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De modo que o recurso de revista, não obstante o respeito que nos merece a tese do seu autor, não se revela «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito», mas antes perfeitamente conforme com jurisprudência recente deste STA - ver Ac STA de 102020, in R0459/0OBESNT 0251/1 Ademais, não vem densificada pelo recorrente a importância fundamental da questão, em termos da sua relevância jurídica e social.
Importa, pois, manter a regra da excepcionalidade dos recursos de revista, e recusar a admissão do aqui interposto pelo MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL».
Permanecendo, ainda, insatisfeito, vem o Réu/Recorrente interpor, agora, ao abrigo do art.
152 do CPTA, recurso para uniformização de jurisprudência alegando contradição sobre a mesma "questão fundamental de direito” entre o Acórdão proferido, nos autos, pelo TCAS confirmativo da sentença de 1 instância) – acórdão recorrido – e um acórdão proferido, em 1/10/2010, pelo TCAN proc.
00514/08) – indicado como acórdão fundamento.
Termina as suas alegações deste recurso formulando as seguintes conclusões cfr.
fls.
1 e segs.
: "Do Recurso para Uniformização de Jurisprudência A. O presente recurso é interposto por existir entre a jurisprudência dos Tribunais Centrais Administrativos pelo menos um Acórdão cuja decisão se reporta à mesma questão fundamental de direito que está em causa no Acórdão recorrido, mas em que se decide de forma oposta.
B. Assim, pretende-se que o Supremo Tribunal Administrativo decida uniformizar a jurisprudência quanto a uma questão essencial em que está em causa o princípio constitucional da separação de poderes e as garantias da livre atuação da Administração no exercício da sua atividade e em prol do interesse público.
Para tanto, em abono do cumprimento da Constituição, pugna-se pela resolução da contradição de decisões judiciais entre o Acórdão proferido nos presentes autos a 8 de abril de 2021 e o Acórdão proferido a 1 de outubro de 2010, no processo n. 00514/04BEPNF do TCA Norte, cuja cópia se junta e se encontra disponível em www.dgsi.pt A questão jurídica a uniformizar consiste em saber se a ordem dos Tribunais Administrativos pode - ou não - decidir não aplicar, ou aplicar de uma certa forma, uma norma criada pelo poder Legislativo e administrativo, se a norma não apresenta vícios no seu processo de criação, ou seja, do ponto de vista da legalidade.
E. Pretende-se fixar o entendimento segundo o qual está vedado aos tribunais a apreciação do mérito de uma regra normativa ainda que formalmente seja um regulamento, é inconstitucional um tribunal apreciar o mérito não a legalidade ou, de norma emanada pelo poder administrativo e legislativo, por violação também do artigo 11 da Constituição.
F. Esta é uma questão de suma importância, uma vez que está em causa orespeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, ínsito nos artigos e 11, n. 1, da Constituição, concretizado pelo n. 1 do artigo do CPTA.
G. Trata-se de um tema da maior relevância jurídica, dada a probabilidade, e até previsibilidade, que tais questões de Direito venham a colocar-se futuramente, oferecendo alguma dificuldade de resolução.
H. A fundamentação do Acórdão que aqui se indica como Fundamento incide sobre "...quais os poderes do tribunal no controlo jurisdicional do acto...” por referência à situação concreta cuja questão controvertida se reportava a saber se o pedido de aposentação da A. deveria ser deferido por se mostrar preenchido o requisito da inexistência de inconveniente para o serviço enunciado, Entendeu-se nesse Acórdão que "...a Administração Pública está subordinada à lei nos termos precisos que emanam do princípio da legalidade, impendendo sobre a mesma um dever de decisão ...) mas que, porém, "...a lei não regula sempre do mesmo modo os actos a praticar pela Administração, pois umas vezes a regulamentação legal ê precisa vinculação) e noutras é imprecisa."
J.
"...no caso vertente não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de "prejuízo para o serviço" cabe-lhe sindicar tão-só os actos pela mesma proferidos concretizadores daquele conceito e fazê-lo, nomeadamente, quanto aos fundamentos de ilegalidade..." K. Ou seja, nesta decisão, o TCA Norte teve claramente em consideração o princípio constitucional da separação de poderes e das várias funções do Estado e concretamente dos limites da função jurisdicional.
E, pode ler-se no Acórdão "Reitera-se e reafirma-se aqui o princípio da separação e interdependência de poderes, que já se mostrava enunciado nos arts.
e 11 da CRP, constituindo e enunciando-se o mesmo como referência e limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito cfr.
arts.
20 n. 2 e 20 da ...) O princípio da divisão ou da separação de poderes não implica hoje uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração.
