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Sachverhalt ab Seite 137
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen verabschiedete am 18. Februar 1985 das Gesetz über die Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit (Organisationsgesetz). Der Abschnitt "D. Schlussbestimmungen" enthält unter anderem folgende Vorschrift:
Art. 44 Organisationsrechtliche Befugnisse des Regierungsrates Der Regierungsrat ist ohne Rücksicht auf abweichende Vorschriften in bestehenden Gesetzen befugt, in Gesetzen oder Dekreten enthaltene Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung im Sinne dieses Gesetzes auf dem Verordnungsweg anzupassen.
Er ist ermächtigt, im Falle einer solchen Anpassung gesetzliche Kompetenzvorschriften zugunsten eines bestimmten Departements oder einer bestimmten nachgeordneten Dienststelle allgemeiner zu fassen.
Die Volksabstimmung über das Organisationsgesetz wurde auf den 22. September 1985 angesetzt.
Mit Eingabe vom 5. September 1985 erhob X. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Er rügt die in Art. 44 des Organisationsgesetzes enthaltene Delegationsnorm zugunsten des Regierungsrates als eine Verletzung des Stimmrechts sowie einen Verstoss gegen Art. 4 BV und Art. 2 Üb.Best. BV.
Eine weitere Verletzung des Stimmrechts sieht er in einer angeblich unzulässigen Beeinflussung des Stimmbürgers durch die Botschaft des Grossen Rates. Er beantragt, Art. 44 des Organisationsgesetzes als "verfassungswidrig unzulässig und somit unanwendbar zu erklären und aufzuheben".
In der Volksabstimmung vom 22. September 1985 wurde das Organisationsgesetz angenommen.
Mit Teilurteil vom 24. April 1986 wies das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit sie sich gegen die Volksabstimmung vom 22. September 1985 richtet. Im übrigen wurde das Verfahren bis zur amtlichen Veröffentlichung des Gesetzes sistiert. Mit der Veröffentlichung des Gesetzes am 9. Mai 1986 ist die Sistierung dahingefallen. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit darüber nicht bereits entschieden wurde und darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer ist stimmberechtigter Einwohner des Kantons Schaffhausen und damit grundsätzlich berechtigt, im Zusammenhang mit der Volksabstimmung über das neue Organisationsgesetz Stimmrechtsbeschwerde zu führen (Art. 85 lit. a OG). Mit dieser Beschwerde kann nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gerügt werden, ein Erlass enthalte eine Delegationsnorm, durch die eine referendumspflichtige Materie künftig der Volksabstimmung entzogen werde (BGE 105 Ia 361 E. 4b; BGE 104 Ia 307 /308 E. 1b). Die Beschwerde ist daher zulässig, soweit mit ihr die Aufhebung von Art. 44 des Organisationsgesetzes beantragt wird, der nach der Auffassung des Beschwerdeführers eine unzulässige Kompetenzdelegation enthält.
b) Soweit der Beschwerdeführer jedoch die Verletzung von Art. 4 BV und Art. 2 Üb.Best. BV sowie des Grundsatzes der Gewaltentrennung rügt, bestimmt sich die Legitimation zur Beschwerdeführung nach Art. 88 OG. Diese Vorschrift setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Erlass in seiner persönlichen Rechtsstellung beeinträchtigt wird. Das ist hier jedoch nicht der Fall, weshalb in dieser Hinsicht auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann (BGE 105 Ia 359 E. 3d).
3. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch jene anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117 /118 E. 2a; BGE 110 Ia 181 E. 3a, je mit Hinweisen).
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, die Schaffung der Delegationsnorm von Art. 44 des Organisationsgesetzes hebe das Stimmrecht in unzulässiger Weise auf. Wie es sich damit verhält, hängt von der Beantwortung der Frage ab, ob die mit dieser Vorschrift ausgesprochene Delegation an den Regierungsrat zulässig ist, in Gesetzen und Dekreten enthaltene Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung auf dem Verordnungsweg anzupassen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Delegation rechtsetzender Befugnisse an Verwaltungsbehörden zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält, soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt, und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist. Ob die Delegationsnorm diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, prüft das Bundesgericht frei (BGE 104 Ia 310 E. 3c mit Hinweisen).
c) Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, ob bestehendes formelles Gesetzesrecht überhaupt auf dem Verordnungsweg geändert werden kann.
Aus dem rechtsstaatlichen Prinzip des Vorrangs des Gesetzes folgt unter anderem der Grundsatz der Parallelität der Formen. Danach kann eine Behörde ihre Anordnungen nur in jener Form gültig ändern, in der sie erlassen wurden (BGE 108 Ia 184 E. 3d; BGE 105 Ia 81 E. 6a; BGE 101 Ia 591 E. 4a; BGE 100 Ia 162 E. 5d; 98 Ia 111 E. 2d; BGE 94 I 36 E. 3a). Mehr folgt aus diesem Grundsatz nicht; namentlich ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, die Kompetenz zur Änderung oder Aufhebung einer Norm des formellen Gesetzes an den Verordnungsgeber zu delegieren (vgl. BGE 103 Ia 379 E. 4b). Hingegen muss sich die Befugnis zur Aufhebung oder Änderung formellen Gesetzesrechts durch den Verordnungsgeber in klarer Weise aus der Delegationsnorm ergeben, die ihrerseits in einem dem Referendum unterstehenden Gesetz enthalten sein muss (BGE 103 Ia 378 /379 E. 4b; BGE 94 I 36 E. 3a).
Diesem Erfordernis wurde im vorliegenden Fall dadurch Genüge getan, dass die Delegationsnorm im Organisationsgesetz enthalten und dem Volk unterbreitet worden ist.
d) Der umstrittenen Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an den Regierungsrat stehen im weitern keine Normen des kantonalen Rechts entgegen. Zwar beruft sich der Beschwerdeführer auf die Art. 41 Ziff. 4, Art. 42 Ziff. 1 und Art. 66 KV. Die Vorschrift von Art. 41 Ziff. 4 KV bestimmt jedoch lediglich, dass dem Grossen Rat unter Vorbehalt der Volksrechte das Recht der Gesetzgebung nach Massgabe der Verfassung zustehe. Art. 42 Ziff. 1 KV schreibt vor, dass unter anderem Gesetze der Volksabstimmung zu unterstellen sind. Art. 66 KV zählt die Befugnisse des Regierungsrates auf. Über die Frage der Zulässigkeit einer Delegation dieser Rechtssetzungsbefugnisse an den Regierungsrat lässt sich diesen Verfassungsvorschriften nichts entnehmen. Namentlich schliessen sie eine solche Delegation nicht aus.
e) Die Delegation ist sodann auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt. Zwar sollen nach Art. 44 des Organisationsgesetzes sämtliche Gesetze und Dekrete angepasst werden können. Wortlaut, systematische Stellung unter dem Titel "D. Schlussbestimmungen" und die Beratungen der grossrätlichen Spezialkommission (Protokoll, S. 78/79) zeigen, dass es nur um Anpassung bestehender Gesetze und Dekrete an das neue Gesetz gehen kann. Obwohl sich die Delegation auf sämtliche bestehenden Gesetze und Dekrete bezieht, ist das Erfordernis der Beschränkung auf ein bestimmtes Gebiet gewahrt. Die Delegation beschränkt sich auf den klar abgegrenzten, engen Bereich der Anpassung von Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung im Sinne des neuen Gesetzes.
f) Die Delegation nach Art. 44 des Organisationsgesetzes betrifft ferner keine Regelung, welche die Rechtsstellung der Bürger berührt. Es geht um blosse Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften innerhalb der Verwaltung. Solche bereits bestehenden Vorschriften sollen mit dem neuen Gesetz in Übereinstimmung gebracht werden. Dabei hat sich der Regierungsrat an das Organisationsgesetz zu halten und ist nicht befugt, von Bestimmungen dieses Gesetzes abzuweichen. Wie sich auch aus der Liste ergibt, die bei der Beratung für das neue Gesetz vorlag, halten sich die vorgesehenen Gesetzesänderungen durchaus im Rahmen der Delegationsnorm. Substanzielle Änderungen wie jene des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, die den Rechtsmittelweg im Verwaltungsverfahren regelt (Art. 16) und somit die Rechte des Einzelnen berührt, wurden durch Aufnahme in das Gesetz selbst vorgenommen (Art. 42 des Organisationsgesetzes). Der Grund zur Übertragung der allgemeinen Anpassungskompetenz liegt einzig darin, die betreffenden Vorschriften, die den Einzelnen in seinen Rechten nicht berühren, auf einfache Weise dem Organisationsgesetz anzupassen. Zwar wäre das auch ohne weiteres unmittelbar durch das neue Gesetz selbst möglich gewesen. Doch ist die Begründung der kantonalen Behörden berechtigt, wonach die Gesetzesvorlage durch den Verzicht auf eine in das Gesetz integrierte Anpassung an Übersicht gewonnen hat und zudem allfällige Fehler bei der Durchsicht des Rechtsbuchs auf einfache Art korrigiert werden können. Die entgegenstehenden Bedenken des Beschwerdeführers sind unbegründet. Namentlich kann der Regierungsrat die Gesetze nicht "nach Gutdünken" anpassen, da Art. 44 des Organisationsgesetzes die Kompetenz klar umschreibt, begrenzt und inhaltlich in den Rahmen des neuen Gesetzes weist. Es liegt auch im Wesen einer jeden vom Volk ausgesprochenen Delegation, dass der Stimmbürger dadurch sein Stimmrecht einschränkt. Genügt die Delegationsnorm den verfassungsrechtlichen Anforderungen, so hat sich der einzelne Stimmbürger diese Einschränkung gefallen zu lassen, auch wenn er ihr nicht zugestimmt hat.
g) Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, durch eine allfällige Änderung anderer Gesetze auf dem Verordnungsweg werde der Grundsatz der Einheit der Materie verletzt.
Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Daraus wird unter anderem das generell gültige Prinzip der Einheit der Materie abgeleitet, wonach verschiedene Materien nicht zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden dürfen (BGE 111 Ia 198 E. 2b mit Hinweis auf BGE 108 Ia 157 E. 3b und BGE 104 Ia 223 E. 2b).
Im vorliegenden Fall ist der Grundsatz der Einheit der Materie klarerweise nicht verletzt. Die Gesetzesvorlage hat die Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit im Kanton Schaffhausen zum Gegenstand. Der umstrittene Art. 44 des Organisationsgesetzes ermöglicht dem Regierungsrat die Anpassung anderer Gesetze und Dekrete in bezug auf Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften im Rahmen dieses neuen Gesetzes. Es handelt sich demnach um dieselbe Materie, wie sie im Organisationsgesetz geregelt ist. Darauf, ob jene Gesetze an sich verschiedene Materien regeln, kann es nicht ankommen. | de | Art. 85 lett. a, art. 88 OG; legittimazione a ricorrere contro una norma cantonale di delegazione. La legittimazione ad impugnare una norma cantonale di delegazione è retta dall'art. 85 lett. a OG, ove sia invocata una violazione dei diritti politici (consid. 2a), e dall'art. 88 OG, ove sia invocata una violazione dell'art. 4 Cost., dell'art. 2 Disp.trans. Cost., o del principio della separazione dei poteri (consid. 2b).
Violazione del diritto di voto dei cittadini per effetto di una norma di delegazione?
Non viola il diritto di voto dei cittadini la delega conferita dall'art. 44 della legge del cantone di Sciaffusa del 18 febbraio 1985 sull'organizzazione dell'attività del governo e dell'amministrazione, con cui si autorizza il Consiglio di Stato ad adattare, mediante ordinanza, le disposizioni concernenti l'organizzazione e la competenza dell'amministrazione cantonale contenute in leggi o decreti (consid. 3). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-136%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 14
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen einen Entscheid, mit welchem der Regierungsrat des Kantons Luzern sich weigerte, den Beschwerdeführer von der Bezahlung der Verfahrenskosten im kantonalen Beschwerdeverfahren zu befreien und ihm einen unentgeltlichen Rechtsbeistand zu bestellen, gutgeheissen mit folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Gemäss § 204 Abs. 1 des luzernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (vom 3. Juli 1972; G XVIII 193) befreit die Behörde eine bedürftige Partei auf ihr begründetes Gesuch ganz oder teilweise von der Kosten- und Vorschusspflicht. Indessen geht - wie der angefochtene Entscheid unter Hinweis auf die kantonale Rechtsprechung (LGVE 1980 III Nr. 8) festhält und auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird - aus Abs. 2 und 3 dieser Bestimmung unmissverständlich hervor, dass der kantonale Gesetzgeber einen unentgeltlichen Rechtsbeistand nur für das Verwaltungsgerichtsverfahren vorsehen wollte. Insoweit der Regierungsrat es gestützt auf das kantonale Recht abgelehnt hat, dem Beschwerdeführer für das bei ihm anhängig gemachte Verfahren einen Armenanwalt zu bestellen, kann deshalb sein Entscheid nicht als willkürlich bezeichnet werden.
Nun hat aber der Regierungsrat des Kantons Luzern dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege überhaupt verweigert, ihn also auch von der Bezahlung der Verfahrenskosten nicht befreit, weil nach der Meinung der Regierung das materielle Rechtsbegehren des Beschwerdeführers als aussichtslos erscheint. Ob der Regierungsrat sich auf kantonales Recht stützen kann oder ob dieses durch den angefochtenen Entscheid in willkürlicher Weise verletzt worden ist, kann offenbleiben, wenn unmittelbar aus Art. 4 BV ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege abgeleitet werden kann. Auf diesen Standpunkt stellt sich der Beschwerdeführer.
3. a) Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung in nicht aussichtslosen Zivilprozessen einen unmittelbar auf Art. 4 BV gestützten Anspruch bedürftiger Personen auf unentgeltliche Rechtspflege bejaht, der - sofern die Wahrung der Interessen es verlangt - auch die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes mit einschliesst (BGE 110 Ia 27 E. 2, BGE 109 Ia 7 ff. E. 2-5, BGE 104 Ia 32 E. 2 und 73 E. 1, BGE 99 Ia 327 E. 2, mit Hinweisen). Ebenso hat in einem Strafverfahren der unbemittelte Angeklagte unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV einen Anspruch auf unentgeltliche Verteidigung, wenn es sich nicht um einen Bagatellfall handelt und der Straffall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, denen der Angeklagte nicht gewachsen ist (BGE 109 Ia 13 E. 3b, BGE 103 Ia 5 E. 2, BGE 100 Ia 187 E. 4b). Schliesslich hat auch das Eidgenössische Versicherungsgericht für alle Zweige der bundesrechtlichen Sozialversicherung einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung anerkannt; dieser Anspruch, der auch im kantonalen Beschwerdeverfahren in Sozialversicherungssachen besteht, gründet sich allerdings nicht auf Art. 4 BV, sondern auf materielles Bundesrecht (BGE 103 V 46 ff.).
Entgegen der Meinung, die offenbar beim Beschwerdeführer besteht, ist es jedoch nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts keineswegs selbstverständlich, dass von Bundesrechts wegen ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Beiordnung eines Armenanwaltes auch im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten der Kantone besteht. Das Bundesgericht hat erst in einem Entscheid vom 8. März 1985 einen Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Verwaltungsgerichtsverfahren bejaht (ZBl 86/1985, S. 412 ff.; EuGRZ 1985, S. 485 ff.); es hat diese neue Praxis in einem zur Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung bestimmten Urteil vom 17. Oktober 1985 (in Sachen M. gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft) bestätigt. Was das verwaltungsinterne Verfahren der Kantone anbetrifft, hat das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 28. März 1985 (BGE 111 Ia 7 ff. E. 2) die Frage aufgeworfen, ob nicht auch hiefür ein unmittelbar aus Art. 4 BV abgeleiteter Anspruch sowohl auf unentgeltliche Rechtspflege als auch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes anerkannt werden sollte.
b) Ein unentgeltlicher Rechtsvertreter ist in Verwaltungssachen bisher vor allem deshalb als entbehrlich betrachtet worden, weil das Verwaltungsverfahren und das Verwaltungsgerichtsverfahren von der Offizialmaxime beherrscht werden. Hiebei wird aber übersehen, dass dies auch auf das Strafverfahren zutrifft und dass auch in Zivilprozessen, die ganz oder teilweise der Offizialmaxime unterstellt sind - so in Scheidungs-, Ehelichkeitsanfechtungs- und Vaterschaftsprozessen sowie in bezug auf die Kinderzuteilung und in Verfahren auf Abänderung des Scheidungsurteils -, ein Anspruch auf unentgeltliche Prozessvertretung der bedürftigen Partei besteht. Das Bundesgericht hat denn auch bezüglich des Zivilprozesses erkannt, dass die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes in Verfahren, welche von der Offizialmaxime beherrscht werden, nicht von vorneherein ausgeschlossen sein könne (BGE 104 Ia 77 E. 3b).
Man mag auch argumentieren, dass in einem reinen Zweiparteienverfahren, in welchem die eine Seite durch einen Anwalt vertreten ist, ein grösseres Bedürfnis bestehe, der nicht vertretenen Partei unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit einen unentgeltlichen Rechtsbeistand beizugeben, als in einem nur mit Verwaltungsbehörden ausgetragenen Rechtsstreit (BGE 111 Ia 7 E. 2). Doch zeigt gerade der vorliegende Fall, dass tatsächlich ein anderer Privater am Ausgang des Verfahrens unmittelbar interessiert sein mag, obwohl prozessual lediglich eine Behörde als Gegenpartei in Erscheinung tritt. Davon abgesehen, wird die Unparteilichkeit von Verwaltungsbehörden wohl überschätzt, wenn man ihnen zumutet, dass sie in vollkommen unvoreingenommener Weise gleichzeitig das öffentliche Interesse wahrnehmen und dafür Sorge tragen, dass der an der verwaltungsrechtlichen Auseinandersetzung beteiligte Bürger nicht benachteiligt wird.
Es ist auch nicht zu übersehen, dass das (materielle) Verwaltungsrecht an Umfang und Komplexität stark zugenommen hat. Damit ist nicht nur das Bedürfnis des Bürgers gewachsen, in Verwaltungsstreitigkeiten von einem sachkundigen Rechtsbeistand beraten und vertreten zu werden. Vielmehr besteht auch auf seiten der Verwaltungsbehörden ein Interesse daran, in schwierigen Fällen für die Rechtsprechung auf die Unterstützung eines Rechtsbeistandes zählen zu können, der den Bürger sach- und rechtskundig vertritt. Wo der Bürger aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage ist, einen Rechtsanwalt beizuziehen, soll ihm dies daher - auch im Interesse von Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten - durch Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ermöglicht werden.
Rechtfertigt sich aus den dargelegten Gründen die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, so lässt sich vollends keine Erklärung dafür finden, weshalb der bedürftige Bürger im Zivilprozess von der Bezahlung der Verfahrenskosten sollte befreit werden können, während dies in Verwaltungsstreitigkeiten nicht möglich ist. Das Bedürfnis des unbemittelten Bürgers, der einen Rechtsstreit auszutragen hat, auf Entlastung von den Kosten ist in allen Verfahren das gleiche. Gerade in den Grenzgebieten von Zivilrecht und Verwaltungsrecht - die vorliegende Auseinandersetzung um den Namen der Kinder des Beschwerdeführers ist eines von vielen Beispielen - darf es nicht vom Zufall des vom Gesetzgeber gewählten Verfahrensweges abhängen, ob ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht oder nicht.
c) Nach dem Gesagten ist ein unmittelbar aus Art. 4 BV fliessender Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren anzuerkennen, wie er in jüngerer Zeit auch von der Lehre befürwortet wird (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 180 f.; BLAISE KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel und Frankfurt am Main 1983, N. 403; ALFRED KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 9 zu § 16 unter Bezugnahme auf die zürcherische Praxis; PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 49 ff.). Dieser Anspruch befreit ganz oder teilweise von der Bezahlung der Verfahrenskosten und damit auch eines Kostenvorschusses, jedoch nicht von der Entrichtung einer allfälligen Entschädigung an die obsiegende Gegenpartei für ihre Umtriebe. Wo dies zur Wahrung der Interessen des unbemittelten Bürgers erforderlich ist, ergibt sich aus Art. 4 BV zudem ein Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren.
Wie schon im erwähnten Bundesgerichtsurteil vom 8. März 1985 festgehalten, ist - ausser der Bedürftigkeit der um unentgeltliche Rechtspflege ersuchenden Partei - Voraussetzung, dass das Rechtsbegehren nicht zum vorneherein aussichtslos erscheint und die verlangten Prozesshandlungen nicht offensichtlich prozessual unzulässig sind (BGE 110 Ia 27 E. 2, BGE 104 Ia 73 E. 1, mit Hinweis). Der Entscheid muss ausserdem für die gesuchstellende Partei von erheblicher Tragweite sein. Schliesslich kann der Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand nur in den Fällen bejaht werden, wo sich die aufgeworfenen Fragen nicht leicht beantworten lassen und die das Gesuch stellende Partei selber nicht rechtskundig ist (BGE 104 Ia 77 E. 3c, mit Hinweisen). | de | Art. 4 BV; unentgeltliche Rechtspflege im Verwaltungsbeschwerde- und Verwaltungsgerichtsverfahren. Es besteht im Verwaltungsbeschwerde- und Verwaltungsgerichtsverfahren der Kantone ein unmittelbar aus Art. 4 BV fliessender Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, der nicht nur die ganze oder teilweise Befreiung von der Bezahlung der Verfahrenskosten, sondern auch, soweit dies zur Wahrung der Interessen des unbemittelten Bürgers erforderlich ist, die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes umfasst (E. 3c). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 14
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen einen Entscheid, mit welchem der Regierungsrat des Kantons Luzern sich weigerte, den Beschwerdeführer von der Bezahlung der Verfahrenskosten im kantonalen Beschwerdeverfahren zu befreien und ihm einen unentgeltlichen Rechtsbeistand zu bestellen, gutgeheissen mit folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Gemäss § 204 Abs. 1 des luzernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (vom 3. Juli 1972; G XVIII 193) befreit die Behörde eine bedürftige Partei auf ihr begründetes Gesuch ganz oder teilweise von der Kosten- und Vorschusspflicht. Indessen geht - wie der angefochtene Entscheid unter Hinweis auf die kantonale Rechtsprechung (LGVE 1980 III Nr. 8) festhält und auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird - aus Abs. 2 und 3 dieser Bestimmung unmissverständlich hervor, dass der kantonale Gesetzgeber einen unentgeltlichen Rechtsbeistand nur für das Verwaltungsgerichtsverfahren vorsehen wollte. Insoweit der Regierungsrat es gestützt auf das kantonale Recht abgelehnt hat, dem Beschwerdeführer für das bei ihm anhängig gemachte Verfahren einen Armenanwalt zu bestellen, kann deshalb sein Entscheid nicht als willkürlich bezeichnet werden.
Nun hat aber der Regierungsrat des Kantons Luzern dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege überhaupt verweigert, ihn also auch von der Bezahlung der Verfahrenskosten nicht befreit, weil nach der Meinung der Regierung das materielle Rechtsbegehren des Beschwerdeführers als aussichtslos erscheint. Ob der Regierungsrat sich auf kantonales Recht stützen kann oder ob dieses durch den angefochtenen Entscheid in willkürlicher Weise verletzt worden ist, kann offenbleiben, wenn unmittelbar aus Art. 4 BV ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege abgeleitet werden kann. Auf diesen Standpunkt stellt sich der Beschwerdeführer.
3. a) Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung in nicht aussichtslosen Zivilprozessen einen unmittelbar auf Art. 4 BV gestützten Anspruch bedürftiger Personen auf unentgeltliche Rechtspflege bejaht, der - sofern die Wahrung der Interessen es verlangt - auch die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes mit einschliesst (BGE 110 Ia 27 E. 2, BGE 109 Ia 7 ff. E. 2-5, BGE 104 Ia 32 E. 2 und 73 E. 1, BGE 99 Ia 327 E. 2, mit Hinweisen). Ebenso hat in einem Strafverfahren der unbemittelte Angeklagte unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV einen Anspruch auf unentgeltliche Verteidigung, wenn es sich nicht um einen Bagatellfall handelt und der Straffall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, denen der Angeklagte nicht gewachsen ist (BGE 109 Ia 13 E. 3b, BGE 103 Ia 5 E. 2, BGE 100 Ia 187 E. 4b). Schliesslich hat auch das Eidgenössische Versicherungsgericht für alle Zweige der bundesrechtlichen Sozialversicherung einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung anerkannt; dieser Anspruch, der auch im kantonalen Beschwerdeverfahren in Sozialversicherungssachen besteht, gründet sich allerdings nicht auf Art. 4 BV, sondern auf materielles Bundesrecht (BGE 103 V 46 ff.).
Entgegen der Meinung, die offenbar beim Beschwerdeführer besteht, ist es jedoch nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts keineswegs selbstverständlich, dass von Bundesrechts wegen ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Beiordnung eines Armenanwaltes auch im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten der Kantone besteht. Das Bundesgericht hat erst in einem Entscheid vom 8. März 1985 einen Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Verwaltungsgerichtsverfahren bejaht (ZBl 86/1985, S. 412 ff.; EuGRZ 1985, S. 485 ff.); es hat diese neue Praxis in einem zur Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung bestimmten Urteil vom 17. Oktober 1985 (in Sachen M. gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft) bestätigt. Was das verwaltungsinterne Verfahren der Kantone anbetrifft, hat das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 28. März 1985 (BGE 111 Ia 7 ff. E. 2) die Frage aufgeworfen, ob nicht auch hiefür ein unmittelbar aus Art. 4 BV abgeleiteter Anspruch sowohl auf unentgeltliche Rechtspflege als auch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes anerkannt werden sollte.
b) Ein unentgeltlicher Rechtsvertreter ist in Verwaltungssachen bisher vor allem deshalb als entbehrlich betrachtet worden, weil das Verwaltungsverfahren und das Verwaltungsgerichtsverfahren von der Offizialmaxime beherrscht werden. Hiebei wird aber übersehen, dass dies auch auf das Strafverfahren zutrifft und dass auch in Zivilprozessen, die ganz oder teilweise der Offizialmaxime unterstellt sind - so in Scheidungs-, Ehelichkeitsanfechtungs- und Vaterschaftsprozessen sowie in bezug auf die Kinderzuteilung und in Verfahren auf Abänderung des Scheidungsurteils -, ein Anspruch auf unentgeltliche Prozessvertretung der bedürftigen Partei besteht. Das Bundesgericht hat denn auch bezüglich des Zivilprozesses erkannt, dass die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes in Verfahren, welche von der Offizialmaxime beherrscht werden, nicht von vorneherein ausgeschlossen sein könne (BGE 104 Ia 77 E. 3b).
Man mag auch argumentieren, dass in einem reinen Zweiparteienverfahren, in welchem die eine Seite durch einen Anwalt vertreten ist, ein grösseres Bedürfnis bestehe, der nicht vertretenen Partei unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit einen unentgeltlichen Rechtsbeistand beizugeben, als in einem nur mit Verwaltungsbehörden ausgetragenen Rechtsstreit (BGE 111 Ia 7 E. 2). Doch zeigt gerade der vorliegende Fall, dass tatsächlich ein anderer Privater am Ausgang des Verfahrens unmittelbar interessiert sein mag, obwohl prozessual lediglich eine Behörde als Gegenpartei in Erscheinung tritt. Davon abgesehen, wird die Unparteilichkeit von Verwaltungsbehörden wohl überschätzt, wenn man ihnen zumutet, dass sie in vollkommen unvoreingenommener Weise gleichzeitig das öffentliche Interesse wahrnehmen und dafür Sorge tragen, dass der an der verwaltungsrechtlichen Auseinandersetzung beteiligte Bürger nicht benachteiligt wird.
Es ist auch nicht zu übersehen, dass das (materielle) Verwaltungsrecht an Umfang und Komplexität stark zugenommen hat. Damit ist nicht nur das Bedürfnis des Bürgers gewachsen, in Verwaltungsstreitigkeiten von einem sachkundigen Rechtsbeistand beraten und vertreten zu werden. Vielmehr besteht auch auf seiten der Verwaltungsbehörden ein Interesse daran, in schwierigen Fällen für die Rechtsprechung auf die Unterstützung eines Rechtsbeistandes zählen zu können, der den Bürger sach- und rechtskundig vertritt. Wo der Bürger aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage ist, einen Rechtsanwalt beizuziehen, soll ihm dies daher - auch im Interesse von Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten - durch Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ermöglicht werden.
Rechtfertigt sich aus den dargelegten Gründen die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, so lässt sich vollends keine Erklärung dafür finden, weshalb der bedürftige Bürger im Zivilprozess von der Bezahlung der Verfahrenskosten sollte befreit werden können, während dies in Verwaltungsstreitigkeiten nicht möglich ist. Das Bedürfnis des unbemittelten Bürgers, der einen Rechtsstreit auszutragen hat, auf Entlastung von den Kosten ist in allen Verfahren das gleiche. Gerade in den Grenzgebieten von Zivilrecht und Verwaltungsrecht - die vorliegende Auseinandersetzung um den Namen der Kinder des Beschwerdeführers ist eines von vielen Beispielen - darf es nicht vom Zufall des vom Gesetzgeber gewählten Verfahrensweges abhängen, ob ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht oder nicht.
c) Nach dem Gesagten ist ein unmittelbar aus Art. 4 BV fliessender Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren anzuerkennen, wie er in jüngerer Zeit auch von der Lehre befürwortet wird (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 180 f.; BLAISE KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel und Frankfurt am Main 1983, N. 403; ALFRED KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 9 zu § 16 unter Bezugnahme auf die zürcherische Praxis; PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 49 ff.). Dieser Anspruch befreit ganz oder teilweise von der Bezahlung der Verfahrenskosten und damit auch eines Kostenvorschusses, jedoch nicht von der Entrichtung einer allfälligen Entschädigung an die obsiegende Gegenpartei für ihre Umtriebe. Wo dies zur Wahrung der Interessen des unbemittelten Bürgers erforderlich ist, ergibt sich aus Art. 4 BV zudem ein Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren.
Wie schon im erwähnten Bundesgerichtsurteil vom 8. März 1985 festgehalten, ist - ausser der Bedürftigkeit der um unentgeltliche Rechtspflege ersuchenden Partei - Voraussetzung, dass das Rechtsbegehren nicht zum vorneherein aussichtslos erscheint und die verlangten Prozesshandlungen nicht offensichtlich prozessual unzulässig sind (BGE 110 Ia 27 E. 2, BGE 104 Ia 73 E. 1, mit Hinweis). Der Entscheid muss ausserdem für die gesuchstellende Partei von erheblicher Tragweite sein. Schliesslich kann der Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand nur in den Fällen bejaht werden, wo sich die aufgeworfenen Fragen nicht leicht beantworten lassen und die das Gesuch stellende Partei selber nicht rechtskundig ist (BGE 104 Ia 77 E. 3c, mit Hinweisen). | de | Art. 4 Cst.; assistance judiciaire dans les recours administratifs et les recours de droit administratif cantonaux. Le droit à l'assistance judiciaire dans le cadre des recours administratifs et des recours de droit administratif institués par les cantons découle directement de l'art. 4 Cst. Il dispense non seulement en tout ou partie du paiement des frais de procédure, mais encore, lorsque la protection des intérêts du citoyen sans ressources l'exige, donne droit à l'assistance d'un avocat d'office (consid. 3c). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,803 | 112 Ia 14 | 112 Ia 14
Sachverhalt ab Seite 14
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen einen Entscheid, mit welchem der Regierungsrat des Kantons Luzern sich weigerte, den Beschwerdeführer von der Bezahlung der Verfahrenskosten im kantonalen Beschwerdeverfahren zu befreien und ihm einen unentgeltlichen Rechtsbeistand zu bestellen, gutgeheissen mit folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Gemäss § 204 Abs. 1 des luzernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (vom 3. Juli 1972; G XVIII 193) befreit die Behörde eine bedürftige Partei auf ihr begründetes Gesuch ganz oder teilweise von der Kosten- und Vorschusspflicht. Indessen geht - wie der angefochtene Entscheid unter Hinweis auf die kantonale Rechtsprechung (LGVE 1980 III Nr. 8) festhält und auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird - aus Abs. 2 und 3 dieser Bestimmung unmissverständlich hervor, dass der kantonale Gesetzgeber einen unentgeltlichen Rechtsbeistand nur für das Verwaltungsgerichtsverfahren vorsehen wollte. Insoweit der Regierungsrat es gestützt auf das kantonale Recht abgelehnt hat, dem Beschwerdeführer für das bei ihm anhängig gemachte Verfahren einen Armenanwalt zu bestellen, kann deshalb sein Entscheid nicht als willkürlich bezeichnet werden.
Nun hat aber der Regierungsrat des Kantons Luzern dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege überhaupt verweigert, ihn also auch von der Bezahlung der Verfahrenskosten nicht befreit, weil nach der Meinung der Regierung das materielle Rechtsbegehren des Beschwerdeführers als aussichtslos erscheint. Ob der Regierungsrat sich auf kantonales Recht stützen kann oder ob dieses durch den angefochtenen Entscheid in willkürlicher Weise verletzt worden ist, kann offenbleiben, wenn unmittelbar aus Art. 4 BV ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege abgeleitet werden kann. Auf diesen Standpunkt stellt sich der Beschwerdeführer.
3. a) Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung in nicht aussichtslosen Zivilprozessen einen unmittelbar auf Art. 4 BV gestützten Anspruch bedürftiger Personen auf unentgeltliche Rechtspflege bejaht, der - sofern die Wahrung der Interessen es verlangt - auch die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes mit einschliesst (BGE 110 Ia 27 E. 2, BGE 109 Ia 7 ff. E. 2-5, BGE 104 Ia 32 E. 2 und 73 E. 1, BGE 99 Ia 327 E. 2, mit Hinweisen). Ebenso hat in einem Strafverfahren der unbemittelte Angeklagte unmittelbar aufgrund von Art. 4 BV einen Anspruch auf unentgeltliche Verteidigung, wenn es sich nicht um einen Bagatellfall handelt und der Straffall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, denen der Angeklagte nicht gewachsen ist (BGE 109 Ia 13 E. 3b, BGE 103 Ia 5 E. 2, BGE 100 Ia 187 E. 4b). Schliesslich hat auch das Eidgenössische Versicherungsgericht für alle Zweige der bundesrechtlichen Sozialversicherung einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung anerkannt; dieser Anspruch, der auch im kantonalen Beschwerdeverfahren in Sozialversicherungssachen besteht, gründet sich allerdings nicht auf Art. 4 BV, sondern auf materielles Bundesrecht (BGE 103 V 46 ff.).
Entgegen der Meinung, die offenbar beim Beschwerdeführer besteht, ist es jedoch nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts keineswegs selbstverständlich, dass von Bundesrechts wegen ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Beiordnung eines Armenanwaltes auch im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten der Kantone besteht. Das Bundesgericht hat erst in einem Entscheid vom 8. März 1985 einen Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Verwaltungsgerichtsverfahren bejaht (ZBl 86/1985, S. 412 ff.; EuGRZ 1985, S. 485 ff.); es hat diese neue Praxis in einem zur Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung bestimmten Urteil vom 17. Oktober 1985 (in Sachen M. gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft) bestätigt. Was das verwaltungsinterne Verfahren der Kantone anbetrifft, hat das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 28. März 1985 (BGE 111 Ia 7 ff. E. 2) die Frage aufgeworfen, ob nicht auch hiefür ein unmittelbar aus Art. 4 BV abgeleiteter Anspruch sowohl auf unentgeltliche Rechtspflege als auch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes anerkannt werden sollte.
b) Ein unentgeltlicher Rechtsvertreter ist in Verwaltungssachen bisher vor allem deshalb als entbehrlich betrachtet worden, weil das Verwaltungsverfahren und das Verwaltungsgerichtsverfahren von der Offizialmaxime beherrscht werden. Hiebei wird aber übersehen, dass dies auch auf das Strafverfahren zutrifft und dass auch in Zivilprozessen, die ganz oder teilweise der Offizialmaxime unterstellt sind - so in Scheidungs-, Ehelichkeitsanfechtungs- und Vaterschaftsprozessen sowie in bezug auf die Kinderzuteilung und in Verfahren auf Abänderung des Scheidungsurteils -, ein Anspruch auf unentgeltliche Prozessvertretung der bedürftigen Partei besteht. Das Bundesgericht hat denn auch bezüglich des Zivilprozesses erkannt, dass die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes in Verfahren, welche von der Offizialmaxime beherrscht werden, nicht von vorneherein ausgeschlossen sein könne (BGE 104 Ia 77 E. 3b).
Man mag auch argumentieren, dass in einem reinen Zweiparteienverfahren, in welchem die eine Seite durch einen Anwalt vertreten ist, ein grösseres Bedürfnis bestehe, der nicht vertretenen Partei unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit einen unentgeltlichen Rechtsbeistand beizugeben, als in einem nur mit Verwaltungsbehörden ausgetragenen Rechtsstreit (BGE 111 Ia 7 E. 2). Doch zeigt gerade der vorliegende Fall, dass tatsächlich ein anderer Privater am Ausgang des Verfahrens unmittelbar interessiert sein mag, obwohl prozessual lediglich eine Behörde als Gegenpartei in Erscheinung tritt. Davon abgesehen, wird die Unparteilichkeit von Verwaltungsbehörden wohl überschätzt, wenn man ihnen zumutet, dass sie in vollkommen unvoreingenommener Weise gleichzeitig das öffentliche Interesse wahrnehmen und dafür Sorge tragen, dass der an der verwaltungsrechtlichen Auseinandersetzung beteiligte Bürger nicht benachteiligt wird.
Es ist auch nicht zu übersehen, dass das (materielle) Verwaltungsrecht an Umfang und Komplexität stark zugenommen hat. Damit ist nicht nur das Bedürfnis des Bürgers gewachsen, in Verwaltungsstreitigkeiten von einem sachkundigen Rechtsbeistand beraten und vertreten zu werden. Vielmehr besteht auch auf seiten der Verwaltungsbehörden ein Interesse daran, in schwierigen Fällen für die Rechtsprechung auf die Unterstützung eines Rechtsbeistandes zählen zu können, der den Bürger sach- und rechtskundig vertritt. Wo der Bürger aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage ist, einen Rechtsanwalt beizuziehen, soll ihm dies daher - auch im Interesse von Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichten - durch Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ermöglicht werden.
Rechtfertigt sich aus den dargelegten Gründen die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, so lässt sich vollends keine Erklärung dafür finden, weshalb der bedürftige Bürger im Zivilprozess von der Bezahlung der Verfahrenskosten sollte befreit werden können, während dies in Verwaltungsstreitigkeiten nicht möglich ist. Das Bedürfnis des unbemittelten Bürgers, der einen Rechtsstreit auszutragen hat, auf Entlastung von den Kosten ist in allen Verfahren das gleiche. Gerade in den Grenzgebieten von Zivilrecht und Verwaltungsrecht - die vorliegende Auseinandersetzung um den Namen der Kinder des Beschwerdeführers ist eines von vielen Beispielen - darf es nicht vom Zufall des vom Gesetzgeber gewählten Verfahrensweges abhängen, ob ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht oder nicht.
c) Nach dem Gesagten ist ein unmittelbar aus Art. 4 BV fliessender Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren anzuerkennen, wie er in jüngerer Zeit auch von der Lehre befürwortet wird (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 180 f.; BLAISE KNAPP, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel und Frankfurt am Main 1983, N. 403; ALFRED KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 9 zu § 16 unter Bezugnahme auf die zürcherische Praxis; PETER SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, Basel 1975, S. 49 ff.). Dieser Anspruch befreit ganz oder teilweise von der Bezahlung der Verfahrenskosten und damit auch eines Kostenvorschusses, jedoch nicht von der Entrichtung einer allfälligen Entschädigung an die obsiegende Gegenpartei für ihre Umtriebe. Wo dies zur Wahrung der Interessen des unbemittelten Bürgers erforderlich ist, ergibt sich aus Art. 4 BV zudem ein Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren.
Wie schon im erwähnten Bundesgerichtsurteil vom 8. März 1985 festgehalten, ist - ausser der Bedürftigkeit der um unentgeltliche Rechtspflege ersuchenden Partei - Voraussetzung, dass das Rechtsbegehren nicht zum vorneherein aussichtslos erscheint und die verlangten Prozesshandlungen nicht offensichtlich prozessual unzulässig sind (BGE 110 Ia 27 E. 2, BGE 104 Ia 73 E. 1, mit Hinweis). Der Entscheid muss ausserdem für die gesuchstellende Partei von erheblicher Tragweite sein. Schliesslich kann der Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand nur in den Fällen bejaht werden, wo sich die aufgeworfenen Fragen nicht leicht beantworten lassen und die das Gesuch stellende Partei selber nicht rechtskundig ist (BGE 104 Ia 77 E. 3c, mit Hinweisen). | de | Art. 4 Cost.; assistenza giudiziaria nelle procedure cantonali di ricorso amministrativo e di ricorso di diritto amministrativo. Il diritto all'assistenza giudiziaria nel quadro delle procedure cantonali di ricorso amministrativo e di ricorso di diritto amministrativo sgorga direttamente dall'art. 4 Cost. Esso non solo dispensa integralmente o parzialmente dal pagamento delle spese di procedura, ma comporta altresì, ove la tutela degli interessi del cittadino in stato di bisogno lo esiga, il diritto d'essere patrocinato gratuitamente da un avvocato (consid. 3c). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,804 | 112 Ia 142 | 112 Ia 142
Sachverhalt ab Seite 142
Im August 1984 stellte P. beim Obergericht des Kantons Zürich ein Revisionsbegehren hinsichtlich eines Strafurteils, das dieses Gericht am 27. September 1982 gegen ihn ausgefällt hatte. Am 22. November 1984 reichte er bei der Justizdirektion des Kantons Zürich ein Ausstandsbegehren gegen Staatsanwalt Dr. H. Müller ein, der schon früher in den Strafverfahren des P. tätig war und im Revisionsverfahren die in § 452 der zürcherischen Strafprozessordnung vorgesehene Begutachtung erstatten musste. Die Justizdirektion wies das Begehren ab, und ein daraufhin erhobener Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich hatte keinen Erfolg.
P. führt gegen den Entscheid des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 BV. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer erblickt darin, dass sein Ausstandsbegehren gegen Staatsanwalt Dr. H. Müller abgewiesen wurde, eine Verletzung der Art. 4 und 58 BV. Es stellt sich die Frage, ob die in Art. 58 Abs. 1 BV enthaltene Garantie des verfassungsmässigen Richters auf einen Staatsanwalt anwendbar ist. Sie ist nicht ohne praktische Bedeutung, sind doch Beschwerden wegen Verletzung von Art. 58 BV - im Gegensatz zu jenen wegen Missachtung von Art. 4 BV - vom Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges ausgenommen (Art. 86 Abs. 2 OG).
a) Art. 58 Abs. 1 BV gewährt dem Bürger einen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass seine Streitsache durch einen unabhängigen und unparteiischen Richter beurteilt wird (BGE 104 Ia 273 E. 3 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat bisher in seiner publizierten Rechtsprechung erklärt, diese Vorschrift beziehe sich nur auf die Gerichte. Für Verwaltungsbehörden gelte sie - mit Ausnahme des in Art. 58 BV mitenthaltenen Anspruchs auf den zuständigen gesetzlichen Richter - nicht. Die Frage der Ausstandspflicht von Mitgliedern einer Verwaltungsbehörde sei ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu beurteilen (BGE 107 Ia 137; Urteil vom 2. Mai 1979 in ZBl 80/1979 S. 485).
In einem unveröffentlichten Urteil vom 22. März 1985 in Sachen Erbengemeinschaft B., das einen Fall aus dem Kanton Appenzell Ausserrhoden betraf, hielt das Bundesgericht nun aber fest, die Garantie des verfassungsmässigen Richters sei auch auf einen Staatsanwalt anzuwenden, und zwar dann, wenn dieser nicht in seiner Funktion als Untersuchungs- und Verfolgungsbehörde auftrete, sondern die Rolle eines eigentlichen Richters einnehme. Es vertrat in jenem Entscheid die Ansicht, der Staatsanwalt sei dort, wo er über einen Rekurs gegen eine Einstellungsverfügung des Verhöramtes befinde, in richterlicher Funktion tätig, und insoweit gelte die Vorschrift von Art. 58 Abs. 1 BV auch für ihn. Hingegen sei diese Bestimmung nicht anwendbar, wenn es um die Genehmigung einer Einstellungsverfügung des Verhöramtes durch den Staatsanwalt gehe, da er hier keine richterliche Funktion ausübe, sondern als Beamter der Strafverfolgungsbehörde bzw. als Aufsichtsinstanz gegenüber dem Verhöramt handle. Im gleichen Sinne hatte das Bundesgericht schon in einem früheren, ebenfalls unveröffentlichten Urteil vom 13. Februar 1985 in Sachen E.H. zur Frage der Anwendung von Art. 58 Abs. 1 BV auf zürcherische Bezirksanwälte ausgeführt, die Garantie des verfassungsmässigen Richters müsse sich auch auf den Bezirksanwalt beziehen, sofern er in richterlicher Funktion tätig werde. Das sei sicher der Fall, wenn er einen Strafbefehl nach § 317 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO) erlasse, der bei Unterlassung einer Einsprache zu einem rechtskräftigen Urteil werde. Zweifel ergäben sich indessen dort, wo der Bezirksanwalt - wie das im damaligen Fall zutraf - nur untersuchungsrichterliche und Anklagefunktion ausübe. Das Bundesgericht liess die Frage offen, ob Art. 58 BV in einem solchen Fall zum Zuge komme, da die damals zu beurteilende Beschwerde bereits wegen Verletzung von Art. 4 BV (willkürliche Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts) gutzuheissen war.
Mit diesen beiden Urteilen wurde die bisherige Rechtsprechung dahin geändert, dass Art. 58 Abs. 1 BV nun nicht mehr nur für ein Gericht oder einen Richter im streng formellen Sinne, sondern unter bestimmten Voraussetzungen auch für Strafuntersuchungs- und Anklagebehörden gilt, und zwar dann, wenn diese in richterlicher Funktion tätig sind. Treten sie dagegen in ihrer Eigenschaft als Untersuchungs- und Anklagebehörden auf, so ist die Frage der Ausstandspflicht nach wie vor ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu beurteilen.
b) Der zürcherische Bezirksanwalt übt, wie schon im erwähnten Urteil vom 13. Februar 1985 festgehalten wurde, in jenen Fällen eine richterliche Funktion aus, in welchen er einen Strafbefehl gemäss § 317 StPO erlässt. Diese Vorschrift räumt dem Bezirksanwalt die Kompetenz ein, eine Freiheitsstrafe von höchstens einem Monat oder eine Busse oder beides zusammen auszufällen, sofern der Angeschuldigte den Sachverhalt eingestanden und sich schuldig erklärt hat. Der Strafbefehl erlangt die Wirkung eines rechtskräftigen Urteils, soweit nicht rechtzeitig Einsprache erhoben worden ist oder wenn die Einsprache zurückgezogen wurde (§ 325 Abs. 1 StPO). Der Bezirksanwalt nimmt dort, wo er einen Fall durch Strafbefehl zum Abschluss bringt, die Rolle eines eigentlichen Richters ein, denn er entscheidet ohne irgendwelche Weisungen der ihm hierarchisch übergeordneten Staatsanwaltschaft, mithin völlig unabhängig und unparteiisch, ob sich der Angeschuldigte einer strafbaren Handlung schuldig gemacht hat und - gegebenenfalls - welche Sanktion gegen ihn zu ergreifen ist.
Dagegen gilt die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV für den Bezirksanwalt dann nicht, wenn er als Anklagebehörde tätig ist, d.h. wenn er die Anklageschrift verfasst, diese dem Bezirksgericht einreicht und in der Folge die Anklage vor Gericht vertritt, wobei er dem Angeklagten als Gegenpartei gegenübersteht. Der Bezirksanwalt handelt in dieser Phase des Strafverfahrens ausschliesslich als Vertreter des Strafanspruchs des Staates und übt keine richterliche Funktion aus.
Es bleibt die Frage, ob Art. 58 Abs. 1 BV auf den Bezirksanwalt dann zur Anwendung kommt, wenn er als Untersuchungsbehörde tätig ist. In dieser Eigenschaft muss er gemäss § 31 StPO den belastenden und den entlastenden Tatsachen mit gleicher Sorgfalt nachgehen, und er hat nach Vornahme der Untersuchungshandlungen völlig unabhängig und unparteiisch zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Anklageerhebung gegeben sind. Mit Rücksicht auf diese Pflicht des Untersuchungsbeamten zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit, welche die Wesensmerkmale richterlicher Tätigkeit bilden, haben sowohl das Bundesgericht (BGE 102 Ia 179 ff.) als auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Urteil vom 4. Dezember 1979 in Sachen Schiesser, veröffentlicht in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Serie A, vol. 34, und in der Europäischen Grundrechte Zeitschrift 1980 S. 202 ff.) erklärt, der zürcherische Bezirksanwalt sei im Verfahrensstadium der Untersuchung ein "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK. Dies bedeutet jedoch nicht, dass er deswegen bei seiner gesamten Tätigkeit als Untersuchungsorgan allgemein auch der Garantie des verfassungsmässigen Richters unterworfen wäre. Es ist zu beachten, dass im Strafverfahren die Aufgabe eines Richters im Sinne von Art. 58 Abs. 1 BV in erster Linie darin besteht, abschliessend darüber zu entscheiden, ob gegen den Angeklagten ein staatlicher Strafanspruch besteht und - gegebenenfalls - welche Strafe gegen ihn auszufällen ist. Demzufolge kann nur dort gesagt werden, die Untersuchungsbehörde nehme die Funktion oder Rolle eines eigentlichen Richters ein, wo sie das Strafverfahren zum Abschluss bringt, sei es durch einen Sachentscheid, wie das beim Erlass eines Strafbefehls des Bezirksanwaltes der Fall ist, sei es dadurch, dass sie das Verfahren mit einer Einstellungsverfügung gemäss § 39 StPO abschliesst. Eine solche Verfügung kann zwar hinsichtlich der materiellen Rechtskraft nicht einem freisprechenden Urteil gleichgestellt werden, doch hat sie immerhin zur Folge, dass die Untersuchung nicht wiederaufgenommen werden darf, sofern keine neuen Anhaltspunkte für die Täterschaft oder für die Schuld des Angeschuldigten bestehen (vgl. § 45 StPO).
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass Art. 58 Abs. 1 BV auf den zürcherischen Bezirksanwalt dort anwendbar ist, wo er einen Strafbefehl erlässt und wo er das Strafverfahren einstellt.
c) Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich amtet als Anklagebehörde beim Obergericht und beim Geschworenengericht (§ 72 Ziff. 2 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, GVG). Sie ist zudem Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz gegenüber den Bezirksanwaltschaften (§ 86 GVG, §§ 27 und 402 Ziff. 1 StPO). Von Gesetzes wegen (§ 73 Ziff. 2 GVG, § 27 StPO) ist die Staatsanwaltschaft auch Untersuchungsbehörde. In der Praxis ist sie indessen durch ihre Tätigkeit als Anklagebehörde sowie als Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz voll in Anspruch genommen, so dass sie nur ganz ausnahmsweise eine Untersuchung selbst führt (HAUSER/HAUSER, Erläuterungen zum Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich vom 29. Januar 1911, 3. Auflage 1978, S. 280 N. 2; ROLF RIEDER, Das Untersuchungsverfahren im zürcherischen Strafprozess, Diss. Zürich 1965, S. 46). Falls sie es tut, so kommt - ebenso wie bei der Bezirksanwaltschaft - Art. 58 Abs. 1 BV nicht zum Zuge. Auch soweit die Staatsanwaltschaft als Anklagebehörde auftritt, was ihre Haupttätigkeit darstellt, übt sie keine richterliche Funktion aus und ist sie daher der genannten Vorschrift nicht unterworfen. Das gleiche gilt dort, wo ihr nach § 39 StPO eine Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft zur Genehmigung unterbreitet wird. Die Staatsanwaltschaft handelt hier als Aufsichtsinstanz über die Bezirksanwälte und nicht in richterlicher Funktion (vgl. das erwähnte Urteil vom 22. März 1985 in Sachen Erbengemeinschaft B.).
Hingegen findet Art. 58 Abs. 1 BV auf die Staatsanwaltschaft dann Anwendung, wenn sie als Rekursinstanz gemäss § 402 Ziff. 1 StPO tätig ist. Der Rekurs, der nach dieser Vorschrift "gegen das Verfahren und die Verfügungen der Bezirksanwaltschaften" bei der Staatsanwaltschaft erhoben werden kann, ist ein ordentliches Rechtsmittel, mit dem alle Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheids gerügt werden können (ADRIAN MEILI, Der Rekurs im Strafprozess nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 5). Amtet die Staatsanwaltschaft als Rekursbehörde, so nimmt sie die Rolle eines eigentlichen Richters ein, denn sie muss - ebenso wie dieser - in unabhängiger und unparteiischer Weise prüfen, ob die gegen das Verfahren oder gegen eine Verfügung - z.B. gegen eine Einstellungsverfügung - der Bezirksanwaltschaft vorgebrachten Einwendungen des Rekurrenten begründet sind. Von einer richterlichen Funktion der Staatsanwaltschaft kann sodann auch dort gesprochen werden, wo sie gemäss § 38 StPO ein Strafverfahren durch eine Einstellungsverfügung beendet (vgl. E. 2b vorne).
Die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV ist demnach auf die zürcherische Staatsanwaltschaft dann anwendbar, wenn sie als Rekursinstanz tätig ist und wenn sie das Strafverfahren einstellt.
d) Im hier zu beurteilenden Fall wurde das Ausstandsbegehren gegen den Staatsanwalt in einem Verfahren gestellt, in welchem dieser ausschliesslich in seiner Funktion als Anklagebehörde mitwirkte. Es handelte sich um ein Revisionsverfahren, und gemäss § 452 StPO hatte der Staatsanwalt zuhanden des Gerichts das Wiederaufnahmegesuch des Beschwerdeführers zu begutachten. Er stand dem Beschwerdeführer in jenem Verfahren als Gegenpartei gegenüber und übte keinerlei richterliche Funktionen aus. Art. 58 Abs. 1 BV kommt daher im vorliegenden Fall auf den Staatsanwalt nicht zur Anwendung, weshalb nur zu prüfen ist, ob die Abweisung des Ausstandsbegehrens vor Art. 4 BV standhält.
Auch nach dieser Verfassungsvorschrift gelten für einen Staatsanwalt gewisse Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und Unbefangenheit, die allerdings nicht so weit reichen wie die Garantie des Art. 58 Abs. 1 BV (vgl. dazu: ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 155). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann ein solcher Beamter aufgrund von Art. 4 BV dann abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die ihn als befangen erscheinen lassen (BGE 107 Ia 137; Urteil vom 13. Februar 1985 in Sachen E.H.). Die Ablehnung setzt somit nicht voraus, dass der betroffene Justizbeamte tatsächlich befangen ist. Im gleichen Sinne ist § 96 Ziff. 4 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes zu verstehen (vgl. dazu HAUSER/HAUSER, a.a.O., S. 399; ZR 45/1946 Nr. 161 S. 297, BGE 108 Ia 50 /51). Dies kann jedoch nicht bedeuten, dass entscheidend auf die subjektive Meinung des Ablehnenden abzustellen wäre; vielmehr müssen Umstände vorliegen, welche nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (BGE 108 Ia 51, BGE 105 Ia 160). Bei einem Staatsanwalt im besonderen bildet nach den vorstehenden Ausführungen der Umstand, dass er im Prozess einen demjenigen des Angeklagten entgegengesetzten Standpunkt einnimmt und die Beweismittel anders würdigt, jedenfalls keinen Grund, der den Schluss auf Befangenheit im Sinne dieser Rechtsprechung zuliesse. | de | Art. 58 Abs. 1 BV; Geltungsbereich. Die Garantie des verfassungsmässigen Richters gilt auch für Strafuntersuchungs- und Anklagebehörden, sofern diese in richterlicher Funktion tätig sind (E. 2a; Änderung der Rechtsprechung).
Voraussetzungen, unter denen Art. 58 Abs. 1 BV auf die zürcherischen Bezirks- und Staatsanwälte anwendbar ist (E. 2b und 2c). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-142%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,805 | 112 Ia 142 | 112 Ia 142
Sachverhalt ab Seite 142
Im August 1984 stellte P. beim Obergericht des Kantons Zürich ein Revisionsbegehren hinsichtlich eines Strafurteils, das dieses Gericht am 27. September 1982 gegen ihn ausgefällt hatte. Am 22. November 1984 reichte er bei der Justizdirektion des Kantons Zürich ein Ausstandsbegehren gegen Staatsanwalt Dr. H. Müller ein, der schon früher in den Strafverfahren des P. tätig war und im Revisionsverfahren die in § 452 der zürcherischen Strafprozessordnung vorgesehene Begutachtung erstatten musste. Die Justizdirektion wies das Begehren ab, und ein daraufhin erhobener Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich hatte keinen Erfolg.
P. führt gegen den Entscheid des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 BV. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer erblickt darin, dass sein Ausstandsbegehren gegen Staatsanwalt Dr. H. Müller abgewiesen wurde, eine Verletzung der Art. 4 und 58 BV. Es stellt sich die Frage, ob die in Art. 58 Abs. 1 BV enthaltene Garantie des verfassungsmässigen Richters auf einen Staatsanwalt anwendbar ist. Sie ist nicht ohne praktische Bedeutung, sind doch Beschwerden wegen Verletzung von Art. 58 BV - im Gegensatz zu jenen wegen Missachtung von Art. 4 BV - vom Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges ausgenommen (Art. 86 Abs. 2 OG).
a) Art. 58 Abs. 1 BV gewährt dem Bürger einen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass seine Streitsache durch einen unabhängigen und unparteiischen Richter beurteilt wird (BGE 104 Ia 273 E. 3 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat bisher in seiner publizierten Rechtsprechung erklärt, diese Vorschrift beziehe sich nur auf die Gerichte. Für Verwaltungsbehörden gelte sie - mit Ausnahme des in Art. 58 BV mitenthaltenen Anspruchs auf den zuständigen gesetzlichen Richter - nicht. Die Frage der Ausstandspflicht von Mitgliedern einer Verwaltungsbehörde sei ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu beurteilen (BGE 107 Ia 137; Urteil vom 2. Mai 1979 in ZBl 80/1979 S. 485).
In einem unveröffentlichten Urteil vom 22. März 1985 in Sachen Erbengemeinschaft B., das einen Fall aus dem Kanton Appenzell Ausserrhoden betraf, hielt das Bundesgericht nun aber fest, die Garantie des verfassungsmässigen Richters sei auch auf einen Staatsanwalt anzuwenden, und zwar dann, wenn dieser nicht in seiner Funktion als Untersuchungs- und Verfolgungsbehörde auftrete, sondern die Rolle eines eigentlichen Richters einnehme. Es vertrat in jenem Entscheid die Ansicht, der Staatsanwalt sei dort, wo er über einen Rekurs gegen eine Einstellungsverfügung des Verhöramtes befinde, in richterlicher Funktion tätig, und insoweit gelte die Vorschrift von Art. 58 Abs. 1 BV auch für ihn. Hingegen sei diese Bestimmung nicht anwendbar, wenn es um die Genehmigung einer Einstellungsverfügung des Verhöramtes durch den Staatsanwalt gehe, da er hier keine richterliche Funktion ausübe, sondern als Beamter der Strafverfolgungsbehörde bzw. als Aufsichtsinstanz gegenüber dem Verhöramt handle. Im gleichen Sinne hatte das Bundesgericht schon in einem früheren, ebenfalls unveröffentlichten Urteil vom 13. Februar 1985 in Sachen E.H. zur Frage der Anwendung von Art. 58 Abs. 1 BV auf zürcherische Bezirksanwälte ausgeführt, die Garantie des verfassungsmässigen Richters müsse sich auch auf den Bezirksanwalt beziehen, sofern er in richterlicher Funktion tätig werde. Das sei sicher der Fall, wenn er einen Strafbefehl nach § 317 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO) erlasse, der bei Unterlassung einer Einsprache zu einem rechtskräftigen Urteil werde. Zweifel ergäben sich indessen dort, wo der Bezirksanwalt - wie das im damaligen Fall zutraf - nur untersuchungsrichterliche und Anklagefunktion ausübe. Das Bundesgericht liess die Frage offen, ob Art. 58 BV in einem solchen Fall zum Zuge komme, da die damals zu beurteilende Beschwerde bereits wegen Verletzung von Art. 4 BV (willkürliche Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts) gutzuheissen war.
Mit diesen beiden Urteilen wurde die bisherige Rechtsprechung dahin geändert, dass Art. 58 Abs. 1 BV nun nicht mehr nur für ein Gericht oder einen Richter im streng formellen Sinne, sondern unter bestimmten Voraussetzungen auch für Strafuntersuchungs- und Anklagebehörden gilt, und zwar dann, wenn diese in richterlicher Funktion tätig sind. Treten sie dagegen in ihrer Eigenschaft als Untersuchungs- und Anklagebehörden auf, so ist die Frage der Ausstandspflicht nach wie vor ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu beurteilen.
b) Der zürcherische Bezirksanwalt übt, wie schon im erwähnten Urteil vom 13. Februar 1985 festgehalten wurde, in jenen Fällen eine richterliche Funktion aus, in welchen er einen Strafbefehl gemäss § 317 StPO erlässt. Diese Vorschrift räumt dem Bezirksanwalt die Kompetenz ein, eine Freiheitsstrafe von höchstens einem Monat oder eine Busse oder beides zusammen auszufällen, sofern der Angeschuldigte den Sachverhalt eingestanden und sich schuldig erklärt hat. Der Strafbefehl erlangt die Wirkung eines rechtskräftigen Urteils, soweit nicht rechtzeitig Einsprache erhoben worden ist oder wenn die Einsprache zurückgezogen wurde (§ 325 Abs. 1 StPO). Der Bezirksanwalt nimmt dort, wo er einen Fall durch Strafbefehl zum Abschluss bringt, die Rolle eines eigentlichen Richters ein, denn er entscheidet ohne irgendwelche Weisungen der ihm hierarchisch übergeordneten Staatsanwaltschaft, mithin völlig unabhängig und unparteiisch, ob sich der Angeschuldigte einer strafbaren Handlung schuldig gemacht hat und - gegebenenfalls - welche Sanktion gegen ihn zu ergreifen ist.
Dagegen gilt die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV für den Bezirksanwalt dann nicht, wenn er als Anklagebehörde tätig ist, d.h. wenn er die Anklageschrift verfasst, diese dem Bezirksgericht einreicht und in der Folge die Anklage vor Gericht vertritt, wobei er dem Angeklagten als Gegenpartei gegenübersteht. Der Bezirksanwalt handelt in dieser Phase des Strafverfahrens ausschliesslich als Vertreter des Strafanspruchs des Staates und übt keine richterliche Funktion aus.
Es bleibt die Frage, ob Art. 58 Abs. 1 BV auf den Bezirksanwalt dann zur Anwendung kommt, wenn er als Untersuchungsbehörde tätig ist. In dieser Eigenschaft muss er gemäss § 31 StPO den belastenden und den entlastenden Tatsachen mit gleicher Sorgfalt nachgehen, und er hat nach Vornahme der Untersuchungshandlungen völlig unabhängig und unparteiisch zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Anklageerhebung gegeben sind. Mit Rücksicht auf diese Pflicht des Untersuchungsbeamten zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit, welche die Wesensmerkmale richterlicher Tätigkeit bilden, haben sowohl das Bundesgericht (BGE 102 Ia 179 ff.) als auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Urteil vom 4. Dezember 1979 in Sachen Schiesser, veröffentlicht in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Serie A, vol. 34, und in der Europäischen Grundrechte Zeitschrift 1980 S. 202 ff.) erklärt, der zürcherische Bezirksanwalt sei im Verfahrensstadium der Untersuchung ein "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK. Dies bedeutet jedoch nicht, dass er deswegen bei seiner gesamten Tätigkeit als Untersuchungsorgan allgemein auch der Garantie des verfassungsmässigen Richters unterworfen wäre. Es ist zu beachten, dass im Strafverfahren die Aufgabe eines Richters im Sinne von Art. 58 Abs. 1 BV in erster Linie darin besteht, abschliessend darüber zu entscheiden, ob gegen den Angeklagten ein staatlicher Strafanspruch besteht und - gegebenenfalls - welche Strafe gegen ihn auszufällen ist. Demzufolge kann nur dort gesagt werden, die Untersuchungsbehörde nehme die Funktion oder Rolle eines eigentlichen Richters ein, wo sie das Strafverfahren zum Abschluss bringt, sei es durch einen Sachentscheid, wie das beim Erlass eines Strafbefehls des Bezirksanwaltes der Fall ist, sei es dadurch, dass sie das Verfahren mit einer Einstellungsverfügung gemäss § 39 StPO abschliesst. Eine solche Verfügung kann zwar hinsichtlich der materiellen Rechtskraft nicht einem freisprechenden Urteil gleichgestellt werden, doch hat sie immerhin zur Folge, dass die Untersuchung nicht wiederaufgenommen werden darf, sofern keine neuen Anhaltspunkte für die Täterschaft oder für die Schuld des Angeschuldigten bestehen (vgl. § 45 StPO).
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass Art. 58 Abs. 1 BV auf den zürcherischen Bezirksanwalt dort anwendbar ist, wo er einen Strafbefehl erlässt und wo er das Strafverfahren einstellt.
c) Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich amtet als Anklagebehörde beim Obergericht und beim Geschworenengericht (§ 72 Ziff. 2 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, GVG). Sie ist zudem Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz gegenüber den Bezirksanwaltschaften (§ 86 GVG, §§ 27 und 402 Ziff. 1 StPO). Von Gesetzes wegen (§ 73 Ziff. 2 GVG, § 27 StPO) ist die Staatsanwaltschaft auch Untersuchungsbehörde. In der Praxis ist sie indessen durch ihre Tätigkeit als Anklagebehörde sowie als Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz voll in Anspruch genommen, so dass sie nur ganz ausnahmsweise eine Untersuchung selbst führt (HAUSER/HAUSER, Erläuterungen zum Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich vom 29. Januar 1911, 3. Auflage 1978, S. 280 N. 2; ROLF RIEDER, Das Untersuchungsverfahren im zürcherischen Strafprozess, Diss. Zürich 1965, S. 46). Falls sie es tut, so kommt - ebenso wie bei der Bezirksanwaltschaft - Art. 58 Abs. 1 BV nicht zum Zuge. Auch soweit die Staatsanwaltschaft als Anklagebehörde auftritt, was ihre Haupttätigkeit darstellt, übt sie keine richterliche Funktion aus und ist sie daher der genannten Vorschrift nicht unterworfen. Das gleiche gilt dort, wo ihr nach § 39 StPO eine Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft zur Genehmigung unterbreitet wird. Die Staatsanwaltschaft handelt hier als Aufsichtsinstanz über die Bezirksanwälte und nicht in richterlicher Funktion (vgl. das erwähnte Urteil vom 22. März 1985 in Sachen Erbengemeinschaft B.).
Hingegen findet Art. 58 Abs. 1 BV auf die Staatsanwaltschaft dann Anwendung, wenn sie als Rekursinstanz gemäss § 402 Ziff. 1 StPO tätig ist. Der Rekurs, der nach dieser Vorschrift "gegen das Verfahren und die Verfügungen der Bezirksanwaltschaften" bei der Staatsanwaltschaft erhoben werden kann, ist ein ordentliches Rechtsmittel, mit dem alle Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheids gerügt werden können (ADRIAN MEILI, Der Rekurs im Strafprozess nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 5). Amtet die Staatsanwaltschaft als Rekursbehörde, so nimmt sie die Rolle eines eigentlichen Richters ein, denn sie muss - ebenso wie dieser - in unabhängiger und unparteiischer Weise prüfen, ob die gegen das Verfahren oder gegen eine Verfügung - z.B. gegen eine Einstellungsverfügung - der Bezirksanwaltschaft vorgebrachten Einwendungen des Rekurrenten begründet sind. Von einer richterlichen Funktion der Staatsanwaltschaft kann sodann auch dort gesprochen werden, wo sie gemäss § 38 StPO ein Strafverfahren durch eine Einstellungsverfügung beendet (vgl. E. 2b vorne).
Die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV ist demnach auf die zürcherische Staatsanwaltschaft dann anwendbar, wenn sie als Rekursinstanz tätig ist und wenn sie das Strafverfahren einstellt.
d) Im hier zu beurteilenden Fall wurde das Ausstandsbegehren gegen den Staatsanwalt in einem Verfahren gestellt, in welchem dieser ausschliesslich in seiner Funktion als Anklagebehörde mitwirkte. Es handelte sich um ein Revisionsverfahren, und gemäss § 452 StPO hatte der Staatsanwalt zuhanden des Gerichts das Wiederaufnahmegesuch des Beschwerdeführers zu begutachten. Er stand dem Beschwerdeführer in jenem Verfahren als Gegenpartei gegenüber und übte keinerlei richterliche Funktionen aus. Art. 58 Abs. 1 BV kommt daher im vorliegenden Fall auf den Staatsanwalt nicht zur Anwendung, weshalb nur zu prüfen ist, ob die Abweisung des Ausstandsbegehrens vor Art. 4 BV standhält.
Auch nach dieser Verfassungsvorschrift gelten für einen Staatsanwalt gewisse Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und Unbefangenheit, die allerdings nicht so weit reichen wie die Garantie des Art. 58 Abs. 1 BV (vgl. dazu: ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 155). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann ein solcher Beamter aufgrund von Art. 4 BV dann abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die ihn als befangen erscheinen lassen (BGE 107 Ia 137; Urteil vom 13. Februar 1985 in Sachen E.H.). Die Ablehnung setzt somit nicht voraus, dass der betroffene Justizbeamte tatsächlich befangen ist. Im gleichen Sinne ist § 96 Ziff. 4 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes zu verstehen (vgl. dazu HAUSER/HAUSER, a.a.O., S. 399; ZR 45/1946 Nr. 161 S. 297, BGE 108 Ia 50 /51). Dies kann jedoch nicht bedeuten, dass entscheidend auf die subjektive Meinung des Ablehnenden abzustellen wäre; vielmehr müssen Umstände vorliegen, welche nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (BGE 108 Ia 51, BGE 105 Ia 160). Bei einem Staatsanwalt im besonderen bildet nach den vorstehenden Ausführungen der Umstand, dass er im Prozess einen demjenigen des Angeklagten entgegengesetzten Standpunkt einnimmt und die Beweismittel anders würdigt, jedenfalls keinen Grund, der den Schluss auf Befangenheit im Sinne dieser Rechtsprechung zuliesse. | de | Art. 58 al. 1 Cst.; portée. La garantie du juge naturel concerne également les autorités de plainte et d'enquête pénale, dans la mesure où celles-ci exercent des fonctions juridictionnelles (consid. 2a; modification de la jurisprudence).
Conditions sous lesquelles l'art. 58 al. 1 Cst. est applicable aux représentants du Ministère public zurichois (consid. 2b et 2c). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-142%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,806 | 112 Ia 142 | 112 Ia 142
Sachverhalt ab Seite 142
Im August 1984 stellte P. beim Obergericht des Kantons Zürich ein Revisionsbegehren hinsichtlich eines Strafurteils, das dieses Gericht am 27. September 1982 gegen ihn ausgefällt hatte. Am 22. November 1984 reichte er bei der Justizdirektion des Kantons Zürich ein Ausstandsbegehren gegen Staatsanwalt Dr. H. Müller ein, der schon früher in den Strafverfahren des P. tätig war und im Revisionsverfahren die in § 452 der zürcherischen Strafprozessordnung vorgesehene Begutachtung erstatten musste. Die Justizdirektion wies das Begehren ab, und ein daraufhin erhobener Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich hatte keinen Erfolg.
P. führt gegen den Entscheid des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 58 BV. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer erblickt darin, dass sein Ausstandsbegehren gegen Staatsanwalt Dr. H. Müller abgewiesen wurde, eine Verletzung der Art. 4 und 58 BV. Es stellt sich die Frage, ob die in Art. 58 Abs. 1 BV enthaltene Garantie des verfassungsmässigen Richters auf einen Staatsanwalt anwendbar ist. Sie ist nicht ohne praktische Bedeutung, sind doch Beschwerden wegen Verletzung von Art. 58 BV - im Gegensatz zu jenen wegen Missachtung von Art. 4 BV - vom Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges ausgenommen (Art. 86 Abs. 2 OG).
a) Art. 58 Abs. 1 BV gewährt dem Bürger einen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass seine Streitsache durch einen unabhängigen und unparteiischen Richter beurteilt wird (BGE 104 Ia 273 E. 3 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat bisher in seiner publizierten Rechtsprechung erklärt, diese Vorschrift beziehe sich nur auf die Gerichte. Für Verwaltungsbehörden gelte sie - mit Ausnahme des in Art. 58 BV mitenthaltenen Anspruchs auf den zuständigen gesetzlichen Richter - nicht. Die Frage der Ausstandspflicht von Mitgliedern einer Verwaltungsbehörde sei ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu beurteilen (BGE 107 Ia 137; Urteil vom 2. Mai 1979 in ZBl 80/1979 S. 485).
In einem unveröffentlichten Urteil vom 22. März 1985 in Sachen Erbengemeinschaft B., das einen Fall aus dem Kanton Appenzell Ausserrhoden betraf, hielt das Bundesgericht nun aber fest, die Garantie des verfassungsmässigen Richters sei auch auf einen Staatsanwalt anzuwenden, und zwar dann, wenn dieser nicht in seiner Funktion als Untersuchungs- und Verfolgungsbehörde auftrete, sondern die Rolle eines eigentlichen Richters einnehme. Es vertrat in jenem Entscheid die Ansicht, der Staatsanwalt sei dort, wo er über einen Rekurs gegen eine Einstellungsverfügung des Verhöramtes befinde, in richterlicher Funktion tätig, und insoweit gelte die Vorschrift von Art. 58 Abs. 1 BV auch für ihn. Hingegen sei diese Bestimmung nicht anwendbar, wenn es um die Genehmigung einer Einstellungsverfügung des Verhöramtes durch den Staatsanwalt gehe, da er hier keine richterliche Funktion ausübe, sondern als Beamter der Strafverfolgungsbehörde bzw. als Aufsichtsinstanz gegenüber dem Verhöramt handle. Im gleichen Sinne hatte das Bundesgericht schon in einem früheren, ebenfalls unveröffentlichten Urteil vom 13. Februar 1985 in Sachen E.H. zur Frage der Anwendung von Art. 58 Abs. 1 BV auf zürcherische Bezirksanwälte ausgeführt, die Garantie des verfassungsmässigen Richters müsse sich auch auf den Bezirksanwalt beziehen, sofern er in richterlicher Funktion tätig werde. Das sei sicher der Fall, wenn er einen Strafbefehl nach § 317 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich vom 4. Mai 1919 (StPO) erlasse, der bei Unterlassung einer Einsprache zu einem rechtskräftigen Urteil werde. Zweifel ergäben sich indessen dort, wo der Bezirksanwalt - wie das im damaligen Fall zutraf - nur untersuchungsrichterliche und Anklagefunktion ausübe. Das Bundesgericht liess die Frage offen, ob Art. 58 BV in einem solchen Fall zum Zuge komme, da die damals zu beurteilende Beschwerde bereits wegen Verletzung von Art. 4 BV (willkürliche Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts) gutzuheissen war.
