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Sachverhalt ab Seite 141
In der Abstimmung vom 27. September 1981 hat das Volk des Kantons Zürich mit 134'385 gegen 48'722 Stimmen das Gesetz über das Unterhaltungsgewerbe (Unterhaltungsgewerbegesetz, UGG) angenommen. Dieses Gesetz bestimmt in § 2, dass das Unterhaltungsgewerbe die öffentliche Sicherheit und Ordnung weder stören noch gefährden darf (Abs. 1); jede übermässige Einwirkung ideeller oder materieller Art auf die Nachbarschaft ist unzulässig (Abs. 2). Bewilligungspflichtige Unterhaltungsgewerbe im Sinne des Gesetzes sind u.a.
Darbietungen, bei denen ein kultureller, sportlicher oder wissenschaftlicher Wert nicht überwiegt (§ 9 lit. a).
Die Bewilligung ist insbesondere dann zu verweigern, wenn wegen der Lage des Betriebslokals eine übermässige Einwirkung ideeller oder materieller Art auf die Nachbarschaft zu erwarten oder eingetreten ist (§ 13 Abs. 2).
Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 21. Oktober 1981 (publiziert am 6. November 1981) das Gesetz über das Unterhaltungsgewerbe auf den 1. Januar 1982 in Kraft gesetzt. Am 2. November 1981 hat der Kantonsrat den Beschluss über die Erwahrung der Ergebnisse der kantonalen Volksabstimmung vom 27. September 1981 gefasst; der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich am 13. November 1981 publiziert.
Am 14. Dezember 1981 reichte Ernst Bänziger betreffend das UGG staatsrechtliche Beschwerde ein u.a. mit dem Antrag, dessen §§ 2 Abs. 2 und 13 Abs. 2 seien aufzuheben.
Die Begründung erscheint in den Erwägungen.
Am 28. Januar/1. Februar 1982 erstattete das Büro des Kantonsrates die Vernehmlassung mit den Anträgen, die Beschwerde sei abzuweisen, allenfalls sei wegen Nichteinhaltung der Beschwerdefrist darauf nicht einzutreten.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Büro des Kantonsrates begründet seinen Antrag auf Nichteintreten damit, dass der Text des Gesetzes bereits mit der Abstimmungsvorlage am 21. August 1981 und die Ergebnisse der Volksabstimmung am 6. Oktober 1981 bzw. der Inkraftsetzungsbeschluss am 21. Oktober 1981 (recte 6. November) publiziert worden seien. Die Beschwerde vom 14. Dezember 1981 sei daher verspätet.
Gemäss Art. 89 Abs. 1 OG ist die Beschwerde binnen 30 Tagen, von der nach dem kantonalen Recht massgebenden Eröffnung oder Mitteilung des Erlasses an gerechnet, einzureichen. Abzustellen ist somit auf die Veröffentlichung des Erlasses selbst und der Feststellung, dass derselbe rechtens zustandegekommen ist und damit in Kraft treten kann, wobei es eine Frage des kantonalen Rechts ist, was unter "Eröffnung" bzw. "Mitteilung" (Art. 89 Abs. 1 OG) zu verstehen ist. Dazu wurde bereits in BGE 99 Ia 180 festgestellt, dass nach zürcherischem Recht die Veröffentlichung im Amtsblatt des Kantons Zürich die massgebliche Form darstellt (§ 2 des Gesetzes betreffend die Einführung eines Amtsblattes vom 18. Dezember 1833). Die dreissigtägige Beschwerdefrist nach Art. 89 OG begann daher nicht vor der Veröffentlichung des Erwahrungsbeschlusses des Kantonsrates im Amtsblatt zu laufen, in welchem festgestellt wird, dass keine Einsprachen gegen das Ergebnis der Volksabstimmung eingereicht oder dass diese erledigt sind, und demzufolge das Gesetz "als vom Volke angenommen erklärt" wird. Da der Erwahrungsbeschluss erst am 13. November 1981 im Amtsblatt veröffentlicht worden ist, wurde die vorliegende Beschwerde unter Berücksichtigung des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1963 über den Fristenlauf rechtzeitig eingereicht.
5. a) Nach der Darstellung in der Vernehmlassung besteht der Hauptzweck des angefochtenen Gesetzes darin, übermässige Einwirkungen (Immissionen) ideeller oder materieller Art auf die Nachbarschaft zu verhindern (§ 2 Abs. 2), die von ortsansässigen Unterhaltungsbetrieben ausgehen. Dieses Ziel soll sowohl bei bewilligungspflichtigen wie auch bei bewilligungsfreien Betrieben angestrebt werden. Die Bewilligung ist insbesondere dann zu verweigern, wenn wegen der Lage des Betriebslokals eine übermässige Einwirkung ideeller oder materieller Art auf die Nachbarschaft zu erwarten oder eingetreten ist (§ 13 Abs. 2).
b) Der Beschwerdeführer rügt die allgemeine Ausrichtung des UGG auf die Nachbarschaft, d.h. die Umgebung eines Unterhaltungsgewerbes, erst in der Beschwerdeergänzung. In der Beschwerde selbst wandte er sich in dieser Hinsicht nur gegen den Begriff der ideellen Immission (vgl. lit. c hienach); das Verbot materieller Immissionen wurde hingegen nicht angefochten. Die neue Rüge, § 2 Abs. 2 UGG sei infolge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung) bundesrechtswidrig, da Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (ArG) den Schutz der Umgebung eines Betriebes vor schädlichen und lästigen Einwirkungen abschliessend regle, ist verspätet. Die Beschwerdeergänzung gemäss Art. 93 Abs. 2 OG ist nur insoweit statthaft, als die Erwägungen der kantonalen Behörde dazu Anlass geben; hingegen dürfen keine neuen Anträge gestellt und keine neuen Rügen vorgebracht werden, die schon in der Beschwerde selber hätten erhoben werden können (BGE 102 Ia 213). Da die Rüge der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts schon in der Beschwerde hätte erhoben werden können, ist darauf nicht einzutreten.
Diese Rüge erwiese sich übrigens materiell als unbegründet. Polizeivorschriften der Kantone ohne Arbeitsschutz als Hauptzweck sind vom Arbeitsgesetz vorbehalten (Art. 71 lit. c ArG; vgl. WALTER HUG, Kommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 1971, N. 23 zu Art. 71-73). Beim Schutz der Umgebung des Betriebs vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wird nicht der Schutz der Arbeitnehmer angestrebt, sondern der Schutz der Bevölkerung im allgemeinen. So können die Kantone und Gemeinden baupolizeiliche Immissionsvorschriften auch bezüglich Betrieben aufstellen, die dem Arbeitsgesetz unterstehen.
c) In der staatsrechtlichen Beschwerde wurden die Vorschriften in § 2 Abs. 2 und § 13 Abs. 2 UGG aus zwei Gründen als verfassungswidrig bezeichnet.
Einmal sei der Begriff der "ideellen Immission" nicht genügend umschrieben, so dass der Bürger die Wirkung des Gesetzes nicht im voraus einigermassen zuverlässig abzuschätzen vermöge. Diese ungenügende Bestimmtheit stelle einen Verstoss gegen Art. 4 BV dar. Gesetze müssten klar und genügend bestimmt sein, damit der Bürger voraussehen könne, was erlaubt und was unerlaubt ist.
Die Bestimmungen seien aber auch deshalb verfassungswidrig, weil sie kein eigentliches polizeiliches Motiv verfolgten, sondern weil andere Beweggründe im Spiel seien. Es solle offensichtlich gegen das angeblich wuchernde Sex-Gewerbe in der Stadt Zürich vorgegangen werden, weil dieses in den betroffenen Kreisen zu Protesten und politischen Vorstössen geführt habe. Anstatt nun aber, soweit tatsächlich erforderlich, das in solchen Fragen immer noch massgebende Strafrecht anzuwenden, werde ein verwaltungsrechtlicher Weg beschritten, indem für bestimmte Unterhaltungsgewerbe eine Bewilligungspflicht eingeführt wird. Dieselbe verletze, zumal dabei auf "ideelle Immissionen" abgestellt werden solle, die Handels- und Gewerbefreiheit.
Die beiden Rügen der Verfassungsverletzung sind nachfolgend zu untersuchen.
aa) Der Beschwerdeführer macht geltend, der Begriff der "ideellen Immission" sei bisher in der Rechtswissenschaft nicht bekannt. Dies trifft nicht zu, würde aber auch nicht ausschliessen, dass ein solcher Begriff in einem neuen Gesetz erstmals verwendet wird.
Bekanntlich gibt es neben dem zivilrechtlichen Immissionsverbot gemäss Art. 684 ZGB zahlreiche öffentlichrechtliche Immissionsverbote auf der Stufe der Kantone und Gemeinden. Wenn es sich dabei auch um verschiedene, voneinander grundsätzlich unabhängige Ordnungen handelt, hindert dies nicht, dass der Schutz, der durch diese beiden Instrumente vermittelt wird, in konkreten Fällen der gleiche sein kann und der Wortlaut der entsprechenden Normen häufig weitgehend übereinstimmt. Begriffe, die sich in einem Normkreis als geeignet erweisen, können dies auch in einem andern sein. Gemäss Art. 684 ZGB ist jedermann verpflichtet, bei der Ausübung seines Eigentums, wie namentlich bei dem Betrieb eines Gewerbes auf seinem Grundstück, sich aller übermässigen Einwirkung auf das Eigentum des Nachbarn zu enthalten. Verboten sind insbesondere alle schädlichen und nach Lage und Beschaffenheit der Grundstücke oder nach Ortsgebrauch nicht gerechtfertigten Einwirkungen durch Rauch oder Russ, lästige Dünste, Lärm oder Erschütterung. Obwohl man aus der letztgenannten Aufzählung allenfalls schliessen könnte, es seien nur materielle Immissionen verboten, hat das Bundesgericht schon früh auch immaterielle Immissionen unter diese Bestimmung subsumiert. Das ZGB beschränkt das Einspracherecht des Eigentümers nicht auf die sogenannten körperlichen Immissionen; es verbietet allgemein "alle übermässigen Eingriffe" und zieht die Grenze zwischen dem, was der Nachbar als zulässig dulden und dem, was er als übermässig abwehren darf, einzig nach den Anforderungen, die sich aus den Bedürfnissen des menschlichen Zusammenlebens ergeben (BGE 42 II 452). Die Doktrin folgt heute dem Bundesgericht in dieser Auslegung (vgl. ARTHUR MEIER-HAYOZ, Kommentar zum Sachenrecht, N. 73 zu Art. 684). Eine strenge Scheidung zwischen materiellen und immateriellen Immissionen ist auch nicht immer möglich. Materielle Immissionen sind häufig mit schwerwiegenden psychischen Schäden verbunden (MEIER-HAYOZ, N. 75), und die Schädlichkeit, z.B. des Lärmes, hängt nicht nur von der naturwissenschaftlich messbaren Phonstärke ab, sondern auch von andern Komponenten, die vorab psychisch wirken. Instruktiv ist die Kasuistik, die zum Tatbestand der ideellen Immissionen (im Zivilrecht) entwickelt wurde (vgl. MEIER-HAYOZ, N. 180): Betrieb eines Asyls für unheilbare Kranke neben einer Villa; Anblick der in einem Freibad sich an- und auskleidenden Badegäste; unmittelbare Nachbarschaft eines Schlachthauses; die Nachbarschaft einer Bedürfnisanstalt; Einbau von Urnennischen in eine Friedhofmauer, die mit der nachbarlichen Hauswand eine Einheit bildet; die ästhetische Erscheinung eines Gebäudes, z.B. die Errichtung einer ausgesprochen hässlichen, das Schönheitsgefühl grob verletzenden Baute.
Schon diese Praxis zeigt, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der ideellen Immission ebenso wie jener der Immission (übermässige Einwirkung) überhaupt offenbar ein taugliches Rechtsinstrument darstellt. Es liegt eben im Wesen des Immissionsrechts, dass es nicht anders geregelt werden kann als mit dem weiten Begriff der "übermässigen Einwirkung". In jedem konkreten Fall muss festgestellt werden, was anhand der Situation als übermässige Einwirkung anzusehen ist. Das gilt sowohl für die privatrechtliche als auch für die öffentlichrechtliche Immissionsvorschrift. Der Bürger hat keinen Anspruch darauf, schon bei Erlass des Gesetzes eine Kasuistik mitgeliefert zu erhalten. Es ist allerdings nicht zu leugnen, dass sich die Auswirkungen derartiger Regelungen nicht genau voraussehen lassen und dass es einer langen Praxis - die ihrerseits immer wieder neuen Gegebenheiten angepasst werden muss - bedarf, um das Immissionsrecht zu konkretisieren. Darin unterscheiden sich die materiellen Immissionen nicht von den immateriellen. Wohl gibt es bei den ersteren teilweise naturwissenschaftliche Messmethoden, doch muss deren Tragweite in rechtlicher Hinsicht gleichermassen durch die Praxis bestimmt werden (z.B. die Dezibel-Grenze bei Lärmimmissionen). Dabei ist nicht zu verkennen, dass die rechtsanwendende Behörde bei der Beurteilung immaterieller Immissionen mit besonderer Sorgfalt vorzugehen hat, da die Gefahr, einen objektiven Standpunkt zu verlassen und persönliche Gesichtspunkte zu überschätzen, bei der Einschätzung seelischer und moralischer Beeinträchtigungen besonders gross ist (MEIER-HAYOZ, N. 76). Demnach besteht kein Anlass, solche Normen, die sich durchaus verfassungskonform handhaben lassen, deswegen im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle aufzuheben.
Der Begriff der ideellen Immission ist als solcher genügend klar. Man kann ihn durchaus so definieren, wie dies in der seinerzeitigen Vernehmlassung des Stadtrates von Zürich zum Gesetzesentwurf geschehen ist:
"Ideelle Immissionen sind solche Einwirkungen, welche das seelische Empfinden verletzen beziehungsweise unangenehme psychische Eindrücke erwecken.
Sie können die Nachbarn direkt belästigen oder aber indirekte Wirkungen zeitigen, indem sie die Vermietbarkeit von Wohnungen erschweren oder den Geschäften ihre Kunden fernhalten."
Der Einwand, die §§ 2 Abs. 2 und 13 Abs. 2 des UGG würden wegen der Unbestimmtheit des darin verwendeten Begriffs der "ideellen Immission" gegen Art. 4 BV verstossen, ist also nicht begründet.
bb) Öffentlichrechtliche Immissionsvorschriften können Schranken sowohl der Eigentumsgarantie als auch der Handels- und Gewerbefreiheit darstellen. Um zulässig zu sein, müssen sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, dem öffentlichen Interesse dienen und verhältnismässig und rechtsgleich sein. Insbesondere kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerbe sind in Art. 31 Abs. 2 BV ausdrücklich vorbehalten; sie dürfen jedoch, soweit die Bundesverfassung nichts anderes vorsieht, den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen, d.h. sie dürfen keine wirtschaftspolitische, sondern nur eine polizeiliche oder sozialpolitische Zwecksetzung haben.
Dass das Strafrecht bestimmten öffentlichen Interessen ebenfalls Schutz gewährt, schliesst verwaltungsrechtliche - präventive oder repressive - Schutzbestimmungen nicht aus. Auch das Argument, es solle mit der angefochtenen Regelung offensichtlich gegen das angeblich wuchernde Sex-Gewerbe vorgegangen werden, weil dieses in den betroffenen Kreisen zu Protesten und politischen Vorstössen geführt habe, lässt nicht auf das Fehlen eines (verfassungsrechtlich zulässigen) polizeilichen Motivs schliessen.
Die Kernfrage ist, ob die Verhinderung übermässiger ideeller Einwirkungen auf die Nachbarschaft einem genügenden öffentlichen Interesse entspricht (vgl. BGE 97 I 506 E. 4c am Ende). Denn die Anerkennung des Schutzes vor ideellen Immissionen im privaten Nachbarrecht heisst noch nicht, dass ein gleiches auch im öffentlichen Immissionsschutz möglich ist; hiezu bedarf es des weiteren Elementes des öffentlichen Interesses, das eben beim privaten Nachbarschutz nicht erforderlich ist.
Es ist nicht einzusehen, warum zwar der Schutz vor materiellen Immissionen neben dem privaten nachbarrechtlichen auch einem öffentlichen Bedürfnis entsprechen soll (was in der Praxis allgemein anerkannt ist), nicht aber der Schutz vor immateriellen, ideellen Immissionen. Das öffentliche Interesse bezieht sich nicht nur auf Materielles, wie die im Bau- und Planungsrecht geläufige Ästhetikklausel, die sich auf ideellen Werte bezieht, sowie die Begriffe des Landschafts- und Ortsbildschutzes zeigen. Was ursprünglich ausschliesslich dem Schutz privater Interessen diente, erwies sich im Laufe der Zeit immer mehr auch als gesellschaftspolitisch bedeutsam. Je enger die Menschen unter den modernen zivilisatorischen Verhältnissen zusammenleben, umso mehr wird der Schutz des Einzelnen auch zu einer öffentlichen Aufgabe, wie sich gerade im Bereiche des Immissionsschutzes gezeigt hat. Angesichts dieser Entwicklung geht es nicht an, den Schutz vor ideellen Immissionen allein dem Nachbarrecht zu überlassen, zumal ideelle Werte nicht weniger hoch einzustufen sind als materielle. So hängt etwa die Wohnqualität, deren Schutz heute nicht nur einem privaten, sondern auch einem öffentlichen Interesse entspricht, auch von ideellen Faktoren ab: nicht nur Lärm und Gerüche, sondern auch eine unästhetische oder sonstwie unerfreuliche Umgebung können die Wohnqualität (und sei es auch nur über den Ruf der Wohngegend) in erheblichem Mass beeinträchtigen.
Moderne Unterhaltungsgewerbe, die mit Sex-Geschäfte machen, brauchen zwar die öffentliche Sittlichkeit als solche nicht zu beeinträchtigen, sie können aber unter Umständen auf die Umgebung derart unangenehm und lästig wirken, dass auch dies zu verhindern im öffentlichen Interesse liegt. Gerade die Entwicklung im Gebiet der Brauerstrasse in Zürich hat gezeigt, dass das besonders penetrante, auf breiten Konsum ausgerichtete Sex-Gewerbe einer Peep-Show weitere Sex-Gewerbe nach sich zieht und dass diese insgesamt - und über den von ihnen selbst beanspruchten Raumbedarf hinaus - einem Wohngebiet die Wohnqualität nehmen und dadurch zur "Verslumung" beitragen. Die Erhaltung bestimmter Gebiete für ihren angestammten Nutzungszweck ist aber ebenfalls ein anerkanntes öffentliches Interesse, das als Schranke sowohl für die Eigentumsgarantie wie auch für die Handels- und Gewerbefreiheit in Betracht fällt. Dem Schutz dieses öffentlichen Interesses dient zwar in erster Linie das öffentliche Planungs- und Baurecht, doch ist ein Zusammenwirken gewerbepolizeilicher Gesetze (wie des UGG) mit dem öffentlichen Bau- und Planungsrecht insofern denkbar, als das letztere durch seine Nutzungsbestimmungen den Rahmen für das zulässige Mass gewerblicher Einwirkungen absteckt, während die ersteren die unzulässigen Immissionsquellen bezeichnen. Das ermöglicht ein selektives Vorgehen durch den Gesetzgeber, was gerade bei ideellen Immissionen erwünscht sein kann.
Die überwiegende Mehrheit, mit welcher das Zürcher Volk dem UGG zugestimmt hat, spricht dafür, dass die Allgemeinheit ideelle Immissionen aus Unterhaltungsbetrieben in bestimmten Verhältnissen als derart beeinträchtigend empfindet, dass deren Verbot einem öffentlichen Interesse entspricht. Dies zu beschliessen liegt in der Macht des kantonalen Gesetzgebers und hält vor der Handels- und Gewerbefreiheit stand.
Die Norm ihrerseits ist im Anwendungsfall verfassungskonform zu handhaben. Aus ihrer Ausrichtung auf den Immissionsschutz hin ergibt sich für die Behörden namentlich die Pflicht, bei der Würdigung ideeller Immissionen den Charakter der fraglichen Umgebung zu berücksichtigen, wie dies in § 2 Abs. 2 UGG sinngemäss vorgesehen ist. Der Begriff der ideellen Immissionen erweist sich in örtlicher Hinsicht damit als weniger weittragend als derjenige der öffentlichen Sittlichkeit, der an bestimmten moralischen Vorstellungen anknüpft und damit von räumlichen Einschränkungen frei ist. | de | Art. 89 OG; art. 4 e 31 Cost.; legge zurighese sugli esercizi che offrono occasioni di trattenimento, costituzionalità del divieto ivi contenuto d'immissioni di natura immateriale. 1. In diritto zurighese, il termine per ricorrere contro un decreto di obbligatorietà generale adottato in una votazione popolare comincia a decorrere dalla pubblicazione nel foglio ufficiale della decisione di promulgazione emanata dal Gran Consiglio (consid. 1).
2. I cantoni e i comuni possono adottare norme edilizie e di protezione dell'ambiente applicabili anche alle imprese soggette alla legge sul lavoro (consid. 5b).
3. Nozioni giuridiche indeterminate (come quella di "immissioni di natura immateriale") non violano l'art. 4 Cost. se sono suscettibili d'essere interpretate in modo conforme alla Costituzione (consid. 5c aa).
4. Il diniego della patente ad esercizi che dànno luogo ad effetti di natura immateriale eccessivi per il vicinato si fonda su di un interesse pubblico e costituisce una limitazione della libertà di commercio e d'industria consentita e giustificata da ragioni di polizia (consid. 5c bb). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-140%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 149
Nach basel-städtischem Recht bedarf einer Bewilligung, wer den Beruf der Psychotherapie selbständig ausüben will. Dr. med. Werner, deutscher Staatsangehöriger, der sein Medizinstudium in der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossen hatte, ersuchte die basel-städtischen Behörden um Erteilung der Bewilligung. Das Sanitätsdepartement wies das Gesuch ab. Ein Rekurs beim Appellationsgericht blieb ohne Erfolg. Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab. Zur Frage, ob der Beschwerdeführer sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen kann, macht es die folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer ist ein in der Schweiz niedergelassener Staatsangehöriger der Bundesrepublik Deutschland. Soweit er sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) beruft, stellt sich die Frage, ob auf diese Rüge eingetreten werden kann.
a) Nach bisher herrschender Lehre und Rechtsprechung kann sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit nur berufen, wer Schweizer Bürger ist (BGE 55 I 223 E. 1, BGE 48 I 285 E. 1, BGE 47 I 50 E. 2; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, S. 30 f.; MAX BERNHARD MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit für Ausländer in der Schweiz, Diss. Bern 1963, S. 24 f.; AUBERT, Le statut des étrangers en Suisse, ZSR 77 I/1958, S. 239; MOSER, Die Rechtsstellung des Ausländers in der Schweiz, ZSR 86 II/1976, S. 349; HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechtes, Bd. II, S. 133, 194). Ausländer geniessen nach dieser Auffassung nicht den Schutz von Art. 31 BV. Wenn sie in der Schweiz niedergelassen sind, können sie allenfalls die ihnen aus einem Staatsvertrag gewährleisteten Rechte geltend machen, soweit der Vertrag die wirtschaftliche Betätigung garantiert. Eine solche auf Art. 84 Abs. 1 lit. c OG gestützte Rüge erhebt der Beschwerdeführer nicht. Indes fragt sich, ob an der erwähnten Praxis, die den Ausländer von der Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit ausschliesst, weiterhin vollumfänglich festgehalten werden kann.
b) Das schweizerische Fremdenpolizeirecht erlaubt dem Ausländer mit Niederlassungsbewilligung, bei Freizügigkeit im Bewilligungskanton nicht bloss dauernd zu bleiben, sondern auch jede Tätigkeit im Rahmen der Rechtsordnung auszuüben (Botschaft des Bundesrates zu Art. 6 ANAG, BBl 1948 I 1295). Es kann daher heute als Grundsatz des schweizerischen Fremdenpolizeirechts betrachtet werden, dass alle Ausländer mit Niederlassungsbewilligung - ohne Rücksicht auf den Inhalt der einzelnen Niederlassungsverträge - bezüglich ihrer Erwerbstätigkeit keinen fremdenpolizeilichen Schranken unterworfen sind, ausser der in Frage stehende Beruf sei ausnahmsweise und ausdrücklich Schweizer Bürgern vorbehalten (vgl. Art. 19 Abs. 2 des verworfenen Ausländergesetzes vom 19. Juni 1981, BBl 1981 II 568; siehe auch die Botschaft hiezu: BBl 1978 II 205). Der Vorbehalt zugunsten der Schweizer Bürger ist vor allem im Bereich der wissenschaftlichen Berufe von Bedeutung, insbesondere der medizinischen. So können grundsätzlich nur Schweizer Bürger zu den eidgenössischen Medizinalprüfungen zugelassen werden (Art. 16 Reglement für die eidgenössischen Medizinalprüfungen, SR 811.112.1). Ausländer, die zwar über einen dem Schwierigkeitsgrad nach gleichwertigen ausländischen Hochschulabschluss verfügen, haben - staatsvertragliche Bestimmungen vorbehalten - keinen Anspruch auf selbständige ärztliche Tätigkeit (vgl. Urteil vom 5. Februar 1982 i.S. N.). Soweit der Ausländer aber den gleichen gewerbepolizeilichen Vorschriften unterworfen ist, wie sie auch für Schweizer Bürger gelten, besteht kein Grund, ihn von Verfassungs wegen anders zu behandeln als einen Schweizer Bürger. In diesen Fällen kann der Ausländer daher die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit erheben. Wo dagegen das anwendbare Recht Angehörige fremder Nationalität gerade wegen ihrer Ausländerqualität besonderen wirtschaftspolizeilichen Einschränkungen unterwirft, ist der Nichtschweizer von der Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit weiterhin ausgeschlossen. Ob eine solche Schlechterstellung sachlich begründet ist, beurteilt sich, wie in der bisherigen Rechtsprechung, einzig nach Art. 4 BV.
c) Der Kanton Basel-Stadt anerkennt als Voraussetzung zur selbständigen Psychotherapeutentätigkeit ausdrücklich den Studienabschluss in Psychologie an einer schweizerischen oder "an einer vergleichbaren ausländischen Hochschule" (§ 8 Abs. 1 lit. a Verordnung betreffend die selbständige Berufsausübung des Psychotherapeuten). Die Verordnung verlangt jedoch nicht, dass der Bewerber Schweizer Bürger sei; sie sieht vielmehr Bewerbungen von Kandidaten ausländischer Nationalität ausdrücklich vor (§ 8 Abs. 4). Daraus folgt, dass der Beschwerdeführer gleich wie ein Schweizer Bürger die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung unter Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit anfechten kann. | de | Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation; (Art. 31 BV und 88 OG). Der Ausländer kann sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen, soweit er nicht gerade wegen seiner Ausländerqualität besonderen wirtschaftspolizeilichen Einschränkungen unterworfen ist (Präzisierung der Rechtsprechung). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-148%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,602 | 108 Ia 148 | 108 Ia 148
Sachverhalt ab Seite 149
Nach basel-städtischem Recht bedarf einer Bewilligung, wer den Beruf der Psychotherapie selbständig ausüben will. Dr. med. Werner, deutscher Staatsangehöriger, der sein Medizinstudium in der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossen hatte, ersuchte die basel-städtischen Behörden um Erteilung der Bewilligung. Das Sanitätsdepartement wies das Gesuch ab. Ein Rekurs beim Appellationsgericht blieb ohne Erfolg. Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab. Zur Frage, ob der Beschwerdeführer sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen kann, macht es die folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer ist ein in der Schweiz niedergelassener Staatsangehöriger der Bundesrepublik Deutschland. Soweit er sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) beruft, stellt sich die Frage, ob auf diese Rüge eingetreten werden kann.
a) Nach bisher herrschender Lehre und Rechtsprechung kann sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit nur berufen, wer Schweizer Bürger ist (BGE 55 I 223 E. 1, BGE 48 I 285 E. 1, BGE 47 I 50 E. 2; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, S. 30 f.; MAX BERNHARD MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit für Ausländer in der Schweiz, Diss. Bern 1963, S. 24 f.; AUBERT, Le statut des étrangers en Suisse, ZSR 77 I/1958, S. 239; MOSER, Die Rechtsstellung des Ausländers in der Schweiz, ZSR 86 II/1976, S. 349; HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechtes, Bd. II, S. 133, 194). Ausländer geniessen nach dieser Auffassung nicht den Schutz von Art. 31 BV. Wenn sie in der Schweiz niedergelassen sind, können sie allenfalls die ihnen aus einem Staatsvertrag gewährleisteten Rechte geltend machen, soweit der Vertrag die wirtschaftliche Betätigung garantiert. Eine solche auf Art. 84 Abs. 1 lit. c OG gestützte Rüge erhebt der Beschwerdeführer nicht. Indes fragt sich, ob an der erwähnten Praxis, die den Ausländer von der Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit ausschliesst, weiterhin vollumfänglich festgehalten werden kann.
b) Das schweizerische Fremdenpolizeirecht erlaubt dem Ausländer mit Niederlassungsbewilligung, bei Freizügigkeit im Bewilligungskanton nicht bloss dauernd zu bleiben, sondern auch jede Tätigkeit im Rahmen der Rechtsordnung auszuüben (Botschaft des Bundesrates zu Art. 6 ANAG, BBl 1948 I 1295). Es kann daher heute als Grundsatz des schweizerischen Fremdenpolizeirechts betrachtet werden, dass alle Ausländer mit Niederlassungsbewilligung - ohne Rücksicht auf den Inhalt der einzelnen Niederlassungsverträge - bezüglich ihrer Erwerbstätigkeit keinen fremdenpolizeilichen Schranken unterworfen sind, ausser der in Frage stehende Beruf sei ausnahmsweise und ausdrücklich Schweizer Bürgern vorbehalten (vgl. Art. 19 Abs. 2 des verworfenen Ausländergesetzes vom 19. Juni 1981, BBl 1981 II 568; siehe auch die Botschaft hiezu: BBl 1978 II 205). Der Vorbehalt zugunsten der Schweizer Bürger ist vor allem im Bereich der wissenschaftlichen Berufe von Bedeutung, insbesondere der medizinischen. So können grundsätzlich nur Schweizer Bürger zu den eidgenössischen Medizinalprüfungen zugelassen werden (Art. 16 Reglement für die eidgenössischen Medizinalprüfungen, SR 811.112.1). Ausländer, die zwar über einen dem Schwierigkeitsgrad nach gleichwertigen ausländischen Hochschulabschluss verfügen, haben - staatsvertragliche Bestimmungen vorbehalten - keinen Anspruch auf selbständige ärztliche Tätigkeit (vgl. Urteil vom 5. Februar 1982 i.S. N.). Soweit der Ausländer aber den gleichen gewerbepolizeilichen Vorschriften unterworfen ist, wie sie auch für Schweizer Bürger gelten, besteht kein Grund, ihn von Verfassungs wegen anders zu behandeln als einen Schweizer Bürger. In diesen Fällen kann der Ausländer daher die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit erheben. Wo dagegen das anwendbare Recht Angehörige fremder Nationalität gerade wegen ihrer Ausländerqualität besonderen wirtschaftspolizeilichen Einschränkungen unterwirft, ist der Nichtschweizer von der Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit weiterhin ausgeschlossen. Ob eine solche Schlechterstellung sachlich begründet ist, beurteilt sich, wie in der bisherigen Rechtsprechung, einzig nach Art. 4 BV.
c) Der Kanton Basel-Stadt anerkennt als Voraussetzung zur selbständigen Psychotherapeutentätigkeit ausdrücklich den Studienabschluss in Psychologie an einer schweizerischen oder "an einer vergleichbaren ausländischen Hochschule" (§ 8 Abs. 1 lit. a Verordnung betreffend die selbständige Berufsausübung des Psychotherapeuten). Die Verordnung verlangt jedoch nicht, dass der Bewerber Schweizer Bürger sei; sie sieht vielmehr Bewerbungen von Kandidaten ausländischer Nationalität ausdrücklich vor (§ 8 Abs. 4). Daraus folgt, dass der Beschwerdeführer gleich wie ein Schweizer Bürger die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung unter Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit anfechten kann. | de | Liberté du commerce et de l'industrie; qualité pour recourir; (art. 31 Cst. et 88 OJ). Un étranger peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où il n'est pas soumis à des restrictions particulières de police économique en raison même de sa qualité d'étranger (précision de la jurisprudence). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-148%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 149
Nach basel-städtischem Recht bedarf einer Bewilligung, wer den Beruf der Psychotherapie selbständig ausüben will. Dr. med. Werner, deutscher Staatsangehöriger, der sein Medizinstudium in der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossen hatte, ersuchte die basel-städtischen Behörden um Erteilung der Bewilligung. Das Sanitätsdepartement wies das Gesuch ab. Ein Rekurs beim Appellationsgericht blieb ohne Erfolg. Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab. Zur Frage, ob der Beschwerdeführer sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen kann, macht es die folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer ist ein in der Schweiz niedergelassener Staatsangehöriger der Bundesrepublik Deutschland. Soweit er sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) beruft, stellt sich die Frage, ob auf diese Rüge eingetreten werden kann.
a) Nach bisher herrschender Lehre und Rechtsprechung kann sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit nur berufen, wer Schweizer Bürger ist (BGE 55 I 223 E. 1, BGE 48 I 285 E. 1, BGE 47 I 50 E. 2; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, S. 30 f.; MAX BERNHARD MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit für Ausländer in der Schweiz, Diss. Bern 1963, S. 24 f.; AUBERT, Le statut des étrangers en Suisse, ZSR 77 I/1958, S. 239; MOSER, Die Rechtsstellung des Ausländers in der Schweiz, ZSR 86 II/1976, S. 349; HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechtes, Bd. II, S. 133, 194). Ausländer geniessen nach dieser Auffassung nicht den Schutz von Art. 31 BV. Wenn sie in der Schweiz niedergelassen sind, können sie allenfalls die ihnen aus einem Staatsvertrag gewährleisteten Rechte geltend machen, soweit der Vertrag die wirtschaftliche Betätigung garantiert. Eine solche auf Art. 84 Abs. 1 lit. c OG gestützte Rüge erhebt der Beschwerdeführer nicht. Indes fragt sich, ob an der erwähnten Praxis, die den Ausländer von der Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit ausschliesst, weiterhin vollumfänglich festgehalten werden kann.
b) Das schweizerische Fremdenpolizeirecht erlaubt dem Ausländer mit Niederlassungsbewilligung, bei Freizügigkeit im Bewilligungskanton nicht bloss dauernd zu bleiben, sondern auch jede Tätigkeit im Rahmen der Rechtsordnung auszuüben (Botschaft des Bundesrates zu Art. 6 ANAG, BBl 1948 I 1295). Es kann daher heute als Grundsatz des schweizerischen Fremdenpolizeirechts betrachtet werden, dass alle Ausländer mit Niederlassungsbewilligung - ohne Rücksicht auf den Inhalt der einzelnen Niederlassungsverträge - bezüglich ihrer Erwerbstätigkeit keinen fremdenpolizeilichen Schranken unterworfen sind, ausser der in Frage stehende Beruf sei ausnahmsweise und ausdrücklich Schweizer Bürgern vorbehalten (vgl. Art. 19 Abs. 2 des verworfenen Ausländergesetzes vom 19. Juni 1981, BBl 1981 II 568; siehe auch die Botschaft hiezu: BBl 1978 II 205). Der Vorbehalt zugunsten der Schweizer Bürger ist vor allem im Bereich der wissenschaftlichen Berufe von Bedeutung, insbesondere der medizinischen. So können grundsätzlich nur Schweizer Bürger zu den eidgenössischen Medizinalprüfungen zugelassen werden (Art. 16 Reglement für die eidgenössischen Medizinalprüfungen, SR 811.112.1). Ausländer, die zwar über einen dem Schwierigkeitsgrad nach gleichwertigen ausländischen Hochschulabschluss verfügen, haben - staatsvertragliche Bestimmungen vorbehalten - keinen Anspruch auf selbständige ärztliche Tätigkeit (vgl. Urteil vom 5. Februar 1982 i.S. N.). Soweit der Ausländer aber den gleichen gewerbepolizeilichen Vorschriften unterworfen ist, wie sie auch für Schweizer Bürger gelten, besteht kein Grund, ihn von Verfassungs wegen anders zu behandeln als einen Schweizer Bürger. In diesen Fällen kann der Ausländer daher die Rüge der Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit erheben. Wo dagegen das anwendbare Recht Angehörige fremder Nationalität gerade wegen ihrer Ausländerqualität besonderen wirtschaftspolizeilichen Einschränkungen unterwirft, ist der Nichtschweizer von der Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit weiterhin ausgeschlossen. Ob eine solche Schlechterstellung sachlich begründet ist, beurteilt sich, wie in der bisherigen Rechtsprechung, einzig nach Art. 4 BV.
c) Der Kanton Basel-Stadt anerkennt als Voraussetzung zur selbständigen Psychotherapeutentätigkeit ausdrücklich den Studienabschluss in Psychologie an einer schweizerischen oder "an einer vergleichbaren ausländischen Hochschule" (§ 8 Abs. 1 lit. a Verordnung betreffend die selbständige Berufsausübung des Psychotherapeuten). Die Verordnung verlangt jedoch nicht, dass der Bewerber Schweizer Bürger sei; sie sieht vielmehr Bewerbungen von Kandidaten ausländischer Nationalität ausdrücklich vor (§ 8 Abs. 4). Daraus folgt, dass der Beschwerdeführer gleich wie ein Schweizer Bürger die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung unter Anrufung der Handels- und Gewerbefreiheit anfechten kann. | de | Libertà di commercio e d'industria; legittimazione ricorsuale; (art. 31 Cost., art. 88 OG). Uno straniero può invocare la libertà di commercio e d'industria nella misura in cui egli non sia soggetto a restrizioni particolari di polizia economica proprio in ragione della sua qualità di straniero (precisazione della giurisprudenza). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-148%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,604 | 108 Ia 151 | 108 Ia 151
Sachverhalt ab Seite 152
Georges Bosshard ersuchte um die Zusicherung des Patentes zum Betrieb einer Diskothek mit Alkoholausschank im Dorfkern von Altdorf. Zur Begründung machte er geltend, ein solches Lokal entspreche einem Bedürfnis und würde Altdorf für den Fremdenverkehr aufwerten.
Der Regierungsrat verweigerte die Patentzusicherung. Er erwog im wesentlichen, die Erstellung einer publikumswirksamen Diskothek wirke nicht an sich schon bedürfnisbegründend, da sonst der Kampf gegen den Alkoholmissbrauch als einzige verfassungsmässige Rechtfertigung der Bedürfnisklausel gemäss Art. 32quater der Bundesverfassung blosses Lippenbekenntnis bleibe. Die touristische Bedeutung der geplanten Diskothek dürfe nicht überschätzt werden; die Interessen des Fremdenverkehrs seien daher nicht so überragend, dass sie die Bedürfnisfrage für sich allein zu entscheiden vermöchten. Die Störungen, welche der geplante alkoholführende Diskothekbetrieb für die Umgebung mit sich bringen würde, seien deshalb als Nachteil ebenfalls zu berücksichtigen. Der Regierungsrat gelangt daher zum Schluss, die Gründe, die zur Verneinung eines Bedürfnisses führten, seien gegenüber den Argumenten für die Patentzusicherung gewichtiger.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 24. Februar 1982 beantragt Georges Bosshard, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben. Er rügt, der angefochtene Entscheid verletze Art. 31 (in Verbindung mit Art. 32quater) und Art. 4 der Bundesverfassung. Zur Begründung bringt er u.a. vor, das bestehende Dancing sei sogar an gewöhnlichen Wochentagen überfüllt, was das Bedürfnis für die geplante Diskothek beweise. Der vorgesehene Betrieb beeinträchtige im übrigen die Wohnlichkeit im Dorfkern nicht, und die Befürchtung von Lärmimmissionen sei unbegründet.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
4. c) Hätte der Beschwerdeführer um ein Patent für einen gewöhnlichen alkoholführenden Gastgewerbebetrieb mit einem angegliederten Dancing nachgesucht, wie er dies in einem erfolglosen früheren Gesuch getan hatte, so wäre der angefochtene Entscheid in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Indessen geht es vorliegend nicht um ein Patent für einen derartigen Betrieb, sondern um eine Diskothek, welche nur abends ab 18.00 Uhr geöffnet sein soll und in welcher neben alkoholischen und alkoholfreien Getränken nur leichte Speisen, d.h. sog. Snacks, nicht jedoch eigentliche Mahlzeiten angeboten werden sollen. Aus dieser Umschreibung des Charakters des geplanten Betriebs ergibt sich, dass vorliegend ein von anderen alkoholführenden Wirtschaften deutlich verschiedener Betrieb geplant ist. Wie nun das Bundesgericht in BGE 82 I 154 bezüglich der wirtschaftspolitisch motivierten Bedürfnisklausel ausgeführt hat, ist bei der Abklärung der Bedürfnisfrage nicht nur zwischen alkoholführenden und alkoholfreien Gastgewerbebetrieben, sondern auch zwischen Untergruppen innerhalb dieser beiden Hauptkategorien zu unterscheiden. Dies muss auch für die Beurteilung des Bedürfnisses unter dem Gesichtspunkt der Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs gelten. Der Regierungsrat konnte sich daher nicht mit einer globalen Prüfung des Bedürfnisses nach einer weiteren Alkoholwirtschaft im allgemeinen begnügen, sondern war unter den vorliegenden Umständen verpflichtet zu prüfen, ob für einen weiteren Betrieb der hier geplanten Art, also eine Diskothek, ein Bedürfnis ausgewiesen ist.
Hiezu wird im angefochtenen Entscheid lediglich festgestellt, dass die Eröffnung einer Diskothek neben dem bereits bestehenden Dancing Altdorf als Fremdenort und Tagungszentrum kaum wesentlich zu fördern vermöchte, während die an sich näher liegende Frage, ob für die Bevölkerung Altdorfs und der näheren Umgebung ein solches Bedürfnis bestehe, mehr oder weniger offen gelassen wird. Zu Unrecht nahm der Regierungsrat in diesem Zusammenhang an, er habe im vorliegenden Verfahren das Bedürfnis nach einer Diskothek nicht zu prüfen, sondern allein das Bedürfnis nach einer weiteren Alkoholwirtschaft. Damit hat er der erforderlichen Unterscheidung nach Untergruppen innerhalb der alkoholführenden und alkoholfreien Gastgewerbebetriebe bei der Prüfung des Bedürfnisses nicht Rechnung getragen. Die Folge davon ist, dass sich im angefochtenen Entscheid zur Frage des Bedürfnisses nach einer Diskothek im Raum Altdorf keine hinreichenden tatsächlichen Feststellungen finden, die es erlauben würden, denselben auf seine Übereinstimmung mit der Verfassung hin zu überprüfen. Deshalb muss die Beschwerde im Sinne dieser und der nachstehenden Erwägungen gutgeheissen werden.
d) Nicht massgeblich ist im weiteren, ob in der urnerischen Gesetzgebung, d.h. insbesondere in Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Wirtschaftsgewerbe und den Kleinhandel mit geistigen Getränken vom 5. Mai 1918 (WG), für einen derart eingeschränkten Gastgewerbebetrieb, wie ihn der Beschwerdeführer in Aussicht nimmt, eine besondere Patentart vorgesehen ist oder nicht, da unter dem Gesichtspunkt der Handels- und Gewerbefreiheit ein generelles Verbot bestimmter Untergruppen kaum zulässig erscheint. Der Regierungsrat hat denn auch zu Recht das Gesuch des Beschwerdeführers nicht mit dieser Begründung abgelehnt. Im weiteren sieht Art. 4 Abs. 2 WG die Möglichkeit vor, unter bestimmten Voraussetzungen andere Arten von Wirtschaftspatenten als die in Art. 4 Abs. 1 WG aufgezählten zu erteilen.
e) Dem Regierungsrat ist darin beizupflichten, dass die Eröffnung eines Dancings unter Umständen geeignet ist, die Nachbarschaft durch verschiedene Immissionen und namentlich durch Störung der Nachtruhe in ihrer Wohnqualität zu beeinträchtigen, was die Verweigerung eines derartigen Wirtschaftspatentes in bestimmten Fällen zu rechtfertigen vermag. Hiezu ist es jedoch erforderlich, die Frage der Immissionen durch eine projektierte Diskothek konkret zu prüfen. Dies ist im vorliegenden Verfahren nicht geschehen; es finden sich im angefochtenen Entscheid nur generelle Ausführungen über die mit solchen Betrieben üblicherweise verbundenen Lärmbelästigungen und über die Bemühungen der Behörden, den Dorfkern von Altdorf wieder wohnlicher zu gestalten. Dem Bundesgericht ist es daher wegen ungenügender Abklärung des massgeblichen Sachverhalts unmöglich, zu prüfen, ob die Anliegen des Immissionsschutzes (und namentlich des Schutzes der Nachtruhe) die Verweigerung der Patentzusicherung für eine Diskothek am vorgesehenen Standort zu rechtfertigen vermöchten. Im weiteren sei darauf aufmerksam gemacht, dass die Frage der Verlängerung der Öffnungszeit der vorgesehenen Diskothek über die allgemeine Polizeistunde hinaus eine gesonderte Prüfung der zu erwartenden Lärmauswirkungen rechtfertigt und daher von der Frage der Patenterteilung für die übliche Öffnungszeit getrennt werden darf. Immerhin sind in diesem Zusammenhang die Auswirkungen einer verlängerten Öffnungszeit konkret, d.h. in bezug auf den vorgesehenen Standort und unter Berücksichtigung der diesbezüglichen Haltung der Anwohner, zu prüfen (vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 17. Dezember 1981 der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts i.S. Kiser, E. 2 und 3). | de | Art. 31 und Art. 32quater Abs. 1 BV; Verweigerung des Wirtschaftspatentes für eine Diskothek. 1. Bei der Prüfung des Bedürfnisses ist gegebenenfalls zwischen Untergruppen von Gastwirtschaftskategorien zu unterscheiden. Dies gilt nicht nur bezüglich der wirtschaftspolitisch motivierten Bedürfnisklausel, sondern auch bei der Prüfung des Bedürfnisses unter dem Gesichtspunkt der Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs (E. 4c).
2. Ist von der Eröffnung eines Nachtlokals eine erhebliche Störung der Nachtruhe zu erwarten, so darf hiefür ein Wirtschaftspatent verweigert oder die Bewilligung einer verlängerten Öffnungszeit (über die Polizeistunde hinaus) abgelehnt werden. Erforderlich ist jedoch eine konkrete Abklärung der zu erwartenden Immissionen (E. 4e). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-151%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,605 | 108 Ia 151 | 108 Ia 151
Sachverhalt ab Seite 152
Georges Bosshard ersuchte um die Zusicherung des Patentes zum Betrieb einer Diskothek mit Alkoholausschank im Dorfkern von Altdorf. Zur Begründung machte er geltend, ein solches Lokal entspreche einem Bedürfnis und würde Altdorf für den Fremdenverkehr aufwerten.
Der Regierungsrat verweigerte die Patentzusicherung. Er erwog im wesentlichen, die Erstellung einer publikumswirksamen Diskothek wirke nicht an sich schon bedürfnisbegründend, da sonst der Kampf gegen den Alkoholmissbrauch als einzige verfassungsmässige Rechtfertigung der Bedürfnisklausel gemäss Art. 32quater der Bundesverfassung blosses Lippenbekenntnis bleibe. Die touristische Bedeutung der geplanten Diskothek dürfe nicht überschätzt werden; die Interessen des Fremdenverkehrs seien daher nicht so überragend, dass sie die Bedürfnisfrage für sich allein zu entscheiden vermöchten. Die Störungen, welche der geplante alkoholführende Diskothekbetrieb für die Umgebung mit sich bringen würde, seien deshalb als Nachteil ebenfalls zu berücksichtigen. Der Regierungsrat gelangt daher zum Schluss, die Gründe, die zur Verneinung eines Bedürfnisses führten, seien gegenüber den Argumenten für die Patentzusicherung gewichtiger.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 24. Februar 1982 beantragt Georges Bosshard, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben. Er rügt, der angefochtene Entscheid verletze Art. 31 (in Verbindung mit Art. 32quater) und Art. 4 der Bundesverfassung. Zur Begründung bringt er u.a. vor, das bestehende Dancing sei sogar an gewöhnlichen Wochentagen überfüllt, was das Bedürfnis für die geplante Diskothek beweise. Der vorgesehene Betrieb beeinträchtige im übrigen die Wohnlichkeit im Dorfkern nicht, und die Befürchtung von Lärmimmissionen sei unbegründet.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
4. c) Hätte der Beschwerdeführer um ein Patent für einen gewöhnlichen alkoholführenden Gastgewerbebetrieb mit einem angegliederten Dancing nachgesucht, wie er dies in einem erfolglosen früheren Gesuch getan hatte, so wäre der angefochtene Entscheid in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Indessen geht es vorliegend nicht um ein Patent für einen derartigen Betrieb, sondern um eine Diskothek, welche nur abends ab 18.00 Uhr geöffnet sein soll und in welcher neben alkoholischen und alkoholfreien Getränken nur leichte Speisen, d.h. sog. Snacks, nicht jedoch eigentliche Mahlzeiten angeboten werden sollen. Aus dieser Umschreibung des Charakters des geplanten Betriebs ergibt sich, dass vorliegend ein von anderen alkoholführenden Wirtschaften deutlich verschiedener Betrieb geplant ist. Wie nun das Bundesgericht in BGE 82 I 154 bezüglich der wirtschaftspolitisch motivierten Bedürfnisklausel ausgeführt hat, ist bei der Abklärung der Bedürfnisfrage nicht nur zwischen alkoholführenden und alkoholfreien Gastgewerbebetrieben, sondern auch zwischen Untergruppen innerhalb dieser beiden Hauptkategorien zu unterscheiden. Dies muss auch für die Beurteilung des Bedürfnisses unter dem Gesichtspunkt der Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs gelten. Der Regierungsrat konnte sich daher nicht mit einer globalen Prüfung des Bedürfnisses nach einer weiteren Alkoholwirtschaft im allgemeinen begnügen, sondern war unter den vorliegenden Umständen verpflichtet zu prüfen, ob für einen weiteren Betrieb der hier geplanten Art, also eine Diskothek, ein Bedürfnis ausgewiesen ist.
Hiezu wird im angefochtenen Entscheid lediglich festgestellt, dass die Eröffnung einer Diskothek neben dem bereits bestehenden Dancing Altdorf als Fremdenort und Tagungszentrum kaum wesentlich zu fördern vermöchte, während die an sich näher liegende Frage, ob für die Bevölkerung Altdorfs und der näheren Umgebung ein solches Bedürfnis bestehe, mehr oder weniger offen gelassen wird. Zu Unrecht nahm der Regierungsrat in diesem Zusammenhang an, er habe im vorliegenden Verfahren das Bedürfnis nach einer Diskothek nicht zu prüfen, sondern allein das Bedürfnis nach einer weiteren Alkoholwirtschaft. Damit hat er der erforderlichen Unterscheidung nach Untergruppen innerhalb der alkoholführenden und alkoholfreien Gastgewerbebetriebe bei der Prüfung des Bedürfnisses nicht Rechnung getragen. Die Folge davon ist, dass sich im angefochtenen Entscheid zur Frage des Bedürfnisses nach einer Diskothek im Raum Altdorf keine hinreichenden tatsächlichen Feststellungen finden, die es erlauben würden, denselben auf seine Übereinstimmung mit der Verfassung hin zu überprüfen. Deshalb muss die Beschwerde im Sinne dieser und der nachstehenden Erwägungen gutgeheissen werden.
d) Nicht massgeblich ist im weiteren, ob in der urnerischen Gesetzgebung, d.h. insbesondere in Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Wirtschaftsgewerbe und den Kleinhandel mit geistigen Getränken vom 5. Mai 1918 (WG), für einen derart eingeschränkten Gastgewerbebetrieb, wie ihn der Beschwerdeführer in Aussicht nimmt, eine besondere Patentart vorgesehen ist oder nicht, da unter dem Gesichtspunkt der Handels- und Gewerbefreiheit ein generelles Verbot bestimmter Untergruppen kaum zulässig erscheint. Der Regierungsrat hat denn auch zu Recht das Gesuch des Beschwerdeführers nicht mit dieser Begründung abgelehnt. Im weiteren sieht Art. 4 Abs. 2 WG die Möglichkeit vor, unter bestimmten Voraussetzungen andere Arten von Wirtschaftspatenten als die in Art. 4 Abs. 1 WG aufgezählten zu erteilen.
e) Dem Regierungsrat ist darin beizupflichten, dass die Eröffnung eines Dancings unter Umständen geeignet ist, die Nachbarschaft durch verschiedene Immissionen und namentlich durch Störung der Nachtruhe in ihrer Wohnqualität zu beeinträchtigen, was die Verweigerung eines derartigen Wirtschaftspatentes in bestimmten Fällen zu rechtfertigen vermag. Hiezu ist es jedoch erforderlich, die Frage der Immissionen durch eine projektierte Diskothek konkret zu prüfen. Dies ist im vorliegenden Verfahren nicht geschehen; es finden sich im angefochtenen Entscheid nur generelle Ausführungen über die mit solchen Betrieben üblicherweise verbundenen Lärmbelästigungen und über die Bemühungen der Behörden, den Dorfkern von Altdorf wieder wohnlicher zu gestalten. Dem Bundesgericht ist es daher wegen ungenügender Abklärung des massgeblichen Sachverhalts unmöglich, zu prüfen, ob die Anliegen des Immissionsschutzes (und namentlich des Schutzes der Nachtruhe) die Verweigerung der Patentzusicherung für eine Diskothek am vorgesehenen Standort zu rechtfertigen vermöchten. Im weiteren sei darauf aufmerksam gemacht, dass die Frage der Verlängerung der Öffnungszeit der vorgesehenen Diskothek über die allgemeine Polizeistunde hinaus eine gesonderte Prüfung der zu erwartenden Lärmauswirkungen rechtfertigt und daher von der Frage der Patenterteilung für die übliche Öffnungszeit getrennt werden darf. Immerhin sind in diesem Zusammenhang die Auswirkungen einer verlängerten Öffnungszeit konkret, d.h. in bezug auf den vorgesehenen Standort und unter Berücksichtigung der diesbezüglichen Haltung der Anwohner, zu prüfen (vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 17. Dezember 1981 der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts i.S. Kiser, E. 2 und 3). | de | Art. 31 et 32quater al. 1 Cst.; refus d'une patente de discothèque. 1. Lors de l'examen de la notion de besoin, il y a lieu de distinguer, le cas échéant, entre les sous-genres des catégories d'établissements publics. Cela vaut non seulement lorsque la clause de besoin est fondée sur des motifs de politique économique, mais aussi lorsqu'elle a pour but la lutte contre l'alcoolisme (consid. 4c).
2. Lorsqu'il faut s'attendre, par l'ouverture d'un établissement public, à une perturbation importante du repos nocturne, la patente peut être refusée pour ce motif, de même que l'autorisation de prolonger l'heure d'ouverture (au-delà de l'heure de police). Cela suppose, néanmoins, qu'une constatation concrète des immissions prévisibles soit opérée (consid. 4e). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-151%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,606 | 108 Ia 151 | 108 Ia 151
Sachverhalt ab Seite 152
Georges Bosshard ersuchte um die Zusicherung des Patentes zum Betrieb einer Diskothek mit Alkoholausschank im Dorfkern von Altdorf. Zur Begründung machte er geltend, ein solches Lokal entspreche einem Bedürfnis und würde Altdorf für den Fremdenverkehr aufwerten.
Der Regierungsrat verweigerte die Patentzusicherung. Er erwog im wesentlichen, die Erstellung einer publikumswirksamen Diskothek wirke nicht an sich schon bedürfnisbegründend, da sonst der Kampf gegen den Alkoholmissbrauch als einzige verfassungsmässige Rechtfertigung der Bedürfnisklausel gemäss Art. 32quater der Bundesverfassung blosses Lippenbekenntnis bleibe. Die touristische Bedeutung der geplanten Diskothek dürfe nicht überschätzt werden; die Interessen des Fremdenverkehrs seien daher nicht so überragend, dass sie die Bedürfnisfrage für sich allein zu entscheiden vermöchten. Die Störungen, welche der geplante alkoholführende Diskothekbetrieb für die Umgebung mit sich bringen würde, seien deshalb als Nachteil ebenfalls zu berücksichtigen. Der Regierungsrat gelangt daher zum Schluss, die Gründe, die zur Verneinung eines Bedürfnisses führten, seien gegenüber den Argumenten für die Patentzusicherung gewichtiger.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 24. Februar 1982 beantragt Georges Bosshard, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben. Er rügt, der angefochtene Entscheid verletze Art. 31 (in Verbindung mit Art. 32quater) und Art. 4 der Bundesverfassung. Zur Begründung bringt er u.a. vor, das bestehende Dancing sei sogar an gewöhnlichen Wochentagen überfüllt, was das Bedürfnis für die geplante Diskothek beweise. Der vorgesehene Betrieb beeinträchtige im übrigen die Wohnlichkeit im Dorfkern nicht, und die Befürchtung von Lärmimmissionen sei unbegründet.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
4. c) Hätte der Beschwerdeführer um ein Patent für einen gewöhnlichen alkoholführenden Gastgewerbebetrieb mit einem angegliederten Dancing nachgesucht, wie er dies in einem erfolglosen früheren Gesuch getan hatte, so wäre der angefochtene Entscheid in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Indessen geht es vorliegend nicht um ein Patent für einen derartigen Betrieb, sondern um eine Diskothek, welche nur abends ab 18.00 Uhr geöffnet sein soll und in welcher neben alkoholischen und alkoholfreien Getränken nur leichte Speisen, d.h. sog. Snacks, nicht jedoch eigentliche Mahlzeiten angeboten werden sollen. Aus dieser Umschreibung des Charakters des geplanten Betriebs ergibt sich, dass vorliegend ein von anderen alkoholführenden Wirtschaften deutlich verschiedener Betrieb geplant ist. Wie nun das Bundesgericht in BGE 82 I 154 bezüglich der wirtschaftspolitisch motivierten Bedürfnisklausel ausgeführt hat, ist bei der Abklärung der Bedürfnisfrage nicht nur zwischen alkoholführenden und alkoholfreien Gastgewerbebetrieben, sondern auch zwischen Untergruppen innerhalb dieser beiden Hauptkategorien zu unterscheiden. Dies muss auch für die Beurteilung des Bedürfnisses unter dem Gesichtspunkt der Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs gelten. Der Regierungsrat konnte sich daher nicht mit einer globalen Prüfung des Bedürfnisses nach einer weiteren Alkoholwirtschaft im allgemeinen begnügen, sondern war unter den vorliegenden Umständen verpflichtet zu prüfen, ob für einen weiteren Betrieb der hier geplanten Art, also eine Diskothek, ein Bedürfnis ausgewiesen ist.
Hiezu wird im angefochtenen Entscheid lediglich festgestellt, dass die Eröffnung einer Diskothek neben dem bereits bestehenden Dancing Altdorf als Fremdenort und Tagungszentrum kaum wesentlich zu fördern vermöchte, während die an sich näher liegende Frage, ob für die Bevölkerung Altdorfs und der näheren Umgebung ein solches Bedürfnis bestehe, mehr oder weniger offen gelassen wird. Zu Unrecht nahm der Regierungsrat in diesem Zusammenhang an, er habe im vorliegenden Verfahren das Bedürfnis nach einer Diskothek nicht zu prüfen, sondern allein das Bedürfnis nach einer weiteren Alkoholwirtschaft. Damit hat er der erforderlichen Unterscheidung nach Untergruppen innerhalb der alkoholführenden und alkoholfreien Gastgewerbebetriebe bei der Prüfung des Bedürfnisses nicht Rechnung getragen. Die Folge davon ist, dass sich im angefochtenen Entscheid zur Frage des Bedürfnisses nach einer Diskothek im Raum Altdorf keine hinreichenden tatsächlichen Feststellungen finden, die es erlauben würden, denselben auf seine Übereinstimmung mit der Verfassung hin zu überprüfen. Deshalb muss die Beschwerde im Sinne dieser und der nachstehenden Erwägungen gutgeheissen werden.
d) Nicht massgeblich ist im weiteren, ob in der urnerischen Gesetzgebung, d.h. insbesondere in Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Wirtschaftsgewerbe und den Kleinhandel mit geistigen Getränken vom 5. Mai 1918 (WG), für einen derart eingeschränkten Gastgewerbebetrieb, wie ihn der Beschwerdeführer in Aussicht nimmt, eine besondere Patentart vorgesehen ist oder nicht, da unter dem Gesichtspunkt der Handels- und Gewerbefreiheit ein generelles Verbot bestimmter Untergruppen kaum zulässig erscheint. Der Regierungsrat hat denn auch zu Recht das Gesuch des Beschwerdeführers nicht mit dieser Begründung abgelehnt. Im weiteren sieht Art. 4 Abs. 2 WG die Möglichkeit vor, unter bestimmten Voraussetzungen andere Arten von Wirtschaftspatenten als die in Art. 4 Abs. 1 WG aufgezählten zu erteilen.
e) Dem Regierungsrat ist darin beizupflichten, dass die Eröffnung eines Dancings unter Umständen geeignet ist, die Nachbarschaft durch verschiedene Immissionen und namentlich durch Störung der Nachtruhe in ihrer Wohnqualität zu beeinträchtigen, was die Verweigerung eines derartigen Wirtschaftspatentes in bestimmten Fällen zu rechtfertigen vermag. Hiezu ist es jedoch erforderlich, die Frage der Immissionen durch eine projektierte Diskothek konkret zu prüfen. Dies ist im vorliegenden Verfahren nicht geschehen; es finden sich im angefochtenen Entscheid nur generelle Ausführungen über die mit solchen Betrieben üblicherweise verbundenen Lärmbelästigungen und über die Bemühungen der Behörden, den Dorfkern von Altdorf wieder wohnlicher zu gestalten. Dem Bundesgericht ist es daher wegen ungenügender Abklärung des massgeblichen Sachverhalts unmöglich, zu prüfen, ob die Anliegen des Immissionsschutzes (und namentlich des Schutzes der Nachtruhe) die Verweigerung der Patentzusicherung für eine Diskothek am vorgesehenen Standort zu rechtfertigen vermöchten. Im weiteren sei darauf aufmerksam gemacht, dass die Frage der Verlängerung der Öffnungszeit der vorgesehenen Diskothek über die allgemeine Polizeistunde hinaus eine gesonderte Prüfung der zu erwartenden Lärmauswirkungen rechtfertigt und daher von der Frage der Patenterteilung für die übliche Öffnungszeit getrennt werden darf. Immerhin sind in diesem Zusammenhang die Auswirkungen einer verlängerten Öffnungszeit konkret, d.h. in bezug auf den vorgesehenen Standort und unter Berücksichtigung der diesbezüglichen Haltung der Anwohner, zu prüfen (vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 17. Dezember 1981 der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts i.S. Kiser, E. 2 und 3). | de | Art. 31 e 32 quater cpv. 1 Cost.; diniego della patente per una discoteca. 1. Nell'esaminare il bisogno occorre, se del caso, distinguere tra i generi particolari delle categorie d'esercizi pubblici. Ciò vale non solo laddove la clausola di bisogno sia fondata su motivi di politica economica, ma anche laddove essa sia intesa a combattere l'alcoolismo (consid. 4c).
2. Qualora debba presumersi che l'apertura di un esercizio pubblico pregiudicherà in modo considerevole il riposo notturno, il rilascio della patente o la protrazione dell'orario di apertura (oltre l'ora normale di chiusura) può essere negato. Ciò presuppone peraltro che siano stati compiuti i necessari accertamenti per quanto concerne le presumibili immissioni (consid. 4e). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-151%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,607 | 108 Ia 155 | 108 Ia 155
Sachverhalt ab Seite 156
Der Bau der Umfahrungstrasse für die Zürcher Gemeinde Eglisau setzt eine kantonale Volksabstimmung voraus. Im Hinblick darauf fasste die Gemeindeversammlung der Politischen Gemein de Eglisau am 23. September 1981 mit 305 gegen 129 Stimmen folgenden Beschluss:
"1. Der Gemeinderat wird ermächtigt, im Vorfeld der kantonalen Abstimmung über die Umfahrung Eglisau die Stimmberechtigten des Kantons Zürich aus der Sicht der Gemeinde Eglisau im Rahmen des Kredites zweckmässig zu informieren.
2. Für die Information wird ein Kredit von Fr. 60'000.-- bewilligt.
Die Finanzierung erfolgt:
Fr. 50'000.-- zulasten des ordentlichen Verkehrs des Politischen Gemeindegutes
Fr. 10'000.-- zulasten des Rudolf-Laufer-Fonds."
Diesen Kreditbeschluss fochten Barbara Ruppli, Joseph Pircher und Franz Lamprecht mit der Begründung an, es sei unzulässig, dass eine Gemeinde auf solche Weise in eine kantonale Volksabstimmung eingreife. Sie hatten jedoch weder beim Bezirksrat Bülach noch beim Regierungsrat des Kantons Zürich Erfolg. Mit staatsrechtlicher Beschwerde machen sie eine Verletzung ihrer politischen Stimmberechtigung geltend und beantragen die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsentscheids und des Kreditbeschlusses der Politischen Gemeinde Eglisau. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer sehen im streitigen Kreditbeschluss der Politischen Gemeinde Eglisau eine Verletzung des vom Bundesrecht und von Art. 16 KV gewährleisteten politischen Stimmrechts.
a) Einer Garantie, die in einer Kantonsverfassung verankert ist, kommt nur dann eigene Tragweite zu, wenn sie ein ausgedehnteres Recht als die Bundesverfassung gewährt (BGE 104 Ia 435 E. 2). Das ist in bezug auf Art. 16 KV nicht der Fall. Das Bundesgericht kann sich daher im vorliegenden Fall darauf beschränken, die Vereinbarkeit der Kreditbewilligung mit dem eidgenössischen Verfassungsrecht zu überprüfen.
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Das ist unter anderem der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 102 Ia 268 E. 3 mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 89 I 443 E. 5). Als verwerflich gilt unter anderem, wenn eine Behörde mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher Mittel in den Abstimmungskampf eingreift. Damit die Gleichheit der an der Auseinandersetzung Beteiligten so weit als möglich gewahrt bleibt, darf nach dem Erlass des behördlichen Abstimmungsberichts nicht mehr aufgewendet werden, als den Parteien und anderen Interessengruppen ohne erhebliche Opfer möglich ist (Urteil Beuttner vom 8. Juli 1964, E. 4c, veröffentlicht in ZBl 66/1965 S. 251). Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass sich die Auseinandersetzungen vor Sachabstimmungen grundsätzlich frei und ohne behördliche Einflussnahme abspielen können. In der Literatur ist denn auch der Grundsatz aufgestellt worden, dass behördliche Interventionen, soweit sie nicht in der Abgabe eines beleuchtenden Berichts an die Stimmbürger bestehen, nicht zur Regel werden sollen, sondern sich auf jene Fälle zu beschränken haben, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörde sprechen (vgl. WERNER STAUFFACHER, Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, in: ZBl 68/1967 S. 361 ff. und 385 ff., S. 392; kritischer: THEODOR BÜHLER, Ist eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?, in: ZBl 72/1971 S. 521 ff., S. 528/529).
4. Im vorliegenden Fall hat die Politische Gemeinde Eglisau einen Kredit von Fr. 60'000.-- bewilligt und den Gemeinderat ermächtigt, "im Vorfeld der kantonalen Abstimmung über die Umfahrung Eglisau die Stimmberechtigten des Kantons Zürich aus der Sicht der Gemeinde Eglisau im Rahmen des Kredites zweckmässig zu informieren". Der Gemeinderat hat somit den Auftrag, unter Verwendung kommunaler Mittel in einen künftigen kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen.
a) Die Beschwerdeführer machen geltend, der Gemeinderat Eglisau sei an der kantonalen Vorlage für die Umfahrung Eglisau rechtlich nicht beteiligt. Eine solche Beteiligung sei aber Bedingung dafür, dass eine Behörde in einen Abstimmungskampf eingreifen dürfe (WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 366; THEODOR BÜHLER, a.a.O., S. 523 ff.; LUCAS DAVID, Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 353).
Die von den Beschwerdeführern angegebenen Zitate beziehen sich ausschliesslich auf Fälle, wo Behörden jenes Gemeinwesens vor einer Abstimmung werben, die von diesem selbst durchgeführt wird (ausdrücklich: LUCAS DAVID, a.a.O., S. 351). Hier geht es um einen andern Sachverhalt: Die Gemeindeversammlung Eglisau hat den Gemeinderat ermächtigt, in einen kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen. Der Gemeinderat handelt also nicht eigenmächtig gemeindeintern, sondern als Vertreter der Gemeinde gegen Aussen. Damit stellt sich nicht die Frage, ob eine Behörde selbständig vor einer Abstimmung werben dürfe; vielmehr fragt es sich, ob eine Gemeinde als solche in einen kantonalen Abstimmungskampf eingreifen dürfe.
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, eine kommunale Intervention in einer kantonalen Abstimmung sei mangels Beteiligung der Gemeindebehörden am Vorverfahren ausgeschlossen, geht ihre Argumentation fehl, weil sie die hier zu entscheidende Rechtsfrage nicht trifft. Davon abgesehen war der Gemeinderat entgegen der Annahme der Beschwerdeführer an der Entstehung des Projekts für die Umfahrungsstrasse Eglisau rechtlich beteiligt. So hatten ihn die kantonalen Behörden anzuhören (§ 6 lit. a des Gesetzes betreffend das Strassenwesen vom 20. August 1893, GS 722.1) beziehungsweise zur Vernehmlassung einzuladen (§ 5 der Verordnung über die Hauptverkehrsstrassen vom 8. Mai 1930, GS 722.12). Der Vorwurf der mangelnden Beteiligung wäre daher auch dann unbegründet, wenn ein selbständiges Eingreifen des Gemeinderates in den Abstimmungskampf zu beurteilen wäre.
b) Ebenso verhält es sich mit der Rüge, eine Behörde dürfe im Abstimmungskampf nicht Partei ergreifen; zulässig seien nur Richtigstellungen (WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 387 und 391/392). Der fragliche Kredit diene aber keineswegs nur dazu, Falschmeldungen richtigzustellen; er sei vielmehr dafür bestimmt, offensiv in den kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen.
Auch in dieser Hinsicht geht die Verweisung auf WERNER STAUFFACHER oder auf die eine strengere Auffassung vertretenden Autoren THEODOR BÜHLER (a.a.O., S. 527/528) und LUCAS DAVID (a.a.O., S. 353) am Problem vorbei, das sich hier stellt. Die Zitate betreffen ebenfalls nur Parteinahmen von Behörden des Gemeinwesens, das die Abstimmung selbst durchführt. Das ist jedoch - wie erwähnt - hier nicht der Fall. Auch unter diesem Gesichtspunkt stellt sich nur die Frage, ob es einer Gemeinde als Subjekt des öffentlichen Rechts gestattet sei, in einem kantonalen Abstimmungskampf unter Verwendung kommunaler Mittel Werbung zu betreiben.
5. Die Beschwerdeführer erachten es indessen auch als unzulässig, dass eine Gemeinde ähnlich einer politischen Partei an einem kantonalen Abstimmungskampf teilnehme. Sie sehen darin eine Gefahr für die Demokratie. So frage es sich, ob allenfalls der Kanton mit seinen Mitteln in einen Abstimmungskampf einzugreifen habe, wenn beispielsweise mehrere Gemeinden eine kantonale Vorlage gemeinsam bekämpften. Ferner führe es zu einem volkswirtschaftlichen Unsinn, wenn sich zwei Gemeinden unter Verwendung von Steuergeldern bekämpften, indem die eine für die andere gegen eine kantonale Vorlage eintrete. Eine solche Entwicklung führe zu Machtkonzentrationen zu Ungunsten von Minderheiten, wodurch das Stimmrecht andersdenkender Bürger - im vorliegenden Fall der Gegner der Umfahrung Eglisau, insbesondere der Beschwerdeführer - beeinträchtigt werde.
Diese grundsätzlichen Bedenken haben in der Tat Gewicht. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass sich die Problematik noch verschärfen kann, wenn Gemeinden stark verschiedener Grösse und Finanzkraft aktiv an einem kantonalen Abstimmungskampf teilnehmen. Auf der andern Seite aber darf nicht übersehen werden, dass die von den Beschwerdeführern befürchteten Gefahren für die Demokratie nur dann in ihrer vollen Tragweite denkbar wären, wenn die Gemeinden vollkommen frei in kantonale Abstimmungskämpfe eingreifen könnten. Das ist indessen nicht der Fall. Die Zulässigkeit der aktiven Teilnahme findet ihre Grenze jedenfalls dort, wo das vom Bundesrecht gewährleistete politische Stimmrecht der Bürger beeinträchtigt würde. Dabei stellt sich einerseits die Frage nach der Zulässigkeit des Eingreifens überhaupt und, wenn diese zu bejahen ist, jene nach der Zulässigkeit der Art und Weise, in der die Gemeinde tätig wird.
Was die befürchteten Gefahren für die Demokratie betrifft, so dürfte es im übrigen wesentlich problematischer sein, wenn private Interessengruppen mit erheblichen Mitteln in Abstimmungskämpfe eingreifen. Solche Aktivitäten sind im Gegensatz zu jenen der Gemeinden schwerer überschaubar und damit rechtsstaatlichen Kontrollen weniger zugänglich.
a) Im Fall Bauert gegen Gemeinde Richterswil hat es das Bundesgericht als fraglich bezeichnet, ob das Eingreifen einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf mit der bundesrechtlichen Garantie des politischen Stimmrechts auch dann vereinbar wäre, wenn die kantonale Vorlage die Interessen der Gemeinde weniger direkt berühren würde, als beim Bau einer Umfahrungsstrasse, namentlich wenn es nicht um eine Abstimmung über einen Kreditbeschluss, sondern über eine Verfassungs- oder Gesetzesvorlage ginge (BGE 105 Ia 245 E. 4). Es konnte dieses Problem jedoch offen lassen, weil es keine Abstimmung über eine generellabstrakte Frage zu beurteilen hatte; Gegenstand der Beschwerde war die kantonale Abstimmung über einen Kreditbeschluss für eine Umfahrungsstrasse, an der die Gemeinde unmittelbar interessiert war. Die Zweifel an der Zulässigkeit der Parteinahme von Gemeinden in kantonalen Abstimmungen über generell-abstrakte Fragen sind in der Literatur bestätigt und verstärkt worden (ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 61).
Im vorliegenden Fall geht es - wie im genannten Urteil (BGE 105 Ia 243 ff.) - um die Teilnahme einer Gemeinde an einem kantonalen Abstimmungskampf in einer Frage, die sie unmittelbar und im Vergleich zu andern Gemeinden besonders stark berührt. Sie ist am Ausgang der Abstimmung darüber, ob die projektierte Umfahrungsstrasse gebaut werden kann, interessiert wie keine andere Gemeinde des Kantons. Eine besonders nahe und individuelle Beziehung zum Gegenstand der Abstimmung ist daher offensichtlich gegeben. Unter diesen Umständen stehen einer Intervention der Gemeinde in den kantonalen Abstimmungskampf von vornherein keine solchen Bedenken entgegen, wie sie bei generell-abstrakten Vorlagen allenfalls zu erheben wären. Wie es sich damit verhielte, braucht daher im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden.
Diese in der Sache selbst liegende Beschränkung auf ein individuell konkretes, die Gemeinde Eglisau in besonderem Masse betreffendes Problem entkräftet die von den Beschwerdeführern erhobenen Bedenken weitgehend. Jedenfalls lassen sich keine grundsätzlichen Gefahren für die Demokratie und namentlich für das politische Stimmrecht erkennen. Bei kantonalen Abstimmungen über solche Fragen kann es im Gegenteil dem Informationsbedürfnis der Stimmbürger entsprechen, auch den Standpunkt der betroffenen Gemeinde von dieser selbst zu erfahren (vgl. ETIENNE GRISEL, a.a.O., S. 61). Das ist um so eher der Fall, als die Gemeinde keine Möglichkeit hat, zur kantonalen Abstimmung eine Botschaft zu verfassen. In der Teilnahme der Gemeinde Eglisau am kantonalen Abstimmungskampf über die Umfahrungsstrasse kann daher keine Beeinträchtigung des politischen Stimmrechts gesehen werden.
b) Die Art und Weise, in der die Gemeinde Eglisau für die Umfahrung werben will, geht aus den Akten nicht hervor. Das künftige Vorgehen der Gemeinde kann daher jedenfalls im heutigen Zeitpunkt keinen Grund zum Einschreiten bilden.
Immerhin sei festgestellt, dass die Gemeinde bei der Wahl der Werbemittel und bei deren Ausgestaltung nicht völlig frei sein wird. Die von der Gewährleistung des politischen Stimmrechts gebildete Schranke besteht darin, dass der Stimmbürger nicht in unzulässiger Weise beeinflusst werden darf. Die kommunale Behörde, die den Standpunkt der Gemeinde zu einer sie besonders betreffenden kantonalen Abstimmung darlegt, darf zwar jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise verwendet werden. Sie hat dabei aber die kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten. Es darf von ihr ein höherer Grad an Objektivität und Sachlichkeit erwartet werden als von privaten politischen Gruppierungen. Das heisst aber nicht, dass die Gemeindebehörde bei ihrer Intervention an die gleich strengen Grundsätze gebunden sei, die sie bei der Abgabe eines erläuternden Berichts zu beachten hätte. Schon bei der Abfassung eines solchen Berichts darf sich die Gemeinde darauf beschränken, jene Gründe darzulegen, die für die Mehrheit des Gemeindegesetzgebers massgebend waren, und sie ist von Bundesrechts wegen nicht gehalten, sämtliche für und gegen die Vorlage sprechenden Gründe darzulegen. Das gilt noch vermehrt, wenn sie die Auffassung der Gemeinde zu einer kantonalen Abstimmungsvorlage zum Ausdruck bringt (BGE 105 Ia 245 /246 E. 5b). Damit stellt das Bundesgericht weniger strenge Anforderungen als ETIENNE GRISEL, der bei geteilten Meinungen eine Darstellung der verschiedenen Ansichten verlangt (a.a.O., S. 61). Im übrigen stiesse eine solche auf praktische Schwierigkeiten, weil sich kaum objektiv festlegen liesse, wie und in welchem Umfang abweichende Ansichten wiederzugeben wären, damit das tatsächliche Meinungsverhältnis richtig dargestellt würde.
c) Nach der Rechtsprechung hat sich die Gemeinde bei der Intervention in einen kantonalen Abstimmungskampf auch des Einsatzes unverhältnismässig hoher Beträge zu enthalten (in der amtlichen Sammlung unveröffentlichte E. 5c des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in ZBl 81/1980 S. 24). Im vorliegenden Fall kann der Informationskredit von Fr. 60'000.-- angesichts der Bedeutung der Umfahrungsstrasse für die Gemeinde und des Umstandes, dass die Stimmbürger eines grossen Kantons erreicht werden sollen, nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass der streitige Kreditbeschluss der Gemeinde Eglisau im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung des politischen Stimmrechts der Bürger nicht zu beanstanden ist. An den Grundsätzen, die dem Urteil Bauert gegen Gemeinde Richterswil zu Grunde liegen (BGE 105 Ia 243 ff.), ist festzuhalten.
6. Neben der Verletzung des politischen Stimmrechts machen die Beschwerdeführer geltend, der Beschluss der Politischen Gemeinde Eglisau über den Informationskredit verstosse gegen den materiellen Gehalt von § 151 GG. Danach können Gemeindebeschlüsse unter anderem angefochten werden, wenn sie gegen gesetzliche Bestimmungen verstossen (Ziff. 1) und wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben, oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziff. 2).
a) Bei Beschwerden gemäss Art. 85 lit. a OG prüft das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts und jener Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechts frei, die mit dem Stimmrecht eng zusammenhängen oder die dessen Inhalt und Tragweite umschreiben. In bezug auf das übrige kantonale Recht ist die Kognition des Bundesgerichts auf eine Willkürprüfung beschränkt (BGE 106 Ia 199 E. 2d mit Verweisungen).
Die von den Beschwerdeführern angerufene Aussage von § 151 Ziff. 2 GG deckt sich wörtlich mit jener von Art. 48 KV, welche die Beschwerdeführer ebenfalls ausdrücklich anführen. Die Vereinbarkeit der streitigen Kreditbewilligung mit diesen Normen prüft das Bundesgericht daher frei. Ob es sich auch hinsichtlich § 151 Ziff. 1 OG so verhalte, kann dahingestellt bleiben, da auch eine freie Prüfung zu keinem andern Ergebnis führt.
b) § 151 GG umschreibt in erster Linie die Voraussetzungen, unter denen ein Gemeindebeschluss bei den kantonalen Rekursinstanzen angefochten werden kann. Insoweit handelt es sich um eine Verfahrensvorschrift. Darüber hinaus kommt ihr jedoch auch ein materieller Gehalt zu (vgl. BGE 100 Ia 92 /93 E. 3 und 4). Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Rekurs bilden zugleich den Massstab für die Zulässigkeit des angefochtenen Gemeindebeschlusses selbst.
c) Die Beschwerdeführer erachten den streitigen Kreditbeschluss als gesetzwidrig im Sinne von § 151 Ziff. 1 GG, weil er das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht der Bürger verletze. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, liegt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer keine Stimmrechtsverletzung vor (vorn, E. 3-5). Damit ist auch keine Gesetzwidrigkeit im Sinne von § 151 Ziff. 1 GG gegeben.
d) Gemäss § 151 Ziff. 2 GG dürfen Gemeindebeschlüsse zunächst nicht "offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben". Mit der projektierten Umfahrungsstrasse soll unter anderem die Gemeinde Eglisau vom Durchgangsverkehr entlastet werden. Der Bau dieser Strasse ist somit für die Gemeinde von wichtiger Bedeutung. Ihr Eingreifen in den kantonalen Abstimmungskampf, in dem es um die Bewilligung des erforderlichen Baukredits geht, dient daher offensichtlich einem kommunalen Zweck. Unter diesen Umständen kann offen gelassen werden, ob der streitige Informationskredit eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge habe, da beide Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (vgl. METTLER/THALMANN, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 1976, S. 390).
Gemeindebeschlüsse sind sodann unzulässig, wenn sie "Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen". Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, der streitige Kreditbeschluss sei deshalb im Sinne dieses Grundsatzes unzulässig, weil an der fraglichen Gemeindeversammlung rund 30 Prozent der Anwesenden dagegen gestimmt hätten. Daher sei es zweifelhaft, von einer Stellungnahme "der Gemeinde" zu sprechen. Noch problematischer wäre es, wenn man an ein Stimmenverhältnis von 51 zu 49 Prozent denke. Jedenfalls sei es für die Gegner der Umfahrungsstrasse unerträglich, wenn mit ihren Steuergeldern dafür geworben werde, da sie so den Abstimmungskampf der Befürworter mitfinanzieren müssten. Auf diese Weise werden auf eine Minderheit keine Rücksicht genommen, die nicht in der Lage sei, vergleichbare Mittel aufzuwenden.
Für die Auffassung der Beschwerdeführer sprechen gewichtige Gründe. Auf der andern Seite ist klar festzuhalten, dass der streitige Informationskredit mit einem demokratisch einwandfreien Mehrheitsentscheid bewilligt worden ist. Weiter hat sich aus den vorstehenden Erwägungen ergeben, dass der Kreditbeschluss und die Verwendung der bewilligten Summe zu objektiver und sachlicher Information keine Verletzung des politischen Stimmrechts der Bürger darstellt (vorn, E. 3-5). Unter diesen Umständen kann jedenfalls beim vorliegend massgebenden Stimmenverhältnis von rund 70 zu 30 Prozent nicht von einer ungebührlichen Verletzung von Rücksichten der Billigkeit gesprochen werden. Ob ein weniger deutliches Mehr eine andere Beurteilung gebieten würde, ist hier nicht zu entscheiden. Freilich mag der Informationskredit von den Beschwerdeführern als unbillig empfunden werden; objektiv gesehen handelt es sich indessen nicht um eine Unbilligkeit, sondern um ein Unterliegen im demokratischen Entscheidungsprozess. Daher kann auch nicht gesagt werden, der Informationskredit sei mit § 151 Ziff. 2 GG unvereinbar. Damit erweist sich die Beschwerde auch hinsichtlich der Rüge der Verletzung kantonalen Rechts als unbegründet. | de | Gemeindeabstimmung. Informationskredit für kantonalen Abstimmungskampf. 1. Kriterien der unzulässigen Beeinflussung des politischen Willens der Stimmbürger (E. 3b).
2. Stellung des Gemeinderates, der im Auftrag der Gemeindeversammlung in einen kantonalen Abstimmungskampf eingreift (E. 4).
3. Keine Verletzung des politischen Stimmrechts, wenn eine Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf eingreift, an dessen Ausgang sie unmittelbar und besonders interessiert ist (E. 5a). Schranken für die Art des Eingreifens (E. 5b). Verhältnismässigkeit des Einsatzes öffentlicher Mittel (E. 5c).
4. Vereinbarkeit des Kreditbeschlusses mit dem kantonalen Recht (E. 6). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,608 | 108 Ia 155 | 108 Ia 155
Sachverhalt ab Seite 156
Der Bau der Umfahrungstrasse für die Zürcher Gemeinde Eglisau setzt eine kantonale Volksabstimmung voraus. Im Hinblick darauf fasste die Gemeindeversammlung der Politischen Gemein de Eglisau am 23. September 1981 mit 305 gegen 129 Stimmen folgenden Beschluss:
"1. Der Gemeinderat wird ermächtigt, im Vorfeld der kantonalen Abstimmung über die Umfahrung Eglisau die Stimmberechtigten des Kantons Zürich aus der Sicht der Gemeinde Eglisau im Rahmen des Kredites zweckmässig zu informieren.
2. Für die Information wird ein Kredit von Fr. 60'000.-- bewilligt.
Die Finanzierung erfolgt:
Fr. 50'000.-- zulasten des ordentlichen Verkehrs des Politischen Gemeindegutes
Fr. 10'000.-- zulasten des Rudolf-Laufer-Fonds."
Diesen Kreditbeschluss fochten Barbara Ruppli, Joseph Pircher und Franz Lamprecht mit der Begründung an, es sei unzulässig, dass eine Gemeinde auf solche Weise in eine kantonale Volksabstimmung eingreife. Sie hatten jedoch weder beim Bezirksrat Bülach noch beim Regierungsrat des Kantons Zürich Erfolg. Mit staatsrechtlicher Beschwerde machen sie eine Verletzung ihrer politischen Stimmberechtigung geltend und beantragen die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsentscheids und des Kreditbeschlusses der Politischen Gemeinde Eglisau. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer sehen im streitigen Kreditbeschluss der Politischen Gemeinde Eglisau eine Verletzung des vom Bundesrecht und von Art. 16 KV gewährleisteten politischen Stimmrechts.
a) Einer Garantie, die in einer Kantonsverfassung verankert ist, kommt nur dann eigene Tragweite zu, wenn sie ein ausgedehnteres Recht als die Bundesverfassung gewährt (BGE 104 Ia 435 E. 2). Das ist in bezug auf Art. 16 KV nicht der Fall. Das Bundesgericht kann sich daher im vorliegenden Fall darauf beschränken, die Vereinbarkeit der Kreditbewilligung mit dem eidgenössischen Verfassungsrecht zu überprüfen.
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Das ist unter anderem der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 102 Ia 268 E. 3 mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 89 I 443 E. 5). Als verwerflich gilt unter anderem, wenn eine Behörde mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher Mittel in den Abstimmungskampf eingreift. Damit die Gleichheit der an der Auseinandersetzung Beteiligten so weit als möglich gewahrt bleibt, darf nach dem Erlass des behördlichen Abstimmungsberichts nicht mehr aufgewendet werden, als den Parteien und anderen Interessengruppen ohne erhebliche Opfer möglich ist (Urteil Beuttner vom 8. Juli 1964, E. 4c, veröffentlicht in ZBl 66/1965 S. 251). Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass sich die Auseinandersetzungen vor Sachabstimmungen grundsätzlich frei und ohne behördliche Einflussnahme abspielen können. In der Literatur ist denn auch der Grundsatz aufgestellt worden, dass behördliche Interventionen, soweit sie nicht in der Abgabe eines beleuchtenden Berichts an die Stimmbürger bestehen, nicht zur Regel werden sollen, sondern sich auf jene Fälle zu beschränken haben, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörde sprechen (vgl. WERNER STAUFFACHER, Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, in: ZBl 68/1967 S. 361 ff. und 385 ff., S. 392; kritischer: THEODOR BÜHLER, Ist eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?, in: ZBl 72/1971 S. 521 ff., S. 528/529).
4. Im vorliegenden Fall hat die Politische Gemeinde Eglisau einen Kredit von Fr. 60'000.-- bewilligt und den Gemeinderat ermächtigt, "im Vorfeld der kantonalen Abstimmung über die Umfahrung Eglisau die Stimmberechtigten des Kantons Zürich aus der Sicht der Gemeinde Eglisau im Rahmen des Kredites zweckmässig zu informieren". Der Gemeinderat hat somit den Auftrag, unter Verwendung kommunaler Mittel in einen künftigen kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen.
a) Die Beschwerdeführer machen geltend, der Gemeinderat Eglisau sei an der kantonalen Vorlage für die Umfahrung Eglisau rechtlich nicht beteiligt. Eine solche Beteiligung sei aber Bedingung dafür, dass eine Behörde in einen Abstimmungskampf eingreifen dürfe (WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 366; THEODOR BÜHLER, a.a.O., S. 523 ff.; LUCAS DAVID, Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 353).
Die von den Beschwerdeführern angegebenen Zitate beziehen sich ausschliesslich auf Fälle, wo Behörden jenes Gemeinwesens vor einer Abstimmung werben, die von diesem selbst durchgeführt wird (ausdrücklich: LUCAS DAVID, a.a.O., S. 351). Hier geht es um einen andern Sachverhalt: Die Gemeindeversammlung Eglisau hat den Gemeinderat ermächtigt, in einen kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen. Der Gemeinderat handelt also nicht eigenmächtig gemeindeintern, sondern als Vertreter der Gemeinde gegen Aussen. Damit stellt sich nicht die Frage, ob eine Behörde selbständig vor einer Abstimmung werben dürfe; vielmehr fragt es sich, ob eine Gemeinde als solche in einen kantonalen Abstimmungskampf eingreifen dürfe.
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, eine kommunale Intervention in einer kantonalen Abstimmung sei mangels Beteiligung der Gemeindebehörden am Vorverfahren ausgeschlossen, geht ihre Argumentation fehl, weil sie die hier zu entscheidende Rechtsfrage nicht trifft. Davon abgesehen war der Gemeinderat entgegen der Annahme der Beschwerdeführer an der Entstehung des Projekts für die Umfahrungsstrasse Eglisau rechtlich beteiligt. So hatten ihn die kantonalen Behörden anzuhören (§ 6 lit. a des Gesetzes betreffend das Strassenwesen vom 20. August 1893, GS 722.1) beziehungsweise zur Vernehmlassung einzuladen (§ 5 der Verordnung über die Hauptverkehrsstrassen vom 8. Mai 1930, GS 722.12). Der Vorwurf der mangelnden Beteiligung wäre daher auch dann unbegründet, wenn ein selbständiges Eingreifen des Gemeinderates in den Abstimmungskampf zu beurteilen wäre.
b) Ebenso verhält es sich mit der Rüge, eine Behörde dürfe im Abstimmungskampf nicht Partei ergreifen; zulässig seien nur Richtigstellungen (WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 387 und 391/392). Der fragliche Kredit diene aber keineswegs nur dazu, Falschmeldungen richtigzustellen; er sei vielmehr dafür bestimmt, offensiv in den kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen.
Auch in dieser Hinsicht geht die Verweisung auf WERNER STAUFFACHER oder auf die eine strengere Auffassung vertretenden Autoren THEODOR BÜHLER (a.a.O., S. 527/528) und LUCAS DAVID (a.a.O., S. 353) am Problem vorbei, das sich hier stellt. Die Zitate betreffen ebenfalls nur Parteinahmen von Behörden des Gemeinwesens, das die Abstimmung selbst durchführt. Das ist jedoch - wie erwähnt - hier nicht der Fall. Auch unter diesem Gesichtspunkt stellt sich nur die Frage, ob es einer Gemeinde als Subjekt des öffentlichen Rechts gestattet sei, in einem kantonalen Abstimmungskampf unter Verwendung kommunaler Mittel Werbung zu betreiben.
5. Die Beschwerdeführer erachten es indessen auch als unzulässig, dass eine Gemeinde ähnlich einer politischen Partei an einem kantonalen Abstimmungskampf teilnehme. Sie sehen darin eine Gefahr für die Demokratie. So frage es sich, ob allenfalls der Kanton mit seinen Mitteln in einen Abstimmungskampf einzugreifen habe, wenn beispielsweise mehrere Gemeinden eine kantonale Vorlage gemeinsam bekämpften. Ferner führe es zu einem volkswirtschaftlichen Unsinn, wenn sich zwei Gemeinden unter Verwendung von Steuergeldern bekämpften, indem die eine für die andere gegen eine kantonale Vorlage eintrete. Eine solche Entwicklung führe zu Machtkonzentrationen zu Ungunsten von Minderheiten, wodurch das Stimmrecht andersdenkender Bürger - im vorliegenden Fall der Gegner der Umfahrung Eglisau, insbesondere der Beschwerdeführer - beeinträchtigt werde.
Diese grundsätzlichen Bedenken haben in der Tat Gewicht. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass sich die Problematik noch verschärfen kann, wenn Gemeinden stark verschiedener Grösse und Finanzkraft aktiv an einem kantonalen Abstimmungskampf teilnehmen. Auf der andern Seite aber darf nicht übersehen werden, dass die von den Beschwerdeführern befürchteten Gefahren für die Demokratie nur dann in ihrer vollen Tragweite denkbar wären, wenn die Gemeinden vollkommen frei in kantonale Abstimmungskämpfe eingreifen könnten. Das ist indessen nicht der Fall. Die Zulässigkeit der aktiven Teilnahme findet ihre Grenze jedenfalls dort, wo das vom Bundesrecht gewährleistete politische Stimmrecht der Bürger beeinträchtigt würde. Dabei stellt sich einerseits die Frage nach der Zulässigkeit des Eingreifens überhaupt und, wenn diese zu bejahen ist, jene nach der Zulässigkeit der Art und Weise, in der die Gemeinde tätig wird.
Was die befürchteten Gefahren für die Demokratie betrifft, so dürfte es im übrigen wesentlich problematischer sein, wenn private Interessengruppen mit erheblichen Mitteln in Abstimmungskämpfe eingreifen. Solche Aktivitäten sind im Gegensatz zu jenen der Gemeinden schwerer überschaubar und damit rechtsstaatlichen Kontrollen weniger zugänglich.
a) Im Fall Bauert gegen Gemeinde Richterswil hat es das Bundesgericht als fraglich bezeichnet, ob das Eingreifen einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf mit der bundesrechtlichen Garantie des politischen Stimmrechts auch dann vereinbar wäre, wenn die kantonale Vorlage die Interessen der Gemeinde weniger direkt berühren würde, als beim Bau einer Umfahrungsstrasse, namentlich wenn es nicht um eine Abstimmung über einen Kreditbeschluss, sondern über eine Verfassungs- oder Gesetzesvorlage ginge (BGE 105 Ia 245 E. 4). Es konnte dieses Problem jedoch offen lassen, weil es keine Abstimmung über eine generellabstrakte Frage zu beurteilen hatte; Gegenstand der Beschwerde war die kantonale Abstimmung über einen Kreditbeschluss für eine Umfahrungsstrasse, an der die Gemeinde unmittelbar interessiert war. Die Zweifel an der Zulässigkeit der Parteinahme von Gemeinden in kantonalen Abstimmungen über generell-abstrakte Fragen sind in der Literatur bestätigt und verstärkt worden (ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 61).
Im vorliegenden Fall geht es - wie im genannten Urteil (BGE 105 Ia 243 ff.) - um die Teilnahme einer Gemeinde an einem kantonalen Abstimmungskampf in einer Frage, die sie unmittelbar und im Vergleich zu andern Gemeinden besonders stark berührt. Sie ist am Ausgang der Abstimmung darüber, ob die projektierte Umfahrungsstrasse gebaut werden kann, interessiert wie keine andere Gemeinde des Kantons. Eine besonders nahe und individuelle Beziehung zum Gegenstand der Abstimmung ist daher offensichtlich gegeben. Unter diesen Umständen stehen einer Intervention der Gemeinde in den kantonalen Abstimmungskampf von vornherein keine solchen Bedenken entgegen, wie sie bei generell-abstrakten Vorlagen allenfalls zu erheben wären. Wie es sich damit verhielte, braucht daher im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden.
Diese in der Sache selbst liegende Beschränkung auf ein individuell konkretes, die Gemeinde Eglisau in besonderem Masse betreffendes Problem entkräftet die von den Beschwerdeführern erhobenen Bedenken weitgehend. Jedenfalls lassen sich keine grundsätzlichen Gefahren für die Demokratie und namentlich für das politische Stimmrecht erkennen. Bei kantonalen Abstimmungen über solche Fragen kann es im Gegenteil dem Informationsbedürfnis der Stimmbürger entsprechen, auch den Standpunkt der betroffenen Gemeinde von dieser selbst zu erfahren (vgl. ETIENNE GRISEL, a.a.O., S. 61). Das ist um so eher der Fall, als die Gemeinde keine Möglichkeit hat, zur kantonalen Abstimmung eine Botschaft zu verfassen. In der Teilnahme der Gemeinde Eglisau am kantonalen Abstimmungskampf über die Umfahrungsstrasse kann daher keine Beeinträchtigung des politischen Stimmrechts gesehen werden.
b) Die Art und Weise, in der die Gemeinde Eglisau für die Umfahrung werben will, geht aus den Akten nicht hervor. Das künftige Vorgehen der Gemeinde kann daher jedenfalls im heutigen Zeitpunkt keinen Grund zum Einschreiten bilden.
Immerhin sei festgestellt, dass die Gemeinde bei der Wahl der Werbemittel und bei deren Ausgestaltung nicht völlig frei sein wird. Die von der Gewährleistung des politischen Stimmrechts gebildete Schranke besteht darin, dass der Stimmbürger nicht in unzulässiger Weise beeinflusst werden darf. Die kommunale Behörde, die den Standpunkt der Gemeinde zu einer sie besonders betreffenden kantonalen Abstimmung darlegt, darf zwar jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise verwendet werden. Sie hat dabei aber die kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten. Es darf von ihr ein höherer Grad an Objektivität und Sachlichkeit erwartet werden als von privaten politischen Gruppierungen. Das heisst aber nicht, dass die Gemeindebehörde bei ihrer Intervention an die gleich strengen Grundsätze gebunden sei, die sie bei der Abgabe eines erläuternden Berichts zu beachten hätte. Schon bei der Abfassung eines solchen Berichts darf sich die Gemeinde darauf beschränken, jene Gründe darzulegen, die für die Mehrheit des Gemeindegesetzgebers massgebend waren, und sie ist von Bundesrechts wegen nicht gehalten, sämtliche für und gegen die Vorlage sprechenden Gründe darzulegen. Das gilt noch vermehrt, wenn sie die Auffassung der Gemeinde zu einer kantonalen Abstimmungsvorlage zum Ausdruck bringt (BGE 105 Ia 245 /246 E. 5b). Damit stellt das Bundesgericht weniger strenge Anforderungen als ETIENNE GRISEL, der bei geteilten Meinungen eine Darstellung der verschiedenen Ansichten verlangt (a.a.O., S. 61). Im übrigen stiesse eine solche auf praktische Schwierigkeiten, weil sich kaum objektiv festlegen liesse, wie und in welchem Umfang abweichende Ansichten wiederzugeben wären, damit das tatsächliche Meinungsverhältnis richtig dargestellt würde.
c) Nach der Rechtsprechung hat sich die Gemeinde bei der Intervention in einen kantonalen Abstimmungskampf auch des Einsatzes unverhältnismässig hoher Beträge zu enthalten (in der amtlichen Sammlung unveröffentlichte E. 5c des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in ZBl 81/1980 S. 24). Im vorliegenden Fall kann der Informationskredit von Fr. 60'000.-- angesichts der Bedeutung der Umfahrungsstrasse für die Gemeinde und des Umstandes, dass die Stimmbürger eines grossen Kantons erreicht werden sollen, nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass der streitige Kreditbeschluss der Gemeinde Eglisau im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung des politischen Stimmrechts der Bürger nicht zu beanstanden ist. An den Grundsätzen, die dem Urteil Bauert gegen Gemeinde Richterswil zu Grunde liegen (BGE 105 Ia 243 ff.), ist festzuhalten.
6. Neben der Verletzung des politischen Stimmrechts machen die Beschwerdeführer geltend, der Beschluss der Politischen Gemeinde Eglisau über den Informationskredit verstosse gegen den materiellen Gehalt von § 151 GG. Danach können Gemeindebeschlüsse unter anderem angefochten werden, wenn sie gegen gesetzliche Bestimmungen verstossen (Ziff. 1) und wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben, oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziff. 2).
a) Bei Beschwerden gemäss Art. 85 lit. a OG prüft das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts und jener Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechts frei, die mit dem Stimmrecht eng zusammenhängen oder die dessen Inhalt und Tragweite umschreiben. In bezug auf das übrige kantonale Recht ist die Kognition des Bundesgerichts auf eine Willkürprüfung beschränkt (BGE 106 Ia 199 E. 2d mit Verweisungen).
Die von den Beschwerdeführern angerufene Aussage von § 151 Ziff. 2 GG deckt sich wörtlich mit jener von Art. 48 KV, welche die Beschwerdeführer ebenfalls ausdrücklich anführen. Die Vereinbarkeit der streitigen Kreditbewilligung mit diesen Normen prüft das Bundesgericht daher frei. Ob es sich auch hinsichtlich § 151 Ziff. 1 OG so verhalte, kann dahingestellt bleiben, da auch eine freie Prüfung zu keinem andern Ergebnis führt.
b) § 151 GG umschreibt in erster Linie die Voraussetzungen, unter denen ein Gemeindebeschluss bei den kantonalen Rekursinstanzen angefochten werden kann. Insoweit handelt es sich um eine Verfahrensvorschrift. Darüber hinaus kommt ihr jedoch auch ein materieller Gehalt zu (vgl. BGE 100 Ia 92 /93 E. 3 und 4). Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Rekurs bilden zugleich den Massstab für die Zulässigkeit des angefochtenen Gemeindebeschlusses selbst.
c) Die Beschwerdeführer erachten den streitigen Kreditbeschluss als gesetzwidrig im Sinne von § 151 Ziff. 1 GG, weil er das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht der Bürger verletze. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, liegt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer keine Stimmrechtsverletzung vor (vorn, E. 3-5). Damit ist auch keine Gesetzwidrigkeit im Sinne von § 151 Ziff. 1 GG gegeben.
d) Gemäss § 151 Ziff. 2 GG dürfen Gemeindebeschlüsse zunächst nicht "offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben". Mit der projektierten Umfahrungsstrasse soll unter anderem die Gemeinde Eglisau vom Durchgangsverkehr entlastet werden. Der Bau dieser Strasse ist somit für die Gemeinde von wichtiger Bedeutung. Ihr Eingreifen in den kantonalen Abstimmungskampf, in dem es um die Bewilligung des erforderlichen Baukredits geht, dient daher offensichtlich einem kommunalen Zweck. Unter diesen Umständen kann offen gelassen werden, ob der streitige Informationskredit eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge habe, da beide Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (vgl. METTLER/THALMANN, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 1976, S. 390).
Gemeindebeschlüsse sind sodann unzulässig, wenn sie "Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen". Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, der streitige Kreditbeschluss sei deshalb im Sinne dieses Grundsatzes unzulässig, weil an der fraglichen Gemeindeversammlung rund 30 Prozent der Anwesenden dagegen gestimmt hätten. Daher sei es zweifelhaft, von einer Stellungnahme "der Gemeinde" zu sprechen. Noch problematischer wäre es, wenn man an ein Stimmenverhältnis von 51 zu 49 Prozent denke. Jedenfalls sei es für die Gegner der Umfahrungsstrasse unerträglich, wenn mit ihren Steuergeldern dafür geworben werde, da sie so den Abstimmungskampf der Befürworter mitfinanzieren müssten. Auf diese Weise werden auf eine Minderheit keine Rücksicht genommen, die nicht in der Lage sei, vergleichbare Mittel aufzuwenden.
Für die Auffassung der Beschwerdeführer sprechen gewichtige Gründe. Auf der andern Seite ist klar festzuhalten, dass der streitige Informationskredit mit einem demokratisch einwandfreien Mehrheitsentscheid bewilligt worden ist. Weiter hat sich aus den vorstehenden Erwägungen ergeben, dass der Kreditbeschluss und die Verwendung der bewilligten Summe zu objektiver und sachlicher Information keine Verletzung des politischen Stimmrechts der Bürger darstellt (vorn, E. 3-5). Unter diesen Umständen kann jedenfalls beim vorliegend massgebenden Stimmenverhältnis von rund 70 zu 30 Prozent nicht von einer ungebührlichen Verletzung von Rücksichten der Billigkeit gesprochen werden. Ob ein weniger deutliches Mehr eine andere Beurteilung gebieten würde, ist hier nicht zu entscheiden. Freilich mag der Informationskredit von den Beschwerdeführern als unbillig empfunden werden; objektiv gesehen handelt es sich indessen nicht um eine Unbilligkeit, sondern um ein Unterliegen im demokratischen Entscheidungsprozess. Daher kann auch nicht gesagt werden, der Informationskredit sei mit § 151 Ziff. 2 GG unvereinbar. Damit erweist sich die Beschwerde auch hinsichtlich der Rüge der Verletzung kantonalen Rechts als unbegründet. | de | Votation communale. Crédit pour une campagne d'information sur une votation cantonale. 1. A quelles conditions la volonté politique des citoyens est-elle influencée de façon inadmissible (consid. 3b)?
2. Position du Conseil communal (exécutif) qui, sur demande de l'Assemblée communale, intervient dans la campagne précédant une votation cantonale (consid. 4).
3. Il n'y a pas violation du droit de vote lorsqu'une commune intervient dans la campagne précédant une votation cantonale dont l'issue présente pour elle un intérêt direct et particulier (consid. 5a). Limites dans lesquelles il est possible d'intervenir (consid. 5b). Proportionnalité de l'utilisation des fonds publics (consid. 5c).
4. La décision qui ouvre le crédit est-elle compatible avec le droit cantonal (consid. 6)? | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,609 | 108 Ia 155 | 108 Ia 155
Sachverhalt ab Seite 156
Der Bau der Umfahrungstrasse für die Zürcher Gemeinde Eglisau setzt eine kantonale Volksabstimmung voraus. Im Hinblick darauf fasste die Gemeindeversammlung der Politischen Gemein de Eglisau am 23. September 1981 mit 305 gegen 129 Stimmen folgenden Beschluss:
"1. Der Gemeinderat wird ermächtigt, im Vorfeld der kantonalen Abstimmung über die Umfahrung Eglisau die Stimmberechtigten des Kantons Zürich aus der Sicht der Gemeinde Eglisau im Rahmen des Kredites zweckmässig zu informieren.
2. Für die Information wird ein Kredit von Fr. 60'000.-- bewilligt.
Die Finanzierung erfolgt:
Fr. 50'000.-- zulasten des ordentlichen Verkehrs des Politischen Gemeindegutes
Fr. 10'000.-- zulasten des Rudolf-Laufer-Fonds."
Diesen Kreditbeschluss fochten Barbara Ruppli, Joseph Pircher und Franz Lamprecht mit der Begründung an, es sei unzulässig, dass eine Gemeinde auf solche Weise in eine kantonale Volksabstimmung eingreife. Sie hatten jedoch weder beim Bezirksrat Bülach noch beim Regierungsrat des Kantons Zürich Erfolg. Mit staatsrechtlicher Beschwerde machen sie eine Verletzung ihrer politischen Stimmberechtigung geltend und beantragen die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsentscheids und des Kreditbeschlusses der Politischen Gemeinde Eglisau. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer sehen im streitigen Kreditbeschluss der Politischen Gemeinde Eglisau eine Verletzung des vom Bundesrecht und von Art. 16 KV gewährleisteten politischen Stimmrechts.
a) Einer Garantie, die in einer Kantonsverfassung verankert ist, kommt nur dann eigene Tragweite zu, wenn sie ein ausgedehnteres Recht als die Bundesverfassung gewährt (BGE 104 Ia 435 E. 2). Das ist in bezug auf Art. 16 KV nicht der Fall. Das Bundesgericht kann sich daher im vorliegenden Fall darauf beschränken, die Vereinbarkeit der Kreditbewilligung mit dem eidgenössischen Verfassungsrecht zu überprüfen.
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Das ist unter anderem der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 102 Ia 268 E. 3 mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 89 I 443 E. 5). Als verwerflich gilt unter anderem, wenn eine Behörde mit unverhältnismässigem Einsatz öffentlicher Mittel in den Abstimmungskampf eingreift. Damit die Gleichheit der an der Auseinandersetzung Beteiligten so weit als möglich gewahrt bleibt, darf nach dem Erlass des behördlichen Abstimmungsberichts nicht mehr aufgewendet werden, als den Parteien und anderen Interessengruppen ohne erhebliche Opfer möglich ist (Urteil Beuttner vom 8. Juli 1964, E. 4c, veröffentlicht in ZBl 66/1965 S. 251). Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass sich die Auseinandersetzungen vor Sachabstimmungen grundsätzlich frei und ohne behördliche Einflussnahme abspielen können. In der Literatur ist denn auch der Grundsatz aufgestellt worden, dass behördliche Interventionen, soweit sie nicht in der Abgabe eines beleuchtenden Berichts an die Stimmbürger bestehen, nicht zur Regel werden sollen, sondern sich auf jene Fälle zu beschränken haben, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörde sprechen (vgl. WERNER STAUFFACHER, Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, in: ZBl 68/1967 S. 361 ff. und 385 ff., S. 392; kritischer: THEODOR BÜHLER, Ist eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?, in: ZBl 72/1971 S. 521 ff., S. 528/529).
4. Im vorliegenden Fall hat die Politische Gemeinde Eglisau einen Kredit von Fr. 60'000.-- bewilligt und den Gemeinderat ermächtigt, "im Vorfeld der kantonalen Abstimmung über die Umfahrung Eglisau die Stimmberechtigten des Kantons Zürich aus der Sicht der Gemeinde Eglisau im Rahmen des Kredites zweckmässig zu informieren". Der Gemeinderat hat somit den Auftrag, unter Verwendung kommunaler Mittel in einen künftigen kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen.
a) Die Beschwerdeführer machen geltend, der Gemeinderat Eglisau sei an der kantonalen Vorlage für die Umfahrung Eglisau rechtlich nicht beteiligt. Eine solche Beteiligung sei aber Bedingung dafür, dass eine Behörde in einen Abstimmungskampf eingreifen dürfe (WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 366; THEODOR BÜHLER, a.a.O., S. 523 ff.; LUCAS DAVID, Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 353).
Die von den Beschwerdeführern angegebenen Zitate beziehen sich ausschliesslich auf Fälle, wo Behörden jenes Gemeinwesens vor einer Abstimmung werben, die von diesem selbst durchgeführt wird (ausdrücklich: LUCAS DAVID, a.a.O., S. 351). Hier geht es um einen andern Sachverhalt: Die Gemeindeversammlung Eglisau hat den Gemeinderat ermächtigt, in einen kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen. Der Gemeinderat handelt also nicht eigenmächtig gemeindeintern, sondern als Vertreter der Gemeinde gegen Aussen. Damit stellt sich nicht die Frage, ob eine Behörde selbständig vor einer Abstimmung werben dürfe; vielmehr fragt es sich, ob eine Gemeinde als solche in einen kantonalen Abstimmungskampf eingreifen dürfe.
Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, eine kommunale Intervention in einer kantonalen Abstimmung sei mangels Beteiligung der Gemeindebehörden am Vorverfahren ausgeschlossen, geht ihre Argumentation fehl, weil sie die hier zu entscheidende Rechtsfrage nicht trifft. Davon abgesehen war der Gemeinderat entgegen der Annahme der Beschwerdeführer an der Entstehung des Projekts für die Umfahrungsstrasse Eglisau rechtlich beteiligt. So hatten ihn die kantonalen Behörden anzuhören (§ 6 lit. a des Gesetzes betreffend das Strassenwesen vom 20. August 1893, GS 722.1) beziehungsweise zur Vernehmlassung einzuladen (§ 5 der Verordnung über die Hauptverkehrsstrassen vom 8. Mai 1930, GS 722.12). Der Vorwurf der mangelnden Beteiligung wäre daher auch dann unbegründet, wenn ein selbständiges Eingreifen des Gemeinderates in den Abstimmungskampf zu beurteilen wäre.
b) Ebenso verhält es sich mit der Rüge, eine Behörde dürfe im Abstimmungskampf nicht Partei ergreifen; zulässig seien nur Richtigstellungen (WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 387 und 391/392). Der fragliche Kredit diene aber keineswegs nur dazu, Falschmeldungen richtigzustellen; er sei vielmehr dafür bestimmt, offensiv in den kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen.
Auch in dieser Hinsicht geht die Verweisung auf WERNER STAUFFACHER oder auf die eine strengere Auffassung vertretenden Autoren THEODOR BÜHLER (a.a.O., S. 527/528) und LUCAS DAVID (a.a.O., S. 353) am Problem vorbei, das sich hier stellt. Die Zitate betreffen ebenfalls nur Parteinahmen von Behörden des Gemeinwesens, das die Abstimmung selbst durchführt. Das ist jedoch - wie erwähnt - hier nicht der Fall. Auch unter diesem Gesichtspunkt stellt sich nur die Frage, ob es einer Gemeinde als Subjekt des öffentlichen Rechts gestattet sei, in einem kantonalen Abstimmungskampf unter Verwendung kommunaler Mittel Werbung zu betreiben.
5. Die Beschwerdeführer erachten es indessen auch als unzulässig, dass eine Gemeinde ähnlich einer politischen Partei an einem kantonalen Abstimmungskampf teilnehme. Sie sehen darin eine Gefahr für die Demokratie. So frage es sich, ob allenfalls der Kanton mit seinen Mitteln in einen Abstimmungskampf einzugreifen habe, wenn beispielsweise mehrere Gemeinden eine kantonale Vorlage gemeinsam bekämpften. Ferner führe es zu einem volkswirtschaftlichen Unsinn, wenn sich zwei Gemeinden unter Verwendung von Steuergeldern bekämpften, indem die eine für die andere gegen eine kantonale Vorlage eintrete. Eine solche Entwicklung führe zu Machtkonzentrationen zu Ungunsten von Minderheiten, wodurch das Stimmrecht andersdenkender Bürger - im vorliegenden Fall der Gegner der Umfahrung Eglisau, insbesondere der Beschwerdeführer - beeinträchtigt werde.
Diese grundsätzlichen Bedenken haben in der Tat Gewicht. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass sich die Problematik noch verschärfen kann, wenn Gemeinden stark verschiedener Grösse und Finanzkraft aktiv an einem kantonalen Abstimmungskampf teilnehmen. Auf der andern Seite aber darf nicht übersehen werden, dass die von den Beschwerdeführern befürchteten Gefahren für die Demokratie nur dann in ihrer vollen Tragweite denkbar wären, wenn die Gemeinden vollkommen frei in kantonale Abstimmungskämpfe eingreifen könnten. Das ist indessen nicht der Fall. Die Zulässigkeit der aktiven Teilnahme findet ihre Grenze jedenfalls dort, wo das vom Bundesrecht gewährleistete politische Stimmrecht der Bürger beeinträchtigt würde. Dabei stellt sich einerseits die Frage nach der Zulässigkeit des Eingreifens überhaupt und, wenn diese zu bejahen ist, jene nach der Zulässigkeit der Art und Weise, in der die Gemeinde tätig wird.
Was die befürchteten Gefahren für die Demokratie betrifft, so dürfte es im übrigen wesentlich problematischer sein, wenn private Interessengruppen mit erheblichen Mitteln in Abstimmungskämpfe eingreifen. Solche Aktivitäten sind im Gegensatz zu jenen der Gemeinden schwerer überschaubar und damit rechtsstaatlichen Kontrollen weniger zugänglich.
a) Im Fall Bauert gegen Gemeinde Richterswil hat es das Bundesgericht als fraglich bezeichnet, ob das Eingreifen einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf mit der bundesrechtlichen Garantie des politischen Stimmrechts auch dann vereinbar wäre, wenn die kantonale Vorlage die Interessen der Gemeinde weniger direkt berühren würde, als beim Bau einer Umfahrungsstrasse, namentlich wenn es nicht um eine Abstimmung über einen Kreditbeschluss, sondern über eine Verfassungs- oder Gesetzesvorlage ginge (BGE 105 Ia 245 E. 4). Es konnte dieses Problem jedoch offen lassen, weil es keine Abstimmung über eine generellabstrakte Frage zu beurteilen hatte; Gegenstand der Beschwerde war die kantonale Abstimmung über einen Kreditbeschluss für eine Umfahrungsstrasse, an der die Gemeinde unmittelbar interessiert war. Die Zweifel an der Zulässigkeit der Parteinahme von Gemeinden in kantonalen Abstimmungen über generell-abstrakte Fragen sind in der Literatur bestätigt und verstärkt worden (ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 61).
Im vorliegenden Fall geht es - wie im genannten Urteil (BGE 105 Ia 243 ff.) - um die Teilnahme einer Gemeinde an einem kantonalen Abstimmungskampf in einer Frage, die sie unmittelbar und im Vergleich zu andern Gemeinden besonders stark berührt. Sie ist am Ausgang der Abstimmung darüber, ob die projektierte Umfahrungsstrasse gebaut werden kann, interessiert wie keine andere Gemeinde des Kantons. Eine besonders nahe und individuelle Beziehung zum Gegenstand der Abstimmung ist daher offensichtlich gegeben. Unter diesen Umständen stehen einer Intervention der Gemeinde in den kantonalen Abstimmungskampf von vornherein keine solchen Bedenken entgegen, wie sie bei generell-abstrakten Vorlagen allenfalls zu erheben wären. Wie es sich damit verhielte, braucht daher im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden.
Diese in der Sache selbst liegende Beschränkung auf ein individuell konkretes, die Gemeinde Eglisau in besonderem Masse betreffendes Problem entkräftet die von den Beschwerdeführern erhobenen Bedenken weitgehend. Jedenfalls lassen sich keine grundsätzlichen Gefahren für die Demokratie und namentlich für das politische Stimmrecht erkennen. Bei kantonalen Abstimmungen über solche Fragen kann es im Gegenteil dem Informationsbedürfnis der Stimmbürger entsprechen, auch den Standpunkt der betroffenen Gemeinde von dieser selbst zu erfahren (vgl. ETIENNE GRISEL, a.a.O., S. 61). Das ist um so eher der Fall, als die Gemeinde keine Möglichkeit hat, zur kantonalen Abstimmung eine Botschaft zu verfassen. In der Teilnahme der Gemeinde Eglisau am kantonalen Abstimmungskampf über die Umfahrungsstrasse kann daher keine Beeinträchtigung des politischen Stimmrechts gesehen werden.
b) Die Art und Weise, in der die Gemeinde Eglisau für die Umfahrung werben will, geht aus den Akten nicht hervor. Das künftige Vorgehen der Gemeinde kann daher jedenfalls im heutigen Zeitpunkt keinen Grund zum Einschreiten bilden.
Immerhin sei festgestellt, dass die Gemeinde bei der Wahl der Werbemittel und bei deren Ausgestaltung nicht völlig frei sein wird. Die von der Gewährleistung des politischen Stimmrechts gebildete Schranke besteht darin, dass der Stimmbürger nicht in unzulässiger Weise beeinflusst werden darf. Die kommunale Behörde, die den Standpunkt der Gemeinde zu einer sie besonders betreffenden kantonalen Abstimmung darlegt, darf zwar jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise verwendet werden. Sie hat dabei aber die kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten. Es darf von ihr ein höherer Grad an Objektivität und Sachlichkeit erwartet werden als von privaten politischen Gruppierungen. Das heisst aber nicht, dass die Gemeindebehörde bei ihrer Intervention an die gleich strengen Grundsätze gebunden sei, die sie bei der Abgabe eines erläuternden Berichts zu beachten hätte. Schon bei der Abfassung eines solchen Berichts darf sich die Gemeinde darauf beschränken, jene Gründe darzulegen, die für die Mehrheit des Gemeindegesetzgebers massgebend waren, und sie ist von Bundesrechts wegen nicht gehalten, sämtliche für und gegen die Vorlage sprechenden Gründe darzulegen. Das gilt noch vermehrt, wenn sie die Auffassung der Gemeinde zu einer kantonalen Abstimmungsvorlage zum Ausdruck bringt (BGE 105 Ia 245 /246 E. 5b). Damit stellt das Bundesgericht weniger strenge Anforderungen als ETIENNE GRISEL, der bei geteilten Meinungen eine Darstellung der verschiedenen Ansichten verlangt (a.a.O., S. 61). Im übrigen stiesse eine solche auf praktische Schwierigkeiten, weil sich kaum objektiv festlegen liesse, wie und in welchem Umfang abweichende Ansichten wiederzugeben wären, damit das tatsächliche Meinungsverhältnis richtig dargestellt würde.
c) Nach der Rechtsprechung hat sich die Gemeinde bei der Intervention in einen kantonalen Abstimmungskampf auch des Einsatzes unverhältnismässig hoher Beträge zu enthalten (in der amtlichen Sammlung unveröffentlichte E. 5c des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in ZBl 81/1980 S. 24). Im vorliegenden Fall kann der Informationskredit von Fr. 60'000.-- angesichts der Bedeutung der Umfahrungsstrasse für die Gemeinde und des Umstandes, dass die Stimmbürger eines grossen Kantons erreicht werden sollen, nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass der streitige Kreditbeschluss der Gemeinde Eglisau im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung des politischen Stimmrechts der Bürger nicht zu beanstanden ist. An den Grundsätzen, die dem Urteil Bauert gegen Gemeinde Richterswil zu Grunde liegen (BGE 105 Ia 243 ff.), ist festzuhalten.
6. Neben der Verletzung des politischen Stimmrechts machen die Beschwerdeführer geltend, der Beschluss der Politischen Gemeinde Eglisau über den Informationskredit verstosse gegen den materiellen Gehalt von § 151 GG. Danach können Gemeindebeschlüsse unter anderem angefochten werden, wenn sie gegen gesetzliche Bestimmungen verstossen (Ziff. 1) und wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben, oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziff. 2).
a) Bei Beschwerden gemäss Art. 85 lit. a OG prüft das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts und jener Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechts frei, die mit dem Stimmrecht eng zusammenhängen oder die dessen Inhalt und Tragweite umschreiben. In bezug auf das übrige kantonale Recht ist die Kognition des Bundesgerichts auf eine Willkürprüfung beschränkt (BGE 106 Ia 199 E. 2d mit Verweisungen).
Die von den Beschwerdeführern angerufene Aussage von § 151 Ziff. 2 GG deckt sich wörtlich mit jener von Art. 48 KV, welche die Beschwerdeführer ebenfalls ausdrücklich anführen. Die Vereinbarkeit der streitigen Kreditbewilligung mit diesen Normen prüft das Bundesgericht daher frei. Ob es sich auch hinsichtlich § 151 Ziff. 1 OG so verhalte, kann dahingestellt bleiben, da auch eine freie Prüfung zu keinem andern Ergebnis führt.
b) § 151 GG umschreibt in erster Linie die Voraussetzungen, unter denen ein Gemeindebeschluss bei den kantonalen Rekursinstanzen angefochten werden kann. Insoweit handelt es sich um eine Verfahrensvorschrift. Darüber hinaus kommt ihr jedoch auch ein materieller Gehalt zu (vgl. BGE 100 Ia 92 /93 E. 3 und 4). Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Rekurs bilden zugleich den Massstab für die Zulässigkeit des angefochtenen Gemeindebeschlusses selbst.
c) Die Beschwerdeführer erachten den streitigen Kreditbeschluss als gesetzwidrig im Sinne von § 151 Ziff. 1 GG, weil er das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht der Bürger verletze. Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, liegt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer keine Stimmrechtsverletzung vor (vorn, E. 3-5). Damit ist auch keine Gesetzwidrigkeit im Sinne von § 151 Ziff. 1 GG gegeben.
d) Gemäss § 151 Ziff. 2 GG dürfen Gemeindebeschlüsse zunächst nicht "offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben". Mit der projektierten Umfahrungsstrasse soll unter anderem die Gemeinde Eglisau vom Durchgangsverkehr entlastet werden. Der Bau dieser Strasse ist somit für die Gemeinde von wichtiger Bedeutung. Ihr Eingreifen in den kantonalen Abstimmungskampf, in dem es um die Bewilligung des erforderlichen Baukredits geht, dient daher offensichtlich einem kommunalen Zweck. Unter diesen Umständen kann offen gelassen werden, ob der streitige Informationskredit eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge habe, da beide Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (vgl. METTLER/THALMANN, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 1976, S. 390).
Gemeindebeschlüsse sind sodann unzulässig, wenn sie "Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen". Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, der streitige Kreditbeschluss sei deshalb im Sinne dieses Grundsatzes unzulässig, weil an der fraglichen Gemeindeversammlung rund 30 Prozent der Anwesenden dagegen gestimmt hätten. Daher sei es zweifelhaft, von einer Stellungnahme "der Gemeinde" zu sprechen. Noch problematischer wäre es, wenn man an ein Stimmenverhältnis von 51 zu 49 Prozent denke. Jedenfalls sei es für die Gegner der Umfahrungsstrasse unerträglich, wenn mit ihren Steuergeldern dafür geworben werde, da sie so den Abstimmungskampf der Befürworter mitfinanzieren müssten. Auf diese Weise werden auf eine Minderheit keine Rücksicht genommen, die nicht in der Lage sei, vergleichbare Mittel aufzuwenden.
Für die Auffassung der Beschwerdeführer sprechen gewichtige Gründe. Auf der andern Seite ist klar festzuhalten, dass der streitige Informationskredit mit einem demokratisch einwandfreien Mehrheitsentscheid bewilligt worden ist. Weiter hat sich aus den vorstehenden Erwägungen ergeben, dass der Kreditbeschluss und die Verwendung der bewilligten Summe zu objektiver und sachlicher Information keine Verletzung des politischen Stimmrechts der Bürger darstellt (vorn, E. 3-5). Unter diesen Umständen kann jedenfalls beim vorliegend massgebenden Stimmenverhältnis von rund 70 zu 30 Prozent nicht von einer ungebührlichen Verletzung von Rücksichten der Billigkeit gesprochen werden. Ob ein weniger deutliches Mehr eine andere Beurteilung gebieten würde, ist hier nicht zu entscheiden. Freilich mag der Informationskredit von den Beschwerdeführern als unbillig empfunden werden; objektiv gesehen handelt es sich indessen nicht um eine Unbilligkeit, sondern um ein Unterliegen im demokratischen Entscheidungsprozess. Daher kann auch nicht gesagt werden, der Informationskredit sei mit § 151 Ziff. 2 GG unvereinbar. Damit erweist sich die Beschwerde auch hinsichtlich der Rüge der Verletzung kantonalen Rechts als unbegründet. | de | Votazione comunale. Credito per una campagna d'informazione concernente una votazione cantonale. 1. Criteri in base ai quali deve ritenersi che la volontà politica dei cittadini sia influenzata in modo inammissibile (consid. 3b).
2. Posizione del Municipio che, così incaricato dall'assemblea comunale, interviene nella campagna che precede una votazione cantonale (consid. 4).
3. Non è data una violazione del diritto di voto laddove un comune interviene nella campagna che precede una votazione cantonale al cui esito esso è interessato in modo diretto e particolare (consid. 5b). Limiti entro i quali può intervenire (consid. 5b). Proporzionalità dell'utilizzazione dei fondi pubblici (consid. 5c).
4. Compatibilità con il diritto cantonale della decisione con cui è approvato il relativo credito (consid. 6). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,610 | 108 Ia 165 | 108 Ia 165
Sachverhalt ab Seite 165
Die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 4. April 1892 (KV) regelt das Recht der Volksinitiative in § 12. Die Bestimmungen von § 12 Abs. 1 bis 3 KV lauten in der Fassung vom 2. Juni 1969 wie folgt:
"1 1500 Stimmberechtigte sind jederzeit befugt, das Begehren um Erlass eines neuen oder um Aufhebung oder Änderung eines bestehenden Gesetzes, eines allgemein verbindlichen Beschlusses oder einer vom Landrat erlassenen Verordnung zu stellen.
Initiativbegehren können in der Form der einfachen Anregung (nichtformulierte Initiative) oder des ausgearbeiteten Entwurfes (formulierte Initiative) gestellt werden.
2 Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht von sich aus ein, so ist längstens innert sechs Monaten nach Einreichung des Begehrens die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, der Gesamtheit der Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen.
3 Wird auf eine nichtformulierte Initiative zufolge Volksabstimmung oder Beschlusses des Landrates eingetreten, oder handelt es sich um eine formulierte Initiative, so ist der Landrat gehalten, eine Vorlage im Sinne des gestellten Begehrens innert einer Frist von achtzehn Monaten zu verabschieden."
Am 15. März 1979 reichten die Progressiven Organisationen Baselland (POCH) bei der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft eine nichtformulierte Gesetzesinitiative mit dem Titel "Schutz für Luft, Boden und Wasser" ein. Mit Beschluss vom 10. April 1979 stellte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft fest, dass die Initiative zustandegekommen war. In der Folge zeigte es sich, dass Land- und Regierungsrat die Initiative so lange weder behandeln noch den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorlegen wollten, bis ein endgültiger Entwurf für ein Bundesgesetz über den Umweltschutz vorliegen würde.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 3. Februar 1982 verlangen die POCH und Felix Hauser, dass die Initiative den Stimmberechtigten des Kantons Basel-Landschaft unverzüglich zur Abstimmung unterbreitet werde. Sie werfen dem Landrat eine Verletzung von § 12 KV vor, da er die Initiative nicht zur Volksabstimmung vorgelegt habe. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Initiativrecht verbürgt den Anspruch, dass ein Volksbegehren, das die geltenden Formerfordernisse erfüllt und keinen übergeordneten materiellen Vorschriften widerspricht, den Stimmbürgern in dem dafür vorgesehenen Verfahren unterbreitet wird (BGE 104 Ia 242 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen geltend, der Landrat habe die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt, indem er die Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" den Stimmberechtigten nicht unterbreitet habe. Die Missachtung der Behandlungsfristen von sechs beziehungsweise achtzehn Monaten lasse sich nicht rechtfertigen. Eine Sistierung sei weder in Verfassung noch Gesetz vorgesehen und daher ungültig. Die Initiative sei unter anderem auch deshalb lanciert worden, um die kantonalen Behörden zu zwingen, bereits vor Inkrafttreten des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes die notwendigen kantonalen Bestimmungen auszuarbeiten, um im Fall der Verzögerung oder gar des Scheiterns des Gesetzes diese Bestimmungen bereits zur Hand zu haben. Das Warten der Behörden auf eine eidgenössische Regelung höhle dieses Recht der Initianten völlig aus.
a) Bei Beschwerden gemäss Art. 85 lit. a OG prüft das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts und jener Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechts frei, die mit dem Stimmrecht eng zusammenhängen oder die dessen Inhalt und Tragweite umschreiben. In bezug auf das übrige kantonale Recht ist die Kognition des Bundesgerichts auf eine Willkürprüfung beschränkt (BGE 106 Ia 199 E. 2d mit Verweisungen). Ob die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt worden sind, prüft das Bundesgericht somit ohne Einschränkung seiner Kognition.
b) Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht ein, so ist gemäss § 12 Abs. 2 KV längstens innert sechs Monaten nach der Einreichung die Frage den Stimmberechtigten vorzulegen, ob dem Begehren Folge gegeben werden soll. Tritt er jedoch darauf ein, so ist der Landrat nach § 12 Abs. 3 KV gehalten, innert achtzehn Monaten eine Vorlage im Sinne des gestellten Begehrens zu verabschieden.
Die Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" ist der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft am 15. März 1979 eingereicht worden. Weder der Land- noch der Regierungsrat bestreiten, dass sowohl die Frist für die Durchführung einer Volksabstimmung im Fall des Nichteintretens als auch jene für die Verabschiedung einer Vorlage abgelaufen sind. Sie vertreten jedoch die Auffassung, dass es sich bei den Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV um reine Ordnungsfristen handle, deren Nichtbeachtung grundsätzlich mit keinen besonderen Rechtsfolgen verbunden sei. Allerdings könne eine Fristüberschreitung dann mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden, wenn eine Ordnungsfrist grundlos missachtet worden sei und damit im Ergebnis eine Rechtsverzögerung vorliege. Davon könne hinsichtlich der Behandlung der Initiative der POCH nicht die Rede sein. Solange kein definitiver Entwurf für das künftige Bundesgesetz über den Umweltschutz vorliege, könnten Land- und Regierungsrat sich nicht in endgültiger und verbindlicher Weise über die kantonale Volksinitiative aussprechen. Die Beschwerdeführer anerkennen, dass es sich bei den Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV um Ordnungsfristen handelt. Sie bestreiten jedoch die Stichhaltigkeit der Begründung, die für die Überschreitung der Fristen gegeben wird.
Wie die Beschwerdeführer in Übereinstimmung mit dem Land- und dem Regierungsrat zutreffend annehmen, handelt es sich bei den Fristen nach § 12 Abs. 2 und 3 KV um Ordnungsfristen (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a mit Hinweisen). Das will indessen nicht heissen, dass sie deshalb bedeutungslos wären. So haben sie zunächst eine gewisse politische Bedeutung. Sodann kann deren Überschreitung wegen Rechtsverweigerung beziehungsweise Rechtsverzögerung mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht beanstandet werden, wenn die kantonalen Behörden die Fristen auf unzulässige Art verstreichen lassen, ohne zu handeln, oder das fragliche Geschäft in ungerechtfertigter Weise trölerisch behandeln (BGE 100 Ia 56; vgl. auch BGE 104 Ia 246).
c) Im vorliegenden Fall ist es die erklärte Absicht von Land- und Regierungsrat, die Initiative der POCH bis zum Vorliegen eines endgültigen Entwurfs für ein eidgenössisches Umweltschutzgesetz nicht zu behandeln. Zwar wollen sie die Genehmigung des regierungsrätlichen Amtsberichts 1980 durch den Landrat so verstanden haben, dass dieser auf die Initiative eingetreten sei, deren Behandlung aber sistiert habe. Indessen haben sich die beiden Behörden vorbehalten, alsdann zu entscheiden, "ob auf die Initiative zustimmend eingetreten werden kann, ein ablehnender Beschluss in die Wege zu leiten und als Alternative eventuell ein Gegenvorschlag auszuarbeiten wäre". Aus dieser Absichtserklärung geht deutlich hervor, dass sich die Behörden unter anderem auch die Möglichkeit offenhalten wollten, dannzumal auf die Initiative nicht einzutreten, wenn dies angesichts der Regelung des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz nicht mehr angezeigt sein sollte. Sie sind somit auf die Initiative formell weder eingetreten noch nicht eingetreten, sondern sie haben den Entscheid hierüber einstweilen ausgesetzt. Damit stellt sich die Frage, ob dieses in § 12 KV nicht vorgesehene Verfahren vor der Staatsverfassung standhalte.
Die verhältnismässig kurzen Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV haben den Zweck, die Verschleppung von Volksbegehren zu verhindern. Eine Initiative soll vom Landrat möglichst rasch behandelt und den Stimmberechtigten ohne Verzug zur Abstimmung unterbreitet werden. Die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV können nicht dahin ausgelegt werden, dass die vorgeschriebenen Fristen die Regel bildeten, von denen begründete Ausnahmen zulässig wären. Hätte der Verfassungsgeber eine derartige Bestimmung erlassen wollen, hätte er sie entsprechend abfassen können. Das hat er nicht getan (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a). Ähnlich verhält es sich mit der Frage einer allfälligen Sistierung. Auch eine solche Möglichkeit sieht die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft nicht vor. Zudem widerspräche sie dem Zweck von § 12 Abs. 2 und 3 KV, wonach der Landrat zur raschen Behandlung von Volksbegehren verhalten ist. Könnte dieser die Beratung von Initiativen jeweils aussetzen, verlöre die verfassungsrechtliche Befristung ihre Wirkung weitgehend. Auf diesem Weg wäre es dem Landrat möglich, der Behandlung von Volksbegehren auszuweichen, ohne das verfassungsmässig vorgeschriebene Verfahren einhalten zu müssen. Das lässt sich mit dem Initiativrecht und damit auch mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbaren. Die Sistierung der Behandlung von Volksinitiativen durch den Landrat hält somit vor der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft grundsätzlich nicht stand.
d) Indem der Landrat die Behandlung der Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" sistiert hat, ist er nicht in dem von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahren vorgegangen. Die kantonalen Behörden begründen diese Abweichung im wesentlichen damit, dass es sinnlos sei, einen Entscheid über das Volksbegehren zu treffen, solange die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung inhaltlich nicht feststehe. Die kantonale Gesetzgebung müsse vernünftigerweise mit jener des Bundes koordiniert werden. Zudem zeigten verschiedene Erlasse, dass der Kanton Basel-Landschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes seit geraumer Zeit erhebliche Anstrengungen unternommen habe. Diese Argumentation ist sachlich und arbeitsökonomisch verständlich. Doch ist nicht zu übersehen, dass der Landrat damit - wenn auch nur vorläufig - über eine Frage entschieden hat, die in die Zuständigkeit der Gesamtheit der Stimmberechtigten fällt. Erachtet er die Behandlung einer Volksinitiative jedenfalls zur Zeit als unvernünftig, so bleibt ihm nur die Möglichkeit, nach § 12 Abs. 2 KV auf das Begehren nicht einzutreten und die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, innert sechs Monaten seit der Einreichung den Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen. Andernfalls entzieht er den Stimmberechtigten eine Entscheidungskompetenz, die von Verfassungs wegen ihnen zusteht.
e) Indessen beabsichtigen die kantonalen Behörden nicht, den Stimmberechtigten die Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der Initiative der POCH überhaupt vorzuenthalten. Sie wollen einzig ein bestimmtes Stadium der eidgenössischen Gesetzgebung abwarten, die den gleichen Sachbereich wie das Volksbegehren beschlägt. Damit stellt sich die Frage, ob im konkreten Fall die unbestrittene Überschreitung der Ordnungsfristen von § 12 Abs. 2 und 3 KV als Rechtsverzögerung bezeichnet werden müsse.
Wie es sich damit verhielte, wenn der definitive Inhalt des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz schon kurze Zeit nach Ablauf der sechsmonatigen Frist von § 12 Abs. 2 KV hätte erwartet werden können, kann dahingestellt bleiben. Im vorliegenden Fall war diese Frist schon im Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde um mehr als das Fünffache überschritten. Land- und Regierungsrat sind erklärtermassen bereit, weitere Verzögerungen vorbehaltlos in Kauf zu nehmen. Eine derart massive Fristüberschreitung lässt sich angesichts der klaren Verfahrens- und Kompetenzregelung von § 12 KV nicht mehr rechtfertigen. Sie stellt daher eine Rechtsverzögerung dar, die zur Gutheissung der Beschwerde führen muss.
3. Da sich die Beschwerde auf Grund der vorstehenden Erwägungen als begründet erweist, stellt sich die Frage, welche Folge ihrer Gutheissung zu geben ist. Die Beschwerdeführer beantragen die Anordnung einer sofortigen Volksabstimmung im Sinne von § 12 Abs. 2 KV.
a) Vorweg ist festzuhalten, dass das Bundesgericht an die Beschwerdeanträge insoweit nicht gebunden ist, als positive Anordnungen verlangt werden. Es kann zur Herstellung des verfassungsmässigen Zustandes auch andere als die beantragten Anordnungen treffen (HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., Basel und Stuttgart 1979, Nr. 282, S. 155/156).
Die unverzügliche Vorlage der Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" zur Volksabstimmung, stellt nur die eine Möglichkeit dar, den verfassungsmässigen Zustand herzustellen. Der entsprechende Antrag der Beschwerdeführer beruht auf der Annahme, die Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat sei einem förmlichen Nichteintretensentscheid gleichzusetzen. Damit wäre gemäss § 12 Abs. 2 KV den Stimmberechtigten die Frage vorzulegen, ob dem Volksbegehren Folge gegeben werden soll.
Der Antrag der Beschwerdeführer ist angesichts der Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat verständlich. Indessen würde der Landrat dadurch gezwungen, eine Volksabstimmung über eine Grundsatzfrage im Sinne von § 12 Abs. 2 KV durchzuführen; das käme einem Entzug des Rechts gleich, auf die Initiative einzutreten und eine Gesetzesvorlage zu verabschieden (§ 12 Abs. 3 KV). Zwar könnte dem entgegengehalten werden, der Landrat habe deutlich zu erkennen gegeben, dass er nicht bereit sei, tätig zu werden, bevor der Inhalt des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz feststehe; damit habe er von vornherein auf die Ausarbeitung einer Vorlage verzichtet. Das mag bis anhin in der Tat zugetroffen haben. Indessen steht keineswegs fest, ob es der Landrat auf Grund der Gutheissung der Beschwerde nicht vorziehen wird, einen Gesetzesentwurf vorzubereiten. So wäre es jedenfalls denkbar, die gesetzgeberische Tätigkeit auf die bereits vorhandenen Vorarbeiten zum künftigen Bundesgesetz auszurichten. Kommt dieses zustande, so wäre die Vorlage als kantonales Einführungsgesetz verwendbar. Kommt der eidgenössische Erlass nicht zustande, so könnte sie als selbständiges Umweltschutzgesetz des Kantons ausgestaltet werden. Es erscheint deshalb richtiger, den Landrat zu verpflichten, sofort zu entscheiden, ob er auf die Initiative eintreten will. Je nach Ergebnis wird er unverzüglich entweder die Volksabstimmung durchführen oder das Gesetzgebungsverfahren aufnehmen müssen. | de | Initiativrecht. Nichtvorlegung einer kantonalen Volksinitiative zur Volksabstimmung. 1. Wesen und Bedeutung der in § 12 Abs. 2 und 3 KV BL vorgeschriebenen Fristen für die Behandlung von Volksinitiativen durch den Landrat (E. 2b).
2. Die basel-landschaftliche Verfassung lässt die Sistierung der Behandlung von Volksinitiativen durch den Landrat nicht zu (E. 2c). Verbleibende Möglichkeit (E. 2d). Rechtliche Würdigung einer verfassungswidrigen Sistierung (E. 2e).