” Mas implica uma "...uma proibição funcional do juiz afectar a essência do sistema de administração executiva, ou seja, não pode ofender a autonomia do poder administrativo o núcleo essencial da sua discricionariedade, enquanto medida definida peta lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração...." Pelo contrário, o Acórdão ora impugnado manda desaplicar uma norma regulamentar em vigor, regularmente constituída e aplicável à situação do autor, em clara imiscuição na esfera do mérito, conveniência e oportunidade da atuação administrativa.
N. O Despacho n.27676/2007, de 8 de novembro, configura um conjunto de normas produzidas pela Administração Pública no exercício do poder regulamentar e não um conjunto de normas emanadas do poder legislativo.
O. O regulamento, enquanto uma das formas de exercício da atividade administrativa, encontra o seu fundamento direto no princípio da legalidade.
P. Nestes termos, tal como resulta do artigo 26 e do n. 7 do artigo 11, ambos da Constituição, a emissão de um regulamento há de ter por base, pelo menos, uma lei que defina a respetiva competência objetiva e subjetiva.
Q.
A extrapolação efetuada pelas instâncias, no sentido de extrair do Despacho n.27676/2007, de 8 de novembro, uma equiparação entre chefe de missão militar e chefe de missão diplomática, que dele não consta, configura, nada menos, do que uma transposição da linha de fronteira entre julgar e administrar.
R. Em claro desrespeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, ínsito nos artigos e 11 n. 1, da Constituição, concretizado pelo n. 1 do artigo do CPTA.
S. Deste modo, enquanto no Acórdão Recorrido, ao dar razão à pretensão do Autor, se decide pela não aplicação de uma norma regulamentar legal e regularmente em vigor em atropelo pelo poder administrativo de onde essa norma emana, por se apreciar o mérito da mesma.
T. No Acórdão fundamento o entendimento foi oposto, citando o ensinamento de Aroso de Almeida ".
sobre os tribunais administrativos, enquanto órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, recai o sagrado dever de fazer cumprir a lei e o Direito, em toda a extensão em que a conduta da Administração se deva pautar por regras e princípios jurídicos.
Os tribunais administrativos não julgam, portanto, da conveniência ou oportunidade da actuação administrativa artigo , n. 1 do.
Mas não podem deixar de exercer, em plenitude, a função de que estão incumbidos, em toda a extensão em que o exija a aplicação das normas jurídicas que obrigam a Administração Pública ..." em "Considerações sobre o novo regime do contencioso administrativo”, in: "A Reforma da Justiça Administrativa”, BFDC, 2005, pág..” U. E assim do exposto resulta inequívoca a necessidade de admissão do presente recurso, para que a partir do mesmo seja emitida uma decisão uniforme que decida a presente questão de direito, aqui se salientando mais uma vez a importância da mesma para a estabilidade do ordenamento jurídico e afirmação da constitucionalidade da atuação do poder judicial.
Do erro de julgamento do Acórdão Recorrido e da Interpretação defendida O Acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, reiterado pelo acórdão do STA proferido a 4 de novembro, ao ter confirmado o mesmo entendimento seguido na sentença proferida em primeira instância.
W. Claro e notório erro de julgamento incorre o acórdão recorrido, ao ter adotado o entendimento segundo o qual o Autor tinha direito à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação, nos valores fixados para o chefe de missão diplomática, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 27 de dezembro de 2009, em que desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte e da União Europeia.
E não de acordo com a equiparação entre o posto de Vice-Almirante, que o Autor detinha, e a categoria de Ministro Plenipotenciário, estabelecida pelo Despacho n.27676/2007, de 8 de novembro, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, Série, n.237, de 10 de dezembro de 200 Y. O Recorrente discorda, em absoluto, do entendimento vertido no acórdão de que ora se recorre, ao sufragar a colagem da decisão de primeira instância ao mencionado acórdão do STA de 5 de maio de 1992, ao referir que "as normas dos artigos , n. 1, do Decreto-lei n. 56/81, de 31 de Março, e , n. 1, do Decreto-lei n. 233/81, de 1 de Agosto, não admitem que as remunerações adicionais dos chefes das missões militares sejam inferiores às remunerações adicionais recebidas pelos chefes das missões diplomáticas, pelo que não cabe na margem de discricionariedade da Administração fixar as remunerações adicionais devidas ao pessoal militar em valor distinto daquele que se encontra previsto para o pessoal equiparável dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros”.