Mit diesen beiden Urteilen wurde die bisherige Rechtsprechung dahin geändert, dass Art. 58 Abs. 1 BV nun nicht mehr nur für ein Gericht oder einen Richter im streng formellen Sinne, sondern unter bestimmten Voraussetzungen auch für Strafuntersuchungs- und Anklagebehörden gilt, und zwar dann, wenn diese in richterlicher Funktion tätig sind. Treten sie dagegen in ihrer Eigenschaft als Untersuchungs- und Anklagebehörden auf, so ist die Frage der Ausstandspflicht nach wie vor ausschliesslich aufgrund von Art. 4 BV zu beurteilen.
b) Der zürcherische Bezirksanwalt übt, wie schon im erwähnten Urteil vom 13. Februar 1985 festgehalten wurde, in jenen Fällen eine richterliche Funktion aus, in welchen er einen Strafbefehl gemäss § 317 StPO erlässt. Diese Vorschrift räumt dem Bezirksanwalt die Kompetenz ein, eine Freiheitsstrafe von höchstens einem Monat oder eine Busse oder beides zusammen auszufällen, sofern der Angeschuldigte den Sachverhalt eingestanden und sich schuldig erklärt hat. Der Strafbefehl erlangt die Wirkung eines rechtskräftigen Urteils, soweit nicht rechtzeitig Einsprache erhoben worden ist oder wenn die Einsprache zurückgezogen wurde (§ 325 Abs. 1 StPO). Der Bezirksanwalt nimmt dort, wo er einen Fall durch Strafbefehl zum Abschluss bringt, die Rolle eines eigentlichen Richters ein, denn er entscheidet ohne irgendwelche Weisungen der ihm hierarchisch übergeordneten Staatsanwaltschaft, mithin völlig unabhängig und unparteiisch, ob sich der Angeschuldigte einer strafbaren Handlung schuldig gemacht hat und - gegebenenfalls - welche Sanktion gegen ihn zu ergreifen ist.
Dagegen gilt die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV für den Bezirksanwalt dann nicht, wenn er als Anklagebehörde tätig ist, d.h. wenn er die Anklageschrift verfasst, diese dem Bezirksgericht einreicht und in der Folge die Anklage vor Gericht vertritt, wobei er dem Angeklagten als Gegenpartei gegenübersteht. Der Bezirksanwalt handelt in dieser Phase des Strafverfahrens ausschliesslich als Vertreter des Strafanspruchs des Staates und übt keine richterliche Funktion aus.
Es bleibt die Frage, ob Art. 58 Abs. 1 BV auf den Bezirksanwalt dann zur Anwendung kommt, wenn er als Untersuchungsbehörde tätig ist. In dieser Eigenschaft muss er gemäss § 31 StPO den belastenden und den entlastenden Tatsachen mit gleicher Sorgfalt nachgehen, und er hat nach Vornahme der Untersuchungshandlungen völlig unabhängig und unparteiisch zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Anklageerhebung gegeben sind. Mit Rücksicht auf diese Pflicht des Untersuchungsbeamten zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit, welche die Wesensmerkmale richterlicher Tätigkeit bilden, haben sowohl das Bundesgericht (BGE 102 Ia 179 ff.) als auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Urteil vom 4. Dezember 1979 in Sachen Schiesser, veröffentlicht in: Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Serie A, vol. 34, und in der Europäischen Grundrechte Zeitschrift 1980 S. 202 ff.) erklärt, der zürcherische Bezirksanwalt sei im Verfahrensstadium der Untersuchung ein "gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigter Beamter" im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK. Dies bedeutet jedoch nicht, dass er deswegen bei seiner gesamten Tätigkeit als Untersuchungsorgan allgemein auch der Garantie des verfassungsmässigen Richters unterworfen wäre. Es ist zu beachten, dass im Strafverfahren die Aufgabe eines Richters im Sinne von Art. 58 Abs. 1 BV in erster Linie darin besteht, abschliessend darüber zu entscheiden, ob gegen den Angeklagten ein staatlicher Strafanspruch besteht und - gegebenenfalls - welche Strafe gegen ihn auszufällen ist. Demzufolge kann nur dort gesagt werden, die Untersuchungsbehörde nehme die Funktion oder Rolle eines eigentlichen Richters ein, wo sie das Strafverfahren zum Abschluss bringt, sei es durch einen Sachentscheid, wie das beim Erlass eines Strafbefehls des Bezirksanwaltes der Fall ist, sei es dadurch, dass sie das Verfahren mit einer Einstellungsverfügung gemäss § 39 StPO abschliesst. Eine solche Verfügung kann zwar hinsichtlich der materiellen Rechtskraft nicht einem freisprechenden Urteil gleichgestellt werden, doch hat sie immerhin zur Folge, dass die Untersuchung nicht wiederaufgenommen werden darf, sofern keine neuen Anhaltspunkte für die Täterschaft oder für die Schuld des Angeschuldigten bestehen (vgl. § 45 StPO).
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass Art. 58 Abs. 1 BV auf den zürcherischen Bezirksanwalt dort anwendbar ist, wo er einen Strafbefehl erlässt und wo er das Strafverfahren einstellt.
c) Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich amtet als Anklagebehörde beim Obergericht und beim Geschworenengericht (§ 72 Ziff. 2 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, GVG). Sie ist zudem Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz gegenüber den Bezirksanwaltschaften (§ 86 GVG, §§ 27 und 402 Ziff. 1 StPO). Von Gesetzes wegen (§ 73 Ziff. 2 GVG, § 27 StPO) ist die Staatsanwaltschaft auch Untersuchungsbehörde. In der Praxis ist sie indessen durch ihre Tätigkeit als Anklagebehörde sowie als Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz voll in Anspruch genommen, so dass sie nur ganz ausnahmsweise eine Untersuchung selbst führt (HAUSER/HAUSER, Erläuterungen zum Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich vom 29. Januar 1911, 3. Auflage 1978, S. 280 N. 2; ROLF RIEDER, Das Untersuchungsverfahren im zürcherischen Strafprozess, Diss. Zürich 1965, S. 46). Falls sie es tut, so kommt - ebenso wie bei der Bezirksanwaltschaft - Art. 58 Abs. 1 BV nicht zum Zuge. Auch soweit die Staatsanwaltschaft als Anklagebehörde auftritt, was ihre Haupttätigkeit darstellt, übt sie keine richterliche Funktion aus und ist sie daher der genannten Vorschrift nicht unterworfen. Das gleiche gilt dort, wo ihr nach § 39 StPO eine Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft zur Genehmigung unterbreitet wird. Die Staatsanwaltschaft handelt hier als Aufsichtsinstanz über die Bezirksanwälte und nicht in richterlicher Funktion (vgl. das erwähnte Urteil vom 22. März 1985 in Sachen Erbengemeinschaft B.).
Hingegen findet Art. 58 Abs. 1 BV auf die Staatsanwaltschaft dann Anwendung, wenn sie als Rekursinstanz gemäss § 402 Ziff. 1 StPO tätig ist. Der Rekurs, der nach dieser Vorschrift "gegen das Verfahren und die Verfügungen der Bezirksanwaltschaften" bei der Staatsanwaltschaft erhoben werden kann, ist ein ordentliches Rechtsmittel, mit dem alle Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheids gerügt werden können (ADRIAN MEILI, Der Rekurs im Strafprozess nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 5). Amtet die Staatsanwaltschaft als Rekursbehörde, so nimmt sie die Rolle eines eigentlichen Richters ein, denn sie muss - ebenso wie dieser - in unabhängiger und unparteiischer Weise prüfen, ob die gegen das Verfahren oder gegen eine Verfügung - z.B. gegen eine Einstellungsverfügung - der Bezirksanwaltschaft vorgebrachten Einwendungen des Rekurrenten begründet sind. Von einer richterlichen Funktion der Staatsanwaltschaft kann sodann auch dort gesprochen werden, wo sie gemäss § 38 StPO ein Strafverfahren durch eine Einstellungsverfügung beendet (vgl. E. 2b vorne).
Die Garantie von Art. 58 Abs. 1 BV ist demnach auf die zürcherische Staatsanwaltschaft dann anwendbar, wenn sie als Rekursinstanz tätig ist und wenn sie das Strafverfahren einstellt.
d) Im hier zu beurteilenden Fall wurde das Ausstandsbegehren gegen den Staatsanwalt in einem Verfahren gestellt, in welchem dieser ausschliesslich in seiner Funktion als Anklagebehörde mitwirkte. Es handelte sich um ein Revisionsverfahren, und gemäss § 452 StPO hatte der Staatsanwalt zuhanden des Gerichts das Wiederaufnahmegesuch des Beschwerdeführers zu begutachten. Er stand dem Beschwerdeführer in jenem Verfahren als Gegenpartei gegenüber und übte keinerlei richterliche Funktionen aus. Art. 58 Abs. 1 BV kommt daher im vorliegenden Fall auf den Staatsanwalt nicht zur Anwendung, weshalb nur zu prüfen ist, ob die Abweisung des Ausstandsbegehrens vor Art. 4 BV standhält.
Auch nach dieser Verfassungsvorschrift gelten für einen Staatsanwalt gewisse Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und Unbefangenheit, die allerdings nicht so weit reichen wie die Garantie des Art. 58 Abs. 1 BV (vgl. dazu: ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 155). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann ein solcher Beamter aufgrund von Art. 4 BV dann abgelehnt werden, wenn Umstände vorliegen, die ihn als befangen erscheinen lassen (BGE 107 Ia 137; Urteil vom 13. Februar 1985 in Sachen E.H.). Die Ablehnung setzt somit nicht voraus, dass der betroffene Justizbeamte tatsächlich befangen ist. Im gleichen Sinne ist § 96 Ziff. 4 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes zu verstehen (vgl. dazu HAUSER/HAUSER, a.a.O., S. 399; ZR 45/1946 Nr. 161 S. 297, BGE 108 Ia 50 /51). Dies kann jedoch nicht bedeuten, dass entscheidend auf die subjektive Meinung des Ablehnenden abzustellen wäre; vielmehr müssen Umstände vorliegen, welche nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (BGE 108 Ia 51, BGE 105 Ia 160). Bei einem Staatsanwalt im besonderen bildet nach den vorstehenden Ausführungen der Umstand, dass er im Prozess einen demjenigen des Angeklagten entgegengesetzten Standpunkt einnimmt und die Beweismittel anders würdigt, jedenfalls keinen Grund, der den Schluss auf Befangenheit im Sinne dieser Rechtsprechung zuliesse. | de | Art. 58 cpv. 1 Cost.; portata. La garanzia del giudice costituzionale concerne anche le autorità penali inquirenti e di accusa, nella misura in cui esse esercitano funzioni giurisdizionali (consid. 2a; cambiamento della giurisprudenza).
Condizioni alle quali l'art. 58 cpv. 1 Cost. è applicabile ai rappresentanti della Procura pubblica nel cantone di Zurigo (consid. 2b e 2c). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-142%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,807 | 112 Ia 148 | 112 Ia 148
Sachverhalt ab Seite 149
Am 23. Mai 1985 erliess der Gerichtspräsident IV von Bern auf Antrag der Firma X. S.A., Generalunternehmung in Genf, einen Arrestbefehl gegen den spanischen Staat für eine Forderungssumme von Fr. 1'042'715.30. Als Arrestgegenstände sind die Liegenschaften Kirchenfeldstrasse 73 und 75, Grundbuchblätter 305 und 306, Kreis IV in Bern angeführt (Arrest Nr. 2362). Mit Zahlungsbefehl Nr. 51002 vom 13. Juni 1985 wurde der Arrest für die nämliche Summe zuzüglich Arrestkosten prosequiert. Arrestbefehl und Zahlungsbefehl wurden dem spanischen Staat auf diplomatischem Wege am 5. September 1985 zugestellt.
Am 25. Oktober 1985 liess das Königreich Spanien durch einen schweizerischen Rechtsanwalt gestützt auf Art. 84 lit. c und d OG staatsrechtliche Beschwerde erheben, mit welcher - soweit hier wesentlich - beantragt wird:
"Es sei der Arrestbefehl des Gerichtspräsidenten IV des Amtsgerichtes Bern (Einzelrichter im summarischen Verfahren) vom 4. Juni 1985 infolge völkerrechtlicher Immunität des Beschwerdeführers als ungültig zu erklären, und es seien der gestützt auf diesen Arrestbefehl erfolgte Arrestbeschlag Nr. 2362 des Betreibungsamtes Bern sowie der Zahlungsbefehl Nr. 51002 vom 13. Juni 1985 des Betreibungsamtes aufzuheben."
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Zwischen der Schweiz und Spanien besteht kein Staatsvertrag über die gegenseitige Immunität der beiden Staaten und allenfalls der mit ihnen verbundenen öffentlichrechtlichen Körperschaften im Zwangsvollstreckungsverfahren. Der Beschwerdeführer spielt zwar auf das Europäische Übereinkommen über die Staatenimmunität vom 16. Mai 1972 an (SR 0.273.1), das vom Bundesgericht schon als auch im Verhältnis zu Nichtvertragsstaaten bis zu einem gewissen Grade beachtlicher Ausdruck neuerer völkerrechtlicher Tendenzen gewürdigt worden ist (BGE 111 Ia 56 f.; BGE 110 Ia 45; BGE 104 Ia 372); er stützt jedoch seinen Anspruch auf Immunität zu Recht nicht auf dieses Übereinkommen, dem er selbst nicht beigetreten ist. Wie bereits im Urteil BGE 111 Ia 56 kurz bemerkt wurde und hier zu bestätigen ist, weicht das System des Übereinkommens jedenfalls insoweit von der herrschenden schweizerischen Rechtsprechung ab, als es zwar einerseits eine absolute gegenseitige Immunität der Vertragsstaaten gegenüber Zwangsvollstreckungsmassnahmen vorsieht (Art. 23), anderseits aber auch eine beinahe ebenso weitreichende gegenseitige Pflicht zur Anerkennung und Erfüllung rechtskräftiger gerichtlicher Entscheidungen begründet (Art. 20). Bei dieser Sachlage ist es klar, dass das Übereinkommen nur entweder als Ganzes oder überhaupt nicht Anwendung finden kann. Kein Staat kann Rechte daraus ableiten, ohne auch die entsprechenden Pflichten übernommen zu haben.
b) Damit bleibt es bei der bisherigen ständigen schweizerischen Rechtsprechung, wonach dem ausländischen Staat sowohl im Erkenntnis- als auch im Vollstreckungsverfahren dann Immunität zukommt, wenn er in der streitigen Sache eine hoheitliche Tätigkeit ausgeübt, also iure imperii gehandelt hat. Ist er dagegen als Träger von Privatrechten aufgetreten, hat er mithin iure gestionis gehandelt, so lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung sowohl eine Klage als auch Vollstreckungsmassnahmen gegen ihn zu, sofern das zu beurteilende Rechtsverhältnis eine ausreichende Binnenbeziehung zur Schweiz aufweist (BGE 111 Ia 57 /58 und 65/66 mit zahlreichen Hinweisen).
Es ist unbestritten, dass sich die streitige Forderung, für die ein Arrest bewilligt wurde, auf Renovationsarbeiten an zwei dem Beschwerdeführer gehörenden, in Bern gelegenen Liegenschaften bezieht. Derartige Forderungen aus Werkvertrag, evtl. Auftrag, sind klarerweise nicht hoheitlicher Natur, sondern werden iure gestionis eingegangen. Die Funktion des Staates als Besteller gegenüber dem Unternehmer unterscheidet sich nicht von derjenigen eines Privaten (BGE 106 Ia 145 ff.; BGE 104 Ia 369 ff.; BGE 86 I 29 f.; vgl. ferner das sehr einlässlich begründete, Reparaturarbeiten an einem Botschaftsgebäude betreffende Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts, in: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 16, Nr. 5, S. 27 ff.).
Zwar hat sich der Beschwerdeführer vorbehalten, die hoheitliche Natur des Rechtsverhältnisses "in einem späteren Zeitpunkt darzutun"; doch wären solche nachträgliche Vorbringen einerseits prozessual unzulässig und anderseits offensichtlich aussichtslos. Es ist daher davon auszugehen, dass dem Beschwerdeführer für Forderungen aus dem erwähnten Häuserumbau in der Schweiz keine generelle Immunität im Erkenntnis- und Vollstreckungsverfahren zukommt.
4. a) Indessen ist unbestritten, dass völkerrechtlich neben dieser generellen Immunität auch eine Immunität hinsichtlich bestimmter Objekte anerkannt wird. Vom Vollstreckungsverfahren auszunehmen sind demnach unabhängig von der Natur des Rechtsstreites "Vermögenswerte, die der ausländische Staat in der Schweiz besitzt und die er für seinen diplomatischen Dienst oder für andere ihm als Träger öffentlicher Gewalt obliegende Aufgaben bestimmt hat" (Kreisschreiben des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes vom 26. November 1979, in VPB 44/1980 Nr. 54 S. 224 ff.; damit inhaltlich übereinstimmend BGE 111 Ia 65 E. 7b; BGE 86 I 31 ff. E. 5; für die analoge Praxis in der Bundesrepublik Deutschland: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 64, Nr. 1, insbes. S. 40 ff.; ferner WILFRIED SCHAUMANN und WALTHER J. HABSCHEID, Die Immunität ausländischer Staaten nach Völkerrecht und deutschem Zivilprozessrecht, Karlsruhe 1968, S. 140 ff. und S. 264 ff.; NEUHOLD/HUMMER/SCHREUER, Österreichisches Handbuch des Völkerrechts, Wien 1983, Bd. I, S. 150 N. 747; VERDROSS/SIMMA, Universelles Völkerrecht, 3. Auflage, Berlin 1984, S. 770 f., § 1175; PASCAL SIMONIUS, Privatrechtliche Forderung und Staatenimmunität, in: Privatrecht, öffentliches Recht, Strafrecht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, S. 348 ff.). Die entscheidende Frage liegt somit im vorliegenden Fall darin, ob die mit Arrest belegten Liegenschaften hoheitlichen Zwecken dienen oder nicht. Der namentlich von SCHAUMANN (a.a.O. S. 33) betonte Gesichtspunkt, wonach Immobilien betreffende Klagen wegen der Ausschliesslichkeit des inländischen Gerichtsstandes nicht unter die Immunität fallen könnten, braucht dagegen hier nicht weiter verfolgt zu werden; denn Streitgegenstand ist kein dingliches Recht an einer Liegenschaft, sondern eine Forderung.
b) Der Standpunkt der Parteien hinsichtlich der hoheitlichen oder nichthoheitlichen Zweckbestimmung der beiden mit Arrest belegten Häuser lässt sich wie folgt zusammenfassen:
Der Beschwerdeführer macht geltend, Gegenstände des Verwaltungsvermögens seien nicht arrestierbar; es genüge, wenn die Sache einer öffentlichen Aufgabe gewidmet sei, ohne dass diese notwendigerweise hoheitlichen Charakter zu tragen brauche. Eine andere Lösung wäre mit dem Gedanken der Souveränität des fremden Staates nicht vereinbar. Er nimmt in diesem Zusammenhang Bezug auf ein Urteil der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts, das die Frage der Vollstreckung in Vermögen der Eidgenossenschaft betrifft (BGE 103 II 227 ff.), und ferner auf einen Entscheid der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer, der sich im wesentlichen auf die Abgrenzung zwischen Vermögen des ausländischen Staates und Privatvermögen eines Honorarkonsuls bezieht (BGE 108 III 107 ff.). Konkret legt der Beschwerdeführer dar, die beiden verarrestierten Häuser sollten nach dem Umbau als "Casa de España" dienen, d.h. als Treffpunkt für in der Schweiz lebende Spanier. Geplant seien folgende Aktivitäten:
- allgemeine Information;
- Ausstellungen;
- Saal für Theater und Musik;
- Lesebereich und Treffpunkt;
- Versammlungssaal;
- Büro des Direktors;
- Bibliothek;
- eventuell für den spanischen Attaché für Arbeits- und Sozialfragen bestimmte Wohnung;
- Materialarchiv.
Der erwähnte Attaché werde in den Gebäuden hoheitliche Funktionen ausüben. Jedenfalls stelle die Betreuung der spanischen Auswanderer in der Schweiz eine eminent öffentliche Aufgabe dar. Eine Vermietung von Räumen an Dritte sei nicht vorgesehen.
Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die "Casa de España" solle nicht nur ein Begegnungszentrum für spanische Staatsangehörige werden, sondern ein solches für Angehörige aller spanisch sprechenden Länder. Im übrigen stelle der Betrieb eines Versammlungszentrums keine hoheitliche Funktion des Staates dar. Schliesslich habe der Beschwerdeführer auch bereits versucht, die beiden Liegenschaften an einen Berner Unternehmer zu verkaufen, was gegen die Annahme von Verwaltungsvermögen spreche.
c) Es scheint zweckmässig, an dieser Stelle auch den Entscheid des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten vom 12. November 1981 betreffend den Erwerb des einen der beiden Grundstücke, Kirchenfeldstrasse 73, zu erwähnen. Es wurde dort ausgeführt, der spanische Staat beabsichtige, die Liegenschaft dem "Instituto Español de Emigración" zur Verfügung zu stellen, um darin ein Erziehungs- und Kulturzentrum zu errichten. Bei diesem "Instituto" handle es sich um eine öffentlichrechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit, die administrativ dem spanischen Arbeitsministerium zugeordnet sei und der die Aufgabe zukomme, die staatliche Politik auf dem Gebiete der Emigration auszuführen. Die spanische Kolonie in der Schweiz habe im August 1979 47'130 kontrollpflichtige Arbeitskräfte umfasst; Spanien stelle das drittgrösste Kontingent an ausländischen Arbeitskräften in der Schweiz. Das vorgesehene Erziehungs- und Kulturzentrum sei dazu bestimmt, eine Entfremdung dieser Personen von ihrer Heimat zu verhindern. Damit werde nicht zuletzt auch eine spätere Wiedereingliederung im Herkunftsland erleichtert. Das Anliegen des spanischen Staates erscheine als legitim; es stehe "in engerem Zusammenhang mit den öffentlichen Aufgaben", die dieser in der Schweiz gemäss Völkerrecht auszuüben befugt sei. Es handle sich demgemäss um einen Grundstückserwerb für einen in der Schweiz anerkannten öffentlichen Zweck, weshalb er nach Massgabe von Art. 5 lit. c des Bundesbeschlusses über die Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland in der damals geltenden Fassung vom 23. März 1961 (heute inhaltlich entsprechend: Art. 7 lit. h des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1983, SR 211.412.41) keiner Bewilligung bedürfe.
In seiner Vernehmlassung zu dieser Verfügung bringt der Beschwerdeführer vor, sie bestätige seine These, wonach die fraglichen Grundstücke für öffentliche Zwecke bestimmt seien und daher nicht mit Arrest belegt werden dürften; ein abweichender Entscheid im vorliegenden Verfahren würde zu einem Widerspruch führen. Anderseits hält auch die Beschwerdegegnerin an ihrem Standpunkt fest und betont, die Schaffung eines Versammlungszentrums für ideelle und gesellige Veranstaltungen sei keine Aufgabe des Staates und jedenfalls keine solche hoheitlicher Art.
5. a) In rechtlicher Hinsicht ist zunächst festzustellen, dass der Beschwerdeführer seinen Standpunkt, wonach ein Arrest auf den fraglichen Liegenschaften nicht zulässig sei, vor allem damit begründet, diese gehörten zu seinem Verwaltungsvermögen. Mit der Verwendung dieses Begriffs und dem Hinweis auf das Urteil BGE 103 II 227 ff. nimmt er Bezug auf die Regelung des internen schweizerischen Rechts über Betreibungen gegen öffentlichrechtliche Körperschaften (Bundesgesetz vom 4. Dezember 1947, SR 282.11, Art. 9). Die Anwendung der nämlichen Regeln im internationalen Verhältnis ist jedoch keineswegs zwingend und - wie sich aus der vorstehenden Darlegung der Rechtsprechung ergibt - auch nicht üblich. Im Zusammenhang mit der Frage der völkerrechtlichen Immunität wird durchwegs der Begriff des hoheitlichen Zwecken dienenden Vermögens verwendet, der etwas enger ist als derjenige des Verwaltungsvermögens. Die Verwendung dieses engeren Begriffs hat einen guten Sinn, stehen doch dem Privaten zur Durchsetzung finanzieller Ansprüche gegen ein inländisches Gemeinwesen in der Regel auch andere Mittel als dasjenige der Zwangsvollstreckung zur Verfügung, die im internationalen Verhältnis oftmals fehlen. Anderseits darf diese Unterscheidung auch nicht überbewertet werden. Es steht fest, dass der Begriff des hoheitlichen Zwecken dienenden Staatsvermögens in der völkerrechtlichen Praxis eher weit ausgelegt wird. So sind z.B. schon Bahnwagen einer staatlichen Eisenbahnunternehmung mit Rücksicht auf ihre Zweckbestimmung als von der Zwangsvollstreckung ausgenommen erklärt worden (vgl. SIMONIUS, a.a.O. S. 350, mit Verweisung auf eine Arbeit von LALIVE), ferner die Bankkonten einer ausländischen Botschaft, und zwar ohne Abklärung ihrer Zweckbestimmung (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Bd. 46, Nr. 32, S. 342 ff., insbes. S. 392-402).
b) Zieht man die hier gegebenen konkreten Verhältnisse in Betracht, so liegt ein Grenzfall vor. Einerseits lässt sich nicht sagen, der Betrieb eines als Treffpunkt, Bildungs- und Erholungsstätte dienenden Zentrums, wie es hier vorgesehen ist, stelle ein Verhalten dar, dem die Ausübung staatlicher Hoheitsmacht im engeren Sinne zugrunde läge; anderseits kann aber offensichtlich auch von einer wirtschaftlichen Betätigung, wie sie regelmässig den sogenannten acta iure gestionis zugrunde liegt (vgl. etwa BGE 111 Ia 63 und BGE 110 Ia 43 ff.), nicht die Rede sein. Sieht man von der durch nichts belegten Behauptung der Beschwerdegegnerin ab, der Beschwerdeführer habe bezüglich der Liegenschaften schon Verkaufsgespräche geführt, und lässt man weiter die spanisch sprechenden Angehörigen südamerikanischer Staaten, die das Institut möglicherweise ebenfalls besuchen werden, wegen ihrer verglichen mit den spanischen Staatsangehörigen offenbar geringen Zahl ausser acht, so scheint doch der öffentliche, mit einem hoheitlichen mindestens vergleichbare Zweck zu überwiegen. Die Wahrung der Interessen der Angehörigen des ausländischen Staates im Inland stellt eine typische konsularische Aufgabe dar (Art. 5 lit. a des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963, SR 0.191.02), und es ist naheliegend, die soziale und kulturelle Betreuung ausländischer Gastarbeiter zu dieser Interessenwahrung zu zählen. Jedenfalls scheinen Gesichtspunkte dieser Art der vorstehend erwähnten Verfügung des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten vom 12. November 1981 zugrunde zu liegen, und das Bundesgericht hat - obschon sich die Frage hier in einem anderen Zusammenhang stellt - keinen ausreichenden Anlass, davon abzuweichen. Dies gilt namentlich auch deshalb, weil die Schweiz selbst daran interessiert ist, dass den der Landessprachen zum Teil nicht kundigen ausländischen Arbeitskräften von ihrem Heimatstaat Einrichtungen der hier in Frage stehenden Art zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen erlauben, ihre Freizeit sinnvoll zu verbringen und insbesondere auch den Kontakt zu ihrem Land aufrechtzuerhalten, in das sie grösstenteils früher oder später zurückkehren werden.
Aus allen diesen Gründen erscheint es als gerechtfertigt, anzuerkennen, dass die beiden mit Arrest belegten Liegenschaften hoheitlichen Zwecken dienen sollen. Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen, und es sind der Arrestbefehl, der Arrestbeschlag und der gestützt darauf ergangene Zahlungsbefehl aufzuheben. | de | Völkerrechtliche Immunität; Arrestbefehl. Dem fremden Staat steht in bezug auf eine gegen ihn gerichtete Forderung aus Werkvertrag, evtl. Auftrag, im Erkenntnis- und Vollstreckungsverfahren keine generelle Immunität zu, da eine solche Forderung klarerweise nicht hoheitlicher Natur ist (E. 3).
Für ein vom fremden Staat in der Schweiz beabsichtigtes Zentrum, dem die soziale und kulturelle Betreuung seiner Angehörigen obliegt, überwiegt der öffentliche, einem hoheitlichen mindestens vergleichbare Zweck, weshalb die Immunität, beschränkt auf die Zwangsverwertung der diesem Zentrum dienenden Liegenschaften, dennoch zu bejahen ist (E. 4 und 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-148%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,808 | 112 Ia 148 | 112 Ia 148
Sachverhalt ab Seite 149
Am 23. Mai 1985 erliess der Gerichtspräsident IV von Bern auf Antrag der Firma X. S.A., Generalunternehmung in Genf, einen Arrestbefehl gegen den spanischen Staat für eine Forderungssumme von Fr. 1'042'715.30. Als Arrestgegenstände sind die Liegenschaften Kirchenfeldstrasse 73 und 75, Grundbuchblätter 305 und 306, Kreis IV in Bern angeführt (Arrest Nr. 2362). Mit Zahlungsbefehl Nr. 51002 vom 13. Juni 1985 wurde der Arrest für die nämliche Summe zuzüglich Arrestkosten prosequiert. Arrestbefehl und Zahlungsbefehl wurden dem spanischen Staat auf diplomatischem Wege am 5. September 1985 zugestellt.
Am 25. Oktober 1985 liess das Königreich Spanien durch einen schweizerischen Rechtsanwalt gestützt auf Art. 84 lit. c und d OG staatsrechtliche Beschwerde erheben, mit welcher - soweit hier wesentlich - beantragt wird:
"Es sei der Arrestbefehl des Gerichtspräsidenten IV des Amtsgerichtes Bern (Einzelrichter im summarischen Verfahren) vom 4. Juni 1985 infolge völkerrechtlicher Immunität des Beschwerdeführers als ungültig zu erklären, und es seien der gestützt auf diesen Arrestbefehl erfolgte Arrestbeschlag Nr. 2362 des Betreibungsamtes Bern sowie der Zahlungsbefehl Nr. 51002 vom 13. Juni 1985 des Betreibungsamtes aufzuheben."
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Zwischen der Schweiz und Spanien besteht kein Staatsvertrag über die gegenseitige Immunität der beiden Staaten und allenfalls der mit ihnen verbundenen öffentlichrechtlichen Körperschaften im Zwangsvollstreckungsverfahren. Der Beschwerdeführer spielt zwar auf das Europäische Übereinkommen über die Staatenimmunität vom 16. Mai 1972 an (SR 0.273.1), das vom Bundesgericht schon als auch im Verhältnis zu Nichtvertragsstaaten bis zu einem gewissen Grade beachtlicher Ausdruck neuerer völkerrechtlicher Tendenzen gewürdigt worden ist (BGE 111 Ia 56 f.; BGE 110 Ia 45; BGE 104 Ia 372); er stützt jedoch seinen Anspruch auf Immunität zu Recht nicht auf dieses Übereinkommen, dem er selbst nicht beigetreten ist. Wie bereits im Urteil BGE 111 Ia 56 kurz bemerkt wurde und hier zu bestätigen ist, weicht das System des Übereinkommens jedenfalls insoweit von der herrschenden schweizerischen Rechtsprechung ab, als es zwar einerseits eine absolute gegenseitige Immunität der Vertragsstaaten gegenüber Zwangsvollstreckungsmassnahmen vorsieht (Art. 23), anderseits aber auch eine beinahe ebenso weitreichende gegenseitige Pflicht zur Anerkennung und Erfüllung rechtskräftiger gerichtlicher Entscheidungen begründet (Art. 20). Bei dieser Sachlage ist es klar, dass das Übereinkommen nur entweder als Ganzes oder überhaupt nicht Anwendung finden kann. Kein Staat kann Rechte daraus ableiten, ohne auch die entsprechenden Pflichten übernommen zu haben.
b) Damit bleibt es bei der bisherigen ständigen schweizerischen Rechtsprechung, wonach dem ausländischen Staat sowohl im Erkenntnis- als auch im Vollstreckungsverfahren dann Immunität zukommt, wenn er in der streitigen Sache eine hoheitliche Tätigkeit ausgeübt, also iure imperii gehandelt hat. Ist er dagegen als Träger von Privatrechten aufgetreten, hat er mithin iure gestionis gehandelt, so lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung sowohl eine Klage als auch Vollstreckungsmassnahmen gegen ihn zu, sofern das zu beurteilende Rechtsverhältnis eine ausreichende Binnenbeziehung zur Schweiz aufweist (BGE 111 Ia 57 /58 und 65/66 mit zahlreichen Hinweisen).
Es ist unbestritten, dass sich die streitige Forderung, für die ein Arrest bewilligt wurde, auf Renovationsarbeiten an zwei dem Beschwerdeführer gehörenden, in Bern gelegenen Liegenschaften bezieht. Derartige Forderungen aus Werkvertrag, evtl. Auftrag, sind klarerweise nicht hoheitlicher Natur, sondern werden iure gestionis eingegangen. Die Funktion des Staates als Besteller gegenüber dem Unternehmer unterscheidet sich nicht von derjenigen eines Privaten (BGE 106 Ia 145 ff.; BGE 104 Ia 369 ff.; BGE 86 I 29 f.; vgl. ferner das sehr einlässlich begründete, Reparaturarbeiten an einem Botschaftsgebäude betreffende Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts, in: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 16, Nr. 5, S. 27 ff.).
Zwar hat sich der Beschwerdeführer vorbehalten, die hoheitliche Natur des Rechtsverhältnisses "in einem späteren Zeitpunkt darzutun"; doch wären solche nachträgliche Vorbringen einerseits prozessual unzulässig und anderseits offensichtlich aussichtslos. Es ist daher davon auszugehen, dass dem Beschwerdeführer für Forderungen aus dem erwähnten Häuserumbau in der Schweiz keine generelle Immunität im Erkenntnis- und Vollstreckungsverfahren zukommt.
4. a) Indessen ist unbestritten, dass völkerrechtlich neben dieser generellen Immunität auch eine Immunität hinsichtlich bestimmter Objekte anerkannt wird. Vom Vollstreckungsverfahren auszunehmen sind demnach unabhängig von der Natur des Rechtsstreites "Vermögenswerte, die der ausländische Staat in der Schweiz besitzt und die er für seinen diplomatischen Dienst oder für andere ihm als Träger öffentlicher Gewalt obliegende Aufgaben bestimmt hat" (Kreisschreiben des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes vom 26. November 1979, in VPB 44/1980 Nr. 54 S. 224 ff.; damit inhaltlich übereinstimmend BGE 111 Ia 65 E. 7b; BGE 86 I 31 ff. E. 5; für die analoge Praxis in der Bundesrepublik Deutschland: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 64, Nr. 1, insbes. S. 40 ff.; ferner WILFRIED SCHAUMANN und WALTHER J. HABSCHEID, Die Immunität ausländischer Staaten nach Völkerrecht und deutschem Zivilprozessrecht, Karlsruhe 1968, S. 140 ff. und S. 264 ff.; NEUHOLD/HUMMER/SCHREUER, Österreichisches Handbuch des Völkerrechts, Wien 1983, Bd. I, S. 150 N. 747; VERDROSS/SIMMA, Universelles Völkerrecht, 3. Auflage, Berlin 1984, S. 770 f., § 1175; PASCAL SIMONIUS, Privatrechtliche Forderung und Staatenimmunität, in: Privatrecht, öffentliches Recht, Strafrecht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, S. 348 ff.). Die entscheidende Frage liegt somit im vorliegenden Fall darin, ob die mit Arrest belegten Liegenschaften hoheitlichen Zwecken dienen oder nicht. Der namentlich von SCHAUMANN (a.a.O. S. 33) betonte Gesichtspunkt, wonach Immobilien betreffende Klagen wegen der Ausschliesslichkeit des inländischen Gerichtsstandes nicht unter die Immunität fallen könnten, braucht dagegen hier nicht weiter verfolgt zu werden; denn Streitgegenstand ist kein dingliches Recht an einer Liegenschaft, sondern eine Forderung.
b) Der Standpunkt der Parteien hinsichtlich der hoheitlichen oder nichthoheitlichen Zweckbestimmung der beiden mit Arrest belegten Häuser lässt sich wie folgt zusammenfassen:
Der Beschwerdeführer macht geltend, Gegenstände des Verwaltungsvermögens seien nicht arrestierbar; es genüge, wenn die Sache einer öffentlichen Aufgabe gewidmet sei, ohne dass diese notwendigerweise hoheitlichen Charakter zu tragen brauche. Eine andere Lösung wäre mit dem Gedanken der Souveränität des fremden Staates nicht vereinbar. Er nimmt in diesem Zusammenhang Bezug auf ein Urteil der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts, das die Frage der Vollstreckung in Vermögen der Eidgenossenschaft betrifft (BGE 103 II 227 ff.), und ferner auf einen Entscheid der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer, der sich im wesentlichen auf die Abgrenzung zwischen Vermögen des ausländischen Staates und Privatvermögen eines Honorarkonsuls bezieht (BGE 108 III 107 ff.). Konkret legt der Beschwerdeführer dar, die beiden verarrestierten Häuser sollten nach dem Umbau als "Casa de España" dienen, d.h. als Treffpunkt für in der Schweiz lebende Spanier. Geplant seien folgende Aktivitäten:
- allgemeine Information;
- Ausstellungen;
- Saal für Theater und Musik;
- Lesebereich und Treffpunkt;
- Versammlungssaal;
- Büro des Direktors;
- Bibliothek;
- eventuell für den spanischen Attaché für Arbeits- und Sozialfragen bestimmte Wohnung;
- Materialarchiv.
Der erwähnte Attaché werde in den Gebäuden hoheitliche Funktionen ausüben. Jedenfalls stelle die Betreuung der spanischen Auswanderer in der Schweiz eine eminent öffentliche Aufgabe dar. Eine Vermietung von Räumen an Dritte sei nicht vorgesehen.
Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die "Casa de España" solle nicht nur ein Begegnungszentrum für spanische Staatsangehörige werden, sondern ein solches für Angehörige aller spanisch sprechenden Länder. Im übrigen stelle der Betrieb eines Versammlungszentrums keine hoheitliche Funktion des Staates dar. Schliesslich habe der Beschwerdeführer auch bereits versucht, die beiden Liegenschaften an einen Berner Unternehmer zu verkaufen, was gegen die Annahme von Verwaltungsvermögen spreche.
c) Es scheint zweckmässig, an dieser Stelle auch den Entscheid des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten vom 12. November 1981 betreffend den Erwerb des einen der beiden Grundstücke, Kirchenfeldstrasse 73, zu erwähnen. Es wurde dort ausgeführt, der spanische Staat beabsichtige, die Liegenschaft dem "Instituto Español de Emigración" zur Verfügung zu stellen, um darin ein Erziehungs- und Kulturzentrum zu errichten. Bei diesem "Instituto" handle es sich um eine öffentlichrechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit, die administrativ dem spanischen Arbeitsministerium zugeordnet sei und der die Aufgabe zukomme, die staatliche Politik auf dem Gebiete der Emigration auszuführen. Die spanische Kolonie in der Schweiz habe im August 1979 47'130 kontrollpflichtige Arbeitskräfte umfasst; Spanien stelle das drittgrösste Kontingent an ausländischen Arbeitskräften in der Schweiz. Das vorgesehene Erziehungs- und Kulturzentrum sei dazu bestimmt, eine Entfremdung dieser Personen von ihrer Heimat zu verhindern. Damit werde nicht zuletzt auch eine spätere Wiedereingliederung im Herkunftsland erleichtert. Das Anliegen des spanischen Staates erscheine als legitim; es stehe "in engerem Zusammenhang mit den öffentlichen Aufgaben", die dieser in der Schweiz gemäss Völkerrecht auszuüben befugt sei. Es handle sich demgemäss um einen Grundstückserwerb für einen in der Schweiz anerkannten öffentlichen Zweck, weshalb er nach Massgabe von Art. 5 lit. c des Bundesbeschlusses über die Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland in der damals geltenden Fassung vom 23. März 1961 (heute inhaltlich entsprechend: Art. 7 lit. h des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1983, SR 211.412.41) keiner Bewilligung bedürfe.
In seiner Vernehmlassung zu dieser Verfügung bringt der Beschwerdeführer vor, sie bestätige seine These, wonach die fraglichen Grundstücke für öffentliche Zwecke bestimmt seien und daher nicht mit Arrest belegt werden dürften; ein abweichender Entscheid im vorliegenden Verfahren würde zu einem Widerspruch führen. Anderseits hält auch die Beschwerdegegnerin an ihrem Standpunkt fest und betont, die Schaffung eines Versammlungszentrums für ideelle und gesellige Veranstaltungen sei keine Aufgabe des Staates und jedenfalls keine solche hoheitlicher Art.
5. a) In rechtlicher Hinsicht ist zunächst festzustellen, dass der Beschwerdeführer seinen Standpunkt, wonach ein Arrest auf den fraglichen Liegenschaften nicht zulässig sei, vor allem damit begründet, diese gehörten zu seinem Verwaltungsvermögen. Mit der Verwendung dieses Begriffs und dem Hinweis auf das Urteil BGE 103 II 227 ff. nimmt er Bezug auf die Regelung des internen schweizerischen Rechts über Betreibungen gegen öffentlichrechtliche Körperschaften (Bundesgesetz vom 4. Dezember 1947, SR 282.11, Art. 9). Die Anwendung der nämlichen Regeln im internationalen Verhältnis ist jedoch keineswegs zwingend und - wie sich aus der vorstehenden Darlegung der Rechtsprechung ergibt - auch nicht üblich. Im Zusammenhang mit der Frage der völkerrechtlichen Immunität wird durchwegs der Begriff des hoheitlichen Zwecken dienenden Vermögens verwendet, der etwas enger ist als derjenige des Verwaltungsvermögens. Die Verwendung dieses engeren Begriffs hat einen guten Sinn, stehen doch dem Privaten zur Durchsetzung finanzieller Ansprüche gegen ein inländisches Gemeinwesen in der Regel auch andere Mittel als dasjenige der Zwangsvollstreckung zur Verfügung, die im internationalen Verhältnis oftmals fehlen. Anderseits darf diese Unterscheidung auch nicht überbewertet werden. Es steht fest, dass der Begriff des hoheitlichen Zwecken dienenden Staatsvermögens in der völkerrechtlichen Praxis eher weit ausgelegt wird. So sind z.B. schon Bahnwagen einer staatlichen Eisenbahnunternehmung mit Rücksicht auf ihre Zweckbestimmung als von der Zwangsvollstreckung ausgenommen erklärt worden (vgl. SIMONIUS, a.a.O. S. 350, mit Verweisung auf eine Arbeit von LALIVE), ferner die Bankkonten einer ausländischen Botschaft, und zwar ohne Abklärung ihrer Zweckbestimmung (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Bd. 46, Nr. 32, S. 342 ff., insbes. S. 392-402).
b) Zieht man die hier gegebenen konkreten Verhältnisse in Betracht, so liegt ein Grenzfall vor. Einerseits lässt sich nicht sagen, der Betrieb eines als Treffpunkt, Bildungs- und Erholungsstätte dienenden Zentrums, wie es hier vorgesehen ist, stelle ein Verhalten dar, dem die Ausübung staatlicher Hoheitsmacht im engeren Sinne zugrunde läge; anderseits kann aber offensichtlich auch von einer wirtschaftlichen Betätigung, wie sie regelmässig den sogenannten acta iure gestionis zugrunde liegt (vgl. etwa BGE 111 Ia 63 und BGE 110 Ia 43 ff.), nicht die Rede sein. Sieht man von der durch nichts belegten Behauptung der Beschwerdegegnerin ab, der Beschwerdeführer habe bezüglich der Liegenschaften schon Verkaufsgespräche geführt, und lässt man weiter die spanisch sprechenden Angehörigen südamerikanischer Staaten, die das Institut möglicherweise ebenfalls besuchen werden, wegen ihrer verglichen mit den spanischen Staatsangehörigen offenbar geringen Zahl ausser acht, so scheint doch der öffentliche, mit einem hoheitlichen mindestens vergleichbare Zweck zu überwiegen. Die Wahrung der Interessen der Angehörigen des ausländischen Staates im Inland stellt eine typische konsularische Aufgabe dar (Art. 5 lit. a des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963, SR 0.191.02), und es ist naheliegend, die soziale und kulturelle Betreuung ausländischer Gastarbeiter zu dieser Interessenwahrung zu zählen. Jedenfalls scheinen Gesichtspunkte dieser Art der vorstehend erwähnten Verfügung des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten vom 12. November 1981 zugrunde zu liegen, und das Bundesgericht hat - obschon sich die Frage hier in einem anderen Zusammenhang stellt - keinen ausreichenden Anlass, davon abzuweichen. Dies gilt namentlich auch deshalb, weil die Schweiz selbst daran interessiert ist, dass den der Landessprachen zum Teil nicht kundigen ausländischen Arbeitskräften von ihrem Heimatstaat Einrichtungen der hier in Frage stehenden Art zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen erlauben, ihre Freizeit sinnvoll zu verbringen und insbesondere auch den Kontakt zu ihrem Land aufrechtzuerhalten, in das sie grösstenteils früher oder später zurückkehren werden.
Aus allen diesen Gründen erscheint es als gerechtfertigt, anzuerkennen, dass die beiden mit Arrest belegten Liegenschaften hoheitlichen Zwecken dienen sollen. Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen, und es sind der Arrestbefehl, der Arrestbeschlag und der gestützt darauf ergangene Zahlungsbefehl aufzuheben. | de | Immunité en droit international public; ordonnance de séquestre. L'Etat étranger ne bénéficie d'aucune immunité d'exécution ni de juridiction lorsqu'il s'agit d'une créance à son encontre fondée sur un contrat d'entreprise, ou éventuellement un mandat, car une telle créance ne relève de toute évidence pas de sa souveraineté (consid. 3).
S'agissant d'un centre que l'Etat étranger projette d'ouvrir en Suisse pour des activités sociales et culturelles au profit de ses ressortissants, le caractère public de l'affectation, à tout le moins comparable à un acte de souveraineté, prédomine. C'est pourquoi il faut tout de même reconnaître l'immunité, limitée à la réalisation forcée des biens immobiliers destinés à ce centre (consid. 4 et 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-148%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,809 | 112 Ia 148 | 112 Ia 148
Sachverhalt ab Seite 149
Am 23. Mai 1985 erliess der Gerichtspräsident IV von Bern auf Antrag der Firma X. S.A., Generalunternehmung in Genf, einen Arrestbefehl gegen den spanischen Staat für eine Forderungssumme von Fr. 1'042'715.30. Als Arrestgegenstände sind die Liegenschaften Kirchenfeldstrasse 73 und 75, Grundbuchblätter 305 und 306, Kreis IV in Bern angeführt (Arrest Nr. 2362). Mit Zahlungsbefehl Nr. 51002 vom 13. Juni 1985 wurde der Arrest für die nämliche Summe zuzüglich Arrestkosten prosequiert. Arrestbefehl und Zahlungsbefehl wurden dem spanischen Staat auf diplomatischem Wege am 5. September 1985 zugestellt.
Am 25. Oktober 1985 liess das Königreich Spanien durch einen schweizerischen Rechtsanwalt gestützt auf Art. 84 lit. c und d OG staatsrechtliche Beschwerde erheben, mit welcher - soweit hier wesentlich - beantragt wird:
"Es sei der Arrestbefehl des Gerichtspräsidenten IV des Amtsgerichtes Bern (Einzelrichter im summarischen Verfahren) vom 4. Juni 1985 infolge völkerrechtlicher Immunität des Beschwerdeführers als ungültig zu erklären, und es seien der gestützt auf diesen Arrestbefehl erfolgte Arrestbeschlag Nr. 2362 des Betreibungsamtes Bern sowie der Zahlungsbefehl Nr. 51002 vom 13. Juni 1985 des Betreibungsamtes aufzuheben."
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Zwischen der Schweiz und Spanien besteht kein Staatsvertrag über die gegenseitige Immunität der beiden Staaten und allenfalls der mit ihnen verbundenen öffentlichrechtlichen Körperschaften im Zwangsvollstreckungsverfahren. Der Beschwerdeführer spielt zwar auf das Europäische Übereinkommen über die Staatenimmunität vom 16. Mai 1972 an (SR 0.273.1), das vom Bundesgericht schon als auch im Verhältnis zu Nichtvertragsstaaten bis zu einem gewissen Grade beachtlicher Ausdruck neuerer völkerrechtlicher Tendenzen gewürdigt worden ist (BGE 111 Ia 56 f.; BGE 110 Ia 45; BGE 104 Ia 372); er stützt jedoch seinen Anspruch auf Immunität zu Recht nicht auf dieses Übereinkommen, dem er selbst nicht beigetreten ist. Wie bereits im Urteil BGE 111 Ia 56 kurz bemerkt wurde und hier zu bestätigen ist, weicht das System des Übereinkommens jedenfalls insoweit von der herrschenden schweizerischen Rechtsprechung ab, als es zwar einerseits eine absolute gegenseitige Immunität der Vertragsstaaten gegenüber Zwangsvollstreckungsmassnahmen vorsieht (Art. 23), anderseits aber auch eine beinahe ebenso weitreichende gegenseitige Pflicht zur Anerkennung und Erfüllung rechtskräftiger gerichtlicher Entscheidungen begründet (Art. 20). Bei dieser Sachlage ist es klar, dass das Übereinkommen nur entweder als Ganzes oder überhaupt nicht Anwendung finden kann. Kein Staat kann Rechte daraus ableiten, ohne auch die entsprechenden Pflichten übernommen zu haben.
b) Damit bleibt es bei der bisherigen ständigen schweizerischen Rechtsprechung, wonach dem ausländischen Staat sowohl im Erkenntnis- als auch im Vollstreckungsverfahren dann Immunität zukommt, wenn er in der streitigen Sache eine hoheitliche Tätigkeit ausgeübt, also iure imperii gehandelt hat. Ist er dagegen als Träger von Privatrechten aufgetreten, hat er mithin iure gestionis gehandelt, so lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung sowohl eine Klage als auch Vollstreckungsmassnahmen gegen ihn zu, sofern das zu beurteilende Rechtsverhältnis eine ausreichende Binnenbeziehung zur Schweiz aufweist (BGE 111 Ia 57 /58 und 65/66 mit zahlreichen Hinweisen).
Es ist unbestritten, dass sich die streitige Forderung, für die ein Arrest bewilligt wurde, auf Renovationsarbeiten an zwei dem Beschwerdeführer gehörenden, in Bern gelegenen Liegenschaften bezieht. Derartige Forderungen aus Werkvertrag, evtl. Auftrag, sind klarerweise nicht hoheitlicher Natur, sondern werden iure gestionis eingegangen. Die Funktion des Staates als Besteller gegenüber dem Unternehmer unterscheidet sich nicht von derjenigen eines Privaten (BGE 106 Ia 145 ff.; BGE 104 Ia 369 ff.; BGE 86 I 29 f.; vgl. ferner das sehr einlässlich begründete, Reparaturarbeiten an einem Botschaftsgebäude betreffende Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts, in: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 16, Nr. 5, S. 27 ff.).
Zwar hat sich der Beschwerdeführer vorbehalten, die hoheitliche Natur des Rechtsverhältnisses "in einem späteren Zeitpunkt darzutun"; doch wären solche nachträgliche Vorbringen einerseits prozessual unzulässig und anderseits offensichtlich aussichtslos. Es ist daher davon auszugehen, dass dem Beschwerdeführer für Forderungen aus dem erwähnten Häuserumbau in der Schweiz keine generelle Immunität im Erkenntnis- und Vollstreckungsverfahren zukommt.
4. a) Indessen ist unbestritten, dass völkerrechtlich neben dieser generellen Immunität auch eine Immunität hinsichtlich bestimmter Objekte anerkannt wird. Vom Vollstreckungsverfahren auszunehmen sind demnach unabhängig von der Natur des Rechtsstreites "Vermögenswerte, die der ausländische Staat in der Schweiz besitzt und die er für seinen diplomatischen Dienst oder für andere ihm als Träger öffentlicher Gewalt obliegende Aufgaben bestimmt hat" (Kreisschreiben des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes vom 26. November 1979, in VPB 44/1980 Nr. 54 S. 224 ff.; damit inhaltlich übereinstimmend BGE 111 Ia 65 E. 7b; BGE 86 I 31 ff. E. 5; für die analoge Praxis in der Bundesrepublik Deutschland: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 64, Nr. 1, insbes. S. 40 ff.; ferner WILFRIED SCHAUMANN und WALTHER J. HABSCHEID, Die Immunität ausländischer Staaten nach Völkerrecht und deutschem Zivilprozessrecht, Karlsruhe 1968, S. 140 ff. und S. 264 ff.; NEUHOLD/HUMMER/SCHREUER, Österreichisches Handbuch des Völkerrechts, Wien 1983, Bd. I, S. 150 N. 747; VERDROSS/SIMMA, Universelles Völkerrecht, 3. Auflage, Berlin 1984, S. 770 f., § 1175; PASCAL SIMONIUS, Privatrechtliche Forderung und Staatenimmunität, in: Privatrecht, öffentliches Recht, Strafrecht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, S. 348 ff.). Die entscheidende Frage liegt somit im vorliegenden Fall darin, ob die mit Arrest belegten Liegenschaften hoheitlichen Zwecken dienen oder nicht. Der namentlich von SCHAUMANN (a.a.O. S. 33) betonte Gesichtspunkt, wonach Immobilien betreffende Klagen wegen der Ausschliesslichkeit des inländischen Gerichtsstandes nicht unter die Immunität fallen könnten, braucht dagegen hier nicht weiter verfolgt zu werden; denn Streitgegenstand ist kein dingliches Recht an einer Liegenschaft, sondern eine Forderung.
b) Der Standpunkt der Parteien hinsichtlich der hoheitlichen oder nichthoheitlichen Zweckbestimmung der beiden mit Arrest belegten Häuser lässt sich wie folgt zusammenfassen:
Der Beschwerdeführer macht geltend, Gegenstände des Verwaltungsvermögens seien nicht arrestierbar; es genüge, wenn die Sache einer öffentlichen Aufgabe gewidmet sei, ohne dass diese notwendigerweise hoheitlichen Charakter zu tragen brauche. Eine andere Lösung wäre mit dem Gedanken der Souveränität des fremden Staates nicht vereinbar. Er nimmt in diesem Zusammenhang Bezug auf ein Urteil der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts, das die Frage der Vollstreckung in Vermögen der Eidgenossenschaft betrifft (BGE 103 II 227 ff.), und ferner auf einen Entscheid der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer, der sich im wesentlichen auf die Abgrenzung zwischen Vermögen des ausländischen Staates und Privatvermögen eines Honorarkonsuls bezieht (BGE 108 III 107 ff.). Konkret legt der Beschwerdeführer dar, die beiden verarrestierten Häuser sollten nach dem Umbau als "Casa de España" dienen, d.h. als Treffpunkt für in der Schweiz lebende Spanier. Geplant seien folgende Aktivitäten:
- allgemeine Information;
- Ausstellungen;
- Saal für Theater und Musik;
- Lesebereich und Treffpunkt;
- Versammlungssaal;
- Büro des Direktors;
- Bibliothek;
- eventuell für den spanischen Attaché für Arbeits- und Sozialfragen bestimmte Wohnung;
- Materialarchiv.
Der erwähnte Attaché werde in den Gebäuden hoheitliche Funktionen ausüben. Jedenfalls stelle die Betreuung der spanischen Auswanderer in der Schweiz eine eminent öffentliche Aufgabe dar. Eine Vermietung von Räumen an Dritte sei nicht vorgesehen.
Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die "Casa de España" solle nicht nur ein Begegnungszentrum für spanische Staatsangehörige werden, sondern ein solches für Angehörige aller spanisch sprechenden Länder. Im übrigen stelle der Betrieb eines Versammlungszentrums keine hoheitliche Funktion des Staates dar. Schliesslich habe der Beschwerdeführer auch bereits versucht, die beiden Liegenschaften an einen Berner Unternehmer zu verkaufen, was gegen die Annahme von Verwaltungsvermögen spreche.
c) Es scheint zweckmässig, an dieser Stelle auch den Entscheid des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten vom 12. November 1981 betreffend den Erwerb des einen der beiden Grundstücke, Kirchenfeldstrasse 73, zu erwähnen. Es wurde dort ausgeführt, der spanische Staat beabsichtige, die Liegenschaft dem "Instituto Español de Emigración" zur Verfügung zu stellen, um darin ein Erziehungs- und Kulturzentrum zu errichten. Bei diesem "Instituto" handle es sich um eine öffentlichrechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit, die administrativ dem spanischen Arbeitsministerium zugeordnet sei und der die Aufgabe zukomme, die staatliche Politik auf dem Gebiete der Emigration auszuführen. Die spanische Kolonie in der Schweiz habe im August 1979 47'130 kontrollpflichtige Arbeitskräfte umfasst; Spanien stelle das drittgrösste Kontingent an ausländischen Arbeitskräften in der Schweiz. Das vorgesehene Erziehungs- und Kulturzentrum sei dazu bestimmt, eine Entfremdung dieser Personen von ihrer Heimat zu verhindern. Damit werde nicht zuletzt auch eine spätere Wiedereingliederung im Herkunftsland erleichtert. Das Anliegen des spanischen Staates erscheine als legitim; es stehe "in engerem Zusammenhang mit den öffentlichen Aufgaben", die dieser in der Schweiz gemäss Völkerrecht auszuüben befugt sei. Es handle sich demgemäss um einen Grundstückserwerb für einen in der Schweiz anerkannten öffentlichen Zweck, weshalb er nach Massgabe von Art. 5 lit. c des Bundesbeschlusses über die Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland in der damals geltenden Fassung vom 23. März 1961 (heute inhaltlich entsprechend: Art. 7 lit. h des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1983, SR 211.412.41) keiner Bewilligung bedürfe.
In seiner Vernehmlassung zu dieser Verfügung bringt der Beschwerdeführer vor, sie bestätige seine These, wonach die fraglichen Grundstücke für öffentliche Zwecke bestimmt seien und daher nicht mit Arrest belegt werden dürften; ein abweichender Entscheid im vorliegenden Verfahren würde zu einem Widerspruch führen. Anderseits hält auch die Beschwerdegegnerin an ihrem Standpunkt fest und betont, die Schaffung eines Versammlungszentrums für ideelle und gesellige Veranstaltungen sei keine Aufgabe des Staates und jedenfalls keine solche hoheitlicher Art.
5. a) In rechtlicher Hinsicht ist zunächst festzustellen, dass der Beschwerdeführer seinen Standpunkt, wonach ein Arrest auf den fraglichen Liegenschaften nicht zulässig sei, vor allem damit begründet, diese gehörten zu seinem Verwaltungsvermögen. Mit der Verwendung dieses Begriffs und dem Hinweis auf das Urteil BGE 103 II 227 ff. nimmt er Bezug auf die Regelung des internen schweizerischen Rechts über Betreibungen gegen öffentlichrechtliche Körperschaften (Bundesgesetz vom 4. Dezember 1947, SR 282.11, Art. 9). Die Anwendung der nämlichen Regeln im internationalen Verhältnis ist jedoch keineswegs zwingend und - wie sich aus der vorstehenden Darlegung der Rechtsprechung ergibt - auch nicht üblich. Im Zusammenhang mit der Frage der völkerrechtlichen Immunität wird durchwegs der Begriff des hoheitlichen Zwecken dienenden Vermögens verwendet, der etwas enger ist als derjenige des Verwaltungsvermögens. Die Verwendung dieses engeren Begriffs hat einen guten Sinn, stehen doch dem Privaten zur Durchsetzung finanzieller Ansprüche gegen ein inländisches Gemeinwesen in der Regel auch andere Mittel als dasjenige der Zwangsvollstreckung zur Verfügung, die im internationalen Verhältnis oftmals fehlen. Anderseits darf diese Unterscheidung auch nicht überbewertet werden. Es steht fest, dass der Begriff des hoheitlichen Zwecken dienenden Staatsvermögens in der völkerrechtlichen Praxis eher weit ausgelegt wird. So sind z.B. schon Bahnwagen einer staatlichen Eisenbahnunternehmung mit Rücksicht auf ihre Zweckbestimmung als von der Zwangsvollstreckung ausgenommen erklärt worden (vgl. SIMONIUS, a.a.O. S. 350, mit Verweisung auf eine Arbeit von LALIVE), ferner die Bankkonten einer ausländischen Botschaft, und zwar ohne Abklärung ihrer Zweckbestimmung (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Bd. 46, Nr. 32, S. 342 ff., insbes. S. 392-402).
b) Zieht man die hier gegebenen konkreten Verhältnisse in Betracht, so liegt ein Grenzfall vor. Einerseits lässt sich nicht sagen, der Betrieb eines als Treffpunkt, Bildungs- und Erholungsstätte dienenden Zentrums, wie es hier vorgesehen ist, stelle ein Verhalten dar, dem die Ausübung staatlicher Hoheitsmacht im engeren Sinne zugrunde läge; anderseits kann aber offensichtlich auch von einer wirtschaftlichen Betätigung, wie sie regelmässig den sogenannten acta iure gestionis zugrunde liegt (vgl. etwa BGE 111 Ia 63 und BGE 110 Ia 43 ff.), nicht die Rede sein. Sieht man von der durch nichts belegten Behauptung der Beschwerdegegnerin ab, der Beschwerdeführer habe bezüglich der Liegenschaften schon Verkaufsgespräche geführt, und lässt man weiter die spanisch sprechenden Angehörigen südamerikanischer Staaten, die das Institut möglicherweise ebenfalls besuchen werden, wegen ihrer verglichen mit den spanischen Staatsangehörigen offenbar geringen Zahl ausser acht, so scheint doch der öffentliche, mit einem hoheitlichen mindestens vergleichbare Zweck zu überwiegen. Die Wahrung der Interessen der Angehörigen des ausländischen Staates im Inland stellt eine typische konsularische Aufgabe dar (Art. 5 lit. a des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963, SR 0.191.02), und es ist naheliegend, die soziale und kulturelle Betreuung ausländischer Gastarbeiter zu dieser Interessenwahrung zu zählen. Jedenfalls scheinen Gesichtspunkte dieser Art der vorstehend erwähnten Verfügung des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten vom 12. November 1981 zugrunde zu liegen, und das Bundesgericht hat - obschon sich die Frage hier in einem anderen Zusammenhang stellt - keinen ausreichenden Anlass, davon abzuweichen. Dies gilt namentlich auch deshalb, weil die Schweiz selbst daran interessiert ist, dass den der Landessprachen zum Teil nicht kundigen ausländischen Arbeitskräften von ihrem Heimatstaat Einrichtungen der hier in Frage stehenden Art zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen erlauben, ihre Freizeit sinnvoll zu verbringen und insbesondere auch den Kontakt zu ihrem Land aufrechtzuerhalten, in das sie grösstenteils früher oder später zurückkehren werden.
Aus allen diesen Gründen erscheint es als gerechtfertigt, anzuerkennen, dass die beiden mit Arrest belegten Liegenschaften hoheitlichen Zwecken dienen sollen. Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen, und es sind der Arrestbefehl, der Arrestbeschlag und der gestützt darauf ergangene Zahlungsbefehl aufzuheben. | de | Immunità del diritto internazionale pubblico; decreto di sequestro. Lo Stato estero non beneficia d'alcuna immunità dall'esecuzione e dalla giurisdizione ove si tratti di un credito nei suoi confronti fondato su di un contratto d'opera o di mandato, poiché manifestamente tale credito non è in relazione con l'esercizio della sua sovranità (consid. 3).
Per un centro che lo Stato estero si propone di aprire in Svizzera, destinato ad attività sociali e culturali a favore dei propri cittadini, è preponderante lo scopo pubblico, quanto meno comparabile a quello inerente in un atto d'esercizio di sovranità; ne discende che va riconosciuta l'immunità, limitata all'esecuzione forzata degli immobili adibiti a tale centro (consid. 4 e 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-148%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 156
Ursula Silberschmidt und Matthias Grauf sind Miteigentümer der unüberbauten Parzelle GB Nr. E 536 in der "Setzi" in Ermatingen. Das mitten im Dorf gelegene Grundstück befand sich nach dem früheren Zonenplan der Gemeinde aus dem Jahre 1965 in der definitiven Bauzone für zwei- bis dreigeschossige Wohnbauten. Am 18. Januar 1984 beschloss die Gemeindeversammlung Ermatingen einen neuen Zonenplan. Danach befindet sich die Parzelle GB Nr. E 536 neu in der Reservebauzone für zweigeschossige Wohnbauten. Über diese Änderung beschwerten sich die Eigentümer des Grundstücks beim Regierungsrat des Kantons Thurgau. Dieser wies die Beschwerde mit Beschluss vom 4. Dezember 1984 ab. Ursula Silberschmidt und Matthias Grauf führen mit Eingabe vom 21. Januar 1985 staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Parzelle GB Nr. E 536 der Beschwerdeführer wurde in der Zonenplanrevision von der definitiven Bauzone für zwei- bis dreigeschossige Wohnbauten in die Reservebauzone für zweigeschossige Wohnbauten umgeteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass für diese Massnahme eine rechtsgültige gesetzliche Grundlage fehle. Die Vorschrift des § 21 des Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 28. April 1977 (BauG), auf den sich die Umzonung stütze, widerspreche jener von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Sie schaffe eine Zone, die das Bundesrecht nicht kenne und mit der die Verwirklichung von Art. 19 Abs. 2 RPG verhindert werden könne. Damit bringen die Beschwerdeführer in erster Linie sinngemäss vor, die Zuteilung ihrer Parzelle zur Reservebauzone sei deshalb unzulässig, weil das als Grundlage dienende kantonale Recht wegen des Vorrangs des Bundesrechts nicht angewendet werden dürfe (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Ob ein kantonaler Rechtssatz oder die ihm gegebene Auslegung mit dem Bundesrecht vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 109 Ia 74 E. 3 mit Hinweis).
b) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a), oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Für dieses Land gilt sodann die Erschliessungspflicht gemäss Art. 19 RPG und Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG). Die Bauzonen müssen durch das Gemeinwesen zeitgerecht erschlossen werden. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung betont die Erschliessungspflicht (BGE 109 Ib 25 E. 4c) und leitet hieraus unter Umständen in Verbindung mit der Forderung nach sachgerechter Planung eine Einzonungspflicht ab (BGE 110 Ia 53 ff. E. 4).
Das thurgauische Baugesetz verpflichtet die Gemeinden unter anderem, ein Baureglement mit zugehörigem Zonenplan zu erlassen (§ 11 Abs. 1 BauG). Im Zonenplan ist das Baugebiet nach der mutmasslichen Entwicklung auszuscheiden, und es sind die Landschafts-, Forst- und Schutzgebiete sowie das übrige Gebiet festzulegen (§ 15 BauG). Das Baugebiet besteht aus definitiven Bauzonen und Reservebauzonen; es darf insgesamt nur Land umfassen, das bereits weitgehend überbaut ist oder innert 10 bis 15 Jahren für eine Überbauung benötigt wird und innert dieser Frist erschlossen werden kann (§ 16 BauG). Die definitiven Bauzonen stehen gemäss § 17 BauG der Überbauung offen; es besteht ein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung (Abs. 1). Die Gemeinden sind verpflichtet, die definitiven Bauzonen zu erschliessen (Abs. 2). Demgegenüber werden Reservebauzonen nach § 21 BauG entsprechend der baulichen Entwicklung und dem Baulandbedarf einer späteren Überbauung zugeführt; es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Baubewilligung (Abs. 1). Die Umwandlung in definitive Bauzonen kann etappenweise durch die zuständige Gemeindebehörde beschlossen werden; der Beschluss ist dem fakultativen Referendum gemäss § 7 Abs. 2 BauG zu unterstellen (Abs. 2). Beschlüsse über die Umteilung von Reservebauzonen in definitive Bauzonen müssen gemäss § 38 BauG während dreissig Tagen öffentlich aufgelegt werden (Abs. 1). Sind nur einzelne kleine Grundstücke betroffen, kann die Auflage durch die schriftliche Mitteilung an die betroffenen Grundeigentümer ersetzt werden (Abs. 2). Die Auflage ist öffentlich bekannt zu machen und den betroffenen Grundeigentümern, die in der Gemeinde keinen Wohnsitz oder Sitz haben, schriftlich mitzuteilen, soweit Namen und Adressen bekannt sind (§ 39 BauG). Gemäss § 40 BauG kann während der Auflagefrist jedermann, der ein rechtliches Interesse nachweist, bei der zuständigen Gemeindebehörde Einsprache erheben (Abs. 1). Bewirkt die Gutheissung von Einsprachen erhebliche Änderungen des aufgelegten Plans, so ist das Auflageverfahren von gewissen Ausnahmen abgesehen zu wiederholen (Abs. 4). Nach durchgeführtem Auflageverfahren und nach einer allenfalls erforderlichen Gemeindeabstimmung, die gemäss § 7 Abs. 2 BauG mangels tieferen Quorums gemäss Gemeindeorganisationsreglement von 1/10 der Stimmberechtigten verlangt werden kann, sind die Pläne mit den zugehörigen Vorschriften dem Regierungsrat zur Genehmigung zu unterbreiten; diese wird erteilt, wenn die Pläne den gesetzlichen Vorschriften und der übergeordneten Planung entsprechen und nicht als unzweckmässig erscheinen (§ 41 BauG). Gemäss § 13 Abs. 2 des Baureglements der Gemeinde Ermatingen vom 18. Januar 1984 (BauR) kann die Umwandlung einer Reservebauzone in die entsprechende, im Zonenplan vermerkte definitive Bauzone bei Bedarf etappenweise auf Antrag des Gemeinderates durch die Gemeindeversammlung beschlossen werden. Die Umwandlung obliegt in Ermatingen somit dem obligatorischen Referendum. Sie geschieht nach Art. 13 Abs. 3 BauR nach Vorbereitung der Baureife durch einen Quartierplan beziehungsweise durch den Bau der Erschliessungsanlagen. Diese Vorschrift ist eine Folge des Anspruchs auf Erteilung der Baubewilligung, den das thurgauische Recht den Grundeigentümern in den definitiven Bauzonen gewährt (§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauG).
c) Nach der dargestellten Regelung des thurgauischen Baurechts bedingt die Umwandlung einer Reservebauzone in die definitive Bauzone ein eigentliches Ein- beziehungsweise Umzonungsverfahren. Diese Voraussetzung besteht, obwohl gemäss § 16 BauG die Reservebauzonen zusammen mit den definitiven Bauzonen das Baugebiet bilden, das mit der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG praktisch übereinstimmt: Es umfasst - wie erwähnt - das bereits weitgehend überbaute oder innert 10 bis 15 Jahren für die Überbauung benötigte Land, das innert dieser Frist erschlossen werden kann. Die Kantone und Gemeinden sind verpflichtet, ihr Recht und ihre Nutzungspläne so auszugestalten, dass die Bauzonen den Grundsätzen von Art. 15 RPG entsprechen. Umfassen aber die Bauzonen in Übereinstimmung mit dieser Vorschrift des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes nur das Land, das weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird, so ist es mit Art. 15 RPG unvereinbar, diese Zonen so zu unterteilen, dass ein Teil davon erst nach Durchführung eines weiteren Ein- beziehungsweise Umzonungsverfahrens der bestimmungsgemässen Nutzung zugeführt werden kann. Das Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten, und es dürfen ihrer Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahekommen.
d) Im vorliegenden Fall führen diese Erwägungen zum Ergebnis, dass die Reservebauzone gemäss § 21 in Verbindung mit § 16 BauG als bundesrechtswidrig zu betrachten ist, weil sie Bauzonenland im Sinne von Art. 15 RPG enthält, das aber zu seiner bestimmungsgemässen Nutzung in unzulässiger Weise noch einer eigentlichen Um- beziehungsweise Einzonung bedarf, um sie in die definitive Bauzone umzuwandeln. Diese Regelung, die in der Praxis ausserdem derart restriktiv gehandhabt wird, dass nur erschlossenes Land in eine definitive Bauzone eingewiesen wird, gewährleistet kein ausreichendes Bodenangebot und lähmt den Baulandmarkt. Das widerspricht nicht nur Art. 15 lit. b RPG, sondern auch dem Sinn der bundesrechtlichen Erschliessungspflicht gemäss Art. 19 RPG und Art. 5 WEG.
e) Die Feststellung der Bundesrechtswidrigkeit führt im vorliegenden Fall nicht zur Aufhebung der Regelung von § 21 in Verbindung mit § 16 BauG, da die Frist zu ihrer Anfechtung längst abgelaufen ist (Art. 89 OG). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts kann jedoch die Verfassungswidrigkeit einer kantonalen Vorschrift auch noch bei der Anfechtung eines gestützt darauf ergangenen Anwendungsakts geltend gemacht werden. Erweist sich der Vorwurf als begründet, so führt das freilich nicht zur formellen Aufhebung der Vorschrift; die vorfrageweise Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit im konkreten Anwendungsfall hat nur zur Folge, dass die Vorschrift insoweit auf die Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (BGE 111 Ia 243 E. 4; BGE 104 Ia 87 E. 5 mit Hinweisen).