3. Folgen der Gutheissung der Stimmrechtsbeschwerde (E. 3). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-165%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,611 | 108 Ia 165 | 108 Ia 165
Sachverhalt ab Seite 165
Die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 4. April 1892 (KV) regelt das Recht der Volksinitiative in § 12. Die Bestimmungen von § 12 Abs. 1 bis 3 KV lauten in der Fassung vom 2. Juni 1969 wie folgt:
"1 1500 Stimmberechtigte sind jederzeit befugt, das Begehren um Erlass eines neuen oder um Aufhebung oder Änderung eines bestehenden Gesetzes, eines allgemein verbindlichen Beschlusses oder einer vom Landrat erlassenen Verordnung zu stellen.
Initiativbegehren können in der Form der einfachen Anregung (nichtformulierte Initiative) oder des ausgearbeiteten Entwurfes (formulierte Initiative) gestellt werden.
2 Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht von sich aus ein, so ist längstens innert sechs Monaten nach Einreichung des Begehrens die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, der Gesamtheit der Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen.
3 Wird auf eine nichtformulierte Initiative zufolge Volksabstimmung oder Beschlusses des Landrates eingetreten, oder handelt es sich um eine formulierte Initiative, so ist der Landrat gehalten, eine Vorlage im Sinne des gestellten Begehrens innert einer Frist von achtzehn Monaten zu verabschieden."
Am 15. März 1979 reichten die Progressiven Organisationen Baselland (POCH) bei der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft eine nichtformulierte Gesetzesinitiative mit dem Titel "Schutz für Luft, Boden und Wasser" ein. Mit Beschluss vom 10. April 1979 stellte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft fest, dass die Initiative zustandegekommen war. In der Folge zeigte es sich, dass Land- und Regierungsrat die Initiative so lange weder behandeln noch den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorlegen wollten, bis ein endgültiger Entwurf für ein Bundesgesetz über den Umweltschutz vorliegen würde.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 3. Februar 1982 verlangen die POCH und Felix Hauser, dass die Initiative den Stimmberechtigten des Kantons Basel-Landschaft unverzüglich zur Abstimmung unterbreitet werde. Sie werfen dem Landrat eine Verletzung von § 12 KV vor, da er die Initiative nicht zur Volksabstimmung vorgelegt habe. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Initiativrecht verbürgt den Anspruch, dass ein Volksbegehren, das die geltenden Formerfordernisse erfüllt und keinen übergeordneten materiellen Vorschriften widerspricht, den Stimmbürgern in dem dafür vorgesehenen Verfahren unterbreitet wird (BGE 104 Ia 242 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen geltend, der Landrat habe die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt, indem er die Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" den Stimmberechtigten nicht unterbreitet habe. Die Missachtung der Behandlungsfristen von sechs beziehungsweise achtzehn Monaten lasse sich nicht rechtfertigen. Eine Sistierung sei weder in Verfassung noch Gesetz vorgesehen und daher ungültig. Die Initiative sei unter anderem auch deshalb lanciert worden, um die kantonalen Behörden zu zwingen, bereits vor Inkrafttreten des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes die notwendigen kantonalen Bestimmungen auszuarbeiten, um im Fall der Verzögerung oder gar des Scheiterns des Gesetzes diese Bestimmungen bereits zur Hand zu haben. Das Warten der Behörden auf eine eidgenössische Regelung höhle dieses Recht der Initianten völlig aus.
a) Bei Beschwerden gemäss Art. 85 lit. a OG prüft das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts und jener Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechts frei, die mit dem Stimmrecht eng zusammenhängen oder die dessen Inhalt und Tragweite umschreiben. In bezug auf das übrige kantonale Recht ist die Kognition des Bundesgerichts auf eine Willkürprüfung beschränkt (BGE 106 Ia 199 E. 2d mit Verweisungen). Ob die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt worden sind, prüft das Bundesgericht somit ohne Einschränkung seiner Kognition.
b) Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht ein, so ist gemäss § 12 Abs. 2 KV längstens innert sechs Monaten nach der Einreichung die Frage den Stimmberechtigten vorzulegen, ob dem Begehren Folge gegeben werden soll. Tritt er jedoch darauf ein, so ist der Landrat nach § 12 Abs. 3 KV gehalten, innert achtzehn Monaten eine Vorlage im Sinne des gestellten Begehrens zu verabschieden.
Die Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" ist der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft am 15. März 1979 eingereicht worden. Weder der Land- noch der Regierungsrat bestreiten, dass sowohl die Frist für die Durchführung einer Volksabstimmung im Fall des Nichteintretens als auch jene für die Verabschiedung einer Vorlage abgelaufen sind. Sie vertreten jedoch die Auffassung, dass es sich bei den Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV um reine Ordnungsfristen handle, deren Nichtbeachtung grundsätzlich mit keinen besonderen Rechtsfolgen verbunden sei. Allerdings könne eine Fristüberschreitung dann mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden, wenn eine Ordnungsfrist grundlos missachtet worden sei und damit im Ergebnis eine Rechtsverzögerung vorliege. Davon könne hinsichtlich der Behandlung der Initiative der POCH nicht die Rede sein. Solange kein definitiver Entwurf für das künftige Bundesgesetz über den Umweltschutz vorliege, könnten Land- und Regierungsrat sich nicht in endgültiger und verbindlicher Weise über die kantonale Volksinitiative aussprechen. Die Beschwerdeführer anerkennen, dass es sich bei den Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV um Ordnungsfristen handelt. Sie bestreiten jedoch die Stichhaltigkeit der Begründung, die für die Überschreitung der Fristen gegeben wird.
Wie die Beschwerdeführer in Übereinstimmung mit dem Land- und dem Regierungsrat zutreffend annehmen, handelt es sich bei den Fristen nach § 12 Abs. 2 und 3 KV um Ordnungsfristen (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a mit Hinweisen). Das will indessen nicht heissen, dass sie deshalb bedeutungslos wären. So haben sie zunächst eine gewisse politische Bedeutung. Sodann kann deren Überschreitung wegen Rechtsverweigerung beziehungsweise Rechtsverzögerung mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht beanstandet werden, wenn die kantonalen Behörden die Fristen auf unzulässige Art verstreichen lassen, ohne zu handeln, oder das fragliche Geschäft in ungerechtfertigter Weise trölerisch behandeln (BGE 100 Ia 56; vgl. auch BGE 104 Ia 246).
c) Im vorliegenden Fall ist es die erklärte Absicht von Land- und Regierungsrat, die Initiative der POCH bis zum Vorliegen eines endgültigen Entwurfs für ein eidgenössisches Umweltschutzgesetz nicht zu behandeln. Zwar wollen sie die Genehmigung des regierungsrätlichen Amtsberichts 1980 durch den Landrat so verstanden haben, dass dieser auf die Initiative eingetreten sei, deren Behandlung aber sistiert habe. Indessen haben sich die beiden Behörden vorbehalten, alsdann zu entscheiden, "ob auf die Initiative zustimmend eingetreten werden kann, ein ablehnender Beschluss in die Wege zu leiten und als Alternative eventuell ein Gegenvorschlag auszuarbeiten wäre". Aus dieser Absichtserklärung geht deutlich hervor, dass sich die Behörden unter anderem auch die Möglichkeit offenhalten wollten, dannzumal auf die Initiative nicht einzutreten, wenn dies angesichts der Regelung des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz nicht mehr angezeigt sein sollte. Sie sind somit auf die Initiative formell weder eingetreten noch nicht eingetreten, sondern sie haben den Entscheid hierüber einstweilen ausgesetzt. Damit stellt sich die Frage, ob dieses in § 12 KV nicht vorgesehene Verfahren vor der Staatsverfassung standhalte.
Die verhältnismässig kurzen Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV haben den Zweck, die Verschleppung von Volksbegehren zu verhindern. Eine Initiative soll vom Landrat möglichst rasch behandelt und den Stimmberechtigten ohne Verzug zur Abstimmung unterbreitet werden. Die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV können nicht dahin ausgelegt werden, dass die vorgeschriebenen Fristen die Regel bildeten, von denen begründete Ausnahmen zulässig wären. Hätte der Verfassungsgeber eine derartige Bestimmung erlassen wollen, hätte er sie entsprechend abfassen können. Das hat er nicht getan (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a). Ähnlich verhält es sich mit der Frage einer allfälligen Sistierung. Auch eine solche Möglichkeit sieht die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft nicht vor. Zudem widerspräche sie dem Zweck von § 12 Abs. 2 und 3 KV, wonach der Landrat zur raschen Behandlung von Volksbegehren verhalten ist. Könnte dieser die Beratung von Initiativen jeweils aussetzen, verlöre die verfassungsrechtliche Befristung ihre Wirkung weitgehend. Auf diesem Weg wäre es dem Landrat möglich, der Behandlung von Volksbegehren auszuweichen, ohne das verfassungsmässig vorgeschriebene Verfahren einhalten zu müssen. Das lässt sich mit dem Initiativrecht und damit auch mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbaren. Die Sistierung der Behandlung von Volksinitiativen durch den Landrat hält somit vor der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft grundsätzlich nicht stand.
d) Indem der Landrat die Behandlung der Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" sistiert hat, ist er nicht in dem von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahren vorgegangen. Die kantonalen Behörden begründen diese Abweichung im wesentlichen damit, dass es sinnlos sei, einen Entscheid über das Volksbegehren zu treffen, solange die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung inhaltlich nicht feststehe. Die kantonale Gesetzgebung müsse vernünftigerweise mit jener des Bundes koordiniert werden. Zudem zeigten verschiedene Erlasse, dass der Kanton Basel-Landschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes seit geraumer Zeit erhebliche Anstrengungen unternommen habe. Diese Argumentation ist sachlich und arbeitsökonomisch verständlich. Doch ist nicht zu übersehen, dass der Landrat damit - wenn auch nur vorläufig - über eine Frage entschieden hat, die in die Zuständigkeit der Gesamtheit der Stimmberechtigten fällt. Erachtet er die Behandlung einer Volksinitiative jedenfalls zur Zeit als unvernünftig, so bleibt ihm nur die Möglichkeit, nach § 12 Abs. 2 KV auf das Begehren nicht einzutreten und die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, innert sechs Monaten seit der Einreichung den Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen. Andernfalls entzieht er den Stimmberechtigten eine Entscheidungskompetenz, die von Verfassungs wegen ihnen zusteht.
e) Indessen beabsichtigen die kantonalen Behörden nicht, den Stimmberechtigten die Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der Initiative der POCH überhaupt vorzuenthalten. Sie wollen einzig ein bestimmtes Stadium der eidgenössischen Gesetzgebung abwarten, die den gleichen Sachbereich wie das Volksbegehren beschlägt. Damit stellt sich die Frage, ob im konkreten Fall die unbestrittene Überschreitung der Ordnungsfristen von § 12 Abs. 2 und 3 KV als Rechtsverzögerung bezeichnet werden müsse.
Wie es sich damit verhielte, wenn der definitive Inhalt des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz schon kurze Zeit nach Ablauf der sechsmonatigen Frist von § 12 Abs. 2 KV hätte erwartet werden können, kann dahingestellt bleiben. Im vorliegenden Fall war diese Frist schon im Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde um mehr als das Fünffache überschritten. Land- und Regierungsrat sind erklärtermassen bereit, weitere Verzögerungen vorbehaltlos in Kauf zu nehmen. Eine derart massive Fristüberschreitung lässt sich angesichts der klaren Verfahrens- und Kompetenzregelung von § 12 KV nicht mehr rechtfertigen. Sie stellt daher eine Rechtsverzögerung dar, die zur Gutheissung der Beschwerde führen muss.
3. Da sich die Beschwerde auf Grund der vorstehenden Erwägungen als begründet erweist, stellt sich die Frage, welche Folge ihrer Gutheissung zu geben ist. Die Beschwerdeführer beantragen die Anordnung einer sofortigen Volksabstimmung im Sinne von § 12 Abs. 2 KV.
a) Vorweg ist festzuhalten, dass das Bundesgericht an die Beschwerdeanträge insoweit nicht gebunden ist, als positive Anordnungen verlangt werden. Es kann zur Herstellung des verfassungsmässigen Zustandes auch andere als die beantragten Anordnungen treffen (HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., Basel und Stuttgart 1979, Nr. 282, S. 155/156).
Die unverzügliche Vorlage der Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" zur Volksabstimmung, stellt nur die eine Möglichkeit dar, den verfassungsmässigen Zustand herzustellen. Der entsprechende Antrag der Beschwerdeführer beruht auf der Annahme, die Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat sei einem förmlichen Nichteintretensentscheid gleichzusetzen. Damit wäre gemäss § 12 Abs. 2 KV den Stimmberechtigten die Frage vorzulegen, ob dem Volksbegehren Folge gegeben werden soll.
Der Antrag der Beschwerdeführer ist angesichts der Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat verständlich. Indessen würde der Landrat dadurch gezwungen, eine Volksabstimmung über eine Grundsatzfrage im Sinne von § 12 Abs. 2 KV durchzuführen; das käme einem Entzug des Rechts gleich, auf die Initiative einzutreten und eine Gesetzesvorlage zu verabschieden (§ 12 Abs. 3 KV). Zwar könnte dem entgegengehalten werden, der Landrat habe deutlich zu erkennen gegeben, dass er nicht bereit sei, tätig zu werden, bevor der Inhalt des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz feststehe; damit habe er von vornherein auf die Ausarbeitung einer Vorlage verzichtet. Das mag bis anhin in der Tat zugetroffen haben. Indessen steht keineswegs fest, ob es der Landrat auf Grund der Gutheissung der Beschwerde nicht vorziehen wird, einen Gesetzesentwurf vorzubereiten. So wäre es jedenfalls denkbar, die gesetzgeberische Tätigkeit auf die bereits vorhandenen Vorarbeiten zum künftigen Bundesgesetz auszurichten. Kommt dieses zustande, so wäre die Vorlage als kantonales Einführungsgesetz verwendbar. Kommt der eidgenössische Erlass nicht zustande, so könnte sie als selbständiges Umweltschutzgesetz des Kantons ausgestaltet werden. Es erscheint deshalb richtiger, den Landrat zu verpflichten, sofort zu entscheiden, ob er auf die Initiative eintreten will. Je nach Ergebnis wird er unverzüglich entweder die Volksabstimmung durchführen oder das Gesetzgebungsverfahren aufnehmen müssen. | de | Droit d'initiative. Cas où une iniative populaire n'a pas été soumise à la votation populaire. 1. Nature et portée des délais prévus par l'art. 12 al. 2 et 3 Cst. BL pour que le Grand Conseil traite des initiatives populaires (consid. 2b).
2. La constitution de Bâle-Campagne ne permet pas au Grand Conseil de suspendre l'étude des initiatives populaires (consid. 2c). Solution alternative possible (consid. 2d). Appréciation juridique d'une suspension contraire à la constitution (consid. 2e).
3. Conséquences de l'admission du recours pour violation du droit de vote (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-165%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,612 | 108 Ia 165 | 108 Ia 165
Sachverhalt ab Seite 165
Die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 4. April 1892 (KV) regelt das Recht der Volksinitiative in § 12. Die Bestimmungen von § 12 Abs. 1 bis 3 KV lauten in der Fassung vom 2. Juni 1969 wie folgt:
"1 1500 Stimmberechtigte sind jederzeit befugt, das Begehren um Erlass eines neuen oder um Aufhebung oder Änderung eines bestehenden Gesetzes, eines allgemein verbindlichen Beschlusses oder einer vom Landrat erlassenen Verordnung zu stellen.
Initiativbegehren können in der Form der einfachen Anregung (nichtformulierte Initiative) oder des ausgearbeiteten Entwurfes (formulierte Initiative) gestellt werden.
2 Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht von sich aus ein, so ist längstens innert sechs Monaten nach Einreichung des Begehrens die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, der Gesamtheit der Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen.
3 Wird auf eine nichtformulierte Initiative zufolge Volksabstimmung oder Beschlusses des Landrates eingetreten, oder handelt es sich um eine formulierte Initiative, so ist der Landrat gehalten, eine Vorlage im Sinne des gestellten Begehrens innert einer Frist von achtzehn Monaten zu verabschieden."
Am 15. März 1979 reichten die Progressiven Organisationen Baselland (POCH) bei der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft eine nichtformulierte Gesetzesinitiative mit dem Titel "Schutz für Luft, Boden und Wasser" ein. Mit Beschluss vom 10. April 1979 stellte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft fest, dass die Initiative zustandegekommen war. In der Folge zeigte es sich, dass Land- und Regierungsrat die Initiative so lange weder behandeln noch den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorlegen wollten, bis ein endgültiger Entwurf für ein Bundesgesetz über den Umweltschutz vorliegen würde.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 3. Februar 1982 verlangen die POCH und Felix Hauser, dass die Initiative den Stimmberechtigten des Kantons Basel-Landschaft unverzüglich zur Abstimmung unterbreitet werde. Sie werfen dem Landrat eine Verletzung von § 12 KV vor, da er die Initiative nicht zur Volksabstimmung vorgelegt habe. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Initiativrecht verbürgt den Anspruch, dass ein Volksbegehren, das die geltenden Formerfordernisse erfüllt und keinen übergeordneten materiellen Vorschriften widerspricht, den Stimmbürgern in dem dafür vorgesehenen Verfahren unterbreitet wird (BGE 104 Ia 242 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen geltend, der Landrat habe die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt, indem er die Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" den Stimmberechtigten nicht unterbreitet habe. Die Missachtung der Behandlungsfristen von sechs beziehungsweise achtzehn Monaten lasse sich nicht rechtfertigen. Eine Sistierung sei weder in Verfassung noch Gesetz vorgesehen und daher ungültig. Die Initiative sei unter anderem auch deshalb lanciert worden, um die kantonalen Behörden zu zwingen, bereits vor Inkrafttreten des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes die notwendigen kantonalen Bestimmungen auszuarbeiten, um im Fall der Verzögerung oder gar des Scheiterns des Gesetzes diese Bestimmungen bereits zur Hand zu haben. Das Warten der Behörden auf eine eidgenössische Regelung höhle dieses Recht der Initianten völlig aus.
a) Bei Beschwerden gemäss Art. 85 lit. a OG prüft das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts und jener Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechts frei, die mit dem Stimmrecht eng zusammenhängen oder die dessen Inhalt und Tragweite umschreiben. In bezug auf das übrige kantonale Recht ist die Kognition des Bundesgerichts auf eine Willkürprüfung beschränkt (BGE 106 Ia 199 E. 2d mit Verweisungen). Ob die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV verletzt worden sind, prüft das Bundesgericht somit ohne Einschränkung seiner Kognition.
b) Tritt der Landrat auf eine nichtformulierte Initiative nicht ein, so ist gemäss § 12 Abs. 2 KV längstens innert sechs Monaten nach der Einreichung die Frage den Stimmberechtigten vorzulegen, ob dem Begehren Folge gegeben werden soll. Tritt er jedoch darauf ein, so ist der Landrat nach § 12 Abs. 3 KV gehalten, innert achtzehn Monaten eine Vorlage im Sinne des gestellten Begehrens zu verabschieden.
Die Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" ist der Landeskanzlei des Kantons Basel-Landschaft am 15. März 1979 eingereicht worden. Weder der Land- noch der Regierungsrat bestreiten, dass sowohl die Frist für die Durchführung einer Volksabstimmung im Fall des Nichteintretens als auch jene für die Verabschiedung einer Vorlage abgelaufen sind. Sie vertreten jedoch die Auffassung, dass es sich bei den Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV um reine Ordnungsfristen handle, deren Nichtbeachtung grundsätzlich mit keinen besonderen Rechtsfolgen verbunden sei. Allerdings könne eine Fristüberschreitung dann mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden, wenn eine Ordnungsfrist grundlos missachtet worden sei und damit im Ergebnis eine Rechtsverzögerung vorliege. Davon könne hinsichtlich der Behandlung der Initiative der POCH nicht die Rede sein. Solange kein definitiver Entwurf für das künftige Bundesgesetz über den Umweltschutz vorliege, könnten Land- und Regierungsrat sich nicht in endgültiger und verbindlicher Weise über die kantonale Volksinitiative aussprechen. Die Beschwerdeführer anerkennen, dass es sich bei den Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV um Ordnungsfristen handelt. Sie bestreiten jedoch die Stichhaltigkeit der Begründung, die für die Überschreitung der Fristen gegeben wird.
Wie die Beschwerdeführer in Übereinstimmung mit dem Land- und dem Regierungsrat zutreffend annehmen, handelt es sich bei den Fristen nach § 12 Abs. 2 und 3 KV um Ordnungsfristen (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a mit Hinweisen). Das will indessen nicht heissen, dass sie deshalb bedeutungslos wären. So haben sie zunächst eine gewisse politische Bedeutung. Sodann kann deren Überschreitung wegen Rechtsverweigerung beziehungsweise Rechtsverzögerung mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht beanstandet werden, wenn die kantonalen Behörden die Fristen auf unzulässige Art verstreichen lassen, ohne zu handeln, oder das fragliche Geschäft in ungerechtfertigter Weise trölerisch behandeln (BGE 100 Ia 56; vgl. auch BGE 104 Ia 246).
c) Im vorliegenden Fall ist es die erklärte Absicht von Land- und Regierungsrat, die Initiative der POCH bis zum Vorliegen eines endgültigen Entwurfs für ein eidgenössisches Umweltschutzgesetz nicht zu behandeln. Zwar wollen sie die Genehmigung des regierungsrätlichen Amtsberichts 1980 durch den Landrat so verstanden haben, dass dieser auf die Initiative eingetreten sei, deren Behandlung aber sistiert habe. Indessen haben sich die beiden Behörden vorbehalten, alsdann zu entscheiden, "ob auf die Initiative zustimmend eingetreten werden kann, ein ablehnender Beschluss in die Wege zu leiten und als Alternative eventuell ein Gegenvorschlag auszuarbeiten wäre". Aus dieser Absichtserklärung geht deutlich hervor, dass sich die Behörden unter anderem auch die Möglichkeit offenhalten wollten, dannzumal auf die Initiative nicht einzutreten, wenn dies angesichts der Regelung des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz nicht mehr angezeigt sein sollte. Sie sind somit auf die Initiative formell weder eingetreten noch nicht eingetreten, sondern sie haben den Entscheid hierüber einstweilen ausgesetzt. Damit stellt sich die Frage, ob dieses in § 12 KV nicht vorgesehene Verfahren vor der Staatsverfassung standhalte.
Die verhältnismässig kurzen Fristen gemäss § 12 Abs. 2 und 3 KV haben den Zweck, die Verschleppung von Volksbegehren zu verhindern. Eine Initiative soll vom Landrat möglichst rasch behandelt und den Stimmberechtigten ohne Verzug zur Abstimmung unterbreitet werden. Die Vorschriften von § 12 Abs. 2 und 3 KV können nicht dahin ausgelegt werden, dass die vorgeschriebenen Fristen die Regel bildeten, von denen begründete Ausnahmen zulässig wären. Hätte der Verfassungsgeber eine derartige Bestimmung erlassen wollen, hätte er sie entsprechend abfassen können. Das hat er nicht getan (vgl. BGE 104 Ia 243 E. 3a). Ähnlich verhält es sich mit der Frage einer allfälligen Sistierung. Auch eine solche Möglichkeit sieht die Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft nicht vor. Zudem widerspräche sie dem Zweck von § 12 Abs. 2 und 3 KV, wonach der Landrat zur raschen Behandlung von Volksbegehren verhalten ist. Könnte dieser die Beratung von Initiativen jeweils aussetzen, verlöre die verfassungsrechtliche Befristung ihre Wirkung weitgehend. Auf diesem Weg wäre es dem Landrat möglich, der Behandlung von Volksbegehren auszuweichen, ohne das verfassungsmässig vorgeschriebene Verfahren einhalten zu müssen. Das lässt sich mit dem Initiativrecht und damit auch mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbaren. Die Sistierung der Behandlung von Volksinitiativen durch den Landrat hält somit vor der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft grundsätzlich nicht stand.
d) Indem der Landrat die Behandlung der Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" sistiert hat, ist er nicht in dem von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahren vorgegangen. Die kantonalen Behörden begründen diese Abweichung im wesentlichen damit, dass es sinnlos sei, einen Entscheid über das Volksbegehren zu treffen, solange die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung inhaltlich nicht feststehe. Die kantonale Gesetzgebung müsse vernünftigerweise mit jener des Bundes koordiniert werden. Zudem zeigten verschiedene Erlasse, dass der Kanton Basel-Landschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes seit geraumer Zeit erhebliche Anstrengungen unternommen habe. Diese Argumentation ist sachlich und arbeitsökonomisch verständlich. Doch ist nicht zu übersehen, dass der Landrat damit - wenn auch nur vorläufig - über eine Frage entschieden hat, die in die Zuständigkeit der Gesamtheit der Stimmberechtigten fällt. Erachtet er die Behandlung einer Volksinitiative jedenfalls zur Zeit als unvernünftig, so bleibt ihm nur die Möglichkeit, nach § 12 Abs. 2 KV auf das Begehren nicht einzutreten und die Frage, ob ihm Folge gegeben werden soll, innert sechs Monaten seit der Einreichung den Stimmberechtigten zum Entscheid vorzulegen. Andernfalls entzieht er den Stimmberechtigten eine Entscheidungskompetenz, die von Verfassungs wegen ihnen zusteht.
e) Indessen beabsichtigen die kantonalen Behörden nicht, den Stimmberechtigten die Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der Initiative der POCH überhaupt vorzuenthalten. Sie wollen einzig ein bestimmtes Stadium der eidgenössischen Gesetzgebung abwarten, die den gleichen Sachbereich wie das Volksbegehren beschlägt. Damit stellt sich die Frage, ob im konkreten Fall die unbestrittene Überschreitung der Ordnungsfristen von § 12 Abs. 2 und 3 KV als Rechtsverzögerung bezeichnet werden müsse.
Wie es sich damit verhielte, wenn der definitive Inhalt des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz schon kurze Zeit nach Ablauf der sechsmonatigen Frist von § 12 Abs. 2 KV hätte erwartet werden können, kann dahingestellt bleiben. Im vorliegenden Fall war diese Frist schon im Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde um mehr als das Fünffache überschritten. Land- und Regierungsrat sind erklärtermassen bereit, weitere Verzögerungen vorbehaltlos in Kauf zu nehmen. Eine derart massive Fristüberschreitung lässt sich angesichts der klaren Verfahrens- und Kompetenzregelung von § 12 KV nicht mehr rechtfertigen. Sie stellt daher eine Rechtsverzögerung dar, die zur Gutheissung der Beschwerde führen muss.
3. Da sich die Beschwerde auf Grund der vorstehenden Erwägungen als begründet erweist, stellt sich die Frage, welche Folge ihrer Gutheissung zu geben ist. Die Beschwerdeführer beantragen die Anordnung einer sofortigen Volksabstimmung im Sinne von § 12 Abs. 2 KV.
a) Vorweg ist festzuhalten, dass das Bundesgericht an die Beschwerdeanträge insoweit nicht gebunden ist, als positive Anordnungen verlangt werden. Es kann zur Herstellung des verfassungsmässigen Zustandes auch andere als die beantragten Anordnungen treffen (HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., Basel und Stuttgart 1979, Nr. 282, S. 155/156).
Die unverzügliche Vorlage der Initiative "Schutz für Luft, Boden und Wasser" zur Volksabstimmung, stellt nur die eine Möglichkeit dar, den verfassungsmässigen Zustand herzustellen. Der entsprechende Antrag der Beschwerdeführer beruht auf der Annahme, die Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat sei einem förmlichen Nichteintretensentscheid gleichzusetzen. Damit wäre gemäss § 12 Abs. 2 KV den Stimmberechtigten die Frage vorzulegen, ob dem Volksbegehren Folge gegeben werden soll.
Der Antrag der Beschwerdeführer ist angesichts der Nichtbehandlung der Initiative durch den Landrat verständlich. Indessen würde der Landrat dadurch gezwungen, eine Volksabstimmung über eine Grundsatzfrage im Sinne von § 12 Abs. 2 KV durchzuführen; das käme einem Entzug des Rechts gleich, auf die Initiative einzutreten und eine Gesetzesvorlage zu verabschieden (§ 12 Abs. 3 KV). Zwar könnte dem entgegengehalten werden, der Landrat habe deutlich zu erkennen gegeben, dass er nicht bereit sei, tätig zu werden, bevor der Inhalt des künftigen Bundesgesetzes über den Umweltschutz feststehe; damit habe er von vornherein auf die Ausarbeitung einer Vorlage verzichtet. Das mag bis anhin in der Tat zugetroffen haben. Indessen steht keineswegs fest, ob es der Landrat auf Grund der Gutheissung der Beschwerde nicht vorziehen wird, einen Gesetzesentwurf vorzubereiten. So wäre es jedenfalls denkbar, die gesetzgeberische Tätigkeit auf die bereits vorhandenen Vorarbeiten zum künftigen Bundesgesetz auszurichten. Kommt dieses zustande, so wäre die Vorlage als kantonales Einführungsgesetz verwendbar. Kommt der eidgenössische Erlass nicht zustande, so könnte sie als selbständiges Umweltschutzgesetz des Kantons ausgestaltet werden. Es erscheint deshalb richtiger, den Landrat zu verpflichten, sofort zu entscheiden, ob er auf die Initiative eintreten will. Je nach Ergebnis wird er unverzüglich entweder die Volksabstimmung durchführen oder das Gesetzgebungsverfahren aufnehmen müssen. | de | Diritto d'iniziativa. Caso in cui un'iniziativa popolare non è stata sottoposta alla votazione popolare. 1. Natura e portata dei termini previsti dal § 12 cpv. 2 e 3 cost. BL per la trattazione da parte del Gran Consiglio delle iniziative popolari (consid. 2b).
2. La costituzione del cantone di Basilea Campagna non consente al Gran Consiglio di sospendere la trattazione delle iniziative popolari (consid. 2c). Alternativa possibile (consid. 2d). Apprezzamento giuridico di una sospensione contraria alla costituzione (consid. 2e).
3. Effetti dell'accoglimento del ricorso per violazione del diritto di voto (consid. 3). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-165%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,613 | 108 Ia 172 | 108 Ia 172
Sachverhalt ab Seite 172
Bezirksrichter X., Mitglied der Sozialdemokratischen Partei, verteilte am Samstag, 20. Dezember 1980, an der Ecke Bahnhofbrücke/Bahnhofquai (Zürich), zusammen mit anderen Parteimitgliedern eine Druckschrift des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich". Die Sozialdemokratische Partei hatte dort einen Stand aufgestellt, wo ausser der erwähnten Drucksache ein Unterschriftenbogen mit der Forderung nach Einstellung aller Strafverfahren,
das Flugblatt "Mütter und Väter, Frauen und Männer" sowie die Zeitschrift "Eisbrecher", Organ der Zürcher "Bewegung", auflagen. Die Aktion fand im Rahmen des Informationstages des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich" statt und wurde durch Parteibeschluss unterstützt.
In der von X. verteilten, vierseitigen Schrift wird das im Laufe des Sommers/Herbst 1980 in Zürich Geschehene einer kritischen Würdigung unterzogen, namentlich was das Verhalten der Behörden und das politische Klima in der Stadt Zürich betrifft. Auf Seite 4 wird sodann im Fettdruck unter dem Titel "Plattform" was folgt ausgeführt:
"Die Politik der Behörden ist gescheitert.
Keine Ursachen der Jugendbewegung sind ausgeräumt.
Die Probleme haben sich im Gegenteil noch verschärft.
Und trotzdem versuchen die herrschenden Kreise mit allen Mitteln, diese verfehlte Politik fortzusetzen. Über die massive Unterdrückung und Kriminalisierung der Jugendbewegung hinaus wird in den verschiedensten gesellschaftlichen Bereichen die Repression verstärkt und werden die demokratischen Rechte eingeschränkt.
Das Ziel ist nicht nur die Zerschlagung der Jugendbewegung, sondern die Einschüchterung breiter Kreise der Bevölkerung, welche die berechtigten Anliegen dieser Bewegung unterstützen.
Das Demonstrations- und Versammlungsrecht wird eingeschränkt.
Der Stadtrat beschliesst eine restriktive Bewilligungspraxis und verweigert die Benutzung geeigneter Räumlichkeiten für Versammlungen der Bewegung. Das Recht auf freie Meinungsäusserung wird faktisch aufgehoben.
Wer für die Anliegen der Jugend Stellung bezieht, hat mit Repressionen zu rechnen. 6 Bezirksrichter der SP sollen in den Prozessen gegen Jugendliche als befangen erklärt werden.
Die Pressefreiheit wird zunehmend in Frage gestellt.
Medien, wie Radio, Fernsehen und Zeitungen stehen mehr denn je unter massivem Druck wirtschaftlicher und rechtsbürgerlicher Kreise.
Die Persönlichkeitsrechte werden durch willkürliche Verhaftungen und polizeiliche Registrierungen verletzt und die Rechte von Angeklagten und Verteidigern missachtet.
Wir wehren uns gegen den Abbau demokratischer Rechte und fordern:
- Die Einstellung aller hängigen Strafverfahren gegen Demonstranten; Amnestie für alle bereits Verurteilten.
- Das uneingeschränkte Demonstrations- und Versammlungsrecht für alle.
- Das Recht auf freie Meinungsäusserung für alle.
- Die Aufhebung von Repressionsmassnahmen gegen diejenigen, die von diesen Rechten Gebrauch machten.
- Die Garantie der Persönlichkeitsrechte und die Wiederherstellung der Rechte für Angeklagte und ihre Verteidiger.
- Die sofortige Wiedereröffnung des AJZ."
Wegen des Verteilens dieses Flugblattes sprach die Verwaltungskommission
des Obergerichts gegen X. einen Verweis aus. Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
§ 9 der zürcherischen Beamtenverordnung vom 16. November 1970 (BVO, ZG 177.11) hat folgenden Wortlaut:
"Die Beamten haben sich ihrem Amte voll zu widmen.
Sie haben ihre dienstlichen Obliegenheiten gewissenhaft und unter Wahrung der Interessen des Staates zu erfüllen.
Die dienstlichen Anweisungen ihrer Vorgesetzten haben sie sorgfältig auszuführen.
Sie haben sich für eine einfache, speditive und wirtschaftliche Geschäftsabwicklung einzusetzen.
Die Beamten haben sich der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die ihrer amtlichen Stellung gebührt.
Sie haben sich im dienstlichen Verkehr und im Umgang mit dem Publikum höflich und taktvoll zu benehmen."
(Es folgt die Feststellung, dass die Bezirksrichter trotz der Volkswahl als Beamte gelten.)
4.
a) Nach § 106 Abs. 1 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) steht dem Obergericht die Aufsicht unter anderem über die ihm unterstellten Gerichte zu, worunter die Bezirksgerichte fallen. Auf Beschwerde wegen Verletzung von Amtspflichten kann das Obergericht disziplinarische Massnahmen, insbesondere gestützt auf das Ordnungsstrafengesetz, verfügen (§ 108 Abs. 1 GVG). Zu den Amtspflichten zählen die Vorschriften von § 9 BVO. § 108 Abs. 1 GVG erlaubt daher dem Obergericht, Amtspflichtverletzungen aller Art, begangen durch die der Aufsicht des Obergerichts unterstehenden Amtspersonen, mit den im Ordnungsstrafengesetz vorgesehenen Disziplinarmassnahmen zu ahnden. Der Umstand, dass im Kanton Zürich die Bezirksrichter vom Volk gewählt werden, vermag angesichts dieser klaren gesetzlichen Ordnung nichts an der Disziplinarbefugnis des Obergerichts zu ändern. Ob und inwiefern der von der Verwaltungskommission angerufene § 62 des Gesetzes betreffend die Organisation der Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (ZG 172.1) als genügende gesetzliche Grundlage betrachtet werden kann, muss bei dieser Sachlage nicht entschieden werden. Dass auch dem Präsidenten des Bezirksgerichts Disziplinarbefugnisse über die Mitglieder seines Gerichts zustehen (§ 121 Abs. 2 GVG), schliesst die Zuständigkeit
des Obergerichts nicht aus. Zusammenfassend ergibt sich daher, dass die Verwaltungskommission des Obergerichts berechtigt war, den Beschwerdeführer mit einer Sanktion nach Ordnungsstrafengesetz zu disziplinieren, soweit ihm eine Amtspflichtverletzung im Sinne von § 9 BVO nachgewiesen werden konnte.
b) aa) Das ungeschriebene Verfassungsrecht der Meinungsäusserungsfreiheit gewährleistet das Recht des Bürgers, seine Meinung Dritten bekannt zu geben (
BGE 107 Ia 65
mit Hinweisen). Insofern es um die blosse Weitergabe von Mitteilungen geht, verschafft Art. 10 Ziff. 1 EMRK keine weitergehenden Rechte. Desgleichen weist Art. 3 Abs. 1 KV/ZH keinen darüber hinausgehenden Inhalt auf. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geniesst auch der Beamte den Schutz der Meinungsäusserungsfreiheit. Er darf sich insbesondere politisch betätigen und sich, sei es öffentlich oder privat, an der politischen Kritik beteiligen. Dabei hat er sich aber an die Beschränkungen zu halten, die seine besondere Stellung mit sich bringt (
BGE 101 Ia 181
mit Hinweisen). Die aus dem Treueverhältnis fliessenden Einschränkungen in den Freiheitsrechten des Beamten finden nach zürcherischem Recht in § 9 BVO ihren Niederschlag, der, wie bereits erwähnt, auch für die vom Volk gewählten Bezirksrichter gilt: Während Abs. 1, 2 und 4 der genannten Bestimmung sich auf Verhaltenspflichten des Beamten hinsichtlich seiner innerdienstlichen Tätigkeit beziehen, unterscheidet der Satz, die Beamten hätten sich der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die ihrer amtlichen Stellung gebührt (§ 9 Abs. 3 BVO), nicht zwischen dienstlichem und ausserdienstlichem Verhalten (vgl. dieselbe Formulierung in Art. 24 Abs. 1 BtG, SR 172.221.10). Ob und inwiefern in- und ausserhalb des Dienstes dieselben Massstäbe an die Treuepflicht des Beamten gelegt werden können, ist umstritten (vgl. RAUSCH, Die Meinungsäusserungsfreiheit der Staatsangestellten, ZBl 80/1979, S. 104 f.; HANGARTNER, Reform des Beamtendisziplinarrechts, ZBl 71/1970, S. 431; anders RICHNER, Umfang und Grenzen der Freiheitsrechte der Beamten nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1954, S. 104 f.). In jedem Falle aber hat sich der Beamte inner- und ausserdienstlich so zu verhalten, dass er seine dienstlichen Aufgaben gehörig erfüllen kann (HÄNNI, Die Treuepflicht im öffentlichen Dienstrecht, Diss. Freiburg 1982, S. 39). Die ausserdienstliche (politische) Tätigkeit findet ihre Grenze demnach dort, wo das Verhalten des Beamten seine Amtsführung beeinträchtigt. Neben der Natur der ausserdienstlichen Tätigkeit
sind im Einzelfalle daher die dienstlichen Aufgaben des Beamten sowie seine Stellung und Verantwortung zu berücksichtigen.
bb) Der Richter ist in einem gegenüber anderen Beamten qualifizierten Sinne Garant für die Einhaltung der Rechtsordnung und für den ordnungsgemässen Gang der Justiz. Seine Stellung innerhalb des demokratischen Gemeinwesens erfordert, dass er unabhängig von sachfremden Einflüssen und vorurteilslos die ihm übertragenen Aufgaben erfüllt. Die Bedeutung des Richteramtes hat für ihn persönlich deshalb zur Folge, dass er sich, wie § 39 des Richtergesetzes der Bundesrepublik Deutschland es ausdrückt und wie es auch hierzulande gelten dürfte, "innerhalb und ausserhalb seines Amtes, auch bei politischer Betätigung so zu verhalten hat, dass das Vertrauen in seine Unabhängigkeit nicht gefährdet wird" (vgl.
BGE 108 Ia 54
). Dies gilt umso mehr, als der Richter vielfach aufgerufen ist, Streitsachen zu beurteilen, die Gegenstand politischer Auseinandersetzungen sind. Die ihm gebotene Zurückhaltung im öffentlichen Leben verunmöglicht freilich politische Tätigkeiten nicht schlechthin. Es ist ihm insbesondere nicht verwehrt, zu allgemeinen Fragen (rechts)politischer Natur öffentlich Stellung zu nehmen. Die Grenze des Erlaubten findet sich aber jedenfalls dort, wo die Justiz im Zusammenhang mit konkreten Vorkommnissen in den Widerstreit politischer Meinungen gerät. Der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit sowie die Wahrung des Ansehens und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung (Art. 10 Ziff. 2 EMRK) verlangt in diesen Fällen vom Betreffenden, dass er sich politischer Meinungsäusserungen enthält, die das gesellschaftliche Umfeld von Vorgängen betreffen, die die Rechtspflegeorgane zum Einschreiten veranlassen, wie z.B. Stellungnahmen zu politischen Fragen im Zusammenhang mit begangenen strafbaren Handlungen. Tut er dies nicht, ist darin eine Verletzung der Dienstpflicht im oben beschriebenen Sinne zu erblicken.
cc) Der Beschwerdeführer ist, wie praktisch alle Bezirks-, Ober- und Kassationsrichter im Kanton Zürich, Mitglied einer politischen Partei. Daraus folgt klarerweise, dass die Mitgliedschaft in einer Partei - zwar nicht rechtlich, dennoch aber faktisch - notwendig ist, um für das Richteramt portiert und darin gewählt zu werden. Dass der Beschwerdeführer ausserdienstlich an einer Aktion seiner Partei teilnahm, ist daher an sich nicht zu beanstanden und wird ihm auch von der Verwaltungskommission nicht vorgeworfen. Ob das Verteilen des Flugblattes des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich" als Dienstpflichtverletzung zu
qualifizieren ist, beurteilt sich nach dem Inhalt der fraglichen Schrift, die dem Beschwerdeführer, wie die Verwaltungskommission willkürfrei feststellte, bekannt war. Darin werden teilweise scharfe Angriffe gegen das Verhalten der Zürcher Behörden im Gefolge der "Zürcher Krawalle" erhoben. Insbesondere wird ihnen auf Seite 4 unter dem Titel "Plattform" vorgeworfen, die Repression zu verstärken und die demokratischen Rechte einzuschränken. Schliesslich wird sinngemäss den Justizorganen zur Last gelegt, die Persönlichkeitsrechte durch willkürliche Verhaftungen und polizeiliche Registrierungen zu verletzen und die Rechte von Angeklagten und Verteidigern zu missachten. Insbesondere dieser Vorwurf wiegt ausserordentlich schwer. Damit wird der Eindruck erweckt, Staatsorgane missachteten grundlegende, rechtsstaatliche Prinzipien. Schliesslich wird die Einstellung aller hängigen Strafverfahren gegen Demonstranten sowie Amnestie für alle bereits Verurteilten gefordert.
Der Beschwerdeführer muss sich den Inhalt des Flugblattes zurechnen lassen, auch wenn er subjektiv damit nicht in allen Teilen einig ging. Entscheidend ist, dass er durch das Verteilen der Schrift sein grundsätzliches Einverständnis mit dessen Inhalt bekundete. Betrachtet man das Flugblatt als Ganzes unter Berücksichtigung der oben erwähnten hervorstechenden Stellen, muss dem Beschwerdeführer vorgeworfen werden, der richterlichen Pflicht zur Zurückhaltung nicht nachgekommen zu sein. Er hat in eindeutiger Weise Stellung zu hängigen Strafverfahren genommen, vermeintliche Missstände in der Justiz kritisiert und mit der Forderung nach Einstellung aller Strafverfahren gegen Demonstranten sowie Amnestie für alle bereits Verurteilten zum Ausdruck gebracht, dass er die begangenen Straftaten unbeachtet ihres Gewichts für nicht strafwürdig hält. Diese eindeutige Stellungnahme lässt die notwendige Zurückhaltung vermissen, egal wie es sich in der Sache selbst verhält. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer am 20. Dezember 1980 nicht davon ausgehen konnte, von der Mitwirkung an sogenannten "Krawallprozessen" dispensiert zu werden. Dass unter diesen Umständen die Verwaltungskommission das Verhalten des Beschwerdeführers als Dienstpflichtverletzung qualifizierte, gibt sowohl unter dem Gesichtswinkel der Meinungsäusserungsfreiheit als auch des in erster Linie anwendbaren kantonalen Rechts zu keinen Beanstandungen Anlass.
c) (Ausführungen darüber, dass der Verweis keine unverhältnismässige Massnahme darstellt.) | de | Beamtendisziplinarrecht; Meinungsäusserungsfreiheit. 1. Zürcherische Bezirksrichter unterstehen der Disziplinargewalt des Obergerichts (E. 4a).
2. Die politischen Tätigkeiten des Richters stehen unter dem Schutz der Meinungsäusserungsfreiheit. Die Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit erfordert vom Richter indes Zurückhaltung, wenn es um öffentliche Stellungnahmen zu hängigen Verfahren und deren Begleitumstände geht (E. 4b). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-172%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,614 | 108 Ia 172 | 108 Ia 172
Sachverhalt ab Seite 172
Bezirksrichter X., Mitglied der Sozialdemokratischen Partei, verteilte am Samstag, 20. Dezember 1980, an der Ecke Bahnhofbrücke/Bahnhofquai (Zürich), zusammen mit anderen Parteimitgliedern eine Druckschrift des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich". Die Sozialdemokratische Partei hatte dort einen Stand aufgestellt, wo ausser der erwähnten Drucksache ein Unterschriftenbogen mit der Forderung nach Einstellung aller Strafverfahren,
das Flugblatt "Mütter und Väter, Frauen und Männer" sowie die Zeitschrift "Eisbrecher", Organ der Zürcher "Bewegung", auflagen. Die Aktion fand im Rahmen des Informationstages des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich" statt und wurde durch Parteibeschluss unterstützt.
In der von X. verteilten, vierseitigen Schrift wird das im Laufe des Sommers/Herbst 1980 in Zürich Geschehene einer kritischen Würdigung unterzogen, namentlich was das Verhalten der Behörden und das politische Klima in der Stadt Zürich betrifft. Auf Seite 4 wird sodann im Fettdruck unter dem Titel "Plattform" was folgt ausgeführt:
"Die Politik der Behörden ist gescheitert.
Keine Ursachen der Jugendbewegung sind ausgeräumt.
Die Probleme haben sich im Gegenteil noch verschärft.
Und trotzdem versuchen die herrschenden Kreise mit allen Mitteln, diese verfehlte Politik fortzusetzen. Über die massive Unterdrückung und Kriminalisierung der Jugendbewegung hinaus wird in den verschiedensten gesellschaftlichen Bereichen die Repression verstärkt und werden die demokratischen Rechte eingeschränkt.
Das Ziel ist nicht nur die Zerschlagung der Jugendbewegung, sondern die Einschüchterung breiter Kreise der Bevölkerung, welche die berechtigten Anliegen dieser Bewegung unterstützen.
Das Demonstrations- und Versammlungsrecht wird eingeschränkt.
Der Stadtrat beschliesst eine restriktive Bewilligungspraxis und verweigert die Benutzung geeigneter Räumlichkeiten für Versammlungen der Bewegung. Das Recht auf freie Meinungsäusserung wird faktisch aufgehoben.
Wer für die Anliegen der Jugend Stellung bezieht, hat mit Repressionen zu rechnen. 6 Bezirksrichter der SP sollen in den Prozessen gegen Jugendliche als befangen erklärt werden.
Die Pressefreiheit wird zunehmend in Frage gestellt.
Medien, wie Radio, Fernsehen und Zeitungen stehen mehr denn je unter massivem Druck wirtschaftlicher und rechtsbürgerlicher Kreise.
Die Persönlichkeitsrechte werden durch willkürliche Verhaftungen und polizeiliche Registrierungen verletzt und die Rechte von Angeklagten und Verteidigern missachtet.
Wir wehren uns gegen den Abbau demokratischer Rechte und fordern:
- Die Einstellung aller hängigen Strafverfahren gegen Demonstranten; Amnestie für alle bereits Verurteilten.
- Das uneingeschränkte Demonstrations- und Versammlungsrecht für alle.
- Das Recht auf freie Meinungsäusserung für alle.
- Die Aufhebung von Repressionsmassnahmen gegen diejenigen, die von diesen Rechten Gebrauch machten.
- Die Garantie der Persönlichkeitsrechte und die Wiederherstellung der Rechte für Angeklagte und ihre Verteidiger.
- Die sofortige Wiedereröffnung des AJZ."
Wegen des Verteilens dieses Flugblattes sprach die Verwaltungskommission
des Obergerichts gegen X. einen Verweis aus. Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
§ 9 der zürcherischen Beamtenverordnung vom 16. November 1970 (BVO, ZG 177.11) hat folgenden Wortlaut:
"Die Beamten haben sich ihrem Amte voll zu widmen.
Sie haben ihre dienstlichen Obliegenheiten gewissenhaft und unter Wahrung der Interessen des Staates zu erfüllen.
Die dienstlichen Anweisungen ihrer Vorgesetzten haben sie sorgfältig auszuführen.
Sie haben sich für eine einfache, speditive und wirtschaftliche Geschäftsabwicklung einzusetzen.
Die Beamten haben sich der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die ihrer amtlichen Stellung gebührt.
Sie haben sich im dienstlichen Verkehr und im Umgang mit dem Publikum höflich und taktvoll zu benehmen."
(Es folgt die Feststellung, dass die Bezirksrichter trotz der Volkswahl als Beamte gelten.)
4.
a) Nach § 106 Abs. 1 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) steht dem Obergericht die Aufsicht unter anderem über die ihm unterstellten Gerichte zu, worunter die Bezirksgerichte fallen. Auf Beschwerde wegen Verletzung von Amtspflichten kann das Obergericht disziplinarische Massnahmen, insbesondere gestützt auf das Ordnungsstrafengesetz, verfügen (§ 108 Abs. 1 GVG). Zu den Amtspflichten zählen die Vorschriften von § 9 BVO. § 108 Abs. 1 GVG erlaubt daher dem Obergericht, Amtspflichtverletzungen aller Art, begangen durch die der Aufsicht des Obergerichts unterstehenden Amtspersonen, mit den im Ordnungsstrafengesetz vorgesehenen Disziplinarmassnahmen zu ahnden. Der Umstand, dass im Kanton Zürich die Bezirksrichter vom Volk gewählt werden, vermag angesichts dieser klaren gesetzlichen Ordnung nichts an der Disziplinarbefugnis des Obergerichts zu ändern. Ob und inwiefern der von der Verwaltungskommission angerufene § 62 des Gesetzes betreffend die Organisation der Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (ZG 172.1) als genügende gesetzliche Grundlage betrachtet werden kann, muss bei dieser Sachlage nicht entschieden werden. Dass auch dem Präsidenten des Bezirksgerichts Disziplinarbefugnisse über die Mitglieder seines Gerichts zustehen (§ 121 Abs. 2 GVG), schliesst die Zuständigkeit
des Obergerichts nicht aus. Zusammenfassend ergibt sich daher, dass die Verwaltungskommission des Obergerichts berechtigt war, den Beschwerdeführer mit einer Sanktion nach Ordnungsstrafengesetz zu disziplinieren, soweit ihm eine Amtspflichtverletzung im Sinne von § 9 BVO nachgewiesen werden konnte.
b) aa) Das ungeschriebene Verfassungsrecht der Meinungsäusserungsfreiheit gewährleistet das Recht des Bürgers, seine Meinung Dritten bekannt zu geben (
BGE 107 Ia 65
mit Hinweisen). Insofern es um die blosse Weitergabe von Mitteilungen geht, verschafft Art. 10 Ziff. 1 EMRK keine weitergehenden Rechte. Desgleichen weist Art. 3 Abs. 1 KV/ZH keinen darüber hinausgehenden Inhalt auf. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geniesst auch der Beamte den Schutz der Meinungsäusserungsfreiheit. Er darf sich insbesondere politisch betätigen und sich, sei es öffentlich oder privat, an der politischen Kritik beteiligen. Dabei hat er sich aber an die Beschränkungen zu halten, die seine besondere Stellung mit sich bringt (
BGE 101 Ia 181
mit Hinweisen). Die aus dem Treueverhältnis fliessenden Einschränkungen in den Freiheitsrechten des Beamten finden nach zürcherischem Recht in § 9 BVO ihren Niederschlag, der, wie bereits erwähnt, auch für die vom Volk gewählten Bezirksrichter gilt: Während Abs. 1, 2 und 4 der genannten Bestimmung sich auf Verhaltenspflichten des Beamten hinsichtlich seiner innerdienstlichen Tätigkeit beziehen, unterscheidet der Satz, die Beamten hätten sich der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die ihrer amtlichen Stellung gebührt (§ 9 Abs. 3 BVO), nicht zwischen dienstlichem und ausserdienstlichem Verhalten (vgl. dieselbe Formulierung in Art. 24 Abs. 1 BtG, SR 172.221.10). Ob und inwiefern in- und ausserhalb des Dienstes dieselben Massstäbe an die Treuepflicht des Beamten gelegt werden können, ist umstritten (vgl. RAUSCH, Die Meinungsäusserungsfreiheit der Staatsangestellten, ZBl 80/1979, S. 104 f.; HANGARTNER, Reform des Beamtendisziplinarrechts, ZBl 71/1970, S. 431; anders RICHNER, Umfang und Grenzen der Freiheitsrechte der Beamten nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1954, S. 104 f.). In jedem Falle aber hat sich der Beamte inner- und ausserdienstlich so zu verhalten, dass er seine dienstlichen Aufgaben gehörig erfüllen kann (HÄNNI, Die Treuepflicht im öffentlichen Dienstrecht, Diss. Freiburg 1982, S. 39). Die ausserdienstliche (politische) Tätigkeit findet ihre Grenze demnach dort, wo das Verhalten des Beamten seine Amtsführung beeinträchtigt. Neben der Natur der ausserdienstlichen Tätigkeit
sind im Einzelfalle daher die dienstlichen Aufgaben des Beamten sowie seine Stellung und Verantwortung zu berücksichtigen.
bb) Der Richter ist in einem gegenüber anderen Beamten qualifizierten Sinne Garant für die Einhaltung der Rechtsordnung und für den ordnungsgemässen Gang der Justiz. Seine Stellung innerhalb des demokratischen Gemeinwesens erfordert, dass er unabhängig von sachfremden Einflüssen und vorurteilslos die ihm übertragenen Aufgaben erfüllt. Die Bedeutung des Richteramtes hat für ihn persönlich deshalb zur Folge, dass er sich, wie § 39 des Richtergesetzes der Bundesrepublik Deutschland es ausdrückt und wie es auch hierzulande gelten dürfte, "innerhalb und ausserhalb seines Amtes, auch bei politischer Betätigung so zu verhalten hat, dass das Vertrauen in seine Unabhängigkeit nicht gefährdet wird" (vgl.
BGE 108 Ia 54
). Dies gilt umso mehr, als der Richter vielfach aufgerufen ist, Streitsachen zu beurteilen, die Gegenstand politischer Auseinandersetzungen sind. Die ihm gebotene Zurückhaltung im öffentlichen Leben verunmöglicht freilich politische Tätigkeiten nicht schlechthin. Es ist ihm insbesondere nicht verwehrt, zu allgemeinen Fragen (rechts)politischer Natur öffentlich Stellung zu nehmen. Die Grenze des Erlaubten findet sich aber jedenfalls dort, wo die Justiz im Zusammenhang mit konkreten Vorkommnissen in den Widerstreit politischer Meinungen gerät. Der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit sowie die Wahrung des Ansehens und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung (Art. 10 Ziff. 2 EMRK) verlangt in diesen Fällen vom Betreffenden, dass er sich politischer Meinungsäusserungen enthält, die das gesellschaftliche Umfeld von Vorgängen betreffen, die die Rechtspflegeorgane zum Einschreiten veranlassen, wie z.B. Stellungnahmen zu politischen Fragen im Zusammenhang mit begangenen strafbaren Handlungen. Tut er dies nicht, ist darin eine Verletzung der Dienstpflicht im oben beschriebenen Sinne zu erblicken.
cc) Der Beschwerdeführer ist, wie praktisch alle Bezirks-, Ober- und Kassationsrichter im Kanton Zürich, Mitglied einer politischen Partei. Daraus folgt klarerweise, dass die Mitgliedschaft in einer Partei - zwar nicht rechtlich, dennoch aber faktisch - notwendig ist, um für das Richteramt portiert und darin gewählt zu werden. Dass der Beschwerdeführer ausserdienstlich an einer Aktion seiner Partei teilnahm, ist daher an sich nicht zu beanstanden und wird ihm auch von der Verwaltungskommission nicht vorgeworfen. Ob das Verteilen des Flugblattes des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich" als Dienstpflichtverletzung zu
qualifizieren ist, beurteilt sich nach dem Inhalt der fraglichen Schrift, die dem Beschwerdeführer, wie die Verwaltungskommission willkürfrei feststellte, bekannt war. Darin werden teilweise scharfe Angriffe gegen das Verhalten der Zürcher Behörden im Gefolge der "Zürcher Krawalle" erhoben. Insbesondere wird ihnen auf Seite 4 unter dem Titel "Plattform" vorgeworfen, die Repression zu verstärken und die demokratischen Rechte einzuschränken. Schliesslich wird sinngemäss den Justizorganen zur Last gelegt, die Persönlichkeitsrechte durch willkürliche Verhaftungen und polizeiliche Registrierungen zu verletzen und die Rechte von Angeklagten und Verteidigern zu missachten. Insbesondere dieser Vorwurf wiegt ausserordentlich schwer. Damit wird der Eindruck erweckt, Staatsorgane missachteten grundlegende, rechtsstaatliche Prinzipien. Schliesslich wird die Einstellung aller hängigen Strafverfahren gegen Demonstranten sowie Amnestie für alle bereits Verurteilten gefordert.
Der Beschwerdeführer muss sich den Inhalt des Flugblattes zurechnen lassen, auch wenn er subjektiv damit nicht in allen Teilen einig ging. Entscheidend ist, dass er durch das Verteilen der Schrift sein grundsätzliches Einverständnis mit dessen Inhalt bekundete. Betrachtet man das Flugblatt als Ganzes unter Berücksichtigung der oben erwähnten hervorstechenden Stellen, muss dem Beschwerdeführer vorgeworfen werden, der richterlichen Pflicht zur Zurückhaltung nicht nachgekommen zu sein. Er hat in eindeutiger Weise Stellung zu hängigen Strafverfahren genommen, vermeintliche Missstände in der Justiz kritisiert und mit der Forderung nach Einstellung aller Strafverfahren gegen Demonstranten sowie Amnestie für alle bereits Verurteilten zum Ausdruck gebracht, dass er die begangenen Straftaten unbeachtet ihres Gewichts für nicht strafwürdig hält. Diese eindeutige Stellungnahme lässt die notwendige Zurückhaltung vermissen, egal wie es sich in der Sache selbst verhält. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer am 20. Dezember 1980 nicht davon ausgehen konnte, von der Mitwirkung an sogenannten "Krawallprozessen" dispensiert zu werden. Dass unter diesen Umständen die Verwaltungskommission das Verhalten des Beschwerdeführers als Dienstpflichtverletzung qualifizierte, gibt sowohl unter dem Gesichtswinkel der Meinungsäusserungsfreiheit als auch des in erster Linie anwendbaren kantonalen Rechts zu keinen Beanstandungen Anlass.
c) (Ausführungen darüber, dass der Verweis keine unverhältnismässige Massnahme darstellt.) | de | Droit disciplinaire des fonctionnaires; liberté d'expression. 1. Les juges de district du canton de Zurich sont soumis au pouvoir disciplinaire du Tribunal cantonal (Obergericht) (consid. 4a).
2. Les activités politiques du juge sont protégées par la liberté d'expression. La nature indépendante de sa fonction lui impose toutefois de faire preuve de retenue dans ses prises de position publiques sur des affaires pendantes et sur les circonstances entourant ces affaires (consid. 4b). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-172%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,615 | 108 Ia 172 | 108 Ia 172
Sachverhalt ab Seite 172
Bezirksrichter X., Mitglied der Sozialdemokratischen Partei, verteilte am Samstag, 20. Dezember 1980, an der Ecke Bahnhofbrücke/Bahnhofquai (Zürich), zusammen mit anderen Parteimitgliedern eine Druckschrift des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich". Die Sozialdemokratische Partei hatte dort einen Stand aufgestellt, wo ausser der erwähnten Drucksache ein Unterschriftenbogen mit der Forderung nach Einstellung aller Strafverfahren,
das Flugblatt "Mütter und Väter, Frauen und Männer" sowie die Zeitschrift "Eisbrecher", Organ der Zürcher "Bewegung", auflagen. Die Aktion fand im Rahmen des Informationstages des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich" statt und wurde durch Parteibeschluss unterstützt.
In der von X. verteilten, vierseitigen Schrift wird das im Laufe des Sommers/Herbst 1980 in Zürich Geschehene einer kritischen Würdigung unterzogen, namentlich was das Verhalten der Behörden und das politische Klima in der Stadt Zürich betrifft. Auf Seite 4 wird sodann im Fettdruck unter dem Titel "Plattform" was folgt ausgeführt:
"Die Politik der Behörden ist gescheitert.
Keine Ursachen der Jugendbewegung sind ausgeräumt.
Die Probleme haben sich im Gegenteil noch verschärft.
Und trotzdem versuchen die herrschenden Kreise mit allen Mitteln, diese verfehlte Politik fortzusetzen. Über die massive Unterdrückung und Kriminalisierung der Jugendbewegung hinaus wird in den verschiedensten gesellschaftlichen Bereichen die Repression verstärkt und werden die demokratischen Rechte eingeschränkt.
Das Ziel ist nicht nur die Zerschlagung der Jugendbewegung, sondern die Einschüchterung breiter Kreise der Bevölkerung, welche die berechtigten Anliegen dieser Bewegung unterstützen.
Das Demonstrations- und Versammlungsrecht wird eingeschränkt.
Der Stadtrat beschliesst eine restriktive Bewilligungspraxis und verweigert die Benutzung geeigneter Räumlichkeiten für Versammlungen der Bewegung. Das Recht auf freie Meinungsäusserung wird faktisch aufgehoben.
Wer für die Anliegen der Jugend Stellung bezieht, hat mit Repressionen zu rechnen. 6 Bezirksrichter der SP sollen in den Prozessen gegen Jugendliche als befangen erklärt werden.
Die Pressefreiheit wird zunehmend in Frage gestellt.
Medien, wie Radio, Fernsehen und Zeitungen stehen mehr denn je unter massivem Druck wirtschaftlicher und rechtsbürgerlicher Kreise.
Die Persönlichkeitsrechte werden durch willkürliche Verhaftungen und polizeiliche Registrierungen verletzt und die Rechte von Angeklagten und Verteidigern missachtet.
Wir wehren uns gegen den Abbau demokratischer Rechte und fordern:
- Die Einstellung aller hängigen Strafverfahren gegen Demonstranten; Amnestie für alle bereits Verurteilten.
- Das uneingeschränkte Demonstrations- und Versammlungsrecht für alle.
- Das Recht auf freie Meinungsäusserung für alle.
- Die Aufhebung von Repressionsmassnahmen gegen diejenigen, die von diesen Rechten Gebrauch machten.
- Die Garantie der Persönlichkeitsrechte und die Wiederherstellung der Rechte für Angeklagte und ihre Verteidiger.
- Die sofortige Wiedereröffnung des AJZ."
Wegen des Verteilens dieses Flugblattes sprach die Verwaltungskommission
des Obergerichts gegen X. einen Verweis aus. Das Bundesgericht weist die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
§ 9 der zürcherischen Beamtenverordnung vom 16. November 1970 (BVO, ZG 177.11) hat folgenden Wortlaut:
"Die Beamten haben sich ihrem Amte voll zu widmen.
Sie haben ihre dienstlichen Obliegenheiten gewissenhaft und unter Wahrung der Interessen des Staates zu erfüllen.
Die dienstlichen Anweisungen ihrer Vorgesetzten haben sie sorgfältig auszuführen.
Sie haben sich für eine einfache, speditive und wirtschaftliche Geschäftsabwicklung einzusetzen.
Die Beamten haben sich der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die ihrer amtlichen Stellung gebührt.
Sie haben sich im dienstlichen Verkehr und im Umgang mit dem Publikum höflich und taktvoll zu benehmen."
(Es folgt die Feststellung, dass die Bezirksrichter trotz der Volkswahl als Beamte gelten.)
4.
a) Nach § 106 Abs. 1 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) steht dem Obergericht die Aufsicht unter anderem über die ihm unterstellten Gerichte zu, worunter die Bezirksgerichte fallen. Auf Beschwerde wegen Verletzung von Amtspflichten kann das Obergericht disziplinarische Massnahmen, insbesondere gestützt auf das Ordnungsstrafengesetz, verfügen (§ 108 Abs. 1 GVG). Zu den Amtspflichten zählen die Vorschriften von § 9 BVO. § 108 Abs. 1 GVG erlaubt daher dem Obergericht, Amtspflichtverletzungen aller Art, begangen durch die der Aufsicht des Obergerichts unterstehenden Amtspersonen, mit den im Ordnungsstrafengesetz vorgesehenen Disziplinarmassnahmen zu ahnden. Der Umstand, dass im Kanton Zürich die Bezirksrichter vom Volk gewählt werden, vermag angesichts dieser klaren gesetzlichen Ordnung nichts an der Disziplinarbefugnis des Obergerichts zu ändern. Ob und inwiefern der von der Verwaltungskommission angerufene § 62 des Gesetzes betreffend die Organisation der Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (ZG 172.1) als genügende gesetzliche Grundlage betrachtet werden kann, muss bei dieser Sachlage nicht entschieden werden. Dass auch dem Präsidenten des Bezirksgerichts Disziplinarbefugnisse über die Mitglieder seines Gerichts zustehen (§ 121 Abs. 2 GVG), schliesst die Zuständigkeit
des Obergerichts nicht aus. Zusammenfassend ergibt sich daher, dass die Verwaltungskommission des Obergerichts berechtigt war, den Beschwerdeführer mit einer Sanktion nach Ordnungsstrafengesetz zu disziplinieren, soweit ihm eine Amtspflichtverletzung im Sinne von § 9 BVO nachgewiesen werden konnte.
b) aa) Das ungeschriebene Verfassungsrecht der Meinungsäusserungsfreiheit gewährleistet das Recht des Bürgers, seine Meinung Dritten bekannt zu geben (
BGE 107 Ia 65
mit Hinweisen). Insofern es um die blosse Weitergabe von Mitteilungen geht, verschafft Art. 10 Ziff. 1 EMRK keine weitergehenden Rechte. Desgleichen weist Art. 3 Abs. 1 KV/ZH keinen darüber hinausgehenden Inhalt auf. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geniesst auch der Beamte den Schutz der Meinungsäusserungsfreiheit. Er darf sich insbesondere politisch betätigen und sich, sei es öffentlich oder privat, an der politischen Kritik beteiligen. Dabei hat er sich aber an die Beschränkungen zu halten, die seine besondere Stellung mit sich bringt (
BGE 101 Ia 181
mit Hinweisen). Die aus dem Treueverhältnis fliessenden Einschränkungen in den Freiheitsrechten des Beamten finden nach zürcherischem Recht in § 9 BVO ihren Niederschlag, der, wie bereits erwähnt, auch für die vom Volk gewählten Bezirksrichter gilt: Während Abs. 1, 2 und 4 der genannten Bestimmung sich auf Verhaltenspflichten des Beamten hinsichtlich seiner innerdienstlichen Tätigkeit beziehen, unterscheidet der Satz, die Beamten hätten sich der Achtung und des Vertrauens würdig zu erweisen, die ihrer amtlichen Stellung gebührt (§ 9 Abs. 3 BVO), nicht zwischen dienstlichem und ausserdienstlichem Verhalten (vgl. dieselbe Formulierung in Art. 24 Abs. 1 BtG, SR 172.221.10). Ob und inwiefern in- und ausserhalb des Dienstes dieselben Massstäbe an die Treuepflicht des Beamten gelegt werden können, ist umstritten (vgl. RAUSCH, Die Meinungsäusserungsfreiheit der Staatsangestellten, ZBl 80/1979, S. 104 f.; HANGARTNER, Reform des Beamtendisziplinarrechts, ZBl 71/1970, S. 431; anders RICHNER, Umfang und Grenzen der Freiheitsrechte der Beamten nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1954, S. 104 f.). In jedem Falle aber hat sich der Beamte inner- und ausserdienstlich so zu verhalten, dass er seine dienstlichen Aufgaben gehörig erfüllen kann (HÄNNI, Die Treuepflicht im öffentlichen Dienstrecht, Diss. Freiburg 1982, S. 39). Die ausserdienstliche (politische) Tätigkeit findet ihre Grenze demnach dort, wo das Verhalten des Beamten seine Amtsführung beeinträchtigt. Neben der Natur der ausserdienstlichen Tätigkeit
sind im Einzelfalle daher die dienstlichen Aufgaben des Beamten sowie seine Stellung und Verantwortung zu berücksichtigen.
bb) Der Richter ist in einem gegenüber anderen Beamten qualifizierten Sinne Garant für die Einhaltung der Rechtsordnung und für den ordnungsgemässen Gang der Justiz. Seine Stellung innerhalb des demokratischen Gemeinwesens erfordert, dass er unabhängig von sachfremden Einflüssen und vorurteilslos die ihm übertragenen Aufgaben erfüllt. Die Bedeutung des Richteramtes hat für ihn persönlich deshalb zur Folge, dass er sich, wie § 39 des Richtergesetzes der Bundesrepublik Deutschland es ausdrückt und wie es auch hierzulande gelten dürfte, "innerhalb und ausserhalb seines Amtes, auch bei politischer Betätigung so zu verhalten hat, dass das Vertrauen in seine Unabhängigkeit nicht gefährdet wird" (vgl.
BGE 108 Ia 54
). Dies gilt umso mehr, als der Richter vielfach aufgerufen ist, Streitsachen zu beurteilen, die Gegenstand politischer Auseinandersetzungen sind. Die ihm gebotene Zurückhaltung im öffentlichen Leben verunmöglicht freilich politische Tätigkeiten nicht schlechthin. Es ist ihm insbesondere nicht verwehrt, zu allgemeinen Fragen (rechts)politischer Natur öffentlich Stellung zu nehmen. Die Grenze des Erlaubten findet sich aber jedenfalls dort, wo die Justiz im Zusammenhang mit konkreten Vorkommnissen in den Widerstreit politischer Meinungen gerät. Der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit sowie die Wahrung des Ansehens und der Unparteilichkeit der Rechtsprechung (Art. 10 Ziff. 2 EMRK) verlangt in diesen Fällen vom Betreffenden, dass er sich politischer Meinungsäusserungen enthält, die das gesellschaftliche Umfeld von Vorgängen betreffen, die die Rechtspflegeorgane zum Einschreiten veranlassen, wie z.B. Stellungnahmen zu politischen Fragen im Zusammenhang mit begangenen strafbaren Handlungen. Tut er dies nicht, ist darin eine Verletzung der Dienstpflicht im oben beschriebenen Sinne zu erblicken.
cc) Der Beschwerdeführer ist, wie praktisch alle Bezirks-, Ober- und Kassationsrichter im Kanton Zürich, Mitglied einer politischen Partei. Daraus folgt klarerweise, dass die Mitgliedschaft in einer Partei - zwar nicht rechtlich, dennoch aber faktisch - notwendig ist, um für das Richteramt portiert und darin gewählt zu werden. Dass der Beschwerdeführer ausserdienstlich an einer Aktion seiner Partei teilnahm, ist daher an sich nicht zu beanstanden und wird ihm auch von der Verwaltungskommission nicht vorgeworfen. Ob das Verteilen des Flugblattes des "Komitees für ein repressionsfreies Zürich" als Dienstpflichtverletzung zu
qualifizieren ist, beurteilt sich nach dem Inhalt der fraglichen Schrift, die dem Beschwerdeführer, wie die Verwaltungskommission willkürfrei feststellte, bekannt war. Darin werden teilweise scharfe Angriffe gegen das Verhalten der Zürcher Behörden im Gefolge der "Zürcher Krawalle" erhoben. Insbesondere wird ihnen auf Seite 4 unter dem Titel "Plattform" vorgeworfen, die Repression zu verstärken und die demokratischen Rechte einzuschränken. Schliesslich wird sinngemäss den Justizorganen zur Last gelegt, die Persönlichkeitsrechte durch willkürliche Verhaftungen und polizeiliche Registrierungen zu verletzen und die Rechte von Angeklagten und Verteidigern zu missachten. Insbesondere dieser Vorwurf wiegt ausserordentlich schwer. Damit wird der Eindruck erweckt, Staatsorgane missachteten grundlegende, rechtsstaatliche Prinzipien. Schliesslich wird die Einstellung aller hängigen Strafverfahren gegen Demonstranten sowie Amnestie für alle bereits Verurteilten gefordert.
Der Beschwerdeführer muss sich den Inhalt des Flugblattes zurechnen lassen, auch wenn er subjektiv damit nicht in allen Teilen einig ging. Entscheidend ist, dass er durch das Verteilen der Schrift sein grundsätzliches Einverständnis mit dessen Inhalt bekundete. Betrachtet man das Flugblatt als Ganzes unter Berücksichtigung der oben erwähnten hervorstechenden Stellen, muss dem Beschwerdeführer vorgeworfen werden, der richterlichen Pflicht zur Zurückhaltung nicht nachgekommen zu sein. Er hat in eindeutiger Weise Stellung zu hängigen Strafverfahren genommen, vermeintliche Missstände in der Justiz kritisiert und mit der Forderung nach Einstellung aller Strafverfahren gegen Demonstranten sowie Amnestie für alle bereits Verurteilten zum Ausdruck gebracht, dass er die begangenen Straftaten unbeachtet ihres Gewichts für nicht strafwürdig hält. Diese eindeutige Stellungnahme lässt die notwendige Zurückhaltung vermissen, egal wie es sich in der Sache selbst verhält. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer am 20. Dezember 1980 nicht davon ausgehen konnte, von der Mitwirkung an sogenannten "Krawallprozessen" dispensiert zu werden. Dass unter diesen Umständen die Verwaltungskommission das Verhalten des Beschwerdeführers als Dienstpflichtverletzung qualifizierte, gibt sowohl unter dem Gesichtswinkel der Meinungsäusserungsfreiheit als auch des in erster Linie anwendbaren kantonalen Rechts zu keinen Beanstandungen Anlass.
c) (Ausführungen darüber, dass der Verweis keine unverhältnismässige Massnahme darstellt.) | de | Diritto disciplinare dei funzionari; libertà d'espressione. 1. I giudici distrettuali del cantone di Zurigo soggiacciono al potere disciplinare del Tribunale superiore (Obergericht) (consid. 4a).
2. L'attività politica del giudice è tutelata dalla libertà di espressione. L'esigenza di salvaguardare l'indipendenza della funzione giudiziaria gli impone tuttavia di far prova di riserbo ove si tratti di esprimersi pubblicamente su procedimenti pendenti e su circostanze ad essi relative (consid. 4b). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-172%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,616 | 108 Ia 178 | 108 Ia 178
Sachverhalt ab Seite 179
Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 29. Oktober 1980 eine "Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechtes an die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 6. Oktober 1978". Durch diese Verordnung wurde das zürcherische Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (EG zum ZGB) ergänzt, indem in den Abschnitt über das Vormundschaftswesen ein VI. Titel "Fürsorgerische Freiheitsentziehung" mit den §§ 117a-117l eingefügt wurde. § 117i Abs. 1 bestimmt, dass im Falle einer Einweisung, Ablehnung des Entlassungsgesuches, Zurückbehaltung oder Rückversetzung die betroffene oder eine ihr nahestehende Person innert zehn Tagen nach Mitteilung des Entscheides bei der Psychiatrischen Gerichtskommission gerichtliche Beurteilung verlangen kann. Die Gerichtskommission besteht aus einem rechtskundigen Vorsitzenden und zwei weitern Mitgliedern, von denen mindestens eines Facharzt für Psychiatrie sein muss (§ 117i Abs. 2). Sie wird vom Regierungsrat auf eine feste Amtsdauer gewählt (§ 117i letzter Satz). Nach § 117k entscheidet die Psychiatrische Gerichtskommission als letzte kantonale Instanz. Die Verordnung wurde vom Bundesrat am 5. Dezember 1980 genehmigt und trat nach Veröffentlichung im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1980 am 1. Januar 1981 in Kraft.
Die Rechtsanwälte Moritz Leuenberger, Ernst Rosenbusch und Bernhard Gehrig erhoben am 12. Januar 1981 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnung sei vollumfänglich aufzuheben, eventuell sei § 117i letzter Satz aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Ausführungsvorschriften zu den Bestimmungen des ZGB über die fürsorgerische Freiheitsentziehung hätten vom Regierungsrat nicht durch eine Verordnung in das zürcherische EG zum ZGB eingefügt werden dürfen, vielmehr hätten sie auf dem Gesetzgebungsweg erlassen werden müssen. Der Regierungsrat habe mit seinem Vorgehen den Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt, weshalb die angefochtene Verordnung vollumfänglich aufzuheben sei.
Der Grundsatz der Gewaltentrennung wird nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts durch sämtliche Kantonsverfassungen als Individualrecht der Bürger gewährleistet, selbst wenn er in einzelnen Verfassungen nicht ausdrücklich erwähnt ist (BGE 105 Ia 359, BGE 93 I 44 mit Hinweisen). In der Verfassung des Kantons Zürich (KV) ist wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat das Gewaltentrennungsprinzip nicht ausdrücklich ausgesprochen; es ergibt sich jedoch daraus, dass die Kantonsverfassung eine klare Trennung zwischen Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege vornimmt (Art. 28 ff., Art. 37 ff., Art. 56 ff.; BGE 102 Ia 392, BGE 81 I 121 E. 2, BGE 79 I 131 E. 4).
Der Regierungsrat behauptet nicht, er sei durch eine Vorschrift der Kantonsverfassung ermächtigt gewesen, die fraglichen Bestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen, sondern beruft sich für sein Vorgehen ausschliesslich auf Art. 52 des Schlusstitels zum ZGB (SchlT ZGB). Ob er mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung seine Befugnisse überschritten und in den Bereich der gesetzgebenden Gewalt eingegriffen hat, hängt somit von der Auslegung einer eidgenössischen Gesetzesbestimmung ab. Die Anwendung und Auslegung von Gesetzesrecht sei es eidgenössisches oder kantonales kann das Bundesgericht, auch soweit der Grundsatz der Gewaltentrennung in Frage steht, nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür überprüfen (BGE 98 Ia 118 E. 6a, BGE 95 I 100 E. 4).
3. a) Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB lautet wie folgt:
"Soweit das neue Recht zu seiner Ausführung notwendig der Ergänzung durch kantonale Anordnungen bedarf, sind die Kantone verpflichtet, solche aufzustellen, und können sie auf dem Verordnungswege erlassen."
Der Bundesgesetzgeber räumt mit dieser Vorschrift den Kantonen das Recht ein, die zur Anwendung des ZGB notwendigen Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen, selbst wenn dazu, dem Gegenstand nach, gemäss kantonalem Recht ein Gesetz erforderlich wäre. Gleichartige Ermächtigungsklauseln finden sich auch in anderen Bundesgesetzen (z.B. in Art. 46 des BG über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes vom 12. Juni 1951, in Art. 75 des BG über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916, in Art. 59 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 und in Art. 61 des BG über die Nationalstrassen vom 8. März 1960). Sie sollen Gewähr dafür bieten, dass das eidgenössische Recht zu einem bestimmten Zeitpunkt, d.h. vom Tage des durch den Bundesgesetzgeber festgelegten Inkrafttretens an, in den Kantonen angewendet werden kann, was oft unmöglich wäre, wenn die notwendigen Ausführungsvorschriften auf dem Gesetzgebungsweg erlassen werden müssten. In der Rechtslehre ist die Verfassungsmässigkeit des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB, der als Eingriff in die kantonale Gesetzgebungshoheit betrachtet wird, umstritten (bejaht wird sie von den Kommentatoren BECK, N. 5 zu Art. 52 SchlT ZGB, und REICHEL, N. 4 zu Art. 52 SchlT ZGB; Zweifel äussern dagegen CURTI, Kommentar zum ZGB, N. 10 zu Art. 52 SchlT ZGB, und AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Bd. I, N. 722, S. 275). Wie es sich damit verhält, ist jedoch ohne Belang, denn die Vorschrift ist nach Art. 113 Abs. 3 BV für das Bundesgericht massgebend und ihre Verfassungsmässigkeit kann von ihm nicht nachgeprüft werden.
b) Obschon die Beschwerdeführer die Frage nicht aufwerfen, mag gleichwohl erörtert werden, ob Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB nur für die Einführung des ZGB auf den 1. Januar 1912 galt oder ob er auch bei jeder Teilrevision des Gesetzes zur Anwendung kommt. Mit der Einräumung des Verordnungsrechts an die Kantone wollte der Bundesgesetzgeber die Sicherheit dafür schaffen, dass die nötigen kantonalen Ausführungsvorschriften rechtzeitig erlassen wurden und das ZGB vom Tage des Inkrafttretens an in sämtlichen Kantonen angewendet werden konnte. Das Bedürfnis, den rechtzeitigen Erlass der erforderlichen kantonalen Ausführungsbestimmungen zu gewährleisten, besteht indessen nicht nur bei der Einführung eines Bundesgesetzes, sondern in gleicher Weise auch bei jeder Teilrevision, denn es kann auch da vorkommen, dass es den Kantonen nicht möglich ist, auf dem Gesetzgebungsweg die nötigen Vorschriften für die Anwendung der revidierten eidgenössischen Bestimmungen fristgemäss zu erlassen. Es kann deshalb ohne Willkür angenommen werden, Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sei auch auf Teilrevisionen des ZGB anwendbar (in diesem Sinne wohl auch BECK, a.a.O., N. 8 zu Art. 52 SchlT ZGB). Eine solche Auslegung der Vorschrift liesse sich übrigens selbst bei freier Prüfung rechtfertigen.
c) Nach dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB dürfen die Kantone nur solche Vorschriften auf dem Verordnungsweg erlassen, die für die Anwendung des Bundesrechts notwendig sind.
aa) Die Beschwerdeführer bestreiten, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sei. Sie machen geltend, sobald die kantonalen Ausführungsvorschriften wie das mit Bezug auf die fürsorgerische Freiheitsentziehung zutreffe verschiedenartig ausgestaltet werden könnten, also nicht jede einzelne Bestimmung durch das ZGB "notwendig" vorbestimmt sei, müsse die nach kantonalem Verfassungsrecht zuständige Instanz zum Erlass befugt sein.
Eine solche Auslegung des Begriffs der "Notwendigkeit" ist offensichtlich zu eng. Es kommt unter dem Gesichtspunkt des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB darauf an, ob eine kantonale Regelung zur Anwendung des eidgenössischen Rechts erforderlich ist, unabhängig davon, ob der vom Bundesgesetzgeber den Kantonen belassene Gestaltungsspielraum grösser oder kleiner ist. Besteht überhaupt kein solcher Spielraum, so dürfte damit wohl auch die Notwendigkeit von Einführungsbestimmungen entfallen.
Unter den "notwendigen" Bestimmungen im Sinne des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sind jene zu verstehen, ohne deren Erlass das Bundesrecht in den Kantonen nicht angewendet werden kann. Es handelt sich namentlich um die Vorschriften über die Zuständigkeit der Behörden und das Verfahren sowie um die unerlässlichen Organisationsbestimmungen (Memorial des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes an die Kantone vom 24. Juli 1908). Die hier in Frage stehende Verordnung des Zürcher Regierungsrates enthält ausschliesslich Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, welche die fürsorgerische Freiheitsentziehung betreffen und ohne die die neuen Bestimmungen des ZGB nicht angewendet werden könnten. Der Regierungsrat hat demnach, wie sich nicht nur ohne Willkür, sondern zu Recht annehmen lässt, mit der angefochtenen Verordnung nur solche Bestimmungen erlassen, die für die Anwendung des neuen Bundesrechts notwendig sind.
bb) In der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde führte der Regierungsrat aus, der Erlass einer Verordnung habe sich auch aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit aufgedrängt, denn in der kurzen Zeitspanne zwischen dem Ablauf der Referendumsfrist und dem Inkrafttreten der neuen Bestimmungen des ZGB sei es nicht möglich gewesen, das kantonale Einführungsgesetz zum ZGB auf dem Gesetzgebungsweg zu ändern.
Die Beschwerdeführer machten in diesem Zusammenhang in der Beschwerdeschrift vom 12. Januar 1981 geltend, unter "notwendig" im Sinne des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sei "ganz eindeutig nicht etwa eine zeitliche Dringlichkeit" zu verstehen, da sonst eine Verordnung höchstens vorübergehend in Kraft gesetzt werden könnte, bis die Legislative tätig geworden sei. In der Beschwerdeergänzung vom 27. April 1981 bringen sie dagegen vor, der Begriff "notwendig" könne "nur zeitlich und nicht materiell" verstanden werden. Wenn aber eine zeitliche Dringlichkeit bestanden hätte, was bestritten werde, so hätte der Regierungsrat höchstens eine Übergangsverordnung bis zum Inkrafttreten des entsprechenden Gesetzes erlassen dürfen.
Dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB ist nicht zu entnehmen, dass das Verordnungsrecht auf Fälle zeitlicher Dringlichkeit beschränkt wäre und dass aufgrund dieser Bestimmung erlassene Verordnungen von beschränkter zeitlicher Geltung sein müssten. Was den Zweck der Vorschrift betrifft, so besteht dieser zwar darin, den rechtzeitigen Erlass der erforderlichen kantonalen Ausführungsvorschriften für die Anwendung des ZGB zu sichern. Daraus ist aber nicht zu schliessen, eine Verordnung, welche ohne zeitliche Dringlichkeit erlassen wurde, sei ungültig, und eine aus zeitlicher Dringlichkeit erlassene in ihrer Gültigkeit zeitlich begrenzt. Es ist zu beachten, dass das ZGB am 10. Dezember 1907 beschlossen und erst auf den 1. Januar 1912 in Kraft gesetzt wurde. Den Kantonen stand somit ein gewiss ausreichender Zeitraum von rund vier Jahren zur Verfügung, um die erforderlichen Ausführungsvorschriften zu erlassen, und trotzdem wurde Art. 52 Abs. 2 SchlT in das ZGB aufgenommen. Aus diesem Umstand lässt sich ohne Willkür folgern, dass die Vorschrift keine Einschränkung im Sinne einer zeitlichen Dringlichkeit kennt. Der Bundesgesetzgeber wollte vielmehr den Kantonen die Möglichkeit einräumen, immer dann auf dem Verordnungsweg vorzugehen, wenn sie der Meinung sind, die erforderlichen Ausführungsvorschriften könnten auf dem Gesetzgebungsweg nicht fristgemäss erlassen werden, sei es, dass die Zeit nicht zum Abwarten des Ablaufs der Referendumsfrist oder zur Ansetzung einer Volksabstimmung ausreicht, sei es mit Rücksicht auf das in jedem Falle bestehende Risiko eines negativen Volksentscheids. Der Erlass kantonaler Ausführungsvorschriften auf dem Verordnungsweg setzt somit wie mit sachlichen Gründen angenommen werden kann nach dem Sinn und Zweck des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB einzig voraus, dass die betreffenden Bestimmungen für die Anwendung des eidgenössischen Rechts notwendig sind. Dies ist, wie dargelegt wurde, bei den hier in Frage stehenden Vorschriften der angefochtenen Verordnung der Fall. Es ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass auch andere Kantone so vorgegangen sind wie der Kanton Zürich (z.B. die Kantone Bern, Basel-Stadt, Solothurn, Thurgau, Obwalden, Appenzell A.Rh.).
d) Die Beschwerdeführer machen geltend, der Regierungsrat habe durch die angefochtene Verordnung das zürcherische EG zum ZGB mit einem neuen Titel und etlichen neuen Paragraphen ergänzt. Ein von Kantonsrat und Volk erlassenes Gesetz könne aber nur von diesen Instanzen geändert werden. Auch eine aufgrund von Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB erlassene Verordnung könne nach kantonalem Recht nicht ein kantonales Gesetz abändern.
Man kann sich fragen, ob es zulässig ist, in Anwendung von Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB auf dem Verordnungsweg Ausführungsvorschriften zu schaffen, mit denen die ursprünglichen, in Form eines Gesetzes erlassenen Einführungsbestimmungen abgeändert werden, denn ein solches Vorgehen steht im Widerspruch zum Grundsatz der Parallelität der Formen, nach welchem eine Behörde ihre Anordnungen nur in jener Form gültig abändern kann, in welcher sie erlassen wurden (BGE 101 Ia 591 E. 4a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 14. März 1924 (BGE 50 I 229 ff.) zu dieser Frage, die in jenem Entscheid offen gelassen werden konnte, ausgeführt, damit die Abänderung einer Gesetzesvorschrift durch blosse Verordnung als zulässig betrachtet werden könnte, wäre "auf alle Fälle erforderlich, dass sie auch wirklich zur Vollziehung des Bundesgesetzes geschieht" (BGE 50 I 234). Auch BECK erachtet unter der gleichen Voraussetzung das erwähnte Vorgehen für zulässig, da der Zweck des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB nur so erreicht werden könne (a.a.O., N. 8 zu Art. 52 SchlT ZGB). Man kann sich tatsächlich fragen, ob es sich nicht mit Rücksicht darauf, dass neugeschaffenes oder revidiertes Bundesrecht zu einem bestimmten Zeitpunkt in sämtlichen Kantonen sollte angewendet werden können, unter Umständen rechtfertigt, vom Grundsatz der Übereinstimmung der Formen abzuweichen und eine Abänderung von in Gesetzesform erlassenen Einführungsbestimmungen durch blosse Verordnung zuzulassen. Die Frage braucht indes auch im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, da mit der angefochtenen Verordnung keine bestehenden Vorschriften des zürcherischen EG zum ZGB aufgehoben oder abgeändert wurden, sondern das EG lediglich durch Einfügen der neuen Bestimmungen ergänzt wurde. Geht man, wie unter E. 3c dargelegt wurde, davon aus, dass die beanstandeten Ausführungsbestimmungen als selbständige Verordnung gültig hätten erlassen werden dürfen, so kann allein wegen des Umstandes, dass sie der Regierungsrat in das EG zum ZGB eingefügt hat, ihre Rechtsgültigkeit nicht in Frage gestellt sein.
Der Regierungsrat konnte demnach in vertretbarer Auslegung des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB annehmen, er sei aufgrund dieser Vorschrift berechtigt, die Ausführungsvorschriften zu den Bestimmungen des ZGB über die fürsorgerische Freiheitsentziehung auf dem Verordnungsweg in das zürcherische EG zum ZGB einzufügen, und er verletzte daher mit seinem Vorgehen den verfassungsmässigen Grundsatz der Gewaltentrennung nicht. Auch eine Verletzung des Art. 58 KV, wonach das Gesetz die Zahl, die Organisation, die Kompetenz und das Verfahren der Gerichte bestimmt, liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht vor, da der Regierungsrat gestützt auf Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB auch § 117i auf dem Verordnungsweg erlassen konnte. Die Beschwerde erweist sich damit im Hauptpunkt als unbegründet.
4. Die Beschwerdeführer stellen den Eventualantrag, die angefochtene Verordnung sei mit Bezug auf § 117i letzter Satz aufzuheben. Sie sind der Meinung, es verstosse gegen Art. 5 Ziff. 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie gegen Art. 397d ZGB und damit gegen Art. 2 ÜbBest.BV, ferner gegen Art. 4 BV und Art. 56 KV, dass die im Kanton Zürich als "Richter" im Sinne von Art. 397d ZGB eingesetzte Psychiatrische Gerichtskommission gemäss § 117i letzter Satz vom Regierungsrat auf eine feste Amtsdauer gewählt werde.
a) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird. An das "Gericht" im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK sind die gleichen Anforderungen zu stellen wie an das Gericht gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK, das heisst es soll unabhängig und unparteiisch sein und auf Gesetz beruhen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte versteht unter dem Gericht im Sinne der Konvention eine urteilende Behörde rechtsprechender Natur, die sowohl von der Regierungsgewalt als auch von den beteiligten Parteien im konkreten Fall unabhängig ist (Urteile Neumeister vom 27. Juni 1968, S. 44, E. 24, und De Wilde, Ooms und Versyp vom 18. Juni 1971, S. 41, E. 78, in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, série A, vol. 8 und 12). Die EMRK verleiht aber dem Rechtsunterworfenen keinen Anspruch auf eine bestimmte Gerichtsorganisation oder einen bestimmten Verfahrensweg, sondern gewährleistet nur die Rechtsprechung durch ein Gericht nach Massgabe der jeweiligen inländischen Rechtsordnung (BISCHOFBERGER, Die Verfahrensgarantien der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Art. 5 und 6) in ihrer Einwirkung auf das schweizerische Strafprozessrecht, Diss. Zürich 1972, S. 44 f. sowie das erwähnte Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte im Fall Neumeister, a.a.O.). Der Entscheid darüber, ob die Psychiatrische Gerichtskommission den Anforderungen der Konvention genügt, hängt demnach davon ab, ob sie ein "Richter" im Sinne von Art. 397d ZGB und der Zürcher Gerichtsorganisation ist.
b) Gemäss Art. 397d ZGB kann die betroffene oder eine ihr nahestehende Person gegen den Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung den Richter anrufen. Der Bundesgesetzgeber versteht unter dem Richter im Sinne dieser Bestimmung eine von anderen Staatsgewalten unabhängige Instanz, welche dazu berufen ist, Freiheitsentziehungen unvoreingenommen und unparteiisch in der Sache zu entscheiden (Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (fürsorgerische Freiheitsentziehung) und den Rückzug des Vorbehaltes zu Art. 5 EMRK vom 17. August 1977, BBl 1977 III N. 242 S. 38). Er geht somit von einem materiellen Begriff des Richters aus. Für die Frage, ob die Psychiatrische Gerichtskommission ein Richter im Sinne des Bundesrechts ist, kommt es demnach ausschliesslich darauf an, ob sie die erforderliche Unabhängigkeit besitzt. Die Beschwerdeführer glauben, das sei deshalb nicht der Fall, weil die Gerichtskommission nicht vom Kantonsrat oder vom Volk, sondern vom Regierungsrat gewählt werde. Diese Ansicht ist unzutreffend. Wie das Bundesgericht in einem Urteil vom 21. Oktober 1981 (BGE 107 Ia 253 ff.) ausgeführt hat, kommt einem Organ der Rechtspflege nicht deswegen die notwendige Unabhängigkeit zu, weil es vom Volk bestellt ist, sondern deshalb, weil ihm für die Behandlung konkreter Einzelfälle keine Weisungen erteilt werden können (BGE 107 Ia 254 E. 3 b). Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte misst der Art der Ernennung einer richterlichen Behörde für die Frage der Unabhängigkeit keine entscheidende Bedeutung zu (Urteil im Fall Schiesser vom 4. Dezember 1979, S. 15, E. 35, in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, série A, vol. 34). Die hier in Frage stehende Psychiatrische Gerichtskommission ist, wie das ausdrücklich vorgesehen ist, in ihrer Rechtsprechung unabhängig und an keine Weisungen gebunden (§ 6 der zürcherischen Verordnung über das Verfahren der Psychiatrischen Gerichtskommission vom 28. Januar 1981). Sie erfüllt daher die Anforderungen, die an einen Richter im Sinne des Art. 397d ZGB gestellt werden. Verstösst demnach § 117i nicht gegen Bundesrecht, so liegt auch keine Verletzung des Art. 2 ÜbBest.BV vor.
c) Ebenfalls unbegründet ist die Rüge, die angefochtene Vorschrift verletze die Art. 4 BV und 56 KV, weil nach dem Grundsatz der Gewaltentrennung ein Richter "nicht von der Exekutive abhängig oder gewählt sein" dürfe. Die Psychiatrische Gerichtskommission ist wie ausgeführt in ihrer Rechtsprechung unabhängig und an keine Weisungen gebunden. Von einer Missachtung des Gewaltentrennungsprinzips kann deshalb nicht die Rede sein. Die Beschwerdeführer machen ferner zu Unrecht geltend, es ergebe sich auch aus § 105 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG), dass unter dem Begriff des Richters eine Instanz zu verstehen sei, die nicht von der Exekutive gewählt werden dürfe. Aus dieser Vorschrift, welche die Oberaufsicht des Kantonsrates über die Verwaltung der Rechtspflege vorsieht, lässt sich nicht schliessen, ein Richter müsse in jedem Falle durch das Volk oder den Kantonsrat ernannt werden. Es trifft im übrigen nicht zu, dass nach zürcherischem Recht alle Richter durch die gesetzgebende Gewalt gewählt werden, wie die Beschwerdeführer behaupten. Das GVG sieht in einigen Fällen die Wahl der Richter durch Gerichte vor (§§ 5 Abs. 2, 9, 16, 27, 38 Abs. 2). Im weitern ist zu beachten, dass im Kanton Zürich ein wesentlicher Teil der Sozialversicherungsrechtsprechung durch Rekurskommissionen erfolgt, die vom Regierungsrat gewählt werden und ähnlich wie die Psychiatrische Gerichtskommission zusammengesetzt sind (z.B. die Rekurskommission gemäss § 17 des zürcherischen Einführungsgesetzes vom 1. Februar 1953 zu den Bundesgesetzen über die Arbeitslosenversicherung und die Arbeitsvermittlung vom 22. Juni 1951).
Ähnliches gilt für die Rekurskommission für Arbeitsbeschaffungsreserven (§ 14 des zürcherischen Gesetzes über die Arbeitsbeschaffungsreserven der privaten Wirtschaft vom 5. Oktober 1952) sowie für die landwirtschaftliche Rekurskommission (§ 5 Abs. 2 der zürcherischen Verordnung 1 vom 7. November 1963 zum Bundesgesetz über Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft vom 23. März 1962). Es kann nicht zweifelhaft sein, dass es sich bei diesen Staatsorganen um richterliche Behörden, nämlich Spezialverwaltungsgerichte, handelt (BOSSHARD, Die Sondergerichte des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1981, S. 99 ff.). Die erwähnte Ordnung zeigt, dass die Wahl durch das Volk oder das Parlament im Kanton Zürich nicht entscheidend für die Qualifikation einer urteilenden Behörde als Gericht ist. Die Psychiatrische Gerichtskommission gemäss § 117i der angefochtenen Verordnung kann demnach auch als ein Gericht im Sinne der zürcherischen Gerichtsorganisation betrachtet werden.
Nach dem Gesagten verstösst § 117i der Verordnung weder gegen die Bundesverfassung noch gegen die EMRK, und die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet. | de | Grundsatz der Gewaltentrennung, Art. 5 Ziff. 4 EMRK; zürcherische Verordnung vom 29. Oktober 1980 über die Anpassung des kantonalen Rechtes an die Änderung des ZGB vom 6. Oktober 1978 betreffend fürsorgerische Freiheitsentziehung. Es bedeutet keine Verletzung des Gewaltentrennungsprinzips, wenn sich der Zürcher Regierungsrat aufgrund von Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB für berechtigt hielt, die notwendigen Ausführungsvorschriften zu den Bestimmungen des ZGB über die fürsorgerische Freiheitsentziehung auf dem Verordnungsweg in das zürcherische EG zum ZGB einzufügen (E. 2, 3).
Die in § 117i der erwähnten Verordnung vorgesehene, vom Regierungsrat gewählte Psychiatrische Gerichtskommission ist ein "Gericht" im Sinne des Art. 5 Ziff. 4 EMRK (E. 4). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-178%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,617 | 108 Ia 178 | 108 Ia 178
Sachverhalt ab Seite 179
Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 29. Oktober 1980 eine "Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechtes an die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 6. Oktober 1978". Durch diese Verordnung wurde das zürcherische Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (EG zum ZGB) ergänzt, indem in den Abschnitt über das Vormundschaftswesen ein VI. Titel "Fürsorgerische Freiheitsentziehung" mit den §§ 117a-117l eingefügt wurde. § 117i Abs. 1 bestimmt, dass im Falle einer Einweisung, Ablehnung des Entlassungsgesuches, Zurückbehaltung oder Rückversetzung die betroffene oder eine ihr nahestehende Person innert zehn Tagen nach Mitteilung des Entscheides bei der Psychiatrischen Gerichtskommission gerichtliche Beurteilung verlangen kann. Die Gerichtskommission besteht aus einem rechtskundigen Vorsitzenden und zwei weitern Mitgliedern, von denen mindestens eines Facharzt für Psychiatrie sein muss (§ 117i Abs. 2). Sie wird vom Regierungsrat auf eine feste Amtsdauer gewählt (§ 117i letzter Satz). Nach § 117k entscheidet die Psychiatrische Gerichtskommission als letzte kantonale Instanz. Die Verordnung wurde vom Bundesrat am 5. Dezember 1980 genehmigt und trat nach Veröffentlichung im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1980 am 1. Januar 1981 in Kraft.
Die Rechtsanwälte Moritz Leuenberger, Ernst Rosenbusch und Bernhard Gehrig erhoben am 12. Januar 1981 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnung sei vollumfänglich aufzuheben, eventuell sei § 117i letzter Satz aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Ausführungsvorschriften zu den Bestimmungen des ZGB über die fürsorgerische Freiheitsentziehung hätten vom Regierungsrat nicht durch eine Verordnung in das zürcherische EG zum ZGB eingefügt werden dürfen, vielmehr hätten sie auf dem Gesetzgebungsweg erlassen werden müssen. Der Regierungsrat habe mit seinem Vorgehen den Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt, weshalb die angefochtene Verordnung vollumfänglich aufzuheben sei.
Der Grundsatz der Gewaltentrennung wird nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts durch sämtliche Kantonsverfassungen als Individualrecht der Bürger gewährleistet, selbst wenn er in einzelnen Verfassungen nicht ausdrücklich erwähnt ist (BGE 105 Ia 359, BGE 93 I 44 mit Hinweisen). In der Verfassung des Kantons Zürich (KV) ist wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat das Gewaltentrennungsprinzip nicht ausdrücklich ausgesprochen; es ergibt sich jedoch daraus, dass die Kantonsverfassung eine klare Trennung zwischen Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege vornimmt (Art. 28 ff., Art. 37 ff., Art. 56 ff.; BGE 102 Ia 392, BGE 81 I 121 E. 2, BGE 79 I 131 E. 4).
Der Regierungsrat behauptet nicht, er sei durch eine Vorschrift der Kantonsverfassung ermächtigt gewesen, die fraglichen Bestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen, sondern beruft sich für sein Vorgehen ausschliesslich auf Art. 52 des Schlusstitels zum ZGB (SchlT ZGB). Ob er mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung seine Befugnisse überschritten und in den Bereich der gesetzgebenden Gewalt eingegriffen hat, hängt somit von der Auslegung einer eidgenössischen Gesetzesbestimmung ab. Die Anwendung und Auslegung von Gesetzesrecht sei es eidgenössisches oder kantonales kann das Bundesgericht, auch soweit der Grundsatz der Gewaltentrennung in Frage steht, nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür überprüfen (BGE 98 Ia 118 E. 6a, BGE 95 I 100 E. 4).
3. a) Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB lautet wie folgt:
"Soweit das neue Recht zu seiner Ausführung notwendig der Ergänzung durch kantonale Anordnungen bedarf, sind die Kantone verpflichtet, solche aufzustellen, und können sie auf dem Verordnungswege erlassen."
Der Bundesgesetzgeber räumt mit dieser Vorschrift den Kantonen das Recht ein, die zur Anwendung des ZGB notwendigen Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen, selbst wenn dazu, dem Gegenstand nach, gemäss kantonalem Recht ein Gesetz erforderlich wäre. Gleichartige Ermächtigungsklauseln finden sich auch in anderen Bundesgesetzen (z.B. in Art. 46 des BG über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes vom 12. Juni 1951, in Art. 75 des BG über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916, in Art. 59 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 und in Art. 61 des BG über die Nationalstrassen vom 8. März 1960). Sie sollen Gewähr dafür bieten, dass das eidgenössische Recht zu einem bestimmten Zeitpunkt, d.h. vom Tage des durch den Bundesgesetzgeber festgelegten Inkrafttretens an, in den Kantonen angewendet werden kann, was oft unmöglich wäre, wenn die notwendigen Ausführungsvorschriften auf dem Gesetzgebungsweg erlassen werden müssten. In der Rechtslehre ist die Verfassungsmässigkeit des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB, der als Eingriff in die kantonale Gesetzgebungshoheit betrachtet wird, umstritten (bejaht wird sie von den Kommentatoren BECK, N. 5 zu Art. 52 SchlT ZGB, und REICHEL, N. 4 zu Art. 52 SchlT ZGB; Zweifel äussern dagegen CURTI, Kommentar zum ZGB, N. 10 zu Art. 52 SchlT ZGB, und AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Bd. I, N. 722, S. 275). Wie es sich damit verhält, ist jedoch ohne Belang, denn die Vorschrift ist nach Art. 113 Abs. 3 BV für das Bundesgericht massgebend und ihre Verfassungsmässigkeit kann von ihm nicht nachgeprüft werden.
b) Obschon die Beschwerdeführer die Frage nicht aufwerfen, mag gleichwohl erörtert werden, ob Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB nur für die Einführung des ZGB auf den 1. Januar 1912 galt oder ob er auch bei jeder Teilrevision des Gesetzes zur Anwendung kommt. Mit der Einräumung des Verordnungsrechts an die Kantone wollte der Bundesgesetzgeber die Sicherheit dafür schaffen, dass die nötigen kantonalen Ausführungsvorschriften rechtzeitig erlassen wurden und das ZGB vom Tage des Inkrafttretens an in sämtlichen Kantonen angewendet werden konnte. Das Bedürfnis, den rechtzeitigen Erlass der erforderlichen kantonalen Ausführungsbestimmungen zu gewährleisten, besteht indessen nicht nur bei der Einführung eines Bundesgesetzes, sondern in gleicher Weise auch bei jeder Teilrevision, denn es kann auch da vorkommen, dass es den Kantonen nicht möglich ist, auf dem Gesetzgebungsweg die nötigen Vorschriften für die Anwendung der revidierten eidgenössischen Bestimmungen fristgemäss zu erlassen. Es kann deshalb ohne Willkür angenommen werden, Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sei auch auf Teilrevisionen des ZGB anwendbar (in diesem Sinne wohl auch BECK, a.a.O., N. 8 zu Art. 52 SchlT ZGB). Eine solche Auslegung der Vorschrift liesse sich übrigens selbst bei freier Prüfung rechtfertigen.
c) Nach dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB dürfen die Kantone nur solche Vorschriften auf dem Verordnungsweg erlassen, die für die Anwendung des Bundesrechts notwendig sind.
aa) Die Beschwerdeführer bestreiten, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sei. Sie machen geltend, sobald die kantonalen Ausführungsvorschriften wie das mit Bezug auf die fürsorgerische Freiheitsentziehung zutreffe verschiedenartig ausgestaltet werden könnten, also nicht jede einzelne Bestimmung durch das ZGB "notwendig" vorbestimmt sei, müsse die nach kantonalem Verfassungsrecht zuständige Instanz zum Erlass befugt sein.
Eine solche Auslegung des Begriffs der "Notwendigkeit" ist offensichtlich zu eng. Es kommt unter dem Gesichtspunkt des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB darauf an, ob eine kantonale Regelung zur Anwendung des eidgenössischen Rechts erforderlich ist, unabhängig davon, ob der vom Bundesgesetzgeber den Kantonen belassene Gestaltungsspielraum grösser oder kleiner ist. Besteht überhaupt kein solcher Spielraum, so dürfte damit wohl auch die Notwendigkeit von Einführungsbestimmungen entfallen.
Unter den "notwendigen" Bestimmungen im Sinne des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sind jene zu verstehen, ohne deren Erlass das Bundesrecht in den Kantonen nicht angewendet werden kann. Es handelt sich namentlich um die Vorschriften über die Zuständigkeit der Behörden und das Verfahren sowie um die unerlässlichen Organisationsbestimmungen (Memorial des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes an die Kantone vom 24. Juli 1908). Die hier in Frage stehende Verordnung des Zürcher Regierungsrates enthält ausschliesslich Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, welche die fürsorgerische Freiheitsentziehung betreffen und ohne die die neuen Bestimmungen des ZGB nicht angewendet werden könnten. Der Regierungsrat hat demnach, wie sich nicht nur ohne Willkür, sondern zu Recht annehmen lässt, mit der angefochtenen Verordnung nur solche Bestimmungen erlassen, die für die Anwendung des neuen Bundesrechts notwendig sind.
bb) In der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde führte der Regierungsrat aus, der Erlass einer Verordnung habe sich auch aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit aufgedrängt, denn in der kurzen Zeitspanne zwischen dem Ablauf der Referendumsfrist und dem Inkrafttreten der neuen Bestimmungen des ZGB sei es nicht möglich gewesen, das kantonale Einführungsgesetz zum ZGB auf dem Gesetzgebungsweg zu ändern.
Die Beschwerdeführer machten in diesem Zusammenhang in der Beschwerdeschrift vom 12. Januar 1981 geltend, unter "notwendig" im Sinne des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sei "ganz eindeutig nicht etwa eine zeitliche Dringlichkeit" zu verstehen, da sonst eine Verordnung höchstens vorübergehend in Kraft gesetzt werden könnte, bis die Legislative tätig geworden sei. In der Beschwerdeergänzung vom 27. April 1981 bringen sie dagegen vor, der Begriff "notwendig" könne "nur zeitlich und nicht materiell" verstanden werden. Wenn aber eine zeitliche Dringlichkeit bestanden hätte, was bestritten werde, so hätte der Regierungsrat höchstens eine Übergangsverordnung bis zum Inkrafttreten des entsprechenden Gesetzes erlassen dürfen.
Dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB ist nicht zu entnehmen, dass das Verordnungsrecht auf Fälle zeitlicher Dringlichkeit beschränkt wäre und dass aufgrund dieser Bestimmung erlassene Verordnungen von beschränkter zeitlicher Geltung sein müssten. Was den Zweck der Vorschrift betrifft, so besteht dieser zwar darin, den rechtzeitigen Erlass der erforderlichen kantonalen Ausführungsvorschriften für die Anwendung des ZGB zu sichern. Daraus ist aber nicht zu schliessen, eine Verordnung, welche ohne zeitliche Dringlichkeit erlassen wurde, sei ungültig, und eine aus zeitlicher Dringlichkeit erlassene in ihrer Gültigkeit zeitlich begrenzt. Es ist zu beachten, dass das ZGB am 10. Dezember 1907 beschlossen und erst auf den 1. Januar 1912 in Kraft gesetzt wurde. Den Kantonen stand somit ein gewiss ausreichender Zeitraum von rund vier Jahren zur Verfügung, um die erforderlichen Ausführungsvorschriften zu erlassen, und trotzdem wurde Art. 52 Abs. 2 SchlT in das ZGB aufgenommen. Aus diesem Umstand lässt sich ohne Willkür folgern, dass die Vorschrift keine Einschränkung im Sinne einer zeitlichen Dringlichkeit kennt. Der Bundesgesetzgeber wollte vielmehr den Kantonen die Möglichkeit einräumen, immer dann auf dem Verordnungsweg vorzugehen, wenn sie der Meinung sind, die erforderlichen Ausführungsvorschriften könnten auf dem Gesetzgebungsweg nicht fristgemäss erlassen werden, sei es, dass die Zeit nicht zum Abwarten des Ablaufs der Referendumsfrist oder zur Ansetzung einer Volksabstimmung ausreicht, sei es mit Rücksicht auf das in jedem Falle bestehende Risiko eines negativen Volksentscheids. Der Erlass kantonaler Ausführungsvorschriften auf dem Verordnungsweg setzt somit wie mit sachlichen Gründen angenommen werden kann nach dem Sinn und Zweck des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB einzig voraus, dass die betreffenden Bestimmungen für die Anwendung des eidgenössischen Rechts notwendig sind. Dies ist, wie dargelegt wurde, bei den hier in Frage stehenden Vorschriften der angefochtenen Verordnung der Fall. Es ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass auch andere Kantone so vorgegangen sind wie der Kanton Zürich (z.B. die Kantone Bern, Basel-Stadt, Solothurn, Thurgau, Obwalden, Appenzell A.Rh.).
d) Die Beschwerdeführer machen geltend, der Regierungsrat habe durch die angefochtene Verordnung das zürcherische EG zum ZGB mit einem neuen Titel und etlichen neuen Paragraphen ergänzt. Ein von Kantonsrat und Volk erlassenes Gesetz könne aber nur von diesen Instanzen geändert werden. Auch eine aufgrund von Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB erlassene Verordnung könne nach kantonalem Recht nicht ein kantonales Gesetz abändern.
Man kann sich fragen, ob es zulässig ist, in Anwendung von Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB auf dem Verordnungsweg Ausführungsvorschriften zu schaffen, mit denen die ursprünglichen, in Form eines Gesetzes erlassenen Einführungsbestimmungen abgeändert werden, denn ein solches Vorgehen steht im Widerspruch zum Grundsatz der Parallelität der Formen, nach welchem eine Behörde ihre Anordnungen nur in jener Form gültig abändern kann, in welcher sie erlassen wurden (BGE 101 Ia 591 E. 4a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 14. März 1924 (BGE 50 I 229 ff.) zu dieser Frage, die in jenem Entscheid offen gelassen werden konnte, ausgeführt, damit die Abänderung einer Gesetzesvorschrift durch blosse Verordnung als zulässig betrachtet werden könnte, wäre "auf alle Fälle erforderlich, dass sie auch wirklich zur Vollziehung des Bundesgesetzes geschieht" (BGE 50 I 234). Auch BECK erachtet unter der gleichen Voraussetzung das erwähnte Vorgehen für zulässig, da der Zweck des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB nur so erreicht werden könne (a.a.O., N. 8 zu Art. 52 SchlT ZGB). Man kann sich tatsächlich fragen, ob es sich nicht mit Rücksicht darauf, dass neugeschaffenes oder revidiertes Bundesrecht zu einem bestimmten Zeitpunkt in sämtlichen Kantonen sollte angewendet werden können, unter Umständen rechtfertigt, vom Grundsatz der Übereinstimmung der Formen abzuweichen und eine Abänderung von in Gesetzesform erlassenen Einführungsbestimmungen durch blosse Verordnung zuzulassen. Die Frage braucht indes auch im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, da mit der angefochtenen Verordnung keine bestehenden Vorschriften des zürcherischen EG zum ZGB aufgehoben oder abgeändert wurden, sondern das EG lediglich durch Einfügen der neuen Bestimmungen ergänzt wurde. Geht man, wie unter E. 3c dargelegt wurde, davon aus, dass die beanstandeten Ausführungsbestimmungen als selbständige Verordnung gültig hätten erlassen werden dürfen, so kann allein wegen des Umstandes, dass sie der Regierungsrat in das EG zum ZGB eingefügt hat, ihre Rechtsgültigkeit nicht in Frage gestellt sein.
Der Regierungsrat konnte demnach in vertretbarer Auslegung des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB annehmen, er sei aufgrund dieser Vorschrift berechtigt, die Ausführungsvorschriften zu den Bestimmungen des ZGB über die fürsorgerische Freiheitsentziehung auf dem Verordnungsweg in das zürcherische EG zum ZGB einzufügen, und er verletzte daher mit seinem Vorgehen den verfassungsmässigen Grundsatz der Gewaltentrennung nicht. Auch eine Verletzung des Art. 58 KV, wonach das Gesetz die Zahl, die Organisation, die Kompetenz und das Verfahren der Gerichte bestimmt, liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht vor, da der Regierungsrat gestützt auf Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB auch § 117i auf dem Verordnungsweg erlassen konnte. Die Beschwerde erweist sich damit im Hauptpunkt als unbegründet.
4. Die Beschwerdeführer stellen den Eventualantrag, die angefochtene Verordnung sei mit Bezug auf § 117i letzter Satz aufzuheben. Sie sind der Meinung, es verstosse gegen Art. 5 Ziff. 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie gegen Art. 397d ZGB und damit gegen Art. 2 ÜbBest.BV, ferner gegen Art. 4 BV und Art. 56 KV, dass die im Kanton Zürich als "Richter" im Sinne von Art. 397d ZGB eingesetzte Psychiatrische Gerichtskommission gemäss § 117i letzter Satz vom Regierungsrat auf eine feste Amtsdauer gewählt werde.
a) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird. An das "Gericht" im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK sind die gleichen Anforderungen zu stellen wie an das Gericht gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK, das heisst es soll unabhängig und unparteiisch sein und auf Gesetz beruhen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte versteht unter dem Gericht im Sinne der Konvention eine urteilende Behörde rechtsprechender Natur, die sowohl von der Regierungsgewalt als auch von den beteiligten Parteien im konkreten Fall unabhängig ist (Urteile Neumeister vom 27. Juni 1968, S. 44, E. 24, und De Wilde, Ooms und Versyp vom 18. Juni 1971, S. 41, E. 78, in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, série A, vol. 8 und 12). Die EMRK verleiht aber dem Rechtsunterworfenen keinen Anspruch auf eine bestimmte Gerichtsorganisation oder einen bestimmten Verfahrensweg, sondern gewährleistet nur die Rechtsprechung durch ein Gericht nach Massgabe der jeweiligen inländischen Rechtsordnung (BISCHOFBERGER, Die Verfahrensgarantien der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Art. 5 und 6) in ihrer Einwirkung auf das schweizerische Strafprozessrecht, Diss. Zürich 1972, S. 44 f. sowie das erwähnte Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte im Fall Neumeister, a.a.O.). Der Entscheid darüber, ob die Psychiatrische Gerichtskommission den Anforderungen der Konvention genügt, hängt demnach davon ab, ob sie ein "Richter" im Sinne von Art. 397d ZGB und der Zürcher Gerichtsorganisation ist.
b) Gemäss Art. 397d ZGB kann die betroffene oder eine ihr nahestehende Person gegen den Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung den Richter anrufen. Der Bundesgesetzgeber versteht unter dem Richter im Sinne dieser Bestimmung eine von anderen Staatsgewalten unabhängige Instanz, welche dazu berufen ist, Freiheitsentziehungen unvoreingenommen und unparteiisch in der Sache zu entscheiden (Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (fürsorgerische Freiheitsentziehung) und den Rückzug des Vorbehaltes zu Art. 5 EMRK vom 17. August 1977, BBl 1977 III N. 242 S. 38). Er geht somit von einem materiellen Begriff des Richters aus. Für die Frage, ob die Psychiatrische Gerichtskommission ein Richter im Sinne des Bundesrechts ist, kommt es demnach ausschliesslich darauf an, ob sie die erforderliche Unabhängigkeit besitzt. Die Beschwerdeführer glauben, das sei deshalb nicht der Fall, weil die Gerichtskommission nicht vom Kantonsrat oder vom Volk, sondern vom Regierungsrat gewählt werde. Diese Ansicht ist unzutreffend. Wie das Bundesgericht in einem Urteil vom 21. Oktober 1981 (BGE 107 Ia 253 ff.) ausgeführt hat, kommt einem Organ der Rechtspflege nicht deswegen die notwendige Unabhängigkeit zu, weil es vom Volk bestellt ist, sondern deshalb, weil ihm für die Behandlung konkreter Einzelfälle keine Weisungen erteilt werden können (BGE 107 Ia 254 E. 3 b). Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte misst der Art der Ernennung einer richterlichen Behörde für die Frage der Unabhängigkeit keine entscheidende Bedeutung zu (Urteil im Fall Schiesser vom 4. Dezember 1979, S. 15, E. 35, in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, série A, vol. 34). Die hier in Frage stehende Psychiatrische Gerichtskommission ist, wie das ausdrücklich vorgesehen ist, in ihrer Rechtsprechung unabhängig und an keine Weisungen gebunden (§ 6 der zürcherischen Verordnung über das Verfahren der Psychiatrischen Gerichtskommission vom 28. Januar 1981). Sie erfüllt daher die Anforderungen, die an einen Richter im Sinne des Art. 397d ZGB gestellt werden. Verstösst demnach § 117i nicht gegen Bundesrecht, so liegt auch keine Verletzung des Art. 2 ÜbBest.BV vor.
c) Ebenfalls unbegründet ist die Rüge, die angefochtene Vorschrift verletze die Art. 4 BV und 56 KV, weil nach dem Grundsatz der Gewaltentrennung ein Richter "nicht von der Exekutive abhängig oder gewählt sein" dürfe. Die Psychiatrische Gerichtskommission ist wie ausgeführt in ihrer Rechtsprechung unabhängig und an keine Weisungen gebunden. Von einer Missachtung des Gewaltentrennungsprinzips kann deshalb nicht die Rede sein. Die Beschwerdeführer machen ferner zu Unrecht geltend, es ergebe sich auch aus § 105 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG), dass unter dem Begriff des Richters eine Instanz zu verstehen sei, die nicht von der Exekutive gewählt werden dürfe. Aus dieser Vorschrift, welche die Oberaufsicht des Kantonsrates über die Verwaltung der Rechtspflege vorsieht, lässt sich nicht schliessen, ein Richter müsse in jedem Falle durch das Volk oder den Kantonsrat ernannt werden. Es trifft im übrigen nicht zu, dass nach zürcherischem Recht alle Richter durch die gesetzgebende Gewalt gewählt werden, wie die Beschwerdeführer behaupten. Das GVG sieht in einigen Fällen die Wahl der Richter durch Gerichte vor (§§ 5 Abs. 2, 9, 16, 27, 38 Abs. 2). Im weitern ist zu beachten, dass im Kanton Zürich ein wesentlicher Teil der Sozialversicherungsrechtsprechung durch Rekurskommissionen erfolgt, die vom Regierungsrat gewählt werden und ähnlich wie die Psychiatrische Gerichtskommission zusammengesetzt sind (z.B. die Rekurskommission gemäss § 17 des zürcherischen Einführungsgesetzes vom 1. Februar 1953 zu den Bundesgesetzen über die Arbeitslosenversicherung und die Arbeitsvermittlung vom 22. Juni 1951).
Ähnliches gilt für die Rekurskommission für Arbeitsbeschaffungsreserven (§ 14 des zürcherischen Gesetzes über die Arbeitsbeschaffungsreserven der privaten Wirtschaft vom 5. Oktober 1952) sowie für die landwirtschaftliche Rekurskommission (§ 5 Abs. 2 der zürcherischen Verordnung 1 vom 7. November 1963 zum Bundesgesetz über Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft vom 23. März 1962). Es kann nicht zweifelhaft sein, dass es sich bei diesen Staatsorganen um richterliche Behörden, nämlich Spezialverwaltungsgerichte, handelt (BOSSHARD, Die Sondergerichte des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1981, S. 99 ff.). Die erwähnte Ordnung zeigt, dass die Wahl durch das Volk oder das Parlament im Kanton Zürich nicht entscheidend für die Qualifikation einer urteilenden Behörde als Gericht ist. Die Psychiatrische Gerichtskommission gemäss § 117i der angefochtenen Verordnung kann demnach auch als ein Gericht im Sinne der zürcherischen Gerichtsorganisation betrachtet werden.
Nach dem Gesagten verstösst § 117i der Verordnung weder gegen die Bundesverfassung noch gegen die EMRK, und die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet. | de | Principe de la séparation des pouvoirs, art. 5 ch. 4 CEDH; ordonnance zurichoise du 29 octobre 1980 sur l'adaptation du droit cantonal à la modification du CC, du 6 octobre 1978, concernant la privation de liberté à des fins d'assistance. Le Conseil d'Etat zurichois n'a pas violé le principe de la séparation des pouvoirs en déduisant de l'art. 52 al. 2 tit.fin. CC qu'il était compétent pour insérer par voie d'ordonnance, dans la loi cantonale d'introduction du Code civil, les prescriptions nécessaires à l'application des nouvelles dispositions du Code civil sur la privation de liberté à des fins d'assistance (consid. 2 et 3).
La "Commission psychiatrique", nommée par le Conseil d'Etat, qu'institue le § 117i de ladite ordonnance, est un "tribunal" au sens de l'art. 5 ch. 4 CEDH (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-178%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,618 | 108 Ia 178 | 108 Ia 178
Sachverhalt ab Seite 179
Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 29. Oktober 1980 eine "Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechtes an die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 6. Oktober 1978". Durch diese Verordnung wurde das zürcherische Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (EG zum ZGB) ergänzt, indem in den Abschnitt über das Vormundschaftswesen ein VI. Titel "Fürsorgerische Freiheitsentziehung" mit den §§ 117a-117l eingefügt wurde. § 117i Abs. 1 bestimmt, dass im Falle einer Einweisung, Ablehnung des Entlassungsgesuches, Zurückbehaltung oder Rückversetzung die betroffene oder eine ihr nahestehende Person innert zehn Tagen nach Mitteilung des Entscheides bei der Psychiatrischen Gerichtskommission gerichtliche Beurteilung verlangen kann. Die Gerichtskommission besteht aus einem rechtskundigen Vorsitzenden und zwei weitern Mitgliedern, von denen mindestens eines Facharzt für Psychiatrie sein muss (§ 117i Abs. 2). Sie wird vom Regierungsrat auf eine feste Amtsdauer gewählt (§ 117i letzter Satz). Nach § 117k entscheidet die Psychiatrische Gerichtskommission als letzte kantonale Instanz. Die Verordnung wurde vom Bundesrat am 5. Dezember 1980 genehmigt und trat nach Veröffentlichung im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1980 am 1. Januar 1981 in Kraft.
Die Rechtsanwälte Moritz Leuenberger, Ernst Rosenbusch und Bernhard Gehrig erhoben am 12. Januar 1981 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die Verordnung sei vollumfänglich aufzuheben, eventuell sei § 117i letzter Satz aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Ausführungsvorschriften zu den Bestimmungen des ZGB über die fürsorgerische Freiheitsentziehung hätten vom Regierungsrat nicht durch eine Verordnung in das zürcherische EG zum ZGB eingefügt werden dürfen, vielmehr hätten sie auf dem Gesetzgebungsweg erlassen werden müssen. Der Regierungsrat habe mit seinem Vorgehen den Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt, weshalb die angefochtene Verordnung vollumfänglich aufzuheben sei.
Der Grundsatz der Gewaltentrennung wird nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts durch sämtliche Kantonsverfassungen als Individualrecht der Bürger gewährleistet, selbst wenn er in einzelnen Verfassungen nicht ausdrücklich erwähnt ist (BGE 105 Ia 359, BGE 93 I 44 mit Hinweisen). In der Verfassung des Kantons Zürich (KV) ist wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat das Gewaltentrennungsprinzip nicht ausdrücklich ausgesprochen; es ergibt sich jedoch daraus, dass die Kantonsverfassung eine klare Trennung zwischen Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege vornimmt (Art. 28 ff., Art. 37 ff., Art. 56 ff.; BGE 102 Ia 392, BGE 81 I 121 E. 2, BGE 79 I 131 E. 4).
Der Regierungsrat behauptet nicht, er sei durch eine Vorschrift der Kantonsverfassung ermächtigt gewesen, die fraglichen Bestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen, sondern beruft sich für sein Vorgehen ausschliesslich auf Art. 52 des Schlusstitels zum ZGB (SchlT ZGB). Ob er mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung seine Befugnisse überschritten und in den Bereich der gesetzgebenden Gewalt eingegriffen hat, hängt somit von der Auslegung einer eidgenössischen Gesetzesbestimmung ab. Die Anwendung und Auslegung von Gesetzesrecht sei es eidgenössisches oder kantonales kann das Bundesgericht, auch soweit der Grundsatz der Gewaltentrennung in Frage steht, nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür überprüfen (BGE 98 Ia 118 E. 6a, BGE 95 I 100 E. 4).
3. a) Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB lautet wie folgt:
"Soweit das neue Recht zu seiner Ausführung notwendig der Ergänzung durch kantonale Anordnungen bedarf, sind die Kantone verpflichtet, solche aufzustellen, und können sie auf dem Verordnungswege erlassen."
Der Bundesgesetzgeber räumt mit dieser Vorschrift den Kantonen das Recht ein, die zur Anwendung des ZGB notwendigen Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen, selbst wenn dazu, dem Gegenstand nach, gemäss kantonalem Recht ein Gesetz erforderlich wäre. Gleichartige Ermächtigungsklauseln finden sich auch in anderen Bundesgesetzen (z.B. in Art. 46 des BG über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes vom 12. Juni 1951, in Art. 75 des BG über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916, in Art. 59 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 und in Art. 61 des BG über die Nationalstrassen vom 8. März 1960). Sie sollen Gewähr dafür bieten, dass das eidgenössische Recht zu einem bestimmten Zeitpunkt, d.h. vom Tage des durch den Bundesgesetzgeber festgelegten Inkrafttretens an, in den Kantonen angewendet werden kann, was oft unmöglich wäre, wenn die notwendigen Ausführungsvorschriften auf dem Gesetzgebungsweg erlassen werden müssten. In der Rechtslehre ist die Verfassungsmässigkeit des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB, der als Eingriff in die kantonale Gesetzgebungshoheit betrachtet wird, umstritten (bejaht wird sie von den Kommentatoren BECK, N. 5 zu Art. 52 SchlT ZGB, und REICHEL, N. 4 zu Art. 52 SchlT ZGB; Zweifel äussern dagegen CURTI, Kommentar zum ZGB, N. 10 zu Art. 52 SchlT ZGB, und AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Bd. I, N. 722, S. 275). Wie es sich damit verhält, ist jedoch ohne Belang, denn die Vorschrift ist nach Art. 113 Abs. 3 BV für das Bundesgericht massgebend und ihre Verfassungsmässigkeit kann von ihm nicht nachgeprüft werden.
b) Obschon die Beschwerdeführer die Frage nicht aufwerfen, mag gleichwohl erörtert werden, ob Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB nur für die Einführung des ZGB auf den 1. Januar 1912 galt oder ob er auch bei jeder Teilrevision des Gesetzes zur Anwendung kommt. Mit der Einräumung des Verordnungsrechts an die Kantone wollte der Bundesgesetzgeber die Sicherheit dafür schaffen, dass die nötigen kantonalen Ausführungsvorschriften rechtzeitig erlassen wurden und das ZGB vom Tage des Inkrafttretens an in sämtlichen Kantonen angewendet werden konnte. Das Bedürfnis, den rechtzeitigen Erlass der erforderlichen kantonalen Ausführungsbestimmungen zu gewährleisten, besteht indessen nicht nur bei der Einführung eines Bundesgesetzes, sondern in gleicher Weise auch bei jeder Teilrevision, denn es kann auch da vorkommen, dass es den Kantonen nicht möglich ist, auf dem Gesetzgebungsweg die nötigen Vorschriften für die Anwendung der revidierten eidgenössischen Bestimmungen fristgemäss zu erlassen. Es kann deshalb ohne Willkür angenommen werden, Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sei auch auf Teilrevisionen des ZGB anwendbar (in diesem Sinne wohl auch BECK, a.a.O., N. 8 zu Art. 52 SchlT ZGB). Eine solche Auslegung der Vorschrift liesse sich übrigens selbst bei freier Prüfung rechtfertigen.
c) Nach dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB dürfen die Kantone nur solche Vorschriften auf dem Verordnungsweg erlassen, die für die Anwendung des Bundesrechts notwendig sind.
aa) Die Beschwerdeführer bestreiten, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sei. Sie machen geltend, sobald die kantonalen Ausführungsvorschriften wie das mit Bezug auf die fürsorgerische Freiheitsentziehung zutreffe verschiedenartig ausgestaltet werden könnten, also nicht jede einzelne Bestimmung durch das ZGB "notwendig" vorbestimmt sei, müsse die nach kantonalem Verfassungsrecht zuständige Instanz zum Erlass befugt sein.
Eine solche Auslegung des Begriffs der "Notwendigkeit" ist offensichtlich zu eng. Es kommt unter dem Gesichtspunkt des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB darauf an, ob eine kantonale Regelung zur Anwendung des eidgenössischen Rechts erforderlich ist, unabhängig davon, ob der vom Bundesgesetzgeber den Kantonen belassene Gestaltungsspielraum grösser oder kleiner ist. Besteht überhaupt kein solcher Spielraum, so dürfte damit wohl auch die Notwendigkeit von Einführungsbestimmungen entfallen.
Unter den "notwendigen" Bestimmungen im Sinne des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sind jene zu verstehen, ohne deren Erlass das Bundesrecht in den Kantonen nicht angewendet werden kann. Es handelt sich namentlich um die Vorschriften über die Zuständigkeit der Behörden und das Verfahren sowie um die unerlässlichen Organisationsbestimmungen (Memorial des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes an die Kantone vom 24. Juli 1908). Die hier in Frage stehende Verordnung des Zürcher Regierungsrates enthält ausschliesslich Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, welche die fürsorgerische Freiheitsentziehung betreffen und ohne die die neuen Bestimmungen des ZGB nicht angewendet werden könnten. Der Regierungsrat hat demnach, wie sich nicht nur ohne Willkür, sondern zu Recht annehmen lässt, mit der angefochtenen Verordnung nur solche Bestimmungen erlassen, die für die Anwendung des neuen Bundesrechts notwendig sind.
bb) In der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde führte der Regierungsrat aus, der Erlass einer Verordnung habe sich auch aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit aufgedrängt, denn in der kurzen Zeitspanne zwischen dem Ablauf der Referendumsfrist und dem Inkrafttreten der neuen Bestimmungen des ZGB sei es nicht möglich gewesen, das kantonale Einführungsgesetz zum ZGB auf dem Gesetzgebungsweg zu ändern.
Die Beschwerdeführer machten in diesem Zusammenhang in der Beschwerdeschrift vom 12. Januar 1981 geltend, unter "notwendig" im Sinne des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB sei "ganz eindeutig nicht etwa eine zeitliche Dringlichkeit" zu verstehen, da sonst eine Verordnung höchstens vorübergehend in Kraft gesetzt werden könnte, bis die Legislative tätig geworden sei. In der Beschwerdeergänzung vom 27. April 1981 bringen sie dagegen vor, der Begriff "notwendig" könne "nur zeitlich und nicht materiell" verstanden werden. Wenn aber eine zeitliche Dringlichkeit bestanden hätte, was bestritten werde, so hätte der Regierungsrat höchstens eine Übergangsverordnung bis zum Inkrafttreten des entsprechenden Gesetzes erlassen dürfen.
Dem Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB ist nicht zu entnehmen, dass das Verordnungsrecht auf Fälle zeitlicher Dringlichkeit beschränkt wäre und dass aufgrund dieser Bestimmung erlassene Verordnungen von beschränkter zeitlicher Geltung sein müssten. Was den Zweck der Vorschrift betrifft, so besteht dieser zwar darin, den rechtzeitigen Erlass der erforderlichen kantonalen Ausführungsvorschriften für die Anwendung des ZGB zu sichern. Daraus ist aber nicht zu schliessen, eine Verordnung, welche ohne zeitliche Dringlichkeit erlassen wurde, sei ungültig, und eine aus zeitlicher Dringlichkeit erlassene in ihrer Gültigkeit zeitlich begrenzt. Es ist zu beachten, dass das ZGB am 10. Dezember 1907 beschlossen und erst auf den 1. Januar 1912 in Kraft gesetzt wurde. Den Kantonen stand somit ein gewiss ausreichender Zeitraum von rund vier Jahren zur Verfügung, um die erforderlichen Ausführungsvorschriften zu erlassen, und trotzdem wurde Art. 52 Abs. 2 SchlT in das ZGB aufgenommen. Aus diesem Umstand lässt sich ohne Willkür folgern, dass die Vorschrift keine Einschränkung im Sinne einer zeitlichen Dringlichkeit kennt. Der Bundesgesetzgeber wollte vielmehr den Kantonen die Möglichkeit einräumen, immer dann auf dem Verordnungsweg vorzugehen, wenn sie der Meinung sind, die erforderlichen Ausführungsvorschriften könnten auf dem Gesetzgebungsweg nicht fristgemäss erlassen werden, sei es, dass die Zeit nicht zum Abwarten des Ablaufs der Referendumsfrist oder zur Ansetzung einer Volksabstimmung ausreicht, sei es mit Rücksicht auf das in jedem Falle bestehende Risiko eines negativen Volksentscheids. Der Erlass kantonaler Ausführungsvorschriften auf dem Verordnungsweg setzt somit wie mit sachlichen Gründen angenommen werden kann nach dem Sinn und Zweck des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB einzig voraus, dass die betreffenden Bestimmungen für die Anwendung des eidgenössischen Rechts notwendig sind. Dies ist, wie dargelegt wurde, bei den hier in Frage stehenden Vorschriften der angefochtenen Verordnung der Fall. Es ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass auch andere Kantone so vorgegangen sind wie der Kanton Zürich (z.B. die Kantone Bern, Basel-Stadt, Solothurn, Thurgau, Obwalden, Appenzell A.Rh.).
d) Die Beschwerdeführer machen geltend, der Regierungsrat habe durch die angefochtene Verordnung das zürcherische EG zum ZGB mit einem neuen Titel und etlichen neuen Paragraphen ergänzt. Ein von Kantonsrat und Volk erlassenes Gesetz könne aber nur von diesen Instanzen geändert werden. Auch eine aufgrund von Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB erlassene Verordnung könne nach kantonalem Recht nicht ein kantonales Gesetz abändern.
Man kann sich fragen, ob es zulässig ist, in Anwendung von Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB auf dem Verordnungsweg Ausführungsvorschriften zu schaffen, mit denen die ursprünglichen, in Form eines Gesetzes erlassenen Einführungsbestimmungen abgeändert werden, denn ein solches Vorgehen steht im Widerspruch zum Grundsatz der Parallelität der Formen, nach welchem eine Behörde ihre Anordnungen nur in jener Form gültig abändern kann, in welcher sie erlassen wurden (BGE 101 Ia 591 E. 4a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 14. März 1924 (BGE 50 I 229 ff.) zu dieser Frage, die in jenem Entscheid offen gelassen werden konnte, ausgeführt, damit die Abänderung einer Gesetzesvorschrift durch blosse Verordnung als zulässig betrachtet werden könnte, wäre "auf alle Fälle erforderlich, dass sie auch wirklich zur Vollziehung des Bundesgesetzes geschieht" (BGE 50 I 234). Auch BECK erachtet unter der gleichen Voraussetzung das erwähnte Vorgehen für zulässig, da der Zweck des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB nur so erreicht werden könne (a.a.O., N. 8 zu Art. 52 SchlT ZGB). Man kann sich tatsächlich fragen, ob es sich nicht mit Rücksicht darauf, dass neugeschaffenes oder revidiertes Bundesrecht zu einem bestimmten Zeitpunkt in sämtlichen Kantonen sollte angewendet werden können, unter Umständen rechtfertigt, vom Grundsatz der Übereinstimmung der Formen abzuweichen und eine Abänderung von in Gesetzesform erlassenen Einführungsbestimmungen durch blosse Verordnung zuzulassen. Die Frage braucht indes auch im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, da mit der angefochtenen Verordnung keine bestehenden Vorschriften des zürcherischen EG zum ZGB aufgehoben oder abgeändert wurden, sondern das EG lediglich durch Einfügen der neuen Bestimmungen ergänzt wurde. Geht man, wie unter E. 3c dargelegt wurde, davon aus, dass die beanstandeten Ausführungsbestimmungen als selbständige Verordnung gültig hätten erlassen werden dürfen, so kann allein wegen des Umstandes, dass sie der Regierungsrat in das EG zum ZGB eingefügt hat, ihre Rechtsgültigkeit nicht in Frage gestellt sein.
Der Regierungsrat konnte demnach in vertretbarer Auslegung des Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB annehmen, er sei aufgrund dieser Vorschrift berechtigt, die Ausführungsvorschriften zu den Bestimmungen des ZGB über die fürsorgerische Freiheitsentziehung auf dem Verordnungsweg in das zürcherische EG zum ZGB einzufügen, und er verletzte daher mit seinem Vorgehen den verfassungsmässigen Grundsatz der Gewaltentrennung nicht. Auch eine Verletzung des Art. 58 KV, wonach das Gesetz die Zahl, die Organisation, die Kompetenz und das Verfahren der Gerichte bestimmt, liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht vor, da der Regierungsrat gestützt auf Art. 52 Abs. 2 SchlT ZGB auch § 117i auf dem Verordnungsweg erlassen konnte. Die Beschwerde erweist sich damit im Hauptpunkt als unbegründet.