Z. Outro não poderia ter sido o entendimento da entidade que processou os abonos do Autor, ao atribuir-lhe os valores correspondentes à categoria de ministro plenipotenciário, de acordo com a mencionada equiparação, visto que, à data do seu desempenho de funções no estrangeiro, o Autor detinha o posto de vice-almirante.
AA.
Precisamente porque foi por via do Despacho n. 27676/2007, de 8 de novembro, que se operou a equivalência entre os postos e funções militares com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE e não como decorrência obrigatória e necessária do disposto no artigo do Decreto-Lei n. 56/81, de 31 de março.
BB.
Ao ter remetido para despacho conjunto a fixação dos abonos e suplementos a que o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro tem direito, o Decreto-Lei n. 56/81, de 31 de março, conferiu aos membros do Governo competentes uma margem de discricionariedade, pelo que não pode pura e simplesmente aplicar-se o critério em uso para o pessoal equiparável do MNE.
Pelo que não determina, assim, o artigo do citado diploma legal uma equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE.
Norma esta que não é exequível por si mesma ou autoexequível.
O que a letra da lei nos diz, inequivocamente, é que tal equiparação é concretizada mediante a emissão de despacho conjunto, o que veio a suceder em 8 de novembro de 2007, por despacho do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, série, n. 237, de 10 de dezembro de 2007, sob o n. 27676/2007, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 200 EE.
Se assim não fosse, o legislador teria mandado aplicar automaticamente ao pessoal militar a remuneração atribuída ao pessoal diplomático e não fazê-la depender de ato regulamentar expresso e pontual, norma esta que, na verdade, é a que vai ter execução nas missões militares.
FF.
É com o sentido apontado pela entidade demandada, ora Recorrente, que deve ser entendida a extensão do regime de remunerações adicionais previsto no artigo do Decreto-Lei n. 56/81, de 31 de março, regulamentado pelo Despacho n. 27676/2007, de 8 de novembro, ao pessoal militar que integra as missões militares portuguesas na OTAN e na UE.
GG.
«aos funcionários diplomáticos compete a execução da política externa do Estado, a defesa dos seus interesses no plano internacional e a protecção, no estrangeiro, dos direitos dos cidadãos portugueses», nos termos do n. 1 do artigo do estatuto da carreira diplomática, aprovado pelo Decreto-Lei n. 40-A/98, de 27 de fevereiro, na sua atual redação.
HH.
Enquanto ao desempenho de cargos internacionais por parte de militares das Forças Armadas, nos quais se incluem os cargos desempenhados na missão militar junto da OTAN e da UE, correspondem funções de carácter técnico e especializado, a que alude o n. 2 do artigo do estatuto da carreira diplomática.
Importa, nesta sede, convocar o entendimento que o Tribunal Constitucional, em situação paralela, verteu no Acórdão n. 379/2017, de 12 de julho, proferido no âmbito do processo n. 906/15 disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
JJ.
Forçoso é concluir que a Missão Militar junto da OTAN e da UE não é uma missão diplomática no estrangeiro.
KK.
Ao Autor, enquanto no desempenho do cargo de chefe daquela missão militar junto da OTAN e da UE, era-lhe aplicável, como foi, tão só o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE, considerando a equiparação do respetivo posto militar a uma determinada categoria da carreira diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros, tal como decorre do anexo ao Despacho n. 27676/2007, de 8 de novembro.
E, sendo assim, com o posto de vice-almirante, tendo desempenhado, no período em causa nos autos, o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da OTAN e da UE, atento o Despacho n. 27676/2007, de 8 de novembro, teria direito aos abonos em vigor para os funcionários diplomáticos com a categoria de ministro plenipotenciário em funções nas missões diplomáticas e postos consulares.
E não aos abonos destinados aos chefes de missão diplomática, pela simples razão de que a Missão Militar junto da OTAN e da UE não é uma missão diplomática no estrangeiro.
NN.
Entendimento diverso do agora exposto pelo Recorrente desrespeitaria o disposto no n. 1 do artigo do Decreto-Lei n. 56/81, de 31 de março, e no n. 1 do artigo do Decreto-Lei n. 233/81, de 1 de agosto, na medida em que permitiria que os chefes das missões militares com o posto de vice-almirante, equiparado à categoria de ministro plenipotenciário, auferissem um abono mensal de representação superior àquele a que têm, efetivamente direito.
OO.
Precisamente porque a equivalência entre os postos e funções militares com base «no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros» foi, apenas, estabelecida pelo referido Despacho n. 27676/2007, de 8 de novembro, em execução da norma do n. 1 do artigo do Decreto-lei n. 56/81, de 31 de março, não resultando diretamente desta.
PP.