Erweist sich nach dem Gesagten die Regelung von § 21 in Verbindung mit § 16 BauG als unbeachtlich und damit auf die Beschwerdeführer nicht anwendbar, so ist der Einbezug der Parzelle GB Nr. E 536 in die Reservebauzone unzulässig. Die Beschwerde ist somit in diesem Punkt gutzuheissen.
f) Es wird Sache des thurgauischen Gesetzgebers sein, das Baugesetz an die Grundsätze von Art. 15 und 19 RPG sowie Art. 5 und 6 WEG anzupassen. Dabei ist es ihm nicht verwehrt, innerhalb der Bauzonen eine Erschliessungsetappierung vorzusehen, um die systematische und rationelle Erschliessung der Bauzone sicherzustellen. So wäre etwa eine Regelung denkbar, wonach die Gemeinde zunächst nur in der ersten Etappe die Erschliessung unter Erhebung von Erschliessungsabgaben ausführen oder zulassen würde. Das Bundesrecht stellt es den Kantonen beziehungsweise Gemeinden frei, auch in Gebieten, die späteren Erschliessungsetappen zugewiesen sind, die Möglichkeit einer vorzeitigen Erschliessung vorzusehen. Soweit es mit dem Grundsatz der geordneten Siedlungsentwicklung vereinbar ist, könnte den Eigentümern von Land in diesen Gebieten beispielsweise das Recht eingeräumt werden, die Erschliessungsanlagen nach den von der Gemeinde genehmigten Plänen zu bauen (Art. 19 Abs. 3 RPG; vgl. auch BGE 104 Ia 140 E. 4a); nötigenfalls hätte das in Verbindung mit einer Landumlegung zu geschehen (Art. 20 RPG; Art. 8 WEG). Bundesrechtlich wäre es auch nicht ausgeschlossen, ausserhalb der auf den voraussichtlichen Bedarf von 15 Jahren bemessenen Bauzonen sogenannte Bauentwicklungszonen zu bezeichnen (Art. 18 Abs. 2 RPG; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 18 N. 14, S. 237; vgl. auch BGE 108 Ia 36 E. 3a).
g) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates stellt die als bundesrechtswidrig zu bezeichnende Reservebauzone kein Instrument der Erschliessungsetappierung dar. Die Reservebauzone erscheint eher als zweite Baugebietsetappe; als solche dürfte sie aber nach dem Gesagten nicht Teil der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG sein. | de | Art. 2 ÜbBest. BV; Vorrang des Bundesrechts auf dem Gebiet der Raumplanung. Unvereinbarkeit der Reservebauzone gemäss § 21 i.V.m. § 16 des thurgauischen Baugesetzes vom 28. April 1977 mit Art. 15 und 19 RPG sowie Art. 5 WEG. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 156
Ursula Silberschmidt und Matthias Grauf sind Miteigentümer der unüberbauten Parzelle GB Nr. E 536 in der "Setzi" in Ermatingen. Das mitten im Dorf gelegene Grundstück befand sich nach dem früheren Zonenplan der Gemeinde aus dem Jahre 1965 in der definitiven Bauzone für zwei- bis dreigeschossige Wohnbauten. Am 18. Januar 1984 beschloss die Gemeindeversammlung Ermatingen einen neuen Zonenplan. Danach befindet sich die Parzelle GB Nr. E 536 neu in der Reservebauzone für zweigeschossige Wohnbauten. Über diese Änderung beschwerten sich die Eigentümer des Grundstücks beim Regierungsrat des Kantons Thurgau. Dieser wies die Beschwerde mit Beschluss vom 4. Dezember 1984 ab. Ursula Silberschmidt und Matthias Grauf führen mit Eingabe vom 21. Januar 1985 staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Parzelle GB Nr. E 536 der Beschwerdeführer wurde in der Zonenplanrevision von der definitiven Bauzone für zwei- bis dreigeschossige Wohnbauten in die Reservebauzone für zweigeschossige Wohnbauten umgeteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass für diese Massnahme eine rechtsgültige gesetzliche Grundlage fehle. Die Vorschrift des § 21 des Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 28. April 1977 (BauG), auf den sich die Umzonung stütze, widerspreche jener von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Sie schaffe eine Zone, die das Bundesrecht nicht kenne und mit der die Verwirklichung von Art. 19 Abs. 2 RPG verhindert werden könne. Damit bringen die Beschwerdeführer in erster Linie sinngemäss vor, die Zuteilung ihrer Parzelle zur Reservebauzone sei deshalb unzulässig, weil das als Grundlage dienende kantonale Recht wegen des Vorrangs des Bundesrechts nicht angewendet werden dürfe (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Ob ein kantonaler Rechtssatz oder die ihm gegebene Auslegung mit dem Bundesrecht vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 109 Ia 74 E. 3 mit Hinweis).
b) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a), oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Für dieses Land gilt sodann die Erschliessungspflicht gemäss Art. 19 RPG und Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG). Die Bauzonen müssen durch das Gemeinwesen zeitgerecht erschlossen werden. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung betont die Erschliessungspflicht (BGE 109 Ib 25 E. 4c) und leitet hieraus unter Umständen in Verbindung mit der Forderung nach sachgerechter Planung eine Einzonungspflicht ab (BGE 110 Ia 53 ff. E. 4).
Das thurgauische Baugesetz verpflichtet die Gemeinden unter anderem, ein Baureglement mit zugehörigem Zonenplan zu erlassen (§ 11 Abs. 1 BauG). Im Zonenplan ist das Baugebiet nach der mutmasslichen Entwicklung auszuscheiden, und es sind die Landschafts-, Forst- und Schutzgebiete sowie das übrige Gebiet festzulegen (§ 15 BauG). Das Baugebiet besteht aus definitiven Bauzonen und Reservebauzonen; es darf insgesamt nur Land umfassen, das bereits weitgehend überbaut ist oder innert 10 bis 15 Jahren für eine Überbauung benötigt wird und innert dieser Frist erschlossen werden kann (§ 16 BauG). Die definitiven Bauzonen stehen gemäss § 17 BauG der Überbauung offen; es besteht ein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung (Abs. 1). Die Gemeinden sind verpflichtet, die definitiven Bauzonen zu erschliessen (Abs. 2). Demgegenüber werden Reservebauzonen nach § 21 BauG entsprechend der baulichen Entwicklung und dem Baulandbedarf einer späteren Überbauung zugeführt; es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Baubewilligung (Abs. 1). Die Umwandlung in definitive Bauzonen kann etappenweise durch die zuständige Gemeindebehörde beschlossen werden; der Beschluss ist dem fakultativen Referendum gemäss § 7 Abs. 2 BauG zu unterstellen (Abs. 2). Beschlüsse über die Umteilung von Reservebauzonen in definitive Bauzonen müssen gemäss § 38 BauG während dreissig Tagen öffentlich aufgelegt werden (Abs. 1). Sind nur einzelne kleine Grundstücke betroffen, kann die Auflage durch die schriftliche Mitteilung an die betroffenen Grundeigentümer ersetzt werden (Abs. 2). Die Auflage ist öffentlich bekannt zu machen und den betroffenen Grundeigentümern, die in der Gemeinde keinen Wohnsitz oder Sitz haben, schriftlich mitzuteilen, soweit Namen und Adressen bekannt sind (§ 39 BauG). Gemäss § 40 BauG kann während der Auflagefrist jedermann, der ein rechtliches Interesse nachweist, bei der zuständigen Gemeindebehörde Einsprache erheben (Abs. 1). Bewirkt die Gutheissung von Einsprachen erhebliche Änderungen des aufgelegten Plans, so ist das Auflageverfahren von gewissen Ausnahmen abgesehen zu wiederholen (Abs. 4). Nach durchgeführtem Auflageverfahren und nach einer allenfalls erforderlichen Gemeindeabstimmung, die gemäss § 7 Abs. 2 BauG mangels tieferen Quorums gemäss Gemeindeorganisationsreglement von 1/10 der Stimmberechtigten verlangt werden kann, sind die Pläne mit den zugehörigen Vorschriften dem Regierungsrat zur Genehmigung zu unterbreiten; diese wird erteilt, wenn die Pläne den gesetzlichen Vorschriften und der übergeordneten Planung entsprechen und nicht als unzweckmässig erscheinen (§ 41 BauG). Gemäss § 13 Abs. 2 des Baureglements der Gemeinde Ermatingen vom 18. Januar 1984 (BauR) kann die Umwandlung einer Reservebauzone in die entsprechende, im Zonenplan vermerkte definitive Bauzone bei Bedarf etappenweise auf Antrag des Gemeinderates durch die Gemeindeversammlung beschlossen werden. Die Umwandlung obliegt in Ermatingen somit dem obligatorischen Referendum. Sie geschieht nach Art. 13 Abs. 3 BauR nach Vorbereitung der Baureife durch einen Quartierplan beziehungsweise durch den Bau der Erschliessungsanlagen. Diese Vorschrift ist eine Folge des Anspruchs auf Erteilung der Baubewilligung, den das thurgauische Recht den Grundeigentümern in den definitiven Bauzonen gewährt (§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauG).
c) Nach der dargestellten Regelung des thurgauischen Baurechts bedingt die Umwandlung einer Reservebauzone in die definitive Bauzone ein eigentliches Ein- beziehungsweise Umzonungsverfahren. Diese Voraussetzung besteht, obwohl gemäss § 16 BauG die Reservebauzonen zusammen mit den definitiven Bauzonen das Baugebiet bilden, das mit der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG praktisch übereinstimmt: Es umfasst - wie erwähnt - das bereits weitgehend überbaute oder innert 10 bis 15 Jahren für die Überbauung benötigte Land, das innert dieser Frist erschlossen werden kann. Die Kantone und Gemeinden sind verpflichtet, ihr Recht und ihre Nutzungspläne so auszugestalten, dass die Bauzonen den Grundsätzen von Art. 15 RPG entsprechen. Umfassen aber die Bauzonen in Übereinstimmung mit dieser Vorschrift des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes nur das Land, das weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird, so ist es mit Art. 15 RPG unvereinbar, diese Zonen so zu unterteilen, dass ein Teil davon erst nach Durchführung eines weiteren Ein- beziehungsweise Umzonungsverfahrens der bestimmungsgemässen Nutzung zugeführt werden kann. Das Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten, und es dürfen ihrer Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahekommen.
d) Im vorliegenden Fall führen diese Erwägungen zum Ergebnis, dass die Reservebauzone gemäss § 21 in Verbindung mit § 16 BauG als bundesrechtswidrig zu betrachten ist, weil sie Bauzonenland im Sinne von Art. 15 RPG enthält, das aber zu seiner bestimmungsgemässen Nutzung in unzulässiger Weise noch einer eigentlichen Um- beziehungsweise Einzonung bedarf, um sie in die definitive Bauzone umzuwandeln. Diese Regelung, die in der Praxis ausserdem derart restriktiv gehandhabt wird, dass nur erschlossenes Land in eine definitive Bauzone eingewiesen wird, gewährleistet kein ausreichendes Bodenangebot und lähmt den Baulandmarkt. Das widerspricht nicht nur Art. 15 lit. b RPG, sondern auch dem Sinn der bundesrechtlichen Erschliessungspflicht gemäss Art. 19 RPG und Art. 5 WEG.
e) Die Feststellung der Bundesrechtswidrigkeit führt im vorliegenden Fall nicht zur Aufhebung der Regelung von § 21 in Verbindung mit § 16 BauG, da die Frist zu ihrer Anfechtung längst abgelaufen ist (Art. 89 OG). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts kann jedoch die Verfassungswidrigkeit einer kantonalen Vorschrift auch noch bei der Anfechtung eines gestützt darauf ergangenen Anwendungsakts geltend gemacht werden. Erweist sich der Vorwurf als begründet, so führt das freilich nicht zur formellen Aufhebung der Vorschrift; die vorfrageweise Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit im konkreten Anwendungsfall hat nur zur Folge, dass die Vorschrift insoweit auf die Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (BGE 111 Ia 243 E. 4; BGE 104 Ia 87 E. 5 mit Hinweisen).
Erweist sich nach dem Gesagten die Regelung von § 21 in Verbindung mit § 16 BauG als unbeachtlich und damit auf die Beschwerdeführer nicht anwendbar, so ist der Einbezug der Parzelle GB Nr. E 536 in die Reservebauzone unzulässig. Die Beschwerde ist somit in diesem Punkt gutzuheissen.
f) Es wird Sache des thurgauischen Gesetzgebers sein, das Baugesetz an die Grundsätze von Art. 15 und 19 RPG sowie Art. 5 und 6 WEG anzupassen. Dabei ist es ihm nicht verwehrt, innerhalb der Bauzonen eine Erschliessungsetappierung vorzusehen, um die systematische und rationelle Erschliessung der Bauzone sicherzustellen. So wäre etwa eine Regelung denkbar, wonach die Gemeinde zunächst nur in der ersten Etappe die Erschliessung unter Erhebung von Erschliessungsabgaben ausführen oder zulassen würde. Das Bundesrecht stellt es den Kantonen beziehungsweise Gemeinden frei, auch in Gebieten, die späteren Erschliessungsetappen zugewiesen sind, die Möglichkeit einer vorzeitigen Erschliessung vorzusehen. Soweit es mit dem Grundsatz der geordneten Siedlungsentwicklung vereinbar ist, könnte den Eigentümern von Land in diesen Gebieten beispielsweise das Recht eingeräumt werden, die Erschliessungsanlagen nach den von der Gemeinde genehmigten Plänen zu bauen (Art. 19 Abs. 3 RPG; vgl. auch BGE 104 Ia 140 E. 4a); nötigenfalls hätte das in Verbindung mit einer Landumlegung zu geschehen (Art. 20 RPG; Art. 8 WEG). Bundesrechtlich wäre es auch nicht ausgeschlossen, ausserhalb der auf den voraussichtlichen Bedarf von 15 Jahren bemessenen Bauzonen sogenannte Bauentwicklungszonen zu bezeichnen (Art. 18 Abs. 2 RPG; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 18 N. 14, S. 237; vgl. auch BGE 108 Ia 36 E. 3a).
g) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates stellt die als bundesrechtswidrig zu bezeichnende Reservebauzone kein Instrument der Erschliessungsetappierung dar. Die Reservebauzone erscheint eher als zweite Baugebietsetappe; als solche dürfte sie aber nach dem Gesagten nicht Teil der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG sein. | de | Art. 2 Disp.trans. Cst.; primauté du droit fédéral dans le domaine de l'aménagement du territoire. Incompatibilité de la zone à bâtir de réserve selon le § 21 en relation avec le § 16 de la loi thurgovienne sur les constructions du 28 avril 1977 avec les art. 15 et 19 LAT et 5 de la LF encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 156
Ursula Silberschmidt und Matthias Grauf sind Miteigentümer der unüberbauten Parzelle GB Nr. E 536 in der "Setzi" in Ermatingen. Das mitten im Dorf gelegene Grundstück befand sich nach dem früheren Zonenplan der Gemeinde aus dem Jahre 1965 in der definitiven Bauzone für zwei- bis dreigeschossige Wohnbauten. Am 18. Januar 1984 beschloss die Gemeindeversammlung Ermatingen einen neuen Zonenplan. Danach befindet sich die Parzelle GB Nr. E 536 neu in der Reservebauzone für zweigeschossige Wohnbauten. Über diese Änderung beschwerten sich die Eigentümer des Grundstücks beim Regierungsrat des Kantons Thurgau. Dieser wies die Beschwerde mit Beschluss vom 4. Dezember 1984 ab. Ursula Silberschmidt und Matthias Grauf führen mit Eingabe vom 21. Januar 1985 staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Parzelle GB Nr. E 536 der Beschwerdeführer wurde in der Zonenplanrevision von der definitiven Bauzone für zwei- bis dreigeschossige Wohnbauten in die Reservebauzone für zweigeschossige Wohnbauten umgeteilt. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass für diese Massnahme eine rechtsgültige gesetzliche Grundlage fehle. Die Vorschrift des § 21 des Baugesetzes des Kantons Thurgau vom 28. April 1977 (BauG), auf den sich die Umzonung stütze, widerspreche jener von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Sie schaffe eine Zone, die das Bundesrecht nicht kenne und mit der die Verwirklichung von Art. 19 Abs. 2 RPG verhindert werden könne. Damit bringen die Beschwerdeführer in erster Linie sinngemäss vor, die Zuteilung ihrer Parzelle zur Reservebauzone sei deshalb unzulässig, weil das als Grundlage dienende kantonale Recht wegen des Vorrangs des Bundesrechts nicht angewendet werden dürfe (Art. 2 ÜbBest. BV).
a) Ob ein kantonaler Rechtssatz oder die ihm gegebene Auslegung mit dem Bundesrecht vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 109 Ia 74 E. 3 mit Hinweis).
b) Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a), oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Für dieses Land gilt sodann die Erschliessungspflicht gemäss Art. 19 RPG und Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG). Die Bauzonen müssen durch das Gemeinwesen zeitgerecht erschlossen werden. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung betont die Erschliessungspflicht (BGE 109 Ib 25 E. 4c) und leitet hieraus unter Umständen in Verbindung mit der Forderung nach sachgerechter Planung eine Einzonungspflicht ab (BGE 110 Ia 53 ff. E. 4).
Das thurgauische Baugesetz verpflichtet die Gemeinden unter anderem, ein Baureglement mit zugehörigem Zonenplan zu erlassen (§ 11 Abs. 1 BauG). Im Zonenplan ist das Baugebiet nach der mutmasslichen Entwicklung auszuscheiden, und es sind die Landschafts-, Forst- und Schutzgebiete sowie das übrige Gebiet festzulegen (§ 15 BauG). Das Baugebiet besteht aus definitiven Bauzonen und Reservebauzonen; es darf insgesamt nur Land umfassen, das bereits weitgehend überbaut ist oder innert 10 bis 15 Jahren für eine Überbauung benötigt wird und innert dieser Frist erschlossen werden kann (§ 16 BauG). Die definitiven Bauzonen stehen gemäss § 17 BauG der Überbauung offen; es besteht ein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung (Abs. 1). Die Gemeinden sind verpflichtet, die definitiven Bauzonen zu erschliessen (Abs. 2). Demgegenüber werden Reservebauzonen nach § 21 BauG entsprechend der baulichen Entwicklung und dem Baulandbedarf einer späteren Überbauung zugeführt; es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Baubewilligung (Abs. 1). Die Umwandlung in definitive Bauzonen kann etappenweise durch die zuständige Gemeindebehörde beschlossen werden; der Beschluss ist dem fakultativen Referendum gemäss § 7 Abs. 2 BauG zu unterstellen (Abs. 2). Beschlüsse über die Umteilung von Reservebauzonen in definitive Bauzonen müssen gemäss § 38 BauG während dreissig Tagen öffentlich aufgelegt werden (Abs. 1). Sind nur einzelne kleine Grundstücke betroffen, kann die Auflage durch die schriftliche Mitteilung an die betroffenen Grundeigentümer ersetzt werden (Abs. 2). Die Auflage ist öffentlich bekannt zu machen und den betroffenen Grundeigentümern, die in der Gemeinde keinen Wohnsitz oder Sitz haben, schriftlich mitzuteilen, soweit Namen und Adressen bekannt sind (§ 39 BauG). Gemäss § 40 BauG kann während der Auflagefrist jedermann, der ein rechtliches Interesse nachweist, bei der zuständigen Gemeindebehörde Einsprache erheben (Abs. 1). Bewirkt die Gutheissung von Einsprachen erhebliche Änderungen des aufgelegten Plans, so ist das Auflageverfahren von gewissen Ausnahmen abgesehen zu wiederholen (Abs. 4). Nach durchgeführtem Auflageverfahren und nach einer allenfalls erforderlichen Gemeindeabstimmung, die gemäss § 7 Abs. 2 BauG mangels tieferen Quorums gemäss Gemeindeorganisationsreglement von 1/10 der Stimmberechtigten verlangt werden kann, sind die Pläne mit den zugehörigen Vorschriften dem Regierungsrat zur Genehmigung zu unterbreiten; diese wird erteilt, wenn die Pläne den gesetzlichen Vorschriften und der übergeordneten Planung entsprechen und nicht als unzweckmässig erscheinen (§ 41 BauG). Gemäss § 13 Abs. 2 des Baureglements der Gemeinde Ermatingen vom 18. Januar 1984 (BauR) kann die Umwandlung einer Reservebauzone in die entsprechende, im Zonenplan vermerkte definitive Bauzone bei Bedarf etappenweise auf Antrag des Gemeinderates durch die Gemeindeversammlung beschlossen werden. Die Umwandlung obliegt in Ermatingen somit dem obligatorischen Referendum. Sie geschieht nach Art. 13 Abs. 3 BauR nach Vorbereitung der Baureife durch einen Quartierplan beziehungsweise durch den Bau der Erschliessungsanlagen. Diese Vorschrift ist eine Folge des Anspruchs auf Erteilung der Baubewilligung, den das thurgauische Recht den Grundeigentümern in den definitiven Bauzonen gewährt (§ 17 Abs. 1 Satz 2 BauG).
c) Nach der dargestellten Regelung des thurgauischen Baurechts bedingt die Umwandlung einer Reservebauzone in die definitive Bauzone ein eigentliches Ein- beziehungsweise Umzonungsverfahren. Diese Voraussetzung besteht, obwohl gemäss § 16 BauG die Reservebauzonen zusammen mit den definitiven Bauzonen das Baugebiet bilden, das mit der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG praktisch übereinstimmt: Es umfasst - wie erwähnt - das bereits weitgehend überbaute oder innert 10 bis 15 Jahren für die Überbauung benötigte Land, das innert dieser Frist erschlossen werden kann. Die Kantone und Gemeinden sind verpflichtet, ihr Recht und ihre Nutzungspläne so auszugestalten, dass die Bauzonen den Grundsätzen von Art. 15 RPG entsprechen. Umfassen aber die Bauzonen in Übereinstimmung mit dieser Vorschrift des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes nur das Land, das weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird, so ist es mit Art. 15 RPG unvereinbar, diese Zonen so zu unterteilen, dass ein Teil davon erst nach Durchführung eines weiteren Ein- beziehungsweise Umzonungsverfahrens der bestimmungsgemässen Nutzung zugeführt werden kann. Das Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereit zu halten, und es dürfen ihrer Verwirklichung nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahekommen.
d) Im vorliegenden Fall führen diese Erwägungen zum Ergebnis, dass die Reservebauzone gemäss § 21 in Verbindung mit § 16 BauG als bundesrechtswidrig zu betrachten ist, weil sie Bauzonenland im Sinne von Art. 15 RPG enthält, das aber zu seiner bestimmungsgemässen Nutzung in unzulässiger Weise noch einer eigentlichen Um- beziehungsweise Einzonung bedarf, um sie in die definitive Bauzone umzuwandeln. Diese Regelung, die in der Praxis ausserdem derart restriktiv gehandhabt wird, dass nur erschlossenes Land in eine definitive Bauzone eingewiesen wird, gewährleistet kein ausreichendes Bodenangebot und lähmt den Baulandmarkt. Das widerspricht nicht nur Art. 15 lit. b RPG, sondern auch dem Sinn der bundesrechtlichen Erschliessungspflicht gemäss Art. 19 RPG und Art. 5 WEG.
e) Die Feststellung der Bundesrechtswidrigkeit führt im vorliegenden Fall nicht zur Aufhebung der Regelung von § 21 in Verbindung mit § 16 BauG, da die Frist zu ihrer Anfechtung längst abgelaufen ist (Art. 89 OG). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts kann jedoch die Verfassungswidrigkeit einer kantonalen Vorschrift auch noch bei der Anfechtung eines gestützt darauf ergangenen Anwendungsakts geltend gemacht werden. Erweist sich der Vorwurf als begründet, so führt das freilich nicht zur formellen Aufhebung der Vorschrift; die vorfrageweise Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit im konkreten Anwendungsfall hat nur zur Folge, dass die Vorschrift insoweit auf die Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (BGE 111 Ia 243 E. 4; BGE 104 Ia 87 E. 5 mit Hinweisen).
Erweist sich nach dem Gesagten die Regelung von § 21 in Verbindung mit § 16 BauG als unbeachtlich und damit auf die Beschwerdeführer nicht anwendbar, so ist der Einbezug der Parzelle GB Nr. E 536 in die Reservebauzone unzulässig. Die Beschwerde ist somit in diesem Punkt gutzuheissen.
f) Es wird Sache des thurgauischen Gesetzgebers sein, das Baugesetz an die Grundsätze von Art. 15 und 19 RPG sowie Art. 5 und 6 WEG anzupassen. Dabei ist es ihm nicht verwehrt, innerhalb der Bauzonen eine Erschliessungsetappierung vorzusehen, um die systematische und rationelle Erschliessung der Bauzone sicherzustellen. So wäre etwa eine Regelung denkbar, wonach die Gemeinde zunächst nur in der ersten Etappe die Erschliessung unter Erhebung von Erschliessungsabgaben ausführen oder zulassen würde. Das Bundesrecht stellt es den Kantonen beziehungsweise Gemeinden frei, auch in Gebieten, die späteren Erschliessungsetappen zugewiesen sind, die Möglichkeit einer vorzeitigen Erschliessung vorzusehen. Soweit es mit dem Grundsatz der geordneten Siedlungsentwicklung vereinbar ist, könnte den Eigentümern von Land in diesen Gebieten beispielsweise das Recht eingeräumt werden, die Erschliessungsanlagen nach den von der Gemeinde genehmigten Plänen zu bauen (Art. 19 Abs. 3 RPG; vgl. auch BGE 104 Ia 140 E. 4a); nötigenfalls hätte das in Verbindung mit einer Landumlegung zu geschehen (Art. 20 RPG; Art. 8 WEG). Bundesrechtlich wäre es auch nicht ausgeschlossen, ausserhalb der auf den voraussichtlichen Bedarf von 15 Jahren bemessenen Bauzonen sogenannte Bauentwicklungszonen zu bezeichnen (Art. 18 Abs. 2 RPG; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 18 N. 14, S. 237; vgl. auch BGE 108 Ia 36 E. 3a).
g) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates stellt die als bundesrechtswidrig zu bezeichnende Reservebauzone kein Instrument der Erschliessungsetappierung dar. Die Reservebauzone erscheint eher als zweite Baugebietsetappe; als solche dürfte sie aber nach dem Gesagten nicht Teil der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG sein. | de | Art. 2 Disp.trans. Cost.; prevalenza del diritto federale nell'ambito della pianificazione del territorio. Incompatibilità della zona edificabile di riserva, ai sensi del § 21 in relazione con il § 16 della legge edilizia del cantone di Turgovia del 28 aprile 1977, con gli art. 15 e 19 LPT e con l'art. 5 della LF che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 162
Die Bezirksanwaltschaft Zürich verdächtigt X., zusammen mit Y. in Zürich eine Bankfiliale überfallen zu haben. Bei seiner Verhaftung kurz nach dem Überfall trug der Verdächtigte keinen Bart. In der Untersuchungshaft liess er sich einen Vollbart wachsen. Am 26. Mai 1986 verfügte die Bezirksanwaltschaft Zürich, dass X. die Entfernung seines Bartes zu dulden habe, damit er mit den Augenzeugen des Überfalls konfrontiert werden könne. X. rekurrierte hiegegen an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, die den Rekurs mit Verfügung vom 18. Juni 1986 abwies. Gegen diesen Entscheid führt X. mit Eingabe vom 24. Juni 1986, ergänzt am 22. August 1986, staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Er rügt im wesentlichen eine Verletzung der persönlichen Freiheit, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und des Art. 3 EMRK. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer sieht in der umstrittenen Anordnung, die Entfernung seines Bartes dulden zu müssen, eine Verletzung seines Rechts auf persönliche Freiheit und körperliche Unversehrtheit.
a) Die Garantie der persönlichen Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (BGE 109 Ia 279 E. 4a mit Hinweisen). Das Recht der persönlichen Freiheit gilt indessen nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehalts als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 109 Ia 281 E. 4a mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall geht es um die zwangsweise Entfernung des Bartes des Beschwerdeführers. Damit steht ein Eingriff in seine körperliche Unversehrtheit in Frage (vgl. BVerfGE 47, 239, auch veröffentlicht in: EuGRZ 1978, S. 96 ff.). Ist ein solcher Eingriff in die persönliche Freiheit als schwer zu betrachten, so ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts frei zu prüfen. Steht dagegen ein leichter Eingriff in Frage, so hat das Bundesgericht Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür hin zu prüfen (BGE 108 Ia 66 E. 2a; BGE 107 Ia 140 E. 4a, je mit Hinweisen).
Die Entfernung des Bartes kann die Erscheinung einer Person stark verändern. Wird sie gegen den Willen des Betroffenen durchgesetzt, so greift die entsprechende Anordnung erheblich in sein Recht auf körperliche Unversehrtheit ein. Gleichwohl kann nicht von einem schweren Eingriff im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden. Zunächst unterscheidet sich die Bartrasur erheblich vom Kahlscheren des Kopfes; es handelt sich um eine Massnahme der Gestaltung des körperlichen Erscheinungsbildes, wie sie die überwiegende Mehrzahl der Schweizer Männer und zeitweise sogar der Beschwerdeführer selbst auszuführen pflegt. In der Regel wird daher auch kaum von einer Entstellung die Rede sein können, was beim Kahlscheren des Kopfes eher der Fall sein dürfte. Aus diesem Grund vermag die Berufung des Beschwerdeführers auf ein Werk der Strafrechtsliteratur nicht durchzudringen, wonach das "objektiv in erheblichem Masse entstellende Kahlscheren" als Körperverletzung bezeichnet wird (GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil, Band 1, Bern 1973, S. 58). Sodann hat die zwangsweise Bartrasur lediglich vorübergehenden Charakter; nach durchgeführter Gegenüberstellung des Beschwerdeführers mit den Augenzeugen des Banküberfalls wird er den Bart ohne weiteres wieder wachsen lassen können. Es wird von ihm lediglich verlangt, für kurze Zeit wieder so aufzutreten, wie er es früher schon freiwillig getan hat. Die streitige Anordnung bewirkt somit lediglich einen relativ geringfügigen Eingriff (vgl. BVerfGE 47, 248, auch veröffentlicht in: EuGRZ 1978, S. 97/98).
Hieran ändert auch die Befürchtung des Beschwerdeführers nichts, dass er mit grosser Wahrscheinlichkeit bei der zwangsweisen Rasur verletzt werde. Eine sachgerechte Entfernung des Bartes ist erfahrungsgemäss ohne Verletzung möglich. Sollte der Beschwerdeführer jedoch deshalb verletzt werden, weil er sich handgreiflich der Rasur entziehen möchte, so hätte er sich das entgegen seiner Ansicht selbst zuzuschreiben.
Ebenfalls zu keiner andern Beurteilung der Intensität des Eingriffs führen die Behauptungen des Beschwerdeführers, die Anordnung der Bartrasur mache ihn lächerlich, erniedrige ihn, habe Prangerwirkung und bedeute für ihn eine psychische Schmach. Ob ein Eingriff als schwer oder als leicht zu werten ist, entscheidet sich nach objektiven Kriterien. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, kann von derart schwerwiegenden Nebenwirkungen der streitigen Anordnung nicht ernsthaft die Rede sein. Abgesehen davon dürfte der Beschwerdeführer auch subjektiv nicht übermässig unter der Anordnung leiden, ist er doch noch vor kurzer Zeit selbst freiwillig ohne Bart aufgetreten.
Nicht zu Gunsten eines schweren Eingriffs spricht schliesslich die Annahme des Beschwerdeführers, die streitige Anordnung wiege mindestens gleich schwer wie die Blutprobe. So hat das Bundesgericht im Jahre 1984 festgestellt, bei der Blutentnahme könne offensichtlich nicht von einem schweren Eingriff in die persönliche Freiheit gesprochen werden (unveröffentlichtes Urteil vom 18. Mai 1984 i.S. X. gegen Staatsanwaltschaft und Anklagekammer des Kantons St. Gallen, E. 2a).
4. a) Der Beschwerdeführer sieht zunächst darin eine Verletzung des Grundrechts der persönlichen Freiheit, dass sich die umstrittene Anordnung zur Bartrasur nicht auf eine gesetzliche Grundlage zu stützen vermöge. Wie es sich damit verhält, ist nach dem Gesagten nur auf Willkür hin zu prüfen (E. 3).
Die Staatsanwaltschaft erblickt die gesetzliche Grundlage der streitigen Anordnung in § 145 StPO. Jedenfalls sinngemäss sieht sie diese auch in § 146 StPO. Diese beiden Vorschriften lauten:
§ 145. Müssen dem Zeugen zum Zwecke der Anerkennung Personen vorgestellt oder Sachen vorgelegt werden, so ist er vorher aufzufordern, sie so gut als möglich zu beschreiben.
§ 146. Zur Hebung von Widersprüchen kann jeder Zeuge dem anderen oder dem Angeschuldigten gegenübergestellt werden.
Es versteht sich von selbst, dass die Vorschriften von §§ 145 und 146 StPO bei der Gegenüberstellung von Angeschuldigtem und Zeugen zum Zweck der Erkennung nur dann sinnvoll anwendbar sind, wenn der Angeschuldigte dabei so erscheint, wie er zur Zeit der ihm vorgeworfenen Tat vermutlich ausgesehen hat. Wäre es anders, könnte der Angeschuldigte den Zweck der Gegenüberstellung vereiteln, indem er sein Aussehen verändern würde. Gestatten aber die §§ 145 und 146 StPO die Gegenüberstellung ausdrücklich, so durften die Zürcher Behörden ohne Willkür in diesen Vorschriften auch die gesetzliche Grundlage sehen, den Beschwerdeführer zur Duldung der Bartrasur zu verpflichten, trug er doch bei seiner Verhaftung kurze Zeit nach der Tat keinen Bart.
Verhält es sich so, braucht auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zu den § 26, 31 sowie 156 StPO und zu § 41 KV nicht näher eingegangen zu werden.
b) Der Beschwerdeführer erachtet die umstrittene Anordnung zur Entfernung seines Bartes sodann als unverhältnismässig. Er begründet diese Rüge im wesentlichen damit, dass es an einem dringenden Tatverdacht fehle, dass die Täter des Banküberfalls laut einem Zeitungsbericht maskiert gewesen seien, weshalb die beabsichtigte Gegenüberstellung von vornherein zwecklos sei, und dass ein Täterbild existiere, das sich von ihm wesentlich unterscheide.
Aus den polizeilichen Ermittlungen ist zu schliessen, dass jedenfalls einer der Täter nicht während der ganzen Dauer des Banküberfalls maskiert gewesen ist. Sodann haben einzelne Augenzeugen des Überfalls bei der Fotokonfrontation den Beschwerdeführer als allenfalls möglichen Täter bezeichnet. Es kann daher nicht gesagt werden, dass ein Täterbild existiere, das sich wesentlich von der Erscheinung des Beschwerdeführers unterscheide. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer, der sich selbst als mittellos bezeichnet, bei seiner Verhaftung rund Fr. 100'000.-- auf sich getragen hatte. Dieser Betrag liegt in der Grössenordnung der beim Überfall erlangten Beute. All diese Umstände rechtfertigen die Annahme des dringenden Tatverdachts.
Die umstrittene Anordnung bezweckt, die Strafuntersuchung durch eine persönliche Gegenüberstellung zwischen Beschwerdeführer und Augenzeugen des Banküberfalls zu ergänzen. Der Beschwerdeführer, der als der eine - bartlose - Täter verdächtigt wird, trug bei seiner Verhaftung kurze Zeit nach dem Überfall keinen Bart. Könnte er mit Vollbart an der beabsichtigten Gegenüberstellung teilnehmen, hätte die Konfrontation offensichtlich keinen Sinn. Die Anordnung der Bartrasur geht somit nicht weiter, als es der Zweck der Gegenüberstellung gebietet. Sie dient der Aufklärung eines schweren Verbrechens, woran ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht. Von einem unverhältnismässigen Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers kann daher keine Rede sein.
c) Die umstrittene Anordnung durfte somit ohne Willkür auf die §§ 145 und 146 StPO gestützt werden. Sie erweist sich im weitern als verhältnismässig. Da der Beschwerdeführer mit Recht nicht geltend macht, ihr fehle das öffentliche Interesse und sie wahre den Kerngehalt des Grundrechts nicht, erweist sich die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit als unbegründet.
5. Der Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung von Art. 3 EMRK, da er die zwangsweise Entfernung seines Bartes als erniedrigende Behandlung empfindet.
Diese Rüge ist offensichtlich unbegründet. Die umstrittene Anordnung ist in keiner Weise erniedrigend. Sie verfolgt auch nicht im entferntesten den Zweck, den Beschwerdeführer in irgendeiner Art zu demütigen. Sie dient ausschliesslich dem Ziel, eine zur Aufklärung eines schweren Verbrechens erforderliche und nicht anders durchführbare Gegenüberstellung des Beschwerdeführers mit den Augenzeugen der Tat zu ermöglichen. Schliesslich kann die angeordnete Bartrasur um so weniger als erniedrigend bezeichnet werden, als der Beschwerdeführer schon früher freiwillig keinen Bart getragen hat. | de | Persönliche Freiheit; Art. 3 EMRK. Zwangsrasur. Die Anordnung der Bartrasur zwecks Konfrontation des Beschuldigten mit Zeugen eines ihm vorgeworfenen schweren Verbrechens stellt keinen besonders schweren Eingriff in die körperliche Integrität dar (E. 3), verfügt unter dem Gesichtspunkt der Willkür in den §§ 145 und 146 StPO/ZH über eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 4a), ist angesichts des dringenden Tatverdachts verhältnismässig (E. 4b) und hält mithin vor dem ungeschriebenen Grundrecht der persönlichen Freiheit stand (E. 4c).
Die Massnahme stellt auch keine erniedrigende Behandlung dar und verletzt somit Art. 3 EMRK nicht (E. 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,814 | 112 Ia 161 | 112 Ia 161
Sachverhalt ab Seite 162
Die Bezirksanwaltschaft Zürich verdächtigt X., zusammen mit Y. in Zürich eine Bankfiliale überfallen zu haben. Bei seiner Verhaftung kurz nach dem Überfall trug der Verdächtigte keinen Bart. In der Untersuchungshaft liess er sich einen Vollbart wachsen. Am 26. Mai 1986 verfügte die Bezirksanwaltschaft Zürich, dass X. die Entfernung seines Bartes zu dulden habe, damit er mit den Augenzeugen des Überfalls konfrontiert werden könne. X. rekurrierte hiegegen an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, die den Rekurs mit Verfügung vom 18. Juni 1986 abwies. Gegen diesen Entscheid führt X. mit Eingabe vom 24. Juni 1986, ergänzt am 22. August 1986, staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Er rügt im wesentlichen eine Verletzung der persönlichen Freiheit, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und des Art. 3 EMRK. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer sieht in der umstrittenen Anordnung, die Entfernung seines Bartes dulden zu müssen, eine Verletzung seines Rechts auf persönliche Freiheit und körperliche Unversehrtheit.
a) Die Garantie der persönlichen Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (BGE 109 Ia 279 E. 4a mit Hinweisen). Das Recht der persönlichen Freiheit gilt indessen nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehalts als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 109 Ia 281 E. 4a mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall geht es um die zwangsweise Entfernung des Bartes des Beschwerdeführers. Damit steht ein Eingriff in seine körperliche Unversehrtheit in Frage (vgl. BVerfGE 47, 239, auch veröffentlicht in: EuGRZ 1978, S. 96 ff.). Ist ein solcher Eingriff in die persönliche Freiheit als schwer zu betrachten, so ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts frei zu prüfen. Steht dagegen ein leichter Eingriff in Frage, so hat das Bundesgericht Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür hin zu prüfen (BGE 108 Ia 66 E. 2a; BGE 107 Ia 140 E. 4a, je mit Hinweisen).
Die Entfernung des Bartes kann die Erscheinung einer Person stark verändern. Wird sie gegen den Willen des Betroffenen durchgesetzt, so greift die entsprechende Anordnung erheblich in sein Recht auf körperliche Unversehrtheit ein. Gleichwohl kann nicht von einem schweren Eingriff im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden. Zunächst unterscheidet sich die Bartrasur erheblich vom Kahlscheren des Kopfes; es handelt sich um eine Massnahme der Gestaltung des körperlichen Erscheinungsbildes, wie sie die überwiegende Mehrzahl der Schweizer Männer und zeitweise sogar der Beschwerdeführer selbst auszuführen pflegt. In der Regel wird daher auch kaum von einer Entstellung die Rede sein können, was beim Kahlscheren des Kopfes eher der Fall sein dürfte. Aus diesem Grund vermag die Berufung des Beschwerdeführers auf ein Werk der Strafrechtsliteratur nicht durchzudringen, wonach das "objektiv in erheblichem Masse entstellende Kahlscheren" als Körperverletzung bezeichnet wird (GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil, Band 1, Bern 1973, S. 58). Sodann hat die zwangsweise Bartrasur lediglich vorübergehenden Charakter; nach durchgeführter Gegenüberstellung des Beschwerdeführers mit den Augenzeugen des Banküberfalls wird er den Bart ohne weiteres wieder wachsen lassen können. Es wird von ihm lediglich verlangt, für kurze Zeit wieder so aufzutreten, wie er es früher schon freiwillig getan hat. Die streitige Anordnung bewirkt somit lediglich einen relativ geringfügigen Eingriff (vgl. BVerfGE 47, 248, auch veröffentlicht in: EuGRZ 1978, S. 97/98).
Hieran ändert auch die Befürchtung des Beschwerdeführers nichts, dass er mit grosser Wahrscheinlichkeit bei der zwangsweisen Rasur verletzt werde. Eine sachgerechte Entfernung des Bartes ist erfahrungsgemäss ohne Verletzung möglich. Sollte der Beschwerdeführer jedoch deshalb verletzt werden, weil er sich handgreiflich der Rasur entziehen möchte, so hätte er sich das entgegen seiner Ansicht selbst zuzuschreiben.
Ebenfalls zu keiner andern Beurteilung der Intensität des Eingriffs führen die Behauptungen des Beschwerdeführers, die Anordnung der Bartrasur mache ihn lächerlich, erniedrige ihn, habe Prangerwirkung und bedeute für ihn eine psychische Schmach. Ob ein Eingriff als schwer oder als leicht zu werten ist, entscheidet sich nach objektiven Kriterien. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, kann von derart schwerwiegenden Nebenwirkungen der streitigen Anordnung nicht ernsthaft die Rede sein. Abgesehen davon dürfte der Beschwerdeführer auch subjektiv nicht übermässig unter der Anordnung leiden, ist er doch noch vor kurzer Zeit selbst freiwillig ohne Bart aufgetreten.
Nicht zu Gunsten eines schweren Eingriffs spricht schliesslich die Annahme des Beschwerdeführers, die streitige Anordnung wiege mindestens gleich schwer wie die Blutprobe. So hat das Bundesgericht im Jahre 1984 festgestellt, bei der Blutentnahme könne offensichtlich nicht von einem schweren Eingriff in die persönliche Freiheit gesprochen werden (unveröffentlichtes Urteil vom 18. Mai 1984 i.S. X. gegen Staatsanwaltschaft und Anklagekammer des Kantons St. Gallen, E. 2a).
4. a) Der Beschwerdeführer sieht zunächst darin eine Verletzung des Grundrechts der persönlichen Freiheit, dass sich die umstrittene Anordnung zur Bartrasur nicht auf eine gesetzliche Grundlage zu stützen vermöge. Wie es sich damit verhält, ist nach dem Gesagten nur auf Willkür hin zu prüfen (E. 3).
Die Staatsanwaltschaft erblickt die gesetzliche Grundlage der streitigen Anordnung in § 145 StPO. Jedenfalls sinngemäss sieht sie diese auch in § 146 StPO. Diese beiden Vorschriften lauten:
§ 145. Müssen dem Zeugen zum Zwecke der Anerkennung Personen vorgestellt oder Sachen vorgelegt werden, so ist er vorher aufzufordern, sie so gut als möglich zu beschreiben.
§ 146. Zur Hebung von Widersprüchen kann jeder Zeuge dem anderen oder dem Angeschuldigten gegenübergestellt werden.
Es versteht sich von selbst, dass die Vorschriften von §§ 145 und 146 StPO bei der Gegenüberstellung von Angeschuldigtem und Zeugen zum Zweck der Erkennung nur dann sinnvoll anwendbar sind, wenn der Angeschuldigte dabei so erscheint, wie er zur Zeit der ihm vorgeworfenen Tat vermutlich ausgesehen hat. Wäre es anders, könnte der Angeschuldigte den Zweck der Gegenüberstellung vereiteln, indem er sein Aussehen verändern würde. Gestatten aber die §§ 145 und 146 StPO die Gegenüberstellung ausdrücklich, so durften die Zürcher Behörden ohne Willkür in diesen Vorschriften auch die gesetzliche Grundlage sehen, den Beschwerdeführer zur Duldung der Bartrasur zu verpflichten, trug er doch bei seiner Verhaftung kurze Zeit nach der Tat keinen Bart.
Verhält es sich so, braucht auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zu den § 26, 31 sowie 156 StPO und zu § 41 KV nicht näher eingegangen zu werden.
b) Der Beschwerdeführer erachtet die umstrittene Anordnung zur Entfernung seines Bartes sodann als unverhältnismässig. Er begründet diese Rüge im wesentlichen damit, dass es an einem dringenden Tatverdacht fehle, dass die Täter des Banküberfalls laut einem Zeitungsbericht maskiert gewesen seien, weshalb die beabsichtigte Gegenüberstellung von vornherein zwecklos sei, und dass ein Täterbild existiere, das sich von ihm wesentlich unterscheide.
Aus den polizeilichen Ermittlungen ist zu schliessen, dass jedenfalls einer der Täter nicht während der ganzen Dauer des Banküberfalls maskiert gewesen ist. Sodann haben einzelne Augenzeugen des Überfalls bei der Fotokonfrontation den Beschwerdeführer als allenfalls möglichen Täter bezeichnet. Es kann daher nicht gesagt werden, dass ein Täterbild existiere, das sich wesentlich von der Erscheinung des Beschwerdeführers unterscheide. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer, der sich selbst als mittellos bezeichnet, bei seiner Verhaftung rund Fr. 100'000.-- auf sich getragen hatte. Dieser Betrag liegt in der Grössenordnung der beim Überfall erlangten Beute. All diese Umstände rechtfertigen die Annahme des dringenden Tatverdachts.
Die umstrittene Anordnung bezweckt, die Strafuntersuchung durch eine persönliche Gegenüberstellung zwischen Beschwerdeführer und Augenzeugen des Banküberfalls zu ergänzen. Der Beschwerdeführer, der als der eine - bartlose - Täter verdächtigt wird, trug bei seiner Verhaftung kurze Zeit nach dem Überfall keinen Bart. Könnte er mit Vollbart an der beabsichtigten Gegenüberstellung teilnehmen, hätte die Konfrontation offensichtlich keinen Sinn. Die Anordnung der Bartrasur geht somit nicht weiter, als es der Zweck der Gegenüberstellung gebietet. Sie dient der Aufklärung eines schweren Verbrechens, woran ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht. Von einem unverhältnismässigen Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers kann daher keine Rede sein.
c) Die umstrittene Anordnung durfte somit ohne Willkür auf die §§ 145 und 146 StPO gestützt werden. Sie erweist sich im weitern als verhältnismässig. Da der Beschwerdeführer mit Recht nicht geltend macht, ihr fehle das öffentliche Interesse und sie wahre den Kerngehalt des Grundrechts nicht, erweist sich die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit als unbegründet.
5. Der Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung von Art. 3 EMRK, da er die zwangsweise Entfernung seines Bartes als erniedrigende Behandlung empfindet.
Diese Rüge ist offensichtlich unbegründet. Die umstrittene Anordnung ist in keiner Weise erniedrigend. Sie verfolgt auch nicht im entferntesten den Zweck, den Beschwerdeführer in irgendeiner Art zu demütigen. Sie dient ausschliesslich dem Ziel, eine zur Aufklärung eines schweren Verbrechens erforderliche und nicht anders durchführbare Gegenüberstellung des Beschwerdeführers mit den Augenzeugen der Tat zu ermöglichen. Schliesslich kann die angeordnete Bartrasur um so weniger als erniedrigend bezeichnet werden, als der Beschwerdeführer schon früher freiwillig keinen Bart getragen hat. | de | Liberté personnelle; art. 3 CEDH. Rasage forcé. L'ordre de raser la barbe d'un prévenu dans le but de le confronter avec les témoins d'une infraction grave, reprochée à l'intéressé, ne constitue pas une atteinte particulièrement grave à son intégrité corporelle (consid. 3); examinée sous l'angle de l'arbitraire, une telle mesure trouve une base légale suffisante dans les §§ 145 et 146 CPP zurichois (consid. 4a) et elle est proportionnée aux forts soupçons pesant sur le prévenu (consid 4b); elle est donc conforme à la liberté personnelle garantie par le droit constitutionnel non écrit (consid. 4c).
La mesure ne constitue pas non plus un traitement dégradant et ne viole donc pas l'art. 3 CEDH (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,815 | 112 Ia 161 | 112 Ia 161
Sachverhalt ab Seite 162
Die Bezirksanwaltschaft Zürich verdächtigt X., zusammen mit Y. in Zürich eine Bankfiliale überfallen zu haben. Bei seiner Verhaftung kurz nach dem Überfall trug der Verdächtigte keinen Bart. In der Untersuchungshaft liess er sich einen Vollbart wachsen. Am 26. Mai 1986 verfügte die Bezirksanwaltschaft Zürich, dass X. die Entfernung seines Bartes zu dulden habe, damit er mit den Augenzeugen des Überfalls konfrontiert werden könne. X. rekurrierte hiegegen an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, die den Rekurs mit Verfügung vom 18. Juni 1986 abwies. Gegen diesen Entscheid führt X. mit Eingabe vom 24. Juni 1986, ergänzt am 22. August 1986, staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Er rügt im wesentlichen eine Verletzung der persönlichen Freiheit, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und des Art. 3 EMRK. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer sieht in der umstrittenen Anordnung, die Entfernung seines Bartes dulden zu müssen, eine Verletzung seines Rechts auf persönliche Freiheit und körperliche Unversehrtheit.
a) Die Garantie der persönlichen Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung, das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen (BGE 109 Ia 279 E. 4a mit Hinweisen). Das Recht der persönlichen Freiheit gilt indessen nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind; zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehalts als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 109 Ia 281 E. 4a mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall geht es um die zwangsweise Entfernung des Bartes des Beschwerdeführers. Damit steht ein Eingriff in seine körperliche Unversehrtheit in Frage (vgl. BVerfGE 47, 239, auch veröffentlicht in: EuGRZ 1978, S. 96 ff.). Ist ein solcher Eingriff in die persönliche Freiheit als schwer zu betrachten, so ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts frei zu prüfen. Steht dagegen ein leichter Eingriff in Frage, so hat das Bundesgericht Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür hin zu prüfen (BGE 108 Ia 66 E. 2a; BGE 107 Ia 140 E. 4a, je mit Hinweisen).
Die Entfernung des Bartes kann die Erscheinung einer Person stark verändern. Wird sie gegen den Willen des Betroffenen durchgesetzt, so greift die entsprechende Anordnung erheblich in sein Recht auf körperliche Unversehrtheit ein. Gleichwohl kann nicht von einem schweren Eingriff im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden. Zunächst unterscheidet sich die Bartrasur erheblich vom Kahlscheren des Kopfes; es handelt sich um eine Massnahme der Gestaltung des körperlichen Erscheinungsbildes, wie sie die überwiegende Mehrzahl der Schweizer Männer und zeitweise sogar der Beschwerdeführer selbst auszuführen pflegt. In der Regel wird daher auch kaum von einer Entstellung die Rede sein können, was beim Kahlscheren des Kopfes eher der Fall sein dürfte. Aus diesem Grund vermag die Berufung des Beschwerdeführers auf ein Werk der Strafrechtsliteratur nicht durchzudringen, wonach das "objektiv in erheblichem Masse entstellende Kahlscheren" als Körperverletzung bezeichnet wird (GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil, Band 1, Bern 1973, S. 58). Sodann hat die zwangsweise Bartrasur lediglich vorübergehenden Charakter; nach durchgeführter Gegenüberstellung des Beschwerdeführers mit den Augenzeugen des Banküberfalls wird er den Bart ohne weiteres wieder wachsen lassen können. Es wird von ihm lediglich verlangt, für kurze Zeit wieder so aufzutreten, wie er es früher schon freiwillig getan hat. Die streitige Anordnung bewirkt somit lediglich einen relativ geringfügigen Eingriff (vgl. BVerfGE 47, 248, auch veröffentlicht in: EuGRZ 1978, S. 97/98).
Hieran ändert auch die Befürchtung des Beschwerdeführers nichts, dass er mit grosser Wahrscheinlichkeit bei der zwangsweisen Rasur verletzt werde. Eine sachgerechte Entfernung des Bartes ist erfahrungsgemäss ohne Verletzung möglich. Sollte der Beschwerdeführer jedoch deshalb verletzt werden, weil er sich handgreiflich der Rasur entziehen möchte, so hätte er sich das entgegen seiner Ansicht selbst zuzuschreiben.
Ebenfalls zu keiner andern Beurteilung der Intensität des Eingriffs führen die Behauptungen des Beschwerdeführers, die Anordnung der Bartrasur mache ihn lächerlich, erniedrige ihn, habe Prangerwirkung und bedeute für ihn eine psychische Schmach. Ob ein Eingriff als schwer oder als leicht zu werten ist, entscheidet sich nach objektiven Kriterien. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, kann von derart schwerwiegenden Nebenwirkungen der streitigen Anordnung nicht ernsthaft die Rede sein. Abgesehen davon dürfte der Beschwerdeführer auch subjektiv nicht übermässig unter der Anordnung leiden, ist er doch noch vor kurzer Zeit selbst freiwillig ohne Bart aufgetreten.
Nicht zu Gunsten eines schweren Eingriffs spricht schliesslich die Annahme des Beschwerdeführers, die streitige Anordnung wiege mindestens gleich schwer wie die Blutprobe. So hat das Bundesgericht im Jahre 1984 festgestellt, bei der Blutentnahme könne offensichtlich nicht von einem schweren Eingriff in die persönliche Freiheit gesprochen werden (unveröffentlichtes Urteil vom 18. Mai 1984 i.S. X. gegen Staatsanwaltschaft und Anklagekammer des Kantons St. Gallen, E. 2a).
4. a) Der Beschwerdeführer sieht zunächst darin eine Verletzung des Grundrechts der persönlichen Freiheit, dass sich die umstrittene Anordnung zur Bartrasur nicht auf eine gesetzliche Grundlage zu stützen vermöge. Wie es sich damit verhält, ist nach dem Gesagten nur auf Willkür hin zu prüfen (E. 3).
Die Staatsanwaltschaft erblickt die gesetzliche Grundlage der streitigen Anordnung in § 145 StPO. Jedenfalls sinngemäss sieht sie diese auch in § 146 StPO. Diese beiden Vorschriften lauten:
§ 145. Müssen dem Zeugen zum Zwecke der Anerkennung Personen vorgestellt oder Sachen vorgelegt werden, so ist er vorher aufzufordern, sie so gut als möglich zu beschreiben.
§ 146. Zur Hebung von Widersprüchen kann jeder Zeuge dem anderen oder dem Angeschuldigten gegenübergestellt werden.
Es versteht sich von selbst, dass die Vorschriften von §§ 145 und 146 StPO bei der Gegenüberstellung von Angeschuldigtem und Zeugen zum Zweck der Erkennung nur dann sinnvoll anwendbar sind, wenn der Angeschuldigte dabei so erscheint, wie er zur Zeit der ihm vorgeworfenen Tat vermutlich ausgesehen hat. Wäre es anders, könnte der Angeschuldigte den Zweck der Gegenüberstellung vereiteln, indem er sein Aussehen verändern würde. Gestatten aber die §§ 145 und 146 StPO die Gegenüberstellung ausdrücklich, so durften die Zürcher Behörden ohne Willkür in diesen Vorschriften auch die gesetzliche Grundlage sehen, den Beschwerdeführer zur Duldung der Bartrasur zu verpflichten, trug er doch bei seiner Verhaftung kurze Zeit nach der Tat keinen Bart.
Verhält es sich so, braucht auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zu den § 26, 31 sowie 156 StPO und zu § 41 KV nicht näher eingegangen zu werden.
b) Der Beschwerdeführer erachtet die umstrittene Anordnung zur Entfernung seines Bartes sodann als unverhältnismässig. Er begründet diese Rüge im wesentlichen damit, dass es an einem dringenden Tatverdacht fehle, dass die Täter des Banküberfalls laut einem Zeitungsbericht maskiert gewesen seien, weshalb die beabsichtigte Gegenüberstellung von vornherein zwecklos sei, und dass ein Täterbild existiere, das sich von ihm wesentlich unterscheide.
Aus den polizeilichen Ermittlungen ist zu schliessen, dass jedenfalls einer der Täter nicht während der ganzen Dauer des Banküberfalls maskiert gewesen ist. Sodann haben einzelne Augenzeugen des Überfalls bei der Fotokonfrontation den Beschwerdeführer als allenfalls möglichen Täter bezeichnet. Es kann daher nicht gesagt werden, dass ein Täterbild existiere, das sich wesentlich von der Erscheinung des Beschwerdeführers unterscheide. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer, der sich selbst als mittellos bezeichnet, bei seiner Verhaftung rund Fr. 100'000.-- auf sich getragen hatte. Dieser Betrag liegt in der Grössenordnung der beim Überfall erlangten Beute. All diese Umstände rechtfertigen die Annahme des dringenden Tatverdachts.
Die umstrittene Anordnung bezweckt, die Strafuntersuchung durch eine persönliche Gegenüberstellung zwischen Beschwerdeführer und Augenzeugen des Banküberfalls zu ergänzen. Der Beschwerdeführer, der als der eine - bartlose - Täter verdächtigt wird, trug bei seiner Verhaftung kurze Zeit nach dem Überfall keinen Bart. Könnte er mit Vollbart an der beabsichtigten Gegenüberstellung teilnehmen, hätte die Konfrontation offensichtlich keinen Sinn. Die Anordnung der Bartrasur geht somit nicht weiter, als es der Zweck der Gegenüberstellung gebietet. Sie dient der Aufklärung eines schweren Verbrechens, woran ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht. Von einem unverhältnismässigen Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers kann daher keine Rede sein.
c) Die umstrittene Anordnung durfte somit ohne Willkür auf die §§ 145 und 146 StPO gestützt werden. Sie erweist sich im weitern als verhältnismässig. Da der Beschwerdeführer mit Recht nicht geltend macht, ihr fehle das öffentliche Interesse und sie wahre den Kerngehalt des Grundrechts nicht, erweist sich die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit als unbegründet.
5. Der Beschwerdeführer rügt schliesslich eine Verletzung von Art. 3 EMRK, da er die zwangsweise Entfernung seines Bartes als erniedrigende Behandlung empfindet.
Diese Rüge ist offensichtlich unbegründet. Die umstrittene Anordnung ist in keiner Weise erniedrigend. Sie verfolgt auch nicht im entferntesten den Zweck, den Beschwerdeführer in irgendeiner Art zu demütigen. Sie dient ausschliesslich dem Ziel, eine zur Aufklärung eines schweren Verbrechens erforderliche und nicht anders durchführbare Gegenüberstellung des Beschwerdeführers mit den Augenzeugen der Tat zu ermöglichen. Schliesslich kann die angeordnete Bartrasur um so weniger als erniedrigend bezeichnet werden, als der Beschwerdeführer schon früher freiwillig keinen Bart getragen hat. | de | Libertà personale; art. 3 CEDU. Rasatura coatta. L'ordine di rasare la barba di un imputato, allo scopo di confrontare quest'ultimo con i testimoni di un grave reato posto a carico dell'interessato, non costituisce una lesione particolarmente grave della sua integrità fisica (consid. 3); esaminata sotto il profilo dell'arbitrio, tale misura trova una base legale sufficiente nei §§ 145 e 146 CPP/ZH (consid. 4a) ed è proporzionata ai seri indizi di colpevolezza gravanti sull'imputato (consid. 4b); essa è quindi compatibile con la libertà personale garantita dal diritto costituzionale non codificato (consid. 4c).
La misura in questione non costituisce neppure un trattamento degradante e non viola pertanto l'art. 3 CEDU (consid. 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,816 | 112 Ia 166 | 112 Ia 166
Sachverhalt ab Seite 167
A. et R. ont conclu, en 1968, un contrat de société simple en vue de fabriquer et de vendre des produits alimentaires. Ce but était réalisé par l'intermédiaire de la société anonyme X. S.A., dont le capital social appartenait pour 55% à A. et pour 45% à R.
A la suite de la dissolution de la société simple, les associés sont convenus que A. rachetait les actions de X. S.A. détenues par R. Ils ont, par ailleurs, chargé un tribunal arbitral de fixer, entre autres, le prix des participations ainsi acquises.
Le 17 avril 1978, le Tribunal arbitral a rendu une sentence partielle, relativement aux modalités de détermination de la valeur des participations de R.
Statuant le 30 janvier 1979, sur recours des deux parties, la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois a annulé, sur un point, le dispositif de cette sentence.
Contre cet arrêt, A. a formé un recours de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, par arrêt du 4 décembre 1979 (cf. ATF 105 Ib 431 ss).
Par sentence finale du 29 mars 1984, le Tribunal arbitral a, notamment, condamné A. à payer à R. un solde de 192'457 fr. avec intérêts, contre remise des actions.
Les deux parties ont interjeté, contre cette sentence, un recours en nullité auprès de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois. Par arrêt du 5 juin 1985, cette autorité a rejeté les deux recours.
Le 27 septembre 1985, R. a formé un recours de droit public, pour violation de l'art. 4 Cst., du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (CIA) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), contre les deux sentences arbitrales et contre les deux arrêts de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois.
L'intimé a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Dans le cadre des divers moyens qu'il soulève, le recourant reprend un certain nombre d'arguments qui appellent quelques observations d'ordre général.
a) Le recourant reproche à la Cour cantonale, de même qu'au Tribunal arbitral, d'avoir violé à maints égards les art. 6 par. 1 CEDH et 4 Cst.
La première de ces deux dispositions parle uniquement des droits du justiciable à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable par un tribunal établi par la loi. Elle ne saurait donc s'appliquer à un tribunal arbitral dont les membres sont désignés librement par les parties (art. 11 CIA; cf. arrêt non publié du 9 février 1984 concernant la même cause, consid. 3d; dans le même sens, cf. les observations complémentaires du Gouvernement suisse sur la recevabilité d'une requête adressée par R. à la Commission européenne des droits de l'homme). En revanche, elle était applicable à la procédure de recours, dès lors que celle-ci avait été conduite par la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois, c'est-à-dire par une juridiction établie par la loi. Toutefois, elle ne conférait pas aux plaideurs des droits allant au-delà de la garantie minimale fondée sur l'art. 4 Cst. (cf. ATF 109 Ia 178, 232 consid. 5a; HOTTELIER, La Convention européenne des droits de l'homme dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, thèse Genève 1985, p. 39/40). Par conséquent, le grief tiré de la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH se confond en l'espèce avec le moyen fondé sur l'art. 4 Cst.
Cette dernière disposition n'a pas une portée plus étendue que les dispositions du Concordat intercantonal sur l'arbitrage, qui régissent la procédure arbitrale - en particulier les art. 25 et 36 lettre d CIA concernant le droit d'être entendu des parties (cf. JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, p. 364, et les arrêts cités) - et qui permettent aux intéressés d'obtenir l'annulation des sentences arbitraires (art. 36 lettre f CIA; ATF 105 Ib 436 consid. 4b, ATF 103 Ia 359) ou encore la réduction des honoraires manifestement excessifs (art. 36 lettre i et 40 al. 3 CIA).
Ainsi, du moment que la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH se confond avec celle de l'art. 4 Cst., qui se confond à son tour avec celle des dispositions topiques du Concordat intercantonal sur l'arbitrage, le Tribunal fédéral peut se limiter à l'examen de ces dernières, sur la base de l'art. 84 al. 1 lettre b OJ.
b) En tant que le recours se fonde sur une violation des règles du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (art. 84 al. 1 lettre b OJ), le Tribunal fédéral examine librement les griefs qui lui sont soumis (ATF 111 Ia 74 consid. 1, 110 Ia 124, ATF 109 Ia 83, ATF 107 Ib 65 consid. 1, ATF 107 Ia 158 consid. 2a, ATF 102 Ia 502 consid. 5a). Dans certains cas, son pouvoir de cognition est toutefois restreint à l'arbitraire; il en va notamment ainsi lorsque le moyen présenté se rapporte non pas à l'interprétation proprement dite du concordat, mais au sens de la réglementation, telle celle de la Chambre de commerce internationale, à laquelle renvoie le compromis (ATF 102 Ia 502 consid. 5a, consid. 1a non publié de l'arrêt ATF 110 Ia 59), ou à l'application du droit cantonal de procédure que réserve l'art. 45 al. 1 CIA (ATF 111 Ia 74 consid. 1).
Deux arrêts publiés (ATF 110 Ia 57 consid. 1b in fine, ATF 107 Ib 65 consid. 1 in fine) posent le principe selon lequel le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire la manière dont l'instance cantonale s'est acquittée de la tâche qui lui est dévolue par l'art. 36 CIA. Cependant, tel qu'il est énoncé, ledit principe ne correspond pas à la pratique constante du Tribunal fédéral en la matière, car il généralise une règle que la jurisprudence n'a toujours appliquée qu'à un seul (lettre f), voire à deux (lettre i) des neuf motifs énumérés à l'art. 36 CIA. Quant aux autres motifs, il n'a jamais été question de les examiner sous l'angle restreint de l'arbitraire, contrairement à ce que pourraient laisser croire les deux arrêts précités.
Selon la jurisprudence, lorsque le Tribunal fédéral est appelé à revoir l'application de l'art. 36 lettre f CIA, sa cognition est doublement restreinte à l'égard de la sentence arbitrale: il doit uniquement rechercher si la Cour cantonale s'est soustraite d'une façon insoutenable à son devoir d'examiner si la sentence était entachée d'arbitraire (ATF 107 Ib 67, ATF 105 Ib 436 consid. 4b, ATF 103 Ia 358 consid. 2). On peut se dispenser de rechercher si cette limitation du pouvoir de cognition, plus connue sous l'appellation d'"arbitraire au carré" ("Willkür im Quadrat"), est conforme à l'art. 84 al. 1 lettre b OJ qui suppose un libre examen du grief de violation du concordat. En effet, comme on le verra plus loin, les moyens soulevés par le recourant se révèlent manifestement mal fondés, lorsqu'ils ne sont pas irrecevables, même dans le cadre d'un libre examen. Ce libre examen - il faut insister sur ce point - ne saurait être opéré de manière plus approfondie que celui auquel l'autorité cantonale de recours s'est elle-même livrée. En d'autres termes, s'agissant de l'application de l'art. 36 lettre f CIA, il ne peut en aucun cas consister en une analyse complète des considérants de fait et de droit de la sentence arbitrale. Seule importe en définitive la question de savoir si, sur les points indiqués par le recourant et dans le cadre des griefs valablement soumis, cette sentence était entachée d'arbitraire, auquel cas la Cour cantonale aurait violé l'art. 36 lettre f CIA en refusant de sanctionner un tel vice.
c) Dans le cadre de différents griefs individuels, le recourant se prévaut d'une violation de son droit à la preuve, soit d'un déni de justice pour refus d'administration de diverses preuves offertes par lui. Il sied d'examiner, d'une manière générale, dans quelle mesure il peut s'en prévaloir malgré l'ordonnance prononçant la clôture de la procédure probatoire.
aa) En l'absence d'accord des parties ou de décision des arbitres à ce sujet (art. 24 al. 1 CIA), la procédure arbitrale est régie par la loi fédérale de procédure civile, applicable par analogie (art. 24 al. 2 CIA).
L'art. 67 PCF énonce ce qui suit:
"Le tribunal recueille les preuves dont l'administration a été renvoyée aux débats principaux en vertu de l'article 35, 3e alinéa.
Sur requête présentée dans les dix jours dès la clôture de la procédure préparatoire ou d'office jusqu'à la clôture des débats, le tribunal peut compléter les preuves administrées devant le juge délégué.
Il peut aussi, lorsqu'il l'estime nécessaire, faire administrer des preuves à nouveau, notamment lorsqu'il a des raisons particulières de prendre directement connaissance d'un fait.
Le tribunal peut, sur requête ou d'office, renvoyer la cause au juge délégué pour complément d'instruction."
Le but de l'art. 67 al. 2 PCF est en premier lieu de déterminer les preuves qui sont encore litigieuses. Pour être recevable, une demande tendant à faire administrer des preuves autres que celles qui ont été recueillies au cours de la procédure probatoire doit être présentée dans les dix jours dès l'ordonnance de clôture. Cette dernière vise donc à éclaircir le débat, en ce sens que seules demeurent litigieuses les offres de preuve qui ont été renouvelées après ladite ordonnance, en dehors de celles qui ont été réservées par le juge délégué.
Cette réglementation a également une justification évidente dans une procédure arbitrale, même lorsque l'instruction est menée par un tribunal in corpore. En effet, quand les arbitres estiment avoir recueilli toutes les preuves qui leur paraissent nécessaires, ils ont un intérêt manifeste à savoir quelles sont celles qui, étant litigieuses, sont maintenues et appellent encore une détermination de leur part. Le fait que le Tribunal arbitral in corpore s'est déjà prononcé sur les preuves ne rend pas une nouvelle détermination superflue, car les motifs invoqués par le requérant peuvent amener les arbitres à reconsidérer leur précédente décision. Partant, l'art. 67 PCF s'applique aussi par analogie aux procédures arbitrales, sous réserve des dispositions de l'art. 24 al. 2 CIA, lorsque le tribunal prononce la clôture de la procédure probatoire dans les formes prévues par la loi de procédure civile fédérale.
bb) Dans le cas particulier, la procédure probatoire, menée par tout le Tribunal arbitral, a été close par ordonnance du 6 juin 1983. Aussi les parties sont-elles réputées avoir renoncé à toutes les preuves offertes par elles et qui n'ont pas été administrées, ni réservées par les arbitres, dans la mesure où elles n'ont pas renouvelé leur demande de preuve dans les dix jours dès la notification de ladite ordonnance.
d) Sans que cela soit contesté par les parties, la Cour cantonale considère, à juste titre, que la sentence partielle rendue sur une question de fond, en application de l'art. 32 CIA, lie le Tribunal arbitral pour la suite de la procédure, fût-elle erronée (cf. à ce sujet: RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 285 lettre f; JOLIDON, op.cit., p. 462).
Il en résulte que le Tribunal arbitral, en rendant sa sentence finale, ne pouvait plus examiner si la sentence partielle était fondée, ni même juger de la pertinence des arguments qui auraient indirectement remis en cause le premier prononcé.
e) Lorsque la sentence - partielle ou finale - est annulée, en application de l'art. 40 CIA, il est conforme aux principes du droit suisse et au système du concordat que les arbitres soient liés par l'arrêt de cassation (cf. art. 66 al. 1 OJ, 227ter al. 2 PPF; ATF 100 Ia 30 consid. 2, ATF 99 Ib 520).
En l'occurrence, l'arrêt du Tribunal cantonal vaudois du 30 janvier 1979 n'a cassé le ch. II de la sentence partielle que pour que les arbitres examinent si l'accord concernant les prix avait été valablement résilié, alors que pour le surplus les motifs de la sentence partielle n'ont pas été désapprouvés. Il suit de là que, sur ce point, le Tribunal arbitral était lié par sa première sentence, sauf sur la question qu'il avait été chargé de réexaminer.
f) A plusieurs endroits, dans son mémoire de recours, R. exprime l'avis que, dans l'application des art. 36 ss CIA, l'autorité cantonale de recours, lorsqu'elle constate une erreur de droit, doit annuler la sentence sans examiner si l'erreur a entaché le dispositif.
Cette opinion est manifestement erronée. Hormis le cas du déni de justice formel, seule l'erreur causale conduit à l'annulation du prononcé. La Cour cantonale peut donc procéder à une substitution de motifs. Dans le cas du grief tiré de l'arbitraire de la sentence (art. 36 lettre f CIA), lorsque celle-ci peut se fonder sur une autre motivation non arbitraire, il n'y a pas lieu de l'annuler (ATF 107 Ia 252 /253 consid. 5b).
Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral applique du reste la même règle, selon une jurisprudence constante (ATF 106 Ia 314 /315 et les arrêts cités). Il n'y a aucune raison de pratiquer autrement lorsque le recours se fonde sur une violation du concordat (cf. p.ex. ATF 107 Ia 251). | fr | Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit (Konkordat); Schiedsverfahren. 1. Verhältnis zwischen Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 4 BV einerseits und den Bestimmungen des Konkordats anderseits (E. 3a).
2. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des Konkordats (Präzisierung der Rechtsprechung). Ist die doppelte Beschränkung der Kognition des Bundesgerichts bei der Prüfung der in Art. 36 Buchstabe f des Konkordats vorgesehenen Rüge mit Art. 84 Abs. 1 Buchstabe b OG vereinbar? Frage offengelassen (E. 3b).
3. Bedingungen für die entsprechende Anwendbarkeit von Art. 67 BZP auf Schiedsverfahren; Tragweite dieser Bestimmung (E. 3c).
4. Wirkungen eines Teilschiedsspruchs (E. 3d) und der Aufhebung eines Schiedsspruchs (E. 3e).
5. Das mit einer Nichtigkeitsbeschwerde gegen einen Schiedsspruch befasste kantonale Gericht kann die Motive substituieren (E. 3f). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-166%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A. et R. ont conclu, en 1968, un contrat de société simple en vue de fabriquer et de vendre des produits alimentaires. Ce but était réalisé par l'intermédiaire de la société anonyme X. S.A., dont le capital social appartenait pour 55% à A. et pour 45% à R.
A la suite de la dissolution de la société simple, les associés sont convenus que A. rachetait les actions de X. S.A. détenues par R. Ils ont, par ailleurs, chargé un tribunal arbitral de fixer, entre autres, le prix des participations ainsi acquises.
Le 17 avril 1978, le Tribunal arbitral a rendu une sentence partielle, relativement aux modalités de détermination de la valeur des participations de R.
Statuant le 30 janvier 1979, sur recours des deux parties, la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois a annulé, sur un point, le dispositif de cette sentence.
Contre cet arrêt, A. a formé un recours de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, par arrêt du 4 décembre 1979 (cf. ATF 105 Ib 431 ss).
Par sentence finale du 29 mars 1984, le Tribunal arbitral a, notamment, condamné A. à payer à R. un solde de 192'457 fr. avec intérêts, contre remise des actions.
Les deux parties ont interjeté, contre cette sentence, un recours en nullité auprès de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois. Par arrêt du 5 juin 1985, cette autorité a rejeté les deux recours.
Le 27 septembre 1985, R. a formé un recours de droit public, pour violation de l'art. 4 Cst., du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (CIA) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), contre les deux sentences arbitrales et contre les deux arrêts de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois.