4. Die Beschwerdeführer stellen den Eventualantrag, die angefochtene Verordnung sei mit Bezug auf § 117i letzter Satz aufzuheben. Sie sind der Meinung, es verstosse gegen Art. 5 Ziff. 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie gegen Art. 397d ZGB und damit gegen Art. 2 ÜbBest.BV, ferner gegen Art. 4 BV und Art. 56 KV, dass die im Kanton Zürich als "Richter" im Sinne von Art. 397d ZGB eingesetzte Psychiatrische Gerichtskommission gemäss § 117i letzter Satz vom Regierungsrat auf eine feste Amtsdauer gewählt werde.
a) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschmöglichst über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden wird. An das "Gericht" im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK sind die gleichen Anforderungen zu stellen wie an das Gericht gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK, das heisst es soll unabhängig und unparteiisch sein und auf Gesetz beruhen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte versteht unter dem Gericht im Sinne der Konvention eine urteilende Behörde rechtsprechender Natur, die sowohl von der Regierungsgewalt als auch von den beteiligten Parteien im konkreten Fall unabhängig ist (Urteile Neumeister vom 27. Juni 1968, S. 44, E. 24, und De Wilde, Ooms und Versyp vom 18. Juni 1971, S. 41, E. 78, in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, série A, vol. 8 und 12). Die EMRK verleiht aber dem Rechtsunterworfenen keinen Anspruch auf eine bestimmte Gerichtsorganisation oder einen bestimmten Verfahrensweg, sondern gewährleistet nur die Rechtsprechung durch ein Gericht nach Massgabe der jeweiligen inländischen Rechtsordnung (BISCHOFBERGER, Die Verfahrensgarantien der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Art. 5 und 6) in ihrer Einwirkung auf das schweizerische Strafprozessrecht, Diss. Zürich 1972, S. 44 f. sowie das erwähnte Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte im Fall Neumeister, a.a.O.). Der Entscheid darüber, ob die Psychiatrische Gerichtskommission den Anforderungen der Konvention genügt, hängt demnach davon ab, ob sie ein "Richter" im Sinne von Art. 397d ZGB und der Zürcher Gerichtsorganisation ist.
b) Gemäss Art. 397d ZGB kann die betroffene oder eine ihr nahestehende Person gegen den Entscheid über eine fürsorgerische Freiheitsentziehung den Richter anrufen. Der Bundesgesetzgeber versteht unter dem Richter im Sinne dieser Bestimmung eine von anderen Staatsgewalten unabhängige Instanz, welche dazu berufen ist, Freiheitsentziehungen unvoreingenommen und unparteiisch in der Sache zu entscheiden (Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (fürsorgerische Freiheitsentziehung) und den Rückzug des Vorbehaltes zu Art. 5 EMRK vom 17. August 1977, BBl 1977 III N. 242 S. 38). Er geht somit von einem materiellen Begriff des Richters aus. Für die Frage, ob die Psychiatrische Gerichtskommission ein Richter im Sinne des Bundesrechts ist, kommt es demnach ausschliesslich darauf an, ob sie die erforderliche Unabhängigkeit besitzt. Die Beschwerdeführer glauben, das sei deshalb nicht der Fall, weil die Gerichtskommission nicht vom Kantonsrat oder vom Volk, sondern vom Regierungsrat gewählt werde. Diese Ansicht ist unzutreffend. Wie das Bundesgericht in einem Urteil vom 21. Oktober 1981 (BGE 107 Ia 253 ff.) ausgeführt hat, kommt einem Organ der Rechtspflege nicht deswegen die notwendige Unabhängigkeit zu, weil es vom Volk bestellt ist, sondern deshalb, weil ihm für die Behandlung konkreter Einzelfälle keine Weisungen erteilt werden können (BGE 107 Ia 254 E. 3 b). Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte misst der Art der Ernennung einer richterlichen Behörde für die Frage der Unabhängigkeit keine entscheidende Bedeutung zu (Urteil im Fall Schiesser vom 4. Dezember 1979, S. 15, E. 35, in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, série A, vol. 34). Die hier in Frage stehende Psychiatrische Gerichtskommission ist, wie das ausdrücklich vorgesehen ist, in ihrer Rechtsprechung unabhängig und an keine Weisungen gebunden (§ 6 der zürcherischen Verordnung über das Verfahren der Psychiatrischen Gerichtskommission vom 28. Januar 1981). Sie erfüllt daher die Anforderungen, die an einen Richter im Sinne des Art. 397d ZGB gestellt werden. Verstösst demnach § 117i nicht gegen Bundesrecht, so liegt auch keine Verletzung des Art. 2 ÜbBest.BV vor.
c) Ebenfalls unbegründet ist die Rüge, die angefochtene Vorschrift verletze die Art. 4 BV und 56 KV, weil nach dem Grundsatz der Gewaltentrennung ein Richter "nicht von der Exekutive abhängig oder gewählt sein" dürfe. Die Psychiatrische Gerichtskommission ist wie ausgeführt in ihrer Rechtsprechung unabhängig und an keine Weisungen gebunden. Von einer Missachtung des Gewaltentrennungsprinzips kann deshalb nicht die Rede sein. Die Beschwerdeführer machen ferner zu Unrecht geltend, es ergebe sich auch aus § 105 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG), dass unter dem Begriff des Richters eine Instanz zu verstehen sei, die nicht von der Exekutive gewählt werden dürfe. Aus dieser Vorschrift, welche die Oberaufsicht des Kantonsrates über die Verwaltung der Rechtspflege vorsieht, lässt sich nicht schliessen, ein Richter müsse in jedem Falle durch das Volk oder den Kantonsrat ernannt werden. Es trifft im übrigen nicht zu, dass nach zürcherischem Recht alle Richter durch die gesetzgebende Gewalt gewählt werden, wie die Beschwerdeführer behaupten. Das GVG sieht in einigen Fällen die Wahl der Richter durch Gerichte vor (§§ 5 Abs. 2, 9, 16, 27, 38 Abs. 2). Im weitern ist zu beachten, dass im Kanton Zürich ein wesentlicher Teil der Sozialversicherungsrechtsprechung durch Rekurskommissionen erfolgt, die vom Regierungsrat gewählt werden und ähnlich wie die Psychiatrische Gerichtskommission zusammengesetzt sind (z.B. die Rekurskommission gemäss § 17 des zürcherischen Einführungsgesetzes vom 1. Februar 1953 zu den Bundesgesetzen über die Arbeitslosenversicherung und die Arbeitsvermittlung vom 22. Juni 1951).
Ähnliches gilt für die Rekurskommission für Arbeitsbeschaffungsreserven (§ 14 des zürcherischen Gesetzes über die Arbeitsbeschaffungsreserven der privaten Wirtschaft vom 5. Oktober 1952) sowie für die landwirtschaftliche Rekurskommission (§ 5 Abs. 2 der zürcherischen Verordnung 1 vom 7. November 1963 zum Bundesgesetz über Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft vom 23. März 1962). Es kann nicht zweifelhaft sein, dass es sich bei diesen Staatsorganen um richterliche Behörden, nämlich Spezialverwaltungsgerichte, handelt (BOSSHARD, Die Sondergerichte des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1981, S. 99 ff.). Die erwähnte Ordnung zeigt, dass die Wahl durch das Volk oder das Parlament im Kanton Zürich nicht entscheidend für die Qualifikation einer urteilenden Behörde als Gericht ist. Die Psychiatrische Gerichtskommission gemäss § 117i der angefochtenen Verordnung kann demnach auch als ein Gericht im Sinne der zürcherischen Gerichtsorganisation betrachtet werden.
Nach dem Gesagten verstösst § 117i der Verordnung weder gegen die Bundesverfassung noch gegen die EMRK, und die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet. | de | Principio della separazione dei poteri, art. 5 n. 4 CEDU; ordinanza zurighese del 29 ottobre 1980 sull'adeguamento del diritto cantonale alla modificazione del CC del 6 ottobre 1978 concernente la privazione della libertà a scopo d'assistenza. Il Consiglio di Stato zurighese non ha violato il principio della separazione dei poteri deducendo dall'art. 52 cpv. 2 del Titolo finale del CC d'essere competente ad inserire mediante ordinanza nella legge cantonale d'introduzione del Codice civile le disposizioni necessarie all'applicazione delle nuove norme del Codice civile sulla privazione della libertà a scopo d'assistenza (consid. 2, 3).
La "Commissione psichiatrica giudiziaria" prevista dal § 117i di detta ordinanza e nominata dal Consiglio di Stato costituisce un "tribunale" ai sensi dell'art. 5 n. 4 CEDU (consid. 4). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-178%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 189
Le Dr Henri Enach Edelstein, de dernier domicile à Genève où il est décédé en octobre 1979, était notamment propriétaire de la parcelle No 1346 du registre foncier de la commune de Genève, section des Eaux-Vives. Sur cette parcelle se trouve une villa de maître (la villa Edelstein), dont la construction remonte à la fin du siècle dernier. Le Dr Edelstein, qui ne l'habitait pas lui-même, avait, à la fin de sa vie, aménagé ce bâtiment en centre culturel. Les pièces de réception du rez-de-chaussée étaient affectées entre autres à des expositions artistiques, alors que les deux étages supérieurs servaient au logement de quelques étudiants du Conservatoire de musique.
Située actuellement dans le périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise, au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (ci-après: code du logement), la parcelle No 1346 est incluse dans un plan d'aménagement prévoyant l'édification de grands bâtiments d'habitation collective.
Par acte du 26 mars 1981, les héritiers du Dr Edelstein ont vendu la parcelle No 1346 à des tiers. La vente a été passée à la condition résolutoire que ni l'Etat ni la Ville de Genève n'exercent le droit de préemption institué en leur faveur par l'art. 3 du code du logement.
A la suite de la renonciation de l'Etat, le Conseil municipal de la Ville de Genève a, par deux arrêtés du 5 mai 1981, enjoint au Conseil administratif d'exercer le droit de préemption légal sur la parcelle No 1346 et, subsidiairement, de recourir pour son acquisition à la procédure d'expropriation. Il s'agissait en effet pour l'autorité communale, d'une part, de maintenir la villa Edelstein et son affectation actuelle en logements, ateliers, lieu de réunions, salle d'expositions ou de concerts et, d'autre part, de construire sur le solde de la parcelle des immeubles de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général. Le Conseil municipal a en outre invité le Conseil administratif à demander au Conseil d'Etat le classement ou la mise à l'inventaire de la villa Edelstein ainsi que la revision du plan d'aménagement en vigueur.
Saisi d'un recours des parties à l'acte de vente du 26 mars 1981, le Conseil d'Etat genevois a annulé, le 15 juillet 1981, les deux délibérations précitées du Conseil municipal de la Ville de Genève. Statuant en sa qualité d'autorité de surveillance, il a notamment rappelé que l'art. 3 al. 2 du code du logement réservait le droit de préemption institué en faveur du canton et des communes aux seules fins de construire des logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général. Le fait, selon lui, qu'une partie de la villa était destinée au logement d'étudiants ne suffisait pas à faire entrer son maintien dans le cadre assigné au droit de préemption, puisque le nombre de logements envisageables entre la villa et le bâtiment à construire était nettement inférieur à ce que prévoyait le plan d'aménagement en vigueur. La solution communale était ainsi en contradiction flagrante avec l'intérêt général en vue duquel avait été institué le droit de préemption en faveur de l'Etat et des communes.
La Ville de Genève a formé un recours de droit public pour violation de son autonomie et de l'art. 4 Cst., en demandant au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat genevois du 15 juillet 1981.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante soutient que l'autorité cantonale de surveillance a violé son droit d'être entendue, d'une part, en ne la consultant pas avant de prendre la décision attaquée et, d'autre part, en ne statuant pas dans une composition plénière.
La portée du droit d'être entendu est déterminée en premier lieu par le droit cantonal, dont le Tribunal fédéral examine l'application sous l'angle restreint de l'arbitraire. Dans les cas où la protection que ce droit accorde aux administrés apparaît insuffisante, l'intéressé peut invoquer celle découlant directement de l'art. 4 Cst. qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale. Le Tribunal fédéral examine librement si les exigences posées par cette disposition constitutionnelle ont été respectées (ATF 103 Ia 138 consid. 2a et les références). La recourante ne cite aucune règle du droit cantonal qui eût contraint l'autorité intimée à l'entendre ou à ordonner un échange d'écritures. Quant à sa critique relative à la composition de l'autorité intimée lorsqu'elle a statué, elle se borne à invoquer l'art. 101 Cst. gen. qui fixe à 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat. Elle cite aussi l'art. 17 du règlement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, mais simplement pour dire que cette disposition qui fixe à 4 membres le quorum du Conseil d'Etat pour prendre une décision n'était pas applicable à l'espèce. C'est donc à la seule lumière des principes dégagés de l'art. 4 Cst. qu'il convient d'examiner le mérite de son grief de violation du droit d'être entendu.
a) L'art. 4 Cst. ne donne nullement à celui qui est partie à une procédure administrative le droit d'être entendu oralement par l'autorité avant que sa décision ne soit rendue (ATF 103 Ib 195 /6; ATF 102 Ib 251 consid. 3; ATF 96 I 311 consid. 2 et arrêts cités). Il est indifférent à cet égard que le titulaire du droit à l'audition soit un administré ou une commune recourant pour violation de son autonomie. Le grief de violation du droit d'être entendu est ainsi manifestement mal fondé dans la mesure où la recourante se plaint de ce que l'autorité de surveillance n'a pas convoqué ses représentants à une entrevue. Il n'a pas davantage de consistance en tant qu'il a trait au fait que le Conseil d'Etat n'a pas invité la recourante à se déterminer par écrit. Il y a lieu, sur ce point, de remarquer préliminairement que le Conseil d'Etat a rendu la décision attaquée en sa qualité d'autorité de surveillance des communes en conformité de l'art. 63 Cst. gen. et des art. 40 ss de la loi cantonale du 3 juillet 1954 sur l'administration des communes (LAC). En vertu de ces dispositions, les délibérations du Conseil municipal sont transmises au département de l'intérieur et de l'agriculture (art. 40 et 43 al. 1 LAC) et le Conseil d'Etat doit les annuler d'office lorsqu'elles sont entachées d'une violation des lois et règlements en vigueur (art. 44 lettre c LAC). Dans la décision attaquée, l'autorité intimée n'est ainsi, formellement, pas entrée en matière sur les recours déposés auprès d'elle contre les arrêtés municipaux; elle les a traités comme de simples dénonciations et n'a pas reconnu à leurs auteurs la qualité de parties. Cela étant, il faut constater que la décision entreprise n'ajoute, fondamentalement, pas d'arguments nouveaux déterminants à ceux que l'autorité intimée avait exposés à titre préventif au Conseil administratif avant la réunion du Conseil municipal. Elle se borne en fait à réfuter le point de vue de la commune tel qu'il ressort des débats du Conseil municipal. Elle n'a nécessité l'aménagement d'aucune preuve et la recourante ne prétend pas que des éléments de fait nouveaux soient intervenus entre le moment où le Conseil municipal a adopté les arrêtés annulés et celui où l'autorité de surveillance a statué. Si le droit d'être entendu, tel qu'il découle de l'art. 4 Cst., implique celui de se déterminer sur le résultat de l'administration des preuves ainsi que sur des moyens de droit nouveaux, il ne saurait naturellement imposer à une autorité de surveillance l'obligation d'inviter l'autorité inférieure à préciser les motifs de la décision contrôlée, alors qu'ils sont évidents. Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le Conseil d'Etat n'a dès lors pas violé le droit d'être entendu de la recourante en ne lui donnant pas la possibilité de s'exprimer par écrit avant que la décision attaquée ne soit rendue.
b) Le mode de délibération du Conseil d'Etat est déterminé par les art. 17 ss du règlement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève. L'art. 17 de ce règlement pose que le Conseil d'Etat ne peut délibérer valablement que lorsque 3 membres au moins, et le président ou son remplaçant, sont présents à la séance. Il fixe ainsi le quorum de délibération à 4. Ce quorum est le même que celui institué pour les délibérations du Conseil fédéral (art. 100 Cst. et 14 al. 1 de la loi fédérale sur l'organisation de l'administration, LOA). L'art. 15 al. 2 LOA ajoute que les membres absents ne peuvent pas voter. La constitutionnalité de l'art. 17 du règlement cantonal précité n'est au demeurant pas mise en cause par la recourante. Celle-ci ne conteste pas davantage que la décision entreprise ait été rendue en conformité de cette disposition, soit avec la participation de 4 membres du Conseil d'Etat. Elle soutient simplement que des décisions particulièrement importantes, voire tout à fait exceptionnelles, telle la décision attaquée, doivent être prises en séance plénière avec la participation de tous les membres du Conseil d'Etat. Elle ne développe toutefois aucun argument pertinent à l'appui de cette affirmation. Le parallèle tiré avec les règles applicables à la composition des autorités judiciaires n'est guère significatif. Un collège est en effet constitué irrégulièrement lorsqu'il l'est en violation du droit positif et, comme on l'a vu, la composition de l'autorité intimée répondait aux exigences posées par une règle dont la constitutionnalité n'est pas contestée (cf. ATF 85 I 274). La référence à l'art. 101 Cst. gen. n'est pas davantage pertinente. Cette disposition, qui fixe à 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat, n'est qu'une pure disposition organique qui, comme le souligne justement l'autorité intimée, ne concerne pas le mode de délibération du gouvernement cantonal. On doit ainsi constater que le point de vue de la recourante n'est étayé par aucune disposition du droit cantonal, pas davantage qu'il ne trouve appui auprès des principes généraux dégagés par la jurisprudence de l'art. 4 Cst.
Il en résulte que le grief de déni de justice formel est en tous points mal fondé.
3. Selon la jurisprudence actuelle, une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale, en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision. Lorsque ces conditions sont remplies, la commune peut utiliser la voie du recours de droit public pour exiger que les autorités cantonales, qu'elles agissent en tant qu'autorités de recours ou en tant qu'autorités de surveillance, restent formellement dans les limites du pouvoir de contrôle qui leur est reconnu par le droit cantonal et que, matériellement, elles appliquent correctement le droit déterminant. Il importe peu à cet égard que les dispositions qui règlent la matière dans laquelle la commune se prétend autonome ressortissent au droit communal, cantonal ou fédéral. Il faut toutefois souligner que l'autorité cantonale appelée à examiner l'application par une commune de dispositions du droit cantonal ou du droit fédéral jouit toujours d'un libre pouvoir de contrôle, alors que, lorsqu'elle est appelée à examiner l'application de règles du droit communal, son pouvoir de contrôle est déterminé par les normes du droit cantonal qui définissent la compétence respective des autorités (ATF 103 Ia 479 consid. 5).
Ce sont la constitution et la législation cantonales qui disent si et dans quelle mesure une commune jouit de l'autonomie dans un domaine concret. De son côté, le Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public, examine la décision de l'autorité cantonale d'approbation ou de recours librement ou sous l'angle de l'arbitraire, selon que les dispositions qui délimitent le champ de l'autonomie communale sont de niveau constitutionnel ou de niveau légal (ATF 106 Ia 208 consid. 3a; 104 Ia 45 consid. 1 in fine et arrêts cités).
En l'espèce, la recourante fonde son grief de violation de l'autonomie communale sur les art. 40 ss LAC en relation, en particulier, avec l'art. 3 du code du logement. Cette dernière disposition, comme le note le Conseil d'Etat dans ses observations, se borne à autoriser la commune à faire usage de son droit de préemption sans lui en imposer une obligation. Ayant ainsi le choix d'user ou de ne pas user de son droit de préemption, la commune dispose donc d'une marge d'autonomie qu'elle peut utiliser, en fonction de l'opportunité, dans l'intérêt public. Elle reste cependant tenue d'exercer son choix dans les limites établies par la loi.
La recourante reproche à cet égard au Conseil d'Etat d'avoir abusé de son pouvoir de surveillance en annulant une décision légale pour de purs motifs d'opportunité. Elle ne nie cependant pas que si les délibérations du Conseil municipal avaient été entachées d'illégalité, le gouvernement cantonal eût dû les annuler en conformité des art. 63 Cst. gen. et 44 lettre c LAC. La question primordiale à résoudre est donc celle de savoir si, comme l'affirme la décision attaquée, ces délibérations étaient illégales, en ce sens que les conditions d'exercice du droit de préemption institué par la loi n'étaient pas remplies.
4. L'art. 3 du code du logement a la teneur suivante:
"1 Toute modification des limites de zones prévues par la législation sur la construction, ainsi que toute extension du périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise, ouvre à l'Etat et, à défaut, aux communes intéressées, un droit de préemption sur les terrains déclassés. Ce droit est annoté au registre foncier.
2 L'Etat et les communes disposent également d'un droit de préemption à l'intérieur du périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise sur les terrains déclassés aux fins de construction de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général.
3 Dans les communes de moins de 3000 habitants, le droit de préemption communal est prioritaire sur celui de l'Etat.
4 Le droit de préemption en faveur de l'Etat et des communes est subsidiaire au droit de préemption légal de l'art. 682 du code civil."
a) Il est constant que la parcelle No 1346, sur laquelle s'élève la villa Edelstein, est classée en zone de développement urbain, qu'elle s'inscrit dans le plan d'aménagement adopté par le Conseil d'Etat le 28 octobre 1964 (modifié le 24 janvier 1967) et que ce plan d'aménagement y autorise l'application des normes de la 3e zone (art. 11 al. 4 et 11 LCI gen. en relation avec la loi générale du 29 juin 1957 sur les zones de développement). Nul ne conteste donc que la parcelle litigieuse entre dans la catégorie des "terrains déclassés aux fins de construction de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général" et que, par conséquent, elle soit soumise au droit de préemption légal institué en faveur de l'Etat et des communes par l'art. 3 al. 2 du code du logement.
L'autorité intimée a simplement nié que ce droit de préemption puisse être exercé en vue d'atteindre les buts recherchés par la recourante. Elle a considéré qu'il n'était donné que pour réaliser des objectifs de construction de logements. Or, ce n'est pas à cette fin que la commune entend en l'espèce exercer prioritairement son droit de préemption, puisque le but fondamental qu'elle poursuit est la conservation de la villa Edelstein, la construction d'un bâtiment d'habitation collective sur la surface non bâtie du terrain n'étant qu'un élément secondaire ou accessoire de l'opération.
La recourante conteste cette manière de voir. Elle souligne que le code du logement a aussi pour but de favoriser la rénovation de logements anciens. Or, selon elle, l'affectation actuelle de la villa, qui serait maintenue après sa rénovation, réside pour une large part dans le logement d'artistes. En prenant en considération cet élément pour le joindre à la construction d'un bâtiment locatif sur le solde de la parcelle, on arriverait à la conclusion que le but recherché par la loi est mieux réalisé par son projet que par celui des acquéreurs, d'autant plus que les loyers qu'elle entend appliquer seraient inférieurs aux leurs.
b) Pour qu'une décision soit arbitraire, il faut qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle contredise d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution adoptée par l'autorité cantonale que si elle apparaît comme insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne recherche pas quelle est l'interprétation correcte des dispositions légales appliquées, mais uniquement si l'interprétation qui en a été donnée par l'autorité cantonale peut être objectivement soutenue; il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution pourrait aussi se défendre et sembler même plus correcte (ATF 106 Ia 9; ATF 105 Ia 322 consid. 3b, 300; 104 II 223 consid. 2; ATF 102 Ia 3 consid. 2a). Selon la jurisprudence, l'autorité qui applique le droit ne peut s'écarter d'un texte clair de la loi que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en question ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 104 Ia 7 consid. 1 et arrêts cités).
Il est hors de doute que l'interprétation donnée par l'autorité de surveillance à l'art. 3 al. 2 du code du logement est conforme à la lettre de ce texte. Au contraire, l'interprétation suggérée par la recourante étend sensiblement la portée de cette disposition.
Les débats du Conseil municipal, que ce soit la discussion du 10 mars 1981 sur la motion invitant le Conseil administratif à étudier la possibilité de conserver la villa Edelstein ou celle du 5 mai 1981 qui a précédé l'adoption des deux arrêtés litigieux et de la résolution invitant le Conseil administratif à demander au Conseil d'Etat le classement de la villa Edelstein ou du moins sa mise à l'inventaire, démontrent sans équivoque possible que l'objet prioritaire de l'exercice du droit de préemption était la conservation de ce bâtiment. Certes, la recourante ne prétend pas dans son recours de droit public que le droit de préemption institué par le code du logement puisse servir à la sauvegarde du patrimoine architectural et ne tente pas de réfuter l'argumentation, au demeurant pertinente, développée à cet égard dans la décision attaquée. Il n'en demeure pas moins que sa thèse, même réduite de la sorte, équivaut à permettre aux corporations de droit public intéressées d'user de leur droit de préemption légal pour maintenir un état constructif actuel au détriment d'une utilisation potentielle quantitativement optimale d'un terrain aux fins de construction de logements. La comparaison entre les possibilités offertes aux promoteurs acquéreurs par le plan d'aménagement No 25'532/275 et celle offertes à la recourante par son projet comportant le maintien de la villa est éloquente de ce point de vue. On peut en effet constater que le projet de la recourante ne permet de loin pas, même si l'on tient compte de l'affectation locative de la villa, la mise à la disposition du marché d'un nombre de logements équivalant à celui du projet des acquéreurs. Il n'est pour le moins pas insoutenable de considérer, à l'instar de la décision attaquée, que ce résultat est en contradiction avec les buts poursuivis par le code du logement, tels qu'ils ressortent en particulier de ses art. 1er et 2, qui définissent respectivement le rôle des corporations de droit public en la matière et la politique d'acquisition de terrains qu'elles doivent élaborer.
Le Conseil d'Etat n'est donc pas tombé dans l'arbitraire en retenant que les deux arrêtés par lesquels le Conseil municipal a invité le Conseil administratif à faire usage de son droit de préemption pour acquérir la parcelle litigieuse violaient l'art. 3 al. 2 du code du logement. Partant, il n'a pas porté atteinte à l'autonomie de la commune de Genève puisqu'il n'a pas outrepassé les compétences qui lui sont dévolues, en qualité d'autorité de surveillance, par l'art. 44 lettre c LAC, qui trouve lui-même sa base dans l'art. 63 Cst. gen. Le recours de droit public doit en conséquence être rejeté et la recourante condamnée à verser des dépens aux intimés. | fr | Gemeindeautonomie; Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV). 1. Anspruch der Gemeinde auf rechtliches Gehör im Verfahren der aufsichtsrechtlichen Überprüfung ihres Entscheides verneint (E. 2).
2. Gemäss Art. 3 Abs. 2 des Genfer Gesetzes über das Wohnungswesen und den Mieterschutz (vom 4. Dezember 1977) verfügen die Gemeinden über einen gewissen Autonomiebereich (E. 3). Das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorkaufsrecht dient nur der Errichtung von Wohnbauten, nicht der Erhaltung bestehender Gebäude. Indem der Genfer Regierungsrat den gegen diese Bestimmung verstossenden kommunalen Entscheid aufgehoben hat, hat er im Rahmen seiner Aufsichtskompetenz gehandelt und die Gemeindeautonomie nicht verletzt (E. 4). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-188%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Le Dr Henri Enach Edelstein, de dernier domicile à Genève où il est décédé en octobre 1979, était notamment propriétaire de la parcelle No 1346 du registre foncier de la commune de Genève, section des Eaux-Vives. Sur cette parcelle se trouve une villa de maître (la villa Edelstein), dont la construction remonte à la fin du siècle dernier. Le Dr Edelstein, qui ne l'habitait pas lui-même, avait, à la fin de sa vie, aménagé ce bâtiment en centre culturel. Les pièces de réception du rez-de-chaussée étaient affectées entre autres à des expositions artistiques, alors que les deux étages supérieurs servaient au logement de quelques étudiants du Conservatoire de musique.
Située actuellement dans le périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise, au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (ci-après: code du logement), la parcelle No 1346 est incluse dans un plan d'aménagement prévoyant l'édification de grands bâtiments d'habitation collective.
Par acte du 26 mars 1981, les héritiers du Dr Edelstein ont vendu la parcelle No 1346 à des tiers. La vente a été passée à la condition résolutoire que ni l'Etat ni la Ville de Genève n'exercent le droit de préemption institué en leur faveur par l'art. 3 du code du logement.
A la suite de la renonciation de l'Etat, le Conseil municipal de la Ville de Genève a, par deux arrêtés du 5 mai 1981, enjoint au Conseil administratif d'exercer le droit de préemption légal sur la parcelle No 1346 et, subsidiairement, de recourir pour son acquisition à la procédure d'expropriation. Il s'agissait en effet pour l'autorité communale, d'une part, de maintenir la villa Edelstein et son affectation actuelle en logements, ateliers, lieu de réunions, salle d'expositions ou de concerts et, d'autre part, de construire sur le solde de la parcelle des immeubles de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général. Le Conseil municipal a en outre invité le Conseil administratif à demander au Conseil d'Etat le classement ou la mise à l'inventaire de la villa Edelstein ainsi que la revision du plan d'aménagement en vigueur.
Saisi d'un recours des parties à l'acte de vente du 26 mars 1981, le Conseil d'Etat genevois a annulé, le 15 juillet 1981, les deux délibérations précitées du Conseil municipal de la Ville de Genève. Statuant en sa qualité d'autorité de surveillance, il a notamment rappelé que l'art. 3 al. 2 du code du logement réservait le droit de préemption institué en faveur du canton et des communes aux seules fins de construire des logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général. Le fait, selon lui, qu'une partie de la villa était destinée au logement d'étudiants ne suffisait pas à faire entrer son maintien dans le cadre assigné au droit de préemption, puisque le nombre de logements envisageables entre la villa et le bâtiment à construire était nettement inférieur à ce que prévoyait le plan d'aménagement en vigueur. La solution communale était ainsi en contradiction flagrante avec l'intérêt général en vue duquel avait été institué le droit de préemption en faveur de l'Etat et des communes.
La Ville de Genève a formé un recours de droit public pour violation de son autonomie et de l'art. 4 Cst., en demandant au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat genevois du 15 juillet 1981.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante soutient que l'autorité cantonale de surveillance a violé son droit d'être entendue, d'une part, en ne la consultant pas avant de prendre la décision attaquée et, d'autre part, en ne statuant pas dans une composition plénière.
La portée du droit d'être entendu est déterminée en premier lieu par le droit cantonal, dont le Tribunal fédéral examine l'application sous l'angle restreint de l'arbitraire. Dans les cas où la protection que ce droit accorde aux administrés apparaît insuffisante, l'intéressé peut invoquer celle découlant directement de l'art. 4 Cst. qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale. Le Tribunal fédéral examine librement si les exigences posées par cette disposition constitutionnelle ont été respectées (ATF 103 Ia 138 consid. 2a et les références). La recourante ne cite aucune règle du droit cantonal qui eût contraint l'autorité intimée à l'entendre ou à ordonner un échange d'écritures. Quant à sa critique relative à la composition de l'autorité intimée lorsqu'elle a statué, elle se borne à invoquer l'art. 101 Cst. gen. qui fixe à 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat. Elle cite aussi l'art. 17 du règlement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, mais simplement pour dire que cette disposition qui fixe à 4 membres le quorum du Conseil d'Etat pour prendre une décision n'était pas applicable à l'espèce. C'est donc à la seule lumière des principes dégagés de l'art. 4 Cst. qu'il convient d'examiner le mérite de son grief de violation du droit d'être entendu.
a) L'art. 4 Cst. ne donne nullement à celui qui est partie à une procédure administrative le droit d'être entendu oralement par l'autorité avant que sa décision ne soit rendue (ATF 103 Ib 195 /6; ATF 102 Ib 251 consid. 3; ATF 96 I 311 consid. 2 et arrêts cités). Il est indifférent à cet égard que le titulaire du droit à l'audition soit un administré ou une commune recourant pour violation de son autonomie. Le grief de violation du droit d'être entendu est ainsi manifestement mal fondé dans la mesure où la recourante se plaint de ce que l'autorité de surveillance n'a pas convoqué ses représentants à une entrevue. Il n'a pas davantage de consistance en tant qu'il a trait au fait que le Conseil d'Etat n'a pas invité la recourante à se déterminer par écrit. Il y a lieu, sur ce point, de remarquer préliminairement que le Conseil d'Etat a rendu la décision attaquée en sa qualité d'autorité de surveillance des communes en conformité de l'art. 63 Cst. gen. et des art. 40 ss de la loi cantonale du 3 juillet 1954 sur l'administration des communes (LAC). En vertu de ces dispositions, les délibérations du Conseil municipal sont transmises au département de l'intérieur et de l'agriculture (art. 40 et 43 al. 1 LAC) et le Conseil d'Etat doit les annuler d'office lorsqu'elles sont entachées d'une violation des lois et règlements en vigueur (art. 44 lettre c LAC). Dans la décision attaquée, l'autorité intimée n'est ainsi, formellement, pas entrée en matière sur les recours déposés auprès d'elle contre les arrêtés municipaux; elle les a traités comme de simples dénonciations et n'a pas reconnu à leurs auteurs la qualité de parties. Cela étant, il faut constater que la décision entreprise n'ajoute, fondamentalement, pas d'arguments nouveaux déterminants à ceux que l'autorité intimée avait exposés à titre préventif au Conseil administratif avant la réunion du Conseil municipal. Elle se borne en fait à réfuter le point de vue de la commune tel qu'il ressort des débats du Conseil municipal. Elle n'a nécessité l'aménagement d'aucune preuve et la recourante ne prétend pas que des éléments de fait nouveaux soient intervenus entre le moment où le Conseil municipal a adopté les arrêtés annulés et celui où l'autorité de surveillance a statué. Si le droit d'être entendu, tel qu'il découle de l'art. 4 Cst., implique celui de se déterminer sur le résultat de l'administration des preuves ainsi que sur des moyens de droit nouveaux, il ne saurait naturellement imposer à une autorité de surveillance l'obligation d'inviter l'autorité inférieure à préciser les motifs de la décision contrôlée, alors qu'ils sont évidents. Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le Conseil d'Etat n'a dès lors pas violé le droit d'être entendu de la recourante en ne lui donnant pas la possibilité de s'exprimer par écrit avant que la décision attaquée ne soit rendue.
b) Le mode de délibération du Conseil d'Etat est déterminé par les art. 17 ss du règlement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève. L'art. 17 de ce règlement pose que le Conseil d'Etat ne peut délibérer valablement que lorsque 3 membres au moins, et le président ou son remplaçant, sont présents à la séance. Il fixe ainsi le quorum de délibération à 4. Ce quorum est le même que celui institué pour les délibérations du Conseil fédéral (art. 100 Cst. et 14 al. 1 de la loi fédérale sur l'organisation de l'administration, LOA). L'art. 15 al. 2 LOA ajoute que les membres absents ne peuvent pas voter. La constitutionnalité de l'art. 17 du règlement cantonal précité n'est au demeurant pas mise en cause par la recourante. Celle-ci ne conteste pas davantage que la décision entreprise ait été rendue en conformité de cette disposition, soit avec la participation de 4 membres du Conseil d'Etat. Elle soutient simplement que des décisions particulièrement importantes, voire tout à fait exceptionnelles, telle la décision attaquée, doivent être prises en séance plénière avec la participation de tous les membres du Conseil d'Etat. Elle ne développe toutefois aucun argument pertinent à l'appui de cette affirmation. Le parallèle tiré avec les règles applicables à la composition des autorités judiciaires n'est guère significatif. Un collège est en effet constitué irrégulièrement lorsqu'il l'est en violation du droit positif et, comme on l'a vu, la composition de l'autorité intimée répondait aux exigences posées par une règle dont la constitutionnalité n'est pas contestée (cf. ATF 85 I 274). La référence à l'art. 101 Cst. gen. n'est pas davantage pertinente. Cette disposition, qui fixe à 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat, n'est qu'une pure disposition organique qui, comme le souligne justement l'autorité intimée, ne concerne pas le mode de délibération du gouvernement cantonal. On doit ainsi constater que le point de vue de la recourante n'est étayé par aucune disposition du droit cantonal, pas davantage qu'il ne trouve appui auprès des principes généraux dégagés par la jurisprudence de l'art. 4 Cst.
Il en résulte que le grief de déni de justice formel est en tous points mal fondé.
3. Selon la jurisprudence actuelle, une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale, en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision. Lorsque ces conditions sont remplies, la commune peut utiliser la voie du recours de droit public pour exiger que les autorités cantonales, qu'elles agissent en tant qu'autorités de recours ou en tant qu'autorités de surveillance, restent formellement dans les limites du pouvoir de contrôle qui leur est reconnu par le droit cantonal et que, matériellement, elles appliquent correctement le droit déterminant. Il importe peu à cet égard que les dispositions qui règlent la matière dans laquelle la commune se prétend autonome ressortissent au droit communal, cantonal ou fédéral. Il faut toutefois souligner que l'autorité cantonale appelée à examiner l'application par une commune de dispositions du droit cantonal ou du droit fédéral jouit toujours d'un libre pouvoir de contrôle, alors que, lorsqu'elle est appelée à examiner l'application de règles du droit communal, son pouvoir de contrôle est déterminé par les normes du droit cantonal qui définissent la compétence respective des autorités (ATF 103 Ia 479 consid. 5).
Ce sont la constitution et la législation cantonales qui disent si et dans quelle mesure une commune jouit de l'autonomie dans un domaine concret. De son côté, le Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public, examine la décision de l'autorité cantonale d'approbation ou de recours librement ou sous l'angle de l'arbitraire, selon que les dispositions qui délimitent le champ de l'autonomie communale sont de niveau constitutionnel ou de niveau légal (ATF 106 Ia 208 consid. 3a; 104 Ia 45 consid. 1 in fine et arrêts cités).
En l'espèce, la recourante fonde son grief de violation de l'autonomie communale sur les art. 40 ss LAC en relation, en particulier, avec l'art. 3 du code du logement. Cette dernière disposition, comme le note le Conseil d'Etat dans ses observations, se borne à autoriser la commune à faire usage de son droit de préemption sans lui en imposer une obligation. Ayant ainsi le choix d'user ou de ne pas user de son droit de préemption, la commune dispose donc d'une marge d'autonomie qu'elle peut utiliser, en fonction de l'opportunité, dans l'intérêt public. Elle reste cependant tenue d'exercer son choix dans les limites établies par la loi.
La recourante reproche à cet égard au Conseil d'Etat d'avoir abusé de son pouvoir de surveillance en annulant une décision légale pour de purs motifs d'opportunité. Elle ne nie cependant pas que si les délibérations du Conseil municipal avaient été entachées d'illégalité, le gouvernement cantonal eût dû les annuler en conformité des art. 63 Cst. gen. et 44 lettre c LAC. La question primordiale à résoudre est donc celle de savoir si, comme l'affirme la décision attaquée, ces délibérations étaient illégales, en ce sens que les conditions d'exercice du droit de préemption institué par la loi n'étaient pas remplies.
4. L'art. 3 du code du logement a la teneur suivante:
"1 Toute modification des limites de zones prévues par la législation sur la construction, ainsi que toute extension du périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise, ouvre à l'Etat et, à défaut, aux communes intéressées, un droit de préemption sur les terrains déclassés. Ce droit est annoté au registre foncier.
2 L'Etat et les communes disposent également d'un droit de préemption à l'intérieur du périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise sur les terrains déclassés aux fins de construction de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général.
3 Dans les communes de moins de 3000 habitants, le droit de préemption communal est prioritaire sur celui de l'Etat.
4 Le droit de préemption en faveur de l'Etat et des communes est subsidiaire au droit de préemption légal de l'art. 682 du code civil."
a) Il est constant que la parcelle No 1346, sur laquelle s'élève la villa Edelstein, est classée en zone de développement urbain, qu'elle s'inscrit dans le plan d'aménagement adopté par le Conseil d'Etat le 28 octobre 1964 (modifié le 24 janvier 1967) et que ce plan d'aménagement y autorise l'application des normes de la 3e zone (art. 11 al. 4 et 11 LCI gen. en relation avec la loi générale du 29 juin 1957 sur les zones de développement). Nul ne conteste donc que la parcelle litigieuse entre dans la catégorie des "terrains déclassés aux fins de construction de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général" et que, par conséquent, elle soit soumise au droit de préemption légal institué en faveur de l'Etat et des communes par l'art. 3 al. 2 du code du logement.
L'autorité intimée a simplement nié que ce droit de préemption puisse être exercé en vue d'atteindre les buts recherchés par la recourante. Elle a considéré qu'il n'était donné que pour réaliser des objectifs de construction de logements. Or, ce n'est pas à cette fin que la commune entend en l'espèce exercer prioritairement son droit de préemption, puisque le but fondamental qu'elle poursuit est la conservation de la villa Edelstein, la construction d'un bâtiment d'habitation collective sur la surface non bâtie du terrain n'étant qu'un élément secondaire ou accessoire de l'opération.
La recourante conteste cette manière de voir. Elle souligne que le code du logement a aussi pour but de favoriser la rénovation de logements anciens. Or, selon elle, l'affectation actuelle de la villa, qui serait maintenue après sa rénovation, réside pour une large part dans le logement d'artistes. En prenant en considération cet élément pour le joindre à la construction d'un bâtiment locatif sur le solde de la parcelle, on arriverait à la conclusion que le but recherché par la loi est mieux réalisé par son projet que par celui des acquéreurs, d'autant plus que les loyers qu'elle entend appliquer seraient inférieurs aux leurs.
b) Pour qu'une décision soit arbitraire, il faut qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle contredise d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution adoptée par l'autorité cantonale que si elle apparaît comme insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne recherche pas quelle est l'interprétation correcte des dispositions légales appliquées, mais uniquement si l'interprétation qui en a été donnée par l'autorité cantonale peut être objectivement soutenue; il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution pourrait aussi se défendre et sembler même plus correcte (ATF 106 Ia 9; ATF 105 Ia 322 consid. 3b, 300; 104 II 223 consid. 2; ATF 102 Ia 3 consid. 2a). Selon la jurisprudence, l'autorité qui applique le droit ne peut s'écarter d'un texte clair de la loi que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en question ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 104 Ia 7 consid. 1 et arrêts cités).
Il est hors de doute que l'interprétation donnée par l'autorité de surveillance à l'art. 3 al. 2 du code du logement est conforme à la lettre de ce texte. Au contraire, l'interprétation suggérée par la recourante étend sensiblement la portée de cette disposition.
Les débats du Conseil municipal, que ce soit la discussion du 10 mars 1981 sur la motion invitant le Conseil administratif à étudier la possibilité de conserver la villa Edelstein ou celle du 5 mai 1981 qui a précédé l'adoption des deux arrêtés litigieux et de la résolution invitant le Conseil administratif à demander au Conseil d'Etat le classement de la villa Edelstein ou du moins sa mise à l'inventaire, démontrent sans équivoque possible que l'objet prioritaire de l'exercice du droit de préemption était la conservation de ce bâtiment. Certes, la recourante ne prétend pas dans son recours de droit public que le droit de préemption institué par le code du logement puisse servir à la sauvegarde du patrimoine architectural et ne tente pas de réfuter l'argumentation, au demeurant pertinente, développée à cet égard dans la décision attaquée. Il n'en demeure pas moins que sa thèse, même réduite de la sorte, équivaut à permettre aux corporations de droit public intéressées d'user de leur droit de préemption légal pour maintenir un état constructif actuel au détriment d'une utilisation potentielle quantitativement optimale d'un terrain aux fins de construction de logements. La comparaison entre les possibilités offertes aux promoteurs acquéreurs par le plan d'aménagement No 25'532/275 et celle offertes à la recourante par son projet comportant le maintien de la villa est éloquente de ce point de vue. On peut en effet constater que le projet de la recourante ne permet de loin pas, même si l'on tient compte de l'affectation locative de la villa, la mise à la disposition du marché d'un nombre de logements équivalant à celui du projet des acquéreurs. Il n'est pour le moins pas insoutenable de considérer, à l'instar de la décision attaquée, que ce résultat est en contradiction avec les buts poursuivis par le code du logement, tels qu'ils ressortent en particulier de ses art. 1er et 2, qui définissent respectivement le rôle des corporations de droit public en la matière et la politique d'acquisition de terrains qu'elles doivent élaborer.
Le Conseil d'Etat n'est donc pas tombé dans l'arbitraire en retenant que les deux arrêtés par lesquels le Conseil municipal a invité le Conseil administratif à faire usage de son droit de préemption pour acquérir la parcelle litigieuse violaient l'art. 3 al. 2 du code du logement. Partant, il n'a pas porté atteinte à l'autonomie de la commune de Genève puisqu'il n'a pas outrepassé les compétences qui lui sont dévolues, en qualité d'autorité de surveillance, par l'art. 44 lettre c LAC, qui trouve lui-même sa base dans l'art. 63 Cst. gen. Le recours de droit public doit en conséquence être rejeté et la recourante condamnée à verser des dépens aux intimés. | fr | Autonomie communale; droit d'être entendu (art. 4 Cst.). 1. Droit d'être entendu d'une commune dans le cadre d'une procédure de contrôle de ses décisions par l'autorité cantonale de surveillance (consid. 2).
2. Les communes genevoises disposent d'une certaine marge d'autonomie dans le cadre de l'art. 3 al. 2 de la loi générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (consid. 3). Le droit de préemption prévu par cette disposition n'est donné que pour réaliser des objectifs de construction de logements et non de conservation de bâtiments. En annulant une décision prise en violation de cette règle, le Conseil d'Etat genevois a agi dans le cadre de ses compétences d'autorité de surveillance et n'a donc pas porté atteinte à l'autonomie communale de la recourante (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-188%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,621 | 108 Ia 188 | 108 Ia 188
Sachverhalt ab Seite 189
Le Dr Henri Enach Edelstein, de dernier domicile à Genève où il est décédé en octobre 1979, était notamment propriétaire de la parcelle No 1346 du registre foncier de la commune de Genève, section des Eaux-Vives. Sur cette parcelle se trouve une villa de maître (la villa Edelstein), dont la construction remonte à la fin du siècle dernier. Le Dr Edelstein, qui ne l'habitait pas lui-même, avait, à la fin de sa vie, aménagé ce bâtiment en centre culturel. Les pièces de réception du rez-de-chaussée étaient affectées entre autres à des expositions artistiques, alors que les deux étages supérieurs servaient au logement de quelques étudiants du Conservatoire de musique.
Située actuellement dans le périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise, au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (ci-après: code du logement), la parcelle No 1346 est incluse dans un plan d'aménagement prévoyant l'édification de grands bâtiments d'habitation collective.
Par acte du 26 mars 1981, les héritiers du Dr Edelstein ont vendu la parcelle No 1346 à des tiers. La vente a été passée à la condition résolutoire que ni l'Etat ni la Ville de Genève n'exercent le droit de préemption institué en leur faveur par l'art. 3 du code du logement.
A la suite de la renonciation de l'Etat, le Conseil municipal de la Ville de Genève a, par deux arrêtés du 5 mai 1981, enjoint au Conseil administratif d'exercer le droit de préemption légal sur la parcelle No 1346 et, subsidiairement, de recourir pour son acquisition à la procédure d'expropriation. Il s'agissait en effet pour l'autorité communale, d'une part, de maintenir la villa Edelstein et son affectation actuelle en logements, ateliers, lieu de réunions, salle d'expositions ou de concerts et, d'autre part, de construire sur le solde de la parcelle des immeubles de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général. Le Conseil municipal a en outre invité le Conseil administratif à demander au Conseil d'Etat le classement ou la mise à l'inventaire de la villa Edelstein ainsi que la revision du plan d'aménagement en vigueur.
Saisi d'un recours des parties à l'acte de vente du 26 mars 1981, le Conseil d'Etat genevois a annulé, le 15 juillet 1981, les deux délibérations précitées du Conseil municipal de la Ville de Genève. Statuant en sa qualité d'autorité de surveillance, il a notamment rappelé que l'art. 3 al. 2 du code du logement réservait le droit de préemption institué en faveur du canton et des communes aux seules fins de construire des logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général. Le fait, selon lui, qu'une partie de la villa était destinée au logement d'étudiants ne suffisait pas à faire entrer son maintien dans le cadre assigné au droit de préemption, puisque le nombre de logements envisageables entre la villa et le bâtiment à construire était nettement inférieur à ce que prévoyait le plan d'aménagement en vigueur. La solution communale était ainsi en contradiction flagrante avec l'intérêt général en vue duquel avait été institué le droit de préemption en faveur de l'Etat et des communes.
La Ville de Genève a formé un recours de droit public pour violation de son autonomie et de l'art. 4 Cst., en demandant au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat genevois du 15 juillet 1981.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante soutient que l'autorité cantonale de surveillance a violé son droit d'être entendue, d'une part, en ne la consultant pas avant de prendre la décision attaquée et, d'autre part, en ne statuant pas dans une composition plénière.
La portée du droit d'être entendu est déterminée en premier lieu par le droit cantonal, dont le Tribunal fédéral examine l'application sous l'angle restreint de l'arbitraire. Dans les cas où la protection que ce droit accorde aux administrés apparaît insuffisante, l'intéressé peut invoquer celle découlant directement de l'art. 4 Cst. qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale. Le Tribunal fédéral examine librement si les exigences posées par cette disposition constitutionnelle ont été respectées (ATF 103 Ia 138 consid. 2a et les références). La recourante ne cite aucune règle du droit cantonal qui eût contraint l'autorité intimée à l'entendre ou à ordonner un échange d'écritures. Quant à sa critique relative à la composition de l'autorité intimée lorsqu'elle a statué, elle se borne à invoquer l'art. 101 Cst. gen. qui fixe à 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat. Elle cite aussi l'art. 17 du règlement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, mais simplement pour dire que cette disposition qui fixe à 4 membres le quorum du Conseil d'Etat pour prendre une décision n'était pas applicable à l'espèce. C'est donc à la seule lumière des principes dégagés de l'art. 4 Cst. qu'il convient d'examiner le mérite de son grief de violation du droit d'être entendu.
a) L'art. 4 Cst. ne donne nullement à celui qui est partie à une procédure administrative le droit d'être entendu oralement par l'autorité avant que sa décision ne soit rendue (ATF 103 Ib 195 /6; ATF 102 Ib 251 consid. 3; ATF 96 I 311 consid. 2 et arrêts cités). Il est indifférent à cet égard que le titulaire du droit à l'audition soit un administré ou une commune recourant pour violation de son autonomie. Le grief de violation du droit d'être entendu est ainsi manifestement mal fondé dans la mesure où la recourante se plaint de ce que l'autorité de surveillance n'a pas convoqué ses représentants à une entrevue. Il n'a pas davantage de consistance en tant qu'il a trait au fait que le Conseil d'Etat n'a pas invité la recourante à se déterminer par écrit. Il y a lieu, sur ce point, de remarquer préliminairement que le Conseil d'Etat a rendu la décision attaquée en sa qualité d'autorité de surveillance des communes en conformité de l'art. 63 Cst. gen. et des art. 40 ss de la loi cantonale du 3 juillet 1954 sur l'administration des communes (LAC). En vertu de ces dispositions, les délibérations du Conseil municipal sont transmises au département de l'intérieur et de l'agriculture (art. 40 et 43 al. 1 LAC) et le Conseil d'Etat doit les annuler d'office lorsqu'elles sont entachées d'une violation des lois et règlements en vigueur (art. 44 lettre c LAC). Dans la décision attaquée, l'autorité intimée n'est ainsi, formellement, pas entrée en matière sur les recours déposés auprès d'elle contre les arrêtés municipaux; elle les a traités comme de simples dénonciations et n'a pas reconnu à leurs auteurs la qualité de parties. Cela étant, il faut constater que la décision entreprise n'ajoute, fondamentalement, pas d'arguments nouveaux déterminants à ceux que l'autorité intimée avait exposés à titre préventif au Conseil administratif avant la réunion du Conseil municipal. Elle se borne en fait à réfuter le point de vue de la commune tel qu'il ressort des débats du Conseil municipal. Elle n'a nécessité l'aménagement d'aucune preuve et la recourante ne prétend pas que des éléments de fait nouveaux soient intervenus entre le moment où le Conseil municipal a adopté les arrêtés annulés et celui où l'autorité de surveillance a statué. Si le droit d'être entendu, tel qu'il découle de l'art. 4 Cst., implique celui de se déterminer sur le résultat de l'administration des preuves ainsi que sur des moyens de droit nouveaux, il ne saurait naturellement imposer à une autorité de surveillance l'obligation d'inviter l'autorité inférieure à préciser les motifs de la décision contrôlée, alors qu'ils sont évidents. Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le Conseil d'Etat n'a dès lors pas violé le droit d'être entendu de la recourante en ne lui donnant pas la possibilité de s'exprimer par écrit avant que la décision attaquée ne soit rendue.
b) Le mode de délibération du Conseil d'Etat est déterminé par les art. 17 ss du règlement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève. L'art. 17 de ce règlement pose que le Conseil d'Etat ne peut délibérer valablement que lorsque 3 membres au moins, et le président ou son remplaçant, sont présents à la séance. Il fixe ainsi le quorum de délibération à 4. Ce quorum est le même que celui institué pour les délibérations du Conseil fédéral (art. 100 Cst. et 14 al. 1 de la loi fédérale sur l'organisation de l'administration, LOA). L'art. 15 al. 2 LOA ajoute que les membres absents ne peuvent pas voter. La constitutionnalité de l'art. 17 du règlement cantonal précité n'est au demeurant pas mise en cause par la recourante. Celle-ci ne conteste pas davantage que la décision entreprise ait été rendue en conformité de cette disposition, soit avec la participation de 4 membres du Conseil d'Etat. Elle soutient simplement que des décisions particulièrement importantes, voire tout à fait exceptionnelles, telle la décision attaquée, doivent être prises en séance plénière avec la participation de tous les membres du Conseil d'Etat. Elle ne développe toutefois aucun argument pertinent à l'appui de cette affirmation. Le parallèle tiré avec les règles applicables à la composition des autorités judiciaires n'est guère significatif. Un collège est en effet constitué irrégulièrement lorsqu'il l'est en violation du droit positif et, comme on l'a vu, la composition de l'autorité intimée répondait aux exigences posées par une règle dont la constitutionnalité n'est pas contestée (cf. ATF 85 I 274). La référence à l'art. 101 Cst. gen. n'est pas davantage pertinente. Cette disposition, qui fixe à 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat, n'est qu'une pure disposition organique qui, comme le souligne justement l'autorité intimée, ne concerne pas le mode de délibération du gouvernement cantonal. On doit ainsi constater que le point de vue de la recourante n'est étayé par aucune disposition du droit cantonal, pas davantage qu'il ne trouve appui auprès des principes généraux dégagés par la jurisprudence de l'art. 4 Cst.
Il en résulte que le grief de déni de justice formel est en tous points mal fondé.
3. Selon la jurisprudence actuelle, une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale, en conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision. Lorsque ces conditions sont remplies, la commune peut utiliser la voie du recours de droit public pour exiger que les autorités cantonales, qu'elles agissent en tant qu'autorités de recours ou en tant qu'autorités de surveillance, restent formellement dans les limites du pouvoir de contrôle qui leur est reconnu par le droit cantonal et que, matériellement, elles appliquent correctement le droit déterminant. Il importe peu à cet égard que les dispositions qui règlent la matière dans laquelle la commune se prétend autonome ressortissent au droit communal, cantonal ou fédéral. Il faut toutefois souligner que l'autorité cantonale appelée à examiner l'application par une commune de dispositions du droit cantonal ou du droit fédéral jouit toujours d'un libre pouvoir de contrôle, alors que, lorsqu'elle est appelée à examiner l'application de règles du droit communal, son pouvoir de contrôle est déterminé par les normes du droit cantonal qui définissent la compétence respective des autorités (ATF 103 Ia 479 consid. 5).
Ce sont la constitution et la législation cantonales qui disent si et dans quelle mesure une commune jouit de l'autonomie dans un domaine concret. De son côté, le Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public, examine la décision de l'autorité cantonale d'approbation ou de recours librement ou sous l'angle de l'arbitraire, selon que les dispositions qui délimitent le champ de l'autonomie communale sont de niveau constitutionnel ou de niveau légal (ATF 106 Ia 208 consid. 3a; 104 Ia 45 consid. 1 in fine et arrêts cités).
En l'espèce, la recourante fonde son grief de violation de l'autonomie communale sur les art. 40 ss LAC en relation, en particulier, avec l'art. 3 du code du logement. Cette dernière disposition, comme le note le Conseil d'Etat dans ses observations, se borne à autoriser la commune à faire usage de son droit de préemption sans lui en imposer une obligation. Ayant ainsi le choix d'user ou de ne pas user de son droit de préemption, la commune dispose donc d'une marge d'autonomie qu'elle peut utiliser, en fonction de l'opportunité, dans l'intérêt public. Elle reste cependant tenue d'exercer son choix dans les limites établies par la loi.
La recourante reproche à cet égard au Conseil d'Etat d'avoir abusé de son pouvoir de surveillance en annulant une décision légale pour de purs motifs d'opportunité. Elle ne nie cependant pas que si les délibérations du Conseil municipal avaient été entachées d'illégalité, le gouvernement cantonal eût dû les annuler en conformité des art. 63 Cst. gen. et 44 lettre c LAC. La question primordiale à résoudre est donc celle de savoir si, comme l'affirme la décision attaquée, ces délibérations étaient illégales, en ce sens que les conditions d'exercice du droit de préemption institué par la loi n'étaient pas remplies.
4. L'art. 3 du code du logement a la teneur suivante:
"1 Toute modification des limites de zones prévues par la législation sur la construction, ainsi que toute extension du périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise, ouvre à l'Etat et, à défaut, aux communes intéressées, un droit de préemption sur les terrains déclassés. Ce droit est annoté au registre foncier.
2 L'Etat et les communes disposent également d'un droit de préemption à l'intérieur du périmètre de développement de l'agglomération urbaine genevoise sur les terrains déclassés aux fins de construction de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général.
3 Dans les communes de moins de 3000 habitants, le droit de préemption communal est prioritaire sur celui de l'Etat.
4 Le droit de préemption en faveur de l'Etat et des communes est subsidiaire au droit de préemption légal de l'art. 682 du code civil."
a) Il est constant que la parcelle No 1346, sur laquelle s'élève la villa Edelstein, est classée en zone de développement urbain, qu'elle s'inscrit dans le plan d'aménagement adopté par le Conseil d'Etat le 28 octobre 1964 (modifié le 24 janvier 1967) et que ce plan d'aménagement y autorise l'application des normes de la 3e zone (art. 11 al. 4 et 11 LCI gen. en relation avec la loi générale du 29 juin 1957 sur les zones de développement). Nul ne conteste donc que la parcelle litigieuse entre dans la catégorie des "terrains déclassés aux fins de construction de logements répondant à un besoin prépondérant d'intérêt général" et que, par conséquent, elle soit soumise au droit de préemption légal institué en faveur de l'Etat et des communes par l'art. 3 al. 2 du code du logement.
L'autorité intimée a simplement nié que ce droit de préemption puisse être exercé en vue d'atteindre les buts recherchés par la recourante. Elle a considéré qu'il n'était donné que pour réaliser des objectifs de construction de logements. Or, ce n'est pas à cette fin que la commune entend en l'espèce exercer prioritairement son droit de préemption, puisque le but fondamental qu'elle poursuit est la conservation de la villa Edelstein, la construction d'un bâtiment d'habitation collective sur la surface non bâtie du terrain n'étant qu'un élément secondaire ou accessoire de l'opération.
La recourante conteste cette manière de voir. Elle souligne que le code du logement a aussi pour but de favoriser la rénovation de logements anciens. Or, selon elle, l'affectation actuelle de la villa, qui serait maintenue après sa rénovation, réside pour une large part dans le logement d'artistes. En prenant en considération cet élément pour le joindre à la construction d'un bâtiment locatif sur le solde de la parcelle, on arriverait à la conclusion que le but recherché par la loi est mieux réalisé par son projet que par celui des acquéreurs, d'autant plus que les loyers qu'elle entend appliquer seraient inférieurs aux leurs.
b) Pour qu'une décision soit arbitraire, il faut qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle contredise d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution adoptée par l'autorité cantonale que si elle apparaît comme insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne recherche pas quelle est l'interprétation correcte des dispositions légales appliquées, mais uniquement si l'interprétation qui en a été donnée par l'autorité cantonale peut être objectivement soutenue; il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution pourrait aussi se défendre et sembler même plus correcte (ATF 106 Ia 9; ATF 105 Ia 322 consid. 3b, 300; 104 II 223 consid. 2; ATF 102 Ia 3 consid. 2a). Selon la jurisprudence, l'autorité qui applique le droit ne peut s'écarter d'un texte clair de la loi que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en question ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 104 Ia 7 consid. 1 et arrêts cités).
Il est hors de doute que l'interprétation donnée par l'autorité de surveillance à l'art. 3 al. 2 du code du logement est conforme à la lettre de ce texte. Au contraire, l'interprétation suggérée par la recourante étend sensiblement la portée de cette disposition.
Les débats du Conseil municipal, que ce soit la discussion du 10 mars 1981 sur la motion invitant le Conseil administratif à étudier la possibilité de conserver la villa Edelstein ou celle du 5 mai 1981 qui a précédé l'adoption des deux arrêtés litigieux et de la résolution invitant le Conseil administratif à demander au Conseil d'Etat le classement de la villa Edelstein ou du moins sa mise à l'inventaire, démontrent sans équivoque possible que l'objet prioritaire de l'exercice du droit de préemption était la conservation de ce bâtiment. Certes, la recourante ne prétend pas dans son recours de droit public que le droit de préemption institué par le code du logement puisse servir à la sauvegarde du patrimoine architectural et ne tente pas de réfuter l'argumentation, au demeurant pertinente, développée à cet égard dans la décision attaquée. Il n'en demeure pas moins que sa thèse, même réduite de la sorte, équivaut à permettre aux corporations de droit public intéressées d'user de leur droit de préemption légal pour maintenir un état constructif actuel au détriment d'une utilisation potentielle quantitativement optimale d'un terrain aux fins de construction de logements. La comparaison entre les possibilités offertes aux promoteurs acquéreurs par le plan d'aménagement No 25'532/275 et celle offertes à la recourante par son projet comportant le maintien de la villa est éloquente de ce point de vue. On peut en effet constater que le projet de la recourante ne permet de loin pas, même si l'on tient compte de l'affectation locative de la villa, la mise à la disposition du marché d'un nombre de logements équivalant à celui du projet des acquéreurs. Il n'est pour le moins pas insoutenable de considérer, à l'instar de la décision attaquée, que ce résultat est en contradiction avec les buts poursuivis par le code du logement, tels qu'ils ressortent en particulier de ses art. 1er et 2, qui définissent respectivement le rôle des corporations de droit public en la matière et la politique d'acquisition de terrains qu'elles doivent élaborer.
Le Conseil d'Etat n'est donc pas tombé dans l'arbitraire en retenant que les deux arrêtés par lesquels le Conseil municipal a invité le Conseil administratif à faire usage de son droit de préemption pour acquérir la parcelle litigieuse violaient l'art. 3 al. 2 du code du logement. Partant, il n'a pas porté atteinte à l'autonomie de la commune de Genève puisqu'il n'a pas outrepassé les compétences qui lui sont dévolues, en qualité d'autorité de surveillance, par l'art. 44 lettre c LAC, qui trouve lui-même sa base dans l'art. 63 Cst. gen. Le recours de droit public doit en conséquence être rejeté et la recourante condamnée à verser des dépens aux intimés. | fr | Autonomia comunale; diritto di essere sentito (art. 4 Cost.). 1. Diritto di essere sentito di un comune nell'ambito di una procedura di controllo delle sue decisioni da parte dell'autorità cantonale di vigilanza; non sussiste nella fattispecie (consid. 2).
2. I comuni ginevrini dispongono di un certo margine di autonomia nel quadro dell'art. 3 cpv. 2 della legge generale del 4 dicembre 1977 sulle abitazioni e sulla protezione degli inquilini (consid. 3). Il diritto di prelazione previsto da tale norma è dato per realizzare soltanto la costruzione di abitazioni e non la conservazione di edifici. Nell'annullare una decisione adottata in violazione di tale regola, il Consiglio di Stato ginevrino ha agito nei limiti della sua competenza quale autorità di vigilanza e non ha quindi leso l'autonomia comunale (consid. 4). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-188%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 20
A.- a) Le 9 octobre 1976, Blanche C. introduisit contre Mario M., Victor D., Yvonne D. et Albine G. une action fondée sur les art. 650-651 CC et tendant au partage par voie d'enchères privées d'un immeuble sis à Martigny. La demanderesse était copropriétaire de l'immeuble pour 2/8, Victor D. pour 3/8, Yvonne D., Albine G. et Mario M. pour 1/8 chacun.
Le 15 novembre 1976, Blanche C. ouvrit contre les mêmes défendeurs une action tendant à faire constater que l'immeuble litigieux ne pouvait pas faire l'objet d'une demande de constitution de propriété par étages.
Dans la procédure, Mario M. était représenté par les avocats X., les autres défendeurs par l'avocat Y.
b) Après l'administration des preuves par le juge instructeur, le Tribunal cantonal du canton du Valais prononça la jonction des causes le 30 juin 1980. Par jugement du 8 juillet 1980, il rejeta les deux actions, ainsi que l'opposition de la demanderesse à l'adaptation du régime de copropriété aux dispositions des art. 712a ss CC, et autorisa le conservateur du registre foncier à poursuivre cette procédure d'adaptation pour la parcelle litigieuse.
c) Les avocats X. adressèrent leur liste de frais à la demanderesse le 29 octobre 1981. Le montant de la note était de 36'470 fr., dont 20'570 fr. d'honoraires pour l'action en partage et 15'247 fr. pour l'action en constatation de droit.
La demanderesse contesta devant l'autorité compétente la liste de frais, pour ce qui concerne les honoraires.
B.- Le 10 décembre 1981, le président du Tribunal cantonal du Valais fixa à 23'655 fr. 50 les honoraires globaux alloués à Mario M. et ramena le montant de la liste de frais à 24'109 fr. 20.
Cette décision était motivée comme il suit:
Les deux affaires n'ont pas été traitées de manière séparée: dès avant la jonction des causes, il n'y a eu qu'une procédure commune d'administration des preuves. Dans ces conditions, il ne saurait y avoir lieu qu'à une seule liste de frais; la majoration des honoraires prévue à l'art. 9 al. 3 du décret du 28 mai 1980 fixant le tarif des frais de justice suffit pour rémunérer le travail supplémentaire dû au fait que la jonction a été prononcée tardivement.
En revanche, contrairement à ce que prétend la demanderesse, les honoraires ne doivent pas être répartis entre les mandataires des défendeurs au prorata du droit de copropriété de ces derniers. Pour chacun des défendeurs, la valeur litigieuse correspondait à la valeur de l'immeuble en cause.
C.- Blanche C. a formé un recours de droit public pour arbitraire. Elle demandait que la décision attaquée fût annulée. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. La recourante soutient que le président du Tribunal cantonal a commis arbitraire en décidant que chaque mandataire avait droit à des honoraires calculés sur la valeur totale de l'immeuble, quelle que fût la quote-part de son mandant à la copropriété litigieuse.
2. Dans le cadre d'une action en partage d'une succession (art. 604 CC), le Tribunal fédéral a dit que, lorsque le droit même de demander le partage est contesté, la valeur litigieuse est représentée par la valeur totale du patrimoine à partager (ATF 86 II 454 /455 consid. 2). Mais les données du cas n'étaient pas identiques: il y avait propriété commune, non copropriété.
Certes, du point de vue juridique, on peut soutenir que, quand le procès tend à ce que l'immeuble entier continue à être soumis au régime de la copropriété, l'intérêt de chaque copropriétaire n'est pas limité à sa seule part. Toutefois, il l'est économiquement: chacun des copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa part (art. 646 al. 3 CC), jouit de la chose et en use dans la mesure compatible avec le droit des autres (art. 648 al. 1 CC), contribue aux frais et charges en raison de sa part (art. 649 CC) (cf., pour la propriété par étages, les art. 712a al. 2 et 712h al. 1 CC).
L'application des principes énoncés dans la décision attaquée conduirait à des résultats inacceptables. La recourante observe que, dans l'éventualité de copropriétaires particulièrement nombreux, chacun représenté par un mandataire différent, le montant total des honoraires pourrait dépasser la valeur de l'immeuble objet du litige. On conçoit mal aussi qu'au cas où la plupart des défendeurs auraient acquiescé à la demande, les copropriétaires restés en cause et l'ayant emporté pussent calculer les honoraires de leurs avocats sur la valeur totale de l'immeuble. Il est inexact d'affirmer, comme le fait l'intimé, que la situation serait identique pour les défendeurs s'ils perdaient le procès: le copropriétaire demandeur n'a pas la possibilité de réclamer à chaque copropriétaire défendeur des honoraires calculés sur la valeur totale de l'immeuble.
Même en l'espèce, il est choquant qu'un copropriétaire dont la quote-part n'atteint que 1/8 puisse exiger de sa partie adverse des dépens déterminés de cette façon. | fr | Art. 4 BV. Moderation der Honorarrechnung eines Anwalts für seine Tätigkeit in einem Verfahren vor einem kantonalen Zivilgericht. Es ist willkürlich in einem Streit zwischen Miteigentümern über die Teilung der Sache die Entschädigung der verschiedenen, die obsiegenden Miteigentümer vertretenden Anwälte auf der Basis des Gesamtwertes der Sache zu berechnen. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- a) Le 9 octobre 1976, Blanche C. introduisit contre Mario M., Victor D., Yvonne D. et Albine G. une action fondée sur les art. 650-651 CC et tendant au partage par voie d'enchères privées d'un immeuble sis à Martigny. La demanderesse était copropriétaire de l'immeuble pour 2/8, Victor D. pour 3/8, Yvonne D., Albine G. et Mario M. pour 1/8 chacun.
Le 15 novembre 1976, Blanche C. ouvrit contre les mêmes défendeurs une action tendant à faire constater que l'immeuble litigieux ne pouvait pas faire l'objet d'une demande de constitution de propriété par étages.
Dans la procédure, Mario M. était représenté par les avocats X., les autres défendeurs par l'avocat Y.
b) Après l'administration des preuves par le juge instructeur, le Tribunal cantonal du canton du Valais prononça la jonction des causes le 30 juin 1980. Par jugement du 8 juillet 1980, il rejeta les deux actions, ainsi que l'opposition de la demanderesse à l'adaptation du régime de copropriété aux dispositions des art. 712a ss CC, et autorisa le conservateur du registre foncier à poursuivre cette procédure d'adaptation pour la parcelle litigieuse.
c) Les avocats X. adressèrent leur liste de frais à la demanderesse le 29 octobre 1981. Le montant de la note était de 36'470 fr., dont 20'570 fr. d'honoraires pour l'action en partage et 15'247 fr. pour l'action en constatation de droit.
La demanderesse contesta devant l'autorité compétente la liste de frais, pour ce qui concerne les honoraires.
B.- Le 10 décembre 1981, le président du Tribunal cantonal du Valais fixa à 23'655 fr. 50 les honoraires globaux alloués à Mario M. et ramena le montant de la liste de frais à 24'109 fr. 20.
Cette décision était motivée comme il suit:
Les deux affaires n'ont pas été traitées de manière séparée: dès avant la jonction des causes, il n'y a eu qu'une procédure commune d'administration des preuves. Dans ces conditions, il ne saurait y avoir lieu qu'à une seule liste de frais; la majoration des honoraires prévue à l'art. 9 al. 3 du décret du 28 mai 1980 fixant le tarif des frais de justice suffit pour rémunérer le travail supplémentaire dû au fait que la jonction a été prononcée tardivement.
En revanche, contrairement à ce que prétend la demanderesse, les honoraires ne doivent pas être répartis entre les mandataires des défendeurs au prorata du droit de copropriété de ces derniers. Pour chacun des défendeurs, la valeur litigieuse correspondait à la valeur de l'immeuble en cause.
C.- Blanche C. a formé un recours de droit public pour arbitraire. Elle demandait que la décision attaquée fût annulée. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. La recourante soutient que le président du Tribunal cantonal a commis arbitraire en décidant que chaque mandataire avait droit à des honoraires calculés sur la valeur totale de l'immeuble, quelle que fût la quote-part de son mandant à la copropriété litigieuse.
2. Dans le cadre d'une action en partage d'une succession (art. 604 CC), le Tribunal fédéral a dit que, lorsque le droit même de demander le partage est contesté, la valeur litigieuse est représentée par la valeur totale du patrimoine à partager (ATF 86 II 454 /455 consid. 2). Mais les données du cas n'étaient pas identiques: il y avait propriété commune, non copropriété.
Certes, du point de vue juridique, on peut soutenir que, quand le procès tend à ce que l'immeuble entier continue à être soumis au régime de la copropriété, l'intérêt de chaque copropriétaire n'est pas limité à sa seule part. Toutefois, il l'est économiquement: chacun des copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa part (art. 646 al. 3 CC), jouit de la chose et en use dans la mesure compatible avec le droit des autres (art. 648 al. 1 CC), contribue aux frais et charges en raison de sa part (art. 649 CC) (cf., pour la propriété par étages, les art. 712a al. 2 et 712h al. 1 CC).
L'application des principes énoncés dans la décision attaquée conduirait à des résultats inacceptables. La recourante observe que, dans l'éventualité de copropriétaires particulièrement nombreux, chacun représenté par un mandataire différent, le montant total des honoraires pourrait dépasser la valeur de l'immeuble objet du litige. On conçoit mal aussi qu'au cas où la plupart des défendeurs auraient acquiescé à la demande, les copropriétaires restés en cause et l'ayant emporté pussent calculer les honoraires de leurs avocats sur la valeur totale de l'immeuble. Il est inexact d'affirmer, comme le fait l'intimé, que la situation serait identique pour les défendeurs s'ils perdaient le procès: le copropriétaire demandeur n'a pas la possibilité de réclamer à chaque copropriétaire défendeur des honoraires calculés sur la valeur totale de l'immeuble.
Même en l'espèce, il est choquant qu'un copropriétaire dont la quote-part n'atteint que 1/8 puisse exiger de sa partie adverse des dépens déterminés de cette façon. | fr | Art. 4 Cst. Modération des honoraires d'un avocat pour la procédure devant l'autorité cantonale. Dans le cadre d'un litige entre copropriétaires relatif au partage de la chose, il est arbitraire, lorsque les copropriétaires défendeurs qui l'emportent sont représentés par des avocats différents, de décider que chacun des mandataires a droit à des dépens calculés sur la valeur totale de la chose. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- a) Le 9 octobre 1976, Blanche C. introduisit contre Mario M., Victor D., Yvonne D. et Albine G. une action fondée sur les art. 650-651 CC et tendant au partage par voie d'enchères privées d'un immeuble sis à Martigny. La demanderesse était copropriétaire de l'immeuble pour 2/8, Victor D. pour 3/8, Yvonne D., Albine G. et Mario M. pour 1/8 chacun.
Le 15 novembre 1976, Blanche C. ouvrit contre les mêmes défendeurs une action tendant à faire constater que l'immeuble litigieux ne pouvait pas faire l'objet d'une demande de constitution de propriété par étages.
Dans la procédure, Mario M. était représenté par les avocats X., les autres défendeurs par l'avocat Y.
b) Après l'administration des preuves par le juge instructeur, le Tribunal cantonal du canton du Valais prononça la jonction des causes le 30 juin 1980. Par jugement du 8 juillet 1980, il rejeta les deux actions, ainsi que l'opposition de la demanderesse à l'adaptation du régime de copropriété aux dispositions des art. 712a ss CC, et autorisa le conservateur du registre foncier à poursuivre cette procédure d'adaptation pour la parcelle litigieuse.
c) Les avocats X. adressèrent leur liste de frais à la demanderesse le 29 octobre 1981. Le montant de la note était de 36'470 fr., dont 20'570 fr. d'honoraires pour l'action en partage et 15'247 fr. pour l'action en constatation de droit.
La demanderesse contesta devant l'autorité compétente la liste de frais, pour ce qui concerne les honoraires.
B.- Le 10 décembre 1981, le président du Tribunal cantonal du Valais fixa à 23'655 fr. 50 les honoraires globaux alloués à Mario M. et ramena le montant de la liste de frais à 24'109 fr. 20.
Cette décision était motivée comme il suit:
Les deux affaires n'ont pas été traitées de manière séparée: dès avant la jonction des causes, il n'y a eu qu'une procédure commune d'administration des preuves. Dans ces conditions, il ne saurait y avoir lieu qu'à une seule liste de frais; la majoration des honoraires prévue à l'art. 9 al. 3 du décret du 28 mai 1980 fixant le tarif des frais de justice suffit pour rémunérer le travail supplémentaire dû au fait que la jonction a été prononcée tardivement.
En revanche, contrairement à ce que prétend la demanderesse, les honoraires ne doivent pas être répartis entre les mandataires des défendeurs au prorata du droit de copropriété de ces derniers. Pour chacun des défendeurs, la valeur litigieuse correspondait à la valeur de l'immeuble en cause.
C.- Blanche C. a formé un recours de droit public pour arbitraire. Elle demandait que la décision attaquée fût annulée. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. La recourante soutient que le président du Tribunal cantonal a commis arbitraire en décidant que chaque mandataire avait droit à des honoraires calculés sur la valeur totale de l'immeuble, quelle que fût la quote-part de son mandant à la copropriété litigieuse.
2. Dans le cadre d'une action en partage d'une succession (art. 604 CC), le Tribunal fédéral a dit que, lorsque le droit même de demander le partage est contesté, la valeur litigieuse est représentée par la valeur totale du patrimoine à partager (ATF 86 II 454 /455 consid. 2). Mais les données du cas n'étaient pas identiques: il y avait propriété commune, non copropriété.
Certes, du point de vue juridique, on peut soutenir que, quand le procès tend à ce que l'immeuble entier continue à être soumis au régime de la copropriété, l'intérêt de chaque copropriétaire n'est pas limité à sa seule part. Toutefois, il l'est économiquement: chacun des copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa part (art. 646 al. 3 CC), jouit de la chose et en use dans la mesure compatible avec le droit des autres (art. 648 al. 1 CC), contribue aux frais et charges en raison de sa part (art. 649 CC) (cf., pour la propriété par étages, les art. 712a al. 2 et 712h al. 1 CC).
L'application des principes énoncés dans la décision attaquée conduirait à des résultats inacceptables. La recourante observe que, dans l'éventualité de copropriétaires particulièrement nombreux, chacun représenté par un mandataire différent, le montant total des honoraires pourrait dépasser la valeur de l'immeuble objet du litige. On conçoit mal aussi qu'au cas où la plupart des défendeurs auraient acquiescé à la demande, les copropriétaires restés en cause et l'ayant emporté pussent calculer les honoraires de leurs avocats sur la valeur totale de l'immeuble. Il est inexact d'affirmer, comme le fait l'intimé, que la situation serait identique pour les défendeurs s'ils perdaient le procès: le copropriétaire demandeur n'a pas la possibilité de réclamer à chaque copropriétaire défendeur des honoraires calculés sur la valeur totale de l'immeuble.
Même en l'espèce, il est choquant qu'un copropriétaire dont la quote-part n'atteint que 1/8 puisse exiger de sa partie adverse des dépens déterminés de cette façon. | fr | Art. 4 Cost. Moderazione dell'onorario di un avvocato per un procedimento avanti l'autorità cantonale. Nel quadro di una lite tra comproprietari relativa alla divisione di una cosa, è arbitrario, ove i comproprietari convenuti vittoriosi siano patrocinati da avvocati differenti, decidere che ognuno di tali avvocati abbia diritto a ripetibili determinate in base al valore complessivo della cosa. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-19%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,625 | 108 Ia 197 | 108 Ia 197
Sachverhalt ab Seite 198
A.- Par contrat du 28 octobre 1968, l'Etat hellénique confia la réalisation d'un travail public à la société Mac Donald Construction Company, à Saint-Louis, Missouri. L'entrepreneuse sous-traita diverses études techniques aux sociétés grecques Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A. En 1972, avec l'accord de l'Etat hellénique, elle céda son contrat à Edok S.A. et consorts.
Le 30 novembre 1972, la société Mac Donald, partie défenderesse, et les sociétés Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., parties demanderesses, conclurent un compromis et désignèrent un tribunal arbitral qui devait siéger à Lausanne et était composé de MM. André Panchaud, Georges Vlachos et Takis Economopoulos. Par avenants des 20 et 23 juin 1973, Edok S.A. et consorts intervinrent dans l'instance aux côtés de la société défenderesse Mac Donald.
M. André Panchaud, président, est mort le 10 mars 1976. Par décision prise le 29 mai 1976 sur requête des demanderesses, le Président de la Cour de cassation grecque désigna M. Rolando Forni pour lui succéder en qualité de surarbitre.
Lors d'une audience du 29 avril 1977, la défenderesse et les intervenants requirent le tribunal arbitral de surseoir à statuer et de suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur l'action déclaratoire qu'ils avaient ouverte en juillet 1976 devant le Tribunal de première instance d'Athènes. Cette action tendait à faire constater l'irrégularité de la désignation du surarbitre subrogé, décision qui avait été prise sans que la défenderesse et les intervenants fussent entendus. Par jugement avant dire droit du même jour, intitulé sentence arbitrale, le tribunal arbitral rejeta la requête, considérant que la décision du 29 mai 1976 était entrée en force et que l'instance introduite à Athènes n'en suspendait pas les effets. Le tribunal précisa que sa décision pouvait faire l'objet d'un recours selon les art. 32 et 36 du concordat sur l'arbitrage. La décision ne fut pas attaquée.
Les arbitres rendirent une sentence partielle le 8 mai 1979, par laquelle ils écartèrent l'application des dispositions d'un décret-loi des 30 avril et 21 mai 1926 et déclarèrent que les prétentions des demanderesses seraient fixées selon l'art. 700 du code civil hellénique. Cette sentence ne fut pas attaquée.
Par sentence du 28 octobre 1980, le tribunal arbitral condamna solidairement la société Mac Donald et Edok S.A. et consorts à payer 46.197.025 drachmes à Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., avec intérêt. Il rejeta l'action reconventionnelle de la société Mac Donald.
B.- Edok S.A. et consorts ont recouru contre la sentence du 28 octobre 1980. Outre divers griefs fondés sur l'art. 36 lettre f du concordat et tirés d'une constatation arbitraire des faits ou d'une violation manifeste du droit, les recourants ont invoqué une irrégularité dans la constitution du tribunal arbitral, au sens de l'art. 36 lettre a. Tout en reconnaissant qu'il appartenait aux autorités grecques de statuer sur la régularité de la désignation du surarbitre subrogé, ils ont soutenu que la sentence attaquée devrait être mise à néant au cas où l'action qu'ils avaient ouverte à Athènes serait admise. Ils ont en conséquence requis la suspension de la procédure de recours jusqu'à droit connu sur cette action.
Par prononcé du 17 février 1981, la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté la demande de suspension de l'instance de recours.
Par arrêt du 8 septembre 1981, la Chambre des recours a rejeté le recours et mis les frais et dépens à la charge d'Edok S.A. et consorts.
C.- Edok S.A. et consorts ont interjeté un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. et de l'art. 36 lettre a du concordat sur l'arbitrage. Ils concluent à l'annulation du prononcé du 17 février 1981 et de l'arrêt du 8 septembre 1981. Ils demandent au Tribunal fédéral de renvoyer la cause au tribunal cantonal pour suspension de la procédure cantonale de recours jusqu'à droit connu sur l'action déclaratoire qu'ils ont ouverte à Athènes en juillet 1976.
Les sociétés intimées, Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., proposent le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public n'est qu'une voie de cassation. Sont donc irrecevables les conclusions des recourants qui, au-delà de l'annulation des actes attaqués, tendent à faire renvoyer la cause à l'autorité cantonale avec des injonctions (ATF 106 Ia 54, ATF 106 Ia 359 et les arrêts cités).
2. a) Les recourants soutiennent que l'autorité cantonale a violé l'art. 36 lettre a du concordat sur l'arbitrage dans son arrêt du 8 septembre 1981, pour avoir rejeté à tort un recours fondé sur cette disposition. Or ils ont expressément admis en procédure cantonale qu'il n'appartenait pas aux autorités suisses mais aux tribunaux helléniques de statuer sur la régularité de la désignation du surarbitre subrogé, et ils ne reprochent pas à la cour cantonale de s'être ralliée à leur point de vue. Leur recours ne saurait donc être fondé sur l'art. 36 lettre a précité, car ils ne peuvent faire grief à l'autorité cantonale d'avoir refusé d'examiner un moyen qui, de leur propre aveu, échappait à sa connaissance.
Autant qu'on peut comprendre leur pensée, les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir, en statuant, rendu définitive une sentence émanant d'un tribunal dont la composition était contestée et sera reconnue irrégulière en cas d'admission de l'action pendante sur ce point devant les juridictions helléniques. Cette situation, à leur avis, obligeait tant le tribunal arbitral que l'autorité cantonale de recours à suspendre la procédure et à surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur l'action susmentionnée. Il apparaît dès lors que les recourants ne se prévalent pas, en l'état, d'une irrégularité dans la constitution du tribunal arbitral, mais de la violation d'une règle de procédure régissant la conduite de l'instance, au sens de l'art. 36 lettre d du concordat.
b) L'art. 36 lettre d du concordat sur l'arbitrage permet aux parties d'obtenir l'annulation de la sentence arbitrale lorsque le tribunal a violé une règle impérative de procédure, au sens de l'art. 25.
Le concordat sur l'arbitrage ne contient aucune disposition obligeant les arbitres qui siègent en Suisse à suspendre l'instance si la désignation de l'un d'eux fait l'objet d'une contestation pendante devant une autorité étrangère. Les recourants n'invoquent même pas l'existence d'une telle règle, de sorte que l'on peut se demander si leur moyen n'est pas irrecevable, faute de toute motivation. Ils ne soutiennent pas plus avoir passé une convention de procédure sur ce point, lequel relevait dès lors de la décision des arbitres. Est donc manifestement dénué de tout fondement le grief que les recourants semblent faire à l'autorité cantonale d'avoir violé l'art. 36 du concordat en refusant d'annuler une sentence rendue par un tribunal arbitral qui aurait dû surseoir à statuer.
L'art. 45 du concordat laisse aux hautes parties contractantes la compétence de régler chacune la procédure du recours en nullité et de la demande de révision. Aucune de ses dispositions ne prévoit pour l'autorité de recours l'obligation de surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur une contestation pendante devant une autorité étrangère et qui porte sur la régularité de l'instance arbitrale. La cour cantonale n'a donc pas violé le concordat en refusant de suspendre l'instance de recours.
3. Les recourants reprochent à l'autorité cantonale d'avoir appliqué de manière insoutenable l'art. 123 du code de procédure civile vaudois et d'être tombée dans l'arbitraire en refusant la suspension de l'instance de recours. L'article précité dispose que le juge peut suspendre l'instruction du procès pour un temps déterminé en cas de nécessité. Se référant à sa jurisprudence, la cour cantonale l'a jugé inapplicable aux instances de recours qui ne portent que sur des points de droit. Elle a considéré au surplus que les conditions posées par la loi pour une suspension n'étaient pas réunies en l'espèce.
Selon la jurisprudence de la cour cantonale, la suspension de l'instance est un acte grave et exceptionnel que ne peuvent justifier que des motifs impérieux, la réalisation effective d'un état de nécessité (JdT 1944 III 70, 1944 III 81). Cette pratique, qui est conforme au texte de la loi, ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Et la Cour pouvait légitimement nier en l'espèce l'existence des conditions d'une suspension.
L'un des buts de l'arbitrage est de permettre une solution rapide des litiges qui y sont soumis (ATF 103 Ia 360). Les parties qui compromettent sont dès lors tenues par les règles de la bonne foi d'éviter tout ce qui pourrait retarder sans nécessité absolue le déroulement normal de la procédure arbitrale. Il s'ensuit que les intérêts de la partie qui s'oppose à une demande de suspension doivent en principe l'emporter sur ceux du requérant, si ce dernier ne démontre avoir entrepris ce qui était en son pouvoir pour prévenir ou limiter les retards inhérents à sa démarche. Les recourants ont en l'espèce invoqué, à l'appui de leur requête, une procédure pendante en Grèce depuis environ cinq ans, dont l'objet apparaissait relativement limité en fait et en droit. Ils se devaient d'établir que ce retard considérable et même insolite ne leur était pas imputable, qu'ils avaient conduit l'instance de manière diligente et avaient donc fait ce qu'ils pouvaient pour éviter une suspension de la procédure arbitrale ou en limiter la durée. Or ils n'ont fourni aucune explication ou justification sur ce point. La cour cantonale pouvait donc, sans arbitraire, donner la priorité à l'intérêt des intimées à faire liquider sans plus tarder un arbitrage qui avait déjà duré plus de huit ans. Et les recourants ne démontrent pas que la Cour ait ainsi sacrifié un intérêt public prépondérant ou méconnu les principes fondamentaux d'une bonne administration de la justice.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours dans la mesure où il est recevable. | fr | Schiedsgerichtliches Verfahren; Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit. 1. Ist das schiedsgerichtliche Verfahren einzustellen, wenn die Ernennung eines Schiedsrichters beim ordentlichen Richter angefochten wird?
2. Die Parteien haben alles zu unterlassen, was ohne zwingende Notwendigkeit den normalen Ablauf des schiedsgerichtlichen Verfahrens verzögern könnte. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-197%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,626 | 108 Ia 197 | 108 Ia 197
Sachverhalt ab Seite 198
A.- Par contrat du 28 octobre 1968, l'Etat hellénique confia la réalisation d'un travail public à la société Mac Donald Construction Company, à Saint-Louis, Missouri. L'entrepreneuse sous-traita diverses études techniques aux sociétés grecques Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A. En 1972, avec l'accord de l'Etat hellénique, elle céda son contrat à Edok S.A. et consorts.
Le 30 novembre 1972, la société Mac Donald, partie défenderesse, et les sociétés Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., parties demanderesses, conclurent un compromis et désignèrent un tribunal arbitral qui devait siéger à Lausanne et était composé de MM. André Panchaud, Georges Vlachos et Takis Economopoulos. Par avenants des 20 et 23 juin 1973, Edok S.A. et consorts intervinrent dans l'instance aux côtés de la société défenderesse Mac Donald.
M. André Panchaud, président, est mort le 10 mars 1976. Par décision prise le 29 mai 1976 sur requête des demanderesses, le Président de la Cour de cassation grecque désigna M. Rolando Forni pour lui succéder en qualité de surarbitre.
Lors d'une audience du 29 avril 1977, la défenderesse et les intervenants requirent le tribunal arbitral de surseoir à statuer et de suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur l'action déclaratoire qu'ils avaient ouverte en juillet 1976 devant le Tribunal de première instance d'Athènes. Cette action tendait à faire constater l'irrégularité de la désignation du surarbitre subrogé, décision qui avait été prise sans que la défenderesse et les intervenants fussent entendus. Par jugement avant dire droit du même jour, intitulé sentence arbitrale, le tribunal arbitral rejeta la requête, considérant que la décision du 29 mai 1976 était entrée en force et que l'instance introduite à Athènes n'en suspendait pas les effets. Le tribunal précisa que sa décision pouvait faire l'objet d'un recours selon les art. 32 et 36 du concordat sur l'arbitrage. La décision ne fut pas attaquée.
Les arbitres rendirent une sentence partielle le 8 mai 1979, par laquelle ils écartèrent l'application des dispositions d'un décret-loi des 30 avril et 21 mai 1926 et déclarèrent que les prétentions des demanderesses seraient fixées selon l'art. 700 du code civil hellénique. Cette sentence ne fut pas attaquée.
Par sentence du 28 octobre 1980, le tribunal arbitral condamna solidairement la société Mac Donald et Edok S.A. et consorts à payer 46.197.025 drachmes à Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., avec intérêt. Il rejeta l'action reconventionnelle de la société Mac Donald.
B.- Edok S.A. et consorts ont recouru contre la sentence du 28 octobre 1980. Outre divers griefs fondés sur l'art. 36 lettre f du concordat et tirés d'une constatation arbitraire des faits ou d'une violation manifeste du droit, les recourants ont invoqué une irrégularité dans la constitution du tribunal arbitral, au sens de l'art. 36 lettre a. Tout en reconnaissant qu'il appartenait aux autorités grecques de statuer sur la régularité de la désignation du surarbitre subrogé, ils ont soutenu que la sentence attaquée devrait être mise à néant au cas où l'action qu'ils avaient ouverte à Athènes serait admise. Ils ont en conséquence requis la suspension de la procédure de recours jusqu'à droit connu sur cette action.
Par prononcé du 17 février 1981, la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté la demande de suspension de l'instance de recours.
Par arrêt du 8 septembre 1981, la Chambre des recours a rejeté le recours et mis les frais et dépens à la charge d'Edok S.A. et consorts.
C.- Edok S.A. et consorts ont interjeté un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. et de l'art. 36 lettre a du concordat sur l'arbitrage. Ils concluent à l'annulation du prononcé du 17 février 1981 et de l'arrêt du 8 septembre 1981. Ils demandent au Tribunal fédéral de renvoyer la cause au tribunal cantonal pour suspension de la procédure cantonale de recours jusqu'à droit connu sur l'action déclaratoire qu'ils ont ouverte à Athènes en juillet 1976.
Les sociétés intimées, Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., proposent le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public n'est qu'une voie de cassation. Sont donc irrecevables les conclusions des recourants qui, au-delà de l'annulation des actes attaqués, tendent à faire renvoyer la cause à l'autorité cantonale avec des injonctions (ATF 106 Ia 54, ATF 106 Ia 359 et les arrêts cités).
2. a) Les recourants soutiennent que l'autorité cantonale a violé l'art. 36 lettre a du concordat sur l'arbitrage dans son arrêt du 8 septembre 1981, pour avoir rejeté à tort un recours fondé sur cette disposition. Or ils ont expressément admis en procédure cantonale qu'il n'appartenait pas aux autorités suisses mais aux tribunaux helléniques de statuer sur la régularité de la désignation du surarbitre subrogé, et ils ne reprochent pas à la cour cantonale de s'être ralliée à leur point de vue. Leur recours ne saurait donc être fondé sur l'art. 36 lettre a précité, car ils ne peuvent faire grief à l'autorité cantonale d'avoir refusé d'examiner un moyen qui, de leur propre aveu, échappait à sa connaissance.
Autant qu'on peut comprendre leur pensée, les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir, en statuant, rendu définitive une sentence émanant d'un tribunal dont la composition était contestée et sera reconnue irrégulière en cas d'admission de l'action pendante sur ce point devant les juridictions helléniques. Cette situation, à leur avis, obligeait tant le tribunal arbitral que l'autorité cantonale de recours à suspendre la procédure et à surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur l'action susmentionnée. Il apparaît dès lors que les recourants ne se prévalent pas, en l'état, d'une irrégularité dans la constitution du tribunal arbitral, mais de la violation d'une règle de procédure régissant la conduite de l'instance, au sens de l'art. 36 lettre d du concordat.
b) L'art. 36 lettre d du concordat sur l'arbitrage permet aux parties d'obtenir l'annulation de la sentence arbitrale lorsque le tribunal a violé une règle impérative de procédure, au sens de l'art. 25.
Le concordat sur l'arbitrage ne contient aucune disposition obligeant les arbitres qui siègent en Suisse à suspendre l'instance si la désignation de l'un d'eux fait l'objet d'une contestation pendante devant une autorité étrangère. Les recourants n'invoquent même pas l'existence d'une telle règle, de sorte que l'on peut se demander si leur moyen n'est pas irrecevable, faute de toute motivation. Ils ne soutiennent pas plus avoir passé une convention de procédure sur ce point, lequel relevait dès lors de la décision des arbitres. Est donc manifestement dénué de tout fondement le grief que les recourants semblent faire à l'autorité cantonale d'avoir violé l'art. 36 du concordat en refusant d'annuler une sentence rendue par un tribunal arbitral qui aurait dû surseoir à statuer.
L'art. 45 du concordat laisse aux hautes parties contractantes la compétence de régler chacune la procédure du recours en nullité et de la demande de révision. Aucune de ses dispositions ne prévoit pour l'autorité de recours l'obligation de surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur une contestation pendante devant une autorité étrangère et qui porte sur la régularité de l'instance arbitrale. La cour cantonale n'a donc pas violé le concordat en refusant de suspendre l'instance de recours.
3. Les recourants reprochent à l'autorité cantonale d'avoir appliqué de manière insoutenable l'art. 123 du code de procédure civile vaudois et d'être tombée dans l'arbitraire en refusant la suspension de l'instance de recours. L'article précité dispose que le juge peut suspendre l'instruction du procès pour un temps déterminé en cas de nécessité. Se référant à sa jurisprudence, la cour cantonale l'a jugé inapplicable aux instances de recours qui ne portent que sur des points de droit. Elle a considéré au surplus que les conditions posées par la loi pour une suspension n'étaient pas réunies en l'espèce.
Selon la jurisprudence de la cour cantonale, la suspension de l'instance est un acte grave et exceptionnel que ne peuvent justifier que des motifs impérieux, la réalisation effective d'un état de nécessité (JdT 1944 III 70, 1944 III 81). Cette pratique, qui est conforme au texte de la loi, ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Et la Cour pouvait légitimement nier en l'espèce l'existence des conditions d'une suspension.
L'un des buts de l'arbitrage est de permettre une solution rapide des litiges qui y sont soumis (ATF 103 Ia 360). Les parties qui compromettent sont dès lors tenues par les règles de la bonne foi d'éviter tout ce qui pourrait retarder sans nécessité absolue le déroulement normal de la procédure arbitrale. Il s'ensuit que les intérêts de la partie qui s'oppose à une demande de suspension doivent en principe l'emporter sur ceux du requérant, si ce dernier ne démontre avoir entrepris ce qui était en son pouvoir pour prévenir ou limiter les retards inhérents à sa démarche. Les recourants ont en l'espèce invoqué, à l'appui de leur requête, une procédure pendante en Grèce depuis environ cinq ans, dont l'objet apparaissait relativement limité en fait et en droit. Ils se devaient d'établir que ce retard considérable et même insolite ne leur était pas imputable, qu'ils avaient conduit l'instance de manière diligente et avaient donc fait ce qu'ils pouvaient pour éviter une suspension de la procédure arbitrale ou en limiter la durée. Or ils n'ont fourni aucune explication ou justification sur ce point. La cour cantonale pouvait donc, sans arbitraire, donner la priorité à l'intérêt des intimées à faire liquider sans plus tarder un arbitrage qui avait déjà duré plus de huit ans. Et les recourants ne démontrent pas que la Cour ait ainsi sacrifié un intérêt public prépondérant ou méconnu les principes fondamentaux d'une bonne administration de la justice.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours dans la mesure où il est recevable. | fr | Procédure arbitrale; concordat sur l'arbitrage. 1. Obligation de suspendre la procédure arbitrale lorsque la désignation d'un des arbitres fait l'objet d'une contestation devant le juge?
2. Devoir des parties de s'abstenir de tout ce qui pourrait retarder sans nécessité absolue le déroulement normal de la procédure arbitrale. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-197%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,627 | 108 Ia 197 | 108 Ia 197
Sachverhalt ab Seite 198
A.- Par contrat du 28 octobre 1968, l'Etat hellénique confia la réalisation d'un travail public à la société Mac Donald Construction Company, à Saint-Louis, Missouri. L'entrepreneuse sous-traita diverses études techniques aux sociétés grecques Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A. En 1972, avec l'accord de l'Etat hellénique, elle céda son contrat à Edok S.A. et consorts.
Le 30 novembre 1972, la société Mac Donald, partie défenderesse, et les sociétés Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., parties demanderesses, conclurent un compromis et désignèrent un tribunal arbitral qui devait siéger à Lausanne et était composé de MM. André Panchaud, Georges Vlachos et Takis Economopoulos. Par avenants des 20 et 23 juin 1973, Edok S.A. et consorts intervinrent dans l'instance aux côtés de la société défenderesse Mac Donald.
M. André Panchaud, président, est mort le 10 mars 1976. Par décision prise le 29 mai 1976 sur requête des demanderesses, le Président de la Cour de cassation grecque désigna M. Rolando Forni pour lui succéder en qualité de surarbitre.
Lors d'une audience du 29 avril 1977, la défenderesse et les intervenants requirent le tribunal arbitral de surseoir à statuer et de suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur l'action déclaratoire qu'ils avaient ouverte en juillet 1976 devant le Tribunal de première instance d'Athènes. Cette action tendait à faire constater l'irrégularité de la désignation du surarbitre subrogé, décision qui avait été prise sans que la défenderesse et les intervenants fussent entendus. Par jugement avant dire droit du même jour, intitulé sentence arbitrale, le tribunal arbitral rejeta la requête, considérant que la décision du 29 mai 1976 était entrée en force et que l'instance introduite à Athènes n'en suspendait pas les effets. Le tribunal précisa que sa décision pouvait faire l'objet d'un recours selon les art. 32 et 36 du concordat sur l'arbitrage. La décision ne fut pas attaquée.
Les arbitres rendirent une sentence partielle le 8 mai 1979, par laquelle ils écartèrent l'application des dispositions d'un décret-loi des 30 avril et 21 mai 1926 et déclarèrent que les prétentions des demanderesses seraient fixées selon l'art. 700 du code civil hellénique. Cette sentence ne fut pas attaquée.
Par sentence du 28 octobre 1980, le tribunal arbitral condamna solidairement la société Mac Donald et Edok S.A. et consorts à payer 46.197.025 drachmes à Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., avec intérêt. Il rejeta l'action reconventionnelle de la société Mac Donald.
B.- Edok S.A. et consorts ont recouru contre la sentence du 28 octobre 1980. Outre divers griefs fondés sur l'art. 36 lettre f du concordat et tirés d'une constatation arbitraire des faits ou d'une violation manifeste du droit, les recourants ont invoqué une irrégularité dans la constitution du tribunal arbitral, au sens de l'art. 36 lettre a. Tout en reconnaissant qu'il appartenait aux autorités grecques de statuer sur la régularité de la désignation du surarbitre subrogé, ils ont soutenu que la sentence attaquée devrait être mise à néant au cas où l'action qu'ils avaient ouverte à Athènes serait admise. Ils ont en conséquence requis la suspension de la procédure de recours jusqu'à droit connu sur cette action.
Par prononcé du 17 février 1981, la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté la demande de suspension de l'instance de recours.
Par arrêt du 8 septembre 1981, la Chambre des recours a rejeté le recours et mis les frais et dépens à la charge d'Edok S.A. et consorts.
C.- Edok S.A. et consorts ont interjeté un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. et de l'art. 36 lettre a du concordat sur l'arbitrage. Ils concluent à l'annulation du prononcé du 17 février 1981 et de l'arrêt du 8 septembre 1981. Ils demandent au Tribunal fédéral de renvoyer la cause au tribunal cantonal pour suspension de la procédure cantonale de recours jusqu'à droit connu sur l'action déclaratoire qu'ils ont ouverte à Athènes en juillet 1976.
Les sociétés intimées, Hydromechaniki S.à r.l. et Eupalinos S.A., proposent le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public n'est qu'une voie de cassation. Sont donc irrecevables les conclusions des recourants qui, au-delà de l'annulation des actes attaqués, tendent à faire renvoyer la cause à l'autorité cantonale avec des injonctions (ATF 106 Ia 54, ATF 106 Ia 359 et les arrêts cités).
2. a) Les recourants soutiennent que l'autorité cantonale a violé l'art. 36 lettre a du concordat sur l'arbitrage dans son arrêt du 8 septembre 1981, pour avoir rejeté à tort un recours fondé sur cette disposition. Or ils ont expressément admis en procédure cantonale qu'il n'appartenait pas aux autorités suisses mais aux tribunaux helléniques de statuer sur la régularité de la désignation du surarbitre subrogé, et ils ne reprochent pas à la cour cantonale de s'être ralliée à leur point de vue. Leur recours ne saurait donc être fondé sur l'art. 36 lettre a précité, car ils ne peuvent faire grief à l'autorité cantonale d'avoir refusé d'examiner un moyen qui, de leur propre aveu, échappait à sa connaissance.
Autant qu'on peut comprendre leur pensée, les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir, en statuant, rendu définitive une sentence émanant d'un tribunal dont la composition était contestée et sera reconnue irrégulière en cas d'admission de l'action pendante sur ce point devant les juridictions helléniques. Cette situation, à leur avis, obligeait tant le tribunal arbitral que l'autorité cantonale de recours à suspendre la procédure et à surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur l'action susmentionnée. Il apparaît dès lors que les recourants ne se prévalent pas, en l'état, d'une irrégularité dans la constitution du tribunal arbitral, mais de la violation d'une règle de procédure régissant la conduite de l'instance, au sens de l'art. 36 lettre d du concordat.
b) L'art. 36 lettre d du concordat sur l'arbitrage permet aux parties d'obtenir l'annulation de la sentence arbitrale lorsque le tribunal a violé une règle impérative de procédure, au sens de l'art. 25.
Le concordat sur l'arbitrage ne contient aucune disposition obligeant les arbitres qui siègent en Suisse à suspendre l'instance si la désignation de l'un d'eux fait l'objet d'une contestation pendante devant une autorité étrangère. Les recourants n'invoquent même pas l'existence d'une telle règle, de sorte que l'on peut se demander si leur moyen n'est pas irrecevable, faute de toute motivation. Ils ne soutiennent pas plus avoir passé une convention de procédure sur ce point, lequel relevait dès lors de la décision des arbitres. Est donc manifestement dénué de tout fondement le grief que les recourants semblent faire à l'autorité cantonale d'avoir violé l'art. 36 du concordat en refusant d'annuler une sentence rendue par un tribunal arbitral qui aurait dû surseoir à statuer.
L'art. 45 du concordat laisse aux hautes parties contractantes la compétence de régler chacune la procédure du recours en nullité et de la demande de révision. Aucune de ses dispositions ne prévoit pour l'autorité de recours l'obligation de surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur une contestation pendante devant une autorité étrangère et qui porte sur la régularité de l'instance arbitrale. La cour cantonale n'a donc pas violé le concordat en refusant de suspendre l'instance de recours.
3. Les recourants reprochent à l'autorité cantonale d'avoir appliqué de manière insoutenable l'art. 123 du code de procédure civile vaudois et d'être tombée dans l'arbitraire en refusant la suspension de l'instance de recours. L'article précité dispose que le juge peut suspendre l'instruction du procès pour un temps déterminé en cas de nécessité. Se référant à sa jurisprudence, la cour cantonale l'a jugé inapplicable aux instances de recours qui ne portent que sur des points de droit. Elle a considéré au surplus que les conditions posées par la loi pour une suspension n'étaient pas réunies en l'espèce.
Selon la jurisprudence de la cour cantonale, la suspension de l'instance est un acte grave et exceptionnel que ne peuvent justifier que des motifs impérieux, la réalisation effective d'un état de nécessité (JdT 1944 III 70, 1944 III 81). Cette pratique, qui est conforme au texte de la loi, ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Et la Cour pouvait légitimement nier en l'espèce l'existence des conditions d'une suspension.
L'un des buts de l'arbitrage est de permettre une solution rapide des litiges qui y sont soumis (ATF 103 Ia 360). Les parties qui compromettent sont dès lors tenues par les règles de la bonne foi d'éviter tout ce qui pourrait retarder sans nécessité absolue le déroulement normal de la procédure arbitrale. Il s'ensuit que les intérêts de la partie qui s'oppose à une demande de suspension doivent en principe l'emporter sur ceux du requérant, si ce dernier ne démontre avoir entrepris ce qui était en son pouvoir pour prévenir ou limiter les retards inhérents à sa démarche. Les recourants ont en l'espèce invoqué, à l'appui de leur requête, une procédure pendante en Grèce depuis environ cinq ans, dont l'objet apparaissait relativement limité en fait et en droit. Ils se devaient d'établir que ce retard considérable et même insolite ne leur était pas imputable, qu'ils avaient conduit l'instance de manière diligente et avaient donc fait ce qu'ils pouvaient pour éviter une suspension de la procédure arbitrale ou en limiter la durée. Or ils n'ont fourni aucune explication ou justification sur ce point. La cour cantonale pouvait donc, sans arbitraire, donner la priorité à l'intérêt des intimées à faire liquider sans plus tarder un arbitrage qui avait déjà duré plus de huit ans. Et les recourants ne démontrent pas que la Cour ait ainsi sacrifié un intérêt public prépondérant ou méconnu les principes fondamentaux d'une bonne administration de la justice.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours dans la mesure où il est recevable. | fr | Procedura arbitrale; concordato sull'arbitrato. 1. La procedura arbitrale dev'essere sospesa ove la designazione di uno degli arbitri sia stata impugnata dinnanzi al giudice ordinario?
2. Le parti devono astenersi da tutto ciò che possa ritardare senza necessità assoluta lo svolgimento normale della procedura arbitrale. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-197%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,628 | 108 Ia 203 | 108 Ia 203
Sachverhalt ab Seite 203
Dr. Med. Otto Bernhardsgrütter macht den Landwirt Alfred Frei für die Folgen eines Reitunfalls haftbar. Er klagt auf Fr. 104'242.05 nebst Zins, weil er wegen einer schweren Knieverletzung neun Wochen voll und vier Wochen zur Hälfte arbeitsunfähig gewesen sei und dabei einen Verdienstausfall als frei praktizierender Arzt und als Inhaber, Leiter und Lehrer einer Arztgehilfinnenschule erlitten habe. Das Bezirksgericht Arbon wies die Klage ab; der Beklagte sei zwar Tierhalter im Sinne von Art. 56 OR gewesen, habe jedoch alle gebotene Sorgfalt angewandt; der Unfall sei ausschliesslich vom Kläger verschuldet. Das Obergericht liess demgegenüber die Halterfrage offen, bejahte dagegen die Haftung des Beklagten aus Verschulden gemäss Art. 41 OR und verneinte ein Selbstverschulden des Klägers. Am 26. Mai 1981 erklärte es den Beklagten als voll haftbar, beschränkte aber seinen Entscheid vorläufig auf ein Teilurteil über die Haftungsfrage, weil bezüglich der Höhe des Schadens zu erwarten sei, dass sich die Parteien hierüber nach rechtskräftiger Beurteilung der Haftungsfragen gütlich einigen könnten.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV beantragt der Beklagte, dieses Teilurteil aufzuheben. Der Kläger und das Obergericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Gegen das Urteil des Obergerichts hat der Beklagte zudem Berufung eingereicht.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der angefochtene Entscheid erging wohl letztinstanzlich, er ist aber kein Endentscheid, weil das Obergericht lediglich die Haftung des Beklagten bejaht, ohne zugleich betragsmässig über die Klageforderung zu entscheiden. Es handelt sich demnach um einen letztinstanzlichen Zwischenentscheid, welcher nach Art. 87 OG nur dann mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten werden kann, wenn er für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
Diese Einschränkung der Anfechtungsmöglichkeit dient der Prozessökonomie. Sie soll verhindern, dass das kantonale Verfahren unnötig unterbrochen wird; auch soll das Bundesgericht im gleichen Prozess nicht mehrmals angerufen werden können. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil, welcher demgegenüber die Anfechtung von Zwischenentscheiden erlaubt, muss nach der Rechtsprechung ein solcher rechtlicher Natur sein; eine nur tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 106 Ia 228 f., 233 f. mit Hinweisen). Danach wäre die vorliegende Beschwerde nicht zulässig, weil der Beschwerdeführer seine Rügen auch noch im Anschluss an den Endentscheid des Obergerichts erheben könnte.
a) Indes ficht der Beschwerdeführer den Zwischenentscheid des Obergerichts zugleich mit Berufung an. Dies ist nach Art. 50 OG zulässig, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein so bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden kann, dass die gesonderte Anrufung des Bundesgerichts gerechtfertigt erscheint. Vorliegend sind streitig das Ausmass der unfallbedingten Arbeitsunfähigkeit und der Verdienstausfall des Beschwerdegegners als freiberuflich tätiger Spezialarzt und Leiter einer Arztgehilfinnenschule, wozu beide Parteien sich auf Expertisen berufen. Erfüllt ist auch das zweite Erfordernis, indem die Gutheissung der Berufung zur Abweisung der Klage führen könnte. Das setzt indessen, jedenfalls in der Regel, die Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde voraus (Art. 57 Abs. 5 OG); dem steht jedoch wie dargelegt die Rechtsprechung zu Art. 87 OG entgegen.
b) In diesem offensichtlichen Konflikt verdient Art. 50 OG, der die Anfechtung von Zwischenentscheiden unter bestimmten Voraussetzungen ausdrücklich zulässt, den Vorrang. Es kann nicht angenommen werden, diese Berufungsmöglichkeit entfalle, wenn zugleich staatsrechtliche Beschwerde erhoben ist. Das muss zur Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde führen, sei es, dass in diesen Fällen auf das Erfordernis eines besonders gearteten rechtlichen Nachteils im Sinn der Rechtsprechung verzichtet wird, sei es, dass dieser im Verlust des Berufungsrechts aus Art. 50 OG erblickt wird. Die II. Zivilabteilung des Bundesgerichts, welche in der Sache ebenfalls betroffen ist, hat dieser Betrachtungsweise zugestimmt. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten. | de | Art. 87, 50 und 57 Abs. 5 OG. Ist gegen einen letztinstanzlichen Zwischenentscheid mit der staatsrechtlichen Beschwerde zugleich eine nach Art. 50 OG zulässige Berufung erhoben worden, so ist auf die Beschwerde gemäss Art. 87 OG einzutreten. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-203%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,629 | 108 Ia 203 | 108 Ia 203
Sachverhalt ab Seite 203
Dr. Med. Otto Bernhardsgrütter macht den Landwirt Alfred Frei für die Folgen eines Reitunfalls haftbar. Er klagt auf Fr. 104'242.05 nebst Zins, weil er wegen einer schweren Knieverletzung neun Wochen voll und vier Wochen zur Hälfte arbeitsunfähig gewesen sei und dabei einen Verdienstausfall als frei praktizierender Arzt und als Inhaber, Leiter und Lehrer einer Arztgehilfinnenschule erlitten habe. Das Bezirksgericht Arbon wies die Klage ab; der Beklagte sei zwar Tierhalter im Sinne von Art. 56 OR gewesen, habe jedoch alle gebotene Sorgfalt angewandt; der Unfall sei ausschliesslich vom Kläger verschuldet. Das Obergericht liess demgegenüber die Halterfrage offen, bejahte dagegen die Haftung des Beklagten aus Verschulden gemäss Art. 41 OR und verneinte ein Selbstverschulden des Klägers. Am 26. Mai 1981 erklärte es den Beklagten als voll haftbar, beschränkte aber seinen Entscheid vorläufig auf ein Teilurteil über die Haftungsfrage, weil bezüglich der Höhe des Schadens zu erwarten sei, dass sich die Parteien hierüber nach rechtskräftiger Beurteilung der Haftungsfragen gütlich einigen könnten.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV beantragt der Beklagte, dieses Teilurteil aufzuheben. Der Kläger und das Obergericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Gegen das Urteil des Obergerichts hat der Beklagte zudem Berufung eingereicht.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der angefochtene Entscheid erging wohl letztinstanzlich, er ist aber kein Endentscheid, weil das Obergericht lediglich die Haftung des Beklagten bejaht, ohne zugleich betragsmässig über die Klageforderung zu entscheiden. Es handelt sich demnach um einen letztinstanzlichen Zwischenentscheid, welcher nach Art. 87 OG nur dann mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten werden kann, wenn er für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
Diese Einschränkung der Anfechtungsmöglichkeit dient der Prozessökonomie. Sie soll verhindern, dass das kantonale Verfahren unnötig unterbrochen wird; auch soll das Bundesgericht im gleichen Prozess nicht mehrmals angerufen werden können. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil, welcher demgegenüber die Anfechtung von Zwischenentscheiden erlaubt, muss nach der Rechtsprechung ein solcher rechtlicher Natur sein; eine nur tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 106 Ia 228 f., 233 f. mit Hinweisen). Danach wäre die vorliegende Beschwerde nicht zulässig, weil der Beschwerdeführer seine Rügen auch noch im Anschluss an den Endentscheid des Obergerichts erheben könnte.
a) Indes ficht der Beschwerdeführer den Zwischenentscheid des Obergerichts zugleich mit Berufung an. Dies ist nach Art. 50 OG zulässig, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein so bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden kann, dass die gesonderte Anrufung des Bundesgerichts gerechtfertigt erscheint. Vorliegend sind streitig das Ausmass der unfallbedingten Arbeitsunfähigkeit und der Verdienstausfall des Beschwerdegegners als freiberuflich tätiger Spezialarzt und Leiter einer Arztgehilfinnenschule, wozu beide Parteien sich auf Expertisen berufen. Erfüllt ist auch das zweite Erfordernis, indem die Gutheissung der Berufung zur Abweisung der Klage führen könnte. Das setzt indessen, jedenfalls in der Regel, die Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde voraus (Art. 57 Abs. 5 OG); dem steht jedoch wie dargelegt die Rechtsprechung zu Art. 87 OG entgegen.
b) In diesem offensichtlichen Konflikt verdient Art. 50 OG, der die Anfechtung von Zwischenentscheiden unter bestimmten Voraussetzungen ausdrücklich zulässt, den Vorrang. Es kann nicht angenommen werden, diese Berufungsmöglichkeit entfalle, wenn zugleich staatsrechtliche Beschwerde erhoben ist. Das muss zur Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde führen, sei es, dass in diesen Fällen auf das Erfordernis eines besonders gearteten rechtlichen Nachteils im Sinn der Rechtsprechung verzichtet wird, sei es, dass dieser im Verlust des Berufungsrechts aus Art. 50 OG erblickt wird. Die II. Zivilabteilung des Bundesgerichts, welche in der Sache ebenfalls betroffen ist, hat dieser Betrachtungsweise zugestimmt. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten. | de | Art. 87, 50 et 57 al. 5 OJ. Est recevable au sens de l'art. 87 OJ le recours de droit public dirigé contre une décision incidente prise en dernière instance, faisant simultanément l'objet d'un recours en réforme recevable au regard de l'art. 50 OJ. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-203%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,630 | 108 Ia 203 | 108 Ia 203
Sachverhalt ab Seite 203
Dr. Med. Otto Bernhardsgrütter macht den Landwirt Alfred Frei für die Folgen eines Reitunfalls haftbar. Er klagt auf Fr. 104'242.05 nebst Zins, weil er wegen einer schweren Knieverletzung neun Wochen voll und vier Wochen zur Hälfte arbeitsunfähig gewesen sei und dabei einen Verdienstausfall als frei praktizierender Arzt und als Inhaber, Leiter und Lehrer einer Arztgehilfinnenschule erlitten habe. Das Bezirksgericht Arbon wies die Klage ab; der Beklagte sei zwar Tierhalter im Sinne von Art. 56 OR gewesen, habe jedoch alle gebotene Sorgfalt angewandt; der Unfall sei ausschliesslich vom Kläger verschuldet. Das Obergericht liess demgegenüber die Halterfrage offen, bejahte dagegen die Haftung des Beklagten aus Verschulden gemäss Art. 41 OR und verneinte ein Selbstverschulden des Klägers. Am 26. Mai 1981 erklärte es den Beklagten als voll haftbar, beschränkte aber seinen Entscheid vorläufig auf ein Teilurteil über die Haftungsfrage, weil bezüglich der Höhe des Schadens zu erwarten sei, dass sich die Parteien hierüber nach rechtskräftiger Beurteilung der Haftungsfragen gütlich einigen könnten.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV beantragt der Beklagte, dieses Teilurteil aufzuheben. Der Kläger und das Obergericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Gegen das Urteil des Obergerichts hat der Beklagte zudem Berufung eingereicht.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der angefochtene Entscheid erging wohl letztinstanzlich, er ist aber kein Endentscheid, weil das Obergericht lediglich die Haftung des Beklagten bejaht, ohne zugleich betragsmässig über die Klageforderung zu entscheiden. Es handelt sich demnach um einen letztinstanzlichen Zwischenentscheid, welcher nach Art. 87 OG nur dann mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV angefochten werden kann, wenn er für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
Diese Einschränkung der Anfechtungsmöglichkeit dient der Prozessökonomie. Sie soll verhindern, dass das kantonale Verfahren unnötig unterbrochen wird; auch soll das Bundesgericht im gleichen Prozess nicht mehrmals angerufen werden können. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil, welcher demgegenüber die Anfechtung von Zwischenentscheiden erlaubt, muss nach der Rechtsprechung ein solcher rechtlicher Natur sein; eine nur tatsächliche Beeinträchtigung wie beispielsweise eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt nicht (BGE 106 Ia 228 f., 233 f. mit Hinweisen). Danach wäre die vorliegende Beschwerde nicht zulässig, weil der Beschwerdeführer seine Rügen auch noch im Anschluss an den Endentscheid des Obergerichts erheben könnte.
a) Indes ficht der Beschwerdeführer den Zwischenentscheid des Obergerichts zugleich mit Berufung an. Dies ist nach Art. 50 OG zulässig, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein so bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden kann, dass die gesonderte Anrufung des Bundesgerichts gerechtfertigt erscheint. Vorliegend sind streitig das Ausmass der unfallbedingten Arbeitsunfähigkeit und der Verdienstausfall des Beschwerdegegners als freiberuflich tätiger Spezialarzt und Leiter einer Arztgehilfinnenschule, wozu beide Parteien sich auf Expertisen berufen. Erfüllt ist auch das zweite Erfordernis, indem die Gutheissung der Berufung zur Abweisung der Klage führen könnte. Das setzt indessen, jedenfalls in der Regel, die Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde voraus (Art. 57 Abs. 5 OG); dem steht jedoch wie dargelegt die Rechtsprechung zu Art. 87 OG entgegen.
b) In diesem offensichtlichen Konflikt verdient Art. 50 OG, der die Anfechtung von Zwischenentscheiden unter bestimmten Voraussetzungen ausdrücklich zulässt, den Vorrang. Es kann nicht angenommen werden, diese Berufungsmöglichkeit entfalle, wenn zugleich staatsrechtliche Beschwerde erhoben ist. Das muss zur Behandlung der staatsrechtlichen Beschwerde führen, sei es, dass in diesen Fällen auf das Erfordernis eines besonders gearteten rechtlichen Nachteils im Sinn der Rechtsprechung verzichtet wird, sei es, dass dieser im Verlust des Berufungsrechts aus Art. 50 OG erblickt wird. Die II. Zivilabteilung des Bundesgerichts, welche in der Sache ebenfalls betroffen ist, hat dieser Betrachtungsweise zugestimmt. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten. | de | Art. 87, 50 e 57 cpv. 5 OG. È ammissibile ai sensi dell'art. 87 OG il ricorso di diritto pubblico proposto contro una decisione incidentale emanata in ultima istanza e impugnata simultaneamente con un ricorso per riforma ammissibile ai sensi dell'art. 50 OG. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-203%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,631 | 108 Ia 205 | 108 Ia 205
Sachverhalt ab Seite 205
A.- Le 19 mars 1981, l'avocat Jacques Morard a requis le président du Tribunal de l'arrondissement de la Sarine de fixer les honoraires que lui devaient Henri et Marthe Meyer et a conclu au paiement de 8'763 fr. 40 à ce titre. Les époux Meyer ont répondu par mémoire du 31 août 1981 adressé à la fois au président du Tribunal civil de l'arrondissement de la Sarine "sous réserve de sa compétence en raison de la matière (cf. lettres des 3 juin et 3 juillet 1981)", et à la Cour de modération du Tribunal cantonal. Ils concluaient au rejet de l'action, à la restitution d'une provision de 3'000 francs et au paiement de 11'200 francs et 10'000 francs. Les lettres citées des 3 juin et 3 juillet 1981 avaient été envoyées par Henri Meyer au président du Tribunal civil de la Sarine pour faire valoir que ce magistrat n'était pas compétent pour connaître du litige survenu entre Me Morard et les époux Meyer.
B.- Le 21 novembre 1981, les époux Meyer ont sollicité leur assignation à bref délai devant la Cour de modération pour jugement de la cause. Le 23 novembre, le greffier adjoint du Tribunal cantonal a répondu ce qui suit aux époux Meyer: "Aucune procédure vous concernant n'est actuellement pendante devant la Cour de modération du Tribunal cantonal. Nous transmettons votre envoi au président du Tribunal d'arrondissement de la Sarine, devant qui est en cours une procédure vous opposant à Me Jacques Morard." A la suite d'une nouvelle lettre de Meyer du 2 décembre 1981, la Cour de modération a écrit le 4 décembre 1981 en confirmant sa lettre du 23 novembre. Elle concluait ainsi: "En aucun cas donc votre courrier du 29 août 1981 ne pouvait être considéré comme une requête auprès de la Cour de modération, raison pour laquelle aucune suite n'y a été donnée." "Seul le magistrat régulièrement saisi, en l'occurrence le président du Tribunal civil de la Sarine, peut rendre une décision dans une procédure vous concernant, raison pour laquelle il est superflu et erroné d'adresser la correspondance y relative à la Cour de céans."
Le 4 janvier 1982, les époux Meyer ont formé un recours de droit public en demandant au Tribunal fédéral d'ordonner le dessaisissement de l'autorité judiciaire fribourgeoise, de juger lui-même par attraction de compétence de ladite cause et de contraindre l'avocat Monferini à reprendre la défense des intérêts des époux Meyer.
La Ire Cour civile du Tribunal fédéral, agissant comme Cour de droit public, a déclaré le recours irrecevable par arrêt du 25 février 1982. Elle considère en substance qu'en cas de déni de justice, l'ordre constitutionnel ne peut être rétabli qu'au moyen d'injonctions adressées par le Tribunal fédéral à l'autorité cantonale, qu'en principe ces injonctions ne peuvent avoir pour objet que de contraindre les autorités cantonales à prononcer à bref délai et que des conclusions tendant à faire dessaisir les autorités cantonales et trancher la cause par le Tribunal fédéral sont donc irrecevables.
C.- Par acte déposé le 23 mars 1982, intitulé "recours pour violation de l'art. 4 de la Constitution fédérale et déni de justice", les époux Meyer demandent au Tribunal fédéral d'"enjoindre à la Cour de modération du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg et la contraindre de juger la cause introduite le 31 août 1981 contre l'avocat Morard à Bulle par Henri et Marthe Meyer dans un délai très court. Ce délai étant justifié par le retard considérable pris par la Cour de modération, la nature de la procédure et le fait que la décision peut être rendue sur pièces."
Erwägungen
Considérant en droit:
Le présent recours, pour déni de justice formel, est dirigé contre la Cour de modération du Tribunal cantonal fribourgeois, à laquelle il est reproché son inaction, soit son refus de statuer dans la cause Morard contre Meyer dont elle serait saisie.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, on ne saurait admettre que l'autorité cantonale n'a pas donné signe de vie à la suite de leurs requêtes. En effet, après le mémoire du 31 août 1981, où la volonté des recourants de saisir la Cour de modération était loin de se manifester clairement, cette autorité a réagi tant à la "requête" du 21 novembre 1981 qu'à la "mise en demeure" du 2 décembre 1981. Elle l'a fait en exposant sans équivoque, en tout cas le 4 décembre 1981, sous la signature de son président et de son greffier, qu'elle ne se considérait pas comme saisie par le mémoire du 31 août 1981, que seul le président du Tribunal de la Sarine avait été saisi par cet acte et pouvait statuer dans cette procédure, raison pour laquelle il était superflu et erroné de s'adresser à elle. Le refus de statuer fait ainsi l'objet d'une décision expresse notifiée aux recourants et motivée.
Un recours de droit public formé contre une telle décision n'est recevable, selon l'art. 89 al. 1 OJ, que s'il est déposé dans les trente jours dès la communication de la décision attaquée. Ce cas ne saurait être assimilé à celui de l'autorité qui n'agit pas ou tarde à se prononcer, l'exigence du délai de recours ne pouvant alors être imposée et la partie ayant la faculté de recourir en tout temps (BIRCHMEIER, p. 380 I in fine, ad art. 89 OJ; arrêt non publié du 19 février 1982 dans la cause Möller c. Conseil d'Etat du canton de Berne, consid. 1c; cf. aussi les art. 106 al. 2 OJ et 70 PA, 17 al. 3, 18 al. 2 et 19 al. 2 LP). Cette exception à l'exigence du délai de recours ne s'applique pas au refus de statuer qui fait l'objet d'une décision expresse et motivée par laquelle l'autorité refuse d'entrer en matière. La voie de recours est alors celle du recours contre une décision au sens de l'art. 84 al. 1 OJ (cf. aussi les art. 97 al. 1 OJ et 5 PA), soumis au délai de l'art. 89 OJ, et non pas celle du recours contre un refus de statuer ou un retard de l'autorité, au sens de la jurisprudence relative à l'art. 4 Cst. (ATF 103 V 193 ss consid. 3, ATF 102 Ib 237 s. consid. 2b, ATF 87 I 246) et de l'art. 97 al. 2 OJ. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé dans ce sens en matière de poursuite et faillite, à propos de la distinction entre la plainte contre une décision et la plainte pour déni de justice ou retard non justifié (ATF 105 III 115 s. consid. 5a, ATF 101 III 71, ATF 97 III 31 ss consid. 3a). Les mêmes principes sont valables en matière de recours de droit public et de droit administratif.
En l'espèce, la Cour de modération a exposé dans sa lettre du 4 décembre 1981, confirmant celle du 23 novembre, pourquoi elle ne statuerait pas dans le litige Morard-Meyer. Si les recourants entendaient faire annuler cette décision ou obtenir que le Tribunal fédéral adresse des injonctions à l'autorité cantonale, ils devaient le faire, selon l'art. 89 al. 1 OJ, dans les trente jours qui ont suivi le moment où elle leur a été communiquée. Or ils n'ont déposé dans ce délai qu'un recours irrecevable, tendant au dessaisissement de l'autorité cantonale. Quant au présent recours, formé par acte mis à la poste le 23 mars 1982, il est manifestement tardif, et doit partant être déclaré irrecevable. | fr | Art. 89 OG. Weigert sich eine Behörde mit ausdrücklichem und begründetem Entscheid, ein Gesuch zu behandeln, so ist die staatsrechtliche Beschwerde innert 30 Tagen seit dessen Mitteilung einzureichen. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-205%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,632 | 108 Ia 205 | 108 Ia 205
Sachverhalt ab Seite 205
A.- Le 19 mars 1981, l'avocat Jacques Morard a requis le président du Tribunal de l'arrondissement de la Sarine de fixer les honoraires que lui devaient Henri et Marthe Meyer et a conclu au paiement de 8'763 fr. 40 à ce titre. Les époux Meyer ont répondu par mémoire du 31 août 1981 adressé à la fois au président du Tribunal civil de l'arrondissement de la Sarine "sous réserve de sa compétence en raison de la matière (cf. lettres des 3 juin et 3 juillet 1981)", et à la Cour de modération du Tribunal cantonal. Ils concluaient au rejet de l'action, à la restitution d'une provision de 3'000 francs et au paiement de 11'200 francs et 10'000 francs. Les lettres citées des 3 juin et 3 juillet 1981 avaient été envoyées par Henri Meyer au président du Tribunal civil de la Sarine pour faire valoir que ce magistrat n'était pas compétent pour connaître du litige survenu entre Me Morard et les époux Meyer.
B.- Le 21 novembre 1981, les époux Meyer ont sollicité leur assignation à bref délai devant la Cour de modération pour jugement de la cause. Le 23 novembre, le greffier adjoint du Tribunal cantonal a répondu ce qui suit aux époux Meyer: "Aucune procédure vous concernant n'est actuellement pendante devant la Cour de modération du Tribunal cantonal. Nous transmettons votre envoi au président du Tribunal d'arrondissement de la Sarine, devant qui est en cours une procédure vous opposant à Me Jacques Morard." A la suite d'une nouvelle lettre de Meyer du 2 décembre 1981, la Cour de modération a écrit le 4 décembre 1981 en confirmant sa lettre du 23 novembre. Elle concluait ainsi: "En aucun cas donc votre courrier du 29 août 1981 ne pouvait être considéré comme une requête auprès de la Cour de modération, raison pour laquelle aucune suite n'y a été donnée." "Seul le magistrat régulièrement saisi, en l'occurrence le président du Tribunal civil de la Sarine, peut rendre une décision dans une procédure vous concernant, raison pour laquelle il est superflu et erroné d'adresser la correspondance y relative à la Cour de céans."
Le 4 janvier 1982, les époux Meyer ont formé un recours de droit public en demandant au Tribunal fédéral d'ordonner le dessaisissement de l'autorité judiciaire fribourgeoise, de juger lui-même par attraction de compétence de ladite cause et de contraindre l'avocat Monferini à reprendre la défense des intérêts des époux Meyer.
La Ire Cour civile du Tribunal fédéral, agissant comme Cour de droit public, a déclaré le recours irrecevable par arrêt du 25 février 1982. Elle considère en substance qu'en cas de déni de justice, l'ordre constitutionnel ne peut être rétabli qu'au moyen d'injonctions adressées par le Tribunal fédéral à l'autorité cantonale, qu'en principe ces injonctions ne peuvent avoir pour objet que de contraindre les autorités cantonales à prononcer à bref délai et que des conclusions tendant à faire dessaisir les autorités cantonales et trancher la cause par le Tribunal fédéral sont donc irrecevables.
C.- Par acte déposé le 23 mars 1982, intitulé "recours pour violation de l'art. 4 de la Constitution fédérale et déni de justice", les époux Meyer demandent au Tribunal fédéral d'"enjoindre à la Cour de modération du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg et la contraindre de juger la cause introduite le 31 août 1981 contre l'avocat Morard à Bulle par Henri et Marthe Meyer dans un délai très court. Ce délai étant justifié par le retard considérable pris par la Cour de modération, la nature de la procédure et le fait que la décision peut être rendue sur pièces."
Erwägungen
Considérant en droit:
Le présent recours, pour déni de justice formel, est dirigé contre la Cour de modération du Tribunal cantonal fribourgeois, à laquelle il est reproché son inaction, soit son refus de statuer dans la cause Morard contre Meyer dont elle serait saisie.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, on ne saurait admettre que l'autorité cantonale n'a pas donné signe de vie à la suite de leurs requêtes. En effet, après le mémoire du 31 août 1981, où la volonté des recourants de saisir la Cour de modération était loin de se manifester clairement, cette autorité a réagi tant à la "requête" du 21 novembre 1981 qu'à la "mise en demeure" du 2 décembre 1981. Elle l'a fait en exposant sans équivoque, en tout cas le 4 décembre 1981, sous la signature de son président et de son greffier, qu'elle ne se considérait pas comme saisie par le mémoire du 31 août 1981, que seul le président du Tribunal de la Sarine avait été saisi par cet acte et pouvait statuer dans cette procédure, raison pour laquelle il était superflu et erroné de s'adresser à elle. Le refus de statuer fait ainsi l'objet d'une décision expresse notifiée aux recourants et motivée.
Un recours de droit public formé contre une telle décision n'est recevable, selon l'art. 89 al. 1 OJ, que s'il est déposé dans les trente jours dès la communication de la décision attaquée. Ce cas ne saurait être assimilé à celui de l'autorité qui n'agit pas ou tarde à se prononcer, l'exigence du délai de recours ne pouvant alors être imposée et la partie ayant la faculté de recourir en tout temps (BIRCHMEIER, p. 380 I in fine, ad art. 89 OJ; arrêt non publié du 19 février 1982 dans la cause Möller c. Conseil d'Etat du canton de Berne, consid. 1c; cf. aussi les art. 106 al. 2 OJ et 70 PA, 17 al. 3, 18 al. 2 et 19 al. 2 LP). Cette exception à l'exigence du délai de recours ne s'applique pas au refus de statuer qui fait l'objet d'une décision expresse et motivée par laquelle l'autorité refuse d'entrer en matière. La voie de recours est alors celle du recours contre une décision au sens de l'art. 84 al. 1 OJ (cf. aussi les art. 97 al. 1 OJ et 5 PA), soumis au délai de l'art. 89 OJ, et non pas celle du recours contre un refus de statuer ou un retard de l'autorité, au sens de la jurisprudence relative à l'art. 4 Cst. (ATF 103 V 193 ss consid. 3, ATF 102 Ib 237 s. consid. 2b, ATF 87 I 246) et de l'art. 97 al. 2 OJ. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé dans ce sens en matière de poursuite et faillite, à propos de la distinction entre la plainte contre une décision et la plainte pour déni de justice ou retard non justifié (ATF 105 III 115 s. consid. 5a, ATF 101 III 71, ATF 97 III 31 ss consid. 3a). Les mêmes principes sont valables en matière de recours de droit public et de droit administratif.
En l'espèce, la Cour de modération a exposé dans sa lettre du 4 décembre 1981, confirmant celle du 23 novembre, pourquoi elle ne statuerait pas dans le litige Morard-Meyer. Si les recourants entendaient faire annuler cette décision ou obtenir que le Tribunal fédéral adresse des injonctions à l'autorité cantonale, ils devaient le faire, selon l'art. 89 al. 1 OJ, dans les trente jours qui ont suivi le moment où elle leur a été communiquée. Or ils n'ont déposé dans ce délai qu'un recours irrecevable, tendant au dessaisissement de l'autorité cantonale. Quant au présent recours, formé par acte mis à la poste le 23 mars 1982, il est manifestement tardif, et doit partant être déclaré irrecevable. | fr | Art. 89 OJ. Le recours de droit public formé contre un refus de statuer qui fait l'objet d'une décision expresse et motivée doit être déposé dans les 30 jours dès la communication de la décision. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-205%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,633 | 108 Ia 205 | 108 Ia 205
Sachverhalt ab Seite 205
A.- Le 19 mars 1981, l'avocat Jacques Morard a requis le président du Tribunal de l'arrondissement de la Sarine de fixer les honoraires que lui devaient Henri et Marthe Meyer et a conclu au paiement de 8'763 fr. 40 à ce titre. Les époux Meyer ont répondu par mémoire du 31 août 1981 adressé à la fois au président du Tribunal civil de l'arrondissement de la Sarine "sous réserve de sa compétence en raison de la matière (cf. lettres des 3 juin et 3 juillet 1981)", et à la Cour de modération du Tribunal cantonal. Ils concluaient au rejet de l'action, à la restitution d'une provision de 3'000 francs et au paiement de 11'200 francs et 10'000 francs. Les lettres citées des 3 juin et 3 juillet 1981 avaient été envoyées par Henri Meyer au président du Tribunal civil de la Sarine pour faire valoir que ce magistrat n'était pas compétent pour connaître du litige survenu entre Me Morard et les époux Meyer.
B.- Le 21 novembre 1981, les époux Meyer ont sollicité leur assignation à bref délai devant la Cour de modération pour jugement de la cause. Le 23 novembre, le greffier adjoint du Tribunal cantonal a répondu ce qui suit aux époux Meyer: "Aucune procédure vous concernant n'est actuellement pendante devant la Cour de modération du Tribunal cantonal. Nous transmettons votre envoi au président du Tribunal d'arrondissement de la Sarine, devant qui est en cours une procédure vous opposant à Me Jacques Morard." A la suite d'une nouvelle lettre de Meyer du 2 décembre 1981, la Cour de modération a écrit le 4 décembre 1981 en confirmant sa lettre du 23 novembre. Elle concluait ainsi: "En aucun cas donc votre courrier du 29 août 1981 ne pouvait être considéré comme une requête auprès de la Cour de modération, raison pour laquelle aucune suite n'y a été donnée." "Seul le magistrat régulièrement saisi, en l'occurrence le président du Tribunal civil de la Sarine, peut rendre une décision dans une procédure vous concernant, raison pour laquelle il est superflu et erroné d'adresser la correspondance y relative à la Cour de céans."
Le 4 janvier 1982, les époux Meyer ont formé un recours de droit public en demandant au Tribunal fédéral d'ordonner le dessaisissement de l'autorité judiciaire fribourgeoise, de juger lui-même par attraction de compétence de ladite cause et de contraindre l'avocat Monferini à reprendre la défense des intérêts des époux Meyer.
La Ire Cour civile du Tribunal fédéral, agissant comme Cour de droit public, a déclaré le recours irrecevable par arrêt du 25 février 1982. Elle considère en substance qu'en cas de déni de justice, l'ordre constitutionnel ne peut être rétabli qu'au moyen d'injonctions adressées par le Tribunal fédéral à l'autorité cantonale, qu'en principe ces injonctions ne peuvent avoir pour objet que de contraindre les autorités cantonales à prononcer à bref délai et que des conclusions tendant à faire dessaisir les autorités cantonales et trancher la cause par le Tribunal fédéral sont donc irrecevables.
C.- Par acte déposé le 23 mars 1982, intitulé "recours pour violation de l'art. 4 de la Constitution fédérale et déni de justice", les époux Meyer demandent au Tribunal fédéral d'"enjoindre à la Cour de modération du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg et la contraindre de juger la cause introduite le 31 août 1981 contre l'avocat Morard à Bulle par Henri et Marthe Meyer dans un délai très court. Ce délai étant justifié par le retard considérable pris par la Cour de modération, la nature de la procédure et le fait que la décision peut être rendue sur pièces."
Erwägungen
Considérant en droit:
Le présent recours, pour déni de justice formel, est dirigé contre la Cour de modération du Tribunal cantonal fribourgeois, à laquelle il est reproché son inaction, soit son refus de statuer dans la cause Morard contre Meyer dont elle serait saisie.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, on ne saurait admettre que l'autorité cantonale n'a pas donné signe de vie à la suite de leurs requêtes. En effet, après le mémoire du 31 août 1981, où la volonté des recourants de saisir la Cour de modération était loin de se manifester clairement, cette autorité a réagi tant à la "requête" du 21 novembre 1981 qu'à la "mise en demeure" du 2 décembre 1981. Elle l'a fait en exposant sans équivoque, en tout cas le 4 décembre 1981, sous la signature de son président et de son greffier, qu'elle ne se considérait pas comme saisie par le mémoire du 31 août 1981, que seul le président du Tribunal de la Sarine avait été saisi par cet acte et pouvait statuer dans cette procédure, raison pour laquelle il était superflu et erroné de s'adresser à elle. Le refus de statuer fait ainsi l'objet d'une décision expresse notifiée aux recourants et motivée.
Un recours de droit public formé contre une telle décision n'est recevable, selon l'art. 89 al. 1 OJ, que s'il est déposé dans les trente jours dès la communication de la décision attaquée. Ce cas ne saurait être assimilé à celui de l'autorité qui n'agit pas ou tarde à se prononcer, l'exigence du délai de recours ne pouvant alors être imposée et la partie ayant la faculté de recourir en tout temps (BIRCHMEIER, p. 380 I in fine, ad art. 89 OJ; arrêt non publié du 19 février 1982 dans la cause Möller c. Conseil d'Etat du canton de Berne, consid. 1c; cf. aussi les art. 106 al. 2 OJ et 70 PA, 17 al. 3, 18 al. 2 et 19 al. 2 LP). Cette exception à l'exigence du délai de recours ne s'applique pas au refus de statuer qui fait l'objet d'une décision expresse et motivée par laquelle l'autorité refuse d'entrer en matière. La voie de recours est alors celle du recours contre une décision au sens de l'art. 84 al. 1 OJ (cf. aussi les art. 97 al. 1 OJ et 5 PA), soumis au délai de l'art. 89 OJ, et non pas celle du recours contre un refus de statuer ou un retard de l'autorité, au sens de la jurisprudence relative à l'art. 4 Cst. (ATF 103 V 193 ss consid. 3, ATF 102 Ib 237 s. consid. 2b, ATF 87 I 246) et de l'art. 97 al. 2 OJ. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé dans ce sens en matière de poursuite et faillite, à propos de la distinction entre la plainte contre une décision et la plainte pour déni de justice ou retard non justifié (ATF 105 III 115 s. consid. 5a, ATF 101 III 71, ATF 97 III 31 ss consid. 3a). Les mêmes principes sont valables en matière de recours de droit public et de droit administratif.