E, sobretudo, significaria um completo esvaziamento do sentido do princípio da unidade e especificidade da carreira diplomática, bem como do conteúdo funcional dos funcionários diplomáticos, tal como decorre do respetivo estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei n. 40-A/98, de 27 de fevereiro, na sua atual redação.
QQ.
Pelo exposto, forçoso é concluir que não assistia ao Autor, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 27 de dezembro de 2009, o direito à componente base e à componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação no montante previsto, no mencionado despacho conjunto dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, para chefe de missão diplomática.
RR.
Bem ao invés, no mencionado período em que desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da OTAN e da UE, o Autor teria direito a receber, como recebeu, a componente de base e a componente eventual de cônjuge do abono mensal de representação no valor fixado pelo referido despacho para os restantes funcionários diplomáticos, conforme resulta, inequivocamente, do Despacho n. 27676/2007, de 8 de novembro, ao estabelecer a equiparação entre o posto de vice- almirante, que o Autor detinha, e a categoria de ministro plenipotenciário.
SS.
O douto tribunal na decisão constante do Acórdão recorrido tencionou substituir-se à Administração na regulação de situações remuneratória e de gestão de recursos humanos, extravasando claramente os limites do poder judicial.
TT.
Ao decidir desta forma incorrem, pois, os tribunais em violação da Constituição da República Portuguesa, concretamente quanto ao princípio da separação de poderes previsto no n. 1 do artigo 11, n. 1, nos termos do qual os "...órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição.” UU.
Princípio este refletido e concretizado pelo artigo do CPTA, segundo o qual no "...respeito pelo principio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação."
W. Por tudo o que vem dito, não pode deixar de se repudiar a decisão proferida no Acórdão Recorrido, antes sendo de adotar a posição sustentada no Acórdão Fundamento, no sentido de que o controle do poder judicial face à Administração é apenas um controle de legalidade e não de mérito ou oportunidade.
Nestes termos e nos mais de Direito, invocando-se o douto suprimento de Vossas Excelências, deve a) Ser admitido o presente recurso para Uniformização de Jurisprudência, b) Reconhecer-se a existência de contradição de julgados entre os acórdãos recorrido e fundamento quanto à questão fundamental de direito indicada. )
Ser julgado procedente o presente recurso, determinando-se como correta a orientação adotada pelo acórdão fundamento, o que determinará a consequente anulação do acórdão recorrido, pelas razões aduzidas e assim Em cumprimento do disposto do artigo 152, n 6 do CPTA deve ser uniformizada a jurisprudência no sentido da decisão do acórdão fundamento, ficando assim decidida a questão fundamental de direito objeto da pretendida Uniformização, em consonância com os princípios constitucionais previstos nos artigos 11 e 112 da Constituição da República Portuguesa».
Por seu lado, o Autor/Recorrido apresentou contra-alegações que rematou com as seguintes conclusões cfr.
fls.
65 e segs.
: «A.
A Administração não goza de poderes discricionários no estabelecimento das remunerações adicionais a que se refere o artigo 8, do Dec-Lei n 56/81, de 31 de Março.
B. Não deve ser admitido o recurso para uniformização de jurisprudência quando no Acórdão Fundamento, está em causa o exercício por, parte da administração, de poderes discricionários de "saber se o pedido de aposentação do A., no mesmo processo deveria ser deferido por se mostrar preenchido o requisito da existência de inconveniente para o serviço”, enquanto no Acórdão Impugnado estão em causa as remunerações adicionais do chefe de missão militar de Portugal no estrangeiro e não existe qualquer similitude de facto ou de direito entre as duas questões, as quais se encontram submetidas a regimes legais diferentes.
O Acórdão Impugnado é tirado segundo a jurisprudência pacífica e reiterada do STA, pelo que atendo o disposto no n 3, do artigo 152, do CPTA, o recurso não deve ser admitido.
Podendo a chefia da missão, quando desempenhada por pessoal pertencente aos quadros do MNE ser exercida por embaixador ou por ministro plenipotenciário, tendo em ambas as situações os funcionários direito às remunerações adicionais de chefe de missão a que se referem os Pontos , , e , do Despacho Conjunto, de 20 de dezembro de 1994, do MNE e do MF divulgado pela circular 3/95 e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, não faria sentido que o chefe de missão, quando militar, fosse pago somente pela categoria de ministro plenipotenciário, por este entendimento violar o artigo 8, n 1, do 56/81, de 31 de Março.
Termos em que atentos os fundamentos expostos não deve ser admitido o presente recurso e, em caso de admissão, deve ser mantido o Acórdão Recorrido, conforme é da mais elementar justiça».
A Exma.