L'intimé a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Dans le cadre des divers moyens qu'il soulève, le recourant reprend un certain nombre d'arguments qui appellent quelques observations d'ordre général.
a) Le recourant reproche à la Cour cantonale, de même qu'au Tribunal arbitral, d'avoir violé à maints égards les art. 6 par. 1 CEDH et 4 Cst.
La première de ces deux dispositions parle uniquement des droits du justiciable à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable par un tribunal établi par la loi. Elle ne saurait donc s'appliquer à un tribunal arbitral dont les membres sont désignés librement par les parties (art. 11 CIA; cf. arrêt non publié du 9 février 1984 concernant la même cause, consid. 3d; dans le même sens, cf. les observations complémentaires du Gouvernement suisse sur la recevabilité d'une requête adressée par R. à la Commission européenne des droits de l'homme). En revanche, elle était applicable à la procédure de recours, dès lors que celle-ci avait été conduite par la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois, c'est-à-dire par une juridiction établie par la loi. Toutefois, elle ne conférait pas aux plaideurs des droits allant au-delà de la garantie minimale fondée sur l'art. 4 Cst. (cf. ATF 109 Ia 178, 232 consid. 5a; HOTTELIER, La Convention européenne des droits de l'homme dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, thèse Genève 1985, p. 39/40). Par conséquent, le grief tiré de la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH se confond en l'espèce avec le moyen fondé sur l'art. 4 Cst.
Cette dernière disposition n'a pas une portée plus étendue que les dispositions du Concordat intercantonal sur l'arbitrage, qui régissent la procédure arbitrale - en particulier les art. 25 et 36 lettre d CIA concernant le droit d'être entendu des parties (cf. JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, p. 364, et les arrêts cités) - et qui permettent aux intéressés d'obtenir l'annulation des sentences arbitraires (art. 36 lettre f CIA; ATF 105 Ib 436 consid. 4b, ATF 103 Ia 359) ou encore la réduction des honoraires manifestement excessifs (art. 36 lettre i et 40 al. 3 CIA).
Ainsi, du moment que la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH se confond avec celle de l'art. 4 Cst., qui se confond à son tour avec celle des dispositions topiques du Concordat intercantonal sur l'arbitrage, le Tribunal fédéral peut se limiter à l'examen de ces dernières, sur la base de l'art. 84 al. 1 lettre b OJ.
b) En tant que le recours se fonde sur une violation des règles du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (art. 84 al. 1 lettre b OJ), le Tribunal fédéral examine librement les griefs qui lui sont soumis (ATF 111 Ia 74 consid. 1, 110 Ia 124, ATF 109 Ia 83, ATF 107 Ib 65 consid. 1, ATF 107 Ia 158 consid. 2a, ATF 102 Ia 502 consid. 5a). Dans certains cas, son pouvoir de cognition est toutefois restreint à l'arbitraire; il en va notamment ainsi lorsque le moyen présenté se rapporte non pas à l'interprétation proprement dite du concordat, mais au sens de la réglementation, telle celle de la Chambre de commerce internationale, à laquelle renvoie le compromis (ATF 102 Ia 502 consid. 5a, consid. 1a non publié de l'arrêt ATF 110 Ia 59), ou à l'application du droit cantonal de procédure que réserve l'art. 45 al. 1 CIA (ATF 111 Ia 74 consid. 1).
Deux arrêts publiés (ATF 110 Ia 57 consid. 1b in fine, ATF 107 Ib 65 consid. 1 in fine) posent le principe selon lequel le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire la manière dont l'instance cantonale s'est acquittée de la tâche qui lui est dévolue par l'art. 36 CIA. Cependant, tel qu'il est énoncé, ledit principe ne correspond pas à la pratique constante du Tribunal fédéral en la matière, car il généralise une règle que la jurisprudence n'a toujours appliquée qu'à un seul (lettre f), voire à deux (lettre i) des neuf motifs énumérés à l'art. 36 CIA. Quant aux autres motifs, il n'a jamais été question de les examiner sous l'angle restreint de l'arbitraire, contrairement à ce que pourraient laisser croire les deux arrêts précités.
Selon la jurisprudence, lorsque le Tribunal fédéral est appelé à revoir l'application de l'art. 36 lettre f CIA, sa cognition est doublement restreinte à l'égard de la sentence arbitrale: il doit uniquement rechercher si la Cour cantonale s'est soustraite d'une façon insoutenable à son devoir d'examiner si la sentence était entachée d'arbitraire (ATF 107 Ib 67, ATF 105 Ib 436 consid. 4b, ATF 103 Ia 358 consid. 2). On peut se dispenser de rechercher si cette limitation du pouvoir de cognition, plus connue sous l'appellation d'"arbitraire au carré" ("Willkür im Quadrat"), est conforme à l'art. 84 al. 1 lettre b OJ qui suppose un libre examen du grief de violation du concordat. En effet, comme on le verra plus loin, les moyens soulevés par le recourant se révèlent manifestement mal fondés, lorsqu'ils ne sont pas irrecevables, même dans le cadre d'un libre examen. Ce libre examen - il faut insister sur ce point - ne saurait être opéré de manière plus approfondie que celui auquel l'autorité cantonale de recours s'est elle-même livrée. En d'autres termes, s'agissant de l'application de l'art. 36 lettre f CIA, il ne peut en aucun cas consister en une analyse complète des considérants de fait et de droit de la sentence arbitrale. Seule importe en définitive la question de savoir si, sur les points indiqués par le recourant et dans le cadre des griefs valablement soumis, cette sentence était entachée d'arbitraire, auquel cas la Cour cantonale aurait violé l'art. 36 lettre f CIA en refusant de sanctionner un tel vice.
c) Dans le cadre de différents griefs individuels, le recourant se prévaut d'une violation de son droit à la preuve, soit d'un déni de justice pour refus d'administration de diverses preuves offertes par lui. Il sied d'examiner, d'une manière générale, dans quelle mesure il peut s'en prévaloir malgré l'ordonnance prononçant la clôture de la procédure probatoire.
aa) En l'absence d'accord des parties ou de décision des arbitres à ce sujet (art. 24 al. 1 CIA), la procédure arbitrale est régie par la loi fédérale de procédure civile, applicable par analogie (art. 24 al. 2 CIA).
L'art. 67 PCF énonce ce qui suit:
"Le tribunal recueille les preuves dont l'administration a été renvoyée aux débats principaux en vertu de l'article 35, 3e alinéa.
Sur requête présentée dans les dix jours dès la clôture de la procédure préparatoire ou d'office jusqu'à la clôture des débats, le tribunal peut compléter les preuves administrées devant le juge délégué.
Il peut aussi, lorsqu'il l'estime nécessaire, faire administrer des preuves à nouveau, notamment lorsqu'il a des raisons particulières de prendre directement connaissance d'un fait.
Le tribunal peut, sur requête ou d'office, renvoyer la cause au juge délégué pour complément d'instruction."
Le but de l'art. 67 al. 2 PCF est en premier lieu de déterminer les preuves qui sont encore litigieuses. Pour être recevable, une demande tendant à faire administrer des preuves autres que celles qui ont été recueillies au cours de la procédure probatoire doit être présentée dans les dix jours dès l'ordonnance de clôture. Cette dernière vise donc à éclaircir le débat, en ce sens que seules demeurent litigieuses les offres de preuve qui ont été renouvelées après ladite ordonnance, en dehors de celles qui ont été réservées par le juge délégué.
Cette réglementation a également une justification évidente dans une procédure arbitrale, même lorsque l'instruction est menée par un tribunal in corpore. En effet, quand les arbitres estiment avoir recueilli toutes les preuves qui leur paraissent nécessaires, ils ont un intérêt manifeste à savoir quelles sont celles qui, étant litigieuses, sont maintenues et appellent encore une détermination de leur part. Le fait que le Tribunal arbitral in corpore s'est déjà prononcé sur les preuves ne rend pas une nouvelle détermination superflue, car les motifs invoqués par le requérant peuvent amener les arbitres à reconsidérer leur précédente décision. Partant, l'art. 67 PCF s'applique aussi par analogie aux procédures arbitrales, sous réserve des dispositions de l'art. 24 al. 2 CIA, lorsque le tribunal prononce la clôture de la procédure probatoire dans les formes prévues par la loi de procédure civile fédérale.
bb) Dans le cas particulier, la procédure probatoire, menée par tout le Tribunal arbitral, a été close par ordonnance du 6 juin 1983. Aussi les parties sont-elles réputées avoir renoncé à toutes les preuves offertes par elles et qui n'ont pas été administrées, ni réservées par les arbitres, dans la mesure où elles n'ont pas renouvelé leur demande de preuve dans les dix jours dès la notification de ladite ordonnance.
d) Sans que cela soit contesté par les parties, la Cour cantonale considère, à juste titre, que la sentence partielle rendue sur une question de fond, en application de l'art. 32 CIA, lie le Tribunal arbitral pour la suite de la procédure, fût-elle erronée (cf. à ce sujet: RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 285 lettre f; JOLIDON, op.cit., p. 462).
Il en résulte que le Tribunal arbitral, en rendant sa sentence finale, ne pouvait plus examiner si la sentence partielle était fondée, ni même juger de la pertinence des arguments qui auraient indirectement remis en cause le premier prononcé.
e) Lorsque la sentence - partielle ou finale - est annulée, en application de l'art. 40 CIA, il est conforme aux principes du droit suisse et au système du concordat que les arbitres soient liés par l'arrêt de cassation (cf. art. 66 al. 1 OJ, 227ter al. 2 PPF; ATF 100 Ia 30 consid. 2, ATF 99 Ib 520).
En l'occurrence, l'arrêt du Tribunal cantonal vaudois du 30 janvier 1979 n'a cassé le ch. II de la sentence partielle que pour que les arbitres examinent si l'accord concernant les prix avait été valablement résilié, alors que pour le surplus les motifs de la sentence partielle n'ont pas été désapprouvés. Il suit de là que, sur ce point, le Tribunal arbitral était lié par sa première sentence, sauf sur la question qu'il avait été chargé de réexaminer.
f) A plusieurs endroits, dans son mémoire de recours, R. exprime l'avis que, dans l'application des art. 36 ss CIA, l'autorité cantonale de recours, lorsqu'elle constate une erreur de droit, doit annuler la sentence sans examiner si l'erreur a entaché le dispositif.
Cette opinion est manifestement erronée. Hormis le cas du déni de justice formel, seule l'erreur causale conduit à l'annulation du prononcé. La Cour cantonale peut donc procéder à une substitution de motifs. Dans le cas du grief tiré de l'arbitraire de la sentence (art. 36 lettre f CIA), lorsque celle-ci peut se fonder sur une autre motivation non arbitraire, il n'y a pas lieu de l'annuler (ATF 107 Ia 252 /253 consid. 5b).
Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral applique du reste la même règle, selon une jurisprudence constante (ATF 106 Ia 314 /315 et les arrêts cités). Il n'y a aucune raison de pratiquer autrement lorsque le recours se fonde sur une violation du concordat (cf. p.ex. ATF 107 Ia 251). | fr | Concordat intercantonal sur l'arbitrage (CIA); procédure arbitrale. 1. Rapports entre les art. 6 par. 1 CEDH et 4 Cst., d'une part, et les dispositions du CIA, d'autre part (consid. 3a).
2. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, s'agissant d'un recours de droit public fondé sur une violation des règles du CIA (précision de la jurisprudence). La double limitation du pouvoir de cognition du Tribunal fédéral dans l'examen du grief prévu par l'art. 36 lettre f CIA est-elle conforme à l'art. 84 al. 1 lettre b OJ? Question laissée indécise (consid. 3b).
3. Conditions auxquelles l'art. 67 PCF s'applique par analogie aux procédures arbitrales; portée de cette disposition (consid. 3c).
4. Effets de la sentence partielle (consid. 3d) et de l'arrêt de cassation d'une sentence arbitrale (consid. 3e).
5. Lorsqu'elle est saisie d'un recours en nullité contre une sentence arbitrale, la Cour cantonale peut procéder à une substitution de motifs (consid. 3f). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-166%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 167
A. et R. ont conclu, en 1968, un contrat de société simple en vue de fabriquer et de vendre des produits alimentaires. Ce but était réalisé par l'intermédiaire de la société anonyme X. S.A., dont le capital social appartenait pour 55% à A. et pour 45% à R.
A la suite de la dissolution de la société simple, les associés sont convenus que A. rachetait les actions de X. S.A. détenues par R. Ils ont, par ailleurs, chargé un tribunal arbitral de fixer, entre autres, le prix des participations ainsi acquises.
Le 17 avril 1978, le Tribunal arbitral a rendu une sentence partielle, relativement aux modalités de détermination de la valeur des participations de R.
Statuant le 30 janvier 1979, sur recours des deux parties, la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois a annulé, sur un point, le dispositif de cette sentence.
Contre cet arrêt, A. a formé un recours de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, par arrêt du 4 décembre 1979 (cf. ATF 105 Ib 431 ss).
Par sentence finale du 29 mars 1984, le Tribunal arbitral a, notamment, condamné A. à payer à R. un solde de 192'457 fr. avec intérêts, contre remise des actions.
Les deux parties ont interjeté, contre cette sentence, un recours en nullité auprès de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois. Par arrêt du 5 juin 1985, cette autorité a rejeté les deux recours.
Le 27 septembre 1985, R. a formé un recours de droit public, pour violation de l'art. 4 Cst., du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (CIA) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), contre les deux sentences arbitrales et contre les deux arrêts de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois.
L'intimé a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Dans le cadre des divers moyens qu'il soulève, le recourant reprend un certain nombre d'arguments qui appellent quelques observations d'ordre général.
a) Le recourant reproche à la Cour cantonale, de même qu'au Tribunal arbitral, d'avoir violé à maints égards les art. 6 par. 1 CEDH et 4 Cst.
La première de ces deux dispositions parle uniquement des droits du justiciable à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable par un tribunal établi par la loi. Elle ne saurait donc s'appliquer à un tribunal arbitral dont les membres sont désignés librement par les parties (art. 11 CIA; cf. arrêt non publié du 9 février 1984 concernant la même cause, consid. 3d; dans le même sens, cf. les observations complémentaires du Gouvernement suisse sur la recevabilité d'une requête adressée par R. à la Commission européenne des droits de l'homme). En revanche, elle était applicable à la procédure de recours, dès lors que celle-ci avait été conduite par la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois, c'est-à-dire par une juridiction établie par la loi. Toutefois, elle ne conférait pas aux plaideurs des droits allant au-delà de la garantie minimale fondée sur l'art. 4 Cst. (cf. ATF 109 Ia 178, 232 consid. 5a; HOTTELIER, La Convention européenne des droits de l'homme dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, thèse Genève 1985, p. 39/40). Par conséquent, le grief tiré de la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH se confond en l'espèce avec le moyen fondé sur l'art. 4 Cst.
Cette dernière disposition n'a pas une portée plus étendue que les dispositions du Concordat intercantonal sur l'arbitrage, qui régissent la procédure arbitrale - en particulier les art. 25 et 36 lettre d CIA concernant le droit d'être entendu des parties (cf. JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, p. 364, et les arrêts cités) - et qui permettent aux intéressés d'obtenir l'annulation des sentences arbitraires (art. 36 lettre f CIA; ATF 105 Ib 436 consid. 4b, ATF 103 Ia 359) ou encore la réduction des honoraires manifestement excessifs (art. 36 lettre i et 40 al. 3 CIA).
Ainsi, du moment que la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH se confond avec celle de l'art. 4 Cst., qui se confond à son tour avec celle des dispositions topiques du Concordat intercantonal sur l'arbitrage, le Tribunal fédéral peut se limiter à l'examen de ces dernières, sur la base de l'art. 84 al. 1 lettre b OJ.
b) En tant que le recours se fonde sur une violation des règles du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (art. 84 al. 1 lettre b OJ), le Tribunal fédéral examine librement les griefs qui lui sont soumis (ATF 111 Ia 74 consid. 1, 110 Ia 124, ATF 109 Ia 83, ATF 107 Ib 65 consid. 1, ATF 107 Ia 158 consid. 2a, ATF 102 Ia 502 consid. 5a). Dans certains cas, son pouvoir de cognition est toutefois restreint à l'arbitraire; il en va notamment ainsi lorsque le moyen présenté se rapporte non pas à l'interprétation proprement dite du concordat, mais au sens de la réglementation, telle celle de la Chambre de commerce internationale, à laquelle renvoie le compromis (ATF 102 Ia 502 consid. 5a, consid. 1a non publié de l'arrêt ATF 110 Ia 59), ou à l'application du droit cantonal de procédure que réserve l'art. 45 al. 1 CIA (ATF 111 Ia 74 consid. 1).
Deux arrêts publiés (ATF 110 Ia 57 consid. 1b in fine, ATF 107 Ib 65 consid. 1 in fine) posent le principe selon lequel le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire la manière dont l'instance cantonale s'est acquittée de la tâche qui lui est dévolue par l'art. 36 CIA. Cependant, tel qu'il est énoncé, ledit principe ne correspond pas à la pratique constante du Tribunal fédéral en la matière, car il généralise une règle que la jurisprudence n'a toujours appliquée qu'à un seul (lettre f), voire à deux (lettre i) des neuf motifs énumérés à l'art. 36 CIA. Quant aux autres motifs, il n'a jamais été question de les examiner sous l'angle restreint de l'arbitraire, contrairement à ce que pourraient laisser croire les deux arrêts précités.
Selon la jurisprudence, lorsque le Tribunal fédéral est appelé à revoir l'application de l'art. 36 lettre f CIA, sa cognition est doublement restreinte à l'égard de la sentence arbitrale: il doit uniquement rechercher si la Cour cantonale s'est soustraite d'une façon insoutenable à son devoir d'examiner si la sentence était entachée d'arbitraire (ATF 107 Ib 67, ATF 105 Ib 436 consid. 4b, ATF 103 Ia 358 consid. 2). On peut se dispenser de rechercher si cette limitation du pouvoir de cognition, plus connue sous l'appellation d'"arbitraire au carré" ("Willkür im Quadrat"), est conforme à l'art. 84 al. 1 lettre b OJ qui suppose un libre examen du grief de violation du concordat. En effet, comme on le verra plus loin, les moyens soulevés par le recourant se révèlent manifestement mal fondés, lorsqu'ils ne sont pas irrecevables, même dans le cadre d'un libre examen. Ce libre examen - il faut insister sur ce point - ne saurait être opéré de manière plus approfondie que celui auquel l'autorité cantonale de recours s'est elle-même livrée. En d'autres termes, s'agissant de l'application de l'art. 36 lettre f CIA, il ne peut en aucun cas consister en une analyse complète des considérants de fait et de droit de la sentence arbitrale. Seule importe en définitive la question de savoir si, sur les points indiqués par le recourant et dans le cadre des griefs valablement soumis, cette sentence était entachée d'arbitraire, auquel cas la Cour cantonale aurait violé l'art. 36 lettre f CIA en refusant de sanctionner un tel vice.
c) Dans le cadre de différents griefs individuels, le recourant se prévaut d'une violation de son droit à la preuve, soit d'un déni de justice pour refus d'administration de diverses preuves offertes par lui. Il sied d'examiner, d'une manière générale, dans quelle mesure il peut s'en prévaloir malgré l'ordonnance prononçant la clôture de la procédure probatoire.
aa) En l'absence d'accord des parties ou de décision des arbitres à ce sujet (art. 24 al. 1 CIA), la procédure arbitrale est régie par la loi fédérale de procédure civile, applicable par analogie (art. 24 al. 2 CIA).
L'art. 67 PCF énonce ce qui suit:
"Le tribunal recueille les preuves dont l'administration a été renvoyée aux débats principaux en vertu de l'article 35, 3e alinéa.
Sur requête présentée dans les dix jours dès la clôture de la procédure préparatoire ou d'office jusqu'à la clôture des débats, le tribunal peut compléter les preuves administrées devant le juge délégué.
Il peut aussi, lorsqu'il l'estime nécessaire, faire administrer des preuves à nouveau, notamment lorsqu'il a des raisons particulières de prendre directement connaissance d'un fait.
Le tribunal peut, sur requête ou d'office, renvoyer la cause au juge délégué pour complément d'instruction."
Le but de l'art. 67 al. 2 PCF est en premier lieu de déterminer les preuves qui sont encore litigieuses. Pour être recevable, une demande tendant à faire administrer des preuves autres que celles qui ont été recueillies au cours de la procédure probatoire doit être présentée dans les dix jours dès l'ordonnance de clôture. Cette dernière vise donc à éclaircir le débat, en ce sens que seules demeurent litigieuses les offres de preuve qui ont été renouvelées après ladite ordonnance, en dehors de celles qui ont été réservées par le juge délégué.
Cette réglementation a également une justification évidente dans une procédure arbitrale, même lorsque l'instruction est menée par un tribunal in corpore. En effet, quand les arbitres estiment avoir recueilli toutes les preuves qui leur paraissent nécessaires, ils ont un intérêt manifeste à savoir quelles sont celles qui, étant litigieuses, sont maintenues et appellent encore une détermination de leur part. Le fait que le Tribunal arbitral in corpore s'est déjà prononcé sur les preuves ne rend pas une nouvelle détermination superflue, car les motifs invoqués par le requérant peuvent amener les arbitres à reconsidérer leur précédente décision. Partant, l'art. 67 PCF s'applique aussi par analogie aux procédures arbitrales, sous réserve des dispositions de l'art. 24 al. 2 CIA, lorsque le tribunal prononce la clôture de la procédure probatoire dans les formes prévues par la loi de procédure civile fédérale.
bb) Dans le cas particulier, la procédure probatoire, menée par tout le Tribunal arbitral, a été close par ordonnance du 6 juin 1983. Aussi les parties sont-elles réputées avoir renoncé à toutes les preuves offertes par elles et qui n'ont pas été administrées, ni réservées par les arbitres, dans la mesure où elles n'ont pas renouvelé leur demande de preuve dans les dix jours dès la notification de ladite ordonnance.
d) Sans que cela soit contesté par les parties, la Cour cantonale considère, à juste titre, que la sentence partielle rendue sur une question de fond, en application de l'art. 32 CIA, lie le Tribunal arbitral pour la suite de la procédure, fût-elle erronée (cf. à ce sujet: RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 285 lettre f; JOLIDON, op.cit., p. 462).
Il en résulte que le Tribunal arbitral, en rendant sa sentence finale, ne pouvait plus examiner si la sentence partielle était fondée, ni même juger de la pertinence des arguments qui auraient indirectement remis en cause le premier prononcé.
e) Lorsque la sentence - partielle ou finale - est annulée, en application de l'art. 40 CIA, il est conforme aux principes du droit suisse et au système du concordat que les arbitres soient liés par l'arrêt de cassation (cf. art. 66 al. 1 OJ, 227ter al. 2 PPF; ATF 100 Ia 30 consid. 2, ATF 99 Ib 520).
En l'occurrence, l'arrêt du Tribunal cantonal vaudois du 30 janvier 1979 n'a cassé le ch. II de la sentence partielle que pour que les arbitres examinent si l'accord concernant les prix avait été valablement résilié, alors que pour le surplus les motifs de la sentence partielle n'ont pas été désapprouvés. Il suit de là que, sur ce point, le Tribunal arbitral était lié par sa première sentence, sauf sur la question qu'il avait été chargé de réexaminer.
f) A plusieurs endroits, dans son mémoire de recours, R. exprime l'avis que, dans l'application des art. 36 ss CIA, l'autorité cantonale de recours, lorsqu'elle constate une erreur de droit, doit annuler la sentence sans examiner si l'erreur a entaché le dispositif.
Cette opinion est manifestement erronée. Hormis le cas du déni de justice formel, seule l'erreur causale conduit à l'annulation du prononcé. La Cour cantonale peut donc procéder à une substitution de motifs. Dans le cas du grief tiré de l'arbitraire de la sentence (art. 36 lettre f CIA), lorsque celle-ci peut se fonder sur une autre motivation non arbitraire, il n'y a pas lieu de l'annuler (ATF 107 Ia 252 /253 consid. 5b).
Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral applique du reste la même règle, selon une jurisprudence constante (ATF 106 Ia 314 /315 et les arrêts cités). Il n'y a aucune raison de pratiquer autrement lorsque le recours se fonde sur une violation du concordat (cf. p.ex. ATF 107 Ia 251). | fr | Concordato intercantonale sull'arbitrato (CIA); procedura arbitrale. 1. Relazione tra l'art. 6 n. 1 CEDU e l'art. 4 Cost., da un lato, e le disposizioni del CIA, dall'altro (consid. 3a).
2. Cognizione del Tribunale federale in sede di ricorso di diritto pubblico per violazione delle norme del CIA (precisazione della giurisprudenza). La duplice limitazione della cognizione del Tribunale federale nell'esame della censura prevista dall'art. 36 lett. f CIA è conforme all'art. 84 cpv. 1 lett. b OG? Questione lasciata indecisa (consid. 3b).
3. Condizioni alle quali l'art. 67 PC si applica per analogia alle procedure arbitrali; portata di questa disposizione (consid. 3c).
4. Effetti del lodo arbitrale parziale (consid. 3d) e della sentenza con cui è cassato un lodo arbitrale (consid. 3e).
5. Adita con ricorso per nullità contro un lodo arbitrale, la Corte cantonale può procedere ad una sostituzione di motivi (consid. 3f). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-166%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,819 | 112 Ia 173 | 112 Ia 173
Erwägungen ab Seite 173
Aus den Erwägungen:
1. Mit der vorliegenden Beschwerde wendet sich P. gegen zwei Entscheide der St. Galler Behörden. Die Eingabe wurde von seiner Vertreterin, Frau P., verfasst. Diese reichte dem Bundesgericht allerdings nicht das Original der Rechtsschrift ein, sondern zwei Kopien der zuvor unterschriebenen Beschwerde. Auch der Briefumschlag wurde nicht mit einer eigenhändigen Unterschrift versehen.
Alle für das Bundesgericht bestimmten Rechtsschriften sind zu unterschreiben (Art. 30 Abs. 1 OG). Die Unterschrift ist nach konstanter Rechtsprechung Gültigkeitsvoraussetzung (BGE 102 IV 143, BGE 86 III 3, BGE 83 II 514, BGE 81 IV 143, BGE 80 IV 48, BGE 77 II 352). Sie muss eigenhändig angebracht werden, nicht z.B. mit der Schreibmaschine (BGE 86 III 3 f.); auch eine photokopierte Unterschrift genügt nicht, weil sonst dem Missbrauch vermittels Photomontage Tür und Tor geöffnet wären. Auf die nicht rechtsgültig unterzeichnete Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten. | de | Art. 30 Abs. 1 OG. Eine Rechtsschrift ans Bundesgericht, auf der sich die Unterschrift nur in Photokopie befindet, ist ungültig. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,820 | 112 Ia 173 | 112 Ia 173
Erwägungen ab Seite 173
Aus den Erwägungen:
1. Mit der vorliegenden Beschwerde wendet sich P. gegen zwei Entscheide der St. Galler Behörden. Die Eingabe wurde von seiner Vertreterin, Frau P., verfasst. Diese reichte dem Bundesgericht allerdings nicht das Original der Rechtsschrift ein, sondern zwei Kopien der zuvor unterschriebenen Beschwerde. Auch der Briefumschlag wurde nicht mit einer eigenhändigen Unterschrift versehen.
Alle für das Bundesgericht bestimmten Rechtsschriften sind zu unterschreiben (Art. 30 Abs. 1 OG). Die Unterschrift ist nach konstanter Rechtsprechung Gültigkeitsvoraussetzung (BGE 102 IV 143, BGE 86 III 3, BGE 83 II 514, BGE 81 IV 143, BGE 80 IV 48, BGE 77 II 352). Sie muss eigenhändig angebracht werden, nicht z.B. mit der Schreibmaschine (BGE 86 III 3 f.); auch eine photokopierte Unterschrift genügt nicht, weil sonst dem Missbrauch vermittels Photomontage Tür und Tor geöffnet wären. Auf die nicht rechtsgültig unterzeichnete Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten. | de | Art. 30 al. 1 OJ. Un acte judiciaire adressé au Tribunal fédéral et sur lequel la signature ne figure qu'en photocopie n'est pas recevable. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,821 | 112 Ia 173 | 112 Ia 173
Erwägungen ab Seite 173
Aus den Erwägungen:
1. Mit der vorliegenden Beschwerde wendet sich P. gegen zwei Entscheide der St. Galler Behörden. Die Eingabe wurde von seiner Vertreterin, Frau P., verfasst. Diese reichte dem Bundesgericht allerdings nicht das Original der Rechtsschrift ein, sondern zwei Kopien der zuvor unterschriebenen Beschwerde. Auch der Briefumschlag wurde nicht mit einer eigenhändigen Unterschrift versehen.
Alle für das Bundesgericht bestimmten Rechtsschriften sind zu unterschreiben (Art. 30 Abs. 1 OG). Die Unterschrift ist nach konstanter Rechtsprechung Gültigkeitsvoraussetzung (BGE 102 IV 143, BGE 86 III 3, BGE 83 II 514, BGE 81 IV 143, BGE 80 IV 48, BGE 77 II 352). Sie muss eigenhändig angebracht werden, nicht z.B. mit der Schreibmaschine (BGE 86 III 3 f.); auch eine photokopierte Unterschrift genügt nicht, weil sonst dem Missbrauch vermittels Photomontage Tür und Tor geöffnet wären. Auf die nicht rechtsgültig unterzeichnete Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten. | de | Art. 30 cpv. 1 OG. Un atto scritto destinato al Tribunale federale, sul quale la firma figura soltanto in fotocopia, non è ammissibile. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,822 | 112 Ia 174 | 112 Ia 174
Sachverhalt ab Seite 175
Das Geschäftsreglement des Kantonsrates von Solothurn vom 10. Dezember 1960 enthält für die Durchführung von Wahlen unter anderem folgende Bestimmung:
"5. Zweiter, dritter und vierter Wahlgang
§ 69. 1 Erreicht bei einer Wahl im ersten Wahlgang kein Kandidat die erforderliche Mehrheit, so fallen diejenigen, welche nur eine Stimme erhalten haben, aus der Wahl, und es wird über die Verbleibenden ein zweiter und nötigenfalls ein dritter Wahlgang vorgenommen, wobei jeweils derjenige wegfällt, der die wenigsten Stimmen erhalten hat.
2 Die Stimmen, welche die aus der Wahl Gefallenen in einem nachfolgenden Wahlgang erhalten, sind ungültig.
3 Im vierten Wahlgang entscheidet das relative Mehr."
Weiter sieht § 98 des Geschäftsreglementes vor:
"1. Änderungen
§ 98. Änderungen dieses Reglementes können nicht in der gleichen Sitzung, in welcher sie beantragt werden, beschlossen werden."
An seiner Sitzung vom 5. Juni 1985 nahm der Kantonsrat von Solothurn Wahlen vor, unter anderem auch jene der sechs Mitglieder des Erziehungsrates. Von den sechs Bewerbern für ein Amt im Erziehungsrat wurden mit einer Ausnahme sämtliche gewählt. Einzig die von der Sozialdemokratischen Fraktion nominierte Kandidatin, Dr. X., erhielt bei einem absoluten Mehr von 68 lediglich 53 Stimmen und war somit nach dem ersten Wahlgang nicht gewählt.
In der Sitzung vom 26. Juni 1985 kam das Wahlgeschäft erneut zur Sprache. Namens der Freisinnig-demokratischen Fraktion stellte Kantonsrat S. den Antrag, es seien im zweiten Wahlgang neue Nominationen zuzulassen. Er gab zu bedenken, von einer echten Wahl könne nur gesprochen werden, wenn mehrere Kandidaten zur Auswahl stünden, und er erwog, § 69 des Geschäftsreglementes (Grundsatz der Wahl nach dem absoluten Mehr in den ersten drei und nach dem relativen Mehr im vierten Wahlgang) könne nicht so ausgelegt werden, dass "Pseudowahlen" Vorschub geleistet werde. Er wies sodann auf Präzedenzfälle hin, bei denen der Kantonsrat neue Nominationen nach dem ersten Wahlgang ebenfalls zugelassen habe. Entgegen den Einwendungen der Sozialdemokratischen Fraktion entschied sich der Kantonsrat noch in der gleichen Sitzung mit 64 zu 34 Stimmen für den Antrag S. In der Folge gab Kantonsrat S. die Nomination der Freisinnig-demokratischen Fraktion für den Erziehungsrat, R.S., bekannt. Dr. X. erhielt bei einem absoluten Mehr von 68 Stimmen deren 35, der Kandidat der Freisinnig-demokratischen Partei dagegen 84 Stimmen, der damit gewählt war.
Gegen diese Wahl erheben die Sozialdemokratische Partei des Kantons Solothurn, vertreten durch ihren Präsidenten K., die Sozialdemokratische Fraktion des Kantonsrates Solothurn, vertreten durch R., sowie im eigenen Namen R. als Kantonsrat und die abgewiesene Kandidatin, Dr. X., in einer gemeinsamen Eingabe staatsrechtliche Beschwerde. Sie beschweren sich über Willkür und Rechtsungleichbehandlung. Sie weisen namentlich darauf hin, dass § 69 des Geschäftsreglementes keine Nachnominationen zulasse. Der Antrag von Kantonsrat S. komme einer Änderung von § 69 des Geschäftsreglementes gleich, über die nach § 98 des Geschäftsreglementes nicht in der gleichen Sitzung hätte abgestimmt werden dürfen. Verletzt sei schliesslich auch der in Art. 11 der Kantonsverfassung festgeschriebene Grundsatz, wonach bei Wahlen von staatlichen Behörden die verschiedenen Parteirichtungen möglichst berücksichtigt werden müssten.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, d.h. die Berechtigung der Beschwerdeführer, die behauptete Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 111 Ia 147).
Um eine Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG handelt es sich nicht. Das wird von den Beschwerdeführern auch nicht behauptet. Eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts im Sinne dieser Bestimmung würde voraussetzen, dass dieses durch Volkswahlen, d.h. durch direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürger an einem Wahl- oder Abstimmungsverfahren hätte ausgeübt werden können. Bei der Bestellung einer Behörde durch sogenannte indirekte Wahl, also durch eine andere Behörde oder durch einen Wahlkörper, kann daher nicht das Stimmrecht des Bürgers, sondern allenfalls eine Vorschrift organisatorischer Natur verletzt werden. Wird eine solche Vorschrift, beispielsweise ein gesetzlich verankerter Anspruch einer Minderheit, in einer Behörde angemessen vertreten zu sein, bei einer indirekten Wahl missachtet, so kann dieses Vorgehen nicht mit einer Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG, sondern gegebenenfalls mit einer solchen wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger im Sinne von Art. 84 lit. a OG gerügt werden (BGE 99 Ia 448; vgl. BGE 108 Ia 282 f. E. 1 und die dort zitierten weiteren Entscheide). Die Beschwerdelegitimation bestimmt sich in solchen Fällen ausschliesslich nach Art. 88 OG (BGE 108 Ia 283 E. 1).
3. Das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, steht nach Art. 88 OG Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 110 Ia 74 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Im Lichte dieser Grundsätze ist die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte für jeden Beschwerdeführer einzeln zu prüfen.
a) R. ist als Bürger des Kantons Solothurn und als Mitglied des Kantonsrates zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert. Er hat kein rechtlich geschütztes Interesse daran, dass die abgewiesene Kandidatin der Sozialdemokratischen Fraktion gewählt bzw. die Nachnominationen im zweiten Wahlgang ausgeschlossen werden. Seine Stellung als Abgeordneter im Kantonsparlament verleiht ihm keine besondere Eigenschaft, die abweicht von derjenigen, die er als Kantonsbürger besitzt, um staatsrechtliche Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 108 Ia 284 E. 2c; BGE 104 Ia 353 mit Hinweisen). Das allfällige tatsächliche oder allgemeine öffentliche Interesse an ordnungsgemässen Wahlen, das er als Abgeordneter im Kantonsrat vertritt, kann er daher sowenig wie andere Kantonsräte oder Bürger des Kantons mit staatsrechtlicher Beschwerde wahren.
b) Die Sozialdemokratische Fraktion des Kantonsrates, deren Interessen R. als Fraktionspräsident vertritt, ist ebenfalls nicht legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Sie hat keine eigene Rechtspersönlichkeit, die es ihr gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erlaubt, als politische Vereinigung oder Gruppierung im eigenen Namen Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 100 Ia 394 E. 1a/aa). Auf die Beschwerde der Sozialdemokratischen Fraktion ist daher nicht einzutreten.
c) Fraglich ist, ob Dr. X., die erfolglose Kandidatin, zur Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV legitimiert ist. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot nach Art. 4 BV, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein dem Betroffenen noch keine gesetzlich geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht demnach erst dann, wenn der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in seiner vorhandenen Rechtsstellung berührt und in seine rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbots setzt eine Berechtigung in der Sache selbst voraus. Aus Art. 4 BV folgt kein selbständiger Anspruch auf willkürfreies staatliches Handeln (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen). Was für das Willkürverbot gilt, muss auch massgebend sein für das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (BGE 105 Ia 275).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann der unberücksichtigte Bewerber für ein öffentliches Amt den Beschluss der Wahlbehörde, durch den das Amt an einen anderen Kandidaten vergeben wurde, nicht durch staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten, sofern ihm das kantonale Recht keinen Anspruch auf Wahl einräumt; der Entscheid greift nicht in seine Rechtsstellung ein, und Wahlvorschriften, deren Verletzung er den Wahlbehörden allenfalls vorwirft, dienen nicht dem Schutz der Bewerber, sondern allgemeinen öffentlichen Interessen. Eine Legitimation zur Erhebung der Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn das massgebliche kantonale Recht dem Kandidaten einen Anspruch darauf einräumt, gewählt zu werden (BGE 107 Ia 184 E. 2a; BGE 105 Ia 273, 275). Derartiges wird hier jedoch nicht geltend gemacht. Soweit aus BGE 108 Ia 284 E. 2c abgeleitet werden könnte, abgewiesene Kandidaten seien ohne weiteres zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ("puisqu'ils n'ont pas brigué le poste litigieux"), kann daran nicht festgehalten werden. Es ist somit auf die staatsrechtliche Beschwerde von Dr. X. nicht einzutreten.
d) Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Solothurn besitzt unbestrittenermassen als Verein im Sinne von Art. 60 ZGB Rechtspersönlichkeit. Sie ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, wenn der angefochtene Wahlentscheid sie in ihrer Rechtsstellung berührt, sie beispielsweise an der Verfolgung ihrer satzungsmässigen Ziele hindert (vgl. Art. 56 BV), oder wenn das kantonale Recht bestimmte Garantien enthält, wie namentlich auf dem Gebiet des Minderheitenschutzes bei der Bestellung von Behörden und Kommissionen (BGE 108 Ia 283 E. 2b und dortige Hinweise).
Die Beschwerdeführer berufen sich in diesem Zusammenhang auf die Wahlvorschriften des Geschäftsreglementes des Kantonsrates (insbesondere § 69), ferner auf Art. 11 der Kantonsverfassung. § 69 des Geschäftsreglementes, wonach in den drei ersten Wahlgängen das absolute Mehr und im vierten Wahlgang das relative Mehr entscheiden soll, ist als organisatorische Vorschrift vorab im allgemeinen öffentlichen Interesse an korrekten Wahlen aufgestellt und bezweckt nicht primär den Minderheitenschutz. Ein Rechtsanspruch der Sozialdemokratischen Partei, durch mehrere eigene Kandidaten im Erziehungsrat vertreten zu sein, ergibt sich daraus nicht. Fraglich ist, ob ein solcher Rechtsanspruch aus Art. 11 der Kantonsverfassung abgeleitet werden kann. Diese Bestimmung, wonach bei der Wahl der staatlichen Behörden "die verschiedenen Parteirichtungen möglichst berücksichtigt" werden sollen, könnte in der Tat unter Umständen einen gewissen Rechtsanspruch der politischen Parteien des Kantons Solothurn auf Vertretung im Erziehungsrat begründen, wobei immer noch offenbliebe, ob "möglichste Berücksichtigung" im Sinne von Art. 11 KV bei der Wahl eines Konsultativ- und Beratungsgremiums Fraktionsproporz bedeutet. Ebensogut könnte jedoch die Bestimmung lediglich als sogenannter Programmartikel, d.h. als Anweisung an den Gesetzgeber verstanden werden, bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens für entsprechende Garantien zugunsten zahlenmässiger Minderheiten zu sorgen. Einen unmittelbaren Rechtsanspruch der Sozialdemokratischen Partei auf angemessene Vertretung im Erziehungsrat würde sich in diesem Fall aus Art. 11 der Kantonsverfassung nicht ergeben. Die Frage, ob die Sozialdemokratische Partei in dieser Sicht zur Beschwerdeführung legitimiert sei, kann indessen offenbleiben, da bereits aus anderen Gründen auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden kann. | de | Art. 4 BV, Art. 84 Abs. 1 lit. a, 85 lit. a und 88 OG. Wahlen in den Erziehungsrat; Minderheitenschutz. 1. Wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte bei indirekten Wahlen - hier der Wahl des Erziehungsrates des Kantons Solothurn durch den Kantonsrat - ist nicht die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG, sondern jene gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG zu erheben. Die Legitimation richtet sich dementsprechend nach Art. 88 OG (E. 2).
2. Beschwerdelegitimation
- eines Kantonsrates in seiner Eigenschaft als Kantonsrat und als Bürger des Kantons (E. 3a),
- der Sozialdemokratischen Fraktion des Kantonsrates (E. 3b),
- der nichtgewählten Kandidatin (E. 3c),
- der Sozialdemokratischen Partei des Kantons Solothurn (E. 3d). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-174%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,823 | 112 Ia 174 | 112 Ia 174
Sachverhalt ab Seite 175
Das Geschäftsreglement des Kantonsrates von Solothurn vom 10. Dezember 1960 enthält für die Durchführung von Wahlen unter anderem folgende Bestimmung:
"5. Zweiter, dritter und vierter Wahlgang
§ 69. 1 Erreicht bei einer Wahl im ersten Wahlgang kein Kandidat die erforderliche Mehrheit, so fallen diejenigen, welche nur eine Stimme erhalten haben, aus der Wahl, und es wird über die Verbleibenden ein zweiter und nötigenfalls ein dritter Wahlgang vorgenommen, wobei jeweils derjenige wegfällt, der die wenigsten Stimmen erhalten hat.
2 Die Stimmen, welche die aus der Wahl Gefallenen in einem nachfolgenden Wahlgang erhalten, sind ungültig.
3 Im vierten Wahlgang entscheidet das relative Mehr."
Weiter sieht § 98 des Geschäftsreglementes vor:
"1. Änderungen
§ 98. Änderungen dieses Reglementes können nicht in der gleichen Sitzung, in welcher sie beantragt werden, beschlossen werden."
An seiner Sitzung vom 5. Juni 1985 nahm der Kantonsrat von Solothurn Wahlen vor, unter anderem auch jene der sechs Mitglieder des Erziehungsrates. Von den sechs Bewerbern für ein Amt im Erziehungsrat wurden mit einer Ausnahme sämtliche gewählt. Einzig die von der Sozialdemokratischen Fraktion nominierte Kandidatin, Dr. X., erhielt bei einem absoluten Mehr von 68 lediglich 53 Stimmen und war somit nach dem ersten Wahlgang nicht gewählt.
In der Sitzung vom 26. Juni 1985 kam das Wahlgeschäft erneut zur Sprache. Namens der Freisinnig-demokratischen Fraktion stellte Kantonsrat S. den Antrag, es seien im zweiten Wahlgang neue Nominationen zuzulassen. Er gab zu bedenken, von einer echten Wahl könne nur gesprochen werden, wenn mehrere Kandidaten zur Auswahl stünden, und er erwog, § 69 des Geschäftsreglementes (Grundsatz der Wahl nach dem absoluten Mehr in den ersten drei und nach dem relativen Mehr im vierten Wahlgang) könne nicht so ausgelegt werden, dass "Pseudowahlen" Vorschub geleistet werde. Er wies sodann auf Präzedenzfälle hin, bei denen der Kantonsrat neue Nominationen nach dem ersten Wahlgang ebenfalls zugelassen habe. Entgegen den Einwendungen der Sozialdemokratischen Fraktion entschied sich der Kantonsrat noch in der gleichen Sitzung mit 64 zu 34 Stimmen für den Antrag S. In der Folge gab Kantonsrat S. die Nomination der Freisinnig-demokratischen Fraktion für den Erziehungsrat, R.S., bekannt. Dr. X. erhielt bei einem absoluten Mehr von 68 Stimmen deren 35, der Kandidat der Freisinnig-demokratischen Partei dagegen 84 Stimmen, der damit gewählt war.
Gegen diese Wahl erheben die Sozialdemokratische Partei des Kantons Solothurn, vertreten durch ihren Präsidenten K., die Sozialdemokratische Fraktion des Kantonsrates Solothurn, vertreten durch R., sowie im eigenen Namen R. als Kantonsrat und die abgewiesene Kandidatin, Dr. X., in einer gemeinsamen Eingabe staatsrechtliche Beschwerde. Sie beschweren sich über Willkür und Rechtsungleichbehandlung. Sie weisen namentlich darauf hin, dass § 69 des Geschäftsreglementes keine Nachnominationen zulasse. Der Antrag von Kantonsrat S. komme einer Änderung von § 69 des Geschäftsreglementes gleich, über die nach § 98 des Geschäftsreglementes nicht in der gleichen Sitzung hätte abgestimmt werden dürfen. Verletzt sei schliesslich auch der in Art. 11 der Kantonsverfassung festgeschriebene Grundsatz, wonach bei Wahlen von staatlichen Behörden die verschiedenen Parteirichtungen möglichst berücksichtigt werden müssten.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, d.h. die Berechtigung der Beschwerdeführer, die behauptete Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 111 Ia 147).
Um eine Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG handelt es sich nicht. Das wird von den Beschwerdeführern auch nicht behauptet. Eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts im Sinne dieser Bestimmung würde voraussetzen, dass dieses durch Volkswahlen, d.h. durch direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürger an einem Wahl- oder Abstimmungsverfahren hätte ausgeübt werden können. Bei der Bestellung einer Behörde durch sogenannte indirekte Wahl, also durch eine andere Behörde oder durch einen Wahlkörper, kann daher nicht das Stimmrecht des Bürgers, sondern allenfalls eine Vorschrift organisatorischer Natur verletzt werden. Wird eine solche Vorschrift, beispielsweise ein gesetzlich verankerter Anspruch einer Minderheit, in einer Behörde angemessen vertreten zu sein, bei einer indirekten Wahl missachtet, so kann dieses Vorgehen nicht mit einer Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG, sondern gegebenenfalls mit einer solchen wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger im Sinne von Art. 84 lit. a OG gerügt werden (BGE 99 Ia 448; vgl. BGE 108 Ia 282 f. E. 1 und die dort zitierten weiteren Entscheide). Die Beschwerdelegitimation bestimmt sich in solchen Fällen ausschliesslich nach Art. 88 OG (BGE 108 Ia 283 E. 1).
3. Das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, steht nach Art. 88 OG Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 110 Ia 74 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Im Lichte dieser Grundsätze ist die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte für jeden Beschwerdeführer einzeln zu prüfen.
a) R. ist als Bürger des Kantons Solothurn und als Mitglied des Kantonsrates zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert. Er hat kein rechtlich geschütztes Interesse daran, dass die abgewiesene Kandidatin der Sozialdemokratischen Fraktion gewählt bzw. die Nachnominationen im zweiten Wahlgang ausgeschlossen werden. Seine Stellung als Abgeordneter im Kantonsparlament verleiht ihm keine besondere Eigenschaft, die abweicht von derjenigen, die er als Kantonsbürger besitzt, um staatsrechtliche Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 108 Ia 284 E. 2c; BGE 104 Ia 353 mit Hinweisen). Das allfällige tatsächliche oder allgemeine öffentliche Interesse an ordnungsgemässen Wahlen, das er als Abgeordneter im Kantonsrat vertritt, kann er daher sowenig wie andere Kantonsräte oder Bürger des Kantons mit staatsrechtlicher Beschwerde wahren.
b) Die Sozialdemokratische Fraktion des Kantonsrates, deren Interessen R. als Fraktionspräsident vertritt, ist ebenfalls nicht legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Sie hat keine eigene Rechtspersönlichkeit, die es ihr gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erlaubt, als politische Vereinigung oder Gruppierung im eigenen Namen Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 100 Ia 394 E. 1a/aa). Auf die Beschwerde der Sozialdemokratischen Fraktion ist daher nicht einzutreten.
c) Fraglich ist, ob Dr. X., die erfolglose Kandidatin, zur Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV legitimiert ist. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot nach Art. 4 BV, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein dem Betroffenen noch keine gesetzlich geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht demnach erst dann, wenn der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in seiner vorhandenen Rechtsstellung berührt und in seine rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbots setzt eine Berechtigung in der Sache selbst voraus. Aus Art. 4 BV folgt kein selbständiger Anspruch auf willkürfreies staatliches Handeln (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen). Was für das Willkürverbot gilt, muss auch massgebend sein für das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (BGE 105 Ia 275).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann der unberücksichtigte Bewerber für ein öffentliches Amt den Beschluss der Wahlbehörde, durch den das Amt an einen anderen Kandidaten vergeben wurde, nicht durch staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten, sofern ihm das kantonale Recht keinen Anspruch auf Wahl einräumt; der Entscheid greift nicht in seine Rechtsstellung ein, und Wahlvorschriften, deren Verletzung er den Wahlbehörden allenfalls vorwirft, dienen nicht dem Schutz der Bewerber, sondern allgemeinen öffentlichen Interessen. Eine Legitimation zur Erhebung der Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn das massgebliche kantonale Recht dem Kandidaten einen Anspruch darauf einräumt, gewählt zu werden (BGE 107 Ia 184 E. 2a; BGE 105 Ia 273, 275). Derartiges wird hier jedoch nicht geltend gemacht. Soweit aus BGE 108 Ia 284 E. 2c abgeleitet werden könnte, abgewiesene Kandidaten seien ohne weiteres zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ("puisqu'ils n'ont pas brigué le poste litigieux"), kann daran nicht festgehalten werden. Es ist somit auf die staatsrechtliche Beschwerde von Dr. X. nicht einzutreten.
d) Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Solothurn besitzt unbestrittenermassen als Verein im Sinne von Art. 60 ZGB Rechtspersönlichkeit. Sie ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, wenn der angefochtene Wahlentscheid sie in ihrer Rechtsstellung berührt, sie beispielsweise an der Verfolgung ihrer satzungsmässigen Ziele hindert (vgl. Art. 56 BV), oder wenn das kantonale Recht bestimmte Garantien enthält, wie namentlich auf dem Gebiet des Minderheitenschutzes bei der Bestellung von Behörden und Kommissionen (BGE 108 Ia 283 E. 2b und dortige Hinweise).
Die Beschwerdeführer berufen sich in diesem Zusammenhang auf die Wahlvorschriften des Geschäftsreglementes des Kantonsrates (insbesondere § 69), ferner auf Art. 11 der Kantonsverfassung. § 69 des Geschäftsreglementes, wonach in den drei ersten Wahlgängen das absolute Mehr und im vierten Wahlgang das relative Mehr entscheiden soll, ist als organisatorische Vorschrift vorab im allgemeinen öffentlichen Interesse an korrekten Wahlen aufgestellt und bezweckt nicht primär den Minderheitenschutz. Ein Rechtsanspruch der Sozialdemokratischen Partei, durch mehrere eigene Kandidaten im Erziehungsrat vertreten zu sein, ergibt sich daraus nicht. Fraglich ist, ob ein solcher Rechtsanspruch aus Art. 11 der Kantonsverfassung abgeleitet werden kann. Diese Bestimmung, wonach bei der Wahl der staatlichen Behörden "die verschiedenen Parteirichtungen möglichst berücksichtigt" werden sollen, könnte in der Tat unter Umständen einen gewissen Rechtsanspruch der politischen Parteien des Kantons Solothurn auf Vertretung im Erziehungsrat begründen, wobei immer noch offenbliebe, ob "möglichste Berücksichtigung" im Sinne von Art. 11 KV bei der Wahl eines Konsultativ- und Beratungsgremiums Fraktionsproporz bedeutet. Ebensogut könnte jedoch die Bestimmung lediglich als sogenannter Programmartikel, d.h. als Anweisung an den Gesetzgeber verstanden werden, bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens für entsprechende Garantien zugunsten zahlenmässiger Minderheiten zu sorgen. Einen unmittelbaren Rechtsanspruch der Sozialdemokratischen Partei auf angemessene Vertretung im Erziehungsrat würde sich in diesem Fall aus Art. 11 der Kantonsverfassung nicht ergeben. Die Frage, ob die Sozialdemokratische Partei in dieser Sicht zur Beschwerdeführung legitimiert sei, kann indessen offenbleiben, da bereits aus anderen Gründen auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden kann. | de | Art. 4 Cst., art. 84 al. 1 lettre a, 85 lettre a et 88 OJ. Elections au Conseil de l'éducation; protection des minorités. 1. Lorsqu'un recours de droit public est formé pour violation de droits constitutionnels lors d'élections indirectes - ici l'élection du Conseil de l'éducation du canton de Soleure par le Grand Conseil -, celui-ci ne se fonde pas sur l'art. 85 lettre a OJ, mais sur l'art. 84 al. 1 lettre a OJ. La qualité pour recourir se détermine par conséquent selon l'art. 88 OJ (consid. 2).
2. Qualité pour recourir
- d'un député au Grand Conseil en tant que député et en tant que citoyen du canton (consid. 3a),
- de la fraction sociale démocrate du Grand Conseil (consid. 3b),
- de la candidate non élue (consid. 3c),
- du parti social démocrate du canton de Soleure (consid. 3d). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-174%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 175
Das Geschäftsreglement des Kantonsrates von Solothurn vom 10. Dezember 1960 enthält für die Durchführung von Wahlen unter anderem folgende Bestimmung:
"5. Zweiter, dritter und vierter Wahlgang
§ 69. 1 Erreicht bei einer Wahl im ersten Wahlgang kein Kandidat die erforderliche Mehrheit, so fallen diejenigen, welche nur eine Stimme erhalten haben, aus der Wahl, und es wird über die Verbleibenden ein zweiter und nötigenfalls ein dritter Wahlgang vorgenommen, wobei jeweils derjenige wegfällt, der die wenigsten Stimmen erhalten hat.
2 Die Stimmen, welche die aus der Wahl Gefallenen in einem nachfolgenden Wahlgang erhalten, sind ungültig.
3 Im vierten Wahlgang entscheidet das relative Mehr."
Weiter sieht § 98 des Geschäftsreglementes vor:
"1. Änderungen
§ 98. Änderungen dieses Reglementes können nicht in der gleichen Sitzung, in welcher sie beantragt werden, beschlossen werden."
An seiner Sitzung vom 5. Juni 1985 nahm der Kantonsrat von Solothurn Wahlen vor, unter anderem auch jene der sechs Mitglieder des Erziehungsrates. Von den sechs Bewerbern für ein Amt im Erziehungsrat wurden mit einer Ausnahme sämtliche gewählt. Einzig die von der Sozialdemokratischen Fraktion nominierte Kandidatin, Dr. X., erhielt bei einem absoluten Mehr von 68 lediglich 53 Stimmen und war somit nach dem ersten Wahlgang nicht gewählt.
In der Sitzung vom 26. Juni 1985 kam das Wahlgeschäft erneut zur Sprache. Namens der Freisinnig-demokratischen Fraktion stellte Kantonsrat S. den Antrag, es seien im zweiten Wahlgang neue Nominationen zuzulassen. Er gab zu bedenken, von einer echten Wahl könne nur gesprochen werden, wenn mehrere Kandidaten zur Auswahl stünden, und er erwog, § 69 des Geschäftsreglementes (Grundsatz der Wahl nach dem absoluten Mehr in den ersten drei und nach dem relativen Mehr im vierten Wahlgang) könne nicht so ausgelegt werden, dass "Pseudowahlen" Vorschub geleistet werde. Er wies sodann auf Präzedenzfälle hin, bei denen der Kantonsrat neue Nominationen nach dem ersten Wahlgang ebenfalls zugelassen habe. Entgegen den Einwendungen der Sozialdemokratischen Fraktion entschied sich der Kantonsrat noch in der gleichen Sitzung mit 64 zu 34 Stimmen für den Antrag S. In der Folge gab Kantonsrat S. die Nomination der Freisinnig-demokratischen Fraktion für den Erziehungsrat, R.S., bekannt. Dr. X. erhielt bei einem absoluten Mehr von 68 Stimmen deren 35, der Kandidat der Freisinnig-demokratischen Partei dagegen 84 Stimmen, der damit gewählt war.
Gegen diese Wahl erheben die Sozialdemokratische Partei des Kantons Solothurn, vertreten durch ihren Präsidenten K., die Sozialdemokratische Fraktion des Kantonsrates Solothurn, vertreten durch R., sowie im eigenen Namen R. als Kantonsrat und die abgewiesene Kandidatin, Dr. X., in einer gemeinsamen Eingabe staatsrechtliche Beschwerde. Sie beschweren sich über Willkür und Rechtsungleichbehandlung. Sie weisen namentlich darauf hin, dass § 69 des Geschäftsreglementes keine Nachnominationen zulasse. Der Antrag von Kantonsrat S. komme einer Änderung von § 69 des Geschäftsreglementes gleich, über die nach § 98 des Geschäftsreglementes nicht in der gleichen Sitzung hätte abgestimmt werden dürfen. Verletzt sei schliesslich auch der in Art. 11 der Kantonsverfassung festgeschriebene Grundsatz, wonach bei Wahlen von staatlichen Behörden die verschiedenen Parteirichtungen möglichst berücksichtigt werden müssten.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, d.h. die Berechtigung der Beschwerdeführer, die behauptete Rechtsverletzung im eigenen Namen geltend zu machen, prüft das Bundesgericht frei und von Amtes wegen (BGE 111 Ia 147).
Um eine Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG handelt es sich nicht. Das wird von den Beschwerdeführern auch nicht behauptet. Eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts im Sinne dieser Bestimmung würde voraussetzen, dass dieses durch Volkswahlen, d.h. durch direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürger an einem Wahl- oder Abstimmungsverfahren hätte ausgeübt werden können. Bei der Bestellung einer Behörde durch sogenannte indirekte Wahl, also durch eine andere Behörde oder durch einen Wahlkörper, kann daher nicht das Stimmrecht des Bürgers, sondern allenfalls eine Vorschrift organisatorischer Natur verletzt werden. Wird eine solche Vorschrift, beispielsweise ein gesetzlich verankerter Anspruch einer Minderheit, in einer Behörde angemessen vertreten zu sein, bei einer indirekten Wahl missachtet, so kann dieses Vorgehen nicht mit einer Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG, sondern gegebenenfalls mit einer solchen wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger im Sinne von Art. 84 lit. a OG gerügt werden (BGE 99 Ia 448; vgl. BGE 108 Ia 282 f. E. 1 und die dort zitierten weiteren Entscheide). Die Beschwerdelegitimation bestimmt sich in solchen Fällen ausschliesslich nach Art. 88 OG (BGE 108 Ia 283 E. 1).
3. Das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, steht nach Art. 88 OG Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach ständiger Rechtsprechung ermöglicht die staatsrechtliche Beschwerde dem Beschwerdeführer somit lediglich die Geltendmachung seiner rechtlich geschützten Interessen. Zur Verfolgung rein tatsächlicher Interessen oder allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (BGE 110 Ia 74 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Im Lichte dieser Grundsätze ist die Legitimation zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte für jeden Beschwerdeführer einzeln zu prüfen.
a) R. ist als Bürger des Kantons Solothurn und als Mitglied des Kantonsrates zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert. Er hat kein rechtlich geschütztes Interesse daran, dass die abgewiesene Kandidatin der Sozialdemokratischen Fraktion gewählt bzw. die Nachnominationen im zweiten Wahlgang ausgeschlossen werden. Seine Stellung als Abgeordneter im Kantonsparlament verleiht ihm keine besondere Eigenschaft, die abweicht von derjenigen, die er als Kantonsbürger besitzt, um staatsrechtliche Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 108 Ia 284 E. 2c; BGE 104 Ia 353 mit Hinweisen). Das allfällige tatsächliche oder allgemeine öffentliche Interesse an ordnungsgemässen Wahlen, das er als Abgeordneter im Kantonsrat vertritt, kann er daher sowenig wie andere Kantonsräte oder Bürger des Kantons mit staatsrechtlicher Beschwerde wahren.
b) Die Sozialdemokratische Fraktion des Kantonsrates, deren Interessen R. als Fraktionspräsident vertritt, ist ebenfalls nicht legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Sie hat keine eigene Rechtspersönlichkeit, die es ihr gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erlaubt, als politische Vereinigung oder Gruppierung im eigenen Namen Beschwerde führen zu können (vgl. BGE 100 Ia 394 E. 1a/aa). Auf die Beschwerde der Sozialdemokratischen Fraktion ist daher nicht einzutreten.
c) Fraglich ist, ob Dr. X., die erfolglose Kandidatin, zur Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV legitimiert ist. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot nach Art. 4 BV, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, für sich allein dem Betroffenen noch keine gesetzlich geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG. Eine Legitimation zur Willkürbeschwerde besteht demnach erst dann, wenn der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in seiner vorhandenen Rechtsstellung berührt und in seine rechtlich geschützten Interessen eingreift. Die Geltendmachung des Willkürverbots setzt eine Berechtigung in der Sache selbst voraus. Aus Art. 4 BV folgt kein selbständiger Anspruch auf willkürfreies staatliches Handeln (BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen). Was für das Willkürverbot gilt, muss auch massgebend sein für das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (BGE 105 Ia 275).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann der unberücksichtigte Bewerber für ein öffentliches Amt den Beschluss der Wahlbehörde, durch den das Amt an einen anderen Kandidaten vergeben wurde, nicht durch staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV anfechten, sofern ihm das kantonale Recht keinen Anspruch auf Wahl einräumt; der Entscheid greift nicht in seine Rechtsstellung ein, und Wahlvorschriften, deren Verletzung er den Wahlbehörden allenfalls vorwirft, dienen nicht dem Schutz der Bewerber, sondern allgemeinen öffentlichen Interessen. Eine Legitimation zur Erhebung der Willkürbeschwerde besteht erst dann, wenn das massgebliche kantonale Recht dem Kandidaten einen Anspruch darauf einräumt, gewählt zu werden (BGE 107 Ia 184 E. 2a; BGE 105 Ia 273, 275). Derartiges wird hier jedoch nicht geltend gemacht. Soweit aus BGE 108 Ia 284 E. 2c abgeleitet werden könnte, abgewiesene Kandidaten seien ohne weiteres zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ("puisqu'ils n'ont pas brigué le poste litigieux"), kann daran nicht festgehalten werden. Es ist somit auf die staatsrechtliche Beschwerde von Dr. X. nicht einzutreten.
d) Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Solothurn besitzt unbestrittenermassen als Verein im Sinne von Art. 60 ZGB Rechtspersönlichkeit. Sie ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, wenn der angefochtene Wahlentscheid sie in ihrer Rechtsstellung berührt, sie beispielsweise an der Verfolgung ihrer satzungsmässigen Ziele hindert (vgl. Art. 56 BV), oder wenn das kantonale Recht bestimmte Garantien enthält, wie namentlich auf dem Gebiet des Minderheitenschutzes bei der Bestellung von Behörden und Kommissionen (BGE 108 Ia 283 E. 2b und dortige Hinweise).
Die Beschwerdeführer berufen sich in diesem Zusammenhang auf die Wahlvorschriften des Geschäftsreglementes des Kantonsrates (insbesondere § 69), ferner auf Art. 11 der Kantonsverfassung. § 69 des Geschäftsreglementes, wonach in den drei ersten Wahlgängen das absolute Mehr und im vierten Wahlgang das relative Mehr entscheiden soll, ist als organisatorische Vorschrift vorab im allgemeinen öffentlichen Interesse an korrekten Wahlen aufgestellt und bezweckt nicht primär den Minderheitenschutz. Ein Rechtsanspruch der Sozialdemokratischen Partei, durch mehrere eigene Kandidaten im Erziehungsrat vertreten zu sein, ergibt sich daraus nicht. Fraglich ist, ob ein solcher Rechtsanspruch aus Art. 11 der Kantonsverfassung abgeleitet werden kann. Diese Bestimmung, wonach bei der Wahl der staatlichen Behörden "die verschiedenen Parteirichtungen möglichst berücksichtigt" werden sollen, könnte in der Tat unter Umständen einen gewissen Rechtsanspruch der politischen Parteien des Kantons Solothurn auf Vertretung im Erziehungsrat begründen, wobei immer noch offenbliebe, ob "möglichste Berücksichtigung" im Sinne von Art. 11 KV bei der Wahl eines Konsultativ- und Beratungsgremiums Fraktionsproporz bedeutet. Ebensogut könnte jedoch die Bestimmung lediglich als sogenannter Programmartikel, d.h. als Anweisung an den Gesetzgeber verstanden werden, bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens für entsprechende Garantien zugunsten zahlenmässiger Minderheiten zu sorgen. Einen unmittelbaren Rechtsanspruch der Sozialdemokratischen Partei auf angemessene Vertretung im Erziehungsrat würde sich in diesem Fall aus Art. 11 der Kantonsverfassung nicht ergeben. Die Frage, ob die Sozialdemokratische Partei in dieser Sicht zur Beschwerdeführung legitimiert sei, kann indessen offenbleiben, da bereits aus anderen Gründen auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden kann. | de | Art. 4 Cost., art. 84 cpv. 1 lett. a, 85 lett. a, 88 OG. Elezione al Consiglio dell'educazione; protezione delle minoranze. 1. Ove un ricorso di diritto pubblico sia proposto per violazione dei diritti costituzionali in relazione con elezioni indirette - nella fattispecie, l'elezione del Consiglio dell'educazione del cantone di Soletta da parte del Gran Consiglio -, tale ricorso non si fonda sull'art. 85 lett. a OG, bensì sull'art. 84 cpv. 1 lett. a OG. La legittimazione ricorsuale si determina pertanto alla stregua dell'art. 88 OG (consid. 2).
2. Legittimazione ricorsuale
- di un deputato al Gran Consiglio quale deputato e quale cittadino del cantone (consid. 3a),
- del gruppo socialdemocratico del Gran Consiglio (consid. 3b),
- della candidata non eletta (consid. 3c),
- del partito socialdemocratico del cantone di Soletta (consid. 3d). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-174%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 19
Aus den Erwägungen:
2. Am 15. März 1984 wurde den Strafverfolgungsbehörden des Kantons Bern aus Deutschland mitgeteilt, dass nach den Angaben des in Freiburg BRD inhaftierten Schweizers Y. der in A. ansässige X. ein grösseres Kokaingeschäft - es war von 5 kg die Rede - plane und dafür Y. um Vermittlung von Fr. 200'000.-- ersucht habe. Der Untersuchungsrichter von A. eröffnete darauf die Strafverfolgung gegen X. und ordnete eine Telefonkontrolle an. Gleichzeitig wurde beschlossen, einen Polizeifunktionär unter dem Decknamen "Toni" als Scheinkäufer einzusetzen. "Toni" nahm durch Vermittlung von Y. mit X. Verbindung auf. Gestützt auf den Bericht des V-Mannes "Toni" über den Verlauf der Verhandlungen und auf die Protokolle der Telefonabhörung gab X. im Strafverfahren nach anfänglichem Bestreiten seine Bemühungen um Abwicklung eines Kokaingeschäftes zu.
a) Gegen die Anordnung der Telefonüberwachung werden in der staatsrechtlichen Beschwerde zwei Einwendungen erhoben. Einerseits wird geltend gemacht, es sei im Stadium der "allgemeinen erkundenden polizeilichen Fahndung" eine für dieses Stadium gesetzlich nicht vorgesehene Abhörmassnahme angeordnet worden. Bloss pro forma habe man eine Voruntersuchung eingeleitet. Anderseits rügt der Beschwerdeführer, das bernische Strafverfahrensrecht kenne keine präventive Telefonüberwachung; im konkreten Fall habe es sich aber nicht um die Abklärung eines begangenen Deliktes gehandelt, sondern um die Feststellung bevorstehender Verfehlungen.
b) Gemäss Art. 171b des bernischen Gesetzes über das Strafverfahren (StrV) kann der Untersuchungsrichter den Post-, Telefon- und Telegrafenverkehr eines Angeschuldigten überwachen lassen, "wenn ein Verbrechen oder Vergehen, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt, oder wenn eine mit Hilfe des Telefons begangene Straftat verfolgt wird". Dass die Anordnung der Telefonüberwachung im vorliegenden Fall durch die zuständige Instanz und unter Einhaltung der Verfahrensvorschriften von Art. 171c StrV erfolgte, ist unbestritten. Dass das kantonale Recht die Telefonüberwachung für die Anfangsphase der Ermittlungen ausschliesse, lässt sich dem Strafverfahrensgesetz nicht entnehmen und wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan. Oft ist je nach den Umständen die Telefonüberwachung gerade zu Beginn der Untersuchung angezeigt. Unter diesem Aspekt fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass die beanstandete Anordnung gegen die Verfassung verstossen könnte bzw. in willkürlicher Auslegung des kantonalen Rechts erfolgte.
c) Ob mit dem Wortlaut von Art. 171b StrV die Telefonüberwachung sowie die andern dort geregelten Massnahmen strikte auf die Abklärung begangener Delikte beschränkt sein sollen, unter Ausschluss einer präventiven Überwachung beim dringenden Verdacht bevorstehender Straftaten, ist hier nicht zu untersuchen. Gemäss Art. 19 Ziff. 1 Abs. 6 BetmG begeht bereits eine Widerhandlung, wer Anstalten trifft, um sich irgendwie an Handel, Transport oder Lagerung von Betäubungsmitteln zu beteiligen. Durch das Verhalten des X., welches aus Deutschland gemeldet wurde, d.h. durch das Suchen von finanziellen Mitteln für ein Kokaingeschäft, hatte X. im erwähnten Sinne Anstalten getroffen, es war also gegebenenfalls bereits ein Straftatbestand erfüllt, und es ging bei der angeordneten Telefonüberwachung nicht nur um das Aufdecken geplanter Delikte, sondern auch um die Untersuchung bereits begangenen strafbaren Verhaltens. Im übrigen wäre es nicht unhaltbar, wenn Art. 171b StrV in sinngemässer Auslegung auch als gesetzliche Grundlage für präventive Massnahmen verstanden würde, sofern Schwere oder Eigenart des befürchteten Deliktes den Eingriff rechtfertigen. Die hier aufgrund dringenden Tatverdachts angeordnete Telefonüberwachung war sicher nicht rechtsmissbräuchlich.
3. a) Der Einsatz von sogenannten V-Leuten wird im schweizerischen Strafprozessrecht nicht ausdrücklich geregelt, gilt aber nach herrschender Auffassung grundsätzlich als zulässig, sofern die Eigenart der Delikte die verdeckte Fahndung zu rechtfertigen vermag und der V-Mann vorwiegend passiv die deliktische Aktivität untersucht, ohne durch eigene Einflussnahme die Tatbereitschaft zu wecken und zu strafbarem Verhalten zu verleiten (zur grundsätzlichen Zulässigkeit: BGE 108 Ib 538; ausführlich und mit vielen Hinweisen: OG Zürich vom 19. Oktober 1984 in ZR 83/1984 S. 293 ff.; vgl. auch Strafgericht BS vom 30. November 1983 in BJM 1984 S. 258 ff., wo die Zulässigkeit der Fahndungsmethode im konkreten Fall verneint wurde). Der Bundesgesetzgeber hat in Art. 23 Abs. 2 BetmG die Möglichkeit eines V-Mann-Einsatzes bei der Strafverfolgung im Bereich des Drogenhandels ausdrücklich berücksichtigt.
b) In der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde wird die rechtsstaatliche Zulässigkeit verdeckter Fahndung nicht prinzipiell und allgemein bestritten, jedoch die Auffassung vertreten, der V-Mann-Einsatz stelle einen schweren Eingriff in die Privatsphäre und die persönliche Freiheit des Betroffenen dar und ein solcher Eingriff sei im Rechtsstaat nur gestützt auf eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage möglich (vgl. dazu JÜRGEN MEYER in ZStW 95/1983 S. 857, Forderung gesetzlicher Regelung).
Ein solches Erfordernis einer gesetzlichen Basis für den V-Mann-Einsatz ist bisher in der schweizerischen Rechtsprechung und Doktrin weder diskutiert noch als rechtsstaatliche Schranke ausdrücklich anerkannt worden. Es ginge dabei um eine Weiterführung und Ausdehnung der gesetzgeberischen Motive, welche dem Erfordernis einer gesetzlichen Regelung für die Telefonabhörung und ähnliche Untersuchungsmassnahmen zugrunde liegen. Während die strafprozessualen Zwangsmassnahmen (wie Haft, Hausdurchsuchung usw.) klarerweise gegen den Willen der Betroffenen in eine geschützte Rechtssphäre eingreifen und die Überwachung des Telephon-, Post- und Telegrafenverkehrs - ohne Wissen der Betroffenen - im Interesse der Strafverfolgung gesetzlich geschützte Geheimbereiche verletzt, liegt die Problematik des V-Mann-Einsatzes auf einer etwas andern Ebene: Der Betroffene wird weder in seiner persönlichen Freiheit beschränkt, noch muss er irgendwelche andern Zwangsmassnahmen dulden, sondern er tritt mit einem ihm unbekannten Partner in Kontakt, mit welchem er aber nicht verhandeln würde, wenn er wüsste, dass dieser im Dienste der Fahndung steht. Soweit der V-Mann durch seine Kontakte lediglich ein strafbares Verhalten feststellt, das sich auch ohne sein Auftreten in gleicher oder ähnlicher Weise abgespielt hätte, dürfte der V-Mann-Einsatz unbedenklich sein. Unzulässig wäre es, wenn der V-Mann gewissermassen als Initiant eine deliktische Tätigkeit auslösen würde, zu der es sonst gar nicht gekommen wäre; denn die Strafverfolgungsorgane sollen nicht Kriminalität provozieren, um Täter verfolgen zu können, deren möglicherweise latent vorhandene Tatbereitschaft sonst nicht manifest geworden wäre. Fördert der V-Mann die Delinquenz des Betroffenen, ohne dass er direkt als Initiant oder gar Anstifter bezeichnet werden könnte, aber doch so, dass man annehmen muss, Umfang und Schwere der Taten wären ohne V-Mann-"Beteiligung" geringer, so ist dies bei der Strafzumessung zu berücksichtigen.