En l'espèce, la Cour de modération a exposé dans sa lettre du 4 décembre 1981, confirmant celle du 23 novembre, pourquoi elle ne statuerait pas dans le litige Morard-Meyer. Si les recourants entendaient faire annuler cette décision ou obtenir que le Tribunal fédéral adresse des injonctions à l'autorité cantonale, ils devaient le faire, selon l'art. 89 al. 1 OJ, dans les trente jours qui ont suivi le moment où elle leur a été communiquée. Or ils n'ont déposé dans ce délai qu'un recours irrecevable, tendant au dessaisissement de l'autorité cantonale. Quant au présent recours, formé par acte mis à la poste le 23 mars 1982, il est manifestement tardif, et doit partant être déclaré irrecevable. | fr | Art. 89 OG. Ove un'autorità rifiuti mediante una decisione espressa e motivata di dar seguito ad una richiesta, il ricorso di diritto pubblico contro tale rifiuto va proposto entro 30 giorni dalla notifica della decisione. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-205%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,634 | 108 Ia 209 | 108 Ia 209
Sachverhalt ab Seite 209
Ein Anwalt reichte für H. und M. gegen einen Entscheid des Bezirksrats Uster beim Regierungsrat des Kantons Zürich Rekurs ein. Er stellte darin den Antrag, es sei den Rekurrenten in Anwendung von § 23 Abs. 2 des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) eine Nachfrist von zehn Tagen zur Begründung des Rekurses anzusetzen. Der Regierungsrat wies das Begehren ab und trat auf den Rekurs nicht ein. Eine dagegen erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich blieb ohne Erfolg. H. und M. führen staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintreten konnte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) § 23 VRG lautet wie folgt:
"Die Rekursschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Genügt die Rekursschrift diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten würde."
b) Der Anwalt der Beschwerdeführer hat den Rekurs beim Regierungsrat ohne Begründung eingereicht und gestützt auf § 23 Abs. 2 VRG eine Nachfrist für die Begründung verlangt. Der Regierungsrat hat eine solche verweigert. Er stellte fest, die genannte Bestimmung verfolge den Zweck, einen Rekurs nicht von vornherein daran scheitern zu lassen, dass die Rekursschrift formellen Anforderungen nicht genüge. Damit sollten insbesondere die Rechte von nicht oder wenig mit den Verfahrensregeln vertrauten Rekurrenten geschützt werden. Es würde hingegen dem Sinn und Zweck der Vorschrift widersprechen, auch demjenigen Rekurrenten eine Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen, der einen entsprechenden Mangel von vornherein erkannt habe und sogar erwähne. Dies wäre eine missbräuchliche Verlängerung der nicht erstreckbaren gesetzlichen Rechtsmittelfrist.
c) Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Betrachtungsweise angeschlossen. Es führte im wesentlichen aus, zwar gebiete der Wortlaut von § 23 Abs. 2 VRG vorbehaltlos, dass dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung eines Mangels angesetzt werde. Unter Umständen müsse aber eine solche nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung entfallen. § 23 Abs. 2 VRG wolle - wie § 56 Abs. 1 VRG bezüglich der Beschwerde - einen überspitzten Formalismus vermeiden, doch könne es nicht seinem Sinn entsprechen, die fristgemässe Anmeldung des Rechtsmittels als genügend zu erachten und für Antrag und/oder Begründung regelmässig eine Nachfrist zu gewähren. Die Verbesserungsmöglichkeit müsse die Ausnahme bleiben, die vorab dem Rechtsunkundigen oder Unbeholfenen zugute kommen solle. Keinesfalls ziele § 23 Abs. 2 VRG darauf ab, einen Rechtskundigen - wie den Vertreter der Beschwerdeführer -, der das Begründungserfordernis bewusst missachte, von den Verwirkungsfolgen der selbstverschuldeten Säumnis zu entlasten und gegenüber einem pflichtgemäss handelnden Rekurrenten durch eine Rekursfristerstreckung zu bevorteilen. Nach Treu und Glauben könne sich eine Partei nicht zu ihren Gunsten auf Unregelmässigkeiten berufen, die sie selbst herbeigeführt habe.
d) Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, § 23 Abs. 2 VRG sehe vorbehaltlos die Ansetzung einer kurzen Nachfrist vor, wenn die Rekursschrift einem der Erfordernisse von Abs. 1 nicht entspreche. Weder das Gesetz noch dessen Materialien noch der Kommentar Kölz zum VRG böten Anhaltspunkte dafür, dass eine Nachfrist nur ausnahmsweise und nur einem Rechtsunkundigen zugute kommen solle. Bei einer durch einen Rechtsanwalt vertretenen Partei liege der Säumnisgrund nicht in der Unkenntnis der Rechtslage, sondern vielmehr in der bei Anwälten nicht seltenen Zeitknappheit. Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, die Nachfrist einem Rechtsunkundigen vorzubehalten, hätte er entsprechend legiferieren müssen. Der Gesetzeswortlaut sei unmissverständlich und führe zu einem vernünftigen Ergebnis, weshalb er gegenüber der Auslegung aus dem Gesetzeszweck den Vorrang habe. Ihr Anwalt habe in guten Treuen auf Grund von § 23 Abs. 2 VRG darauf vertraut, dass ihm eine Nachfrist gewährt werde. Er habe sich nicht widersprüchlich verhalten, sondern ein Recht beansprucht, das er zu haben glaube. Mit der Auslegung des Gesetzes gegen seinen Wortlaut habe das Verwaltungsgericht Art. 4 BV verletzt. Der Regierungsrat sei in überspitzten Formalismus verfallen, indem er ein Rechtsmittel zurückgewiesen habe, obschon ein Formfehler leicht hätte berichtigt und ein Mangel nachträglich hätte behoben werden können.
3. Bei der Auslegung von § 23 Abs. 2 VRG ist davon auszugehen, dass Abs. 1 vorschreibt, es sei ein Rekurs mit Antrag und Begründung innert der 20tägigen Rekursfrist einzureichen. Diese Bestimmung würde wirkungslos, wenn sich jeder Rekurrent dadurch, dass er den Rekurs ohne Begründung einreicht, über die Nachfrist von Abs. 2 eine zusätzliche Begründungsfrist erwirken könnte. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, so hätte er dem Richter allgemein die Befugnis zur Erstreckung der Begründungsfrist eingeräumt. Daraus, dass dies nicht geschehen ist, darf mit den kantonalen Instanzen ohne Willkür geschlossen werden, die Anwendung von § 23 Abs. 2 VRG auf die Rekursbegründung solle die Ausnahme und nicht die Regel sein, auch wenn das in der Bestimmung nicht ausdrücklich gesagt wird. Auf jeden Fall konnten die kantonalen Instanzen mit Grund annehmen, es könne sicher nicht derjenige Rekurrent eine Nachfrist nach Abs. 2 beanspruchen, welcher die Erfordernisse von Abs. 1 bewusst nicht erfüllt hat mit dem Zweck, sich auf Abs. 2 berufen zu können. Auch für die Anwendung von § 23 Abs. 2 VRG muss gelten, was das Bundesgericht in einem Urteil vom 16. Februar 1970 (BGE 96 I 96) im Zusammenhang mit Art. 108 Abs. 3 OG ausgesprochen hat:
"Dies bedeutet, dass die Nachfrist nicht dazu dienen kann, die Frist zur Beschwerdebegründung zu verlängern, d.h. eine inhaltlich ungenügende Rechtsschrift zu ergänzen. Die beschwerdeführende Partei kann daher auch keinen Anspruch auf Fristansetzung haben. Sie erwirbt insbesondere einen solchen nicht dadurch, dass sie eine unvollständige Begründung einreicht."
Selbst eine Nachfristansetzung gemäss Art. 85 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, welche grundsätzlich immer zu erfolgen hat, wenn die Beschwerde den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt, kann im Falle von offensichtlichem Rechtsmissbrauch unterbleiben (BGE 104 V 179). Diese Erwägung ist auch hier von Bedeutung: Es läuft auf einen solchen Missbrauch hinaus, wenn ein Anwalt eine bewusst mangelhafte Rechtsschrift einreicht, um sich damit eine Nachfrist für die Begründung zu erwirken.
Den kantonalen Instanzen kann demnach weder Willkür noch ein überspitzter Formalismus zur Last gelegt werden, wenn sie der Ansicht waren, den Beschwerdeführern sei keine Nachfrist gemäss § 23 Abs. 2 VRG einzuräumen. Eine Verletzung von Art. 4 BV liegt somit nicht vor. | de | Art. 4 BV, Willkür, überspitzter Formalismus; Ansetzung einer Nachfrist zur Verbesserung der Rekursschrift gemäss § 23 Abs. 2 des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Reicht ein Anwalt für einen Rekurrenten bewusst eine mangelhafte Rekursschrift ein, um sich damit eine zusätzliche Begründungsfrist zu verschaffen, so kann die Einräumung einer Nachfrist im Sinne der erwähnten Vorschrift des zürcherischen Rechts ohne Verletzung von Art. 4 BV unterbleiben. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-209%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,635 | 108 Ia 209 | 108 Ia 209
Sachverhalt ab Seite 209
Ein Anwalt reichte für H. und M. gegen einen Entscheid des Bezirksrats Uster beim Regierungsrat des Kantons Zürich Rekurs ein. Er stellte darin den Antrag, es sei den Rekurrenten in Anwendung von § 23 Abs. 2 des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) eine Nachfrist von zehn Tagen zur Begründung des Rekurses anzusetzen. Der Regierungsrat wies das Begehren ab und trat auf den Rekurs nicht ein. Eine dagegen erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich blieb ohne Erfolg. H. und M. führen staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintreten konnte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) § 23 VRG lautet wie folgt:
"Die Rekursschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Genügt die Rekursschrift diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten würde."
b) Der Anwalt der Beschwerdeführer hat den Rekurs beim Regierungsrat ohne Begründung eingereicht und gestützt auf § 23 Abs. 2 VRG eine Nachfrist für die Begründung verlangt. Der Regierungsrat hat eine solche verweigert. Er stellte fest, die genannte Bestimmung verfolge den Zweck, einen Rekurs nicht von vornherein daran scheitern zu lassen, dass die Rekursschrift formellen Anforderungen nicht genüge. Damit sollten insbesondere die Rechte von nicht oder wenig mit den Verfahrensregeln vertrauten Rekurrenten geschützt werden. Es würde hingegen dem Sinn und Zweck der Vorschrift widersprechen, auch demjenigen Rekurrenten eine Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen, der einen entsprechenden Mangel von vornherein erkannt habe und sogar erwähne. Dies wäre eine missbräuchliche Verlängerung der nicht erstreckbaren gesetzlichen Rechtsmittelfrist.
c) Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Betrachtungsweise angeschlossen. Es führte im wesentlichen aus, zwar gebiete der Wortlaut von § 23 Abs. 2 VRG vorbehaltlos, dass dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung eines Mangels angesetzt werde. Unter Umständen müsse aber eine solche nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung entfallen. § 23 Abs. 2 VRG wolle - wie § 56 Abs. 1 VRG bezüglich der Beschwerde - einen überspitzten Formalismus vermeiden, doch könne es nicht seinem Sinn entsprechen, die fristgemässe Anmeldung des Rechtsmittels als genügend zu erachten und für Antrag und/oder Begründung regelmässig eine Nachfrist zu gewähren. Die Verbesserungsmöglichkeit müsse die Ausnahme bleiben, die vorab dem Rechtsunkundigen oder Unbeholfenen zugute kommen solle. Keinesfalls ziele § 23 Abs. 2 VRG darauf ab, einen Rechtskundigen - wie den Vertreter der Beschwerdeführer -, der das Begründungserfordernis bewusst missachte, von den Verwirkungsfolgen der selbstverschuldeten Säumnis zu entlasten und gegenüber einem pflichtgemäss handelnden Rekurrenten durch eine Rekursfristerstreckung zu bevorteilen. Nach Treu und Glauben könne sich eine Partei nicht zu ihren Gunsten auf Unregelmässigkeiten berufen, die sie selbst herbeigeführt habe.
d) Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, § 23 Abs. 2 VRG sehe vorbehaltlos die Ansetzung einer kurzen Nachfrist vor, wenn die Rekursschrift einem der Erfordernisse von Abs. 1 nicht entspreche. Weder das Gesetz noch dessen Materialien noch der Kommentar Kölz zum VRG böten Anhaltspunkte dafür, dass eine Nachfrist nur ausnahmsweise und nur einem Rechtsunkundigen zugute kommen solle. Bei einer durch einen Rechtsanwalt vertretenen Partei liege der Säumnisgrund nicht in der Unkenntnis der Rechtslage, sondern vielmehr in der bei Anwälten nicht seltenen Zeitknappheit. Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, die Nachfrist einem Rechtsunkundigen vorzubehalten, hätte er entsprechend legiferieren müssen. Der Gesetzeswortlaut sei unmissverständlich und führe zu einem vernünftigen Ergebnis, weshalb er gegenüber der Auslegung aus dem Gesetzeszweck den Vorrang habe. Ihr Anwalt habe in guten Treuen auf Grund von § 23 Abs. 2 VRG darauf vertraut, dass ihm eine Nachfrist gewährt werde. Er habe sich nicht widersprüchlich verhalten, sondern ein Recht beansprucht, das er zu haben glaube. Mit der Auslegung des Gesetzes gegen seinen Wortlaut habe das Verwaltungsgericht Art. 4 BV verletzt. Der Regierungsrat sei in überspitzten Formalismus verfallen, indem er ein Rechtsmittel zurückgewiesen habe, obschon ein Formfehler leicht hätte berichtigt und ein Mangel nachträglich hätte behoben werden können.
3. Bei der Auslegung von § 23 Abs. 2 VRG ist davon auszugehen, dass Abs. 1 vorschreibt, es sei ein Rekurs mit Antrag und Begründung innert der 20tägigen Rekursfrist einzureichen. Diese Bestimmung würde wirkungslos, wenn sich jeder Rekurrent dadurch, dass er den Rekurs ohne Begründung einreicht, über die Nachfrist von Abs. 2 eine zusätzliche Begründungsfrist erwirken könnte. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, so hätte er dem Richter allgemein die Befugnis zur Erstreckung der Begründungsfrist eingeräumt. Daraus, dass dies nicht geschehen ist, darf mit den kantonalen Instanzen ohne Willkür geschlossen werden, die Anwendung von § 23 Abs. 2 VRG auf die Rekursbegründung solle die Ausnahme und nicht die Regel sein, auch wenn das in der Bestimmung nicht ausdrücklich gesagt wird. Auf jeden Fall konnten die kantonalen Instanzen mit Grund annehmen, es könne sicher nicht derjenige Rekurrent eine Nachfrist nach Abs. 2 beanspruchen, welcher die Erfordernisse von Abs. 1 bewusst nicht erfüllt hat mit dem Zweck, sich auf Abs. 2 berufen zu können. Auch für die Anwendung von § 23 Abs. 2 VRG muss gelten, was das Bundesgericht in einem Urteil vom 16. Februar 1970 (BGE 96 I 96) im Zusammenhang mit Art. 108 Abs. 3 OG ausgesprochen hat:
"Dies bedeutet, dass die Nachfrist nicht dazu dienen kann, die Frist zur Beschwerdebegründung zu verlängern, d.h. eine inhaltlich ungenügende Rechtsschrift zu ergänzen. Die beschwerdeführende Partei kann daher auch keinen Anspruch auf Fristansetzung haben. Sie erwirbt insbesondere einen solchen nicht dadurch, dass sie eine unvollständige Begründung einreicht."
Selbst eine Nachfristansetzung gemäss Art. 85 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, welche grundsätzlich immer zu erfolgen hat, wenn die Beschwerde den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt, kann im Falle von offensichtlichem Rechtsmissbrauch unterbleiben (BGE 104 V 179). Diese Erwägung ist auch hier von Bedeutung: Es läuft auf einen solchen Missbrauch hinaus, wenn ein Anwalt eine bewusst mangelhafte Rechtsschrift einreicht, um sich damit eine Nachfrist für die Begründung zu erwirken.
Den kantonalen Instanzen kann demnach weder Willkür noch ein überspitzter Formalismus zur Last gelegt werden, wenn sie der Ansicht waren, den Beschwerdeführern sei keine Nachfrist gemäss § 23 Abs. 2 VRG einzuräumen. Eine Verletzung von Art. 4 BV liegt somit nicht vor. | de | Art. 4 Cst., arbitraire, formalisme excessif; assignation d'un délai supplémentaire pour parfaire le mémoire de recours selon le § 23 al. 2 de la loi zurichoise sur la juridiction administrative. Le délai supplémentaire prévu à la disposition précitée du droit zurichois peut, sans violation de l'art. 4 Cst., ne pas être octroyé à un avocat qui adresse un mémoire de recours qu'il sait incomplet, dans le but de se procurer un délai complémentaire pour le motiver. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-209%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,636 | 108 Ia 209 | 108 Ia 209
Sachverhalt ab Seite 209
Ein Anwalt reichte für H. und M. gegen einen Entscheid des Bezirksrats Uster beim Regierungsrat des Kantons Zürich Rekurs ein. Er stellte darin den Antrag, es sei den Rekurrenten in Anwendung von § 23 Abs. 2 des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) eine Nachfrist von zehn Tagen zur Begründung des Rekurses anzusetzen. Der Regierungsrat wies das Begehren ab und trat auf den Rekurs nicht ein. Eine dagegen erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich blieb ohne Erfolg. H. und M. führen staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintreten konnte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) § 23 VRG lautet wie folgt:
"Die Rekursschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Genügt die Rekursschrift diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten würde."
b) Der Anwalt der Beschwerdeführer hat den Rekurs beim Regierungsrat ohne Begründung eingereicht und gestützt auf § 23 Abs. 2 VRG eine Nachfrist für die Begründung verlangt. Der Regierungsrat hat eine solche verweigert. Er stellte fest, die genannte Bestimmung verfolge den Zweck, einen Rekurs nicht von vornherein daran scheitern zu lassen, dass die Rekursschrift formellen Anforderungen nicht genüge. Damit sollten insbesondere die Rechte von nicht oder wenig mit den Verfahrensregeln vertrauten Rekurrenten geschützt werden. Es würde hingegen dem Sinn und Zweck der Vorschrift widersprechen, auch demjenigen Rekurrenten eine Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen, der einen entsprechenden Mangel von vornherein erkannt habe und sogar erwähne. Dies wäre eine missbräuchliche Verlängerung der nicht erstreckbaren gesetzlichen Rechtsmittelfrist.
c) Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Betrachtungsweise angeschlossen. Es führte im wesentlichen aus, zwar gebiete der Wortlaut von § 23 Abs. 2 VRG vorbehaltlos, dass dem Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung eines Mangels angesetzt werde. Unter Umständen müsse aber eine solche nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung entfallen. § 23 Abs. 2 VRG wolle - wie § 56 Abs. 1 VRG bezüglich der Beschwerde - einen überspitzten Formalismus vermeiden, doch könne es nicht seinem Sinn entsprechen, die fristgemässe Anmeldung des Rechtsmittels als genügend zu erachten und für Antrag und/oder Begründung regelmässig eine Nachfrist zu gewähren. Die Verbesserungsmöglichkeit müsse die Ausnahme bleiben, die vorab dem Rechtsunkundigen oder Unbeholfenen zugute kommen solle. Keinesfalls ziele § 23 Abs. 2 VRG darauf ab, einen Rechtskundigen - wie den Vertreter der Beschwerdeführer -, der das Begründungserfordernis bewusst missachte, von den Verwirkungsfolgen der selbstverschuldeten Säumnis zu entlasten und gegenüber einem pflichtgemäss handelnden Rekurrenten durch eine Rekursfristerstreckung zu bevorteilen. Nach Treu und Glauben könne sich eine Partei nicht zu ihren Gunsten auf Unregelmässigkeiten berufen, die sie selbst herbeigeführt habe.
d) Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, § 23 Abs. 2 VRG sehe vorbehaltlos die Ansetzung einer kurzen Nachfrist vor, wenn die Rekursschrift einem der Erfordernisse von Abs. 1 nicht entspreche. Weder das Gesetz noch dessen Materialien noch der Kommentar Kölz zum VRG böten Anhaltspunkte dafür, dass eine Nachfrist nur ausnahmsweise und nur einem Rechtsunkundigen zugute kommen solle. Bei einer durch einen Rechtsanwalt vertretenen Partei liege der Säumnisgrund nicht in der Unkenntnis der Rechtslage, sondern vielmehr in der bei Anwälten nicht seltenen Zeitknappheit. Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, die Nachfrist einem Rechtsunkundigen vorzubehalten, hätte er entsprechend legiferieren müssen. Der Gesetzeswortlaut sei unmissverständlich und führe zu einem vernünftigen Ergebnis, weshalb er gegenüber der Auslegung aus dem Gesetzeszweck den Vorrang habe. Ihr Anwalt habe in guten Treuen auf Grund von § 23 Abs. 2 VRG darauf vertraut, dass ihm eine Nachfrist gewährt werde. Er habe sich nicht widersprüchlich verhalten, sondern ein Recht beansprucht, das er zu haben glaube. Mit der Auslegung des Gesetzes gegen seinen Wortlaut habe das Verwaltungsgericht Art. 4 BV verletzt. Der Regierungsrat sei in überspitzten Formalismus verfallen, indem er ein Rechtsmittel zurückgewiesen habe, obschon ein Formfehler leicht hätte berichtigt und ein Mangel nachträglich hätte behoben werden können.
3. Bei der Auslegung von § 23 Abs. 2 VRG ist davon auszugehen, dass Abs. 1 vorschreibt, es sei ein Rekurs mit Antrag und Begründung innert der 20tägigen Rekursfrist einzureichen. Diese Bestimmung würde wirkungslos, wenn sich jeder Rekurrent dadurch, dass er den Rekurs ohne Begründung einreicht, über die Nachfrist von Abs. 2 eine zusätzliche Begründungsfrist erwirken könnte. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, so hätte er dem Richter allgemein die Befugnis zur Erstreckung der Begründungsfrist eingeräumt. Daraus, dass dies nicht geschehen ist, darf mit den kantonalen Instanzen ohne Willkür geschlossen werden, die Anwendung von § 23 Abs. 2 VRG auf die Rekursbegründung solle die Ausnahme und nicht die Regel sein, auch wenn das in der Bestimmung nicht ausdrücklich gesagt wird. Auf jeden Fall konnten die kantonalen Instanzen mit Grund annehmen, es könne sicher nicht derjenige Rekurrent eine Nachfrist nach Abs. 2 beanspruchen, welcher die Erfordernisse von Abs. 1 bewusst nicht erfüllt hat mit dem Zweck, sich auf Abs. 2 berufen zu können. Auch für die Anwendung von § 23 Abs. 2 VRG muss gelten, was das Bundesgericht in einem Urteil vom 16. Februar 1970 (BGE 96 I 96) im Zusammenhang mit Art. 108 Abs. 3 OG ausgesprochen hat:
"Dies bedeutet, dass die Nachfrist nicht dazu dienen kann, die Frist zur Beschwerdebegründung zu verlängern, d.h. eine inhaltlich ungenügende Rechtsschrift zu ergänzen. Die beschwerdeführende Partei kann daher auch keinen Anspruch auf Fristansetzung haben. Sie erwirbt insbesondere einen solchen nicht dadurch, dass sie eine unvollständige Begründung einreicht."
Selbst eine Nachfristansetzung gemäss Art. 85 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, welche grundsätzlich immer zu erfolgen hat, wenn die Beschwerde den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt, kann im Falle von offensichtlichem Rechtsmissbrauch unterbleiben (BGE 104 V 179). Diese Erwägung ist auch hier von Bedeutung: Es läuft auf einen solchen Missbrauch hinaus, wenn ein Anwalt eine bewusst mangelhafte Rechtsschrift einreicht, um sich damit eine Nachfrist für die Begründung zu erwirken.
Den kantonalen Instanzen kann demnach weder Willkür noch ein überspitzter Formalismus zur Last gelegt werden, wenn sie der Ansicht waren, den Beschwerdeführern sei keine Nachfrist gemäss § 23 Abs. 2 VRG einzuräumen. Eine Verletzung von Art. 4 BV liegt somit nicht vor. | de | Art. 4 Cost, arbitrio, formalismo eccessivo; assegnazione di un termine suppletorio per emendare un atto ricorsuale, ai sensi del § 23 cpv. 2 della legge zurighese sulla procedura amministrativa. Il termine suppletorio previsto dalla disposizione zurighese sopra menzionata può essere negato senza violazione dell'art. 4 Cost. a un avvocato che presenta un atto ricorsuale incompleto, sapendolo tale, allo scopo di procurarsi un termine ulteriore per motivarlo. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-209%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,637 | 108 Ia 212 | 108 Ia 212
Sachverhalt ab Seite 213
Guido Schuler beansprucht für den Bau eines Appenzellerhauses mit talseitig drei sichtbaren Vollgeschossen eine von Art. 35 Abs. 2 des Baureglements der Gemeinde Gais vom 5. März 1972 (BR) abweichende Baubewilligung. Nach dieser Vorschrift dürfen in der Wohnzone WE unter anderem talseits nur zwei Geschosse voll in Erscheinung treten. Der Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh. wies einen Rekurs des Nachbarn Eduard Waldburger in zweiter Instanz ab. Gegen diesen Entscheid führt Eduard Waldburger staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht erachtet die Hauptbegründung des angefochtenen Entscheids als mit Art. 4 BV unvereinbar und heisst die Beschwerde auch hinsichtlich der Eventualbegründung gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
4. Der Regierungsrat hat ferner den Eventualstandpunkt des Gemeinderates und der Baugesuchsteller geschützt, dass die Baubewilligung aus Gründen der Rechtsgleichheit gleichwohl zu erteilen sei. Er geht davon aus, dass seit Inkrafttreten des Baureglementes verschiedene Bauvorhaben bewilligt worden seien, die in ihrer Geschosseinteilung und Lage zum gewachsenen Terrain dem heute angefochtenen Vorhaben entsprächen. Es bestehe somit eine gefestigte Praxis in der Bewilligung solcher Bauvorhaben. Im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hätten daher die Baugesuchsteller Anspruch auf Bewilligung derselben Ausnützung ihres Baugrundstücks (BGE 99 Ib 383 /384). Der Beschwerdeführer rügt auch diese Rechtsauffassung als willkürlich.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in andern Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt dem Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt jedoch nur, wenn lediglich in einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen eine abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn dagegen die Behörden die Aufgabe der in andern Fällen geübten, gesetzwidrigen Praxis ablehnen, kann der Bürger verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt werde (BGE 104 Ib 372 E. 5; BGE 103 Ia 244 E. 3a; BGE 99 Ib 383; BGE 90 I 159 mit Verweisungen).
Diesem aus dem Gleichheitsgebot abgeleiteten Anspruch auf gesetzwidrige Begünstigung kann indessen wie hier das berechtigte Interesse eines Dritten an gesetzmässiger Rechtsanwendung entgegenstehen. Wie der Beschwerdeführer mit Recht erklärt, hatte das Bundesgericht noch keinen die Gleichbehandlung im Unrecht betreffenden Fall zu beurteilen, in dem Interessen Dritter betroffen waren. Dagegen hatte es sich in jüngerer Zeit mit zwei Fällen zu befassen, in denen dem Anspruch eines Bürgers, in seinem Vertrauen auf eine behördliche Auskunft geschützt zu werden, berechtigte Interessen Dritter entgegenstanden. Dort entschied das Gericht nicht im Sinne einer generellen Rangordnung der einander widersprechenden Ansprüche; es stellte vielmehr fest, dass die in Frage stehenden Rechte und Interessen im Einzelfall gegeneinander abzuwägen seien (unveröffentlichte Urteile vom 25. November 1981 i.S. Christoffel, E. 3b, und vom 31. März 1982 i.S. Dornacher, E. 4b). In gleicher Weise ist der Interessenkonflikt zu lösen, wenn - wie hier - dem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht berechtigte Interessen Dritter entgegenstehen. Auch in einem solchen Gegensatz der Interessen kann eine absolute Rangordnung den Besonderheiten des Einzelfalls nicht immer gerecht werden, wenn auch beim Schutz einer rechtswidrigen Praxis grösste Zurückhaltung zu üben ist.
b) Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass der Gemeinderat Gais die angefochtene Bewilligungspraxis nach dem Inkrafttreten des Baureglementes von 1972 gehandhabt hat und sie weiterzuführen gedenkt. Er nennt 15 Fälle, in denen er seit 1972 vergleichbare Baubewilligungen erteilt habe. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass 6 dieser Bauprojekte sich im Quartier Rotenwies befinden, während alle übrigen Parzellen im Gebiet Schwantlern oder unmittelbar daneben lägen, wo - im Gegensatz zu Parzelle Nr. 1329 - der Hang steil abfalle; in einer weit grössern Anzahl von Fällen sei Art. 35 Abs. 2 BR indessen eingehalten worden.
Wieviel Baubewilligungen tatsächlich in Verletzung von Art. 35 Abs. 2 BR erteilt worden sind, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn von einer seit 1972 konsequenten, aber rechtswidrigen Praxis des Gemeinderates zu sprechen wäre, könnte die hier vorzunehmende Interessenabwägung nicht zu Gunsten einer rechtswidrigen Bevorteilung des Beschwerdegegners führen. Das Interesse des Beschwerdeführers an der Einhaltung der auch seinem Schutz dienenden Bauvorschriften überwiegt jenes des Beschwerdegegners, die projektierte Baute in Abweichung von einer solchen Vorschrift unverändert ausführen zu können. Die streitige Überschreitung der zulässigen Geschosszahl kann ebensowenig als geringfügig bezeichnet werden wie die daraus folgende Beeinträchtigung der Nachbarn. Gemäss Projekt treten talseits drei Geschosse in Erscheinung; nach Art. 35 Abs. 2 BR wären nur deren zwei zulässig. Die Änderung des Projekts bedeutet für den Beschwerdegegner keine besondere Härte. Er könnte den Anforderungen von Art. 35 Abs. 2 BR schon dadurch genügen, dass er das Haus tiefer legen und auf den sog. Hobbyraum in der vorgesehenen Ausgestaltung verzichten würde. Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegner die Gleichbehandlung im Unrecht nicht beanspruchen. Die Beschwerde ist vielmehr begründet, was zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen muss.
c) Empfinden die Gemeindebehörden von Gais ihre Bewilligungspraxis als sachlich richtiger als den jetzigen Wortlaut des BR, so steht es dem kommunalen Gesetzgeber frei, den Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 BR und allenfalls weitere Bestimmungen den neuen Erkenntnissen anzupassen. Der Regierungsrat gibt bekannt, dass der Gemeinderat dies im Zuge der im Gang befindlichen Revision des Baureglementes veranlassen werde. Es muss dem Beschwerdeführer zugemutet werden, diese Revision abzuwarten, wenn er auf seinem Bauprojekt bestehen will. Sollte die in Aussicht genommene Revision von Art. 35 Abs. 2 BR nicht gelingen, so sind Zweifel am Platze, ob die heute geübte Bewilligungspraxis tatsächlich allgemeiner Rechtsauffassung entspricht und von Anfang an so verstanden wurde, und es muss bei der vom Regierungsrat dargelegten Interpretation und einer entsprechenden Bewilligungspraxis sein Bewenden haben (vgl. BGE 99 Ib 385). | de | Art. 4 BV; Gleichbehandlung im Unrecht; Interessen Dritter. Stehen dem aus dem Grundsatz der Rechtsgleichheit abgeleiteten Anspruch eines Privaten auf gesetzwidrige Begünstigung berechtigte Interessen Dritter entgegen, so sind die widersprechenden Rechte und Interessen im Einzelfall gegeneinander abzuwägen. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-212%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,638 | 108 Ia 212 | 108 Ia 212
Sachverhalt ab Seite 213
Guido Schuler beansprucht für den Bau eines Appenzellerhauses mit talseitig drei sichtbaren Vollgeschossen eine von Art. 35 Abs. 2 des Baureglements der Gemeinde Gais vom 5. März 1972 (BR) abweichende Baubewilligung. Nach dieser Vorschrift dürfen in der Wohnzone WE unter anderem talseits nur zwei Geschosse voll in Erscheinung treten. Der Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh. wies einen Rekurs des Nachbarn Eduard Waldburger in zweiter Instanz ab. Gegen diesen Entscheid führt Eduard Waldburger staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht erachtet die Hauptbegründung des angefochtenen Entscheids als mit Art. 4 BV unvereinbar und heisst die Beschwerde auch hinsichtlich der Eventualbegründung gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
4. Der Regierungsrat hat ferner den Eventualstandpunkt des Gemeinderates und der Baugesuchsteller geschützt, dass die Baubewilligung aus Gründen der Rechtsgleichheit gleichwohl zu erteilen sei. Er geht davon aus, dass seit Inkrafttreten des Baureglementes verschiedene Bauvorhaben bewilligt worden seien, die in ihrer Geschosseinteilung und Lage zum gewachsenen Terrain dem heute angefochtenen Vorhaben entsprächen. Es bestehe somit eine gefestigte Praxis in der Bewilligung solcher Bauvorhaben. Im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hätten daher die Baugesuchsteller Anspruch auf Bewilligung derselben Ausnützung ihres Baugrundstücks (BGE 99 Ib 383 /384). Der Beschwerdeführer rügt auch diese Rechtsauffassung als willkürlich.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in andern Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt dem Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt jedoch nur, wenn lediglich in einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen eine abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn dagegen die Behörden die Aufgabe der in andern Fällen geübten, gesetzwidrigen Praxis ablehnen, kann der Bürger verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt werde (BGE 104 Ib 372 E. 5; BGE 103 Ia 244 E. 3a; BGE 99 Ib 383; BGE 90 I 159 mit Verweisungen).
Diesem aus dem Gleichheitsgebot abgeleiteten Anspruch auf gesetzwidrige Begünstigung kann indessen wie hier das berechtigte Interesse eines Dritten an gesetzmässiger Rechtsanwendung entgegenstehen. Wie der Beschwerdeführer mit Recht erklärt, hatte das Bundesgericht noch keinen die Gleichbehandlung im Unrecht betreffenden Fall zu beurteilen, in dem Interessen Dritter betroffen waren. Dagegen hatte es sich in jüngerer Zeit mit zwei Fällen zu befassen, in denen dem Anspruch eines Bürgers, in seinem Vertrauen auf eine behördliche Auskunft geschützt zu werden, berechtigte Interessen Dritter entgegenstanden. Dort entschied das Gericht nicht im Sinne einer generellen Rangordnung der einander widersprechenden Ansprüche; es stellte vielmehr fest, dass die in Frage stehenden Rechte und Interessen im Einzelfall gegeneinander abzuwägen seien (unveröffentlichte Urteile vom 25. November 1981 i.S. Christoffel, E. 3b, und vom 31. März 1982 i.S. Dornacher, E. 4b). In gleicher Weise ist der Interessenkonflikt zu lösen, wenn - wie hier - dem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht berechtigte Interessen Dritter entgegenstehen. Auch in einem solchen Gegensatz der Interessen kann eine absolute Rangordnung den Besonderheiten des Einzelfalls nicht immer gerecht werden, wenn auch beim Schutz einer rechtswidrigen Praxis grösste Zurückhaltung zu üben ist.
b) Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass der Gemeinderat Gais die angefochtene Bewilligungspraxis nach dem Inkrafttreten des Baureglementes von 1972 gehandhabt hat und sie weiterzuführen gedenkt. Er nennt 15 Fälle, in denen er seit 1972 vergleichbare Baubewilligungen erteilt habe. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass 6 dieser Bauprojekte sich im Quartier Rotenwies befinden, während alle übrigen Parzellen im Gebiet Schwantlern oder unmittelbar daneben lägen, wo - im Gegensatz zu Parzelle Nr. 1329 - der Hang steil abfalle; in einer weit grössern Anzahl von Fällen sei Art. 35 Abs. 2 BR indessen eingehalten worden.
Wieviel Baubewilligungen tatsächlich in Verletzung von Art. 35 Abs. 2 BR erteilt worden sind, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn von einer seit 1972 konsequenten, aber rechtswidrigen Praxis des Gemeinderates zu sprechen wäre, könnte die hier vorzunehmende Interessenabwägung nicht zu Gunsten einer rechtswidrigen Bevorteilung des Beschwerdegegners führen. Das Interesse des Beschwerdeführers an der Einhaltung der auch seinem Schutz dienenden Bauvorschriften überwiegt jenes des Beschwerdegegners, die projektierte Baute in Abweichung von einer solchen Vorschrift unverändert ausführen zu können. Die streitige Überschreitung der zulässigen Geschosszahl kann ebensowenig als geringfügig bezeichnet werden wie die daraus folgende Beeinträchtigung der Nachbarn. Gemäss Projekt treten talseits drei Geschosse in Erscheinung; nach Art. 35 Abs. 2 BR wären nur deren zwei zulässig. Die Änderung des Projekts bedeutet für den Beschwerdegegner keine besondere Härte. Er könnte den Anforderungen von Art. 35 Abs. 2 BR schon dadurch genügen, dass er das Haus tiefer legen und auf den sog. Hobbyraum in der vorgesehenen Ausgestaltung verzichten würde. Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegner die Gleichbehandlung im Unrecht nicht beanspruchen. Die Beschwerde ist vielmehr begründet, was zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen muss.
c) Empfinden die Gemeindebehörden von Gais ihre Bewilligungspraxis als sachlich richtiger als den jetzigen Wortlaut des BR, so steht es dem kommunalen Gesetzgeber frei, den Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 BR und allenfalls weitere Bestimmungen den neuen Erkenntnissen anzupassen. Der Regierungsrat gibt bekannt, dass der Gemeinderat dies im Zuge der im Gang befindlichen Revision des Baureglementes veranlassen werde. Es muss dem Beschwerdeführer zugemutet werden, diese Revision abzuwarten, wenn er auf seinem Bauprojekt bestehen will. Sollte die in Aussicht genommene Revision von Art. 35 Abs. 2 BR nicht gelingen, so sind Zweifel am Platze, ob die heute geübte Bewilligungspraxis tatsächlich allgemeiner Rechtsauffassung entspricht und von Anfang an so verstanden wurde, und es muss bei der vom Regierungsrat dargelegten Interpretation und einer entsprechenden Bewilligungspraxis sein Bewenden haben (vgl. BGE 99 Ib 385). | de | Art. 4 Cst.; égalité de traitement dans l'illégalité; intérêts des tiers. Lorsque les intérêts légitimes des tiers s'opposent au droit d'un particulier - découlant du principe de l'égalité de traitement - de bénéficier d'un avantage contraire à la loi, il y a lieu de comparer, dans le cas concret, les droits et les intérêts contradictoires en présence. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-212%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,639 | 108 Ia 212 | 108 Ia 212
Sachverhalt ab Seite 213
Guido Schuler beansprucht für den Bau eines Appenzellerhauses mit talseitig drei sichtbaren Vollgeschossen eine von Art. 35 Abs. 2 des Baureglements der Gemeinde Gais vom 5. März 1972 (BR) abweichende Baubewilligung. Nach dieser Vorschrift dürfen in der Wohnzone WE unter anderem talseits nur zwei Geschosse voll in Erscheinung treten. Der Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh. wies einen Rekurs des Nachbarn Eduard Waldburger in zweiter Instanz ab. Gegen diesen Entscheid führt Eduard Waldburger staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht erachtet die Hauptbegründung des angefochtenen Entscheids als mit Art. 4 BV unvereinbar und heisst die Beschwerde auch hinsichtlich der Eventualbegründung gut.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
4. Der Regierungsrat hat ferner den Eventualstandpunkt des Gemeinderates und der Baugesuchsteller geschützt, dass die Baubewilligung aus Gründen der Rechtsgleichheit gleichwohl zu erteilen sei. Er geht davon aus, dass seit Inkrafttreten des Baureglementes verschiedene Bauvorhaben bewilligt worden seien, die in ihrer Geschosseinteilung und Lage zum gewachsenen Terrain dem heute angefochtenen Vorhaben entsprächen. Es bestehe somit eine gefestigte Praxis in der Bewilligung solcher Bauvorhaben. Im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hätten daher die Baugesuchsteller Anspruch auf Bewilligung derselben Ausnützung ihres Baugrundstücks (BGE 99 Ib 383 /384). Der Beschwerdeführer rügt auch diese Rechtsauffassung als willkürlich.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in andern Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt dem Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt jedoch nur, wenn lediglich in einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen eine abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn dagegen die Behörden die Aufgabe der in andern Fällen geübten, gesetzwidrigen Praxis ablehnen, kann der Bürger verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt werde (BGE 104 Ib 372 E. 5; BGE 103 Ia 244 E. 3a; BGE 99 Ib 383; BGE 90 I 159 mit Verweisungen).
Diesem aus dem Gleichheitsgebot abgeleiteten Anspruch auf gesetzwidrige Begünstigung kann indessen wie hier das berechtigte Interesse eines Dritten an gesetzmässiger Rechtsanwendung entgegenstehen. Wie der Beschwerdeführer mit Recht erklärt, hatte das Bundesgericht noch keinen die Gleichbehandlung im Unrecht betreffenden Fall zu beurteilen, in dem Interessen Dritter betroffen waren. Dagegen hatte es sich in jüngerer Zeit mit zwei Fällen zu befassen, in denen dem Anspruch eines Bürgers, in seinem Vertrauen auf eine behördliche Auskunft geschützt zu werden, berechtigte Interessen Dritter entgegenstanden. Dort entschied das Gericht nicht im Sinne einer generellen Rangordnung der einander widersprechenden Ansprüche; es stellte vielmehr fest, dass die in Frage stehenden Rechte und Interessen im Einzelfall gegeneinander abzuwägen seien (unveröffentlichte Urteile vom 25. November 1981 i.S. Christoffel, E. 3b, und vom 31. März 1982 i.S. Dornacher, E. 4b). In gleicher Weise ist der Interessenkonflikt zu lösen, wenn - wie hier - dem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht berechtigte Interessen Dritter entgegenstehen. Auch in einem solchen Gegensatz der Interessen kann eine absolute Rangordnung den Besonderheiten des Einzelfalls nicht immer gerecht werden, wenn auch beim Schutz einer rechtswidrigen Praxis grösste Zurückhaltung zu üben ist.
b) Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass der Gemeinderat Gais die angefochtene Bewilligungspraxis nach dem Inkrafttreten des Baureglementes von 1972 gehandhabt hat und sie weiterzuführen gedenkt. Er nennt 15 Fälle, in denen er seit 1972 vergleichbare Baubewilligungen erteilt habe. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass 6 dieser Bauprojekte sich im Quartier Rotenwies befinden, während alle übrigen Parzellen im Gebiet Schwantlern oder unmittelbar daneben lägen, wo - im Gegensatz zu Parzelle Nr. 1329 - der Hang steil abfalle; in einer weit grössern Anzahl von Fällen sei Art. 35 Abs. 2 BR indessen eingehalten worden.
Wieviel Baubewilligungen tatsächlich in Verletzung von Art. 35 Abs. 2 BR erteilt worden sind, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn von einer seit 1972 konsequenten, aber rechtswidrigen Praxis des Gemeinderates zu sprechen wäre, könnte die hier vorzunehmende Interessenabwägung nicht zu Gunsten einer rechtswidrigen Bevorteilung des Beschwerdegegners führen. Das Interesse des Beschwerdeführers an der Einhaltung der auch seinem Schutz dienenden Bauvorschriften überwiegt jenes des Beschwerdegegners, die projektierte Baute in Abweichung von einer solchen Vorschrift unverändert ausführen zu können. Die streitige Überschreitung der zulässigen Geschosszahl kann ebensowenig als geringfügig bezeichnet werden wie die daraus folgende Beeinträchtigung der Nachbarn. Gemäss Projekt treten talseits drei Geschosse in Erscheinung; nach Art. 35 Abs. 2 BR wären nur deren zwei zulässig. Die Änderung des Projekts bedeutet für den Beschwerdegegner keine besondere Härte. Er könnte den Anforderungen von Art. 35 Abs. 2 BR schon dadurch genügen, dass er das Haus tiefer legen und auf den sog. Hobbyraum in der vorgesehenen Ausgestaltung verzichten würde. Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegner die Gleichbehandlung im Unrecht nicht beanspruchen. Die Beschwerde ist vielmehr begründet, was zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen muss.
c) Empfinden die Gemeindebehörden von Gais ihre Bewilligungspraxis als sachlich richtiger als den jetzigen Wortlaut des BR, so steht es dem kommunalen Gesetzgeber frei, den Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 BR und allenfalls weitere Bestimmungen den neuen Erkenntnissen anzupassen. Der Regierungsrat gibt bekannt, dass der Gemeinderat dies im Zuge der im Gang befindlichen Revision des Baureglementes veranlassen werde. Es muss dem Beschwerdeführer zugemutet werden, diese Revision abzuwarten, wenn er auf seinem Bauprojekt bestehen will. Sollte die in Aussicht genommene Revision von Art. 35 Abs. 2 BR nicht gelingen, so sind Zweifel am Platze, ob die heute geübte Bewilligungspraxis tatsächlich allgemeiner Rechtsauffassung entspricht und von Anfang an so verstanden wurde, und es muss bei der vom Regierungsrat dargelegten Interpretation und einer entsprechenden Bewilligungspraxis sein Bewenden haben (vgl. BGE 99 Ib 385). | de | Art. 4 Cost.; uguaglianza di trattamento nell'illegittimità; interessi di terzi. Ove al diritto di un privato, fondato sul principio dell'uguaglianza, di beneficiare di un trattamento contrario alla legge, si oppongano interessi legittimi di un terzo, occorre procedere nel caso concreto ad una ponderazione tra i diritti e gli interessi contrastanti. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-212%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,640 | 108 Ia 216 | 108 Ia 216
Sachverhalt ab Seite 217
Adolf Seebach errichtete an seinem Zweifamilienhaus ohne Bewilligung einen Anbau. Noch vor der Vollendung ordnete der Gemeinderat Affoltern am Albis die Einstellung der Bauarbeiten und die Beseitigung des Anbaus an. Der Abbruchbefehl wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt. Hiegegen führt Adolf Seebach staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer erachtet die angeordnete Entfernung des streitigen Anbaus als unverhältnismässig. Er wendet sich zunächst gegen den Abbruch als solchen und macht eventuell geltend, in keinem Fall dürfte der gesamte Anbau betroffen werden.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerde weder hinsichtlich der Unvereinbarkeit mit den Bauvorschriften noch in Bezug auf die nachgesuchte Ausnahmebewilligung Erfolg haben kann (E. 2 und 3). Damit steht die Vorschriftswidrigkeit des streitigen Anbaus fest. Das bedeutet indessen noch nicht, dass der Anbau abgebrochen werden muss. Vielmehr sind die allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien des Bundesrechts zu berücksichtigen. Zu ihnen gehören die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann der Abbruch unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, er sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustandes nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 104 Ib 303 E. 5b).
a) Der Beschwerdeführer bestreitet, den Anbau bösgläubig errichtet zu haben. Da er einerseits von der Gemeinde behindert worden sei und andererseits im kantonalen Verfahren in praktisch allen Punkten obsiegt habe, sei es nur verständlich, dass er "den bauordnungsgemässen Bau eben ohne kommunale Bewilligung" erstellt habe. Zudem bestehe ein schutzwürdiges Interesse, die im Anbau befindlichen Heizanlagen zu überdecken.
Diese Gründe vermögen zwar das Verhalten des Beschwerdeführers in einem gewissen Sinne zu erklären; sie belegen jedoch in keiner Weise, dass er gutgläubig gehandelt habe. Aus seinem Obsiegen in andern Punkten durfte er nicht schliessen, dass er auch für den streitigen Anbau auf dem Rechtsmittelweg letztlich eine Baubewilligung erhalten werde. Auch war es nicht vertretbar, aus dem Widerstand des Gemeinderates zu folgern, dass er zur Bauausführung berechtigt gewesen sei. Ebensowenig vermochte das Interesse am Schutz der technischen Anlagen das Vorgehen zu rechtfertigen, wäre doch eine provisorische Abdeckung ohne weiteres möglich gewesen. Von gutgläubigem Handeln kann daher keine Rede sein, weshalb der Beschwerdeführer aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag.
b) Nach neuerer Rechtsprechung kann sich auch ein Bauherr, der sich nicht in gutem Glauben befindet, gegenüber einem Abbruchbefehl auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz berufen. Er muss es aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (Urteil vom 15. März 1978, veröffentlicht in ZBl 79/1978 S. 393/394).
Im Lichte dieser Rechtsprechung ist der Abbruchbefehl nicht zu beanstanden, da der fragliche Anbau den materiellen Bauvorschriften widerspricht. Der minimal zulässige Grenzabstand wird um rund einen Meter unterschritten. Von einer bloss geringfügigen Missachtung der Abstandsvorschriften kann nicht gesprochen werden. In dieser Hinsicht verstösst der angeordnete Abbruch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Der Beschwerdeführer sieht jedoch auch darin einen Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass sich der Abbruchbefehl nicht nur auf den als baurechtswidrig festgestellten Teil des streitigen Bauobjektes bezieht, sondern den Anbau als Ganzes erfasst. Zwar hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Anbau "in ganz erheblicher Weise gegen die Bauordnung der Gemeinde Affoltern a.A." verstosse. Schon die Baurekurskommission hatte den Anbau "abgesehen vom unterirdischen Wärmespeicher als nicht bewilligungsfähig und damit eindeutig als polizeiwidrig" bezeichnet. Beide Instanzen hatten sich jedoch darauf beschränkt, die Gesetzwidrigkeit des Anbaus mit der Überschreitung des zulässigen Grenzabstandes zu begründen. Solange nicht feststeht, dass die Abstandsverletzung den einzigen Verstoss gegen die Bauvorschriften darstellt, ist unbestreitbar, dass der Anbau so, wie er unbewilligt besteht und wie ihn der Beschwerdeführer beibehalten will, als Ganzes rechtswidrig ist. Der rechtmässige Zustand wird nur durch dessen Beseitigung erreicht. Daher ist der Abbruchbefehl nicht unverhältnismässig. Die Beschwerde erweist sich somit auch in dieser Hinsicht als unbegründet; sie ist abzuweisen.
c) Erachtet es der Beschwerdeführer als möglich, den streitigen Anbau durch einen nur teilweisen Abbruch und allfällige weitere Änderungen als materiell baurechtskonform umgestalten zu können, so ist es ihm unbenommen, ein neues, entsprechend geändertes Baugesuch bei der Baubewilligungsbehörde einzureichen. Das hätte unverzüglich zu geschehen, um der Behörde einen Entscheid vor Ablauf der gemäss angefochtenem Urteil gesetzten Frist von 90 Tagen zu ermöglichen. Bestünde das neue Projekt im wesentlichen in einer Verkleinerung des rechtswidrig errichteten Anbaus und könnte es voraussichtlich bewilligt werden, so käme eine vollständige Vollstreckung des streitigen Abbruchbefehls vor einem rechtskräftigen Entscheid über das reduzierte Projekt mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Konflikt. Die Behörde hätte diesfalls die Tunlichkeit einer vollständigen Vollstreckung neu zu bedenken. Es versteht sich jedoch von selbst, dass dies nur dann in Frage käme, wenn das neue Projekt ernsthafte Aussichten auf eine Bewilligung hätte; bloss auf Zeitgewinn ausgerichtete, materiell aussichtslose Eingaben vermöchten einer Vollstreckung des Befehls nicht entgegenzustehen.
d) Im Urteil F. vom 27. Mai 1981 hat das Bundesgericht bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit eines beschränkten Abbruchbefehls unter anderem festgehalten, dass die Baubehörde von Amtes wegen zu untersuchen habe, welche Vorkehren einerseits erforderlich und geeignet sind, andererseits nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks unbedingt notwendig ist. Sie könne zwar dem Verpflichteten Gelegenheit bieten, selbst Vorschläge über die anzuordnenden Massnahmen einzureichen. Erwiesen sich diese indessen als ungeeignet, so befreie das die Baubehörde und die gerichtlichen Instanzen nicht von der Pflicht, unter verschiedenen möglichen Vollstreckungsvorkehren jene auszusuchen, die im genannten Sinne als verhältnismässig gelten dürfen, bzw. eine bereits erlassene Verfügung im Anfechtungsverfahren daraufhin zu prüfen, ob nicht auch eine weniger einschneidende Massnahme zum Ziel geführt hätte (BGE 107 Ia 27 /28 E. 3b). Diese Erwägung darf nicht unbesehen auf den vorliegenden Fall angewendet werden, unterscheidet sich doch jener von diesem in einem wesentlichen Punkt: Dort lag eine rechskräftige Baubewilligung vor; der Beschwerdeführer war in einem Detail von den bewilligten Plänen abgewichen. Die Behörden hatten somit eine einzelne Frage zu beurteilen, die ohne vorherige Durchführung eines vollständig neuen Baubewilligungsverfahrens endgültig entschieden werden konnte. Im vorliegenden Fall fehlt es an einer Baubewilligung überhaupt. Die Frage, ob allenfalls ein Teil des Anbaus als rechtmässig anerkannt und ob auf dessen Beseitigung verzichtet werden könne, lässt sich nur im Baubewilligungsverfahren beurteilen. Die als reduziert gedachte Baute muss von den zuständigen Behörden vollständig neu überprüft werden können. Namentlich darf auch die Möglichkeit der Nachbarn, ihre Rechte zu wahren, nicht eingeschränkt werden. Das aber setzt voraus, dass der Bauherr ein neues Baugesuch stellt und so das Bewilligungsverfahren auslöst. Die generell gehaltene Erwägung im Urteil BGE 107 Ia 27 ist daher zu präzisieren: Die Behörden haben nur dann von Amtes wegen zu untersuchen, welche Vorkehren erforderlich und geeignet sind, um den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen und nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks notwendig ist, wenn es um eine Einzelfrage geht, die ohne neues Baubewilligungsverfahren entschieden werden kann. Wo jedoch von Grund auf zu prüfen ist, ob allenfalls ein gegenüber der unbewilligten Baute reduziertes Projekt baurechtskonform sein könnte, ist es Sache des Bauherrn, durch Einreichung des Projekts ein neues Baubewilligungsverfahren einzuleiten. In einem solchen Fall ist daher der Abbruchbefehl für die ganze rechtswidrige Baute nicht unverhältnismässig; gegebenenfalls ist jedoch bei dessen Vollstreckung ein neu eingereichtes Baugesuch im Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Betracht zu ziehen. | de | Abbruchbefehl. Verhältnismässigkeit. Der Befehl für den Abbruch eines ohne Bewilligung errichteten und - wie ausgeführt - nicht bewilligungsfähigen Anbaus ist nicht unverhältnismässig (E. 4b). Dagegen kann gegebenenfalls die Vollstreckung des Abbruchbefehls mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Konflikt geraten, wenn die ernsthafte Möglichkeit besteht, dass der Anbau zum Teil als rechtmässig anerkannt werden könnte und der Bauherr ein entsprechend reduziertes Baugesuch stellt (E. 4c). Geht es bei der Projektänderung nicht nur um eine Detailfrage, sondern erfordert sie ein neues Baubewilligungsverfahren, so ist es Sache des Bauherrn, dieses durch Einreichung des reduzierten Gesuchs einzuleiten (E. 4d; Präzisierung der Rechtsprechung). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-216%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,641 | 108 Ia 216 | 108 Ia 216
Sachverhalt ab Seite 217
Adolf Seebach errichtete an seinem Zweifamilienhaus ohne Bewilligung einen Anbau. Noch vor der Vollendung ordnete der Gemeinderat Affoltern am Albis die Einstellung der Bauarbeiten und die Beseitigung des Anbaus an. Der Abbruchbefehl wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt. Hiegegen führt Adolf Seebach staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer erachtet die angeordnete Entfernung des streitigen Anbaus als unverhältnismässig. Er wendet sich zunächst gegen den Abbruch als solchen und macht eventuell geltend, in keinem Fall dürfte der gesamte Anbau betroffen werden.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerde weder hinsichtlich der Unvereinbarkeit mit den Bauvorschriften noch in Bezug auf die nachgesuchte Ausnahmebewilligung Erfolg haben kann (E. 2 und 3). Damit steht die Vorschriftswidrigkeit des streitigen Anbaus fest. Das bedeutet indessen noch nicht, dass der Anbau abgebrochen werden muss. Vielmehr sind die allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien des Bundesrechts zu berücksichtigen. Zu ihnen gehören die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann der Abbruch unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, er sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustandes nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 104 Ib 303 E. 5b).
a) Der Beschwerdeführer bestreitet, den Anbau bösgläubig errichtet zu haben. Da er einerseits von der Gemeinde behindert worden sei und andererseits im kantonalen Verfahren in praktisch allen Punkten obsiegt habe, sei es nur verständlich, dass er "den bauordnungsgemässen Bau eben ohne kommunale Bewilligung" erstellt habe. Zudem bestehe ein schutzwürdiges Interesse, die im Anbau befindlichen Heizanlagen zu überdecken.
Diese Gründe vermögen zwar das Verhalten des Beschwerdeführers in einem gewissen Sinne zu erklären; sie belegen jedoch in keiner Weise, dass er gutgläubig gehandelt habe. Aus seinem Obsiegen in andern Punkten durfte er nicht schliessen, dass er auch für den streitigen Anbau auf dem Rechtsmittelweg letztlich eine Baubewilligung erhalten werde. Auch war es nicht vertretbar, aus dem Widerstand des Gemeinderates zu folgern, dass er zur Bauausführung berechtigt gewesen sei. Ebensowenig vermochte das Interesse am Schutz der technischen Anlagen das Vorgehen zu rechtfertigen, wäre doch eine provisorische Abdeckung ohne weiteres möglich gewesen. Von gutgläubigem Handeln kann daher keine Rede sein, weshalb der Beschwerdeführer aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag.
b) Nach neuerer Rechtsprechung kann sich auch ein Bauherr, der sich nicht in gutem Glauben befindet, gegenüber einem Abbruchbefehl auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz berufen. Er muss es aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (Urteil vom 15. März 1978, veröffentlicht in ZBl 79/1978 S. 393/394).
Im Lichte dieser Rechtsprechung ist der Abbruchbefehl nicht zu beanstanden, da der fragliche Anbau den materiellen Bauvorschriften widerspricht. Der minimal zulässige Grenzabstand wird um rund einen Meter unterschritten. Von einer bloss geringfügigen Missachtung der Abstandsvorschriften kann nicht gesprochen werden. In dieser Hinsicht verstösst der angeordnete Abbruch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Der Beschwerdeführer sieht jedoch auch darin einen Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass sich der Abbruchbefehl nicht nur auf den als baurechtswidrig festgestellten Teil des streitigen Bauobjektes bezieht, sondern den Anbau als Ganzes erfasst. Zwar hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Anbau "in ganz erheblicher Weise gegen die Bauordnung der Gemeinde Affoltern a.A." verstosse. Schon die Baurekurskommission hatte den Anbau "abgesehen vom unterirdischen Wärmespeicher als nicht bewilligungsfähig und damit eindeutig als polizeiwidrig" bezeichnet. Beide Instanzen hatten sich jedoch darauf beschränkt, die Gesetzwidrigkeit des Anbaus mit der Überschreitung des zulässigen Grenzabstandes zu begründen. Solange nicht feststeht, dass die Abstandsverletzung den einzigen Verstoss gegen die Bauvorschriften darstellt, ist unbestreitbar, dass der Anbau so, wie er unbewilligt besteht und wie ihn der Beschwerdeführer beibehalten will, als Ganzes rechtswidrig ist. Der rechtmässige Zustand wird nur durch dessen Beseitigung erreicht. Daher ist der Abbruchbefehl nicht unverhältnismässig. Die Beschwerde erweist sich somit auch in dieser Hinsicht als unbegründet; sie ist abzuweisen.
c) Erachtet es der Beschwerdeführer als möglich, den streitigen Anbau durch einen nur teilweisen Abbruch und allfällige weitere Änderungen als materiell baurechtskonform umgestalten zu können, so ist es ihm unbenommen, ein neues, entsprechend geändertes Baugesuch bei der Baubewilligungsbehörde einzureichen. Das hätte unverzüglich zu geschehen, um der Behörde einen Entscheid vor Ablauf der gemäss angefochtenem Urteil gesetzten Frist von 90 Tagen zu ermöglichen. Bestünde das neue Projekt im wesentlichen in einer Verkleinerung des rechtswidrig errichteten Anbaus und könnte es voraussichtlich bewilligt werden, so käme eine vollständige Vollstreckung des streitigen Abbruchbefehls vor einem rechtskräftigen Entscheid über das reduzierte Projekt mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Konflikt. Die Behörde hätte diesfalls die Tunlichkeit einer vollständigen Vollstreckung neu zu bedenken. Es versteht sich jedoch von selbst, dass dies nur dann in Frage käme, wenn das neue Projekt ernsthafte Aussichten auf eine Bewilligung hätte; bloss auf Zeitgewinn ausgerichtete, materiell aussichtslose Eingaben vermöchten einer Vollstreckung des Befehls nicht entgegenzustehen.
d) Im Urteil F. vom 27. Mai 1981 hat das Bundesgericht bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit eines beschränkten Abbruchbefehls unter anderem festgehalten, dass die Baubehörde von Amtes wegen zu untersuchen habe, welche Vorkehren einerseits erforderlich und geeignet sind, andererseits nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks unbedingt notwendig ist. Sie könne zwar dem Verpflichteten Gelegenheit bieten, selbst Vorschläge über die anzuordnenden Massnahmen einzureichen. Erwiesen sich diese indessen als ungeeignet, so befreie das die Baubehörde und die gerichtlichen Instanzen nicht von der Pflicht, unter verschiedenen möglichen Vollstreckungsvorkehren jene auszusuchen, die im genannten Sinne als verhältnismässig gelten dürfen, bzw. eine bereits erlassene Verfügung im Anfechtungsverfahren daraufhin zu prüfen, ob nicht auch eine weniger einschneidende Massnahme zum Ziel geführt hätte (BGE 107 Ia 27 /28 E. 3b). Diese Erwägung darf nicht unbesehen auf den vorliegenden Fall angewendet werden, unterscheidet sich doch jener von diesem in einem wesentlichen Punkt: Dort lag eine rechskräftige Baubewilligung vor; der Beschwerdeführer war in einem Detail von den bewilligten Plänen abgewichen. Die Behörden hatten somit eine einzelne Frage zu beurteilen, die ohne vorherige Durchführung eines vollständig neuen Baubewilligungsverfahrens endgültig entschieden werden konnte. Im vorliegenden Fall fehlt es an einer Baubewilligung überhaupt. Die Frage, ob allenfalls ein Teil des Anbaus als rechtmässig anerkannt und ob auf dessen Beseitigung verzichtet werden könne, lässt sich nur im Baubewilligungsverfahren beurteilen. Die als reduziert gedachte Baute muss von den zuständigen Behörden vollständig neu überprüft werden können. Namentlich darf auch die Möglichkeit der Nachbarn, ihre Rechte zu wahren, nicht eingeschränkt werden. Das aber setzt voraus, dass der Bauherr ein neues Baugesuch stellt und so das Bewilligungsverfahren auslöst. Die generell gehaltene Erwägung im Urteil BGE 107 Ia 27 ist daher zu präzisieren: Die Behörden haben nur dann von Amtes wegen zu untersuchen, welche Vorkehren erforderlich und geeignet sind, um den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen und nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks notwendig ist, wenn es um eine Einzelfrage geht, die ohne neues Baubewilligungsverfahren entschieden werden kann. Wo jedoch von Grund auf zu prüfen ist, ob allenfalls ein gegenüber der unbewilligten Baute reduziertes Projekt baurechtskonform sein könnte, ist es Sache des Bauherrn, durch Einreichung des Projekts ein neues Baubewilligungsverfahren einzuleiten. In einem solchen Fall ist daher der Abbruchbefehl für die ganze rechtswidrige Baute nicht unverhältnismässig; gegebenenfalls ist jedoch bei dessen Vollstreckung ein neu eingereichtes Baugesuch im Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Betracht zu ziehen. | de | Ordre de démolition. Proportionnalité. L'ordre de démolir une annexe construite sans autorisation et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est pas contraire au principe de la proportionnalité (consid. 4b). En revanche, il est possible que, suivant le cas, l'exécution d'un tel ordre entre en conflit avec le principe en question, lorsqu'il y a de sérieuses chances de pouvoir faire reconnaître une telle annexe comme partiellement conforme au droit et que le maître de l'ouvrage présente une demande de permis pour un projet de construction qui aura été réduit en conséquence (consid. 4c). Si la modification du projet ne porte pas seulement sur une question de détail, mais requiert une nouvelle procédure d'autorisation, il appartient au maître de l'ouvrage d'introduire une telle procédure en déposant un projet réduit (consid. 4d; précision apportée à la jurisprudence). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-216%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,642 | 108 Ia 216 | 108 Ia 216
Sachverhalt ab Seite 217
Adolf Seebach errichtete an seinem Zweifamilienhaus ohne Bewilligung einen Anbau. Noch vor der Vollendung ordnete der Gemeinderat Affoltern am Albis die Einstellung der Bauarbeiten und die Beseitigung des Anbaus an. Der Abbruchbefehl wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt. Hiegegen führt Adolf Seebach staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer erachtet die angeordnete Entfernung des streitigen Anbaus als unverhältnismässig. Er wendet sich zunächst gegen den Abbruch als solchen und macht eventuell geltend, in keinem Fall dürfte der gesamte Anbau betroffen werden.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwerde weder hinsichtlich der Unvereinbarkeit mit den Bauvorschriften noch in Bezug auf die nachgesuchte Ausnahmebewilligung Erfolg haben kann (E. 2 und 3). Damit steht die Vorschriftswidrigkeit des streitigen Anbaus fest. Das bedeutet indessen noch nicht, dass der Anbau abgebrochen werden muss. Vielmehr sind die allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien des Bundesrechts zu berücksichtigen. Zu ihnen gehören die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann der Abbruch unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder der Abbruch nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, er sei zur Bauausführung ermächtigt, und der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustandes nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 104 Ib 303 E. 5b).
a) Der Beschwerdeführer bestreitet, den Anbau bösgläubig errichtet zu haben. Da er einerseits von der Gemeinde behindert worden sei und andererseits im kantonalen Verfahren in praktisch allen Punkten obsiegt habe, sei es nur verständlich, dass er "den bauordnungsgemässen Bau eben ohne kommunale Bewilligung" erstellt habe. Zudem bestehe ein schutzwürdiges Interesse, die im Anbau befindlichen Heizanlagen zu überdecken.
Diese Gründe vermögen zwar das Verhalten des Beschwerdeführers in einem gewissen Sinne zu erklären; sie belegen jedoch in keiner Weise, dass er gutgläubig gehandelt habe. Aus seinem Obsiegen in andern Punkten durfte er nicht schliessen, dass er auch für den streitigen Anbau auf dem Rechtsmittelweg letztlich eine Baubewilligung erhalten werde. Auch war es nicht vertretbar, aus dem Widerstand des Gemeinderates zu folgern, dass er zur Bauausführung berechtigt gewesen sei. Ebensowenig vermochte das Interesse am Schutz der technischen Anlagen das Vorgehen zu rechtfertigen, wäre doch eine provisorische Abdeckung ohne weiteres möglich gewesen. Von gutgläubigem Handeln kann daher keine Rede sein, weshalb der Beschwerdeführer aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag.
b) Nach neuerer Rechtsprechung kann sich auch ein Bauherr, der sich nicht in gutem Glauben befindet, gegenüber einem Abbruchbefehl auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz berufen. Er muss es aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (Urteil vom 15. März 1978, veröffentlicht in ZBl 79/1978 S. 393/394).
Im Lichte dieser Rechtsprechung ist der Abbruchbefehl nicht zu beanstanden, da der fragliche Anbau den materiellen Bauvorschriften widerspricht. Der minimal zulässige Grenzabstand wird um rund einen Meter unterschritten. Von einer bloss geringfügigen Missachtung der Abstandsvorschriften kann nicht gesprochen werden. In dieser Hinsicht verstösst der angeordnete Abbruch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Der Beschwerdeführer sieht jedoch auch darin einen Verstoss gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass sich der Abbruchbefehl nicht nur auf den als baurechtswidrig festgestellten Teil des streitigen Bauobjektes bezieht, sondern den Anbau als Ganzes erfasst. Zwar hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Anbau "in ganz erheblicher Weise gegen die Bauordnung der Gemeinde Affoltern a.A." verstosse. Schon die Baurekurskommission hatte den Anbau "abgesehen vom unterirdischen Wärmespeicher als nicht bewilligungsfähig und damit eindeutig als polizeiwidrig" bezeichnet. Beide Instanzen hatten sich jedoch darauf beschränkt, die Gesetzwidrigkeit des Anbaus mit der Überschreitung des zulässigen Grenzabstandes zu begründen. Solange nicht feststeht, dass die Abstandsverletzung den einzigen Verstoss gegen die Bauvorschriften darstellt, ist unbestreitbar, dass der Anbau so, wie er unbewilligt besteht und wie ihn der Beschwerdeführer beibehalten will, als Ganzes rechtswidrig ist. Der rechtmässige Zustand wird nur durch dessen Beseitigung erreicht. Daher ist der Abbruchbefehl nicht unverhältnismässig. Die Beschwerde erweist sich somit auch in dieser Hinsicht als unbegründet; sie ist abzuweisen.
c) Erachtet es der Beschwerdeführer als möglich, den streitigen Anbau durch einen nur teilweisen Abbruch und allfällige weitere Änderungen als materiell baurechtskonform umgestalten zu können, so ist es ihm unbenommen, ein neues, entsprechend geändertes Baugesuch bei der Baubewilligungsbehörde einzureichen. Das hätte unverzüglich zu geschehen, um der Behörde einen Entscheid vor Ablauf der gemäss angefochtenem Urteil gesetzten Frist von 90 Tagen zu ermöglichen. Bestünde das neue Projekt im wesentlichen in einer Verkleinerung des rechtswidrig errichteten Anbaus und könnte es voraussichtlich bewilligt werden, so käme eine vollständige Vollstreckung des streitigen Abbruchbefehls vor einem rechtskräftigen Entscheid über das reduzierte Projekt mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Konflikt. Die Behörde hätte diesfalls die Tunlichkeit einer vollständigen Vollstreckung neu zu bedenken. Es versteht sich jedoch von selbst, dass dies nur dann in Frage käme, wenn das neue Projekt ernsthafte Aussichten auf eine Bewilligung hätte; bloss auf Zeitgewinn ausgerichtete, materiell aussichtslose Eingaben vermöchten einer Vollstreckung des Befehls nicht entgegenzustehen.
d) Im Urteil F. vom 27. Mai 1981 hat das Bundesgericht bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit eines beschränkten Abbruchbefehls unter anderem festgehalten, dass die Baubehörde von Amtes wegen zu untersuchen habe, welche Vorkehren einerseits erforderlich und geeignet sind, andererseits nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks unbedingt notwendig ist. Sie könne zwar dem Verpflichteten Gelegenheit bieten, selbst Vorschläge über die anzuordnenden Massnahmen einzureichen. Erwiesen sich diese indessen als ungeeignet, so befreie das die Baubehörde und die gerichtlichen Instanzen nicht von der Pflicht, unter verschiedenen möglichen Vollstreckungsvorkehren jene auszusuchen, die im genannten Sinne als verhältnismässig gelten dürfen, bzw. eine bereits erlassene Verfügung im Anfechtungsverfahren daraufhin zu prüfen, ob nicht auch eine weniger einschneidende Massnahme zum Ziel geführt hätte (BGE 107 Ia 27 /28 E. 3b). Diese Erwägung darf nicht unbesehen auf den vorliegenden Fall angewendet werden, unterscheidet sich doch jener von diesem in einem wesentlichen Punkt: Dort lag eine rechskräftige Baubewilligung vor; der Beschwerdeführer war in einem Detail von den bewilligten Plänen abgewichen. Die Behörden hatten somit eine einzelne Frage zu beurteilen, die ohne vorherige Durchführung eines vollständig neuen Baubewilligungsverfahrens endgültig entschieden werden konnte. Im vorliegenden Fall fehlt es an einer Baubewilligung überhaupt. Die Frage, ob allenfalls ein Teil des Anbaus als rechtmässig anerkannt und ob auf dessen Beseitigung verzichtet werden könne, lässt sich nur im Baubewilligungsverfahren beurteilen. Die als reduziert gedachte Baute muss von den zuständigen Behörden vollständig neu überprüft werden können. Namentlich darf auch die Möglichkeit der Nachbarn, ihre Rechte zu wahren, nicht eingeschränkt werden. Das aber setzt voraus, dass der Bauherr ein neues Baugesuch stellt und so das Bewilligungsverfahren auslöst. Die generell gehaltene Erwägung im Urteil BGE 107 Ia 27 ist daher zu präzisieren: Die Behörden haben nur dann von Amtes wegen zu untersuchen, welche Vorkehren erforderlich und geeignet sind, um den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen und nicht zu einem schärferen Eingriff führen, als zur Erreichung des Zwecks notwendig ist, wenn es um eine Einzelfrage geht, die ohne neues Baubewilligungsverfahren entschieden werden kann. Wo jedoch von Grund auf zu prüfen ist, ob allenfalls ein gegenüber der unbewilligten Baute reduziertes Projekt baurechtskonform sein könnte, ist es Sache des Bauherrn, durch Einreichung des Projekts ein neues Baubewilligungsverfahren einzuleiten. In einem solchen Fall ist daher der Abbruchbefehl für die ganze rechtswidrige Baute nicht unverhältnismässig; gegebenenfalls ist jedoch bei dessen Vollstreckung ein neu eingereichtes Baugesuch im Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Betracht zu ziehen. | de | Ordine di demolizione. Proporzionalità. L'ordine di demolire un annesso costruito senza licenza edilizia e per il quale questa non avrebbe potuto essere rilasciata non è contrario al principio della proporzionalità (consid. 4b). Per converso, l'esecuzione di tale ordine potrebbe eventualmente entrare in conflitto con detto principio ove appaia probabile che la costruzione possa essere parzialmente riconosciuta come conforme al diritto e il proprietario chieda l'autorizzazione per un progetto edilizio ridotto in modo corrispondente (consid. 4c). Se la modifica del progetto non concerne soltanto una questione di dettaglio, ma presuppone una nuova procedura di rilascio di una licenza edilizia, incombe al proprietario di avviarla presentando un progetto ridotto (consid. 4d) (precisazione della giurisprudenza). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-216%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,643 | 108 Ia 22 | 108 Ia 22
Sachverhalt ab Seite 23
Les 1er et 2 juin 1981, Béatrice Aenishänslin, Sandy Fischer, Barbara Forrer, Leila Gabella, Sophie Grand, Sophie Grundisch, Christine Kropf, Evelyne Meier, Michèle Philipp, Sophie Piccard, Sandra Pochon et Claire Zurkinden se sont présentées aux examens d'admission au collège secondaire dans les communes de Lausanne, Morges ou Pully. Toutes ces filles ont échoué à l'examen d'entrée. Toutefois, si leurs résultats avaient été appréciés selon les barèmes appliqués aux garçons se présentant aux mêmes examens, elles auraient obtenu un nombre suffisant de points pour être admises au collège secondaire communal auquel leurs parents les avaient inscrites.
Après avoir recouru auprès des commissions scolaires respectives contre la non-admission de leurs filles au collège secondaire, les parents des élèves concernées ont porté le litige auprès du Département de l'instruction publique et des cultes du canton de Vaud qui, par décision du 12 août 1981, a rejeté leur recours.
La décision du Département ne leur donnant pas satisfaction, les recourants se sont alors adressés au Conseil d'Etat du canton de Vaud qui a également rejeté les recours, par décisions du 9 octobre 1981.
Agissant par la voie du recours de droit public en leur qualité de représentants légaux, les parents de Sandy Fischer, Barbara Forrer, Leila Gabella, Sophie Grand, Sophie Grundisch, Christine Kropf, Evelyne Meier, Michèle Philipp, Sophie Piccard, Sandra Pochon et Claire Zurkinden concluent, avec suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981. Invoquant les art. 4 Cst. et 2 Cst. vaud., ils prétendent qu'un traitement juridique différent dans le domaine de la formation scolaire et de l'enseignement, basé sur le seul critère du sexe, doit être considéré comme arbitraire et anticonstitutionnel.
Par acte de recours séparé, Béatrice Aenishänslin, représentée par son père Jacques Aenishänslin, conclut également, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 9 octobre 1981, qui rejetait son recours contre la décision refusant son admission au collège secondaire. Se fondant sur les art. 4 al. 1 et 2 Cst., ainsi que sur l'art. 2 al. 1 et 3 Cst. vaud., elle estime notamment que "la règle posée par les autorités vaudoises doit céder le pas devant le principe reconnu de l'égalité devant la loi".
Dans ses observations sur les recours, le Conseil d'Etat prend la défense du système des barèmes différenciés pour les garçons et pour les filles. Ce faisant, il se base sur une série de données statistiques comprises dans 17 tableaux que le Département de l'instruction publique a rédigés à son intention et en déduit que ce système "a permis de maintenir depuis quelques années des proportions à peu près équivalentes de filles et de garçons à l'entrée au collège secondaire ou, plus exactement, d'éviter une disproportion trop marquée en faveur des filles". Il relève encore que l'application bien comprise du principe de l'égalité de traitement suppose que l'on tienne compte des différences de fait existant entre deux situations données et qu'en voulant nier cette réalité, les recourants se prononcent plus en faveur d'un principe égalitaire que pour l'égalité de traitement au sens de l'art. 4 Cst. Le Conseil d'Etat conclut dès lors au rejet des recours.
Au cours de la procédure cantonale, le Conseil d'Etat a, sur requête de mesures provisionnelles des recourants, décidé d'admettre à titre provisoire les élèves concernées au collège secondaire, où elles suivent actuellement le même enseignement que les élèves normalement admis.
Le Tribunal fédéral a admis les recours pour les motifs suivants:
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les recours sont dirigés contre les décisions rendues par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1981 qui concernent le même objet et contiennent une argumentation identique. Par ailleurs, mis à part la violation de l'art. 4 al. 2 Cst. alléguée seulement par Béatrice Aenishänslin, les recourants invoquent les mêmes moyens et font valoir des arguments semblables. Dans ces conditions, il y a lieu de joindre les deux recours et de statuer à leur égard dans un seul et même arrêt.
2. Aux termes de l'art. 88 OJ, la qualité pour agir par la voie du recours de droit public appartient aux particuliers ou aux collectivités lésés par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si les conditions prévues par cette disposition sont remplies (ATF 104 Ia 152; ATF 96 I 547 et les arrêts cités).
Le droit cantonal reconnaît aux élèves qui ont terminé leur quatrième ou cinquième année primaire un certain droit à être admis dans les collèges communaux, aux conditions fixées par le règlement général et les prescriptions du département (art. 117 de la loi vaudoise sur l'instruction publique secondaire du 25 février 1908). Un tel droit a été également reconnu par le Tribunal fédéral dans son arrêt Dubois du 12 octobre 1979 où il s'agissait d'un élève qui avait obtenu un nombre de points suffisant pour exiger sa promotion dans une classe supérieure (ATF 105 Ia 323 consid. 3b). Il en résulte que les élèves recourantes, lésées dans leur situation personnelle par le refus des autorités cantonales de les admettre à l'école secondaire, sont donc touchées dans leurs intérêts juridiquement protégés et ont, par conséquent, qualité pour recourir personnellement contre les décisions du Conseil d'Etat. Les présents recours sont dès lors recevables au sens de l'art. 88 OJ, sans égard au fait que, formellement, le premier recours a été déposé par les parents des élèves non admises, agissant en leur qualité de représentants légaux, alors que le deuxième recours a été formé directement par l'élève concernée, représentée par son père.
Formés en temps utile contre des décisions prises en dernière instance cantonale, les deux recours remplissent en outre les autres conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ.
3. a) Le règlement général du 10 février 1971 pour les établissements d'instruction publique secondaire du canton de Vaud donne au Département d'instruction publique et des cultes la compétence pour fixer les modalités des examens et les conditions d'admission au collège secondaire, ainsi que pour adopter les épreuves élaborées par des commissions de maîtres (art. 85 et 86 du règlement). Dans les limites des prescriptions édictées par ce département, l'établissement des barèmes de cotation et la décision d'admission sont de la compétence de la conférence des maîtres, pour les collèges situés en dehors de la commune de Lausanne, ou de la conférence des directeurs des collèges lausannois, assistés d'un représentant de la conférence des maîtres de chacun des établissements, pour l'ensemble des collèges lausannois (art. 87 du règlement).
Le système d'examen instauré sur la base de ces dispositions comprend six épreuves (trois en français, trois en mathématiques), conçues de manière à faire appel au raisonnement et à la capacité d'appliquer les connaissances acquises dans ces branches. Ces six notes sont complétées par deux notes fondées l'une sur la moyenne générale obtenue par le candidat au deuxième semestre de troisième primaire, l'autre sur la moyenne générale obtenue au premier semestre de quatrième primaire, ces deux notes n'intervenant que dans la mesure où elles sont favorables aux candidats.
Les six épreuves d'examen sont jugées en fonction des résultats obtenus par l'ensemble des candidats du même degré dans une même zone de recrutement. Le seuil d'admission n'est donc pas déterminé au préalable, mais seulement une fois l'épreuve effectuée. La proportion d'élèves admise par rapport à la population scolaire du même âge est à peu près la même chaque année et, pour assurer un certain équilibre entre le nombre des filles et celui des garçons, les résultats des filles et des garçons sont traités séparément (sauf si l'effectif des candidats est trop restreint). L'objectif visé est d'admettre - à quelques unités près - une proportion fixée d'avance d'élèves masculins et féminins, par rapport à l'effectif des filles et des garçons considérés séparément, ayant l'âge requis et habitant l'aire de recrutement du collège considéré. Chaque établissement (ou, à Lausanne, chaque groupe d'établissements) dispose ainsi d'une relative liberté pour fixer le seuil d'admission de manière à tenir compte des particularités propres à sa région.
b) Dans les collèges secondaires des communes de Lausanne, Morges et Pully présentement en cause, les barèmes appliqués pour l'évaluation des épreuves d'admission ne sont pas les mêmes pour les filles et pour les garçons, les barèmes utilisés pour l'appréciation des travaux des filles étant, dans l'ensemble, plus sévères. Il y a également des barèmes différents pour la prise en considération de l'écart à la moyenne primaire, qui est converti en plus de points pour les garçons que pour les filles.
En l'espèce, il est constant que les recourantes auraient été admises dans le collège respectif où elles avaient passé l'examen d'entrée, si les résultats de leurs épreuves avaient été appréciés selon les barèmes fixés pour l'évaluation des travaux des garçons et si l'on avait tenu compte, dans la même mesure que pour ces derniers, de leur écart à la moyenne primaire. Il y a lieu dès lors d'examiner si le système des barèmes différenciés, tel qu'il est appliqué dans le canton de Vaud pour les examens d'admission au collège secondaire, est compatible avec les droits constitutionnels invoqués par les recourantes.
4. a) Se fondant sur l'art. 4 al. 1 et 2 Cst. et sur l'art. 2 Cst. vaud., les recourantes soutiennent que ce système de barèmes différenciés, qui rend l'accès aux études secondaires plus difficile aux élèves de sexe féminin, constitue une inégalité de traitement dans l'évaluation des aptitudes scolaires entre garçons et filles. En effet, le principe de l'égalité de l'instruction, consacré actuellement par diverses normes de droit cantonal, fédéral ou même international, doit être considéré comme l'un des domaines où l'égalité entre l'homme et la femme ne saurait souffrir d'exceptions. Les motifs d'ordre physiologique ou sociologique avancés par les autorités cantonales seraient dès lors inacceptables au regard des textes constitutionnels qui imposent à l'Etat de traiter d'une manière identique deux personnes se trouvant dans une situation de fait semblable.
b) De leur côté, les autorités vaudoises estiment que, même dans le cadre des dispositions constitutionnelles actuellement en vigueur, il ne saurait être question de substituer un égalitarisme mal compris à une notion d'égalité de traitement qui, pour assurer une égalité véritable, implique que les autorités tiennent compte des différences de fait existant entre deux situations données. En l'occurrence, les raisons qui militeraient en faveur de l'adoption de barèmes différents pour l'accession à l'école secondaire vaudoise peuvent, de l'avis du Conseil d'Etat, être résumées comme suit:
aa) Il s'agirait en premier lieu d'assurer, au niveau cantonal, une proportion à peu près égale de garçons et de filles au sein de la population fréquentant les établissements scolaires du canton. Or, cet objectif ne pourrait être réalisé que moyennant l'adoption de barèmes différenciés pour les filles et les garçons. Si tel n'était pas le cas, les premières nommées entreraient en effet en surnombre à l'école secondaire, privant par là même un certain nombre de garçons - soit tout un groupe de la population - de la possibilité d'acquérir une formation à laquelle ils doivent, dans la structure actuelle de notre société, pouvoir accéder, si l'on ne veut pas créer un déséquilibre préjudiciable à tout le monde. En d'autres termes, il s'agirait donc de sauvegarder l'égalité des chances entre élèves de sexe différent.
bb) Sur le plan pratique, cette différence de traitement entre deux groupes de personnes de sexe opposé trouverait sa justification dans les différences de fait fondamentales que l'on constate entre individus des deux sexes quant à leurs aptitudes respectives à affronter les épreuves d'un examen scolaire à l'âge de 10 ou 11 ans. En effet, le développement physique et psychologique des garçons et des filles présenterait, à cet âge, des différences sensibles, notamment dans la façon dont les deux groupes scolaires réagissent aux possibilités que leur offre l'école. Il s'ensuivrait que les résultats des examens d'admission au collège, de même que ceux obtenus à l'école primaire, seraient, depuis plusieurs années, systématiquement meilleurs pour les filles que pour les garçons. Avec l'introduction d'un barème unique, les filles auraient ainsi plus de trente-trois chances sur cent d'accéder au collège, alors qu'un garçon de la même année n'aurait guère plus de vingt-huit chances sur cent.
Les autorités vaudoises en tirent la conclusion que, "face à une telle situation, il serait conforme au principe de l'égalité de recourir à un système de quota", qui permet de tenir compte des différences de fait constatées entre les individus des deux sexes, quant à leurs aptitudes à affronter l'examen d'entrée au collège, de manière à sauvegarder le principe de l'égalité des chances entre filles et garçons. Ce système s'imposerait d'autant plus que, malgré l'existence de barèmes différenciés, les filles admises au niveau secondaire sont plus nombreuses que les garçons (par exemple en 1981, il y a eu 1211 filles et 1181 garçons représentant respectivement 50,6% et 49,4% des élèves).
c) Les examens litigieux se sont déroulés les 1er et 2 juin 1981, soit avant l'entrée en vigueur, le 14 juin 1981, du nouvel article constitutionnel prévoyant l'égalité des droits entre hommes et femmes. Toutefois, les décisions du Département de l'instruction publique du 12 août 1981 et celles du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981 ont été rendues sous l'empire du nouveau droit. L'art. 4 al. 2 Cst. peut dès lors être pris en considération dans la mesure où il concrétise le principe de l'égalité de traitement que la jurisprudence a déduit de l'ancien art. 4 Cst. (ATF 103 Ia 519 consid. 2). En effet, dans son Message sur l'initiative populaire "pour l'égalité entre hommes et femmes" du 14 novembre 1979 (FF 1980 I p. 73 ss), le Conseil fédéral relevait que l'ancien art. 4 Cst. n'avait eu pratiquement aucune influence sur l'émancipation civile de la femme. Eu égard à la portée limitée du principe général de l'égalité formulée par cette disposition, une règle spéciale sur l'égalité des sexes aurait donc une signification distincte, qui traduirait une décision politique du constituant selon laquelle la différence de sexe ne justifie plus une différence de traitement (FF 1980 I p. 127).
Il faut ainsi admettre qu'en inscrivant dans la Constitution l'art. 4 al. 2 Cst., le peuple suisse a clairement démontré qu'il accordait à cette disposition une valeur spécifique, qui va plus loin dans la garantie constitutionnelle de l'égalité des sexes que l'ancien art. 4 Cst. Il se justifie dès lors d'examiner le cas des recourantes à la lumière du nouveau droit, même si, formellement, une seule d'entre elles a invoqué l'art. 4 al. 2 Cst. D'ailleurs, en se prévalant de l'ancien art. 4 Cst. et de l'art. 2 Cst. vaud., qui représente une étape intermédiaire entre l'ancien et le nouvel art. 4 Cst., les autres recourantes reprennent exactement la même argumentation.
5. L'art. 4 al. 2 Cst. dispose que:
"L'homme et la femme sont égaux en droits. La loi pourvoit à l'égalité, en particulier dans les domaines de la famille, de l'instruction et du travail. Les hommes et les femmes ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale."
a) Ce nouvel article pose sans ambiguïté le principe que l'homme et la femme doivent être traités de manière égale dans tous les domaines juridiques et sociaux, ainsi qu'à tous les niveaux étatiques (Confédération, cantons, communes). Le principe de l'égalité entre les sexes ne signifie cependant pas nivellement total, aussi des exceptions sont-elles tolérées lorsque la différence biologique ou fonctionnelle due au sexe exclut absolument une égalité de traitement; tel est le cas, par exemple, de la protection de la femme en sa qualité de mère (FF 1980 I 146).
En ce qui concerne l'instruction, l'art. 4 al. 2 Cst. considère qu'il s'agit précisément d'un des domaines privilégiés de l'égalité entre les sexes, où le législateur a mandat d'intervenir immédiatement. Le principe de l'égalité dans l'instruction et la formation professionnelle est d'ailleurs largement reconnu sur le plan européen. La plupart des Etats se sont en effet efforcés de concrétiser dans leurs lois nationales la Résolution (77) 1 de la Charte sociale européenne qui exige qu'hommes et femmes reçoivent une formation scolaire et professionnelle leur offrant les mêmes droits et de même nature. La Charte sociale européenne, signée par la Suisse le 6 mai 1976, n'a pas encore été ratifiée. Toutefois, la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique s'est occupée de cette question depuis 1972. Elle a notamment créé une commission ad hoc en septembre 1979 pour étudier spécialement les questions de la formation des filles et de l'égalité des chances, étude qui aboutit à formuler une dizaine de recommandations lors de l'Assemblée générale des directeurs cantonaux de l'instruction publique qui s'est tenue à Lucerne, en octobre dernier. Ces recommandations invitaient surtout les établissements scolaires à prévoir rigoureusement la même formation pour les garçons et les filles pendant le temps d'école obligatoire, selon un programme identique, et à encourager l'accès aux professions techniques pour les femmes. Actuellement, les nouvelles lois sur l'instruction publique mentionnent expressément que les mêmes possibilités de formation sont offertes aux élèves des deux sexes (cf., par exemple, § 3 al. 2 et 12 al. 2 de la loi argovienne du 17 mars 1981; art. 18 du projet de la loi saint-galloise in Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf eines Volksschulgesetzes du 23 juin 1981).
b) Dans le canton de Vaud, les écoles secondaires sont devenues mixtes en 1956. A cette époque, les filles ne suivaient pas le même programme que les garçons à l'école primaire et obtenaient des résultats systématiquement inférieurs aux examens d'admission au collège, d'où l'origine du système de barèmes différents, appliqués à chacun des sexes de manière à admettre la même proportion de filles que de garçons par rapport à la volée de référence (voir Bulletin du Grand Conseil vaudois, session ordinaire printemps 1979, vol. 1a, p. 1094). Ce système, qui se justifiait par le fait que les garçons avaient des leçons d'arithmétique pendant qu'on envoyait les filles à la couture, n'a d'ailleurs nullement empêché une légère disproportion dans le nombre des élèves masculins et féminins admis au collège dans les années soixante (par exemple en 1962, il y avait 43,5% de filles et 56,5% de garçons; en 1968, ces pourcentages avaient passé respectivement à 46,4% et 53,6%).
Dès que les programmes furent uniformisés pour les élèves des deux sexes, la tendance s'inversa, les filles réussissant mieux les examens que les garçons. On décida alors d'appliquer un barème plus favorable aux garçons pour assurer l'égalité des chances entre les deux groupes et maintenir l'équilibre entre garçons et filles dans les collèges. C'est ainsi que, lors de la session d'examens de juin 1981, il y aurait eu, sans la correction que permet le système de barèmes différenciés, 55% de filles (soit +42) et 45% de garçons (soit -84).
Actuellement, ce système est donc utilisé alors que les candidats masculins et féminins aux examens du collège suivent rigoureusement la même instruction et bénéficient de la même préparation pour passer le même examen d'admission dans le même établissement secondaire. Vouloir, dans ces conditions, apprécier de manière plus sévère les prestations scolaires des filles ne saurait être justifié par les prétendues différences dans le développement physique et l'évolution psychologique des garçons et des filles à l'âge de 10 ou 11 ans. En effet, les particularités qui les caractérisent ne peuvent être comparées aux différenciations fonctionnelles marquées qui, exceptionnellement, permettent de faire une entorse au principe de l'égalité des sexes.
Quant à la notion d'égalité des chances, elle n'a, selon le Conseil fédéral jamais signifié autre chose que: "formellement, les hommes et les femmes doivent être placés dans la même situation juridique" (FF 1980 I p. 124). Sur le plan scolaire, cela signifie que chaque élève doit pouvoir se prévaloir individuellement de l'égalité de traitement juridique, indépendamment de son appartenance à l'un ou l'autre sexe. En transposant la notion d'égalité des chances sur le plan collectif, entre deux groupes sociaux, le Conseil d'Etat méconnaît le caractère individuel des droits constitutionnels que l'Etat confère à chaque citoyen. Il est d'ailleurs intéressant de noter que, selon une allégation des recourantes qui n'est pas contestée par le Conseil d'Etat, aucun autre canton suisse n'exige des filles des prestations supérieures à celles des garçons pour accéder à l'école secondaire.
d) Compte tenu de tous ces éléments, le Tribunal fédéral doit constater que dans la mesure où les autorités vaudoises appliquent un système de barèmes différenciés, défavorable aux filles, pour les examens d'admission au collège secondaire, elles violent le principe de l'égalité des droits entre hommes et femmes tel qu'il est inscrit à l'art. 4 al. 2 Cst.
6. Les recourantes font également valoir que le système des barèmes différenciés, visant à instaurer un numerus clausus au détriment des filles, serait dépourvu de toute base légale.
Comme on l'a vu (supra consid. 2), l'art. 117 de la loi vaudoise sur l'instruction publique donne aux élèves un certain droit à être admis dans les collèges communaux, s'ils remplissent les conditions d'âge et d'examen déterminées par la loi, le règlement et le programme des cours. L'art. 60 du règlement précise même qu'un élève peut être admis à titre régulier sans examen, s'il a suivi régulièrement la classe et la section correspondante d'un établissement secondaire officiel de Suisse. Le droit cantonal ne prévoit donc nullement un examen concours qui a pour résultat d'instituer un numerus clausus pour l'admission dans les collèges secondaires communaux. Il n'est pas davantage question d'un système basé sur l'égalité des chances entre garçons et filles, tel que le conçoit le Conseil d'Etat. En réalité, ce système résulte d'une simple directive interne du Département de l'instruction publique aux directeurs des collèges en 1971. Au sujet de la non-transparence de ces règles d'examen, il est révélateur que lors des débats au Grand Conseil sur la motion Marianne Fritsch et consorts concernant les examens d'admission dans les collèges secondaires du 4 septembre 1978, aucun député n'ait soulevé la question du système des barèmes différenciés (voir Bulletins du Grand Conseil, session extraordinaire "Septembre 1978", vol. 1, p. 1672 ss; session ordinaire "Automne 1978", vol. 2a, p. 1553 ss et 1562; session ordinaire "Printemps 1979", vol. 1a, p. 744 ss). Ce n'est que lors de la discussion au sujet du Rapport du Conseil d'Etat sur l'initiative fédérale "pour l'égalité des droits entre hommes et femmes" que le rapporteur de la majorité de la commission relevait que la question du barème établi pour chacun des sexes avait soulevé une longue discussion; il se bornait cependant à constater que "dans le domaine de l'égalité entre les sexes, l'idéal n'est pas atteint" (voir Bulletin du Grand Conseil, session ordinaire "Printemps 1979", vol. 1a, p. 1105).
Dans ces conditions, il faut admettre que les systèmes du numerus clausus et des barèmes différenciés, tels qu'ils sont pratiqués par les autorités cantonales pour les examens d'admission dans les collèges secondaires communaux n'ont pas de base légale et consacrent une application arbitraire du texte légal (sur la question du numerus clausus: voir ATF du 4 décembre 1981, en la cause Goël c. Conseil d'Etat vaudois, non publié). A cet égard, le grief des recourantes se révèle donc également fondé.
7. Compte tenu de ce qui précède, les décisions du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981 doivent être annulées pour violation de l'art. 4 al. 2 Cst. et arbitraire.
En application de l'art. 159 al. 1 OJ, l'Etat de Vaud devra verser des dépens à chacun des deux avocats qui représentaient les recourantes. | fr | Zulassung zur Mittelschule im Kanton Waadt; Gleichheit der Geschlechter im Unterrichtswesen. Art. 88 OG: Die betroffenen Schülerinnen können einen Entscheid, durch den ihnen der Zugang zur Mittelschule verweigert wird, selbständig anfechten (E. 2).
Anwendbarkeit von Art. 4 Abs. 2 BV (E. 4c).
Ein die Mädchen im Verhältnis zu den Knaben benachteiligendes Bewertungssystem bei den Examen für die Zulassung zur Mittelschule verstösst gegen das Gebot der Gleichbehandlung von Mann und Frau i.S. von Art. 4 Abs. 2 BV (E. 5).
So wie die Examen gehandhabt werden, entbehren sie ausserdem der gesetzlichen Grundlage und beruhen auf einer willkürlichen Gesetzesanwendung (E. 6). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-22%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,644 | 108 Ia 22 | 108 Ia 22
Sachverhalt ab Seite 23
Les 1er et 2 juin 1981, Béatrice Aenishänslin, Sandy Fischer, Barbara Forrer, Leila Gabella, Sophie Grand, Sophie Grundisch, Christine Kropf, Evelyne Meier, Michèle Philipp, Sophie Piccard, Sandra Pochon et Claire Zurkinden se sont présentées aux examens d'admission au collège secondaire dans les communes de Lausanne, Morges ou Pully. Toutes ces filles ont échoué à l'examen d'entrée. Toutefois, si leurs résultats avaient été appréciés selon les barèmes appliqués aux garçons se présentant aux mêmes examens, elles auraient obtenu un nombre suffisant de points pour être admises au collège secondaire communal auquel leurs parents les avaient inscrites.
Après avoir recouru auprès des commissions scolaires respectives contre la non-admission de leurs filles au collège secondaire, les parents des élèves concernées ont porté le litige auprès du Département de l'instruction publique et des cultes du canton de Vaud qui, par décision du 12 août 1981, a rejeté leur recours.
La décision du Département ne leur donnant pas satisfaction, les recourants se sont alors adressés au Conseil d'Etat du canton de Vaud qui a également rejeté les recours, par décisions du 9 octobre 1981.
Agissant par la voie du recours de droit public en leur qualité de représentants légaux, les parents de Sandy Fischer, Barbara Forrer, Leila Gabella, Sophie Grand, Sophie Grundisch, Christine Kropf, Evelyne Meier, Michèle Philipp, Sophie Piccard, Sandra Pochon et Claire Zurkinden concluent, avec suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981. Invoquant les art. 4 Cst. et 2 Cst. vaud., ils prétendent qu'un traitement juridique différent dans le domaine de la formation scolaire et de l'enseignement, basé sur le seul critère du sexe, doit être considéré comme arbitraire et anticonstitutionnel.
Par acte de recours séparé, Béatrice Aenishänslin, représentée par son père Jacques Aenishänslin, conclut également, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 9 octobre 1981, qui rejetait son recours contre la décision refusant son admission au collège secondaire. Se fondant sur les art. 4 al. 1 et 2 Cst., ainsi que sur l'art. 2 al. 1 et 3 Cst. vaud., elle estime notamment que "la règle posée par les autorités vaudoises doit céder le pas devant le principe reconnu de l'égalité devant la loi".
Dans ses observations sur les recours, le Conseil d'Etat prend la défense du système des barèmes différenciés pour les garçons et pour les filles. Ce faisant, il se base sur une série de données statistiques comprises dans 17 tableaux que le Département de l'instruction publique a rédigés à son intention et en déduit que ce système "a permis de maintenir depuis quelques années des proportions à peu près équivalentes de filles et de garçons à l'entrée au collège secondaire ou, plus exactement, d'éviter une disproportion trop marquée en faveur des filles". Il relève encore que l'application bien comprise du principe de l'égalité de traitement suppose que l'on tienne compte des différences de fait existant entre deux situations données et qu'en voulant nier cette réalité, les recourants se prononcent plus en faveur d'un principe égalitaire que pour l'égalité de traitement au sens de l'art. 4 Cst. Le Conseil d'Etat conclut dès lors au rejet des recours.
Au cours de la procédure cantonale, le Conseil d'Etat a, sur requête de mesures provisionnelles des recourants, décidé d'admettre à titre provisoire les élèves concernées au collège secondaire, où elles suivent actuellement le même enseignement que les élèves normalement admis.
Le Tribunal fédéral a admis les recours pour les motifs suivants:
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les recours sont dirigés contre les décisions rendues par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1981 qui concernent le même objet et contiennent une argumentation identique. Par ailleurs, mis à part la violation de l'art. 4 al. 2 Cst. alléguée seulement par Béatrice Aenishänslin, les recourants invoquent les mêmes moyens et font valoir des arguments semblables. Dans ces conditions, il y a lieu de joindre les deux recours et de statuer à leur égard dans un seul et même arrêt.
2. Aux termes de l'art. 88 OJ, la qualité pour agir par la voie du recours de droit public appartient aux particuliers ou aux collectivités lésés par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si les conditions prévues par cette disposition sont remplies (ATF 104 Ia 152; ATF 96 I 547 et les arrêts cités).
Le droit cantonal reconnaît aux élèves qui ont terminé leur quatrième ou cinquième année primaire un certain droit à être admis dans les collèges communaux, aux conditions fixées par le règlement général et les prescriptions du département (art. 117 de la loi vaudoise sur l'instruction publique secondaire du 25 février 1908). Un tel droit a été également reconnu par le Tribunal fédéral dans son arrêt Dubois du 12 octobre 1979 où il s'agissait d'un élève qui avait obtenu un nombre de points suffisant pour exiger sa promotion dans une classe supérieure (ATF 105 Ia 323 consid. 3b). Il en résulte que les élèves recourantes, lésées dans leur situation personnelle par le refus des autorités cantonales de les admettre à l'école secondaire, sont donc touchées dans leurs intérêts juridiquement protégés et ont, par conséquent, qualité pour recourir personnellement contre les décisions du Conseil d'Etat. Les présents recours sont dès lors recevables au sens de l'art. 88 OJ, sans égard au fait que, formellement, le premier recours a été déposé par les parents des élèves non admises, agissant en leur qualité de représentants légaux, alors que le deuxième recours a été formé directement par l'élève concernée, représentée par son père.
Formés en temps utile contre des décisions prises en dernière instance cantonale, les deux recours remplissent en outre les autres conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ.
3. a) Le règlement général du 10 février 1971 pour les établissements d'instruction publique secondaire du canton de Vaud donne au Département d'instruction publique et des cultes la compétence pour fixer les modalités des examens et les conditions d'admission au collège secondaire, ainsi que pour adopter les épreuves élaborées par des commissions de maîtres (art. 85 et 86 du règlement). Dans les limites des prescriptions édictées par ce département, l'établissement des barèmes de cotation et la décision d'admission sont de la compétence de la conférence des maîtres, pour les collèges situés en dehors de la commune de Lausanne, ou de la conférence des directeurs des collèges lausannois, assistés d'un représentant de la conférence des maîtres de chacun des établissements, pour l'ensemble des collèges lausannois (art. 87 du règlement).
Le système d'examen instauré sur la base de ces dispositions comprend six épreuves (trois en français, trois en mathématiques), conçues de manière à faire appel au raisonnement et à la capacité d'appliquer les connaissances acquises dans ces branches. Ces six notes sont complétées par deux notes fondées l'une sur la moyenne générale obtenue par le candidat au deuxième semestre de troisième primaire, l'autre sur la moyenne générale obtenue au premier semestre de quatrième primaire, ces deux notes n'intervenant que dans la mesure où elles sont favorables aux candidats.
Les six épreuves d'examen sont jugées en fonction des résultats obtenus par l'ensemble des candidats du même degré dans une même zone de recrutement. Le seuil d'admission n'est donc pas déterminé au préalable, mais seulement une fois l'épreuve effectuée. La proportion d'élèves admise par rapport à la population scolaire du même âge est à peu près la même chaque année et, pour assurer un certain équilibre entre le nombre des filles et celui des garçons, les résultats des filles et des garçons sont traités séparément (sauf si l'effectif des candidats est trop restreint). L'objectif visé est d'admettre - à quelques unités près - une proportion fixée d'avance d'élèves masculins et féminins, par rapport à l'effectif des filles et des garçons considérés séparément, ayant l'âge requis et habitant l'aire de recrutement du collège considéré. Chaque établissement (ou, à Lausanne, chaque groupe d'établissements) dispose ainsi d'une relative liberté pour fixer le seuil d'admission de manière à tenir compte des particularités propres à sa région.
b) Dans les collèges secondaires des communes de Lausanne, Morges et Pully présentement en cause, les barèmes appliqués pour l'évaluation des épreuves d'admission ne sont pas les mêmes pour les filles et pour les garçons, les barèmes utilisés pour l'appréciation des travaux des filles étant, dans l'ensemble, plus sévères. Il y a également des barèmes différents pour la prise en considération de l'écart à la moyenne primaire, qui est converti en plus de points pour les garçons que pour les filles.
En l'espèce, il est constant que les recourantes auraient été admises dans le collège respectif où elles avaient passé l'examen d'entrée, si les résultats de leurs épreuves avaient été appréciés selon les barèmes fixés pour l'évaluation des travaux des garçons et si l'on avait tenu compte, dans la même mesure que pour ces derniers, de leur écart à la moyenne primaire. Il y a lieu dès lors d'examiner si le système des barèmes différenciés, tel qu'il est appliqué dans le canton de Vaud pour les examens d'admission au collège secondaire, est compatible avec les droits constitutionnels invoqués par les recourantes.
4. a) Se fondant sur l'art. 4 al. 1 et 2 Cst. et sur l'art. 2 Cst. vaud., les recourantes soutiennent que ce système de barèmes différenciés, qui rend l'accès aux études secondaires plus difficile aux élèves de sexe féminin, constitue une inégalité de traitement dans l'évaluation des aptitudes scolaires entre garçons et filles. En effet, le principe de l'égalité de l'instruction, consacré actuellement par diverses normes de droit cantonal, fédéral ou même international, doit être considéré comme l'un des domaines où l'égalité entre l'homme et la femme ne saurait souffrir d'exceptions. Les motifs d'ordre physiologique ou sociologique avancés par les autorités cantonales seraient dès lors inacceptables au regard des textes constitutionnels qui imposent à l'Etat de traiter d'une manière identique deux personnes se trouvant dans une situation de fait semblable.
b) De leur côté, les autorités vaudoises estiment que, même dans le cadre des dispositions constitutionnelles actuellement en vigueur, il ne saurait être question de substituer un égalitarisme mal compris à une notion d'égalité de traitement qui, pour assurer une égalité véritable, implique que les autorités tiennent compte des différences de fait existant entre deux situations données. En l'occurrence, les raisons qui militeraient en faveur de l'adoption de barèmes différents pour l'accession à l'école secondaire vaudoise peuvent, de l'avis du Conseil d'Etat, être résumées comme suit:
aa) Il s'agirait en premier lieu d'assurer, au niveau cantonal, une proportion à peu près égale de garçons et de filles au sein de la population fréquentant les établissements scolaires du canton. Or, cet objectif ne pourrait être réalisé que moyennant l'adoption de barèmes différenciés pour les filles et les garçons. Si tel n'était pas le cas, les premières nommées entreraient en effet en surnombre à l'école secondaire, privant par là même un certain nombre de garçons - soit tout un groupe de la population - de la possibilité d'acquérir une formation à laquelle ils doivent, dans la structure actuelle de notre société, pouvoir accéder, si l'on ne veut pas créer un déséquilibre préjudiciable à tout le monde. En d'autres termes, il s'agirait donc de sauvegarder l'égalité des chances entre élèves de sexe différent.
bb) Sur le plan pratique, cette différence de traitement entre deux groupes de personnes de sexe opposé trouverait sa justification dans les différences de fait fondamentales que l'on constate entre individus des deux sexes quant à leurs aptitudes respectives à affronter les épreuves d'un examen scolaire à l'âge de 10 ou 11 ans. En effet, le développement physique et psychologique des garçons et des filles présenterait, à cet âge, des différences sensibles, notamment dans la façon dont les deux groupes scolaires réagissent aux possibilités que leur offre l'école. Il s'ensuivrait que les résultats des examens d'admission au collège, de même que ceux obtenus à l'école primaire, seraient, depuis plusieurs années, systématiquement meilleurs pour les filles que pour les garçons. Avec l'introduction d'un barème unique, les filles auraient ainsi plus de trente-trois chances sur cent d'accéder au collège, alors qu'un garçon de la même année n'aurait guère plus de vingt-huit chances sur cent.
Les autorités vaudoises en tirent la conclusion que, "face à une telle situation, il serait conforme au principe de l'égalité de recourir à un système de quota", qui permet de tenir compte des différences de fait constatées entre les individus des deux sexes, quant à leurs aptitudes à affronter l'examen d'entrée au collège, de manière à sauvegarder le principe de l'égalité des chances entre filles et garçons. Ce système s'imposerait d'autant plus que, malgré l'existence de barèmes différenciés, les filles admises au niveau secondaire sont plus nombreuses que les garçons (par exemple en 1981, il y a eu 1211 filles et 1181 garçons représentant respectivement 50,6% et 49,4% des élèves).
c) Les examens litigieux se sont déroulés les 1er et 2 juin 1981, soit avant l'entrée en vigueur, le 14 juin 1981, du nouvel article constitutionnel prévoyant l'égalité des droits entre hommes et femmes. Toutefois, les décisions du Département de l'instruction publique du 12 août 1981 et celles du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981 ont été rendues sous l'empire du nouveau droit. L'art. 4 al. 2 Cst. peut dès lors être pris en considération dans la mesure où il concrétise le principe de l'égalité de traitement que la jurisprudence a déduit de l'ancien art. 4 Cst. (ATF 103 Ia 519 consid. 2). En effet, dans son Message sur l'initiative populaire "pour l'égalité entre hommes et femmes" du 14 novembre 1979 (FF 1980 I p. 73 ss), le Conseil fédéral relevait que l'ancien art. 4 Cst. n'avait eu pratiquement aucune influence sur l'émancipation civile de la femme. Eu égard à la portée limitée du principe général de l'égalité formulée par cette disposition, une règle spéciale sur l'égalité des sexes aurait donc une signification distincte, qui traduirait une décision politique du constituant selon laquelle la différence de sexe ne justifie plus une différence de traitement (FF 1980 I p. 127).
Il faut ainsi admettre qu'en inscrivant dans la Constitution l'art. 4 al. 2 Cst., le peuple suisse a clairement démontré qu'il accordait à cette disposition une valeur spécifique, qui va plus loin dans la garantie constitutionnelle de l'égalité des sexes que l'ancien art. 4 Cst. Il se justifie dès lors d'examiner le cas des recourantes à la lumière du nouveau droit, même si, formellement, une seule d'entre elles a invoqué l'art. 4 al. 2 Cst. D'ailleurs, en se prévalant de l'ancien art. 4 Cst. et de l'art. 2 Cst. vaud., qui représente une étape intermédiaire entre l'ancien et le nouvel art. 4 Cst., les autres recourantes reprennent exactement la même argumentation.
5. L'art. 4 al. 2 Cst. dispose que:
"L'homme et la femme sont égaux en droits. La loi pourvoit à l'égalité, en particulier dans les domaines de la famille, de l'instruction et du travail. Les hommes et les femmes ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale."
a) Ce nouvel article pose sans ambiguïté le principe que l'homme et la femme doivent être traités de manière égale dans tous les domaines juridiques et sociaux, ainsi qu'à tous les niveaux étatiques (Confédération, cantons, communes). Le principe de l'égalité entre les sexes ne signifie cependant pas nivellement total, aussi des exceptions sont-elles tolérées lorsque la différence biologique ou fonctionnelle due au sexe exclut absolument une égalité de traitement; tel est le cas, par exemple, de la protection de la femme en sa qualité de mère (FF 1980 I 146).
En ce qui concerne l'instruction, l'art. 4 al. 2 Cst. considère qu'il s'agit précisément d'un des domaines privilégiés de l'égalité entre les sexes, où le législateur a mandat d'intervenir immédiatement. Le principe de l'égalité dans l'instruction et la formation professionnelle est d'ailleurs largement reconnu sur le plan européen. La plupart des Etats se sont en effet efforcés de concrétiser dans leurs lois nationales la Résolution (77) 1 de la Charte sociale européenne qui exige qu'hommes et femmes reçoivent une formation scolaire et professionnelle leur offrant les mêmes droits et de même nature. La Charte sociale européenne, signée par la Suisse le 6 mai 1976, n'a pas encore été ratifiée. Toutefois, la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique s'est occupée de cette question depuis 1972. Elle a notamment créé une commission ad hoc en septembre 1979 pour étudier spécialement les questions de la formation des filles et de l'égalité des chances, étude qui aboutit à formuler une dizaine de recommandations lors de l'Assemblée générale des directeurs cantonaux de l'instruction publique qui s'est tenue à Lucerne, en octobre dernier. Ces recommandations invitaient surtout les établissements scolaires à prévoir rigoureusement la même formation pour les garçons et les filles pendant le temps d'école obligatoire, selon un programme identique, et à encourager l'accès aux professions techniques pour les femmes. Actuellement, les nouvelles lois sur l'instruction publique mentionnent expressément que les mêmes possibilités de formation sont offertes aux élèves des deux sexes (cf., par exemple, § 3 al. 2 et 12 al. 2 de la loi argovienne du 17 mars 1981; art. 18 du projet de la loi saint-galloise in Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf eines Volksschulgesetzes du 23 juin 1981).
b) Dans le canton de Vaud, les écoles secondaires sont devenues mixtes en 1956. A cette époque, les filles ne suivaient pas le même programme que les garçons à l'école primaire et obtenaient des résultats systématiquement inférieurs aux examens d'admission au collège, d'où l'origine du système de barèmes différents, appliqués à chacun des sexes de manière à admettre la même proportion de filles que de garçons par rapport à la volée de référence (voir Bulletin du Grand Conseil vaudois, session ordinaire printemps 1979, vol. 1a, p. 1094). Ce système, qui se justifiait par le fait que les garçons avaient des leçons d'arithmétique pendant qu'on envoyait les filles à la couture, n'a d'ailleurs nullement empêché une légère disproportion dans le nombre des élèves masculins et féminins admis au collège dans les années soixante (par exemple en 1962, il y avait 43,5% de filles et 56,5% de garçons; en 1968, ces pourcentages avaient passé respectivement à 46,4% et 53,6%).
Dès que les programmes furent uniformisés pour les élèves des deux sexes, la tendance s'inversa, les filles réussissant mieux les examens que les garçons. On décida alors d'appliquer un barème plus favorable aux garçons pour assurer l'égalité des chances entre les deux groupes et maintenir l'équilibre entre garçons et filles dans les collèges. C'est ainsi que, lors de la session d'examens de juin 1981, il y aurait eu, sans la correction que permet le système de barèmes différenciés, 55% de filles (soit +42) et 45% de garçons (soit -84).
Actuellement, ce système est donc utilisé alors que les candidats masculins et féminins aux examens du collège suivent rigoureusement la même instruction et bénéficient de la même préparation pour passer le même examen d'admission dans le même établissement secondaire. Vouloir, dans ces conditions, apprécier de manière plus sévère les prestations scolaires des filles ne saurait être justifié par les prétendues différences dans le développement physique et l'évolution psychologique des garçons et des filles à l'âge de 10 ou 11 ans. En effet, les particularités qui les caractérisent ne peuvent être comparées aux différenciations fonctionnelles marquées qui, exceptionnellement, permettent de faire une entorse au principe de l'égalité des sexes.
Quant à la notion d'égalité des chances, elle n'a, selon le Conseil fédéral jamais signifié autre chose que: "formellement, les hommes et les femmes doivent être placés dans la même situation juridique" (FF 1980 I p. 124). Sur le plan scolaire, cela signifie que chaque élève doit pouvoir se prévaloir individuellement de l'égalité de traitement juridique, indépendamment de son appartenance à l'un ou l'autre sexe. En transposant la notion d'égalité des chances sur le plan collectif, entre deux groupes sociaux, le Conseil d'Etat méconnaît le caractère individuel des droits constitutionnels que l'Etat confère à chaque citoyen. Il est d'ailleurs intéressant de noter que, selon une allégation des recourantes qui n'est pas contestée par le Conseil d'Etat, aucun autre canton suisse n'exige des filles des prestations supérieures à celles des garçons pour accéder à l'école secondaire.
d) Compte tenu de tous ces éléments, le Tribunal fédéral doit constater que dans la mesure où les autorités vaudoises appliquent un système de barèmes différenciés, défavorable aux filles, pour les examens d'admission au collège secondaire, elles violent le principe de l'égalité des droits entre hommes et femmes tel qu'il est inscrit à l'art. 4 al. 2 Cst.
6. Les recourantes font également valoir que le système des barèmes différenciés, visant à instaurer un numerus clausus au détriment des filles, serait dépourvu de toute base légale.
Comme on l'a vu (supra consid. 2), l'art. 117 de la loi vaudoise sur l'instruction publique donne aux élèves un certain droit à être admis dans les collèges communaux, s'ils remplissent les conditions d'âge et d'examen déterminées par la loi, le règlement et le programme des cours. L'art. 60 du règlement précise même qu'un élève peut être admis à titre régulier sans examen, s'il a suivi régulièrement la classe et la section correspondante d'un établissement secondaire officiel de Suisse. Le droit cantonal ne prévoit donc nullement un examen concours qui a pour résultat d'instituer un numerus clausus pour l'admission dans les collèges secondaires communaux. Il n'est pas davantage question d'un système basé sur l'égalité des chances entre garçons et filles, tel que le conçoit le Conseil d'Etat. En réalité, ce système résulte d'une simple directive interne du Département de l'instruction publique aux directeurs des collèges en 1971. Au sujet de la non-transparence de ces règles d'examen, il est révélateur que lors des débats au Grand Conseil sur la motion Marianne Fritsch et consorts concernant les examens d'admission dans les collèges secondaires du 4 septembre 1978, aucun député n'ait soulevé la question du système des barèmes différenciés (voir Bulletins du Grand Conseil, session extraordinaire "Septembre 1978", vol. 1, p. 1672 ss; session ordinaire "Automne 1978", vol. 2a, p. 1553 ss et 1562; session ordinaire "Printemps 1979", vol. 1a, p. 744 ss). Ce n'est que lors de la discussion au sujet du Rapport du Conseil d'Etat sur l'initiative fédérale "pour l'égalité des droits entre hommes et femmes" que le rapporteur de la majorité de la commission relevait que la question du barème établi pour chacun des sexes avait soulevé une longue discussion; il se bornait cependant à constater que "dans le domaine de l'égalité entre les sexes, l'idéal n'est pas atteint" (voir Bulletin du Grand Conseil, session ordinaire "Printemps 1979", vol. 1a, p. 1105).
Dans ces conditions, il faut admettre que les systèmes du numerus clausus et des barèmes différenciés, tels qu'ils sont pratiqués par les autorités cantonales pour les examens d'admission dans les collèges secondaires communaux n'ont pas de base légale et consacrent une application arbitraire du texte légal (sur la question du numerus clausus: voir ATF du 4 décembre 1981, en la cause Goël c. Conseil d'Etat vaudois, non publié). A cet égard, le grief des recourantes se révèle donc également fondé.
7. Compte tenu de ce qui précède, les décisions du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981 doivent être annulées pour violation de l'art. 4 al. 2 Cst. et arbitraire.
En application de l'art. 159 al. 1 OJ, l'Etat de Vaud devra verser des dépens à chacun des deux avocats qui représentaient les recourantes. | fr | Examens d'admission au collège secondaire dans le canton de Vaud; égalité des sexes dans l'enseignement. Art. 88 OJ: Les élèves concernées ont qualité pour recourir elles-mêmes contre une décision refusant leur admission à l'école secondaire (consid. 2).
Droit applicable: art. 4 al. 2 Cst. (consid. 4c).
Le système des barèmes différenciés, défavorable aux élèves filles, qui est appliqué pour les examens d'admission au collège secondaire viole le principe de l'égalité des droits entre hommes et femmes prévu par le nouvel art. 4 al. 2 Cst. (consid. 5).
Tels qu'ils sont pratiqués, ces examens sont en outre dépourvus de base légale et reposent sur une application arbitraire de la loi (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-22%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 23
Les 1er et 2 juin 1981, Béatrice Aenishänslin, Sandy Fischer, Barbara Forrer, Leila Gabella, Sophie Grand, Sophie Grundisch, Christine Kropf, Evelyne Meier, Michèle Philipp, Sophie Piccard, Sandra Pochon et Claire Zurkinden se sont présentées aux examens d'admission au collège secondaire dans les communes de Lausanne, Morges ou Pully. Toutes ces filles ont échoué à l'examen d'entrée. Toutefois, si leurs résultats avaient été appréciés selon les barèmes appliqués aux garçons se présentant aux mêmes examens, elles auraient obtenu un nombre suffisant de points pour être admises au collège secondaire communal auquel leurs parents les avaient inscrites.
Après avoir recouru auprès des commissions scolaires respectives contre la non-admission de leurs filles au collège secondaire, les parents des élèves concernées ont porté le litige auprès du Département de l'instruction publique et des cultes du canton de Vaud qui, par décision du 12 août 1981, a rejeté leur recours.
La décision du Département ne leur donnant pas satisfaction, les recourants se sont alors adressés au Conseil d'Etat du canton de Vaud qui a également rejeté les recours, par décisions du 9 octobre 1981.
Agissant par la voie du recours de droit public en leur qualité de représentants légaux, les parents de Sandy Fischer, Barbara Forrer, Leila Gabella, Sophie Grand, Sophie Grundisch, Christine Kropf, Evelyne Meier, Michèle Philipp, Sophie Piccard, Sandra Pochon et Claire Zurkinden concluent, avec suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981. Invoquant les art. 4 Cst. et 2 Cst. vaud., ils prétendent qu'un traitement juridique différent dans le domaine de la formation scolaire et de l'enseignement, basé sur le seul critère du sexe, doit être considéré comme arbitraire et anticonstitutionnel.
Par acte de recours séparé, Béatrice Aenishänslin, représentée par son père Jacques Aenishänslin, conclut également, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 9 octobre 1981, qui rejetait son recours contre la décision refusant son admission au collège secondaire. Se fondant sur les art. 4 al. 1 et 2 Cst., ainsi que sur l'art. 2 al. 1 et 3 Cst. vaud., elle estime notamment que "la règle posée par les autorités vaudoises doit céder le pas devant le principe reconnu de l'égalité devant la loi".
Dans ses observations sur les recours, le Conseil d'Etat prend la défense du système des barèmes différenciés pour les garçons et pour les filles. Ce faisant, il se base sur une série de données statistiques comprises dans 17 tableaux que le Département de l'instruction publique a rédigés à son intention et en déduit que ce système "a permis de maintenir depuis quelques années des proportions à peu près équivalentes de filles et de garçons à l'entrée au collège secondaire ou, plus exactement, d'éviter une disproportion trop marquée en faveur des filles". Il relève encore que l'application bien comprise du principe de l'égalité de traitement suppose que l'on tienne compte des différences de fait existant entre deux situations données et qu'en voulant nier cette réalité, les recourants se prononcent plus en faveur d'un principe égalitaire que pour l'égalité de traitement au sens de l'art. 4 Cst. Le Conseil d'Etat conclut dès lors au rejet des recours.
Au cours de la procédure cantonale, le Conseil d'Etat a, sur requête de mesures provisionnelles des recourants, décidé d'admettre à titre provisoire les élèves concernées au collège secondaire, où elles suivent actuellement le même enseignement que les élèves normalement admis.
Le Tribunal fédéral a admis les recours pour les motifs suivants:
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les recours sont dirigés contre les décisions rendues par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1981 qui concernent le même objet et contiennent une argumentation identique. Par ailleurs, mis à part la violation de l'art. 4 al. 2 Cst. alléguée seulement par Béatrice Aenishänslin, les recourants invoquent les mêmes moyens et font valoir des arguments semblables. Dans ces conditions, il y a lieu de joindre les deux recours et de statuer à leur égard dans un seul et même arrêt.
2. Aux termes de l'art. 88 OJ, la qualité pour agir par la voie du recours de droit public appartient aux particuliers ou aux collectivités lésés par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si les conditions prévues par cette disposition sont remplies (ATF 104 Ia 152; ATF 96 I 547 et les arrêts cités).
Le droit cantonal reconnaît aux élèves qui ont terminé leur quatrième ou cinquième année primaire un certain droit à être admis dans les collèges communaux, aux conditions fixées par le règlement général et les prescriptions du département (art. 117 de la loi vaudoise sur l'instruction publique secondaire du 25 février 1908). Un tel droit a été également reconnu par le Tribunal fédéral dans son arrêt Dubois du 12 octobre 1979 où il s'agissait d'un élève qui avait obtenu un nombre de points suffisant pour exiger sa promotion dans une classe supérieure (ATF 105 Ia 323 consid. 3b). Il en résulte que les élèves recourantes, lésées dans leur situation personnelle par le refus des autorités cantonales de les admettre à l'école secondaire, sont donc touchées dans leurs intérêts juridiquement protégés et ont, par conséquent, qualité pour recourir personnellement contre les décisions du Conseil d'Etat. Les présents recours sont dès lors recevables au sens de l'art. 88 OJ, sans égard au fait que, formellement, le premier recours a été déposé par les parents des élèves non admises, agissant en leur qualité de représentants légaux, alors que le deuxième recours a été formé directement par l'élève concernée, représentée par son père.
Formés en temps utile contre des décisions prises en dernière instance cantonale, les deux recours remplissent en outre les autres conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ.
3. a) Le règlement général du 10 février 1971 pour les établissements d'instruction publique secondaire du canton de Vaud donne au Département d'instruction publique et des cultes la compétence pour fixer les modalités des examens et les conditions d'admission au collège secondaire, ainsi que pour adopter les épreuves élaborées par des commissions de maîtres (art. 85 et 86 du règlement). Dans les limites des prescriptions édictées par ce département, l'établissement des barèmes de cotation et la décision d'admission sont de la compétence de la conférence des maîtres, pour les collèges situés en dehors de la commune de Lausanne, ou de la conférence des directeurs des collèges lausannois, assistés d'un représentant de la conférence des maîtres de chacun des établissements, pour l'ensemble des collèges lausannois (art. 87 du règlement).
Le système d'examen instauré sur la base de ces dispositions comprend six épreuves (trois en français, trois en mathématiques), conçues de manière à faire appel au raisonnement et à la capacité d'appliquer les connaissances acquises dans ces branches. Ces six notes sont complétées par deux notes fondées l'une sur la moyenne générale obtenue par le candidat au deuxième semestre de troisième primaire, l'autre sur la moyenne générale obtenue au premier semestre de quatrième primaire, ces deux notes n'intervenant que dans la mesure où elles sont favorables aux candidats.
Les six épreuves d'examen sont jugées en fonction des résultats obtenus par l'ensemble des candidats du même degré dans une même zone de recrutement. Le seuil d'admission n'est donc pas déterminé au préalable, mais seulement une fois l'épreuve effectuée. La proportion d'élèves admise par rapport à la population scolaire du même âge est à peu près la même chaque année et, pour assurer un certain équilibre entre le nombre des filles et celui des garçons, les résultats des filles et des garçons sont traités séparément (sauf si l'effectif des candidats est trop restreint). L'objectif visé est d'admettre - à quelques unités près - une proportion fixée d'avance d'élèves masculins et féminins, par rapport à l'effectif des filles et des garçons considérés séparément, ayant l'âge requis et habitant l'aire de recrutement du collège considéré. Chaque établissement (ou, à Lausanne, chaque groupe d'établissements) dispose ainsi d'une relative liberté pour fixer le seuil d'admission de manière à tenir compte des particularités propres à sa région.
b) Dans les collèges secondaires des communes de Lausanne, Morges et Pully présentement en cause, les barèmes appliqués pour l'évaluation des épreuves d'admission ne sont pas les mêmes pour les filles et pour les garçons, les barèmes utilisés pour l'appréciation des travaux des filles étant, dans l'ensemble, plus sévères. Il y a également des barèmes différents pour la prise en considération de l'écart à la moyenne primaire, qui est converti en plus de points pour les garçons que pour les filles.
En l'espèce, il est constant que les recourantes auraient été admises dans le collège respectif où elles avaient passé l'examen d'entrée, si les résultats de leurs épreuves avaient été appréciés selon les barèmes fixés pour l'évaluation des travaux des garçons et si l'on avait tenu compte, dans la même mesure que pour ces derniers, de leur écart à la moyenne primaire. Il y a lieu dès lors d'examiner si le système des barèmes différenciés, tel qu'il est appliqué dans le canton de Vaud pour les examens d'admission au collège secondaire, est compatible avec les droits constitutionnels invoqués par les recourantes.
4. a) Se fondant sur l'art. 4 al. 1 et 2 Cst. et sur l'art. 2 Cst. vaud., les recourantes soutiennent que ce système de barèmes différenciés, qui rend l'accès aux études secondaires plus difficile aux élèves de sexe féminin, constitue une inégalité de traitement dans l'évaluation des aptitudes scolaires entre garçons et filles. En effet, le principe de l'égalité de l'instruction, consacré actuellement par diverses normes de droit cantonal, fédéral ou même international, doit être considéré comme l'un des domaines où l'égalité entre l'homme et la femme ne saurait souffrir d'exceptions. Les motifs d'ordre physiologique ou sociologique avancés par les autorités cantonales seraient dès lors inacceptables au regard des textes constitutionnels qui imposent à l'Etat de traiter d'une manière identique deux personnes se trouvant dans une situation de fait semblable.
b) De leur côté, les autorités vaudoises estiment que, même dans le cadre des dispositions constitutionnelles actuellement en vigueur, il ne saurait être question de substituer un égalitarisme mal compris à une notion d'égalité de traitement qui, pour assurer une égalité véritable, implique que les autorités tiennent compte des différences de fait existant entre deux situations données. En l'occurrence, les raisons qui militeraient en faveur de l'adoption de barèmes différents pour l'accession à l'école secondaire vaudoise peuvent, de l'avis du Conseil d'Etat, être résumées comme suit:
aa) Il s'agirait en premier lieu d'assurer, au niveau cantonal, une proportion à peu près égale de garçons et de filles au sein de la population fréquentant les établissements scolaires du canton. Or, cet objectif ne pourrait être réalisé que moyennant l'adoption de barèmes différenciés pour les filles et les garçons. Si tel n'était pas le cas, les premières nommées entreraient en effet en surnombre à l'école secondaire, privant par là même un certain nombre de garçons - soit tout un groupe de la population - de la possibilité d'acquérir une formation à laquelle ils doivent, dans la structure actuelle de notre société, pouvoir accéder, si l'on ne veut pas créer un déséquilibre préjudiciable à tout le monde. En d'autres termes, il s'agirait donc de sauvegarder l'égalité des chances entre élèves de sexe différent.
bb) Sur le plan pratique, cette différence de traitement entre deux groupes de personnes de sexe opposé trouverait sa justification dans les différences de fait fondamentales que l'on constate entre individus des deux sexes quant à leurs aptitudes respectives à affronter les épreuves d'un examen scolaire à l'âge de 10 ou 11 ans. En effet, le développement physique et psychologique des garçons et des filles présenterait, à cet âge, des différences sensibles, notamment dans la façon dont les deux groupes scolaires réagissent aux possibilités que leur offre l'école. Il s'ensuivrait que les résultats des examens d'admission au collège, de même que ceux obtenus à l'école primaire, seraient, depuis plusieurs années, systématiquement meilleurs pour les filles que pour les garçons. Avec l'introduction d'un barème unique, les filles auraient ainsi plus de trente-trois chances sur cent d'accéder au collège, alors qu'un garçon de la même année n'aurait guère plus de vingt-huit chances sur cent.
Les autorités vaudoises en tirent la conclusion que, "face à une telle situation, il serait conforme au principe de l'égalité de recourir à un système de quota", qui permet de tenir compte des différences de fait constatées entre les individus des deux sexes, quant à leurs aptitudes à affronter l'examen d'entrée au collège, de manière à sauvegarder le principe de l'égalité des chances entre filles et garçons. Ce système s'imposerait d'autant plus que, malgré l'existence de barèmes différenciés, les filles admises au niveau secondaire sont plus nombreuses que les garçons (par exemple en 1981, il y a eu 1211 filles et 1181 garçons représentant respectivement 50,6% et 49,4% des élèves).
c) Les examens litigieux se sont déroulés les 1er et 2 juin 1981, soit avant l'entrée en vigueur, le 14 juin 1981, du nouvel article constitutionnel prévoyant l'égalité des droits entre hommes et femmes. Toutefois, les décisions du Département de l'instruction publique du 12 août 1981 et celles du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981 ont été rendues sous l'empire du nouveau droit. L'art. 4 al. 2 Cst. peut dès lors être pris en considération dans la mesure où il concrétise le principe de l'égalité de traitement que la jurisprudence a déduit de l'ancien art. 4 Cst. (ATF 103 Ia 519 consid. 2). En effet, dans son Message sur l'initiative populaire "pour l'égalité entre hommes et femmes" du 14 novembre 1979 (FF 1980 I p. 73 ss), le Conseil fédéral relevait que l'ancien art. 4 Cst. n'avait eu pratiquement aucune influence sur l'émancipation civile de la femme. Eu égard à la portée limitée du principe général de l'égalité formulée par cette disposition, une règle spéciale sur l'égalité des sexes aurait donc une signification distincte, qui traduirait une décision politique du constituant selon laquelle la différence de sexe ne justifie plus une différence de traitement (FF 1980 I p. 127).
Il faut ainsi admettre qu'en inscrivant dans la Constitution l'art. 4 al. 2 Cst., le peuple suisse a clairement démontré qu'il accordait à cette disposition une valeur spécifique, qui va plus loin dans la garantie constitutionnelle de l'égalité des sexes que l'ancien art. 4 Cst. Il se justifie dès lors d'examiner le cas des recourantes à la lumière du nouveau droit, même si, formellement, une seule d'entre elles a invoqué l'art. 4 al. 2 Cst. D'ailleurs, en se prévalant de l'ancien art. 4 Cst. et de l'art. 2 Cst. vaud., qui représente une étape intermédiaire entre l'ancien et le nouvel art. 4 Cst., les autres recourantes reprennent exactement la même argumentation.
5. L'art. 4 al. 2 Cst. dispose que:
"L'homme et la femme sont égaux en droits. La loi pourvoit à l'égalité, en particulier dans les domaines de la famille, de l'instruction et du travail. Les hommes et les femmes ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale."
a) Ce nouvel article pose sans ambiguïté le principe que l'homme et la femme doivent être traités de manière égale dans tous les domaines juridiques et sociaux, ainsi qu'à tous les niveaux étatiques (Confédération, cantons, communes). Le principe de l'égalité entre les sexes ne signifie cependant pas nivellement total, aussi des exceptions sont-elles tolérées lorsque la différence biologique ou fonctionnelle due au sexe exclut absolument une égalité de traitement; tel est le cas, par exemple, de la protection de la femme en sa qualité de mère (FF 1980 I 146).
En ce qui concerne l'instruction, l'art. 4 al. 2 Cst. considère qu'il s'agit précisément d'un des domaines privilégiés de l'égalité entre les sexes, où le législateur a mandat d'intervenir immédiatement. Le principe de l'égalité dans l'instruction et la formation professionnelle est d'ailleurs largement reconnu sur le plan européen. La plupart des Etats se sont en effet efforcés de concrétiser dans leurs lois nationales la Résolution (77) 1 de la Charte sociale européenne qui exige qu'hommes et femmes reçoivent une formation scolaire et professionnelle leur offrant les mêmes droits et de même nature. La Charte sociale européenne, signée par la Suisse le 6 mai 1976, n'a pas encore été ratifiée. Toutefois, la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique s'est occupée de cette question depuis 1972. Elle a notamment créé une commission ad hoc en septembre 1979 pour étudier spécialement les questions de la formation des filles et de l'égalité des chances, étude qui aboutit à formuler une dizaine de recommandations lors de l'Assemblée générale des directeurs cantonaux de l'instruction publique qui s'est tenue à Lucerne, en octobre dernier. Ces recommandations invitaient surtout les établissements scolaires à prévoir rigoureusement la même formation pour les garçons et les filles pendant le temps d'école obligatoire, selon un programme identique, et à encourager l'accès aux professions techniques pour les femmes. Actuellement, les nouvelles lois sur l'instruction publique mentionnent expressément que les mêmes possibilités de formation sont offertes aux élèves des deux sexes (cf., par exemple, § 3 al. 2 et 12 al. 2 de la loi argovienne du 17 mars 1981; art. 18 du projet de la loi saint-galloise in Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf eines Volksschulgesetzes du 23 juin 1981).
b) Dans le canton de Vaud, les écoles secondaires sont devenues mixtes en 1956. A cette époque, les filles ne suivaient pas le même programme que les garçons à l'école primaire et obtenaient des résultats systématiquement inférieurs aux examens d'admission au collège, d'où l'origine du système de barèmes différents, appliqués à chacun des sexes de manière à admettre la même proportion de filles que de garçons par rapport à la volée de référence (voir Bulletin du Grand Conseil vaudois, session ordinaire printemps 1979, vol. 1a, p. 1094). Ce système, qui se justifiait par le fait que les garçons avaient des leçons d'arithmétique pendant qu'on envoyait les filles à la couture, n'a d'ailleurs nullement empêché une légère disproportion dans le nombre des élèves masculins et féminins admis au collège dans les années soixante (par exemple en 1962, il y avait 43,5% de filles et 56,5% de garçons; en 1968, ces pourcentages avaient passé respectivement à 46,4% et 53,6%).
Dès que les programmes furent uniformisés pour les élèves des deux sexes, la tendance s'inversa, les filles réussissant mieux les examens que les garçons. On décida alors d'appliquer un barème plus favorable aux garçons pour assurer l'égalité des chances entre les deux groupes et maintenir l'équilibre entre garçons et filles dans les collèges. C'est ainsi que, lors de la session d'examens de juin 1981, il y aurait eu, sans la correction que permet le système de barèmes différenciés, 55% de filles (soit +42) et 45% de garçons (soit -84).
Actuellement, ce système est donc utilisé alors que les candidats masculins et féminins aux examens du collège suivent rigoureusement la même instruction et bénéficient de la même préparation pour passer le même examen d'admission dans le même établissement secondaire. Vouloir, dans ces conditions, apprécier de manière plus sévère les prestations scolaires des filles ne saurait être justifié par les prétendues différences dans le développement physique et l'évolution psychologique des garçons et des filles à l'âge de 10 ou 11 ans. En effet, les particularités qui les caractérisent ne peuvent être comparées aux différenciations fonctionnelles marquées qui, exceptionnellement, permettent de faire une entorse au principe de l'égalité des sexes.
Quant à la notion d'égalité des chances, elle n'a, selon le Conseil fédéral jamais signifié autre chose que: "formellement, les hommes et les femmes doivent être placés dans la même situation juridique" (FF 1980 I p. 124). Sur le plan scolaire, cela signifie que chaque élève doit pouvoir se prévaloir individuellement de l'égalité de traitement juridique, indépendamment de son appartenance à l'un ou l'autre sexe. En transposant la notion d'égalité des chances sur le plan collectif, entre deux groupes sociaux, le Conseil d'Etat méconnaît le caractère individuel des droits constitutionnels que l'Etat confère à chaque citoyen. Il est d'ailleurs intéressant de noter que, selon une allégation des recourantes qui n'est pas contestée par le Conseil d'Etat, aucun autre canton suisse n'exige des filles des prestations supérieures à celles des garçons pour accéder à l'école secondaire.
d) Compte tenu de tous ces éléments, le Tribunal fédéral doit constater que dans la mesure où les autorités vaudoises appliquent un système de barèmes différenciés, défavorable aux filles, pour les examens d'admission au collège secondaire, elles violent le principe de l'égalité des droits entre hommes et femmes tel qu'il est inscrit à l'art. 4 al. 2 Cst.
6. Les recourantes font également valoir que le système des barèmes différenciés, visant à instaurer un numerus clausus au détriment des filles, serait dépourvu de toute base légale.
Comme on l'a vu (supra consid. 2), l'art. 117 de la loi vaudoise sur l'instruction publique donne aux élèves un certain droit à être admis dans les collèges communaux, s'ils remplissent les conditions d'âge et d'examen déterminées par la loi, le règlement et le programme des cours. L'art. 60 du règlement précise même qu'un élève peut être admis à titre régulier sans examen, s'il a suivi régulièrement la classe et la section correspondante d'un établissement secondaire officiel de Suisse. Le droit cantonal ne prévoit donc nullement un examen concours qui a pour résultat d'instituer un numerus clausus pour l'admission dans les collèges secondaires communaux. Il n'est pas davantage question d'un système basé sur l'égalité des chances entre garçons et filles, tel que le conçoit le Conseil d'Etat. En réalité, ce système résulte d'une simple directive interne du Département de l'instruction publique aux directeurs des collèges en 1971. Au sujet de la non-transparence de ces règles d'examen, il est révélateur que lors des débats au Grand Conseil sur la motion Marianne Fritsch et consorts concernant les examens d'admission dans les collèges secondaires du 4 septembre 1978, aucun député n'ait soulevé la question du système des barèmes différenciés (voir Bulletins du Grand Conseil, session extraordinaire "Septembre 1978", vol. 1, p. 1672 ss; session ordinaire "Automne 1978", vol. 2a, p. 1553 ss et 1562; session ordinaire "Printemps 1979", vol. 1a, p. 744 ss). Ce n'est que lors de la discussion au sujet du Rapport du Conseil d'Etat sur l'initiative fédérale "pour l'égalité des droits entre hommes et femmes" que le rapporteur de la majorité de la commission relevait que la question du barème établi pour chacun des sexes avait soulevé une longue discussion; il se bornait cependant à constater que "dans le domaine de l'égalité entre les sexes, l'idéal n'est pas atteint" (voir Bulletin du Grand Conseil, session ordinaire "Printemps 1979", vol. 1a, p. 1105).
Dans ces conditions, il faut admettre que les systèmes du numerus clausus et des barèmes différenciés, tels qu'ils sont pratiqués par les autorités cantonales pour les examens d'admission dans les collèges secondaires communaux n'ont pas de base légale et consacrent une application arbitraire du texte légal (sur la question du numerus clausus: voir ATF du 4 décembre 1981, en la cause Goël c. Conseil d'Etat vaudois, non publié). A cet égard, le grief des recourantes se révèle donc également fondé.
7. Compte tenu de ce qui précède, les décisions du Conseil d'Etat vaudois du 9 octobre 1981 doivent être annulées pour violation de l'art. 4 al. 2 Cst. et arbitraire.
En application de l'art. 159 al. 1 OJ, l'Etat de Vaud devra verser des dépens à chacun des deux avocats qui représentaient les recourantes. | fr | Esami d'ammissione alla scuola secondaria nel Cantone di Vaud; uguaglianza dei sessi nell'insegnamento. Art. 88 OG: le allieve interessate sono legittimate a ricorrere personalmente contro una decisione che rifiuta la loro ammissione alla scuola secondaria (consid. 2).
Diritto applicabile: art. 4 cpv. 2 Cost. (consid. 4c).
Il sistema dei coefficienti differenziati, sfavorevole alle allieve, applicato per gli esami d'ammissione alla scuola secondaria viola il principio dell'uguaglianza dei diritti fra uomo e donna stabilito dall'art. 4 cpv. 2 Cost. (consid. 5).
Nel modo in cui sono organizzati, questi esami sono inoltre sprovvisti di base legale e poggiano su di un'applicazione arbitraria della legge (consid. 6). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-22%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,646 | 108 Ia 221 | 108 Ia 221
Sachverhalt ab Seite 222
La société Marclaire S.A. est propriétaire d'une crémerie portant l'enseigne "Le Musée" au no 24 de la rue de la Corraterie à Genève, soit dans le secteur no 20 (Banques) du plan de quartiers de la ville de Genève tracé pour l'application de la clause de besoin.
Le 6 avril 1979, elle sollicita l'autorisation d'y débiter des boissons alcooliques.
Le Département genevois de justice et police (ci-après: le Département) rejeta cette requête en application de l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues, du 12 mars 1892 (ci-après: LADB), au motif que la clause de besoin instituée par cette disposition légale ne lui permettait pas de donner suite à la demande présentée.
Par la suite, Marclaire S.A. demanda au Département de reconsidérer sa position, eu égard notamment au fait que deux établissements voisins sis à la rue de la Corraterie avaient, eux, obtenu le droit de débiter des boissons alcooliques.
Par décision du 4 mars 1980, le Département refusa à nouveau l'autorisation sollicitée, en estimant suffisant le nombre d'établissements autorisés à débiter des boissons alcooliques dans le quartier no 20 ainsi que dans les zones limitrophes.