Magistrada do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 14 do CPTA, emitiu parecer cfr.
fls.
110 e segs.
no sentido da inadmissibilidade do presente recurso para uniformização de jurisprudência, e do não conhecimento do mesmo, por inexistência de contradição de julgados.
Ponderou, designadamente, que: «) 4 - Ora, analisando os acórdãos em causa, é manifesto que, ao contrário do que defende o recorrente, não se verifica contradição de decisões, uma vez que inexiste qualquer identidade das questões de direito decididas em cada um deles. )
Trata-se, naturalmente, de questões absolutamente distintas, que não convocam a apreciação da mesma legislação, nem versam sobre situações de facto semelhantes. )
poderá, eventualmente, descortinar-se em cada um dos acórdãos, a utilização de argumentos jurídicos que respeitem à densificação de conceitos aplicáveis, mas daí não resulta manifestamente qualquer identidade das questões decididas, que se debruçaram sobre situações de facto totalmente diferentes.
Aliás, a questão jurídica que o recorrente identificou na conclusão do recurso como questão a uniformizar não foi questão apreciada nem decidida em nenhum dos acórdãos.
Assim, verifica-se que a alegação do recorrente não contém a demonstração dos "aspetos de identidade que determinam a contradição alegada”, como se exige no art 152 n 2 do CPTA – dado que tal contradição não existe, por também não existir identidade das questões de direito decididas».
Sem vistos, mas mediante envio prévio do projeto aos Senhores Conselheiros adjuntos, vêm os autos à conferência para decidir.
– FUNDAMENTAÇÃO De facto: A matéria de facto tida como provada no acórdão recorrido foi a seguinte: "a) Entre .......... e .........., o autor desempenhou o cargo de Chefe de Missão da Missão Militar junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte e da União Europeia b) Naquele período, o autor detinha o posto de Vice-almirante. )
Durante o desempenho do cargo referido em, nos anos de 2008 e 2009, o autor foi abonado mensalmente de 300USD de Abono Base e de 400,00USD de Abono Eventual de Cônjuge. )
Em 03/07/2010, o autor requereu ao General Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas que ordenasse aos serviços administrativos responsáveis pelo processamento dos abonos de representação auferidos pelo pessoal militar destacado no estrangeiro que procedessem à revisão dos valores atribuídos relativos às componentes de "base” e de "eventual de cônjuge” a partir do dia 01/01/200 e) No Despacho Conjunto, sem número e sem data, do Ministro dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, que entrou em vigor em 01/01/1995 e foi dado a conhecer às embaixadas pela Circular n. 3/95 P 21101, consta, designadamente, o seguinte: ") Ao abrigo do art 59 do Decreto-Lei n 79/92, de 6 de Maio adiante referido por, determina-se o seguinte: No conceito administrativo de "Abono mensal de representação", referido no art 6 n 1 do Estatuto, devem distinguir-se as seguintes componentes: - de base - de representação específica - eventual de cônjuge - eventual para descendentes - eventual de zona de risco ) As categorias do serviço diplomático, como previstas no respectivo Estatuto, são as seguintes: a) Embaixador b) Ministro Plenipotenciário ) Conselheiro de Embaixada ) Secretário de Embaixada e) Adido de Embaixada ) As componentes constituintes do abono mensal de representação, referidas no ponto 1, têm os valores indicados no presente despacho, expressos em dólares norte-americanos e obedecem aos termos a seguir estipulados: Componente de base A componente de base é a componente principal do abono mensal de representação e consiste nos seguintes montantes fixos, para as funções de chefe de missão e para os restantes funcionários diplomáticos colocados no serviço externo: a) Chefe de Missão 700 USD b) Restantes funcionários diplomáticos 300 USD ...) Componente eventual de Cônjuge É um abono complementar, estabelecido em função da situação familiar dos funcionários, que tem os seguintes valores: para Chefe de Missão, 050 USD nos países do grupo , e 600 USD nos países dos grupos , e ; para os outros funcionários diplomáticos, 750 USD, nos países de grupo , e 400 USD nos países dos grupos , e O abono será liquidado sempre que o funcionário seja casado ou tenha a seu cargo ascendentes e/ou descendentes que com ele vivam, em economia comum, e ainda nas situações previstas no art 2020 do Código Civil.
f) O Despacho Conjunto do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças de 12/12/2001 estabelece, designadamente, o seguinte: ") Artigo 1 Os montantes finais de todos os abonos, subsídios ou remunerações, pagos a qualquer título, ao pessoal diplomático, pessoal especializado, pessoal dos serviços externos do MNE e qualquer outro pessoal colocado no estrangeiro passarão a ser pagos em EURO.