Die verdeckte Fahndung greift nicht in ein durch die Verfassung (oder die EMRK) geschütztes Grundrecht ein. Der Betroffene ist in seinen Entschlüssen und seinem Verhalten gegenüber dem V-Mann frei; er wird jedoch über die Identität des Verhandlungspartners und über dessen Verbindung zur Polizei getäuscht. Der Straftäter ist verfassungsrechtlich nicht davor geschützt, bei seinem rechtswidrigen Verhalten von einem für ihn nicht erkennbaren Polizeifunktionär beobachtet zu werden. Auch aus der EMRK (Art. 8) lässt sich kein Schutz des Delinquenten vor verdeckter Fahndung ableiten.
Ob die Fahndungsmethode des V-Mannes wegen gewisser Missbrauchsgefahren gesetzlich geregelt werden sollte und ob eine Normierung geeignet wäre, allfälligen Missbräuchen besser entgegenzutreten, als dies heute bereits durch die Rechtsprechung geschieht, hat der Gesetzgeber zu entscheiden. Nach geltendem Verfassungs- und Gesetzesrecht ist der V-Mann-Einsatz im Rahmen allgemeiner rechtsstaatlicher Schranken zulässig, ohne dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfte. Auch andere Ermittlungshandlungen - wie etwa die ständige Überwachung einer verdächtigen Person - können die Persönlichkeitssphäre erheblich tangieren und zu Feststellungen führen, welche für den Betroffenen nicht erwünscht sind, ohne dass je für derartige Massnahmen eine gesetzliche Basis für notwendig gehalten worden wäre.
c) Besteht somit de constitutione lata das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für den V-Mann-Einsatz nicht, so erübrigt sich eine Untersuchung darüber, ob Art. 23 Abs. 2 BetmG bei Fehlen einer entsprechenden Bestimmung im kantonalen Verfahrensrecht als genügende gesetzliche Basis betrachtet werden könnte. Nach dem Wortlaut der Vorschrift handelt es sich nicht um eine strafprozessuale Ermächtigungsnorm, sondern um eine materiell-rechtliche Bestimmung über die hier nicht zu erörternde Frage, unter welchen Voraussetzungen objektiv vom V-Mann erfüllte Straftatbestände straflos bleiben.
4. Der Einsatz des V-Mannes "Toni" hat die oben umschriebenen Grenzen einer rechtsstaatlich vertretbaren verdeckten Fahndung nicht überschritten:
a) Die Abklärung des Verdachts von Rauschgiftdelikten ist wegen der Art dieser Verfehlungen oft nur durch einen V-Mann möglich. Gerade in diesem Bereich erweist sich diese Methode als notwendig und wirksam (vgl. dazu WALDER in Kriminalistik 1970 S. 41 ff.). Dass nach der Meldung eines konkreten Verdachtes, der Beschwerdeführer möchte ein grösseres Kokaingeschäft durchführen, ein Polizeifunktionär als Scheinkäufer eingesetzt wurde, war nicht unverhältnismässig. Es wurde damit weder kantonales Verfahrensrecht willkürlich ausgelegt, noch gegen ein Grundrecht oder gegen ein durch die EMRK geschütztes Menschenrecht verstossen.
b) Aufgrund der Angaben der verschiedenen Beteiligten und in vertretbarer, nicht willkürlicher Beweiswürdigung stellte die Vorinstanz fest, dass X. zuerst gegenüber Y. von einem Kokaingeschäft sprach und dann auch dem Interessenten "Toni" spontan "Stoff" anbot. Wenn es in der Folge auch stets "Toni" war, der den X. kontaktierte, um sich nach dem Stand der Dinge zu erkundigen, so kann daraus nicht die Straflosigkeit des Beschwerdeführers abgeleitet werden. X. hat von sich aus mit möglichen Lieferanten Verbindung aufgenommen und zudem auch anderwärts Geld für Rauschgifthandel gesucht. Weil er von "Toni" keine Telefonnummer besass, musste er zwangsläufig dessen Anrufe abwarten. Wesentlich ist, dass "Toni" nicht als Anstifter aufgetreten ist, sondern als Scheinkäufer lediglich die Ermittlungen über die auf ein grösseres Kokaingeschäft abzielende Aktivität des Beschwerdeführers ermöglichte.
5. Mit längern Ausführungen wird in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, auf die Angaben des V-Mannes "Toni" dürfe auch deswegen weder direkt noch indirekt abgestellt werden, weil er nicht als Zeuge vorgeladen und einvernommen worden sei (vgl. zur Diskussion in der BRD: JÜRGEN MEYER a.a.O. S. 855 f.). Wird anerkannt, dass im öffentlichen Interesse an einer möglichst wirksamen Bekämpfung des Drogenhandels der Einsatz von V-Leuten gerechtfertigt ist, so folgt daraus, dass die Identität und die Ermittlungsmethoden solcher Fahndungshelfer im Strafverfahren nicht leichthin bekannt zu geben sind; denn dadurch würde ihr weiterer Einsatz praktisch weitgehend vereitelt. Die Geheimhaltung der V-Leute verstösst an sich weder gegen strafprozessuale Prinzipien noch gegen verfassungsmässige Rechte. Es ist Sache der richterlichen Beweiswürdigung, festzustellen, welches Gewicht den schriftlichen Angaben eines nicht vor Gericht erscheinenden V-Mannes im konkreten Fall zukommen kann, soweit rechtlich relevante Tatsachen umstritten sind. Die dem Beschwerdeführer als strafbares Anstaltentreffen zur Last gelegten Handlungen sind durch das Ergebnis der Telefonabhörung, durch seine eigenen Angaben sowie Aussagen der übrigen Beteiligten belegt. Dass die Vorinstanz dem V-Mann eine etwas weniger aktive Rolle zuschreibt als der Beschwerdeführer in seinen Sachverhaltsschilderungen, beruht nicht auf Willkür, sondern auf einer haltbaren Würdigung der Beweise. | de | 1. Telefonüberwachung. Art. 171b StrV/BE schliesst eine Telefonüberwachung in der Anfangsphase der Ermittlungen nicht aus (E. 2b). Die Bestimmung kann auch als gesetzliche Grundlage für präventive Massnahmen verstanden werden, sofern Schwere und Eigenart des befürchteten Deliktes den Eingriff rechtfertigen (E. 2c in fine).
2. Einsatz von V-Leuten.
a) Der Einsatz von V-Leuten ist grundsätzlich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage zulässig, sofern die Eigenart der Delikte die verdeckte Fahndung zu rechtfertigen vermag und der V-Mann vorwiegend passiv die deliktische Tätigkeit untersucht, ohne durch eigene Einflussnahme die Tatbereitschaft zu wecken und zu strafbarem Verhalten zu verleiten (E. 3). In casu geht es um die Abklärung des Verdachts von Rauschgiftdelikten (vgl. E. 4).
b) Es verstösst weder gegen strafprozessuale Prinzipien noch gegen verfassungsmässige Rechte, wenn der V-Mann aus Geheimhaltungsgründen nicht als Zeuge vor Gericht vorgeladen und persönlich einvernommen wird (E. 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-18%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 19
Aus den Erwägungen:
2. Am 15. März 1984 wurde den Strafverfolgungsbehörden des Kantons Bern aus Deutschland mitgeteilt, dass nach den Angaben des in Freiburg BRD inhaftierten Schweizers Y. der in A. ansässige X. ein grösseres Kokaingeschäft - es war von 5 kg die Rede - plane und dafür Y. um Vermittlung von Fr. 200'000.-- ersucht habe. Der Untersuchungsrichter von A. eröffnete darauf die Strafverfolgung gegen X. und ordnete eine Telefonkontrolle an. Gleichzeitig wurde beschlossen, einen Polizeifunktionär unter dem Decknamen "Toni" als Scheinkäufer einzusetzen. "Toni" nahm durch Vermittlung von Y. mit X. Verbindung auf. Gestützt auf den Bericht des V-Mannes "Toni" über den Verlauf der Verhandlungen und auf die Protokolle der Telefonabhörung gab X. im Strafverfahren nach anfänglichem Bestreiten seine Bemühungen um Abwicklung eines Kokaingeschäftes zu.
a) Gegen die Anordnung der Telefonüberwachung werden in der staatsrechtlichen Beschwerde zwei Einwendungen erhoben. Einerseits wird geltend gemacht, es sei im Stadium der "allgemeinen erkundenden polizeilichen Fahndung" eine für dieses Stadium gesetzlich nicht vorgesehene Abhörmassnahme angeordnet worden. Bloss pro forma habe man eine Voruntersuchung eingeleitet. Anderseits rügt der Beschwerdeführer, das bernische Strafverfahrensrecht kenne keine präventive Telefonüberwachung; im konkreten Fall habe es sich aber nicht um die Abklärung eines begangenen Deliktes gehandelt, sondern um die Feststellung bevorstehender Verfehlungen.
b) Gemäss Art. 171b des bernischen Gesetzes über das Strafverfahren (StrV) kann der Untersuchungsrichter den Post-, Telefon- und Telegrafenverkehr eines Angeschuldigten überwachen lassen, "wenn ein Verbrechen oder Vergehen, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt, oder wenn eine mit Hilfe des Telefons begangene Straftat verfolgt wird". Dass die Anordnung der Telefonüberwachung im vorliegenden Fall durch die zuständige Instanz und unter Einhaltung der Verfahrensvorschriften von Art. 171c StrV erfolgte, ist unbestritten. Dass das kantonale Recht die Telefonüberwachung für die Anfangsphase der Ermittlungen ausschliesse, lässt sich dem Strafverfahrensgesetz nicht entnehmen und wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan. Oft ist je nach den Umständen die Telefonüberwachung gerade zu Beginn der Untersuchung angezeigt. Unter diesem Aspekt fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass die beanstandete Anordnung gegen die Verfassung verstossen könnte bzw. in willkürlicher Auslegung des kantonalen Rechts erfolgte.
c) Ob mit dem Wortlaut von Art. 171b StrV die Telefonüberwachung sowie die andern dort geregelten Massnahmen strikte auf die Abklärung begangener Delikte beschränkt sein sollen, unter Ausschluss einer präventiven Überwachung beim dringenden Verdacht bevorstehender Straftaten, ist hier nicht zu untersuchen. Gemäss Art. 19 Ziff. 1 Abs. 6 BetmG begeht bereits eine Widerhandlung, wer Anstalten trifft, um sich irgendwie an Handel, Transport oder Lagerung von Betäubungsmitteln zu beteiligen. Durch das Verhalten des X., welches aus Deutschland gemeldet wurde, d.h. durch das Suchen von finanziellen Mitteln für ein Kokaingeschäft, hatte X. im erwähnten Sinne Anstalten getroffen, es war also gegebenenfalls bereits ein Straftatbestand erfüllt, und es ging bei der angeordneten Telefonüberwachung nicht nur um das Aufdecken geplanter Delikte, sondern auch um die Untersuchung bereits begangenen strafbaren Verhaltens. Im übrigen wäre es nicht unhaltbar, wenn Art. 171b StrV in sinngemässer Auslegung auch als gesetzliche Grundlage für präventive Massnahmen verstanden würde, sofern Schwere oder Eigenart des befürchteten Deliktes den Eingriff rechtfertigen. Die hier aufgrund dringenden Tatverdachts angeordnete Telefonüberwachung war sicher nicht rechtsmissbräuchlich.
3. a) Der Einsatz von sogenannten V-Leuten wird im schweizerischen Strafprozessrecht nicht ausdrücklich geregelt, gilt aber nach herrschender Auffassung grundsätzlich als zulässig, sofern die Eigenart der Delikte die verdeckte Fahndung zu rechtfertigen vermag und der V-Mann vorwiegend passiv die deliktische Aktivität untersucht, ohne durch eigene Einflussnahme die Tatbereitschaft zu wecken und zu strafbarem Verhalten zu verleiten (zur grundsätzlichen Zulässigkeit: BGE 108 Ib 538; ausführlich und mit vielen Hinweisen: OG Zürich vom 19. Oktober 1984 in ZR 83/1984 S. 293 ff.; vgl. auch Strafgericht BS vom 30. November 1983 in BJM 1984 S. 258 ff., wo die Zulässigkeit der Fahndungsmethode im konkreten Fall verneint wurde). Der Bundesgesetzgeber hat in Art. 23 Abs. 2 BetmG die Möglichkeit eines V-Mann-Einsatzes bei der Strafverfolgung im Bereich des Drogenhandels ausdrücklich berücksichtigt.
b) In der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde wird die rechtsstaatliche Zulässigkeit verdeckter Fahndung nicht prinzipiell und allgemein bestritten, jedoch die Auffassung vertreten, der V-Mann-Einsatz stelle einen schweren Eingriff in die Privatsphäre und die persönliche Freiheit des Betroffenen dar und ein solcher Eingriff sei im Rechtsstaat nur gestützt auf eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage möglich (vgl. dazu JÜRGEN MEYER in ZStW 95/1983 S. 857, Forderung gesetzlicher Regelung).
Ein solches Erfordernis einer gesetzlichen Basis für den V-Mann-Einsatz ist bisher in der schweizerischen Rechtsprechung und Doktrin weder diskutiert noch als rechtsstaatliche Schranke ausdrücklich anerkannt worden. Es ginge dabei um eine Weiterführung und Ausdehnung der gesetzgeberischen Motive, welche dem Erfordernis einer gesetzlichen Regelung für die Telefonabhörung und ähnliche Untersuchungsmassnahmen zugrunde liegen. Während die strafprozessualen Zwangsmassnahmen (wie Haft, Hausdurchsuchung usw.) klarerweise gegen den Willen der Betroffenen in eine geschützte Rechtssphäre eingreifen und die Überwachung des Telephon-, Post- und Telegrafenverkehrs - ohne Wissen der Betroffenen - im Interesse der Strafverfolgung gesetzlich geschützte Geheimbereiche verletzt, liegt die Problematik des V-Mann-Einsatzes auf einer etwas andern Ebene: Der Betroffene wird weder in seiner persönlichen Freiheit beschränkt, noch muss er irgendwelche andern Zwangsmassnahmen dulden, sondern er tritt mit einem ihm unbekannten Partner in Kontakt, mit welchem er aber nicht verhandeln würde, wenn er wüsste, dass dieser im Dienste der Fahndung steht. Soweit der V-Mann durch seine Kontakte lediglich ein strafbares Verhalten feststellt, das sich auch ohne sein Auftreten in gleicher oder ähnlicher Weise abgespielt hätte, dürfte der V-Mann-Einsatz unbedenklich sein. Unzulässig wäre es, wenn der V-Mann gewissermassen als Initiant eine deliktische Tätigkeit auslösen würde, zu der es sonst gar nicht gekommen wäre; denn die Strafverfolgungsorgane sollen nicht Kriminalität provozieren, um Täter verfolgen zu können, deren möglicherweise latent vorhandene Tatbereitschaft sonst nicht manifest geworden wäre. Fördert der V-Mann die Delinquenz des Betroffenen, ohne dass er direkt als Initiant oder gar Anstifter bezeichnet werden könnte, aber doch so, dass man annehmen muss, Umfang und Schwere der Taten wären ohne V-Mann-"Beteiligung" geringer, so ist dies bei der Strafzumessung zu berücksichtigen.
Die verdeckte Fahndung greift nicht in ein durch die Verfassung (oder die EMRK) geschütztes Grundrecht ein. Der Betroffene ist in seinen Entschlüssen und seinem Verhalten gegenüber dem V-Mann frei; er wird jedoch über die Identität des Verhandlungspartners und über dessen Verbindung zur Polizei getäuscht. Der Straftäter ist verfassungsrechtlich nicht davor geschützt, bei seinem rechtswidrigen Verhalten von einem für ihn nicht erkennbaren Polizeifunktionär beobachtet zu werden. Auch aus der EMRK (Art. 8) lässt sich kein Schutz des Delinquenten vor verdeckter Fahndung ableiten.
Ob die Fahndungsmethode des V-Mannes wegen gewisser Missbrauchsgefahren gesetzlich geregelt werden sollte und ob eine Normierung geeignet wäre, allfälligen Missbräuchen besser entgegenzutreten, als dies heute bereits durch die Rechtsprechung geschieht, hat der Gesetzgeber zu entscheiden. Nach geltendem Verfassungs- und Gesetzesrecht ist der V-Mann-Einsatz im Rahmen allgemeiner rechtsstaatlicher Schranken zulässig, ohne dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfte. Auch andere Ermittlungshandlungen - wie etwa die ständige Überwachung einer verdächtigen Person - können die Persönlichkeitssphäre erheblich tangieren und zu Feststellungen führen, welche für den Betroffenen nicht erwünscht sind, ohne dass je für derartige Massnahmen eine gesetzliche Basis für notwendig gehalten worden wäre.
c) Besteht somit de constitutione lata das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für den V-Mann-Einsatz nicht, so erübrigt sich eine Untersuchung darüber, ob Art. 23 Abs. 2 BetmG bei Fehlen einer entsprechenden Bestimmung im kantonalen Verfahrensrecht als genügende gesetzliche Basis betrachtet werden könnte. Nach dem Wortlaut der Vorschrift handelt es sich nicht um eine strafprozessuale Ermächtigungsnorm, sondern um eine materiell-rechtliche Bestimmung über die hier nicht zu erörternde Frage, unter welchen Voraussetzungen objektiv vom V-Mann erfüllte Straftatbestände straflos bleiben.
4. Der Einsatz des V-Mannes "Toni" hat die oben umschriebenen Grenzen einer rechtsstaatlich vertretbaren verdeckten Fahndung nicht überschritten:
a) Die Abklärung des Verdachts von Rauschgiftdelikten ist wegen der Art dieser Verfehlungen oft nur durch einen V-Mann möglich. Gerade in diesem Bereich erweist sich diese Methode als notwendig und wirksam (vgl. dazu WALDER in Kriminalistik 1970 S. 41 ff.). Dass nach der Meldung eines konkreten Verdachtes, der Beschwerdeführer möchte ein grösseres Kokaingeschäft durchführen, ein Polizeifunktionär als Scheinkäufer eingesetzt wurde, war nicht unverhältnismässig. Es wurde damit weder kantonales Verfahrensrecht willkürlich ausgelegt, noch gegen ein Grundrecht oder gegen ein durch die EMRK geschütztes Menschenrecht verstossen.
b) Aufgrund der Angaben der verschiedenen Beteiligten und in vertretbarer, nicht willkürlicher Beweiswürdigung stellte die Vorinstanz fest, dass X. zuerst gegenüber Y. von einem Kokaingeschäft sprach und dann auch dem Interessenten "Toni" spontan "Stoff" anbot. Wenn es in der Folge auch stets "Toni" war, der den X. kontaktierte, um sich nach dem Stand der Dinge zu erkundigen, so kann daraus nicht die Straflosigkeit des Beschwerdeführers abgeleitet werden. X. hat von sich aus mit möglichen Lieferanten Verbindung aufgenommen und zudem auch anderwärts Geld für Rauschgifthandel gesucht. Weil er von "Toni" keine Telefonnummer besass, musste er zwangsläufig dessen Anrufe abwarten. Wesentlich ist, dass "Toni" nicht als Anstifter aufgetreten ist, sondern als Scheinkäufer lediglich die Ermittlungen über die auf ein grösseres Kokaingeschäft abzielende Aktivität des Beschwerdeführers ermöglichte.
5. Mit längern Ausführungen wird in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, auf die Angaben des V-Mannes "Toni" dürfe auch deswegen weder direkt noch indirekt abgestellt werden, weil er nicht als Zeuge vorgeladen und einvernommen worden sei (vgl. zur Diskussion in der BRD: JÜRGEN MEYER a.a.O. S. 855 f.). Wird anerkannt, dass im öffentlichen Interesse an einer möglichst wirksamen Bekämpfung des Drogenhandels der Einsatz von V-Leuten gerechtfertigt ist, so folgt daraus, dass die Identität und die Ermittlungsmethoden solcher Fahndungshelfer im Strafverfahren nicht leichthin bekannt zu geben sind; denn dadurch würde ihr weiterer Einsatz praktisch weitgehend vereitelt. Die Geheimhaltung der V-Leute verstösst an sich weder gegen strafprozessuale Prinzipien noch gegen verfassungsmässige Rechte. Es ist Sache der richterlichen Beweiswürdigung, festzustellen, welches Gewicht den schriftlichen Angaben eines nicht vor Gericht erscheinenden V-Mannes im konkreten Fall zukommen kann, soweit rechtlich relevante Tatsachen umstritten sind. Die dem Beschwerdeführer als strafbares Anstaltentreffen zur Last gelegten Handlungen sind durch das Ergebnis der Telefonabhörung, durch seine eigenen Angaben sowie Aussagen der übrigen Beteiligten belegt. Dass die Vorinstanz dem V-Mann eine etwas weniger aktive Rolle zuschreibt als der Beschwerdeführer in seinen Sachverhaltsschilderungen, beruht nicht auf Willkür, sondern auf einer haltbaren Würdigung der Beweise. | de | 1. Surveillance téléphonique. L'article 171b CPP/BE n'exclut pas une surveillance téléphonique au stade de l'instruction préliminaire (consid. 2b). Cette disposition peut servir de base légale pour des mesures préventives également, à la condition que la nature et la gravité des infractions envisagées justifient cette atteinte à la liberté personnelle (consid. 2c in fine).
2. Mise en oeuvre d'agents infiltrés.
a) La mise en oeuvre d'agents infiltrés est en principe licite, même sans base légale expresse, dans la mesure où la nature de l'infraction justifie le caractère occulte de l'enquête et où l'agent infiltré conduit ses investigations sur l'activité délictueuse en observant une attitude essentiellement passive, sans décider l'auteur à agir et sans provoquer l'infraction par une quelconque influence de sa part (consid. 3). In casu, il s'agissait de confirmer l'existence d'infractions à la LStup, qui n'étaient que soupçonnées (consid. 4).
b) Il n'est contraire ni aux principes du procès pénal, ni aux droits constitutionnels qu'un agent infiltré ne soit pas cité comme témoin devant le tribunal et ne soit pas entendu personnellement, de façon à pouvoir garder le secret (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-18%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Aus den Erwägungen:
2. Am 15. März 1984 wurde den Strafverfolgungsbehörden des Kantons Bern aus Deutschland mitgeteilt, dass nach den Angaben des in Freiburg BRD inhaftierten Schweizers Y. der in A. ansässige X. ein grösseres Kokaingeschäft - es war von 5 kg die Rede - plane und dafür Y. um Vermittlung von Fr. 200'000.-- ersucht habe. Der Untersuchungsrichter von A. eröffnete darauf die Strafverfolgung gegen X. und ordnete eine Telefonkontrolle an. Gleichzeitig wurde beschlossen, einen Polizeifunktionär unter dem Decknamen "Toni" als Scheinkäufer einzusetzen. "Toni" nahm durch Vermittlung von Y. mit X. Verbindung auf. Gestützt auf den Bericht des V-Mannes "Toni" über den Verlauf der Verhandlungen und auf die Protokolle der Telefonabhörung gab X. im Strafverfahren nach anfänglichem Bestreiten seine Bemühungen um Abwicklung eines Kokaingeschäftes zu.
a) Gegen die Anordnung der Telefonüberwachung werden in der staatsrechtlichen Beschwerde zwei Einwendungen erhoben. Einerseits wird geltend gemacht, es sei im Stadium der "allgemeinen erkundenden polizeilichen Fahndung" eine für dieses Stadium gesetzlich nicht vorgesehene Abhörmassnahme angeordnet worden. Bloss pro forma habe man eine Voruntersuchung eingeleitet. Anderseits rügt der Beschwerdeführer, das bernische Strafverfahrensrecht kenne keine präventive Telefonüberwachung; im konkreten Fall habe es sich aber nicht um die Abklärung eines begangenen Deliktes gehandelt, sondern um die Feststellung bevorstehender Verfehlungen.
b) Gemäss Art. 171b des bernischen Gesetzes über das Strafverfahren (StrV) kann der Untersuchungsrichter den Post-, Telefon- und Telegrafenverkehr eines Angeschuldigten überwachen lassen, "wenn ein Verbrechen oder Vergehen, dessen Schwere oder Eigenart den Eingriff rechtfertigt, oder wenn eine mit Hilfe des Telefons begangene Straftat verfolgt wird". Dass die Anordnung der Telefonüberwachung im vorliegenden Fall durch die zuständige Instanz und unter Einhaltung der Verfahrensvorschriften von Art. 171c StrV erfolgte, ist unbestritten. Dass das kantonale Recht die Telefonüberwachung für die Anfangsphase der Ermittlungen ausschliesse, lässt sich dem Strafverfahrensgesetz nicht entnehmen und wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan. Oft ist je nach den Umständen die Telefonüberwachung gerade zu Beginn der Untersuchung angezeigt. Unter diesem Aspekt fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass die beanstandete Anordnung gegen die Verfassung verstossen könnte bzw. in willkürlicher Auslegung des kantonalen Rechts erfolgte.
c) Ob mit dem Wortlaut von Art. 171b StrV die Telefonüberwachung sowie die andern dort geregelten Massnahmen strikte auf die Abklärung begangener Delikte beschränkt sein sollen, unter Ausschluss einer präventiven Überwachung beim dringenden Verdacht bevorstehender Straftaten, ist hier nicht zu untersuchen. Gemäss Art. 19 Ziff. 1 Abs. 6 BetmG begeht bereits eine Widerhandlung, wer Anstalten trifft, um sich irgendwie an Handel, Transport oder Lagerung von Betäubungsmitteln zu beteiligen. Durch das Verhalten des X., welches aus Deutschland gemeldet wurde, d.h. durch das Suchen von finanziellen Mitteln für ein Kokaingeschäft, hatte X. im erwähnten Sinne Anstalten getroffen, es war also gegebenenfalls bereits ein Straftatbestand erfüllt, und es ging bei der angeordneten Telefonüberwachung nicht nur um das Aufdecken geplanter Delikte, sondern auch um die Untersuchung bereits begangenen strafbaren Verhaltens. Im übrigen wäre es nicht unhaltbar, wenn Art. 171b StrV in sinngemässer Auslegung auch als gesetzliche Grundlage für präventive Massnahmen verstanden würde, sofern Schwere oder Eigenart des befürchteten Deliktes den Eingriff rechtfertigen. Die hier aufgrund dringenden Tatverdachts angeordnete Telefonüberwachung war sicher nicht rechtsmissbräuchlich.
3. a) Der Einsatz von sogenannten V-Leuten wird im schweizerischen Strafprozessrecht nicht ausdrücklich geregelt, gilt aber nach herrschender Auffassung grundsätzlich als zulässig, sofern die Eigenart der Delikte die verdeckte Fahndung zu rechtfertigen vermag und der V-Mann vorwiegend passiv die deliktische Aktivität untersucht, ohne durch eigene Einflussnahme die Tatbereitschaft zu wecken und zu strafbarem Verhalten zu verleiten (zur grundsätzlichen Zulässigkeit: BGE 108 Ib 538; ausführlich und mit vielen Hinweisen: OG Zürich vom 19. Oktober 1984 in ZR 83/1984 S. 293 ff.; vgl. auch Strafgericht BS vom 30. November 1983 in BJM 1984 S. 258 ff., wo die Zulässigkeit der Fahndungsmethode im konkreten Fall verneint wurde). Der Bundesgesetzgeber hat in Art. 23 Abs. 2 BetmG die Möglichkeit eines V-Mann-Einsatzes bei der Strafverfolgung im Bereich des Drogenhandels ausdrücklich berücksichtigt.
b) In der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde wird die rechtsstaatliche Zulässigkeit verdeckter Fahndung nicht prinzipiell und allgemein bestritten, jedoch die Auffassung vertreten, der V-Mann-Einsatz stelle einen schweren Eingriff in die Privatsphäre und die persönliche Freiheit des Betroffenen dar und ein solcher Eingriff sei im Rechtsstaat nur gestützt auf eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage möglich (vgl. dazu JÜRGEN MEYER in ZStW 95/1983 S. 857, Forderung gesetzlicher Regelung).
Ein solches Erfordernis einer gesetzlichen Basis für den V-Mann-Einsatz ist bisher in der schweizerischen Rechtsprechung und Doktrin weder diskutiert noch als rechtsstaatliche Schranke ausdrücklich anerkannt worden. Es ginge dabei um eine Weiterführung und Ausdehnung der gesetzgeberischen Motive, welche dem Erfordernis einer gesetzlichen Regelung für die Telefonabhörung und ähnliche Untersuchungsmassnahmen zugrunde liegen. Während die strafprozessualen Zwangsmassnahmen (wie Haft, Hausdurchsuchung usw.) klarerweise gegen den Willen der Betroffenen in eine geschützte Rechtssphäre eingreifen und die Überwachung des Telephon-, Post- und Telegrafenverkehrs - ohne Wissen der Betroffenen - im Interesse der Strafverfolgung gesetzlich geschützte Geheimbereiche verletzt, liegt die Problematik des V-Mann-Einsatzes auf einer etwas andern Ebene: Der Betroffene wird weder in seiner persönlichen Freiheit beschränkt, noch muss er irgendwelche andern Zwangsmassnahmen dulden, sondern er tritt mit einem ihm unbekannten Partner in Kontakt, mit welchem er aber nicht verhandeln würde, wenn er wüsste, dass dieser im Dienste der Fahndung steht. Soweit der V-Mann durch seine Kontakte lediglich ein strafbares Verhalten feststellt, das sich auch ohne sein Auftreten in gleicher oder ähnlicher Weise abgespielt hätte, dürfte der V-Mann-Einsatz unbedenklich sein. Unzulässig wäre es, wenn der V-Mann gewissermassen als Initiant eine deliktische Tätigkeit auslösen würde, zu der es sonst gar nicht gekommen wäre; denn die Strafverfolgungsorgane sollen nicht Kriminalität provozieren, um Täter verfolgen zu können, deren möglicherweise latent vorhandene Tatbereitschaft sonst nicht manifest geworden wäre. Fördert der V-Mann die Delinquenz des Betroffenen, ohne dass er direkt als Initiant oder gar Anstifter bezeichnet werden könnte, aber doch so, dass man annehmen muss, Umfang und Schwere der Taten wären ohne V-Mann-"Beteiligung" geringer, so ist dies bei der Strafzumessung zu berücksichtigen.
Die verdeckte Fahndung greift nicht in ein durch die Verfassung (oder die EMRK) geschütztes Grundrecht ein. Der Betroffene ist in seinen Entschlüssen und seinem Verhalten gegenüber dem V-Mann frei; er wird jedoch über die Identität des Verhandlungspartners und über dessen Verbindung zur Polizei getäuscht. Der Straftäter ist verfassungsrechtlich nicht davor geschützt, bei seinem rechtswidrigen Verhalten von einem für ihn nicht erkennbaren Polizeifunktionär beobachtet zu werden. Auch aus der EMRK (Art. 8) lässt sich kein Schutz des Delinquenten vor verdeckter Fahndung ableiten.
Ob die Fahndungsmethode des V-Mannes wegen gewisser Missbrauchsgefahren gesetzlich geregelt werden sollte und ob eine Normierung geeignet wäre, allfälligen Missbräuchen besser entgegenzutreten, als dies heute bereits durch die Rechtsprechung geschieht, hat der Gesetzgeber zu entscheiden. Nach geltendem Verfassungs- und Gesetzesrecht ist der V-Mann-Einsatz im Rahmen allgemeiner rechtsstaatlicher Schranken zulässig, ohne dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfte. Auch andere Ermittlungshandlungen - wie etwa die ständige Überwachung einer verdächtigen Person - können die Persönlichkeitssphäre erheblich tangieren und zu Feststellungen führen, welche für den Betroffenen nicht erwünscht sind, ohne dass je für derartige Massnahmen eine gesetzliche Basis für notwendig gehalten worden wäre.
c) Besteht somit de constitutione lata das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für den V-Mann-Einsatz nicht, so erübrigt sich eine Untersuchung darüber, ob Art. 23 Abs. 2 BetmG bei Fehlen einer entsprechenden Bestimmung im kantonalen Verfahrensrecht als genügende gesetzliche Basis betrachtet werden könnte. Nach dem Wortlaut der Vorschrift handelt es sich nicht um eine strafprozessuale Ermächtigungsnorm, sondern um eine materiell-rechtliche Bestimmung über die hier nicht zu erörternde Frage, unter welchen Voraussetzungen objektiv vom V-Mann erfüllte Straftatbestände straflos bleiben.
4. Der Einsatz des V-Mannes "Toni" hat die oben umschriebenen Grenzen einer rechtsstaatlich vertretbaren verdeckten Fahndung nicht überschritten:
a) Die Abklärung des Verdachts von Rauschgiftdelikten ist wegen der Art dieser Verfehlungen oft nur durch einen V-Mann möglich. Gerade in diesem Bereich erweist sich diese Methode als notwendig und wirksam (vgl. dazu WALDER in Kriminalistik 1970 S. 41 ff.). Dass nach der Meldung eines konkreten Verdachtes, der Beschwerdeführer möchte ein grösseres Kokaingeschäft durchführen, ein Polizeifunktionär als Scheinkäufer eingesetzt wurde, war nicht unverhältnismässig. Es wurde damit weder kantonales Verfahrensrecht willkürlich ausgelegt, noch gegen ein Grundrecht oder gegen ein durch die EMRK geschütztes Menschenrecht verstossen.
b) Aufgrund der Angaben der verschiedenen Beteiligten und in vertretbarer, nicht willkürlicher Beweiswürdigung stellte die Vorinstanz fest, dass X. zuerst gegenüber Y. von einem Kokaingeschäft sprach und dann auch dem Interessenten "Toni" spontan "Stoff" anbot. Wenn es in der Folge auch stets "Toni" war, der den X. kontaktierte, um sich nach dem Stand der Dinge zu erkundigen, so kann daraus nicht die Straflosigkeit des Beschwerdeführers abgeleitet werden. X. hat von sich aus mit möglichen Lieferanten Verbindung aufgenommen und zudem auch anderwärts Geld für Rauschgifthandel gesucht. Weil er von "Toni" keine Telefonnummer besass, musste er zwangsläufig dessen Anrufe abwarten. Wesentlich ist, dass "Toni" nicht als Anstifter aufgetreten ist, sondern als Scheinkäufer lediglich die Ermittlungen über die auf ein grösseres Kokaingeschäft abzielende Aktivität des Beschwerdeführers ermöglichte.
5. Mit längern Ausführungen wird in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, auf die Angaben des V-Mannes "Toni" dürfe auch deswegen weder direkt noch indirekt abgestellt werden, weil er nicht als Zeuge vorgeladen und einvernommen worden sei (vgl. zur Diskussion in der BRD: JÜRGEN MEYER a.a.O. S. 855 f.). Wird anerkannt, dass im öffentlichen Interesse an einer möglichst wirksamen Bekämpfung des Drogenhandels der Einsatz von V-Leuten gerechtfertigt ist, so folgt daraus, dass die Identität und die Ermittlungsmethoden solcher Fahndungshelfer im Strafverfahren nicht leichthin bekannt zu geben sind; denn dadurch würde ihr weiterer Einsatz praktisch weitgehend vereitelt. Die Geheimhaltung der V-Leute verstösst an sich weder gegen strafprozessuale Prinzipien noch gegen verfassungsmässige Rechte. Es ist Sache der richterlichen Beweiswürdigung, festzustellen, welches Gewicht den schriftlichen Angaben eines nicht vor Gericht erscheinenden V-Mannes im konkreten Fall zukommen kann, soweit rechtlich relevante Tatsachen umstritten sind. Die dem Beschwerdeführer als strafbares Anstaltentreffen zur Last gelegten Handlungen sind durch das Ergebnis der Telefonabhörung, durch seine eigenen Angaben sowie Aussagen der übrigen Beteiligten belegt. Dass die Vorinstanz dem V-Mann eine etwas weniger aktive Rolle zuschreibt als der Beschwerdeführer in seinen Sachverhaltsschilderungen, beruht nicht auf Willkür, sondern auf einer haltbaren Würdigung der Beweise. | de | 1. Sorveglianza telefonica. L'art. 171b CPP/BE non esclude una sorveglianza telefonica nella fase iniziale dell'inchiesta (consid. 2b). Tale disposizione può servire altresì come base legale per misure preventive, ove la natura e la gravità del reato temuto giustifichino questa restrizione della libertà personale (consid. 2c in fine).
2. Impiego d'agenti infiltrati.
a) L'impiego di agenti infiltrati è, in linea di principio, lecito, anche senza una base legale espressa, nella misura in cui la natura del reato giustifichi il carattere occulto dell'inchiesta e l'agente infiltrato svolga le indagini sull'attività delittuosa mantenendo un'attitudine prevalentemente passiva, senza determinare l'interessato ad agire e senza provocare la commissione del reato mediante una propria influenza (consid. 3). Nella fattispecie si trattava di corroborare l'esistenza d'infrazioni alla legge federale sugli stupefacenti, inizialmente solo sospettate (consid. 4).
b) Non è contrario ai principi della procedura penale né ai diritti costituzionali che un agente infiltrato non sia citato come teste avanti il tribunale e non sia sentito personalmente, in modo che la sua identità e la sua attività possano essere mantenute segrete (consid. 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-18%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 180
Im Hinblick auf das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (SR 831.40; BVG), das am 1. Januar 1985 in Kraft trat, fasste der Regierungsrat des Kantons Bern am 19. Dezember 1984 den folgenden Beschluss:
"1. Nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Vorsorge (BVG) und der betreffenden Ausführungserlasse kann die Versicherung der Assistenz- und Oberärzte ab 1. Januar 1985 nur noch bei registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen.
2. Den Assistenz- und Oberärzten steht zu diesem Zweck der Beitritt zur Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung offen.
3. Die berufliche Vorsorge der im Staatsdienst stehenden Assistenz- und Oberärzte kann durch Beitritt zu anderen registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen, sofern die Aufnahme als Einzelmitglied möglich ist. Als Arbeitgeber rechnet der Kanton Bern aber ausschliesslich mit der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ab.
4. Der Austritt eines Assistenz- oder Oberarztes aus der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ist während der Dauer des Dienstverhältnisses mit dem Kanton Bern nicht möglich.
5. Den anderweitig versicherten Assistenz- und Oberärzten werden für ihre berufliche Vorsorge Arbeitgeberbeiträge ausgerichtet:
- für die Altersvorsorge 50% der Altersgutschriften nach den Artikeln 16 und 95 BVG; der Berechnung liegen die koordinierten und begrenzten Besoldungen nach BVG zugrunde;
- für die Risikoversicherung 1% der AHV-pflichtigen, unbegrenzten Besoldungen, abzüglich Koordinationsabzug nach BVG.
6. Den Assistenz- und Oberärzten wird eine Frist bis Ende Februar 1985 eingeräumt, damit sie ihren gesetzlichen Vorsorgepflichten nachkommen. Nach Ablauf dieser Frist werden die bisher privat versicherten Assistenz- und Oberärzte, die keiner registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtung angeschlossen sind, rückwirkend ab 1. Januar 1985 in die Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung aufgenommen.
7. Die ausserhalb der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten Assistenz- und Oberärzte haben ihren ausdrücklichen Verzicht auf Ansprüche gegenüber dem Staat für die wirtschaftlichen Folgen von Tod und Invalidität zu erklären.
8. Diese Regelung gilt für Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte, die als Assistenz- oder Oberärzte an den Kliniken und Instituten der Universität Bern sowie an den kantonalen Spitälern angestellt sind. Sie wird auf eine Anstellungsdauer von gesamthaft 10 Jahren begrenzt.
9. Dieser Beschluss tritt am 1. Januar 1985 in Kraft. Damit werden die Regierungsratsbeschlüsse Nr. 8677 vom 11. Dezember 1970, Nr. 1144 vom 14. April 1976 und Nr. 829 vom 2. März 1983 aufgehoben."
Gegen diesen Beschluss erhob der Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte, Sektion Bern, staatsrechtliche Beschwerde. Er rügte in der Hauptsache eine Verletzung von Art. 34quater Abs. 3 BV und - jedenfalls sinngemäss - Art. 2 ÜbBest. BV, weil die Beiträge des Staates Bern von nur 1% der koordinierten Löhne an die private Risikoversicherung Art. 66 Abs. 1 BVG nicht genügen würden und der Regierungsrat ein Art. 66 Abs. 2 BVG verletzendes Abrechnungssystem mit den privat versicherten Ärzten gewählt habe. Der angefochtene Beschluss verletze ferner die verfassungsmässigen Rechte der Verbandsmitglieder aus Art. 4 BV durch rechtsungleiche Behandlung der nicht bei der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten Ärzte. Ihre unterschiedliche Behandlung sei willkürlich, weil sie in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufe, und verstosse gegen Treu und Glauben, weil sie ein echtes Wahlrecht ausschliesse.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und überweist die Akten dem Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Behandlung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft sämtliche Eintretensfragen frei und von Amtes wegen, ohne an die Vorbringen der Parteien gebunden zu sein (BGE 110 Ia 68 E. 1; BGE 109 Ia 64 E. 1, mit weiteren Nachweisen).
a) Beim angefochtenen Regierungsratsbeschluss handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass und nicht um eine Verfügung. Ein solcher kantonaler Erlass unterliegt grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 OG. Die dreissigtägige Frist zur Beschwerde gegen einen Erlass ist von der nach kantonalem Recht massgebenden Publikation an zu berechnen (Art. 89 Abs. 1 OG; BGE 110 Ia 12 E. 1c; BGE 108 Ia 142 E. 1, mit Hinweisen). Dem angefochtenen Beschluss lässt sich zwar nicht entnehmen, wann er publiziert worden ist; doch dürfte dies längst geschehen sein, da er auf den 1. Januar 1985 in Kraft getreten sein soll. Die Beschwerdefrist ist - unter Berücksichtigung der Gerichtsferien gemäss Art. 34 Abs. 1 lit. c OG - jedenfalls gewahrt.
b) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig gerügten Bestimmungen in seinen rechtlich geschützten Interessen (Art. 88 OG) direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt werden oder wenigstens einmal angewandt werden könnten (BGE 110 Ia 10 E. 1a; BGE 109 Ia 35 E. 2a, 64 E. 1a, 118 E. 2b, 253 E. 4a, je mit weiteren Nachweisen). Das ist hinsichtlich der angefochtenen Bestimmungen des Regierungsratsbeschlusses bei den Assistenz- und Oberärzten im Dienste des Staates Bern direkt der Fall, während solche Ärzte, die zur Zeit bei andern Spitälern im Kanton in Ausbildung stehen, virtuell betroffen sind, soweit die weitere Ausbildung an kantonalen Spitälern für sie nicht ausgeschlossen ist.
Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wird nach bundesgerichtlicher Praxis auch einer Vereinigung zuerkannt, wenn sie eine juristische Person ist, nach ihren Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 109 Ia 35 E. 2b, 119 E. 2b, mit weiteren Hinweisen). Diese Voraussetzungen treffen auf den Beschwerdeführer zu. Er hat als Verein mit Rechtspersönlichkeit unter anderem die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder zu wahren (Art. 1 Abs. 1 der Statuten), und bei diesen Mitgliedern handelt es sich um noch nicht frei praktizierende Ärzte, Zahnärzte und Veterinäre sowie Examenskandidaten, welche den ersten Teil des Eidgenössischen Medizinal-Examens bestanden haben (Art. 2 Abs. 1 der Statuten).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - erst zulässig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht wurde (Art. 86 Abs. 2 und Art. 87 OG). Sie kann zudem nur erhoben werden, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder ein Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Das Erfordernis der Erschöpfung aller zur Verfügung stehenden kantonalen Rechtsmittel, auf welches sich der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung beruft, gilt auch für die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen Erlass (BGE 109 Ia 119 E. 2c; vgl. auch BGE 110 Ia 211 ff.). Somit muss vor einer entsprechenden Beschwerde von jedem ordentlichen oder ausserordentlichen kantonalen Rechtsbehelf Gebrauch gemacht werden, der dem Beschwerdeführer Anspruch auf einen Entscheid der angerufenen Behörde gibt und geeignet ist, den behaupteten rechtlichen Nachteil zu beseitigen (BGE 110 Ia 137 E. 2a, mit Hinweisen). Ebenso findet der in Art. 84 Abs. 2 OG verankerte Grundsatz der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde bei der abstrakten Normenkontrolle Anwendung. So ist die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass etwa dann ausgeschlossen, wenn die Beschwerde an den Bundesrat gemäss Art. 73 Abs. 1 VwVG oder - ausnahmsweise (vgl. dazu unten E. 3) - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 108 Ia 113 E. 1b; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 267 ff.; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 202; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 113).
2. Zunächst ist zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen gegen den Beschluss vom 19. Dezember 1984 - gemäss der vom Regierungsrat vertretenen Auffassung - nicht mit der Klage nach Art. 73 BVG beim Versicherungsgericht des Kantons Bern, dessen Urteil mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden könnte (Art. 73 Abs. 4 BVG), geltend zu machen sind.
a) Nach Art. 73 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet. Die Kantone haben zur Erledigung dieser Streitigkeiten ein einfaches, rasches und in der Regel kostenloses Verfahren vorzusehen, bei dem der Richter den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 73 Abs. 2 BVG).
Das Berufsvorsorgegesetz selbst räumt den Vorsorgeeinrichtungen - anders als frühere Sozialversicherungsgesetze den anderen Sozialversicherungsträgern (Ausgleichskassen, Krankenkassen, Unfallversicherern usw.) - nicht die Befugnis ein, Verfügungen zu erlassen. Ob öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen gemäss den einschlägigen eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Bestimmungen weiterhin Streitigkeiten mit den Versicherten - unter Vorbehalt des Weiterzuges nach Art. 73 BVG - verbindlich durch Verfügungen erledigen können, erscheint fraglich (vgl. SCHWARZENBACH, Die Rechtspflege nach dem BVG, SZS 27/1983 S. 183; SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in Recueil de Jurisprudence neuchâteloise 1984 S. 15); den privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen auf jeden Fall steht kein Recht zum Erlass von (hoheitlichen) Verfügungen zu (vgl. dagegen z.B. Art. 99 UVG, der auch für private Unfallversicherer gilt). Dementsprechend handelt es sich beim Verfahren nach Art. 73 BVG um ein Klageverfahren, dem keine Verfügung, sondern eine "Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten" zugrunde liegt (vgl. auch Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975, BBl 1976 I 210). Dieses Klageverfahren ist weitgehend nach den gleichen Grundsätzen wie das Verfahren im Bereiche der AHV (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210) oder bei zivilrechtlichen Streitigkeiten aus einem Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 5'000.-- (vgl. Art. 343 OR) ausgestaltet.
b) Bei der Schaffung dieses Klageverfahrens hatte der Gesetzgeber in erster Linie die Entscheidung streitiger Anwendungsfälle des Berufsvorsorgegesetzes im obligatorischen und überobligatorischen Bereich - etwa über Versicherungs- oder Freizügigkeitsleistungen - im Auge (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210). Allerdings betrifft dieses Verfahren nicht nur Streitigkeiten, bei denen unter anderem Anspruchsberechtigte nach Entstehung von Leistungsansprüchen beteiligt sind, sondern auch solche mit künftig Anspruchsberechtigten, z.B. mit Arbeitnehmern über die Versicherungspflicht oder über die ihnen vom Arbeitgeber für die Finanzierung der Vorsorgeeinrichtung vom Lohn abgezogenen Beiträge. Dementsprechend sind nicht nur Leistungsklagen, sondern auch Feststellungs- und Unterlassungsklagen möglich (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127/8; HELBLING/LANG, Personalvorsorge und BVG, S. 305; SCHWARZENBACH, a.a.O., S. 181 und S. 183). Der Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 BVG würde nun zwar ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle - z.B. mittels einer Feststellungsklage - nicht ausschliessen. Es entspricht aber nicht dem Sinn des typischerweise auf die Streiterledigung im einzelnen Anwendungsfall ausgerichteten Klageverfahrens, eine Klage auf eine vom streitigen Einzelfall losgelöste Feststellung der Verfassungs- oder sonstigen Bundesrechtswidrigkeit eines Vorsorgereglementes und auf Aufhebung der angefochtenen Norm zuzulassen.
c) Auch die Ausgestaltung des an das Urteil der letzten kantonalen Gerichtsinstanz anschliessenden Verfahrens zeigt, dass die Klage nach Art. 73 BVG zur abstrakten Normenkontrolle nicht geeignet ist. Das Urteil der letzten kantonalen Instanz kann - wie im Sozialversicherungsrecht üblich - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 und Art. 128 OG i.V.m. Art. 5 VwVG aber ist in der Regel zur abstrakten Normenkontrolle nicht gegeben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1). Zwar ist gerade im Bereiche der Kassenreglemente von BVG-Vorsorgeeinrichtungen nicht ausgeschlossen, dass deren abstrakte Kontrolle in letzter Instanz mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 74 Abs. 1 lit. a und Abs. 4 i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG; vgl. dazu unten E. 3), doch stellt diese Anfechtungsmöglichkeit eine Ausnahme dar, die nur aufgrund der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung zulässig ist. Rein sprachlich-logisch könnte zwar auch der Entscheid eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle als Verfügung bezeichnet werden, gegen die sich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet. Die Zulässigkeit der Beschwerde entscheidet sich indessen nicht nach der formellen Natur des angefochtenen Entscheides, sondern nach dessen Gegenstand. Damit aber ein im Verfahren nach Art. 73 BVG ergangenes Urteil eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden kann, muss es zwangsläufig eine "Anordnung der Behörden im Einzelfall" (Art. 5 Abs. 1 VwVG), d.h. ein individuell-konkretes Streitverhältnis und nicht die vom einzelnen Anwendungsfall losgelöste abstrakte Kontrolle einer Norm, zum Gegenstand haben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1; SALADIN, a.a.O., S. 103; GYGI, a.a.O., 2. Aufl., S. 105 und S. 227/8). Das in Art. 73 BVG vorgesehene Klageverfahren mit anschliessender Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt somit keine abstrakte Kontrolle von reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG - zu denen auch die von Einrichtungen des öffentlichen Rechts erlassenen Vorschriften gehören (Art. 50 Abs. 2 BVG) - durch das Eidg. Versicherungsgericht zu.
d) Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgeführten Meinungsaustausch vorbehaltlos angeschlossen.
3. Sodann ist zu untersuchen, ob allenfalls eine Beschwerde bei der Aufsichtsbehörde (Art. 61 ff. BVG) - deren Verfügungen an die Eidg. Beschwerdekommission (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG) und deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 74 Abs. 4 BVG) weitergezogen werden können - geeignet wäre, die behaupteten Rechtsnachteile zu beseitigen.
a) Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton eine Behörde zu bezeichnen, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen Vorsorgeeinrichtungen der Aufsicht des Bundes unterstehen (Art. 61 Abs. 2 BVG). Die Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie unter anderem die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufgaben der Aufsichtsbehörden hat der Bundesrat in der Verordnung über die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (SR 831.435.1; BVV 1) näher umschrieben. Im Kanton Bern wurde das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht als Aufsichtsbehörde bestimmt (Art. 10a Abs. 1 des Dekretes über die Organisation der Justizdirektion vom 4. Mai 1955, in der Fassung vom 29. August 1983).
b) Die Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften zu prüfen, sondern sie ist auch befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Sie kann demnach mit den gesetzlichen Vorschriften nicht übereinstimmende Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (LANG/HOLLENWEGER, Aufsicht und Rechtspflege in der beruflichen Vorsorge, S. 17; vgl. zum ähnlich gelagerten Problem bei der Stiftungsaufsicht BGE 100 Ib 144 /5 E. 2a). Es gehört zweifellos zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde, auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass der Vorsorgeeinrichtung berührten Personen, die - wie etwa die Arbeitnehmer - ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung haben, seine Gesetzmässigkeit zu prüfen und die erforderlichen Verfügungen zu treffen (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 209; RIEMER, a.a.O., S. 129; HELBLING/LANG, a.a.O., S. 308). Dabei hat sie nicht nur zu untersuchen, ob die Reglemente mit dem Berufsvorsorgegesetz und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen übereinstimmen, sondern mit den gesetzlichen Vorschriften allgemein, d.h. mit dem gesamten privaten und öffentlichen Bundesrecht, wozu namentlich auch das Stiftungsrecht zählt (Art. 62 Abs. 2 BVG; RIEMER, a.a.O., S. 78; vgl. für die Rechtslage vor dem 1. Januar 1985 auch das Urteil vom 7. Juli 1980 i.S. G. und S., in SZS 26/1982 S. 141 ff., auszugsweise amtlich publiziert in BGE 106 II 155 /7). Sie kann auch ohne weiteres prüfen, ob ein Kassenreglement allenfalls verfassungsmässige Rechte der Arbeitnehmer verletzt oder sonst gegen die Bundesverfassung verstösst. Das Verfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG ist somit grundsätzlich zur von einem streitigen Anwendungsfall losgelösten Kontrolle reglementarischer Bestimmungen geeignet und vorgesehen.
c) Unter den von der Aufsichtsbehörde zu prüfenden "reglementarischen Bestimmungen" sind Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen über die Leistungen, die Organisation, die Finanzierung usw. zu verstehen (Art. 50 Abs. 1 BVG). Darunter fallen nach ausdrücklicher Regelung des Berufsvorsorgegesetzes auch die Vorschriften von Bund, Kantonen und Gemeinden bei Einrichtungen öffentlichen Rechts (Art. 50 Abs. 2 BVG). Die kantonale Aufsichtsbehörde hat demnach auch die öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen (Art. 2 und Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Davon sind Erlasse des Kantons selbst nicht ausgenommen.
Dies ist nicht unproblematisch, weil die Aufsichtsbehörde in der Regel - wie z.B. im Kanton Bern - den Behörden, die die kantonalen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge der Beamten usw. erlassen (Regierungsrat, evtl. Grosser Rat), hierarchisch untergeordnet ist. Diese Tatsache kann indessen an den umfassenden Aufgaben der Aufsichtsbehörde im Bereiche der beruflichen Vorsorge nichts ändern. Der Bundesgesetzgeber hat - nach langen parlamentarischen Beratungen - eine weitgehende Gleichstellung der öffentlichrechtlichen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich gewollt (vgl. dazu Amtl.Bull. NR 1977 II S. 1352; Amtl.Bull. StR 1980 S. 289 ff.; Amtl.Bull. NR 1981 II S. 1099 f.; Amtl.Bull. StR 1982 S. 20 f.). Dass eine solche Gleichstellung zwangsläufig zusätzliche Kontrollen auch gegenüber dem "Staat" mit sich bringen würde, war sich der Gesetzgeber durchaus bewusst (vgl. dazu das Votum von Bundesrat Hürlimann, in Amtl.Bull. StR 1980 S. 293; s. auch RIEMER, a.a.O., S. 84/6). Die bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Aufsichtsbehörde (Art. 1 Abs. 1 BVV 1), alle reglementarischen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge - einschliesslich der entsprechenden kantonalen Erlasse - auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen, geht den kantonalrechtlichen Bestimmungen über die Verwaltungshierarchie vor. Dementsprechend haben die kantonalen Aufsichtsbehörden im Bereiche der beruflichen Vorsorge gegenüber weiteren Kantonsinstanzen Weisungs- und Kontrollrecht (Art. 1 Abs. 3 BVV 1). Verwaltungsmässig oder politisch übergeordnete kantonale Instanzen haben sich gegenüber der Aufsichtsbehörde auf die blosse Dienstaufsicht zu beschränken (vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Die Kantone sind auch nicht befugt, einzelne öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen von der Kontrolle der von ihnen zu bestimmenden einzigen Aufsichtsbehörde (Art. 61 Abs. 1 BVG, Art. 1 Abs. 1 BVV 1) auszunehmen (vgl. M. RIEMER, a.a.O., S. 86, mit Hinweis auf die gesetzwidrige Regelung im zürcherischen Recht; vgl. auch PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 29/1985, S. 237 f.).
d) Das Berufsvorsorgegesetz enthält keine für die Aufsichtsbehörden massgebenden Verfahrensvorschriften. Die Vorschriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) finden auf das Verfahren vor den kantonalen Aufsichtsbehörden nur beschränkt Anwendung (Art. 1 Abs. 3 VwVG). Neben den in Art. 1 Abs. 3 VwVG ausdrücklich erwähnten Bestimmungen hat allerdings das Bundesgericht die nicht endgültig entscheidenden letzten kantonalen Instanzen - zu denen die kantonalen Aufsichtsbehörden zu zählen sind - zur Beachtung weiterer bundesrechtlicher Verfahrensvorschriften, etwa hinsichtlich der Beschwerdelegitimation oder der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, verhalten (BGE 109 Ib 216 E. 2b, zurückgehend auf BGE 103 Ib 148; BGE 106 Ib 116; anders noch BGE 102 Ib 225 E. 1). Für das Verfahren vor den Aufsichtsbehörden des Bundes (Art. 61 Abs. 2 BVG; Art. 3 BVV 1) ist das Verwaltungsverfahrensgesetz ohne Einschränkung anwendbar (Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG).
Die Bezeichnung der von den Kantonen und vom Bund zu bestimmenden Behörden als Aufsichtsbehörde (Art. 61 BVG) liesse an sich die Annahme zu, die Betroffenen könnten nur mit Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde im Sinne von Art. 71 VwVG an sie gelangen. Im allgemeinen gibt eine Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde dem Bürger keinen Rechtsanspruch darauf, einen Entscheid der Behörde zu erhalten, in dem diese über die von ihm angezeigte angebliche Verletzung seiner Rechte befindet (vgl. Art. 71 Abs. 2 VwVG). Die Konferenz der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörden scheint hinsichtlich des Verfahrens nach Art. 62 BVG diese Auffassung zu vertreten, sieht sie doch in ihren Mitteilungen zu den vorgeschriebenen Reglementsprüfungen (SZS 30/1986 S. 56/7) eine Beschwerde von Arbeitnehmern oder anderen Betroffenen überhaupt nicht vor. Eine solche Auffassung würde jedoch dem - auch für die kantonalen Aufsichtsbehörden massgebenden - Verfahrensrecht des Bundes widersprechen.
aa) Vor dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes unterlagen die privaten Vorsorgeeinrichtungen, soweit sie in der Rechtsform der Stiftung organisiert waren, der Stiftungsaufsicht gemäss Art. 84 ZGB. Nunmehr unterstehen diese Stiftungen - ebenso wie die anders organisierten Vorsorgeeinrichtungen - den Aufsichtsbehörden des Berufsvorsorgegesetzes (Art. 62 Abs. 2 BVG, Art. 89bis Abs. 6 ZGB), und zwar nicht nur hinsichtlich der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestleistungen, sondern auch im überobligatorischen Bereich (Art. 49 Abs. 2 BVG). Die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen hat bei den Stiftungen die vormalige Aufsicht durch die vom Zivilgesetzbuch vorgesehenen Behörden abgelöst. Die für die Stiftungsaufsicht geltenden Grundsätze müssen demnach sinnvollerweise auf die Aufsichtsbehörden gemäss Berufsvorsorgegesetz angewandt werden, soweit dem nicht ausdrücklich abweichende Vorschriften im Gesetz entgegenstehen.
Lehre und Rechtsprechung haben aus Art. 84 Abs. 2 ZGB abgeleitet, dass jeder am Einschreiten der Stiftungsbehörde Interessierte auf dem Beschwerdeweg an diese Behörde gelangen könne. Diese Beschwerde wurde als eigentliches Rechtsmittel betrachtet, das dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid einräumt (vgl. dazu eingehend BGE 107 II 388 /390 E. 3, mit zahlreichen Nachweisen; s. auch BGE 110 II 440 E. 2; BGE 108 II 497 ff.). Die Legitimation zur Beschwerdeführung wurde weitgefasst und insbesondere den tatsächlichen oder potentiellen Destinatären zuerkannt (BGE 110 II 440 E. 2; BGE 107 II 389). Im Bereiche der als Stiftungen organisierten Personalvorsorgeeinrichtungen hatten somit die als spätere Leistungsbezüger in Betracht fallenden Personen schon bisher die Möglichkeit, mit einem förmlichen Rechtsmittel an die Aufsichtsbehörden zu gelangen. Daran hat sich mit dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes nichts geändert. Steht aber den bei einer Stiftung Versicherten ein förmliches Rechtsmittel an die Aufsichtsbehörde zu, so muss dies auch für Versicherte gelten, deren Arbeitgeber sich einer anders organisierten privaten oder einer öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung angeschlossen haben. Anders entscheiden hiesse, eine weder im Berufsvorsorgegesetz vorgesehene noch sonstwie gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Versicherten schaffen.
bb) Sodann spricht auch die im Berufsvorsorgegesetz geregelte Ausgestaltung des weiteren Beschwerdeweges dafür, die Beschwerde an die Aufsichtsbehörde als förmliches Rechtsmittel zu betrachten. Die Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde an die Eidg. Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG). Für das Verfahren vor der Beschwerdekommission gilt nach ausdrücklicher Vorschrift (ebenfalls) das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (Art. 74 Abs. 3 BVG). Zur Beschwerde berechtigt ist demnach unter anderem, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 lit. a VwVG). Die beschwerdelegitimierten Personen aber sind berechtigt, vor der Vorinstanz als Parteien aufzutreten (Art. 6 VwVG; vgl. auch BGE 108 Ib 94). Dieses Recht steht ihnen auch im kantonalen Verfahren zu, da das kantonale Recht die Parteistellung eines Beschwerdeführers nicht einschränken darf (BGE 109 Ib 216 E. 2b; BGE 108 Ib 95, 250, 470; BGE 107 Ib 175 E. 3, mit weiteren Hinweisen). Wer - wie die bei einer Vorsorgeeinrichtung Versicherten - befugt ist, bei der Eidg. Beschwerdekommission gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde Beschwerde zu führen, kann daher auch bei der Aufsichtsbehörde selbst als Partei auftreten und hat Anspruch darauf, dass eine von ihm gegen ein Reglement einer Vorsorgeeinrichtung erhobene Beschwerde mit einem förmlichen Entscheid (Verfügung) erledigt wird. Bei einer Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen Sinne dagegen, die keinen Anspruch auf einen Entscheid einräumt, hätte der Beschwerdeführer keine Parteistellung (Art. 71 Abs. 2 VwVG) und keine Möglichkeit des Weiterzugs eines Entscheides an eine höhere Instanz.
e) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass jeder, der als späterer Berechtigter gegenüber einer öffentlich- oder privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtung in Frage kommt, einen eigenen Rechtsanspruch darauf hat, dass die Aufsichtsbehörde auf seine Beschwerde hin die reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtung auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften des privaten und öffentlichen Rechts (unter Einschluss der Bundesverfassung) prüft und einen entsprechenden Entscheid erlässt. Dies schliesst die Möglichkeit aus, eine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 BVG mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
4. Es ist nicht zu verkennen, dass hinsichtlich der Kontrolle reglementarischer Bestimmungen auf ihre Gesetzeskonformität hin zwischen den beiden im Berufsvorsorgegesetz vorgesehenen Rechtswegen - dem Klageverfahren nach Art. 73 BVG und dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG - im Ergebnis eine gewisse Überschneidung besteht, die nicht in jeder Hinsicht zu befriedigen vermag. Es könnte der Fall eintreten, dass eine vom Bundesgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur abstrakten Normenkontrolle nach Art. 74 BVG als gesetzmässig bezeichnete Reglementsbestimmung vom Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur inzidenten Normenkontrolle nach Art. 73 BVG als gesetzwidrig erachtet und deshalb im Einzelfall nicht angewandt wird. Dies muss jedoch in Kauf genommen werden, da sich der Gesetzgeber klar für die Schaffung zweier unterschiedlicher Rechtswege entschieden hat.
Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgeführten Meinungsaustausch ebenfalls angeschlossen.
5. Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 19. Dezember 1984 regelt die berufliche Vorsorge von Arbeitnehmern des Kantons (Ziff. 8) und wurde im Hinblick auf das Berufsvorsorgegesetz erlassen (Ziff. 1). Bei sämtlichen angefochtenen Ziffern handelt es sich um Bestimmungen, die Gegenstand eines Reglements im Sinne von Art. 50 (Abs. 2) BVG sind. Ob der beanstandete Beschluss daneben allenfalls auch Vorschriften enthält, die nur das Dienstverhältnis der Assistenz- und Oberärzte betreffen, ist unerheblich.
Die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen, denen zufolge der Beschluss in verschiedener Hinsicht die Bundesverfassung und das Berufsvorsorgegesetz verletzen soll, können von der kantonalen Aufsichtsbehörde, dem Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht, geprüft werden. Der Beschwerdeführer, der die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen hat (vgl. vorne E. 1b), ist neben seinen dazu offensichtlich legitimierten Mitgliedern berechtigt, den Beschluss mit Beschwerde beim Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht anzufechten. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann unter diesen Umständen nicht eingetreten werden.
6. Die Akten sind von Amtes wegen an das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Erledigung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zu überweisen. Das Amt hat den angefochtenen Beschluss auf seine Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin zu prüfen, ohne an allfällige Weisungen des ihm dienstlich vorgesetzten Regierungsrates gebunden zu sein, da dem Regierungsrat hinsichtlich der BVG-Aufsicht keine Weisungskompetenz zukommt. | de | Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 2/87 OG; Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde. Beschwerde gegen eine die berufliche Vorsorge von Assistenz- und Oberärzten im Dienste des Kantons regelnde Verordnung; Klageweg nach Art. 73 BVG; Beschwerdeweg nach Art. 74 BVG und Beschwerde bei der zur Prüfung von Vorsorgereglementen zuständigen erstinstanzlichen Aufsichtsbehörde (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-180%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,829 | 112 Ia 180 | 112 Ia 180
Sachverhalt ab Seite 180
Im Hinblick auf das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (SR 831.40; BVG), das am 1. Januar 1985 in Kraft trat, fasste der Regierungsrat des Kantons Bern am 19. Dezember 1984 den folgenden Beschluss:
"1. Nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Vorsorge (BVG) und der betreffenden Ausführungserlasse kann die Versicherung der Assistenz- und Oberärzte ab 1. Januar 1985 nur noch bei registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen.
2. Den Assistenz- und Oberärzten steht zu diesem Zweck der Beitritt zur Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung offen.
3. Die berufliche Vorsorge der im Staatsdienst stehenden Assistenz- und Oberärzte kann durch Beitritt zu anderen registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen, sofern die Aufnahme als Einzelmitglied möglich ist. Als Arbeitgeber rechnet der Kanton Bern aber ausschliesslich mit der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ab.
4. Der Austritt eines Assistenz- oder Oberarztes aus der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ist während der Dauer des Dienstverhältnisses mit dem Kanton Bern nicht möglich.
5. Den anderweitig versicherten Assistenz- und Oberärzten werden für ihre berufliche Vorsorge Arbeitgeberbeiträge ausgerichtet:
- für die Altersvorsorge 50% der Altersgutschriften nach den Artikeln 16 und 95 BVG; der Berechnung liegen die koordinierten und begrenzten Besoldungen nach BVG zugrunde;
- für die Risikoversicherung 1% der AHV-pflichtigen, unbegrenzten Besoldungen, abzüglich Koordinationsabzug nach BVG.
6. Den Assistenz- und Oberärzten wird eine Frist bis Ende Februar 1985 eingeräumt, damit sie ihren gesetzlichen Vorsorgepflichten nachkommen. Nach Ablauf dieser Frist werden die bisher privat versicherten Assistenz- und Oberärzte, die keiner registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtung angeschlossen sind, rückwirkend ab 1. Januar 1985 in die Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung aufgenommen.
7. Die ausserhalb der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten Assistenz- und Oberärzte haben ihren ausdrücklichen Verzicht auf Ansprüche gegenüber dem Staat für die wirtschaftlichen Folgen von Tod und Invalidität zu erklären.
8. Diese Regelung gilt für Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte, die als Assistenz- oder Oberärzte an den Kliniken und Instituten der Universität Bern sowie an den kantonalen Spitälern angestellt sind. Sie wird auf eine Anstellungsdauer von gesamthaft 10 Jahren begrenzt.
9. Dieser Beschluss tritt am 1. Januar 1985 in Kraft. Damit werden die Regierungsratsbeschlüsse Nr. 8677 vom 11. Dezember 1970, Nr. 1144 vom 14. April 1976 und Nr. 829 vom 2. März 1983 aufgehoben."
Gegen diesen Beschluss erhob der Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte, Sektion Bern, staatsrechtliche Beschwerde. Er rügte in der Hauptsache eine Verletzung von Art. 34quater Abs. 3 BV und - jedenfalls sinngemäss - Art. 2 ÜbBest. BV, weil die Beiträge des Staates Bern von nur 1% der koordinierten Löhne an die private Risikoversicherung Art. 66 Abs. 1 BVG nicht genügen würden und der Regierungsrat ein Art. 66 Abs. 2 BVG verletzendes Abrechnungssystem mit den privat versicherten Ärzten gewählt habe. Der angefochtene Beschluss verletze ferner die verfassungsmässigen Rechte der Verbandsmitglieder aus Art. 4 BV durch rechtsungleiche Behandlung der nicht bei der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten Ärzte. Ihre unterschiedliche Behandlung sei willkürlich, weil sie in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufe, und verstosse gegen Treu und Glauben, weil sie ein echtes Wahlrecht ausschliesse.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und überweist die Akten dem Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Behandlung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft sämtliche Eintretensfragen frei und von Amtes wegen, ohne an die Vorbringen der Parteien gebunden zu sein (BGE 110 Ia 68 E. 1; BGE 109 Ia 64 E. 1, mit weiteren Nachweisen).
a) Beim angefochtenen Regierungsratsbeschluss handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass und nicht um eine Verfügung. Ein solcher kantonaler Erlass unterliegt grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 OG. Die dreissigtägige Frist zur Beschwerde gegen einen Erlass ist von der nach kantonalem Recht massgebenden Publikation an zu berechnen (Art. 89 Abs. 1 OG; BGE 110 Ia 12 E. 1c; BGE 108 Ia 142 E. 1, mit Hinweisen). Dem angefochtenen Beschluss lässt sich zwar nicht entnehmen, wann er publiziert worden ist; doch dürfte dies längst geschehen sein, da er auf den 1. Januar 1985 in Kraft getreten sein soll. Die Beschwerdefrist ist - unter Berücksichtigung der Gerichtsferien gemäss Art. 34 Abs. 1 lit. c OG - jedenfalls gewahrt.
b) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig gerügten Bestimmungen in seinen rechtlich geschützten Interessen (Art. 88 OG) direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt werden oder wenigstens einmal angewandt werden könnten (BGE 110 Ia 10 E. 1a; BGE 109 Ia 35 E. 2a, 64 E. 1a, 118 E. 2b, 253 E. 4a, je mit weiteren Nachweisen). Das ist hinsichtlich der angefochtenen Bestimmungen des Regierungsratsbeschlusses bei den Assistenz- und Oberärzten im Dienste des Staates Bern direkt der Fall, während solche Ärzte, die zur Zeit bei andern Spitälern im Kanton in Ausbildung stehen, virtuell betroffen sind, soweit die weitere Ausbildung an kantonalen Spitälern für sie nicht ausgeschlossen ist.
Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wird nach bundesgerichtlicher Praxis auch einer Vereinigung zuerkannt, wenn sie eine juristische Person ist, nach ihren Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 109 Ia 35 E. 2b, 119 E. 2b, mit weiteren Hinweisen). Diese Voraussetzungen treffen auf den Beschwerdeführer zu. Er hat als Verein mit Rechtspersönlichkeit unter anderem die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder zu wahren (Art. 1 Abs. 1 der Statuten), und bei diesen Mitgliedern handelt es sich um noch nicht frei praktizierende Ärzte, Zahnärzte und Veterinäre sowie Examenskandidaten, welche den ersten Teil des Eidgenössischen Medizinal-Examens bestanden haben (Art. 2 Abs. 1 der Statuten).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - erst zulässig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht wurde (Art. 86 Abs. 2 und Art. 87 OG). Sie kann zudem nur erhoben werden, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder ein Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Das Erfordernis der Erschöpfung aller zur Verfügung stehenden kantonalen Rechtsmittel, auf welches sich der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung beruft, gilt auch für die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen Erlass (BGE 109 Ia 119 E. 2c; vgl. auch BGE 110 Ia 211 ff.). Somit muss vor einer entsprechenden Beschwerde von jedem ordentlichen oder ausserordentlichen kantonalen Rechtsbehelf Gebrauch gemacht werden, der dem Beschwerdeführer Anspruch auf einen Entscheid der angerufenen Behörde gibt und geeignet ist, den behaupteten rechtlichen Nachteil zu beseitigen (BGE 110 Ia 137 E. 2a, mit Hinweisen). Ebenso findet der in Art. 84 Abs. 2 OG verankerte Grundsatz der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde bei der abstrakten Normenkontrolle Anwendung. So ist die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass etwa dann ausgeschlossen, wenn die Beschwerde an den Bundesrat gemäss Art. 73 Abs. 1 VwVG oder - ausnahmsweise (vgl. dazu unten E. 3) - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 108 Ia 113 E. 1b; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 267 ff.; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 202; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 113).
2. Zunächst ist zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen gegen den Beschluss vom 19. Dezember 1984 - gemäss der vom Regierungsrat vertretenen Auffassung - nicht mit der Klage nach Art. 73 BVG beim Versicherungsgericht des Kantons Bern, dessen Urteil mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden könnte (Art. 73 Abs. 4 BVG), geltend zu machen sind.
a) Nach Art. 73 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet. Die Kantone haben zur Erledigung dieser Streitigkeiten ein einfaches, rasches und in der Regel kostenloses Verfahren vorzusehen, bei dem der Richter den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 73 Abs. 2 BVG).