Appelé à statuer sur le cas en dernière instance cantonale, le Tribunal administratif du canton de Genève a confirmé, le 3 juin 1981, la décision du Département, en constatant notamment que celui-ci n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation dans l'application de la clause de besoin et que le grief de violation de l'égalité de traitement devait également être rejeté.
C'est contre cette décision du Tribunal administratif qu'est dirigé le recours de droit public formé en temps utile par Marclaire S.A. La recourante s'y prévaut notamment d'une atteinte particulièrement grave à la liberté du commerce et de l'industrie et s'en prend à la constitutionnalité même de l'art. 5 lettre c LADB.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La clause de besoin appliquée par les autorités genevoises en matière d'ouverture ou d'agrandissement des établissements publics autorisés à débiter des boissons alcooliques a son fondement dans l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues (ci-après: LADB), dont le texte est le suivant:
"Art. 5.- Les permissions ne sont accordées qu'après enquête préalable du département et préavis du service d'hygiène et seulement:
...
c) si l'enquête préalable constate que le nombre des établissements du même genre déjà existant dans la localité, la commune ou le quartier peut être augmenté sans inconvénient. Tout refus est motivé."
Basée exclusivement sur l'art. 32quater et non point sur l'art. 31ter Cst. (cf. arrêts Tritten du 13 décembre 1978 et Société des cafetiers, restaurateurs et hôteliers de Genève du 1er février 1980), cette disposition ne permet un examen de la clause de besoin qu'à la lumière des restrictions imposées par le bien-être public, notamment en ce qui concerne la lutte contre l'alcoolisme, et non pas à la lumière de motifs relevant de la politique économique.
Dans la pratique, cela s'est traduit par l'adoption, de la part de l'autorité administrative compétente, d'un certain nombre de critères d'appréciation qui peuvent être utilement résumés comme il suit:
"Pour apprécier l'existence d'un besoin au sens de l'art. 5 LADB, le département prend en considération la population résidente du quartier et la compare avec la moyenne de la Ville de Genève (un débit d'alcool pour 247 habitants) et avec la moyenne cantonale (un débit d'alcool pour 343 habitants). Cette appréciation est corrigée en fonction de la population laborieuse, soit les personnes occupant un emploi dans le secteur considéré. Ce critère échappe à la quantification mais peut être quand même apprécié avec une certaine précision.
Le département considère ensuite l'afflux des touristes qui est, lui, beaucoup plus difficile à évaluer. Il tient également compte de la surface utile des établissements publics. La densité moyenne (1/247, 1/343) n'est pas considérée comme le but à atteindre dans chaque secteur; une densité supérieure des établissements publics peut être retenue selon les circonstances. En tout état de cause, le département cherche à diminuer le nombre d'établissements publics dans les quartiers saturés. Le département profite de la fermeture d'établissements pour ne pas délivrer une nouvelle autorisation d'exploiter un débit d'alcool. Dans certains cas néanmoins, le département est obligé d'autoriser une nouvelle patente dans l'hypothèse de la démolition et de la reconstruction de l'immeuble ayant abrité un café. Parmi les 36 secteurs de la Ville de Genève, le département considère les quartiers Nos 6, 7, 16, 17, 21, 22, 23 et 26 comme ayant un caractère touristique prononcé."
3. Se fondant sur une prétendue violation de l'art. 31 Cst. garantissant la liberté du commerce et de l'industrie, la recourante affirme en premier lieu que la mesure qui l'a frappée revêtirait en réalité le caractère d'une mesure de politique économique au sens de l'art. 31ter Cst., et non pas celui d'une mesure prise en fonction du bien-être public au sens de l'art. 32quater Cst. C'est ainsi que la véritable raison du refus que lui a opposé le Département "ne se trouverait nullement dans des préoccupations tenant à la lutte contre l'alcoolisme mais bien dans le nombre des établissements voisins", ce qui prouverait sans conteste que la décision prise à son encontre l'aurait été afin de juguler la concurrence excessive...
... Il résulte clairement de la décision de première instance du 4 mars 1980, comme aussi de la décision attaquée elle-même, que tant le Département que le Tribunal administratif ont fondé leur refus d'autorisation sur le seul art. 5 lettre c LADB, en relation expresse avec l'art. 32quater Cst., la référence qu'ils ont faite au nombre des établissements publics se trouvant dans le quartier et les secteurs limitrophes n'ayant de toute évidence été faite en l'espèce que par rapport à la lutte contre l'alcoolisme, à l'exclusion de toute autre considération. Comme le relève avec pertinence le Département dans sa réponse au recours, "l'application de la clause de besoin visant à lutter contre l'alcoolisme suppose donc bien évidemment la prise en compte du nombre des débits d'alcool déjà installés dans un certain périmètre, et une appréciation des caractéristiques du secteur considéré, la question à résoudre étant précisément celle de savoir si les débits d'alcool existants répondent au besoin qui se manifeste dans le quartier concerné".
Vouloir inférer autre chose des décisions rendues dans le cas particulier par les instances intimées ... serait manifestement abusif et irait nettement à l'encontre de la portée et du sens général que les autorités en question ont voulu donner à leur refus d'autorisation, refus qui n'avait pas d'autre but que d'empêcher une multiplication inconsidérée des établissements publics habilités à servir des boissons alcooliques dans le quartier des banques.
Dans la mesure où il est recevable, ce premier moyen de la recourante doit dès lors être écarté comme étant manifestement mal fondé.
4. A titre subsidiaire, la recourante s'en prend à la constitutionnalité même de l'art. 5 lettre c LADB en affirmant que - même considérée sous l'angle d'une mesure de police - la décision rendue à son égard ne saurait être admise parce que prise sans base légale valable. Partant d'une interprétation manifestement erronée de l'arrêt Corsino publié aux ATF 95 I 118 ss, elle estime en effet qu'en se référant "au nombre des établissements déjà existants dans la localité, la commune ou le quartier", l'autorité cantonale aurait fait usage d'un critère que le Tribunal fédéral aurait expressément déclaré contraire à l'art. 31 Cst.
Or, il suffit de se reporter à l'arrêt en question pour constater qu'à aucun moment il n'a été question de mettre hors la loi l'art. 5 lettre c LADB, le Tribunal fédéral ayant uniquement critiqué dans son arrêt le fait que le Conseil d'Etat genevois - qui était à l'époque compétent en la matière - s'était borné à se référer globalement au nombre des débits de boissons existant dans le canton sans faire porter son enquête, comme il aurait dû le faire, sur une portion déterminée du territoire - localité, commune ou quartier -, en tenant compte, en outre, des circonstances locales qui y régnaient.
De même, il tombe sous le sens qu'en enjoignant au Département de rechercher si le nombre des établissements existants peut être augmenté sans inconvénient, l'art. 5 lettre c LADB entend uniquement faire dépendre d'un besoin au sens de la jurisprudence les autorisations à accorder, compte tenu des critères d'appréciation résultant des caractéristiques et des circonstances locales du secteur pris en considération. Il ne s'agit donc nullement, en l'occurrence, d'un blanc-seing ("Blankettnorm") contraire à l'art. 31 Cst., ainsi que voudrait le laisser entendre la recourante, l'enquête effectuée par les autorités genevoises dans le cas particulier démontrant au contraire que celles-ci s'en sont strictement tenues aux principes jurisprudentiels fixés par l'arrêt Corsino de 1969, ainsi que par les arrêts successifs du Tribunal fédéral, cités plus haut, et du Tribunal administratif.
Il en résulte que c'est à tort que la recourante cherche à mettre en cause la constitutionnalité de l'art. 5 lettre c LADB, son argumentation sur ce point ne résistant pas à l'examen et n'étant notamment pas à même d'enlever à cette disposition son caractère d'instrument de lutte contre l'alcoolisme fondé sur l'art. 32quater Cst.
5. Se référant au principe de la proportionnalité, la recourante fait valoir en outre que ce serait un non-sens que de vouloir prétendre que l'interdiction qui lui a été faite de débiter des boissons alcooliques permettrait d'atteindre le but de lutte contre l'alcoolisme, tel qu'il a été fixé par l'art. 32quater Cst., dès lors que deux autres établissements situés à proximité du "Musée" sont, eux, en droit de vendre de telles boissons.
Indépendamment du fait que les restrictions pouvant être imposées aux citoyens en vertu de l'art. 32quater Cst. et des dispositions cantonales qui se réclament de cet article constituent des mesures de politique sociale, et non des mesures de police au sens étroit, il est évident que toute violation du principe de la proportionnalité ne peut dans ce domaine se juger qu'en partant des circonstances de chaque cas particulier; la recourante ne saurait donc se contenter de remettre en question le principe même de l'efficacité et de la finalité de la clause de besoin en tant qu'instrument de lutte contre l'alcoolisme. En effet, il s'agit là manifestement d'options de nature politique sur lesquelles le Tribunal fédéral n'a en principe pas à se prononcer, sauf si, dans les cas d'espèce, les restrictions imposées aux citoyens désireux d'ouvrir un établissement public apparaissent d'emblée disproportionnées par rapport au but à atteindre ou encore que la décision prise l'a été de manière arbitraire ou en violation manifeste du principe de l'égalité de traitement.
Il faut en conclure que le grief de violation du principe de la proportionnalité, tel qu'il a été formulé par la recourante, est irrecevable dans la mesure où il implique, directement ou indirectement, une mise en cause du principe même de la limitation du nombre des débits d'alcool en tant qu'instrument de lutte contre l'alcoolisme.
Quant à la question de savoir si, concrètement, la décision prise doit être considérée comme disproportionnée par rapport au but à atteindre, il convient de constater que les arguments soulevés à ce sujet par la recourante se confondent pour l'essentiel avec celui d'inégalité de traitement qu'elle invoque en se référant à la situation réservée à ses concurrents directs à la rue de la Corraterie.
C'est dès lors sous cet angle-là qu'il y a lieu d'examiner le problème.
6. Dans le cas particulier, la recourante se plaint du fait qu'en accordant à deux de ses concurrents travaillant dans les mêmes conditions qu'elle, c'est-à-dire au "Tea-room de la Corraterie" de M. Calloni et au bar "Charleston", l'autorisation de débiter des boissons alcooliques, les autorités genevoises n'auraient pas respecté le principe de l'égalité de traitement entre concurrents découlant de l'art. 31 Cst.
Or, ce faisant, la recourante ignore précisément le caractère dérogatoire - ou de mesure d'exception à la liberté du commerce et de l'industrie - que comporte à priori la clause de besoin en tant que mesure fondée sur une disposition constitutionnelle propre. Il en résulte que les autorités administratives cantonales jouissent en cette matière d'un large pouvoir d'appréciation quant à la possibilité qu'elles ont de déterminer le moment à partir duquel le besoin en débits de boissons doit être considéré comme satisfait dans une localité ou dans un quartier déterminés.
Pour apprécier si, dans un cas particulier, le principe de l'égalité de traitement a été violé, il s'agira dès lors de se fonder uniquement sur les conditions particulières d'octroi ou de non-octroi des autorisations sollicitées dans chaque cas, en comparant, à cet effet, la situation individuelle de chaque établissement.
Dans la présente espèce, il n'est pas contesté que les deux concurrents en question ont présenté leurs demandes de pouvoir débiter des boissons alcooliques avant Marclaire S.A. Le Département et le Tribunal administratif ayant admis que les besoins du quartier en débits d'alcool étaient par là même couverts, la recourante ne saurait dès lors - en vertu de la clause de besoin - se prévaloir d'une inégalité de traitement, puisque le refus qui lui a été opposé l'a été de toute évidence dans des conditions différentes, c'est-à-dire à un moment où précisément - et contrairement à ce qui avait été le cas pour ses concurrents - le nombre des débits d'alcool dans le quartier a été "jugé suffisant au regard tant de la population résidente que des mouvements migratoires des travailleurs fréquentant le quartier pendant la semaine".
Il en résulte que la situation en vertu de laquelle a été tranchée la requête de la recourante n'était plus la même que celle qui existait lors de l'examen des requêtes présentées par ses concurrents, ce qui exclut en l'espèce toute violation du principe de l'égalité de traitement. | fr | Verweigerung der Erteilung eines Alkoholpatents; Art. 31 und 32quater BV. 1. Bedürfnisklausel gemäss Genfer Gesetzgebung; Kriterien, die die zuständige Verwaltungsbehörde bei der Ermittlung des Bedürfnisses anwendet (E. 2).
2. Im konkreten Fall ist die Patentverweigerung eine Massnahme zum Schutze des öffentlichen Wohles i.S. von Art. 32quater BV und nicht eine solche wirtschaftspolitischer Natur i.S. von Art. 31ter BV (E. 3). Sie beruht ausserdem auf einer gesetzlichen Grundlage (E. 4).
3. Unzulässigkeit der Rüge des Verstosses gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, soweit damit der im Dienst der Alkoholismusbekämpfung stehende Grundsatz der Beschränkung der Alkoholwirtschaften in Frage gestellt wird (E. 5).
4. Aus Art. 31 BV fliessendes Gebot der rechtsgleichen Behandlung von Gewerbegenossen. Es ist im konkreten Fall nicht verletzt worden (E. 6). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,647 | 108 Ia 221 | 108 Ia 221
Sachverhalt ab Seite 222
La société Marclaire S.A. est propriétaire d'une crémerie portant l'enseigne "Le Musée" au no 24 de la rue de la Corraterie à Genève, soit dans le secteur no 20 (Banques) du plan de quartiers de la ville de Genève tracé pour l'application de la clause de besoin.
Le 6 avril 1979, elle sollicita l'autorisation d'y débiter des boissons alcooliques.
Le Département genevois de justice et police (ci-après: le Département) rejeta cette requête en application de l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues, du 12 mars 1892 (ci-après: LADB), au motif que la clause de besoin instituée par cette disposition légale ne lui permettait pas de donner suite à la demande présentée.
Par la suite, Marclaire S.A. demanda au Département de reconsidérer sa position, eu égard notamment au fait que deux établissements voisins sis à la rue de la Corraterie avaient, eux, obtenu le droit de débiter des boissons alcooliques.
Par décision du 4 mars 1980, le Département refusa à nouveau l'autorisation sollicitée, en estimant suffisant le nombre d'établissements autorisés à débiter des boissons alcooliques dans le quartier no 20 ainsi que dans les zones limitrophes.
Appelé à statuer sur le cas en dernière instance cantonale, le Tribunal administratif du canton de Genève a confirmé, le 3 juin 1981, la décision du Département, en constatant notamment que celui-ci n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation dans l'application de la clause de besoin et que le grief de violation de l'égalité de traitement devait également être rejeté.
C'est contre cette décision du Tribunal administratif qu'est dirigé le recours de droit public formé en temps utile par Marclaire S.A. La recourante s'y prévaut notamment d'une atteinte particulièrement grave à la liberté du commerce et de l'industrie et s'en prend à la constitutionnalité même de l'art. 5 lettre c LADB.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La clause de besoin appliquée par les autorités genevoises en matière d'ouverture ou d'agrandissement des établissements publics autorisés à débiter des boissons alcooliques a son fondement dans l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues (ci-après: LADB), dont le texte est le suivant:
"Art. 5.- Les permissions ne sont accordées qu'après enquête préalable du département et préavis du service d'hygiène et seulement:
...
c) si l'enquête préalable constate que le nombre des établissements du même genre déjà existant dans la localité, la commune ou le quartier peut être augmenté sans inconvénient. Tout refus est motivé."
Basée exclusivement sur l'art. 32quater et non point sur l'art. 31ter Cst. (cf. arrêts Tritten du 13 décembre 1978 et Société des cafetiers, restaurateurs et hôteliers de Genève du 1er février 1980), cette disposition ne permet un examen de la clause de besoin qu'à la lumière des restrictions imposées par le bien-être public, notamment en ce qui concerne la lutte contre l'alcoolisme, et non pas à la lumière de motifs relevant de la politique économique.
Dans la pratique, cela s'est traduit par l'adoption, de la part de l'autorité administrative compétente, d'un certain nombre de critères d'appréciation qui peuvent être utilement résumés comme il suit:
"Pour apprécier l'existence d'un besoin au sens de l'art. 5 LADB, le département prend en considération la population résidente du quartier et la compare avec la moyenne de la Ville de Genève (un débit d'alcool pour 247 habitants) et avec la moyenne cantonale (un débit d'alcool pour 343 habitants). Cette appréciation est corrigée en fonction de la population laborieuse, soit les personnes occupant un emploi dans le secteur considéré. Ce critère échappe à la quantification mais peut être quand même apprécié avec une certaine précision.
Le département considère ensuite l'afflux des touristes qui est, lui, beaucoup plus difficile à évaluer. Il tient également compte de la surface utile des établissements publics. La densité moyenne (1/247, 1/343) n'est pas considérée comme le but à atteindre dans chaque secteur; une densité supérieure des établissements publics peut être retenue selon les circonstances. En tout état de cause, le département cherche à diminuer le nombre d'établissements publics dans les quartiers saturés. Le département profite de la fermeture d'établissements pour ne pas délivrer une nouvelle autorisation d'exploiter un débit d'alcool. Dans certains cas néanmoins, le département est obligé d'autoriser une nouvelle patente dans l'hypothèse de la démolition et de la reconstruction de l'immeuble ayant abrité un café. Parmi les 36 secteurs de la Ville de Genève, le département considère les quartiers Nos 6, 7, 16, 17, 21, 22, 23 et 26 comme ayant un caractère touristique prononcé."
3. Se fondant sur une prétendue violation de l'art. 31 Cst. garantissant la liberté du commerce et de l'industrie, la recourante affirme en premier lieu que la mesure qui l'a frappée revêtirait en réalité le caractère d'une mesure de politique économique au sens de l'art. 31ter Cst., et non pas celui d'une mesure prise en fonction du bien-être public au sens de l'art. 32quater Cst. C'est ainsi que la véritable raison du refus que lui a opposé le Département "ne se trouverait nullement dans des préoccupations tenant à la lutte contre l'alcoolisme mais bien dans le nombre des établissements voisins", ce qui prouverait sans conteste que la décision prise à son encontre l'aurait été afin de juguler la concurrence excessive...
... Il résulte clairement de la décision de première instance du 4 mars 1980, comme aussi de la décision attaquée elle-même, que tant le Département que le Tribunal administratif ont fondé leur refus d'autorisation sur le seul art. 5 lettre c LADB, en relation expresse avec l'art. 32quater Cst., la référence qu'ils ont faite au nombre des établissements publics se trouvant dans le quartier et les secteurs limitrophes n'ayant de toute évidence été faite en l'espèce que par rapport à la lutte contre l'alcoolisme, à l'exclusion de toute autre considération. Comme le relève avec pertinence le Département dans sa réponse au recours, "l'application de la clause de besoin visant à lutter contre l'alcoolisme suppose donc bien évidemment la prise en compte du nombre des débits d'alcool déjà installés dans un certain périmètre, et une appréciation des caractéristiques du secteur considéré, la question à résoudre étant précisément celle de savoir si les débits d'alcool existants répondent au besoin qui se manifeste dans le quartier concerné".
Vouloir inférer autre chose des décisions rendues dans le cas particulier par les instances intimées ... serait manifestement abusif et irait nettement à l'encontre de la portée et du sens général que les autorités en question ont voulu donner à leur refus d'autorisation, refus qui n'avait pas d'autre but que d'empêcher une multiplication inconsidérée des établissements publics habilités à servir des boissons alcooliques dans le quartier des banques.
Dans la mesure où il est recevable, ce premier moyen de la recourante doit dès lors être écarté comme étant manifestement mal fondé.
4. A titre subsidiaire, la recourante s'en prend à la constitutionnalité même de l'art. 5 lettre c LADB en affirmant que - même considérée sous l'angle d'une mesure de police - la décision rendue à son égard ne saurait être admise parce que prise sans base légale valable. Partant d'une interprétation manifestement erronée de l'arrêt Corsino publié aux ATF 95 I 118 ss, elle estime en effet qu'en se référant "au nombre des établissements déjà existants dans la localité, la commune ou le quartier", l'autorité cantonale aurait fait usage d'un critère que le Tribunal fédéral aurait expressément déclaré contraire à l'art. 31 Cst.
Or, il suffit de se reporter à l'arrêt en question pour constater qu'à aucun moment il n'a été question de mettre hors la loi l'art. 5 lettre c LADB, le Tribunal fédéral ayant uniquement critiqué dans son arrêt le fait que le Conseil d'Etat genevois - qui était à l'époque compétent en la matière - s'était borné à se référer globalement au nombre des débits de boissons existant dans le canton sans faire porter son enquête, comme il aurait dû le faire, sur une portion déterminée du territoire - localité, commune ou quartier -, en tenant compte, en outre, des circonstances locales qui y régnaient.
De même, il tombe sous le sens qu'en enjoignant au Département de rechercher si le nombre des établissements existants peut être augmenté sans inconvénient, l'art. 5 lettre c LADB entend uniquement faire dépendre d'un besoin au sens de la jurisprudence les autorisations à accorder, compte tenu des critères d'appréciation résultant des caractéristiques et des circonstances locales du secteur pris en considération. Il ne s'agit donc nullement, en l'occurrence, d'un blanc-seing ("Blankettnorm") contraire à l'art. 31 Cst., ainsi que voudrait le laisser entendre la recourante, l'enquête effectuée par les autorités genevoises dans le cas particulier démontrant au contraire que celles-ci s'en sont strictement tenues aux principes jurisprudentiels fixés par l'arrêt Corsino de 1969, ainsi que par les arrêts successifs du Tribunal fédéral, cités plus haut, et du Tribunal administratif.
Il en résulte que c'est à tort que la recourante cherche à mettre en cause la constitutionnalité de l'art. 5 lettre c LADB, son argumentation sur ce point ne résistant pas à l'examen et n'étant notamment pas à même d'enlever à cette disposition son caractère d'instrument de lutte contre l'alcoolisme fondé sur l'art. 32quater Cst.
5. Se référant au principe de la proportionnalité, la recourante fait valoir en outre que ce serait un non-sens que de vouloir prétendre que l'interdiction qui lui a été faite de débiter des boissons alcooliques permettrait d'atteindre le but de lutte contre l'alcoolisme, tel qu'il a été fixé par l'art. 32quater Cst., dès lors que deux autres établissements situés à proximité du "Musée" sont, eux, en droit de vendre de telles boissons.
Indépendamment du fait que les restrictions pouvant être imposées aux citoyens en vertu de l'art. 32quater Cst. et des dispositions cantonales qui se réclament de cet article constituent des mesures de politique sociale, et non des mesures de police au sens étroit, il est évident que toute violation du principe de la proportionnalité ne peut dans ce domaine se juger qu'en partant des circonstances de chaque cas particulier; la recourante ne saurait donc se contenter de remettre en question le principe même de l'efficacité et de la finalité de la clause de besoin en tant qu'instrument de lutte contre l'alcoolisme. En effet, il s'agit là manifestement d'options de nature politique sur lesquelles le Tribunal fédéral n'a en principe pas à se prononcer, sauf si, dans les cas d'espèce, les restrictions imposées aux citoyens désireux d'ouvrir un établissement public apparaissent d'emblée disproportionnées par rapport au but à atteindre ou encore que la décision prise l'a été de manière arbitraire ou en violation manifeste du principe de l'égalité de traitement.
Il faut en conclure que le grief de violation du principe de la proportionnalité, tel qu'il a été formulé par la recourante, est irrecevable dans la mesure où il implique, directement ou indirectement, une mise en cause du principe même de la limitation du nombre des débits d'alcool en tant qu'instrument de lutte contre l'alcoolisme.
Quant à la question de savoir si, concrètement, la décision prise doit être considérée comme disproportionnée par rapport au but à atteindre, il convient de constater que les arguments soulevés à ce sujet par la recourante se confondent pour l'essentiel avec celui d'inégalité de traitement qu'elle invoque en se référant à la situation réservée à ses concurrents directs à la rue de la Corraterie.
C'est dès lors sous cet angle-là qu'il y a lieu d'examiner le problème.
6. Dans le cas particulier, la recourante se plaint du fait qu'en accordant à deux de ses concurrents travaillant dans les mêmes conditions qu'elle, c'est-à-dire au "Tea-room de la Corraterie" de M. Calloni et au bar "Charleston", l'autorisation de débiter des boissons alcooliques, les autorités genevoises n'auraient pas respecté le principe de l'égalité de traitement entre concurrents découlant de l'art. 31 Cst.
Or, ce faisant, la recourante ignore précisément le caractère dérogatoire - ou de mesure d'exception à la liberté du commerce et de l'industrie - que comporte à priori la clause de besoin en tant que mesure fondée sur une disposition constitutionnelle propre. Il en résulte que les autorités administratives cantonales jouissent en cette matière d'un large pouvoir d'appréciation quant à la possibilité qu'elles ont de déterminer le moment à partir duquel le besoin en débits de boissons doit être considéré comme satisfait dans une localité ou dans un quartier déterminés.
Pour apprécier si, dans un cas particulier, le principe de l'égalité de traitement a été violé, il s'agira dès lors de se fonder uniquement sur les conditions particulières d'octroi ou de non-octroi des autorisations sollicitées dans chaque cas, en comparant, à cet effet, la situation individuelle de chaque établissement.
Dans la présente espèce, il n'est pas contesté que les deux concurrents en question ont présenté leurs demandes de pouvoir débiter des boissons alcooliques avant Marclaire S.A. Le Département et le Tribunal administratif ayant admis que les besoins du quartier en débits d'alcool étaient par là même couverts, la recourante ne saurait dès lors - en vertu de la clause de besoin - se prévaloir d'une inégalité de traitement, puisque le refus qui lui a été opposé l'a été de toute évidence dans des conditions différentes, c'est-à-dire à un moment où précisément - et contrairement à ce qui avait été le cas pour ses concurrents - le nombre des débits d'alcool dans le quartier a été "jugé suffisant au regard tant de la population résidente que des mouvements migratoires des travailleurs fréquentant le quartier pendant la semaine".
Il en résulte que la situation en vertu de laquelle a été tranchée la requête de la recourante n'était plus la même que celle qui existait lors de l'examen des requêtes présentées par ses concurrents, ce qui exclut en l'espèce toute violation du principe de l'égalité de traitement. | fr | Refus d'une patente d'alcool; art. 31 et 32quater Cst. 1. Clause de besoin selon la législation genevoise; critères adoptés par l'autorité administrative compétente pour apprécier l'existence d'un besoin (consid. 2).
2. En l'espèce, le refus de la patente revêt le caractère d'une mesure prise en fonction du bien-être public au sens de l'art. 32quater Cst. et non d'une mesure de politique économique au sens de l'art. 31ter Cst. (consid. 3). Il a de plus été ordonné en vertu d'une base légale valable (consid. 4).
3. Irrecevabilité du grief de violation du principe de la proportionnalité dans la mesure où il implique une mise en cause du principe même de la limitation des débits d'alcool en tant qu'instrument de lutte contre l'alcoolisme (consid. 5).
4. Egalité de traitement entre concurrents découlant de l'art. 31 Cst. Ce principe n'a pas été violé dans le cas particulier (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,648 | 108 Ia 221 | 108 Ia 221
Sachverhalt ab Seite 222
La société Marclaire S.A. est propriétaire d'une crémerie portant l'enseigne "Le Musée" au no 24 de la rue de la Corraterie à Genève, soit dans le secteur no 20 (Banques) du plan de quartiers de la ville de Genève tracé pour l'application de la clause de besoin.
Le 6 avril 1979, elle sollicita l'autorisation d'y débiter des boissons alcooliques.
Le Département genevois de justice et police (ci-après: le Département) rejeta cette requête en application de l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues, du 12 mars 1892 (ci-après: LADB), au motif que la clause de besoin instituée par cette disposition légale ne lui permettait pas de donner suite à la demande présentée.
Par la suite, Marclaire S.A. demanda au Département de reconsidérer sa position, eu égard notamment au fait que deux établissements voisins sis à la rue de la Corraterie avaient, eux, obtenu le droit de débiter des boissons alcooliques.
Par décision du 4 mars 1980, le Département refusa à nouveau l'autorisation sollicitée, en estimant suffisant le nombre d'établissements autorisés à débiter des boissons alcooliques dans le quartier no 20 ainsi que dans les zones limitrophes.
Appelé à statuer sur le cas en dernière instance cantonale, le Tribunal administratif du canton de Genève a confirmé, le 3 juin 1981, la décision du Département, en constatant notamment que celui-ci n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation dans l'application de la clause de besoin et que le grief de violation de l'égalité de traitement devait également être rejeté.
C'est contre cette décision du Tribunal administratif qu'est dirigé le recours de droit public formé en temps utile par Marclaire S.A. La recourante s'y prévaut notamment d'une atteinte particulièrement grave à la liberté du commerce et de l'industrie et s'en prend à la constitutionnalité même de l'art. 5 lettre c LADB.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La clause de besoin appliquée par les autorités genevoises en matière d'ouverture ou d'agrandissement des établissements publics autorisés à débiter des boissons alcooliques a son fondement dans l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues (ci-après: LADB), dont le texte est le suivant:
"Art. 5.- Les permissions ne sont accordées qu'après enquête préalable du département et préavis du service d'hygiène et seulement:
...
c) si l'enquête préalable constate que le nombre des établissements du même genre déjà existant dans la localité, la commune ou le quartier peut être augmenté sans inconvénient. Tout refus est motivé."
Basée exclusivement sur l'art. 32quater et non point sur l'art. 31ter Cst. (cf. arrêts Tritten du 13 décembre 1978 et Société des cafetiers, restaurateurs et hôteliers de Genève du 1er février 1980), cette disposition ne permet un examen de la clause de besoin qu'à la lumière des restrictions imposées par le bien-être public, notamment en ce qui concerne la lutte contre l'alcoolisme, et non pas à la lumière de motifs relevant de la politique économique.
Dans la pratique, cela s'est traduit par l'adoption, de la part de l'autorité administrative compétente, d'un certain nombre de critères d'appréciation qui peuvent être utilement résumés comme il suit:
"Pour apprécier l'existence d'un besoin au sens de l'art. 5 LADB, le département prend en considération la population résidente du quartier et la compare avec la moyenne de la Ville de Genève (un débit d'alcool pour 247 habitants) et avec la moyenne cantonale (un débit d'alcool pour 343 habitants). Cette appréciation est corrigée en fonction de la population laborieuse, soit les personnes occupant un emploi dans le secteur considéré. Ce critère échappe à la quantification mais peut être quand même apprécié avec une certaine précision.
Le département considère ensuite l'afflux des touristes qui est, lui, beaucoup plus difficile à évaluer. Il tient également compte de la surface utile des établissements publics. La densité moyenne (1/247, 1/343) n'est pas considérée comme le but à atteindre dans chaque secteur; une densité supérieure des établissements publics peut être retenue selon les circonstances. En tout état de cause, le département cherche à diminuer le nombre d'établissements publics dans les quartiers saturés. Le département profite de la fermeture d'établissements pour ne pas délivrer une nouvelle autorisation d'exploiter un débit d'alcool. Dans certains cas néanmoins, le département est obligé d'autoriser une nouvelle patente dans l'hypothèse de la démolition et de la reconstruction de l'immeuble ayant abrité un café. Parmi les 36 secteurs de la Ville de Genève, le département considère les quartiers Nos 6, 7, 16, 17, 21, 22, 23 et 26 comme ayant un caractère touristique prononcé."
3. Se fondant sur une prétendue violation de l'art. 31 Cst. garantissant la liberté du commerce et de l'industrie, la recourante affirme en premier lieu que la mesure qui l'a frappée revêtirait en réalité le caractère d'une mesure de politique économique au sens de l'art. 31ter Cst., et non pas celui d'une mesure prise en fonction du bien-être public au sens de l'art. 32quater Cst. C'est ainsi que la véritable raison du refus que lui a opposé le Département "ne se trouverait nullement dans des préoccupations tenant à la lutte contre l'alcoolisme mais bien dans le nombre des établissements voisins", ce qui prouverait sans conteste que la décision prise à son encontre l'aurait été afin de juguler la concurrence excessive...
... Il résulte clairement de la décision de première instance du 4 mars 1980, comme aussi de la décision attaquée elle-même, que tant le Département que le Tribunal administratif ont fondé leur refus d'autorisation sur le seul art. 5 lettre c LADB, en relation expresse avec l'art. 32quater Cst., la référence qu'ils ont faite au nombre des établissements publics se trouvant dans le quartier et les secteurs limitrophes n'ayant de toute évidence été faite en l'espèce que par rapport à la lutte contre l'alcoolisme, à l'exclusion de toute autre considération. Comme le relève avec pertinence le Département dans sa réponse au recours, "l'application de la clause de besoin visant à lutter contre l'alcoolisme suppose donc bien évidemment la prise en compte du nombre des débits d'alcool déjà installés dans un certain périmètre, et une appréciation des caractéristiques du secteur considéré, la question à résoudre étant précisément celle de savoir si les débits d'alcool existants répondent au besoin qui se manifeste dans le quartier concerné".
Vouloir inférer autre chose des décisions rendues dans le cas particulier par les instances intimées ... serait manifestement abusif et irait nettement à l'encontre de la portée et du sens général que les autorités en question ont voulu donner à leur refus d'autorisation, refus qui n'avait pas d'autre but que d'empêcher une multiplication inconsidérée des établissements publics habilités à servir des boissons alcooliques dans le quartier des banques.
Dans la mesure où il est recevable, ce premier moyen de la recourante doit dès lors être écarté comme étant manifestement mal fondé.
4. A titre subsidiaire, la recourante s'en prend à la constitutionnalité même de l'art. 5 lettre c LADB en affirmant que - même considérée sous l'angle d'une mesure de police - la décision rendue à son égard ne saurait être admise parce que prise sans base légale valable. Partant d'une interprétation manifestement erronée de l'arrêt Corsino publié aux ATF 95 I 118 ss, elle estime en effet qu'en se référant "au nombre des établissements déjà existants dans la localité, la commune ou le quartier", l'autorité cantonale aurait fait usage d'un critère que le Tribunal fédéral aurait expressément déclaré contraire à l'art. 31 Cst.
Or, il suffit de se reporter à l'arrêt en question pour constater qu'à aucun moment il n'a été question de mettre hors la loi l'art. 5 lettre c LADB, le Tribunal fédéral ayant uniquement critiqué dans son arrêt le fait que le Conseil d'Etat genevois - qui était à l'époque compétent en la matière - s'était borné à se référer globalement au nombre des débits de boissons existant dans le canton sans faire porter son enquête, comme il aurait dû le faire, sur une portion déterminée du territoire - localité, commune ou quartier -, en tenant compte, en outre, des circonstances locales qui y régnaient.
De même, il tombe sous le sens qu'en enjoignant au Département de rechercher si le nombre des établissements existants peut être augmenté sans inconvénient, l'art. 5 lettre c LADB entend uniquement faire dépendre d'un besoin au sens de la jurisprudence les autorisations à accorder, compte tenu des critères d'appréciation résultant des caractéristiques et des circonstances locales du secteur pris en considération. Il ne s'agit donc nullement, en l'occurrence, d'un blanc-seing ("Blankettnorm") contraire à l'art. 31 Cst., ainsi que voudrait le laisser entendre la recourante, l'enquête effectuée par les autorités genevoises dans le cas particulier démontrant au contraire que celles-ci s'en sont strictement tenues aux principes jurisprudentiels fixés par l'arrêt Corsino de 1969, ainsi que par les arrêts successifs du Tribunal fédéral, cités plus haut, et du Tribunal administratif.
Il en résulte que c'est à tort que la recourante cherche à mettre en cause la constitutionnalité de l'art. 5 lettre c LADB, son argumentation sur ce point ne résistant pas à l'examen et n'étant notamment pas à même d'enlever à cette disposition son caractère d'instrument de lutte contre l'alcoolisme fondé sur l'art. 32quater Cst.
5. Se référant au principe de la proportionnalité, la recourante fait valoir en outre que ce serait un non-sens que de vouloir prétendre que l'interdiction qui lui a été faite de débiter des boissons alcooliques permettrait d'atteindre le but de lutte contre l'alcoolisme, tel qu'il a été fixé par l'art. 32quater Cst., dès lors que deux autres établissements situés à proximité du "Musée" sont, eux, en droit de vendre de telles boissons.
Indépendamment du fait que les restrictions pouvant être imposées aux citoyens en vertu de l'art. 32quater Cst. et des dispositions cantonales qui se réclament de cet article constituent des mesures de politique sociale, et non des mesures de police au sens étroit, il est évident que toute violation du principe de la proportionnalité ne peut dans ce domaine se juger qu'en partant des circonstances de chaque cas particulier; la recourante ne saurait donc se contenter de remettre en question le principe même de l'efficacité et de la finalité de la clause de besoin en tant qu'instrument de lutte contre l'alcoolisme. En effet, il s'agit là manifestement d'options de nature politique sur lesquelles le Tribunal fédéral n'a en principe pas à se prononcer, sauf si, dans les cas d'espèce, les restrictions imposées aux citoyens désireux d'ouvrir un établissement public apparaissent d'emblée disproportionnées par rapport au but à atteindre ou encore que la décision prise l'a été de manière arbitraire ou en violation manifeste du principe de l'égalité de traitement.
Il faut en conclure que le grief de violation du principe de la proportionnalité, tel qu'il a été formulé par la recourante, est irrecevable dans la mesure où il implique, directement ou indirectement, une mise en cause du principe même de la limitation du nombre des débits d'alcool en tant qu'instrument de lutte contre l'alcoolisme.
Quant à la question de savoir si, concrètement, la décision prise doit être considérée comme disproportionnée par rapport au but à atteindre, il convient de constater que les arguments soulevés à ce sujet par la recourante se confondent pour l'essentiel avec celui d'inégalité de traitement qu'elle invoque en se référant à la situation réservée à ses concurrents directs à la rue de la Corraterie.
C'est dès lors sous cet angle-là qu'il y a lieu d'examiner le problème.
6. Dans le cas particulier, la recourante se plaint du fait qu'en accordant à deux de ses concurrents travaillant dans les mêmes conditions qu'elle, c'est-à-dire au "Tea-room de la Corraterie" de M. Calloni et au bar "Charleston", l'autorisation de débiter des boissons alcooliques, les autorités genevoises n'auraient pas respecté le principe de l'égalité de traitement entre concurrents découlant de l'art. 31 Cst.
Or, ce faisant, la recourante ignore précisément le caractère dérogatoire - ou de mesure d'exception à la liberté du commerce et de l'industrie - que comporte à priori la clause de besoin en tant que mesure fondée sur une disposition constitutionnelle propre. Il en résulte que les autorités administratives cantonales jouissent en cette matière d'un large pouvoir d'appréciation quant à la possibilité qu'elles ont de déterminer le moment à partir duquel le besoin en débits de boissons doit être considéré comme satisfait dans une localité ou dans un quartier déterminés.
Pour apprécier si, dans un cas particulier, le principe de l'égalité de traitement a été violé, il s'agira dès lors de se fonder uniquement sur les conditions particulières d'octroi ou de non-octroi des autorisations sollicitées dans chaque cas, en comparant, à cet effet, la situation individuelle de chaque établissement.
Dans la présente espèce, il n'est pas contesté que les deux concurrents en question ont présenté leurs demandes de pouvoir débiter des boissons alcooliques avant Marclaire S.A. Le Département et le Tribunal administratif ayant admis que les besoins du quartier en débits d'alcool étaient par là même couverts, la recourante ne saurait dès lors - en vertu de la clause de besoin - se prévaloir d'une inégalité de traitement, puisque le refus qui lui a été opposé l'a été de toute évidence dans des conditions différentes, c'est-à-dire à un moment où précisément - et contrairement à ce qui avait été le cas pour ses concurrents - le nombre des débits d'alcool dans le quartier a été "jugé suffisant au regard tant de la population résidente que des mouvements migratoires des travailleurs fréquentant le quartier pendant la semaine".
Il en résulte que la situation en vertu de laquelle a été tranchée la requête de la recourante n'était plus la même que celle qui existait lors de l'examen des requêtes présentées par ses concurrents, ce qui exclut en l'espèce toute violation du principe de l'égalité de traitement. | fr | Rifiuto di una patente per lo spaccio di bevande alcooliche; art. 31 e 32quater Cost. 1. Clausola del bisogno secondo la legislazione ginevrina; criteri adottati dall'autorità amministrativa competente per apprezzare l'esistenza di un bisogno (consid. 2).
2. Nella fattispecie il diniego della patente ha il carattere di un provvedimento emanato in funzione del bene pubblico o ai sensi dell'art. 32quater Cost., e non di un provvedimento di politica economica ai sensi dell'art. 31ter Cost. (consid. 3). Esso è stato inoltre adottato in virtù di una valida base legale (consid. 4).
3. Inammissibilità della censura di violazione del principio della proporzionalità nella misura in cui mette implicitamente in discussione lo stesso principio della limitazione degli spacci di bevande alcooliche quale strumento per la lotta contro l'alcoolismo (consid. 5).
4. Precetto dell'uguaglianza di trattamento tra i concorrenti sgorgante dall'art. 31 Cost. Tale principio non è stato violato nella fattispecie (consid. 6). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,649 | 108 Ia 228 | 108 Ia 228
Sachverhalt ab Seite 228
Francis Pellaz exploite le "Café du Nord" au no 66 de la rue Ancienne à Carouge, soit dans le secteur no 3 du plan de quartiers de cette ville tracé pour l'application de la clause de besoin.
Le 18 juin 1980, il a sollicité l'autorisation d'augmenter la surface de son établissement (33 m2) par une arcade contiguë de 20 m2 environ, ce qui devait représenter un agrandissement de 61% de la partie réservée aux consommateurs.
Par décision du 8 janvier 1981, le Département genevois de justice et police (ci-après: le Département) a refusé l'autorisation sollicitée au motif que le nombre de débits d'alcool était suffisant dans le quartier no 3 de Carouge, essentiellement consacré à l'habitation et au petit commerce.
Pellaz s'étant pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Genève, ce dernier confirma, le 12 août 1981, la décision du Département, en constatant que celui-ci n'avait pas outrepassé dans le cas particulier son pouvoir d'appréciation.
Pellaz a formé un recours de droit public, dans lequel il critique l'application faite, dans le cas d'espèce, de l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues (ci-après LADB). Il qualifie notamment d'arbitraire l'interprétation que les autorités genevoises ont donnée in casu à la clause de besoin.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. ...
b) Le recourant se plaint du fait que, dans son examen de la situation, l'autorité requise n'aurait pas suffisamment tenu compte du genre particulier de son établissement. Or, s'il est exact que la loi genevoise n'énumère pas elle-même les divers genres d'établissements, elle se réfère néanmoins expressément à cet égard à la notion "d'établissements du même genre" (art. 5 lettre c LADB), ce qui, dans la pratique à Genève, s'est toujours traduit jusqu'ici par la reconnaissance de deux sortes d'établissements, à savoir d'une part les cafés-restaurants et, d'autre part, les dancings. Or, dans le cas d'espèce, le recourant ne dit nulle part en quoi la situation de son établissement différerait fondamentalement de celle des autres cafés-restaurants, notamment de celle des autres établissements sis dans le quartier. Le fait, en particulier, que l'on y diffuse de la musique ayant "l'heur de plaire à de nombreux clients" ou que l'on y expose "des oeuvres de jeunes artistes inconnus" ne constitue certainement pas à lui seul un élément suffisant pour que cela justifie - sous l'angle de la clause de besoin - en faveur de l'établissement du recourant un traitement spécial, différent de celui réservé aux autres cafés-restaurants du quartier.
Sur ce plan, l'appréciation de l'autorité intimée ne saurait être qualifiée d'arbitraire ou encore de simplement abusive ou excessive.
c) Le recourant fait valoir en outre qu'il n'a sollicité in casu qu'un simple "agrandissement de son établissement pour une surface utile somme toute peu importante"; mais, à vrai dire, il ne conteste pas que cela puisse conduire à une consommation accrue d'alcool dans son établissement. Or, c'est précisément cet accroissement de la consommation d'alcool dans le quartier que la décision négative des autorités genevoises cherche à juguler dans la présente espèce et, de ce point de vue, c'est avec raison que le recourant ne met pas en cause la pratique du Département qui tend à assimiler l'agrandissement d'un établissement déjà existant à l'ouverture d'un nouveau café-restaurant de dimensions identiques. | fr | Verweigerung der Bewilligung zur Vergrösserung eines Wirtschaftsbetriebes mit Alkoholausschank; Art. 4 BV. 1. Art des Wirtschaftsbetriebes, dem die Genfer Behörden bei der Anwendung der in Art. 5 lit. c des revidierten kantonalen Gesetzes über die Gasthäuser, Alkoholwirtschaften und ähnlichen Betrieben (vom 12. März 1892) verankerten Bedürfnisklausel Rechnung tragen (E. 3b).
2. Die Vergrösserung eines Gastwirtschaftsbetriebes kann, unter dem Gesichtspunkt der Bedürfnisklausel, der Eröffnung eines neuen Gasthauses gleichgestellt werden (E. 3c). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-228%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,650 | 108 Ia 228 | 108 Ia 228
Sachverhalt ab Seite 228
Francis Pellaz exploite le "Café du Nord" au no 66 de la rue Ancienne à Carouge, soit dans le secteur no 3 du plan de quartiers de cette ville tracé pour l'application de la clause de besoin.
Le 18 juin 1980, il a sollicité l'autorisation d'augmenter la surface de son établissement (33 m2) par une arcade contiguë de 20 m2 environ, ce qui devait représenter un agrandissement de 61% de la partie réservée aux consommateurs.
Par décision du 8 janvier 1981, le Département genevois de justice et police (ci-après: le Département) a refusé l'autorisation sollicitée au motif que le nombre de débits d'alcool était suffisant dans le quartier no 3 de Carouge, essentiellement consacré à l'habitation et au petit commerce.
Pellaz s'étant pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Genève, ce dernier confirma, le 12 août 1981, la décision du Département, en constatant que celui-ci n'avait pas outrepassé dans le cas particulier son pouvoir d'appréciation.
Pellaz a formé un recours de droit public, dans lequel il critique l'application faite, dans le cas d'espèce, de l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues (ci-après LADB). Il qualifie notamment d'arbitraire l'interprétation que les autorités genevoises ont donnée in casu à la clause de besoin.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. ...
b) Le recourant se plaint du fait que, dans son examen de la situation, l'autorité requise n'aurait pas suffisamment tenu compte du genre particulier de son établissement. Or, s'il est exact que la loi genevoise n'énumère pas elle-même les divers genres d'établissements, elle se réfère néanmoins expressément à cet égard à la notion "d'établissements du même genre" (art. 5 lettre c LADB), ce qui, dans la pratique à Genève, s'est toujours traduit jusqu'ici par la reconnaissance de deux sortes d'établissements, à savoir d'une part les cafés-restaurants et, d'autre part, les dancings. Or, dans le cas d'espèce, le recourant ne dit nulle part en quoi la situation de son établissement différerait fondamentalement de celle des autres cafés-restaurants, notamment de celle des autres établissements sis dans le quartier. Le fait, en particulier, que l'on y diffuse de la musique ayant "l'heur de plaire à de nombreux clients" ou que l'on y expose "des oeuvres de jeunes artistes inconnus" ne constitue certainement pas à lui seul un élément suffisant pour que cela justifie - sous l'angle de la clause de besoin - en faveur de l'établissement du recourant un traitement spécial, différent de celui réservé aux autres cafés-restaurants du quartier.
Sur ce plan, l'appréciation de l'autorité intimée ne saurait être qualifiée d'arbitraire ou encore de simplement abusive ou excessive.
c) Le recourant fait valoir en outre qu'il n'a sollicité in casu qu'un simple "agrandissement de son établissement pour une surface utile somme toute peu importante"; mais, à vrai dire, il ne conteste pas que cela puisse conduire à une consommation accrue d'alcool dans son établissement. Or, c'est précisément cet accroissement de la consommation d'alcool dans le quartier que la décision négative des autorités genevoises cherche à juguler dans la présente espèce et, de ce point de vue, c'est avec raison que le recourant ne met pas en cause la pratique du Département qui tend à assimiler l'agrandissement d'un établissement déjà existant à l'ouverture d'un nouveau café-restaurant de dimensions identiques. | fr | Refus d'autoriser l'agrandissement d'un établissement public servant de l'alcool; art. 4 Cst. 1. Genres d'établissements dont les autorités genevoises tiennent compte dans l'application de la clause de besoin prévue à l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues (consid. 3b).
2. L'agrandissement d'un établissement public existant peut être assimilé, sous l'angle de la clause de besoin, à l'ouverture d'un nouveau café-restaurant (consid. 3c). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-228%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,651 | 108 Ia 228 | 108 Ia 228
Sachverhalt ab Seite 228
Francis Pellaz exploite le "Café du Nord" au no 66 de la rue Ancienne à Carouge, soit dans le secteur no 3 du plan de quartiers de cette ville tracé pour l'application de la clause de besoin.
Le 18 juin 1980, il a sollicité l'autorisation d'augmenter la surface de son établissement (33 m2) par une arcade contiguë de 20 m2 environ, ce qui devait représenter un agrandissement de 61% de la partie réservée aux consommateurs.
Par décision du 8 janvier 1981, le Département genevois de justice et police (ci-après: le Département) a refusé l'autorisation sollicitée au motif que le nombre de débits d'alcool était suffisant dans le quartier no 3 de Carouge, essentiellement consacré à l'habitation et au petit commerce.
Pellaz s'étant pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Genève, ce dernier confirma, le 12 août 1981, la décision du Département, en constatant que celui-ci n'avait pas outrepassé dans le cas particulier son pouvoir d'appréciation.
Pellaz a formé un recours de droit public, dans lequel il critique l'application faite, dans le cas d'espèce, de l'art. 5 lettre c de la loi cantonale revisée du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boissons et autres établissements analogues (ci-après LADB). Il qualifie notamment d'arbitraire l'interprétation que les autorités genevoises ont donnée in casu à la clause de besoin.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. ...
b) Le recourant se plaint du fait que, dans son examen de la situation, l'autorité requise n'aurait pas suffisamment tenu compte du genre particulier de son établissement. Or, s'il est exact que la loi genevoise n'énumère pas elle-même les divers genres d'établissements, elle se réfère néanmoins expressément à cet égard à la notion "d'établissements du même genre" (art. 5 lettre c LADB), ce qui, dans la pratique à Genève, s'est toujours traduit jusqu'ici par la reconnaissance de deux sortes d'établissements, à savoir d'une part les cafés-restaurants et, d'autre part, les dancings. Or, dans le cas d'espèce, le recourant ne dit nulle part en quoi la situation de son établissement différerait fondamentalement de celle des autres cafés-restaurants, notamment de celle des autres établissements sis dans le quartier. Le fait, en particulier, que l'on y diffuse de la musique ayant "l'heur de plaire à de nombreux clients" ou que l'on y expose "des oeuvres de jeunes artistes inconnus" ne constitue certainement pas à lui seul un élément suffisant pour que cela justifie - sous l'angle de la clause de besoin - en faveur de l'établissement du recourant un traitement spécial, différent de celui réservé aux autres cafés-restaurants du quartier.
Sur ce plan, l'appréciation de l'autorité intimée ne saurait être qualifiée d'arbitraire ou encore de simplement abusive ou excessive.
c) Le recourant fait valoir en outre qu'il n'a sollicité in casu qu'un simple "agrandissement de son établissement pour une surface utile somme toute peu importante"; mais, à vrai dire, il ne conteste pas que cela puisse conduire à une consommation accrue d'alcool dans son établissement. Or, c'est précisément cet accroissement de la consommation d'alcool dans le quartier que la décision négative des autorités genevoises cherche à juguler dans la présente espèce et, de ce point de vue, c'est avec raison que le recourant ne met pas en cause la pratique du Département qui tend à assimiler l'agrandissement d'un établissement déjà existant à l'ouverture d'un nouveau café-restaurant de dimensions identiques. | fr | Rifiuto d'autorizzare l'ampliamento di un esercizio pubblico con spaccio di bevande alcooliche; art. 4 Cost. 1. Generi d'esercizio di cui le autorità ginevrine tengono conto nell'applicazione della clausola del bisogno prevista dall'art. 5 lett. c della legge cantonale sugli esercizi pubblici, del 12 maggio 1892 (nel suo testo riveduto) (consid. 3b).
2. L'ampliamento di un esercizio pubblico può, sotto il profilo della clausola del bisogno, essere assimilato all'apertura di un nuovo esercizio (consid. 3c). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-228%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,652 | 108 Ia 230 | 108 Ia 230
Sachverhalt ab Seite 231
Rechtsanwalt D. wurde aufgrund der Vorfälle im Zusammenhang mit dem "Pruntruter Prozess" die Berufsausübungsbewilligung im Kanton Bern für die Dauer von fünf Monaten entzogen, nachdem das Bundesgericht den von der Berner Anwaltskammer angeordneten dauernden Entzug des Anwaltspatentes wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes aufgehoben hatte (BGE 106 Ia 100 ff.). Die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich büsste D. im Anschluss daran wegen derselben Vorkommnisse, die auch im Berner Verfahren zu beurteilen waren, gestützt auf § 7 Abs. 1 des zürcherischen Anwaltsgesetzes mit Fr. 1'000.--. Dagegen erhebt Rechtsanwalt D. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV. Er macht geltend, angesichts der Disziplinierung im Kanton Bern bestehe kein Raum für eine Sanktion im Kanton Zürich. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf den Grundsatz ne bis in idem. Die in Bern angeordnete befristete Berufseinstellung trage alle Merkmale einer Strafe. Nichts anderes gelte für die in Zürich verhängte Busse. Nach den bundesgerichtlichen Grundsätzen sei aber die Zweitsanktion unzulässig.
Die Einwendungen des Beschwerdeführers sind nur dann geeignet, die Verfassungswidrigkeit des angefochtenen Entscheides ernstlich in Frage zu stellen, wenn auf den vorliegenden Fall der Grundsatz ne bis in idem vorbehaltlos zu Anwendung käme. Es fragt sich indes, ob nicht bereits der Ansatzpunkt der Kritik, die in erster Linie auf BGE 102 Ia 28 ff. aufbaut, falsch ist.
a) Im erwähnten Urteil hielt das Bundesgericht einleitend fest, disziplinarische Sanktionen gegenüber Anwälten unterstünden dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Der dem Strafprozessrecht entstammende Grundsatz ne bis in idem habe damit indes nichts zu tun. Er gelte hinsichtlich kantonaler Disziplinarverfahren nicht ohne weiteres, insbesondere werde die Disziplinarhoheit der Kantone dadurch nicht allgemein eingeschränkt. Das Bundesgericht überprüfte sodann die Natur der einzelnen Disziplinarsanktionen. Es hielt fest, Disziplinarstrafen, zu denen Verweis und Busse bzw. Sanktionen mit überwiegendem Strafcharakter zu zählen seien, unterstünden dem Grundsatz ne bis in idem. Es sei stossend und mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar, den Anwalt kumulativ in allen Kantonen zu büssen, in denen er zur Berufsausübung zugelassen ist.
b) Auch wenn in einzelnen Erwägungen des erwähnten Bundesgerichtsurteils auf den Grundsatz ne bis in idem Bezug genommen wird, muss daran festgehalten werden, dass das kantonale Disziplinarrecht dem Verwaltungsrecht, und nicht dem Strafrecht zuzurechnen ist und daher strafrechtlichen Grundsätzen an sich nicht zugänglich ist (BGE 98 Ib 306 E. 2b, BGE 97 I 835 E. 2a; DUBACH, Das Disziplinarrecht der freien Berufe, ZSR 70/1951, S. 16a). Bei den disziplinarischen Sanktionen steht nicht die Übelszufügung im Vordergrund, sondern die Aufrechterhaltung der Disziplin im betreffenden Berufskreis (HENGGELER, Das Disziplinarrecht der freiberuflichen Rechtsanwälte und Medizinalpersonen, Diss. Zürich 1976, S. 46), bei Anwälten insbesondere die Wahrung der Standeswürde und der Schutz des rechtsuchenden Publikums (BGE 73 I 290). Insofern bezweckt jede Disziplinarsanktion in erster Linie, den Fehlbaren zu einem in Zukunft standesgemässen Verhalten zu veranlassen. Nicht entscheidend ist dabei die Sanktionsart. Auch Busse und Verweis sowie die befristete Einstellung im Beruf sollen den Betreffenden dazu bringen, sich in Zukunft standeskonform zu verhalten. Das pönale Element ist somit nur von zweitrangiger Bedeutung. Bei der Beurteilung der Frage, ob der Anwalt auch in einem anderen als dem Tatkanton diszipliniert werden kann, kommt es demnach nicht so sehr auf die Natur der Sanktion, sondern darauf an, ob unter Berücksichtigung aller wegen desselben Sachverhaltes ausgesprochener Disziplinierungen die zusätzlich verfügte Massnahme erforderlich ist, d.h. den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet. Die sich stellende Rechtsfrage ist im Zweitkanton insoweit nicht anders als im Tatkanton. Unter dem Gesichtswinkel des für die Disziplinierung massgebenden Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (BGE BGE 106 Ia 121 E. c mit Hinweisen) kommt als weiterer Umstand für die Beurteilung, ob die Sanktion in einem angemessenen Verhältnis zur Art und Schwere der Pflichtwidrigkeit steht und nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um den Schutz des rechtsuchenden Publikums zu gewährleisten, lediglich hinzu, dass der Anwalt bereits diszipliniert wurde. Dabei ist nicht nur die im Tatkanton ausgesprochene Sanktion zu berücksichtigen. Von Bedeutung ist namentlich auch, inwiefern sie sich auf den Betreffenden auswirkt. Je nach dem kann sich unter diesem Gesichtspunkt eine zusätzliche Sanktion aufdrängen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn der disziplinierte Anwalt in einem Kanton, in dem er kein Geschäftsdomizil unterhält und nicht regelmässig tätig ist, zeitlich befristet im Beruf eingestellt wird. Eine solche Disziplinarmassnahme dürfte in den wenigsten Fällen die gewünschte Wirkung zeigen und daher geeignet sein, nachhaltig auf den Anwalt einzuwirken. Wenn unter diesen Umständen der Stammkanton ihn erneut diszipliniert, kann dies grundsätzlich nicht beanstandet werden. Mit dieser Rechtsprechung steht BGE 102 Ia 28 ff. in Einklang. Dort kam das Bundesgericht zum Schluss, dass eine zweite Busse deshalb nicht geboten war, weil die im Tatkanton ausgesprochene befristete Berufseinstellung zusammen mit der Erstbusse dem Verschulden des Anwaltes insgesamt angemessen war. Der erwähnte Entscheid ist lediglich dahingehend zu präzisieren, dass nicht der Grundsatz ne bis in idem, sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip entscheidet, ob und inwiefern der Anwalt kumulativ diszipliniert werden kann.
c) Im vorliegenden Fall kann dahingestellt bleiben, ob die Aufsichtskommission aufgrund des einschlägigen Zürcher Rechts befugt war, ein separates Disziplinarverfahren gegen den Beschwerdeführer einzuleiten. Eine solche Rüge ist nicht erhoben. Strittig ist dagegen, ob die angefochtene Massnahme erforderlich war.
Nach den bundesgerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 22. Februar 1980, auf die zurückzukommen kein Anlass besteht, verhielt sich der Beschwerdeführer in einer Art und Weise, die seine Vertrauenswürdigkeit ernsthaft bezweifeln lässt (BGE 106 Ia 123 E. c), auch wenn sein Verschulden im Vergleich zu dem der übrigen ins Recht gefassten Anwälte weniger schwer wiegt. Die Aufsichtskommission schloss sich dieser Beurteilung an. Sie hielt bei der Festsetzung der Massnahme dafür, es liege ein Grenzfall vor, so dass man sich die Frage stellen könne, ob die Vertrauenswürdigkeit noch in einem Masse erschüttert sei, die die befristete Einstellung im Beruf rechtfertige. Diese Würdigung ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Angesichts des nicht unbedeutenden Verschuldens des Beschwerdeführers, lässt sich die Auffassung vertreten, mit der befristeten Berufseinstellung im Kanton Bern sei namentlich im Hinblick auf den Schutz des Zürcher Publikums nicht Genüge getan. Dies folgt namentlich daraus, dass der Beschwerdeführer im Kanton Bern kein Geschäftsdomizil unterhält und dort offensichtlich nicht regelmässig tätig ist. Das materielle Gewicht der Berner Massnahme dürfte den Beschwerdeführer somit nicht schwer treffen und ist insbesondere weit geringer zu veranschlagen als eine Massnahme dieser Art im Stammkanton. Eine zusätzliche Sanktion im Kanton Zürich, wo der Beschwerdeführer sein Geschäftsdomizil hat, lässt sich unter diesen Umständen rechtfertigen. (Ausführungen über die Höhe der Busse.) | de | Art. 31 BV; Anwaltsdisziplinarrecht. Ob ein im Tatkanton disziplinierter Anwalt durch die Aufsichtsbehörde des Stammkantons zusätzlich belangt werden darf, beurteilt sich nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Eine weitere Sanktion rechtfertigt sich jedenfalls dann, wenn die Disziplinierung im Tatkanton die erforderliche Wirkung nicht entfalten kann, weil z.B. der im Tatkanton von der Berufsausübung vorübergehend ausgeschlossene Anwalt dort nur selten tätig ist. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-230%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,653 | 108 Ia 230 | 108 Ia 230
Sachverhalt ab Seite 231
Rechtsanwalt D. wurde aufgrund der Vorfälle im Zusammenhang mit dem "Pruntruter Prozess" die Berufsausübungsbewilligung im Kanton Bern für die Dauer von fünf Monaten entzogen, nachdem das Bundesgericht den von der Berner Anwaltskammer angeordneten dauernden Entzug des Anwaltspatentes wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes aufgehoben hatte (BGE 106 Ia 100 ff.). Die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich büsste D. im Anschluss daran wegen derselben Vorkommnisse, die auch im Berner Verfahren zu beurteilen waren, gestützt auf § 7 Abs. 1 des zürcherischen Anwaltsgesetzes mit Fr. 1'000.--. Dagegen erhebt Rechtsanwalt D. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV. Er macht geltend, angesichts der Disziplinierung im Kanton Bern bestehe kein Raum für eine Sanktion im Kanton Zürich. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf den Grundsatz ne bis in idem. Die in Bern angeordnete befristete Berufseinstellung trage alle Merkmale einer Strafe. Nichts anderes gelte für die in Zürich verhängte Busse. Nach den bundesgerichtlichen Grundsätzen sei aber die Zweitsanktion unzulässig.
Die Einwendungen des Beschwerdeführers sind nur dann geeignet, die Verfassungswidrigkeit des angefochtenen Entscheides ernstlich in Frage zu stellen, wenn auf den vorliegenden Fall der Grundsatz ne bis in idem vorbehaltlos zu Anwendung käme. Es fragt sich indes, ob nicht bereits der Ansatzpunkt der Kritik, die in erster Linie auf BGE 102 Ia 28 ff. aufbaut, falsch ist.
a) Im erwähnten Urteil hielt das Bundesgericht einleitend fest, disziplinarische Sanktionen gegenüber Anwälten unterstünden dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Der dem Strafprozessrecht entstammende Grundsatz ne bis in idem habe damit indes nichts zu tun. Er gelte hinsichtlich kantonaler Disziplinarverfahren nicht ohne weiteres, insbesondere werde die Disziplinarhoheit der Kantone dadurch nicht allgemein eingeschränkt. Das Bundesgericht überprüfte sodann die Natur der einzelnen Disziplinarsanktionen. Es hielt fest, Disziplinarstrafen, zu denen Verweis und Busse bzw. Sanktionen mit überwiegendem Strafcharakter zu zählen seien, unterstünden dem Grundsatz ne bis in idem. Es sei stossend und mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar, den Anwalt kumulativ in allen Kantonen zu büssen, in denen er zur Berufsausübung zugelassen ist.
b) Auch wenn in einzelnen Erwägungen des erwähnten Bundesgerichtsurteils auf den Grundsatz ne bis in idem Bezug genommen wird, muss daran festgehalten werden, dass das kantonale Disziplinarrecht dem Verwaltungsrecht, und nicht dem Strafrecht zuzurechnen ist und daher strafrechtlichen Grundsätzen an sich nicht zugänglich ist (BGE 98 Ib 306 E. 2b, BGE 97 I 835 E. 2a; DUBACH, Das Disziplinarrecht der freien Berufe, ZSR 70/1951, S. 16a). Bei den disziplinarischen Sanktionen steht nicht die Übelszufügung im Vordergrund, sondern die Aufrechterhaltung der Disziplin im betreffenden Berufskreis (HENGGELER, Das Disziplinarrecht der freiberuflichen Rechtsanwälte und Medizinalpersonen, Diss. Zürich 1976, S. 46), bei Anwälten insbesondere die Wahrung der Standeswürde und der Schutz des rechtsuchenden Publikums (BGE 73 I 290). Insofern bezweckt jede Disziplinarsanktion in erster Linie, den Fehlbaren zu einem in Zukunft standesgemässen Verhalten zu veranlassen. Nicht entscheidend ist dabei die Sanktionsart. Auch Busse und Verweis sowie die befristete Einstellung im Beruf sollen den Betreffenden dazu bringen, sich in Zukunft standeskonform zu verhalten. Das pönale Element ist somit nur von zweitrangiger Bedeutung. Bei der Beurteilung der Frage, ob der Anwalt auch in einem anderen als dem Tatkanton diszipliniert werden kann, kommt es demnach nicht so sehr auf die Natur der Sanktion, sondern darauf an, ob unter Berücksichtigung aller wegen desselben Sachverhaltes ausgesprochener Disziplinierungen die zusätzlich verfügte Massnahme erforderlich ist, d.h. den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet. Die sich stellende Rechtsfrage ist im Zweitkanton insoweit nicht anders als im Tatkanton. Unter dem Gesichtswinkel des für die Disziplinierung massgebenden Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (BGE BGE 106 Ia 121 E. c mit Hinweisen) kommt als weiterer Umstand für die Beurteilung, ob die Sanktion in einem angemessenen Verhältnis zur Art und Schwere der Pflichtwidrigkeit steht und nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um den Schutz des rechtsuchenden Publikums zu gewährleisten, lediglich hinzu, dass der Anwalt bereits diszipliniert wurde. Dabei ist nicht nur die im Tatkanton ausgesprochene Sanktion zu berücksichtigen. Von Bedeutung ist namentlich auch, inwiefern sie sich auf den Betreffenden auswirkt. Je nach dem kann sich unter diesem Gesichtspunkt eine zusätzliche Sanktion aufdrängen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn der disziplinierte Anwalt in einem Kanton, in dem er kein Geschäftsdomizil unterhält und nicht regelmässig tätig ist, zeitlich befristet im Beruf eingestellt wird. Eine solche Disziplinarmassnahme dürfte in den wenigsten Fällen die gewünschte Wirkung zeigen und daher geeignet sein, nachhaltig auf den Anwalt einzuwirken. Wenn unter diesen Umständen der Stammkanton ihn erneut diszipliniert, kann dies grundsätzlich nicht beanstandet werden. Mit dieser Rechtsprechung steht BGE 102 Ia 28 ff. in Einklang. Dort kam das Bundesgericht zum Schluss, dass eine zweite Busse deshalb nicht geboten war, weil die im Tatkanton ausgesprochene befristete Berufseinstellung zusammen mit der Erstbusse dem Verschulden des Anwaltes insgesamt angemessen war. Der erwähnte Entscheid ist lediglich dahingehend zu präzisieren, dass nicht der Grundsatz ne bis in idem, sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip entscheidet, ob und inwiefern der Anwalt kumulativ diszipliniert werden kann.
c) Im vorliegenden Fall kann dahingestellt bleiben, ob die Aufsichtskommission aufgrund des einschlägigen Zürcher Rechts befugt war, ein separates Disziplinarverfahren gegen den Beschwerdeführer einzuleiten. Eine solche Rüge ist nicht erhoben. Strittig ist dagegen, ob die angefochtene Massnahme erforderlich war.
Nach den bundesgerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 22. Februar 1980, auf die zurückzukommen kein Anlass besteht, verhielt sich der Beschwerdeführer in einer Art und Weise, die seine Vertrauenswürdigkeit ernsthaft bezweifeln lässt (BGE 106 Ia 123 E. c), auch wenn sein Verschulden im Vergleich zu dem der übrigen ins Recht gefassten Anwälte weniger schwer wiegt. Die Aufsichtskommission schloss sich dieser Beurteilung an. Sie hielt bei der Festsetzung der Massnahme dafür, es liege ein Grenzfall vor, so dass man sich die Frage stellen könne, ob die Vertrauenswürdigkeit noch in einem Masse erschüttert sei, die die befristete Einstellung im Beruf rechtfertige. Diese Würdigung ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Angesichts des nicht unbedeutenden Verschuldens des Beschwerdeführers, lässt sich die Auffassung vertreten, mit der befristeten Berufseinstellung im Kanton Bern sei namentlich im Hinblick auf den Schutz des Zürcher Publikums nicht Genüge getan. Dies folgt namentlich daraus, dass der Beschwerdeführer im Kanton Bern kein Geschäftsdomizil unterhält und dort offensichtlich nicht regelmässig tätig ist. Das materielle Gewicht der Berner Massnahme dürfte den Beschwerdeführer somit nicht schwer treffen und ist insbesondere weit geringer zu veranschlagen als eine Massnahme dieser Art im Stammkanton. Eine zusätzliche Sanktion im Kanton Zürich, wo der Beschwerdeführer sein Geschäftsdomizil hat, lässt sich unter diesen Umständen rechtfertigen. (Ausführungen über die Höhe der Busse.) | de | Art. 31 Cst.; discipline des avocats. L'avocat auquel a été infligée une sanction disciplinaire dans le canton où il s'est rendu coupable de violation de ses devoirs professionnels peut-il encore faire l'objet d'une mesure disciplinaire dans le canton de son domicile professionnel? Cette question doit être résolue selon le principe de la proportionnalité. Une nouvelle sanction se justifie en tout cas lorsque la mesure prononcée dans le premier canton ne peut pas déployer l'effet qui en est escompté, par exemple parce que l'avocat n'y exerce que rarement son activité, de sorte que l'interdiction temporaire d'exercer sa profession dans ce canton ne le touche guère. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-230%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,654 | 108 Ia 230 | 108 Ia 230
Sachverhalt ab Seite 231
Rechtsanwalt D. wurde aufgrund der Vorfälle im Zusammenhang mit dem "Pruntruter Prozess" die Berufsausübungsbewilligung im Kanton Bern für die Dauer von fünf Monaten entzogen, nachdem das Bundesgericht den von der Berner Anwaltskammer angeordneten dauernden Entzug des Anwaltspatentes wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes aufgehoben hatte (BGE 106 Ia 100 ff.). Die Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich büsste D. im Anschluss daran wegen derselben Vorkommnisse, die auch im Berner Verfahren zu beurteilen waren, gestützt auf § 7 Abs. 1 des zürcherischen Anwaltsgesetzes mit Fr. 1'000.--. Dagegen erhebt Rechtsanwalt D. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV. Er macht geltend, angesichts der Disziplinierung im Kanton Bern bestehe kein Raum für eine Sanktion im Kanton Zürich. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf den Grundsatz ne bis in idem. Die in Bern angeordnete befristete Berufseinstellung trage alle Merkmale einer Strafe. Nichts anderes gelte für die in Zürich verhängte Busse. Nach den bundesgerichtlichen Grundsätzen sei aber die Zweitsanktion unzulässig.
Die Einwendungen des Beschwerdeführers sind nur dann geeignet, die Verfassungswidrigkeit des angefochtenen Entscheides ernstlich in Frage zu stellen, wenn auf den vorliegenden Fall der Grundsatz ne bis in idem vorbehaltlos zu Anwendung käme. Es fragt sich indes, ob nicht bereits der Ansatzpunkt der Kritik, die in erster Linie auf BGE 102 Ia 28 ff. aufbaut, falsch ist.
a) Im erwähnten Urteil hielt das Bundesgericht einleitend fest, disziplinarische Sanktionen gegenüber Anwälten unterstünden dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Der dem Strafprozessrecht entstammende Grundsatz ne bis in idem habe damit indes nichts zu tun. Er gelte hinsichtlich kantonaler Disziplinarverfahren nicht ohne weiteres, insbesondere werde die Disziplinarhoheit der Kantone dadurch nicht allgemein eingeschränkt. Das Bundesgericht überprüfte sodann die Natur der einzelnen Disziplinarsanktionen. Es hielt fest, Disziplinarstrafen, zu denen Verweis und Busse bzw. Sanktionen mit überwiegendem Strafcharakter zu zählen seien, unterstünden dem Grundsatz ne bis in idem. Es sei stossend und mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar, den Anwalt kumulativ in allen Kantonen zu büssen, in denen er zur Berufsausübung zugelassen ist.
b) Auch wenn in einzelnen Erwägungen des erwähnten Bundesgerichtsurteils auf den Grundsatz ne bis in idem Bezug genommen wird, muss daran festgehalten werden, dass das kantonale Disziplinarrecht dem Verwaltungsrecht, und nicht dem Strafrecht zuzurechnen ist und daher strafrechtlichen Grundsätzen an sich nicht zugänglich ist (BGE 98 Ib 306 E. 2b, BGE 97 I 835 E. 2a; DUBACH, Das Disziplinarrecht der freien Berufe, ZSR 70/1951, S. 16a). Bei den disziplinarischen Sanktionen steht nicht die Übelszufügung im Vordergrund, sondern die Aufrechterhaltung der Disziplin im betreffenden Berufskreis (HENGGELER, Das Disziplinarrecht der freiberuflichen Rechtsanwälte und Medizinalpersonen, Diss. Zürich 1976, S. 46), bei Anwälten insbesondere die Wahrung der Standeswürde und der Schutz des rechtsuchenden Publikums (BGE 73 I 290). Insofern bezweckt jede Disziplinarsanktion in erster Linie, den Fehlbaren zu einem in Zukunft standesgemässen Verhalten zu veranlassen. Nicht entscheidend ist dabei die Sanktionsart. Auch Busse und Verweis sowie die befristete Einstellung im Beruf sollen den Betreffenden dazu bringen, sich in Zukunft standeskonform zu verhalten. Das pönale Element ist somit nur von zweitrangiger Bedeutung. Bei der Beurteilung der Frage, ob der Anwalt auch in einem anderen als dem Tatkanton diszipliniert werden kann, kommt es demnach nicht so sehr auf die Natur der Sanktion, sondern darauf an, ob unter Berücksichtigung aller wegen desselben Sachverhaltes ausgesprochener Disziplinierungen die zusätzlich verfügte Massnahme erforderlich ist, d.h. den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet. Die sich stellende Rechtsfrage ist im Zweitkanton insoweit nicht anders als im Tatkanton. Unter dem Gesichtswinkel des für die Disziplinierung massgebenden Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (BGE BGE 106 Ia 121 E. c mit Hinweisen) kommt als weiterer Umstand für die Beurteilung, ob die Sanktion in einem angemessenen Verhältnis zur Art und Schwere der Pflichtwidrigkeit steht und nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um den Schutz des rechtsuchenden Publikums zu gewährleisten, lediglich hinzu, dass der Anwalt bereits diszipliniert wurde. Dabei ist nicht nur die im Tatkanton ausgesprochene Sanktion zu berücksichtigen. Von Bedeutung ist namentlich auch, inwiefern sie sich auf den Betreffenden auswirkt. Je nach dem kann sich unter diesem Gesichtspunkt eine zusätzliche Sanktion aufdrängen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn der disziplinierte Anwalt in einem Kanton, in dem er kein Geschäftsdomizil unterhält und nicht regelmässig tätig ist, zeitlich befristet im Beruf eingestellt wird. Eine solche Disziplinarmassnahme dürfte in den wenigsten Fällen die gewünschte Wirkung zeigen und daher geeignet sein, nachhaltig auf den Anwalt einzuwirken. Wenn unter diesen Umständen der Stammkanton ihn erneut diszipliniert, kann dies grundsätzlich nicht beanstandet werden. Mit dieser Rechtsprechung steht BGE 102 Ia 28 ff. in Einklang. Dort kam das Bundesgericht zum Schluss, dass eine zweite Busse deshalb nicht geboten war, weil die im Tatkanton ausgesprochene befristete Berufseinstellung zusammen mit der Erstbusse dem Verschulden des Anwaltes insgesamt angemessen war. Der erwähnte Entscheid ist lediglich dahingehend zu präzisieren, dass nicht der Grundsatz ne bis in idem, sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip entscheidet, ob und inwiefern der Anwalt kumulativ diszipliniert werden kann.
c) Im vorliegenden Fall kann dahingestellt bleiben, ob die Aufsichtskommission aufgrund des einschlägigen Zürcher Rechts befugt war, ein separates Disziplinarverfahren gegen den Beschwerdeführer einzuleiten. Eine solche Rüge ist nicht erhoben. Strittig ist dagegen, ob die angefochtene Massnahme erforderlich war.
Nach den bundesgerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 22. Februar 1980, auf die zurückzukommen kein Anlass besteht, verhielt sich der Beschwerdeführer in einer Art und Weise, die seine Vertrauenswürdigkeit ernsthaft bezweifeln lässt (BGE 106 Ia 123 E. c), auch wenn sein Verschulden im Vergleich zu dem der übrigen ins Recht gefassten Anwälte weniger schwer wiegt. Die Aufsichtskommission schloss sich dieser Beurteilung an. Sie hielt bei der Festsetzung der Massnahme dafür, es liege ein Grenzfall vor, so dass man sich die Frage stellen könne, ob die Vertrauenswürdigkeit noch in einem Masse erschüttert sei, die die befristete Einstellung im Beruf rechtfertige. Diese Würdigung ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Angesichts des nicht unbedeutenden Verschuldens des Beschwerdeführers, lässt sich die Auffassung vertreten, mit der befristeten Berufseinstellung im Kanton Bern sei namentlich im Hinblick auf den Schutz des Zürcher Publikums nicht Genüge getan. Dies folgt namentlich daraus, dass der Beschwerdeführer im Kanton Bern kein Geschäftsdomizil unterhält und dort offensichtlich nicht regelmässig tätig ist. Das materielle Gewicht der Berner Massnahme dürfte den Beschwerdeführer somit nicht schwer treffen und ist insbesondere weit geringer zu veranschlagen als eine Massnahme dieser Art im Stammkanton. Eine zusätzliche Sanktion im Kanton Zürich, wo der Beschwerdeführer sein Geschäftsdomizil hat, lässt sich unter diesen Umständen rechtfertigen. (Ausführungen über die Höhe der Busse.) | de | Art. 31 Cost.; disciplina degli avvocati. Va deciso in base al principio della proporzionalità se un avvocato, a cui sia stata inflitta una sanzione disciplinare nel cantone in cui s'è reso colpevole, possa essere oggetto di un provvedimento disciplinare anche nel cantone del suo domicilio professionale. Una nuova sanzione si giustifica comunque quando quella pronunciata nel primo cantone non possa esplicare l'effetto voluto, ad esempio perché l'avvocato vi esercita solo raramente la propria attività, di guisa che il divieto temporaneo di esercitarvi la sua professione lo colpisce solo in scarsa misura. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-230%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,655 | 108 Ia 234 | 108 Ia 234
Sachverhalt ab Seite 235
Im Jahre 1970 wurde die Firma Bernische Datenverarbeitung AG (BEDAG) mit einem Grundkapital von Fr. 90'000.-- gegründet. Der Kanton Bern ist stark überwiegender Mehrheitsaktionär. Der Gründung lag ein Kreditbewilligungsbeschluss des Grossen Rates vom 7. September 1970 zugrunde, der wie folgt lautete:
"Der Regierungsrat wird ermächtigt, mit einer zu gründenden Aktiengesellschaft einen Vertrag über die Benützung eines Datenverarbeitungssystems IBM 360-65 abzuschliessen. Hierzu wird eine jährliche Ausgabe von Fr. 1'000'000.-- bewilligt, erstmals für das Jahr 1972."
Indessen stiegen die Aufwendungen des Staates für die Bezahlung von Computerleistungen an die BEDAG bis 1981 auf jährlich rund sieben Millionen Franken an. Raummangel, Sicherheitsgründe und die fortschreitende Entwicklung der Technik veranlassten den Kanton Bern und die BEDAG, nach neuen Lösungen zu suchen.
Sie regelten deshalb in einem neuen Vertrag vom 17. September 1981 ihre Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elektronischen Datenverarbeitung, so dass die BEDAG ein Rechenzentrum betreibt und als einzige neben automatischen Kleinanlagen für den Kanton die Informationsverarbeitung durchführt. Die EDV-Anwendungen werden vom Kanton entwickelt und von der BEDAG verarbeitet. Der Kanton stellt der BEDAG das Personal für den Betrieb des Rechenzentrums zur Verfügung. Dieses Personal untersteht dem Beamtenstatut der bernischen Staatsverwaltung. Die BEDAG vergütet dem Kanton den Personaleinsatz und bezahlt die Inanspruchnahme von Infrastruktur. Der Kanton bezahlt der BEDAG die Computerleistung. Die politische Kontrolle erfolgt dadurch, dass die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungsrates der BEDAG vom Kanton Bern bestimmt wird; ferner steht dem Regierungsrat das Recht zu, diese Staatsvertreter zu instruieren, und es ist ihm der Geschäftsbericht zur Kenntnis zu bringen.
Mit einem weiteren Vertrag vom gleichen Tage räumte der Kanton Bern der BEDAG für die Errichtung eines Rechenzentrums ein Baurecht an einer kantonalen Liegenschaft auf die Dauer von 100 Jahren ein, unter Festsetzung einer jährlichen Grundrente von Fr. 281'680.--. Beide Verträge wurden vom Regierungsrat und dem Grossen Rat genehmigt und dem fakultativen Referendum nicht unterstellt.
Gestützt auf Art. 85 lit. a OG führen Daniele Jenni und Lukas Vögeli staatsrechtliche Beschwerde unter anderem gegen den Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern vom 19. November 1981 betreffend der Zusammenarbeit des Kantons mit der BEDAG, soweit damit das fakultative Referendum ausgeschlossen worden ist.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 6 Ziff. 4 der bernischen Kantonsverfassung (KV) unterliegen der Volksabstimmung die Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine neue, nicht gebundene Gesamtausgabe von mehr als zehn Millionen Franken zur Folge haben; jährlich wiederkehrende Ausgaben, die einer fortgesetzten Aufgabe oder einer ständigen Einrichtung dienen, werden nicht zusammengerechnet (obligatorisches Referendum). Nach Art. 6b KV unterliegen ferner der Volksabstimmung auf Begehren von 5000 Stimmberechtigten diejenigen Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe von mehr als einer Million Franken zur Folge haben (fakultatives Referendum). Über Erwerb und Veräusserung von Grundstücken im Betrage von mehr als Fr. 200'000.-- entscheidet nach Art. 26 Ziff. 12 KV der Grosse Rat endgültig; das Referendum ist dort ausgeschlossen.
b) Der Beschluss des Grossen Rates vom 19. November 1981 betreffend die Genehmigung des Vertrages über die Zusammenarbeit zwischen dem Kanton Bern und der BEDAG vom 17. September 1981 ist kein formeller Ausgabenbeschluss. Das bedeutet indessen nicht, dass er nicht Gegenstand eines Referendums bilden könnte. Wird er rechtskräftig, so werden dem Kanton Bern aus dessen Vollzug unbestrittenermassen jährliche Ausgaben von mindestens sieben Millionen Franken erwachsen. Der Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates, der die Schuldpflicht des Kantons auslöst, ist daher einem Ausgabenbeschluss gleichzusetzen (Urteil des Bundesgerichts vom 4. Oktober 1978, veröffentlicht in ZBl 80/1979, S. 75 E. 3). Damit fällt er, rein betragsmässig gesehen, klarerweise unter das fakultative Referendum. Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Bern halten indessen die Referendumspflicht für nicht gegeben, weil es sich um gebundene Ausgaben handle. Dieser Standpunkt wird einmal damit begründet, dass die elektronische Datenverarbeitung heute ein unersetzliches Arbeitshilfsmittel jeder Staatsverwaltung darstelle; zum andern wird ausgeführt, der neue Vertrag betreffend Zusammenarbeit mit der BEDAG beruhe auf dem Grossratsbeschluss vom 7. September 1970 und führe daher nur die bereits seit zehn Jahren bestehende Lösung weiter. Was den Baurechtsvertrag betrifft, so anerkennen die Beschwerdeführer, dass Verträge dieser Art nach Art. 26 Ziff. 12 KV an sich dem Referendum nicht unterstehen. Sie halten jedoch dafür, dieser Vertrag bilde mit dem Zusammenarbeitsvertrag eine einheitliche Konstruktion, weshalb auch er in Umgehung des Referendums zustandegekommen sei.
3. a) Unabhängig davon, ob eine Ausgabe neu sei oder nicht, bedarf es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes dann keiner Volksabstimmung, wenn die Kompetenz zur Bewilligung von Ausgaben vom Volk an das Parlament oder an die Regierung delegiert worden ist (BGE 105 Ia 82 ff., E. 4 und 5). Im vorliegenden Fall wird nicht geltend gemacht, es sei eine Delegation erfolgt. Es ist daher zu prüfen, ob eine neue oder eine gebundene Ausgabe vorliege. Dabei ist im besonderen zu beachten, dass es hier darum geht, eine öffentliche Aufgabe durch eine juristische Person des Privatrechtes erfüllen zu lassen. Es wird zu untersuchen sein, ob und allenfalls in welchem Umfange diese Tatsache den Entscheid darüber beeinflusst, ob die Ausgabe als neu zu betrachten sei oder nicht.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht als referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgesehen oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmbürger hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die daraus folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann also auch dann, wenn die Frage, "ob" eine mit Ausgaben verbundene Aufgabe zu erfüllen sei, weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 105 Ia 84 /85, E. 6a; BGE 103 Ia 447; BGE 102 Ia 459 E. 3a; BGE 101 Ia 133 E. 4; BGE 100 Ia 370 E. 3a). In seiner Arbeit "Kantonale Subventionen als Gegenstand des Finanzreferendums" (in: Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, Solothurn 1981, S. 156), erklärt PETER SALADIN diese Rechtsprechung als grundsätzlich überzeugend. Er bemerkt zwar, die Unterscheidung zwischen Ausgaben, die durch einen Grunderlass präjudiziert und solchen, die durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben seien, sei nicht unbedingt klar (a.a.O., S. 153 Fussnote 13). Dieser Kritik kann eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden. Indessen kann hier die Frage offen bleiben, ob die von der Praxis geschaffene Definition der gebundenen Ausgaben einer Präzisierung bedürfe, da sich - wie darzulegen sein wird - für den vorliegenden Fall dadurch nichts ändern würde.
c) Allerdings besteht kein verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgaben. Von der dargelegten Begriffsbestimmung des Bundesgerichtes darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei der Auslegung des kantonalen Rechtes oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt (BGE 105 Ia 85 E. 6b, BGE 102 Ia 459 /460 E. 3a). Indessen wurde im neueren dieser Fälle ausgeführt, es bestünden keine Hinweise dafür, dass der bernische Verfassungsgeber bei der Teilrevision der Kantonsverfassung in den Jahren 1969/1970, als in Art. 6 Ziff. 4 erstmals die Begriffe der "neuen" und der "gebundenen" Ausgaben in den Verfassungstext aufgenommen wurden, von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung habe abweichen wollen; im Gegenteil habe der Präsident der vorberatenden Kommission im Grossen Rat auf diese Rechtsprechung ausdrücklich Bezug genommen. Diese Feststellungen wurden im vorliegenden Verfahren nicht in Frage gestellt, so dass es dabei sein Bewenden haben muss.
4. Der Regierungsrat vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, der mit dem Einsatz moderner Methoden der Informatik verbundene Sachaufwand des Staates müsse nach heutiger Auffassung als sachlich gebunden betrachtet werden; er beruft sich dabei auf das den Kanton Aargau betreffende Urteil BGE 97 I 820 ff. Tatsächlich ist das Bundesgericht in jenem Falle mindestens teilweise von einem früheren Entscheid (BGE 93 I 620 ff.) abgewichen, in dem erklärt worden war, die Anschaffung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage sei für die Stadt Zürich nicht unerlässlich und daher referendumspflichtig. In BGE 97 I 826 E. 5 wurde demgegenüber ausgeführt, seit dem Erlass jenes Urteils hätten sich die Verhältnisse erheblich geändert. Die elektronische Datenverarbeitung (EDV) sei in grösseren Unternehmen der Privatwirtschaft zum unentbehrlichen Hilfsmittel geworden, und auch die öffentlichen Verwaltungen sähen sich in zunehmendem Masse veranlasst, zur EDV überzugehen, um die ihnen übertragenen Aufgaben zuverlässig und wirtschaftlich erfüllen zu können. Dies gelte insbesondere für den Bund, aber auch für die Verwaltungen grösserer Kantone und grosser Städte. Ob gleichwohl an der im Urteil BGE 93 I 620 ff. vertretenen Auffassung festgehalten werden könne, wurde jedoch schliesslich offengelassen.
5. a) Selbst wenn man anerkennen wollte, dass die Anschaffung oder Erneuerung einer EDV-Anlage heute zum normalen Gang der Verwaltung gehört und somit wegen der Frage des "ob" nicht dem Referendum zu unterstellen wäre, so rechtfertigt in Fällen der hier vorliegenden Art doch das "wie" eine Volksabstimmung. Es lässt sich nicht bestreiten, dass die elektronische Datenverarbeitung vom Staat auch in eigener Regie durchgeführt werden kann und nicht nur durch eine gemischtwirtschaftliche Organisation, so dass eine echte Wahlmöglichkeit selbst dann besteht, wenn man die dritte denkbare Variante, die Vergebung der EDV an private Firmen, als zu aufwendig ausser Betracht lässt. Der entscheidenden Behörde steht somit hinsichtlich der Organisation der Datenverarbeitung eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zu, was nach der vorstehend dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Finanzreferendum die Referendumspflicht der Ausgabe begründet (BGE 105 Ia 84 /85 mit Hinweisen; vgl. im übrigen E. 3b). Beide Experten haben den Regierungsrat vor der Behandlung der Vorlage im Grossen Rat mindestens im Sinne einer Möglichkeit darauf hingewiesen.
b) Alles, was der Regierungsrat vor dem Grossen Rat und im vorliegenden Beschwerdeverfahren zugunsten der gewählten gemischtwirtschaftlichen Lösung vorgebracht hat, lässt sich vertreten. Es sind aber keine Argumente ersichtlich, welche einen Staatsbetrieb von vornherein ausschlössen. Der Finanzdirektor des Kantons Bern hat in seinem Votum im Grossen Rat die verschiedenen Möglichkeiten selbst erwähnt. Dass die Durchführung der EDV durch eine Gesellschaft des Privatrechtes nicht die einzige für ein Staatswesen mittlerer Grösse in Betracht kommende Möglichkeit ist, folgt schliesslich auch daraus zwingend, dass - soweit dem Bundesgericht bekannt ist - sowohl die Eidgenossenschaft als auch die meisten anderen Kantone und die grösseren Städte diese Aufgaben selbst lösen. Die zweckmässige Beteiligung der Universität und des Inselspitals (Kantonsspital) an der BEDAG ist kein Hindernis für die staatliche Organisation. Sowohl die Universität als auch das Inselspital werden finanziell vom Kanton Bern getragen, so dass nicht einzusehen ist, weshalb diese Institutionen - falls die Lösung "BEDAG" vom Volke verworfen werden sollte - nicht veranlasst werden könnten, sich einem staatseigenen Betrieb gleicher Art anzuschliessen. Dass die fünfprozentige Beteiligung einer Firma der Privatindustrie für das bernische Datenverarbeitungssystem unabdingbar wäre, machen der Regierungsrat und der Grosse Rat selbst nicht geltend.
c) Es lässt sich auch nicht sagen, es könne dem Stimmbürger gleichgültig sein, ob die Datenverarbeitung für den Kanton Bern durch den Staat oder durch eine gemischtwirtschaftliche Organisation erfolge. Die grundsätzliche Seite dieser Frage stellt einen politischen Entscheid dar, der - sofern die Referendumsgrenze bei den Ausgaben überschritten ist - dem Volk zusteht. Zu bemerken ist in diesem Zusammenhang, dass das Kontrollrecht der vom Volke gewählten Behörden bei der gemischtwirtschaftlichen Lösung keineswegs identisch ist mit demjenigen, wie es gegenüber einem Staatsbetrieb ausgeübt werden könnte. Zwar wird die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungsrates der BEDAG vom Kanton Bern bestimmt; dem Regierungsrat steht das Recht zu, diese zu instruieren und es ist ihm der Geschäftsbericht zur Kenntnis zu bringen. Indessen ist nicht zu verkennen, dass Verantwortlichkeit und politische Kontrolle bei der gewählten Lösung um eine Stufe nach unten verschoben werden. Für einen Staatsbetrieb wäre der Regierungsrat unmittelbar verantwortlich und es stünde dem Grossen Rat die Oberaufsicht zu (Art. 26 Ziff. 7 KV); bei der gemischtwirtschaftlichen Unternehmung dagegen liegt die unmittelbare Verantwortung beim Verwaltungsrat, und die politische Aufsicht kann höchstens dem Regierungsrat zukommen.
d) Es ist selbstverständlich, dass das Bundesgericht nicht in die Entscheidungsfreiheit des Kantons Bern eingreifen und vor allem nicht zum Ausdruck bringen will, die rein staatliche Lösung der gestellten Aufgabe sei derjenigen über einen gemischtwirtschaftlichen Betrieb vorzuziehen. Mit den vorstehenden Ausführungen soll einzig dargetan werden, dass mindestens zwei Varianten ernstlich in Betracht zu ziehen sind. Der Grosse Rat hat demnach über eine Frage entschieden, die jedenfalls dann in die Zuständigkeit der Stimmberechtigten fällt, wenn die entsprechenden Ausgaben nicht aufgrund früherer Entscheide als gebunden zu gelten haben.
6. a) Der Regierungsrat erblickt die Bindung der Ausgabe in der ersten Vereinbarung mit der BEDAG vom Jahre 1970, der eine Kreditbewilligung des Grossen Rates vom 7. September 1970 im Betrage von jährlich Fr. 1'000'000.-- zugrundelag. Er stützt sich dabei auf das Urteil BGE 97 I 820 ff. Es ging dort ebenfalls um eine EDV-Anlage, und zwar um deren Beschaffung durch den Kanton Aargau. Das Bundesgericht betrachtete damals die Ausgaben für eine neue Anlage dieser Art deshalb als gebunden, weil der Grosse Rat acht Jahre früher einen Kredit für die Anschaffung einer ersten, im Zeitpunkt der Behandlung der neuen Vorlage veralteten EDV-Anlage bewilligt hatte. Es führte aus, jener frühere Kreditbewilligungsbeschluss hätte vermutlich dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Da dies jedoch nicht geschehen sei und kein Stimmbürger dagegen staatsrechtliche Beschwerde erhoben habe, müsse jener Beschluss, auf den faktisch nicht mehr zurückgekommen werden könne, als von den Stimmbürgern stillschweigend gebilligter Grundsatzentscheid betrachtet werden. Demnach seien die technisch bedingten Aufwendungen für den Unterhalt und den Ersatz der Anlage als gebunden und dem Finanzreferendum nicht unterstehend zu betrachten.
b) Es ist fraglich, ob bei neuer Prüfung an dieser Rechtsprechung uneingeschränkt festgehalten werden könnte. Sie erweckt deshalb gewisse Bedenken, weil den Stimmbürgern zugemutet wird, gegen einen Parlamentsbeschluss etwas zu unternehmen, der gerade nicht in der Form, welche für die dem fakultativen Referendum unterliegenden Kreditbeschlüsse vorgesehen ist, veröffentlicht wurde. Es geht wohl etwas weit, einen solchen Beschluss in der gleichen Weise als vom Stimmbürger stillschweigend gebilligt zu betrachten wie einen anderen, der dem fakultativen Referendum unterstellt worden, aber nicht mit einem solchen angefochten worden ist. Indessen braucht hierüber nicht entschieden zu werden, da sich der vorliegende Sachverhalt in einem wesentlichen Punkt von demjenigen unterscheidet, der dem Urteil BGE 97 I 820 ff. zugrundelag. Hier ging es im Jahre 1970 um die Bewilligung einer Ausgabe, die unzweifelhaft im Rahmen der endgültigen Zuständigkeit des Grossen Rates lag (Kreditbetrag: jährlich Fr. 1'000'000.--; vgl. Art. 6b in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 4 KV). Das fakultative Referendum kam daher im vornhinein gar nicht in Betracht, so dass nicht eingewendet werden kann, die Stimmbürger hätten den Beschluss stillschweigend genehmigt, da eine staatsrechtliche Beschwerde nicht erhoben wurde. Auch die seit 1973 bewilligten jährlichen Kredite von mehr als 1 Million Franken für die Bezahlung der Computerleistungen an die BEDAG stellen keine Grundsatzentscheide dar, die für spätere Ausgaben das Referendum ausschliessen. Wie dem Rechtsgutachten von Saladin entnommen werden kann, war weder aus dem kantonalen Budget noch aus der Staatsrechnung klar ersichtlich, dass für die BEDAG jährlich mehr als 1 Million Franken ausgegeben wurden. Zudem konnte über den Voranschlag keine Volksabstimmung verlangt werden (Art. 26 Ziff. 8 KV). Von einer stillschweigenden Genehmigung der Kreditbeschlüsse kann somit keine Rede sein. Dass aber als Grunderlass im Sinne der bundesrechtlichen Rechtsprechung zum Finanzreferendum nur ein solcher in Betracht kommt, der vom Stimmbürger ausdrücklich oder stillschweigend genehmigt worden ist, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Andernfalls könnten der Volksabstimmung unterliegende Kredite unter Umgehung der Referendumsgrenze aufgespalten werden, was die Institution des Referendums weitgehend aushöhlen würde (BGE 104 Ia 427).
c) Ob in rein tatsächlicher Hinsicht ein gewisser Sachzwang bestehe oder nicht, braucht unter diesen Umständen nicht mehr entschieden zu werden; denn der Grosse Rat war aufgrund der vorstehenden Darlegungen mindestens einmal verpflichtet, die wesentliche Frage, ob die staatlichen Aufwendungen für die EDV über eine gemischtwirtschaftliche Unternehmung zu leiten seien oder nicht, dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten. | de | Art. 6b bern. KV; Art. 85 lit. a OG; Finanzreferendum, elektronische Datenverarbeitung. 1. Ausgabenbeschluss (E. 2b).
2. Begriff der gebundenen Ausgabe (E. 3b), im Kanton Bern (E. 3c).
3. Elektronische Datenverarbeitung:
a) Gehört sie zum normalen Gang der Verwaltung (E. 5a)?
b) Steht der entscheidenden Behörde für die Durchführung eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zu (E. 5)?
4. Anforderungen an einen Grunderlass, mit welchem die daraus folgenden Aufwendungen gebilligt werden (E. 6). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,656 | 108 Ia 234 | 108 Ia 234
Sachverhalt ab Seite 235
Im Jahre 1970 wurde die Firma Bernische Datenverarbeitung AG (BEDAG) mit einem Grundkapital von Fr. 90'000.-- gegründet. Der Kanton Bern ist stark überwiegender Mehrheitsaktionär. Der Gründung lag ein Kreditbewilligungsbeschluss des Grossen Rates vom 7. September 1970 zugrunde, der wie folgt lautete:
"Der Regierungsrat wird ermächtigt, mit einer zu gründenden Aktiengesellschaft einen Vertrag über die Benützung eines Datenverarbeitungssystems IBM 360-65 abzuschliessen. Hierzu wird eine jährliche Ausgabe von Fr. 1'000'000.-- bewilligt, erstmals für das Jahr 1972."
Indessen stiegen die Aufwendungen des Staates für die Bezahlung von Computerleistungen an die BEDAG bis 1981 auf jährlich rund sieben Millionen Franken an. Raummangel, Sicherheitsgründe und die fortschreitende Entwicklung der Technik veranlassten den Kanton Bern und die BEDAG, nach neuen Lösungen zu suchen.
Sie regelten deshalb in einem neuen Vertrag vom 17. September 1981 ihre Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elektronischen Datenverarbeitung, so dass die BEDAG ein Rechenzentrum betreibt und als einzige neben automatischen Kleinanlagen für den Kanton die Informationsverarbeitung durchführt. Die EDV-Anwendungen werden vom Kanton entwickelt und von der BEDAG verarbeitet. Der Kanton stellt der BEDAG das Personal für den Betrieb des Rechenzentrums zur Verfügung. Dieses Personal untersteht dem Beamtenstatut der bernischen Staatsverwaltung. Die BEDAG vergütet dem Kanton den Personaleinsatz und bezahlt die Inanspruchnahme von Infrastruktur. Der Kanton bezahlt der BEDAG die Computerleistung. Die politische Kontrolle erfolgt dadurch, dass die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungsrates der BEDAG vom Kanton Bern bestimmt wird; ferner steht dem Regierungsrat das Recht zu, diese Staatsvertreter zu instruieren, und es ist ihm der Geschäftsbericht zur Kenntnis zu bringen.
Mit einem weiteren Vertrag vom gleichen Tage räumte der Kanton Bern der BEDAG für die Errichtung eines Rechenzentrums ein Baurecht an einer kantonalen Liegenschaft auf die Dauer von 100 Jahren ein, unter Festsetzung einer jährlichen Grundrente von Fr. 281'680.--. Beide Verträge wurden vom Regierungsrat und dem Grossen Rat genehmigt und dem fakultativen Referendum nicht unterstellt.
Gestützt auf Art. 85 lit. a OG führen Daniele Jenni und Lukas Vögeli staatsrechtliche Beschwerde unter anderem gegen den Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern vom 19. November 1981 betreffend der Zusammenarbeit des Kantons mit der BEDAG, soweit damit das fakultative Referendum ausgeschlossen worden ist.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 6 Ziff. 4 der bernischen Kantonsverfassung (KV) unterliegen der Volksabstimmung die Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine neue, nicht gebundene Gesamtausgabe von mehr als zehn Millionen Franken zur Folge haben; jährlich wiederkehrende Ausgaben, die einer fortgesetzten Aufgabe oder einer ständigen Einrichtung dienen, werden nicht zusammengerechnet (obligatorisches Referendum). Nach Art. 6b KV unterliegen ferner der Volksabstimmung auf Begehren von 5000 Stimmberechtigten diejenigen Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe von mehr als einer Million Franken zur Folge haben (fakultatives Referendum). Über Erwerb und Veräusserung von Grundstücken im Betrage von mehr als Fr. 200'000.-- entscheidet nach Art. 26 Ziff. 12 KV der Grosse Rat endgültig; das Referendum ist dort ausgeschlossen.
b) Der Beschluss des Grossen Rates vom 19. November 1981 betreffend die Genehmigung des Vertrages über die Zusammenarbeit zwischen dem Kanton Bern und der BEDAG vom 17. September 1981 ist kein formeller Ausgabenbeschluss. Das bedeutet indessen nicht, dass er nicht Gegenstand eines Referendums bilden könnte. Wird er rechtskräftig, so werden dem Kanton Bern aus dessen Vollzug unbestrittenermassen jährliche Ausgaben von mindestens sieben Millionen Franken erwachsen. Der Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates, der die Schuldpflicht des Kantons auslöst, ist daher einem Ausgabenbeschluss gleichzusetzen (Urteil des Bundesgerichts vom 4. Oktober 1978, veröffentlicht in ZBl 80/1979, S. 75 E. 3). Damit fällt er, rein betragsmässig gesehen, klarerweise unter das fakultative Referendum. Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Bern halten indessen die Referendumspflicht für nicht gegeben, weil es sich um gebundene Ausgaben handle. Dieser Standpunkt wird einmal damit begründet, dass die elektronische Datenverarbeitung heute ein unersetzliches Arbeitshilfsmittel jeder Staatsverwaltung darstelle; zum andern wird ausgeführt, der neue Vertrag betreffend Zusammenarbeit mit der BEDAG beruhe auf dem Grossratsbeschluss vom 7. September 1970 und führe daher nur die bereits seit zehn Jahren bestehende Lösung weiter. Was den Baurechtsvertrag betrifft, so anerkennen die Beschwerdeführer, dass Verträge dieser Art nach Art. 26 Ziff. 12 KV an sich dem Referendum nicht unterstehen. Sie halten jedoch dafür, dieser Vertrag bilde mit dem Zusammenarbeitsvertrag eine einheitliche Konstruktion, weshalb auch er in Umgehung des Referendums zustandegekommen sei.
3. a) Unabhängig davon, ob eine Ausgabe neu sei oder nicht, bedarf es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes dann keiner Volksabstimmung, wenn die Kompetenz zur Bewilligung von Ausgaben vom Volk an das Parlament oder an die Regierung delegiert worden ist (BGE 105 Ia 82 ff., E. 4 und 5). Im vorliegenden Fall wird nicht geltend gemacht, es sei eine Delegation erfolgt. Es ist daher zu prüfen, ob eine neue oder eine gebundene Ausgabe vorliege. Dabei ist im besonderen zu beachten, dass es hier darum geht, eine öffentliche Aufgabe durch eine juristische Person des Privatrechtes erfüllen zu lassen. Es wird zu untersuchen sein, ob und allenfalls in welchem Umfange diese Tatsache den Entscheid darüber beeinflusst, ob die Ausgabe als neu zu betrachten sei oder nicht.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht als referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgesehen oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmbürger hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die daraus folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann also auch dann, wenn die Frage, "ob" eine mit Ausgaben verbundene Aufgabe zu erfüllen sei, weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 105 Ia 84 /85, E. 6a; BGE 103 Ia 447; BGE 102 Ia 459 E. 3a; BGE 101 Ia 133 E. 4; BGE 100 Ia 370 E. 3a). In seiner Arbeit "Kantonale Subventionen als Gegenstand des Finanzreferendums" (in: Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, Solothurn 1981, S. 156), erklärt PETER SALADIN diese Rechtsprechung als grundsätzlich überzeugend. Er bemerkt zwar, die Unterscheidung zwischen Ausgaben, die durch einen Grunderlass präjudiziert und solchen, die durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben seien, sei nicht unbedingt klar (a.a.O., S. 153 Fussnote 13). Dieser Kritik kann eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden. Indessen kann hier die Frage offen bleiben, ob die von der Praxis geschaffene Definition der gebundenen Ausgaben einer Präzisierung bedürfe, da sich - wie darzulegen sein wird - für den vorliegenden Fall dadurch nichts ändern würde.
c) Allerdings besteht kein verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgaben. Von der dargelegten Begriffsbestimmung des Bundesgerichtes darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei der Auslegung des kantonalen Rechtes oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt (BGE 105 Ia 85 E. 6b, BGE 102 Ia 459 /460 E. 3a). Indessen wurde im neueren dieser Fälle ausgeführt, es bestünden keine Hinweise dafür, dass der bernische Verfassungsgeber bei der Teilrevision der Kantonsverfassung in den Jahren 1969/1970, als in Art. 6 Ziff. 4 erstmals die Begriffe der "neuen" und der "gebundenen" Ausgaben in den Verfassungstext aufgenommen wurden, von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung habe abweichen wollen; im Gegenteil habe der Präsident der vorberatenden Kommission im Grossen Rat auf diese Rechtsprechung ausdrücklich Bezug genommen. Diese Feststellungen wurden im vorliegenden Verfahren nicht in Frage gestellt, so dass es dabei sein Bewenden haben muss.
4. Der Regierungsrat vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, der mit dem Einsatz moderner Methoden der Informatik verbundene Sachaufwand des Staates müsse nach heutiger Auffassung als sachlich gebunden betrachtet werden; er beruft sich dabei auf das den Kanton Aargau betreffende Urteil BGE 97 I 820 ff. Tatsächlich ist das Bundesgericht in jenem Falle mindestens teilweise von einem früheren Entscheid (BGE 93 I 620 ff.) abgewichen, in dem erklärt worden war, die Anschaffung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage sei für die Stadt Zürich nicht unerlässlich und daher referendumspflichtig. In BGE 97 I 826 E. 5 wurde demgegenüber ausgeführt, seit dem Erlass jenes Urteils hätten sich die Verhältnisse erheblich geändert. Die elektronische Datenverarbeitung (EDV) sei in grösseren Unternehmen der Privatwirtschaft zum unentbehrlichen Hilfsmittel geworden, und auch die öffentlichen Verwaltungen sähen sich in zunehmendem Masse veranlasst, zur EDV überzugehen, um die ihnen übertragenen Aufgaben zuverlässig und wirtschaftlich erfüllen zu können. Dies gelte insbesondere für den Bund, aber auch für die Verwaltungen grösserer Kantone und grosser Städte. Ob gleichwohl an der im Urteil BGE 93 I 620 ff. vertretenen Auffassung festgehalten werden könne, wurde jedoch schliesslich offengelassen.
5. a) Selbst wenn man anerkennen wollte, dass die Anschaffung oder Erneuerung einer EDV-Anlage heute zum normalen Gang der Verwaltung gehört und somit wegen der Frage des "ob" nicht dem Referendum zu unterstellen wäre, so rechtfertigt in Fällen der hier vorliegenden Art doch das "wie" eine Volksabstimmung. Es lässt sich nicht bestreiten, dass die elektronische Datenverarbeitung vom Staat auch in eigener Regie durchgeführt werden kann und nicht nur durch eine gemischtwirtschaftliche Organisation, so dass eine echte Wahlmöglichkeit selbst dann besteht, wenn man die dritte denkbare Variante, die Vergebung der EDV an private Firmen, als zu aufwendig ausser Betracht lässt. Der entscheidenden Behörde steht somit hinsichtlich der Organisation der Datenverarbeitung eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zu, was nach der vorstehend dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Finanzreferendum die Referendumspflicht der Ausgabe begründet (BGE 105 Ia 84 /85 mit Hinweisen; vgl. im übrigen E. 3b). Beide Experten haben den Regierungsrat vor der Behandlung der Vorlage im Grossen Rat mindestens im Sinne einer Möglichkeit darauf hingewiesen.
b) Alles, was der Regierungsrat vor dem Grossen Rat und im vorliegenden Beschwerdeverfahren zugunsten der gewählten gemischtwirtschaftlichen Lösung vorgebracht hat, lässt sich vertreten. Es sind aber keine Argumente ersichtlich, welche einen Staatsbetrieb von vornherein ausschlössen. Der Finanzdirektor des Kantons Bern hat in seinem Votum im Grossen Rat die verschiedenen Möglichkeiten selbst erwähnt. Dass die Durchführung der EDV durch eine Gesellschaft des Privatrechtes nicht die einzige für ein Staatswesen mittlerer Grösse in Betracht kommende Möglichkeit ist, folgt schliesslich auch daraus zwingend, dass - soweit dem Bundesgericht bekannt ist - sowohl die Eidgenossenschaft als auch die meisten anderen Kantone und die grösseren Städte diese Aufgaben selbst lösen. Die zweckmässige Beteiligung der Universität und des Inselspitals (Kantonsspital) an der BEDAG ist kein Hindernis für die staatliche Organisation. Sowohl die Universität als auch das Inselspital werden finanziell vom Kanton Bern getragen, so dass nicht einzusehen ist, weshalb diese Institutionen - falls die Lösung "BEDAG" vom Volke verworfen werden sollte - nicht veranlasst werden könnten, sich einem staatseigenen Betrieb gleicher Art anzuschliessen. Dass die fünfprozentige Beteiligung einer Firma der Privatindustrie für das bernische Datenverarbeitungssystem unabdingbar wäre, machen der Regierungsrat und der Grosse Rat selbst nicht geltend.
c) Es lässt sich auch nicht sagen, es könne dem Stimmbürger gleichgültig sein, ob die Datenverarbeitung für den Kanton Bern durch den Staat oder durch eine gemischtwirtschaftliche Organisation erfolge. Die grundsätzliche Seite dieser Frage stellt einen politischen Entscheid dar, der - sofern die Referendumsgrenze bei den Ausgaben überschritten ist - dem Volk zusteht. Zu bemerken ist in diesem Zusammenhang, dass das Kontrollrecht der vom Volke gewählten Behörden bei der gemischtwirtschaftlichen Lösung keineswegs identisch ist mit demjenigen, wie es gegenüber einem Staatsbetrieb ausgeübt werden könnte. Zwar wird die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungsrates der BEDAG vom Kanton Bern bestimmt; dem Regierungsrat steht das Recht zu, diese zu instruieren und es ist ihm der Geschäftsbericht zur Kenntnis zu bringen. Indessen ist nicht zu verkennen, dass Verantwortlichkeit und politische Kontrolle bei der gewählten Lösung um eine Stufe nach unten verschoben werden. Für einen Staatsbetrieb wäre der Regierungsrat unmittelbar verantwortlich und es stünde dem Grossen Rat die Oberaufsicht zu (Art. 26 Ziff. 7 KV); bei der gemischtwirtschaftlichen Unternehmung dagegen liegt die unmittelbare Verantwortung beim Verwaltungsrat, und die politische Aufsicht kann höchstens dem Regierungsrat zukommen.
d) Es ist selbstverständlich, dass das Bundesgericht nicht in die Entscheidungsfreiheit des Kantons Bern eingreifen und vor allem nicht zum Ausdruck bringen will, die rein staatliche Lösung der gestellten Aufgabe sei derjenigen über einen gemischtwirtschaftlichen Betrieb vorzuziehen. Mit den vorstehenden Ausführungen soll einzig dargetan werden, dass mindestens zwei Varianten ernstlich in Betracht zu ziehen sind. Der Grosse Rat hat demnach über eine Frage entschieden, die jedenfalls dann in die Zuständigkeit der Stimmberechtigten fällt, wenn die entsprechenden Ausgaben nicht aufgrund früherer Entscheide als gebunden zu gelten haben.
6. a) Der Regierungsrat erblickt die Bindung der Ausgabe in der ersten Vereinbarung mit der BEDAG vom Jahre 1970, der eine Kreditbewilligung des Grossen Rates vom 7. September 1970 im Betrage von jährlich Fr. 1'000'000.-- zugrundelag. Er stützt sich dabei auf das Urteil BGE 97 I 820 ff. Es ging dort ebenfalls um eine EDV-Anlage, und zwar um deren Beschaffung durch den Kanton Aargau. Das Bundesgericht betrachtete damals die Ausgaben für eine neue Anlage dieser Art deshalb als gebunden, weil der Grosse Rat acht Jahre früher einen Kredit für die Anschaffung einer ersten, im Zeitpunkt der Behandlung der neuen Vorlage veralteten EDV-Anlage bewilligt hatte. Es führte aus, jener frühere Kreditbewilligungsbeschluss hätte vermutlich dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Da dies jedoch nicht geschehen sei und kein Stimmbürger dagegen staatsrechtliche Beschwerde erhoben habe, müsse jener Beschluss, auf den faktisch nicht mehr zurückgekommen werden könne, als von den Stimmbürgern stillschweigend gebilligter Grundsatzentscheid betrachtet werden. Demnach seien die technisch bedingten Aufwendungen für den Unterhalt und den Ersatz der Anlage als gebunden und dem Finanzreferendum nicht unterstehend zu betrachten.
b) Es ist fraglich, ob bei neuer Prüfung an dieser Rechtsprechung uneingeschränkt festgehalten werden könnte. Sie erweckt deshalb gewisse Bedenken, weil den Stimmbürgern zugemutet wird, gegen einen Parlamentsbeschluss etwas zu unternehmen, der gerade nicht in der Form, welche für die dem fakultativen Referendum unterliegenden Kreditbeschlüsse vorgesehen ist, veröffentlicht wurde. Es geht wohl etwas weit, einen solchen Beschluss in der gleichen Weise als vom Stimmbürger stillschweigend gebilligt zu betrachten wie einen anderen, der dem fakultativen Referendum unterstellt worden, aber nicht mit einem solchen angefochten worden ist. Indessen braucht hierüber nicht entschieden zu werden, da sich der vorliegende Sachverhalt in einem wesentlichen Punkt von demjenigen unterscheidet, der dem Urteil BGE 97 I 820 ff. zugrundelag. Hier ging es im Jahre 1970 um die Bewilligung einer Ausgabe, die unzweifelhaft im Rahmen der endgültigen Zuständigkeit des Grossen Rates lag (Kreditbetrag: jährlich Fr. 1'000'000.--; vgl. Art. 6b in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 4 KV). Das fakultative Referendum kam daher im vornhinein gar nicht in Betracht, so dass nicht eingewendet werden kann, die Stimmbürger hätten den Beschluss stillschweigend genehmigt, da eine staatsrechtliche Beschwerde nicht erhoben wurde. Auch die seit 1973 bewilligten jährlichen Kredite von mehr als 1 Million Franken für die Bezahlung der Computerleistungen an die BEDAG stellen keine Grundsatzentscheide dar, die für spätere Ausgaben das Referendum ausschliessen. Wie dem Rechtsgutachten von Saladin entnommen werden kann, war weder aus dem kantonalen Budget noch aus der Staatsrechnung klar ersichtlich, dass für die BEDAG jährlich mehr als 1 Million Franken ausgegeben wurden. Zudem konnte über den Voranschlag keine Volksabstimmung verlangt werden (Art. 26 Ziff. 8 KV). Von einer stillschweigenden Genehmigung der Kreditbeschlüsse kann somit keine Rede sein. Dass aber als Grunderlass im Sinne der bundesrechtlichen Rechtsprechung zum Finanzreferendum nur ein solcher in Betracht kommt, der vom Stimmbürger ausdrücklich oder stillschweigend genehmigt worden ist, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Andernfalls könnten der Volksabstimmung unterliegende Kredite unter Umgehung der Referendumsgrenze aufgespalten werden, was die Institution des Referendums weitgehend aushöhlen würde (BGE 104 Ia 427).
c) Ob in rein tatsächlicher Hinsicht ein gewisser Sachzwang bestehe oder nicht, braucht unter diesen Umständen nicht mehr entschieden zu werden; denn der Grosse Rat war aufgrund der vorstehenden Darlegungen mindestens einmal verpflichtet, die wesentliche Frage, ob die staatlichen Aufwendungen für die EDV über eine gemischtwirtschaftliche Unternehmung zu leiten seien oder nicht, dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten. | de | Art. 6b Cst. bern.; art. 85 let. a OJ; référendum financier, traitement électronique des données. 1. Vote d'une dépense (consid. 2b).
2. Notion de dépense liée (consid. 3b), dans le canton de Berne (consid. 3c).
3. Traitement électronique des données:
a) Est-ce une tâche qui entre dans le champ d'activité normal de l'administration (consid. 5a)?
b) L'autorité habilitée à engager la dépense dispose-t-elle d'une liberté d'action relativement importante (consid. 5)?
4. Exigences relatives à l'arrêté de base, en vertu duquel les dépenses sont consenties (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 235
Im Jahre 1970 wurde die Firma Bernische Datenverarbeitung AG (BEDAG) mit einem Grundkapital von Fr. 90'000.-- gegründet. Der Kanton Bern ist stark überwiegender Mehrheitsaktionär. Der Gründung lag ein Kreditbewilligungsbeschluss des Grossen Rates vom 7. September 1970 zugrunde, der wie folgt lautete:
"Der Regierungsrat wird ermächtigt, mit einer zu gründenden Aktiengesellschaft einen Vertrag über die Benützung eines Datenverarbeitungssystems IBM 360-65 abzuschliessen. Hierzu wird eine jährliche Ausgabe von Fr. 1'000'000.-- bewilligt, erstmals für das Jahr 1972."
Indessen stiegen die Aufwendungen des Staates für die Bezahlung von Computerleistungen an die BEDAG bis 1981 auf jährlich rund sieben Millionen Franken an. Raummangel, Sicherheitsgründe und die fortschreitende Entwicklung der Technik veranlassten den Kanton Bern und die BEDAG, nach neuen Lösungen zu suchen.
Sie regelten deshalb in einem neuen Vertrag vom 17. September 1981 ihre Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elektronischen Datenverarbeitung, so dass die BEDAG ein Rechenzentrum betreibt und als einzige neben automatischen Kleinanlagen für den Kanton die Informationsverarbeitung durchführt. Die EDV-Anwendungen werden vom Kanton entwickelt und von der BEDAG verarbeitet. Der Kanton stellt der BEDAG das Personal für den Betrieb des Rechenzentrums zur Verfügung. Dieses Personal untersteht dem Beamtenstatut der bernischen Staatsverwaltung. Die BEDAG vergütet dem Kanton den Personaleinsatz und bezahlt die Inanspruchnahme von Infrastruktur. Der Kanton bezahlt der BEDAG die Computerleistung. Die politische Kontrolle erfolgt dadurch, dass die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungsrates der BEDAG vom Kanton Bern bestimmt wird; ferner steht dem Regierungsrat das Recht zu, diese Staatsvertreter zu instruieren, und es ist ihm der Geschäftsbericht zur Kenntnis zu bringen.
Mit einem weiteren Vertrag vom gleichen Tage räumte der Kanton Bern der BEDAG für die Errichtung eines Rechenzentrums ein Baurecht an einer kantonalen Liegenschaft auf die Dauer von 100 Jahren ein, unter Festsetzung einer jährlichen Grundrente von Fr. 281'680.--. Beide Verträge wurden vom Regierungsrat und dem Grossen Rat genehmigt und dem fakultativen Referendum nicht unterstellt.
Gestützt auf Art. 85 lit. a OG führen Daniele Jenni und Lukas Vögeli staatsrechtliche Beschwerde unter anderem gegen den Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern vom 19. November 1981 betreffend der Zusammenarbeit des Kantons mit der BEDAG, soweit damit das fakultative Referendum ausgeschlossen worden ist.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 6 Ziff. 4 der bernischen Kantonsverfassung (KV) unterliegen der Volksabstimmung die Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine neue, nicht gebundene Gesamtausgabe von mehr als zehn Millionen Franken zur Folge haben; jährlich wiederkehrende Ausgaben, die einer fortgesetzten Aufgabe oder einer ständigen Einrichtung dienen, werden nicht zusammengerechnet (obligatorisches Referendum). Nach Art. 6b KV unterliegen ferner der Volksabstimmung auf Begehren von 5000 Stimmberechtigten diejenigen Beschlüsse des Grossen Rates, welche für den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe von mehr als einer Million Franken zur Folge haben (fakultatives Referendum). Über Erwerb und Veräusserung von Grundstücken im Betrage von mehr als Fr. 200'000.-- entscheidet nach Art. 26 Ziff. 12 KV der Grosse Rat endgültig; das Referendum ist dort ausgeschlossen.
b) Der Beschluss des Grossen Rates vom 19. November 1981 betreffend die Genehmigung des Vertrages über die Zusammenarbeit zwischen dem Kanton Bern und der BEDAG vom 17. September 1981 ist kein formeller Ausgabenbeschluss. Das bedeutet indessen nicht, dass er nicht Gegenstand eines Referendums bilden könnte. Wird er rechtskräftig, so werden dem Kanton Bern aus dessen Vollzug unbestrittenermassen jährliche Ausgaben von mindestens sieben Millionen Franken erwachsen. Der Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates, der die Schuldpflicht des Kantons auslöst, ist daher einem Ausgabenbeschluss gleichzusetzen (Urteil des Bundesgerichts vom 4. Oktober 1978, veröffentlicht in ZBl 80/1979, S. 75 E. 3). Damit fällt er, rein betragsmässig gesehen, klarerweise unter das fakultative Referendum. Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Bern halten indessen die Referendumspflicht für nicht gegeben, weil es sich um gebundene Ausgaben handle. Dieser Standpunkt wird einmal damit begründet, dass die elektronische Datenverarbeitung heute ein unersetzliches Arbeitshilfsmittel jeder Staatsverwaltung darstelle; zum andern wird ausgeführt, der neue Vertrag betreffend Zusammenarbeit mit der BEDAG beruhe auf dem Grossratsbeschluss vom 7. September 1970 und führe daher nur die bereits seit zehn Jahren bestehende Lösung weiter. Was den Baurechtsvertrag betrifft, so anerkennen die Beschwerdeführer, dass Verträge dieser Art nach Art. 26 Ziff. 12 KV an sich dem Referendum nicht unterstehen. Sie halten jedoch dafür, dieser Vertrag bilde mit dem Zusammenarbeitsvertrag eine einheitliche Konstruktion, weshalb auch er in Umgehung des Referendums zustandegekommen sei.
3. a) Unabhängig davon, ob eine Ausgabe neu sei oder nicht, bedarf es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes dann keiner Volksabstimmung, wenn die Kompetenz zur Bewilligung von Ausgaben vom Volk an das Parlament oder an die Regierung delegiert worden ist (BGE 105 Ia 82 ff., E. 4 und 5). Im vorliegenden Fall wird nicht geltend gemacht, es sei eine Delegation erfolgt. Es ist daher zu prüfen, ob eine neue oder eine gebundene Ausgabe vorliege. Dabei ist im besonderen zu beachten, dass es hier darum geht, eine öffentliche Aufgabe durch eine juristische Person des Privatrechtes erfüllen zu lassen. Es wird zu untersuchen sein, ob und allenfalls in welchem Umfange diese Tatsache den Entscheid darüber beeinflusst, ob die Ausgabe als neu zu betrachten sei oder nicht.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht als referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgesehen oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmbürger hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die daraus folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann also auch dann, wenn die Frage, "ob" eine mit Ausgaben verbundene Aufgabe zu erfüllen sei, weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 105 Ia 84 /85, E. 6a; BGE 103 Ia 447; BGE 102 Ia 459 E. 3a; BGE 101 Ia 133 E. 4; BGE 100 Ia 370 E. 3a). In seiner Arbeit "Kantonale Subventionen als Gegenstand des Finanzreferendums" (in: Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, Solothurn 1981, S. 156), erklärt PETER SALADIN diese Rechtsprechung als grundsätzlich überzeugend. Er bemerkt zwar, die Unterscheidung zwischen Ausgaben, die durch einen Grunderlass präjudiziert und solchen, die durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben seien, sei nicht unbedingt klar (a.a.O., S. 153 Fussnote 13). Dieser Kritik kann eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden. Indessen kann hier die Frage offen bleiben, ob die von der Praxis geschaffene Definition der gebundenen Ausgaben einer Präzisierung bedürfe, da sich - wie darzulegen sein wird - für den vorliegenden Fall dadurch nichts ändern würde.
c) Allerdings besteht kein verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgaben. Von der dargelegten Begriffsbestimmung des Bundesgerichtes darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei der Auslegung des kantonalen Rechtes oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt (BGE 105 Ia 85 E. 6b, BGE 102 Ia 459 /460 E. 3a). Indessen wurde im neueren dieser Fälle ausgeführt, es bestünden keine Hinweise dafür, dass der bernische Verfassungsgeber bei der Teilrevision der Kantonsverfassung in den Jahren 1969/1970, als in Art. 6 Ziff. 4 erstmals die Begriffe der "neuen" und der "gebundenen" Ausgaben in den Verfassungstext aufgenommen wurden, von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung habe abweichen wollen; im Gegenteil habe der Präsident der vorberatenden Kommission im Grossen Rat auf diese Rechtsprechung ausdrücklich Bezug genommen. Diese Feststellungen wurden im vorliegenden Verfahren nicht in Frage gestellt, so dass es dabei sein Bewenden haben muss.
4. Der Regierungsrat vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, der mit dem Einsatz moderner Methoden der Informatik verbundene Sachaufwand des Staates müsse nach heutiger Auffassung als sachlich gebunden betrachtet werden; er beruft sich dabei auf das den Kanton Aargau betreffende Urteil BGE 97 I 820 ff. Tatsächlich ist das Bundesgericht in jenem Falle mindestens teilweise von einem früheren Entscheid (BGE 93 I 620 ff.) abgewichen, in dem erklärt worden war, die Anschaffung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage sei für die Stadt Zürich nicht unerlässlich und daher referendumspflichtig. In BGE 97 I 826 E. 5 wurde demgegenüber ausgeführt, seit dem Erlass jenes Urteils hätten sich die Verhältnisse erheblich geändert. Die elektronische Datenverarbeitung (EDV) sei in grösseren Unternehmen der Privatwirtschaft zum unentbehrlichen Hilfsmittel geworden, und auch die öffentlichen Verwaltungen sähen sich in zunehmendem Masse veranlasst, zur EDV überzugehen, um die ihnen übertragenen Aufgaben zuverlässig und wirtschaftlich erfüllen zu können. Dies gelte insbesondere für den Bund, aber auch für die Verwaltungen grösserer Kantone und grosser Städte. Ob gleichwohl an der im Urteil BGE 93 I 620 ff. vertretenen Auffassung festgehalten werden könne, wurde jedoch schliesslich offengelassen.
5. a) Selbst wenn man anerkennen wollte, dass die Anschaffung oder Erneuerung einer EDV-Anlage heute zum normalen Gang der Verwaltung gehört und somit wegen der Frage des "ob" nicht dem Referendum zu unterstellen wäre, so rechtfertigt in Fällen der hier vorliegenden Art doch das "wie" eine Volksabstimmung. Es lässt sich nicht bestreiten, dass die elektronische Datenverarbeitung vom Staat auch in eigener Regie durchgeführt werden kann und nicht nur durch eine gemischtwirtschaftliche Organisation, so dass eine echte Wahlmöglichkeit selbst dann besteht, wenn man die dritte denkbare Variante, die Vergebung der EDV an private Firmen, als zu aufwendig ausser Betracht lässt. Der entscheidenden Behörde steht somit hinsichtlich der Organisation der Datenverarbeitung eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zu, was nach der vorstehend dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Finanzreferendum die Referendumspflicht der Ausgabe begründet (BGE 105 Ia 84 /85 mit Hinweisen; vgl. im übrigen E. 3b). Beide Experten haben den Regierungsrat vor der Behandlung der Vorlage im Grossen Rat mindestens im Sinne einer Möglichkeit darauf hingewiesen.
b) Alles, was der Regierungsrat vor dem Grossen Rat und im vorliegenden Beschwerdeverfahren zugunsten der gewählten gemischtwirtschaftlichen Lösung vorgebracht hat, lässt sich vertreten. Es sind aber keine Argumente ersichtlich, welche einen Staatsbetrieb von vornherein ausschlössen. Der Finanzdirektor des Kantons Bern hat in seinem Votum im Grossen Rat die verschiedenen Möglichkeiten selbst erwähnt. Dass die Durchführung der EDV durch eine Gesellschaft des Privatrechtes nicht die einzige für ein Staatswesen mittlerer Grösse in Betracht kommende Möglichkeit ist, folgt schliesslich auch daraus zwingend, dass - soweit dem Bundesgericht bekannt ist - sowohl die Eidgenossenschaft als auch die meisten anderen Kantone und die grösseren Städte diese Aufgaben selbst lösen. Die zweckmässige Beteiligung der Universität und des Inselspitals (Kantonsspital) an der BEDAG ist kein Hindernis für die staatliche Organisation. Sowohl die Universität als auch das Inselspital werden finanziell vom Kanton Bern getragen, so dass nicht einzusehen ist, weshalb diese Institutionen - falls die Lösung "BEDAG" vom Volke verworfen werden sollte - nicht veranlasst werden könnten, sich einem staatseigenen Betrieb gleicher Art anzuschliessen. Dass die fünfprozentige Beteiligung einer Firma der Privatindustrie für das bernische Datenverarbeitungssystem unabdingbar wäre, machen der Regierungsrat und der Grosse Rat selbst nicht geltend.
c) Es lässt sich auch nicht sagen, es könne dem Stimmbürger gleichgültig sein, ob die Datenverarbeitung für den Kanton Bern durch den Staat oder durch eine gemischtwirtschaftliche Organisation erfolge. Die grundsätzliche Seite dieser Frage stellt einen politischen Entscheid dar, der - sofern die Referendumsgrenze bei den Ausgaben überschritten ist - dem Volk zusteht. Zu bemerken ist in diesem Zusammenhang, dass das Kontrollrecht der vom Volke gewählten Behörden bei der gemischtwirtschaftlichen Lösung keineswegs identisch ist mit demjenigen, wie es gegenüber einem Staatsbetrieb ausgeübt werden könnte. Zwar wird die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungsrates der BEDAG vom Kanton Bern bestimmt; dem Regierungsrat steht das Recht zu, diese zu instruieren und es ist ihm der Geschäftsbericht zur Kenntnis zu bringen. Indessen ist nicht zu verkennen, dass Verantwortlichkeit und politische Kontrolle bei der gewählten Lösung um eine Stufe nach unten verschoben werden. Für einen Staatsbetrieb wäre der Regierungsrat unmittelbar verantwortlich und es stünde dem Grossen Rat die Oberaufsicht zu (Art. 26 Ziff. 7 KV); bei der gemischtwirtschaftlichen Unternehmung dagegen liegt die unmittelbare Verantwortung beim Verwaltungsrat, und die politische Aufsicht kann höchstens dem Regierungsrat zukommen.
d) Es ist selbstverständlich, dass das Bundesgericht nicht in die Entscheidungsfreiheit des Kantons Bern eingreifen und vor allem nicht zum Ausdruck bringen will, die rein staatliche Lösung der gestellten Aufgabe sei derjenigen über einen gemischtwirtschaftlichen Betrieb vorzuziehen. Mit den vorstehenden Ausführungen soll einzig dargetan werden, dass mindestens zwei Varianten ernstlich in Betracht zu ziehen sind. Der Grosse Rat hat demnach über eine Frage entschieden, die jedenfalls dann in die Zuständigkeit der Stimmberechtigten fällt, wenn die entsprechenden Ausgaben nicht aufgrund früherer Entscheide als gebunden zu gelten haben.
6. a) Der Regierungsrat erblickt die Bindung der Ausgabe in der ersten Vereinbarung mit der BEDAG vom Jahre 1970, der eine Kreditbewilligung des Grossen Rates vom 7. September 1970 im Betrage von jährlich Fr. 1'000'000.-- zugrundelag. Er stützt sich dabei auf das Urteil BGE 97 I 820 ff. Es ging dort ebenfalls um eine EDV-Anlage, und zwar um deren Beschaffung durch den Kanton Aargau. Das Bundesgericht betrachtete damals die Ausgaben für eine neue Anlage dieser Art deshalb als gebunden, weil der Grosse Rat acht Jahre früher einen Kredit für die Anschaffung einer ersten, im Zeitpunkt der Behandlung der neuen Vorlage veralteten EDV-Anlage bewilligt hatte. Es führte aus, jener frühere Kreditbewilligungsbeschluss hätte vermutlich dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Da dies jedoch nicht geschehen sei und kein Stimmbürger dagegen staatsrechtliche Beschwerde erhoben habe, müsse jener Beschluss, auf den faktisch nicht mehr zurückgekommen werden könne, als von den Stimmbürgern stillschweigend gebilligter Grundsatzentscheid betrachtet werden. Demnach seien die technisch bedingten Aufwendungen für den Unterhalt und den Ersatz der Anlage als gebunden und dem Finanzreferendum nicht unterstehend zu betrachten.
b) Es ist fraglich, ob bei neuer Prüfung an dieser Rechtsprechung uneingeschränkt festgehalten werden könnte. Sie erweckt deshalb gewisse Bedenken, weil den Stimmbürgern zugemutet wird, gegen einen Parlamentsbeschluss etwas zu unternehmen, der gerade nicht in der Form, welche für die dem fakultativen Referendum unterliegenden Kreditbeschlüsse vorgesehen ist, veröffentlicht wurde. Es geht wohl etwas weit, einen solchen Beschluss in der gleichen Weise als vom Stimmbürger stillschweigend gebilligt zu betrachten wie einen anderen, der dem fakultativen Referendum unterstellt worden, aber nicht mit einem solchen angefochten worden ist. Indessen braucht hierüber nicht entschieden zu werden, da sich der vorliegende Sachverhalt in einem wesentlichen Punkt von demjenigen unterscheidet, der dem Urteil BGE 97 I 820 ff. zugrundelag. Hier ging es im Jahre 1970 um die Bewilligung einer Ausgabe, die unzweifelhaft im Rahmen der endgültigen Zuständigkeit des Grossen Rates lag (Kreditbetrag: jährlich Fr. 1'000'000.--; vgl. Art. 6b in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 4 KV). Das fakultative Referendum kam daher im vornhinein gar nicht in Betracht, so dass nicht eingewendet werden kann, die Stimmbürger hätten den Beschluss stillschweigend genehmigt, da eine staatsrechtliche Beschwerde nicht erhoben wurde. Auch die seit 1973 bewilligten jährlichen Kredite von mehr als 1 Million Franken für die Bezahlung der Computerleistungen an die BEDAG stellen keine Grundsatzentscheide dar, die für spätere Ausgaben das Referendum ausschliessen. Wie dem Rechtsgutachten von Saladin entnommen werden kann, war weder aus dem kantonalen Budget noch aus der Staatsrechnung klar ersichtlich, dass für die BEDAG jährlich mehr als 1 Million Franken ausgegeben wurden. Zudem konnte über den Voranschlag keine Volksabstimmung verlangt werden (Art. 26 Ziff. 8 KV). Von einer stillschweigenden Genehmigung der Kreditbeschlüsse kann somit keine Rede sein. Dass aber als Grunderlass im Sinne der bundesrechtlichen Rechtsprechung zum Finanzreferendum nur ein solcher in Betracht kommt, der vom Stimmbürger ausdrücklich oder stillschweigend genehmigt worden ist, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Andernfalls könnten der Volksabstimmung unterliegende Kredite unter Umgehung der Referendumsgrenze aufgespalten werden, was die Institution des Referendums weitgehend aushöhlen würde (BGE 104 Ia 427).
c) Ob in rein tatsächlicher Hinsicht ein gewisser Sachzwang bestehe oder nicht, braucht unter diesen Umständen nicht mehr entschieden zu werden; denn der Grosse Rat war aufgrund der vorstehenden Darlegungen mindestens einmal verpflichtet, die wesentliche Frage, ob die staatlichen Aufwendungen für die EDV über eine gemischtwirtschaftliche Unternehmung zu leiten seien oder nicht, dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten. | de | Art. 6b cost. BE; art. 85 lett. a OG; referendum finanziario, elaborazione elettronica dei dati. 1. Decisione con cui è autorizzata una spesa (consid. 2b).
2. Nozione di spesa vincolata (consid. 3b), nel cantone di Berna (consid. 3c).
3. Elaborazione elettronica dei dati:
a) Trattasi di un compito facente parte del campo d'attività normale dell'amministrazione (consid. 5a)?
b) Spetta all'autorità competente a decidere sulla spesa una libertà d'azione relativamente importante (consid. 5)?
4. Requisiti dell'atto normativo di base, con cui sono approvate le spese che ne risultano (consid. 6). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 243
Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung des Kantons Bern bestimmt, dass "im ersten Wahlgang diejenigen (in der Reihenfolge der Stimmenzahl) in den Regierungsrat gewählt sind, welche das absolute Mehr der gültigen Stimmen auf sich vereinigen". Gemäss Art. 24 des Dekretes über die politischen Rechte (DPR) vom 5. Mai 1980 "fallen für die Ermittlung der Wahlergebnisse die leeren und die ungültigen Wahlzettel sowie die leeren Stimmen ausser Betracht. ... Gewählt ist, wer das absolute Mehr der gültigen Stimmen erreicht. Dieses berechnet sich wie folgt: Die Gesamtzahl der gültigen Kandidatenstimmen wird durch die Zahl der zu wählenden Behördemitglieder geteilt und das Ergebnis halbiert; die nächsthöhere ganze Zahl ist das absolute Mehr. Haben mehr Kandidaten das absolute Mehr erreicht, als Behördemitglieder zu wählen sind, so ist gewählt, wer die meisten Stimmen erhalten hat. Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los..."
Am 25. April 1982 wurden im Kanton Bern die Regierungsratswahlen durchgeführt. Das absolute Mehr wurde in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 und 2 DPR mit 63'444 Stimmen ermittelt. Demgemäss wurden folgende neun Kandidaten als gewählt erklärt:
Martignoni Werner mit 146'749 Stimmen;
Blaser Ernst mit 141'649 Stimmen;
Schmid Peter mit 140'138 Stimmen;
Krähenbühl Hans mit 136'095 Stimmen;
Favre Henri-Louis mit 134'673 Stimmen;
Müller Bernhard mit 129'302 Stimmen;
Meyer Kurt mit 84'696 Stimmen;
Sommer Henri mit 83'696 Stimmen;
Bürki Gotthelf mit 82'580 Stimmen.
Alle neun gewählten Kandidaten gehörten schon bisher dem Regierungsrat an. Weitere Stimmen entfielen auf verschiedene Kandidaten, wobei Dr. Paul Günter mit 28'862 Stimmen unter den Nichtgewählten das beste Ergebnis erzielte.