Das Berufsvorsorgegesetz selbst räumt den Vorsorgeeinrichtungen - anders als frühere Sozialversicherungsgesetze den anderen Sozialversicherungsträgern (Ausgleichskassen, Krankenkassen, Unfallversicherern usw.) - nicht die Befugnis ein, Verfügungen zu erlassen. Ob öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen gemäss den einschlägigen eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Bestimmungen weiterhin Streitigkeiten mit den Versicherten - unter Vorbehalt des Weiterzuges nach Art. 73 BVG - verbindlich durch Verfügungen erledigen können, erscheint fraglich (vgl. SCHWARZENBACH, Die Rechtspflege nach dem BVG, SZS 27/1983 S. 183; SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in Recueil de Jurisprudence neuchâteloise 1984 S. 15); den privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen auf jeden Fall steht kein Recht zum Erlass von (hoheitlichen) Verfügungen zu (vgl. dagegen z.B. Art. 99 UVG, der auch für private Unfallversicherer gilt). Dementsprechend handelt es sich beim Verfahren nach Art. 73 BVG um ein Klageverfahren, dem keine Verfügung, sondern eine "Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten" zugrunde liegt (vgl. auch Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975, BBl 1976 I 210). Dieses Klageverfahren ist weitgehend nach den gleichen Grundsätzen wie das Verfahren im Bereiche der AHV (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210) oder bei zivilrechtlichen Streitigkeiten aus einem Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 5'000.-- (vgl. Art. 343 OR) ausgestaltet.
b) Bei der Schaffung dieses Klageverfahrens hatte der Gesetzgeber in erster Linie die Entscheidung streitiger Anwendungsfälle des Berufsvorsorgegesetzes im obligatorischen und überobligatorischen Bereich - etwa über Versicherungs- oder Freizügigkeitsleistungen - im Auge (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210). Allerdings betrifft dieses Verfahren nicht nur Streitigkeiten, bei denen unter anderem Anspruchsberechtigte nach Entstehung von Leistungsansprüchen beteiligt sind, sondern auch solche mit künftig Anspruchsberechtigten, z.B. mit Arbeitnehmern über die Versicherungspflicht oder über die ihnen vom Arbeitgeber für die Finanzierung der Vorsorgeeinrichtung vom Lohn abgezogenen Beiträge. Dementsprechend sind nicht nur Leistungsklagen, sondern auch Feststellungs- und Unterlassungsklagen möglich (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127/8; HELBLING/LANG, Personalvorsorge und BVG, S. 305; SCHWARZENBACH, a.a.O., S. 181 und S. 183). Der Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 BVG würde nun zwar ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle - z.B. mittels einer Feststellungsklage - nicht ausschliessen. Es entspricht aber nicht dem Sinn des typischerweise auf die Streiterledigung im einzelnen Anwendungsfall ausgerichteten Klageverfahrens, eine Klage auf eine vom streitigen Einzelfall losgelöste Feststellung der Verfassungs- oder sonstigen Bundesrechtswidrigkeit eines Vorsorgereglementes und auf Aufhebung der angefochtenen Norm zuzulassen.
c) Auch die Ausgestaltung des an das Urteil der letzten kantonalen Gerichtsinstanz anschliessenden Verfahrens zeigt, dass die Klage nach Art. 73 BVG zur abstrakten Normenkontrolle nicht geeignet ist. Das Urteil der letzten kantonalen Instanz kann - wie im Sozialversicherungsrecht üblich - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 und Art. 128 OG i.V.m. Art. 5 VwVG aber ist in der Regel zur abstrakten Normenkontrolle nicht gegeben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1). Zwar ist gerade im Bereiche der Kassenreglemente von BVG-Vorsorgeeinrichtungen nicht ausgeschlossen, dass deren abstrakte Kontrolle in letzter Instanz mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 74 Abs. 1 lit. a und Abs. 4 i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG; vgl. dazu unten E. 3), doch stellt diese Anfechtungsmöglichkeit eine Ausnahme dar, die nur aufgrund der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung zulässig ist. Rein sprachlich-logisch könnte zwar auch der Entscheid eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle als Verfügung bezeichnet werden, gegen die sich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet. Die Zulässigkeit der Beschwerde entscheidet sich indessen nicht nach der formellen Natur des angefochtenen Entscheides, sondern nach dessen Gegenstand. Damit aber ein im Verfahren nach Art. 73 BVG ergangenes Urteil eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden kann, muss es zwangsläufig eine "Anordnung der Behörden im Einzelfall" (Art. 5 Abs. 1 VwVG), d.h. ein individuell-konkretes Streitverhältnis und nicht die vom einzelnen Anwendungsfall losgelöste abstrakte Kontrolle einer Norm, zum Gegenstand haben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1; SALADIN, a.a.O., S. 103; GYGI, a.a.O., 2. Aufl., S. 105 und S. 227/8). Das in Art. 73 BVG vorgesehene Klageverfahren mit anschliessender Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt somit keine abstrakte Kontrolle von reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG - zu denen auch die von Einrichtungen des öffentlichen Rechts erlassenen Vorschriften gehören (Art. 50 Abs. 2 BVG) - durch das Eidg. Versicherungsgericht zu.
d) Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgeführten Meinungsaustausch vorbehaltlos angeschlossen.
3. Sodann ist zu untersuchen, ob allenfalls eine Beschwerde bei der Aufsichtsbehörde (Art. 61 ff. BVG) - deren Verfügungen an die Eidg. Beschwerdekommission (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG) und deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 74 Abs. 4 BVG) weitergezogen werden können - geeignet wäre, die behaupteten Rechtsnachteile zu beseitigen.
a) Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton eine Behörde zu bezeichnen, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen Vorsorgeeinrichtungen der Aufsicht des Bundes unterstehen (Art. 61 Abs. 2 BVG). Die Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie unter anderem die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufgaben der Aufsichtsbehörden hat der Bundesrat in der Verordnung über die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (SR 831.435.1; BVV 1) näher umschrieben. Im Kanton Bern wurde das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht als Aufsichtsbehörde bestimmt (Art. 10a Abs. 1 des Dekretes über die Organisation der Justizdirektion vom 4. Mai 1955, in der Fassung vom 29. August 1983).
b) Die Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften zu prüfen, sondern sie ist auch befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Sie kann demnach mit den gesetzlichen Vorschriften nicht übereinstimmende Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (LANG/HOLLENWEGER, Aufsicht und Rechtspflege in der beruflichen Vorsorge, S. 17; vgl. zum ähnlich gelagerten Problem bei der Stiftungsaufsicht BGE 100 Ib 144 /5 E. 2a). Es gehört zweifellos zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde, auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass der Vorsorgeeinrichtung berührten Personen, die - wie etwa die Arbeitnehmer - ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung haben, seine Gesetzmässigkeit zu prüfen und die erforderlichen Verfügungen zu treffen (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 209; RIEMER, a.a.O., S. 129; HELBLING/LANG, a.a.O., S. 308). Dabei hat sie nicht nur zu untersuchen, ob die Reglemente mit dem Berufsvorsorgegesetz und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen übereinstimmen, sondern mit den gesetzlichen Vorschriften allgemein, d.h. mit dem gesamten privaten und öffentlichen Bundesrecht, wozu namentlich auch das Stiftungsrecht zählt (Art. 62 Abs. 2 BVG; RIEMER, a.a.O., S. 78; vgl. für die Rechtslage vor dem 1. Januar 1985 auch das Urteil vom 7. Juli 1980 i.S. G. und S., in SZS 26/1982 S. 141 ff., auszugsweise amtlich publiziert in BGE 106 II 155 /7). Sie kann auch ohne weiteres prüfen, ob ein Kassenreglement allenfalls verfassungsmässige Rechte der Arbeitnehmer verletzt oder sonst gegen die Bundesverfassung verstösst. Das Verfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG ist somit grundsätzlich zur von einem streitigen Anwendungsfall losgelösten Kontrolle reglementarischer Bestimmungen geeignet und vorgesehen.
c) Unter den von der Aufsichtsbehörde zu prüfenden "reglementarischen Bestimmungen" sind Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen über die Leistungen, die Organisation, die Finanzierung usw. zu verstehen (Art. 50 Abs. 1 BVG). Darunter fallen nach ausdrücklicher Regelung des Berufsvorsorgegesetzes auch die Vorschriften von Bund, Kantonen und Gemeinden bei Einrichtungen öffentlichen Rechts (Art. 50 Abs. 2 BVG). Die kantonale Aufsichtsbehörde hat demnach auch die öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen (Art. 2 und Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Davon sind Erlasse des Kantons selbst nicht ausgenommen.
Dies ist nicht unproblematisch, weil die Aufsichtsbehörde in der Regel - wie z.B. im Kanton Bern - den Behörden, die die kantonalen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge der Beamten usw. erlassen (Regierungsrat, evtl. Grosser Rat), hierarchisch untergeordnet ist. Diese Tatsache kann indessen an den umfassenden Aufgaben der Aufsichtsbehörde im Bereiche der beruflichen Vorsorge nichts ändern. Der Bundesgesetzgeber hat - nach langen parlamentarischen Beratungen - eine weitgehende Gleichstellung der öffentlichrechtlichen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich gewollt (vgl. dazu Amtl.Bull. NR 1977 II S. 1352; Amtl.Bull. StR 1980 S. 289 ff.; Amtl.Bull. NR 1981 II S. 1099 f.; Amtl.Bull. StR 1982 S. 20 f.). Dass eine solche Gleichstellung zwangsläufig zusätzliche Kontrollen auch gegenüber dem "Staat" mit sich bringen würde, war sich der Gesetzgeber durchaus bewusst (vgl. dazu das Votum von Bundesrat Hürlimann, in Amtl.Bull. StR 1980 S. 293; s. auch RIEMER, a.a.O., S. 84/6). Die bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Aufsichtsbehörde (Art. 1 Abs. 1 BVV 1), alle reglementarischen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge - einschliesslich der entsprechenden kantonalen Erlasse - auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen, geht den kantonalrechtlichen Bestimmungen über die Verwaltungshierarchie vor. Dementsprechend haben die kantonalen Aufsichtsbehörden im Bereiche der beruflichen Vorsorge gegenüber weiteren Kantonsinstanzen Weisungs- und Kontrollrecht (Art. 1 Abs. 3 BVV 1). Verwaltungsmässig oder politisch übergeordnete kantonale Instanzen haben sich gegenüber der Aufsichtsbehörde auf die blosse Dienstaufsicht zu beschränken (vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Die Kantone sind auch nicht befugt, einzelne öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen von der Kontrolle der von ihnen zu bestimmenden einzigen Aufsichtsbehörde (Art. 61 Abs. 1 BVG, Art. 1 Abs. 1 BVV 1) auszunehmen (vgl. M. RIEMER, a.a.O., S. 86, mit Hinweis auf die gesetzwidrige Regelung im zürcherischen Recht; vgl. auch PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 29/1985, S. 237 f.).
d) Das Berufsvorsorgegesetz enthält keine für die Aufsichtsbehörden massgebenden Verfahrensvorschriften. Die Vorschriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) finden auf das Verfahren vor den kantonalen Aufsichtsbehörden nur beschränkt Anwendung (Art. 1 Abs. 3 VwVG). Neben den in Art. 1 Abs. 3 VwVG ausdrücklich erwähnten Bestimmungen hat allerdings das Bundesgericht die nicht endgültig entscheidenden letzten kantonalen Instanzen - zu denen die kantonalen Aufsichtsbehörden zu zählen sind - zur Beachtung weiterer bundesrechtlicher Verfahrensvorschriften, etwa hinsichtlich der Beschwerdelegitimation oder der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, verhalten (BGE 109 Ib 216 E. 2b, zurückgehend auf BGE 103 Ib 148; BGE 106 Ib 116; anders noch BGE 102 Ib 225 E. 1). Für das Verfahren vor den Aufsichtsbehörden des Bundes (Art. 61 Abs. 2 BVG; Art. 3 BVV 1) ist das Verwaltungsverfahrensgesetz ohne Einschränkung anwendbar (Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG).
Die Bezeichnung der von den Kantonen und vom Bund zu bestimmenden Behörden als Aufsichtsbehörde (Art. 61 BVG) liesse an sich die Annahme zu, die Betroffenen könnten nur mit Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde im Sinne von Art. 71 VwVG an sie gelangen. Im allgemeinen gibt eine Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde dem Bürger keinen Rechtsanspruch darauf, einen Entscheid der Behörde zu erhalten, in dem diese über die von ihm angezeigte angebliche Verletzung seiner Rechte befindet (vgl. Art. 71 Abs. 2 VwVG). Die Konferenz der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörden scheint hinsichtlich des Verfahrens nach Art. 62 BVG diese Auffassung zu vertreten, sieht sie doch in ihren Mitteilungen zu den vorgeschriebenen Reglementsprüfungen (SZS 30/1986 S. 56/7) eine Beschwerde von Arbeitnehmern oder anderen Betroffenen überhaupt nicht vor. Eine solche Auffassung würde jedoch dem - auch für die kantonalen Aufsichtsbehörden massgebenden - Verfahrensrecht des Bundes widersprechen.
aa) Vor dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes unterlagen die privaten Vorsorgeeinrichtungen, soweit sie in der Rechtsform der Stiftung organisiert waren, der Stiftungsaufsicht gemäss Art. 84 ZGB. Nunmehr unterstehen diese Stiftungen - ebenso wie die anders organisierten Vorsorgeeinrichtungen - den Aufsichtsbehörden des Berufsvorsorgegesetzes (Art. 62 Abs. 2 BVG, Art. 89bis Abs. 6 ZGB), und zwar nicht nur hinsichtlich der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestleistungen, sondern auch im überobligatorischen Bereich (Art. 49 Abs. 2 BVG). Die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen hat bei den Stiftungen die vormalige Aufsicht durch die vom Zivilgesetzbuch vorgesehenen Behörden abgelöst. Die für die Stiftungsaufsicht geltenden Grundsätze müssen demnach sinnvollerweise auf die Aufsichtsbehörden gemäss Berufsvorsorgegesetz angewandt werden, soweit dem nicht ausdrücklich abweichende Vorschriften im Gesetz entgegenstehen.
Lehre und Rechtsprechung haben aus Art. 84 Abs. 2 ZGB abgeleitet, dass jeder am Einschreiten der Stiftungsbehörde Interessierte auf dem Beschwerdeweg an diese Behörde gelangen könne. Diese Beschwerde wurde als eigentliches Rechtsmittel betrachtet, das dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid einräumt (vgl. dazu eingehend BGE 107 II 388 /390 E. 3, mit zahlreichen Nachweisen; s. auch BGE 110 II 440 E. 2; BGE 108 II 497 ff.). Die Legitimation zur Beschwerdeführung wurde weitgefasst und insbesondere den tatsächlichen oder potentiellen Destinatären zuerkannt (BGE 110 II 440 E. 2; BGE 107 II 389). Im Bereiche der als Stiftungen organisierten Personalvorsorgeeinrichtungen hatten somit die als spätere Leistungsbezüger in Betracht fallenden Personen schon bisher die Möglichkeit, mit einem förmlichen Rechtsmittel an die Aufsichtsbehörden zu gelangen. Daran hat sich mit dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes nichts geändert. Steht aber den bei einer Stiftung Versicherten ein förmliches Rechtsmittel an die Aufsichtsbehörde zu, so muss dies auch für Versicherte gelten, deren Arbeitgeber sich einer anders organisierten privaten oder einer öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung angeschlossen haben. Anders entscheiden hiesse, eine weder im Berufsvorsorgegesetz vorgesehene noch sonstwie gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Versicherten schaffen.
bb) Sodann spricht auch die im Berufsvorsorgegesetz geregelte Ausgestaltung des weiteren Beschwerdeweges dafür, die Beschwerde an die Aufsichtsbehörde als förmliches Rechtsmittel zu betrachten. Die Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde an die Eidg. Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG). Für das Verfahren vor der Beschwerdekommission gilt nach ausdrücklicher Vorschrift (ebenfalls) das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (Art. 74 Abs. 3 BVG). Zur Beschwerde berechtigt ist demnach unter anderem, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 lit. a VwVG). Die beschwerdelegitimierten Personen aber sind berechtigt, vor der Vorinstanz als Parteien aufzutreten (Art. 6 VwVG; vgl. auch BGE 108 Ib 94). Dieses Recht steht ihnen auch im kantonalen Verfahren zu, da das kantonale Recht die Parteistellung eines Beschwerdeführers nicht einschränken darf (BGE 109 Ib 216 E. 2b; BGE 108 Ib 95, 250, 470; BGE 107 Ib 175 E. 3, mit weiteren Hinweisen). Wer - wie die bei einer Vorsorgeeinrichtung Versicherten - befugt ist, bei der Eidg. Beschwerdekommission gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde Beschwerde zu führen, kann daher auch bei der Aufsichtsbehörde selbst als Partei auftreten und hat Anspruch darauf, dass eine von ihm gegen ein Reglement einer Vorsorgeeinrichtung erhobene Beschwerde mit einem förmlichen Entscheid (Verfügung) erledigt wird. Bei einer Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen Sinne dagegen, die keinen Anspruch auf einen Entscheid einräumt, hätte der Beschwerdeführer keine Parteistellung (Art. 71 Abs. 2 VwVG) und keine Möglichkeit des Weiterzugs eines Entscheides an eine höhere Instanz.
e) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass jeder, der als späterer Berechtigter gegenüber einer öffentlich- oder privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtung in Frage kommt, einen eigenen Rechtsanspruch darauf hat, dass die Aufsichtsbehörde auf seine Beschwerde hin die reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtung auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften des privaten und öffentlichen Rechts (unter Einschluss der Bundesverfassung) prüft und einen entsprechenden Entscheid erlässt. Dies schliesst die Möglichkeit aus, eine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 BVG mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
4. Es ist nicht zu verkennen, dass hinsichtlich der Kontrolle reglementarischer Bestimmungen auf ihre Gesetzeskonformität hin zwischen den beiden im Berufsvorsorgegesetz vorgesehenen Rechtswegen - dem Klageverfahren nach Art. 73 BVG und dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG - im Ergebnis eine gewisse Überschneidung besteht, die nicht in jeder Hinsicht zu befriedigen vermag. Es könnte der Fall eintreten, dass eine vom Bundesgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur abstrakten Normenkontrolle nach Art. 74 BVG als gesetzmässig bezeichnete Reglementsbestimmung vom Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur inzidenten Normenkontrolle nach Art. 73 BVG als gesetzwidrig erachtet und deshalb im Einzelfall nicht angewandt wird. Dies muss jedoch in Kauf genommen werden, da sich der Gesetzgeber klar für die Schaffung zweier unterschiedlicher Rechtswege entschieden hat.
Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgeführten Meinungsaustausch ebenfalls angeschlossen.
5. Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 19. Dezember 1984 regelt die berufliche Vorsorge von Arbeitnehmern des Kantons (Ziff. 8) und wurde im Hinblick auf das Berufsvorsorgegesetz erlassen (Ziff. 1). Bei sämtlichen angefochtenen Ziffern handelt es sich um Bestimmungen, die Gegenstand eines Reglements im Sinne von Art. 50 (Abs. 2) BVG sind. Ob der beanstandete Beschluss daneben allenfalls auch Vorschriften enthält, die nur das Dienstverhältnis der Assistenz- und Oberärzte betreffen, ist unerheblich.
Die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen, denen zufolge der Beschluss in verschiedener Hinsicht die Bundesverfassung und das Berufsvorsorgegesetz verletzen soll, können von der kantonalen Aufsichtsbehörde, dem Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht, geprüft werden. Der Beschwerdeführer, der die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen hat (vgl. vorne E. 1b), ist neben seinen dazu offensichtlich legitimierten Mitgliedern berechtigt, den Beschluss mit Beschwerde beim Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht anzufechten. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann unter diesen Umständen nicht eingetreten werden.
6. Die Akten sind von Amtes wegen an das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Erledigung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zu überweisen. Das Amt hat den angefochtenen Beschluss auf seine Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin zu prüfen, ohne an allfällige Weisungen des ihm dienstlich vorgesetzten Regierungsrates gebunden zu sein, da dem Regierungsrat hinsichtlich der BVG-Aufsicht keine Weisungskompetenz zukommt. | de | Art. 84 al. 2, 86 al. 2/87 OJ; subsidiarité du recours de droit public. Recours contre une ordonnance réglant la prévoyance professionnelle des médecins assistants et chefs de clinique, au service du canton; action en justice selon l'art. 73 LPP; procédure de recours selon l'art. 74 LPP et recours auprès de l'autorité de surveillance de première instance compétente pour examiner les dispositions réglementaires de prévoyance (art. 62 al. 1 lettre a LPP). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-180%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,830 | 112 Ia 180 | 112 Ia 180
Sachverhalt ab Seite 180
Im Hinblick auf das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (SR 831.40; BVG), das am 1. Januar 1985 in Kraft trat, fasste der Regierungsrat des Kantons Bern am 19. Dezember 1984 den folgenden Beschluss:
"1. Nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Vorsorge (BVG) und der betreffenden Ausführungserlasse kann die Versicherung der Assistenz- und Oberärzte ab 1. Januar 1985 nur noch bei registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen.
2. Den Assistenz- und Oberärzten steht zu diesem Zweck der Beitritt zur Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung offen.
3. Die berufliche Vorsorge der im Staatsdienst stehenden Assistenz- und Oberärzte kann durch Beitritt zu anderen registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen, sofern die Aufnahme als Einzelmitglied möglich ist. Als Arbeitgeber rechnet der Kanton Bern aber ausschliesslich mit der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ab.
4. Der Austritt eines Assistenz- oder Oberarztes aus der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ist während der Dauer des Dienstverhältnisses mit dem Kanton Bern nicht möglich.
5. Den anderweitig versicherten Assistenz- und Oberärzten werden für ihre berufliche Vorsorge Arbeitgeberbeiträge ausgerichtet:
- für die Altersvorsorge 50% der Altersgutschriften nach den Artikeln 16 und 95 BVG; der Berechnung liegen die koordinierten und begrenzten Besoldungen nach BVG zugrunde;
- für die Risikoversicherung 1% der AHV-pflichtigen, unbegrenzten Besoldungen, abzüglich Koordinationsabzug nach BVG.
6. Den Assistenz- und Oberärzten wird eine Frist bis Ende Februar 1985 eingeräumt, damit sie ihren gesetzlichen Vorsorgepflichten nachkommen. Nach Ablauf dieser Frist werden die bisher privat versicherten Assistenz- und Oberärzte, die keiner registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtung angeschlossen sind, rückwirkend ab 1. Januar 1985 in die Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung aufgenommen.
7. Die ausserhalb der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten Assistenz- und Oberärzte haben ihren ausdrücklichen Verzicht auf Ansprüche gegenüber dem Staat für die wirtschaftlichen Folgen von Tod und Invalidität zu erklären.
8. Diese Regelung gilt für Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte, die als Assistenz- oder Oberärzte an den Kliniken und Instituten der Universität Bern sowie an den kantonalen Spitälern angestellt sind. Sie wird auf eine Anstellungsdauer von gesamthaft 10 Jahren begrenzt.
9. Dieser Beschluss tritt am 1. Januar 1985 in Kraft. Damit werden die Regierungsratsbeschlüsse Nr. 8677 vom 11. Dezember 1970, Nr. 1144 vom 14. April 1976 und Nr. 829 vom 2. März 1983 aufgehoben."
Gegen diesen Beschluss erhob der Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte, Sektion Bern, staatsrechtliche Beschwerde. Er rügte in der Hauptsache eine Verletzung von Art. 34quater Abs. 3 BV und - jedenfalls sinngemäss - Art. 2 ÜbBest. BV, weil die Beiträge des Staates Bern von nur 1% der koordinierten Löhne an die private Risikoversicherung Art. 66 Abs. 1 BVG nicht genügen würden und der Regierungsrat ein Art. 66 Abs. 2 BVG verletzendes Abrechnungssystem mit den privat versicherten Ärzten gewählt habe. Der angefochtene Beschluss verletze ferner die verfassungsmässigen Rechte der Verbandsmitglieder aus Art. 4 BV durch rechtsungleiche Behandlung der nicht bei der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten Ärzte. Ihre unterschiedliche Behandlung sei willkürlich, weil sie in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufe, und verstosse gegen Treu und Glauben, weil sie ein echtes Wahlrecht ausschliesse.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und überweist die Akten dem Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Behandlung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft sämtliche Eintretensfragen frei und von Amtes wegen, ohne an die Vorbringen der Parteien gebunden zu sein (BGE 110 Ia 68 E. 1; BGE 109 Ia 64 E. 1, mit weiteren Nachweisen).
a) Beim angefochtenen Regierungsratsbeschluss handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass und nicht um eine Verfügung. Ein solcher kantonaler Erlass unterliegt grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 OG. Die dreissigtägige Frist zur Beschwerde gegen einen Erlass ist von der nach kantonalem Recht massgebenden Publikation an zu berechnen (Art. 89 Abs. 1 OG; BGE 110 Ia 12 E. 1c; BGE 108 Ia 142 E. 1, mit Hinweisen). Dem angefochtenen Beschluss lässt sich zwar nicht entnehmen, wann er publiziert worden ist; doch dürfte dies längst geschehen sein, da er auf den 1. Januar 1985 in Kraft getreten sein soll. Die Beschwerdefrist ist - unter Berücksichtigung der Gerichtsferien gemäss Art. 34 Abs. 1 lit. c OG - jedenfalls gewahrt.
b) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig gerügten Bestimmungen in seinen rechtlich geschützten Interessen (Art. 88 OG) direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt werden oder wenigstens einmal angewandt werden könnten (BGE 110 Ia 10 E. 1a; BGE 109 Ia 35 E. 2a, 64 E. 1a, 118 E. 2b, 253 E. 4a, je mit weiteren Nachweisen). Das ist hinsichtlich der angefochtenen Bestimmungen des Regierungsratsbeschlusses bei den Assistenz- und Oberärzten im Dienste des Staates Bern direkt der Fall, während solche Ärzte, die zur Zeit bei andern Spitälern im Kanton in Ausbildung stehen, virtuell betroffen sind, soweit die weitere Ausbildung an kantonalen Spitälern für sie nicht ausgeschlossen ist.
Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wird nach bundesgerichtlicher Praxis auch einer Vereinigung zuerkannt, wenn sie eine juristische Person ist, nach ihren Statuten die durch die angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 109 Ia 35 E. 2b, 119 E. 2b, mit weiteren Hinweisen). Diese Voraussetzungen treffen auf den Beschwerdeführer zu. Er hat als Verein mit Rechtspersönlichkeit unter anderem die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder zu wahren (Art. 1 Abs. 1 der Statuten), und bei diesen Mitgliedern handelt es sich um noch nicht frei praktizierende Ärzte, Zahnärzte und Veterinäre sowie Examenskandidaten, welche den ersten Teil des Eidgenössischen Medizinal-Examens bestanden haben (Art. 2 Abs. 1 der Statuten).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - erst zulässig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht wurde (Art. 86 Abs. 2 und Art. 87 OG). Sie kann zudem nur erhoben werden, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder ein Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Das Erfordernis der Erschöpfung aller zur Verfügung stehenden kantonalen Rechtsmittel, auf welches sich der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung beruft, gilt auch für die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen Erlass (BGE 109 Ia 119 E. 2c; vgl. auch BGE 110 Ia 211 ff.). Somit muss vor einer entsprechenden Beschwerde von jedem ordentlichen oder ausserordentlichen kantonalen Rechtsbehelf Gebrauch gemacht werden, der dem Beschwerdeführer Anspruch auf einen Entscheid der angerufenen Behörde gibt und geeignet ist, den behaupteten rechtlichen Nachteil zu beseitigen (BGE 110 Ia 137 E. 2a, mit Hinweisen). Ebenso findet der in Art. 84 Abs. 2 OG verankerte Grundsatz der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde bei der abstrakten Normenkontrolle Anwendung. So ist die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass etwa dann ausgeschlossen, wenn die Beschwerde an den Bundesrat gemäss Art. 73 Abs. 1 VwVG oder - ausnahmsweise (vgl. dazu unten E. 3) - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 108 Ia 113 E. 1b; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 267 ff.; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 202; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 113).
2. Zunächst ist zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen gegen den Beschluss vom 19. Dezember 1984 - gemäss der vom Regierungsrat vertretenen Auffassung - nicht mit der Klage nach Art. 73 BVG beim Versicherungsgericht des Kantons Bern, dessen Urteil mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden könnte (Art. 73 Abs. 4 BVG), geltend zu machen sind.
a) Nach Art. 73 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet. Die Kantone haben zur Erledigung dieser Streitigkeiten ein einfaches, rasches und in der Regel kostenloses Verfahren vorzusehen, bei dem der Richter den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 73 Abs. 2 BVG).
Das Berufsvorsorgegesetz selbst räumt den Vorsorgeeinrichtungen - anders als frühere Sozialversicherungsgesetze den anderen Sozialversicherungsträgern (Ausgleichskassen, Krankenkassen, Unfallversicherern usw.) - nicht die Befugnis ein, Verfügungen zu erlassen. Ob öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen gemäss den einschlägigen eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Bestimmungen weiterhin Streitigkeiten mit den Versicherten - unter Vorbehalt des Weiterzuges nach Art. 73 BVG - verbindlich durch Verfügungen erledigen können, erscheint fraglich (vgl. SCHWARZENBACH, Die Rechtspflege nach dem BVG, SZS 27/1983 S. 183; SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in Recueil de Jurisprudence neuchâteloise 1984 S. 15); den privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen auf jeden Fall steht kein Recht zum Erlass von (hoheitlichen) Verfügungen zu (vgl. dagegen z.B. Art. 99 UVG, der auch für private Unfallversicherer gilt). Dementsprechend handelt es sich beim Verfahren nach Art. 73 BVG um ein Klageverfahren, dem keine Verfügung, sondern eine "Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten" zugrunde liegt (vgl. auch Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975, BBl 1976 I 210). Dieses Klageverfahren ist weitgehend nach den gleichen Grundsätzen wie das Verfahren im Bereiche der AHV (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210) oder bei zivilrechtlichen Streitigkeiten aus einem Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 5'000.-- (vgl. Art. 343 OR) ausgestaltet.
b) Bei der Schaffung dieses Klageverfahrens hatte der Gesetzgeber in erster Linie die Entscheidung streitiger Anwendungsfälle des Berufsvorsorgegesetzes im obligatorischen und überobligatorischen Bereich - etwa über Versicherungs- oder Freizügigkeitsleistungen - im Auge (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210). Allerdings betrifft dieses Verfahren nicht nur Streitigkeiten, bei denen unter anderem Anspruchsberechtigte nach Entstehung von Leistungsansprüchen beteiligt sind, sondern auch solche mit künftig Anspruchsberechtigten, z.B. mit Arbeitnehmern über die Versicherungspflicht oder über die ihnen vom Arbeitgeber für die Finanzierung der Vorsorgeeinrichtung vom Lohn abgezogenen Beiträge. Dementsprechend sind nicht nur Leistungsklagen, sondern auch Feststellungs- und Unterlassungsklagen möglich (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127/8; HELBLING/LANG, Personalvorsorge und BVG, S. 305; SCHWARZENBACH, a.a.O., S. 181 und S. 183). Der Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 BVG würde nun zwar ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle - z.B. mittels einer Feststellungsklage - nicht ausschliessen. Es entspricht aber nicht dem Sinn des typischerweise auf die Streiterledigung im einzelnen Anwendungsfall ausgerichteten Klageverfahrens, eine Klage auf eine vom streitigen Einzelfall losgelöste Feststellung der Verfassungs- oder sonstigen Bundesrechtswidrigkeit eines Vorsorgereglementes und auf Aufhebung der angefochtenen Norm zuzulassen.
c) Auch die Ausgestaltung des an das Urteil der letzten kantonalen Gerichtsinstanz anschliessenden Verfahrens zeigt, dass die Klage nach Art. 73 BVG zur abstrakten Normenkontrolle nicht geeignet ist. Das Urteil der letzten kantonalen Instanz kann - wie im Sozialversicherungsrecht üblich - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 und Art. 128 OG i.V.m. Art. 5 VwVG aber ist in der Regel zur abstrakten Normenkontrolle nicht gegeben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1). Zwar ist gerade im Bereiche der Kassenreglemente von BVG-Vorsorgeeinrichtungen nicht ausgeschlossen, dass deren abstrakte Kontrolle in letzter Instanz mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 74 Abs. 1 lit. a und Abs. 4 i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG; vgl. dazu unten E. 3), doch stellt diese Anfechtungsmöglichkeit eine Ausnahme dar, die nur aufgrund der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung zulässig ist. Rein sprachlich-logisch könnte zwar auch der Entscheid eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle als Verfügung bezeichnet werden, gegen die sich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet. Die Zulässigkeit der Beschwerde entscheidet sich indessen nicht nach der formellen Natur des angefochtenen Entscheides, sondern nach dessen Gegenstand. Damit aber ein im Verfahren nach Art. 73 BVG ergangenes Urteil eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden kann, muss es zwangsläufig eine "Anordnung der Behörden im Einzelfall" (Art. 5 Abs. 1 VwVG), d.h. ein individuell-konkretes Streitverhältnis und nicht die vom einzelnen Anwendungsfall losgelöste abstrakte Kontrolle einer Norm, zum Gegenstand haben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1; SALADIN, a.a.O., S. 103; GYGI, a.a.O., 2. Aufl., S. 105 und S. 227/8). Das in Art. 73 BVG vorgesehene Klageverfahren mit anschliessender Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt somit keine abstrakte Kontrolle von reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG - zu denen auch die von Einrichtungen des öffentlichen Rechts erlassenen Vorschriften gehören (Art. 50 Abs. 2 BVG) - durch das Eidg. Versicherungsgericht zu.
d) Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgeführten Meinungsaustausch vorbehaltlos angeschlossen.
3. Sodann ist zu untersuchen, ob allenfalls eine Beschwerde bei der Aufsichtsbehörde (Art. 61 ff. BVG) - deren Verfügungen an die Eidg. Beschwerdekommission (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG) und deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 74 Abs. 4 BVG) weitergezogen werden können - geeignet wäre, die behaupteten Rechtsnachteile zu beseitigen.
a) Gemäss Art. 61 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton eine Behörde zu bezeichnen, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen Vorsorgeeinrichtungen der Aufsicht des Bundes unterstehen (Art. 61 Abs. 2 BVG). Die Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie unter anderem die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufgaben der Aufsichtsbehörden hat der Bundesrat in der Verordnung über die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (SR 831.435.1; BVV 1) näher umschrieben. Im Kanton Bern wurde das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht als Aufsichtsbehörde bestimmt (Art. 10a Abs. 1 des Dekretes über die Organisation der Justizdirektion vom 4. Mai 1955, in der Fassung vom 29. August 1983).
b) Die Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften zu prüfen, sondern sie ist auch befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Sie kann demnach mit den gesetzlichen Vorschriften nicht übereinstimmende Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (LANG/HOLLENWEGER, Aufsicht und Rechtspflege in der beruflichen Vorsorge, S. 17; vgl. zum ähnlich gelagerten Problem bei der Stiftungsaufsicht BGE 100 Ib 144 /5 E. 2a). Es gehört zweifellos zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörde, auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass der Vorsorgeeinrichtung berührten Personen, die - wie etwa die Arbeitnehmer - ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung haben, seine Gesetzmässigkeit zu prüfen und die erforderlichen Verfügungen zu treffen (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 209; RIEMER, a.a.O., S. 129; HELBLING/LANG, a.a.O., S. 308). Dabei hat sie nicht nur zu untersuchen, ob die Reglemente mit dem Berufsvorsorgegesetz und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen übereinstimmen, sondern mit den gesetzlichen Vorschriften allgemein, d.h. mit dem gesamten privaten und öffentlichen Bundesrecht, wozu namentlich auch das Stiftungsrecht zählt (Art. 62 Abs. 2 BVG; RIEMER, a.a.O., S. 78; vgl. für die Rechtslage vor dem 1. Januar 1985 auch das Urteil vom 7. Juli 1980 i.S. G. und S., in SZS 26/1982 S. 141 ff., auszugsweise amtlich publiziert in BGE 106 II 155 /7). Sie kann auch ohne weiteres prüfen, ob ein Kassenreglement allenfalls verfassungsmässige Rechte der Arbeitnehmer verletzt oder sonst gegen die Bundesverfassung verstösst. Das Verfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG ist somit grundsätzlich zur von einem streitigen Anwendungsfall losgelösten Kontrolle reglementarischer Bestimmungen geeignet und vorgesehen.
c) Unter den von der Aufsichtsbehörde zu prüfenden "reglementarischen Bestimmungen" sind Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen über die Leistungen, die Organisation, die Finanzierung usw. zu verstehen (Art. 50 Abs. 1 BVG). Darunter fallen nach ausdrücklicher Regelung des Berufsvorsorgegesetzes auch die Vorschriften von Bund, Kantonen und Gemeinden bei Einrichtungen öffentlichen Rechts (Art. 50 Abs. 2 BVG). Die kantonale Aufsichtsbehörde hat demnach auch die öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen (Art. 2 und Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Davon sind Erlasse des Kantons selbst nicht ausgenommen.
Dies ist nicht unproblematisch, weil die Aufsichtsbehörde in der Regel - wie z.B. im Kanton Bern - den Behörden, die die kantonalen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge der Beamten usw. erlassen (Regierungsrat, evtl. Grosser Rat), hierarchisch untergeordnet ist. Diese Tatsache kann indessen an den umfassenden Aufgaben der Aufsichtsbehörde im Bereiche der beruflichen Vorsorge nichts ändern. Der Bundesgesetzgeber hat - nach langen parlamentarischen Beratungen - eine weitgehende Gleichstellung der öffentlichrechtlichen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich gewollt (vgl. dazu Amtl.Bull. NR 1977 II S. 1352; Amtl.Bull. StR 1980 S. 289 ff.; Amtl.Bull. NR 1981 II S. 1099 f.; Amtl.Bull. StR 1982 S. 20 f.). Dass eine solche Gleichstellung zwangsläufig zusätzliche Kontrollen auch gegenüber dem "Staat" mit sich bringen würde, war sich der Gesetzgeber durchaus bewusst (vgl. dazu das Votum von Bundesrat Hürlimann, in Amtl.Bull. StR 1980 S. 293; s. auch RIEMER, a.a.O., S. 84/6). Die bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Aufsichtsbehörde (Art. 1 Abs. 1 BVV 1), alle reglementarischen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge - einschliesslich der entsprechenden kantonalen Erlasse - auf ihre Bundesrechtskonformität hin zu prüfen, geht den kantonalrechtlichen Bestimmungen über die Verwaltungshierarchie vor. Dementsprechend haben die kantonalen Aufsichtsbehörden im Bereiche der beruflichen Vorsorge gegenüber weiteren Kantonsinstanzen Weisungs- und Kontrollrecht (Art. 1 Abs. 3 BVV 1). Verwaltungsmässig oder politisch übergeordnete kantonale Instanzen haben sich gegenüber der Aufsichtsbehörde auf die blosse Dienstaufsicht zu beschränken (vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Die Kantone sind auch nicht befugt, einzelne öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen von der Kontrolle der von ihnen zu bestimmenden einzigen Aufsichtsbehörde (Art. 61 Abs. 1 BVG, Art. 1 Abs. 1 BVV 1) auszunehmen (vgl. M. RIEMER, a.a.O., S. 86, mit Hinweis auf die gesetzwidrige Regelung im zürcherischen Recht; vgl. auch PFITZMANN, Die öffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 29/1985, S. 237 f.).
d) Das Berufsvorsorgegesetz enthält keine für die Aufsichtsbehörden massgebenden Verfahrensvorschriften. Die Vorschriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) finden auf das Verfahren vor den kantonalen Aufsichtsbehörden nur beschränkt Anwendung (Art. 1 Abs. 3 VwVG). Neben den in Art. 1 Abs. 3 VwVG ausdrücklich erwähnten Bestimmungen hat allerdings das Bundesgericht die nicht endgültig entscheidenden letzten kantonalen Instanzen - zu denen die kantonalen Aufsichtsbehörden zu zählen sind - zur Beachtung weiterer bundesrechtlicher Verfahrensvorschriften, etwa hinsichtlich der Beschwerdelegitimation oder der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, verhalten (BGE 109 Ib 216 E. 2b, zurückgehend auf BGE 103 Ib 148; BGE 106 Ib 116; anders noch BGE 102 Ib 225 E. 1). Für das Verfahren vor den Aufsichtsbehörden des Bundes (Art. 61 Abs. 2 BVG; Art. 3 BVV 1) ist das Verwaltungsverfahrensgesetz ohne Einschränkung anwendbar (Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG).
Die Bezeichnung der von den Kantonen und vom Bund zu bestimmenden Behörden als Aufsichtsbehörde (Art. 61 BVG) liesse an sich die Annahme zu, die Betroffenen könnten nur mit Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde im Sinne von Art. 71 VwVG an sie gelangen. Im allgemeinen gibt eine Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde dem Bürger keinen Rechtsanspruch darauf, einen Entscheid der Behörde zu erhalten, in dem diese über die von ihm angezeigte angebliche Verletzung seiner Rechte befindet (vgl. Art. 71 Abs. 2 VwVG). Die Konferenz der kantonalen BVG-Aufsichtsbehörden scheint hinsichtlich des Verfahrens nach Art. 62 BVG diese Auffassung zu vertreten, sieht sie doch in ihren Mitteilungen zu den vorgeschriebenen Reglementsprüfungen (SZS 30/1986 S. 56/7) eine Beschwerde von Arbeitnehmern oder anderen Betroffenen überhaupt nicht vor. Eine solche Auffassung würde jedoch dem - auch für die kantonalen Aufsichtsbehörden massgebenden - Verfahrensrecht des Bundes widersprechen.
aa) Vor dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes unterlagen die privaten Vorsorgeeinrichtungen, soweit sie in der Rechtsform der Stiftung organisiert waren, der Stiftungsaufsicht gemäss Art. 84 ZGB. Nunmehr unterstehen diese Stiftungen - ebenso wie die anders organisierten Vorsorgeeinrichtungen - den Aufsichtsbehörden des Berufsvorsorgegesetzes (Art. 62 Abs. 2 BVG, Art. 89bis Abs. 6 ZGB), und zwar nicht nur hinsichtlich der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestleistungen, sondern auch im überobligatorischen Bereich (Art. 49 Abs. 2 BVG). Die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen hat bei den Stiftungen die vormalige Aufsicht durch die vom Zivilgesetzbuch vorgesehenen Behörden abgelöst. Die für die Stiftungsaufsicht geltenden Grundsätze müssen demnach sinnvollerweise auf die Aufsichtsbehörden gemäss Berufsvorsorgegesetz angewandt werden, soweit dem nicht ausdrücklich abweichende Vorschriften im Gesetz entgegenstehen.
Lehre und Rechtsprechung haben aus Art. 84 Abs. 2 ZGB abgeleitet, dass jeder am Einschreiten der Stiftungsbehörde Interessierte auf dem Beschwerdeweg an diese Behörde gelangen könne. Diese Beschwerde wurde als eigentliches Rechtsmittel betrachtet, das dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid einräumt (vgl. dazu eingehend BGE 107 II 388 /390 E. 3, mit zahlreichen Nachweisen; s. auch BGE 110 II 440 E. 2; BGE 108 II 497 ff.). Die Legitimation zur Beschwerdeführung wurde weitgefasst und insbesondere den tatsächlichen oder potentiellen Destinatären zuerkannt (BGE 110 II 440 E. 2; BGE 107 II 389). Im Bereiche der als Stiftungen organisierten Personalvorsorgeeinrichtungen hatten somit die als spätere Leistungsbezüger in Betracht fallenden Personen schon bisher die Möglichkeit, mit einem förmlichen Rechtsmittel an die Aufsichtsbehörden zu gelangen. Daran hat sich mit dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes nichts geändert. Steht aber den bei einer Stiftung Versicherten ein förmliches Rechtsmittel an die Aufsichtsbehörde zu, so muss dies auch für Versicherte gelten, deren Arbeitgeber sich einer anders organisierten privaten oder einer öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung angeschlossen haben. Anders entscheiden hiesse, eine weder im Berufsvorsorgegesetz vorgesehene noch sonstwie gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Versicherten schaffen.
bb) Sodann spricht auch die im Berufsvorsorgegesetz geregelte Ausgestaltung des weiteren Beschwerdeweges dafür, die Beschwerde an die Aufsichtsbehörde als förmliches Rechtsmittel zu betrachten. Die Verfügungen der Aufsichtsbehörden können mit Beschwerde an die Eidg. Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG). Für das Verfahren vor der Beschwerdekommission gilt nach ausdrücklicher Vorschrift (ebenfalls) das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (Art. 74 Abs. 3 BVG). Zur Beschwerde berechtigt ist demnach unter anderem, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 lit. a VwVG). Die beschwerdelegitimierten Personen aber sind berechtigt, vor der Vorinstanz als Parteien aufzutreten (Art. 6 VwVG; vgl. auch BGE 108 Ib 94). Dieses Recht steht ihnen auch im kantonalen Verfahren zu, da das kantonale Recht die Parteistellung eines Beschwerdeführers nicht einschränken darf (BGE 109 Ib 216 E. 2b; BGE 108 Ib 95, 250, 470; BGE 107 Ib 175 E. 3, mit weiteren Hinweisen). Wer - wie die bei einer Vorsorgeeinrichtung Versicherten - befugt ist, bei der Eidg. Beschwerdekommission gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörde Beschwerde zu führen, kann daher auch bei der Aufsichtsbehörde selbst als Partei auftreten und hat Anspruch darauf, dass eine von ihm gegen ein Reglement einer Vorsorgeeinrichtung erhobene Beschwerde mit einem förmlichen Entscheid (Verfügung) erledigt wird. Bei einer Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen Sinne dagegen, die keinen Anspruch auf einen Entscheid einräumt, hätte der Beschwerdeführer keine Parteistellung (Art. 71 Abs. 2 VwVG) und keine Möglichkeit des Weiterzugs eines Entscheides an eine höhere Instanz.
e) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass jeder, der als späterer Berechtigter gegenüber einer öffentlich- oder privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtung in Frage kommt, einen eigenen Rechtsanspruch darauf hat, dass die Aufsichtsbehörde auf seine Beschwerde hin die reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtung auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften des privaten und öffentlichen Rechts (unter Einschluss der Bundesverfassung) prüft und einen entsprechenden Entscheid erlässt. Dies schliesst die Möglichkeit aus, eine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 BVG mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
4. Es ist nicht zu verkennen, dass hinsichtlich der Kontrolle reglementarischer Bestimmungen auf ihre Gesetzeskonformität hin zwischen den beiden im Berufsvorsorgegesetz vorgesehenen Rechtswegen - dem Klageverfahren nach Art. 73 BVG und dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG - im Ergebnis eine gewisse Überschneidung besteht, die nicht in jeder Hinsicht zu befriedigen vermag. Es könnte der Fall eintreten, dass eine vom Bundesgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur abstrakten Normenkontrolle nach Art. 74 BVG als gesetzmässig bezeichnete Reglementsbestimmung vom Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur inzidenten Normenkontrolle nach Art. 73 BVG als gesetzwidrig erachtet und deshalb im Einzelfall nicht angewandt wird. Dies muss jedoch in Kauf genommen werden, da sich der Gesetzgeber klar für die Schaffung zweier unterschiedlicher Rechtswege entschieden hat.
Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgeführten Meinungsaustausch ebenfalls angeschlossen.
5. Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 19. Dezember 1984 regelt die berufliche Vorsorge von Arbeitnehmern des Kantons (Ziff. 8) und wurde im Hinblick auf das Berufsvorsorgegesetz erlassen (Ziff. 1). Bei sämtlichen angefochtenen Ziffern handelt es sich um Bestimmungen, die Gegenstand eines Reglements im Sinne von Art. 50 (Abs. 2) BVG sind. Ob der beanstandete Beschluss daneben allenfalls auch Vorschriften enthält, die nur das Dienstverhältnis der Assistenz- und Oberärzte betreffen, ist unerheblich.
Die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen, denen zufolge der Beschluss in verschiedener Hinsicht die Bundesverfassung und das Berufsvorsorgegesetz verletzen soll, können von der kantonalen Aufsichtsbehörde, dem Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht, geprüft werden. Der Beschwerdeführer, der die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen hat (vgl. vorne E. 1b), ist neben seinen dazu offensichtlich legitimierten Mitgliedern berechtigt, den Beschluss mit Beschwerde beim Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht anzufechten. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann unter diesen Umständen nicht eingetreten werden.
6. Die Akten sind von Amtes wegen an das Amt für berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Erledigung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zu überweisen. Das Amt hat den angefochtenen Beschluss auf seine Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin zu prüfen, ohne an allfällige Weisungen des ihm dienstlich vorgesetzten Regierungsrates gebunden zu sein, da dem Regierungsrat hinsichtlich der BVG-Aufsicht keine Weisungskompetenz zukommt. | de | Art. 84 cpv. 2, 86 cpv. 2/87 OG; sussidiarietà del ricorso di diritto pubblico. Ricorso contro un'ordinanza che disciplina la previdenza professionale dei medici assistenti e capiclinica al servizio del cantone; azione giudiziaria secondo l'art. 73 LPP; procedura ricorsuale secondo l'art. 74 LPP e ricorso all'autorità di vigilanza di prima istanza competente ad esaminare le disposizioni regolamentari in materia di previdenza professionale (art. 62 cpv. 1 lett. a LPP). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-180%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,831 | 112 Ia 193 | 112 Ia 193
Sachverhalt ab Seite 193
Il 21 settembre 1977 il Municipio di Locarno accordò a Erich e Irene Lappe la licenza edilizia per la costruzione di una casa d'appartamenti sulla particella n. 1830 RFD. In applicazione dell'art. 1 del regolamento della Città di Locarno sull'obbligatorietà dell'allacciamento degli stabili alla rete dell'azienda comunale del gas (RACG) fu imposto ai proprietari di raccordare il costruendo edificio alla rete. In data 11 novembre 1977 i proprietari chiesero al Municipio di esser esonerati da quest'obbligo: manifestavano apprensioni circa la pericolosità del gas, sostenevano che mancava una sufficiente base legale, ponevano in dubbio l'interesse pubblico e per finire invocavano l'art. 4 RACG, che autorizza il Municipio a concedere deroghe dall'obbligo di allacciamento in casi particolari, segnatamente in caso di difficoltà tecniche o economiche. Il Municipio respinse l'istanza con decisione dell'11 gennaio 1978, negando tra l'altro che ricorresse un caso di esonero dall'obbligo di allacciamento ai sensi dell'art. 4 RACG.
Avverso questa decisione i proprietari ricorsero al Consiglio di Stato con gravame del 27 gennaio 1978. Il Consiglio di Stato si pronunciò sul ricorso - respingendolo - solo il 24 ottobre 1984, dopo oltre sei anni. Nella decisione il Governo rilevo tra l'altro che, con pronuncia del 21 gennaio 1982, il Municipio di Locarno aveva nel frattempo deciso di sospendere l'applicazione dell'obbligatorietà dell'allacciamento alla rete del gas, in attesa che fosse definito il futuro dell'azienda: tale provvedimento, osservo il Governo, non poteva tuttavia giovare ai ricorrenti, perché era privo di efficacia retroattiva ed era applicabile unicamente alle licenze rilasciate dopo il 21 gennaio 1982.
Contro questa decisione i proprietari si sono aggravati al Tribunale cantonale amministrativo, che ha respinto il ricorso con sentenza del 20 dicembre 1984. Confermando sostanzialmente la motivazione del Consiglio di Stato, esso ha ritenuto che l'art. 4 RACG concernente l'esonero non era applicabile, in difetto delle premesse materiali, e che il provvedimento di sospensiva adottato dal Municipio il 21 gennaio 1982 non giovava ai ricorrenti per difetto di retroattività, senza che in ciò si potesse scorgere una disparità di trattamento.
Con tempestivo ricorso di diritto pubblico, Erich e Irene Lappe chiedono al Tribunale federale di annullare questa sentenza. Essi ritengono in sostanza che, insistendo per l'esecuzione di un dispendioso raccordo per il solo motivo che la licenza edilizia è del 1977 e rifiutando di tener conto della sospensione generale decretata nel gennaio del 1982 nonché delle ragioni che l'hanno determinata, il Consiglio di Stato, prima, ed il Tribunale amministrativo, poi, hanno violato l'art. 4 Cost. sotto il profilo dell'uguaglianza di trattamento, del rispetto della buona fede, del divieto dell'arbitrio e del principio di proporzionalità. Il Tribunale amministrativo, il Consiglio di Stato e la Città di Locarno postulano la reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto:
2. Davanti al Tribunale federale, i ricorrenti non contestano più che il RACG contenga una valida base legale per l'obbligo di raccordare gli stabili alla rete comunale di distribuzione del gas e non pongono più in dubbio l'interesse pubblico di principio di questa misura, volta a diversificare le fonti di approvvigionamento energetico (cfr. DTF 98 Ia 593 /95 consid. 4). Né i ricorrenti pretendono ancora che siano verificate le condizioni di un esonero dall'obbligo di allacciamento previste dall'art. 4 RACG. Da questo punto di vista, la decisione del Tribunale amministrativo non è impugnata e non è pertanto necessario esaminarne il fondamento, che l'istanza cantonale ribadisce nelle sue osservazioni di risposta: il Tribunale federale deve quindi considerare che per lo stabile dei ricorrenti sussiste in virtù del RACG un obbligo di raccordo e che non sono adempiute le condizioni di esonero di cui all'art. 4 RACG.
Nel gravame i ricorrenti censurano unicamente che il Tribunale amministrativo, seguendo il Consiglio di Stato, abbia rifiutato di farli beneficiare del provvedimento generale adottato il 21 gennaio 1982 dal Municipio di Locarno - con il quale questa autorità ha deciso di sospendere l'obbligatorietà dell'allacciamento in attesa che sia definito il futuro dell'azienda - motivando il rifiuto con l'argomento che tale sospensione si applica soltanto alle domande di costruzione inoltrate dopo il 21 gennaio 1982. A parere dei ricorrenti, distinguere per l'applicabilità della sospensiva tra le domande inoltrate prima o dopo tale data è contrario all'uguaglianza di trattamento. Per l'esame della censura ricorsuale, valgano le considerazioni seguenti:
a) Non è controverso in causa che la misura adottata dal Municipio di Locarno il 21 gennaio 1982 costituisce una decisione di principio di carattere generale e che essa è stata validamente presa nell'ambito delle attribuzioni dell'esecutivo comunale. A giusta ragione il Tribunale amministrativo rileva in proposito che con questo provvedimento il Municipio non ha per nulla abrogato l'obbligo di allacciare gli stabili alla rete del gas e che una simile facoltà spetterebbe esclusivamente al legislativo comunale: il Municipio ha semplicemente sospeso l'esecuzione degli allacciamenti in attesa che sia definito il futuro dell'azienda. Ugualmente incontroverso è che tanto il Consiglio di Stato quanto il Tribunale amministrativo, quali autorità di ricorso di prima e di seconda istanza, potevano (e dovevano) prendere in considerazione il provvedimento generale adottato dal Municipio in sede d'esame del gravame dei qui ricorrenti, benché tale decisione municipale fosse posteriore al deposito del ricorso davanti al Consiglio di Stato, e che i qui ricorrenti - come fecero - potevano avvalersi di questo fatto nuovo davanti al Tribunale amministrativo.
b) La sorte del gravame, fatte queste premesse, dipende dunque dalla questione di sapere se il principio di uguaglianza derivante dall'art. 4 Cost. imponesse al Municipio di concedere la sospensione a tutti i proprietari di stabili che - tenuti ad allacciarsi alla rete del gas - non avevano ancora eseguito i relativi lavori al 21 gennaio 1982, oppure se, senza violare tale principio, l'autorità comunale potesse suddividere tali proprietari in due categorie, quelli che avevano ottenuto la licenza edilizia prima di tale data, e quelli la cui licenza era stata rilasciata dopo, concedendo la facoltà di tenere in sospeso l'esecuzione dell'allacciamento ai secondi e negandola invece ai primi.
Tale questione si identifica con quella di sapere se la data della licenza edilizia potesse considerarsi elemento di fatto rilevante per una distinzione circa il diritto di tenere in sospeso l'esecuzione dei lavori di raccordo, oppure se tale data - sotto il suddetto profilo - dovesse considerarsi irrilevante, si da imporre l'uguale trattamento di tutti coloro che al 21 gennaio 1982 non avevano ancora effettuato i lavori di raccordo, senza riguardo alla data della licenza edilizia: il principio dell'uguaglianza di trattamento impone infatti tanto al legislatore quanto all'autorità esecutiva di trattare alla stessa maniera due situazioni non alla condizione che esse siano assolutamente identiche in tutti i loro elementi di fatto, ma allorquando esse sono uguali in ogni elemento di fatto rilevante per la normativa da adottare o per la decisione da prendere (DTF 100 Ia 75 /76 consid. 4b, 328 consid. 4b, 99 Ia 355/56 consid. 2c, 6.174; HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 63; MÜLLER/MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, pagg. 188 e 194; HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, vol. II, pagg. 181/82; KNAPP, Précis de droit administratif, II ediz, n. 284; GRISEL, Traité de droit administratif, pagg. 359 e 362).
Per rispondere a questo interrogativo è necessario rifarsi alle ragioni che hanno indotto il Municipio ad ammettere che - fermo restando l'obbligo di principio di raccordare gli edifici alla rete di distribuzione del gas - non potesse (più) esigersi dai proprietari di effettuare immediatamente i relativi lavori, ma si dovesse concedere loro la facoltà di attendere fino al momento in cui fosse "definito il futuro dell'azienda". Ora, anche se a proposito di quest'ultimo elemento le indicazioni fornite dal Municipio non sono particolarmente esplicite, è in ogni caso evidente che il motivo giustificante la sospensione dei lavori di raccordo imposti ai proprietari non è da ricercare nella situazione di questi ultimi o, rispettivamente, dei loro fondi (come nei casi di deroga contemplati dall'art. 4 RACG, segnatamente in considerazione delle difficoltà "tecniche o economiche" aggravanti il raccordo). Tale motivo è al contrario da ravvisare nella situazione dell'azienda stessa del gas, il cui futuro - alla luce delle circostanze esistenti nel gennaio del 1982 - appariva agli occhi dello stesso esecutivo comunale insicuro al punto da non potersi ragionevolmente più esigere dagli obbligati al raccordo di effettuare la spesa relativa prima che fosse possibile fornire loro affidanti assicurazioni che questa spesa non si sarebbe rivelata frustranea in un prossimo avvenire. Questo modo di considerare le cose è, da un lato, l'unico compatibile con le dichiarazioni circa il futuro dell'azienda rese dallo stesso Municipio e, dall'altro, l'unico idoneo a giustificare un provvedimento generale di sospensione dei lavori di esecuzione dei raccordi per riguardo alla disposizione tassativa del regolamento. Ciò posto, appare evidente che la data del rilascio della licenza edilizia è elemento essenzialmente irrilevante. D'altronde, per sottolineare come il ricorso alla data del rilascio non possa essere giustificato, si può ancora osservare che una licenza edilizia ha la durata di un anno e che per evitarne la decadenza basta che entro quest'anno di validità i lavori siano stati iniziati (art. 47 cpv. 1 LE, art. 60 cpv. 3 e 4 RLE): in effetti non si vede, relativamente all'obbligo di procedere subito ai lavori di raccordo o al contrario di poterli tenere in sospeso, in cosa possa distinguersi la situazione di due proprietari che iniziassero i lavori di costruzione lo stesso giorno, il primo sulla scorta di una licenza accordata da quasi un anno ed il secondo sulla base di un permesso appena ottenuto.
c) La conclusione potrebbe essere diversa unicamente se i ricorrenti avessero procrastinato l'esecuzione dei lavori di raccordo con manovre contrarie alla buona fede. Tale ipotesi, però, manifestamente non ricorre. Certo, rilasciando la licenza edilizia nel settembre del 1977, il Municipio aveva imposto loro di allacciarsi alla rete conformemente al RACG: ma nel novembre del 1977 essi avevano chiesto di esser esonerati da quest'obbligo tra l'altro in applicazione dell'art. 4 RACG, e contro la decisione negativa del Municipio, facendo uso di un loro diritto, si erano aggravati al Consiglio di Stato. Nessuno - a ragione - pretende in causa che essi dovessero procedere ai lavori prima che su tale ricorso fosse definitivamente deciso, né può addossarsi ai ricorrenti la responsabilità del ritardo col quale il Consiglio di Stato ha statuito sul loro gravame. Al momento in cui il Municipio di Locarno ha riconosciuto che l'incerta situazione dell'azienda del gas giustificava, sino a miglior determinazione, di consentire ai proprietari fondiari di tenere in sospeso l'esecuzione del raccordo, i ricorrenti erano ancora in attesa del giudizio del Consiglio di Stato e la loro posizione non era illegittima. Il Municipio, quindi, li avrebbe dovuti porre al beneficio della nuova misura per ragioni d'uguaglianza di trattamento ed il Consiglio di Stato, rispettivamente l'ultima istanza cantonale, lo avrebbero dovuto riconoscere. Ne viene che la censura di violazione del principio d'uguaglianza si avvera fondata e che la decisione del Tribunale amministrativo dev'essere annullata già per questo motivo, rendendo in tal modo superfluo l'esame delle ulteriori censure ricorsuali. | it | Art. 4 BV; rechtsgleiche Behandlung. Das Prinzip der rechtsgleichen Behandlung beinhaltet nicht, dass zwei, sei es vom Gesetzgeber oder von der rechtsanwendenden Behörde, zu behandelnde Tatbestände in allen ihren tatsächlichen Elementen absolut identisch sind, sondern nur, dass die im Hinblick auf die zu erlassende oder anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich sind.
Annahme einer Verletzung dieses Grundsatzes im konkreten Fall. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-193%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,832 | 112 Ia 193 | 112 Ia 193
Sachverhalt ab Seite 193
Il 21 settembre 1977 il Municipio di Locarno accordò a Erich e Irene Lappe la licenza edilizia per la costruzione di una casa d'appartamenti sulla particella n. 1830 RFD. In applicazione dell'art. 1 del regolamento della Città di Locarno sull'obbligatorietà dell'allacciamento degli stabili alla rete dell'azienda comunale del gas (RACG) fu imposto ai proprietari di raccordare il costruendo edificio alla rete. In data 11 novembre 1977 i proprietari chiesero al Municipio di esser esonerati da quest'obbligo: manifestavano apprensioni circa la pericolosità del gas, sostenevano che mancava una sufficiente base legale, ponevano in dubbio l'interesse pubblico e per finire invocavano l'art. 4 RACG, che autorizza il Municipio a concedere deroghe dall'obbligo di allacciamento in casi particolari, segnatamente in caso di difficoltà tecniche o economiche. Il Municipio respinse l'istanza con decisione dell'11 gennaio 1978, negando tra l'altro che ricorresse un caso di esonero dall'obbligo di allacciamento ai sensi dell'art. 4 RACG.
Avverso questa decisione i proprietari ricorsero al Consiglio di Stato con gravame del 27 gennaio 1978. Il Consiglio di Stato si pronunciò sul ricorso - respingendolo - solo il 24 ottobre 1984, dopo oltre sei anni. Nella decisione il Governo rilevo tra l'altro che, con pronuncia del 21 gennaio 1982, il Municipio di Locarno aveva nel frattempo deciso di sospendere l'applicazione dell'obbligatorietà dell'allacciamento alla rete del gas, in attesa che fosse definito il futuro dell'azienda: tale provvedimento, osservo il Governo, non poteva tuttavia giovare ai ricorrenti, perché era privo di efficacia retroattiva ed era applicabile unicamente alle licenze rilasciate dopo il 21 gennaio 1982.
Contro questa decisione i proprietari si sono aggravati al Tribunale cantonale amministrativo, che ha respinto il ricorso con sentenza del 20 dicembre 1984. Confermando sostanzialmente la motivazione del Consiglio di Stato, esso ha ritenuto che l'art. 4 RACG concernente l'esonero non era applicabile, in difetto delle premesse materiali, e che il provvedimento di sospensiva adottato dal Municipio il 21 gennaio 1982 non giovava ai ricorrenti per difetto di retroattività, senza che in ciò si potesse scorgere una disparità di trattamento.
Con tempestivo ricorso di diritto pubblico, Erich e Irene Lappe chiedono al Tribunale federale di annullare questa sentenza. Essi ritengono in sostanza che, insistendo per l'esecuzione di un dispendioso raccordo per il solo motivo che la licenza edilizia è del 1977 e rifiutando di tener conto della sospensione generale decretata nel gennaio del 1982 nonché delle ragioni che l'hanno determinata, il Consiglio di Stato, prima, ed il Tribunale amministrativo, poi, hanno violato l'art. 4 Cost. sotto il profilo dell'uguaglianza di trattamento, del rispetto della buona fede, del divieto dell'arbitrio e del principio di proporzionalità. Il Tribunale amministrativo, il Consiglio di Stato e la Città di Locarno postulano la reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto:
2. Davanti al Tribunale federale, i ricorrenti non contestano più che il RACG contenga una valida base legale per l'obbligo di raccordare gli stabili alla rete comunale di distribuzione del gas e non pongono più in dubbio l'interesse pubblico di principio di questa misura, volta a diversificare le fonti di approvvigionamento energetico (cfr. DTF 98 Ia 593 /95 consid. 4). Né i ricorrenti pretendono ancora che siano verificate le condizioni di un esonero dall'obbligo di allacciamento previste dall'art. 4 RACG. Da questo punto di vista, la decisione del Tribunale amministrativo non è impugnata e non è pertanto necessario esaminarne il fondamento, che l'istanza cantonale ribadisce nelle sue osservazioni di risposta: il Tribunale federale deve quindi considerare che per lo stabile dei ricorrenti sussiste in virtù del RACG un obbligo di raccordo e che non sono adempiute le condizioni di esonero di cui all'art. 4 RACG.
Nel gravame i ricorrenti censurano unicamente che il Tribunale amministrativo, seguendo il Consiglio di Stato, abbia rifiutato di farli beneficiare del provvedimento generale adottato il 21 gennaio 1982 dal Municipio di Locarno - con il quale questa autorità ha deciso di sospendere l'obbligatorietà dell'allacciamento in attesa che sia definito il futuro dell'azienda - motivando il rifiuto con l'argomento che tale sospensione si applica soltanto alle domande di costruzione inoltrate dopo il 21 gennaio 1982. A parere dei ricorrenti, distinguere per l'applicabilità della sospensiva tra le domande inoltrate prima o dopo tale data è contrario all'uguaglianza di trattamento. Per l'esame della censura ricorsuale, valgano le considerazioni seguenti:
a) Non è controverso in causa che la misura adottata dal Municipio di Locarno il 21 gennaio 1982 costituisce una decisione di principio di carattere generale e che essa è stata validamente presa nell'ambito delle attribuzioni dell'esecutivo comunale. A giusta ragione il Tribunale amministrativo rileva in proposito che con questo provvedimento il Municipio non ha per nulla abrogato l'obbligo di allacciare gli stabili alla rete del gas e che una simile facoltà spetterebbe esclusivamente al legislativo comunale: il Municipio ha semplicemente sospeso l'esecuzione degli allacciamenti in attesa che sia definito il futuro dell'azienda. Ugualmente incontroverso è che tanto il Consiglio di Stato quanto il Tribunale amministrativo, quali autorità di ricorso di prima e di seconda istanza, potevano (e dovevano) prendere in considerazione il provvedimento generale adottato dal Municipio in sede d'esame del gravame dei qui ricorrenti, benché tale decisione municipale fosse posteriore al deposito del ricorso davanti al Consiglio di Stato, e che i qui ricorrenti - come fecero - potevano avvalersi di questo fatto nuovo davanti al Tribunale amministrativo.
b) La sorte del gravame, fatte queste premesse, dipende dunque dalla questione di sapere se il principio di uguaglianza derivante dall'art. 4 Cost. imponesse al Municipio di concedere la sospensione a tutti i proprietari di stabili che - tenuti ad allacciarsi alla rete del gas - non avevano ancora eseguito i relativi lavori al 21 gennaio 1982, oppure se, senza violare tale principio, l'autorità comunale potesse suddividere tali proprietari in due categorie, quelli che avevano ottenuto la licenza edilizia prima di tale data, e quelli la cui licenza era stata rilasciata dopo, concedendo la facoltà di tenere in sospeso l'esecuzione dell'allacciamento ai secondi e negandola invece ai primi.
Tale questione si identifica con quella di sapere se la data della licenza edilizia potesse considerarsi elemento di fatto rilevante per una distinzione circa il diritto di tenere in sospeso l'esecuzione dei lavori di raccordo, oppure se tale data - sotto il suddetto profilo - dovesse considerarsi irrilevante, si da imporre l'uguale trattamento di tutti coloro che al 21 gennaio 1982 non avevano ancora effettuato i lavori di raccordo, senza riguardo alla data della licenza edilizia: il principio dell'uguaglianza di trattamento impone infatti tanto al legislatore quanto all'autorità esecutiva di trattare alla stessa maniera due situazioni non alla condizione che esse siano assolutamente identiche in tutti i loro elementi di fatto, ma allorquando esse sono uguali in ogni elemento di fatto rilevante per la normativa da adottare o per la decisione da prendere (DTF 100 Ia 75 /76 consid. 4b, 328 consid. 4b, 99 Ia 355/56 consid. 2c, 6.174; HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 63; MÜLLER/MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, pagg. 188 e 194; HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, vol. II, pagg. 181/82; KNAPP, Précis de droit administratif, II ediz, n. 284; GRISEL, Traité de droit administratif, pagg. 359 e 362).
Per rispondere a questo interrogativo è necessario rifarsi alle ragioni che hanno indotto il Municipio ad ammettere che - fermo restando l'obbligo di principio di raccordare gli edifici alla rete di distribuzione del gas - non potesse (più) esigersi dai proprietari di effettuare immediatamente i relativi lavori, ma si dovesse concedere loro la facoltà di attendere fino al momento in cui fosse "definito il futuro dell'azienda". Ora, anche se a proposito di quest'ultimo elemento le indicazioni fornite dal Municipio non sono particolarmente esplicite, è in ogni caso evidente che il motivo giustificante la sospensione dei lavori di raccordo imposti ai proprietari non è da ricercare nella situazione di questi ultimi o, rispettivamente, dei loro fondi (come nei casi di deroga contemplati dall'art. 4 RACG, segnatamente in considerazione delle difficoltà "tecniche o economiche" aggravanti il raccordo). Tale motivo è al contrario da ravvisare nella situazione dell'azienda stessa del gas, il cui futuro - alla luce delle circostanze esistenti nel gennaio del 1982 - appariva agli occhi dello stesso esecutivo comunale insicuro al punto da non potersi ragionevolmente più esigere dagli obbligati al raccordo di effettuare la spesa relativa prima che fosse possibile fornire loro affidanti assicurazioni che questa spesa non si sarebbe rivelata frustranea in un prossimo avvenire. Questo modo di considerare le cose è, da un lato, l'unico compatibile con le dichiarazioni circa il futuro dell'azienda rese dallo stesso Municipio e, dall'altro, l'unico idoneo a giustificare un provvedimento generale di sospensione dei lavori di esecuzione dei raccordi per riguardo alla disposizione tassativa del regolamento. Ciò posto, appare evidente che la data del rilascio della licenza edilizia è elemento essenzialmente irrilevante. D'altronde, per sottolineare come il ricorso alla data del rilascio non possa essere giustificato, si può ancora osservare che una licenza edilizia ha la durata di un anno e che per evitarne la decadenza basta che entro quest'anno di validità i lavori siano stati iniziati (art. 47 cpv. 1 LE, art. 60 cpv. 3 e 4 RLE): in effetti non si vede, relativamente all'obbligo di procedere subito ai lavori di raccordo o al contrario di poterli tenere in sospeso, in cosa possa distinguersi la situazione di due proprietari che iniziassero i lavori di costruzione lo stesso giorno, il primo sulla scorta di una licenza accordata da quasi un anno ed il secondo sulla base di un permesso appena ottenuto.
c) La conclusione potrebbe essere diversa unicamente se i ricorrenti avessero procrastinato l'esecuzione dei lavori di raccordo con manovre contrarie alla buona fede. Tale ipotesi, però, manifestamente non ricorre. Certo, rilasciando la licenza edilizia nel settembre del 1977, il Municipio aveva imposto loro di allacciarsi alla rete conformemente al RACG: ma nel novembre del 1977 essi avevano chiesto di esser esonerati da quest'obbligo tra l'altro in applicazione dell'art. 4 RACG, e contro la decisione negativa del Municipio, facendo uso di un loro diritto, si erano aggravati al Consiglio di Stato. Nessuno - a ragione - pretende in causa che essi dovessero procedere ai lavori prima che su tale ricorso fosse definitivamente deciso, né può addossarsi ai ricorrenti la responsabilità del ritardo col quale il Consiglio di Stato ha statuito sul loro gravame. Al momento in cui il Municipio di Locarno ha riconosciuto che l'incerta situazione dell'azienda del gas giustificava, sino a miglior determinazione, di consentire ai proprietari fondiari di tenere in sospeso l'esecuzione del raccordo, i ricorrenti erano ancora in attesa del giudizio del Consiglio di Stato e la loro posizione non era illegittima. Il Municipio, quindi, li avrebbe dovuti porre al beneficio della nuova misura per ragioni d'uguaglianza di trattamento ed il Consiglio di Stato, rispettivamente l'ultima istanza cantonale, lo avrebbero dovuto riconoscere. Ne viene che la censura di violazione del principio d'uguaglianza si avvera fondata e che la decisione del Tribunale amministrativo dev'essere annullata già per questo motivo, rendendo in tal modo superfluo l'esame delle ulteriori censure ricorsuali. | it | Art. 4 Cst.; égalité de traitement. Le principe de l'égalité de traitement impose au législateur comme à l'autorité administrative de traiter de la même manière deux situations non pas à la condition qu'elles soient en tous points parfaitement identiques mais lorsque leur similitude réside dans les éléments de fait qui sont pertinents pour la norme à adopter ou pour la décision à prendre.
Violation de ce principe admise en l'espèce. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-193%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,833 | 112 Ia 193 | 112 Ia 193
Sachverhalt ab Seite 193
Il 21 settembre 1977 il Municipio di Locarno accordò a Erich e Irene Lappe la licenza edilizia per la costruzione di una casa d'appartamenti sulla particella n. 1830 RFD. In applicazione dell'art. 1 del regolamento della Città di Locarno sull'obbligatorietà dell'allacciamento degli stabili alla rete dell'azienda comunale del gas (RACG) fu imposto ai proprietari di raccordare il costruendo edificio alla rete. In data 11 novembre 1977 i proprietari chiesero al Municipio di esser esonerati da quest'obbligo: manifestavano apprensioni circa la pericolosità del gas, sostenevano che mancava una sufficiente base legale, ponevano in dubbio l'interesse pubblico e per finire invocavano l'art. 4 RACG, che autorizza il Municipio a concedere deroghe dall'obbligo di allacciamento in casi particolari, segnatamente in caso di difficoltà tecniche o economiche. Il Municipio respinse l'istanza con decisione dell'11 gennaio 1978, negando tra l'altro che ricorresse un caso di esonero dall'obbligo di allacciamento ai sensi dell'art. 4 RACG.