Dr. Rudolf Hausherr und Martin Scheidegger führten gegen diese Wahl am 28. April 1982 beim Grossen Rat des Kantons Bern Beschwerde unter anderem mit dem Antrag, es seien die Kandidaten Bürki, Meyer und Sommer als nicht gewählt zu erklären, weil sie das absolute Mehr der gültigen Stimmen nicht erreicht hätten. Die Beschwerde wurde vom Grossen Rat am 7. Juni 1982 abgewiesen. Die gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer beanstanden die Methode, nach der bei den angefochtenen Regierungsratswahlen das absolute Mehr ermittelt worden ist. Sie stellen auch hier nicht in Abrede, dass die angewandte Berechnungsweise den Bestimmungen des DPR entspricht und dass dieses Dekret in Art. 42 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte von 5. Mai 1980 eine ausreichende gesetzliche Grundlage habe. Sie machen jedoch geltend, das gewählte Vorgehen gemäss DPR stehe mit dem in Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung enthaltenen Begriff des absoluten Mehrs nicht in Einklang. Eine solche Rüge kann vorfrageweise jederzeit noch erhoben werden, obschon die Frist zur Anfechtung des DPR längst verstrichen ist.
b) Der Ausdruck "absolutes Mehr" findet sich praktisch in allen Kantonsverfassungen und Wahlgesetzen, in denen von der Wahl von Behörden nach dem Majorzsystem die Rede ist. Indessen besteht keine bundesrechtliche, für die Kantone verbindliche Auslegung dieses Begriffs. Er ist in Fällen, in denen nur ein Behördemitglied zu wählen ist, eindeutig bestimmt als die nächsthöhere ganze Zahl, die auf die Hälfte der gültigen und nicht leeren Stimmzettel folgt. Sind indessen mehrere Mitglieder der nämlichen Behörde zu wählen, wie dies vor allem bei Gesamterneuerungswahlen nach Ablauf der Amtsdauer zutrifft, so sind zwei Berechnungsarten möglich, die sich durch die Art unterscheiden, wie den nur teilweise ausgefüllten Wahlzetteln Rechnung getragen wird. Nach der ersten Methode werden die massgebende Stimmzahl und damit das absolute Mehr aufgrund sämtlicher nicht völlig leer eingelegter Wahlzettel ermittelt. Die Hälfte dieses Totals, aufgerundet auf die nächsthöhere ganze Zahl, bildet das absolute Mehr. Nach der zweiten Methode bilden sämtliche gültig ausgefüllten Linien der Wahlzettel die massgebende Totalstimmenzahl, d.h. es bleiben nicht nur die völlig leeren Wahlzettel unberücksichtigt, sondern auch die leeren und ungültig ausgefüllten Linien der nur teilweise ausgefüllten Wahlzettel. Die Anzahl sämtlicher gültig ausgefüllter Linien, geteilt durch die Anzahl der zu vergebenden Mandate, wird alsdann halbiert; die nächsthöhere ganze Zahl bedeutet das absolute Mehr. Diese zweite Methode ist diejenige, die nach der klaren Bestimmung von Art. 24 DPR im Kanton Bern für die Regierungsratswahlen Anwendung findet. Die Beschwerdeführer halten dafür, ihre Anwendung widerspreche dem Begriff des absoluten Mehrs, wie er in Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung niedergelegt sei. Sie führen dafür historische Argumente an und machen darüber hinaus geltend, der Wille derjenigen Wähler, die nur teilweise ausgefüllte Wahlzettel in die Urne legten und so nach Möglichkeit einen zweiten Wahlgang herbeiführen möchten, werde missachtet. Nach der von ihnen befürworteten Berechnungsweise hätte das absolute Mehr beim Wahlgang vom 25. April 1982 nicht 63'444, sondern 105'942 Stimmen betragen, mit der Folge, dass die Kandidaten Meyer, Sommer und Bürki nach dem ersten Wahlgang nicht als zu Regierungsräten gewählt hätten erklärt werden dürfen.
c) Das historische Argument schlägt nicht durch. Zwar ist es richtig, dass das absolute Mehr im Kanton Bern bis zum Jahre 1956 nach der ersten, von den Beschwerdeführern vertretenen Methode ermittelt wurde. Damals wurde das DPR durch den Grossen Rat in wesentlichen Punkten abgeändert, wobei sich aus dem Protokoll über die Beratungen ergibt, dass der Neuregelung vor allem die Sorge um eine verbesserte Stimmbeteiligung zugrunde lag, die man unter anderem durch Einschränkung der Notwendigkeit von Stichwahlen zu erreichen suchte. Der Regierungsrat hatte im Vorstadium der Beratung über die Frage, wie das absolute Mehr zu ermitteln sei, ein Rechtsgutachten von Professor Dr. Hans Huber eingeholt. Dieser war zum Schlusse gelangt, die in Aussicht genommene neue Art der Berechnung des absoluten Mehrs bei der Wahl von Kollegialbehörden sei weder formell noch materiell verfassungswidrig, und sie bedeute namentlich auch keine Willkür im Sinne von Art. 4 BV. Er hatte allerdings beigefügt, bei einer historisch-politischen Beurteilung würde nach seiner persönlichen Meinung die bisherige Berechnungsweise den Vorzug verdienen. Der Grosse Rat des Kantons Bern entschied sich in Kenntnis der Schlussfolgerungen dieses Gutachtens mit 111:21 Stimmen zugunsten der neuen, noch jetzt gültigen Berechnungsweise. Es kann somit heute, 27 Jahre später, nicht mehr mit Grund behauptet werden, die im DPR vorgesehene Lösung sei historisch gesehen nicht haltbar. Dazu kommt, dass sie auch in anderen Kantonen verbreitet ist. So wird im Kanton Zürich das absolute Mehr bei der Gesamterneuerung von Kollegialbehörden seit langer Zeit nach dem heute im Kanton Bern angewandten System ermittelt (vgl. HANS AEPPLI, Zürcher Wahl- und Abstimmungsrecht, Zürich 1934, S. 49/50), und aus einer Dissertation aus dem Jahre 1907, die Wahlsysteme verschiedener Kantone behandelt, lässt sich schliessen, dass diese Methode schon damals die vorherrschende war (MAX DUTTWEILER, Das Stimmrecht in der Schweiz, Affoltern a./A. 1907, S. 84).
d) Zudem erscheint die zweite, im DPR vorgesehene Lösung zum mindesten nicht als weniger folgerichtig als die erste. Nach dieser müssten nämlich Wahlzettel, die bei neun zu besetzenden Mandaten z.B. nur einen oder zwei Namen tragen, bei der Ermittlung des absoluten Mehrs gleich wie solche mit neun Namen voll berücksichtigt werden, während ganz leere Wahlzettel unbestrittenermassen ausser Betracht zu bleiben hätten. Das erscheint als wenig logisch. Es ist schwer ersichtlich, weshalb der Stimmbürger von seinem Recht, sich der Stimme zu enthalten, bei Wahlen einer Kollegialbehörde nur ganz oder gar nicht, nicht aber teilweise sollte Gebrauch machen können, und weshalb in diesem Falle die leer gelassenen Linien nicht ebenso unberücksichtigt bleiben sollten wie die völlig leeren Wahlzettel. Die spärlichen Hinweise, die in der staatsrechtlichen Literatur zur Frage der Mehrheitswahl zu finden sind, deuten denn auch in diese Richtung. So führt ZACCARIA GIACOMETTI aus, die Nichtberücksichtigung der leeren Stimmzettel bei der Feststellung der Mehrheit erscheine als selbstverständlich; denn stimmberechtigte Personen, die leer einlegten, hätten materiell nicht gestimmt (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 261), und JEAN-FRANCOIS AUBERT bemerkt in einem Abschnitt, den er dem qualifizierten Mehr und seinen oft merkwürdigen Folgen widmet: "La démocratie pure veut une majorité simple, calculée sur l'ensemble des seules personnes qui ont voté" (Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, volume II, S. 402, N. 1067). Zwar erörtern diese beiden Autoren nicht genau den hier streitigen Sachverhalt, doch darf aus den angeführten Stellen doch wohl geschlossen werden, dass sie die hier angewandte Methode zur Ermittlung des absoluten Mehrs zum mindesten nicht für falsch erachten.
e) Nicht beigepflichtet werden kann den Beschwerdeführern schliesslich, wenn sie ausführen, der Wille derjenigen Wähler, die bewusst einen zweiten Wahlgang anstrebten, verdiene die nämliche Beachtung wie derjenige der übrigen Wahlberechtigten. Die Beschwerdeführer übersehen, dass das Ziel jeder Wahl darin besteht, die freien Sitze in einer staatlichen Behörde nach Möglichkeit zu besetzen. Auch im ersten Wahlgang sollte es dem loyalen Stimmbürger nicht darum gehen, eine Pattsituation anzustreben, damit in jedem Falle ein zweiter Wahlgang notwendig wird. Würde man diese Zielsetzung anerkennen, so würde, zu Ende gedacht, die Durchführung des ersten Wahlgangs zur Farce. Stichwahlen sind erforderlich, um Zufallsentscheide zu vermeiden und um dem Wähler die Möglichkeit zu geben, bei einem relativ knappen Ausgang des ersten Wahlgangs seine Stimme denjenigen Kandidaten zukommen zu lassen, die für ihn möglicherweise zweite Wahl darstellen, die er aber den übrigen, im ersten Wahlgang noch nicht gewählten Bewerbern vorzieht. Sie bilden an sich im Majorzsystem eine Notwendigkeit zur vollständigen Besetzung von Kollegialbehörden nach demokratischer Weise, können aber, wenn die Einrichtungen der Demokratie nicht ad absurdum geführt werden sollen, nicht ein im ersten Wahlgang systematisch anzusteuernder Selbstzweck sein. Dass ein knapper Ausgang des 1. Wahlganges, welcher bei einem 2. Wahlgang vielleicht zu einem anderen Wahlergebnis geführt hätte, hier nicht vorlag, ergibt sich aus der Stimmenzahl des letztgewählten (82'580) und des ersten nichtgewählten (28'862) Kandidaten. Die Rüge der ungenügenden Berücksichtigung der leeren Linien der Wahlzettel geht somit ebenfalls fehl.
f) Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichtes, sich zugunsten der einen oder anderen Art der Ermittlung des absoluten Mehrs bei Majorzwahlen zu entscheiden. Ist, wie dargetan, die im Kanton Bern angewandte Methode ebenso gut wie eine andere geeignet, ein dem Willen der Wählerschaft entsprechendes, unverfälschtes Resultat zu ermitteln, so erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet. Sie ist demgemäss abzuweisen. | de | Art. 34 Abs. 3 bern. KV, Art. 85 lit. a OG; Methode zur Ermittlung des absoluten Mehrs bei Majorzwahlen. Die in Art. 24 des Dekrets über die politischen Rechte vom 5.6.1980 festgehaltene Methode zur Ermittlung des absoluten Mehrs (sämtliche ausgefüllten Linien bilden die massgebende Totalstimmenzahl) widerspricht nicht Art. 34 Abs. 3 KV. Diese Methode ist ebenso gut wie eine andere geeignet, ein dem Willen der Wählerschaft entsprechendes, unverfälschtes Resultat zu ermitteln. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-243%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 243
Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung des Kantons Bern bestimmt, dass "im ersten Wahlgang diejenigen (in der Reihenfolge der Stimmenzahl) in den Regierungsrat gewählt sind, welche das absolute Mehr der gültigen Stimmen auf sich vereinigen". Gemäss Art. 24 des Dekretes über die politischen Rechte (DPR) vom 5. Mai 1980 "fallen für die Ermittlung der Wahlergebnisse die leeren und die ungültigen Wahlzettel sowie die leeren Stimmen ausser Betracht. ... Gewählt ist, wer das absolute Mehr der gültigen Stimmen erreicht. Dieses berechnet sich wie folgt: Die Gesamtzahl der gültigen Kandidatenstimmen wird durch die Zahl der zu wählenden Behördemitglieder geteilt und das Ergebnis halbiert; die nächsthöhere ganze Zahl ist das absolute Mehr. Haben mehr Kandidaten das absolute Mehr erreicht, als Behördemitglieder zu wählen sind, so ist gewählt, wer die meisten Stimmen erhalten hat. Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los..."
Am 25. April 1982 wurden im Kanton Bern die Regierungsratswahlen durchgeführt. Das absolute Mehr wurde in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 und 2 DPR mit 63'444 Stimmen ermittelt. Demgemäss wurden folgende neun Kandidaten als gewählt erklärt:
Martignoni Werner mit 146'749 Stimmen;
Blaser Ernst mit 141'649 Stimmen;
Schmid Peter mit 140'138 Stimmen;
Krähenbühl Hans mit 136'095 Stimmen;
Favre Henri-Louis mit 134'673 Stimmen;
Müller Bernhard mit 129'302 Stimmen;
Meyer Kurt mit 84'696 Stimmen;
Sommer Henri mit 83'696 Stimmen;
Bürki Gotthelf mit 82'580 Stimmen.
Alle neun gewählten Kandidaten gehörten schon bisher dem Regierungsrat an. Weitere Stimmen entfielen auf verschiedene Kandidaten, wobei Dr. Paul Günter mit 28'862 Stimmen unter den Nichtgewählten das beste Ergebnis erzielte.
Dr. Rudolf Hausherr und Martin Scheidegger führten gegen diese Wahl am 28. April 1982 beim Grossen Rat des Kantons Bern Beschwerde unter anderem mit dem Antrag, es seien die Kandidaten Bürki, Meyer und Sommer als nicht gewählt zu erklären, weil sie das absolute Mehr der gültigen Stimmen nicht erreicht hätten. Die Beschwerde wurde vom Grossen Rat am 7. Juni 1982 abgewiesen. Die gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer beanstanden die Methode, nach der bei den angefochtenen Regierungsratswahlen das absolute Mehr ermittelt worden ist. Sie stellen auch hier nicht in Abrede, dass die angewandte Berechnungsweise den Bestimmungen des DPR entspricht und dass dieses Dekret in Art. 42 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte von 5. Mai 1980 eine ausreichende gesetzliche Grundlage habe. Sie machen jedoch geltend, das gewählte Vorgehen gemäss DPR stehe mit dem in Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung enthaltenen Begriff des absoluten Mehrs nicht in Einklang. Eine solche Rüge kann vorfrageweise jederzeit noch erhoben werden, obschon die Frist zur Anfechtung des DPR längst verstrichen ist.
b) Der Ausdruck "absolutes Mehr" findet sich praktisch in allen Kantonsverfassungen und Wahlgesetzen, in denen von der Wahl von Behörden nach dem Majorzsystem die Rede ist. Indessen besteht keine bundesrechtliche, für die Kantone verbindliche Auslegung dieses Begriffs. Er ist in Fällen, in denen nur ein Behördemitglied zu wählen ist, eindeutig bestimmt als die nächsthöhere ganze Zahl, die auf die Hälfte der gültigen und nicht leeren Stimmzettel folgt. Sind indessen mehrere Mitglieder der nämlichen Behörde zu wählen, wie dies vor allem bei Gesamterneuerungswahlen nach Ablauf der Amtsdauer zutrifft, so sind zwei Berechnungsarten möglich, die sich durch die Art unterscheiden, wie den nur teilweise ausgefüllten Wahlzetteln Rechnung getragen wird. Nach der ersten Methode werden die massgebende Stimmzahl und damit das absolute Mehr aufgrund sämtlicher nicht völlig leer eingelegter Wahlzettel ermittelt. Die Hälfte dieses Totals, aufgerundet auf die nächsthöhere ganze Zahl, bildet das absolute Mehr. Nach der zweiten Methode bilden sämtliche gültig ausgefüllten Linien der Wahlzettel die massgebende Totalstimmenzahl, d.h. es bleiben nicht nur die völlig leeren Wahlzettel unberücksichtigt, sondern auch die leeren und ungültig ausgefüllten Linien der nur teilweise ausgefüllten Wahlzettel. Die Anzahl sämtlicher gültig ausgefüllter Linien, geteilt durch die Anzahl der zu vergebenden Mandate, wird alsdann halbiert; die nächsthöhere ganze Zahl bedeutet das absolute Mehr. Diese zweite Methode ist diejenige, die nach der klaren Bestimmung von Art. 24 DPR im Kanton Bern für die Regierungsratswahlen Anwendung findet. Die Beschwerdeführer halten dafür, ihre Anwendung widerspreche dem Begriff des absoluten Mehrs, wie er in Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung niedergelegt sei. Sie führen dafür historische Argumente an und machen darüber hinaus geltend, der Wille derjenigen Wähler, die nur teilweise ausgefüllte Wahlzettel in die Urne legten und so nach Möglichkeit einen zweiten Wahlgang herbeiführen möchten, werde missachtet. Nach der von ihnen befürworteten Berechnungsweise hätte das absolute Mehr beim Wahlgang vom 25. April 1982 nicht 63'444, sondern 105'942 Stimmen betragen, mit der Folge, dass die Kandidaten Meyer, Sommer und Bürki nach dem ersten Wahlgang nicht als zu Regierungsräten gewählt hätten erklärt werden dürfen.
c) Das historische Argument schlägt nicht durch. Zwar ist es richtig, dass das absolute Mehr im Kanton Bern bis zum Jahre 1956 nach der ersten, von den Beschwerdeführern vertretenen Methode ermittelt wurde. Damals wurde das DPR durch den Grossen Rat in wesentlichen Punkten abgeändert, wobei sich aus dem Protokoll über die Beratungen ergibt, dass der Neuregelung vor allem die Sorge um eine verbesserte Stimmbeteiligung zugrunde lag, die man unter anderem durch Einschränkung der Notwendigkeit von Stichwahlen zu erreichen suchte. Der Regierungsrat hatte im Vorstadium der Beratung über die Frage, wie das absolute Mehr zu ermitteln sei, ein Rechtsgutachten von Professor Dr. Hans Huber eingeholt. Dieser war zum Schlusse gelangt, die in Aussicht genommene neue Art der Berechnung des absoluten Mehrs bei der Wahl von Kollegialbehörden sei weder formell noch materiell verfassungswidrig, und sie bedeute namentlich auch keine Willkür im Sinne von Art. 4 BV. Er hatte allerdings beigefügt, bei einer historisch-politischen Beurteilung würde nach seiner persönlichen Meinung die bisherige Berechnungsweise den Vorzug verdienen. Der Grosse Rat des Kantons Bern entschied sich in Kenntnis der Schlussfolgerungen dieses Gutachtens mit 111:21 Stimmen zugunsten der neuen, noch jetzt gültigen Berechnungsweise. Es kann somit heute, 27 Jahre später, nicht mehr mit Grund behauptet werden, die im DPR vorgesehene Lösung sei historisch gesehen nicht haltbar. Dazu kommt, dass sie auch in anderen Kantonen verbreitet ist. So wird im Kanton Zürich das absolute Mehr bei der Gesamterneuerung von Kollegialbehörden seit langer Zeit nach dem heute im Kanton Bern angewandten System ermittelt (vgl. HANS AEPPLI, Zürcher Wahl- und Abstimmungsrecht, Zürich 1934, S. 49/50), und aus einer Dissertation aus dem Jahre 1907, die Wahlsysteme verschiedener Kantone behandelt, lässt sich schliessen, dass diese Methode schon damals die vorherrschende war (MAX DUTTWEILER, Das Stimmrecht in der Schweiz, Affoltern a./A. 1907, S. 84).
d) Zudem erscheint die zweite, im DPR vorgesehene Lösung zum mindesten nicht als weniger folgerichtig als die erste. Nach dieser müssten nämlich Wahlzettel, die bei neun zu besetzenden Mandaten z.B. nur einen oder zwei Namen tragen, bei der Ermittlung des absoluten Mehrs gleich wie solche mit neun Namen voll berücksichtigt werden, während ganz leere Wahlzettel unbestrittenermassen ausser Betracht zu bleiben hätten. Das erscheint als wenig logisch. Es ist schwer ersichtlich, weshalb der Stimmbürger von seinem Recht, sich der Stimme zu enthalten, bei Wahlen einer Kollegialbehörde nur ganz oder gar nicht, nicht aber teilweise sollte Gebrauch machen können, und weshalb in diesem Falle die leer gelassenen Linien nicht ebenso unberücksichtigt bleiben sollten wie die völlig leeren Wahlzettel. Die spärlichen Hinweise, die in der staatsrechtlichen Literatur zur Frage der Mehrheitswahl zu finden sind, deuten denn auch in diese Richtung. So führt ZACCARIA GIACOMETTI aus, die Nichtberücksichtigung der leeren Stimmzettel bei der Feststellung der Mehrheit erscheine als selbstverständlich; denn stimmberechtigte Personen, die leer einlegten, hätten materiell nicht gestimmt (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 261), und JEAN-FRANCOIS AUBERT bemerkt in einem Abschnitt, den er dem qualifizierten Mehr und seinen oft merkwürdigen Folgen widmet: "La démocratie pure veut une majorité simple, calculée sur l'ensemble des seules personnes qui ont voté" (Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, volume II, S. 402, N. 1067). Zwar erörtern diese beiden Autoren nicht genau den hier streitigen Sachverhalt, doch darf aus den angeführten Stellen doch wohl geschlossen werden, dass sie die hier angewandte Methode zur Ermittlung des absoluten Mehrs zum mindesten nicht für falsch erachten.
e) Nicht beigepflichtet werden kann den Beschwerdeführern schliesslich, wenn sie ausführen, der Wille derjenigen Wähler, die bewusst einen zweiten Wahlgang anstrebten, verdiene die nämliche Beachtung wie derjenige der übrigen Wahlberechtigten. Die Beschwerdeführer übersehen, dass das Ziel jeder Wahl darin besteht, die freien Sitze in einer staatlichen Behörde nach Möglichkeit zu besetzen. Auch im ersten Wahlgang sollte es dem loyalen Stimmbürger nicht darum gehen, eine Pattsituation anzustreben, damit in jedem Falle ein zweiter Wahlgang notwendig wird. Würde man diese Zielsetzung anerkennen, so würde, zu Ende gedacht, die Durchführung des ersten Wahlgangs zur Farce. Stichwahlen sind erforderlich, um Zufallsentscheide zu vermeiden und um dem Wähler die Möglichkeit zu geben, bei einem relativ knappen Ausgang des ersten Wahlgangs seine Stimme denjenigen Kandidaten zukommen zu lassen, die für ihn möglicherweise zweite Wahl darstellen, die er aber den übrigen, im ersten Wahlgang noch nicht gewählten Bewerbern vorzieht. Sie bilden an sich im Majorzsystem eine Notwendigkeit zur vollständigen Besetzung von Kollegialbehörden nach demokratischer Weise, können aber, wenn die Einrichtungen der Demokratie nicht ad absurdum geführt werden sollen, nicht ein im ersten Wahlgang systematisch anzusteuernder Selbstzweck sein. Dass ein knapper Ausgang des 1. Wahlganges, welcher bei einem 2. Wahlgang vielleicht zu einem anderen Wahlergebnis geführt hätte, hier nicht vorlag, ergibt sich aus der Stimmenzahl des letztgewählten (82'580) und des ersten nichtgewählten (28'862) Kandidaten. Die Rüge der ungenügenden Berücksichtigung der leeren Linien der Wahlzettel geht somit ebenfalls fehl.
f) Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichtes, sich zugunsten der einen oder anderen Art der Ermittlung des absoluten Mehrs bei Majorzwahlen zu entscheiden. Ist, wie dargetan, die im Kanton Bern angewandte Methode ebenso gut wie eine andere geeignet, ein dem Willen der Wählerschaft entsprechendes, unverfälschtes Resultat zu ermitteln, so erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet. Sie ist demgemäss abzuweisen. | de | Art. 34 al. 3 Cst. bern., art. 85 lettre a OJ; méthode pour calculer la majorité absolue lors d'élections au système majoritaire. La méthode pour calculer la majorité absolue, prévue dans le Décret sur les droits politiques du 5 juin 1980 (sur les bulletins de vote, l'ensemble des lignes remplies représente le nombre déterminant du total des voix) n'est pas contraire à l'art. 34 al. 3 Cst. bern. Cette méthode se prête aussi bien qu'une autre à obtenir un résultat qui corresponde à la volonté du corps électoral. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-243%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,660 | 108 Ia 243 | 108 Ia 243
Sachverhalt ab Seite 243
Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung des Kantons Bern bestimmt, dass "im ersten Wahlgang diejenigen (in der Reihenfolge der Stimmenzahl) in den Regierungsrat gewählt sind, welche das absolute Mehr der gültigen Stimmen auf sich vereinigen". Gemäss Art. 24 des Dekretes über die politischen Rechte (DPR) vom 5. Mai 1980 "fallen für die Ermittlung der Wahlergebnisse die leeren und die ungültigen Wahlzettel sowie die leeren Stimmen ausser Betracht. ... Gewählt ist, wer das absolute Mehr der gültigen Stimmen erreicht. Dieses berechnet sich wie folgt: Die Gesamtzahl der gültigen Kandidatenstimmen wird durch die Zahl der zu wählenden Behördemitglieder geteilt und das Ergebnis halbiert; die nächsthöhere ganze Zahl ist das absolute Mehr. Haben mehr Kandidaten das absolute Mehr erreicht, als Behördemitglieder zu wählen sind, so ist gewählt, wer die meisten Stimmen erhalten hat. Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los..."
Am 25. April 1982 wurden im Kanton Bern die Regierungsratswahlen durchgeführt. Das absolute Mehr wurde in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 und 2 DPR mit 63'444 Stimmen ermittelt. Demgemäss wurden folgende neun Kandidaten als gewählt erklärt:
Martignoni Werner mit 146'749 Stimmen;
Blaser Ernst mit 141'649 Stimmen;
Schmid Peter mit 140'138 Stimmen;
Krähenbühl Hans mit 136'095 Stimmen;
Favre Henri-Louis mit 134'673 Stimmen;
Müller Bernhard mit 129'302 Stimmen;
Meyer Kurt mit 84'696 Stimmen;
Sommer Henri mit 83'696 Stimmen;
Bürki Gotthelf mit 82'580 Stimmen.
Alle neun gewählten Kandidaten gehörten schon bisher dem Regierungsrat an. Weitere Stimmen entfielen auf verschiedene Kandidaten, wobei Dr. Paul Günter mit 28'862 Stimmen unter den Nichtgewählten das beste Ergebnis erzielte.
Dr. Rudolf Hausherr und Martin Scheidegger führten gegen diese Wahl am 28. April 1982 beim Grossen Rat des Kantons Bern Beschwerde unter anderem mit dem Antrag, es seien die Kandidaten Bürki, Meyer und Sommer als nicht gewählt zu erklären, weil sie das absolute Mehr der gültigen Stimmen nicht erreicht hätten. Die Beschwerde wurde vom Grossen Rat am 7. Juni 1982 abgewiesen. Die gegen diesen Entscheid erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer beanstanden die Methode, nach der bei den angefochtenen Regierungsratswahlen das absolute Mehr ermittelt worden ist. Sie stellen auch hier nicht in Abrede, dass die angewandte Berechnungsweise den Bestimmungen des DPR entspricht und dass dieses Dekret in Art. 42 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte von 5. Mai 1980 eine ausreichende gesetzliche Grundlage habe. Sie machen jedoch geltend, das gewählte Vorgehen gemäss DPR stehe mit dem in Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung enthaltenen Begriff des absoluten Mehrs nicht in Einklang. Eine solche Rüge kann vorfrageweise jederzeit noch erhoben werden, obschon die Frist zur Anfechtung des DPR längst verstrichen ist.
b) Der Ausdruck "absolutes Mehr" findet sich praktisch in allen Kantonsverfassungen und Wahlgesetzen, in denen von der Wahl von Behörden nach dem Majorzsystem die Rede ist. Indessen besteht keine bundesrechtliche, für die Kantone verbindliche Auslegung dieses Begriffs. Er ist in Fällen, in denen nur ein Behördemitglied zu wählen ist, eindeutig bestimmt als die nächsthöhere ganze Zahl, die auf die Hälfte der gültigen und nicht leeren Stimmzettel folgt. Sind indessen mehrere Mitglieder der nämlichen Behörde zu wählen, wie dies vor allem bei Gesamterneuerungswahlen nach Ablauf der Amtsdauer zutrifft, so sind zwei Berechnungsarten möglich, die sich durch die Art unterscheiden, wie den nur teilweise ausgefüllten Wahlzetteln Rechnung getragen wird. Nach der ersten Methode werden die massgebende Stimmzahl und damit das absolute Mehr aufgrund sämtlicher nicht völlig leer eingelegter Wahlzettel ermittelt. Die Hälfte dieses Totals, aufgerundet auf die nächsthöhere ganze Zahl, bildet das absolute Mehr. Nach der zweiten Methode bilden sämtliche gültig ausgefüllten Linien der Wahlzettel die massgebende Totalstimmenzahl, d.h. es bleiben nicht nur die völlig leeren Wahlzettel unberücksichtigt, sondern auch die leeren und ungültig ausgefüllten Linien der nur teilweise ausgefüllten Wahlzettel. Die Anzahl sämtlicher gültig ausgefüllter Linien, geteilt durch die Anzahl der zu vergebenden Mandate, wird alsdann halbiert; die nächsthöhere ganze Zahl bedeutet das absolute Mehr. Diese zweite Methode ist diejenige, die nach der klaren Bestimmung von Art. 24 DPR im Kanton Bern für die Regierungsratswahlen Anwendung findet. Die Beschwerdeführer halten dafür, ihre Anwendung widerspreche dem Begriff des absoluten Mehrs, wie er in Art. 34 Abs. 3 der Staatsverfassung niedergelegt sei. Sie führen dafür historische Argumente an und machen darüber hinaus geltend, der Wille derjenigen Wähler, die nur teilweise ausgefüllte Wahlzettel in die Urne legten und so nach Möglichkeit einen zweiten Wahlgang herbeiführen möchten, werde missachtet. Nach der von ihnen befürworteten Berechnungsweise hätte das absolute Mehr beim Wahlgang vom 25. April 1982 nicht 63'444, sondern 105'942 Stimmen betragen, mit der Folge, dass die Kandidaten Meyer, Sommer und Bürki nach dem ersten Wahlgang nicht als zu Regierungsräten gewählt hätten erklärt werden dürfen.
c) Das historische Argument schlägt nicht durch. Zwar ist es richtig, dass das absolute Mehr im Kanton Bern bis zum Jahre 1956 nach der ersten, von den Beschwerdeführern vertretenen Methode ermittelt wurde. Damals wurde das DPR durch den Grossen Rat in wesentlichen Punkten abgeändert, wobei sich aus dem Protokoll über die Beratungen ergibt, dass der Neuregelung vor allem die Sorge um eine verbesserte Stimmbeteiligung zugrunde lag, die man unter anderem durch Einschränkung der Notwendigkeit von Stichwahlen zu erreichen suchte. Der Regierungsrat hatte im Vorstadium der Beratung über die Frage, wie das absolute Mehr zu ermitteln sei, ein Rechtsgutachten von Professor Dr. Hans Huber eingeholt. Dieser war zum Schlusse gelangt, die in Aussicht genommene neue Art der Berechnung des absoluten Mehrs bei der Wahl von Kollegialbehörden sei weder formell noch materiell verfassungswidrig, und sie bedeute namentlich auch keine Willkür im Sinne von Art. 4 BV. Er hatte allerdings beigefügt, bei einer historisch-politischen Beurteilung würde nach seiner persönlichen Meinung die bisherige Berechnungsweise den Vorzug verdienen. Der Grosse Rat des Kantons Bern entschied sich in Kenntnis der Schlussfolgerungen dieses Gutachtens mit 111:21 Stimmen zugunsten der neuen, noch jetzt gültigen Berechnungsweise. Es kann somit heute, 27 Jahre später, nicht mehr mit Grund behauptet werden, die im DPR vorgesehene Lösung sei historisch gesehen nicht haltbar. Dazu kommt, dass sie auch in anderen Kantonen verbreitet ist. So wird im Kanton Zürich das absolute Mehr bei der Gesamterneuerung von Kollegialbehörden seit langer Zeit nach dem heute im Kanton Bern angewandten System ermittelt (vgl. HANS AEPPLI, Zürcher Wahl- und Abstimmungsrecht, Zürich 1934, S. 49/50), und aus einer Dissertation aus dem Jahre 1907, die Wahlsysteme verschiedener Kantone behandelt, lässt sich schliessen, dass diese Methode schon damals die vorherrschende war (MAX DUTTWEILER, Das Stimmrecht in der Schweiz, Affoltern a./A. 1907, S. 84).
d) Zudem erscheint die zweite, im DPR vorgesehene Lösung zum mindesten nicht als weniger folgerichtig als die erste. Nach dieser müssten nämlich Wahlzettel, die bei neun zu besetzenden Mandaten z.B. nur einen oder zwei Namen tragen, bei der Ermittlung des absoluten Mehrs gleich wie solche mit neun Namen voll berücksichtigt werden, während ganz leere Wahlzettel unbestrittenermassen ausser Betracht zu bleiben hätten. Das erscheint als wenig logisch. Es ist schwer ersichtlich, weshalb der Stimmbürger von seinem Recht, sich der Stimme zu enthalten, bei Wahlen einer Kollegialbehörde nur ganz oder gar nicht, nicht aber teilweise sollte Gebrauch machen können, und weshalb in diesem Falle die leer gelassenen Linien nicht ebenso unberücksichtigt bleiben sollten wie die völlig leeren Wahlzettel. Die spärlichen Hinweise, die in der staatsrechtlichen Literatur zur Frage der Mehrheitswahl zu finden sind, deuten denn auch in diese Richtung. So führt ZACCARIA GIACOMETTI aus, die Nichtberücksichtigung der leeren Stimmzettel bei der Feststellung der Mehrheit erscheine als selbstverständlich; denn stimmberechtigte Personen, die leer einlegten, hätten materiell nicht gestimmt (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 261), und JEAN-FRANCOIS AUBERT bemerkt in einem Abschnitt, den er dem qualifizierten Mehr und seinen oft merkwürdigen Folgen widmet: "La démocratie pure veut une majorité simple, calculée sur l'ensemble des seules personnes qui ont voté" (Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, volume II, S. 402, N. 1067). Zwar erörtern diese beiden Autoren nicht genau den hier streitigen Sachverhalt, doch darf aus den angeführten Stellen doch wohl geschlossen werden, dass sie die hier angewandte Methode zur Ermittlung des absoluten Mehrs zum mindesten nicht für falsch erachten.
e) Nicht beigepflichtet werden kann den Beschwerdeführern schliesslich, wenn sie ausführen, der Wille derjenigen Wähler, die bewusst einen zweiten Wahlgang anstrebten, verdiene die nämliche Beachtung wie derjenige der übrigen Wahlberechtigten. Die Beschwerdeführer übersehen, dass das Ziel jeder Wahl darin besteht, die freien Sitze in einer staatlichen Behörde nach Möglichkeit zu besetzen. Auch im ersten Wahlgang sollte es dem loyalen Stimmbürger nicht darum gehen, eine Pattsituation anzustreben, damit in jedem Falle ein zweiter Wahlgang notwendig wird. Würde man diese Zielsetzung anerkennen, so würde, zu Ende gedacht, die Durchführung des ersten Wahlgangs zur Farce. Stichwahlen sind erforderlich, um Zufallsentscheide zu vermeiden und um dem Wähler die Möglichkeit zu geben, bei einem relativ knappen Ausgang des ersten Wahlgangs seine Stimme denjenigen Kandidaten zukommen zu lassen, die für ihn möglicherweise zweite Wahl darstellen, die er aber den übrigen, im ersten Wahlgang noch nicht gewählten Bewerbern vorzieht. Sie bilden an sich im Majorzsystem eine Notwendigkeit zur vollständigen Besetzung von Kollegialbehörden nach demokratischer Weise, können aber, wenn die Einrichtungen der Demokratie nicht ad absurdum geführt werden sollen, nicht ein im ersten Wahlgang systematisch anzusteuernder Selbstzweck sein. Dass ein knapper Ausgang des 1. Wahlganges, welcher bei einem 2. Wahlgang vielleicht zu einem anderen Wahlergebnis geführt hätte, hier nicht vorlag, ergibt sich aus der Stimmenzahl des letztgewählten (82'580) und des ersten nichtgewählten (28'862) Kandidaten. Die Rüge der ungenügenden Berücksichtigung der leeren Linien der Wahlzettel geht somit ebenfalls fehl.
f) Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichtes, sich zugunsten der einen oder anderen Art der Ermittlung des absoluten Mehrs bei Majorzwahlen zu entscheiden. Ist, wie dargetan, die im Kanton Bern angewandte Methode ebenso gut wie eine andere geeignet, ein dem Willen der Wählerschaft entsprechendes, unverfälschtes Resultat zu ermitteln, so erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet. Sie ist demgemäss abzuweisen. | de | Art. 34 cpv. 3 Cost. BE, art. 85 lett. a OG; metodo per calcolare la maggioranza assoluta nelle elezioni secondo il sistema maggioritario. Il metodo per calcolare la maggioranza assoluta, stabilito dall'art. 24 del decreto bernese sui diritti politici del 5 giugno 1980 (l'insieme delle linee riempite delle schede costituisce il numero totale determinante dei voti) non è contrario all'art. 34 cpv. cost. BE. Tale metodo si presta, alla pari di un altro, a fornire un risultato corrispondente alla volontà effettiva dell'elettorato. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-243%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,661 | 108 Ia 248 | 108 Ia 248
Sachverhalt ab Seite 248
Schwemmer ist Lehrer an der thurgauischen Kantonsschule Romanshorn. Er ersuchte um die Bewilligung, seinen Wohnsitz ins st. gallische Langenhub, einen benachbarten Weiler seines gegenwärtigen (thurgauischen) Wohnortes Winden, zu verlegen. Die Behörden des Kantons Thurgau, in letzter Instanz der Regierungsrat, verweigerten die Bewilligung. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde Schwemmers, mit der dieser insbesondere die Verletzung der Niederlassungsfreiheit rügt, ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 45 BV kann sich jeder Schweizer an jedem Ort des Landes niederlassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (vgl. AUBERT, Traité de Droit Constitutionnel Suisse, Neuchâtel 1967, sowie Supplément 1982, Nos 1959 ss.; BURCKHARDT, Kommentar, 3. Auflage, Bern 1931, S. 387/390).
Die Verfassungsbestimmungen, welche den Kantonen die Verweigerung oder den Entzug der Niederlassung wegen Bedürftigkeit oder Straffälligkeit gestatteten, und deren Voraussetzungen Gegenstand des grössten Teils der Bundesgerichtsentscheide zu Art. 45 BV bildeten (vgl. u.a. BGE 98 Ia 303, BGE 92 I 22, BGE 88 I 30 je mit Verweisen), sind mit der Revision von Art. 45 BV im Jahre 1975 aufgehoben worden (vgl. Bericht der Kommission des Nationalrates vom 11. September 1973 in BBl 1974 I 223). Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit sind seither nur unter den allgemeinen Voraussetzungen zulässig, welche für staatliche Massnahmen im Bereiche der Grundrechte gelten. Dazu gehören insbesondere eine hinreichende gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse, das allfällige entgegenstehende private Interessen überwiegt. Diese Voraussetzungen gelten grundsätzlich auch in besonderen Rechtsverhältnissen (vgl. BGE 106 Ia 282 E. 3d, BGE 98 Ia 365 E. 3 je mit Hinweisen), namentlich im Beamtenverhältnis (BGE 106 Ia 29 E. 2, vgl. auch HANGARTNER, Entwicklungstendenzen im öffentlichen Dienstverhältnis, ZSR 1979 Bd. 1 S. 396 ff., O.K. KAUFMANN, Grundzüge des schweizerischen Beamtenrechts, ZBl 1972 S. 386 f.).
2. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat die Residenzpflicht für den Beschwerdeführer aus § 3 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom 10. Januar 1953 abgeleitet. Diese Bestimmung lautet:
"Für die Wahlfähigkeit in eine Behörde oder Beamtung ist der Wohnsitz im Zeitpunkt der Wahl noch nicht erforderlich. Dagegen kann das Amt erst nach Wohnsitznahme im Amtsgebiet angetreten werden."
a)-e) (Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers genügt diese gesetzliche Grundlage, um die Mittelschullehrer des Kantons Thurgau zu verpflichten, im Kantonsgebiet Wohnsitz zu wählen.)
3. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass an der umstrittenen Wohnsitzpflicht ein öffentliches Interesse bestehe.
a) Ein öffentliches Interesse an der Wohnsitzpflicht des Beamten besteht nicht nur dann, wenn die Art des Dienstes es dringend erfordert (BGE 103 Ia 457 E. 4a). Nach schweizerischer Auffassung ist vielmehr eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bevölkerung anzustreben, die besser gewährleistet ist, wenn der Beamte im Gemeinwesen des öffentlichrechtlichen Arbeitgebers wohnt, denn die Beziehung zum Wohnort ist in der Regel eine wesentlich intensivere als diejenige zum blossen Arbeitsort (BGE 106 Ia 31 E. b). Das Interesse des Gemeinwesens an der Verwurzelung seiner Beamten ist als unglaubwürdig bezeichnet worden (J. P. MÜLLER, in ZBJV 1979. S. 128). Diese Kritik verkennt, dass die schweizerische Tradition des "Volksstaates" (vgl. FLEINER, Beamtenstaat und Volksstaat, in Ausgewählte Schriften und Reden, Zürich 1941, S. 138 ff.) in einem grossen Teil der Kantone und Gemeinden noch durchaus lebendig ist. Namentlich in kleineren Gemeinwesen wird auf die "Bürgernähe" des Beamten noch heute grosser Wert gelegt (vgl. O.K. KAUFMANN, a.a.O., S. 383 f.). Der Beamte soll danach, wenn er Amtsgewalt ausübt, nicht als "fremder Herr" erscheinen, der mit den Anschauungen der Bevölkerung nicht vertraut ist und sich der politischen Verantwortung entzieht. Er soll vielmehr durch seine Teilnahme an der politischen Willensbildung des Gemeinwesens auch ausserhalb seines Amtes belegen, dass ihm an den Geschicken dieses Gemeinwesens (dessen grundlegende Entscheide er unter Umständen durch Mitarbeit bei der Gesetzesvorbereitung, Ausarbeitung von Plänen und Plan-Varianten etc. beeinflusst) liegt. Der Wohnsitz im Gemeinwesen ist Voraussetzung für die Ausübung der politischen Rechte. Es mag zwar zutreffen, dass das öffentliche Interesse an der Beteiligung und am Mitbetroffensein des Beamten durch die entsprechenden politischen Entscheide nicht bei sämtlichen Beamten gleichermassen wesentlich ist. Das eher kleinliche fiskalische Interesse (AUBERT, Supplément No 1970) mag deshalb in gewissen Fällen allzu sehr im Vordergrund stehen. Es obliegt indessen in erster Linie dem kantonalen Gesetzgeber und den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten kantonalen Behörden zu beurteilen, für welche Beamten die Integration in das öffentliche Leben des Gemeinwesens als besonders wichtig erscheint. Gerade für Lehrer ist dieses öffentliche Interesse jedoch grundsätzlich nicht zu bestreiten. Auch wenn der Lehrer nicht verpflichtet wird, im Interesse der Erreichbarkeit für Eltern und Schüler am Schulort selbst zu wohnen (vgl. HANGARTNER, a.a.O., S. 399, vgl. auch PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 440 Ziff. 18.727), so kann doch seine Beziehung zum Schulträger nicht als unwesentlich beiseite geschoben werden (PLOTKE, a.a.O., S. 428). Der Lehrer übt, namentlich mit der Erteilung von Zensuren, Amtsgewalt aus; er beeinflusst aber auch durch seine allgemeine erzieherische Tätigkeit das Verständnis der Schüler für Kultur und Tradition in hohem Masse. Das Interesse an der Vertrautheit des Lehrers mit den Anschauungen der Bevölkerung, aber auch das Bestreben, ihm die Teilnahme am politischen Geschehen des Gemeinwesens zu ermöglichen, für dessen Institutionen er das Verständnis seiner Schüler wecken sollte, bilden hinreichende öffentliche Interessen, um ihn zum Wohnsitz im Gebiet des Gemeinwesens seines Arbeitgebers zu verpflichten.
(Die privaten Interessen des Beschwerdeführers wiegen im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Wohnsitzpflicht nicht auf.) | de | Art. 45 BV: Wohnsitzpflicht für Beamte. Die Verpflichtung eines Mittelschullehrers, im Kanton zu wohnen, ist grundsätzlich mit der Niederlassungsfreiheit vereinbar: Voraussetzungen (E. 1), öffentliches Interesse (E. 3a). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,662 | 108 Ia 248 | 108 Ia 248
Sachverhalt ab Seite 248
Schwemmer ist Lehrer an der thurgauischen Kantonsschule Romanshorn. Er ersuchte um die Bewilligung, seinen Wohnsitz ins st. gallische Langenhub, einen benachbarten Weiler seines gegenwärtigen (thurgauischen) Wohnortes Winden, zu verlegen. Die Behörden des Kantons Thurgau, in letzter Instanz der Regierungsrat, verweigerten die Bewilligung. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde Schwemmers, mit der dieser insbesondere die Verletzung der Niederlassungsfreiheit rügt, ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 45 BV kann sich jeder Schweizer an jedem Ort des Landes niederlassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (vgl. AUBERT, Traité de Droit Constitutionnel Suisse, Neuchâtel 1967, sowie Supplément 1982, Nos 1959 ss.; BURCKHARDT, Kommentar, 3. Auflage, Bern 1931, S. 387/390).
Die Verfassungsbestimmungen, welche den Kantonen die Verweigerung oder den Entzug der Niederlassung wegen Bedürftigkeit oder Straffälligkeit gestatteten, und deren Voraussetzungen Gegenstand des grössten Teils der Bundesgerichtsentscheide zu Art. 45 BV bildeten (vgl. u.a. BGE 98 Ia 303, BGE 92 I 22, BGE 88 I 30 je mit Verweisen), sind mit der Revision von Art. 45 BV im Jahre 1975 aufgehoben worden (vgl. Bericht der Kommission des Nationalrates vom 11. September 1973 in BBl 1974 I 223). Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit sind seither nur unter den allgemeinen Voraussetzungen zulässig, welche für staatliche Massnahmen im Bereiche der Grundrechte gelten. Dazu gehören insbesondere eine hinreichende gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse, das allfällige entgegenstehende private Interessen überwiegt. Diese Voraussetzungen gelten grundsätzlich auch in besonderen Rechtsverhältnissen (vgl. BGE 106 Ia 282 E. 3d, BGE 98 Ia 365 E. 3 je mit Hinweisen), namentlich im Beamtenverhältnis (BGE 106 Ia 29 E. 2, vgl. auch HANGARTNER, Entwicklungstendenzen im öffentlichen Dienstverhältnis, ZSR 1979 Bd. 1 S. 396 ff., O.K. KAUFMANN, Grundzüge des schweizerischen Beamtenrechts, ZBl 1972 S. 386 f.).
2. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat die Residenzpflicht für den Beschwerdeführer aus § 3 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom 10. Januar 1953 abgeleitet. Diese Bestimmung lautet:
"Für die Wahlfähigkeit in eine Behörde oder Beamtung ist der Wohnsitz im Zeitpunkt der Wahl noch nicht erforderlich. Dagegen kann das Amt erst nach Wohnsitznahme im Amtsgebiet angetreten werden."
a)-e) (Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers genügt diese gesetzliche Grundlage, um die Mittelschullehrer des Kantons Thurgau zu verpflichten, im Kantonsgebiet Wohnsitz zu wählen.)
3. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass an der umstrittenen Wohnsitzpflicht ein öffentliches Interesse bestehe.
a) Ein öffentliches Interesse an der Wohnsitzpflicht des Beamten besteht nicht nur dann, wenn die Art des Dienstes es dringend erfordert (BGE 103 Ia 457 E. 4a). Nach schweizerischer Auffassung ist vielmehr eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bevölkerung anzustreben, die besser gewährleistet ist, wenn der Beamte im Gemeinwesen des öffentlichrechtlichen Arbeitgebers wohnt, denn die Beziehung zum Wohnort ist in der Regel eine wesentlich intensivere als diejenige zum blossen Arbeitsort (BGE 106 Ia 31 E. b). Das Interesse des Gemeinwesens an der Verwurzelung seiner Beamten ist als unglaubwürdig bezeichnet worden (J. P. MÜLLER, in ZBJV 1979. S. 128). Diese Kritik verkennt, dass die schweizerische Tradition des "Volksstaates" (vgl. FLEINER, Beamtenstaat und Volksstaat, in Ausgewählte Schriften und Reden, Zürich 1941, S. 138 ff.) in einem grossen Teil der Kantone und Gemeinden noch durchaus lebendig ist. Namentlich in kleineren Gemeinwesen wird auf die "Bürgernähe" des Beamten noch heute grosser Wert gelegt (vgl. O.K. KAUFMANN, a.a.O., S. 383 f.). Der Beamte soll danach, wenn er Amtsgewalt ausübt, nicht als "fremder Herr" erscheinen, der mit den Anschauungen der Bevölkerung nicht vertraut ist und sich der politischen Verantwortung entzieht. Er soll vielmehr durch seine Teilnahme an der politischen Willensbildung des Gemeinwesens auch ausserhalb seines Amtes belegen, dass ihm an den Geschicken dieses Gemeinwesens (dessen grundlegende Entscheide er unter Umständen durch Mitarbeit bei der Gesetzesvorbereitung, Ausarbeitung von Plänen und Plan-Varianten etc. beeinflusst) liegt. Der Wohnsitz im Gemeinwesen ist Voraussetzung für die Ausübung der politischen Rechte. Es mag zwar zutreffen, dass das öffentliche Interesse an der Beteiligung und am Mitbetroffensein des Beamten durch die entsprechenden politischen Entscheide nicht bei sämtlichen Beamten gleichermassen wesentlich ist. Das eher kleinliche fiskalische Interesse (AUBERT, Supplément No 1970) mag deshalb in gewissen Fällen allzu sehr im Vordergrund stehen. Es obliegt indessen in erster Linie dem kantonalen Gesetzgeber und den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten kantonalen Behörden zu beurteilen, für welche Beamten die Integration in das öffentliche Leben des Gemeinwesens als besonders wichtig erscheint. Gerade für Lehrer ist dieses öffentliche Interesse jedoch grundsätzlich nicht zu bestreiten. Auch wenn der Lehrer nicht verpflichtet wird, im Interesse der Erreichbarkeit für Eltern und Schüler am Schulort selbst zu wohnen (vgl. HANGARTNER, a.a.O., S. 399, vgl. auch PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 440 Ziff. 18.727), so kann doch seine Beziehung zum Schulträger nicht als unwesentlich beiseite geschoben werden (PLOTKE, a.a.O., S. 428). Der Lehrer übt, namentlich mit der Erteilung von Zensuren, Amtsgewalt aus; er beeinflusst aber auch durch seine allgemeine erzieherische Tätigkeit das Verständnis der Schüler für Kultur und Tradition in hohem Masse. Das Interesse an der Vertrautheit des Lehrers mit den Anschauungen der Bevölkerung, aber auch das Bestreben, ihm die Teilnahme am politischen Geschehen des Gemeinwesens zu ermöglichen, für dessen Institutionen er das Verständnis seiner Schüler wecken sollte, bilden hinreichende öffentliche Interessen, um ihn zum Wohnsitz im Gebiet des Gemeinwesens seines Arbeitgebers zu verpflichten.
(Die privaten Interessen des Beschwerdeführers wiegen im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Wohnsitzpflicht nicht auf.) | de | Art. 45 Cst.: obligation de résidence des fonctionnaires. L'obligation faite à un maître d'école secondaire d'habiter le canton est en principe compatible avec la liberté d'établissement: conditions (consid. 1), intérêt public (consid. 3a). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,663 | 108 Ia 248 | 108 Ia 248
Sachverhalt ab Seite 248
Schwemmer ist Lehrer an der thurgauischen Kantonsschule Romanshorn. Er ersuchte um die Bewilligung, seinen Wohnsitz ins st. gallische Langenhub, einen benachbarten Weiler seines gegenwärtigen (thurgauischen) Wohnortes Winden, zu verlegen. Die Behörden des Kantons Thurgau, in letzter Instanz der Regierungsrat, verweigerten die Bewilligung. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde Schwemmers, mit der dieser insbesondere die Verletzung der Niederlassungsfreiheit rügt, ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 45 BV kann sich jeder Schweizer an jedem Ort des Landes niederlassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (vgl. AUBERT, Traité de Droit Constitutionnel Suisse, Neuchâtel 1967, sowie Supplément 1982, Nos 1959 ss.; BURCKHARDT, Kommentar, 3. Auflage, Bern 1931, S. 387/390).
Die Verfassungsbestimmungen, welche den Kantonen die Verweigerung oder den Entzug der Niederlassung wegen Bedürftigkeit oder Straffälligkeit gestatteten, und deren Voraussetzungen Gegenstand des grössten Teils der Bundesgerichtsentscheide zu Art. 45 BV bildeten (vgl. u.a. BGE 98 Ia 303, BGE 92 I 22, BGE 88 I 30 je mit Verweisen), sind mit der Revision von Art. 45 BV im Jahre 1975 aufgehoben worden (vgl. Bericht der Kommission des Nationalrates vom 11. September 1973 in BBl 1974 I 223). Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit sind seither nur unter den allgemeinen Voraussetzungen zulässig, welche für staatliche Massnahmen im Bereiche der Grundrechte gelten. Dazu gehören insbesondere eine hinreichende gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse, das allfällige entgegenstehende private Interessen überwiegt. Diese Voraussetzungen gelten grundsätzlich auch in besonderen Rechtsverhältnissen (vgl. BGE 106 Ia 282 E. 3d, BGE 98 Ia 365 E. 3 je mit Hinweisen), namentlich im Beamtenverhältnis (BGE 106 Ia 29 E. 2, vgl. auch HANGARTNER, Entwicklungstendenzen im öffentlichen Dienstverhältnis, ZSR 1979 Bd. 1 S. 396 ff., O.K. KAUFMANN, Grundzüge des schweizerischen Beamtenrechts, ZBl 1972 S. 386 f.).
2. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat die Residenzpflicht für den Beschwerdeführer aus § 3 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen vom 10. Januar 1953 abgeleitet. Diese Bestimmung lautet:
"Für die Wahlfähigkeit in eine Behörde oder Beamtung ist der Wohnsitz im Zeitpunkt der Wahl noch nicht erforderlich. Dagegen kann das Amt erst nach Wohnsitznahme im Amtsgebiet angetreten werden."
a)-e) (Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers genügt diese gesetzliche Grundlage, um die Mittelschullehrer des Kantons Thurgau zu verpflichten, im Kantonsgebiet Wohnsitz zu wählen.)
3. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass an der umstrittenen Wohnsitzpflicht ein öffentliches Interesse bestehe.
a) Ein öffentliches Interesse an der Wohnsitzpflicht des Beamten besteht nicht nur dann, wenn die Art des Dienstes es dringend erfordert (BGE 103 Ia 457 E. 4a). Nach schweizerischer Auffassung ist vielmehr eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bevölkerung anzustreben, die besser gewährleistet ist, wenn der Beamte im Gemeinwesen des öffentlichrechtlichen Arbeitgebers wohnt, denn die Beziehung zum Wohnort ist in der Regel eine wesentlich intensivere als diejenige zum blossen Arbeitsort (BGE 106 Ia 31 E. b). Das Interesse des Gemeinwesens an der Verwurzelung seiner Beamten ist als unglaubwürdig bezeichnet worden (J. P. MÜLLER, in ZBJV 1979. S. 128). Diese Kritik verkennt, dass die schweizerische Tradition des "Volksstaates" (vgl. FLEINER, Beamtenstaat und Volksstaat, in Ausgewählte Schriften und Reden, Zürich 1941, S. 138 ff.) in einem grossen Teil der Kantone und Gemeinden noch durchaus lebendig ist. Namentlich in kleineren Gemeinwesen wird auf die "Bürgernähe" des Beamten noch heute grosser Wert gelegt (vgl. O.K. KAUFMANN, a.a.O., S. 383 f.). Der Beamte soll danach, wenn er Amtsgewalt ausübt, nicht als "fremder Herr" erscheinen, der mit den Anschauungen der Bevölkerung nicht vertraut ist und sich der politischen Verantwortung entzieht. Er soll vielmehr durch seine Teilnahme an der politischen Willensbildung des Gemeinwesens auch ausserhalb seines Amtes belegen, dass ihm an den Geschicken dieses Gemeinwesens (dessen grundlegende Entscheide er unter Umständen durch Mitarbeit bei der Gesetzesvorbereitung, Ausarbeitung von Plänen und Plan-Varianten etc. beeinflusst) liegt. Der Wohnsitz im Gemeinwesen ist Voraussetzung für die Ausübung der politischen Rechte. Es mag zwar zutreffen, dass das öffentliche Interesse an der Beteiligung und am Mitbetroffensein des Beamten durch die entsprechenden politischen Entscheide nicht bei sämtlichen Beamten gleichermassen wesentlich ist. Das eher kleinliche fiskalische Interesse (AUBERT, Supplément No 1970) mag deshalb in gewissen Fällen allzu sehr im Vordergrund stehen. Es obliegt indessen in erster Linie dem kantonalen Gesetzgeber und den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten kantonalen Behörden zu beurteilen, für welche Beamten die Integration in das öffentliche Leben des Gemeinwesens als besonders wichtig erscheint. Gerade für Lehrer ist dieses öffentliche Interesse jedoch grundsätzlich nicht zu bestreiten. Auch wenn der Lehrer nicht verpflichtet wird, im Interesse der Erreichbarkeit für Eltern und Schüler am Schulort selbst zu wohnen (vgl. HANGARTNER, a.a.O., S. 399, vgl. auch PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 440 Ziff. 18.727), so kann doch seine Beziehung zum Schulträger nicht als unwesentlich beiseite geschoben werden (PLOTKE, a.a.O., S. 428). Der Lehrer übt, namentlich mit der Erteilung von Zensuren, Amtsgewalt aus; er beeinflusst aber auch durch seine allgemeine erzieherische Tätigkeit das Verständnis der Schüler für Kultur und Tradition in hohem Masse. Das Interesse an der Vertrautheit des Lehrers mit den Anschauungen der Bevölkerung, aber auch das Bestreben, ihm die Teilnahme am politischen Geschehen des Gemeinwesens zu ermöglichen, für dessen Institutionen er das Verständnis seiner Schüler wecken sollte, bilden hinreichende öffentliche Interessen, um ihn zum Wohnsitz im Gebiet des Gemeinwesens seines Arbeitgebers zu verpflichten.
(Die privaten Interessen des Beschwerdeführers wiegen im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Wohnsitzpflicht nicht auf.) | de | Art. 45 Cost.: obbligo di residenza dei funzionari. L'obbligo imposto a un insegnante di scuola secondaria di abitare nel Cantone non è, in linea di principio, contrario alla libertà di domicilio: presupposti (consid. 1), interesse pubblico (consid. 3a). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,664 | 108 Ia 252 | 108 Ia 252
Sachverhalt ab Seite 252
Frau U., geb. 1908 und aufgewachsen im Kanton Zug, lebte seit ihrer Heirat im Jahre 1934 zuerst in Zürich und seit 1942 in Bad Ragaz (SG), wo sie gemeinsam mit ihrem Ehemann während 32 Jahren ein Einfamilienhaus bewohnte. Der Ehemann starb im August 1979, Frau U. am 26. Juni 1980 im Bürgerspital Zug, nachdem sie sich seit Februar 1980 zuerst bei ihrer Tochter in Zürich und seit anfangs Mai 1980 bei ihrem älteren verheirateten Sohn in Zug aufgehalten hatte. Sie hinterliess neben anderen Wertschriften u.a. 512 Aktien (die Mehrheit) der H. Immobilien AG Zug, welche drei Liegenschaften in Zug besitzt und verwaltet.
Wenige Stunden vor ihrem Tod hatte am 25. Juni 1980 der Steuerberater von Frau U. mit einer Vollmacht den auf der Gemeindekanzlei Bad Ragaz für sie hinterlegten Heimatschein abgeholt und sie als Einwohnerin abgemeldet.
Der Kanton Zug, der von Nachkommen keine Erbschaftssteuer erhebt, verzichtete darauf, einen Steueranspruch geltend zu machen. Die kantonale Steuerverwaltung St. Gallen veranlagte die drei Kinder als gesetzliche Erben mit Steuerrechnungen vom 6. Januar 1982 zu Erbschaftssteuern vom gesamten Nachlass der Frau U. Dagegen erhoben die drei Kinder am 5. Februar 1982 rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 46 Abs. 2 BV. Sie beantragen Aufhebung der angefochtenen Erbschaftssteuerrechnungen sowie die Feststellung, dass Zug gemäss Art. 23 ZGB der letzte Wohnsitz der am 26. Juni 1980 verstorbenen Frau U. gewesen sei. Eventuell beantragen sie, es sei festzustellen, dass das Recht zur Erhebung der Erbschaftssteuer an den Aktien der Immobiliengesellschaft H. Immobilien AG dem Kanton Zug als Belegenheitskanton zustehe.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Kanton Zug, wo die Erblasserin nach der Behauptung der Beschwerdeführer ihren letzten Wohnsitz hatte, besteuert den Erbanfall nicht. Es liegt somit kein Fall aktueller Doppelbesteuerung vor. Die in der Bundesgerichtspraxis entwickelten Kollisionsnormen, deren Verletzung mit der auf Art. 46 Abs. 2 BV gestützten staatsrechtlichen Beschwerde geltend gemacht wird, grenzen aber auch die Steuerhoheit ab, die jeder Kanton in Anspruch nehmen kann, und beschränken diese für jeden Kanton. Art. 46 Abs. 2 BV untersagt auch die virtuelle Doppelbesteuerung. Eine solche ist dann gegeben, wenn ein Kanton in Verletzung der vom Bundesgericht aufgestellten Kollisionsregeln seine Steuerhoheit überschreitet und eine Steuer erhebt, zu deren Erhebung aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Beziehungen ein anderer Kanton zuständig wäre (BGE 104 Ia 252 E. 1 mit Hinweisen), selbst wenn letzterer darauf verzichtet. Die Beschwerde, die zum Zwecke hat, das Recht des Kantons St. Gallen auf Besteuerung des Erbanfalls überprüfen zu lassen, ist demnach zulässig.
3. Zugänge beweglichen Vermögens aus Erbschaft unterliegen nach ständiger Rechtsprechung der Erbschaftssteuer im Kanton des letzten Wohnsitzes des Erblassers (BGE 95 I 29 mit Hinweisen; Urteile vom 11. November 1970 und vom 23. Dezember 1970 in ASA 41, 140 E. 3 bzw. 347 E. 3).
a) Der Wohnsitz bestimmt sich im interkantonalen Steuerrecht im wesentlichen nach den Kriterien des Zivilrechts. Der Wohnsitz einer Person befindet sich grundsätzlich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 23 Abs. 1 ZGB), d.h. wo sich der Mittelpunkt ihrer Lebensbeziehungen befindet (BGE 97 II 3 /4 E. 3 mit Hinweisen; für das Steuerrecht BGE 104 Ia 266; BGE 101 Ia 559 E. 4a).
b) Wo das Zivilrecht an einen bloss formellen Wohnsitz anknüpft, wie in Art. 24 Abs. 1 ZGB, wonach der einmal begründete Wohnsitz einer Person bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes bestehen bleibt, hat das Bundesgericht stets angenommen, das formelle, fiktive Domizil genüge für die steuerrechtliche Domizilwirkung nicht, da im Steuerrecht der wirkliche, tatsächliche Wohnsitz massgebend sei. So wenn ein unselbständiger Wohnsitz, der auch im Steuerrecht anerkannt ist, entfällt. Aber auch wenn der Steuerpflichtige, der bisher einen selbständigen Wohnsitz hatte, den Aufenthalt am bisherigen Wohnort endgültig aufgegeben hat, kann dieser nicht mehr der tatsächliche Mittelpunkt seiner persönlichen Verhältnisse sein, auf die es im interkantonalen Steuerrecht dann allein ankommt. Daher ist bei Konkurrenz eines fiktiven Domizils nach Art. 24 Abs. 1 ZGB mit dem tatsächlichen Ort längeren Aufenthalts in der Schweiz an die Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 ZGB für die Begründung eines neuen Wohnsitzes am Aufenthaltsort kein strenger Massstab anzulegen (BGE 94 I 322 /3 E. 5a mit Hinweisen; LOCHER, Doppelbesteuerungspraxis, Bd. III/1 § 3 I A 2c).
4. Es wird weder von den Beschwerdeführern noch von den beteiligten Steuerverwaltungen angezweifelt, dass die Erblasserin nach dem Tod ihres Ehegatten (26. August 1979), als ihr unselbständiger zivilrechtlicher Wohnsitz beim Ehemann (Art. 25 Abs. 1 ZGB) entfiel, zunächst den Wohnsitz in Bad Ragaz als selbständigen Wohnsitz behielt. Dort befand sich seit damals 37 Jahren der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen (Art. 23 Abs. 1 ZGB). Sie wohnte dort seit Jahrzehnten im gleichen Einfamilienhaus, wo ihre drei Kinder aufgewachsen waren, am Ort wo ihr verstorbener Ehemann als Selbständigerwerbender bzw. Leiter seiner Gesellschaften tätig gewesen war und wo sie selber persönliche und gesellschaftliche Beziehungen pflegte.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist von wesentlicher Bedeutung, ob die Erblasserin vor ihrem Tod diesen selbständigen Wohnsitz in Bad Ragaz endgültig aufgab. Die Frage nach der Beibehaltung des Wohnsitzes kann an sich von der der Begründung eines neuen nicht getrennt werden (BUCHER, Vorbem. zu Art. 23 ZGB N. 16/7 S. 543), und gerade weil Art. 24 Abs. 1 ZGB im interkantonalen Steuerrecht nicht oder nur in beschränktem Masse anwendbar ist, muss bei der Frage, ob ein neuer Aufenthaltsort als Mittelpunkt der Lebensinteressen an die Stelle des bisherigen Wohnsitzes getreten ist, geprüft werden, ob dieser endgültig aufgegeben wurde (BGE 94 I 323 ff. E. 5b, c; Urteil vom 24. November 1978 in ASA 49, 92 ff. E. 1b).
Ob die Erblasserin den selbständigen Wohnsitz in Bad Ragaz aufgab und einen neuen in Zug begründete, entscheidet sich nach der im Zivilrecht und Steuerrecht vorherrschenden Lehre und Praxis nicht danach, welche subjektiven Entschlüsse sie wahrscheinlich fasste, sondern nach den gesamten äusseren erkennbaren Umständen (BGE 97 II 3 /4; GROSSEN, Das Recht der Einzelpersonen, Schweiz. Privatrecht Bd. 2, S. 350/1; BUCHER, a.a.O., Art. 23 ZGB N. 35 S. 556; LOCHER, a.a.O., Bd. III/1 § 3 I A 2b Nr. 5 mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft auf Beschwerde wegen Verletzung von Art. 46 Abs. 2 BV grundsätzlich frei, wo die Erblasserin nach den gesamten Umständen ihren letzten Wohnsitz hatte.
5. Die Umstände, aus denen die Beschwerdeführer die Verlegung des Wohnsitzes nach Zug herleiten wollen, sind jedenfalls nicht eindeutig. Sie sprechen teilweise ebenso sehr für eine Beibehaltung des Wohnsitzes in Bad Ragaz oder werden durch andere Umstände widerlegt, welche die Beschwerdeführer selber in ihrer Beschwerde anführen oder im Laufe des vorangegangenen Verfahrens anführten:
a) Die Abmeldung der Erblasserin auf der Einwohnerkontrolle Bad Ragaz ist weder für die Aufgabe ihres zivilrechtlichen noch ihres steuerrechtlichen Wohnsitzes an sich entscheidend. Die polizeiliche Meldung und Schriftenhinterlegung gelten allgemein nur als ein Indiz unter anderen für den Aufenthalt mit der Absicht dauernden Verbleibens an einem Ort (BGE 69 I 79 E. 4; LOCHER, a.a.O., § 3 I a 2d Nr. 8, für das Zivilrecht BUCHER, a.a.O., Art. 23 N. 36/7 S. 557 mit Hinweisen). Im Falle der Erblasserin kann dieses Indiz nicht mehr ernsthaft ins Gewicht fallen, da die Abmeldung erst wenige Stunden vor ihrem Tod erfolgte und eine Anmeldung auf der Einwohnerkontrolle Zug nicht mehr erfolgte. Wie weit die Abmeldung mit einer von der Erblasserin unterzeichneten Vollmacht in diesem Zeitpunkt noch ihrem wirklichen Willen entsprach, den Aufenthalt dauernd nach Zug zu verlegen, ist ungewiss. Es erübrigt sich, die in der Beschwerde beantragten Beweise dafür abzunehmen, dass der Steuerberater Dr. F. den Auftrag zur Abmeldung der Erblasserin schon im April 1980 "von der Familie" erhalten und "offenbar wegen Arbeitsüberlastung" vorher nicht ausgeführt hatte. Selbst wenn die Erblasserin bei dieser Auftragserteilung noch persönlich mitsprach, konnte es sich nur um einen inneren Vorgang handeln, nicht um einen für Behörden und Dritte erkennbaren Umstand. Auch wenn ihr Steuerberater und ihre Kinder den Eindruck hatten, sie habe sich damals entschlossen, Zug für bestimmte oder unbestimmte Zeit zum neuen Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen zu machen, so hätte sich dieser Entschluss bis wenige Stunden vor ihrem Tod nicht in der formell einzig bedeutsamen Weise manifestiert.
b) Wenn man die erkennbaren Umstände gesamthaft betrachtet, sprechen sie überwiegend dafür, dass die Erblasserin die Absicht, den Wohnsitz in Bad Ragaz endgültig aufzuheben und in Zug dauernden Aufenthalt zu nehmen, nicht genügend erkennen liess. Sie brach ihre persönlichen Beziehungen in Bad Ragaz nicht ab, auch wenn die dortigen Nachbarinnen, Bekannten und Freundinnen sie in den letzten Monaten nicht mehr sahen. In keiner der entsprechenden vorgelegten Bestätigungen wird erwähnt, dass sie sich verabschiedet hätte.
Gewiss mag sie sich nach dem Tod ihres Gatten vor die Frage gestellt gesehen haben, ob sie jemanden (z.B. als Hausangestellte) zu sich in das Haus in Bad Ragaz aufnehmen solle, um dort nicht während der Woche häufig allein zu sein, oder ob sie beispielsweise nach Zug wegziehen solle, wo sie in der Nähe ihrer beiden Söhne und - angesichts ihres Leidens - näher bei einem Spital wäre, in welchem zudem ihr jüngerer Sohn seine Tätigkeit als Assistenzarzt ausübte. Tatsächlich verliess die Erblasserin aber Bad Ragaz erst, als ihr Zustand sehr schlecht geworden war und rasch die erste Hospitalisierung unerlässlich machte. Die Erblasserin musste dreimal für mehrere Tage in Zug hospitalisiert und zeitweise zuhause gepflegt werden. Sie hielt sich zu diesem Zweck vorerst in Zürich bei ihrer Tochter und erst zuletzt für wenige, nochmals durch einen Spitalaufenthalt vom 12. bis 14. Mai 1980 unterbrochene Wochen vor ihrem Tod bei ihrem älteren Sohn in Zug auf. So konnte sie vermeiden, während ihrer Krankheit dauernd im Spital verbleiben zu müssen. Der Aufenthalt an einem Ort zu einem Sonderzweck wie zur medizinischen Behandlung begründet in der Regel keinen Wohnsitz im Sinne des Mittelpunkts der Lebensinteressen, wenn nicht der Aufenthalt am früheren Wohnsitz endgültig aufgegeben wird (Urteile vom 19. Dezember 1956 in ASA 26, 384; vom 1. Mai 1957 in ASA 27, 133 und vom 11. November 1970 in ASA 41, 140 E. 4). Diesen Willen bekundete die Erblasserin nicht mehr. Chefarzt Säuberli von der Chirurgischen Abteilung des Bürgerspitals Zug musste vielmehr, als sie in Zug weilte, aus rein medizinischen Gründen mehrmals den ausdrücklichen Wunsch der Erblasserin strikte ablehnen, sie allein in Bad Ragaz ihren Haushalt besorgen zu lassen. Auch während ihres gesundheitsbedingten Aufenthalts in Zug kehrte sie noch mehrmals an ihren bisherigen Wohnort Bad Ragaz zurück, zu dem alle ihre drei Kinder ebenfalls intensive Beziehungen unterhielten und noch unterhalten. Irgendwelche Anstalten zu einem Umzug oder zur Auflösung ihres Haushalts in Bad Ragaz - ein äusserer Umstand, der für die Aufgabe des Wohnsitzes sprechen würde (Urteil vom 24. September 1958 in ASA 28, 185 E. b) - traf sie nicht. Selbst einen Postnachsendungsauftrag erteilte sie erst am 12. Juni 1980.
Schliesslich darf auch berücksichtigt werden, dass die Beschwerdeführer selber anfänglich den bis zum Todestag fortbestehenden Steuerwohnsitz der Erblasserin in Bad Ragaz anerkannten und die Einkommens- und Vermögenssteuern dort entrichteten, ferner dass die Steuerverwaltung beider beteiligten Kantone übereinstimmend fanden, die Begründung eines wirklichen, tatsächlichen Wohnsitzes in Zug sei nicht genügend dargetan. Die Erblasserin hatte ihren letzten Wohnsitz noch in Bad Ragaz, so dass ihr beweglicher Nachlass der st. gallischen Erbschaftssteuer unterliegt.
6. Während die Erhebung von Erbschaftssteuern vom beweglichen Vermögen dem Wohnsitzkanton des Erblassers zusteht, hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung das Recht zur Erhebung von Erbschaftssteuern auf unbeweglichem Vermögen dem Kanton der gelegenen Sache zugewiesen (BGE 95 I 29, BGE 73 I 17 E. 4, BGE 72 I 10; Urteil vom 23. Dezember 1970 in ASA 41, 347 E. 3; LOCHER, a.a.O., Bd. III/2 § 7 II). Voraussetzung war in diesen Fällen immer, dass der Erblasser ein dingliches Recht am Grundstück selber besass.
a) Die Beschwerdeführer verweisen auf die Praxis des Bundesgerichts, das bei Immobiliengesellschaften unter Umständen die wirtschaftliche Betrachtungsweise anwendet, indem es den Aktionär nach den gleichen interkantonalen Kollisionsregeln wie den Eigentümer der Liegenschaften behandelt. Dies dann, wenn der Betroffene sämtliche Aktien einer (Einmann-)Immobiliengesellschaft (BGE 91 I 470 /1; BGE 85 I 96 ff. E. 2) oder doch die überwiegende Mehrheit der Aktien (BGE 104 Ia 252 E. 2 mit Hinweisen) allein oder im Zusammenwirken mit den übrigen Aktionären (BGE 103 Ia 162 mit Hinweis) veräussert. Diese Praxis aber findet bloss hinsichtlich der Besteuerung des Wertzuwachses bzw. Gewinns aus der Veräusserung der Aktien Anwendung, indem dieser Wertzuwachs oder Gewinn dem Kanton der gelegenen Sache zur Besteuerung zusteht. Darüber hinaus hat das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV von jeher nicht beanstandet (BGE 79 I 19 /20 mit Hinweisen), dass die wirtschaftliche Betrachtungsweise auch bei der Handänderungssteuer angewendet wird. Auch unter dem Gesichtspunkt des Doppelbesteuerungsverbots lässt sich dies vertreten (LOCHER, a.a.O., Bd. III/2 § 7 I D Nr. 29), worüber das Bundesgericht bisher allerdings noch nicht zu entscheiden hatte. Das Bundesgericht lehnt hingegen bei der Ausscheidung der Steuerhoheit hinsichtlich der periodischen Einkommens- und Vermögenssteuer eine solche wirtschaftliche Betrachtungsweise selbst bei einer Einmann-Immobiliengesellschaft ab, deren sämtliche Aktien Eigentum des Steuerpflichtigen sind (BGE 95 I 30 /1 E. 3).
b) Die Beschwerdeführer machen zur Stützung ihres Eventualbegehrens geltend, die Erbschaftssteuer stehe als Handänderungssteuer der Grundstückgewinnsteuer näher als den periodischen Einkommens- und Vermögenssteuern. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass die Periodizität (bzw. die Einmaligkeit) einer Steuer im Hinblick auf die wirtschaftliche Betrachtungsweise nicht entscheidend ist, kommt es doch für die interkantonale Ausscheidung der Steuerhoheit keineswegs darauf an, ob die Liegenschaftsgewinne mit einer Spezialsteuer oder mit der periodischen Einkommenssteuer erfasst werden (BGE 91 I 474 E. 3). Auch besondere Liegenschaftsgewinnsteuern der Kantone dienen der Erfassung der betreffenden Einkommensbestandteile und stehen insofern den periodischen Einkommenssteuern näher als den Erbschaftssteuern.
Die wirtschaftliche Betrachtungsweise bei der Grundstückgewinnsteuer hat das Bundesgericht mit dem besonders engen sachlichen Zusammenhang der Wertvermehrung bzw. des erzielten Gewinns mit äusseren Ursachen (Konjunktur- und Währungslage, Zunahme der Überbauung und der Landnachfrage) sowie mit Leistungen des örtlichen Gemeinwesens (Anlage von Strassen- und Versorgungsnetzen, öffentliche Dienste etc.) begründet, die eine Besteuerung durch den Kanton der gelegenen Sache selbst dann rechtfertigen, wenn die Wertvermehrung bzw. der Gewinn nicht dem Grundeigentümer, sondern einem Dritten zufliessen, der kraft eines anderen Rechtsverhältnisses wirtschaftlich wie ein Eigentümer über das Grundstück verfügen kann (BGE 91 I 471). Für die Erbschaftssteuern besteht ein solcher besonders enger sachlicher Zusammenhang nicht. Die Erbschaftssteuer bezweckt die fiskalische Erfassung des erbrechtlichen Nachlasses und wird einerseits wie die periodischen Vermögenssteuern nach dem Wert des Vermögens, anderseits nach dem Verwandtschaftsgrad der Erben bemessen, denen das Vermögen anfällt.
c) Wenn die Erbschaftssteuer am Vermögen des Erblassers anknüpft, bleibt entscheidend, dass die Aktien einer Immobiliengesellschaft bewegliches Vermögen darstellen und als solches vom Erblasser an seinem Wohnsitz zu versteuern waren, selbst wenn es sich dabei um alle Aktien einer Immobilienliegenschaft handelt (E. 3a und BGE 95 I 30 E. 3). Sie unterliegen auch der Erbschaftssteuer an seinem Wohnsitz (BGE 95 I 29 /30 E. 2). Das Bundesgericht hat eine wirtschaftliche Betrachtungsweise abgelehnt und als unzulässig erklärt, dass der Kanton der gelegenen Sache eine Erbschaftssteuer erhob, wo der Erblasser am Aktienkapital einer Mieter-Aktiengesellschaft beteiligt war, obwohl bei seinem Tod mit den Aktien ein Benützungsrecht an einer Wohnung übergegangen sein dürfte und im betreffenden Falle sogar schon mit der Aufteilung in Stockwerkeigentum gerechnet werden konnte (BGE 95 I 30 ff. E. 3). Das gleiche muss gelten, wo mit der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien einer Immobiliengesellschaft wirtschaftlich gesehen die Verfügungsmacht über die Liegenschaft auf die Erben übergeht. Die Erbschaftssteuer auf dem Wert der zum Nachlass gehörenden Aktien ist auch in diesem Falle im Wohnsitzkanton des Erblassers zu entrichten (BGE 98 Ia 92 E. 3a). Dem Kanton der gelegenen Sache steht die Besteuerung des Wertzuwachses bzw. des Gewinns aus der Veräusserung der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien der Immobiliengesellschaft zu, aber auch nur die Besteuerung dieses Wertzuwachses bzw. Gewinns (auch wenn - wie in Basel-Stadt - eine Kapitalgewinnsteuer im Zeitpunkt der Eröffnung des Nachlasses geschuldet wird, vgl. BGE 98 Ia 90 E. 2a und 93 ff. E. 4).
d) Die Beschwerdeführer erwähnen verschiedene Folgen einer Erfassung der gesamten Aktien einer Immobiliengesellschaft oder ihrer überwiegenden Mehrheit mit der Erbschaftssteuer am letzten Wohnsitz des Erblassers, welche nach ihrer Meinung vermieden werden müssten, indem man die Erbschaftssteuerhoheit in Anwendung einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise dem Kanton der gelegenen Sache vorbehalten sollte:
Einmal könnte eine vermehrte Steuerbelastung entstehen, wenn die Aktien kurz nach dem Erbgang veräussert und dann eine Grundstückgewinnsteuer vom Kanton der gelegenen Sache erhoben würde, ohne den Erbgang als letzte Handänderung zu betrachten. Das ist an sich zutreffend, jedoch nicht ausschlaggebend, da auch im gleichen Kanton durchaus eine Erbschaftssteuer auf dem Wert der vererbten Aktien und eine den Wertzuwachs unter dem Erblasser mitumfassende Liegenschaftsgewinnsteuer bei der anschliessenden Veräusserung der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien einer Immobiliengesellschaft kumuliert erhoben werden könnten.
Sodann kann die Aufsplitterung des Aktieneigentums bei der Erbteilung, auf welche die Beschwerdeführer hinweisen, bei getrennter Veräusserung der Aktien durch die Erben den Kanton der gelegenen Sache später an der Besteuerung der realisierten Grundstückwertsteigerung hindern. Aber auch der Wohnsitzkanton der Erben wird sie nicht besteuern können, wenn es sich um einen privaten Kapitalgewinn handelt, den er nach seinem Steuergesetz nicht erfasst (wie dies noch in der Mehrzahl der Kantone der Fall ist).
Die Beschwerdeführer setzen voraus, dass dort, wo auf die Erhebung von Handänderungsgebühren beim Erbgang verzichtet wird (wie in Zürich nach § 180 Abs. 3 lit. c StG), der Grund dafür in der Erhebung der Erbschaftssteuer zu erblicken sei, welche an die Stelle der Handänderungsgebühr trete. Daher sollte dem Kanton der gelegenen Sache nach ihrer Auffassung bei wirtschaftlicher Handänderung jedenfalls die Erhebung der Erbschaftssteuer zustehen. Sie tun jedoch nicht dar, dass die Befreiung von der Handänderungsabgabe gerade aus diesem Grunde erfolgt. (In Zürich geht sie mit dem Aufschub der Grundstückgewinnbesteuerung nach § 161 Abs. 3 lit. b StG parallel.)
Schliesslich weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass es ein Erblasser in der Hand hätte, einer höheren Erbschaftssteuer im Kanton der gelegenen Sache auszuweichen, wenn es hiefür genügen würde, seine Liegenschaft in eine Immobiliengesellschaft einzubringen. Sie lassen durchblicken, dass der Kanton St. Gallen im Falle einer in eine Immobiliengesellschaft eingebrachten st. gallischen Liegenschaft eines Erblassers mit Wohnsitz in einem andern Kanton (wie Zug) die Erbschaftssteuerhoheit beanspruchen würde. Wie es sich mit der Praxis der St. Galler Steuerbehörden in dieser Frage verhält, kann offen bleiben, da sie nur auf Doppelbesteuerungsbeschwerde hin vom Bundesgericht zu entscheiden wäre. Dieses würde, wo eine Steuerumgehungsabsicht nicht nachgewiesen ist, schwerlich über die Existenz der Immobiliengesellschaft hinwegsehen können, welche vom Erblasser aus den verschiedensten einleuchtenden Gründen geschaffen worden sein könnte, - ganz abgesehen davon, dass die Erbschaftssteuerbelastung in seinem Wohnsitzkanton keineswegs geringer auszufallen braucht.
Die Einwendungen der Beschwerdeführer vermögen zusammengefasst eine Änderung der in lit. c dargestellten bundesgerichtlichen Praxis nicht genügend zu begründen. Der Kanton St. Gallen hat die in dieser Praxis entwickelten Regeln mit dem angefochtenen Entscheid nicht verletzt. | de | Art. 46 Abs. 2 BV (Erbschaftssteuer). Virtuelle Doppelbesteuerung (E. 2). Wohnsitz im Steuerrecht (E. 3-5).
Die Erhebung von Erbschaftssteuern vom beweglichen Vermögen steht dem Wohnsitzkanton des Erblassers zu; dies gilt für Aktien einer reinen Immobiliengesellschaft, deren Liegenschaften nicht im Wohnsitzkanton des Erblassers liegen, auch wenn sämtliche Aktien oder deren überwiegende Mehrheit dem Erblasser gehörten (E. 6). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,665 | 108 Ia 252 | 108 Ia 252
Sachverhalt ab Seite 252
Frau U., geb. 1908 und aufgewachsen im Kanton Zug, lebte seit ihrer Heirat im Jahre 1934 zuerst in Zürich und seit 1942 in Bad Ragaz (SG), wo sie gemeinsam mit ihrem Ehemann während 32 Jahren ein Einfamilienhaus bewohnte. Der Ehemann starb im August 1979, Frau U. am 26. Juni 1980 im Bürgerspital Zug, nachdem sie sich seit Februar 1980 zuerst bei ihrer Tochter in Zürich und seit anfangs Mai 1980 bei ihrem älteren verheirateten Sohn in Zug aufgehalten hatte. Sie hinterliess neben anderen Wertschriften u.a. 512 Aktien (die Mehrheit) der H. Immobilien AG Zug, welche drei Liegenschaften in Zug besitzt und verwaltet.
Wenige Stunden vor ihrem Tod hatte am 25. Juni 1980 der Steuerberater von Frau U. mit einer Vollmacht den auf der Gemeindekanzlei Bad Ragaz für sie hinterlegten Heimatschein abgeholt und sie als Einwohnerin abgemeldet.
Der Kanton Zug, der von Nachkommen keine Erbschaftssteuer erhebt, verzichtete darauf, einen Steueranspruch geltend zu machen. Die kantonale Steuerverwaltung St. Gallen veranlagte die drei Kinder als gesetzliche Erben mit Steuerrechnungen vom 6. Januar 1982 zu Erbschaftssteuern vom gesamten Nachlass der Frau U. Dagegen erhoben die drei Kinder am 5. Februar 1982 rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 46 Abs. 2 BV. Sie beantragen Aufhebung der angefochtenen Erbschaftssteuerrechnungen sowie die Feststellung, dass Zug gemäss Art. 23 ZGB der letzte Wohnsitz der am 26. Juni 1980 verstorbenen Frau U. gewesen sei. Eventuell beantragen sie, es sei festzustellen, dass das Recht zur Erhebung der Erbschaftssteuer an den Aktien der Immobiliengesellschaft H. Immobilien AG dem Kanton Zug als Belegenheitskanton zustehe.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Kanton Zug, wo die Erblasserin nach der Behauptung der Beschwerdeführer ihren letzten Wohnsitz hatte, besteuert den Erbanfall nicht. Es liegt somit kein Fall aktueller Doppelbesteuerung vor. Die in der Bundesgerichtspraxis entwickelten Kollisionsnormen, deren Verletzung mit der auf Art. 46 Abs. 2 BV gestützten staatsrechtlichen Beschwerde geltend gemacht wird, grenzen aber auch die Steuerhoheit ab, die jeder Kanton in Anspruch nehmen kann, und beschränken diese für jeden Kanton. Art. 46 Abs. 2 BV untersagt auch die virtuelle Doppelbesteuerung. Eine solche ist dann gegeben, wenn ein Kanton in Verletzung der vom Bundesgericht aufgestellten Kollisionsregeln seine Steuerhoheit überschreitet und eine Steuer erhebt, zu deren Erhebung aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Beziehungen ein anderer Kanton zuständig wäre (BGE 104 Ia 252 E. 1 mit Hinweisen), selbst wenn letzterer darauf verzichtet. Die Beschwerde, die zum Zwecke hat, das Recht des Kantons St. Gallen auf Besteuerung des Erbanfalls überprüfen zu lassen, ist demnach zulässig.
3. Zugänge beweglichen Vermögens aus Erbschaft unterliegen nach ständiger Rechtsprechung der Erbschaftssteuer im Kanton des letzten Wohnsitzes des Erblassers (BGE 95 I 29 mit Hinweisen; Urteile vom 11. November 1970 und vom 23. Dezember 1970 in ASA 41, 140 E. 3 bzw. 347 E. 3).
a) Der Wohnsitz bestimmt sich im interkantonalen Steuerrecht im wesentlichen nach den Kriterien des Zivilrechts. Der Wohnsitz einer Person befindet sich grundsätzlich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 23 Abs. 1 ZGB), d.h. wo sich der Mittelpunkt ihrer Lebensbeziehungen befindet (BGE 97 II 3 /4 E. 3 mit Hinweisen; für das Steuerrecht BGE 104 Ia 266; BGE 101 Ia 559 E. 4a).
b) Wo das Zivilrecht an einen bloss formellen Wohnsitz anknüpft, wie in Art. 24 Abs. 1 ZGB, wonach der einmal begründete Wohnsitz einer Person bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes bestehen bleibt, hat das Bundesgericht stets angenommen, das formelle, fiktive Domizil genüge für die steuerrechtliche Domizilwirkung nicht, da im Steuerrecht der wirkliche, tatsächliche Wohnsitz massgebend sei. So wenn ein unselbständiger Wohnsitz, der auch im Steuerrecht anerkannt ist, entfällt. Aber auch wenn der Steuerpflichtige, der bisher einen selbständigen Wohnsitz hatte, den Aufenthalt am bisherigen Wohnort endgültig aufgegeben hat, kann dieser nicht mehr der tatsächliche Mittelpunkt seiner persönlichen Verhältnisse sein, auf die es im interkantonalen Steuerrecht dann allein ankommt. Daher ist bei Konkurrenz eines fiktiven Domizils nach Art. 24 Abs. 1 ZGB mit dem tatsächlichen Ort längeren Aufenthalts in der Schweiz an die Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 ZGB für die Begründung eines neuen Wohnsitzes am Aufenthaltsort kein strenger Massstab anzulegen (BGE 94 I 322 /3 E. 5a mit Hinweisen; LOCHER, Doppelbesteuerungspraxis, Bd. III/1 § 3 I A 2c).
4. Es wird weder von den Beschwerdeführern noch von den beteiligten Steuerverwaltungen angezweifelt, dass die Erblasserin nach dem Tod ihres Ehegatten (26. August 1979), als ihr unselbständiger zivilrechtlicher Wohnsitz beim Ehemann (Art. 25 Abs. 1 ZGB) entfiel, zunächst den Wohnsitz in Bad Ragaz als selbständigen Wohnsitz behielt. Dort befand sich seit damals 37 Jahren der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen (Art. 23 Abs. 1 ZGB). Sie wohnte dort seit Jahrzehnten im gleichen Einfamilienhaus, wo ihre drei Kinder aufgewachsen waren, am Ort wo ihr verstorbener Ehemann als Selbständigerwerbender bzw. Leiter seiner Gesellschaften tätig gewesen war und wo sie selber persönliche und gesellschaftliche Beziehungen pflegte.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist von wesentlicher Bedeutung, ob die Erblasserin vor ihrem Tod diesen selbständigen Wohnsitz in Bad Ragaz endgültig aufgab. Die Frage nach der Beibehaltung des Wohnsitzes kann an sich von der der Begründung eines neuen nicht getrennt werden (BUCHER, Vorbem. zu Art. 23 ZGB N. 16/7 S. 543), und gerade weil Art. 24 Abs. 1 ZGB im interkantonalen Steuerrecht nicht oder nur in beschränktem Masse anwendbar ist, muss bei der Frage, ob ein neuer Aufenthaltsort als Mittelpunkt der Lebensinteressen an die Stelle des bisherigen Wohnsitzes getreten ist, geprüft werden, ob dieser endgültig aufgegeben wurde (BGE 94 I 323 ff. E. 5b, c; Urteil vom 24. November 1978 in ASA 49, 92 ff. E. 1b).
Ob die Erblasserin den selbständigen Wohnsitz in Bad Ragaz aufgab und einen neuen in Zug begründete, entscheidet sich nach der im Zivilrecht und Steuerrecht vorherrschenden Lehre und Praxis nicht danach, welche subjektiven Entschlüsse sie wahrscheinlich fasste, sondern nach den gesamten äusseren erkennbaren Umständen (BGE 97 II 3 /4; GROSSEN, Das Recht der Einzelpersonen, Schweiz. Privatrecht Bd. 2, S. 350/1; BUCHER, a.a.O., Art. 23 ZGB N. 35 S. 556; LOCHER, a.a.O., Bd. III/1 § 3 I A 2b Nr. 5 mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft auf Beschwerde wegen Verletzung von Art. 46 Abs. 2 BV grundsätzlich frei, wo die Erblasserin nach den gesamten Umständen ihren letzten Wohnsitz hatte.
5. Die Umstände, aus denen die Beschwerdeführer die Verlegung des Wohnsitzes nach Zug herleiten wollen, sind jedenfalls nicht eindeutig. Sie sprechen teilweise ebenso sehr für eine Beibehaltung des Wohnsitzes in Bad Ragaz oder werden durch andere Umstände widerlegt, welche die Beschwerdeführer selber in ihrer Beschwerde anführen oder im Laufe des vorangegangenen Verfahrens anführten:
a) Die Abmeldung der Erblasserin auf der Einwohnerkontrolle Bad Ragaz ist weder für die Aufgabe ihres zivilrechtlichen noch ihres steuerrechtlichen Wohnsitzes an sich entscheidend. Die polizeiliche Meldung und Schriftenhinterlegung gelten allgemein nur als ein Indiz unter anderen für den Aufenthalt mit der Absicht dauernden Verbleibens an einem Ort (BGE 69 I 79 E. 4; LOCHER, a.a.O., § 3 I a 2d Nr. 8, für das Zivilrecht BUCHER, a.a.O., Art. 23 N. 36/7 S. 557 mit Hinweisen). Im Falle der Erblasserin kann dieses Indiz nicht mehr ernsthaft ins Gewicht fallen, da die Abmeldung erst wenige Stunden vor ihrem Tod erfolgte und eine Anmeldung auf der Einwohnerkontrolle Zug nicht mehr erfolgte. Wie weit die Abmeldung mit einer von der Erblasserin unterzeichneten Vollmacht in diesem Zeitpunkt noch ihrem wirklichen Willen entsprach, den Aufenthalt dauernd nach Zug zu verlegen, ist ungewiss. Es erübrigt sich, die in der Beschwerde beantragten Beweise dafür abzunehmen, dass der Steuerberater Dr. F. den Auftrag zur Abmeldung der Erblasserin schon im April 1980 "von der Familie" erhalten und "offenbar wegen Arbeitsüberlastung" vorher nicht ausgeführt hatte. Selbst wenn die Erblasserin bei dieser Auftragserteilung noch persönlich mitsprach, konnte es sich nur um einen inneren Vorgang handeln, nicht um einen für Behörden und Dritte erkennbaren Umstand. Auch wenn ihr Steuerberater und ihre Kinder den Eindruck hatten, sie habe sich damals entschlossen, Zug für bestimmte oder unbestimmte Zeit zum neuen Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen zu machen, so hätte sich dieser Entschluss bis wenige Stunden vor ihrem Tod nicht in der formell einzig bedeutsamen Weise manifestiert.
b) Wenn man die erkennbaren Umstände gesamthaft betrachtet, sprechen sie überwiegend dafür, dass die Erblasserin die Absicht, den Wohnsitz in Bad Ragaz endgültig aufzuheben und in Zug dauernden Aufenthalt zu nehmen, nicht genügend erkennen liess. Sie brach ihre persönlichen Beziehungen in Bad Ragaz nicht ab, auch wenn die dortigen Nachbarinnen, Bekannten und Freundinnen sie in den letzten Monaten nicht mehr sahen. In keiner der entsprechenden vorgelegten Bestätigungen wird erwähnt, dass sie sich verabschiedet hätte.
Gewiss mag sie sich nach dem Tod ihres Gatten vor die Frage gestellt gesehen haben, ob sie jemanden (z.B. als Hausangestellte) zu sich in das Haus in Bad Ragaz aufnehmen solle, um dort nicht während der Woche häufig allein zu sein, oder ob sie beispielsweise nach Zug wegziehen solle, wo sie in der Nähe ihrer beiden Söhne und - angesichts ihres Leidens - näher bei einem Spital wäre, in welchem zudem ihr jüngerer Sohn seine Tätigkeit als Assistenzarzt ausübte. Tatsächlich verliess die Erblasserin aber Bad Ragaz erst, als ihr Zustand sehr schlecht geworden war und rasch die erste Hospitalisierung unerlässlich machte. Die Erblasserin musste dreimal für mehrere Tage in Zug hospitalisiert und zeitweise zuhause gepflegt werden. Sie hielt sich zu diesem Zweck vorerst in Zürich bei ihrer Tochter und erst zuletzt für wenige, nochmals durch einen Spitalaufenthalt vom 12. bis 14. Mai 1980 unterbrochene Wochen vor ihrem Tod bei ihrem älteren Sohn in Zug auf. So konnte sie vermeiden, während ihrer Krankheit dauernd im Spital verbleiben zu müssen. Der Aufenthalt an einem Ort zu einem Sonderzweck wie zur medizinischen Behandlung begründet in der Regel keinen Wohnsitz im Sinne des Mittelpunkts der Lebensinteressen, wenn nicht der Aufenthalt am früheren Wohnsitz endgültig aufgegeben wird (Urteile vom 19. Dezember 1956 in ASA 26, 384; vom 1. Mai 1957 in ASA 27, 133 und vom 11. November 1970 in ASA 41, 140 E. 4). Diesen Willen bekundete die Erblasserin nicht mehr. Chefarzt Säuberli von der Chirurgischen Abteilung des Bürgerspitals Zug musste vielmehr, als sie in Zug weilte, aus rein medizinischen Gründen mehrmals den ausdrücklichen Wunsch der Erblasserin strikte ablehnen, sie allein in Bad Ragaz ihren Haushalt besorgen zu lassen. Auch während ihres gesundheitsbedingten Aufenthalts in Zug kehrte sie noch mehrmals an ihren bisherigen Wohnort Bad Ragaz zurück, zu dem alle ihre drei Kinder ebenfalls intensive Beziehungen unterhielten und noch unterhalten. Irgendwelche Anstalten zu einem Umzug oder zur Auflösung ihres Haushalts in Bad Ragaz - ein äusserer Umstand, der für die Aufgabe des Wohnsitzes sprechen würde (Urteil vom 24. September 1958 in ASA 28, 185 E. b) - traf sie nicht. Selbst einen Postnachsendungsauftrag erteilte sie erst am 12. Juni 1980.
Schliesslich darf auch berücksichtigt werden, dass die Beschwerdeführer selber anfänglich den bis zum Todestag fortbestehenden Steuerwohnsitz der Erblasserin in Bad Ragaz anerkannten und die Einkommens- und Vermögenssteuern dort entrichteten, ferner dass die Steuerverwaltung beider beteiligten Kantone übereinstimmend fanden, die Begründung eines wirklichen, tatsächlichen Wohnsitzes in Zug sei nicht genügend dargetan. Die Erblasserin hatte ihren letzten Wohnsitz noch in Bad Ragaz, so dass ihr beweglicher Nachlass der st. gallischen Erbschaftssteuer unterliegt.
6. Während die Erhebung von Erbschaftssteuern vom beweglichen Vermögen dem Wohnsitzkanton des Erblassers zusteht, hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung das Recht zur Erhebung von Erbschaftssteuern auf unbeweglichem Vermögen dem Kanton der gelegenen Sache zugewiesen (BGE 95 I 29, BGE 73 I 17 E. 4, BGE 72 I 10; Urteil vom 23. Dezember 1970 in ASA 41, 347 E. 3; LOCHER, a.a.O., Bd. III/2 § 7 II). Voraussetzung war in diesen Fällen immer, dass der Erblasser ein dingliches Recht am Grundstück selber besass.
a) Die Beschwerdeführer verweisen auf die Praxis des Bundesgerichts, das bei Immobiliengesellschaften unter Umständen die wirtschaftliche Betrachtungsweise anwendet, indem es den Aktionär nach den gleichen interkantonalen Kollisionsregeln wie den Eigentümer der Liegenschaften behandelt. Dies dann, wenn der Betroffene sämtliche Aktien einer (Einmann-)Immobiliengesellschaft (BGE 91 I 470 /1; BGE 85 I 96 ff. E. 2) oder doch die überwiegende Mehrheit der Aktien (BGE 104 Ia 252 E. 2 mit Hinweisen) allein oder im Zusammenwirken mit den übrigen Aktionären (BGE 103 Ia 162 mit Hinweis) veräussert. Diese Praxis aber findet bloss hinsichtlich der Besteuerung des Wertzuwachses bzw. Gewinns aus der Veräusserung der Aktien Anwendung, indem dieser Wertzuwachs oder Gewinn dem Kanton der gelegenen Sache zur Besteuerung zusteht. Darüber hinaus hat das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV von jeher nicht beanstandet (BGE 79 I 19 /20 mit Hinweisen), dass die wirtschaftliche Betrachtungsweise auch bei der Handänderungssteuer angewendet wird. Auch unter dem Gesichtspunkt des Doppelbesteuerungsverbots lässt sich dies vertreten (LOCHER, a.a.O., Bd. III/2 § 7 I D Nr. 29), worüber das Bundesgericht bisher allerdings noch nicht zu entscheiden hatte. Das Bundesgericht lehnt hingegen bei der Ausscheidung der Steuerhoheit hinsichtlich der periodischen Einkommens- und Vermögenssteuer eine solche wirtschaftliche Betrachtungsweise selbst bei einer Einmann-Immobiliengesellschaft ab, deren sämtliche Aktien Eigentum des Steuerpflichtigen sind (BGE 95 I 30 /1 E. 3).
b) Die Beschwerdeführer machen zur Stützung ihres Eventualbegehrens geltend, die Erbschaftssteuer stehe als Handänderungssteuer der Grundstückgewinnsteuer näher als den periodischen Einkommens- und Vermögenssteuern. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass die Periodizität (bzw. die Einmaligkeit) einer Steuer im Hinblick auf die wirtschaftliche Betrachtungsweise nicht entscheidend ist, kommt es doch für die interkantonale Ausscheidung der Steuerhoheit keineswegs darauf an, ob die Liegenschaftsgewinne mit einer Spezialsteuer oder mit der periodischen Einkommenssteuer erfasst werden (BGE 91 I 474 E. 3). Auch besondere Liegenschaftsgewinnsteuern der Kantone dienen der Erfassung der betreffenden Einkommensbestandteile und stehen insofern den periodischen Einkommenssteuern näher als den Erbschaftssteuern.
Die wirtschaftliche Betrachtungsweise bei der Grundstückgewinnsteuer hat das Bundesgericht mit dem besonders engen sachlichen Zusammenhang der Wertvermehrung bzw. des erzielten Gewinns mit äusseren Ursachen (Konjunktur- und Währungslage, Zunahme der Überbauung und der Landnachfrage) sowie mit Leistungen des örtlichen Gemeinwesens (Anlage von Strassen- und Versorgungsnetzen, öffentliche Dienste etc.) begründet, die eine Besteuerung durch den Kanton der gelegenen Sache selbst dann rechtfertigen, wenn die Wertvermehrung bzw. der Gewinn nicht dem Grundeigentümer, sondern einem Dritten zufliessen, der kraft eines anderen Rechtsverhältnisses wirtschaftlich wie ein Eigentümer über das Grundstück verfügen kann (BGE 91 I 471). Für die Erbschaftssteuern besteht ein solcher besonders enger sachlicher Zusammenhang nicht. Die Erbschaftssteuer bezweckt die fiskalische Erfassung des erbrechtlichen Nachlasses und wird einerseits wie die periodischen Vermögenssteuern nach dem Wert des Vermögens, anderseits nach dem Verwandtschaftsgrad der Erben bemessen, denen das Vermögen anfällt.
c) Wenn die Erbschaftssteuer am Vermögen des Erblassers anknüpft, bleibt entscheidend, dass die Aktien einer Immobiliengesellschaft bewegliches Vermögen darstellen und als solches vom Erblasser an seinem Wohnsitz zu versteuern waren, selbst wenn es sich dabei um alle Aktien einer Immobilienliegenschaft handelt (E. 3a und BGE 95 I 30 E. 3). Sie unterliegen auch der Erbschaftssteuer an seinem Wohnsitz (BGE 95 I 29 /30 E. 2). Das Bundesgericht hat eine wirtschaftliche Betrachtungsweise abgelehnt und als unzulässig erklärt, dass der Kanton der gelegenen Sache eine Erbschaftssteuer erhob, wo der Erblasser am Aktienkapital einer Mieter-Aktiengesellschaft beteiligt war, obwohl bei seinem Tod mit den Aktien ein Benützungsrecht an einer Wohnung übergegangen sein dürfte und im betreffenden Falle sogar schon mit der Aufteilung in Stockwerkeigentum gerechnet werden konnte (BGE 95 I 30 ff. E. 3). Das gleiche muss gelten, wo mit der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien einer Immobiliengesellschaft wirtschaftlich gesehen die Verfügungsmacht über die Liegenschaft auf die Erben übergeht. Die Erbschaftssteuer auf dem Wert der zum Nachlass gehörenden Aktien ist auch in diesem Falle im Wohnsitzkanton des Erblassers zu entrichten (BGE 98 Ia 92 E. 3a). Dem Kanton der gelegenen Sache steht die Besteuerung des Wertzuwachses bzw. des Gewinns aus der Veräusserung der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien der Immobiliengesellschaft zu, aber auch nur die Besteuerung dieses Wertzuwachses bzw. Gewinns (auch wenn - wie in Basel-Stadt - eine Kapitalgewinnsteuer im Zeitpunkt der Eröffnung des Nachlasses geschuldet wird, vgl. BGE 98 Ia 90 E. 2a und 93 ff. E. 4).
d) Die Beschwerdeführer erwähnen verschiedene Folgen einer Erfassung der gesamten Aktien einer Immobiliengesellschaft oder ihrer überwiegenden Mehrheit mit der Erbschaftssteuer am letzten Wohnsitz des Erblassers, welche nach ihrer Meinung vermieden werden müssten, indem man die Erbschaftssteuerhoheit in Anwendung einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise dem Kanton der gelegenen Sache vorbehalten sollte:
Einmal könnte eine vermehrte Steuerbelastung entstehen, wenn die Aktien kurz nach dem Erbgang veräussert und dann eine Grundstückgewinnsteuer vom Kanton der gelegenen Sache erhoben würde, ohne den Erbgang als letzte Handänderung zu betrachten. Das ist an sich zutreffend, jedoch nicht ausschlaggebend, da auch im gleichen Kanton durchaus eine Erbschaftssteuer auf dem Wert der vererbten Aktien und eine den Wertzuwachs unter dem Erblasser mitumfassende Liegenschaftsgewinnsteuer bei der anschliessenden Veräusserung der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien einer Immobiliengesellschaft kumuliert erhoben werden könnten.
Sodann kann die Aufsplitterung des Aktieneigentums bei der Erbteilung, auf welche die Beschwerdeführer hinweisen, bei getrennter Veräusserung der Aktien durch die Erben den Kanton der gelegenen Sache später an der Besteuerung der realisierten Grundstückwertsteigerung hindern. Aber auch der Wohnsitzkanton der Erben wird sie nicht besteuern können, wenn es sich um einen privaten Kapitalgewinn handelt, den er nach seinem Steuergesetz nicht erfasst (wie dies noch in der Mehrzahl der Kantone der Fall ist).
Die Beschwerdeführer setzen voraus, dass dort, wo auf die Erhebung von Handänderungsgebühren beim Erbgang verzichtet wird (wie in Zürich nach § 180 Abs. 3 lit. c StG), der Grund dafür in der Erhebung der Erbschaftssteuer zu erblicken sei, welche an die Stelle der Handänderungsgebühr trete. Daher sollte dem Kanton der gelegenen Sache nach ihrer Auffassung bei wirtschaftlicher Handänderung jedenfalls die Erhebung der Erbschaftssteuer zustehen. Sie tun jedoch nicht dar, dass die Befreiung von der Handänderungsabgabe gerade aus diesem Grunde erfolgt. (In Zürich geht sie mit dem Aufschub der Grundstückgewinnbesteuerung nach § 161 Abs. 3 lit. b StG parallel.)
Schliesslich weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass es ein Erblasser in der Hand hätte, einer höheren Erbschaftssteuer im Kanton der gelegenen Sache auszuweichen, wenn es hiefür genügen würde, seine Liegenschaft in eine Immobiliengesellschaft einzubringen. Sie lassen durchblicken, dass der Kanton St. Gallen im Falle einer in eine Immobiliengesellschaft eingebrachten st. gallischen Liegenschaft eines Erblassers mit Wohnsitz in einem andern Kanton (wie Zug) die Erbschaftssteuerhoheit beanspruchen würde. Wie es sich mit der Praxis der St. Galler Steuerbehörden in dieser Frage verhält, kann offen bleiben, da sie nur auf Doppelbesteuerungsbeschwerde hin vom Bundesgericht zu entscheiden wäre. Dieses würde, wo eine Steuerumgehungsabsicht nicht nachgewiesen ist, schwerlich über die Existenz der Immobiliengesellschaft hinwegsehen können, welche vom Erblasser aus den verschiedensten einleuchtenden Gründen geschaffen worden sein könnte, - ganz abgesehen davon, dass die Erbschaftssteuerbelastung in seinem Wohnsitzkanton keineswegs geringer auszufallen braucht.
Die Einwendungen der Beschwerdeführer vermögen zusammengefasst eine Änderung der in lit. c dargestellten bundesgerichtlichen Praxis nicht genügend zu begründen. Der Kanton St. Gallen hat die in dieser Praxis entwickelten Regeln mit dem angefochtenen Entscheid nicht verletzt. | de | Art. 46 al. 2 Cst. (impôt sur les successions). Double imposition virtuelle (consid. 2). Notion de domicile en droit fiscal (consid. 3-5).
Le prélèvement d'un impôt successoral sur la fortune mobilière revient au canton de domicile du de cujus; ce principe vaut pour les actions d'une société uniquement immobilière dont les immeubles ne sont pas situés dans le canton de domicile du de cujus, même si toutes les actions ou la grande majorité d'entre elles appartenaient au de cujus (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,666 | 108 Ia 252 | 108 Ia 252
Sachverhalt ab Seite 252
Frau U., geb. 1908 und aufgewachsen im Kanton Zug, lebte seit ihrer Heirat im Jahre 1934 zuerst in Zürich und seit 1942 in Bad Ragaz (SG), wo sie gemeinsam mit ihrem Ehemann während 32 Jahren ein Einfamilienhaus bewohnte. Der Ehemann starb im August 1979, Frau U. am 26. Juni 1980 im Bürgerspital Zug, nachdem sie sich seit Februar 1980 zuerst bei ihrer Tochter in Zürich und seit anfangs Mai 1980 bei ihrem älteren verheirateten Sohn in Zug aufgehalten hatte. Sie hinterliess neben anderen Wertschriften u.a. 512 Aktien (die Mehrheit) der H. Immobilien AG Zug, welche drei Liegenschaften in Zug besitzt und verwaltet.
Wenige Stunden vor ihrem Tod hatte am 25. Juni 1980 der Steuerberater von Frau U. mit einer Vollmacht den auf der Gemeindekanzlei Bad Ragaz für sie hinterlegten Heimatschein abgeholt und sie als Einwohnerin abgemeldet.
Der Kanton Zug, der von Nachkommen keine Erbschaftssteuer erhebt, verzichtete darauf, einen Steueranspruch geltend zu machen. Die kantonale Steuerverwaltung St. Gallen veranlagte die drei Kinder als gesetzliche Erben mit Steuerrechnungen vom 6. Januar 1982 zu Erbschaftssteuern vom gesamten Nachlass der Frau U. Dagegen erhoben die drei Kinder am 5. Februar 1982 rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 46 Abs. 2 BV. Sie beantragen Aufhebung der angefochtenen Erbschaftssteuerrechnungen sowie die Feststellung, dass Zug gemäss Art. 23 ZGB der letzte Wohnsitz der am 26. Juni 1980 verstorbenen Frau U. gewesen sei. Eventuell beantragen sie, es sei festzustellen, dass das Recht zur Erhebung der Erbschaftssteuer an den Aktien der Immobiliengesellschaft H. Immobilien AG dem Kanton Zug als Belegenheitskanton zustehe.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Kanton Zug, wo die Erblasserin nach der Behauptung der Beschwerdeführer ihren letzten Wohnsitz hatte, besteuert den Erbanfall nicht. Es liegt somit kein Fall aktueller Doppelbesteuerung vor. Die in der Bundesgerichtspraxis entwickelten Kollisionsnormen, deren Verletzung mit der auf Art. 46 Abs. 2 BV gestützten staatsrechtlichen Beschwerde geltend gemacht wird, grenzen aber auch die Steuerhoheit ab, die jeder Kanton in Anspruch nehmen kann, und beschränken diese für jeden Kanton. Art. 46 Abs. 2 BV untersagt auch die virtuelle Doppelbesteuerung. Eine solche ist dann gegeben, wenn ein Kanton in Verletzung der vom Bundesgericht aufgestellten Kollisionsregeln seine Steuerhoheit überschreitet und eine Steuer erhebt, zu deren Erhebung aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Beziehungen ein anderer Kanton zuständig wäre (BGE 104 Ia 252 E. 1 mit Hinweisen), selbst wenn letzterer darauf verzichtet. Die Beschwerde, die zum Zwecke hat, das Recht des Kantons St. Gallen auf Besteuerung des Erbanfalls überprüfen zu lassen, ist demnach zulässig.
3. Zugänge beweglichen Vermögens aus Erbschaft unterliegen nach ständiger Rechtsprechung der Erbschaftssteuer im Kanton des letzten Wohnsitzes des Erblassers (BGE 95 I 29 mit Hinweisen; Urteile vom 11. November 1970 und vom 23. Dezember 1970 in ASA 41, 140 E. 3 bzw. 347 E. 3).
a) Der Wohnsitz bestimmt sich im interkantonalen Steuerrecht im wesentlichen nach den Kriterien des Zivilrechts. Der Wohnsitz einer Person befindet sich grundsätzlich an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 23 Abs. 1 ZGB), d.h. wo sich der Mittelpunkt ihrer Lebensbeziehungen befindet (BGE 97 II 3 /4 E. 3 mit Hinweisen; für das Steuerrecht BGE 104 Ia 266; BGE 101 Ia 559 E. 4a).
b) Wo das Zivilrecht an einen bloss formellen Wohnsitz anknüpft, wie in Art. 24 Abs. 1 ZGB, wonach der einmal begründete Wohnsitz einer Person bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes bestehen bleibt, hat das Bundesgericht stets angenommen, das formelle, fiktive Domizil genüge für die steuerrechtliche Domizilwirkung nicht, da im Steuerrecht der wirkliche, tatsächliche Wohnsitz massgebend sei. So wenn ein unselbständiger Wohnsitz, der auch im Steuerrecht anerkannt ist, entfällt. Aber auch wenn der Steuerpflichtige, der bisher einen selbständigen Wohnsitz hatte, den Aufenthalt am bisherigen Wohnort endgültig aufgegeben hat, kann dieser nicht mehr der tatsächliche Mittelpunkt seiner persönlichen Verhältnisse sein, auf die es im interkantonalen Steuerrecht dann allein ankommt. Daher ist bei Konkurrenz eines fiktiven Domizils nach Art. 24 Abs. 1 ZGB mit dem tatsächlichen Ort längeren Aufenthalts in der Schweiz an die Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 ZGB für die Begründung eines neuen Wohnsitzes am Aufenthaltsort kein strenger Massstab anzulegen (BGE 94 I 322 /3 E. 5a mit Hinweisen; LOCHER, Doppelbesteuerungspraxis, Bd. III/1 § 3 I A 2c).
4. Es wird weder von den Beschwerdeführern noch von den beteiligten Steuerverwaltungen angezweifelt, dass die Erblasserin nach dem Tod ihres Ehegatten (26. August 1979), als ihr unselbständiger zivilrechtlicher Wohnsitz beim Ehemann (Art. 25 Abs. 1 ZGB) entfiel, zunächst den Wohnsitz in Bad Ragaz als selbständigen Wohnsitz behielt. Dort befand sich seit damals 37 Jahren der Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen (Art. 23 Abs. 1 ZGB). Sie wohnte dort seit Jahrzehnten im gleichen Einfamilienhaus, wo ihre drei Kinder aufgewachsen waren, am Ort wo ihr verstorbener Ehemann als Selbständigerwerbender bzw. Leiter seiner Gesellschaften tätig gewesen war und wo sie selber persönliche und gesellschaftliche Beziehungen pflegte.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist von wesentlicher Bedeutung, ob die Erblasserin vor ihrem Tod diesen selbständigen Wohnsitz in Bad Ragaz endgültig aufgab. Die Frage nach der Beibehaltung des Wohnsitzes kann an sich von der der Begründung eines neuen nicht getrennt werden (BUCHER, Vorbem. zu Art. 23 ZGB N. 16/7 S. 543), und gerade weil Art. 24 Abs. 1 ZGB im interkantonalen Steuerrecht nicht oder nur in beschränktem Masse anwendbar ist, muss bei der Frage, ob ein neuer Aufenthaltsort als Mittelpunkt der Lebensinteressen an die Stelle des bisherigen Wohnsitzes getreten ist, geprüft werden, ob dieser endgültig aufgegeben wurde (BGE 94 I 323 ff. E. 5b, c; Urteil vom 24. November 1978 in ASA 49, 92 ff. E. 1b).
Ob die Erblasserin den selbständigen Wohnsitz in Bad Ragaz aufgab und einen neuen in Zug begründete, entscheidet sich nach der im Zivilrecht und Steuerrecht vorherrschenden Lehre und Praxis nicht danach, welche subjektiven Entschlüsse sie wahrscheinlich fasste, sondern nach den gesamten äusseren erkennbaren Umständen (BGE 97 II 3 /4; GROSSEN, Das Recht der Einzelpersonen, Schweiz. Privatrecht Bd. 2, S. 350/1; BUCHER, a.a.O., Art. 23 ZGB N. 35 S. 556; LOCHER, a.a.O., Bd. III/1 § 3 I A 2b Nr. 5 mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft auf Beschwerde wegen Verletzung von Art. 46 Abs. 2 BV grundsätzlich frei, wo die Erblasserin nach den gesamten Umständen ihren letzten Wohnsitz hatte.
5. Die Umstände, aus denen die Beschwerdeführer die Verlegung des Wohnsitzes nach Zug herleiten wollen, sind jedenfalls nicht eindeutig. Sie sprechen teilweise ebenso sehr für eine Beibehaltung des Wohnsitzes in Bad Ragaz oder werden durch andere Umstände widerlegt, welche die Beschwerdeführer selber in ihrer Beschwerde anführen oder im Laufe des vorangegangenen Verfahrens anführten:
a) Die Abmeldung der Erblasserin auf der Einwohnerkontrolle Bad Ragaz ist weder für die Aufgabe ihres zivilrechtlichen noch ihres steuerrechtlichen Wohnsitzes an sich entscheidend. Die polizeiliche Meldung und Schriftenhinterlegung gelten allgemein nur als ein Indiz unter anderen für den Aufenthalt mit der Absicht dauernden Verbleibens an einem Ort (BGE 69 I 79 E. 4; LOCHER, a.a.O., § 3 I a 2d Nr. 8, für das Zivilrecht BUCHER, a.a.O., Art. 23 N. 36/7 S. 557 mit Hinweisen). Im Falle der Erblasserin kann dieses Indiz nicht mehr ernsthaft ins Gewicht fallen, da die Abmeldung erst wenige Stunden vor ihrem Tod erfolgte und eine Anmeldung auf der Einwohnerkontrolle Zug nicht mehr erfolgte. Wie weit die Abmeldung mit einer von der Erblasserin unterzeichneten Vollmacht in diesem Zeitpunkt noch ihrem wirklichen Willen entsprach, den Aufenthalt dauernd nach Zug zu verlegen, ist ungewiss. Es erübrigt sich, die in der Beschwerde beantragten Beweise dafür abzunehmen, dass der Steuerberater Dr. F. den Auftrag zur Abmeldung der Erblasserin schon im April 1980 "von der Familie" erhalten und "offenbar wegen Arbeitsüberlastung" vorher nicht ausgeführt hatte. Selbst wenn die Erblasserin bei dieser Auftragserteilung noch persönlich mitsprach, konnte es sich nur um einen inneren Vorgang handeln, nicht um einen für Behörden und Dritte erkennbaren Umstand. Auch wenn ihr Steuerberater und ihre Kinder den Eindruck hatten, sie habe sich damals entschlossen, Zug für bestimmte oder unbestimmte Zeit zum neuen Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen zu machen, so hätte sich dieser Entschluss bis wenige Stunden vor ihrem Tod nicht in der formell einzig bedeutsamen Weise manifestiert.
b) Wenn man die erkennbaren Umstände gesamthaft betrachtet, sprechen sie überwiegend dafür, dass die Erblasserin die Absicht, den Wohnsitz in Bad Ragaz endgültig aufzuheben und in Zug dauernden Aufenthalt zu nehmen, nicht genügend erkennen liess. Sie brach ihre persönlichen Beziehungen in Bad Ragaz nicht ab, auch wenn die dortigen Nachbarinnen, Bekannten und Freundinnen sie in den letzten Monaten nicht mehr sahen. In keiner der entsprechenden vorgelegten Bestätigungen wird erwähnt, dass sie sich verabschiedet hätte.
Gewiss mag sie sich nach dem Tod ihres Gatten vor die Frage gestellt gesehen haben, ob sie jemanden (z.B. als Hausangestellte) zu sich in das Haus in Bad Ragaz aufnehmen solle, um dort nicht während der Woche häufig allein zu sein, oder ob sie beispielsweise nach Zug wegziehen solle, wo sie in der Nähe ihrer beiden Söhne und - angesichts ihres Leidens - näher bei einem Spital wäre, in welchem zudem ihr jüngerer Sohn seine Tätigkeit als Assistenzarzt ausübte. Tatsächlich verliess die Erblasserin aber Bad Ragaz erst, als ihr Zustand sehr schlecht geworden war und rasch die erste Hospitalisierung unerlässlich machte. Die Erblasserin musste dreimal für mehrere Tage in Zug hospitalisiert und zeitweise zuhause gepflegt werden. Sie hielt sich zu diesem Zweck vorerst in Zürich bei ihrer Tochter und erst zuletzt für wenige, nochmals durch einen Spitalaufenthalt vom 12. bis 14. Mai 1980 unterbrochene Wochen vor ihrem Tod bei ihrem älteren Sohn in Zug auf. So konnte sie vermeiden, während ihrer Krankheit dauernd im Spital verbleiben zu müssen. Der Aufenthalt an einem Ort zu einem Sonderzweck wie zur medizinischen Behandlung begründet in der Regel keinen Wohnsitz im Sinne des Mittelpunkts der Lebensinteressen, wenn nicht der Aufenthalt am früheren Wohnsitz endgültig aufgegeben wird (Urteile vom 19. Dezember 1956 in ASA 26, 384; vom 1. Mai 1957 in ASA 27, 133 und vom 11. November 1970 in ASA 41, 140 E. 4). Diesen Willen bekundete die Erblasserin nicht mehr. Chefarzt Säuberli von der Chirurgischen Abteilung des Bürgerspitals Zug musste vielmehr, als sie in Zug weilte, aus rein medizinischen Gründen mehrmals den ausdrücklichen Wunsch der Erblasserin strikte ablehnen, sie allein in Bad Ragaz ihren Haushalt besorgen zu lassen. Auch während ihres gesundheitsbedingten Aufenthalts in Zug kehrte sie noch mehrmals an ihren bisherigen Wohnort Bad Ragaz zurück, zu dem alle ihre drei Kinder ebenfalls intensive Beziehungen unterhielten und noch unterhalten. Irgendwelche Anstalten zu einem Umzug oder zur Auflösung ihres Haushalts in Bad Ragaz - ein äusserer Umstand, der für die Aufgabe des Wohnsitzes sprechen würde (Urteil vom 24. September 1958 in ASA 28, 185 E. b) - traf sie nicht. Selbst einen Postnachsendungsauftrag erteilte sie erst am 12. Juni 1980.
Schliesslich darf auch berücksichtigt werden, dass die Beschwerdeführer selber anfänglich den bis zum Todestag fortbestehenden Steuerwohnsitz der Erblasserin in Bad Ragaz anerkannten und die Einkommens- und Vermögenssteuern dort entrichteten, ferner dass die Steuerverwaltung beider beteiligten Kantone übereinstimmend fanden, die Begründung eines wirklichen, tatsächlichen Wohnsitzes in Zug sei nicht genügend dargetan. Die Erblasserin hatte ihren letzten Wohnsitz noch in Bad Ragaz, so dass ihr beweglicher Nachlass der st. gallischen Erbschaftssteuer unterliegt.
6. Während die Erhebung von Erbschaftssteuern vom beweglichen Vermögen dem Wohnsitzkanton des Erblassers zusteht, hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung das Recht zur Erhebung von Erbschaftssteuern auf unbeweglichem Vermögen dem Kanton der gelegenen Sache zugewiesen (BGE 95 I 29, BGE 73 I 17 E. 4, BGE 72 I 10; Urteil vom 23. Dezember 1970 in ASA 41, 347 E. 3; LOCHER, a.a.O., Bd. III/2 § 7 II). Voraussetzung war in diesen Fällen immer, dass der Erblasser ein dingliches Recht am Grundstück selber besass.
a) Die Beschwerdeführer verweisen auf die Praxis des Bundesgerichts, das bei Immobiliengesellschaften unter Umständen die wirtschaftliche Betrachtungsweise anwendet, indem es den Aktionär nach den gleichen interkantonalen Kollisionsregeln wie den Eigentümer der Liegenschaften behandelt. Dies dann, wenn der Betroffene sämtliche Aktien einer (Einmann-)Immobiliengesellschaft (BGE 91 I 470 /1; BGE 85 I 96 ff. E. 2) oder doch die überwiegende Mehrheit der Aktien (BGE 104 Ia 252 E. 2 mit Hinweisen) allein oder im Zusammenwirken mit den übrigen Aktionären (BGE 103 Ia 162 mit Hinweis) veräussert. Diese Praxis aber findet bloss hinsichtlich der Besteuerung des Wertzuwachses bzw. Gewinns aus der Veräusserung der Aktien Anwendung, indem dieser Wertzuwachs oder Gewinn dem Kanton der gelegenen Sache zur Besteuerung zusteht. Darüber hinaus hat das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV von jeher nicht beanstandet (BGE 79 I 19 /20 mit Hinweisen), dass die wirtschaftliche Betrachtungsweise auch bei der Handänderungssteuer angewendet wird. Auch unter dem Gesichtspunkt des Doppelbesteuerungsverbots lässt sich dies vertreten (LOCHER, a.a.O., Bd. III/2 § 7 I D Nr. 29), worüber das Bundesgericht bisher allerdings noch nicht zu entscheiden hatte. Das Bundesgericht lehnt hingegen bei der Ausscheidung der Steuerhoheit hinsichtlich der periodischen Einkommens- und Vermögenssteuer eine solche wirtschaftliche Betrachtungsweise selbst bei einer Einmann-Immobiliengesellschaft ab, deren sämtliche Aktien Eigentum des Steuerpflichtigen sind (BGE 95 I 30 /1 E. 3).
b) Die Beschwerdeführer machen zur Stützung ihres Eventualbegehrens geltend, die Erbschaftssteuer stehe als Handänderungssteuer der Grundstückgewinnsteuer näher als den periodischen Einkommens- und Vermögenssteuern. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass die Periodizität (bzw. die Einmaligkeit) einer Steuer im Hinblick auf die wirtschaftliche Betrachtungsweise nicht entscheidend ist, kommt es doch für die interkantonale Ausscheidung der Steuerhoheit keineswegs darauf an, ob die Liegenschaftsgewinne mit einer Spezialsteuer oder mit der periodischen Einkommenssteuer erfasst werden (BGE 91 I 474 E. 3). Auch besondere Liegenschaftsgewinnsteuern der Kantone dienen der Erfassung der betreffenden Einkommensbestandteile und stehen insofern den periodischen Einkommenssteuern näher als den Erbschaftssteuern.
Die wirtschaftliche Betrachtungsweise bei der Grundstückgewinnsteuer hat das Bundesgericht mit dem besonders engen sachlichen Zusammenhang der Wertvermehrung bzw. des erzielten Gewinns mit äusseren Ursachen (Konjunktur- und Währungslage, Zunahme der Überbauung und der Landnachfrage) sowie mit Leistungen des örtlichen Gemeinwesens (Anlage von Strassen- und Versorgungsnetzen, öffentliche Dienste etc.) begründet, die eine Besteuerung durch den Kanton der gelegenen Sache selbst dann rechtfertigen, wenn die Wertvermehrung bzw. der Gewinn nicht dem Grundeigentümer, sondern einem Dritten zufliessen, der kraft eines anderen Rechtsverhältnisses wirtschaftlich wie ein Eigentümer über das Grundstück verfügen kann (BGE 91 I 471). Für die Erbschaftssteuern besteht ein solcher besonders enger sachlicher Zusammenhang nicht. Die Erbschaftssteuer bezweckt die fiskalische Erfassung des erbrechtlichen Nachlasses und wird einerseits wie die periodischen Vermögenssteuern nach dem Wert des Vermögens, anderseits nach dem Verwandtschaftsgrad der Erben bemessen, denen das Vermögen anfällt.
c) Wenn die Erbschaftssteuer am Vermögen des Erblassers anknüpft, bleibt entscheidend, dass die Aktien einer Immobiliengesellschaft bewegliches Vermögen darstellen und als solches vom Erblasser an seinem Wohnsitz zu versteuern waren, selbst wenn es sich dabei um alle Aktien einer Immobilienliegenschaft handelt (E. 3a und BGE 95 I 30 E. 3). Sie unterliegen auch der Erbschaftssteuer an seinem Wohnsitz (BGE 95 I 29 /30 E. 2). Das Bundesgericht hat eine wirtschaftliche Betrachtungsweise abgelehnt und als unzulässig erklärt, dass der Kanton der gelegenen Sache eine Erbschaftssteuer erhob, wo der Erblasser am Aktienkapital einer Mieter-Aktiengesellschaft beteiligt war, obwohl bei seinem Tod mit den Aktien ein Benützungsrecht an einer Wohnung übergegangen sein dürfte und im betreffenden Falle sogar schon mit der Aufteilung in Stockwerkeigentum gerechnet werden konnte (BGE 95 I 30 ff. E. 3). Das gleiche muss gelten, wo mit der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien einer Immobiliengesellschaft wirtschaftlich gesehen die Verfügungsmacht über die Liegenschaft auf die Erben übergeht. Die Erbschaftssteuer auf dem Wert der zum Nachlass gehörenden Aktien ist auch in diesem Falle im Wohnsitzkanton des Erblassers zu entrichten (BGE 98 Ia 92 E. 3a). Dem Kanton der gelegenen Sache steht die Besteuerung des Wertzuwachses bzw. des Gewinns aus der Veräusserung der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien der Immobiliengesellschaft zu, aber auch nur die Besteuerung dieses Wertzuwachses bzw. Gewinns (auch wenn - wie in Basel-Stadt - eine Kapitalgewinnsteuer im Zeitpunkt der Eröffnung des Nachlasses geschuldet wird, vgl. BGE 98 Ia 90 E. 2a und 93 ff. E. 4).
d) Die Beschwerdeführer erwähnen verschiedene Folgen einer Erfassung der gesamten Aktien einer Immobiliengesellschaft oder ihrer überwiegenden Mehrheit mit der Erbschaftssteuer am letzten Wohnsitz des Erblassers, welche nach ihrer Meinung vermieden werden müssten, indem man die Erbschaftssteuerhoheit in Anwendung einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise dem Kanton der gelegenen Sache vorbehalten sollte:
Einmal könnte eine vermehrte Steuerbelastung entstehen, wenn die Aktien kurz nach dem Erbgang veräussert und dann eine Grundstückgewinnsteuer vom Kanton der gelegenen Sache erhoben würde, ohne den Erbgang als letzte Handänderung zu betrachten. Das ist an sich zutreffend, jedoch nicht ausschlaggebend, da auch im gleichen Kanton durchaus eine Erbschaftssteuer auf dem Wert der vererbten Aktien und eine den Wertzuwachs unter dem Erblasser mitumfassende Liegenschaftsgewinnsteuer bei der anschliessenden Veräusserung der Gesamtheit oder überwiegenden Mehrheit der Aktien einer Immobiliengesellschaft kumuliert erhoben werden könnten.
Sodann kann die Aufsplitterung des Aktieneigentums bei der Erbteilung, auf welche die Beschwerdeführer hinweisen, bei getrennter Veräusserung der Aktien durch die Erben den Kanton der gelegenen Sache später an der Besteuerung der realisierten Grundstückwertsteigerung hindern. Aber auch der Wohnsitzkanton der Erben wird sie nicht besteuern können, wenn es sich um einen privaten Kapitalgewinn handelt, den er nach seinem Steuergesetz nicht erfasst (wie dies noch in der Mehrzahl der Kantone der Fall ist).
Die Beschwerdeführer setzen voraus, dass dort, wo auf die Erhebung von Handänderungsgebühren beim Erbgang verzichtet wird (wie in Zürich nach § 180 Abs. 3 lit. c StG), der Grund dafür in der Erhebung der Erbschaftssteuer zu erblicken sei, welche an die Stelle der Handänderungsgebühr trete. Daher sollte dem Kanton der gelegenen Sache nach ihrer Auffassung bei wirtschaftlicher Handänderung jedenfalls die Erhebung der Erbschaftssteuer zustehen. Sie tun jedoch nicht dar, dass die Befreiung von der Handänderungsabgabe gerade aus diesem Grunde erfolgt. (In Zürich geht sie mit dem Aufschub der Grundstückgewinnbesteuerung nach § 161 Abs. 3 lit. b StG parallel.)
Schliesslich weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass es ein Erblasser in der Hand hätte, einer höheren Erbschaftssteuer im Kanton der gelegenen Sache auszuweichen, wenn es hiefür genügen würde, seine Liegenschaft in eine Immobiliengesellschaft einzubringen. Sie lassen durchblicken, dass der Kanton St. Gallen im Falle einer in eine Immobiliengesellschaft eingebrachten st. gallischen Liegenschaft eines Erblassers mit Wohnsitz in einem andern Kanton (wie Zug) die Erbschaftssteuerhoheit beanspruchen würde. Wie es sich mit der Praxis der St. Galler Steuerbehörden in dieser Frage verhält, kann offen bleiben, da sie nur auf Doppelbesteuerungsbeschwerde hin vom Bundesgericht zu entscheiden wäre. Dieses würde, wo eine Steuerumgehungsabsicht nicht nachgewiesen ist, schwerlich über die Existenz der Immobiliengesellschaft hinwegsehen können, welche vom Erblasser aus den verschiedensten einleuchtenden Gründen geschaffen worden sein könnte, - ganz abgesehen davon, dass die Erbschaftssteuerbelastung in seinem Wohnsitzkanton keineswegs geringer auszufallen braucht.
Die Einwendungen der Beschwerdeführer vermögen zusammengefasst eine Änderung der in lit. c dargestellten bundesgerichtlichen Praxis nicht genügend zu begründen. Der Kanton St. Gallen hat die in dieser Praxis entwickelten Regeln mit dem angefochtenen Entscheid nicht verletzt. | de | Art. 46 cpv. 2 Cost. (imposta sulle successioni). Doppia imposizione virtuale (consid. 2). Nozione di domicilio in diritto fiscale (consid. 3-5).
Il prelevamento d'imposte successorie sulla sostanza mobiliare spetta al Cantone di domicilio del defunto; ciò vale per le azioni di una società meramente immobiliare i cui immobili non sono situati nel Cantone di domicilio del defunto, anche nel caso in cui tutte le azioni, o la loro grande maggioranza, appartenessero al defunto (consid. 6). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,667 | 108 Ia 261 | 108 Ia 261
Sachverhalt ab Seite 262
Am Abend des 18. Mai 1981 kam es in Basel zu einer nicht bewilligten Demonstration, in deren Verlauf eine Reihe von Sachbeschädigungen verübt wurden. Die Polizei nahm vier von sechs Personen fest, die ihr nach ihrer Darstellung im Laufschritt entgegenkamen; die beiden weiteren Personen ergriffen die Flucht. Unter den Festgenommenen befand sich der Journalist D. Er wurde am folgenden Tag aus dem Polizeigewahrsam entlassen.
Der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wies mit Entscheid vom 22. Juni 1981 die Einsprache ab, die der Journalist gegen seine vorläufige Festnahme erhoben hatte. Zur Begründung wurde ausgeführt, D. sei in einer flüchtenden Demonstrantengruppe erkannt worden. Da er schon wiederholt bei Demonstrationen in vorderster Front beobachtet worden sei, habe die Annahme nahegelegen, dass er an den gewalttätigen Auseinandersetzungen beteiligt gewesen sei. Seine Aussage, wonach er nur als Berichterstatter zugegen gewesen sei, habe ihn jedenfalls vorerst nicht von diesem Verdacht entlasten können, um so weniger, als er keine Reporterutensilien bei sich geführt und die Presse-Armbinde in der Hosentasche getragen habe. Die Zuführung an das Kriminalkommissariat zu näherer Abklärung sei daher gerechtfertigt gewesen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde machte D. unter anderem geltend, seine vorläufige Festnahme habe gegen die Presse- und die Informationsfreiheit verstossen. Das Bundesgericht hält diese Rügen für unbegründet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. (Ausführungen darüber, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die vorläufige Festnahme gegeben waren aus den gleichen Gründen wie in dem in BGE 107 Ia 138 ff. publizierten Fall.)
5. Es ist weiter die Frage zu prüfen, ob hier deshalb anders zu entscheiden sei, weil der Beschwerdeführer Journalist ist und sich unmittelbar nach seiner Festnahme auch als solcher ausgewiesen hat. In der Beschwerde wird geltend gemacht, der angefochtene Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers verletze aus diesem Grunde zugleich die Presse- und die Informationsfreiheit.
Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Wohl folgt aus der Pressefreiheit (unter Einschluss der Informationsfreiheit) das Recht der Journalisten, sich an Ort und Stelle über politische Ereignisse zu informieren und darüber Bericht zu erstatten. Dagegen kann kein Journalist aus seiner beruflichen Stellung das Recht herleiten, an verbotenen Handlungen teilnehmen zu dürfen, und er kann auch nicht beanspruchen, anders als ein anderer Bürger behandelt zu werden, wenn er in einer Verdachtssituation angetroffen wird, wie dies nach den vorstehenden Darlegungen hier zutraf. Die Frage, ob der Journalist eine Armbinde trägt oder nicht, ist in diesem Zusammenhang von untergeordneter Bedeutung. Vielmehr kommt es darauf an, ob er zu den Demonstranten eine gewisse Distanz hält, was sowohl räumlich als auch sachlich zu verstehen ist. Der nur an der Berichterstattung, nicht aber aktiv an der Demonstration interessierte Journalist wird in der Regel die Möglichkeit finden, sich während eines öffentlichen Krawalles, in dessen Verlauf es zu erheblichen rechtswidrigen Handlungen kommt, so zu verhalten, dass seine Nichtzugehörigkeit zu den randalierenden Gruppen sofort erkennbar ist. Dem lässt sich nicht mit dem Einwand begegnen, es sei einem Journalisten nicht verboten, mit Demonstranten zu sympathisieren. Entweder er begibt sich allein zur Erfüllung seiner journalistischen Aufgabe an den Ort des Geschehens und wahrt die vorstehend umschriebene, selbstverständlich nicht in Metern auszudrückende Distanz; oder aber er fühlt und lebt mit den Demonstranten, in welchem Falle er keine Vorrechte als Journalist in Anspruch nehmen kann. Eine dritte Möglichkeit besteht nicht. Wie bereits früher dargelegt wurde, konnten die Umstände, unter denen der Beschwerdeführer hier festgenommen wurde, ohne Willkür dahin ausgelegt werden, er gehöre zu den Demonstranten; dies um so mehr, als er aus welchen Gründen auch immer weder mit Block und Bleistift noch mit einer Kamera ausgerüstet war. Dass er verschiedenen Polizeiorganen als Journalist bekannt war, ändert hieran nichts. Die Rügen der Verletzung der Presse- und der Informationsfreiheit gehen daher fehl. | de | Presse- und Informationsfreiheit; vorläufige Festnahme eines Journalisten. Erweckt ein Journalist durch sein Verhalten anlässlich einer unbewilligten, mit Ausschreitungen verbundenen Demonstration den Verdacht, er gehöre zu den Demonstranten, so kann er ohne Verletzung der Presse- und der Informationsfreiheit vorläufig festgenommen werden, sofern die allgemeinen Voraussetzungen für die Festnahme erfüllt sind. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-261%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,668 | 108 Ia 261 | 108 Ia 261
Sachverhalt ab Seite 262
Am Abend des 18. Mai 1981 kam es in Basel zu einer nicht bewilligten Demonstration, in deren Verlauf eine Reihe von Sachbeschädigungen verübt wurden. Die Polizei nahm vier von sechs Personen fest, die ihr nach ihrer Darstellung im Laufschritt entgegenkamen; die beiden weiteren Personen ergriffen die Flucht. Unter den Festgenommenen befand sich der Journalist D. Er wurde am folgenden Tag aus dem Polizeigewahrsam entlassen.
Der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wies mit Entscheid vom 22. Juni 1981 die Einsprache ab, die der Journalist gegen seine vorläufige Festnahme erhoben hatte. Zur Begründung wurde ausgeführt, D. sei in einer flüchtenden Demonstrantengruppe erkannt worden. Da er schon wiederholt bei Demonstrationen in vorderster Front beobachtet worden sei, habe die Annahme nahegelegen, dass er an den gewalttätigen Auseinandersetzungen beteiligt gewesen sei. Seine Aussage, wonach er nur als Berichterstatter zugegen gewesen sei, habe ihn jedenfalls vorerst nicht von diesem Verdacht entlasten können, um so weniger, als er keine Reporterutensilien bei sich geführt und die Presse-Armbinde in der Hosentasche getragen habe. Die Zuführung an das Kriminalkommissariat zu näherer Abklärung sei daher gerechtfertigt gewesen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde machte D. unter anderem geltend, seine vorläufige Festnahme habe gegen die Presse- und die Informationsfreiheit verstossen. Das Bundesgericht hält diese Rügen für unbegründet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. (Ausführungen darüber, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die vorläufige Festnahme gegeben waren aus den gleichen Gründen wie in dem in BGE 107 Ia 138 ff. publizierten Fall.)
5. Es ist weiter die Frage zu prüfen, ob hier deshalb anders zu entscheiden sei, weil der Beschwerdeführer Journalist ist und sich unmittelbar nach seiner Festnahme auch als solcher ausgewiesen hat. In der Beschwerde wird geltend gemacht, der angefochtene Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers verletze aus diesem Grunde zugleich die Presse- und die Informationsfreiheit.
Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Wohl folgt aus der Pressefreiheit (unter Einschluss der Informationsfreiheit) das Recht der Journalisten, sich an Ort und Stelle über politische Ereignisse zu informieren und darüber Bericht zu erstatten. Dagegen kann kein Journalist aus seiner beruflichen Stellung das Recht herleiten, an verbotenen Handlungen teilnehmen zu dürfen, und er kann auch nicht beanspruchen, anders als ein anderer Bürger behandelt zu werden, wenn er in einer Verdachtssituation angetroffen wird, wie dies nach den vorstehenden Darlegungen hier zutraf. Die Frage, ob der Journalist eine Armbinde trägt oder nicht, ist in diesem Zusammenhang von untergeordneter Bedeutung. Vielmehr kommt es darauf an, ob er zu den Demonstranten eine gewisse Distanz hält, was sowohl räumlich als auch sachlich zu verstehen ist. Der nur an der Berichterstattung, nicht aber aktiv an der Demonstration interessierte Journalist wird in der Regel die Möglichkeit finden, sich während eines öffentlichen Krawalles, in dessen Verlauf es zu erheblichen rechtswidrigen Handlungen kommt, so zu verhalten, dass seine Nichtzugehörigkeit zu den randalierenden Gruppen sofort erkennbar ist. Dem lässt sich nicht mit dem Einwand begegnen, es sei einem Journalisten nicht verboten, mit Demonstranten zu sympathisieren. Entweder er begibt sich allein zur Erfüllung seiner journalistischen Aufgabe an den Ort des Geschehens und wahrt die vorstehend umschriebene, selbstverständlich nicht in Metern auszudrückende Distanz; oder aber er fühlt und lebt mit den Demonstranten, in welchem Falle er keine Vorrechte als Journalist in Anspruch nehmen kann. Eine dritte Möglichkeit besteht nicht. Wie bereits früher dargelegt wurde, konnten die Umstände, unter denen der Beschwerdeführer hier festgenommen wurde, ohne Willkür dahin ausgelegt werden, er gehöre zu den Demonstranten; dies um so mehr, als er aus welchen Gründen auch immer weder mit Block und Bleistift noch mit einer Kamera ausgerüstet war. Dass er verschiedenen Polizeiorganen als Journalist bekannt war, ändert hieran nichts. Die Rügen der Verletzung der Presse- und der Informationsfreiheit gehen daher fehl. | de | Liberté de la presse et liberté d'information; arrestation provisoire d'un journaliste. L'arrestation pour un court laps de temps d'un journaliste qui, par son comportement dans une manifestation non autorisée au cours de laquelle des abus sont commis, éveille le soupçon qu'il fait partie des manifestants, ne constitue pas une violation de la liberté de la presse et de la liberté d'information, dans la mesure où les conditions générales d'une arrestation sont réunies. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-261%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,669 | 108 Ia 261 | 108 Ia 261
Sachverhalt ab Seite 262
Am Abend des 18. Mai 1981 kam es in Basel zu einer nicht bewilligten Demonstration, in deren Verlauf eine Reihe von Sachbeschädigungen verübt wurden. Die Polizei nahm vier von sechs Personen fest, die ihr nach ihrer Darstellung im Laufschritt entgegenkamen; die beiden weiteren Personen ergriffen die Flucht. Unter den Festgenommenen befand sich der Journalist D. Er wurde am folgenden Tag aus dem Polizeigewahrsam entlassen.