Avverso questa decisione i proprietari ricorsero al Consiglio di Stato con gravame del 27 gennaio 1978. Il Consiglio di Stato si pronunciò sul ricorso - respingendolo - solo il 24 ottobre 1984, dopo oltre sei anni. Nella decisione il Governo rilevo tra l'altro che, con pronuncia del 21 gennaio 1982, il Municipio di Locarno aveva nel frattempo deciso di sospendere l'applicazione dell'obbligatorietà dell'allacciamento alla rete del gas, in attesa che fosse definito il futuro dell'azienda: tale provvedimento, osservo il Governo, non poteva tuttavia giovare ai ricorrenti, perché era privo di efficacia retroattiva ed era applicabile unicamente alle licenze rilasciate dopo il 21 gennaio 1982.
Contro questa decisione i proprietari si sono aggravati al Tribunale cantonale amministrativo, che ha respinto il ricorso con sentenza del 20 dicembre 1984. Confermando sostanzialmente la motivazione del Consiglio di Stato, esso ha ritenuto che l'art. 4 RACG concernente l'esonero non era applicabile, in difetto delle premesse materiali, e che il provvedimento di sospensiva adottato dal Municipio il 21 gennaio 1982 non giovava ai ricorrenti per difetto di retroattività, senza che in ciò si potesse scorgere una disparità di trattamento.
Con tempestivo ricorso di diritto pubblico, Erich e Irene Lappe chiedono al Tribunale federale di annullare questa sentenza. Essi ritengono in sostanza che, insistendo per l'esecuzione di un dispendioso raccordo per il solo motivo che la licenza edilizia è del 1977 e rifiutando di tener conto della sospensione generale decretata nel gennaio del 1982 nonché delle ragioni che l'hanno determinata, il Consiglio di Stato, prima, ed il Tribunale amministrativo, poi, hanno violato l'art. 4 Cost. sotto il profilo dell'uguaglianza di trattamento, del rispetto della buona fede, del divieto dell'arbitrio e del principio di proporzionalità. Il Tribunale amministrativo, il Consiglio di Stato e la Città di Locarno postulano la reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto:
2. Davanti al Tribunale federale, i ricorrenti non contestano più che il RACG contenga una valida base legale per l'obbligo di raccordare gli stabili alla rete comunale di distribuzione del gas e non pongono più in dubbio l'interesse pubblico di principio di questa misura, volta a diversificare le fonti di approvvigionamento energetico (cfr. DTF 98 Ia 593 /95 consid. 4). Né i ricorrenti pretendono ancora che siano verificate le condizioni di un esonero dall'obbligo di allacciamento previste dall'art. 4 RACG. Da questo punto di vista, la decisione del Tribunale amministrativo non è impugnata e non è pertanto necessario esaminarne il fondamento, che l'istanza cantonale ribadisce nelle sue osservazioni di risposta: il Tribunale federale deve quindi considerare che per lo stabile dei ricorrenti sussiste in virtù del RACG un obbligo di raccordo e che non sono adempiute le condizioni di esonero di cui all'art. 4 RACG.
Nel gravame i ricorrenti censurano unicamente che il Tribunale amministrativo, seguendo il Consiglio di Stato, abbia rifiutato di farli beneficiare del provvedimento generale adottato il 21 gennaio 1982 dal Municipio di Locarno - con il quale questa autorità ha deciso di sospendere l'obbligatorietà dell'allacciamento in attesa che sia definito il futuro dell'azienda - motivando il rifiuto con l'argomento che tale sospensione si applica soltanto alle domande di costruzione inoltrate dopo il 21 gennaio 1982. A parere dei ricorrenti, distinguere per l'applicabilità della sospensiva tra le domande inoltrate prima o dopo tale data è contrario all'uguaglianza di trattamento. Per l'esame della censura ricorsuale, valgano le considerazioni seguenti:
a) Non è controverso in causa che la misura adottata dal Municipio di Locarno il 21 gennaio 1982 costituisce una decisione di principio di carattere generale e che essa è stata validamente presa nell'ambito delle attribuzioni dell'esecutivo comunale. A giusta ragione il Tribunale amministrativo rileva in proposito che con questo provvedimento il Municipio non ha per nulla abrogato l'obbligo di allacciare gli stabili alla rete del gas e che una simile facoltà spetterebbe esclusivamente al legislativo comunale: il Municipio ha semplicemente sospeso l'esecuzione degli allacciamenti in attesa che sia definito il futuro dell'azienda. Ugualmente incontroverso è che tanto il Consiglio di Stato quanto il Tribunale amministrativo, quali autorità di ricorso di prima e di seconda istanza, potevano (e dovevano) prendere in considerazione il provvedimento generale adottato dal Municipio in sede d'esame del gravame dei qui ricorrenti, benché tale decisione municipale fosse posteriore al deposito del ricorso davanti al Consiglio di Stato, e che i qui ricorrenti - come fecero - potevano avvalersi di questo fatto nuovo davanti al Tribunale amministrativo.
b) La sorte del gravame, fatte queste premesse, dipende dunque dalla questione di sapere se il principio di uguaglianza derivante dall'art. 4 Cost. imponesse al Municipio di concedere la sospensione a tutti i proprietari di stabili che - tenuti ad allacciarsi alla rete del gas - non avevano ancora eseguito i relativi lavori al 21 gennaio 1982, oppure se, senza violare tale principio, l'autorità comunale potesse suddividere tali proprietari in due categorie, quelli che avevano ottenuto la licenza edilizia prima di tale data, e quelli la cui licenza era stata rilasciata dopo, concedendo la facoltà di tenere in sospeso l'esecuzione dell'allacciamento ai secondi e negandola invece ai primi.
Tale questione si identifica con quella di sapere se la data della licenza edilizia potesse considerarsi elemento di fatto rilevante per una distinzione circa il diritto di tenere in sospeso l'esecuzione dei lavori di raccordo, oppure se tale data - sotto il suddetto profilo - dovesse considerarsi irrilevante, si da imporre l'uguale trattamento di tutti coloro che al 21 gennaio 1982 non avevano ancora effettuato i lavori di raccordo, senza riguardo alla data della licenza edilizia: il principio dell'uguaglianza di trattamento impone infatti tanto al legislatore quanto all'autorità esecutiva di trattare alla stessa maniera due situazioni non alla condizione che esse siano assolutamente identiche in tutti i loro elementi di fatto, ma allorquando esse sono uguali in ogni elemento di fatto rilevante per la normativa da adottare o per la decisione da prendere (DTF 100 Ia 75 /76 consid. 4b, 328 consid. 4b, 99 Ia 355/56 consid. 2c, 6.174; HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 63; MÜLLER/MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, pagg. 188 e 194; HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, vol. II, pagg. 181/82; KNAPP, Précis de droit administratif, II ediz, n. 284; GRISEL, Traité de droit administratif, pagg. 359 e 362).
Per rispondere a questo interrogativo è necessario rifarsi alle ragioni che hanno indotto il Municipio ad ammettere che - fermo restando l'obbligo di principio di raccordare gli edifici alla rete di distribuzione del gas - non potesse (più) esigersi dai proprietari di effettuare immediatamente i relativi lavori, ma si dovesse concedere loro la facoltà di attendere fino al momento in cui fosse "definito il futuro dell'azienda". Ora, anche se a proposito di quest'ultimo elemento le indicazioni fornite dal Municipio non sono particolarmente esplicite, è in ogni caso evidente che il motivo giustificante la sospensione dei lavori di raccordo imposti ai proprietari non è da ricercare nella situazione di questi ultimi o, rispettivamente, dei loro fondi (come nei casi di deroga contemplati dall'art. 4 RACG, segnatamente in considerazione delle difficoltà "tecniche o economiche" aggravanti il raccordo). Tale motivo è al contrario da ravvisare nella situazione dell'azienda stessa del gas, il cui futuro - alla luce delle circostanze esistenti nel gennaio del 1982 - appariva agli occhi dello stesso esecutivo comunale insicuro al punto da non potersi ragionevolmente più esigere dagli obbligati al raccordo di effettuare la spesa relativa prima che fosse possibile fornire loro affidanti assicurazioni che questa spesa non si sarebbe rivelata frustranea in un prossimo avvenire. Questo modo di considerare le cose è, da un lato, l'unico compatibile con le dichiarazioni circa il futuro dell'azienda rese dallo stesso Municipio e, dall'altro, l'unico idoneo a giustificare un provvedimento generale di sospensione dei lavori di esecuzione dei raccordi per riguardo alla disposizione tassativa del regolamento. Ciò posto, appare evidente che la data del rilascio della licenza edilizia è elemento essenzialmente irrilevante. D'altronde, per sottolineare come il ricorso alla data del rilascio non possa essere giustificato, si può ancora osservare che una licenza edilizia ha la durata di un anno e che per evitarne la decadenza basta che entro quest'anno di validità i lavori siano stati iniziati (art. 47 cpv. 1 LE, art. 60 cpv. 3 e 4 RLE): in effetti non si vede, relativamente all'obbligo di procedere subito ai lavori di raccordo o al contrario di poterli tenere in sospeso, in cosa possa distinguersi la situazione di due proprietari che iniziassero i lavori di costruzione lo stesso giorno, il primo sulla scorta di una licenza accordata da quasi un anno ed il secondo sulla base di un permesso appena ottenuto.
c) La conclusione potrebbe essere diversa unicamente se i ricorrenti avessero procrastinato l'esecuzione dei lavori di raccordo con manovre contrarie alla buona fede. Tale ipotesi, però, manifestamente non ricorre. Certo, rilasciando la licenza edilizia nel settembre del 1977, il Municipio aveva imposto loro di allacciarsi alla rete conformemente al RACG: ma nel novembre del 1977 essi avevano chiesto di esser esonerati da quest'obbligo tra l'altro in applicazione dell'art. 4 RACG, e contro la decisione negativa del Municipio, facendo uso di un loro diritto, si erano aggravati al Consiglio di Stato. Nessuno - a ragione - pretende in causa che essi dovessero procedere ai lavori prima che su tale ricorso fosse definitivamente deciso, né può addossarsi ai ricorrenti la responsabilità del ritardo col quale il Consiglio di Stato ha statuito sul loro gravame. Al momento in cui il Municipio di Locarno ha riconosciuto che l'incerta situazione dell'azienda del gas giustificava, sino a miglior determinazione, di consentire ai proprietari fondiari di tenere in sospeso l'esecuzione del raccordo, i ricorrenti erano ancora in attesa del giudizio del Consiglio di Stato e la loro posizione non era illegittima. Il Municipio, quindi, li avrebbe dovuti porre al beneficio della nuova misura per ragioni d'uguaglianza di trattamento ed il Consiglio di Stato, rispettivamente l'ultima istanza cantonale, lo avrebbero dovuto riconoscere. Ne viene che la censura di violazione del principio d'uguaglianza si avvera fondata e che la decisione del Tribunale amministrativo dev'essere annullata già per questo motivo, rendendo in tal modo superfluo l'esame delle ulteriori censure ricorsuali. | it | Art. 4 Cost.; uguaglianza di trattamento. Il principio della parità di trattamento impone tanto al legislatore quanto all'autorità esecutiva di trattare alla stessa maniera due situazioni non alla condizione che esse siano assolutamente identiche in tutti i loro elementi di fatto, ma allorquando esse sono uguali in ogni elemento di fatto rilevante per la normativa da adottare o per la decisione da prendere.
Violazione di questo principio ammessa nella concreta fattispecie. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-193%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 200
Pour l'acquisition des terrains nécessaires à la construction de la route du Grand-Saint-Bernard, entre la route nationale N9 et Martigny-Croix (déviation est de Martigny), l'Etat du Valais a été contraint d'ouvrir des procédures d'expropriation à l'encontre de plusieurs propriétaires fonciers à Martigny. Statuant sur le cas de G., propriétaire de diverses parcelles formant un seul mas d'une superficie totale de 11'344 m2, la Commission d'estimation chargée de taxer les immeubles expropriés fixa l'indemnité à 16 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain exproprié en zone protégée et à 60 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain sis en zone industrielle. G. forma une réclamation contre cette taxation. Il prétendait à une indemnité de 30 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain situé en zone protégée et de 125 fr./m2 - montant qu'il réduisit par la suite à 80 fr. - (quart légal en plus) pour le sol exproprié en zone industrielle.
L'Etat du Valais n'a pas recouru contre la décision de taxation. Son représentant déclara d'ailleurs devant la Commission de révision saisie par G. ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Donnant suite à une requête de l'exproprié qui avait demandé le versement de 90% de l'indemnité non contestée, le Département cantonal des travaux publics versa à G. un montant de 448'000 fr., avec cette seule indication: "acompte sur indemnité d'expropriation".
La Commission de révision considéra que les parcelles en cause devaient être taxées dans leur intégralité au prix des terrains de la zone protégée, car le classement en zone industrielle de leur partie nord n'était que la conséquence de la construction de la nouvelle route, ouvrage sans lequel les surfaces entrant en ligne de compte auraient donc conservé leur affectation à la zone protégée ou réservée. La Commission se servit comme référence du prix de 45 fr./m2 payé en 1976 par la commune de Martigny pour l'achat d'une bande de terrain prélevée sur la parcelle No 10696 et par la Confédération pour l'acquisition de biens-fonds sis à l'emplacement de l'amphithéâtre romain de Martigny; elle pondéra toutefois cette valeur en raison des circonstances spéciales dans lesquelles ces transactions avaient été passées, ainsi que du fait que les terrains du recourant étaient plus éloignés du centre de la ville. La Commission de révision fixa finalement l'indemnité due à G. à 28 fr./m2, quart légal en plus.
G. déféra cette décision au Tribunal administratif du canton du Valais qui, sur la question de l'indemnisation du terrain, rejeta le recours dans la mesure où il était recevable. Agissant par la voie du recours de droit public, G. a requis le Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt cantonal pour violation des art. 4 et 22ter Cst. Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours dans le sens des considérants et a annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. b) Saisi d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 22ter Cst. et dirigé contre une décision cantonale fixant l'indemnité pour l'expropriation d'un bien-fonds, le Tribunal fédéral examine librement si les règles édictées en la matière par le droit cantonal, ou les normes adoptées en vue de suppléer à une lacune de ce droit, sont en soi conformes à l'exigence d'une juste indemnité posée à l'art. 22ter al. 3 Cst. En revanche, il limite son pouvoir d'examen à l'arbitraire si le recourant critique simplement l'application du droit cantonal qui régit le mode de fixation de l'indemnité, les méthodes d'estimation utilisées et le résultat de l'estimation (ATF 97 I 114, ATF 93 I 138 /139; arrêts non publiés Bétrisey et Tissières du 20 juin 1985).
2. Le recourant se plaint en premier lieu d'un déni de justice formel. Deux pièces auraient été produites et utilisées en procédure cantonale à son insu, sans que lui ait été accordée la possibilité d'en prendre connaissance. Il s'agit du dossier du Département de l'intérieur relatif au plan de zones communal et de celui de l'affaire D., cause en expropriation jugée le même jour que celle de G. Le recourant voit en outre un déni de justice dans le refus de la juridiction cantonale d'ordonner une vision locale et la production des rapports des Commissions administrative et parlementaire sur l'affaire dite des terrains de Martigny. Ces griefs sont mal fondés.
a) Certes, l'autorité qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans son jugement est en principe tenue d'en aviser les parties, encore qu'elle ne soit pas obligée de les renseigner sur chaque production de pièce, car il suffit qu'elle tienne le dossier à leur disposition (ATF 101 Ia 304, ATF 100 Ia 8 ss; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 383). En l'espèce, le Tribunal administratif s'est borné à puiser dans le premier dossier en question, afin de s'en prévaloir dans son arrêt, certains éléments du message de la Municipalité de Martigny au Conseil général de cette commune concernant la modification du plan de zones. C'est là un document que n'importe qui aurait pu consulter; d'ailleurs, comme il s'agissait du statut juridique des terrains expropriés, le recourant aurait dû savoir que l'autorité s'y serait référée, compte tenu précisément des arguments qu'il avait lui-même développés dans son recours. On ne saurait donc voir dans la façon d'agir du Tribunal administratif un quelconque déni de justice. Quant au prétendu versement au dossier de la présente affaire de celui de la cause D., le grief est dépourvu de consistance. La juridiction cantonale pouvait en effet légitimement se référer aux indemnités qui avaient été fixées pour d'autres fonds dans la même procédure d'expropriation, sans être d'aucune façon tenue d'ouvrir à chacun des recourants le dossier des autres. La critique du recourant, sur ce dernier point, méconnaît manifestement la nature et les limites du droit d'être entendu et, en particulier, du droit de consulter le dossier.
b) L'inspection des lieux constitue certainement l'un des moyens de preuve auquel l'autorité judiciaire appelée à se prononcer sur une indemnité d'expropriation est généralement tenue de recourir. Toutefois, dans le cas particulier, le Tribunal administratif pouvait, sans pour autant verser dans l'arbitraire, aboutir à la conclusion qu'une augmentation ultérieure de l'indemnité accordée par la Commission de révision et, a fortiori, de celle allouée par la Commission d'estimation, était exclue sur la base déjà des pièces du dossier et de la liste des prix qui avait été établie et soumise à l'exproprié. Par ailleurs, du fait qu'en l'absence de contestation de l'expropriant, une réduction de l'indemnité fixée était hors de question, l'autorité cantonale de recours pouvait, par une appréciation anticipée et non arbitraire des preuves, estimer qu'une inspection des lieux ne serait pas propre, dans les circonstances données, à modifier le résultat; elle était fondée, par conséquent, à y renoncer (cf. ATF 103 IV 300 consid. 1a, ATF 101 Ia 104 et les références).
5. a) Il n'est pas contesté que l'indemnité accordée par la Commission d'estimation pour le terrain - quart légal inclus - s'élevait à 498'580 fr. et que la Commission de révision l'a ramenée à 397'040 fr. Il est constant également que l'expropriant n'a pas attaqué la décision de la Commission d'estimation. En outre, avant l'audience de la Commission de révision, sur requête de l'exproprié qui demandait le versement de 90% de l'indemnité non contestée pour le terrain, l'Etat a versé à celui-ci le montant correspondant, soit 448'000 fr. (arrondi). Enfin, le représentant de l'expropriant a expressément déclaré devant la Commission de révision ne pas contester les indemnités fixées en première instance.
Devant le Tribunal administratif, le recourant a fait valoir que la réduction décidée par la Commission de révision violait l'art. 19 LEx. val., en vertu duquel "l'indemnité allouée ne peut être inférieure aux offres du requérant, ni supérieure à la demande de l'exproprié", et qu'elle consacrait une violation du principe de la bonne foi. Le Tribunal administratif a rejeté ce grief en se référant à l'arrêt non publié que le Tribunal fédéral a rendu le 9 janvier 1952 dans la cause Andenmatten, ainsi qu'à l'opinion de JEAN QUINODOZ (RJV 1970, p. 339). Il a considéré que, par offre de l'expropriant, il fallait entendre le prix proposé à l'exproprié durant les tractations qui précèdent l'ouverture de la procédure d'estimation, respectivement la constitution de la Commission d'estimation, et qu'on ne saurait assimiler à une telle offre l'indemnité fixée par cette Commission, ni - lorsque seul l'exproprié recourt - l'absence de réclamation de l'expropriant, pas davantage que les déclarations faites devant la Commission de révision, ces déclarations n'étant pas émises lors de pourparlers comme le voudrait l'art. 19 LEx. val. On ne pouvait en outre tirer aucune conclusion favorable à la thèse de l'exproprié du fait que l'Etat avait payé l'acompte demandé. Le principe de la bonne foi n'avait pas non plus été violé, selon l'autorité cantonale, car bien qu'un retrait de sa réclamation eût été envisageable en cas de non-paiement de l'acompte, G. ne pouvait ignorer, assisté qu'il était d'un avocat, que la Commission de révision pourrait encore réduire l'indemnité, du fait que le versement de l'acompte n'était pas assimilable à une offre au sens de l'art. 19 LEx.val.
Cette interprétation du texte légal, au dire du recourant, n'est pas admissible et est génératrice d'inégalités de traitement; dans les circonstances données, il serait arbitraire de nier l'existence d'une offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val.
b) En ce qui concerne les expropriations régies par le droit fédéral, la Commission fédérale d'estimation n'est pas liée par les conclusions des parties pour la fixation du montant de l'indemnité (art. 72 al. 2 LEx. féd.), et encore moins par les offres ou requêtes antérieures à l'ouverture de la procédure; instance de recours, le Tribunal fédéral est en revanche lié par les conclusions des parties en vertu de l'art. 114 al. 1 OJ, bien que l'art. 115 OJ ne renvoie pas à cette disposition (cf. ATF 102 Ib 89 consid. 1c). La situation est différente en droit valaisan. L'art. 19 de la loi du 1er décembre 1887 concernant les expropriations pour cause d'utilité publique, toujours en vigueur, prévoit en effet que l'indemnité allouée ne peut être inférieure aux offres de l'expropriant, ni supérieure à la demande de l'exproprié. Etant contenue dans le chapitre qui traite de l'indemnité en général, une telle règle doit manifestement valoir pour toutes les instances, spécialement celles d'estimation et de révision.
L'opinion du Tribunal administratif selon laquelle on ne pourrait entendre par offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val. que le prix proposé au cours des pourparlers précédant l'ouverture de la procédure, c'est-à-dire avant la constitution de la Commission d'estimation, n'est guère soutenable. Le fait que des requêtes de l'exproprié ou des offres de l'expropriant antérieures à l'ouverture de la procédure puissent lier la Commission d'estimation, puis la Commission de révision, ne trouve aucun appui dans le texte de l'art. 19, lequel ne fait aucune référence à des pourparlers et encore moins à des pourparlers hors procédure. Une telle opinion conduirait en outre à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus. En effet, il est notoire que, lorsqu'il y a tentative d'arrangement à l'amiable avant l'ouverture de la procédure, tant l'expropriant que l'exproprié peuvent être amenés, pour des raisons compréhensibles - savoir éviter des retards, des frais ou des complications - à faire des concessions qu'ils ne seraient pas disposés à maintenir s'ils devaient, en cas d'échec des négociations, s'affronter comme parties adverses en procédure: de telles offres et requêtes sont généralement faites sous réserve (tacite) de leur caducité au cas où, faute d'arrangement, une procédure se révélerait indispensable. Le fait de les avoir formulées au cours de ces tractations préliminaires n'empêche ni l'expropriant d'offrir moins, ni l'exproprié d'émettre de plus amples prétentions une fois la procédure ouverte. Or, si la Commission d'estimation était liée par de telles propositions vainement échangées avant l'ouverture de la procédure, cela aurait pour conséquence, outre la difficulté d'en établir l'existence et la portée, de faire obstacle à la conclusion d'arrangements à l'amiable, chacune des parties veillant à ne pas compromettre sa situation dans la perspective d'un éventuel conflit judiciaire. Certes, la thèse du Tribunal administratif paraît trouver appui dans l'arrêt Andenmatten du 9 janvier 1952 déjà cité et confirmé, sans nouvel examen, par l'arrêt Cotture du 28 septembre 1962. Le Tribunal fédéral expose en effet, dans le premier arrêt, que, par offres de l'expropriant, il faut entendre celles que celui-ci a faites à l'exproprié dans les transactions précédant l'ouverture de la procédure; et il ajoute que l'absence de réclamation de la part de l'Etat à l'encontre de la décision de la Commission d'estimation n'autorise pas à retenir devant la Commission de révision, comme "offres" de l'expropriant, l'indemnité fixée par l'autorité de première instance, contestée par l'exproprié seulement. La solution préconisée par la juridiction cantonale présente peut-être l'avantage de permettre la délimitation d'entrée de cause du cadre du litige porté devant les instances d'estimation et de révision; elle comporte en revanche l'inconvénient de ne pas toujours assurer une parfaite égalité des armes entre l'expropriant et l'exproprié. Ce dernier est en effet contraint pratiquement de formuler ses prétentions devant la Commission d'estimation avec pour conséquence, découlant de l'art. 19 LEx.val., que l'autorité ne pourra pas lui accorder plus que ce qu'il requiert, même s'il résulte qu'il a trop peu demandé; quant à l'expropriant, il pourra non seulement s'en remettre à justice devant la Commission d'estimation, mais encore s'abstenir d'attaquer la décision de cette dernière, avec la certitude que la Commission de révision, saisie par l'exproprié, pourra procéder à une reformatio in pejus au détriment du recourant, ce qui équivaudra pour lui, expropriant, à une reformatio in melius. On peut donc se demander s'il n'y aurait pas lieu de modifier la jurisprudence précitée dans ce sens que, par "offres" de l'expropriant, respectivement "demande" de l'exproprié, on devrait entendre les conclusions prises par les parties dans la procédure ouverte à l'effet de statuer sur la complète indemnisation de l'exproprié. La question peut toutefois demeurer indécise, car une offre de l'Etat existe en l'espèce: elle résulte d'actes concluants, dont les arrêts susmentionnés n'excluent pas la prise en considération dans l'application de l'art. 19 LEx.val., et qu'il convient d'apprécier selon les règles de la bonne foi.
Dans le cas particulier, en effet, l'Etat a non seulement renoncé à la possibilité que lui offrait l'art. 10 LEx.val. de recourir contre la décision de la Commission d'estimation, mais il a encore versé à l'exproprié, alors que le recours de ce dernier était pendant, 90% de l'indemnité qui avait été fixée, sans émettre la moindre réserve; de plus, devant la Commission de révision, son représentant a expressément déclaré ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Un tel comportement doit être assimilé, conformément aux règles de la bonne foi, à la formulation d'une offre d'un montant égal à celui fixé dans la décision de la Commission d'estimation.
Cette conclusion se justifie également au regard des règles de la procédure administrative valaisanne. L'arrêté abrogé du Conseil d'Etat du 11 octobre 1966 (APA) prévoyait - de façon analogue à l'art. 62 PA - la possibilité de la reformatio in pejus sive in melius, avec toutefois l'obligation pour l'autorité, dans le cas où elle envisageait une modification au détriment du recourant, d'en aviser celui-ci et de lui donner l'occasion de s'exprimer. Dans la pratique, on considérait cependant que le recourant perdait, à partir de cet instant, toute possibilité d'opérer un retrait de son recours pour se soustraire à une éventuelle détérioration de sa situation (cf. art. 32 APA; R. VON WERRA, Handkommentar zum Walliser Verwaltungsverfahren, n. 3 et 4 ad art. 32, p. 143). La loi cantonale actuelle sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA) a bien repris à son art. 61 la disposition de l'art. 32 APA et prévoit la reformatio in pejus dans les cas où la décision attaquée viole la loi ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits; le recourant peut toutefois, en vertu de l'art. 58 LPJA, retirer son recours tant qu'il n'a pas fait l'objet d'une décision sur le fond, et se soustraire ainsi à la reformatio in pejus (KEISER, Die reformatio in pejus in der Verwaltungsrechtspflege, thèse Zurich, p. 107). A juste titre, le recourant fait valoir que, si elle avait en vue de lui attribuer une indemnité inférieure à celle fixée en première instance, la Commission de révision aurait dû l'en avertir. G. aurait pu, dans ce cas, retirer son recours, et il l'aurait fait selon toute vraisemblance (cf. ATF 107 V 248 et la doctrine citée). Pour avoir, à son tour, négligé un tel aspect et pour les motifs exposés plus haut dans le présent considérant, la décision du Tribunal administratif se doit ainsi d'être annulée. | fr | Art. 4 und 22ter BV; Enteignung nach kantonalem Recht; Entschädigung. 1. Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei staatsrechtlichen Beschwerden betreffend Enteignungsentschädigungen nach kantonalem Recht (E. 1b).
2. Die Behörde, die neue Akten beizieht, auf die sie sich in ihrem Entscheid zu stützen gedenkt, ist grundsätzlich gehalten, die Parteien darüber zu informieren; sie kann davon absehen und begeht damit keine Rechtsverweigerung, wenn sie auf ein Dokument abstellt, das jedermann hätte einsehen können, im vorliegenden Fall die Botschaft einer Gemeindeexekutive betreffend die Änderung des kommunalen Zonenplans, oder wenn sie Bezug nimmt auf Entschädigungen, die für andere Grundstücke im gleichen Enteignungsverfahren festgelegt wurden (E. 2a).
Die Behörde darf mit einer vorweggenommenen Beweiswürdigung auf einen Augenschein, der am Schätzungsergebnis nichts ändern würde, verzichten (E. 2b).
3. Begriff des Angebots des Enteigners und des Begehrens des Enteigneten im Sinne von Art. 19 des Walliser Enteignungsgesetzes. Das Prinzip von Treu und Glauben gebietet im vorliegenden Fall, das Vorliegen eines Angebots des Enteigners in einem gleich hohen Betrag wie dem von der Schätzungskommission festgelegten anzunehmen. Diese Lösung rechtfertigt sich auch unter dem Gesichtswinkel der Regeln des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts über die reformatio in pejus (E. 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-198%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Pour l'acquisition des terrains nécessaires à la construction de la route du Grand-Saint-Bernard, entre la route nationale N9 et Martigny-Croix (déviation est de Martigny), l'Etat du Valais a été contraint d'ouvrir des procédures d'expropriation à l'encontre de plusieurs propriétaires fonciers à Martigny. Statuant sur le cas de G., propriétaire de diverses parcelles formant un seul mas d'une superficie totale de 11'344 m2, la Commission d'estimation chargée de taxer les immeubles expropriés fixa l'indemnité à 16 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain exproprié en zone protégée et à 60 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain sis en zone industrielle. G. forma une réclamation contre cette taxation. Il prétendait à une indemnité de 30 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain situé en zone protégée et de 125 fr./m2 - montant qu'il réduisit par la suite à 80 fr. - (quart légal en plus) pour le sol exproprié en zone industrielle.
L'Etat du Valais n'a pas recouru contre la décision de taxation. Son représentant déclara d'ailleurs devant la Commission de révision saisie par G. ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Donnant suite à une requête de l'exproprié qui avait demandé le versement de 90% de l'indemnité non contestée, le Département cantonal des travaux publics versa à G. un montant de 448'000 fr., avec cette seule indication: "acompte sur indemnité d'expropriation".
La Commission de révision considéra que les parcelles en cause devaient être taxées dans leur intégralité au prix des terrains de la zone protégée, car le classement en zone industrielle de leur partie nord n'était que la conséquence de la construction de la nouvelle route, ouvrage sans lequel les surfaces entrant en ligne de compte auraient donc conservé leur affectation à la zone protégée ou réservée. La Commission se servit comme référence du prix de 45 fr./m2 payé en 1976 par la commune de Martigny pour l'achat d'une bande de terrain prélevée sur la parcelle No 10696 et par la Confédération pour l'acquisition de biens-fonds sis à l'emplacement de l'amphithéâtre romain de Martigny; elle pondéra toutefois cette valeur en raison des circonstances spéciales dans lesquelles ces transactions avaient été passées, ainsi que du fait que les terrains du recourant étaient plus éloignés du centre de la ville. La Commission de révision fixa finalement l'indemnité due à G. à 28 fr./m2, quart légal en plus.
G. déféra cette décision au Tribunal administratif du canton du Valais qui, sur la question de l'indemnisation du terrain, rejeta le recours dans la mesure où il était recevable. Agissant par la voie du recours de droit public, G. a requis le Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt cantonal pour violation des art. 4 et 22ter Cst. Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours dans le sens des considérants et a annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. b) Saisi d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 22ter Cst. et dirigé contre une décision cantonale fixant l'indemnité pour l'expropriation d'un bien-fonds, le Tribunal fédéral examine librement si les règles édictées en la matière par le droit cantonal, ou les normes adoptées en vue de suppléer à une lacune de ce droit, sont en soi conformes à l'exigence d'une juste indemnité posée à l'art. 22ter al. 3 Cst. En revanche, il limite son pouvoir d'examen à l'arbitraire si le recourant critique simplement l'application du droit cantonal qui régit le mode de fixation de l'indemnité, les méthodes d'estimation utilisées et le résultat de l'estimation (ATF 97 I 114, ATF 93 I 138 /139; arrêts non publiés Bétrisey et Tissières du 20 juin 1985).
2. Le recourant se plaint en premier lieu d'un déni de justice formel. Deux pièces auraient été produites et utilisées en procédure cantonale à son insu, sans que lui ait été accordée la possibilité d'en prendre connaissance. Il s'agit du dossier du Département de l'intérieur relatif au plan de zones communal et de celui de l'affaire D., cause en expropriation jugée le même jour que celle de G. Le recourant voit en outre un déni de justice dans le refus de la juridiction cantonale d'ordonner une vision locale et la production des rapports des Commissions administrative et parlementaire sur l'affaire dite des terrains de Martigny. Ces griefs sont mal fondés.
a) Certes, l'autorité qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans son jugement est en principe tenue d'en aviser les parties, encore qu'elle ne soit pas obligée de les renseigner sur chaque production de pièce, car il suffit qu'elle tienne le dossier à leur disposition (ATF 101 Ia 304, ATF 100 Ia 8 ss; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 383). En l'espèce, le Tribunal administratif s'est borné à puiser dans le premier dossier en question, afin de s'en prévaloir dans son arrêt, certains éléments du message de la Municipalité de Martigny au Conseil général de cette commune concernant la modification du plan de zones. C'est là un document que n'importe qui aurait pu consulter; d'ailleurs, comme il s'agissait du statut juridique des terrains expropriés, le recourant aurait dû savoir que l'autorité s'y serait référée, compte tenu précisément des arguments qu'il avait lui-même développés dans son recours. On ne saurait donc voir dans la façon d'agir du Tribunal administratif un quelconque déni de justice. Quant au prétendu versement au dossier de la présente affaire de celui de la cause D., le grief est dépourvu de consistance. La juridiction cantonale pouvait en effet légitimement se référer aux indemnités qui avaient été fixées pour d'autres fonds dans la même procédure d'expropriation, sans être d'aucune façon tenue d'ouvrir à chacun des recourants le dossier des autres. La critique du recourant, sur ce dernier point, méconnaît manifestement la nature et les limites du droit d'être entendu et, en particulier, du droit de consulter le dossier.
b) L'inspection des lieux constitue certainement l'un des moyens de preuve auquel l'autorité judiciaire appelée à se prononcer sur une indemnité d'expropriation est généralement tenue de recourir. Toutefois, dans le cas particulier, le Tribunal administratif pouvait, sans pour autant verser dans l'arbitraire, aboutir à la conclusion qu'une augmentation ultérieure de l'indemnité accordée par la Commission de révision et, a fortiori, de celle allouée par la Commission d'estimation, était exclue sur la base déjà des pièces du dossier et de la liste des prix qui avait été établie et soumise à l'exproprié. Par ailleurs, du fait qu'en l'absence de contestation de l'expropriant, une réduction de l'indemnité fixée était hors de question, l'autorité cantonale de recours pouvait, par une appréciation anticipée et non arbitraire des preuves, estimer qu'une inspection des lieux ne serait pas propre, dans les circonstances données, à modifier le résultat; elle était fondée, par conséquent, à y renoncer (cf. ATF 103 IV 300 consid. 1a, ATF 101 Ia 104 et les références).
5. a) Il n'est pas contesté que l'indemnité accordée par la Commission d'estimation pour le terrain - quart légal inclus - s'élevait à 498'580 fr. et que la Commission de révision l'a ramenée à 397'040 fr. Il est constant également que l'expropriant n'a pas attaqué la décision de la Commission d'estimation. En outre, avant l'audience de la Commission de révision, sur requête de l'exproprié qui demandait le versement de 90% de l'indemnité non contestée pour le terrain, l'Etat a versé à celui-ci le montant correspondant, soit 448'000 fr. (arrondi). Enfin, le représentant de l'expropriant a expressément déclaré devant la Commission de révision ne pas contester les indemnités fixées en première instance.
Devant le Tribunal administratif, le recourant a fait valoir que la réduction décidée par la Commission de révision violait l'art. 19 LEx. val., en vertu duquel "l'indemnité allouée ne peut être inférieure aux offres du requérant, ni supérieure à la demande de l'exproprié", et qu'elle consacrait une violation du principe de la bonne foi. Le Tribunal administratif a rejeté ce grief en se référant à l'arrêt non publié que le Tribunal fédéral a rendu le 9 janvier 1952 dans la cause Andenmatten, ainsi qu'à l'opinion de JEAN QUINODOZ (RJV 1970, p. 339). Il a considéré que, par offre de l'expropriant, il fallait entendre le prix proposé à l'exproprié durant les tractations qui précèdent l'ouverture de la procédure d'estimation, respectivement la constitution de la Commission d'estimation, et qu'on ne saurait assimiler à une telle offre l'indemnité fixée par cette Commission, ni - lorsque seul l'exproprié recourt - l'absence de réclamation de l'expropriant, pas davantage que les déclarations faites devant la Commission de révision, ces déclarations n'étant pas émises lors de pourparlers comme le voudrait l'art. 19 LEx. val. On ne pouvait en outre tirer aucune conclusion favorable à la thèse de l'exproprié du fait que l'Etat avait payé l'acompte demandé. Le principe de la bonne foi n'avait pas non plus été violé, selon l'autorité cantonale, car bien qu'un retrait de sa réclamation eût été envisageable en cas de non-paiement de l'acompte, G. ne pouvait ignorer, assisté qu'il était d'un avocat, que la Commission de révision pourrait encore réduire l'indemnité, du fait que le versement de l'acompte n'était pas assimilable à une offre au sens de l'art. 19 LEx.val.
Cette interprétation du texte légal, au dire du recourant, n'est pas admissible et est génératrice d'inégalités de traitement; dans les circonstances données, il serait arbitraire de nier l'existence d'une offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val.
b) En ce qui concerne les expropriations régies par le droit fédéral, la Commission fédérale d'estimation n'est pas liée par les conclusions des parties pour la fixation du montant de l'indemnité (art. 72 al. 2 LEx. féd.), et encore moins par les offres ou requêtes antérieures à l'ouverture de la procédure; instance de recours, le Tribunal fédéral est en revanche lié par les conclusions des parties en vertu de l'art. 114 al. 1 OJ, bien que l'art. 115 OJ ne renvoie pas à cette disposition (cf. ATF 102 Ib 89 consid. 1c). La situation est différente en droit valaisan. L'art. 19 de la loi du 1er décembre 1887 concernant les expropriations pour cause d'utilité publique, toujours en vigueur, prévoit en effet que l'indemnité allouée ne peut être inférieure aux offres de l'expropriant, ni supérieure à la demande de l'exproprié. Etant contenue dans le chapitre qui traite de l'indemnité en général, une telle règle doit manifestement valoir pour toutes les instances, spécialement celles d'estimation et de révision.
L'opinion du Tribunal administratif selon laquelle on ne pourrait entendre par offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val. que le prix proposé au cours des pourparlers précédant l'ouverture de la procédure, c'est-à-dire avant la constitution de la Commission d'estimation, n'est guère soutenable. Le fait que des requêtes de l'exproprié ou des offres de l'expropriant antérieures à l'ouverture de la procédure puissent lier la Commission d'estimation, puis la Commission de révision, ne trouve aucun appui dans le texte de l'art. 19, lequel ne fait aucune référence à des pourparlers et encore moins à des pourparlers hors procédure. Une telle opinion conduirait en outre à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus. En effet, il est notoire que, lorsqu'il y a tentative d'arrangement à l'amiable avant l'ouverture de la procédure, tant l'expropriant que l'exproprié peuvent être amenés, pour des raisons compréhensibles - savoir éviter des retards, des frais ou des complications - à faire des concessions qu'ils ne seraient pas disposés à maintenir s'ils devaient, en cas d'échec des négociations, s'affronter comme parties adverses en procédure: de telles offres et requêtes sont généralement faites sous réserve (tacite) de leur caducité au cas où, faute d'arrangement, une procédure se révélerait indispensable. Le fait de les avoir formulées au cours de ces tractations préliminaires n'empêche ni l'expropriant d'offrir moins, ni l'exproprié d'émettre de plus amples prétentions une fois la procédure ouverte. Or, si la Commission d'estimation était liée par de telles propositions vainement échangées avant l'ouverture de la procédure, cela aurait pour conséquence, outre la difficulté d'en établir l'existence et la portée, de faire obstacle à la conclusion d'arrangements à l'amiable, chacune des parties veillant à ne pas compromettre sa situation dans la perspective d'un éventuel conflit judiciaire. Certes, la thèse du Tribunal administratif paraît trouver appui dans l'arrêt Andenmatten du 9 janvier 1952 déjà cité et confirmé, sans nouvel examen, par l'arrêt Cotture du 28 septembre 1962. Le Tribunal fédéral expose en effet, dans le premier arrêt, que, par offres de l'expropriant, il faut entendre celles que celui-ci a faites à l'exproprié dans les transactions précédant l'ouverture de la procédure; et il ajoute que l'absence de réclamation de la part de l'Etat à l'encontre de la décision de la Commission d'estimation n'autorise pas à retenir devant la Commission de révision, comme "offres" de l'expropriant, l'indemnité fixée par l'autorité de première instance, contestée par l'exproprié seulement. La solution préconisée par la juridiction cantonale présente peut-être l'avantage de permettre la délimitation d'entrée de cause du cadre du litige porté devant les instances d'estimation et de révision; elle comporte en revanche l'inconvénient de ne pas toujours assurer une parfaite égalité des armes entre l'expropriant et l'exproprié. Ce dernier est en effet contraint pratiquement de formuler ses prétentions devant la Commission d'estimation avec pour conséquence, découlant de l'art. 19 LEx.val., que l'autorité ne pourra pas lui accorder plus que ce qu'il requiert, même s'il résulte qu'il a trop peu demandé; quant à l'expropriant, il pourra non seulement s'en remettre à justice devant la Commission d'estimation, mais encore s'abstenir d'attaquer la décision de cette dernière, avec la certitude que la Commission de révision, saisie par l'exproprié, pourra procéder à une reformatio in pejus au détriment du recourant, ce qui équivaudra pour lui, expropriant, à une reformatio in melius. On peut donc se demander s'il n'y aurait pas lieu de modifier la jurisprudence précitée dans ce sens que, par "offres" de l'expropriant, respectivement "demande" de l'exproprié, on devrait entendre les conclusions prises par les parties dans la procédure ouverte à l'effet de statuer sur la complète indemnisation de l'exproprié. La question peut toutefois demeurer indécise, car une offre de l'Etat existe en l'espèce: elle résulte d'actes concluants, dont les arrêts susmentionnés n'excluent pas la prise en considération dans l'application de l'art. 19 LEx.val., et qu'il convient d'apprécier selon les règles de la bonne foi.
Dans le cas particulier, en effet, l'Etat a non seulement renoncé à la possibilité que lui offrait l'art. 10 LEx.val. de recourir contre la décision de la Commission d'estimation, mais il a encore versé à l'exproprié, alors que le recours de ce dernier était pendant, 90% de l'indemnité qui avait été fixée, sans émettre la moindre réserve; de plus, devant la Commission de révision, son représentant a expressément déclaré ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Un tel comportement doit être assimilé, conformément aux règles de la bonne foi, à la formulation d'une offre d'un montant égal à celui fixé dans la décision de la Commission d'estimation.
Cette conclusion se justifie également au regard des règles de la procédure administrative valaisanne. L'arrêté abrogé du Conseil d'Etat du 11 octobre 1966 (APA) prévoyait - de façon analogue à l'art. 62 PA - la possibilité de la reformatio in pejus sive in melius, avec toutefois l'obligation pour l'autorité, dans le cas où elle envisageait une modification au détriment du recourant, d'en aviser celui-ci et de lui donner l'occasion de s'exprimer. Dans la pratique, on considérait cependant que le recourant perdait, à partir de cet instant, toute possibilité d'opérer un retrait de son recours pour se soustraire à une éventuelle détérioration de sa situation (cf. art. 32 APA; R. VON WERRA, Handkommentar zum Walliser Verwaltungsverfahren, n. 3 et 4 ad art. 32, p. 143). La loi cantonale actuelle sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA) a bien repris à son art. 61 la disposition de l'art. 32 APA et prévoit la reformatio in pejus dans les cas où la décision attaquée viole la loi ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits; le recourant peut toutefois, en vertu de l'art. 58 LPJA, retirer son recours tant qu'il n'a pas fait l'objet d'une décision sur le fond, et se soustraire ainsi à la reformatio in pejus (KEISER, Die reformatio in pejus in der Verwaltungsrechtspflege, thèse Zurich, p. 107). A juste titre, le recourant fait valoir que, si elle avait en vue de lui attribuer une indemnité inférieure à celle fixée en première instance, la Commission de révision aurait dû l'en avertir. G. aurait pu, dans ce cas, retirer son recours, et il l'aurait fait selon toute vraisemblance (cf. ATF 107 V 248 et la doctrine citée). Pour avoir, à son tour, négligé un tel aspect et pour les motifs exposés plus haut dans le présent considérant, la décision du Tribunal administratif se doit ainsi d'être annulée. | fr | Art. 4 et 22ter Cst.; expropriation de droit cantonal; indemnité. 1. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral saisi d'un recours de droit public en matière d'indemnité d'expropriation selon le droit cantonal (consid. 1b).
2. L'autorité qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans son jugement est en principe tenue d'en aviser les parties; elle n'a pas à le faire, et ne commet donc pas un déni de justice, si elle utilise un document que n'importe qui aurait pu consulter, en l'occurrence le message d'une municipalité à l'appui d'une modification du plan de zones communal, ou si elle se réfère à des indemnités fixées pour d'autres fonds dans la même procédure d'expropriation (consid. 2a).
L'autorité peut, par une appréciation anticipée des preuves, renoncer à une inspection des lieux qui ne changerait rien au résultat de l'estimation (consid. 2b).
3. Notions d'offre de l'expropriant et de requête de l'exproprié au sens de l'art. 19 LEx.val. Les règles de la bonne foi commandent d'admettre, dans le cas particulier, l'existence d'une offre de l'expropriant d'un montant égal à celui fixé par la Commission d'estimation. Cette solution se justifie également au regard des règles de la procédure administrative cantonale sur la reformatio in pejus (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-198%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 200
Pour l'acquisition des terrains nécessaires à la construction de la route du Grand-Saint-Bernard, entre la route nationale N9 et Martigny-Croix (déviation est de Martigny), l'Etat du Valais a été contraint d'ouvrir des procédures d'expropriation à l'encontre de plusieurs propriétaires fonciers à Martigny. Statuant sur le cas de G., propriétaire de diverses parcelles formant un seul mas d'une superficie totale de 11'344 m2, la Commission d'estimation chargée de taxer les immeubles expropriés fixa l'indemnité à 16 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain exproprié en zone protégée et à 60 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain sis en zone industrielle. G. forma une réclamation contre cette taxation. Il prétendait à une indemnité de 30 fr./m2 (quart légal en plus) pour le terrain situé en zone protégée et de 125 fr./m2 - montant qu'il réduisit par la suite à 80 fr. - (quart légal en plus) pour le sol exproprié en zone industrielle.
L'Etat du Valais n'a pas recouru contre la décision de taxation. Son représentant déclara d'ailleurs devant la Commission de révision saisie par G. ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Donnant suite à une requête de l'exproprié qui avait demandé le versement de 90% de l'indemnité non contestée, le Département cantonal des travaux publics versa à G. un montant de 448'000 fr., avec cette seule indication: "acompte sur indemnité d'expropriation".
La Commission de révision considéra que les parcelles en cause devaient être taxées dans leur intégralité au prix des terrains de la zone protégée, car le classement en zone industrielle de leur partie nord n'était que la conséquence de la construction de la nouvelle route, ouvrage sans lequel les surfaces entrant en ligne de compte auraient donc conservé leur affectation à la zone protégée ou réservée. La Commission se servit comme référence du prix de 45 fr./m2 payé en 1976 par la commune de Martigny pour l'achat d'une bande de terrain prélevée sur la parcelle No 10696 et par la Confédération pour l'acquisition de biens-fonds sis à l'emplacement de l'amphithéâtre romain de Martigny; elle pondéra toutefois cette valeur en raison des circonstances spéciales dans lesquelles ces transactions avaient été passées, ainsi que du fait que les terrains du recourant étaient plus éloignés du centre de la ville. La Commission de révision fixa finalement l'indemnité due à G. à 28 fr./m2, quart légal en plus.
G. déféra cette décision au Tribunal administratif du canton du Valais qui, sur la question de l'indemnisation du terrain, rejeta le recours dans la mesure où il était recevable. Agissant par la voie du recours de droit public, G. a requis le Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt cantonal pour violation des art. 4 et 22ter Cst. Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours dans le sens des considérants et a annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. b) Saisi d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 22ter Cst. et dirigé contre une décision cantonale fixant l'indemnité pour l'expropriation d'un bien-fonds, le Tribunal fédéral examine librement si les règles édictées en la matière par le droit cantonal, ou les normes adoptées en vue de suppléer à une lacune de ce droit, sont en soi conformes à l'exigence d'une juste indemnité posée à l'art. 22ter al. 3 Cst. En revanche, il limite son pouvoir d'examen à l'arbitraire si le recourant critique simplement l'application du droit cantonal qui régit le mode de fixation de l'indemnité, les méthodes d'estimation utilisées et le résultat de l'estimation (ATF 97 I 114, ATF 93 I 138 /139; arrêts non publiés Bétrisey et Tissières du 20 juin 1985).
2. Le recourant se plaint en premier lieu d'un déni de justice formel. Deux pièces auraient été produites et utilisées en procédure cantonale à son insu, sans que lui ait été accordée la possibilité d'en prendre connaissance. Il s'agit du dossier du Département de l'intérieur relatif au plan de zones communal et de celui de l'affaire D., cause en expropriation jugée le même jour que celle de G. Le recourant voit en outre un déni de justice dans le refus de la juridiction cantonale d'ordonner une vision locale et la production des rapports des Commissions administrative et parlementaire sur l'affaire dite des terrains de Martigny. Ces griefs sont mal fondés.
a) Certes, l'autorité qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se prévaloir dans son jugement est en principe tenue d'en aviser les parties, encore qu'elle ne soit pas obligée de les renseigner sur chaque production de pièce, car il suffit qu'elle tienne le dossier à leur disposition (ATF 101 Ia 304, ATF 100 Ia 8 ss; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 383). En l'espèce, le Tribunal administratif s'est borné à puiser dans le premier dossier en question, afin de s'en prévaloir dans son arrêt, certains éléments du message de la Municipalité de Martigny au Conseil général de cette commune concernant la modification du plan de zones. C'est là un document que n'importe qui aurait pu consulter; d'ailleurs, comme il s'agissait du statut juridique des terrains expropriés, le recourant aurait dû savoir que l'autorité s'y serait référée, compte tenu précisément des arguments qu'il avait lui-même développés dans son recours. On ne saurait donc voir dans la façon d'agir du Tribunal administratif un quelconque déni de justice. Quant au prétendu versement au dossier de la présente affaire de celui de la cause D., le grief est dépourvu de consistance. La juridiction cantonale pouvait en effet légitimement se référer aux indemnités qui avaient été fixées pour d'autres fonds dans la même procédure d'expropriation, sans être d'aucune façon tenue d'ouvrir à chacun des recourants le dossier des autres. La critique du recourant, sur ce dernier point, méconnaît manifestement la nature et les limites du droit d'être entendu et, en particulier, du droit de consulter le dossier.
b) L'inspection des lieux constitue certainement l'un des moyens de preuve auquel l'autorité judiciaire appelée à se prononcer sur une indemnité d'expropriation est généralement tenue de recourir. Toutefois, dans le cas particulier, le Tribunal administratif pouvait, sans pour autant verser dans l'arbitraire, aboutir à la conclusion qu'une augmentation ultérieure de l'indemnité accordée par la Commission de révision et, a fortiori, de celle allouée par la Commission d'estimation, était exclue sur la base déjà des pièces du dossier et de la liste des prix qui avait été établie et soumise à l'exproprié. Par ailleurs, du fait qu'en l'absence de contestation de l'expropriant, une réduction de l'indemnité fixée était hors de question, l'autorité cantonale de recours pouvait, par une appréciation anticipée et non arbitraire des preuves, estimer qu'une inspection des lieux ne serait pas propre, dans les circonstances données, à modifier le résultat; elle était fondée, par conséquent, à y renoncer (cf. ATF 103 IV 300 consid. 1a, ATF 101 Ia 104 et les références).
5. a) Il n'est pas contesté que l'indemnité accordée par la Commission d'estimation pour le terrain - quart légal inclus - s'élevait à 498'580 fr. et que la Commission de révision l'a ramenée à 397'040 fr. Il est constant également que l'expropriant n'a pas attaqué la décision de la Commission d'estimation. En outre, avant l'audience de la Commission de révision, sur requête de l'exproprié qui demandait le versement de 90% de l'indemnité non contestée pour le terrain, l'Etat a versé à celui-ci le montant correspondant, soit 448'000 fr. (arrondi). Enfin, le représentant de l'expropriant a expressément déclaré devant la Commission de révision ne pas contester les indemnités fixées en première instance.
Devant le Tribunal administratif, le recourant a fait valoir que la réduction décidée par la Commission de révision violait l'art. 19 LEx. val., en vertu duquel "l'indemnité allouée ne peut être inférieure aux offres du requérant, ni supérieure à la demande de l'exproprié", et qu'elle consacrait une violation du principe de la bonne foi. Le Tribunal administratif a rejeté ce grief en se référant à l'arrêt non publié que le Tribunal fédéral a rendu le 9 janvier 1952 dans la cause Andenmatten, ainsi qu'à l'opinion de JEAN QUINODOZ (RJV 1970, p. 339). Il a considéré que, par offre de l'expropriant, il fallait entendre le prix proposé à l'exproprié durant les tractations qui précèdent l'ouverture de la procédure d'estimation, respectivement la constitution de la Commission d'estimation, et qu'on ne saurait assimiler à une telle offre l'indemnité fixée par cette Commission, ni - lorsque seul l'exproprié recourt - l'absence de réclamation de l'expropriant, pas davantage que les déclarations faites devant la Commission de révision, ces déclarations n'étant pas émises lors de pourparlers comme le voudrait l'art. 19 LEx. val. On ne pouvait en outre tirer aucune conclusion favorable à la thèse de l'exproprié du fait que l'Etat avait payé l'acompte demandé. Le principe de la bonne foi n'avait pas non plus été violé, selon l'autorité cantonale, car bien qu'un retrait de sa réclamation eût été envisageable en cas de non-paiement de l'acompte, G. ne pouvait ignorer, assisté qu'il était d'un avocat, que la Commission de révision pourrait encore réduire l'indemnité, du fait que le versement de l'acompte n'était pas assimilable à une offre au sens de l'art. 19 LEx.val.
Cette interprétation du texte légal, au dire du recourant, n'est pas admissible et est génératrice d'inégalités de traitement; dans les circonstances données, il serait arbitraire de nier l'existence d'une offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val.
b) En ce qui concerne les expropriations régies par le droit fédéral, la Commission fédérale d'estimation n'est pas liée par les conclusions des parties pour la fixation du montant de l'indemnité (art. 72 al. 2 LEx. féd.), et encore moins par les offres ou requêtes antérieures à l'ouverture de la procédure; instance de recours, le Tribunal fédéral est en revanche lié par les conclusions des parties en vertu de l'art. 114 al. 1 OJ, bien que l'art. 115 OJ ne renvoie pas à cette disposition (cf. ATF 102 Ib 89 consid. 1c). La situation est différente en droit valaisan. L'art. 19 de la loi du 1er décembre 1887 concernant les expropriations pour cause d'utilité publique, toujours en vigueur, prévoit en effet que l'indemnité allouée ne peut être inférieure aux offres de l'expropriant, ni supérieure à la demande de l'exproprié. Etant contenue dans le chapitre qui traite de l'indemnité en général, une telle règle doit manifestement valoir pour toutes les instances, spécialement celles d'estimation et de révision.
L'opinion du Tribunal administratif selon laquelle on ne pourrait entendre par offre de l'expropriant au sens de l'art. 19 LEx.val. que le prix proposé au cours des pourparlers précédant l'ouverture de la procédure, c'est-à-dire avant la constitution de la Commission d'estimation, n'est guère soutenable. Le fait que des requêtes de l'exproprié ou des offres de l'expropriant antérieures à l'ouverture de la procédure puissent lier la Commission d'estimation, puis la Commission de révision, ne trouve aucun appui dans le texte de l'art. 19, lequel ne fait aucune référence à des pourparlers et encore moins à des pourparlers hors procédure. Une telle opinion conduirait en outre à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus. En effet, il est notoire que, lorsqu'il y a tentative d'arrangement à l'amiable avant l'ouverture de la procédure, tant l'expropriant que l'exproprié peuvent être amenés, pour des raisons compréhensibles - savoir éviter des retards, des frais ou des complications - à faire des concessions qu'ils ne seraient pas disposés à maintenir s'ils devaient, en cas d'échec des négociations, s'affronter comme parties adverses en procédure: de telles offres et requêtes sont généralement faites sous réserve (tacite) de leur caducité au cas où, faute d'arrangement, une procédure se révélerait indispensable. Le fait de les avoir formulées au cours de ces tractations préliminaires n'empêche ni l'expropriant d'offrir moins, ni l'exproprié d'émettre de plus amples prétentions une fois la procédure ouverte. Or, si la Commission d'estimation était liée par de telles propositions vainement échangées avant l'ouverture de la procédure, cela aurait pour conséquence, outre la difficulté d'en établir l'existence et la portée, de faire obstacle à la conclusion d'arrangements à l'amiable, chacune des parties veillant à ne pas compromettre sa situation dans la perspective d'un éventuel conflit judiciaire. Certes, la thèse du Tribunal administratif paraît trouver appui dans l'arrêt Andenmatten du 9 janvier 1952 déjà cité et confirmé, sans nouvel examen, par l'arrêt Cotture du 28 septembre 1962. Le Tribunal fédéral expose en effet, dans le premier arrêt, que, par offres de l'expropriant, il faut entendre celles que celui-ci a faites à l'exproprié dans les transactions précédant l'ouverture de la procédure; et il ajoute que l'absence de réclamation de la part de l'Etat à l'encontre de la décision de la Commission d'estimation n'autorise pas à retenir devant la Commission de révision, comme "offres" de l'expropriant, l'indemnité fixée par l'autorité de première instance, contestée par l'exproprié seulement. La solution préconisée par la juridiction cantonale présente peut-être l'avantage de permettre la délimitation d'entrée de cause du cadre du litige porté devant les instances d'estimation et de révision; elle comporte en revanche l'inconvénient de ne pas toujours assurer une parfaite égalité des armes entre l'expropriant et l'exproprié. Ce dernier est en effet contraint pratiquement de formuler ses prétentions devant la Commission d'estimation avec pour conséquence, découlant de l'art. 19 LEx.val., que l'autorité ne pourra pas lui accorder plus que ce qu'il requiert, même s'il résulte qu'il a trop peu demandé; quant à l'expropriant, il pourra non seulement s'en remettre à justice devant la Commission d'estimation, mais encore s'abstenir d'attaquer la décision de cette dernière, avec la certitude que la Commission de révision, saisie par l'exproprié, pourra procéder à une reformatio in pejus au détriment du recourant, ce qui équivaudra pour lui, expropriant, à une reformatio in melius. On peut donc se demander s'il n'y aurait pas lieu de modifier la jurisprudence précitée dans ce sens que, par "offres" de l'expropriant, respectivement "demande" de l'exproprié, on devrait entendre les conclusions prises par les parties dans la procédure ouverte à l'effet de statuer sur la complète indemnisation de l'exproprié. La question peut toutefois demeurer indécise, car une offre de l'Etat existe en l'espèce: elle résulte d'actes concluants, dont les arrêts susmentionnés n'excluent pas la prise en considération dans l'application de l'art. 19 LEx.val., et qu'il convient d'apprécier selon les règles de la bonne foi.
Dans le cas particulier, en effet, l'Etat a non seulement renoncé à la possibilité que lui offrait l'art. 10 LEx.val. de recourir contre la décision de la Commission d'estimation, mais il a encore versé à l'exproprié, alors que le recours de ce dernier était pendant, 90% de l'indemnité qui avait été fixée, sans émettre la moindre réserve; de plus, devant la Commission de révision, son représentant a expressément déclaré ne pas contester les indemnités allouées en première instance. Un tel comportement doit être assimilé, conformément aux règles de la bonne foi, à la formulation d'une offre d'un montant égal à celui fixé dans la décision de la Commission d'estimation.
Cette conclusion se justifie également au regard des règles de la procédure administrative valaisanne. L'arrêté abrogé du Conseil d'Etat du 11 octobre 1966 (APA) prévoyait - de façon analogue à l'art. 62 PA - la possibilité de la reformatio in pejus sive in melius, avec toutefois l'obligation pour l'autorité, dans le cas où elle envisageait une modification au détriment du recourant, d'en aviser celui-ci et de lui donner l'occasion de s'exprimer. Dans la pratique, on considérait cependant que le recourant perdait, à partir de cet instant, toute possibilité d'opérer un retrait de son recours pour se soustraire à une éventuelle détérioration de sa situation (cf. art. 32 APA; R. VON WERRA, Handkommentar zum Walliser Verwaltungsverfahren, n. 3 et 4 ad art. 32, p. 143). La loi cantonale actuelle sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA) a bien repris à son art. 61 la disposition de l'art. 32 APA et prévoit la reformatio in pejus dans les cas où la décision attaquée viole la loi ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits; le recourant peut toutefois, en vertu de l'art. 58 LPJA, retirer son recours tant qu'il n'a pas fait l'objet d'une décision sur le fond, et se soustraire ainsi à la reformatio in pejus (KEISER, Die reformatio in pejus in der Verwaltungsrechtspflege, thèse Zurich, p. 107). A juste titre, le recourant fait valoir que, si elle avait en vue de lui attribuer une indemnité inférieure à celle fixée en première instance, la Commission de révision aurait dû l'en avertir. G. aurait pu, dans ce cas, retirer son recours, et il l'aurait fait selon toute vraisemblance (cf. ATF 107 V 248 et la doctrine citée). Pour avoir, à son tour, négligé un tel aspect et pour les motifs exposés plus haut dans le présent considérant, la décision du Tribunal administratif se doit ainsi d'être annulée. | fr | Art. 4 e 22ter Cost.; espropriazione secondo il diritto cantonale; indennità. 1. Cognizione del Tribunale federale adito con ricorso di diritto pubblico in materia d'indennità d'espropriazione secondo il diritto cantonale (consid. 1b).
2. L'autorità che versa agli atti nuovi documenti di cui intende prevalersi nella propria decisione è, in linea di principio, tenuta a darne avviso alle parti; può prescindere da tale avviso, senza incorrere in un diniego di giustizia, se utilizza un documento che chiunque avrebbe potuto consultare - nella fattispecie, il messaggio di un municipio a sostegno di una modifica del piano comunale delle zone -, oppure se si riferisce a indennità fissate per altri fondi nello stesso procedimento espropriativo (consid. 2a).
L'autorità può, effettuando una valutazione anticipata delle prove, rinunciare a un sopralluogo non suscettibile di modificare il risultato della stima (consid. 2b).
3. Nozione di offerta dell'espropriante e di richiesta dell'espropriato, ai sensi dell'art. 19 LEspr/VS. I principi della buona fede esigono di ammettere nella fattispecie l'esistenza di un'offerta dell'espropriante di un ammontare pari a quello determinato dalla Commissione di stima. Tale soluzione si giustifica anche con riferimento alle norme della procedura amministrativa cantonale sulla reformatio in pejus (consid. 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-198%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 209
Am 29. Dezember 1982 wurde im Kanton Schwyz eine mit 3463 gültigen Unterschriften versehene "Volksinitiative für die Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" eingereicht. Die Initianten verlangten, die Kantonsverfassung wie folgt zu ergänzen:
"Paragraph 13, Abs. 4:
Unter dem Vorbehalt der Rechte bestehender Bauten ist der Kantonsrat verpflichtet, innerhalb von zwei Jahren das Kantonsgebiet nach folgenden Richtlinien in Landwirtschafts- oder Schutzzonen im Sinne von Art. 16 und 17 des Bundesgesetzes über die Raumplanung einzuteilen:
- auf landwirtschaftlich genutztem Land ausserhalb von Bauzonen dürfen nur Bauten bewilligt werden, die der existenzsichernden landwirtschaftlichen Nutzung oder dem überwiegenden öffentlichen Interesse dienen und das Landschaftsbild nicht stören.
- sämtliche Gebiete, die nach dem generellen Inventar und im Sinne der Ziele des Landschaftsschutzkonzeptes 1974 (Kantonsplanung Bd. 3) als schützenswert gelten, sind zu Landwirtschafts- oder Schutzzonen zu erklären.
Einzelheiten bestimmt das Gesetz.
Übergangsbestimmung: bis zum Erlass der entsprechenden Gesetzgebung dürfen keine weiteren Baubewilligungen ausserhalb von Bauzonen erteilt werden. Vorbehalten bleiben noch nicht eingezonte, aber bereits überbaute und als vorläufige Bauzonen ausgeschiedene Gebiete."
Die Schwyzer Stimmbürger nahmen in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 das Initiativbegehren gegen die Empfehlung des Regierungs- und des Kantonsrats mit 14'166 Ja gegen 12'363 Nein an.
In Erwägung, dass im Kanton Schwyz Initiativbegehren auf Partialrevision der Verfassung nach geltendem Recht nur in der Form der allgemeinen Anregung zulässig seien, nicht aber in jener des ausgearbeiteten Entwurfes, beschloss der Regierungsrat am 15. Oktober 1985, dem Kantonsrat eine Vorlage für eine formulierte Verfassungsbestimmung zum Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" zuzuleiten, die vom Kantonsrat ausgearbeitete Verfassungsbestimmung zu gegebener Zeit der Volksabstimmung zu unterbreiten und nach ihrer Annahme um die Gewährung der Bundesversammlung nachzusuchen. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz vom 18. Oktober 1985 publiziert.
Das Kritische Forum Schwyz und vier im Kanton stimmberechtigte Einzelpersonen führen gegen den Beschluss des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte (Art. 85 lit. a OG). Sie stellen folgende Anträge:
"Der Beschluss des Regierungsrates des Kts. Schwyz vom 15. Okt. 1985 betr. Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" sei aufzuheben, und der Regierungsrat sei zu verpflichten, die in der Volksabstimmung vom 22. Sept. 1985 angenommenen Verfassungsbestimmungen (§ 13 Abs. 4 KV) in Rechtskraft zu setzen und in die Gesetzessammlung aufzunehmen."
Zur Begründung führen sie im wesentlichen aus, die Volksinitiative auf Partialrevision der Schwyzer Verfassung sei zulässigerweise in der Form eines formulierten Vorschlages eingereicht und durch die Stimmbürger als solche angenommen worden. Durch die Behandlung als allgemeine Anregung und durch den Vorbehalt einer zweiten Verfassungsabstimmung werde ihr Stimmrecht verletzt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 106 Ia 152 E. 1).
a) Die Beschwerdeführer 2 bis 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schwyz. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen).
Die politischen Parteien sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung befugt, kantonale Abstimmungen und Wahlen mit staatsrechtlicher Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG anzufechten, sofern sie im betreffenden Kanton tätig sind und sich als juristische Person konstituiert haben (Pra 1986, Nr. 31, E. 2b mit Hinweis). Der Beschwerdeführer 1 erfüllt diese Voraussetzungen; auch er ist zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
b) Das politische Stimmrecht im Sinne von Art. 85 lit. a OG gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 111 Ia 198 E. 2b mit Hinweis). Positiv ausgedrückt hat der Stimmbürger aber auch Anspruch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis (oder eine ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl) anerkannt wird. In Konkretisierung dieses Rechts hat das Bundesgericht in BGE 100 Ia 381 entschieden, Initianten könnten sich mit der Stimmrechtsbeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass durch ein unzulässiges Vorgehen der Behörde bei Abstimmungsfragen die Wirkungen der Annahme eines Volksbegehrens verhindert würden. Vorliegend sind nicht direkt Abstimmungsfragen streitig. Der Regierungsrat hat aber, indem er in seinem Beschluss vom 15. Oktober 1985 das von den Stimmbürgern angenommene Initiativbegehren als allgemeine Anregung qualifizierte, die Initianten gleichwohl um die direkten Wirkungen ihres Volksbegehrens gebracht: Dessen Text wird nicht unmittelbar zur Verfassungsbestimmung, sondern bedarf einer weiteren ausformulierten Vorlage, welche nochmals der Volksabstimmung zu unterbreiten ist. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann somit die Rüge erhoben werden, eine formulierte Initiative lediglich als allgemeine Anregung und eine vom Volk angenommene verbindliche Verfassungsbestimmung als blossen Auftrag zur Ausarbeitung einer Abstimmungsvorlage zu behandeln, verletze die Verfassung.
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur, d.h. es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden. Eine Ausnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht bereits mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides herzustellen ist (BGE 111 Ia 123 E. 1b, 47 E. 1c; je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Stimmrechtsbeschwerde (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweis). Sollte sich die vorliegende Beschwerde als begründet erweisen, so würde der verfassungsmässige Zustand erreicht, wenn der angefochtene Beschluss des Regierungsrates, in welchem dieser dem Abstimmungsergebnis über die Volksinitiative nicht die ihm gebührende materielle Bedeutung beigemessen hätte, aufgehoben würde. Positive Anordnungen auf pflichtgemässen Vollzug des Abstimmungsergebnisses dagegen wären nicht notwendig. Soweit die Beschwerdeführer daher mehr verlangen als die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
d) Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 15. Oktober 1985 stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid gemäss Art. 86 Abs. 1 OG dar.
Auf die im übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde kann im aufgezeigten Umfange eingetreten werden.
2. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden wird dagegen nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots geprüft. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht indessen selbst bei freier Kognition der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Volk oder das Parlament handelt (BGE 111 Ia 117 E. 2a mit Hinweisen).
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist die Frage, ob der Kanton Schwyz das Institut der formulierten Verfassungsinitiative kennt. Sie ist durch Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen zu beantworten.
Die Auslegung einer Verfassungsbestimmung hat grundsätzlich nach denselben methodischen Regeln zu erfolgen, wie sie für die Auslegung der einfachen Gesetze entwickelt wurden (BGE 105 Ib 56 E. 4a mit Hinweis; BGE 83 I 177 E. 4; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation, Zürich 1980, S. 35; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, S. 33). Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente kann allerdings unterschiedlich ausfallen, je nachdem ob die zu interpretierende Norm den organisatorischen Bestimmungen der Verfassung angehört oder verfassungsmässige Grundrechte schützt, deren Inhalt es zu erarbeiten gilt. Im ersten Fall ist der Auslegungsspielraum relativ eng begrenzt, sind die organisatorischen Normen der Verfassung doch nicht durch jene Weite und Dehnbarkeit geprägt wie die Bestimmungen, welche das materiell-rechtliche Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern ordnen (HANS HUBER, Der Formenreichtum der Verfassung und seine Bedeutung für ihre Auslegung, ZBJV 107/1971, S. 172 ff., insbesondere S. 191). Letztere bedürfen eher der Konkretisierung denn der Auslegung, einer Konkretisierung, welche auch sich wandelnden geschichtlichen Bedingungen und gesellschaftlichen Vorstellungen Rechnung zu tragen vermag (HANS HUBER, a.a.O. S. 191, 186 ff.; BGE 104 Ia 291 E. 4c mit Hinweisen). Demgegenüber geben die organisatorischen Verfassungsnormen den Willen des Verfassungsgebers über die Strukturen und Mechanismen des Staates wieder. Diese Ordnung ist kaum konkretisierungsbedürftig. Allenfalls sich wandelnden Auffassungen vermag nicht die Auslegung, sondern lediglich eine Verfassungsänderung Rechnung zu tragen. Für die Auslegung solcher Verfassungsbestimmungen gilt daher, dass beim Fehlen eines klaren und unmissverständlichen Wortlautes vorab die historischen Elemente heranzuziehen sind: Massgebend sind die Vorstellungen des Verfassungsgebers im Zeitpunkt des Erlasses der Bestimmungen sowie die nachfolgende Praxis der rechtsanwendenden Organe (vgl. BGE 83 I 179 f.).
b) Die Bestimmungen der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 23. Oktober 1898 zum Initiativrecht sind knapp gehalten. Nicht ausdrücklich geregelt ist insbesondere die Frage, ob die Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung oder auch in der Form des formulierten Entwurfes möglich ist. § 31 Abs. 2 KV, welcher die Gesetzesinitiative normiert, unterscheidet ebenfalls nicht zwischen allgemeinen Anregungen und formulierten Entwürfen. Die Praxis lässt beide Initiativformen zu (FRIEDRICH HUWYLER, Gesetz und Verordnung im Kanton Schwyz, Aarau 1970, S. 76; unveröffentl. Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c). Allerdings ist zu beachten, dass die Vorschriften über die Verfassungsinitiative doch etwas einlässlicher gehalten sind als diejenigen über die Gesetzesinitiative:
aa) Die Verfassung unterliegt einer Partialrevision, wenn 2000 Stimmberechtigte unter Angabe der zu revidierenden Artikel ein solches Begehren stellen (§ 103 KV). Die Forderung, die zu revidierenden Artikel seien zu nennen, bedingt nicht zwingend, dass in der Initiative selbst neue Bestimmungen ausformuliert werden, schliesst eine solche Möglichkeit aber auch nicht von vornherein aus.
bb) Jede Partialrevision geschieht durch den Kantonsrat selbst (§ 105 KV). Vom Text her deutet diese Bestimmung darauf hin, dass formulierte Verfassungsinitiativen ausgeschlossen sind, die Redaktion des Rechtssatzes im Hinblick auf die Volksabstimmung vielmehr dem Kantonsrat obliegt. Es ist aber möglich, diesen Artikel auch bloss als Kompetenzabgrenzung zu § 104 KV zu verstehen, welcher die durch Volksinitiative verlangte Totalrevision der Verfassung einem Verfassungsrat überträgt. Andererseits könnte die Wendung "jede Partialrevision" vermuten lassen, eine solche bedinge zwingend einen formulierten Vorschlag des Kantonsrates.
cc) § 106 KV, welcher für die Verfassungsrevision eine zweite Beratung der Behörde verlangt, spricht seinerseits gegen die Möglichkeit einer formulierten Initiative. Das Erfordernis einer zweifachen Lesung verlöre sonst seinen Sinn (vgl. dazu BGE 73 I 32 E. 2b).