Der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wies mit Entscheid vom 22. Juni 1981 die Einsprache ab, die der Journalist gegen seine vorläufige Festnahme erhoben hatte. Zur Begründung wurde ausgeführt, D. sei in einer flüchtenden Demonstrantengruppe erkannt worden. Da er schon wiederholt bei Demonstrationen in vorderster Front beobachtet worden sei, habe die Annahme nahegelegen, dass er an den gewalttätigen Auseinandersetzungen beteiligt gewesen sei. Seine Aussage, wonach er nur als Berichterstatter zugegen gewesen sei, habe ihn jedenfalls vorerst nicht von diesem Verdacht entlasten können, um so weniger, als er keine Reporterutensilien bei sich geführt und die Presse-Armbinde in der Hosentasche getragen habe. Die Zuführung an das Kriminalkommissariat zu näherer Abklärung sei daher gerechtfertigt gewesen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde machte D. unter anderem geltend, seine vorläufige Festnahme habe gegen die Presse- und die Informationsfreiheit verstossen. Das Bundesgericht hält diese Rügen für unbegründet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. (Ausführungen darüber, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die vorläufige Festnahme gegeben waren aus den gleichen Gründen wie in dem in BGE 107 Ia 138 ff. publizierten Fall.)
5. Es ist weiter die Frage zu prüfen, ob hier deshalb anders zu entscheiden sei, weil der Beschwerdeführer Journalist ist und sich unmittelbar nach seiner Festnahme auch als solcher ausgewiesen hat. In der Beschwerde wird geltend gemacht, der angefochtene Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers verletze aus diesem Grunde zugleich die Presse- und die Informationsfreiheit.
Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Wohl folgt aus der Pressefreiheit (unter Einschluss der Informationsfreiheit) das Recht der Journalisten, sich an Ort und Stelle über politische Ereignisse zu informieren und darüber Bericht zu erstatten. Dagegen kann kein Journalist aus seiner beruflichen Stellung das Recht herleiten, an verbotenen Handlungen teilnehmen zu dürfen, und er kann auch nicht beanspruchen, anders als ein anderer Bürger behandelt zu werden, wenn er in einer Verdachtssituation angetroffen wird, wie dies nach den vorstehenden Darlegungen hier zutraf. Die Frage, ob der Journalist eine Armbinde trägt oder nicht, ist in diesem Zusammenhang von untergeordneter Bedeutung. Vielmehr kommt es darauf an, ob er zu den Demonstranten eine gewisse Distanz hält, was sowohl räumlich als auch sachlich zu verstehen ist. Der nur an der Berichterstattung, nicht aber aktiv an der Demonstration interessierte Journalist wird in der Regel die Möglichkeit finden, sich während eines öffentlichen Krawalles, in dessen Verlauf es zu erheblichen rechtswidrigen Handlungen kommt, so zu verhalten, dass seine Nichtzugehörigkeit zu den randalierenden Gruppen sofort erkennbar ist. Dem lässt sich nicht mit dem Einwand begegnen, es sei einem Journalisten nicht verboten, mit Demonstranten zu sympathisieren. Entweder er begibt sich allein zur Erfüllung seiner journalistischen Aufgabe an den Ort des Geschehens und wahrt die vorstehend umschriebene, selbstverständlich nicht in Metern auszudrückende Distanz; oder aber er fühlt und lebt mit den Demonstranten, in welchem Falle er keine Vorrechte als Journalist in Anspruch nehmen kann. Eine dritte Möglichkeit besteht nicht. Wie bereits früher dargelegt wurde, konnten die Umstände, unter denen der Beschwerdeführer hier festgenommen wurde, ohne Willkür dahin ausgelegt werden, er gehöre zu den Demonstranten; dies um so mehr, als er aus welchen Gründen auch immer weder mit Block und Bleistift noch mit einer Kamera ausgerüstet war. Dass er verschiedenen Polizeiorganen als Journalist bekannt war, ändert hieran nichts. Die Rügen der Verletzung der Presse- und der Informationsfreiheit gehen daher fehl. | de | Libertà di stampe e libertà d'informazione; arresto provvisorio di un giornalista. L'arresto provvisorio di un giornalista che, con il suo comportamento durante una manifestazione non autorizzata nel corso della quale sono commessi abusi, si rende sospetto di far parte dei manifestanti, non constituisce una violazione della libertà di stampa e della libertà d'informazione, sempreché siano dati i presupposti generali di un arresto. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-261%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,670 | 108 Ia 264 | 108 Ia 264
Sachverhalt ab Seite 265
Die Kirchenvorsteherschaft der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil/TG brachte dem Kirchenrat der evangelischen Landeskirche des Kantons Thurgau mit Schreiben vom 29. Mai 1981 zur Kenntnis, sie werde die Kirchbürger auf den 21. Juni 1981 zu einer ausserordentlichen Kirchgemeindeversammlung einladen und folgende Anträge stellen:
1. "Die evangelische Kirchgemeinde Roggwil/TG verleiht, gestützt auf die Bestimmungen von § 6 Abs. 3 des Organisationsgesetzes der evangelischen Landeskirche des Kantons Thurgau, den ausländischen, ordinierten Pfarrern die passive Wahlfähigkeit."
2. "Pfarrer Klaus Joachim Wagner, geb. 8. September 1939, deutscher Staatsangehöriger (urspr. von Siebenbürgen/Rumänien), derzeit Pfarrer in Wil/SG, wird als Pfarrer der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil/TG mit Amtsantritt per 15. Oktober 1981 gewählt."
Mit Antwortschreiben vom 17. Juni 1981 an die Kirchenvorsteherschaft Roggwil stellte der Evangelische Kirchenrat fest, ein Pfarrer bekleide ein öffentliches Amt, weshalb nach dem kantonalen Gesetz über Wahlen und Abstimmungen nur Schweizerbürger wählbar seien. Zwar habe die Landeskirche den Kirchgemeinden mit § 6 Abs. 3 des Organisationsgesetzes die Möglichkeit gegeben, für Gemeindeangelegenheiten das Stimm- und Wahlrecht in vollem oder beschränktem Umfange auch den evangelischen Ausländern zu geben. Es sei aber nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen, diese Bestimmung auf die Wahl eines Pfarrers anzuwenden. Es käme einer willkürlichen Anwendung des Organisationsgesetzes gleich, wenn eine Kirchgemeinde einer einzigen Person oder einer Personengruppe ohne Schweizerbürgerrecht das Stimm- und Wahlrecht zuerkennen würde. Ein ordinierter Pfarrer ohne Schweizerbürgerrecht könne vom Kirchenrat als Verweser oder Pfarrvikar gewählt und in einer Kirchgemeinde vollumfänglich wie ein Pfarrer eingesetzt werden.
Die Kirchenvorsteherschaft Roggwil beharrte auf ihrem Standpunkt und unterbreitete einer auf den 28. Juni 1981 einberufenen Kirchbürgerversammlung die im Schreiben vom 29. Mai 1981 an den Kirchenrat angekündigten Anträge. Beide Anträge wurden von der Versammlung mit 150 Stimmen ohne Gegenstimme angenommen. Mit Schreiben vom 10. Juli 1981 ersuchte die Kirchenvorsteherschaft der Gemeinde Roggwil den Kirchenrat um Genehmigung der Wahl von Pfarrer Klaus J. Wagner.
Am 12. August 1981 verfügte der Evangelische Kirchenrat des Kantons Thurgau, Pfarrer Klaus J. Wagner werde als Pfarrvikar der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil ernannt.
Pfarrer Klaus J. Wagner und die evangelische Kirchgemeinde Roggwil erheben gegen diese Verfügung des Kirchenrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, und des Art. 4 BV.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 84 Abs. 1 OG kann gegen kantonale Erlasse und Verfügungen (Entscheide) staatsrechtliche Beschwerde geführt werden. Gegenstand der Beschwerde können nur Hoheitsakte bilden, die von einer kantonalen Behörde ausgehen und auf kantonaler Herrschaftsgewalt beruhen (Birchmeier, Bundesrechtspflege, S. 310; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Auflage, N. 134 und 135, S. 87). Zu den anfechtbaren kantonalen Hoheitsakten gehören auch Erlasse und Verfügungen, welche von kantonalen Selbstverwaltungskörpern, also von Gemeinden und kirchlichen Behörden ausgehen, und sogar solche von Privaten, wenn diese vom Kanton mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet worden sind (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 310/11; MARTI, a.a.O., N. 139, S. 88; BGE 105 Ia 278 E. 1b, BGE 104 Ia 174 E. 2a, BGE 103 Ia 551 E. 5c, BGE 95 I 339 E. 1).
§ 17 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Thurgau (KV) gesteht der evangelischen und der katholischen Landeskirche sowie auch andern Religionsgenossenschaften innerhalb der Schranken der staatlichen Ordnung das freie Selbstkonstituierungsrecht zu. Nach § 56 Abs. 1 KV ordnen die evangelische und die katholische Landeskirche ihre Kultusverhältnisse selbständig, in gemischt staatlich-kirchlichen Dingen jedoch unter der Oberaufsicht und unter Vorbehalt der Genehmigung des Staates. Durch diese Verfassungsnormen erlangt die Landeskirche öffentlichrechtliche Anerkennung, sie wird somit, wie gesagt wird, zu einer "Potenz des öffentlichen Rechts" (JOHANNES GEORG FUCHS, Zum Verhältnis von Kirche und Staat in der Schweiz, in: Essener Gespräche zum Thema Staat und Kirche, Aschendorff 1971, Bd. 5, S. 134). Die evangelische Landeskirche des Kantons Thurgau hat sich durch konfessionelle Volksabstimmung ein Organisationsgesetz (im folgenden als KOG bezeichnet) gegeben, nach welchem sie ihre Angelegenheiten innerhalb der ihr durch die Staatsverfassung gesetzten Schranken selbständig ordnet und verwaltet (§ 2). Sie ist demnach klarerweise eine kantonale Körperschaft und Inhaberin obrigkeitlicher Gewalt. Die Verfügung des Kirchenrates der evangelischen Landeskirche stellt daher einen mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 OG anfechtbaren kantonalen Hoheitsakt dar.
3. a) Der Kirchenrat bestreitet, dass Pfarrer Klaus J. Wagner zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sei. Er macht geltend, Pfarrer Wagner habe an seiner Wahl kein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 88 OG und sei daher durch die Verfügung des Kirchenrates nicht in seiner Rechtsstellung betroffen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, dass das Bundesgericht in einem Urteil vom 22. Juni 1972 (BGE 98 Ia 654) das Interesse eines nicht gewählten Bewerbers an der Wahl und an der Einhaltung des gesetzlichen Wahlverfahrens als ein bloss tatsächliches bezeichnet und in einem späteren Fall (BGE 105 Ia 271 ff.) ausgeführt hat, die Nichtwiederwahl eines Beamten greife, falls kein Rechtsanspruch auf Wiederwahl bestehe, nicht in rechtlich geschützte Interessen des Beamten ein, weshalb diesem die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde fehle. Im hier zu beurteilenden Fall liegt aber eine wesentlich andere Situation vor: Klaus J. Wagner ist von der Kirchgemeinde Roggwil als Pfarrer gewählt worden, wodurch ihm - vorbehältlich der Genehmigung durch den Kirchenrat - eine Rechtsstellung eingeräumt worden ist. Er hat somit an der Beurteilung der Frage, ob diese Wahl rechtmässig erfolgt ist und ob der Kirchenrat die Genehmigung verweigern durfte, nicht nur ein tatsächliches, sondern ein rechtlich geschütztes Interesse. Seine Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde ist daher zu bejahen.
b) Dass eine Kirchgemeinde befugt ist, wegen Verletzung ihrer Autonomie staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, hat das Bundesgericht wiederholt festgestellt (BGE 108 Ia 84; Urteil vom 25. Juni 1980 i.S. evangelische Kirchgemeinde Davos-Platz, E. 1 mit Hinweisen). Zwar wurde in jenen Fällen die Gemeindeautonomie gegenüber staatlichen, nicht gegenüber kirchlichen Oberbehörden eines Kantons angerufen. Dies kann aber keine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Ist der Hoheitsakt der kantonalen kirchlichen Oberbehörde grundsätzlich mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar und wird die Kirchgemeinde dadurch in ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Gewalt berührt, so muss die Legitimation zur Autonomiebeschwerde bejaht werden, da die Kirchgemeinde sonst schutzlos dem Übergriff einer kirchlichen Oberbehörde ausgeliefert wäre. Diese Voraussetzungen treffen hier zu, weshalb auch die Kirchgemeinde Roggwil zur Beschwerdeführung berechtigt ist.
5. Der Kirchenrat macht geltend, die Beschwerdeführer hätten die Beschwerdefrist versäumt. Das Schreiben vom 17. Juni 1981 habe einen Grundsatzentscheid darüber, dass die Wahl eines ausländischen Pfarrers nicht zulässig sei, enthalten und hätte innert 30 Tagen angefochten werden müssen. Die sekundäre Verfügung vom 12. August 1981 habe nicht mehr mit der Begründung angefochten werden können, die vorangehende Anordnung sei rechtswidrig gewesen.
Diese Auffassung ist indessen verfehlt. Der Brief des Kirchenrates an die Gemeindevorsteherschaft vom 17. Juni 1981 enthielt eine Meinungsäusserung zu rechtlichen Fragen, stellte aber keine Verfügung dar. Blosse Ansichtsäusserungen oder Empfehlungen von Behörden sind keine anfechtbaren Hoheitsakte (MARTI, a.a.O., N. 137, S. 87; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 318 oben). Dem Schreiben des Kirchenrates vom 17. Juni 1981 fehlte die für eine Verfügung charakteristische Verbindlichkeit. Die Kirchgemeinde war durch das Schreiben nicht gehindert, über die vom Kirchenrat als unzulässig erachteten Anträge abzustimmen. Der Kirchenrat hat denn auch mit Recht erst seine Anordnung vom 12. August 1981 als Verfügung bezeichnet. Die Kirchgemeinde und Pfarrer Wagner haben gegen diese Verfügung rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
7. Die Beschwerdeführer beklagen sich über eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Verfügung des Kirchenrates keine Begründung enthalte. Wohl trifft es zu, dass in der Verfügung nicht dargelegt wird, weshalb Klaus J. Wagner lediglich als Pfarrvikar der Kirchgemeinde Roggwil ernannt und damit stillschweigend seiner Wahl zum Pfarrer der Gemeinde die Genehmigung verweigert wird. Die Rechtsauffassung des Kirchenrates, welche zu dieser Verfügung führte, war aber der Kirchgemeinde schon mit dem Schreiben vom 17. Juni 1981 ausführlich bekanntgegeben worden. Die Beschwerdeführer waren daher über die Erwägungen, welche der angefochtenen Verfügung zugrunde lagen, bereits im Bilde. Dass diese Erwägungen nicht in der Verfügung selbst nochmals wiedergegeben wurden, hinderte die Beschwerdeführer keineswegs daran, ihre staatsrechtliche Beschwerde sachgemäss zu begründen. Das Fehlen einer Begründung in der Verfügung selbst bedeutete deshalb für die Beschwerdeführer keine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (BGE 98 Ia 464 f. E. 5a, BGE 96 I 723 f. E. 5).
8. Die Kirchgemeinde Roggwil behauptet, es verletze ihre Autonomie, dass der Kirchenrat die Wahl von Pfarrer Klaus J. Wagner nicht genehmigt habe. Auch Pfarrer Wagner macht - neben einer Missachtung des Art. 4 BV - hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend, wozu er nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung berechtigt ist (BGE 107 Ia 96, BGE 105 Ia 48 E. 2). Es ist zu prüfen, ob der Kirchgemeinde bezüglich der Wahl des Pfarrers nach den Vorschriften des kantonalen Rechts eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt (BGE 108 Ia 86 E. 2 mit Hinweisen).
Gemäss § 21 Abs. 2 KV geschieht die definitive Anstellung der Geistlichen in der Regel auf Lebenszeit, doch sind die Wahlgemeinden berechtigt, sie jederzeit abzuberufen. Die Verfassung geht damit stillschweigend von der Wahlberechtigung der Kirchgemeinden aus. Diese ergibt sich sodann aus dem Gesetz betreffend die Besetzung der erledigten Pfarrstellen. Nach § 1 dieses Gesetzes erfolgt die Besetzung einer erledigten Pfarrstelle an einer Kirchgemeinde durch die freie Wahl der Kirchgemeinde aus den für den Kanton wahlfähigen Geistlichen, entweder im Wege freier Berufung oder durch Ausschreibung der Stelle. Die Wahl der Pfarrer der evangelischen Landeskirche wird im KOG geregelt. Gemäss § 7 Abs. 1 Ziff. 2 KOG sind die Kirchgemeinden befugt, die Pfarrer zu wählen und abzuberufen. Die Wahl ist geheim vorzunehmen (§ 7 Abs. 2 KOG), und sie unterliegt der Genehmigung des Kirchenrates (§ 7 Abs. 3 KOG).
Nach dieser Regelung kann die Kirchgemeinde einen Pfarrer frei aus der Zahl der wahlfähigen Bewerber wählen. Es steht ihr damit auf dem Gebiet der Pfarrwahl eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Dass die Wahl der Pfarrer der Genehmigung durch den Kirchenrat bedarf, schliesst die Autonomie der Kirchgemeinde nicht aus. Nach dem Umfang der Kontrollbefugnis des Kirchenrates bestimmt sich indessen, wann die Autonomie der Gemeinde verletzt ist (BGE 104 Ia 138 E. 3a, BGE 102 Ia 170 E. 2d, BGE 101 Ia 261 E. 2). Ob der Kirchenrat die Wahl eines Pfarrers nur auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüfen kann oder ob ihm auch eine Ermessenskontrolle zusteht, kann jedoch offen bleiben, denn der Kirchenrat hat im vorliegenden Fall die Verweigerung der Genehmigung mit einer Rechtsverletzung begründet und keine Ermessenskontrolle vorgenommen. Ist nach dem Gesagten die Kirchgemeinde Roggwil auf dem Gebiet der Pfarrwahl autonom, so kann sie mit staatsrechtlicher Beschwerde vorbringen, der Kirchenrat habe die Genehmigung der Wahl von Pfarrer Wagner zu Unrecht abgelehnt und sie dadurch in ihrer Autonomie verletzt. Da es bei der Beurteilung der Frage, ob die Kirchgemeinde befugt war, ordinierten ausländischen Pfarrern das passive Wahlrecht zu erteilen und gestützt darauf den deutschen Staatsangehörigen Klaus J. Wagner als Pfarrer zu wählen, nicht um die Auslegung und Anwendung von Normen des eidgenössischen oder kantonalen Verfassungsrechts geht, ist der angefochtene Entscheid nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür zu überprüfen (BGE 108 Ia 87 E. 3a, BGE 106 Ia 208 E. 3a mit Hinweisen).
9. Die Beschwerdeführer halten die Kirchgemeinde aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG für befugt, ausländischen Pfarrern die passive Wahlberechtigung zu verleihen. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Den einzelnen Kirchgemeinden steht es frei, für Gemeindeangelegenheiten das Stimm- und Wahlrecht in vollem oder beschränktem Umfange auch den evangelischen Ausländerinnen und Ausländern zu gewähren."
Der Kirchenrat ist der Auffassung, diese Bestimmung habe nicht den Sinn, dass einzelnen Personen oder Personengruppen ohne Schweizerbürgerrecht das Stimm- oder Wahlrecht zuerkannt werden dürfe. Er erklärt, aus ihrer Entstehungsgeschichte, welche in der Vernehmlassung des Kirchenrates einlässlich dargestellt wird, ergebe sich deutlich, dass es bei der Diskussion um das kirchliche Ausländerstimmrecht um eine ganze Bevölkerungsgruppe gegangen sei. An die Privilegierung Einzelner oder kleiner Einzelgruppen sei nie gedacht worden. Auch finde sich keine Andeutung, dass das passive Wahlrecht ohne aktives Stimm- und Wahlrecht gewährt werden könnte. Es verstosse deshalb gegen den Gedanken der Einführung des Ausländerstimmrechts und dessen gesetzgeberische Ordnung in § 6 Abs. 3 KOG, dass durch den Beschluss der Kirchbürgerversammlung Roggwil das passive Wahlrecht nur bestimmten Ausländern gewährt worden sei.
Die Beschwerdeführer begründen ihren entgegengesetzten Standpunkt hauptsächlich damit, die Kirchgemeindeversammlung wähle ausser dem Pfarrer nur die Kirchenvorsteherschaft, weshalb die Erteilung der passiven Wahlfähigkeit an einen Berufsstand die einzige Alternative (offenbar gegenüber dem unbeschränkten Wahlrecht) sei. § 6 Abs. 3 KOG stipuliere eine klare Abkehr von den beim Ausländerstimm- und -wahlrecht unbeweglichen Rechtsnormen des Kantons. Mit diesen Ausführungen werden aber die vom Kirchenrat ins Feld geführten Argumente gegen die Erteilung nur eines beschränkten passiven Wahlrechts an einen engen Personenkreis nicht entkräftet. Es ist in der Tat ungewöhnlich, dass das passive Wahlrecht ohne aktives Stimm- und Wahlrecht erteilt wird. Vor allem aber erweckt die Erteilung eines nur auf das Pfarramt beschränkten passiven Wahlrechts an einen eng begrenzten Kreis von Ausländern gestützt auf § 6 Abs. 3 KOG Bedenken. Es scheint, dass mit der Erteilung des passiven Wahlrechts an ausländische Pfarrer nicht bezweckt wurde, das Ausländerstimm- und -wahlrecht in Gemeindeangelegenheiten einzuführen, sondern die kantonalen Vorschriften über die Wählbarkeit ins Pfarramt für die Kirchgemeinde Roggwil ausser Kraft zu setzen. Dass dies nicht dem Sinn des § 6 Abs. 3 KOG entsprechen kann, ergibt sich nicht nur aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, sondern insbesondere auch aus den Ausführungen des Kirchenrates über die öffentlichen und landeskirchlichen Funktionen des Pfarrers.
Nach § 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen sind nur Schweizerbürger beiderlei Geschlechts in öffentliche Ämter wählbar.
Dass es sich beim Pfarramt um ein öffentliches Amt handelt, leitet der Kirchenrat aus folgenden Bestimmungen ab: Aus § 1 des Gesetzes betreffend die Besetzung der erledigten Pfarrstellen, wonach die Kirchgemeinden die Pfarrer aus den für den Kanton wahlfähigen Geistlichen zu wählen haben; aus den §§ 48-50 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, welche die Abberufung der Geistlichen regeln; aus den §§ 1, 2 und 16 ff. des Gesetzes über die Verantwortlichkeit der Gemeinwesen, Behördemitglieder und Beamten, wonach auch die Pfarrer dem Verantwortlichkeitsgesetz und dessen Disziplinarordnung unterstehen, und aus den §§ 1 und 3 des Gesetzes betreffend die staatsbürgerliche Stellung der Kirchgemeinden und die ökonomische Ausstattung der Pfarrpfründen des Kantons, wonach die Kirchgemeinden als für die Besoldung der Geistlichen verantwortlich erklärt werden und bestimmt wird, dass sie, falls sie dazu nicht imstande sind, von Kantons wegen aufgelöst werden können. Aus diesen kantonalen Bestimmungen lässt sich mit Grund der Schluss ziehen, der Gemeindepfarrer sei Inhaber eines öffentlichen Amtes und unterliege den Wählbarkeitsvorschriften von § 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, welche von den Kirchgemeinden für ihren Bereich nicht aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG ausgedehnt werden können.
Hinsichtlich der landeskirchlichen Funktionen des evangelischen Pfarrers bringt der Kirchenrat vor, dieser sei nicht nur "in Gemeindeangelegenheiten" tätig, sondern gelte als Mitglied des Ministeriums auch als landeskirchlicher Amtsträger. Er verweist hiefür auf die Vorschriften des KOG. Der Kirchenrat ist nach § 43 KOG bezüglich der Pfarrer Aufsichts- und Disziplinarbehörde und zuständig zur Amtseinstellung oder Amtsenthebung (Ziff. 5), hat für die Wiederbesetzung erledigter Pfarrstellen und für die Anstellung von Pfarrverwesern besorgt zu sein (Ziff. 6), leitet oder überwacht die Zulassungsprüfungen und sorgt für die Ordination und die Einführung der neugewählten Pfarrer ins Amt (Ziff. 7), ordnet die Wahlen der Pfarrer an und entscheidet über deren Gültigkeit (Ziff. 9). Ferner ist er Beschwerdeinstanz bezüglich der Amtsführung der Pfarrer (§ 24 KOG). Der Kirchenrat führt weiter aus, der landeskirchliche Rang der Pfarrämter ergebe sich deutlich daraus, dass die Einführung der Wählbarkeit von Theologinnen im Jahre 1965 eine Revision des KOG notwendig gemacht habe (§ 19 Abs. 2). Allein aufgrund der Einführung des Frauenstimmrechts für Gemeindeangelegenheiten hätte eine Gemeinde nie eine Pfarrerin wählen können. Die angeführten Vorschriften zeigten, dass ein Pfarrer nicht bloss ein Gemeindeamt versehe, sondern im Dienst der Landeskirche stehe, welche die Wahlvoraussetzungen regle, die Amtsführung beaufsichtige und in deren Namen und Auftrag er sein Amt antrete und ausübe.
Diese Argumentation des Kirchenrates erscheint als sachlich vertretbar und wird durch die Vorbringen der Beschwerdeführer nicht widerlegt. Die erwähnten Vorschriften des KOG zeigen, dass dem Pfarramt eine über die Kirchgemeinde hinausgehende landeskirchliche Bedeutung zukommt. Dies spricht dafür, dass die Wählbarkeitsvorschriften landeskirchlich geregelt sind und von den Kirchgemeinden nicht aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG für ihren Bereich geändert werden können. Die Vorschrift ermächtigt die Kirchgemeinden nur, das Stimm- und Wahlrecht "für Gemeindeangelegenheiten" auf Ausländer auszudehnen. Wie dargelegt wurde, handelt es sich aber bei der Wahl eines Pfarrers nicht um eine reine Gemeindeangelegenheit. Nach dem Gesagten hat der Kirchenrat das kantonale Recht nicht willkürlich angewendet, wenn er annahm, die Kirchgemeinde sei aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG nicht befugt, ausländischen Pfarrern die passive Wahlberechtigung zu erteilen. Es bedeutete daher keine Verletzung der Autonomie der Kirchgemeinde Roggwil, dass er die Wahl von Klaus J. Wagner zum Pfarrer nicht genehmigte.
10. Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, der Kirchenrat habe mit der Ernennung von Klaus J. Wagner als Pfarrvikar der Kirchgemeinde Roggwil seine Kompetenzen überschritten und klares Recht sowie die Gemeindeautonomie verletzt. Es ist einzuräumen, dass sich aus § 43 Ziff. 6 KOG, wonach der Kirchenrat für die Wiederbesetzung erledigter Pfarrstellen und für die Anstellung von Pfarrverwesern "zu sorgen" hat, noch nicht schlüssig das Ernennungsrecht des Kirchenrates für Pfarrverweser bzw. -vikare ergibt. Anderseits geht aber auch aus § 7 KOG nicht hervor, dass die Kirchgemeinde zur Ernennung eines Pfarrvikars befugt ist. Nach Ziff. 1-4 steht den Kirchgemeinden die Befugnis zu, die Kirchenvorsteherschaft und ihren Präsidenten, die Pfarrer, die Pfleger und die übrigen kirchlichen Angestellten und Hilfskräfte zu wählen, sofern die Wahl nicht der Kirchenvorsteherschaft übertragen wird. Der Pfarrvikar wird nicht aufgeführt und ist wohl weder dem Pfarrer gleichzustellen noch den "übrigen kirchlichen Angestellten und Hilfskräften" zuzuordnen, bei welchen es sich eher um solche mit untergeordneten administrativen Funktionen handeln dürfte. Wenn sich der Kirchenrat mit seiner Verordnung betreffend die Anstellung von Vikaren und die Aushülfe in pfarramtlichen Funktionen vom 11. März 1898 in § 4 die Kompetenz zur Ernennung von Vikaren unter den dort näher umschriebenen Voraussetzungen zuerkannt hat, so hat er damit nicht klaren Bestimmungen des KOG zuwidergehandelt. Kann eine Kirchgemeinde eine vakante Pfarrstelle nicht innert nützlicher Frist durch ordentliche Wahl besetzen, so ist es zumeist auch sachlich gerechtfertigt, dass der Kirchenrat durch Ernennung eines Vikars für Abhilfe sorgt. Anders wird er in manchen Fällen der ihm in § 43 Ziff. 6 KOG auferlegten Pflicht nicht nachkommen können.
Der Kirchenrat durfte ohne Willkür im vorliegenden Fall die Voraussetzungen von § 4 lit. a der genannten Verordnung für erfüllt erachten. Nach dieser Bestimmung erfolgt die Ernennung eines Vikars durch den Kirchenrat,
"a. wenn eine Pfarrstelle infolge Resignation oder Abberufung oder Absterben eines Geistlichen vakant wird und die Gemeinde nicht innert der gesetzlichen Frist vom Rechte der Berufung Gebrauch macht, oder der von ihr berufene Geistliche nicht binnen eines Vierteljahres seit der Vakatur der Stelle die letztere antritt."
Nachdem der Kirchenrat der von der Gemeinde getroffenen Wahl seine Genehmigung versagte, musste er, da im Hinblick auf die Stellungnahme der Gemeinde nicht mit einer baldigen Neuwahl zu rechnen war, von der Wahrscheinlichkeit einer längeren Vakanz ausgehen, welche am besten durch die Ernennung von Klaus J. Wagner zum Pfarrvikar zu verhindern war. Dies war sachlich auch insofern gerechtfertigt, als er damit den Wünschen der Gemeinde soweit entgegen kam, als dies mit seinem Rechtsstandpunkt vereinbar war.
Die Beschwerde ist demnach unbegründet, soweit auf sie eingetreten werden kann. | de | Art. 88 OG, Legitimation; Art. 4 BV und Gemeindeautonomie, Nichtgenehmigung einer Pfarrwahl. Legitimation eines Geistlichen zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Verweigerung der Genehmigung seiner Wahl zum Pfarrer der Kirchgemeinde (E. 3a). Befugnis der Kirchgemeinde, gegen den Entscheid der kirchlichen Oberbehörde Beschwerde wegen Autonomieverletzung zu führen (E. 3b).
Autonomie der thurgauischen Kirchgemeinden auf dem Gebiet der Pfarrwahl (E. 8). Wahl eines ausländischen Pfarrers durch eine Kirchgemeinde, die gestützt auf eine Vorschrift des Organisationsgesetzes der evangelischen Landeskirche des Kantons Thurgau betreffend Gewährung des Stimm- und Wahlrechts an Ausländer in Gemeindeangelegenheiten die passive Wahlberechtigung für ausländische Pfarrer eingeführt hatte. Keine Verletzung der Autonomie der Kirchgemeinde, wenn der Evangelische Kirchenrat des Kantons Thurgau diese Wahl nicht genehmigte (E. 9). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-264%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,671 | 108 Ia 264 | 108 Ia 264
Sachverhalt ab Seite 265
Die Kirchenvorsteherschaft der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil/TG brachte dem Kirchenrat der evangelischen Landeskirche des Kantons Thurgau mit Schreiben vom 29. Mai 1981 zur Kenntnis, sie werde die Kirchbürger auf den 21. Juni 1981 zu einer ausserordentlichen Kirchgemeindeversammlung einladen und folgende Anträge stellen:
1. "Die evangelische Kirchgemeinde Roggwil/TG verleiht, gestützt auf die Bestimmungen von § 6 Abs. 3 des Organisationsgesetzes der evangelischen Landeskirche des Kantons Thurgau, den ausländischen, ordinierten Pfarrern die passive Wahlfähigkeit."
2. "Pfarrer Klaus Joachim Wagner, geb. 8. September 1939, deutscher Staatsangehöriger (urspr. von Siebenbürgen/Rumänien), derzeit Pfarrer in Wil/SG, wird als Pfarrer der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil/TG mit Amtsantritt per 15. Oktober 1981 gewählt."
Mit Antwortschreiben vom 17. Juni 1981 an die Kirchenvorsteherschaft Roggwil stellte der Evangelische Kirchenrat fest, ein Pfarrer bekleide ein öffentliches Amt, weshalb nach dem kantonalen Gesetz über Wahlen und Abstimmungen nur Schweizerbürger wählbar seien. Zwar habe die Landeskirche den Kirchgemeinden mit § 6 Abs. 3 des Organisationsgesetzes die Möglichkeit gegeben, für Gemeindeangelegenheiten das Stimm- und Wahlrecht in vollem oder beschränktem Umfange auch den evangelischen Ausländern zu geben. Es sei aber nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen, diese Bestimmung auf die Wahl eines Pfarrers anzuwenden. Es käme einer willkürlichen Anwendung des Organisationsgesetzes gleich, wenn eine Kirchgemeinde einer einzigen Person oder einer Personengruppe ohne Schweizerbürgerrecht das Stimm- und Wahlrecht zuerkennen würde. Ein ordinierter Pfarrer ohne Schweizerbürgerrecht könne vom Kirchenrat als Verweser oder Pfarrvikar gewählt und in einer Kirchgemeinde vollumfänglich wie ein Pfarrer eingesetzt werden.
Die Kirchenvorsteherschaft Roggwil beharrte auf ihrem Standpunkt und unterbreitete einer auf den 28. Juni 1981 einberufenen Kirchbürgerversammlung die im Schreiben vom 29. Mai 1981 an den Kirchenrat angekündigten Anträge. Beide Anträge wurden von der Versammlung mit 150 Stimmen ohne Gegenstimme angenommen. Mit Schreiben vom 10. Juli 1981 ersuchte die Kirchenvorsteherschaft der Gemeinde Roggwil den Kirchenrat um Genehmigung der Wahl von Pfarrer Klaus J. Wagner.
Am 12. August 1981 verfügte der Evangelische Kirchenrat des Kantons Thurgau, Pfarrer Klaus J. Wagner werde als Pfarrvikar der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil ernannt.
Pfarrer Klaus J. Wagner und die evangelische Kirchgemeinde Roggwil erheben gegen diese Verfügung des Kirchenrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, und des Art. 4 BV.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 84 Abs. 1 OG kann gegen kantonale Erlasse und Verfügungen (Entscheide) staatsrechtliche Beschwerde geführt werden. Gegenstand der Beschwerde können nur Hoheitsakte bilden, die von einer kantonalen Behörde ausgehen und auf kantonaler Herrschaftsgewalt beruhen (Birchmeier, Bundesrechtspflege, S. 310; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Auflage, N. 134 und 135, S. 87). Zu den anfechtbaren kantonalen Hoheitsakten gehören auch Erlasse und Verfügungen, welche von kantonalen Selbstverwaltungskörpern, also von Gemeinden und kirchlichen Behörden ausgehen, und sogar solche von Privaten, wenn diese vom Kanton mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet worden sind (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 310/11; MARTI, a.a.O., N. 139, S. 88; BGE 105 Ia 278 E. 1b, BGE 104 Ia 174 E. 2a, BGE 103 Ia 551 E. 5c, BGE 95 I 339 E. 1).
§ 17 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Thurgau (KV) gesteht der evangelischen und der katholischen Landeskirche sowie auch andern Religionsgenossenschaften innerhalb der Schranken der staatlichen Ordnung das freie Selbstkonstituierungsrecht zu. Nach § 56 Abs. 1 KV ordnen die evangelische und die katholische Landeskirche ihre Kultusverhältnisse selbständig, in gemischt staatlich-kirchlichen Dingen jedoch unter der Oberaufsicht und unter Vorbehalt der Genehmigung des Staates. Durch diese Verfassungsnormen erlangt die Landeskirche öffentlichrechtliche Anerkennung, sie wird somit, wie gesagt wird, zu einer "Potenz des öffentlichen Rechts" (JOHANNES GEORG FUCHS, Zum Verhältnis von Kirche und Staat in der Schweiz, in: Essener Gespräche zum Thema Staat und Kirche, Aschendorff 1971, Bd. 5, S. 134). Die evangelische Landeskirche des Kantons Thurgau hat sich durch konfessionelle Volksabstimmung ein Organisationsgesetz (im folgenden als KOG bezeichnet) gegeben, nach welchem sie ihre Angelegenheiten innerhalb der ihr durch die Staatsverfassung gesetzten Schranken selbständig ordnet und verwaltet (§ 2). Sie ist demnach klarerweise eine kantonale Körperschaft und Inhaberin obrigkeitlicher Gewalt. Die Verfügung des Kirchenrates der evangelischen Landeskirche stellt daher einen mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 OG anfechtbaren kantonalen Hoheitsakt dar.
3. a) Der Kirchenrat bestreitet, dass Pfarrer Klaus J. Wagner zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sei. Er macht geltend, Pfarrer Wagner habe an seiner Wahl kein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 88 OG und sei daher durch die Verfügung des Kirchenrates nicht in seiner Rechtsstellung betroffen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, dass das Bundesgericht in einem Urteil vom 22. Juni 1972 (BGE 98 Ia 654) das Interesse eines nicht gewählten Bewerbers an der Wahl und an der Einhaltung des gesetzlichen Wahlverfahrens als ein bloss tatsächliches bezeichnet und in einem späteren Fall (BGE 105 Ia 271 ff.) ausgeführt hat, die Nichtwiederwahl eines Beamten greife, falls kein Rechtsanspruch auf Wiederwahl bestehe, nicht in rechtlich geschützte Interessen des Beamten ein, weshalb diesem die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde fehle. Im hier zu beurteilenden Fall liegt aber eine wesentlich andere Situation vor: Klaus J. Wagner ist von der Kirchgemeinde Roggwil als Pfarrer gewählt worden, wodurch ihm - vorbehältlich der Genehmigung durch den Kirchenrat - eine Rechtsstellung eingeräumt worden ist. Er hat somit an der Beurteilung der Frage, ob diese Wahl rechtmässig erfolgt ist und ob der Kirchenrat die Genehmigung verweigern durfte, nicht nur ein tatsächliches, sondern ein rechtlich geschütztes Interesse. Seine Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde ist daher zu bejahen.
b) Dass eine Kirchgemeinde befugt ist, wegen Verletzung ihrer Autonomie staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, hat das Bundesgericht wiederholt festgestellt (BGE 108 Ia 84; Urteil vom 25. Juni 1980 i.S. evangelische Kirchgemeinde Davos-Platz, E. 1 mit Hinweisen). Zwar wurde in jenen Fällen die Gemeindeautonomie gegenüber staatlichen, nicht gegenüber kirchlichen Oberbehörden eines Kantons angerufen. Dies kann aber keine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Ist der Hoheitsakt der kantonalen kirchlichen Oberbehörde grundsätzlich mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar und wird die Kirchgemeinde dadurch in ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Gewalt berührt, so muss die Legitimation zur Autonomiebeschwerde bejaht werden, da die Kirchgemeinde sonst schutzlos dem Übergriff einer kirchlichen Oberbehörde ausgeliefert wäre. Diese Voraussetzungen treffen hier zu, weshalb auch die Kirchgemeinde Roggwil zur Beschwerdeführung berechtigt ist.
5. Der Kirchenrat macht geltend, die Beschwerdeführer hätten die Beschwerdefrist versäumt. Das Schreiben vom 17. Juni 1981 habe einen Grundsatzentscheid darüber, dass die Wahl eines ausländischen Pfarrers nicht zulässig sei, enthalten und hätte innert 30 Tagen angefochten werden müssen. Die sekundäre Verfügung vom 12. August 1981 habe nicht mehr mit der Begründung angefochten werden können, die vorangehende Anordnung sei rechtswidrig gewesen.
Diese Auffassung ist indessen verfehlt. Der Brief des Kirchenrates an die Gemeindevorsteherschaft vom 17. Juni 1981 enthielt eine Meinungsäusserung zu rechtlichen Fragen, stellte aber keine Verfügung dar. Blosse Ansichtsäusserungen oder Empfehlungen von Behörden sind keine anfechtbaren Hoheitsakte (MARTI, a.a.O., N. 137, S. 87; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 318 oben). Dem Schreiben des Kirchenrates vom 17. Juni 1981 fehlte die für eine Verfügung charakteristische Verbindlichkeit. Die Kirchgemeinde war durch das Schreiben nicht gehindert, über die vom Kirchenrat als unzulässig erachteten Anträge abzustimmen. Der Kirchenrat hat denn auch mit Recht erst seine Anordnung vom 12. August 1981 als Verfügung bezeichnet. Die Kirchgemeinde und Pfarrer Wagner haben gegen diese Verfügung rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
7. Die Beschwerdeführer beklagen sich über eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Verfügung des Kirchenrates keine Begründung enthalte. Wohl trifft es zu, dass in der Verfügung nicht dargelegt wird, weshalb Klaus J. Wagner lediglich als Pfarrvikar der Kirchgemeinde Roggwil ernannt und damit stillschweigend seiner Wahl zum Pfarrer der Gemeinde die Genehmigung verweigert wird. Die Rechtsauffassung des Kirchenrates, welche zu dieser Verfügung führte, war aber der Kirchgemeinde schon mit dem Schreiben vom 17. Juni 1981 ausführlich bekanntgegeben worden. Die Beschwerdeführer waren daher über die Erwägungen, welche der angefochtenen Verfügung zugrunde lagen, bereits im Bilde. Dass diese Erwägungen nicht in der Verfügung selbst nochmals wiedergegeben wurden, hinderte die Beschwerdeführer keineswegs daran, ihre staatsrechtliche Beschwerde sachgemäss zu begründen. Das Fehlen einer Begründung in der Verfügung selbst bedeutete deshalb für die Beschwerdeführer keine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (BGE 98 Ia 464 f. E. 5a, BGE 96 I 723 f. E. 5).
8. Die Kirchgemeinde Roggwil behauptet, es verletze ihre Autonomie, dass der Kirchenrat die Wahl von Pfarrer Klaus J. Wagner nicht genehmigt habe. Auch Pfarrer Wagner macht - neben einer Missachtung des Art. 4 BV - hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend, wozu er nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung berechtigt ist (BGE 107 Ia 96, BGE 105 Ia 48 E. 2). Es ist zu prüfen, ob der Kirchgemeinde bezüglich der Wahl des Pfarrers nach den Vorschriften des kantonalen Rechts eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt (BGE 108 Ia 86 E. 2 mit Hinweisen).
Gemäss § 21 Abs. 2 KV geschieht die definitive Anstellung der Geistlichen in der Regel auf Lebenszeit, doch sind die Wahlgemeinden berechtigt, sie jederzeit abzuberufen. Die Verfassung geht damit stillschweigend von der Wahlberechtigung der Kirchgemeinden aus. Diese ergibt sich sodann aus dem Gesetz betreffend die Besetzung der erledigten Pfarrstellen. Nach § 1 dieses Gesetzes erfolgt die Besetzung einer erledigten Pfarrstelle an einer Kirchgemeinde durch die freie Wahl der Kirchgemeinde aus den für den Kanton wahlfähigen Geistlichen, entweder im Wege freier Berufung oder durch Ausschreibung der Stelle. Die Wahl der Pfarrer der evangelischen Landeskirche wird im KOG geregelt. Gemäss § 7 Abs. 1 Ziff. 2 KOG sind die Kirchgemeinden befugt, die Pfarrer zu wählen und abzuberufen. Die Wahl ist geheim vorzunehmen (§ 7 Abs. 2 KOG), und sie unterliegt der Genehmigung des Kirchenrates (§ 7 Abs. 3 KOG).
Nach dieser Regelung kann die Kirchgemeinde einen Pfarrer frei aus der Zahl der wahlfähigen Bewerber wählen. Es steht ihr damit auf dem Gebiet der Pfarrwahl eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Dass die Wahl der Pfarrer der Genehmigung durch den Kirchenrat bedarf, schliesst die Autonomie der Kirchgemeinde nicht aus. Nach dem Umfang der Kontrollbefugnis des Kirchenrates bestimmt sich indessen, wann die Autonomie der Gemeinde verletzt ist (BGE 104 Ia 138 E. 3a, BGE 102 Ia 170 E. 2d, BGE 101 Ia 261 E. 2). Ob der Kirchenrat die Wahl eines Pfarrers nur auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüfen kann oder ob ihm auch eine Ermessenskontrolle zusteht, kann jedoch offen bleiben, denn der Kirchenrat hat im vorliegenden Fall die Verweigerung der Genehmigung mit einer Rechtsverletzung begründet und keine Ermessenskontrolle vorgenommen. Ist nach dem Gesagten die Kirchgemeinde Roggwil auf dem Gebiet der Pfarrwahl autonom, so kann sie mit staatsrechtlicher Beschwerde vorbringen, der Kirchenrat habe die Genehmigung der Wahl von Pfarrer Wagner zu Unrecht abgelehnt und sie dadurch in ihrer Autonomie verletzt. Da es bei der Beurteilung der Frage, ob die Kirchgemeinde befugt war, ordinierten ausländischen Pfarrern das passive Wahlrecht zu erteilen und gestützt darauf den deutschen Staatsangehörigen Klaus J. Wagner als Pfarrer zu wählen, nicht um die Auslegung und Anwendung von Normen des eidgenössischen oder kantonalen Verfassungsrechts geht, ist der angefochtene Entscheid nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür zu überprüfen (BGE 108 Ia 87 E. 3a, BGE 106 Ia 208 E. 3a mit Hinweisen).
9. Die Beschwerdeführer halten die Kirchgemeinde aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG für befugt, ausländischen Pfarrern die passive Wahlberechtigung zu verleihen. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Den einzelnen Kirchgemeinden steht es frei, für Gemeindeangelegenheiten das Stimm- und Wahlrecht in vollem oder beschränktem Umfange auch den evangelischen Ausländerinnen und Ausländern zu gewähren."
Der Kirchenrat ist der Auffassung, diese Bestimmung habe nicht den Sinn, dass einzelnen Personen oder Personengruppen ohne Schweizerbürgerrecht das Stimm- oder Wahlrecht zuerkannt werden dürfe. Er erklärt, aus ihrer Entstehungsgeschichte, welche in der Vernehmlassung des Kirchenrates einlässlich dargestellt wird, ergebe sich deutlich, dass es bei der Diskussion um das kirchliche Ausländerstimmrecht um eine ganze Bevölkerungsgruppe gegangen sei. An die Privilegierung Einzelner oder kleiner Einzelgruppen sei nie gedacht worden. Auch finde sich keine Andeutung, dass das passive Wahlrecht ohne aktives Stimm- und Wahlrecht gewährt werden könnte. Es verstosse deshalb gegen den Gedanken der Einführung des Ausländerstimmrechts und dessen gesetzgeberische Ordnung in § 6 Abs. 3 KOG, dass durch den Beschluss der Kirchbürgerversammlung Roggwil das passive Wahlrecht nur bestimmten Ausländern gewährt worden sei.
Die Beschwerdeführer begründen ihren entgegengesetzten Standpunkt hauptsächlich damit, die Kirchgemeindeversammlung wähle ausser dem Pfarrer nur die Kirchenvorsteherschaft, weshalb die Erteilung der passiven Wahlfähigkeit an einen Berufsstand die einzige Alternative (offenbar gegenüber dem unbeschränkten Wahlrecht) sei. § 6 Abs. 3 KOG stipuliere eine klare Abkehr von den beim Ausländerstimm- und -wahlrecht unbeweglichen Rechtsnormen des Kantons. Mit diesen Ausführungen werden aber die vom Kirchenrat ins Feld geführten Argumente gegen die Erteilung nur eines beschränkten passiven Wahlrechts an einen engen Personenkreis nicht entkräftet. Es ist in der Tat ungewöhnlich, dass das passive Wahlrecht ohne aktives Stimm- und Wahlrecht erteilt wird. Vor allem aber erweckt die Erteilung eines nur auf das Pfarramt beschränkten passiven Wahlrechts an einen eng begrenzten Kreis von Ausländern gestützt auf § 6 Abs. 3 KOG Bedenken. Es scheint, dass mit der Erteilung des passiven Wahlrechts an ausländische Pfarrer nicht bezweckt wurde, das Ausländerstimm- und -wahlrecht in Gemeindeangelegenheiten einzuführen, sondern die kantonalen Vorschriften über die Wählbarkeit ins Pfarramt für die Kirchgemeinde Roggwil ausser Kraft zu setzen. Dass dies nicht dem Sinn des § 6 Abs. 3 KOG entsprechen kann, ergibt sich nicht nur aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, sondern insbesondere auch aus den Ausführungen des Kirchenrates über die öffentlichen und landeskirchlichen Funktionen des Pfarrers.
Nach § 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen sind nur Schweizerbürger beiderlei Geschlechts in öffentliche Ämter wählbar.
Dass es sich beim Pfarramt um ein öffentliches Amt handelt, leitet der Kirchenrat aus folgenden Bestimmungen ab: Aus § 1 des Gesetzes betreffend die Besetzung der erledigten Pfarrstellen, wonach die Kirchgemeinden die Pfarrer aus den für den Kanton wahlfähigen Geistlichen zu wählen haben; aus den §§ 48-50 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, welche die Abberufung der Geistlichen regeln; aus den §§ 1, 2 und 16 ff. des Gesetzes über die Verantwortlichkeit der Gemeinwesen, Behördemitglieder und Beamten, wonach auch die Pfarrer dem Verantwortlichkeitsgesetz und dessen Disziplinarordnung unterstehen, und aus den §§ 1 und 3 des Gesetzes betreffend die staatsbürgerliche Stellung der Kirchgemeinden und die ökonomische Ausstattung der Pfarrpfründen des Kantons, wonach die Kirchgemeinden als für die Besoldung der Geistlichen verantwortlich erklärt werden und bestimmt wird, dass sie, falls sie dazu nicht imstande sind, von Kantons wegen aufgelöst werden können. Aus diesen kantonalen Bestimmungen lässt sich mit Grund der Schluss ziehen, der Gemeindepfarrer sei Inhaber eines öffentlichen Amtes und unterliege den Wählbarkeitsvorschriften von § 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, welche von den Kirchgemeinden für ihren Bereich nicht aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG ausgedehnt werden können.
Hinsichtlich der landeskirchlichen Funktionen des evangelischen Pfarrers bringt der Kirchenrat vor, dieser sei nicht nur "in Gemeindeangelegenheiten" tätig, sondern gelte als Mitglied des Ministeriums auch als landeskirchlicher Amtsträger. Er verweist hiefür auf die Vorschriften des KOG. Der Kirchenrat ist nach § 43 KOG bezüglich der Pfarrer Aufsichts- und Disziplinarbehörde und zuständig zur Amtseinstellung oder Amtsenthebung (Ziff. 5), hat für die Wiederbesetzung erledigter Pfarrstellen und für die Anstellung von Pfarrverwesern besorgt zu sein (Ziff. 6), leitet oder überwacht die Zulassungsprüfungen und sorgt für die Ordination und die Einführung der neugewählten Pfarrer ins Amt (Ziff. 7), ordnet die Wahlen der Pfarrer an und entscheidet über deren Gültigkeit (Ziff. 9). Ferner ist er Beschwerdeinstanz bezüglich der Amtsführung der Pfarrer (§ 24 KOG). Der Kirchenrat führt weiter aus, der landeskirchliche Rang der Pfarrämter ergebe sich deutlich daraus, dass die Einführung der Wählbarkeit von Theologinnen im Jahre 1965 eine Revision des KOG notwendig gemacht habe (§ 19 Abs. 2). Allein aufgrund der Einführung des Frauenstimmrechts für Gemeindeangelegenheiten hätte eine Gemeinde nie eine Pfarrerin wählen können. Die angeführten Vorschriften zeigten, dass ein Pfarrer nicht bloss ein Gemeindeamt versehe, sondern im Dienst der Landeskirche stehe, welche die Wahlvoraussetzungen regle, die Amtsführung beaufsichtige und in deren Namen und Auftrag er sein Amt antrete und ausübe.
Diese Argumentation des Kirchenrates erscheint als sachlich vertretbar und wird durch die Vorbringen der Beschwerdeführer nicht widerlegt. Die erwähnten Vorschriften des KOG zeigen, dass dem Pfarramt eine über die Kirchgemeinde hinausgehende landeskirchliche Bedeutung zukommt. Dies spricht dafür, dass die Wählbarkeitsvorschriften landeskirchlich geregelt sind und von den Kirchgemeinden nicht aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG für ihren Bereich geändert werden können. Die Vorschrift ermächtigt die Kirchgemeinden nur, das Stimm- und Wahlrecht "für Gemeindeangelegenheiten" auf Ausländer auszudehnen. Wie dargelegt wurde, handelt es sich aber bei der Wahl eines Pfarrers nicht um eine reine Gemeindeangelegenheit. Nach dem Gesagten hat der Kirchenrat das kantonale Recht nicht willkürlich angewendet, wenn er annahm, die Kirchgemeinde sei aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG nicht befugt, ausländischen Pfarrern die passive Wahlberechtigung zu erteilen. Es bedeutete daher keine Verletzung der Autonomie der Kirchgemeinde Roggwil, dass er die Wahl von Klaus J. Wagner zum Pfarrer nicht genehmigte.
10. Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, der Kirchenrat habe mit der Ernennung von Klaus J. Wagner als Pfarrvikar der Kirchgemeinde Roggwil seine Kompetenzen überschritten und klares Recht sowie die Gemeindeautonomie verletzt. Es ist einzuräumen, dass sich aus § 43 Ziff. 6 KOG, wonach der Kirchenrat für die Wiederbesetzung erledigter Pfarrstellen und für die Anstellung von Pfarrverwesern "zu sorgen" hat, noch nicht schlüssig das Ernennungsrecht des Kirchenrates für Pfarrverweser bzw. -vikare ergibt. Anderseits geht aber auch aus § 7 KOG nicht hervor, dass die Kirchgemeinde zur Ernennung eines Pfarrvikars befugt ist. Nach Ziff. 1-4 steht den Kirchgemeinden die Befugnis zu, die Kirchenvorsteherschaft und ihren Präsidenten, die Pfarrer, die Pfleger und die übrigen kirchlichen Angestellten und Hilfskräfte zu wählen, sofern die Wahl nicht der Kirchenvorsteherschaft übertragen wird. Der Pfarrvikar wird nicht aufgeführt und ist wohl weder dem Pfarrer gleichzustellen noch den "übrigen kirchlichen Angestellten und Hilfskräften" zuzuordnen, bei welchen es sich eher um solche mit untergeordneten administrativen Funktionen handeln dürfte. Wenn sich der Kirchenrat mit seiner Verordnung betreffend die Anstellung von Vikaren und die Aushülfe in pfarramtlichen Funktionen vom 11. März 1898 in § 4 die Kompetenz zur Ernennung von Vikaren unter den dort näher umschriebenen Voraussetzungen zuerkannt hat, so hat er damit nicht klaren Bestimmungen des KOG zuwidergehandelt. Kann eine Kirchgemeinde eine vakante Pfarrstelle nicht innert nützlicher Frist durch ordentliche Wahl besetzen, so ist es zumeist auch sachlich gerechtfertigt, dass der Kirchenrat durch Ernennung eines Vikars für Abhilfe sorgt. Anders wird er in manchen Fällen der ihm in § 43 Ziff. 6 KOG auferlegten Pflicht nicht nachkommen können.
Der Kirchenrat durfte ohne Willkür im vorliegenden Fall die Voraussetzungen von § 4 lit. a der genannten Verordnung für erfüllt erachten. Nach dieser Bestimmung erfolgt die Ernennung eines Vikars durch den Kirchenrat,
"a. wenn eine Pfarrstelle infolge Resignation oder Abberufung oder Absterben eines Geistlichen vakant wird und die Gemeinde nicht innert der gesetzlichen Frist vom Rechte der Berufung Gebrauch macht, oder der von ihr berufene Geistliche nicht binnen eines Vierteljahres seit der Vakatur der Stelle die letztere antritt."
Nachdem der Kirchenrat der von der Gemeinde getroffenen Wahl seine Genehmigung versagte, musste er, da im Hinblick auf die Stellungnahme der Gemeinde nicht mit einer baldigen Neuwahl zu rechnen war, von der Wahrscheinlichkeit einer längeren Vakanz ausgehen, welche am besten durch die Ernennung von Klaus J. Wagner zum Pfarrvikar zu verhindern war. Dies war sachlich auch insofern gerechtfertigt, als er damit den Wünschen der Gemeinde soweit entgegen kam, als dies mit seinem Rechtsstandpunkt vereinbar war.
Die Beschwerde ist demnach unbegründet, soweit auf sie eingetreten werden kann. | de | Art. 88 OJ, qualité pour recourir; art. 4 Cst. et autonomie communale, refus d'approuver l'élection d'un pasteur. Qualité d'un ecclésiastique pour former un recours de droit public contre le refus d'approuver son élection comme pasteur dans une paroisse (consid. 3a). Qualité de la paroisse pour recourir contre une décision de l'autorité ecclésiastique supérieure pour violation de son autonomie (consid. 3b).
Autonomie des paroisses thurgoviennes dans le domaine de l'élection d'un pasteur (consid. 8). Election d'un pasteur étranger dans une paroisse qui avait introduit l'électorat passif des pasteurs étrangers en se fondant sur une disposition de la loi d'organisation de l'Eglise évangélique du canton de Thurgovie, qui permet l'attribution du droit de vote et d'élection aux étrangers dans les affaires de la paroisse. Le Conseil ecclésiastique de l'Eglise évangélique du canton de Thurgovie n'a pas violé l'autonomie de la paroisse en n'approuvant pas cette élection (consid. 9). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-264%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,672 | 108 Ia 264 | 108 Ia 264
Sachverhalt ab Seite 265
Die Kirchenvorsteherschaft der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil/TG brachte dem Kirchenrat der evangelischen Landeskirche des Kantons Thurgau mit Schreiben vom 29. Mai 1981 zur Kenntnis, sie werde die Kirchbürger auf den 21. Juni 1981 zu einer ausserordentlichen Kirchgemeindeversammlung einladen und folgende Anträge stellen:
1. "Die evangelische Kirchgemeinde Roggwil/TG verleiht, gestützt auf die Bestimmungen von § 6 Abs. 3 des Organisationsgesetzes der evangelischen Landeskirche des Kantons Thurgau, den ausländischen, ordinierten Pfarrern die passive Wahlfähigkeit."
2. "Pfarrer Klaus Joachim Wagner, geb. 8. September 1939, deutscher Staatsangehöriger (urspr. von Siebenbürgen/Rumänien), derzeit Pfarrer in Wil/SG, wird als Pfarrer der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil/TG mit Amtsantritt per 15. Oktober 1981 gewählt."
Mit Antwortschreiben vom 17. Juni 1981 an die Kirchenvorsteherschaft Roggwil stellte der Evangelische Kirchenrat fest, ein Pfarrer bekleide ein öffentliches Amt, weshalb nach dem kantonalen Gesetz über Wahlen und Abstimmungen nur Schweizerbürger wählbar seien. Zwar habe die Landeskirche den Kirchgemeinden mit § 6 Abs. 3 des Organisationsgesetzes die Möglichkeit gegeben, für Gemeindeangelegenheiten das Stimm- und Wahlrecht in vollem oder beschränktem Umfange auch den evangelischen Ausländern zu geben. Es sei aber nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen, diese Bestimmung auf die Wahl eines Pfarrers anzuwenden. Es käme einer willkürlichen Anwendung des Organisationsgesetzes gleich, wenn eine Kirchgemeinde einer einzigen Person oder einer Personengruppe ohne Schweizerbürgerrecht das Stimm- und Wahlrecht zuerkennen würde. Ein ordinierter Pfarrer ohne Schweizerbürgerrecht könne vom Kirchenrat als Verweser oder Pfarrvikar gewählt und in einer Kirchgemeinde vollumfänglich wie ein Pfarrer eingesetzt werden.
Die Kirchenvorsteherschaft Roggwil beharrte auf ihrem Standpunkt und unterbreitete einer auf den 28. Juni 1981 einberufenen Kirchbürgerversammlung die im Schreiben vom 29. Mai 1981 an den Kirchenrat angekündigten Anträge. Beide Anträge wurden von der Versammlung mit 150 Stimmen ohne Gegenstimme angenommen. Mit Schreiben vom 10. Juli 1981 ersuchte die Kirchenvorsteherschaft der Gemeinde Roggwil den Kirchenrat um Genehmigung der Wahl von Pfarrer Klaus J. Wagner.
Am 12. August 1981 verfügte der Evangelische Kirchenrat des Kantons Thurgau, Pfarrer Klaus J. Wagner werde als Pfarrvikar der evangelischen Kirchgemeinde Roggwil ernannt.
Pfarrer Klaus J. Wagner und die evangelische Kirchgemeinde Roggwil erheben gegen diese Verfügung des Kirchenrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, und des Art. 4 BV.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 84 Abs. 1 OG kann gegen kantonale Erlasse und Verfügungen (Entscheide) staatsrechtliche Beschwerde geführt werden. Gegenstand der Beschwerde können nur Hoheitsakte bilden, die von einer kantonalen Behörde ausgehen und auf kantonaler Herrschaftsgewalt beruhen (Birchmeier, Bundesrechtspflege, S. 310; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Auflage, N. 134 und 135, S. 87). Zu den anfechtbaren kantonalen Hoheitsakten gehören auch Erlasse und Verfügungen, welche von kantonalen Selbstverwaltungskörpern, also von Gemeinden und kirchlichen Behörden ausgehen, und sogar solche von Privaten, wenn diese vom Kanton mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet worden sind (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 310/11; MARTI, a.a.O., N. 139, S. 88; BGE 105 Ia 278 E. 1b, BGE 104 Ia 174 E. 2a, BGE 103 Ia 551 E. 5c, BGE 95 I 339 E. 1).
§ 17 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Thurgau (KV) gesteht der evangelischen und der katholischen Landeskirche sowie auch andern Religionsgenossenschaften innerhalb der Schranken der staatlichen Ordnung das freie Selbstkonstituierungsrecht zu. Nach § 56 Abs. 1 KV ordnen die evangelische und die katholische Landeskirche ihre Kultusverhältnisse selbständig, in gemischt staatlich-kirchlichen Dingen jedoch unter der Oberaufsicht und unter Vorbehalt der Genehmigung des Staates. Durch diese Verfassungsnormen erlangt die Landeskirche öffentlichrechtliche Anerkennung, sie wird somit, wie gesagt wird, zu einer "Potenz des öffentlichen Rechts" (JOHANNES GEORG FUCHS, Zum Verhältnis von Kirche und Staat in der Schweiz, in: Essener Gespräche zum Thema Staat und Kirche, Aschendorff 1971, Bd. 5, S. 134). Die evangelische Landeskirche des Kantons Thurgau hat sich durch konfessionelle Volksabstimmung ein Organisationsgesetz (im folgenden als KOG bezeichnet) gegeben, nach welchem sie ihre Angelegenheiten innerhalb der ihr durch die Staatsverfassung gesetzten Schranken selbständig ordnet und verwaltet (§ 2). Sie ist demnach klarerweise eine kantonale Körperschaft und Inhaberin obrigkeitlicher Gewalt. Die Verfügung des Kirchenrates der evangelischen Landeskirche stellt daher einen mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 OG anfechtbaren kantonalen Hoheitsakt dar.
3. a) Der Kirchenrat bestreitet, dass Pfarrer Klaus J. Wagner zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sei. Er macht geltend, Pfarrer Wagner habe an seiner Wahl kein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 88 OG und sei daher durch die Verfügung des Kirchenrates nicht in seiner Rechtsstellung betroffen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, dass das Bundesgericht in einem Urteil vom 22. Juni 1972 (BGE 98 Ia 654) das Interesse eines nicht gewählten Bewerbers an der Wahl und an der Einhaltung des gesetzlichen Wahlverfahrens als ein bloss tatsächliches bezeichnet und in einem späteren Fall (BGE 105 Ia 271 ff.) ausgeführt hat, die Nichtwiederwahl eines Beamten greife, falls kein Rechtsanspruch auf Wiederwahl bestehe, nicht in rechtlich geschützte Interessen des Beamten ein, weshalb diesem die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde fehle. Im hier zu beurteilenden Fall liegt aber eine wesentlich andere Situation vor: Klaus J. Wagner ist von der Kirchgemeinde Roggwil als Pfarrer gewählt worden, wodurch ihm - vorbehältlich der Genehmigung durch den Kirchenrat - eine Rechtsstellung eingeräumt worden ist. Er hat somit an der Beurteilung der Frage, ob diese Wahl rechtmässig erfolgt ist und ob der Kirchenrat die Genehmigung verweigern durfte, nicht nur ein tatsächliches, sondern ein rechtlich geschütztes Interesse. Seine Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde ist daher zu bejahen.
b) Dass eine Kirchgemeinde befugt ist, wegen Verletzung ihrer Autonomie staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, hat das Bundesgericht wiederholt festgestellt (BGE 108 Ia 84; Urteil vom 25. Juni 1980 i.S. evangelische Kirchgemeinde Davos-Platz, E. 1 mit Hinweisen). Zwar wurde in jenen Fällen die Gemeindeautonomie gegenüber staatlichen, nicht gegenüber kirchlichen Oberbehörden eines Kantons angerufen. Dies kann aber keine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Ist der Hoheitsakt der kantonalen kirchlichen Oberbehörde grundsätzlich mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar und wird die Kirchgemeinde dadurch in ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Gewalt berührt, so muss die Legitimation zur Autonomiebeschwerde bejaht werden, da die Kirchgemeinde sonst schutzlos dem Übergriff einer kirchlichen Oberbehörde ausgeliefert wäre. Diese Voraussetzungen treffen hier zu, weshalb auch die Kirchgemeinde Roggwil zur Beschwerdeführung berechtigt ist.
5. Der Kirchenrat macht geltend, die Beschwerdeführer hätten die Beschwerdefrist versäumt. Das Schreiben vom 17. Juni 1981 habe einen Grundsatzentscheid darüber, dass die Wahl eines ausländischen Pfarrers nicht zulässig sei, enthalten und hätte innert 30 Tagen angefochten werden müssen. Die sekundäre Verfügung vom 12. August 1981 habe nicht mehr mit der Begründung angefochten werden können, die vorangehende Anordnung sei rechtswidrig gewesen.
Diese Auffassung ist indessen verfehlt. Der Brief des Kirchenrates an die Gemeindevorsteherschaft vom 17. Juni 1981 enthielt eine Meinungsäusserung zu rechtlichen Fragen, stellte aber keine Verfügung dar. Blosse Ansichtsäusserungen oder Empfehlungen von Behörden sind keine anfechtbaren Hoheitsakte (MARTI, a.a.O., N. 137, S. 87; BIRCHMEIER, a.a.O., S. 318 oben). Dem Schreiben des Kirchenrates vom 17. Juni 1981 fehlte die für eine Verfügung charakteristische Verbindlichkeit. Die Kirchgemeinde war durch das Schreiben nicht gehindert, über die vom Kirchenrat als unzulässig erachteten Anträge abzustimmen. Der Kirchenrat hat denn auch mit Recht erst seine Anordnung vom 12. August 1981 als Verfügung bezeichnet. Die Kirchgemeinde und Pfarrer Wagner haben gegen diese Verfügung rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
7. Die Beschwerdeführer beklagen sich über eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Verfügung des Kirchenrates keine Begründung enthalte. Wohl trifft es zu, dass in der Verfügung nicht dargelegt wird, weshalb Klaus J. Wagner lediglich als Pfarrvikar der Kirchgemeinde Roggwil ernannt und damit stillschweigend seiner Wahl zum Pfarrer der Gemeinde die Genehmigung verweigert wird. Die Rechtsauffassung des Kirchenrates, welche zu dieser Verfügung führte, war aber der Kirchgemeinde schon mit dem Schreiben vom 17. Juni 1981 ausführlich bekanntgegeben worden. Die Beschwerdeführer waren daher über die Erwägungen, welche der angefochtenen Verfügung zugrunde lagen, bereits im Bilde. Dass diese Erwägungen nicht in der Verfügung selbst nochmals wiedergegeben wurden, hinderte die Beschwerdeführer keineswegs daran, ihre staatsrechtliche Beschwerde sachgemäss zu begründen. Das Fehlen einer Begründung in der Verfügung selbst bedeutete deshalb für die Beschwerdeführer keine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (BGE 98 Ia 464 f. E. 5a, BGE 96 I 723 f. E. 5).
8. Die Kirchgemeinde Roggwil behauptet, es verletze ihre Autonomie, dass der Kirchenrat die Wahl von Pfarrer Klaus J. Wagner nicht genehmigt habe. Auch Pfarrer Wagner macht - neben einer Missachtung des Art. 4 BV - hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend, wozu er nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung berechtigt ist (BGE 107 Ia 96, BGE 105 Ia 48 E. 2). Es ist zu prüfen, ob der Kirchgemeinde bezüglich der Wahl des Pfarrers nach den Vorschriften des kantonalen Rechts eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt (BGE 108 Ia 86 E. 2 mit Hinweisen).
Gemäss § 21 Abs. 2 KV geschieht die definitive Anstellung der Geistlichen in der Regel auf Lebenszeit, doch sind die Wahlgemeinden berechtigt, sie jederzeit abzuberufen. Die Verfassung geht damit stillschweigend von der Wahlberechtigung der Kirchgemeinden aus. Diese ergibt sich sodann aus dem Gesetz betreffend die Besetzung der erledigten Pfarrstellen. Nach § 1 dieses Gesetzes erfolgt die Besetzung einer erledigten Pfarrstelle an einer Kirchgemeinde durch die freie Wahl der Kirchgemeinde aus den für den Kanton wahlfähigen Geistlichen, entweder im Wege freier Berufung oder durch Ausschreibung der Stelle. Die Wahl der Pfarrer der evangelischen Landeskirche wird im KOG geregelt. Gemäss § 7 Abs. 1 Ziff. 2 KOG sind die Kirchgemeinden befugt, die Pfarrer zu wählen und abzuberufen. Die Wahl ist geheim vorzunehmen (§ 7 Abs. 2 KOG), und sie unterliegt der Genehmigung des Kirchenrates (§ 7 Abs. 3 KOG).
Nach dieser Regelung kann die Kirchgemeinde einen Pfarrer frei aus der Zahl der wahlfähigen Bewerber wählen. Es steht ihr damit auf dem Gebiet der Pfarrwahl eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Dass die Wahl der Pfarrer der Genehmigung durch den Kirchenrat bedarf, schliesst die Autonomie der Kirchgemeinde nicht aus. Nach dem Umfang der Kontrollbefugnis des Kirchenrates bestimmt sich indessen, wann die Autonomie der Gemeinde verletzt ist (BGE 104 Ia 138 E. 3a, BGE 102 Ia 170 E. 2d, BGE 101 Ia 261 E. 2). Ob der Kirchenrat die Wahl eines Pfarrers nur auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüfen kann oder ob ihm auch eine Ermessenskontrolle zusteht, kann jedoch offen bleiben, denn der Kirchenrat hat im vorliegenden Fall die Verweigerung der Genehmigung mit einer Rechtsverletzung begründet und keine Ermessenskontrolle vorgenommen. Ist nach dem Gesagten die Kirchgemeinde Roggwil auf dem Gebiet der Pfarrwahl autonom, so kann sie mit staatsrechtlicher Beschwerde vorbringen, der Kirchenrat habe die Genehmigung der Wahl von Pfarrer Wagner zu Unrecht abgelehnt und sie dadurch in ihrer Autonomie verletzt. Da es bei der Beurteilung der Frage, ob die Kirchgemeinde befugt war, ordinierten ausländischen Pfarrern das passive Wahlrecht zu erteilen und gestützt darauf den deutschen Staatsangehörigen Klaus J. Wagner als Pfarrer zu wählen, nicht um die Auslegung und Anwendung von Normen des eidgenössischen oder kantonalen Verfassungsrechts geht, ist der angefochtene Entscheid nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür zu überprüfen (BGE 108 Ia 87 E. 3a, BGE 106 Ia 208 E. 3a mit Hinweisen).
9. Die Beschwerdeführer halten die Kirchgemeinde aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG für befugt, ausländischen Pfarrern die passive Wahlberechtigung zu verleihen. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"Den einzelnen Kirchgemeinden steht es frei, für Gemeindeangelegenheiten das Stimm- und Wahlrecht in vollem oder beschränktem Umfange auch den evangelischen Ausländerinnen und Ausländern zu gewähren."
Der Kirchenrat ist der Auffassung, diese Bestimmung habe nicht den Sinn, dass einzelnen Personen oder Personengruppen ohne Schweizerbürgerrecht das Stimm- oder Wahlrecht zuerkannt werden dürfe. Er erklärt, aus ihrer Entstehungsgeschichte, welche in der Vernehmlassung des Kirchenrates einlässlich dargestellt wird, ergebe sich deutlich, dass es bei der Diskussion um das kirchliche Ausländerstimmrecht um eine ganze Bevölkerungsgruppe gegangen sei. An die Privilegierung Einzelner oder kleiner Einzelgruppen sei nie gedacht worden. Auch finde sich keine Andeutung, dass das passive Wahlrecht ohne aktives Stimm- und Wahlrecht gewährt werden könnte. Es verstosse deshalb gegen den Gedanken der Einführung des Ausländerstimmrechts und dessen gesetzgeberische Ordnung in § 6 Abs. 3 KOG, dass durch den Beschluss der Kirchbürgerversammlung Roggwil das passive Wahlrecht nur bestimmten Ausländern gewährt worden sei.
Die Beschwerdeführer begründen ihren entgegengesetzten Standpunkt hauptsächlich damit, die Kirchgemeindeversammlung wähle ausser dem Pfarrer nur die Kirchenvorsteherschaft, weshalb die Erteilung der passiven Wahlfähigkeit an einen Berufsstand die einzige Alternative (offenbar gegenüber dem unbeschränkten Wahlrecht) sei. § 6 Abs. 3 KOG stipuliere eine klare Abkehr von den beim Ausländerstimm- und -wahlrecht unbeweglichen Rechtsnormen des Kantons. Mit diesen Ausführungen werden aber die vom Kirchenrat ins Feld geführten Argumente gegen die Erteilung nur eines beschränkten passiven Wahlrechts an einen engen Personenkreis nicht entkräftet. Es ist in der Tat ungewöhnlich, dass das passive Wahlrecht ohne aktives Stimm- und Wahlrecht erteilt wird. Vor allem aber erweckt die Erteilung eines nur auf das Pfarramt beschränkten passiven Wahlrechts an einen eng begrenzten Kreis von Ausländern gestützt auf § 6 Abs. 3 KOG Bedenken. Es scheint, dass mit der Erteilung des passiven Wahlrechts an ausländische Pfarrer nicht bezweckt wurde, das Ausländerstimm- und -wahlrecht in Gemeindeangelegenheiten einzuführen, sondern die kantonalen Vorschriften über die Wählbarkeit ins Pfarramt für die Kirchgemeinde Roggwil ausser Kraft zu setzen. Dass dies nicht dem Sinn des § 6 Abs. 3 KOG entsprechen kann, ergibt sich nicht nur aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, sondern insbesondere auch aus den Ausführungen des Kirchenrates über die öffentlichen und landeskirchlichen Funktionen des Pfarrers.
Nach § 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen sind nur Schweizerbürger beiderlei Geschlechts in öffentliche Ämter wählbar.
Dass es sich beim Pfarramt um ein öffentliches Amt handelt, leitet der Kirchenrat aus folgenden Bestimmungen ab: Aus § 1 des Gesetzes betreffend die Besetzung der erledigten Pfarrstellen, wonach die Kirchgemeinden die Pfarrer aus den für den Kanton wahlfähigen Geistlichen zu wählen haben; aus den §§ 48-50 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, welche die Abberufung der Geistlichen regeln; aus den §§ 1, 2 und 16 ff. des Gesetzes über die Verantwortlichkeit der Gemeinwesen, Behördemitglieder und Beamten, wonach auch die Pfarrer dem Verantwortlichkeitsgesetz und dessen Disziplinarordnung unterstehen, und aus den §§ 1 und 3 des Gesetzes betreffend die staatsbürgerliche Stellung der Kirchgemeinden und die ökonomische Ausstattung der Pfarrpfründen des Kantons, wonach die Kirchgemeinden als für die Besoldung der Geistlichen verantwortlich erklärt werden und bestimmt wird, dass sie, falls sie dazu nicht imstande sind, von Kantons wegen aufgelöst werden können. Aus diesen kantonalen Bestimmungen lässt sich mit Grund der Schluss ziehen, der Gemeindepfarrer sei Inhaber eines öffentlichen Amtes und unterliege den Wählbarkeitsvorschriften von § 1 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, welche von den Kirchgemeinden für ihren Bereich nicht aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG ausgedehnt werden können.
Hinsichtlich der landeskirchlichen Funktionen des evangelischen Pfarrers bringt der Kirchenrat vor, dieser sei nicht nur "in Gemeindeangelegenheiten" tätig, sondern gelte als Mitglied des Ministeriums auch als landeskirchlicher Amtsträger. Er verweist hiefür auf die Vorschriften des KOG. Der Kirchenrat ist nach § 43 KOG bezüglich der Pfarrer Aufsichts- und Disziplinarbehörde und zuständig zur Amtseinstellung oder Amtsenthebung (Ziff. 5), hat für die Wiederbesetzung erledigter Pfarrstellen und für die Anstellung von Pfarrverwesern besorgt zu sein (Ziff. 6), leitet oder überwacht die Zulassungsprüfungen und sorgt für die Ordination und die Einführung der neugewählten Pfarrer ins Amt (Ziff. 7), ordnet die Wahlen der Pfarrer an und entscheidet über deren Gültigkeit (Ziff. 9). Ferner ist er Beschwerdeinstanz bezüglich der Amtsführung der Pfarrer (§ 24 KOG). Der Kirchenrat führt weiter aus, der landeskirchliche Rang der Pfarrämter ergebe sich deutlich daraus, dass die Einführung der Wählbarkeit von Theologinnen im Jahre 1965 eine Revision des KOG notwendig gemacht habe (§ 19 Abs. 2). Allein aufgrund der Einführung des Frauenstimmrechts für Gemeindeangelegenheiten hätte eine Gemeinde nie eine Pfarrerin wählen können. Die angeführten Vorschriften zeigten, dass ein Pfarrer nicht bloss ein Gemeindeamt versehe, sondern im Dienst der Landeskirche stehe, welche die Wahlvoraussetzungen regle, die Amtsführung beaufsichtige und in deren Namen und Auftrag er sein Amt antrete und ausübe.
Diese Argumentation des Kirchenrates erscheint als sachlich vertretbar und wird durch die Vorbringen der Beschwerdeführer nicht widerlegt. Die erwähnten Vorschriften des KOG zeigen, dass dem Pfarramt eine über die Kirchgemeinde hinausgehende landeskirchliche Bedeutung zukommt. Dies spricht dafür, dass die Wählbarkeitsvorschriften landeskirchlich geregelt sind und von den Kirchgemeinden nicht aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG für ihren Bereich geändert werden können. Die Vorschrift ermächtigt die Kirchgemeinden nur, das Stimm- und Wahlrecht "für Gemeindeangelegenheiten" auf Ausländer auszudehnen. Wie dargelegt wurde, handelt es sich aber bei der Wahl eines Pfarrers nicht um eine reine Gemeindeangelegenheit. Nach dem Gesagten hat der Kirchenrat das kantonale Recht nicht willkürlich angewendet, wenn er annahm, die Kirchgemeinde sei aufgrund von § 6 Abs. 3 KOG nicht befugt, ausländischen Pfarrern die passive Wahlberechtigung zu erteilen. Es bedeutete daher keine Verletzung der Autonomie der Kirchgemeinde Roggwil, dass er die Wahl von Klaus J. Wagner zum Pfarrer nicht genehmigte.
10. Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, der Kirchenrat habe mit der Ernennung von Klaus J. Wagner als Pfarrvikar der Kirchgemeinde Roggwil seine Kompetenzen überschritten und klares Recht sowie die Gemeindeautonomie verletzt. Es ist einzuräumen, dass sich aus § 43 Ziff. 6 KOG, wonach der Kirchenrat für die Wiederbesetzung erledigter Pfarrstellen und für die Anstellung von Pfarrverwesern "zu sorgen" hat, noch nicht schlüssig das Ernennungsrecht des Kirchenrates für Pfarrverweser bzw. -vikare ergibt. Anderseits geht aber auch aus § 7 KOG nicht hervor, dass die Kirchgemeinde zur Ernennung eines Pfarrvikars befugt ist. Nach Ziff. 1-4 steht den Kirchgemeinden die Befugnis zu, die Kirchenvorsteherschaft und ihren Präsidenten, die Pfarrer, die Pfleger und die übrigen kirchlichen Angestellten und Hilfskräfte zu wählen, sofern die Wahl nicht der Kirchenvorsteherschaft übertragen wird. Der Pfarrvikar wird nicht aufgeführt und ist wohl weder dem Pfarrer gleichzustellen noch den "übrigen kirchlichen Angestellten und Hilfskräften" zuzuordnen, bei welchen es sich eher um solche mit untergeordneten administrativen Funktionen handeln dürfte. Wenn sich der Kirchenrat mit seiner Verordnung betreffend die Anstellung von Vikaren und die Aushülfe in pfarramtlichen Funktionen vom 11. März 1898 in § 4 die Kompetenz zur Ernennung von Vikaren unter den dort näher umschriebenen Voraussetzungen zuerkannt hat, so hat er damit nicht klaren Bestimmungen des KOG zuwidergehandelt. Kann eine Kirchgemeinde eine vakante Pfarrstelle nicht innert nützlicher Frist durch ordentliche Wahl besetzen, so ist es zumeist auch sachlich gerechtfertigt, dass der Kirchenrat durch Ernennung eines Vikars für Abhilfe sorgt. Anders wird er in manchen Fällen der ihm in § 43 Ziff. 6 KOG auferlegten Pflicht nicht nachkommen können.
Der Kirchenrat durfte ohne Willkür im vorliegenden Fall die Voraussetzungen von § 4 lit. a der genannten Verordnung für erfüllt erachten. Nach dieser Bestimmung erfolgt die Ernennung eines Vikars durch den Kirchenrat,
"a. wenn eine Pfarrstelle infolge Resignation oder Abberufung oder Absterben eines Geistlichen vakant wird und die Gemeinde nicht innert der gesetzlichen Frist vom Rechte der Berufung Gebrauch macht, oder der von ihr berufene Geistliche nicht binnen eines Vierteljahres seit der Vakatur der Stelle die letztere antritt."
Nachdem der Kirchenrat der von der Gemeinde getroffenen Wahl seine Genehmigung versagte, musste er, da im Hinblick auf die Stellungnahme der Gemeinde nicht mit einer baldigen Neuwahl zu rechnen war, von der Wahrscheinlichkeit einer längeren Vakanz ausgehen, welche am besten durch die Ernennung von Klaus J. Wagner zum Pfarrvikar zu verhindern war. Dies war sachlich auch insofern gerechtfertigt, als er damit den Wünschen der Gemeinde soweit entgegen kam, als dies mit seinem Rechtsstandpunkt vereinbar war.
Die Beschwerde ist demnach unbegründet, soweit auf sie eingetreten werden kann. | de | Art. 88 OG, legittimazione ricorsuale; art. 4 Cost. e autonomia comunale. Rifiuto d'approvare l'elezione di un pastore. Legittimazione di un ecclesiastico a proporre ricorso di diritto pubblico contro il rifiuto di approvare la sua elezione come pastore in una comunità ecclesiastica (consid. 3a). Legittimazione della comunità ecclesiastica a ricorrere contro la decisione dell'autorità ecclesiastica superiore per violazione della propria autonomia (consid. 3b).
Autonomia delle comunità ecclesiastiche turgoviesi nell'ambito dell'elezione di un pastore (consid. 8). Elezione di un pastore straniero in una comunità che aveva introdotto l'elettorato passivo dei pastori stranieri fondandosi su di una disposizione della legge d'organizzazione della Chiesa evangelica del Cantone di Turgovia che consente l'attribuzione agli stranieri del diritto di voto e d'elezione negli affari della comunità. Il Consiglio ecclesiastico della Chiesa evangelica del Cantone di Turgovia non ha violato l'autonomia della comunità rifiutando d'approvare tale elezione (consid. 9). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-264%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,673 | 108 Ia 275 | 108 Ia 275
Sachverhalt ab Seite 276
Am 2. Juni 1980, ca. 17 Uhr, erhielten die Mitglieder der Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Nationalrates im Anschluss an eine kurze Sitzung einen Bericht der Sektion EMD über ihre Abklärungen zur Angelegenheit Bachmann/Schilling mit Beilage (Antworten des EMD auf 16 Fragen der GPK). Der Bericht sollte am darauffolgenden Tage in einer Sitzung der GPK beraten werden und war als "vertraulich" gekennzeichnet. Am späteren Nachmittag des 2. Juni 1980 erkundigte sich der Bundeshausredaktor der Tageszeitung "Blick", Jürg Zbinden, beim damaligen Mitglied der GPK, Nationalrat Georg Nef, nach Neuigkeiten im Fall Bachmann/Schilling, worauf dieser bemerkte, er sei im Besitz des diesbezüglichen Berichtes. Das Begehren Zbindens, ihm den Bericht auszuhändigen, lehnte Nef mit der Begründung ab, dass er diesen zuerst selber lesen müsse. Ungefähr zehn Minuten später traf Zbinden erneut auf Nationalrat Nef, der ihn dahin informierte, dass nichts Relevantes im Bericht stehe. Auf Anfrage Zbindens, ob er den Bericht zum Fotokopieren haben dürfe, um am darauffolgenden Tag in der Zeitung "Blick" einen Artikel darüber schreiben zu können, händigte Nationalrat Nef ihm Bericht und Beilage aus. Zbinden kopierte beide und gab sie kurz darauf an Nef zurück. Unter dem Titel "Oberst Bachmann sollte neuen Geheimdienst aufziehen" veröffentlichte Zbinden in der Nummer 126 des "Blick" vom 3. Juni 1980 Auszüge und teils auch wörtliche Passagen aus beiden Dokumenten.
Das Obergericht des Kantons Zürich verurteilte Zbinden am 8. April 1982 in Bestätigung eines Urteils des Einzelrichters in Strafsachen des Bezirksgerichtes Zürich vom 2. Juli 1981 wegen der Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen (Art. 293 Abs. 1 StGB) zu einer bedingt vorzeitig löschbaren Busse von Fr. 750.--. Zbinden ficht dieses Urteil wegen Verletzung von Art. 4 BV und Art. 10 EMRK mit staatsrechtlicher Beschwerde an mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Gleichzeitig hat er eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde erhoben (zur Publikation bestimmtes Urteil vom 17. September 1982).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Von Art. 10 Ziff. 1 EMRK ausgehend, demzufolge jedermann Anspruch auf freie Meinungsäusserung hat, anerkennt Zbinden, dass nach Ziffer 2 des genannten Artikels die in Ziffer 1 genannten Freiheiten bestimmten, vom Gesetz vorgesehenen Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden können. Er macht jedoch geltend, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müssten Einschränkungen der Meinungsäusserungsfreiheit nicht nur restriktiv ausgelegt und im konkreten Fall notwendig sein, sondern sie müssten sich auch auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Dazu gehöre, dass das Gesetz hinreichend zugänglich und mit solcher Präzision formuliert sei, dass der Bürger in die Lage versetzt werde, sein Verhalten danach zu richten. Art. 293 StGB und Art. 22 des Geschäftsreglementes des Nationalrats (SR 171.13; GRN) genügten wohl dem ersten Erfordernis, sie entbehrten aber hinsichtlich des Begriffs "geheim" der geforderten Klarheit.
a) Mit dieser Argumentation setzt der Beschwerdeführer als selbstverständlich voraus, dass das in Art. 22 GRN statuierte "Sitzungsgeheimnis" für die Beratungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates eine Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit im Sinne des Art. 10 EMRK sei und deswegen dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage in der angeführten Form genügen müsse. Diese Prämisse ist indessen nur richtig, wenn das durch Art. 10 EMRK gewährleistete Grundrecht seinem Inhalt nach so weit reicht, dass jenes Sitzungsgeheimnis als eine von aussen an dieses herangetragene Schranke erscheint und nicht dem Begriff der Meinungsäusserungsfreiheit inhärent ist. Im letzteren Fall hätte man es nicht mehr mit einer Einschränkung des Grundrechts gemäss Art. 10 Ziff. 2 EMRK zu tun, die nur unter den in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen zulässig wäre.
b) Nach dem Wortlaut des Art. 10 Ziff. 1 Satz 2 EMRK schliesst die Meinungsäusserungsfreiheit die Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen ein. Wie das Bundesgericht unter Heranziehung der am 10. Dezember 1948 durch die Vereinten Nationen verkündeten "Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte", der Entwicklungsgeschichte der EMRK und der herrschenden Lehre entschieden hat, schliesst die Freiheit, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden zu empfangen, das Recht ein, sich zu diesem Zwecke aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu unterrichten (BGE 104 Ia 92 E. 4a, 378 E. 2; bestätigt in BGE BGE 107 Ia 236 E. 2 und BGE 105 Ia 182 E. 2a). Soweit damit die durch Art. 10 EMRK garantierte Meinungsäusserungsfreiheit das Recht auf aktive Erschliessung von Informationsquellen umfasst, ist dieses nach dem Gesagten schon seinem Gehalt nach kein unbegrenztes in dem Sinne, dass jedermann Anspruch darauf hätte, sich aus irgendwie zugänglichen Quellen aktiv zu informieren. Vielmehr ist es auf allgemein zugängliche Quellen beschränkt. Diese Schranke liegt im Begriff der Informationsfreiheit, wie sie durch Art. 10 EMRK gewährleistet wird, sie ist ihr inhärent und stellt deshalb keine Einschränkung im Sinne von Ziffer 2 dieses Artikels dar, die zu ihrer Gültigkeit einer zureichenden gesetzlichen Grundlage bedürfte.
c) Zur Entscheidung steht deshalb die Frage, ob die Verhandlungen der GPK des Nationalrates als allgemein zugängliche Informationsquelle zu gelten haben oder nicht. Die GPK des Nationalrates ist eine der ständigen Kommissionen dieses Rates, denen es obliegt, die Ratsgeschäfte vorzuberaten (Art. 11bis des Bundesgesetzes über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung usw./Geschäftsverkehrsgesetz; SR 171.11/GVG; Art. 15 GRN) und ihrem Rat Bericht zu erstatten und Antrag zu stellen (Art. 11ter GVG; Art. 20 GRN). Die Übertragung so weitgehender Aufgaben an Kommissionen sollte nicht nur der schwerfälligen Arbeitsweise einer Vollversammlung wie derjenigen eines Parlamentes bzw. einer seiner Kammern entgegenwirken, sondern hatte ihren Grund auch und vor allem in den durch die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen (Art. 94 BV) verursachten Schwierigkeiten sicherheitspolitischer und arbeitspsychologischer Natur. Abgesehen davon, dass es delikate aussen- und innenpolitische Angelegenheiten gibt, deren öffentliche Beratung im Parlament u.U. der Sache höchst abträglich wäre, verlangt die den Kommissionen übertragene bedeutende Aufgabe eine eingehende und möglichst objektive Prüfung des einzelnen Ratsgeschäftes sowie die Erarbeitung von Lösungen, die häufig nur als Kompromiss zwischen stark divergierenden Auffassungen erreichbar sind. Hierfür aber ist es unerlässlich, dass die einzelnen Mitglieder der Kommission sich jederzeit frei und unbehindert durch unzeitige äussere Einflüsse, aber auch unbelastet von irgendwelchen parteipolitischen Rücksichten zum Verhandlungsgegenstand sollen äussern können (BGE 107 IV 187 ff.; C. BURKHARD, Die parlamentarischen Kommissionen der schweizerischen Bundesversammlung, Diss. Zürich 1952, S. 3 ff., 110, 117 und 191 f.; FLEINER/GIACOMETTI, Schweizer. Bundesstaatsrecht, S. 552). Dass dies aber in aller Regel nur durch den Ausschluss der Öffentlichkeit gewährleistet ist, ist eine durch die Erfahrung erhärtete Tatsache. Dazu kommt, dass die Kommissionen zu ihrer Meinungsbildung nicht selten Auskünfte der Verwaltung, deren Tätigkeit im allgemeinen nicht öffentlich ist (BGE 104 Ia 378 E. 2), oder gar Amtsakten benötigen und deren Inhalt in ihre Beratungen einbeziehen (Art. 47quater GVG). Auch das macht deutlich, dass die Verhandlungen parlamentarischer Kommissionen grundsätzlich der Kenntnisnahme durch unbeteiligte Dritte entzogen sind und es der jeweiligen Kommission anheimgestellt bleiben muss, nach dem Stand ihrer Beratungen und der Natur des Geschäfts zu bestimmen, wann und in welchem Umfang sie namentlich auch die Presse über ihre Verhandlungen orientieren will. Diese schon unmittelbar aus der Aufgabenstellung und der Arbeitsweise der parlamentarischen Kommissionen folgenden Grundsätze haben ihren Niederschlag in Art. 22 GRN gefunden, der das "Sitzungsgeheimnis" und die Information regelt.
Nach dem Gesagten kann es somit keinem Zweifel unterliegen, dass die Verhandlungen der GPK nicht als allgemein zugängliche Informationsquelle gelten können, die im Sinne von Art. 10 EMRK jedermann jederzeit zu erschliessen berechtigt wäre; sie werden denn auch im Schrifttum als nicht öffentlich bezeichnet (AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, II S. 573 Nr. 1430; BURKHARD, a.a.O. S. 3, 182, 189-191). Was aber für die Verhandlungen selber Geltung hat, muss selbstverständlich auch für den im vorliegenden Fall von der GPK des Nationalrats bei der Sektion EMD eingeholten Bericht über den Fall Bachmann/Schilling (samt den integrierenden Bestandteil dieses Berichtes bildenden Antworten des EMD) gelten, den die genannte Kommission am 3. Juni 1980 in ihre Beratungen einbeziehen wollte und der deshalb einer Kenntnisnahme durch unbeteiligte Dritte im Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer ihn auszugsweise publizierte, hätte entzogen bleiben sollen, was übrigens durch den darauf angebrachten Vermerk deutlich gemacht worden war.
d) Ist dem aber so, stellt sich die vom Beschwerdeführer zur Entscheidung gestellte Frage nach der genügenden gesetzlichen Grundlage der von ihm behaupteten Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit gemäss Art. 10 EMRK überhaupt nicht. Was er als "Einschränkung" ansieht, ist eine im Grundrecht selber liegende Schranke, die nicht jenem Erfordernis unterliegt; denn - wie bereits ausgeführt - gewährleistet die von der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit miterfasste Informationsfreiheit (BGE 104 Ia 378 E. 2) nur die aktive Erschliessung allgemein zugänglicher Quellen, zu denen der genannte Bericht nicht gehörte. | de | Art. 10 EMRK; Veröffentlichung eines nach Art. 293 StGB geheimen amtlichen Berichtes. Das in Art. 22 GRN (SR 171.13) statuierte "Sitzungsgeheimnis" ist keine Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit im Sinne von Art. 10 Ziff. 2 EMRK, denn die in Art. 10 Ziff. 1 EMRK enthaltene Informationsfreiheit gewährleistet nur die aktive Erschliessung allgemein zugänglicher Quellen, zu denen die dem "Sitzungsgeheimnis" unterstellten Verhandlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates sowie deren Gegenstand bildende "vertrauliche" Berichte nicht gehören. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 276
Am 2. Juni 1980, ca. 17 Uhr, erhielten die Mitglieder der Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Nationalrates im Anschluss an eine kurze Sitzung einen Bericht der Sektion EMD über ihre Abklärungen zur Angelegenheit Bachmann/Schilling mit Beilage (Antworten des EMD auf 16 Fragen der GPK). Der Bericht sollte am darauffolgenden Tage in einer Sitzung der GPK beraten werden und war als "vertraulich" gekennzeichnet. Am späteren Nachmittag des 2. Juni 1980 erkundigte sich der Bundeshausredaktor der Tageszeitung "Blick", Jürg Zbinden, beim damaligen Mitglied der GPK, Nationalrat Georg Nef, nach Neuigkeiten im Fall Bachmann/Schilling, worauf dieser bemerkte, er sei im Besitz des diesbezüglichen Berichtes. Das Begehren Zbindens, ihm den Bericht auszuhändigen, lehnte Nef mit der Begründung ab, dass er diesen zuerst selber lesen müsse. Ungefähr zehn Minuten später traf Zbinden erneut auf Nationalrat Nef, der ihn dahin informierte, dass nichts Relevantes im Bericht stehe. Auf Anfrage Zbindens, ob er den Bericht zum Fotokopieren haben dürfe, um am darauffolgenden Tag in der Zeitung "Blick" einen Artikel darüber schreiben zu können, händigte Nationalrat Nef ihm Bericht und Beilage aus. Zbinden kopierte beide und gab sie kurz darauf an Nef zurück. Unter dem Titel "Oberst Bachmann sollte neuen Geheimdienst aufziehen" veröffentlichte Zbinden in der Nummer 126 des "Blick" vom 3. Juni 1980 Auszüge und teils auch wörtliche Passagen aus beiden Dokumenten.
Das Obergericht des Kantons Zürich verurteilte Zbinden am 8. April 1982 in Bestätigung eines Urteils des Einzelrichters in Strafsachen des Bezirksgerichtes Zürich vom 2. Juli 1981 wegen der Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen (Art. 293 Abs. 1 StGB) zu einer bedingt vorzeitig löschbaren Busse von Fr. 750.--. Zbinden ficht dieses Urteil wegen Verletzung von Art. 4 BV und Art. 10 EMRK mit staatsrechtlicher Beschwerde an mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Gleichzeitig hat er eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde erhoben (zur Publikation bestimmtes Urteil vom 17. September 1982).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Von Art. 10 Ziff. 1 EMRK ausgehend, demzufolge jedermann Anspruch auf freie Meinungsäusserung hat, anerkennt Zbinden, dass nach Ziffer 2 des genannten Artikels die in Ziffer 1 genannten Freiheiten bestimmten, vom Gesetz vorgesehenen Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden können. Er macht jedoch geltend, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müssten Einschränkungen der Meinungsäusserungsfreiheit nicht nur restriktiv ausgelegt und im konkreten Fall notwendig sein, sondern sie müssten sich auch auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Dazu gehöre, dass das Gesetz hinreichend zugänglich und mit solcher Präzision formuliert sei, dass der Bürger in die Lage versetzt werde, sein Verhalten danach zu richten. Art. 293 StGB und Art. 22 des Geschäftsreglementes des Nationalrats (SR 171.13; GRN) genügten wohl dem ersten Erfordernis, sie entbehrten aber hinsichtlich des Begriffs "geheim" der geforderten Klarheit.
a) Mit dieser Argumentation setzt der Beschwerdeführer als selbstverständlich voraus, dass das in Art. 22 GRN statuierte "Sitzungsgeheimnis" für die Beratungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates eine Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit im Sinne des Art. 10 EMRK sei und deswegen dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage in der angeführten Form genügen müsse. Diese Prämisse ist indessen nur richtig, wenn das durch Art. 10 EMRK gewährleistete Grundrecht seinem Inhalt nach so weit reicht, dass jenes Sitzungsgeheimnis als eine von aussen an dieses herangetragene Schranke erscheint und nicht dem Begriff der Meinungsäusserungsfreiheit inhärent ist. Im letzteren Fall hätte man es nicht mehr mit einer Einschränkung des Grundrechts gemäss Art. 10 Ziff. 2 EMRK zu tun, die nur unter den in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen zulässig wäre.
b) Nach dem Wortlaut des Art. 10 Ziff. 1 Satz 2 EMRK schliesst die Meinungsäusserungsfreiheit die Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen ein. Wie das Bundesgericht unter Heranziehung der am 10. Dezember 1948 durch die Vereinten Nationen verkündeten "Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte", der Entwicklungsgeschichte der EMRK und der herrschenden Lehre entschieden hat, schliesst die Freiheit, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden zu empfangen, das Recht ein, sich zu diesem Zwecke aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu unterrichten (BGE 104 Ia 92 E. 4a, 378 E. 2; bestätigt in BGE BGE 107 Ia 236 E. 2 und BGE 105 Ia 182 E. 2a). Soweit damit die durch Art. 10 EMRK garantierte Meinungsäusserungsfreiheit das Recht auf aktive Erschliessung von Informationsquellen umfasst, ist dieses nach dem Gesagten schon seinem Gehalt nach kein unbegrenztes in dem Sinne, dass jedermann Anspruch darauf hätte, sich aus irgendwie zugänglichen Quellen aktiv zu informieren. Vielmehr ist es auf allgemein zugängliche Quellen beschränkt. Diese Schranke liegt im Begriff der Informationsfreiheit, wie sie durch Art. 10 EMRK gewährleistet wird, sie ist ihr inhärent und stellt deshalb keine Einschränkung im Sinne von Ziffer 2 dieses Artikels dar, die zu ihrer Gültigkeit einer zureichenden gesetzlichen Grundlage bedürfte.
c) Zur Entscheidung steht deshalb die Frage, ob die Verhandlungen der GPK des Nationalrates als allgemein zugängliche Informationsquelle zu gelten haben oder nicht. Die GPK des Nationalrates ist eine der ständigen Kommissionen dieses Rates, denen es obliegt, die Ratsgeschäfte vorzuberaten (Art. 11bis des Bundesgesetzes über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung usw./Geschäftsverkehrsgesetz; SR 171.11/GVG; Art. 15 GRN) und ihrem Rat Bericht zu erstatten und Antrag zu stellen (Art. 11ter GVG; Art. 20 GRN). Die Übertragung so weitgehender Aufgaben an Kommissionen sollte nicht nur der schwerfälligen Arbeitsweise einer Vollversammlung wie derjenigen eines Parlamentes bzw. einer seiner Kammern entgegenwirken, sondern hatte ihren Grund auch und vor allem in den durch die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen (Art. 94 BV) verursachten Schwierigkeiten sicherheitspolitischer und arbeitspsychologischer Natur. Abgesehen davon, dass es delikate aussen- und innenpolitische Angelegenheiten gibt, deren öffentliche Beratung im Parlament u.U. der Sache höchst abträglich wäre, verlangt die den Kommissionen übertragene bedeutende Aufgabe eine eingehende und möglichst objektive Prüfung des einzelnen Ratsgeschäftes sowie die Erarbeitung von Lösungen, die häufig nur als Kompromiss zwischen stark divergierenden Auffassungen erreichbar sind. Hierfür aber ist es unerlässlich, dass die einzelnen Mitglieder der Kommission sich jederzeit frei und unbehindert durch unzeitige äussere Einflüsse, aber auch unbelastet von irgendwelchen parteipolitischen Rücksichten zum Verhandlungsgegenstand sollen äussern können (BGE 107 IV 187 ff.; C. BURKHARD, Die parlamentarischen Kommissionen der schweizerischen Bundesversammlung, Diss. Zürich 1952, S. 3 ff., 110, 117 und 191 f.; FLEINER/GIACOMETTI, Schweizer. Bundesstaatsrecht, S. 552). Dass dies aber in aller Regel nur durch den Ausschluss der Öffentlichkeit gewährleistet ist, ist eine durch die Erfahrung erhärtete Tatsache. Dazu kommt, dass die Kommissionen zu ihrer Meinungsbildung nicht selten Auskünfte der Verwaltung, deren Tätigkeit im allgemeinen nicht öffentlich ist (BGE 104 Ia 378 E. 2), oder gar Amtsakten benötigen und deren Inhalt in ihre Beratungen einbeziehen (Art. 47quater GVG). Auch das macht deutlich, dass die Verhandlungen parlamentarischer Kommissionen grundsätzlich der Kenntnisnahme durch unbeteiligte Dritte entzogen sind und es der jeweiligen Kommission anheimgestellt bleiben muss, nach dem Stand ihrer Beratungen und der Natur des Geschäfts zu bestimmen, wann und in welchem Umfang sie namentlich auch die Presse über ihre Verhandlungen orientieren will. Diese schon unmittelbar aus der Aufgabenstellung und der Arbeitsweise der parlamentarischen Kommissionen folgenden Grundsätze haben ihren Niederschlag in Art. 22 GRN gefunden, der das "Sitzungsgeheimnis" und die Information regelt.
Nach dem Gesagten kann es somit keinem Zweifel unterliegen, dass die Verhandlungen der GPK nicht als allgemein zugängliche Informationsquelle gelten können, die im Sinne von Art. 10 EMRK jedermann jederzeit zu erschliessen berechtigt wäre; sie werden denn auch im Schrifttum als nicht öffentlich bezeichnet (AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, II S. 573 Nr. 1430; BURKHARD, a.a.O. S. 3, 182, 189-191). Was aber für die Verhandlungen selber Geltung hat, muss selbstverständlich auch für den im vorliegenden Fall von der GPK des Nationalrats bei der Sektion EMD eingeholten Bericht über den Fall Bachmann/Schilling (samt den integrierenden Bestandteil dieses Berichtes bildenden Antworten des EMD) gelten, den die genannte Kommission am 3. Juni 1980 in ihre Beratungen einbeziehen wollte und der deshalb einer Kenntnisnahme durch unbeteiligte Dritte im Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer ihn auszugsweise publizierte, hätte entzogen bleiben sollen, was übrigens durch den darauf angebrachten Vermerk deutlich gemacht worden war.
d) Ist dem aber so, stellt sich die vom Beschwerdeführer zur Entscheidung gestellte Frage nach der genügenden gesetzlichen Grundlage der von ihm behaupteten Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit gemäss Art. 10 EMRK überhaupt nicht. Was er als "Einschränkung" ansieht, ist eine im Grundrecht selber liegende Schranke, die nicht jenem Erfordernis unterliegt; denn - wie bereits ausgeführt - gewährleistet die von der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit miterfasste Informationsfreiheit (BGE 104 Ia 378 E. 2) nur die aktive Erschliessung allgemein zugänglicher Quellen, zu denen der genannte Bericht nicht gehörte. | de | Art. 10 CEDH; publication d'un rapport officiel secret au sens de l'art. 293 CP. Le secret à respecter mentionné à l'art. 22 RCN (RS 171.13) ne constitue pas une limitation de la liberté d'expression au sens de l'art. 10 ch. 2 CEDH puisque la liberté d'information prévue à l'art. 10 ch. 1 CEDH ne garantit que le droit de communiquer des informations relevant de sources accessibles à tous. Les délibérations de la Commission de gestion du Conseil national, qui sont soumises au secret en vertu de l'art. 22 RCN, ainsi que les rapports "confidentiels" qui en sont l'objet ne relèvent pas de telles sources. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 276
Am 2. Juni 1980, ca. 17 Uhr, erhielten die Mitglieder der Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Nationalrates im Anschluss an eine kurze Sitzung einen Bericht der Sektion EMD über ihre Abklärungen zur Angelegenheit Bachmann/Schilling mit Beilage (Antworten des EMD auf 16 Fragen der GPK). Der Bericht sollte am darauffolgenden Tage in einer Sitzung der GPK beraten werden und war als "vertraulich" gekennzeichnet. Am späteren Nachmittag des 2. Juni 1980 erkundigte sich der Bundeshausredaktor der Tageszeitung "Blick", Jürg Zbinden, beim damaligen Mitglied der GPK, Nationalrat Georg Nef, nach Neuigkeiten im Fall Bachmann/Schilling, worauf dieser bemerkte, er sei im Besitz des diesbezüglichen Berichtes. Das Begehren Zbindens, ihm den Bericht auszuhändigen, lehnte Nef mit der Begründung ab, dass er diesen zuerst selber lesen müsse. Ungefähr zehn Minuten später traf Zbinden erneut auf Nationalrat Nef, der ihn dahin informierte, dass nichts Relevantes im Bericht stehe. Auf Anfrage Zbindens, ob er den Bericht zum Fotokopieren haben dürfe, um am darauffolgenden Tag in der Zeitung "Blick" einen Artikel darüber schreiben zu können, händigte Nationalrat Nef ihm Bericht und Beilage aus. Zbinden kopierte beide und gab sie kurz darauf an Nef zurück. Unter dem Titel "Oberst Bachmann sollte neuen Geheimdienst aufziehen" veröffentlichte Zbinden in der Nummer 126 des "Blick" vom 3. Juni 1980 Auszüge und teils auch wörtliche Passagen aus beiden Dokumenten.
Das Obergericht des Kantons Zürich verurteilte Zbinden am 8. April 1982 in Bestätigung eines Urteils des Einzelrichters in Strafsachen des Bezirksgerichtes Zürich vom 2. Juli 1981 wegen der Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen (Art. 293 Abs. 1 StGB) zu einer bedingt vorzeitig löschbaren Busse von Fr. 750.--. Zbinden ficht dieses Urteil wegen Verletzung von Art. 4 BV und Art. 10 EMRK mit staatsrechtlicher Beschwerde an mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Gleichzeitig hat er eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde erhoben (zur Publikation bestimmtes Urteil vom 17. September 1982).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Von Art. 10 Ziff. 1 EMRK ausgehend, demzufolge jedermann Anspruch auf freie Meinungsäusserung hat, anerkennt Zbinden, dass nach Ziffer 2 des genannten Artikels die in Ziffer 1 genannten Freiheiten bestimmten, vom Gesetz vorgesehenen Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden können. Er macht jedoch geltend, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müssten Einschränkungen der Meinungsäusserungsfreiheit nicht nur restriktiv ausgelegt und im konkreten Fall notwendig sein, sondern sie müssten sich auch auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Dazu gehöre, dass das Gesetz hinreichend zugänglich und mit solcher Präzision formuliert sei, dass der Bürger in die Lage versetzt werde, sein Verhalten danach zu richten. Art. 293 StGB und Art. 22 des Geschäftsreglementes des Nationalrats (SR 171.13; GRN) genügten wohl dem ersten Erfordernis, sie entbehrten aber hinsichtlich des Begriffs "geheim" der geforderten Klarheit.
a) Mit dieser Argumentation setzt der Beschwerdeführer als selbstverständlich voraus, dass das in Art. 22 GRN statuierte "Sitzungsgeheimnis" für die Beratungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates eine Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit im Sinne des Art. 10 EMRK sei und deswegen dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage in der angeführten Form genügen müsse. Diese Prämisse ist indessen nur richtig, wenn das durch Art. 10 EMRK gewährleistete Grundrecht seinem Inhalt nach so weit reicht, dass jenes Sitzungsgeheimnis als eine von aussen an dieses herangetragene Schranke erscheint und nicht dem Begriff der Meinungsäusserungsfreiheit inhärent ist. Im letzteren Fall hätte man es nicht mehr mit einer Einschränkung des Grundrechts gemäss Art. 10 Ziff. 2 EMRK zu tun, die nur unter den in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen zulässig wäre.
b) Nach dem Wortlaut des Art. 10 Ziff. 1 Satz 2 EMRK schliesst die Meinungsäusserungsfreiheit die Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen ein. Wie das Bundesgericht unter Heranziehung der am 10. Dezember 1948 durch die Vereinten Nationen verkündeten "Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte", der Entwicklungsgeschichte der EMRK und der herrschenden Lehre entschieden hat, schliesst die Freiheit, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden zu empfangen, das Recht ein, sich zu diesem Zwecke aus allgemein zugänglichen Quellen aktiv zu unterrichten (BGE 104 Ia 92 E. 4a, 378 E. 2; bestätigt in BGE BGE 107 Ia 236 E. 2 und BGE 105 Ia 182 E. 2a). Soweit damit die durch Art. 10 EMRK garantierte Meinungsäusserungsfreiheit das Recht auf aktive Erschliessung von Informationsquellen umfasst, ist dieses nach dem Gesagten schon seinem Gehalt nach kein unbegrenztes in dem Sinne, dass jedermann Anspruch darauf hätte, sich aus irgendwie zugänglichen Quellen aktiv zu informieren. Vielmehr ist es auf allgemein zugängliche Quellen beschränkt. Diese Schranke liegt im Begriff der Informationsfreiheit, wie sie durch Art. 10 EMRK gewährleistet wird, sie ist ihr inhärent und stellt deshalb keine Einschränkung im Sinne von Ziffer 2 dieses Artikels dar, die zu ihrer Gültigkeit einer zureichenden gesetzlichen Grundlage bedürfte.
c) Zur Entscheidung steht deshalb die Frage, ob die Verhandlungen der GPK des Nationalrates als allgemein zugängliche Informationsquelle zu gelten haben oder nicht. Die GPK des Nationalrates ist eine der ständigen Kommissionen dieses Rates, denen es obliegt, die Ratsgeschäfte vorzuberaten (Art. 11bis des Bundesgesetzes über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung usw./Geschäftsverkehrsgesetz; SR 171.11/GVG; Art. 15 GRN) und ihrem Rat Bericht zu erstatten und Antrag zu stellen (Art. 11ter GVG; Art. 20 GRN). Die Übertragung so weitgehender Aufgaben an Kommissionen sollte nicht nur der schwerfälligen Arbeitsweise einer Vollversammlung wie derjenigen eines Parlamentes bzw. einer seiner Kammern entgegenwirken, sondern hatte ihren Grund auch und vor allem in den durch die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen (Art. 94 BV) verursachten Schwierigkeiten sicherheitspolitischer und arbeitspsychologischer Natur. Abgesehen davon, dass es delikate aussen- und innenpolitische Angelegenheiten gibt, deren öffentliche Beratung im Parlament u.U. der Sache höchst abträglich wäre, verlangt die den Kommissionen übertragene bedeutende Aufgabe eine eingehende und möglichst objektive Prüfung des einzelnen Ratsgeschäftes sowie die Erarbeitung von Lösungen, die häufig nur als Kompromiss zwischen stark divergierenden Auffassungen erreichbar sind. Hierfür aber ist es unerlässlich, dass die einzelnen Mitglieder der Kommission sich jederzeit frei und unbehindert durch unzeitige äussere Einflüsse, aber auch unbelastet von irgendwelchen parteipolitischen Rücksichten zum Verhandlungsgegenstand sollen äussern können (BGE 107 IV 187 ff.; C. BURKHARD, Die parlamentarischen Kommissionen der schweizerischen Bundesversammlung, Diss. Zürich 1952, S. 3 ff., 110, 117 und 191 f.; FLEINER/GIACOMETTI, Schweizer. Bundesstaatsrecht, S. 552). Dass dies aber in aller Regel nur durch den Ausschluss der Öffentlichkeit gewährleistet ist, ist eine durch die Erfahrung erhärtete Tatsache. Dazu kommt, dass die Kommissionen zu ihrer Meinungsbildung nicht selten Auskünfte der Verwaltung, deren Tätigkeit im allgemeinen nicht öffentlich ist (BGE 104 Ia 378 E. 2), oder gar Amtsakten benötigen und deren Inhalt in ihre Beratungen einbeziehen (Art. 47quater GVG). Auch das macht deutlich, dass die Verhandlungen parlamentarischer Kommissionen grundsätzlich der Kenntnisnahme durch unbeteiligte Dritte entzogen sind und es der jeweiligen Kommission anheimgestellt bleiben muss, nach dem Stand ihrer Beratungen und der Natur des Geschäfts zu bestimmen, wann und in welchem Umfang sie namentlich auch die Presse über ihre Verhandlungen orientieren will. Diese schon unmittelbar aus der Aufgabenstellung und der Arbeitsweise der parlamentarischen Kommissionen folgenden Grundsätze haben ihren Niederschlag in Art. 22 GRN gefunden, der das "Sitzungsgeheimnis" und die Information regelt.
Nach dem Gesagten kann es somit keinem Zweifel unterliegen, dass die Verhandlungen der GPK nicht als allgemein zugängliche Informationsquelle gelten können, die im Sinne von Art. 10 EMRK jedermann jederzeit zu erschliessen berechtigt wäre; sie werden denn auch im Schrifttum als nicht öffentlich bezeichnet (AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, II S. 573 Nr. 1430; BURKHARD, a.a.O. S. 3, 182, 189-191). Was aber für die Verhandlungen selber Geltung hat, muss selbstverständlich auch für den im vorliegenden Fall von der GPK des Nationalrats bei der Sektion EMD eingeholten Bericht über den Fall Bachmann/Schilling (samt den integrierenden Bestandteil dieses Berichtes bildenden Antworten des EMD) gelten, den die genannte Kommission am 3. Juni 1980 in ihre Beratungen einbeziehen wollte und der deshalb einer Kenntnisnahme durch unbeteiligte Dritte im Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer ihn auszugsweise publizierte, hätte entzogen bleiben sollen, was übrigens durch den darauf angebrachten Vermerk deutlich gemacht worden war.
d) Ist dem aber so, stellt sich die vom Beschwerdeführer zur Entscheidung gestellte Frage nach der genügenden gesetzlichen Grundlage der von ihm behaupteten Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit gemäss Art. 10 EMRK überhaupt nicht. Was er als "Einschränkung" ansieht, ist eine im Grundrecht selber liegende Schranke, die nicht jenem Erfordernis unterliegt; denn - wie bereits ausgeführt - gewährleistet die von der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit miterfasste Informationsfreiheit (BGE 104 Ia 378 E. 2) nur die aktive Erschliessung allgemein zugänglicher Quellen, zu denen der genannte Bericht nicht gehörte. | de | Art. 10 CEDU; pubblicazione di un rapporto ufficiale segreto ai sensi dell'art. 293 CP. Il segreto da rispettare menzionato dall'art. 22 del regolamento del Consiglio nazionale (RS 171.13) non costituisce una limitazione della libertà d'espressione ai sensi dell'art. 10 n. 2 CEDU, dato che la libertà d'informazione prevista dall'art. 10 n. 1 CEDU garantisce soltanto il diritto di comunicare informazioni provenienti da fonti accessibili a tutti. Le deliberazioni della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, sottoposte al segreto in virtù dell'art. 22 del regolamento del Consiglio nazionale, come pure i rapporti "confidenziali" che ne sono oggetto, non appartengono a tali fonti. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,676 | 108 Ia 280 | 108 Ia 280
Erwägungen ab Seite 280
Extrait des considérants:
1. a) En principe, les délibérations de la Cour de céans relatives aux recours formés contre des actes législatifs cantonaux exigent la présence de sept juges (art. 15 al. 2 OJ). Aucune disposition de la loi ne s'oppose cependant à ce que cette règle soit assortie des mêmes exceptions que celles applicables à la Cour lorsque celle-ci devrait normalement siéger dans sa composition habituelle de cinq juges (art. 15 al. 1 OJ). C'est ainsi, par exemple, que la Cour peut délibérer à trois juges lorsqu'elle est appelée à trancher des contestations qui ne posent pas de questions de principe (art. 15 al. 3 OJ). De même, s'ils sont unanimes, trois de ses juges seulement peuvent écarter les recours qui sont manifestement irrecevables ou mal fondés (art. 92 al. 1 OJ). Tel est le cas en l'espèce, où le recours peut être jugé selon la procédure sommaire prévue par cette dernière disposition. | fr | Art. 15 Abs. 2 und 92 Abs. 1 OG; Zusammensetzung der Abteilung. Anwendbarkeit der Bestimmung über das summarische Verfahren gemäss Art. 92 Abs. 1 OG auf staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale Erlasse. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-280%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,677 | 108 Ia 280 | 108 Ia 280
Erwägungen ab Seite 280
Extrait des considérants:
1. a) En principe, les délibérations de la Cour de céans relatives aux recours formés contre des actes législatifs cantonaux exigent la présence de sept juges (art. 15 al. 2 OJ). Aucune disposition de la loi ne s'oppose cependant à ce que cette règle soit assortie des mêmes exceptions que celles applicables à la Cour lorsque celle-ci devrait normalement siéger dans sa composition habituelle de cinq juges (art. 15 al. 1 OJ). C'est ainsi, par exemple, que la Cour peut délibérer à trois juges lorsqu'elle est appelée à trancher des contestations qui ne posent pas de questions de principe (art. 15 al. 3 OJ). De même, s'ils sont unanimes, trois de ses juges seulement peuvent écarter les recours qui sont manifestement irrecevables ou mal fondés (art. 92 al. 1 OJ). Tel est le cas en l'espèce, où le recours peut être jugé selon la procédure sommaire prévue par cette dernière disposition. | fr | Art. 15 al. 2 et 92 al. 1 OJ; composition de la Cour. Application de la procédure sommaire de l'art. 92 al. 1 OJ aux recours de droit public formés contre des actes législatifs cantonaux. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-280%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,678 | 108 Ia 280 | 108 Ia 280
Erwägungen ab Seite 280
Extrait des considérants:
1. a) En principe, les délibérations de la Cour de céans relatives aux recours formés contre des actes législatifs cantonaux exigent la présence de sept juges (art. 15 al. 2 OJ). Aucune disposition de la loi ne s'oppose cependant à ce que cette règle soit assortie des mêmes exceptions que celles applicables à la Cour lorsque celle-ci devrait normalement siéger dans sa composition habituelle de cinq juges (art. 15 al. 1 OJ). C'est ainsi, par exemple, que la Cour peut délibérer à trois juges lorsqu'elle est appelée à trancher des contestations qui ne posent pas de questions de principe (art. 15 al. 3 OJ). De même, s'ils sont unanimes, trois de ses juges seulement peuvent écarter les recours qui sont manifestement irrecevables ou mal fondés (art. 92 al. 1 OJ). Tel est le cas en l'espèce, où le recours peut être jugé selon la procédure sommaire prévue par cette dernière disposition. | fr | Art. 15 cpv. 2 e 92 cpv. 1 OG; composizione della Corte. Applicazione della procedura sommaria prevista dall'art. 92 cpv. 1 OG ai ricorsi di diritto pubblico proposti contro atti legislativi cantonali. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-280%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,679 | 108 Ia 281 | 108 Ia 281
Sachverhalt ab Seite 281
Le 5 mars 1980, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach, tous deux conseillers de ville de Moutier, ont requis le Préfet du district de Moutier, par la voie d'une plainte en matière communale, de casser l'élection complémentaire au bureau du Conseil de ville du deuxième vice-président, intervenue lors de la séance du 25 février 1980. Au cours de ce scrutin, Alain Coullery - du Parti socialiste autonome (PSA) - avait obtenu 20 voix, alors que Ronald Lerch - membre de l'Union démocratique du centre (UDC) - avait recueilli 21 suffrages et avait donc été élu à la deuxième vice-présidence. Les plaignants faisaient valoir que l'élection en cause contrevenait à l'art. 7 al. 3 du règlement du Conseil de ville de Moutier instituant une représentation équitable des minorités au sein du bureau; en outre, selon une coutume établie à Moutier, la deuxième vice-présidence du Conseil de ville aurait dû revenir de droit au Parti socialiste autonome (PSA), quatrième parti selon les résultats obtenus aux dernières élections.
Par décision du 1er octobre 1980, le Préfet du district de Moutier a rejeté la plainte, après avoir considéré que ni les droits de la minorité ni la coutume n'avaient été violés dans le cas particulier.
Saisi d'un recours des plaignants, le Conseil-exécutif du canton de Berne est arrivé à la même conclusion que le Préfet, quoique avec une motivation quelque peu différente, et a donc confirmé le rejet de la plainte, par arrêté rendu le 25 février 1981.
Agissant par la voie du recours de droit public, pour violation de l'art. 4 Cst., de la constitution cantonale bernoise ainsi que des droits politiques, et se fondant sur les art. 84 et 85 lettre a OJ, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach requièrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil-exécutif du 25 février 1981.
Le Conseil-exécutif, par l'intermédiaire de la Direction des affaires communales du canton de Berne, conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 85 lettre a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière.
Selon la jurisprudence, la violation du droit de vote des citoyens présuppose qu'un tel droit est - ou aurait dû être - exercé lors d'un vote populaire, c'est-à-dire d'un vote avec participation directe des citoyens. Tel n'est pas le cas d'une élection au second degré, par exemple de l'élection des membres d'une commission communale par la municipalité. Pour se plaindre de la violation des droits des minorités lors d'une telle élection, ce n'est pas la voie du recours de l'art. 85 lettre a OJ qui est ouverte, mais celle du recours fondé sur l'art. 84 al. 1 lettre a OJ (violation des droits constitutionnels), et la qualité pour recourir se détermine selon l'art. 88 OJ (ATF 105 Ia 369 consid. 2 et arrêts cités, ATF 104 Ia 228 consid. a, ATF 99 Ia 448 consid. 1).
En l'espèce, le Conseil de ville de la commune municipale de Moutier se constitue lui-même et procède à l'élection de son bureau chaque année (art. 2 al. 1 et 3, 7 al. 2 de son règlement). L'on est donc en présence d'une élection au second degré et il ne saurait être question d'une violation du droit de vote des citoyens. Dans cette mesure, le présent recours est donc d'emblée irrecevable.
2. a) Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. D'après la jurisprudence, la qualité pour former un recours de droit public ne peut découler que de la loi fédérale d'organisation judiciaire et non pas du fait que le recourant avait ou non la qualité de partie dans la procédure cantonale. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si celui-ci est lésé dans sa situation juridique, autrement dit, s'il peut faire valoir un intérêt juridiquement protégé. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec plein pouvoir si cette condition est remplie (ATF 104 Ia 159 consid. 2b, ATF 102 Ia 94 consid. 1, ATF 101 Ia 544 et arrêts cités).
Ouvert aux seuls particuliers ou collectivités qui peuvent faire valoir la violation de leurs intérêts juridiquement protégés, le recours de droit public ne l'est donc ni pour la sauvegarde d'intérêts de pur fait, ni pour la défense d'intérêts publics généraux. Le Tribunal fédéral a cependant atténué quelque peu la portée de cette règle en admettant que l'intérêt juridiquement protégé peut aussi trouver son fondement dans des dispositions qui, outre l'intérêt général, sont destinées à servir également des intérêts particuliers (ATF 106 Ia 59, 63 consid. 2; ATF 105 Ia 46; ATF 97 I 265 et arrêts cités).
b) Le Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour recourir et invoquer la violation de l'art. 4 Cst. à un parti politique constitué en association lorsqu'un arrêté ou une décision le touche dans sa situation juridique, par exemple l'empêche de poursuivre son but statutaire (art. 56 Cst.), ou lorsque le droit cantonal lui garantit certains droits, notamment en protégeant les minorités lors de l'élection des autorités ou des commissions (ATF 99 Ia 449 consid. 2 et les références).
Ce même arrêt - rendu à propos d'un cas analogue à la présente espèce - laisse en revanche indécise la question de savoir si les membres du comité du parti peuvent, eux aussi, s'en prendre personnellement à la prétendue violation du droit des minorités en défaveur de leur parti (consid. 2 in fine).
c) En l'espèce, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach recourent non pas comme organes ou au nom de leur parti (PSA), mais expressément en tant que conseillers de ville. Leur personne même n'est pas en jeu, puisqu'ils n'ont pas brigué le poste litigieux. D'ailleurs, de leur propre avis, c'est leur parti (PSA) qui constitue la minorité injustement désavantagée et qui aurait subi une atteinte au droit que lui conférerait sa quatrième place aux dernières élections.
Il est manifeste, dans ces conditions, qu'en leur seule qualité de conseillers de ville, c'est-à-dire comme membres de l'autorité qui a pris la décision contestée, les recourants ne sont pas personnellement lésés par la violation du droit constitutionnel qu'ils invoquent (ATF 104 Ia 353 consid. 1b et arrêts cités), pas plus qu'ils ne sont habilités à sauvegarder l'intérêt public et général à ce que le bureau du Conseil de ville soit régulièrement composé (ATF 106 Ia 334 consid. 1, ATF 105 Ia 189, 355 consid. 3 et arrêts cités).
Conformément à la jurisprudence ci-dessus rappelée, Affolter et Rohrbach n'ont donc pas qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ; leur recours de droit public est dès lors irrecevable. | fr | Art. 84 Abs. 1 lit. a, 85 lit. a und 88 OG. Gegen die angebliche Verletzung der Rechte einer Minderheit bei der Wahl der Mitglieder des Büros durch den grossen Gemeinderat ist nicht die Beschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG sondern jene gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG (Verletzung verfassungsmässiger Rechte) zu erheben; die Legitimation richtet sich entsprechend nach Art. 88 OG. Im konkreten Fall sind die Beschwerdeführer, die ausschliesslich in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des grossen Gemeinderates von Moutier Beschwerde führen, zur Beschwerde gegen den Entscheid dieser Behörde nicht legitimiert. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,680 | 108 Ia 281 | 108 Ia 281
Sachverhalt ab Seite 281
Le 5 mars 1980, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach, tous deux conseillers de ville de Moutier, ont requis le Préfet du district de Moutier, par la voie d'une plainte en matière communale, de casser l'élection complémentaire au bureau du Conseil de ville du deuxième vice-président, intervenue lors de la séance du 25 février 1980. Au cours de ce scrutin, Alain Coullery - du Parti socialiste autonome (PSA) - avait obtenu 20 voix, alors que Ronald Lerch - membre de l'Union démocratique du centre (UDC) - avait recueilli 21 suffrages et avait donc été élu à la deuxième vice-présidence. Les plaignants faisaient valoir que l'élection en cause contrevenait à l'art. 7 al. 3 du règlement du Conseil de ville de Moutier instituant une représentation équitable des minorités au sein du bureau; en outre, selon une coutume établie à Moutier, la deuxième vice-présidence du Conseil de ville aurait dû revenir de droit au Parti socialiste autonome (PSA), quatrième parti selon les résultats obtenus aux dernières élections.
Par décision du 1er octobre 1980, le Préfet du district de Moutier a rejeté la plainte, après avoir considéré que ni les droits de la minorité ni la coutume n'avaient été violés dans le cas particulier.
Saisi d'un recours des plaignants, le Conseil-exécutif du canton de Berne est arrivé à la même conclusion que le Préfet, quoique avec une motivation quelque peu différente, et a donc confirmé le rejet de la plainte, par arrêté rendu le 25 février 1981.
Agissant par la voie du recours de droit public, pour violation de l'art. 4 Cst., de la constitution cantonale bernoise ainsi que des droits politiques, et se fondant sur les art. 84 et 85 lettre a OJ, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach requièrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil-exécutif du 25 février 1981.
Le Conseil-exécutif, par l'intermédiaire de la Direction des affaires communales du canton de Berne, conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 85 lettre a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière.
Selon la jurisprudence, la violation du droit de vote des citoyens présuppose qu'un tel droit est - ou aurait dû être - exercé lors d'un vote populaire, c'est-à-dire d'un vote avec participation directe des citoyens. Tel n'est pas le cas d'une élection au second degré, par exemple de l'élection des membres d'une commission communale par la municipalité. Pour se plaindre de la violation des droits des minorités lors d'une telle élection, ce n'est pas la voie du recours de l'art. 85 lettre a OJ qui est ouverte, mais celle du recours fondé sur l'art. 84 al. 1 lettre a OJ (violation des droits constitutionnels), et la qualité pour recourir se détermine selon l'art. 88 OJ (ATF 105 Ia 369 consid. 2 et arrêts cités, ATF 104 Ia 228 consid. a, ATF 99 Ia 448 consid. 1).
En l'espèce, le Conseil de ville de la commune municipale de Moutier se constitue lui-même et procède à l'élection de son bureau chaque année (art. 2 al. 1 et 3, 7 al. 2 de son règlement). L'on est donc en présence d'une élection au second degré et il ne saurait être question d'une violation du droit de vote des citoyens. Dans cette mesure, le présent recours est donc d'emblée irrecevable.
2. a) Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. D'après la jurisprudence, la qualité pour former un recours de droit public ne peut découler que de la loi fédérale d'organisation judiciaire et non pas du fait que le recourant avait ou non la qualité de partie dans la procédure cantonale. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si celui-ci est lésé dans sa situation juridique, autrement dit, s'il peut faire valoir un intérêt juridiquement protégé. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec plein pouvoir si cette condition est remplie (ATF 104 Ia 159 consid. 2b, ATF 102 Ia 94 consid. 1, ATF 101 Ia 544 et arrêts cités).
Ouvert aux seuls particuliers ou collectivités qui peuvent faire valoir la violation de leurs intérêts juridiquement protégés, le recours de droit public ne l'est donc ni pour la sauvegarde d'intérêts de pur fait, ni pour la défense d'intérêts publics généraux. Le Tribunal fédéral a cependant atténué quelque peu la portée de cette règle en admettant que l'intérêt juridiquement protégé peut aussi trouver son fondement dans des dispositions qui, outre l'intérêt général, sont destinées à servir également des intérêts particuliers (ATF 106 Ia 59, 63 consid. 2; ATF 105 Ia 46; ATF 97 I 265 et arrêts cités).
b) Le Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour recourir et invoquer la violation de l'art. 4 Cst. à un parti politique constitué en association lorsqu'un arrêté ou une décision le touche dans sa situation juridique, par exemple l'empêche de poursuivre son but statutaire (art. 56 Cst.), ou lorsque le droit cantonal lui garantit certains droits, notamment en protégeant les minorités lors de l'élection des autorités ou des commissions (ATF 99 Ia 449 consid. 2 et les références).
Ce même arrêt - rendu à propos d'un cas analogue à la présente espèce - laisse en revanche indécise la question de savoir si les membres du comité du parti peuvent, eux aussi, s'en prendre personnellement à la prétendue violation du droit des minorités en défaveur de leur parti (consid. 2 in fine).
c) En l'espèce, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach recourent non pas comme organes ou au nom de leur parti (PSA), mais expressément en tant que conseillers de ville. Leur personne même n'est pas en jeu, puisqu'ils n'ont pas brigué le poste litigieux. D'ailleurs, de leur propre avis, c'est leur parti (PSA) qui constitue la minorité injustement désavantagée et qui aurait subi une atteinte au droit que lui conférerait sa quatrième place aux dernières élections.
Il est manifeste, dans ces conditions, qu'en leur seule qualité de conseillers de ville, c'est-à-dire comme membres de l'autorité qui a pris la décision contestée, les recourants ne sont pas personnellement lésés par la violation du droit constitutionnel qu'ils invoquent (ATF 104 Ia 353 consid. 1b et arrêts cités), pas plus qu'ils ne sont habilités à sauvegarder l'intérêt public et général à ce que le bureau du Conseil de ville soit régulièrement composé (ATF 106 Ia 334 consid. 1, ATF 105 Ia 189, 355 consid. 3 et arrêts cités).
Conformément à la jurisprudence ci-dessus rappelée, Affolter et Rohrbach n'ont donc pas qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ; leur recours de droit public est dès lors irrecevable. | fr | Art. 84 al. 1 let. a, 85 let. a et 88 OJ. Pour se plaindre de la violation des droits des minorités lors de l'élection par un conseil communal des membres de son bureau, ce n'est pas la voie du recours de l'art. 85 let. a OJ qui est ouverte, mais celle du recours fondé sur l'art. 84 al. 1 let. a OJ (violation des droits constitutionnels), et la qualité pour agir se détermine selon l'art. 88 OJ. En l'espèce, les recourants ne peuvent agir en leur seule qualité de conseillers de ville (de Moutier), soit en tant que membres de l'autorité qui a pris la décision contestée. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 281
Le 5 mars 1980, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach, tous deux conseillers de ville de Moutier, ont requis le Préfet du district de Moutier, par la voie d'une plainte en matière communale, de casser l'élection complémentaire au bureau du Conseil de ville du deuxième vice-président, intervenue lors de la séance du 25 février 1980. Au cours de ce scrutin, Alain Coullery - du Parti socialiste autonome (PSA) - avait obtenu 20 voix, alors que Ronald Lerch - membre de l'Union démocratique du centre (UDC) - avait recueilli 21 suffrages et avait donc été élu à la deuxième vice-présidence. Les plaignants faisaient valoir que l'élection en cause contrevenait à l'art. 7 al. 3 du règlement du Conseil de ville de Moutier instituant une représentation équitable des minorités au sein du bureau; en outre, selon une coutume établie à Moutier, la deuxième vice-présidence du Conseil de ville aurait dû revenir de droit au Parti socialiste autonome (PSA), quatrième parti selon les résultats obtenus aux dernières élections.
Par décision du 1er octobre 1980, le Préfet du district de Moutier a rejeté la plainte, après avoir considéré que ni les droits de la minorité ni la coutume n'avaient été violés dans le cas particulier.
Saisi d'un recours des plaignants, le Conseil-exécutif du canton de Berne est arrivé à la même conclusion que le Préfet, quoique avec une motivation quelque peu différente, et a donc confirmé le rejet de la plainte, par arrêté rendu le 25 février 1981.
Agissant par la voie du recours de droit public, pour violation de l'art. 4 Cst., de la constitution cantonale bernoise ainsi que des droits politiques, et se fondant sur les art. 84 et 85 lettre a OJ, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach requièrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil-exécutif du 25 février 1981.
Le Conseil-exécutif, par l'intermédiaire de la Direction des affaires communales du canton de Berne, conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 85 lettre a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière.
Selon la jurisprudence, la violation du droit de vote des citoyens présuppose qu'un tel droit est - ou aurait dû être - exercé lors d'un vote populaire, c'est-à-dire d'un vote avec participation directe des citoyens. Tel n'est pas le cas d'une élection au second degré, par exemple de l'élection des membres d'une commission communale par la municipalité. Pour se plaindre de la violation des droits des minorités lors d'une telle élection, ce n'est pas la voie du recours de l'art. 85 lettre a OJ qui est ouverte, mais celle du recours fondé sur l'art. 84 al. 1 lettre a OJ (violation des droits constitutionnels), et la qualité pour recourir se détermine selon l'art. 88 OJ (ATF 105 Ia 369 consid. 2 et arrêts cités, ATF 104 Ia 228 consid. a, ATF 99 Ia 448 consid. 1).
En l'espèce, le Conseil de ville de la commune municipale de Moutier se constitue lui-même et procède à l'élection de son bureau chaque année (art. 2 al. 1 et 3, 7 al. 2 de son règlement). L'on est donc en présence d'une élection au second degré et il ne saurait être question d'une violation du droit de vote des citoyens. Dans cette mesure, le présent recours est donc d'emblée irrecevable.
2. a) Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. D'après la jurisprudence, la qualité pour former un recours de droit public ne peut découler que de la loi fédérale d'organisation judiciaire et non pas du fait que le recourant avait ou non la qualité de partie dans la procédure cantonale. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si celui-ci est lésé dans sa situation juridique, autrement dit, s'il peut faire valoir un intérêt juridiquement protégé. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec plein pouvoir si cette condition est remplie (ATF 104 Ia 159 consid. 2b, ATF 102 Ia 94 consid. 1, ATF 101 Ia 544 et arrêts cités).
Ouvert aux seuls particuliers ou collectivités qui peuvent faire valoir la violation de leurs intérêts juridiquement protégés, le recours de droit public ne l'est donc ni pour la sauvegarde d'intérêts de pur fait, ni pour la défense d'intérêts publics généraux. Le Tribunal fédéral a cependant atténué quelque peu la portée de cette règle en admettant que l'intérêt juridiquement protégé peut aussi trouver son fondement dans des dispositions qui, outre l'intérêt général, sont destinées à servir également des intérêts particuliers (ATF 106 Ia 59, 63 consid. 2; ATF 105 Ia 46; ATF 97 I 265 et arrêts cités).
b) Le Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour recourir et invoquer la violation de l'art. 4 Cst. à un parti politique constitué en association lorsqu'un arrêté ou une décision le touche dans sa situation juridique, par exemple l'empêche de poursuivre son but statutaire (art. 56 Cst.), ou lorsque le droit cantonal lui garantit certains droits, notamment en protégeant les minorités lors de l'élection des autorités ou des commissions (ATF 99 Ia 449 consid. 2 et les références).
Ce même arrêt - rendu à propos d'un cas analogue à la présente espèce - laisse en revanche indécise la question de savoir si les membres du comité du parti peuvent, eux aussi, s'en prendre personnellement à la prétendue violation du droit des minorités en défaveur de leur parti (consid. 2 in fine).
c) En l'espèce, Paul Affolter et Jean-Pierre Rohrbach recourent non pas comme organes ou au nom de leur parti (PSA), mais expressément en tant que conseillers de ville. Leur personne même n'est pas en jeu, puisqu'ils n'ont pas brigué le poste litigieux. D'ailleurs, de leur propre avis, c'est leur parti (PSA) qui constitue la minorité injustement désavantagée et qui aurait subi une atteinte au droit que lui conférerait sa quatrième place aux dernières élections.
Il est manifeste, dans ces conditions, qu'en leur seule qualité de conseillers de ville, c'est-à-dire comme membres de l'autorité qui a pris la décision contestée, les recourants ne sont pas personnellement lésés par la violation du droit constitutionnel qu'ils invoquent (ATF 104 Ia 353 consid. 1b et arrêts cités), pas plus qu'ils ne sont habilités à sauvegarder l'intérêt public et général à ce que le bureau du Conseil de ville soit régulièrement composé (ATF 106 Ia 334 consid. 1, ATF 105 Ia 189, 355 consid. 3 et arrêts cités).
Conformément à la jurisprudence ci-dessus rappelée, Affolter et Rohrbach n'ont donc pas qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ; leur recours de droit public est dès lors irrecevable. | fr | Art. 84 cpv. 1 lett. a, 85 lett. a, 88 OG. Per dolersi della violazione dei diritti di una minoranza in occasione dell'elezione da parte di un consiglio comunale dei membri del suo ufficio non va esperito il ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG, bensì quello fondato sull'art. 84 cpv. 1 lett. a OG (violazione di diritti costituzionali); la legittimazione ricorsuale è determinata ai sensi dell'art. 88 OG. Nella fattispecie, i ricorrenti non possono fondare la propria legittimazione ricorsuale sul solo fatto d'essere membri del consiglio comunale (di Moutier), ossia dell'autorità che ha adottato la decisione impugnata. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,682 | 108 Ia 284 | 108 Ia 284
Sachverhalt ab Seite 285
Mit Beschluss vom 10. Dezember 1979 erteilte der Gemeinderat Oberehrendingen dem Bauherrn Rolf Baumann die Baubewilligung für ein Einfamilienhaus am Mühleweg. Die unangefochtene, in formelle Rechtskraft erwachsene Bewilligung enthielt u.a. folgende Auflage: "Die vorgesehene Eternit- oder Ziegeleindachung ist in brauner Farbe zu halten." Da das Haus entgegen dieser Auflage mit schwarzem Eternit eingedeckt wurde, verfügte der Gemeinderat am 22. Juni 1981, die schwarze Bedeckung sei durch eine braune Eternitbedachung in gleicher Form und Qualität zu ersetzen.
Gegen diese Verfügung erhob Rolf Baumann Beschwerde an den Regierungsrat. Er legte dar, die Dachdeckerfirma Paul Fehlmann AG - die Beschwerdeführerin - habe einen Fehler begangen. Die Auswechslung des schwarzen Eternits würde unverhältnismässig hohe Kosten verursachen. Der Regierungsrat wies jedoch den Rekurs mit Entscheid vom 1. März 1982 ab.
Der Bauherr Rolf Baumann focht den Entscheid des Regierungsrates nicht an. Hingegen hat das am kantonalen Verfahren nicht beteiligte Bedachungsgeschäft Paul Fehlmann AG innert 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides an den Bauherrn staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin fehlt ihr die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Zwar trifft es zu, dass unter Umständen auch eine Person, welche im kantonalen Rekursverfahren keine Parteistellung hatte, zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sein kann. Doch trifft der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Beschwerdeführerin nicht persönlich in ihren rechtlich geschützten Interessen im Sinne von Art. 88 OG. Der Entscheid richtet sich vielmehr ausschliesslich an den Bauherrn und Eigentümer, der klarerweise verpflichtet war, die ihm in der Baubewilligung gemachte Auflage zu beachten. Ficht er als alleiniger Adressat der Verfügung den Entscheid nicht an, so hat er der an ihn gerichteten Vollstreckungsverfügung nachzukommen. Ob er die Beschwerdeführerin verpflichten will, die Umdeckung auf ihre Kosten vorzunehmen, hat er zu entscheiden, wobei eine allfällige Auseinandersetzung über die Kostenfolge nach den einschlägigen Normen des Privatrechts vom hiefür zuständigen Zivilrichter zu entscheiden wäre. Die Beschwerdeführerin ist daher als Dritte durch die angefochtene Verfügung nicht unmittelbar betroffen. Sie macht mit Recht auch nicht geltend, der angefochtene Entscheid verletze eine Norm, die ihre Interessen als Unternehmerin schützen wolle (BGE 105 Ia 189 E. 1a). | de | Art. 88 OG; Legitimation eines Dritten. Legitimation des Unternehmers zur staatsrechtlichen Beschwerde verneint gegenüber einer an den Bauherrn und Eigentümer gerichteten Verfügung zur Vollstreckung der in der Baubewilligung gemachten Auflage in bezug auf die Hausbedachung. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-284%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,683 | 108 Ia 284 | 108 Ia 284
Sachverhalt ab Seite 285
Mit Beschluss vom 10. Dezember 1979 erteilte der Gemeinderat Oberehrendingen dem Bauherrn Rolf Baumann die Baubewilligung für ein Einfamilienhaus am Mühleweg. Die unangefochtene, in formelle Rechtskraft erwachsene Bewilligung enthielt u.a. folgende Auflage: "Die vorgesehene Eternit- oder Ziegeleindachung ist in brauner Farbe zu halten." Da das Haus entgegen dieser Auflage mit schwarzem Eternit eingedeckt wurde, verfügte der Gemeinderat am 22. Juni 1981, die schwarze Bedeckung sei durch eine braune Eternitbedachung in gleicher Form und Qualität zu ersetzen.
Gegen diese Verfügung erhob Rolf Baumann Beschwerde an den Regierungsrat. Er legte dar, die Dachdeckerfirma Paul Fehlmann AG - die Beschwerdeführerin - habe einen Fehler begangen. Die Auswechslung des schwarzen Eternits würde unverhältnismässig hohe Kosten verursachen. Der Regierungsrat wies jedoch den Rekurs mit Entscheid vom 1. März 1982 ab.
Der Bauherr Rolf Baumann focht den Entscheid des Regierungsrates nicht an. Hingegen hat das am kantonalen Verfahren nicht beteiligte Bedachungsgeschäft Paul Fehlmann AG innert 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides an den Bauherrn staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin fehlt ihr die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Zwar trifft es zu, dass unter Umständen auch eine Person, welche im kantonalen Rekursverfahren keine Parteistellung hatte, zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sein kann. Doch trifft der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Beschwerdeführerin nicht persönlich in ihren rechtlich geschützten Interessen im Sinne von Art. 88 OG. Der Entscheid richtet sich vielmehr ausschliesslich an den Bauherrn und Eigentümer, der klarerweise verpflichtet war, die ihm in der Baubewilligung gemachte Auflage zu beachten. Ficht er als alleiniger Adressat der Verfügung den Entscheid nicht an, so hat er der an ihn gerichteten Vollstreckungsverfügung nachzukommen. Ob er die Beschwerdeführerin verpflichten will, die Umdeckung auf ihre Kosten vorzunehmen, hat er zu entscheiden, wobei eine allfällige Auseinandersetzung über die Kostenfolge nach den einschlägigen Normen des Privatrechts vom hiefür zuständigen Zivilrichter zu entscheiden wäre. Die Beschwerdeführerin ist daher als Dritte durch die angefochtene Verfügung nicht unmittelbar betroffen. Sie macht mit Recht auch nicht geltend, der angefochtene Entscheid verletze eine Norm, die ihre Interessen als Unternehmerin schützen wolle (BGE 105 Ia 189 E. 1a). | de | Art. 88 OJ; qualité pour recourir d'un tiers. Autorisation de construire comportant une charge relative à la couleur du toit; l'entrepreneur n'a pas qualité pour former un recours de droit public contre une décision qui ordonne au propriétaire, maître de l'ouvrage, d'exécuter cette charge. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-284%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,684 | 108 Ia 284 | 108 Ia 284
Sachverhalt ab Seite 285
Mit Beschluss vom 10. Dezember 1979 erteilte der Gemeinderat Oberehrendingen dem Bauherrn Rolf Baumann die Baubewilligung für ein Einfamilienhaus am Mühleweg. Die unangefochtene, in formelle Rechtskraft erwachsene Bewilligung enthielt u.a. folgende Auflage: "Die vorgesehene Eternit- oder Ziegeleindachung ist in brauner Farbe zu halten." Da das Haus entgegen dieser Auflage mit schwarzem Eternit eingedeckt wurde, verfügte der Gemeinderat am 22. Juni 1981, die schwarze Bedeckung sei durch eine braune Eternitbedachung in gleicher Form und Qualität zu ersetzen.
Gegen diese Verfügung erhob Rolf Baumann Beschwerde an den Regierungsrat. Er legte dar, die Dachdeckerfirma Paul Fehlmann AG - die Beschwerdeführerin - habe einen Fehler begangen. Die Auswechslung des schwarzen Eternits würde unverhältnismässig hohe Kosten verursachen. Der Regierungsrat wies jedoch den Rekurs mit Entscheid vom 1. März 1982 ab.
Der Bauherr Rolf Baumann focht den Entscheid des Regierungsrates nicht an. Hingegen hat das am kantonalen Verfahren nicht beteiligte Bedachungsgeschäft Paul Fehlmann AG innert 30 Tagen seit Eröffnung des Entscheides an den Bauherrn staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin fehlt ihr die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Zwar trifft es zu, dass unter Umständen auch eine Person, welche im kantonalen Rekursverfahren keine Parteistellung hatte, zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sein kann. Doch trifft der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Beschwerdeführerin nicht persönlich in ihren rechtlich geschützten Interessen im Sinne von Art. 88 OG. Der Entscheid richtet sich vielmehr ausschliesslich an den Bauherrn und Eigentümer, der klarerweise verpflichtet war, die ihm in der Baubewilligung gemachte Auflage zu beachten. Ficht er als alleiniger Adressat der Verfügung den Entscheid nicht an, so hat er der an ihn gerichteten Vollstreckungsverfügung nachzukommen. Ob er die Beschwerdeführerin verpflichten will, die Umdeckung auf ihre Kosten vorzunehmen, hat er zu entscheiden, wobei eine allfällige Auseinandersetzung über die Kostenfolge nach den einschlägigen Normen des Privatrechts vom hiefür zuständigen Zivilrichter zu entscheiden wäre. Die Beschwerdeführerin ist daher als Dritte durch die angefochtene Verfügung nicht unmittelbar betroffen. Sie macht mit Recht auch nicht geltend, der angefochtene Entscheid verletze eine Norm, die ihre Interessen als Unternehmerin schützen wolle (BGE 105 Ia 189 E. 1a). | de | Art. 88 OG; Legittimazione ricorsuale di un terzo. In un caso in cui una licenza edilizia comporta un onere relativo al colore del tetto, un imprenditore non è legittimato a proporre ricorso di diritto pubblico contro una decisione che ordina al committente, proprietario della costruzione, di adempiere l'onere. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-284%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,685 | 108 Ia 286 | 108 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 286
Die G. AG erhob am 15. Februar 1979 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des Kantons Solothurn über die Festsetzung der Steuerfaktoren für das Steuerjahr 1975. Die Steuerrechnung wurde ihr erst am 28. Februar 1979 zugestellt. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Im Wehrsteuerrecht nimmt das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Rekursentscheid der Wehrsteuerrekurskommission über die Veranlagungsfaktoren entgegen (Art. 112 i.V.m. Art. 108 bis 111 WStB), auch wenn der von der ursprünglichen Veranlagung abweichende neue Steuerbetrag von der Rekurskommission noch nicht berechnet und eröffnet wurde. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
b) Dagegen behandelt das Bundesgericht im staatsrechtlichen Verfahren letztinstanzliche Entscheide, in denen nur die Steuerfaktoren festgelegt werden, nicht als Endentscheide, weil der geschuldete Steuerbetrag noch nicht feststeht (BGE 105 Ia 56, BGE 93 I 452). Dies liegt auch im Interesse der Steuerpflichtigen, für welche die Frist zur Anfechtung des Entscheides nicht läuft, solange sie den genauen Steuerbetrag noch nicht kennen. Anderseits soll nach Zustellung der Steuerrechnung das Verfahren nicht kompliziert werden: Daher kann der Steuerpflichtige nach Erhalt der Steuerrechnung sich zur Anfechtung der Steuerfaktoren direkt an das Bundesgericht wenden, ohne nochmals die kantonalen Rechtsmittel zu erschöpfen, sofern nur die angeblich verfassungswidrige Festlegung der Steuerfaktoren gerügt wird (BGE 105 Ia 56, BGE 98 Ia 155 E. 1, BGE 93 I 453 /4).
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Doch bleibt zu prüfen, wie vorzugehen ist, wenn der Steuerpflichtige sofort nach Erhalt des letztinstanzlichen kantonalen Entscheides, der nur die Steuerfaktoren festlegt, also verfrüht, staatsrechtliche Beschwerde führt und dann nach der - späteren - Zustellung der Steuerrechnung innert Frist nichts mehr weiter vorkehrt. Würde die verfrühte Beschwerde durch Nichteintreten erledigt, so würde der Beschwerdeführer leicht "zwischen Stuhl und Bank fallen"; denn nach Erhalt des Nichteintretensentscheids bezüglich der verfrühten Beschwerde wäre es oft zu spät, um noch fristgerecht im Anschluss an die Steuerrechnung Beschwerde zu führen; der Beschwerdeführer verlöre also den Rechtsschutz, den ihm das Gesetz und die erwähnte Rechtsprechung gerade geben wollen. Die geschilderte Praxis würde sich nicht zu seinen Gunsten, sondern zu seinem Nachteil auswirken.
Deshalb ist das Bundesgericht schon bisher auf staatsrechtliche Beschwerden gegen einen nur die Steuerfaktoren festlegenden letztinstanzlichen kantonalen Instanz eingetreten, wenn der Beschwerdeführer bereits zwischen dem Entscheiddatum und der Einreichung der Beschwerde die Steuerrechnung erhalten hatte (BGE 98 Ia 154 /5 E. 1). Es rechtfertigt sich, noch einen Schritt weiter zu gehen und bei derartigen verfrühten Beschwerden zunächst abzuklären, ob seit der Einreichung der Beschwerde bereits eine neue Steuerrechnung zugestellt wurde, die nicht angefochten worden ist. Ist dies der Fall, so ist die verfrühte staatsrechtliche Beschwerde gegen den letztinstanzlichen Entscheid über die Steuerfaktoren an die Hand zu nehmen. Andernfalls ist ihre Behandlung auszusetzen, bis die neue Steuerrechnung zugestellt ist und feststeht, ob nur die Steuerfaktorenfestsetzung auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen ist, oder ob dies in einem Arbeitsgang zusammen mit einer neuen Beschwerde gegen die Tarifanwendung (Steuerrechnung) geschehen kann. Bei diesem Vorgehen werden die geschilderten Rechtsnachteile vermieden. Die Situation ist vergleichbar mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass, welche vor der massgeblichen Publikation des Erlasses eingereicht wird. Auch diese Beschwerden werden, obwohl verfrüht, in ständiger Rechtsprechung entgegengenommen; doch bleibt das Verfahren sistiert, bis die Publikation erfolgt ist (BGE 106 Ia 389 E. 1, BGE 103 Ia 193 /4 E. 1).
Im vorliegenden Fall ist die Steuerrechnung bereits kurz nach der Einreichung der Beschwerde, nämlich am 28. Februar 1979 zugestellt und als solche nicht angefochten worden; auf die Beschwerde kann deshalb eingetreten werden, obwohl der angefochtene Entscheid noch kein Endentscheid war; - freilich nur soweit, als damit nicht mehr als die Aufhebung des Urteils der kantonalen Rekurskommission beantragt wird, weil die staatsrechtliche Beschwerde - abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen - grundsätzlich rein kassatorischer Natur ist (BGE 107 Ia 207 E. 1b, 219 E. 1b; BGE 105 Ia 28 E. 1 mit Hinweisen). | de | Art. 87 und 89 Abs. 1 OG; Steuerveranlagung. Eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den letztinstanzlichen Entscheid über die Festsetzung der Veranlagungsfaktoren für die kantonalen Steuern ist, wenn die Steuerrechnung noch nicht vorliegt, verfrüht. Sie wird nicht durch Nichteintreten erledigt, sondern ihre Behandlung wird ausgesetzt, bis die Steuerrechnung vorliegt (Änderung der Rechtsprechung). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,686 | 108 Ia 286 | 108 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 286
Die G. AG erhob am 15. Februar 1979 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des Kantons Solothurn über die Festsetzung der Steuerfaktoren für das Steuerjahr 1975. Die Steuerrechnung wurde ihr erst am 28. Februar 1979 zugestellt. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Im Wehrsteuerrecht nimmt das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Rekursentscheid der Wehrsteuerrekurskommission über die Veranlagungsfaktoren entgegen (Art. 112 i.V.m. Art. 108 bis 111 WStB), auch wenn der von der ursprünglichen Veranlagung abweichende neue Steuerbetrag von der Rekurskommission noch nicht berechnet und eröffnet wurde. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
b) Dagegen behandelt das Bundesgericht im staatsrechtlichen Verfahren letztinstanzliche Entscheide, in denen nur die Steuerfaktoren festgelegt werden, nicht als Endentscheide, weil der geschuldete Steuerbetrag noch nicht feststeht (BGE 105 Ia 56, BGE 93 I 452). Dies liegt auch im Interesse der Steuerpflichtigen, für welche die Frist zur Anfechtung des Entscheides nicht läuft, solange sie den genauen Steuerbetrag noch nicht kennen. Anderseits soll nach Zustellung der Steuerrechnung das Verfahren nicht kompliziert werden: Daher kann der Steuerpflichtige nach Erhalt der Steuerrechnung sich zur Anfechtung der Steuerfaktoren direkt an das Bundesgericht wenden, ohne nochmals die kantonalen Rechtsmittel zu erschöpfen, sofern nur die angeblich verfassungswidrige Festlegung der Steuerfaktoren gerügt wird (BGE 105 Ia 56, BGE 98 Ia 155 E. 1, BGE 93 I 453 /4).
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Doch bleibt zu prüfen, wie vorzugehen ist, wenn der Steuerpflichtige sofort nach Erhalt des letztinstanzlichen kantonalen Entscheides, der nur die Steuerfaktoren festlegt, also verfrüht, staatsrechtliche Beschwerde führt und dann nach der - späteren - Zustellung der Steuerrechnung innert Frist nichts mehr weiter vorkehrt. Würde die verfrühte Beschwerde durch Nichteintreten erledigt, so würde der Beschwerdeführer leicht "zwischen Stuhl und Bank fallen"; denn nach Erhalt des Nichteintretensentscheids bezüglich der verfrühten Beschwerde wäre es oft zu spät, um noch fristgerecht im Anschluss an die Steuerrechnung Beschwerde zu führen; der Beschwerdeführer verlöre also den Rechtsschutz, den ihm das Gesetz und die erwähnte Rechtsprechung gerade geben wollen. Die geschilderte Praxis würde sich nicht zu seinen Gunsten, sondern zu seinem Nachteil auswirken.
Deshalb ist das Bundesgericht schon bisher auf staatsrechtliche Beschwerden gegen einen nur die Steuerfaktoren festlegenden letztinstanzlichen kantonalen Instanz eingetreten, wenn der Beschwerdeführer bereits zwischen dem Entscheiddatum und der Einreichung der Beschwerde die Steuerrechnung erhalten hatte (BGE 98 Ia 154 /5 E. 1). Es rechtfertigt sich, noch einen Schritt weiter zu gehen und bei derartigen verfrühten Beschwerden zunächst abzuklären, ob seit der Einreichung der Beschwerde bereits eine neue Steuerrechnung zugestellt wurde, die nicht angefochten worden ist. Ist dies der Fall, so ist die verfrühte staatsrechtliche Beschwerde gegen den letztinstanzlichen Entscheid über die Steuerfaktoren an die Hand zu nehmen. Andernfalls ist ihre Behandlung auszusetzen, bis die neue Steuerrechnung zugestellt ist und feststeht, ob nur die Steuerfaktorenfestsetzung auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen ist, oder ob dies in einem Arbeitsgang zusammen mit einer neuen Beschwerde gegen die Tarifanwendung (Steuerrechnung) geschehen kann. Bei diesem Vorgehen werden die geschilderten Rechtsnachteile vermieden. Die Situation ist vergleichbar mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass, welche vor der massgeblichen Publikation des Erlasses eingereicht wird. Auch diese Beschwerden werden, obwohl verfrüht, in ständiger Rechtsprechung entgegengenommen; doch bleibt das Verfahren sistiert, bis die Publikation erfolgt ist (BGE 106 Ia 389 E. 1, BGE 103 Ia 193 /4 E. 1).
Im vorliegenden Fall ist die Steuerrechnung bereits kurz nach der Einreichung der Beschwerde, nämlich am 28. Februar 1979 zugestellt und als solche nicht angefochten worden; auf die Beschwerde kann deshalb eingetreten werden, obwohl der angefochtene Entscheid noch kein Endentscheid war; - freilich nur soweit, als damit nicht mehr als die Aufhebung des Urteils der kantonalen Rekurskommission beantragt wird, weil die staatsrechtliche Beschwerde - abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen - grundsätzlich rein kassatorischer Natur ist (BGE 107 Ia 207 E. 1b, 219 E. 1b; BGE 105 Ia 28 E. 1 mit Hinweisen). | de | Art. 87 et 89 al. 1 OJ; taxation. Est prématuré le recours de droit public qui est dirigé contre une décision de dernière instance établissant l'assiette des impôts cantonaux alors que le montant de l'impôt n'a pas encore été calculé. Un tel recours n'est pas irrecevable mais ne peut être traité qu'au moment où le calcul de l'impôt est effectué (changement de jurisprudence). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,687 | 108 Ia 286 | 108 Ia 286
Sachverhalt ab Seite 286
Die G. AG erhob am 15. Februar 1979 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des Kantons Solothurn über die Festsetzung der Steuerfaktoren für das Steuerjahr 1975. Die Steuerrechnung wurde ihr erst am 28. Februar 1979 zugestellt. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Im Wehrsteuerrecht nimmt das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Rekursentscheid der Wehrsteuerrekurskommission über die Veranlagungsfaktoren entgegen (Art. 112 i.V.m. Art. 108 bis 111 WStB), auch wenn der von der ursprünglichen Veranlagung abweichende neue Steuerbetrag von der Rekurskommission noch nicht berechnet und eröffnet wurde. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
b) Dagegen behandelt das Bundesgericht im staatsrechtlichen Verfahren letztinstanzliche Entscheide, in denen nur die Steuerfaktoren festgelegt werden, nicht als Endentscheide, weil der geschuldete Steuerbetrag noch nicht feststeht (BGE 105 Ia 56, BGE 93 I 452). Dies liegt auch im Interesse der Steuerpflichtigen, für welche die Frist zur Anfechtung des Entscheides nicht läuft, solange sie den genauen Steuerbetrag noch nicht kennen. Anderseits soll nach Zustellung der Steuerrechnung das Verfahren nicht kompliziert werden: Daher kann der Steuerpflichtige nach Erhalt der Steuerrechnung sich zur Anfechtung der Steuerfaktoren direkt an das Bundesgericht wenden, ohne nochmals die kantonalen Rechtsmittel zu erschöpfen, sofern nur die angeblich verfassungswidrige Festlegung der Steuerfaktoren gerügt wird (BGE 105 Ia 56, BGE 98 Ia 155 E. 1, BGE 93 I 453 /4).
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Doch bleibt zu prüfen, wie vorzugehen ist, wenn der Steuerpflichtige sofort nach Erhalt des letztinstanzlichen kantonalen Entscheides, der nur die Steuerfaktoren festlegt, also verfrüht, staatsrechtliche Beschwerde führt und dann nach der - späteren - Zustellung der Steuerrechnung innert Frist nichts mehr weiter vorkehrt. Würde die verfrühte Beschwerde durch Nichteintreten erledigt, so würde der Beschwerdeführer leicht "zwischen Stuhl und Bank fallen"; denn nach Erhalt des Nichteintretensentscheids bezüglich der verfrühten Beschwerde wäre es oft zu spät, um noch fristgerecht im Anschluss an die Steuerrechnung Beschwerde zu führen; der Beschwerdeführer verlöre also den Rechtsschutz, den ihm das Gesetz und die erwähnte Rechtsprechung gerade geben wollen. Die geschilderte Praxis würde sich nicht zu seinen Gunsten, sondern zu seinem Nachteil auswirken.
Deshalb ist das Bundesgericht schon bisher auf staatsrechtliche Beschwerden gegen einen nur die Steuerfaktoren festlegenden letztinstanzlichen kantonalen Instanz eingetreten, wenn der Beschwerdeführer bereits zwischen dem Entscheiddatum und der Einreichung der Beschwerde die Steuerrechnung erhalten hatte (BGE 98 Ia 154 /5 E. 1). Es rechtfertigt sich, noch einen Schritt weiter zu gehen und bei derartigen verfrühten Beschwerden zunächst abzuklären, ob seit der Einreichung der Beschwerde bereits eine neue Steuerrechnung zugestellt wurde, die nicht angefochten worden ist. Ist dies der Fall, so ist die verfrühte staatsrechtliche Beschwerde gegen den letztinstanzlichen Entscheid über die Steuerfaktoren an die Hand zu nehmen. Andernfalls ist ihre Behandlung auszusetzen, bis die neue Steuerrechnung zugestellt ist und feststeht, ob nur die Steuerfaktorenfestsetzung auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen ist, oder ob dies in einem Arbeitsgang zusammen mit einer neuen Beschwerde gegen die Tarifanwendung (Steuerrechnung) geschehen kann. Bei diesem Vorgehen werden die geschilderten Rechtsnachteile vermieden. Die Situation ist vergleichbar mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass, welche vor der massgeblichen Publikation des Erlasses eingereicht wird. Auch diese Beschwerden werden, obwohl verfrüht, in ständiger Rechtsprechung entgegengenommen; doch bleibt das Verfahren sistiert, bis die Publikation erfolgt ist (BGE 106 Ia 389 E. 1, BGE 103 Ia 193 /4 E. 1).
Im vorliegenden Fall ist die Steuerrechnung bereits kurz nach der Einreichung der Beschwerde, nämlich am 28. Februar 1979 zugestellt und als solche nicht angefochten worden; auf die Beschwerde kann deshalb eingetreten werden, obwohl der angefochtene Entscheid noch kein Endentscheid war; - freilich nur soweit, als damit nicht mehr als die Aufhebung des Urteils der kantonalen Rekurskommission beantragt wird, weil die staatsrechtliche Beschwerde - abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen - grundsätzlich rein kassatorischer Natur ist (BGE 107 Ia 207 E. 1b, 219 E. 1b; BGE 105 Ia 28 E. 1 mit Hinweisen). | de | Art. 87 e 89 cpv. 1 OG; tassazione. Un ricorso di diritto pubblico diretto contro una decisione di ultima istanza che determina i fattori dell'imponibile sul quale vanno calcolati i tributi cantonali è prematuro quando al ricorrente non sia ancora stato notificato l'ammontare da lui dovuto, calcolato in base a tale imponibile. Il ricorso non è tuttavia inammissibile, ma la sua trattazione dev'essere sospesa sino a che l'ammontare delle imposte sia stato calcolato e notificato al ricorrente (cambiamento della giurisprudenza). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-286%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,688 | 108 Ia 289 | 108 Ia 289
Sachverhalt ab Seite 289
Le Président du Tribunal du district de Neuchâtel a condamné l'Etat de Neuchâtel et B., solidairement, à payer au demandeur P. un montant de 1'344 francs avec intérêts et frais. Saisie de recours formés par chacun des défendeurs, la Cour de cassation civile du Tribunal cantonal neuchâtelois a, par arrêt du 3 novembre 1980, admis le premier recours, libérant l'Etat de Neuchâtel de toute responsabilité envers P.; il a en revanche déclaré le second recours irrecevable, de sorte que B. restait condamné à payer seul à P. le montant de 1'344 francs avec intérêts et frais. A l'appui de sa décision d'irrecevabilité, la Cour a retenu que le signataire du second recours, agissant prétendument "par ordre" de Me R., mandataire de B., était inconnu, de sorte qu'on ignorait si le monopole des avocats, en vigueur dans le canton de Neuchâtel, était respecté, un recours émanant d'un stagiaire étant toutefois recevable selon la pratique neuchâteloise.
Agissant par la voie du recours de droit public, B. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 3 novembre 1980 en tant qu'elle déclare son recours irrecevable. Il se plaint "d'un formalisme excessif constituant un déni de justice qui viole l'article 4 de la Constitution fédérale".
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué en tant qu'il concerne le recourant B.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Un formalisme excessif, c'est-à-dire qui n'est pas justifié par la protection d'un intérêt digne de considération ou qui complique inutilement l'application du droit matériel, constitue un déni de justice formel condamné par l'art. 4 Cst. (ATF 105 Ia 53 consid. 3a; ATF 104 Ia 406 consid. 4c; ATF 102 Ia 94 consid. 2; ATF 101 Ia 114 s. consid. 5b et les arrêts cités).
L'assimilation de l'excès de formalisme au déni de justice formel n'est autre qu'une application, propre à la procédure, du principe de la proportionnalité. C'est en effet sur la base du principe de la proportionnalité que l'on pourra déterminer si l'application des règles de la procédure, dont un certain formalisme est nécessaire pour assurer le déroulement régulier des procès et la sécurité du droit matériel, aboutit en réalité à entraver l'application de celui-ci ou à la rendre impossible, constituant ainsi un formalisme excessif (cf. P. MÜLLER, Le principe de la proportionnalité, in RDS 1978 II p. 263; ATF 104 Ia 111 s. consid. 5).
Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral examine en principe librement s'il y a formalisme excessif condamné par le droit fédéral; il n'examine cependant que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application du droit cantonal déterminant.
2. Selon la jurisprudence constante, l'exigence de la signature d'un recours est une condition de sa recevabilité (ATF 102 IV 143 consid. 2 et les arrêts cités). Il n'y a pas lieu d'impartir un délai supplémentaire pour réparer l'absence de signature après l'expiration du délai, à moins d'une disposition légale contraire (même arrêt). Il est toutefois satisfait à cette exigence si la lettre d'accompagnement est signée (ATF 83 II 514, ATF 60 I 76), ou même simplement si la signature est apposée au verso de l'enveloppe contenant l'acte (ATF 106 IV 67 consid. 1). Cette jurisprudence concerne essentiellement des situations où les actes judiciaires en question relèvent du droit fédéral. Les règles qu'elle pose ont toutefois une portée générale et doivent être appliquées également lorsqu'il s'agit de la signature d'actes judiciaires cantonaux, du moins dans la mesure où le droit cantonal n'y déroge pas d'une manière compatible avec l'art. 4 Cst.
Aux termes de l'art. 395 al. 1 du code de procédure civile neuchâtelois (en abrégé: CPC), le recours en cassation est formé par requête adressée en deux doubles à la Cour de cassation civile. L'art. 108 al. 4 CPC dispose, dans le chapitre consacré à la "forme des actes", que "les doubles de l'exploit sont signés par la partie instante ou son mandataire". La procédure civile neuchâteloise ne connaît pas de disposition permettant de réparer l'absence de signature après l'expiration du délai. D'autre part, l'action intentée par P. est soumise, selon l'arrêt attaqué qui n'est pas contesté sur ce point, au monopole des avocats conformément à la législation cantonale. Il n'est pas contesté non plus qu'un recours émanant d'un stagiaire est recevable en procédure civile neuchâteloise.
3. La Cour de cassation civile a déclaré le recours de B. irrecevable parce que "signé par un tiers non précisé sur ordre d'un avocat", et qu'en conséquence "on ignore si le signataire anonyme est un tiers, un employé ou un stagiaire de Me R.". La Cour ajoute que tant la collaboratrice de Me R. que son stagiaire "pouvait valablement recourir au nom de B., à condition d'agir et de signer ès qualités".
Le recours dont il s'agit est signé. La jurisprudence relative à la signature d'un acte après l'expiration du délai n'est donc pas applicable. Dès lors, de deux choses l'une: ou bien la signature émane d'une personne habilitée (avocat, collaboratrice, stagiaire) dont la procuration éventuelle peut être déposée après coup; ou bien elle n'est pas celle d'une personne habilitée au sens de ce qui précède, et alors le recours est entaché d'un vice irrémédiable.
La recevabilité du recours dépend donc uniquement de l'identification de la personne qui l'a signé, dont la signature n'est pas sans autre déchiffrable avec certitude, et donc vérifiable, mais qui agissait sans doute dans le cadre de l'Etude de Me R. et par ordre (p.o.) de ce dernier. La signature apposée était du moins suffisamment lisible pour que la Cour de cassation puisse exclure qu'il s'agît de celle de Me R. ou de sa collaboratrice, Me C., qui doivent lui être connues. Le recours n'était donc recevable que si la personne qui l'a signé était avocat stagiaire en l'Etude de Me R., lequel affirme que tel était le cas de la signataire, dlle F. Il n'y a pas de raison de mettre en doute cette affirmation, que la Cour de cassation civile ne conteste d'ailleurs pas dans sa réponse au recours.
Il est vrai que toute la procédure, jusqu'au recours déclaré irrecevable par la juridiction cantonale, a été conduite exclusivement au nom de B. par un avocat stagiaire de Me R. qui n'était pas dlle F., mais G. S. Il eût dès lors été pour le moins souhaitable que le changement de "mandataire" fût clairement indiqué. L'arrêt attaqué indique que Me R. a présenté "un" stagiaire au Tribunal cantonal: on ignore s'il s'agit de G. S. ou de dlle F., mais cela n'est pas décisif. Dès lors qu'un acte judiciaire émanant d'une Etude d'avocats occupant un avocat collaborateur et un avocat-stagiaire porte une signature manuscrite avec l'indication "p.o. Me X...", on peut présumer que cette signature est celle d'une personne habilitée à cet effet conformément à la réglementation cantonale du monopole des avocats. Si l'identification du signataire n'est pas possible à première vue de manière certaine, alors il incombe à l'autorité à qui l'acte est adressé de procéder à une vérification par la voie normale et raisonnable qu'elle juge utile. A tout le moins est-il inadmissible de sanctionner cette simple incertitude de l'autorité par la perte du droit de recours.
La Cour de cassation civile n'indique d'ailleurs pas quelle disposition légale aurait été violée par le fait que le signataire de l'acte n'a pas précisé sa qualité à côté de sa signature; elle n'indique pas davantage selon quelle disposition légale ou en vertu de quelle règle de jurisprudence la sanction d'une telle "informalité" devrait être l'irrecevabilité du recours.
Dans ces circonstances, on doit conclure que l'arrêt attaqué est entaché d'un formalisme excessif qui n'est pas justifié par la sauvegarde d'intérêts importants, de sorte qu'il doit être annulé. | fr | Art. 4 BV. Kantonaler Zivilprozess. Überspitzter Formalismus. Unterzeichnen eines Rekurses durch einen Anwaltspraktikanten. Kennt ein Kanton das Anwaltsmonopol und erlaubt er Anwaltspraktikanten, Rekursschriften zu unterzeichnen, so verstösst die Rekursinstanz gegen Art. 4 BV, wenn sie, ohne die Identität des Praktikanten zu überprüfen, auf einen Rekurs nicht eintritt, der mit "im Namen von Rechtsanwalt..." eingelegt wird und mit einer unleserlichen, der Behörde nicht bekannten Unterschrift versehen ist. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 289
Le Président du Tribunal du district de Neuchâtel a condamné l'Etat de Neuchâtel et B., solidairement, à payer au demandeur P. un montant de 1'344 francs avec intérêts et frais. Saisie de recours formés par chacun des défendeurs, la Cour de cassation civile du Tribunal cantonal neuchâtelois a, par arrêt du 3 novembre 1980, admis le premier recours, libérant l'Etat de Neuchâtel de toute responsabilité envers P.; il a en revanche déclaré le second recours irrecevable, de sorte que B. restait condamné à payer seul à P. le montant de 1'344 francs avec intérêts et frais. A l'appui de sa décision d'irrecevabilité, la Cour a retenu que le signataire du second recours, agissant prétendument "par ordre" de Me R., mandataire de B., était inconnu, de sorte qu'on ignorait si le monopole des avocats, en vigueur dans le canton de Neuchâtel, était respecté, un recours émanant d'un stagiaire étant toutefois recevable selon la pratique neuchâteloise.
Agissant par la voie du recours de droit public, B. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 3 novembre 1980 en tant qu'elle déclare son recours irrecevable. Il se plaint "d'un formalisme excessif constituant un déni de justice qui viole l'article 4 de la Constitution fédérale".
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué en tant qu'il concerne le recourant B.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Un formalisme excessif, c'est-à-dire qui n'est pas justifié par la protection d'un intérêt digne de considération ou qui complique inutilement l'application du droit matériel, constitue un déni de justice formel condamné par l'art. 4 Cst. (ATF 105 Ia 53 consid. 3a; ATF 104 Ia 406 consid. 4c; ATF 102 Ia 94 consid. 2; ATF 101 Ia 114 s. consid. 5b et les arrêts cités).
L'assimilation de l'excès de formalisme au déni de justice formel n'est autre qu'une application, propre à la procédure, du principe de la proportionnalité. C'est en effet sur la base du principe de la proportionnalité que l'on pourra déterminer si l'application des règles de la procédure, dont un certain formalisme est nécessaire pour assurer le déroulement régulier des procès et la sécurité du droit matériel, aboutit en réalité à entraver l'application de celui-ci ou à la rendre impossible, constituant ainsi un formalisme excessif (cf. P. MÜLLER, Le principe de la proportionnalité, in RDS 1978 II p. 263; ATF 104 Ia 111 s. consid. 5).
Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral examine en principe librement s'il y a formalisme excessif condamné par le droit fédéral; il n'examine cependant que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application du droit cantonal déterminant.
2. Selon la jurisprudence constante, l'exigence de la signature d'un recours est une condition de sa recevabilité (ATF 102 IV 143 consid. 2 et les arrêts cités). Il n'y a pas lieu d'impartir un délai supplémentaire pour réparer l'absence de signature après l'expiration du délai, à moins d'une disposition légale contraire (même arrêt). Il est toutefois satisfait à cette exigence si la lettre d'accompagnement est signée (ATF 83 II 514, ATF 60 I 76), ou même simplement si la signature est apposée au verso de l'enveloppe contenant l'acte (ATF 106 IV 67 consid. 1). Cette jurisprudence concerne essentiellement des situations où les actes judiciaires en question relèvent du droit fédéral. Les règles qu'elle pose ont toutefois une portée générale et doivent être appliquées également lorsqu'il s'agit de la signature d'actes judiciaires cantonaux, du moins dans la mesure où le droit cantonal n'y déroge pas d'une manière compatible avec l'art. 4 Cst.
Aux termes de l'art. 395 al. 1 du code de procédure civile neuchâtelois (en abrégé: CPC), le recours en cassation est formé par requête adressée en deux doubles à la Cour de cassation civile. L'art. 108 al. 4 CPC dispose, dans le chapitre consacré à la "forme des actes", que "les doubles de l'exploit sont signés par la partie instante ou son mandataire". La procédure civile neuchâteloise ne connaît pas de disposition permettant de réparer l'absence de signature après l'expiration du délai. D'autre part, l'action intentée par P. est soumise, selon l'arrêt attaqué qui n'est pas contesté sur ce point, au monopole des avocats conformément à la législation cantonale. Il n'est pas contesté non plus qu'un recours émanant d'un stagiaire est recevable en procédure civile neuchâteloise.
3. La Cour de cassation civile a déclaré le recours de B. irrecevable parce que "signé par un tiers non précisé sur ordre d'un avocat", et qu'en conséquence "on ignore si le signataire anonyme est un tiers, un employé ou un stagiaire de Me R.". La Cour ajoute que tant la collaboratrice de Me R. que son stagiaire "pouvait valablement recourir au nom de B., à condition d'agir et de signer ès qualités".
Le recours dont il s'agit est signé. La jurisprudence relative à la signature d'un acte après l'expiration du délai n'est donc pas applicable. Dès lors, de deux choses l'une: ou bien la signature émane d'une personne habilitée (avocat, collaboratrice, stagiaire) dont la procuration éventuelle peut être déposée après coup; ou bien elle n'est pas celle d'une personne habilitée au sens de ce qui précède, et alors le recours est entaché d'un vice irrémédiable.
La recevabilité du recours dépend donc uniquement de l'identification de la personne qui l'a signé, dont la signature n'est pas sans autre déchiffrable avec certitude, et donc vérifiable, mais qui agissait sans doute dans le cadre de l'Etude de Me R. et par ordre (p.o.) de ce dernier. La signature apposée était du moins suffisamment lisible pour que la Cour de cassation puisse exclure qu'il s'agît de celle de Me R. ou de sa collaboratrice, Me C., qui doivent lui être connues. Le recours n'était donc recevable que si la personne qui l'a signé était avocat stagiaire en l'Etude de Me R., lequel affirme que tel était le cas de la signataire, dlle F. Il n'y a pas de raison de mettre en doute cette affirmation, que la Cour de cassation civile ne conteste d'ailleurs pas dans sa réponse au recours.
Il est vrai que toute la procédure, jusqu'au recours déclaré irrecevable par la juridiction cantonale, a été conduite exclusivement au nom de B. par un avocat stagiaire de Me R. qui n'était pas dlle F., mais G. S. Il eût dès lors été pour le moins souhaitable que le changement de "mandataire" fût clairement indiqué. L'arrêt attaqué indique que Me R. a présenté "un" stagiaire au Tribunal cantonal: on ignore s'il s'agit de G. S. ou de dlle F., mais cela n'est pas décisif. Dès lors qu'un acte judiciaire émanant d'une Etude d'avocats occupant un avocat collaborateur et un avocat-stagiaire porte une signature manuscrite avec l'indication "p.o. Me X...", on peut présumer que cette signature est celle d'une personne habilitée à cet effet conformément à la réglementation cantonale du monopole des avocats. Si l'identification du signataire n'est pas possible à première vue de manière certaine, alors il incombe à l'autorité à qui l'acte est adressé de procéder à une vérification par la voie normale et raisonnable qu'elle juge utile. A tout le moins est-il inadmissible de sanctionner cette simple incertitude de l'autorité par la perte du droit de recours.
La Cour de cassation civile n'indique d'ailleurs pas quelle disposition légale aurait été violée par le fait que le signataire de l'acte n'a pas précisé sa qualité à côté de sa signature; elle n'indique pas davantage selon quelle disposition légale ou en vertu de quelle règle de jurisprudence la sanction d'une telle "informalité" devrait être l'irrecevabilité du recours.
Dans ces circonstances, on doit conclure que l'arrêt attaqué est entaché d'un formalisme excessif qui n'est pas justifié par la sauvegarde d'intérêts importants, de sorte qu'il doit être annulé. | fr | Art. 4 Cst. Procédure civile cantonale. Formalisme excessif. Signature d'un recours par un avocat stagiaire. Dans un canton qui connaît le monopole des avocats, mais où les avocats stagiaires sont admis à signer les actes de recours, il est contraire à l'art. 4 Cst. qu'une autorité de recours, sans procéder à la vérification de l'identité du signataire, déclare irrecevable un recours signé "au nom de Me ..." par quelqu'un dont la signature, difficilement lisible, ne lui est pas connue. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,690 | 108 Ia 289 | 108 Ia 289
Sachverhalt ab Seite 289
Le Président du Tribunal du district de Neuchâtel a condamné l'Etat de Neuchâtel et B., solidairement, à payer au demandeur P. un montant de 1'344 francs avec intérêts et frais. Saisie de recours formés par chacun des défendeurs, la Cour de cassation civile du Tribunal cantonal neuchâtelois a, par arrêt du 3 novembre 1980, admis le premier recours, libérant l'Etat de Neuchâtel de toute responsabilité envers P.; il a en revanche déclaré le second recours irrecevable, de sorte que B. restait condamné à payer seul à P. le montant de 1'344 francs avec intérêts et frais. A l'appui de sa décision d'irrecevabilité, la Cour a retenu que le signataire du second recours, agissant prétendument "par ordre" de Me R., mandataire de B., était inconnu, de sorte qu'on ignorait si le monopole des avocats, en vigueur dans le canton de Neuchâtel, était respecté, un recours émanant d'un stagiaire étant toutefois recevable selon la pratique neuchâteloise.
Agissant par la voie du recours de droit public, B. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 3 novembre 1980 en tant qu'elle déclare son recours irrecevable. Il se plaint "d'un formalisme excessif constituant un déni de justice qui viole l'article 4 de la Constitution fédérale".
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué en tant qu'il concerne le recourant B.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Un formalisme excessif, c'est-à-dire qui n'est pas justifié par la protection d'un intérêt digne de considération ou qui complique inutilement l'application du droit matériel, constitue un déni de justice formel condamné par l'art. 4 Cst. (ATF 105 Ia 53 consid. 3a; ATF 104 Ia 406 consid. 4c; ATF 102 Ia 94 consid. 2; ATF 101 Ia 114 s. consid. 5b et les arrêts cités).
L'assimilation de l'excès de formalisme au déni de justice formel n'est autre qu'une application, propre à la procédure, du principe de la proportionnalité. C'est en effet sur la base du principe de la proportionnalité que l'on pourra déterminer si l'application des règles de la procédure, dont un certain formalisme est nécessaire pour assurer le déroulement régulier des procès et la sécurité du droit matériel, aboutit en réalité à entraver l'application de celui-ci ou à la rendre impossible, constituant ainsi un formalisme excessif (cf. P. MÜLLER, Le principe de la proportionnalité, in RDS 1978 II p. 263; ATF 104 Ia 111 s. consid. 5).
Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral examine en principe librement s'il y a formalisme excessif condamné par le droit fédéral; il n'examine cependant que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application du droit cantonal déterminant.
2. Selon la jurisprudence constante, l'exigence de la signature d'un recours est une condition de sa recevabilité (ATF 102 IV 143 consid. 2 et les arrêts cités). Il n'y a pas lieu d'impartir un délai supplémentaire pour réparer l'absence de signature après l'expiration du délai, à moins d'une disposition légale contraire (même arrêt). Il est toutefois satisfait à cette exigence si la lettre d'accompagnement est signée (ATF 83 II 514, ATF 60 I 76), ou même simplement si la signature est apposée au verso de l'enveloppe contenant l'acte (ATF 106 IV 67 consid. 1). Cette jurisprudence concerne essentiellement des situations où les actes judiciaires en question relèvent du droit fédéral. Les règles qu'elle pose ont toutefois une portée générale et doivent être appliquées également lorsqu'il s'agit de la signature d'actes judiciaires cantonaux, du moins dans la mesure où le droit cantonal n'y déroge pas d'une manière compatible avec l'art. 4 Cst.
Aux termes de l'art. 395 al. 1 du code de procédure civile neuchâtelois (en abrégé: CPC), le recours en cassation est formé par requête adressée en deux doubles à la Cour de cassation civile. L'art. 108 al. 4 CPC dispose, dans le chapitre consacré à la "forme des actes", que "les doubles de l'exploit sont signés par la partie instante ou son mandataire". La procédure civile neuchâteloise ne connaît pas de disposition permettant de réparer l'absence de signature après l'expiration du délai. D'autre part, l'action intentée par P. est soumise, selon l'arrêt attaqué qui n'est pas contesté sur ce point, au monopole des avocats conformément à la législation cantonale. Il n'est pas contesté non plus qu'un recours émanant d'un stagiaire est recevable en procédure civile neuchâteloise.
3. La Cour de cassation civile a déclaré le recours de B. irrecevable parce que "signé par un tiers non précisé sur ordre d'un avocat", et qu'en conséquence "on ignore si le signataire anonyme est un tiers, un employé ou un stagiaire de Me R.". La Cour ajoute que tant la collaboratrice de Me R. que son stagiaire "pouvait valablement recourir au nom de B., à condition d'agir et de signer ès qualités".
Le recours dont il s'agit est signé. La jurisprudence relative à la signature d'un acte après l'expiration du délai n'est donc pas applicable. Dès lors, de deux choses l'une: ou bien la signature émane d'une personne habilitée (avocat, collaboratrice, stagiaire) dont la procuration éventuelle peut être déposée après coup; ou bien elle n'est pas celle d'une personne habilitée au sens de ce qui précède, et alors le recours est entaché d'un vice irrémédiable.
La recevabilité du recours dépend donc uniquement de l'identification de la personne qui l'a signé, dont la signature n'est pas sans autre déchiffrable avec certitude, et donc vérifiable, mais qui agissait sans doute dans le cadre de l'Etude de Me R. et par ordre (p.o.) de ce dernier. La signature apposée était du moins suffisamment lisible pour que la Cour de cassation puisse exclure qu'il s'agît de celle de Me R. ou de sa collaboratrice, Me C., qui doivent lui être connues. Le recours n'était donc recevable que si la personne qui l'a signé était avocat stagiaire en l'Etude de Me R., lequel affirme que tel était le cas de la signataire, dlle F. Il n'y a pas de raison de mettre en doute cette affirmation, que la Cour de cassation civile ne conteste d'ailleurs pas dans sa réponse au recours.
Il est vrai que toute la procédure, jusqu'au recours déclaré irrecevable par la juridiction cantonale, a été conduite exclusivement au nom de B. par un avocat stagiaire de Me R. qui n'était pas dlle F., mais G. S. Il eût dès lors été pour le moins souhaitable que le changement de "mandataire" fût clairement indiqué. L'arrêt attaqué indique que Me R. a présenté "un" stagiaire au Tribunal cantonal: on ignore s'il s'agit de G. S. ou de dlle F., mais cela n'est pas décisif. Dès lors qu'un acte judiciaire émanant d'une Etude d'avocats occupant un avocat collaborateur et un avocat-stagiaire porte une signature manuscrite avec l'indication "p.o. Me X...", on peut présumer que cette signature est celle d'une personne habilitée à cet effet conformément à la réglementation cantonale du monopole des avocats. Si l'identification du signataire n'est pas possible à première vue de manière certaine, alors il incombe à l'autorité à qui l'acte est adressé de procéder à une vérification par la voie normale et raisonnable qu'elle juge utile. A tout le moins est-il inadmissible de sanctionner cette simple incertitude de l'autorité par la perte du droit de recours.
La Cour de cassation civile n'indique d'ailleurs pas quelle disposition légale aurait été violée par le fait que le signataire de l'acte n'a pas précisé sa qualité à côté de sa signature; elle n'indique pas davantage selon quelle disposition légale ou en vertu de quelle règle de jurisprudence la sanction d'une telle "informalité" devrait être l'irrecevabilité du recours.
Dans ces circonstances, on doit conclure que l'arrêt attaqué est entaché d'un formalisme excessif qui n'est pas justifié par la sauvegarde d'intérêts importants, de sorte qu'il doit être annulé. | fr | Art. 4 Cost. Procedura civile cantonale. Formalismo eccessivo. Sottoscrizione di un ricorso da parte di un praticante avvocato. In un cantone in cui vige il monopolio degli avvocati ma in cui i praticanti avvocati sono ammessi a firmare gli atti di ricorso, è contrario all'art. 4 Cost. che un'autorità di ricorso, senza procedere alla verifica dell'identità del firmatario, dichiari inammissibile un ricorso firmato "a nome dell'avv..." da una persona la cui firma, difficilmente leggibile, non le è nota. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,691 | 108 Ia 293 | 108 Ia 293
Sachverhalt ab Seite 293
Georgios Papandreou unterzeichnete am 5. Mai 1978 ein Schriftstück, das folgenden Wortlaut hat:
"Quittung Fr. 16'000.--
Von Georgios Zografos, ..., Wettingen
Fr. sechzehntausend
Rückzahlbar ab September 1978 in monatlichen Raten à Fr. 500.--
empfangen zu haben, bescheinigt
Wettingen, den 5.5.1978."
In einem Begleitbrief vom 5. Mai 1978 erklärte Papandreou, dass er ab September 1978 monatlich Fr. 500.-- abzahlen und nichts weiter fordern werde.
Mit Zahlungsbefehl vom 8. September 1978 verlangte Zografos von Papandreou den Betrag von Fr. 500.-- nebst Zins zu 5% seit 1. September 1978. Papandreou erhob Rechtsvorschlag. Der Präsident des Bezirksgerichts Baden erteilte Zografos am 10. November 1978 die provisorische Rechtsöffnung.
Daraufhin reichte Papandreou beim Bezirksgericht Baden gegen Zografos Aberkennungsklage ein. Er stellte sich auf den Standpunkt, der Bescheinigung vom 5. Mai 1978 liege kein Schuldverhältnis zugrunde. Zografos widersetzte sich der Klage und machte geltend, er habe Papandreou für einen Geschäftsaufbau ein Darlehen von insgesamt Fr. 24'000.-- gegeben. Davon habe dieser am 5. Mai 1978 schliesslich eine Schuld von Fr. 16'000.-- anerkannt.
Der Präsident des Bezirksgerichts Baden wies die Aberkennungsklage am 27. April 1981 ab. Das Obergericht des Kantons Aargau hiess eine Beschwerde des Georgios Papandreou am 29. Januar 1982 gut, hob den erstinstanzlichen Entscheid auf und aberkannte die in Betreibung gesetzte Forderung von Fr. 500.-- nebst Zins zu 5% seit 1. September 1978 zur Zeit.
Georgios Zografos erhob staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer beanstandet, das Obergericht habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, weil es ihm keine Gelegenheit gegeben habe, Ausführungen zur Frage der Fälligkeit zu machen und Beweise dafür anzubieten, was die Parteien bei Ausstellung der Quittung vom 5. Mai 1978 bezüglich der Fälligkeit der ersten Rate wirklich vereinbart hatten. Es könne nicht angehen, eine Streitsache aufgrund völlig neuer Gesichtspunkte zu überprüfen, ohne den Parteien vorher Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
c) Nach ständiger Rechtsprechung besitzen die Parteien in Zivilsachen einen unbedingten Anspruch, vor Erlass eines Entscheides, der sie belastet oder belasten könnte, angehört zu werden (BGE 105 Ia 195 E. b und BGE 101 Ia 296 mit Hinweisen; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., S. 175 ff.). Den Parteien soll vor Erlass eines Entscheides, besonders wenn dieser für eine Partei nachteilig ausfällt, Gelegenheit zur Äusserung und Stellungnahme gegeben werden. Aus dem bundesrechtlichen Gehörsanspruch ergibt sich vor allem das - im Hinblick auf Art. 8 ZGB und Art. 84 Abs. 2 OG subsidiäre - Recht, Beweise zu beantragen zu Tatsachen, die für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung sein könnten (BGE 101 Ia 296, BGE 96 I 323 E. c und BGE 92 I 261), und sich über alle für das Urteil wesentlichen Tatsachen und Beweise auszusprechen (GULDENER, a.a.O., S. 161). Dieses Recht steht den Parteien besonders dann zu, wenn in einem Rechtsmittelverfahren ein Entscheid aufgrund neuer, von der Gegenseite vor erster Instanz nicht angeführter Tatsachen bestätigt oder aufgehoben wird (vgl. TINNER, Das rechtliche Gehör, ZSR 83/1964 II S. 333 und 358). Hingegen folgt aus Art. 4 BV nicht der Anspruch der Parteien, zur rechtlichen Würdigung der durch sie in den Prozess eingeführten Tatsachen noch besonders angehört zu werden. Das Obergericht weist in seinen Gegenbemerkungen zur Beschwerde mit Recht darauf hin, dass die Anwendung des auf den Sachverhalt zutreffenden Rechts allein dem Richter obliegt. Er hat unabhängig von der Rechtsauffassung der Parteien zu entscheiden und ist an deren rechtliche Würdigung der festgestellten Tatsachen nicht gebunden (vgl. Art. 63 Abs. 3 OG). Ebensowenig folgt aus dem Gehörsanspruch, dass eine Partei vorgängig auf den für den Entscheid wesentlichen Sachverhalt hinzuweisen ist. Ein Beteiligter, der den entscheidenden Punkt des Tatbestandes übersehen hat, ist in seinem Äusserungsrecht nicht beschränkt, sofern diese wesentliche Tatsache in den Akten enthalten und dem Richter nicht aus anderer Quelle bekannt ist (TINNER, a.a.O., S. 357/58). | de | Art. 4 BV; rechtliches Gehör. Art. 4 BV begründet keinen Anspruch der Parteien, sich zur rechtlichen Würdigung der in den Prozess eingeführten Tatsachen noch besonders auszusprechen. Ebensowenig folgt aus dem Gehörsanspruch, dass der Richter die Parteien auf den für die Urteilsfällung wesentlichen Sachverhalt hinzuweisen hätte. | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,692 | 108 Ia 293 | 108 Ia 293
Sachverhalt ab Seite 293
Georgios Papandreou unterzeichnete am 5. Mai 1978 ein Schriftstück, das folgenden Wortlaut hat:
"Quittung Fr. 16'000.--
Von Georgios Zografos, ..., Wettingen
Fr. sechzehntausend
Rückzahlbar ab September 1978 in monatlichen Raten à Fr. 500.--
empfangen zu haben, bescheinigt
Wettingen, den 5.5.1978."
In einem Begleitbrief vom 5. Mai 1978 erklärte Papandreou, dass er ab September 1978 monatlich Fr. 500.-- abzahlen und nichts weiter fordern werde.
Mit Zahlungsbefehl vom 8. September 1978 verlangte Zografos von Papandreou den Betrag von Fr. 500.-- nebst Zins zu 5% seit 1. September 1978. Papandreou erhob Rechtsvorschlag. Der Präsident des Bezirksgerichts Baden erteilte Zografos am 10. November 1978 die provisorische Rechtsöffnung.
Daraufhin reichte Papandreou beim Bezirksgericht Baden gegen Zografos Aberkennungsklage ein. Er stellte sich auf den Standpunkt, der Bescheinigung vom 5. Mai 1978 liege kein Schuldverhältnis zugrunde. Zografos widersetzte sich der Klage und machte geltend, er habe Papandreou für einen Geschäftsaufbau ein Darlehen von insgesamt Fr. 24'000.-- gegeben. Davon habe dieser am 5. Mai 1978 schliesslich eine Schuld von Fr. 16'000.-- anerkannt.
Der Präsident des Bezirksgerichts Baden wies die Aberkennungsklage am 27. April 1981 ab. Das Obergericht des Kantons Aargau hiess eine Beschwerde des Georgios Papandreou am 29. Januar 1982 gut, hob den erstinstanzlichen Entscheid auf und aberkannte die in Betreibung gesetzte Forderung von Fr. 500.-- nebst Zins zu 5% seit 1. September 1978 zur Zeit.
Georgios Zografos erhob staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer beanstandet, das Obergericht habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, weil es ihm keine Gelegenheit gegeben habe, Ausführungen zur Frage der Fälligkeit zu machen und Beweise dafür anzubieten, was die Parteien bei Ausstellung der Quittung vom 5. Mai 1978 bezüglich der Fälligkeit der ersten Rate wirklich vereinbart hatten. Es könne nicht angehen, eine Streitsache aufgrund völlig neuer Gesichtspunkte zu überprüfen, ohne den Parteien vorher Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
c) Nach ständiger Rechtsprechung besitzen die Parteien in Zivilsachen einen unbedingten Anspruch, vor Erlass eines Entscheides, der sie belastet oder belasten könnte, angehört zu werden (BGE 105 Ia 195 E. b und BGE 101 Ia 296 mit Hinweisen; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., S. 175 ff.). Den Parteien soll vor Erlass eines Entscheides, besonders wenn dieser für eine Partei nachteilig ausfällt, Gelegenheit zur Äusserung und Stellungnahme gegeben werden. Aus dem bundesrechtlichen Gehörsanspruch ergibt sich vor allem das - im Hinblick auf Art. 8 ZGB und Art. 84 Abs. 2 OG subsidiäre - Recht, Beweise zu beantragen zu Tatsachen, die für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung sein könnten (BGE 101 Ia 296, BGE 96 I 323 E. c und BGE 92 I 261), und sich über alle für das Urteil wesentlichen Tatsachen und Beweise auszusprechen (GULDENER, a.a.O., S. 161). Dieses Recht steht den Parteien besonders dann zu, wenn in einem Rechtsmittelverfahren ein Entscheid aufgrund neuer, von der Gegenseite vor erster Instanz nicht angeführter Tatsachen bestätigt oder aufgehoben wird (vgl. TINNER, Das rechtliche Gehör, ZSR 83/1964 II S. 333 und 358). Hingegen folgt aus Art. 4 BV nicht der Anspruch der Parteien, zur rechtlichen Würdigung der durch sie in den Prozess eingeführten Tatsachen noch besonders angehört zu werden. Das Obergericht weist in seinen Gegenbemerkungen zur Beschwerde mit Recht darauf hin, dass die Anwendung des auf den Sachverhalt zutreffenden Rechts allein dem Richter obliegt. Er hat unabhängig von der Rechtsauffassung der Parteien zu entscheiden und ist an deren rechtliche Würdigung der festgestellten Tatsachen nicht gebunden (vgl. Art. 63 Abs. 3 OG). Ebensowenig folgt aus dem Gehörsanspruch, dass eine Partei vorgängig auf den für den Entscheid wesentlichen Sachverhalt hinzuweisen ist. Ein Beteiligter, der den entscheidenden Punkt des Tatbestandes übersehen hat, ist in seinem Äusserungsrecht nicht beschränkt, sofern diese wesentliche Tatsache in den Akten enthalten und dem Richter nicht aus anderer Quelle bekannt ist (TINNER, a.a.O., S. 357/58). | de | Art. 4 Cst.; droit d'être entendu. L'art. 4 Cst. ne donne pas aux parties le droit de s'exprimer spécialement au sujet de l'appréciation juridique des faits allégués dans le procès. Le droit d'être entendu n'implique pas davantage que le juge doive attirer l'attention des parties sur les faits décisifs pour le jugement. | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,693 | 108 Ia 293 | 108 Ia 293
Sachverhalt ab Seite 293
Georgios Papandreou unterzeichnete am 5. Mai 1978 ein Schriftstück, das folgenden Wortlaut hat:
"Quittung Fr. 16'000.--
Von Georgios Zografos, ..., Wettingen
Fr. sechzehntausend
Rückzahlbar ab September 1978 in monatlichen Raten à Fr. 500.--
empfangen zu haben, bescheinigt
Wettingen, den 5.5.1978."
In einem Begleitbrief vom 5. Mai 1978 erklärte Papandreou, dass er ab September 1978 monatlich Fr. 500.-- abzahlen und nichts weiter fordern werde.
Mit Zahlungsbefehl vom 8. September 1978 verlangte Zografos von Papandreou den Betrag von Fr. 500.-- nebst Zins zu 5% seit 1. September 1978. Papandreou erhob Rechtsvorschlag. Der Präsident des Bezirksgerichts Baden erteilte Zografos am 10. November 1978 die provisorische Rechtsöffnung.
Daraufhin reichte Papandreou beim Bezirksgericht Baden gegen Zografos Aberkennungsklage ein. Er stellte sich auf den Standpunkt, der Bescheinigung vom 5. Mai 1978 liege kein Schuldverhältnis zugrunde. Zografos widersetzte sich der Klage und machte geltend, er habe Papandreou für einen Geschäftsaufbau ein Darlehen von insgesamt Fr. 24'000.-- gegeben. Davon habe dieser am 5. Mai 1978 schliesslich eine Schuld von Fr. 16'000.-- anerkannt.
Der Präsident des Bezirksgerichts Baden wies die Aberkennungsklage am 27. April 1981 ab. Das Obergericht des Kantons Aargau hiess eine Beschwerde des Georgios Papandreou am 29. Januar 1982 gut, hob den erstinstanzlichen Entscheid auf und aberkannte die in Betreibung gesetzte Forderung von Fr. 500.-- nebst Zins zu 5% seit 1. September 1978 zur Zeit.
Georgios Zografos erhob staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Der Beschwerdeführer beanstandet, das Obergericht habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, weil es ihm keine Gelegenheit gegeben habe, Ausführungen zur Frage der Fälligkeit zu machen und Beweise dafür anzubieten, was die Parteien bei Ausstellung der Quittung vom 5. Mai 1978 bezüglich der Fälligkeit der ersten Rate wirklich vereinbart hatten. Es könne nicht angehen, eine Streitsache aufgrund völlig neuer Gesichtspunkte zu überprüfen, ohne den Parteien vorher Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
c) Nach ständiger Rechtsprechung besitzen die Parteien in Zivilsachen einen unbedingten Anspruch, vor Erlass eines Entscheides, der sie belastet oder belasten könnte, angehört zu werden (BGE 105 Ia 195 E. b und BGE 101 Ia 296 mit Hinweisen; GULDENER, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., S. 175 ff.). Den Parteien soll vor Erlass eines Entscheides, besonders wenn dieser für eine Partei nachteilig ausfällt, Gelegenheit zur Äusserung und Stellungnahme gegeben werden. Aus dem bundesrechtlichen Gehörsanspruch ergibt sich vor allem das - im Hinblick auf Art. 8 ZGB und Art. 84 Abs. 2 OG subsidiäre - Recht, Beweise zu beantragen zu Tatsachen, die für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung sein könnten (BGE 101 Ia 296, BGE 96 I 323 E. c und BGE 92 I 261), und sich über alle für das Urteil wesentlichen Tatsachen und Beweise auszusprechen (GULDENER, a.a.O., S. 161). Dieses Recht steht den Parteien besonders dann zu, wenn in einem Rechtsmittelverfahren ein Entscheid aufgrund neuer, von der Gegenseite vor erster Instanz nicht angeführter Tatsachen bestätigt oder aufgehoben wird (vgl. TINNER, Das rechtliche Gehör, ZSR 83/1964 II S. 333 und 358). Hingegen folgt aus Art. 4 BV nicht der Anspruch der Parteien, zur rechtlichen Würdigung der durch sie in den Prozess eingeführten Tatsachen noch besonders angehört zu werden. Das Obergericht weist in seinen Gegenbemerkungen zur Beschwerde mit Recht darauf hin, dass die Anwendung des auf den Sachverhalt zutreffenden Rechts allein dem Richter obliegt. Er hat unabhängig von der Rechtsauffassung der Parteien zu entscheiden und ist an deren rechtliche Würdigung der festgestellten Tatsachen nicht gebunden (vgl. Art. 63 Abs. 3 OG). Ebensowenig folgt aus dem Gehörsanspruch, dass eine Partei vorgängig auf den für den Entscheid wesentlichen Sachverhalt hinzuweisen ist. Ein Beteiligter, der den entscheidenden Punkt des Tatbestandes übersehen hat, ist in seinem Äusserungsrecht nicht beschränkt, sofern diese wesentliche Tatsache in den Akten enthalten und dem Richter nicht aus anderer Quelle bekannt ist (TINNER, a.a.O., S. 357/58). | de | Art. 4 Cost.; diritto di essere sentito. L'art. 4 Cost. non conferisce alle parti il diritto di esprimersi specialmente sull'apprezzamento giuridico dei fatti allegati nel processo. Né il diritto d'essere sentito implica che il giudice debba attirare l'attenzione delle parti sui fatti determinanti per il giudizio. | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,694 | 108 Ia 295 | 108 Ia 295
Sachverhalt ab Seite 296
Die Gemeinde Egg will eine Sportanlage mit Fussballplatz, Tennisplätzen und Fitnessanlage bauen. Zu diesem Zweck erklärte die Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 1979 ein der Gemeinde gehörendes Grundstück, das bisher dem übrigen Gemeindegebiet zugewiesen war, zur Zone für öffentliche Bauten. Gottfried Ritter und andere Eigentümer von Nachbarliegenschaften erhoben jedoch Einsprache. Ihr Rekurs wurde am 30. Juli 1980 von der Baurekurskommission III des Kantons Zürich gutgeheissen und der Gemeindeversammlungsbeschluss aufgehoben. Daraufhin wandte sich die Gemeinde Egg an den Regierungsrat des Kantons Zürich, der deren Rekurs am 2. September 1981 guthiess und den Beschluss der Baurekurskommission aufhob, soweit er zu beurteilen war. Gegen diesen Entscheid haben Gottfried Ritter und neun Mitbeteiligte staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Der Regierungsrat prüfte im angefochtenen Entscheid, ob die Schaffung einer Zone für öffentliche Bauten abseits vom Siedlungsgebiet der Gemeinde Egg mit § 47 Abs. 1 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) vereinbar sei. Nach dieser Bestimmung sind die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden. Der Regierungsrat erklärte ausdrücklich, die Zone für öffentliche Bauten sei als Bauzone zu betrachten, führte dann aber aus, die Vorschrift von § 47 Abs. 1 PBG gelte nicht zwingend für die Zone für öffentliche Bauten. Schon von der Zweckbestimmung her, die auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit Ausschluss des Wohnungsbaus beschränkt sei, würden für diese Zone keine sehr grossen Flächen beansprucht, womit der wesentliche Grund für die Beschränkung von Bauzonen auf Siedlungsgebiet gemäss § 47 PBG entfalle. Hinzu komme, dass der Zweck einer Zone für öffentliche Bauten eine Lage abseits des Baugebietes oft zwingend erheische oder, im Falle gewisser Sportanlagen, nahelege. Der Einzonungsbeschluss widerspreche demnach § 47 Abs. 1 PBG nicht.
Die Beschwerdeführer halten diese Rechtsauffassung des Regierungsrates, die im Widerspruch zum klaren Wortlaut von § 47 Abs. 1 PBG steht, für willkürlich. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann indes die rechtsanwendende Behörde ohne Willkür vom Gesetzeswortlaut dann abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Grund und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit andern Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 106 Ia 211 E. 5, BGE 104 Ia 7 E. 1 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt.
§ 47 Abs. 1 PBG unterlässt in sinnwidriger Weise Unterscheidungen, die nach aller Vernunft in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen zu treffen wären, und ist daher augenscheinlich lückenhaft. Es käme wohl niemandem ernsthaft in den Sinn, Zonen für öffentliche Bauten, die etwa für Friedhöfe, Abwasserreinigungsanlagen, Badeanstalten oder Kehrichtverbrennungsanlagen gedacht sind, zwingend innerhalb des Siedlungsgebietes festlegen zu lassen. Indem der Regierungsrat nach der Zweckbestimmung der konkret auszuscheidenden Zone unterschieden und eine Zone für öffentliche Bauten für eine Sportanlage von etwas über 3 ha Fläche ohne besondere Hochbauten von der Regel des § 47 Abs. 1 PBG ausgenommen hat, hat er nicht willkürlich entschieden. Die in Ausfüllung der Gesetzeslücke getroffene Unterscheidung erscheint gegenteils als sinnvoll. Sie steht auch im Einklang mit Art. 3 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, wonach für öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen sind.
Die Beschwerdeführer rügen jedoch, im Beschluss der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 1979 sei die konkrete Zweckbestimmung der in die Zone für öffentliche Bauten ausgeschiedenen Fläche nicht genannt. Das trifft an sich zu. Doch ergibt sich aus der gesamten kommunalen Entstehungsgeschichte des angefochtenen Beschlusses und wird vom Regierungsrat klar festgehalten, dass die Umzonung in eine Zone für öffentliche Bauten erfolgte, um die bereits konkret geplante Sportanlage zu bauen. Die Gemeinde Egg hat zudem in ihrer Vernehmlassung ausdrücklich erklärt, eine andere Nutzung sei nicht vorgesehen. Es liege vielmehr eine objektive Zweckbegrenzung auf das von Anfang an geplante Vorhaben vor. Dies wird bestätigt durch den Anfang des Jahres öffentlich aufgelegten kommunalen Gesamtplan, der im Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen für die "Schürwiese" in Innervollikon die planerische Festlegung "S = geplante Sportanlage" vorsieht; die gegen den Plan eingegangenen Einwendungen werden zur Zeit bereinigt (§ 34 PBG).
b) Die Beschwerdeführer erachten auch die Bauordnung der Gemeinde Egg als verletzt. Art. 35 BauO bestimme die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen für Schulhäuser, Kirchen und Friedhöfe; von Sportstätten sei keine Rede. Die Beschwerdeführer übersehen jedoch, dass die Aufzählung in Art. 35 BauO (... "wie ... usw.") offensichtlich nur beispielhaft und nicht abschliessend zu verstehen ist. Es ist nicht willkürlich, eine Sportanlage der vorliegenden Art bei Art. 35 BauO einzuordnen. Der angefochtene Umzonungsbeschluss ermangelt nicht der gesetzlichen Grundlage.
3. Der Regierungsrat prüfte sodann, ob die angefochtene Zone für öffentliche Bauten mit dem kantonalen Gesamtplan, nach welchem das fragliche Land zum Landwirtschaftsgebiet gehört, vereinbar sei. Er führte aus, Festlegungen des kantonalen Gesamtplans könnten von kommunalen Festlegungen "durchstossen" werden, wenn das kommunale Planungsinteresse das übergeordnete Planungsinteresse nicht nachteilig berühre. Das kantonale Planungsinteresse verlange nicht grundsätzlich, dass die Zone für öffentliche Bauten an das Siedlungsgebiet gebunden sei. Der angefochtene Zonierungsbeschluss sei daher nicht von vornherein gesamtplanwidrig.
Gegen diese Rechtsauffassung bringen die Beschwerdeführer keine substantiierte Verfassungsrüge vor. Sie halten § 16 PBG für verletzt, wonach einer Massnahme der Nutzungsplanung grundsätzliche eine Richtplanung voranzugehen hat. Der Regierungsrat erachtet demgegenüber in beschränktem Umfang direkte Nutzungsplanungen für zulässig. Zwingende Voraussetzung sei jedoch, dass die unmittelbare Zonierungsmassnahme losgelöst vom Gesamtzusammenhang der Ortsplanung beurteilbar sowie recht- und zweckmässig sei, wie wenn ihr eine Richtplanung vorangegangen wäre. Die Praxis habe dies in bezug auf zahlreiche Freihaltezonen für Sportzwecke anerkannt. Dieselben Überlegungen gälten auch für die hier streitige Zone für öffentliche Bauten.
Die Hierarchie der Pläne kann, wie der Regierungsrat in überzeugender Weise ausgeführt hat, nicht immer beachtet werden, weil dies unter Umständen dazu führen würde, dass dringende Planungen blockiert würden, was der Gesetzgeber zweifellos nicht wollte. Dabei darf jedoch das Ganze, das geschaffen werden soll, nicht aus den Augen verloren werden. Kantonaler Gesamtplan und kommunaler Siedlungsplan regeln die Nutzung des Bodens nur in den Grundzügen und lassen den Trägern der Nutzungsplanung einen gewissen Planungsspielraum. Der Regierungsrat entschied nicht willkürlich, indem er vorliegend die Schaffung einer Zone für kommunale öffentliche Bauten im Landwirtschaftsgebiet als zulässig erklärte; er kann sich für seine Auffassung auf die parlamentarischen Beratungen des Gesamtplanes stützen. Er durfte auch ohne Willkür annehmen, dass hier die Schaffung der Zone für öffentliche Bauten losgelöst vom Gesamtzusammenhang der Ortsplanung beurteilbar sowie recht- und zweckmässig war, und dass sie nicht weniger sorgfältig als eine Richtplanung vorgenommen worden war.
4. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die geplante Sportanlage hätte nach ihrer Zweckbestimmung in eine Freihaltezone (§§ 61 ff. PBG) gehört. Es widerspreche dem Verhältnismässigkeitsprinzip und sei daher willkürlich, das Land in eine Zone für öffentliche Bauten einzuzonen. Der Regierungsrat hat ausgeführt, die heute in Aussicht genommenen Sportanlagen könnten grundsätzlich auch in einer Freihaltezone verwirklicht werden. Daraus sei aber nicht zu schliessen, es dürfe nur eine Freihaltezone und nicht auch eine Zone für öffentliche Bauten festgesetzt werden. Nachdem eine Zone für öffentliche Bauten hier als recht- und zweckmässig erscheine, bestehe kein Anlass, die Gemeinde in der Freiheit der Wahl des Zonentyps einzuengen.
Diese Auffassung erweist sich als sachlich vertretbar. Die Zone gemäss § 60 PBG und Art. 35 BauO umfasst auch öffentliche Anlagen mit einem geringen Anteil von Hochbauten. Die Freihaltezone gemäss §§ 61 ff. PBG anderseits schliesst gewisse Hochbauten nicht aus. Unter mehreren geeigneten Mitteln kann die planende Gemeinde im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie wählen. Dass die Gemeinde vorliegend durch die Wahl der Zone für öffentliche Bauten den Spielraum des ihr zustehenden planerischen Ermessens überschritten hätte, ist - wie der Regierungsrat ohne Willkür entscheiden konnte - nicht anzunehmen. Sie hat auch nicht - sowie dies im Rahmen einer reinen Willkürbeschwerde überprüft werden kann (BGE 106 Ia 260 E. 4a mit Hinweisen) - das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt. | de | Art. 4 BV; Willkür. Zone für öffentliche Bauten. 1. Abweichung vom klaren Wortlaut einer Gesetzesvorschrift. Willkür verneint bei der Schaffung einer Zone für öffentliche Bauten ausserhalb des Siedlungsgebiets, obwohl nach § 47 Abs. 1 des zürcherischen Bau- und Planungsgesetzes die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebiets auszuscheiden sind (E. 2).
2. Widerspruch zwischen kommunaler Nutzungszone und kantonalem Gesamtplan. Willkür verneint bei der Ausscheidung einer Zone für öffentliche Bauten im Landwirtschaftsgebiet (E. 3).
3. Es ist nicht willkürlich bzw. unverhältnismässig, für eine Sportanlage statt einer Freihaltezone eine Zone für öffentliche Bauten auszuscheiden (E. 4). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-295%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,695 | 108 Ia 295 | 108 Ia 295
Sachverhalt ab Seite 296
Die Gemeinde Egg will eine Sportanlage mit Fussballplatz, Tennisplätzen und Fitnessanlage bauen. Zu diesem Zweck erklärte die Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 1979 ein der Gemeinde gehörendes Grundstück, das bisher dem übrigen Gemeindegebiet zugewiesen war, zur Zone für öffentliche Bauten. Gottfried Ritter und andere Eigentümer von Nachbarliegenschaften erhoben jedoch Einsprache. Ihr Rekurs wurde am 30. Juli 1980 von der Baurekurskommission III des Kantons Zürich gutgeheissen und der Gemeindeversammlungsbeschluss aufgehoben. Daraufhin wandte sich die Gemeinde Egg an den Regierungsrat des Kantons Zürich, der deren Rekurs am 2. September 1981 guthiess und den Beschluss der Baurekurskommission aufhob, soweit er zu beurteilen war. Gegen diesen Entscheid haben Gottfried Ritter und neun Mitbeteiligte staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Der Regierungsrat prüfte im angefochtenen Entscheid, ob die Schaffung einer Zone für öffentliche Bauten abseits vom Siedlungsgebiet der Gemeinde Egg mit § 47 Abs. 1 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) vereinbar sei. Nach dieser Bestimmung sind die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden. Der Regierungsrat erklärte ausdrücklich, die Zone für öffentliche Bauten sei als Bauzone zu betrachten, führte dann aber aus, die Vorschrift von § 47 Abs. 1 PBG gelte nicht zwingend für die Zone für öffentliche Bauten. Schon von der Zweckbestimmung her, die auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit Ausschluss des Wohnungsbaus beschränkt sei, würden für diese Zone keine sehr grossen Flächen beansprucht, womit der wesentliche Grund für die Beschränkung von Bauzonen auf Siedlungsgebiet gemäss § 47 PBG entfalle. Hinzu komme, dass der Zweck einer Zone für öffentliche Bauten eine Lage abseits des Baugebietes oft zwingend erheische oder, im Falle gewisser Sportanlagen, nahelege. Der Einzonungsbeschluss widerspreche demnach § 47 Abs. 1 PBG nicht.
Die Beschwerdeführer halten diese Rechtsauffassung des Regierungsrates, die im Widerspruch zum klaren Wortlaut von § 47 Abs. 1 PBG steht, für willkürlich. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann indes die rechtsanwendende Behörde ohne Willkür vom Gesetzeswortlaut dann abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Grund und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit andern Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 106 Ia 211 E. 5, BGE 104 Ia 7 E. 1 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt.
§ 47 Abs. 1 PBG unterlässt in sinnwidriger Weise Unterscheidungen, die nach aller Vernunft in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen zu treffen wären, und ist daher augenscheinlich lückenhaft. Es käme wohl niemandem ernsthaft in den Sinn, Zonen für öffentliche Bauten, die etwa für Friedhöfe, Abwasserreinigungsanlagen, Badeanstalten oder Kehrichtverbrennungsanlagen gedacht sind, zwingend innerhalb des Siedlungsgebietes festlegen zu lassen. Indem der Regierungsrat nach der Zweckbestimmung der konkret auszuscheidenden Zone unterschieden und eine Zone für öffentliche Bauten für eine Sportanlage von etwas über 3 ha Fläche ohne besondere Hochbauten von der Regel des § 47 Abs. 1 PBG ausgenommen hat, hat er nicht willkürlich entschieden. Die in Ausfüllung der Gesetzeslücke getroffene Unterscheidung erscheint gegenteils als sinnvoll. Sie steht auch im Einklang mit Art. 3 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, wonach für öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen sind.
Die Beschwerdeführer rügen jedoch, im Beschluss der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 1979 sei die konkrete Zweckbestimmung der in die Zone für öffentliche Bauten ausgeschiedenen Fläche nicht genannt. Das trifft an sich zu. Doch ergibt sich aus der gesamten kommunalen Entstehungsgeschichte des angefochtenen Beschlusses und wird vom Regierungsrat klar festgehalten, dass die Umzonung in eine Zone für öffentliche Bauten erfolgte, um die bereits konkret geplante Sportanlage zu bauen. Die Gemeinde Egg hat zudem in ihrer Vernehmlassung ausdrücklich erklärt, eine andere Nutzung sei nicht vorgesehen. Es liege vielmehr eine objektive Zweckbegrenzung auf das von Anfang an geplante Vorhaben vor. Dies wird bestätigt durch den Anfang des Jahres öffentlich aufgelegten kommunalen Gesamtplan, der im Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen für die "Schürwiese" in Innervollikon die planerische Festlegung "S = geplante Sportanlage" vorsieht; die gegen den Plan eingegangenen Einwendungen werden zur Zeit bereinigt (§ 34 PBG).
b) Die Beschwerdeführer erachten auch die Bauordnung der Gemeinde Egg als verletzt. Art. 35 BauO bestimme die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen für Schulhäuser, Kirchen und Friedhöfe; von Sportstätten sei keine Rede. Die Beschwerdeführer übersehen jedoch, dass die Aufzählung in Art. 35 BauO (... "wie ... usw.") offensichtlich nur beispielhaft und nicht abschliessend zu verstehen ist. Es ist nicht willkürlich, eine Sportanlage der vorliegenden Art bei Art. 35 BauO einzuordnen. Der angefochtene Umzonungsbeschluss ermangelt nicht der gesetzlichen Grundlage.
3. Der Regierungsrat prüfte sodann, ob die angefochtene Zone für öffentliche Bauten mit dem kantonalen Gesamtplan, nach welchem das fragliche Land zum Landwirtschaftsgebiet gehört, vereinbar sei. Er führte aus, Festlegungen des kantonalen Gesamtplans könnten von kommunalen Festlegungen "durchstossen" werden, wenn das kommunale Planungsinteresse das übergeordnete Planungsinteresse nicht nachteilig berühre. Das kantonale Planungsinteresse verlange nicht grundsätzlich, dass die Zone für öffentliche Bauten an das Siedlungsgebiet gebunden sei. Der angefochtene Zonierungsbeschluss sei daher nicht von vornherein gesamtplanwidrig.
Gegen diese Rechtsauffassung bringen die Beschwerdeführer keine substantiierte Verfassungsrüge vor. Sie halten § 16 PBG für verletzt, wonach einer Massnahme der Nutzungsplanung grundsätzliche eine Richtplanung voranzugehen hat. Der Regierungsrat erachtet demgegenüber in beschränktem Umfang direkte Nutzungsplanungen für zulässig. Zwingende Voraussetzung sei jedoch, dass die unmittelbare Zonierungsmassnahme losgelöst vom Gesamtzusammenhang der Ortsplanung beurteilbar sowie recht- und zweckmässig sei, wie wenn ihr eine Richtplanung vorangegangen wäre. Die Praxis habe dies in bezug auf zahlreiche Freihaltezonen für Sportzwecke anerkannt. Dieselben Überlegungen gälten auch für die hier streitige Zone für öffentliche Bauten.
Die Hierarchie der Pläne kann, wie der Regierungsrat in überzeugender Weise ausgeführt hat, nicht immer beachtet werden, weil dies unter Umständen dazu führen würde, dass dringende Planungen blockiert würden, was der Gesetzgeber zweifellos nicht wollte. Dabei darf jedoch das Ganze, das geschaffen werden soll, nicht aus den Augen verloren werden. Kantonaler Gesamtplan und kommunaler Siedlungsplan regeln die Nutzung des Bodens nur in den Grundzügen und lassen den Trägern der Nutzungsplanung einen gewissen Planungsspielraum. Der Regierungsrat entschied nicht willkürlich, indem er vorliegend die Schaffung einer Zone für kommunale öffentliche Bauten im Landwirtschaftsgebiet als zulässig erklärte; er kann sich für seine Auffassung auf die parlamentarischen Beratungen des Gesamtplanes stützen. Er durfte auch ohne Willkür annehmen, dass hier die Schaffung der Zone für öffentliche Bauten losgelöst vom Gesamtzusammenhang der Ortsplanung beurteilbar sowie recht- und zweckmässig war, und dass sie nicht weniger sorgfältig als eine Richtplanung vorgenommen worden war.
4. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die geplante Sportanlage hätte nach ihrer Zweckbestimmung in eine Freihaltezone (§§ 61 ff. PBG) gehört. Es widerspreche dem Verhältnismässigkeitsprinzip und sei daher willkürlich, das Land in eine Zone für öffentliche Bauten einzuzonen. Der Regierungsrat hat ausgeführt, die heute in Aussicht genommenen Sportanlagen könnten grundsätzlich auch in einer Freihaltezone verwirklicht werden. Daraus sei aber nicht zu schliessen, es dürfe nur eine Freihaltezone und nicht auch eine Zone für öffentliche Bauten festgesetzt werden. Nachdem eine Zone für öffentliche Bauten hier als recht- und zweckmässig erscheine, bestehe kein Anlass, die Gemeinde in der Freiheit der Wahl des Zonentyps einzuengen.
Diese Auffassung erweist sich als sachlich vertretbar. Die Zone gemäss § 60 PBG und Art. 35 BauO umfasst auch öffentliche Anlagen mit einem geringen Anteil von Hochbauten. Die Freihaltezone gemäss §§ 61 ff. PBG anderseits schliesst gewisse Hochbauten nicht aus. Unter mehreren geeigneten Mitteln kann die planende Gemeinde im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie wählen. Dass die Gemeinde vorliegend durch die Wahl der Zone für öffentliche Bauten den Spielraum des ihr zustehenden planerischen Ermessens überschritten hätte, ist - wie der Regierungsrat ohne Willkür entscheiden konnte - nicht anzunehmen. Sie hat auch nicht - sowie dies im Rahmen einer reinen Willkürbeschwerde überprüft werden kann (BGE 106 Ia 260 E. 4a mit Hinweisen) - das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt. | de | Art. 4 Cst.; arbitraire. Zone d'édifices publics. 1. Interprétation s'écartant du texte clair d'une disposition légale. Décision de créer une zone d'édifices publics en dehors du périmètre d'une agglomération, jugée non arbitraire, bien que le § 47 al. 1 de la loi zurichoise sur les constructions et l'aménagement du territoire prescrive l'aménagement des zones de construction à l'intérieur de ce périmètre (consid. 2).
2. Contradiction entre le plan d'affectation communal et le plan directeur cantonal. Il n'est pas arbitraire d'aménager une zone d'édifices publics en territoire agricole (consid. 3).
3. Le fait de prévoir la construction d'installations sportives dans une zone d'édifices publics plutôt que dans une zone à laisser libre de toute construction ne viole ni l'interdiction de l'arbitraire, ni le principe de la proportionnalité (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-295%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,696 | 108 Ia 295 | 108 Ia 295
Sachverhalt ab Seite 296
Die Gemeinde Egg will eine Sportanlage mit Fussballplatz, Tennisplätzen und Fitnessanlage bauen. Zu diesem Zweck erklärte die Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 1979 ein der Gemeinde gehörendes Grundstück, das bisher dem übrigen Gemeindegebiet zugewiesen war, zur Zone für öffentliche Bauten. Gottfried Ritter und andere Eigentümer von Nachbarliegenschaften erhoben jedoch Einsprache. Ihr Rekurs wurde am 30. Juli 1980 von der Baurekurskommission III des Kantons Zürich gutgeheissen und der Gemeindeversammlungsbeschluss aufgehoben. Daraufhin wandte sich die Gemeinde Egg an den Regierungsrat des Kantons Zürich, der deren Rekurs am 2. September 1981 guthiess und den Beschluss der Baurekurskommission aufhob, soweit er zu beurteilen war. Gegen diesen Entscheid haben Gottfried Ritter und neun Mitbeteiligte staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Der Regierungsrat prüfte im angefochtenen Entscheid, ob die Schaffung einer Zone für öffentliche Bauten abseits vom Siedlungsgebiet der Gemeinde Egg mit § 47 Abs. 1 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) vereinbar sei. Nach dieser Bestimmung sind die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden. Der Regierungsrat erklärte ausdrücklich, die Zone für öffentliche Bauten sei als Bauzone zu betrachten, führte dann aber aus, die Vorschrift von § 47 Abs. 1 PBG gelte nicht zwingend für die Zone für öffentliche Bauten. Schon von der Zweckbestimmung her, die auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit Ausschluss des Wohnungsbaus beschränkt sei, würden für diese Zone keine sehr grossen Flächen beansprucht, womit der wesentliche Grund für die Beschränkung von Bauzonen auf Siedlungsgebiet gemäss § 47 PBG entfalle. Hinzu komme, dass der Zweck einer Zone für öffentliche Bauten eine Lage abseits des Baugebietes oft zwingend erheische oder, im Falle gewisser Sportanlagen, nahelege. Der Einzonungsbeschluss widerspreche demnach § 47 Abs. 1 PBG nicht.
Die Beschwerdeführer halten diese Rechtsauffassung des Regierungsrates, die im Widerspruch zum klaren Wortlaut von § 47 Abs. 1 PBG steht, für willkürlich. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann indes die rechtsanwendende Behörde ohne Willkür vom Gesetzeswortlaut dann abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Grund und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit andern Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 106 Ia 211 E. 5, BGE 104 Ia 7 E. 1 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt.
§ 47 Abs. 1 PBG unterlässt in sinnwidriger Weise Unterscheidungen, die nach aller Vernunft in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen zu treffen wären, und ist daher augenscheinlich lückenhaft. Es käme wohl niemandem ernsthaft in den Sinn, Zonen für öffentliche Bauten, die etwa für Friedhöfe, Abwasserreinigungsanlagen, Badeanstalten oder Kehrichtverbrennungsanlagen gedacht sind, zwingend innerhalb des Siedlungsgebietes festlegen zu lassen. Indem der Regierungsrat nach der Zweckbestimmung der konkret auszuscheidenden Zone unterschieden und eine Zone für öffentliche Bauten für eine Sportanlage von etwas über 3 ha Fläche ohne besondere Hochbauten von der Regel des § 47 Abs. 1 PBG ausgenommen hat, hat er nicht willkürlich entschieden. Die in Ausfüllung der Gesetzeslücke getroffene Unterscheidung erscheint gegenteils als sinnvoll. Sie steht auch im Einklang mit Art. 3 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, wonach für öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen sind.
Die Beschwerdeführer rügen jedoch, im Beschluss der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 1979 sei die konkrete Zweckbestimmung der in die Zone für öffentliche Bauten ausgeschiedenen Fläche nicht genannt. Das trifft an sich zu. Doch ergibt sich aus der gesamten kommunalen Entstehungsgeschichte des angefochtenen Beschlusses und wird vom Regierungsrat klar festgehalten, dass die Umzonung in eine Zone für öffentliche Bauten erfolgte, um die bereits konkret geplante Sportanlage zu bauen. Die Gemeinde Egg hat zudem in ihrer Vernehmlassung ausdrücklich erklärt, eine andere Nutzung sei nicht vorgesehen. Es liege vielmehr eine objektive Zweckbegrenzung auf das von Anfang an geplante Vorhaben vor. Dies wird bestätigt durch den Anfang des Jahres öffentlich aufgelegten kommunalen Gesamtplan, der im Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen für die "Schürwiese" in Innervollikon die planerische Festlegung "S = geplante Sportanlage" vorsieht; die gegen den Plan eingegangenen Einwendungen werden zur Zeit bereinigt (§ 34 PBG).
b) Die Beschwerdeführer erachten auch die Bauordnung der Gemeinde Egg als verletzt. Art. 35 BauO bestimme die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen für Schulhäuser, Kirchen und Friedhöfe; von Sportstätten sei keine Rede. Die Beschwerdeführer übersehen jedoch, dass die Aufzählung in Art. 35 BauO (... "wie ... usw.") offensichtlich nur beispielhaft und nicht abschliessend zu verstehen ist. Es ist nicht willkürlich, eine Sportanlage der vorliegenden Art bei Art. 35 BauO einzuordnen. Der angefochtene Umzonungsbeschluss ermangelt nicht der gesetzlichen Grundlage.
3. Der Regierungsrat prüfte sodann, ob die angefochtene Zone für öffentliche Bauten mit dem kantonalen Gesamtplan, nach welchem das fragliche Land zum Landwirtschaftsgebiet gehört, vereinbar sei. Er führte aus, Festlegungen des kantonalen Gesamtplans könnten von kommunalen Festlegungen "durchstossen" werden, wenn das kommunale Planungsinteresse das übergeordnete Planungsinteresse nicht nachteilig berühre. Das kantonale Planungsinteresse verlange nicht grundsätzlich, dass die Zone für öffentliche Bauten an das Siedlungsgebiet gebunden sei. Der angefochtene Zonierungsbeschluss sei daher nicht von vornherein gesamtplanwidrig.
Gegen diese Rechtsauffassung bringen die Beschwerdeführer keine substantiierte Verfassungsrüge vor. Sie halten § 16 PBG für verletzt, wonach einer Massnahme der Nutzungsplanung grundsätzliche eine Richtplanung voranzugehen hat. Der Regierungsrat erachtet demgegenüber in beschränktem Umfang direkte Nutzungsplanungen für zulässig. Zwingende Voraussetzung sei jedoch, dass die unmittelbare Zonierungsmassnahme losgelöst vom Gesamtzusammenhang der Ortsplanung beurteilbar sowie recht- und zweckmässig sei, wie wenn ihr eine Richtplanung vorangegangen wäre. Die Praxis habe dies in bezug auf zahlreiche Freihaltezonen für Sportzwecke anerkannt. Dieselben Überlegungen gälten auch für die hier streitige Zone für öffentliche Bauten.
Die Hierarchie der Pläne kann, wie der Regierungsrat in überzeugender Weise ausgeführt hat, nicht immer beachtet werden, weil dies unter Umständen dazu führen würde, dass dringende Planungen blockiert würden, was der Gesetzgeber zweifellos nicht wollte. Dabei darf jedoch das Ganze, das geschaffen werden soll, nicht aus den Augen verloren werden. Kantonaler Gesamtplan und kommunaler Siedlungsplan regeln die Nutzung des Bodens nur in den Grundzügen und lassen den Trägern der Nutzungsplanung einen gewissen Planungsspielraum. Der Regierungsrat entschied nicht willkürlich, indem er vorliegend die Schaffung einer Zone für kommunale öffentliche Bauten im Landwirtschaftsgebiet als zulässig erklärte; er kann sich für seine Auffassung auf die parlamentarischen Beratungen des Gesamtplanes stützen. Er durfte auch ohne Willkür annehmen, dass hier die Schaffung der Zone für öffentliche Bauten losgelöst vom Gesamtzusammenhang der Ortsplanung beurteilbar sowie recht- und zweckmässig war, und dass sie nicht weniger sorgfältig als eine Richtplanung vorgenommen worden war.
4. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die geplante Sportanlage hätte nach ihrer Zweckbestimmung in eine Freihaltezone (§§ 61 ff. PBG) gehört. Es widerspreche dem Verhältnismässigkeitsprinzip und sei daher willkürlich, das Land in eine Zone für öffentliche Bauten einzuzonen. Der Regierungsrat hat ausgeführt, die heute in Aussicht genommenen Sportanlagen könnten grundsätzlich auch in einer Freihaltezone verwirklicht werden. Daraus sei aber nicht zu schliessen, es dürfe nur eine Freihaltezone und nicht auch eine Zone für öffentliche Bauten festgesetzt werden. Nachdem eine Zone für öffentliche Bauten hier als recht- und zweckmässig erscheine, bestehe kein Anlass, die Gemeinde in der Freiheit der Wahl des Zonentyps einzuengen.
Diese Auffassung erweist sich als sachlich vertretbar. Die Zone gemäss § 60 PBG und Art. 35 BauO umfasst auch öffentliche Anlagen mit einem geringen Anteil von Hochbauten. Die Freihaltezone gemäss §§ 61 ff. PBG anderseits schliesst gewisse Hochbauten nicht aus. Unter mehreren geeigneten Mitteln kann die planende Gemeinde im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie wählen. Dass die Gemeinde vorliegend durch die Wahl der Zone für öffentliche Bauten den Spielraum des ihr zustehenden planerischen Ermessens überschritten hätte, ist - wie der Regierungsrat ohne Willkür entscheiden konnte - nicht anzunehmen. Sie hat auch nicht - sowie dies im Rahmen einer reinen Willkürbeschwerde überprüft werden kann (BGE 106 Ia 260 E. 4a mit Hinweisen) - das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt. | de | Art. 4 Cost.; arbitrio. Zona destinata a edifici e impianti pubblici. 1. Interpretazione scostantesi dal chiaro testo di una disposizione legale. Decisione di creare fuori del perimetro di un'agglomerazione una zona destinata a edifici e impianti pubblici, ritenuta non arbitraria, benché il § 47 cpv. 1 della legge zurighese sulle costruzioni e sulla pianificazione del territorio prescriva che le zone edificabili debbano essere determinate entro tale perimetro (consid. 2).
2. Contrasto tra il piano d'utilizzazione comunale e il piano direttore cantonale. Non è arbitrario creare in territorio agricolo una zona destinata a edifici e impianti pubblici (consid. 3).
3. Non viola il divieto d'arbitrio né il principio della proporzionalità prevedere per installazioni sportive una zona destinata a edifici e impianti pubblici anziché una zona da lasciare libera da costruzioni (consid. 4). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-295%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 301
Le 10 mars 1982, le mouvement "Lôzane Bouge" et Bernard Balet ont demandé à la Direction de police de Lausanne l'autorisation d'organiser une deuxième "Fête du Cannabis", le 8 mai 1982 à Vidy. Se prévalant du succès de la première fête du même nom, organisée l'année précédente, les requérants disaient vouloir "renouveler cette expérience positive", dont le but est de "célébrer la stupéfiante beauté de cette Dicotylédone apétale qu'est le Cannabis".
Par lettre du 23 mars 1982, la Municipalité de Lausanne a refusé cette autorisation en exposant, pour l'essentiel, que la manifestation de 1981 avait été "l'occasion de nombreuses fumeries", que la Municipalité ne saurait prêter la main à des actes illicites, et "qu'à provoquer la consommation des stupéfiants et/ou révéler des possibilités de s'en procurer ou d'en consommer, et cela en agissant intentionnellement et publiquement, les organisateurs courraient le risque de tomber sous le coup de l'art. 19 de la loi fédérale sur les stupéfiants".
Contre cette décision, "Lôzane Bouge" et Bernard Balet ont recouru auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud. A l'appui de leur recours, ils relevaient en substance que la manifestation n'a ni pour but ni pour objet la consommation ou la vente de stupéfiants et la révélation de possibilités de s'en procurer ou d'en consommer. Il s'agit, au contraire, d'un débat académique sur un problème controversé, d'une contestation purement intellectuelle, en vue de conduire à la décriminalisation et à la légalisation du cannabis. Le refus d'autorisation, en interdisant la discussion publique de ce problème, viole les libertés d'expression, de manifestation et de réunion. Les recourants n'excluaient pas que, lors de la première Fête du Cannabis, il y ait eu des "fumeries" de haschisch, tout en relevant que l'on peut en constater "dans presque toutes les réunions de jeunes". Le 7 mai 1982, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Agissant par la voie du recours de droit public, "Lôzane Bouge" et Bernard Balet demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 7 mai 1982 et de leur donner acte de ce que la décision prise le 19 mars 1982 par la Municipalité de Lausanne de refuser l'autorisation d'organiser une deuxième Fête du Cannabis était illégale. Les recourants invoquent une violation des libertés de réunion, de manifestation et d'expression garanties par l'art. 4 Cst. et les art. 10 et 11 CEDH, ainsi qu'une violation de l'art. 4 Cst. et de l'art. 6 al. 2 CEDH en ce que certains faits auraient été admis de manière arbitraire, au mépris de la "présomption d'innocence". Ils se fondent sur une argumentation identique à celle développée par eux dans leur recours au Conseil d'Etat, en insistant sur le bien-fondé de leur lutte pour la modification de la législation réprimant pénalement la consommation de cannabis, et sur le fait que personne n'ayant été poursuivi à la suite de la première Fête du Cannabis, il n'est pas admissible de faire aux recourants un procès d'intention en les suspectant sans motif d'incitation à des actes pénalement répréhensibles.
Après avoir dénié la qualité pour agir de "Lôzane Bouge", le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par Bernard Balet dans la mesure où il était recevable, notamment pour les motifs suivants:
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Mettant l'accent sur l'aspect intellectuel de la réunion projetée, le recourant prétend que l'interdiction incriminée visait en réalité à empêcher un débat public en faveur de la décriminalisation et de la légalisation du cannabis. Il soutient que cette décision est incompatible avec les libertés constitutionnelles, et cela quand bien même des infractions à la loi sur les stupéfiants auraient été largement commises lors de la manifestation précédente et risqueraient d'être à nouveau commises à l'occasion d'une seconde "Fête du Cannabis".
L'autorité appelée à se prononcer sur une mesure restrictive de la liberté de réunion ou de la liberté d'opinion ne peut pas refuser une autorisation uniquement parce qu'elle désapprouve les idées et les objectifs politiques des organisateurs, mais elle doit s'en tenir à cet égard à une attitude neutre et objective (ATF 105 Ia 21 in fine). Seul est déterminant pour elle le danger, direct et imminent, qu'une manifestation pourrait objectivement entraîner pour l'ordre public (ATF 107 Ia 232 consid. 5b).
Il va cependant de soi que le contenu des opinions à débattre lors d'une réunion peut également entrer en ligne de compte dans l'appréciation de ce danger. Le risque ne peut pas toujours être exclu que les organisateurs incitent, plus ou moins activement, les participants à mettre en pratique leurs idées et que celles-ci soient ainsi la cause d'actes illicites (ATF 105 Ia 22; ATF 58 I 93 consid. 3; GRAZIELLA JACQUAt, La liberté de réunion en droit suisse, thèse Lausanne 1982, p. 50; GIORGIO MALINVERNI, La liberté de réunion, in: Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève no 68, Genève 1981, p. 126). Le contenu intellectuel des opinions exprimées doit donc d'autant plus être pris en considération lorsqu'il est en rapport direct et étroit avec les autres aspects de la réunion qui présentent un danger d'atteinte à l'ordre public, tant il est vrai que l'autorité doit empêcher l'organisation de réunions qui menacent directement d'entraîner la commission de délits (E. GRISEL, La définition de la police, in: Stabilité et dynamisme du droit dans la jurisprudence du Tribunal fédéral suisse, Bâle 1975, p. 102).
Dans le cas particulier, l'autorité devait nécessairement prendre en considération le contenu idéal d'une manifestation "pour la décriminalisation et la légalisation du cannabis", dès lors qu'elle craignait précisément que la réunion projetée soit l'occasion de nombreuses infractions à la législation sur les stupéfiants. Contrairement à l'exemple, cité par le recourant, des festivals de jazz, il y avait donc une corrélation étroite entre le thème intellectuel de la réunion et les troubles redoutés, corrélation de nature à avoir un effet cumulatif quant au danger d'atteinte à l'ordre public.
4. Chargée de déterminer, dans le cadre de son pouvoir général de police, si une réunion est susceptible de menacer directement l'ordre public, l'autorité doit faire un pronostic sur son déroulement (cf. G. MALINVERNI, op.cit., p. 122 et 126). En l'occurrence, cette tâche lui était grandement facilitée par le fait qu'une manifestation semblable avait déjà eu lieu l'année précédente. Elle devait d'ailleurs d'autant plus en tenir compte que les requérants se référaient eux-mêmes expressément au "succès de la première Fête du Cannabis" pour demander l'autorisation "de renouveler ... cette expérience positive".
a) La demande d'autorisation du 27 mars 1981 précisait que la fête était "destinée à célébrer l'aspect esthétique du cannabis". Les pièces du dossier ne précisent pas si et dans quelle mesure un tel objectif a été réalisé. Il apparaît, en revanche, que la première "Fête du Cannabis" a pris en fait essentiellement l'allure d'une manifestation prônant la légalisation des "drogues douces" et donnant aux participants l'occasion d'en fumer en anticipant une telle légalisation éventuelle.
aa) Il est vrai que le recourant conteste cette dernière constatation, reprise d'un rapport de la Brigade des stupéfiants, et la qualifie d'arbitraire parce qu'il n'aurait pas eu l'occasion de se prononcer sur ce rapport de police.
Ce dernier allégué est inexact. Il ressort du dossier qu'au cours de la procédure de recours cantonale, le conseil des recourants a eu connaissance de ce rapport de police du 14 mai 1981 par les "Déterminations de la Municipalité de Lausanne au Conseil d'Etat du canton de Vaud", dont ledit rapport constituait l'une des pièces jointes et qu'il s'est prononcé à cet égard dans une réplique du 29 avril 1982. Le grief du recourant porte en réalité sur le résultat de l'administration et de l'appréciation des preuves par l'autorité cantonale. Mais cette appréciation des preuves ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Indépendamment du fait qu'un rapport de police constitue, en principe, un moyen de preuve pertinent, sinon toujours concluant, il va de soi que le Conseil d'Etat pouvait aussi tenir compte, à un moindre degré, du contenu de diverses lettres de protestation confirmant la réalité de "fumeries" lors de la première "Fête du Cannabis". Mais surtout, l'exactitude de la constatation en cause est corroborée par les propres déclarations du conseil du recourant, qui exposait ce qui suit, dans sa réplique du 29 avril 1982:
"Y a-t-il eu des fumeries lors de la première Fête du Cannabis? Cela n'est pas exclu, mais les recourants contestent formellement avoir provoqué une telle consommation. Encore une fois, il est de notoriété publique que, dans presque toutes les réunions de jeunes, on peut constater des fumeries de haschisch. Qu'en l'espèce il n'y ait rien eu d'extraordinaire résulte de ce que la Brigade des stupéfiants s'est abstenue d'intervenir, n'a fait aucune dénonciation et même aucune observation à ceux qui ont organisé la première fête."
Le Conseil d'Etat était dès lors fondé à admettre que la première "Fête du Cannabis" avait été l'occasion de nombreuses "fumeries", d'autant plus que le conseil des recourants avait allégué, dans son recours, qu'il "est de notoriété publique que, dans presque toutes les réunions de jeunes, il y a de telles infractions. Qu'on songe par exemple aux nombreux festivals de jazz" (passage repris d'ailleurs textuellement dans le recours de droit public).
Pas plus que d'une violation de l'art. 4 Cst. par la constatation susmentionnée, il ne saurait être question d'une violation de l'art. 6 al. 2 CEDH. Le grief formulé à cet égard par le recourant est téméraire. Il est évident que l'art. 6 al. 2 CEDH ne s'applique qu'en matière pénale ("Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente..."; cf. D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des droits de l'homme, 1977, p. 32 ss). Le recourant n'ayant fait l'objet d'aucune accusation pénale, sa présumée innocence n'a rien à voir ici.
bb) Les termes mêmes de la demande d'autorisation pour la deuxième "Fête du Cannabis" montrent qu'il s'agissait bien pour les organisateurs de poursuivre l'"expérience" dans toutes ses dimensions, y compris et surtout dans celle orientée vers l'action politique en vue d'une modification de la législation, sans se préoccuper de ce qu'en fait ce serait l'occasion, pour un très grand nombre de personnes - et en particulier de jeunes - de s'adonner ensemble et publiquement aux drogues douces. Le but indiqué - "célébrer la stupéfiante beauté de cette Dicotylédone apétale" - ne peut être interprété que comme un prétexte fallacieux. Cela est confirmé à posteriori par les arguments utilisés par les recourants en procédure, qui tendent à justifier leur action en vue de la modification d'"articles de loi dont le bien-fondé scientifique est sujet à caution", vu "le phénomène de masse que représente la consommation récréative du cannabis". S'il est très vraisemblable que, comme l'indique le recourant, il devait s'agir "d'une réunion sur un problème controversé", le refus d'autorisation ne saurait, toutefois, être considéré comme une censure politique. L'arrêt attaqué précise que "les risques dénoncés proviennent non pas seulement des opinions proférées par les organisateurs mais de la réunion comme telle", et la lettre de la Municipalité du 23 mars 1982 spécifiait que "l'interdiction qui précède ne préjuge en rien de la décision qui pourrait être prise concernant l'éventualité de l'établissement d'un stand d'information au centre-ville". Ce que les autorités ont voulu éviter, ce n'est donc nullement un débat d'idées public, mais bien - compte tenu de l'expérience de 1981 - l'organisation d'une manifestation dont tout portait à penser qu'elle ne pourrait que dégénérer en actes illégaux.
b) Un autre aspect encore de l'expérience faite l'année précédente devait inciter l'autorité à la prudence: les tracts invitant le public à la première "Fête du Cannabis" mentionnaient comme organisateur, à côté de "Lôzane Bouge", un "Mouvement Autonome des Fumeurs" dont il n'avait pas été question dans la procédure d'autorisation. Le dossier ne contient pas d'indication sur ce dernier groupement; on peut toutefois présumer qu'il s'agit d'un mouvement groupant, sinon des fumeurs de haschisch, à tout le moins des militants de la légalisation de ce stupéfiant. En tout état de cause, il apparaît pour ce motif formel déjà que la "Fête" n'a, en réalité, pas respecté les conditions de son autorisation; or, la question de savoir qui est l'organisateur d'une manifestation de ce genre revêt évidemment une importance considérable. Saisies d'une nouvelle requête en 1982, les autorités vaudoises pouvaient et devaient prendre en considération le risque que, nonobstant les indications données par les requérants, d'autres groupements encore, inconnus et incontrôlables, se joignent aux organisateurs officiels pour exercer sur la manifestation une influence d'un poids imprévisible.
c) L'autorité devait enfin considérer le fait que la première "Fête du Cannabis" avait attiré plusieurs centaines de personnes. Il n'y a aucune raison de penser que la seconde n'aurait pas eu au moins le même succès. Il devait donc s'agir d'une manifestation importante.
d) C'est à tort que le recourant tente de se prévaloir de ce qu'aucune poursuite pénale n'a été engagée à la suite de la précédente manifestation. On ne saurait en effet en déduire que des délits n'ont pas été commis, ni même - comme l'allègue le recourant - qu'il ne pouvait s'agir que de quantités minimes au sens de l'art. 19b de la loi sur les stupéfiants, ni à plus forte raison que des délits ne seraient pas commis lors d'un renouvellement de la manifestation. L'argument selon lequel l'autorité cantonale commettrait "un véritable abus de droit en laissant se dérouler sans réagir la première Fête du Cannabis pour tirer parti de sa non-intervention, afin d'interdire la deuxième" est absurde, tendancieux et, partant, téméraire. Il procède en outre d'une confusion entre les compétences des autorités pénales et celles des autorités administratives. En refusant l'autorisation sollicitée en 1982, l'autorité cantonale n'a en aucune manière "tiré parti de sa non-intervention"; elle a simplement, dans le cadre de son appréciation de la situation, pris en considération les faits concrets qui se sont passés en 1981.
e) Il résulte à l'évidence de ce qui précède que l'autorité avait tout lieu de craindre, au vu des expériences faites en 1981, qu'une nouvelle "Fête du Cannabis" provoque des atteintes en tout cas aussi graves à l'ordre public et, notamment, des infractions à la législation sur les stupéfiants. La question de savoir si les organisateurs réels de la manifestation envisagée avaient ou non pour but la consommation ou la vente de produits stupéfiants ou la provocation à la consommation de tels produits n'est pas décisive, dès lors que la "Fête" de 1981 avait entraîné de tels délits. Il était normal et raisonnable de déduire des événements de 1981 que les organisateurs officiels pourraient se voir flanqués d'autres "animateurs", dont ils ne pourraient empêcher une éventuelle activité provocatrice et délictuelle. Il était, par conséquent, justifié aussi que l'autorité communale se laisse guider par le souci de prévenir la commission fort probable de nouveaux délits dans des circonstances analogues, en refusant un permis sollicité par des organisateurs qui devaient être considérés comme des perturbateurs au sens large de la jurisprudence actuelle (ATF 107 Ia 62 consid. 5b).
L'organisation d'une seconde "Fête du Cannabis" dans les circonstances données impliquait, sans aucun doute, objectivement, le risque d'un danger direct et imminent d'une grave atteinte à l'ordre public, ce qui imposait impérativement à l'autorité responsable de la sauvegarde de cet ordre public d'empêcher une telle manifestation. | fr | Art. 4 BV; Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit. Eine Behörde darf eine Versammlung nicht einzig wegen der an ihr zu erwartenden Meinungsäusserungen verbieten (Bestätigung der Rechtsprechung). Sie muss ihnen indes Rechnung tragen, wenn zwischen dem Gehalt der propagierten Auffassungen und den befürchteten Unruhen ein enger Zusammenhang besteht, der geeignet ist die Gefahr für eine Verletzung der öffentlichen Ordnung zu vergrössern (E. 3).
In Anbetracht der Tatsache, dass die gleiche Veranstaltung im Jahr zuvor durch zahlreiche Verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz gekennzeichnet war, musste die für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung verantwortliche Behörde die Durchführung eines neuen "Cannabis Festes" untersagen (E. 4). | de | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-300%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 301
Le 10 mars 1982, le mouvement "Lôzane Bouge" et Bernard Balet ont demandé à la Direction de police de Lausanne l'autorisation d'organiser une deuxième "Fête du Cannabis", le 8 mai 1982 à Vidy. Se prévalant du succès de la première fête du même nom, organisée l'année précédente, les requérants disaient vouloir "renouveler cette expérience positive", dont le but est de "célébrer la stupéfiante beauté de cette Dicotylédone apétale qu'est le Cannabis".
Par lettre du 23 mars 1982, la Municipalité de Lausanne a refusé cette autorisation en exposant, pour l'essentiel, que la manifestation de 1981 avait été "l'occasion de nombreuses fumeries", que la Municipalité ne saurait prêter la main à des actes illicites, et "qu'à provoquer la consommation des stupéfiants et/ou révéler des possibilités de s'en procurer ou d'en consommer, et cela en agissant intentionnellement et publiquement, les organisateurs courraient le risque de tomber sous le coup de l'art. 19 de la loi fédérale sur les stupéfiants".
Contre cette décision, "Lôzane Bouge" et Bernard Balet ont recouru auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud. A l'appui de leur recours, ils relevaient en substance que la manifestation n'a ni pour but ni pour objet la consommation ou la vente de stupéfiants et la révélation de possibilités de s'en procurer ou d'en consommer. Il s'agit, au contraire, d'un débat académique sur un problème controversé, d'une contestation purement intellectuelle, en vue de conduire à la décriminalisation et à la légalisation du cannabis. Le refus d'autorisation, en interdisant la discussion publique de ce problème, viole les libertés d'expression, de manifestation et de réunion. Les recourants n'excluaient pas que, lors de la première Fête du Cannabis, il y ait eu des "fumeries" de haschisch, tout en relevant que l'on peut en constater "dans presque toutes les réunions de jeunes". Le 7 mai 1982, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Agissant par la voie du recours de droit public, "Lôzane Bouge" et Bernard Balet demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 7 mai 1982 et de leur donner acte de ce que la décision prise le 19 mars 1982 par la Municipalité de Lausanne de refuser l'autorisation d'organiser une deuxième Fête du Cannabis était illégale. Les recourants invoquent une violation des libertés de réunion, de manifestation et d'expression garanties par l'art. 4 Cst. et les art. 10 et 11 CEDH, ainsi qu'une violation de l'art. 4 Cst. et de l'art. 6 al. 2 CEDH en ce que certains faits auraient été admis de manière arbitraire, au mépris de la "présomption d'innocence". Ils se fondent sur une argumentation identique à celle développée par eux dans leur recours au Conseil d'Etat, en insistant sur le bien-fondé de leur lutte pour la modification de la législation réprimant pénalement la consommation de cannabis, et sur le fait que personne n'ayant été poursuivi à la suite de la première Fête du Cannabis, il n'est pas admissible de faire aux recourants un procès d'intention en les suspectant sans motif d'incitation à des actes pénalement répréhensibles.
Après avoir dénié la qualité pour agir de "Lôzane Bouge", le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par Bernard Balet dans la mesure où il était recevable, notamment pour les motifs suivants:
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Mettant l'accent sur l'aspect intellectuel de la réunion projetée, le recourant prétend que l'interdiction incriminée visait en réalité à empêcher un débat public en faveur de la décriminalisation et de la légalisation du cannabis. Il soutient que cette décision est incompatible avec les libertés constitutionnelles, et cela quand bien même des infractions à la loi sur les stupéfiants auraient été largement commises lors de la manifestation précédente et risqueraient d'être à nouveau commises à l'occasion d'une seconde "Fête du Cannabis".
L'autorité appelée à se prononcer sur une mesure restrictive de la liberté de réunion ou de la liberté d'opinion ne peut pas refuser une autorisation uniquement parce qu'elle désapprouve les idées et les objectifs politiques des organisateurs, mais elle doit s'en tenir à cet égard à une attitude neutre et objective (ATF 105 Ia 21 in fine). Seul est déterminant pour elle le danger, direct et imminent, qu'une manifestation pourrait objectivement entraîner pour l'ordre public (ATF 107 Ia 232 consid. 5b).
Il va cependant de soi que le contenu des opinions à débattre lors d'une réunion peut également entrer en ligne de compte dans l'appréciation de ce danger. Le risque ne peut pas toujours être exclu que les organisateurs incitent, plus ou moins activement, les participants à mettre en pratique leurs idées et que celles-ci soient ainsi la cause d'actes illicites (ATF 105 Ia 22; ATF 58 I 93 consid. 3; GRAZIELLA JACQUAt, La liberté de réunion en droit suisse, thèse Lausanne 1982, p. 50; GIORGIO MALINVERNI, La liberté de réunion, in: Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève no 68, Genève 1981, p. 126). Le contenu intellectuel des opinions exprimées doit donc d'autant plus être pris en considération lorsqu'il est en rapport direct et étroit avec les autres aspects de la réunion qui présentent un danger d'atteinte à l'ordre public, tant il est vrai que l'autorité doit empêcher l'organisation de réunions qui menacent directement d'entraîner la commission de délits (E. GRISEL, La définition de la police, in: Stabilité et dynamisme du droit dans la jurisprudence du Tribunal fédéral suisse, Bâle 1975, p. 102).
Dans le cas particulier, l'autorité devait nécessairement prendre en considération le contenu idéal d'une manifestation "pour la décriminalisation et la légalisation du cannabis", dès lors qu'elle craignait précisément que la réunion projetée soit l'occasion de nombreuses infractions à la législation sur les stupéfiants. Contrairement à l'exemple, cité par le recourant, des festivals de jazz, il y avait donc une corrélation étroite entre le thème intellectuel de la réunion et les troubles redoutés, corrélation de nature à avoir un effet cumulatif quant au danger d'atteinte à l'ordre public.
4. Chargée de déterminer, dans le cadre de son pouvoir général de police, si une réunion est susceptible de menacer directement l'ordre public, l'autorité doit faire un pronostic sur son déroulement (cf. G. MALINVERNI, op.cit., p. 122 et 126). En l'occurrence, cette tâche lui était grandement facilitée par le fait qu'une manifestation semblable avait déjà eu lieu l'année précédente. Elle devait d'ailleurs d'autant plus en tenir compte que les requérants se référaient eux-mêmes expressément au "succès de la première Fête du Cannabis" pour demander l'autorisation "de renouveler ... cette expérience positive".
a) La demande d'autorisation du 27 mars 1981 précisait que la fête était "destinée à célébrer l'aspect esthétique du cannabis". Les pièces du dossier ne précisent pas si et dans quelle mesure un tel objectif a été réalisé. Il apparaît, en revanche, que la première "Fête du Cannabis" a pris en fait essentiellement l'allure d'une manifestation prônant la légalisation des "drogues douces" et donnant aux participants l'occasion d'en fumer en anticipant une telle légalisation éventuelle.
aa) Il est vrai que le recourant conteste cette dernière constatation, reprise d'un rapport de la Brigade des stupéfiants, et la qualifie d'arbitraire parce qu'il n'aurait pas eu l'occasion de se prononcer sur ce rapport de police.
Ce dernier allégué est inexact. Il ressort du dossier qu'au cours de la procédure de recours cantonale, le conseil des recourants a eu connaissance de ce rapport de police du 14 mai 1981 par les "Déterminations de la Municipalité de Lausanne au Conseil d'Etat du canton de Vaud", dont ledit rapport constituait l'une des pièces jointes et qu'il s'est prononcé à cet égard dans une réplique du 29 avril 1982. Le grief du recourant porte en réalité sur le résultat de l'administration et de l'appréciation des preuves par l'autorité cantonale. Mais cette appréciation des preuves ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Indépendamment du fait qu'un rapport de police constitue, en principe, un moyen de preuve pertinent, sinon toujours concluant, il va de soi que le Conseil d'Etat pouvait aussi tenir compte, à un moindre degré, du contenu de diverses lettres de protestation confirmant la réalité de "fumeries" lors de la première "Fête du Cannabis". Mais surtout, l'exactitude de la constatation en cause est corroborée par les propres déclarations du conseil du recourant, qui exposait ce qui suit, dans sa réplique du 29 avril 1982:
"Y a-t-il eu des fumeries lors de la première Fête du Cannabis? Cela n'est pas exclu, mais les recourants contestent formellement avoir provoqué une telle consommation. Encore une fois, il est de notoriété publique que, dans presque toutes les réunions de jeunes, on peut constater des fumeries de haschisch. Qu'en l'espèce il n'y ait rien eu d'extraordinaire résulte de ce que la Brigade des stupéfiants s'est abstenue d'intervenir, n'a fait aucune dénonciation et même aucune observation à ceux qui ont organisé la première fête."
Le Conseil d'Etat était dès lors fondé à admettre que la première "Fête du Cannabis" avait été l'occasion de nombreuses "fumeries", d'autant plus que le conseil des recourants avait allégué, dans son recours, qu'il "est de notoriété publique que, dans presque toutes les réunions de jeunes, il y a de telles infractions. Qu'on songe par exemple aux nombreux festivals de jazz" (passage repris d'ailleurs textuellement dans le recours de droit public).
Pas plus que d'une violation de l'art. 4 Cst. par la constatation susmentionnée, il ne saurait être question d'une violation de l'art. 6 al. 2 CEDH. Le grief formulé à cet égard par le recourant est téméraire. Il est évident que l'art. 6 al. 2 CEDH ne s'applique qu'en matière pénale ("Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente..."; cf. D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des droits de l'homme, 1977, p. 32 ss). Le recourant n'ayant fait l'objet d'aucune accusation pénale, sa présumée innocence n'a rien à voir ici.
bb) Les termes mêmes de la demande d'autorisation pour la deuxième "Fête du Cannabis" montrent qu'il s'agissait bien pour les organisateurs de poursuivre l'"expérience" dans toutes ses dimensions, y compris et surtout dans celle orientée vers l'action politique en vue d'une modification de la législation, sans se préoccuper de ce qu'en fait ce serait l'occasion, pour un très grand nombre de personnes - et en particulier de jeunes - de s'adonner ensemble et publiquement aux drogues douces. Le but indiqué - "célébrer la stupéfiante beauté de cette Dicotylédone apétale" - ne peut être interprété que comme un prétexte fallacieux. Cela est confirmé à posteriori par les arguments utilisés par les recourants en procédure, qui tendent à justifier leur action en vue de la modification d'"articles de loi dont le bien-fondé scientifique est sujet à caution", vu "le phénomène de masse que représente la consommation récréative du cannabis". S'il est très vraisemblable que, comme l'indique le recourant, il devait s'agir "d'une réunion sur un problème controversé", le refus d'autorisation ne saurait, toutefois, être considéré comme une censure politique. L'arrêt attaqué précise que "les risques dénoncés proviennent non pas seulement des opinions proférées par les organisateurs mais de la réunion comme telle", et la lettre de la Municipalité du 23 mars 1982 spécifiait que "l'interdiction qui précède ne préjuge en rien de la décision qui pourrait être prise concernant l'éventualité de l'établissement d'un stand d'information au centre-ville". Ce que les autorités ont voulu éviter, ce n'est donc nullement un débat d'idées public, mais bien - compte tenu de l'expérience de 1981 - l'organisation d'une manifestation dont tout portait à penser qu'elle ne pourrait que dégénérer en actes illégaux.
b) Un autre aspect encore de l'expérience faite l'année précédente devait inciter l'autorité à la prudence: les tracts invitant le public à la première "Fête du Cannabis" mentionnaient comme organisateur, à côté de "Lôzane Bouge", un "Mouvement Autonome des Fumeurs" dont il n'avait pas été question dans la procédure d'autorisation. Le dossier ne contient pas d'indication sur ce dernier groupement; on peut toutefois présumer qu'il s'agit d'un mouvement groupant, sinon des fumeurs de haschisch, à tout le moins des militants de la légalisation de ce stupéfiant. En tout état de cause, il apparaît pour ce motif formel déjà que la "Fête" n'a, en réalité, pas respecté les conditions de son autorisation; or, la question de savoir qui est l'organisateur d'une manifestation de ce genre revêt évidemment une importance considérable. Saisies d'une nouvelle requête en 1982, les autorités vaudoises pouvaient et devaient prendre en considération le risque que, nonobstant les indications données par les requérants, d'autres groupements encore, inconnus et incontrôlables, se joignent aux organisateurs officiels pour exercer sur la manifestation une influence d'un poids imprévisible.
c) L'autorité devait enfin considérer le fait que la première "Fête du Cannabis" avait attiré plusieurs centaines de personnes. Il n'y a aucune raison de penser que la seconde n'aurait pas eu au moins le même succès. Il devait donc s'agir d'une manifestation importante.
d) C'est à tort que le recourant tente de se prévaloir de ce qu'aucune poursuite pénale n'a été engagée à la suite de la précédente manifestation. On ne saurait en effet en déduire que des délits n'ont pas été commis, ni même - comme l'allègue le recourant - qu'il ne pouvait s'agir que de quantités minimes au sens de l'art. 19b de la loi sur les stupéfiants, ni à plus forte raison que des délits ne seraient pas commis lors d'un renouvellement de la manifestation. L'argument selon lequel l'autorité cantonale commettrait "un véritable abus de droit en laissant se dérouler sans réagir la première Fête du Cannabis pour tirer parti de sa non-intervention, afin d'interdire la deuxième" est absurde, tendancieux et, partant, téméraire. Il procède en outre d'une confusion entre les compétences des autorités pénales et celles des autorités administratives. En refusant l'autorisation sollicitée en 1982, l'autorité cantonale n'a en aucune manière "tiré parti de sa non-intervention"; elle a simplement, dans le cadre de son appréciation de la situation, pris en considération les faits concrets qui se sont passés en 1981.
e) Il résulte à l'évidence de ce qui précède que l'autorité avait tout lieu de craindre, au vu des expériences faites en 1981, qu'une nouvelle "Fête du Cannabis" provoque des atteintes en tout cas aussi graves à l'ordre public et, notamment, des infractions à la législation sur les stupéfiants. La question de savoir si les organisateurs réels de la manifestation envisagée avaient ou non pour but la consommation ou la vente de produits stupéfiants ou la provocation à la consommation de tels produits n'est pas décisive, dès lors que la "Fête" de 1981 avait entraîné de tels délits. Il était normal et raisonnable de déduire des événements de 1981 que les organisateurs officiels pourraient se voir flanqués d'autres "animateurs", dont ils ne pourraient empêcher une éventuelle activité provocatrice et délictuelle. Il était, par conséquent, justifié aussi que l'autorité communale se laisse guider par le souci de prévenir la commission fort probable de nouveaux délits dans des circonstances analogues, en refusant un permis sollicité par des organisateurs qui devaient être considérés comme des perturbateurs au sens large de la jurisprudence actuelle (ATF 107 Ia 62 consid. 5b).
L'organisation d'une seconde "Fête du Cannabis" dans les circonstances données impliquait, sans aucun doute, objectivement, le risque d'un danger direct et imminent d'une grave atteinte à l'ordre public, ce qui imposait impérativement à l'autorité responsable de la sauvegarde de cet ordre public d'empêcher une telle manifestation. | fr | Art. 4 Cst.; liberté d'opinion et de réunion. L'autorité compétente ne saurait interdire une réunion uniquement en raison des idées qui doivent y être exprimées (confirmation de la jurisprudence). Elle doit toutefois en tenir compte lorsqu'il existe, entre le contenu intellectuel de la réunion et les troubles redoutés, une corrélation étroite, de nature à accroître le danger d'atteinte à l'ordre public (consid. 3).
Le fait que la même manifestation avait donné lieu, l'année précédente, à de nombreuses infractions à la loi sur les stupéfiants ne pouvait qu'imposer à l'autorité chargée de sauvegarder l'ordre public d'interdire l'organisation d'une nouvelle "Fête du Cannabis" (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-300%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
23,699 | 108 Ia 300 | 108 Ia 300
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Le 10 mars 1982, le mouvement "Lôzane Bouge" et Bernard Balet ont demandé à la Direction de police de Lausanne l'autorisation d'organiser une deuxième "Fête du Cannabis", le 8 mai 1982 à Vidy. Se prévalant du succès de la première fête du même nom, organisée l'année précédente, les requérants disaient vouloir "renouveler cette expérience positive", dont le but est de "célébrer la stupéfiante beauté de cette Dicotylédone apétale qu'est le Cannabis".
Par lettre du 23 mars 1982, la Municipalité de Lausanne a refusé cette autorisation en exposant, pour l'essentiel, que la manifestation de 1981 avait été "l'occasion de nombreuses fumeries", que la Municipalité ne saurait prêter la main à des actes illicites, et "qu'à provoquer la consommation des stupéfiants et/ou révéler des possibilités de s'en procurer ou d'en consommer, et cela en agissant intentionnellement et publiquement, les organisateurs courraient le risque de tomber sous le coup de l'art. 19 de la loi fédérale sur les stupéfiants".
Contre cette décision, "Lôzane Bouge" et Bernard Balet ont recouru auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud. A l'appui de leur recours, ils relevaient en substance que la manifestation n'a ni pour but ni pour objet la consommation ou la vente de stupéfiants et la révélation de possibilités de s'en procurer ou d'en consommer. Il s'agit, au contraire, d'un débat académique sur un problème controversé, d'une contestation purement intellectuelle, en vue de conduire à la décriminalisation et à la légalisation du cannabis. Le refus d'autorisation, en interdisant la discussion publique de ce problème, viole les libertés d'expression, de manifestation et de réunion. Les recourants n'excluaient pas que, lors de la première Fête du Cannabis, il y ait eu des "fumeries" de haschisch, tout en relevant que l'on peut en constater "dans presque toutes les réunions de jeunes". Le 7 mai 1982, le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
Agissant par la voie du recours de droit public, "Lôzane Bouge" et Bernard Balet demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 7 mai 1982 et de leur donner acte de ce que la décision prise le 19 mars 1982 par la Municipalité de Lausanne de refuser l'autorisation d'organiser une deuxième Fête du Cannabis était illégale. Les recourants invoquent une violation des libertés de réunion, de manifestation et d'expression garanties par l'art. 4 Cst. et les art. 10 et 11 CEDH, ainsi qu'une violation de l'art. 4 Cst. et de l'art. 6 al. 2 CEDH en ce que certains faits auraient été admis de manière arbitraire, au mépris de la "présomption d'innocence". Ils se fondent sur une argumentation identique à celle développée par eux dans leur recours au Conseil d'Etat, en insistant sur le bien-fondé de leur lutte pour la modification de la législation réprimant pénalement la consommation de cannabis, et sur le fait que personne n'ayant été poursuivi à la suite de la première Fête du Cannabis, il n'est pas admissible de faire aux recourants un procès d'intention en les suspectant sans motif d'incitation à des actes pénalement répréhensibles.
Après avoir dénié la qualité pour agir de "Lôzane Bouge", le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par Bernard Balet dans la mesure où il était recevable, notamment pour les motifs suivants:
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Mettant l'accent sur l'aspect intellectuel de la réunion projetée, le recourant prétend que l'interdiction incriminée visait en réalité à empêcher un débat public en faveur de la décriminalisation et de la légalisation du cannabis. Il soutient que cette décision est incompatible avec les libertés constitutionnelles, et cela quand bien même des infractions à la loi sur les stupéfiants auraient été largement commises lors de la manifestation précédente et risqueraient d'être à nouveau commises à l'occasion d'une seconde "Fête du Cannabis".
L'autorité appelée à se prononcer sur une mesure restrictive de la liberté de réunion ou de la liberté d'opinion ne peut pas refuser une autorisation uniquement parce qu'elle désapprouve les idées et les objectifs politiques des organisateurs, mais elle doit s'en tenir à cet égard à une attitude neutre et objective (ATF 105 Ia 21 in fine). Seul est déterminant pour elle le danger, direct et imminent, qu'une manifestation pourrait objectivement entraîner pour l'ordre public (ATF 107 Ia 232 consid. 5b).
Il va cependant de soi que le contenu des opinions à débattre lors d'une réunion peut également entrer en ligne de compte dans l'appréciation de ce danger. Le risque ne peut pas toujours être exclu que les organisateurs incitent, plus ou moins activement, les participants à mettre en pratique leurs idées et que celles-ci soient ainsi la cause d'actes illicites (ATF 105 Ia 22; ATF 58 I 93 consid. 3; GRAZIELLA JACQUAt, La liberté de réunion en droit suisse, thèse Lausanne 1982, p. 50; GIORGIO MALINVERNI, La liberté de réunion, in: Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève no 68, Genève 1981, p. 126). Le contenu intellectuel des opinions exprimées doit donc d'autant plus être pris en considération lorsqu'il est en rapport direct et étroit avec les autres aspects de la réunion qui présentent un danger d'atteinte à l'ordre public, tant il est vrai que l'autorité doit empêcher l'organisation de réunions qui menacent directement d'entraîner la commission de délits (E. GRISEL, La définition de la police, in: Stabilité et dynamisme du droit dans la jurisprudence du Tribunal fédéral suisse, Bâle 1975, p. 102).
Dans le cas particulier, l'autorité devait nécessairement prendre en considération le contenu idéal d'une manifestation "pour la décriminalisation et la légalisation du cannabis", dès lors qu'elle craignait précisément que la réunion projetée soit l'occasion de nombreuses infractions à la législation sur les stupéfiants. Contrairement à l'exemple, cité par le recourant, des festivals de jazz, il y avait donc une corrélation étroite entre le thème intellectuel de la réunion et les troubles redoutés, corrélation de nature à avoir un effet cumulatif quant au danger d'atteinte à l'ordre public.
4. Chargée de déterminer, dans le cadre de son pouvoir général de police, si une réunion est susceptible de menacer directement l'ordre public, l'autorité doit faire un pronostic sur son déroulement (cf. G. MALINVERNI, op.cit., p. 122 et 126). En l'occurrence, cette tâche lui était grandement facilitée par le fait qu'une manifestation semblable avait déjà eu lieu l'année précédente. Elle devait d'ailleurs d'autant plus en tenir compte que les requérants se référaient eux-mêmes expressément au "succès de la première Fête du Cannabis" pour demander l'autorisation "de renouveler ... cette expérience positive".
a) La demande d'autorisation du 27 mars 1981 précisait que la fête était "destinée à célébrer l'aspect esthétique du cannabis". Les pièces du dossier ne précisent pas si et dans quelle mesure un tel objectif a été réalisé. Il apparaît, en revanche, que la première "Fête du Cannabis" a pris en fait essentiellement l'allure d'une manifestation prônant la légalisation des "drogues douces" et donnant aux participants l'occasion d'en fumer en anticipant une telle légalisation éventuelle.
aa) Il est vrai que le recourant conteste cette dernière constatation, reprise d'un rapport de la Brigade des stupéfiants, et la qualifie d'arbitraire parce qu'il n'aurait pas eu l'occasion de se prononcer sur ce rapport de police.
Ce dernier allégué est inexact. Il ressort du dossier qu'au cours de la procédure de recours cantonale, le conseil des recourants a eu connaissance de ce rapport de police du 14 mai 1981 par les "Déterminations de la Municipalité de Lausanne au Conseil d'Etat du canton de Vaud", dont ledit rapport constituait l'une des pièces jointes et qu'il s'est prononcé à cet égard dans une réplique du 29 avril 1982. Le grief du recourant porte en réalité sur le résultat de l'administration et de l'appréciation des preuves par l'autorité cantonale. Mais cette appréciation des preuves ne saurait être qualifiée d'arbitraire. Indépendamment du fait qu'un rapport de police constitue, en principe, un moyen de preuve pertinent, sinon toujours concluant, il va de soi que le Conseil d'Etat pouvait aussi tenir compte, à un moindre degré, du contenu de diverses lettres de protestation confirmant la réalité de "fumeries" lors de la première "Fête du Cannabis". Mais surtout, l'exactitude de la constatation en cause est corroborée par les propres déclarations du conseil du recourant, qui exposait ce qui suit, dans sa réplique du 29 avril 1982:
"Y a-t-il eu des fumeries lors de la première Fête du Cannabis? Cela n'est pas exclu, mais les recourants contestent formellement avoir provoqué une telle consommation. Encore une fois, il est de notoriété publique que, dans presque toutes les réunions de jeunes, on peut constater des fumeries de haschisch. Qu'en l'espèce il n'y ait rien eu d'extraordinaire résulte de ce que la Brigade des stupéfiants s'est abstenue d'intervenir, n'a fait aucune dénonciation et même aucune observation à ceux qui ont organisé la première fête."
Le Conseil d'Etat était dès lors fondé à admettre que la première "Fête du Cannabis" avait été l'occasion de nombreuses "fumeries", d'autant plus que le conseil des recourants avait allégué, dans son recours, qu'il "est de notoriété publique que, dans presque toutes les réunions de jeunes, il y a de telles infractions. Qu'on songe par exemple aux nombreux festivals de jazz" (passage repris d'ailleurs textuellement dans le recours de droit public).
Pas plus que d'une violation de l'art. 4 Cst. par la constatation susmentionnée, il ne saurait être question d'une violation de l'art. 6 al. 2 CEDH. Le grief formulé à cet égard par le recourant est téméraire. Il est évident que l'art. 6 al. 2 CEDH ne s'applique qu'en matière pénale ("Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente..."; cf. D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des droits de l'homme, 1977, p. 32 ss). Le recourant n'ayant fait l'objet d'aucune accusation pénale, sa présumée innocence n'a rien à voir ici.
bb) Les termes mêmes de la demande d'autorisation pour la deuxième "Fête du Cannabis" montrent qu'il s'agissait bien pour les organisateurs de poursuivre l'"expérience" dans toutes ses dimensions, y compris et surtout dans celle orientée vers l'action politique en vue d'une modification de la législation, sans se préoccuper de ce qu'en fait ce serait l'occasion, pour un très grand nombre de personnes - et en particulier de jeunes - de s'adonner ensemble et publiquement aux drogues douces. Le but indiqué - "célébrer la stupéfiante beauté de cette Dicotylédone apétale" - ne peut être interprété que comme un prétexte fallacieux. Cela est confirmé à posteriori par les arguments utilisés par les recourants en procédure, qui tendent à justifier leur action en vue de la modification d'"articles de loi dont le bien-fondé scientifique est sujet à caution", vu "le phénomène de masse que représente la consommation récréative du cannabis". S'il est très vraisemblable que, comme l'indique le recourant, il devait s'agir "d'une réunion sur un problème controversé", le refus d'autorisation ne saurait, toutefois, être considéré comme une censure politique. L'arrêt attaqué précise que "les risques dénoncés proviennent non pas seulement des opinions proférées par les organisateurs mais de la réunion comme telle", et la lettre de la Municipalité du 23 mars 1982 spécifiait que "l'interdiction qui précède ne préjuge en rien de la décision qui pourrait être prise concernant l'éventualité de l'établissement d'un stand d'information au centre-ville". Ce que les autorités ont voulu éviter, ce n'est donc nullement un débat d'idées public, mais bien - compte tenu de l'expérience de 1981 - l'organisation d'une manifestation dont tout portait à penser qu'elle ne pourrait que dégénérer en actes illégaux.
b) Un autre aspect encore de l'expérience faite l'année précédente devait inciter l'autorité à la prudence: les tracts invitant le public à la première "Fête du Cannabis" mentionnaient comme organisateur, à côté de "Lôzane Bouge", un "Mouvement Autonome des Fumeurs" dont il n'avait pas été question dans la procédure d'autorisation. Le dossier ne contient pas d'indication sur ce dernier groupement; on peut toutefois présumer qu'il s'agit d'un mouvement groupant, sinon des fumeurs de haschisch, à tout le moins des militants de la légalisation de ce stupéfiant. En tout état de cause, il apparaît pour ce motif formel déjà que la "Fête" n'a, en réalité, pas respecté les conditions de son autorisation; or, la question de savoir qui est l'organisateur d'une manifestation de ce genre revêt évidemment une importance considérable. Saisies d'une nouvelle requête en 1982, les autorités vaudoises pouvaient et devaient prendre en considération le risque que, nonobstant les indications données par les requérants, d'autres groupements encore, inconnus et incontrôlables, se joignent aux organisateurs officiels pour exercer sur la manifestation une influence d'un poids imprévisible.
c) L'autorité devait enfin considérer le fait que la première "Fête du Cannabis" avait attiré plusieurs centaines de personnes. Il n'y a aucune raison de penser que la seconde n'aurait pas eu au moins le même succès. Il devait donc s'agir d'une manifestation importante.
d) C'est à tort que le recourant tente de se prévaloir de ce qu'aucune poursuite pénale n'a été engagée à la suite de la précédente manifestation. On ne saurait en effet en déduire que des délits n'ont pas été commis, ni même - comme l'allègue le recourant - qu'il ne pouvait s'agir que de quantités minimes au sens de l'art. 19b de la loi sur les stupéfiants, ni à plus forte raison que des délits ne seraient pas commis lors d'un renouvellement de la manifestation. L'argument selon lequel l'autorité cantonale commettrait "un véritable abus de droit en laissant se dérouler sans réagir la première Fête du Cannabis pour tirer parti de sa non-intervention, afin d'interdire la deuxième" est absurde, tendancieux et, partant, téméraire. Il procède en outre d'une confusion entre les compétences des autorités pénales et celles des autorités administratives. En refusant l'autorisation sollicitée en 1982, l'autorité cantonale n'a en aucune manière "tiré parti de sa non-intervention"; elle a simplement, dans le cadre de son appréciation de la situation, pris en considération les faits concrets qui se sont passés en 1981.
e) Il résulte à l'évidence de ce qui précède que l'autorité avait tout lieu de craindre, au vu des expériences faites en 1981, qu'une nouvelle "Fête du Cannabis" provoque des atteintes en tout cas aussi graves à l'ordre public et, notamment, des infractions à la législation sur les stupéfiants. La question de savoir si les organisateurs réels de la manifestation envisagée avaient ou non pour but la consommation ou la vente de produits stupéfiants ou la provocation à la consommation de tels produits n'est pas décisive, dès lors que la "Fête" de 1981 avait entraîné de tels délits. Il était normal et raisonnable de déduire des événements de 1981 que les organisateurs officiels pourraient se voir flanqués d'autres "animateurs", dont ils ne pourraient empêcher une éventuelle activité provocatrice et délictuelle. Il était, par conséquent, justifié aussi que l'autorité communale se laisse guider par le souci de prévenir la commission fort probable de nouveaux délits dans des circonstances analogues, en refusant un permis sollicité par des organisateurs qui devaient être considérés comme des perturbateurs au sens large de la jurisprudence actuelle (ATF 107 Ia 62 consid. 5b).
L'organisation d'une seconde "Fête du Cannabis" dans les circonstances données impliquait, sans aucun doute, objectivement, le risque d'un danger direct et imminent d'une grave atteinte à l'ordre public, ce qui imposait impérativement à l'autorité responsable de la sauvegarde de cet ordre public d'empêcher une telle manifestation. | fr | Art. 4 Cost.; libertà d'espressione e di riunione. L'autorità competente non può vietare una riunione soltanto a causa delle idee che vi saranno espresse (conferma della giurisprudenza). Essa deve peraltro tenerne conto ove tra il contenuto intellettuale della riunione e i disordini paventati sussista una stretta correlazione, tale da accrescere il pericolo di una lesione dell'ordine pubblico (consid. 3).
Il fatto che la stessa manifestazione aveva dato luogo, l'anno precedente, a numerose infrazioni alla legge sugli stupefacenti, obbligava l'autorità incaricata di salvaguardare l'ordine pubblico a vietare l'organizzazione di una nuova "Festa della Canapa indiana" (consid. 4). | it | constitutional law | 1,982 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F108-IA-300%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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