Die grammatikalische Interpretation der massgebenden Verfassungsbestimmungen legt nahe, die formulierte Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung zu verneinen. Indessen ist der Text nicht dermassen klar und eindeutig, dass er für die Auslegung der Verfassung schlechthin verbindlich wäre.
c) Obgleich die Bestimmungen der schwyzerischen Verfassung über die Volksinitiative auch den Grundrechtsgehalt des politischen Stimmrechts beschlagen, stellen sie doch vorab Normen des kantonalen Organisationsrechts dar. Sie enthalten die Möglichkeiten, welche zur Abänderung der Verfassung zur Verfügung stehen. Nach den Ausführungen in E. 2a ist daher zur Auslegung der Verfassung neben der grammatikalischen vor allem die historische Methode anzuwenden.
aa) Bereits die Verfassung des Kantons Schwyz vom 13. Oktober 1833 kannte die Verfassungsinitiative. Ihr Art. 152 bestimmte:
"Wenn zwei Drittheile der Gesamtheit der Kantonsbürger nach Art. 107 in acht Jahren für theilweise oder ganze Revision der Verfassung sich erklären, so wird ein Verfassungsrath nach dem Verhältniss der Bevölkerung von den Bezirksgemeinden gewählt."
Offensichtlich war danach eine Volksinitiative auf Verfassungsänderung nur in der Form der allgemeinen Anregung möglich. Die redaktionelle Ausarbeitung der Verfassungsvorlage oblag in jedem Fall dem Verfassungsrat. Dies war auch die Auffassung des Grossen Rates des Kantons Schwyz (Beschluss vom 13. Jänner 1842, in Sammlung der Verfassungen und Gesetze des Kantons Schwyz von 1833 bis 1848 sowie der Konkordate von 1803 bis 1856, Schwyz 1864, S. 40 ff., insbesondere S. 42).
bb) Der Entwurf einer Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 5. April 1842 behielt diese Ordnung im wesentlichen unverändert bei (§ 159). Auch danach hatte auf Volksinitiative hin ein Verfassungsrat die Vorlage auszuarbeiten.
cc) Die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. Februar 1848 ordnete die Verfassungsinitiative neu (§§ 175 ff.). Danach konnten 2000 Kantonsbürger eine Total- oder Partialrevision der Verfassung beim Kantonsrat verlangen, worauf das Begehren den Kreisgemeinden zur Abstimmung vorgelegt werden musste (§ 176). Die Formulierung der zu revidierenden Verfassungsbestimmung war in diesem Fall weiterhin einem Verfassungsrat übertragen. Einfacher geregelt war die Verfassungsrevision auf Beschluss des Kantonsrates hin, indem diese nach der Genehmigung in der Vorabstimmung (§ 177 Abs. 1 lit. c) durch den Kantonsrat selbst vorgenommen werden konnte. In beiden Fällen musste jedoch die total oder partiell revidierte Verfassung noch dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden (§ 179). Es war also weiterhin nicht möglich, eine formulierte Verfassungsinitiative einzureichen.
dd) Die heutigen Bestimmungen zur Revision der Kantonsverfassung gehen im wesentlichen auf die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 11. Juni 1876 zurück. Deren §§ 109 ff. decken sich inhaltlich mit den heutigen Bestimmungen. Im Vergleich mit der Verfassung des Jahres 1848 wurden die Befugnisse des Kantonsrates erweitert, und der Verfassungsrat wurde nur noch bei Totalrevisionen aufgrund einer Volksinitiative eingesetzt. Sodann entfiel bei Partialrevisionen die sogenannte Vorabstimmung durch das Volk.
Die historische Entwicklung gibt keine Anzeichen, dass im Jahre 1876 die Volksinitiative in dem Sinne erweitert werden sollte, dass sie nicht mehr bloss nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern neu auch in derjenigen des formulierten Entwurfes möglich sein sollte. Gegen eine solche Ausweitung spricht auch die Tatsache, dass die Verfassungsbestimmungen der siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts im Regelfall bloss die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung kannten (ED. HIS, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, Bd. III, Basel, 1938, S. 309 f.).
Von dieser historischen Auffassung der Volksinitiative gehen auch die Beschwerdeführer aus. Sie halten indessen dafür, der Verfassungstext erlaube, auch dem gewandelten Verständnis gegenüber dem Initiativrecht Rechnung zu tragen und dieses, soweit das positive Recht es nicht ausschliesse, auch in der Form des formulierten Entwurfes zuzulassen. Dabei verkennen sie, dass die organisatorischen Bestimmungen einer Verfassung einer solchen Konkretisierung nach Massgabe gewandelter Anschauungen und veränderter Verhältnisse grundsätzlich nicht zugänglich sind. Genügt die Organisationsstruktur modernen Anforderungen nicht mehr, ist es Aufgabe der rechtssetzenden, nicht der rechtsanwendenden Organe, die gebotenen Änderungen vorzunehmen (vgl. dazu BGE 83 I 179 f.). Der Bedeutungsgehalt organisatorischer und kompetenzbezogener Bestimmungen richtet sich primär nach dem Zeitpunkt der Entstehung der Norm. Eine solche Ordnung kann nicht allein unter Hinweis auf den Bedeutungswandel eines Instituts oder veränderte gesellschaftliche Anschauungen hinfällig werden (vgl. dazu IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 22, B IIc, S. 143). Enthält daher eine Kantonsverfassung nach Massgabe der historischen Auslegung das Institut der formulierten Vefassungsinitiative nicht, kann diese nicht durch eine unter Hinweis auf gewandelte Anschauungen vom historischen Willen des Verfassungsgebers losgelöste zeitgemässe Auslegung gleichsam institutionalisiert werden. Dies gilt auch für die Verfassung des Kantons Schwyz, welche in Würdigung der historischen Entwicklung die formulierte Volksinitiative auf ihre Teilrevision nicht kennt.
d) Auch aus dem Entwurf einer neuen Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. November 1897, welcher in der Volksabstimmung vom 13. Februar 1898 verworfen wurde, lässt sich schliessen, dass sowohl der Verfassungsgeber von 1876 wie auch dernjenige von 1898 die formulierte Verfassungsinitiative nicht einführen wollte. Die Vorlage sah in Art. 91 eine einlässliche Regelung der Partialrevision vor, wobei sie sowohl den ausgearbeiteten Entwurf (Abs. 1 Ziff. 1) wie die allgemeine Anregung (Abs. 1 Ziff. 2) zuliess. Dabei ist folgendes beachtenswert:
aa) Ein Volksvorschlag auf Teilrevision in der Form der allgemeinen Anregung hatte die zu revidierenden Artikel zu bezeichnen (Art. 91 Abs. 1 Ziff. 1 des Entwurfes). Dieses Erfordernis deckt sich mit § 110 lit. b KV 1876 und § 103 lit. b KV 1898. Die Einheit der Formulierungen legt dabei eine identische Auslegung in dem Sinne nahe, dass durch das Erfordernis der "Angabe der zu revidierenden Artikel" (§ 103 lit. b KV 1898) das Institut der Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt wird.
bb) Die Teilrevision aufgrund einer Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung oder auf Beschluss des Kantonsrates sollte durch diesen selbst erfolgen (Art. 91 Abs. 2 des Entwurfes). Demgegenüber war die Zuständigkeit des Kantonsrates zur Durchberatung der Verfassungsvorlage bei einer formulierten Verfassungsinitiative ausgeschlossen.
Nach § 105 KV 1898 geschieht jede Partialrevision durch den Kantonsrat selbst. Auch hier macht der Kontext der beiden jüngsten Verfassungen und des dazwischenliegenden Entwurfes deutlich, dass die positive Verfassung die formulierte Verfassungsinitiative nicht kennt und nie kannte.
e) In der Literatur wird überwiegend die Auffassung vertreten, der Kanton Schwyz kenne die Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung lediglich in der Form der allgemeinen Anregung (PAUL REICHLIN, Demokratische Verfassung und verfassungsmässige Demokratie im Ablauf eines Jahrhunderts, in: Der Stand Schwyz im hundertjährigen Bundesstaat 1848-1948, S. 22 ff., insbesondere S. 37; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O., S. 71; E. VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, Bern 1918, S. 40 f.; Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 465). Dies im Gegensatz zur Gesetzesinitiative, die sowohl in der Form der allgemeinen Anregung wie in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes zugelassen wird (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O., S. 71). Soweit abweichende Auffassungen vertreten werden, setzen sich diese entweder mit der Verfassung des Kantons Schwyz nicht ausdrücklich auseinander (KARL HERNEKAMP, Formen und Verfahren direkter Demokratie, Frankfurt a.M. 1979, S. 141) oder geben bloss das Resultat einer bei den Staatskanzleien durchgeführten Umfrage wieder (CHRISTIAN MOSER, Institutionen und Verfahren der Rechtsetzung in den Kantonen, Bulletin 13 des nationalen Forschungsprogramms Nr. 6 "Entscheidungsvorgänge in der schweizerischen Demokratie", S. 47). Eine solche Auskunft aber ist nicht geeignet, die grammatikalisch und vor allem die historisch schlüssige Auslegung der Kantonsverfassung in Frage zu stellen.
Demnach ist davon auszugehen, dass der Kanton Schwyz die Volksinitiative auf Partialrevision seiner Verfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung, nicht auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes kennt.
3. Die besonderen Einwände, welche in der Beschwerde gegen dieses Auslegungsergebnis erhoben werden, halten einer Überprüfung nicht stand:
a) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Beschränkung der Volksinitiative auf Partialrevision einer Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung widerspreche Art. 6 BV.
Das Bundesgericht hat sich in seiner bisherigen Rechtsprechung für unzuständig erklärt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Es erachtete diese Prüfung als eine Aufgabe der Bundesversammlung, welche sie vor dem Entscheid über die Gewährleistung kantonaler Verfassungen zu erfüllen habe (Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziffer 7 BV). Die Vorschrift von Art. 85 Ziffer 7 BV sei im Verhältnis zu Art. 113 BV spezielleres Recht und entziehe dem Bundesgericht die Zuständigkeit zur Überprüfung der kantonalen Verfassungen (BGE 111 Ia 241 E. 3a mit Hinweisen). Eine Ausnahme macht das Bundesgericht lediglich für den Fall, dass das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft getreten und deshalb bei der vorgängigen Überprüfung nicht zu berücksichtigen war (BGE 111 Ia 242 E. 3b).
Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was das Bundesgericht veranlassen würde, diese Rechtsprechung, welche es in einem neuesten Entscheid gegen eine verbreitete Kritik im Grundsatz erneut bestätigt hat (BGE 111 Ia 239 ff.), neu zu überprüfen. Auf den Einwand, die Regelung des Initiativrechts im Kanton Schwyz verletze Art. 6 BV, ist deshalb nicht einzutreten.
b) Nicht von Bedeutung für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist die Tatsache, dass nach der Praxis im Kanton Schwyz die Gesetzesinitiative nicht nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes möglich ist. Die Ausgestaltung der Gesetzes- und der Verfassungsinitiative kann ohne weiteres voneinander abweichen. Insbesondere ist durchaus vertretbar, nur die Form der allgemeinen Anregung zuzulassen, damit der endgültige Verfassungstext sowohl in formeller wie in materieller Hinsicht angemessen formuliert werden kann. Aus § 31 KV vermögen die Beschwerdeführer somit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
c) Ebensowenig entscheidend ist, dass der Regierungs- und der Kantonsrat im Jahre 1982 in einem neuen Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung zulassen wollten. Abgesehen davon, dass die Stimmbürger die Vorlage verwarfen, ist offensichtlich die Frage der Verfassungsmässigkeit der vorgesehenen Neuregelung nie geprüft worden.
d) Die Beschwerdeführer leiten die Zulässigkeit der formulierten Verfassungsinitiative schliesslich daraus ab, dass sie in Teilbereichen zwingend zugelassen sein müsse, namentlich bei der Aufhebung von Verfassungsartikeln. Dieser Auffassung ist insoweit beizupflichten, als die Initiative auf ersatzlose Aufhebung einer Bestimmung der Kantonsverfassung im Falle ihrer Annahme eine unmittelbare Rechtsänderung bewirkt, ohne dass sich die Frage stellt, ob sie als allgemeine Anregung oder als formulierte Vorlage zu verstehen sei. Die Unterscheidung ist in diesem Falle aber bereits logisch bedeutungslos, da die blosse Aufhebung einer Norm der redaktionellen Tätigkeit des Verfassungs- oder Gesetzgebers ohnehin entzogen ist. Wird indessen die Änderung der Verfassung durch den Erlass neuer Normen verlangt, bedürfen diese zwangsläufig der textlichen Konkretisierung. Hier ist durchaus von Bedeutung, ob dieses Ausformulieren durch die Initianten selbst vorgenommen werden darf oder dem ordentlichen Verfassungs- oder Gesetzgeber vorbehalten bleibt. Die Möglichkeit einer - zwangsläufig formulierten - Volksinitiative auf Streichung eines oder mehrerer Verfassungsartikel zwingt daher nicht zur Auffassung, auch die Initiative auf Erlass neuer Normen sei in der Form des formulierten Entwurfes zulässig.
4. Kennt demnach das schwyzerische Recht die positive Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes nicht, so konnte auch das hier zu beurteilende Initiativbegehren den Stimmbürgern lediglich als allgemeine Anregung unterbreitet werden.
Die Beschwerdeführer machen aber unter sinngemässer Berufung auf die Prinzipien des Vertrauensschutzes auch geltend, in den behördlichen Abstimmungsunterlagen fehle ein Hinweis darauf, dass der Volksinitiative lediglich die Bedeutung einer allgemeinen Anregung beigemessen werde. Eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde dem Bürger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen Umständen bindend. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörde auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hiefür zuständig war, dass der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen können, dass er im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (BGE 111 Ib 124 E. 4 mit Hinweis). Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, ihnen sei jemals verbindlich erklärt worden, im Kanton Schwyz sei die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung zulässig. Dass der Regierungsrat sich in den Abstimmungsvorlagen zu dieser Frage nicht äusserte, stellt jedenfalls keine Zusicherung in diesem Sinne dar. Es kann deshalb offenbleiben, wer zu einer solchen vertrauensbegründenden Auskunft überhaupt zuständig gewesen wäre.
Demgegenüber haben die Initianten in ihrer Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 22. September 1985 ausdrücklich ausgeführt, die Initiative verlange "in der Form einer allgemeinen Anregung" eine Ergänzung von § 13 der Kantonsverfassung durch einen Absatz 4. Die Beschwerdeführer erachten diese Stellungnahme der Initianten unter Berufung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach der Initiativtext nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten, sondern aus sich selbst auszulegen ist (BGE 105 Ia 154 E. 3a und 366 E. 4), für unmassgebend. Dabei übersehen sie, dass diese Grundsätze zur inhaltlichen Auslegung eines Initiativtextes entwickelt wurden. Dagegen können die Initianten frei entscheiden, ob sie ihr Begehren den Stimmbürgern in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes unterbreiten wollen. Eine ausdrücklich als allgemeine Anregung bezeichnete Volksinitiative darf somit, selbst wenn sie den Anforderungen an einen formulierten Entwurf genügen sollte, nicht zu einem solchen umgedeutet werden.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann. | de | Stimmrechtsbeschwerde (Art. 85 lit. a OG); Initiative auf Partialrevision der Verfassung des Kantons Schwyz (§§ 103 ff. der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 23. Oktober 1898). 1. Beschwerdelegitimation Einzelner und einer politischen Partei (E. 1a). Der Stimmbürger hat nicht nur Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, sondern auch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis (oder eine ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl) auch anerkannt wird (E. 1b). Auch die Stimmrechtsbeschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur (E. 1c).
2. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts bei Stimmrechtsbeschwerden.
Auslegung der Verfassung (E. 2a), vorliegend der §§ 103 ff. KV. Aufgrund der grammatikalischen und der historischen Methode ergibt sich, dass der Kanton Schwyz die Volksinitiative auf Partialrevision seiner Verfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung, nicht auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes kennt (E. 2b-e und 3); Vertrauensschutz (E. 4)? | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-208%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,838 | 112 Ia 208 | 112 Ia 208
Sachverhalt ab Seite 209
Am 29. Dezember 1982 wurde im Kanton Schwyz eine mit 3463 gültigen Unterschriften versehene "Volksinitiative für die Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" eingereicht. Die Initianten verlangten, die Kantonsverfassung wie folgt zu ergänzen:
"Paragraph 13, Abs. 4:
Unter dem Vorbehalt der Rechte bestehender Bauten ist der Kantonsrat verpflichtet, innerhalb von zwei Jahren das Kantonsgebiet nach folgenden Richtlinien in Landwirtschafts- oder Schutzzonen im Sinne von Art. 16 und 17 des Bundesgesetzes über die Raumplanung einzuteilen:
- auf landwirtschaftlich genutztem Land ausserhalb von Bauzonen dürfen nur Bauten bewilligt werden, die der existenzsichernden landwirtschaftlichen Nutzung oder dem überwiegenden öffentlichen Interesse dienen und das Landschaftsbild nicht stören.
- sämtliche Gebiete, die nach dem generellen Inventar und im Sinne der Ziele des Landschaftsschutzkonzeptes 1974 (Kantonsplanung Bd. 3) als schützenswert gelten, sind zu Landwirtschafts- oder Schutzzonen zu erklären.
Einzelheiten bestimmt das Gesetz.
Übergangsbestimmung: bis zum Erlass der entsprechenden Gesetzgebung dürfen keine weiteren Baubewilligungen ausserhalb von Bauzonen erteilt werden. Vorbehalten bleiben noch nicht eingezonte, aber bereits überbaute und als vorläufige Bauzonen ausgeschiedene Gebiete."
Die Schwyzer Stimmbürger nahmen in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 das Initiativbegehren gegen die Empfehlung des Regierungs- und des Kantonsrats mit 14'166 Ja gegen 12'363 Nein an.
In Erwägung, dass im Kanton Schwyz Initiativbegehren auf Partialrevision der Verfassung nach geltendem Recht nur in der Form der allgemeinen Anregung zulässig seien, nicht aber in jener des ausgearbeiteten Entwurfes, beschloss der Regierungsrat am 15. Oktober 1985, dem Kantonsrat eine Vorlage für eine formulierte Verfassungsbestimmung zum Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" zuzuleiten, die vom Kantonsrat ausgearbeitete Verfassungsbestimmung zu gegebener Zeit der Volksabstimmung zu unterbreiten und nach ihrer Annahme um die Gewährung der Bundesversammlung nachzusuchen. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz vom 18. Oktober 1985 publiziert.
Das Kritische Forum Schwyz und vier im Kanton stimmberechtigte Einzelpersonen führen gegen den Beschluss des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte (Art. 85 lit. a OG). Sie stellen folgende Anträge:
"Der Beschluss des Regierungsrates des Kts. Schwyz vom 15. Okt. 1985 betr. Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" sei aufzuheben, und der Regierungsrat sei zu verpflichten, die in der Volksabstimmung vom 22. Sept. 1985 angenommenen Verfassungsbestimmungen (§ 13 Abs. 4 KV) in Rechtskraft zu setzen und in die Gesetzessammlung aufzunehmen."
Zur Begründung führen sie im wesentlichen aus, die Volksinitiative auf Partialrevision der Schwyzer Verfassung sei zulässigerweise in der Form eines formulierten Vorschlages eingereicht und durch die Stimmbürger als solche angenommen worden. Durch die Behandlung als allgemeine Anregung und durch den Vorbehalt einer zweiten Verfassungsabstimmung werde ihr Stimmrecht verletzt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 106 Ia 152 E. 1).
a) Die Beschwerdeführer 2 bis 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schwyz. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen).
Die politischen Parteien sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung befugt, kantonale Abstimmungen und Wahlen mit staatsrechtlicher Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG anzufechten, sofern sie im betreffenden Kanton tätig sind und sich als juristische Person konstituiert haben (Pra 1986, Nr. 31, E. 2b mit Hinweis). Der Beschwerdeführer 1 erfüllt diese Voraussetzungen; auch er ist zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
b) Das politische Stimmrecht im Sinne von Art. 85 lit. a OG gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 111 Ia 198 E. 2b mit Hinweis). Positiv ausgedrückt hat der Stimmbürger aber auch Anspruch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis (oder eine ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl) anerkannt wird. In Konkretisierung dieses Rechts hat das Bundesgericht in BGE 100 Ia 381 entschieden, Initianten könnten sich mit der Stimmrechtsbeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass durch ein unzulässiges Vorgehen der Behörde bei Abstimmungsfragen die Wirkungen der Annahme eines Volksbegehrens verhindert würden. Vorliegend sind nicht direkt Abstimmungsfragen streitig. Der Regierungsrat hat aber, indem er in seinem Beschluss vom 15. Oktober 1985 das von den Stimmbürgern angenommene Initiativbegehren als allgemeine Anregung qualifizierte, die Initianten gleichwohl um die direkten Wirkungen ihres Volksbegehrens gebracht: Dessen Text wird nicht unmittelbar zur Verfassungsbestimmung, sondern bedarf einer weiteren ausformulierten Vorlage, welche nochmals der Volksabstimmung zu unterbreiten ist. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann somit die Rüge erhoben werden, eine formulierte Initiative lediglich als allgemeine Anregung und eine vom Volk angenommene verbindliche Verfassungsbestimmung als blossen Auftrag zur Ausarbeitung einer Abstimmungsvorlage zu behandeln, verletze die Verfassung.
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur, d.h. es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden. Eine Ausnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht bereits mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides herzustellen ist (BGE 111 Ia 123 E. 1b, 47 E. 1c; je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Stimmrechtsbeschwerde (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweis). Sollte sich die vorliegende Beschwerde als begründet erweisen, so würde der verfassungsmässige Zustand erreicht, wenn der angefochtene Beschluss des Regierungsrates, in welchem dieser dem Abstimmungsergebnis über die Volksinitiative nicht die ihm gebührende materielle Bedeutung beigemessen hätte, aufgehoben würde. Positive Anordnungen auf pflichtgemässen Vollzug des Abstimmungsergebnisses dagegen wären nicht notwendig. Soweit die Beschwerdeführer daher mehr verlangen als die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
d) Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 15. Oktober 1985 stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid gemäss Art. 86 Abs. 1 OG dar.
Auf die im übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde kann im aufgezeigten Umfange eingetreten werden.
2. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden wird dagegen nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots geprüft. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht indessen selbst bei freier Kognition der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Volk oder das Parlament handelt (BGE 111 Ia 117 E. 2a mit Hinweisen).
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist die Frage, ob der Kanton Schwyz das Institut der formulierten Verfassungsinitiative kennt. Sie ist durch Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen zu beantworten.
Die Auslegung einer Verfassungsbestimmung hat grundsätzlich nach denselben methodischen Regeln zu erfolgen, wie sie für die Auslegung der einfachen Gesetze entwickelt wurden (BGE 105 Ib 56 E. 4a mit Hinweis; BGE 83 I 177 E. 4; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation, Zürich 1980, S. 35; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, S. 33). Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente kann allerdings unterschiedlich ausfallen, je nachdem ob die zu interpretierende Norm den organisatorischen Bestimmungen der Verfassung angehört oder verfassungsmässige Grundrechte schützt, deren Inhalt es zu erarbeiten gilt. Im ersten Fall ist der Auslegungsspielraum relativ eng begrenzt, sind die organisatorischen Normen der Verfassung doch nicht durch jene Weite und Dehnbarkeit geprägt wie die Bestimmungen, welche das materiell-rechtliche Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern ordnen (HANS HUBER, Der Formenreichtum der Verfassung und seine Bedeutung für ihre Auslegung, ZBJV 107/1971, S. 172 ff., insbesondere S. 191). Letztere bedürfen eher der Konkretisierung denn der Auslegung, einer Konkretisierung, welche auch sich wandelnden geschichtlichen Bedingungen und gesellschaftlichen Vorstellungen Rechnung zu tragen vermag (HANS HUBER, a.a.O. S. 191, 186 ff.; BGE 104 Ia 291 E. 4c mit Hinweisen). Demgegenüber geben die organisatorischen Verfassungsnormen den Willen des Verfassungsgebers über die Strukturen und Mechanismen des Staates wieder. Diese Ordnung ist kaum konkretisierungsbedürftig. Allenfalls sich wandelnden Auffassungen vermag nicht die Auslegung, sondern lediglich eine Verfassungsänderung Rechnung zu tragen. Für die Auslegung solcher Verfassungsbestimmungen gilt daher, dass beim Fehlen eines klaren und unmissverständlichen Wortlautes vorab die historischen Elemente heranzuziehen sind: Massgebend sind die Vorstellungen des Verfassungsgebers im Zeitpunkt des Erlasses der Bestimmungen sowie die nachfolgende Praxis der rechtsanwendenden Organe (vgl. BGE 83 I 179 f.).
b) Die Bestimmungen der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 23. Oktober 1898 zum Initiativrecht sind knapp gehalten. Nicht ausdrücklich geregelt ist insbesondere die Frage, ob die Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung oder auch in der Form des formulierten Entwurfes möglich ist. § 31 Abs. 2 KV, welcher die Gesetzesinitiative normiert, unterscheidet ebenfalls nicht zwischen allgemeinen Anregungen und formulierten Entwürfen. Die Praxis lässt beide Initiativformen zu (FRIEDRICH HUWYLER, Gesetz und Verordnung im Kanton Schwyz, Aarau 1970, S. 76; unveröffentl. Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c). Allerdings ist zu beachten, dass die Vorschriften über die Verfassungsinitiative doch etwas einlässlicher gehalten sind als diejenigen über die Gesetzesinitiative:
aa) Die Verfassung unterliegt einer Partialrevision, wenn 2000 Stimmberechtigte unter Angabe der zu revidierenden Artikel ein solches Begehren stellen (§ 103 KV). Die Forderung, die zu revidierenden Artikel seien zu nennen, bedingt nicht zwingend, dass in der Initiative selbst neue Bestimmungen ausformuliert werden, schliesst eine solche Möglichkeit aber auch nicht von vornherein aus.
bb) Jede Partialrevision geschieht durch den Kantonsrat selbst (§ 105 KV). Vom Text her deutet diese Bestimmung darauf hin, dass formulierte Verfassungsinitiativen ausgeschlossen sind, die Redaktion des Rechtssatzes im Hinblick auf die Volksabstimmung vielmehr dem Kantonsrat obliegt. Es ist aber möglich, diesen Artikel auch bloss als Kompetenzabgrenzung zu § 104 KV zu verstehen, welcher die durch Volksinitiative verlangte Totalrevision der Verfassung einem Verfassungsrat überträgt. Andererseits könnte die Wendung "jede Partialrevision" vermuten lassen, eine solche bedinge zwingend einen formulierten Vorschlag des Kantonsrates.
cc) § 106 KV, welcher für die Verfassungsrevision eine zweite Beratung der Behörde verlangt, spricht seinerseits gegen die Möglichkeit einer formulierten Initiative. Das Erfordernis einer zweifachen Lesung verlöre sonst seinen Sinn (vgl. dazu BGE 73 I 32 E. 2b).
Die grammatikalische Interpretation der massgebenden Verfassungsbestimmungen legt nahe, die formulierte Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung zu verneinen. Indessen ist der Text nicht dermassen klar und eindeutig, dass er für die Auslegung der Verfassung schlechthin verbindlich wäre.
c) Obgleich die Bestimmungen der schwyzerischen Verfassung über die Volksinitiative auch den Grundrechtsgehalt des politischen Stimmrechts beschlagen, stellen sie doch vorab Normen des kantonalen Organisationsrechts dar. Sie enthalten die Möglichkeiten, welche zur Abänderung der Verfassung zur Verfügung stehen. Nach den Ausführungen in E. 2a ist daher zur Auslegung der Verfassung neben der grammatikalischen vor allem die historische Methode anzuwenden.
aa) Bereits die Verfassung des Kantons Schwyz vom 13. Oktober 1833 kannte die Verfassungsinitiative. Ihr Art. 152 bestimmte:
"Wenn zwei Drittheile der Gesamtheit der Kantonsbürger nach Art. 107 in acht Jahren für theilweise oder ganze Revision der Verfassung sich erklären, so wird ein Verfassungsrath nach dem Verhältniss der Bevölkerung von den Bezirksgemeinden gewählt."
Offensichtlich war danach eine Volksinitiative auf Verfassungsänderung nur in der Form der allgemeinen Anregung möglich. Die redaktionelle Ausarbeitung der Verfassungsvorlage oblag in jedem Fall dem Verfassungsrat. Dies war auch die Auffassung des Grossen Rates des Kantons Schwyz (Beschluss vom 13. Jänner 1842, in Sammlung der Verfassungen und Gesetze des Kantons Schwyz von 1833 bis 1848 sowie der Konkordate von 1803 bis 1856, Schwyz 1864, S. 40 ff., insbesondere S. 42).
bb) Der Entwurf einer Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 5. April 1842 behielt diese Ordnung im wesentlichen unverändert bei (§ 159). Auch danach hatte auf Volksinitiative hin ein Verfassungsrat die Vorlage auszuarbeiten.
cc) Die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. Februar 1848 ordnete die Verfassungsinitiative neu (§§ 175 ff.). Danach konnten 2000 Kantonsbürger eine Total- oder Partialrevision der Verfassung beim Kantonsrat verlangen, worauf das Begehren den Kreisgemeinden zur Abstimmung vorgelegt werden musste (§ 176). Die Formulierung der zu revidierenden Verfassungsbestimmung war in diesem Fall weiterhin einem Verfassungsrat übertragen. Einfacher geregelt war die Verfassungsrevision auf Beschluss des Kantonsrates hin, indem diese nach der Genehmigung in der Vorabstimmung (§ 177 Abs. 1 lit. c) durch den Kantonsrat selbst vorgenommen werden konnte. In beiden Fällen musste jedoch die total oder partiell revidierte Verfassung noch dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden (§ 179). Es war also weiterhin nicht möglich, eine formulierte Verfassungsinitiative einzureichen.
dd) Die heutigen Bestimmungen zur Revision der Kantonsverfassung gehen im wesentlichen auf die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 11. Juni 1876 zurück. Deren §§ 109 ff. decken sich inhaltlich mit den heutigen Bestimmungen. Im Vergleich mit der Verfassung des Jahres 1848 wurden die Befugnisse des Kantonsrates erweitert, und der Verfassungsrat wurde nur noch bei Totalrevisionen aufgrund einer Volksinitiative eingesetzt. Sodann entfiel bei Partialrevisionen die sogenannte Vorabstimmung durch das Volk.
Die historische Entwicklung gibt keine Anzeichen, dass im Jahre 1876 die Volksinitiative in dem Sinne erweitert werden sollte, dass sie nicht mehr bloss nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern neu auch in derjenigen des formulierten Entwurfes möglich sein sollte. Gegen eine solche Ausweitung spricht auch die Tatsache, dass die Verfassungsbestimmungen der siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts im Regelfall bloss die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung kannten (ED. HIS, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, Bd. III, Basel, 1938, S. 309 f.).
Von dieser historischen Auffassung der Volksinitiative gehen auch die Beschwerdeführer aus. Sie halten indessen dafür, der Verfassungstext erlaube, auch dem gewandelten Verständnis gegenüber dem Initiativrecht Rechnung zu tragen und dieses, soweit das positive Recht es nicht ausschliesse, auch in der Form des formulierten Entwurfes zuzulassen. Dabei verkennen sie, dass die organisatorischen Bestimmungen einer Verfassung einer solchen Konkretisierung nach Massgabe gewandelter Anschauungen und veränderter Verhältnisse grundsätzlich nicht zugänglich sind. Genügt die Organisationsstruktur modernen Anforderungen nicht mehr, ist es Aufgabe der rechtssetzenden, nicht der rechtsanwendenden Organe, die gebotenen Änderungen vorzunehmen (vgl. dazu BGE 83 I 179 f.). Der Bedeutungsgehalt organisatorischer und kompetenzbezogener Bestimmungen richtet sich primär nach dem Zeitpunkt der Entstehung der Norm. Eine solche Ordnung kann nicht allein unter Hinweis auf den Bedeutungswandel eines Instituts oder veränderte gesellschaftliche Anschauungen hinfällig werden (vgl. dazu IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 22, B IIc, S. 143). Enthält daher eine Kantonsverfassung nach Massgabe der historischen Auslegung das Institut der formulierten Vefassungsinitiative nicht, kann diese nicht durch eine unter Hinweis auf gewandelte Anschauungen vom historischen Willen des Verfassungsgebers losgelöste zeitgemässe Auslegung gleichsam institutionalisiert werden. Dies gilt auch für die Verfassung des Kantons Schwyz, welche in Würdigung der historischen Entwicklung die formulierte Volksinitiative auf ihre Teilrevision nicht kennt.
d) Auch aus dem Entwurf einer neuen Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. November 1897, welcher in der Volksabstimmung vom 13. Februar 1898 verworfen wurde, lässt sich schliessen, dass sowohl der Verfassungsgeber von 1876 wie auch dernjenige von 1898 die formulierte Verfassungsinitiative nicht einführen wollte. Die Vorlage sah in Art. 91 eine einlässliche Regelung der Partialrevision vor, wobei sie sowohl den ausgearbeiteten Entwurf (Abs. 1 Ziff. 1) wie die allgemeine Anregung (Abs. 1 Ziff. 2) zuliess. Dabei ist folgendes beachtenswert:
aa) Ein Volksvorschlag auf Teilrevision in der Form der allgemeinen Anregung hatte die zu revidierenden Artikel zu bezeichnen (Art. 91 Abs. 1 Ziff. 1 des Entwurfes). Dieses Erfordernis deckt sich mit § 110 lit. b KV 1876 und § 103 lit. b KV 1898. Die Einheit der Formulierungen legt dabei eine identische Auslegung in dem Sinne nahe, dass durch das Erfordernis der "Angabe der zu revidierenden Artikel" (§ 103 lit. b KV 1898) das Institut der Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt wird.
bb) Die Teilrevision aufgrund einer Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung oder auf Beschluss des Kantonsrates sollte durch diesen selbst erfolgen (Art. 91 Abs. 2 des Entwurfes). Demgegenüber war die Zuständigkeit des Kantonsrates zur Durchberatung der Verfassungsvorlage bei einer formulierten Verfassungsinitiative ausgeschlossen.
Nach § 105 KV 1898 geschieht jede Partialrevision durch den Kantonsrat selbst. Auch hier macht der Kontext der beiden jüngsten Verfassungen und des dazwischenliegenden Entwurfes deutlich, dass die positive Verfassung die formulierte Verfassungsinitiative nicht kennt und nie kannte.
e) In der Literatur wird überwiegend die Auffassung vertreten, der Kanton Schwyz kenne die Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung lediglich in der Form der allgemeinen Anregung (PAUL REICHLIN, Demokratische Verfassung und verfassungsmässige Demokratie im Ablauf eines Jahrhunderts, in: Der Stand Schwyz im hundertjährigen Bundesstaat 1848-1948, S. 22 ff., insbesondere S. 37; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O., S. 71; E. VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, Bern 1918, S. 40 f.; Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 465). Dies im Gegensatz zur Gesetzesinitiative, die sowohl in der Form der allgemeinen Anregung wie in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes zugelassen wird (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O., S. 71). Soweit abweichende Auffassungen vertreten werden, setzen sich diese entweder mit der Verfassung des Kantons Schwyz nicht ausdrücklich auseinander (KARL HERNEKAMP, Formen und Verfahren direkter Demokratie, Frankfurt a.M. 1979, S. 141) oder geben bloss das Resultat einer bei den Staatskanzleien durchgeführten Umfrage wieder (CHRISTIAN MOSER, Institutionen und Verfahren der Rechtsetzung in den Kantonen, Bulletin 13 des nationalen Forschungsprogramms Nr. 6 "Entscheidungsvorgänge in der schweizerischen Demokratie", S. 47). Eine solche Auskunft aber ist nicht geeignet, die grammatikalisch und vor allem die historisch schlüssige Auslegung der Kantonsverfassung in Frage zu stellen.
Demnach ist davon auszugehen, dass der Kanton Schwyz die Volksinitiative auf Partialrevision seiner Verfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung, nicht auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes kennt.
3. Die besonderen Einwände, welche in der Beschwerde gegen dieses Auslegungsergebnis erhoben werden, halten einer Überprüfung nicht stand:
a) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Beschränkung der Volksinitiative auf Partialrevision einer Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung widerspreche Art. 6 BV.
Das Bundesgericht hat sich in seiner bisherigen Rechtsprechung für unzuständig erklärt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Es erachtete diese Prüfung als eine Aufgabe der Bundesversammlung, welche sie vor dem Entscheid über die Gewährleistung kantonaler Verfassungen zu erfüllen habe (Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziffer 7 BV). Die Vorschrift von Art. 85 Ziffer 7 BV sei im Verhältnis zu Art. 113 BV spezielleres Recht und entziehe dem Bundesgericht die Zuständigkeit zur Überprüfung der kantonalen Verfassungen (BGE 111 Ia 241 E. 3a mit Hinweisen). Eine Ausnahme macht das Bundesgericht lediglich für den Fall, dass das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft getreten und deshalb bei der vorgängigen Überprüfung nicht zu berücksichtigen war (BGE 111 Ia 242 E. 3b).
Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was das Bundesgericht veranlassen würde, diese Rechtsprechung, welche es in einem neuesten Entscheid gegen eine verbreitete Kritik im Grundsatz erneut bestätigt hat (BGE 111 Ia 239 ff.), neu zu überprüfen. Auf den Einwand, die Regelung des Initiativrechts im Kanton Schwyz verletze Art. 6 BV, ist deshalb nicht einzutreten.
b) Nicht von Bedeutung für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist die Tatsache, dass nach der Praxis im Kanton Schwyz die Gesetzesinitiative nicht nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes möglich ist. Die Ausgestaltung der Gesetzes- und der Verfassungsinitiative kann ohne weiteres voneinander abweichen. Insbesondere ist durchaus vertretbar, nur die Form der allgemeinen Anregung zuzulassen, damit der endgültige Verfassungstext sowohl in formeller wie in materieller Hinsicht angemessen formuliert werden kann. Aus § 31 KV vermögen die Beschwerdeführer somit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
c) Ebensowenig entscheidend ist, dass der Regierungs- und der Kantonsrat im Jahre 1982 in einem neuen Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung zulassen wollten. Abgesehen davon, dass die Stimmbürger die Vorlage verwarfen, ist offensichtlich die Frage der Verfassungsmässigkeit der vorgesehenen Neuregelung nie geprüft worden.
d) Die Beschwerdeführer leiten die Zulässigkeit der formulierten Verfassungsinitiative schliesslich daraus ab, dass sie in Teilbereichen zwingend zugelassen sein müsse, namentlich bei der Aufhebung von Verfassungsartikeln. Dieser Auffassung ist insoweit beizupflichten, als die Initiative auf ersatzlose Aufhebung einer Bestimmung der Kantonsverfassung im Falle ihrer Annahme eine unmittelbare Rechtsänderung bewirkt, ohne dass sich die Frage stellt, ob sie als allgemeine Anregung oder als formulierte Vorlage zu verstehen sei. Die Unterscheidung ist in diesem Falle aber bereits logisch bedeutungslos, da die blosse Aufhebung einer Norm der redaktionellen Tätigkeit des Verfassungs- oder Gesetzgebers ohnehin entzogen ist. Wird indessen die Änderung der Verfassung durch den Erlass neuer Normen verlangt, bedürfen diese zwangsläufig der textlichen Konkretisierung. Hier ist durchaus von Bedeutung, ob dieses Ausformulieren durch die Initianten selbst vorgenommen werden darf oder dem ordentlichen Verfassungs- oder Gesetzgeber vorbehalten bleibt. Die Möglichkeit einer - zwangsläufig formulierten - Volksinitiative auf Streichung eines oder mehrerer Verfassungsartikel zwingt daher nicht zur Auffassung, auch die Initiative auf Erlass neuer Normen sei in der Form des formulierten Entwurfes zulässig.
4. Kennt demnach das schwyzerische Recht die positive Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes nicht, so konnte auch das hier zu beurteilende Initiativbegehren den Stimmbürgern lediglich als allgemeine Anregung unterbreitet werden.
Die Beschwerdeführer machen aber unter sinngemässer Berufung auf die Prinzipien des Vertrauensschutzes auch geltend, in den behördlichen Abstimmungsunterlagen fehle ein Hinweis darauf, dass der Volksinitiative lediglich die Bedeutung einer allgemeinen Anregung beigemessen werde. Eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde dem Bürger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen Umständen bindend. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörde auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hiefür zuständig war, dass der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen können, dass er im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (BGE 111 Ib 124 E. 4 mit Hinweis). Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, ihnen sei jemals verbindlich erklärt worden, im Kanton Schwyz sei die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung zulässig. Dass der Regierungsrat sich in den Abstimmungsvorlagen zu dieser Frage nicht äusserte, stellt jedenfalls keine Zusicherung in diesem Sinne dar. Es kann deshalb offenbleiben, wer zu einer solchen vertrauensbegründenden Auskunft überhaupt zuständig gewesen wäre.
Demgegenüber haben die Initianten in ihrer Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 22. September 1985 ausdrücklich ausgeführt, die Initiative verlange "in der Form einer allgemeinen Anregung" eine Ergänzung von § 13 der Kantonsverfassung durch einen Absatz 4. Die Beschwerdeführer erachten diese Stellungnahme der Initianten unter Berufung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach der Initiativtext nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten, sondern aus sich selbst auszulegen ist (BGE 105 Ia 154 E. 3a und 366 E. 4), für unmassgebend. Dabei übersehen sie, dass diese Grundsätze zur inhaltlichen Auslegung eines Initiativtextes entwickelt wurden. Dagegen können die Initianten frei entscheiden, ob sie ihr Begehren den Stimmbürgern in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes unterbreiten wollen. Eine ausdrücklich als allgemeine Anregung bezeichnete Volksinitiative darf somit, selbst wenn sie den Anforderungen an einen formulierten Entwurf genügen sollte, nicht zu einem solchen umgedeutet werden.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann. | de | Recours pour violation des droits politiques (art. 85 let. a OJ); initiative tendant à la revision partielle de la constitution du canton de Schwyz (§§ 103 ss de la constitution de l'Etat confédéré de Schwyz du 23 octobre 1898). 1. Qualité pour recourir de particuliers et d'un parti politique (consid. 1a). Le citoyen a le droit d'exiger non seulement que le résultat d'une votation ne soit reconnu que s'il est l'expression sûre et fidèle de la libre volonté du corps électoral, mais aussi que le résultat d'un scrutin (votation ou élection) régulier soit effectivement reconnu (consid. 1b). Le recours pour violation des droits politiques n'a, lui aussi, en principe, qu'un caractère cassatoire (consid. 1c).
2. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral saisi d'un recours pour violation des droits politiques.
Interprétation de normes constitutionnelles (consid. 2a), en l'espèce des §§ 103 ss Cst.cant. Il résulte d'une interprétation grammaticale et historique qu'en matière de revision partielle de sa constitution, le canton de Schwyz connaît uniquement l'initiative populaire conçue en termes généraux, à l'exclusion de celle rédigée de toutes pièces (consid. 2b-e et 3); protection de la bonne foi (consid. 4)? | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-208%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,839 | 112 Ia 208 | 112 Ia 208
Sachverhalt ab Seite 209
Am 29. Dezember 1982 wurde im Kanton Schwyz eine mit 3463 gültigen Unterschriften versehene "Volksinitiative für die Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" eingereicht. Die Initianten verlangten, die Kantonsverfassung wie folgt zu ergänzen:
"Paragraph 13, Abs. 4:
Unter dem Vorbehalt der Rechte bestehender Bauten ist der Kantonsrat verpflichtet, innerhalb von zwei Jahren das Kantonsgebiet nach folgenden Richtlinien in Landwirtschafts- oder Schutzzonen im Sinne von Art. 16 und 17 des Bundesgesetzes über die Raumplanung einzuteilen:
- auf landwirtschaftlich genutztem Land ausserhalb von Bauzonen dürfen nur Bauten bewilligt werden, die der existenzsichernden landwirtschaftlichen Nutzung oder dem überwiegenden öffentlichen Interesse dienen und das Landschaftsbild nicht stören.
- sämtliche Gebiete, die nach dem generellen Inventar und im Sinne der Ziele des Landschaftsschutzkonzeptes 1974 (Kantonsplanung Bd. 3) als schützenswert gelten, sind zu Landwirtschafts- oder Schutzzonen zu erklären.
Einzelheiten bestimmt das Gesetz.
Übergangsbestimmung: bis zum Erlass der entsprechenden Gesetzgebung dürfen keine weiteren Baubewilligungen ausserhalb von Bauzonen erteilt werden. Vorbehalten bleiben noch nicht eingezonte, aber bereits überbaute und als vorläufige Bauzonen ausgeschiedene Gebiete."
Die Schwyzer Stimmbürger nahmen in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 das Initiativbegehren gegen die Empfehlung des Regierungs- und des Kantonsrats mit 14'166 Ja gegen 12'363 Nein an.
In Erwägung, dass im Kanton Schwyz Initiativbegehren auf Partialrevision der Verfassung nach geltendem Recht nur in der Form der allgemeinen Anregung zulässig seien, nicht aber in jener des ausgearbeiteten Entwurfes, beschloss der Regierungsrat am 15. Oktober 1985, dem Kantonsrat eine Vorlage für eine formulierte Verfassungsbestimmung zum Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" zuzuleiten, die vom Kantonsrat ausgearbeitete Verfassungsbestimmung zu gegebener Zeit der Volksabstimmung zu unterbreiten und nach ihrer Annahme um die Gewährung der Bundesversammlung nachzusuchen. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz vom 18. Oktober 1985 publiziert.
Das Kritische Forum Schwyz und vier im Kanton stimmberechtigte Einzelpersonen führen gegen den Beschluss des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte (Art. 85 lit. a OG). Sie stellen folgende Anträge:
"Der Beschluss des Regierungsrates des Kts. Schwyz vom 15. Okt. 1985 betr. Initiativbegehren "zur Erhaltung unserer Schwyzer Landschaften" sei aufzuheben, und der Regierungsrat sei zu verpflichten, die in der Volksabstimmung vom 22. Sept. 1985 angenommenen Verfassungsbestimmungen (§ 13 Abs. 4 KV) in Rechtskraft zu setzen und in die Gesetzessammlung aufzunehmen."
Zur Begründung führen sie im wesentlichen aus, die Volksinitiative auf Partialrevision der Schwyzer Verfassung sei zulässigerweise in der Form eines formulierten Vorschlages eingereicht und durch die Stimmbürger als solche angenommen worden. Durch die Behandlung als allgemeine Anregung und durch den Vorbehalt einer zweiten Verfassungsabstimmung werde ihr Stimmrecht verletzt.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 106 Ia 152 E. 1).
a) Die Beschwerdeführer 2 bis 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schwyz. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen).
Die politischen Parteien sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung befugt, kantonale Abstimmungen und Wahlen mit staatsrechtlicher Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG anzufechten, sofern sie im betreffenden Kanton tätig sind und sich als juristische Person konstituiert haben (Pra 1986, Nr. 31, E. 2b mit Hinweis). Der Beschwerdeführer 1 erfüllt diese Voraussetzungen; auch er ist zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
b) Das politische Stimmrecht im Sinne von Art. 85 lit. a OG gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 111 Ia 198 E. 2b mit Hinweis). Positiv ausgedrückt hat der Stimmbürger aber auch Anspruch darauf, dass ein ordnungsgemäss zustande gekommenes Abstimmungsergebnis (oder eine ordnungsgemäss zustande gekommene Wahl) anerkannt wird. In Konkretisierung dieses Rechts hat das Bundesgericht in BGE 100 Ia 381 entschieden, Initianten könnten sich mit der Stimmrechtsbeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass durch ein unzulässiges Vorgehen der Behörde bei Abstimmungsfragen die Wirkungen der Annahme eines Volksbegehrens verhindert würden. Vorliegend sind nicht direkt Abstimmungsfragen streitig. Der Regierungsrat hat aber, indem er in seinem Beschluss vom 15. Oktober 1985 das von den Stimmbürgern angenommene Initiativbegehren als allgemeine Anregung qualifizierte, die Initianten gleichwohl um die direkten Wirkungen ihres Volksbegehrens gebracht: Dessen Text wird nicht unmittelbar zur Verfassungsbestimmung, sondern bedarf einer weiteren ausformulierten Vorlage, welche nochmals der Volksabstimmung zu unterbreiten ist. Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann somit die Rüge erhoben werden, eine formulierte Initiative lediglich als allgemeine Anregung und eine vom Volk angenommene verbindliche Verfassungsbestimmung als blossen Auftrag zur Ausarbeitung einer Abstimmungsvorlage zu behandeln, verletze die Verfassung.
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur, d.h. es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden. Eine Ausnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht bereits mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides herzustellen ist (BGE 111 Ia 123 E. 1b, 47 E. 1c; je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Stimmrechtsbeschwerde (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweis). Sollte sich die vorliegende Beschwerde als begründet erweisen, so würde der verfassungsmässige Zustand erreicht, wenn der angefochtene Beschluss des Regierungsrates, in welchem dieser dem Abstimmungsergebnis über die Volksinitiative nicht die ihm gebührende materielle Bedeutung beigemessen hätte, aufgehoben würde. Positive Anordnungen auf pflichtgemässen Vollzug des Abstimmungsergebnisses dagegen wären nicht notwendig. Soweit die Beschwerdeführer daher mehr verlangen als die Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
d) Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 15. Oktober 1985 stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid gemäss Art. 86 Abs. 1 OG dar.
Auf die im übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde kann im aufgezeigten Umfange eingetreten werden.
2. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden wird dagegen nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots geprüft. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht indessen selbst bei freier Kognition der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Volk oder das Parlament handelt (BGE 111 Ia 117 E. 2a mit Hinweisen).
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist die Frage, ob der Kanton Schwyz das Institut der formulierten Verfassungsinitiative kennt. Sie ist durch Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen zu beantworten.
Die Auslegung einer Verfassungsbestimmung hat grundsätzlich nach denselben methodischen Regeln zu erfolgen, wie sie für die Auslegung der einfachen Gesetze entwickelt wurden (BGE 105 Ib 56 E. 4a mit Hinweis; BGE 83 I 177 E. 4; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation, Zürich 1980, S. 35; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1984, S. 33). Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente kann allerdings unterschiedlich ausfallen, je nachdem ob die zu interpretierende Norm den organisatorischen Bestimmungen der Verfassung angehört oder verfassungsmässige Grundrechte schützt, deren Inhalt es zu erarbeiten gilt. Im ersten Fall ist der Auslegungsspielraum relativ eng begrenzt, sind die organisatorischen Normen der Verfassung doch nicht durch jene Weite und Dehnbarkeit geprägt wie die Bestimmungen, welche das materiell-rechtliche Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern ordnen (HANS HUBER, Der Formenreichtum der Verfassung und seine Bedeutung für ihre Auslegung, ZBJV 107/1971, S. 172 ff., insbesondere S. 191). Letztere bedürfen eher der Konkretisierung denn der Auslegung, einer Konkretisierung, welche auch sich wandelnden geschichtlichen Bedingungen und gesellschaftlichen Vorstellungen Rechnung zu tragen vermag (HANS HUBER, a.a.O. S. 191, 186 ff.; BGE 104 Ia 291 E. 4c mit Hinweisen). Demgegenüber geben die organisatorischen Verfassungsnormen den Willen des Verfassungsgebers über die Strukturen und Mechanismen des Staates wieder. Diese Ordnung ist kaum konkretisierungsbedürftig. Allenfalls sich wandelnden Auffassungen vermag nicht die Auslegung, sondern lediglich eine Verfassungsänderung Rechnung zu tragen. Für die Auslegung solcher Verfassungsbestimmungen gilt daher, dass beim Fehlen eines klaren und unmissverständlichen Wortlautes vorab die historischen Elemente heranzuziehen sind: Massgebend sind die Vorstellungen des Verfassungsgebers im Zeitpunkt des Erlasses der Bestimmungen sowie die nachfolgende Praxis der rechtsanwendenden Organe (vgl. BGE 83 I 179 f.).
b) Die Bestimmungen der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 23. Oktober 1898 zum Initiativrecht sind knapp gehalten. Nicht ausdrücklich geregelt ist insbesondere die Frage, ob die Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung oder auch in der Form des formulierten Entwurfes möglich ist. § 31 Abs. 2 KV, welcher die Gesetzesinitiative normiert, unterscheidet ebenfalls nicht zwischen allgemeinen Anregungen und formulierten Entwürfen. Die Praxis lässt beide Initiativformen zu (FRIEDRICH HUWYLER, Gesetz und Verordnung im Kanton Schwyz, Aarau 1970, S. 76; unveröffentl. Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c). Allerdings ist zu beachten, dass die Vorschriften über die Verfassungsinitiative doch etwas einlässlicher gehalten sind als diejenigen über die Gesetzesinitiative:
aa) Die Verfassung unterliegt einer Partialrevision, wenn 2000 Stimmberechtigte unter Angabe der zu revidierenden Artikel ein solches Begehren stellen (§ 103 KV). Die Forderung, die zu revidierenden Artikel seien zu nennen, bedingt nicht zwingend, dass in der Initiative selbst neue Bestimmungen ausformuliert werden, schliesst eine solche Möglichkeit aber auch nicht von vornherein aus.
bb) Jede Partialrevision geschieht durch den Kantonsrat selbst (§ 105 KV). Vom Text her deutet diese Bestimmung darauf hin, dass formulierte Verfassungsinitiativen ausgeschlossen sind, die Redaktion des Rechtssatzes im Hinblick auf die Volksabstimmung vielmehr dem Kantonsrat obliegt. Es ist aber möglich, diesen Artikel auch bloss als Kompetenzabgrenzung zu § 104 KV zu verstehen, welcher die durch Volksinitiative verlangte Totalrevision der Verfassung einem Verfassungsrat überträgt. Andererseits könnte die Wendung "jede Partialrevision" vermuten lassen, eine solche bedinge zwingend einen formulierten Vorschlag des Kantonsrates.
cc) § 106 KV, welcher für die Verfassungsrevision eine zweite Beratung der Behörde verlangt, spricht seinerseits gegen die Möglichkeit einer formulierten Initiative. Das Erfordernis einer zweifachen Lesung verlöre sonst seinen Sinn (vgl. dazu BGE 73 I 32 E. 2b).
Die grammatikalische Interpretation der massgebenden Verfassungsbestimmungen legt nahe, die formulierte Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung zu verneinen. Indessen ist der Text nicht dermassen klar und eindeutig, dass er für die Auslegung der Verfassung schlechthin verbindlich wäre.
c) Obgleich die Bestimmungen der schwyzerischen Verfassung über die Volksinitiative auch den Grundrechtsgehalt des politischen Stimmrechts beschlagen, stellen sie doch vorab Normen des kantonalen Organisationsrechts dar. Sie enthalten die Möglichkeiten, welche zur Abänderung der Verfassung zur Verfügung stehen. Nach den Ausführungen in E. 2a ist daher zur Auslegung der Verfassung neben der grammatikalischen vor allem die historische Methode anzuwenden.
aa) Bereits die Verfassung des Kantons Schwyz vom 13. Oktober 1833 kannte die Verfassungsinitiative. Ihr Art. 152 bestimmte:
"Wenn zwei Drittheile der Gesamtheit der Kantonsbürger nach Art. 107 in acht Jahren für theilweise oder ganze Revision der Verfassung sich erklären, so wird ein Verfassungsrath nach dem Verhältniss der Bevölkerung von den Bezirksgemeinden gewählt."
Offensichtlich war danach eine Volksinitiative auf Verfassungsänderung nur in der Form der allgemeinen Anregung möglich. Die redaktionelle Ausarbeitung der Verfassungsvorlage oblag in jedem Fall dem Verfassungsrat. Dies war auch die Auffassung des Grossen Rates des Kantons Schwyz (Beschluss vom 13. Jänner 1842, in Sammlung der Verfassungen und Gesetze des Kantons Schwyz von 1833 bis 1848 sowie der Konkordate von 1803 bis 1856, Schwyz 1864, S. 40 ff., insbesondere S. 42).
bb) Der Entwurf einer Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 5. April 1842 behielt diese Ordnung im wesentlichen unverändert bei (§ 159). Auch danach hatte auf Volksinitiative hin ein Verfassungsrat die Vorlage auszuarbeiten.
cc) Die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. Februar 1848 ordnete die Verfassungsinitiative neu (§§ 175 ff.). Danach konnten 2000 Kantonsbürger eine Total- oder Partialrevision der Verfassung beim Kantonsrat verlangen, worauf das Begehren den Kreisgemeinden zur Abstimmung vorgelegt werden musste (§ 176). Die Formulierung der zu revidierenden Verfassungsbestimmung war in diesem Fall weiterhin einem Verfassungsrat übertragen. Einfacher geregelt war die Verfassungsrevision auf Beschluss des Kantonsrates hin, indem diese nach der Genehmigung in der Vorabstimmung (§ 177 Abs. 1 lit. c) durch den Kantonsrat selbst vorgenommen werden konnte. In beiden Fällen musste jedoch die total oder partiell revidierte Verfassung noch dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden (§ 179). Es war also weiterhin nicht möglich, eine formulierte Verfassungsinitiative einzureichen.
dd) Die heutigen Bestimmungen zur Revision der Kantonsverfassung gehen im wesentlichen auf die Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 11. Juni 1876 zurück. Deren §§ 109 ff. decken sich inhaltlich mit den heutigen Bestimmungen. Im Vergleich mit der Verfassung des Jahres 1848 wurden die Befugnisse des Kantonsrates erweitert, und der Verfassungsrat wurde nur noch bei Totalrevisionen aufgrund einer Volksinitiative eingesetzt. Sodann entfiel bei Partialrevisionen die sogenannte Vorabstimmung durch das Volk.
Die historische Entwicklung gibt keine Anzeichen, dass im Jahre 1876 die Volksinitiative in dem Sinne erweitert werden sollte, dass sie nicht mehr bloss nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern neu auch in derjenigen des formulierten Entwurfes möglich sein sollte. Gegen eine solche Ausweitung spricht auch die Tatsache, dass die Verfassungsbestimmungen der siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts im Regelfall bloss die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung kannten (ED. HIS, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, Bd. III, Basel, 1938, S. 309 f.).
Von dieser historischen Auffassung der Volksinitiative gehen auch die Beschwerdeführer aus. Sie halten indessen dafür, der Verfassungstext erlaube, auch dem gewandelten Verständnis gegenüber dem Initiativrecht Rechnung zu tragen und dieses, soweit das positive Recht es nicht ausschliesse, auch in der Form des formulierten Entwurfes zuzulassen. Dabei verkennen sie, dass die organisatorischen Bestimmungen einer Verfassung einer solchen Konkretisierung nach Massgabe gewandelter Anschauungen und veränderter Verhältnisse grundsätzlich nicht zugänglich sind. Genügt die Organisationsstruktur modernen Anforderungen nicht mehr, ist es Aufgabe der rechtssetzenden, nicht der rechtsanwendenden Organe, die gebotenen Änderungen vorzunehmen (vgl. dazu BGE 83 I 179 f.). Der Bedeutungsgehalt organisatorischer und kompetenzbezogener Bestimmungen richtet sich primär nach dem Zeitpunkt der Entstehung der Norm. Eine solche Ordnung kann nicht allein unter Hinweis auf den Bedeutungswandel eines Instituts oder veränderte gesellschaftliche Anschauungen hinfällig werden (vgl. dazu IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel 1976, Nr. 22, B IIc, S. 143). Enthält daher eine Kantonsverfassung nach Massgabe der historischen Auslegung das Institut der formulierten Vefassungsinitiative nicht, kann diese nicht durch eine unter Hinweis auf gewandelte Anschauungen vom historischen Willen des Verfassungsgebers losgelöste zeitgemässe Auslegung gleichsam institutionalisiert werden. Dies gilt auch für die Verfassung des Kantons Schwyz, welche in Würdigung der historischen Entwicklung die formulierte Volksinitiative auf ihre Teilrevision nicht kennt.
d) Auch aus dem Entwurf einer neuen Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 18. November 1897, welcher in der Volksabstimmung vom 13. Februar 1898 verworfen wurde, lässt sich schliessen, dass sowohl der Verfassungsgeber von 1876 wie auch dernjenige von 1898 die formulierte Verfassungsinitiative nicht einführen wollte. Die Vorlage sah in Art. 91 eine einlässliche Regelung der Partialrevision vor, wobei sie sowohl den ausgearbeiteten Entwurf (Abs. 1 Ziff. 1) wie die allgemeine Anregung (Abs. 1 Ziff. 2) zuliess. Dabei ist folgendes beachtenswert:
aa) Ein Volksvorschlag auf Teilrevision in der Form der allgemeinen Anregung hatte die zu revidierenden Artikel zu bezeichnen (Art. 91 Abs. 1 Ziff. 1 des Entwurfes). Dieses Erfordernis deckt sich mit § 110 lit. b KV 1876 und § 103 lit. b KV 1898. Die Einheit der Formulierungen legt dabei eine identische Auslegung in dem Sinne nahe, dass durch das Erfordernis der "Angabe der zu revidierenden Artikel" (§ 103 lit. b KV 1898) das Institut der Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt wird.
bb) Die Teilrevision aufgrund einer Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung oder auf Beschluss des Kantonsrates sollte durch diesen selbst erfolgen (Art. 91 Abs. 2 des Entwurfes). Demgegenüber war die Zuständigkeit des Kantonsrates zur Durchberatung der Verfassungsvorlage bei einer formulierten Verfassungsinitiative ausgeschlossen.
Nach § 105 KV 1898 geschieht jede Partialrevision durch den Kantonsrat selbst. Auch hier macht der Kontext der beiden jüngsten Verfassungen und des dazwischenliegenden Entwurfes deutlich, dass die positive Verfassung die formulierte Verfassungsinitiative nicht kennt und nie kannte.
e) In der Literatur wird überwiegend die Auffassung vertreten, der Kanton Schwyz kenne die Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung lediglich in der Form der allgemeinen Anregung (PAUL REICHLIN, Demokratische Verfassung und verfassungsmässige Demokratie im Ablauf eines Jahrhunderts, in: Der Stand Schwyz im hundertjährigen Bundesstaat 1848-1948, S. 22 ff., insbesondere S. 37; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O., S. 71; E. VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, Bern 1918, S. 40 f.; Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 465). Dies im Gegensatz zur Gesetzesinitiative, die sowohl in der Form der allgemeinen Anregung wie in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes zugelassen wird (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1982 i.S. R., E. 7c; FRIEDRICH HUWYLER, a.a.O., S. 71). Soweit abweichende Auffassungen vertreten werden, setzen sich diese entweder mit der Verfassung des Kantons Schwyz nicht ausdrücklich auseinander (KARL HERNEKAMP, Formen und Verfahren direkter Demokratie, Frankfurt a.M. 1979, S. 141) oder geben bloss das Resultat einer bei den Staatskanzleien durchgeführten Umfrage wieder (CHRISTIAN MOSER, Institutionen und Verfahren der Rechtsetzung in den Kantonen, Bulletin 13 des nationalen Forschungsprogramms Nr. 6 "Entscheidungsvorgänge in der schweizerischen Demokratie", S. 47). Eine solche Auskunft aber ist nicht geeignet, die grammatikalisch und vor allem die historisch schlüssige Auslegung der Kantonsverfassung in Frage zu stellen.
Demnach ist davon auszugehen, dass der Kanton Schwyz die Volksinitiative auf Partialrevision seiner Verfassung nur in der Form der allgemeinen Anregung, nicht auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes kennt.
3. Die besonderen Einwände, welche in der Beschwerde gegen dieses Auslegungsergebnis erhoben werden, halten einer Überprüfung nicht stand:
a) Die Beschwerdeführer machen geltend, die Beschränkung der Volksinitiative auf Partialrevision einer Kantonsverfassung auf die Form der allgemeinen Anregung widerspreche Art. 6 BV.
Das Bundesgericht hat sich in seiner bisherigen Rechtsprechung für unzuständig erklärt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht zu überprüfen. Es erachtete diese Prüfung als eine Aufgabe der Bundesversammlung, welche sie vor dem Entscheid über die Gewährleistung kantonaler Verfassungen zu erfüllen habe (Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziffer 7 BV). Die Vorschrift von Art. 85 Ziffer 7 BV sei im Verhältnis zu Art. 113 BV spezielleres Recht und entziehe dem Bundesgericht die Zuständigkeit zur Überprüfung der kantonalen Verfassungen (BGE 111 Ia 241 E. 3a mit Hinweisen). Eine Ausnahme macht das Bundesgericht lediglich für den Fall, dass das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft getreten und deshalb bei der vorgängigen Überprüfung nicht zu berücksichtigen war (BGE 111 Ia 242 E. 3b).
Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was das Bundesgericht veranlassen würde, diese Rechtsprechung, welche es in einem neuesten Entscheid gegen eine verbreitete Kritik im Grundsatz erneut bestätigt hat (BGE 111 Ia 239 ff.), neu zu überprüfen. Auf den Einwand, die Regelung des Initiativrechts im Kanton Schwyz verletze Art. 6 BV, ist deshalb nicht einzutreten.
b) Nicht von Bedeutung für das vorliegende Beschwerdeverfahren ist die Tatsache, dass nach der Praxis im Kanton Schwyz die Gesetzesinitiative nicht nur in der Form der allgemeinen Anregung, sondern auch in derjenigen des ausgearbeiteten Entwurfes möglich ist. Die Ausgestaltung der Gesetzes- und der Verfassungsinitiative kann ohne weiteres voneinander abweichen. Insbesondere ist durchaus vertretbar, nur die Form der allgemeinen Anregung zuzulassen, damit der endgültige Verfassungstext sowohl in formeller wie in materieller Hinsicht angemessen formuliert werden kann. Aus § 31 KV vermögen die Beschwerdeführer somit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
c) Ebensowenig entscheidend ist, dass der Regierungs- und der Kantonsrat im Jahre 1982 in einem neuen Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Kantonsverfassung zulassen wollten. Abgesehen davon, dass die Stimmbürger die Vorlage verwarfen, ist offensichtlich die Frage der Verfassungsmässigkeit der vorgesehenen Neuregelung nie geprüft worden.
d) Die Beschwerdeführer leiten die Zulässigkeit der formulierten Verfassungsinitiative schliesslich daraus ab, dass sie in Teilbereichen zwingend zugelassen sein müsse, namentlich bei der Aufhebung von Verfassungsartikeln. Dieser Auffassung ist insoweit beizupflichten, als die Initiative auf ersatzlose Aufhebung einer Bestimmung der Kantonsverfassung im Falle ihrer Annahme eine unmittelbare Rechtsänderung bewirkt, ohne dass sich die Frage stellt, ob sie als allgemeine Anregung oder als formulierte Vorlage zu verstehen sei. Die Unterscheidung ist in diesem Falle aber bereits logisch bedeutungslos, da die blosse Aufhebung einer Norm der redaktionellen Tätigkeit des Verfassungs- oder Gesetzgebers ohnehin entzogen ist. Wird indessen die Änderung der Verfassung durch den Erlass neuer Normen verlangt, bedürfen diese zwangsläufig der textlichen Konkretisierung. Hier ist durchaus von Bedeutung, ob dieses Ausformulieren durch die Initianten selbst vorgenommen werden darf oder dem ordentlichen Verfassungs- oder Gesetzgeber vorbehalten bleibt. Die Möglichkeit einer - zwangsläufig formulierten - Volksinitiative auf Streichung eines oder mehrerer Verfassungsartikel zwingt daher nicht zur Auffassung, auch die Initiative auf Erlass neuer Normen sei in der Form des formulierten Entwurfes zulässig.
4. Kennt demnach das schwyzerische Recht die positive Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes nicht, so konnte auch das hier zu beurteilende Initiativbegehren den Stimmbürgern lediglich als allgemeine Anregung unterbreitet werden.
Die Beschwerdeführer machen aber unter sinngemässer Berufung auf die Prinzipien des Vertrauensschutzes auch geltend, in den behördlichen Abstimmungsunterlagen fehle ein Hinweis darauf, dass der Volksinitiative lediglich die Bedeutung einer allgemeinen Anregung beigemessen werde. Eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde dem Bürger erteilt und auf die er sich verlassen hat, ist unter gewissen Umständen bindend. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörde auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hiefür zuständig war, dass der Bürger die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen können, dass er im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (BGE 111 Ib 124 E. 4 mit Hinweis). Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, ihnen sei jemals verbindlich erklärt worden, im Kanton Schwyz sei die formulierte Volksinitiative auf Partialrevision der Verfassung zulässig. Dass der Regierungsrat sich in den Abstimmungsvorlagen zu dieser Frage nicht äusserte, stellt jedenfalls keine Zusicherung in diesem Sinne dar. Es kann deshalb offenbleiben, wer zu einer solchen vertrauensbegründenden Auskunft überhaupt zuständig gewesen wäre.
Demgegenüber haben die Initianten in ihrer Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 22. September 1985 ausdrücklich ausgeführt, die Initiative verlange "in der Form einer allgemeinen Anregung" eine Ergänzung von § 13 der Kantonsverfassung durch einen Absatz 4. Die Beschwerdeführer erachten diese Stellungnahme der Initianten unter Berufung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach der Initiativtext nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten, sondern aus sich selbst auszulegen ist (BGE 105 Ia 154 E. 3a und 366 E. 4), für unmassgebend. Dabei übersehen sie, dass diese Grundsätze zur inhaltlichen Auslegung eines Initiativtextes entwickelt wurden. Dagegen können die Initianten frei entscheiden, ob sie ihr Begehren den Stimmbürgern in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes unterbreiten wollen. Eine ausdrücklich als allgemeine Anregung bezeichnete Volksinitiative darf somit, selbst wenn sie den Anforderungen an einen formulierten Entwurf genügen sollte, nicht zu einem solchen umgedeutet werden.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann. | de | Ricorso per violazione dei diritti politici (art. 85 lett. a OG); iniziativa tendente alla revisione parziale della costituzione del cantone di Svitto (§§ 103 segg. della costituzione del cantone di Svitto, del 23 ottobre 1898). 1. Legittimazione ricorsuale di privati e di un partito politico (consid. 1a). Il cittadino non ha soltanto il diritto di esigere che il risultato di una votazione sia riconosciuto solo se esprime in modo sicuro e fedele la volontà dell'elettorato, ma altresì che il risultato di una votazione o di un'elezione regolarmente avvenuta sia effettivamente riconosciuto (consid. 1b). Anche il ricorso per violazione dei diritti politici ha, in linea di principio, natura cassatoria (consid. 1c).
2. Cognizione del Tribunale federale adito con ricorso per violazione dei diritti politici.
Interpretazione di norme costituzionali (consid. 2a), nella fattispecie dei §§ 103 segg. cost./SZ. Dall'interpretazione grammaticale e storica risulta che, in materia di revisione parziale della sua costituzione, il cantone di Svitto conosce soltanto l'iniziativa popolare formulata come proposta generale, non invece quella presentata come progetto già elaborato (consid. 2b-e, 3); protezione della buona fede (consid. 4)? | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-208%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,840 | 112 Ia 221 | 112 Ia 221
Sachverhalt ab Seite 223
Der Kantonsrat Zürich hiess am 1. November 1982 eine Teilrevision des kantonalen Gesamtplanes gut, wonach die dem Kanton Zürich gehörende Liegenschaft zwischen dem Bahnhof Selnau und dem städtischen Hallenbad für Zwecke der Börse sowie der öffentlichen Verwaltung und der Justiz reserviert ist.
Für diesen Standort wurde in der Folge ein neues Börsengebäude mit Geschäfts-, Büro- und Wohntrakt projektiert, dessen Erstellungskosten mit Fr. 112'843'000.-- veranschlagt sind. Von diesem Betrag entfallen auf den Börsentrakt Fr. 41'638'000.--, der Rest auf die übrigen Gebäudeteile. Diese werden durch die kantonale Beamtenversicherungskasse finanziert, wogegen die Kosten für die Börsenlokalität vom Kanton Zürich (Fr. 24'316'000.--) und dem Effektenbörsenverein Zürich (Fr. 17'322'000.--) getragen werden. Am 4. März 1985 beschloss der Kantonsrat Zürich zu diesem Zweck einen Objektkredit in entsprechender Höhe und unterstellte den Beschluss der Volksabstimmung. Dieser wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 19. April 1985 veröffentlicht.
Der Kanton Zürich beabsichtigt, Teile des von der Beamtenversicherungskasse finanzierten Gebäudetraktes für Verwaltungs- und Justizzwecke zu mieten.
Rudolf Bautz führt mit Eingabe vom 13. März 1985 staatsrechtliche Beschwerde und stellt den Antrag, der Beschluss des Kantonsrats sei insofern aufzuheben resp. abzuändern, als er nur die Fr. 24'316'000.-- Kostenanteil, die auf den Neubau der Börse entfallen, der Volksabstimmung unterstelle; dem Volk sei der gesamte, auf den Kanton entfallende Kostenanteil von Fr. 95'521'000.-- zur Bewilligung vorzulegen. Er rügt eine Verletzung des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG), des Prinzips der Gewaltenteilung und des Willkürverbots (Art. 4 BV).
Am 9. Juni 1985 nahmen die Stimmbürger des Kantons Zürich die Kreditvorlage an.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten kann.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 106 Ia 152 E. 1):
a) Bei der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde handelt es sich einmal um eine solche betreffend das politische Stimmrecht der Bürger im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Der Beschwerdeführer ist als stimmberechtigter Einwohner des Kantons Zürich zu einer solchen Beschwerde legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen).
b) Die Stimmrechtsbeschwerde auf dem Gebiete des Finanzreferendums ist im allgemeinen darauf gerichtet, einen bestimmten Ausgabenbeschluss dem obligatorischen oder fakultativen Referendum zu unterstellen (vgl. BGE 99 Ia 201 E. 2 mit Hinweisen). Daraus schliesst der Regierungsrat des Kantons Zürich, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da der Objektkredit in jedem Fall dem obligatorischen Referendum unterstehe, unabhängig davon, ob er sich nur auf die kantonalen Kosten für den Börsentrakt oder für das Gesamtgebäude beziehe. Sei im Rahmen des obligatorischen Referendums aber ausschliesslich die Kreditsumme streitig, könne auf eine Stimmrechtsbeschwerde nur eingetreten werden, wenn durch die reduzierte Vorlage eine Irreführung der Stimmberechtigten beabsichtigt sei, was nicht zutreffe, denn die Gesamtaufwendungen von rund Fr. 112'843'000.-- seien in der Abstimmungszeitung mit aller Offenheit dargelegt worden.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Der Standpunkt des Beschwerdeführers geht dahin, dass nicht ein Kredit von Fr. 24'316'000.--, sondern ein solcher von Fr. 95'521'000.-- hätte eingeholt werden müssen. Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied, der sich auch im Abstimmungsergebnis auswirken kann (Urteil des Bundesgerichts vom 2. Oktober 1985 i.S. W. und Mitbeteiligte c. Kanton Bern, E. 1b, veröffentlicht im ZBl 1986/87, S. 118). Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann daher geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe in jedem Fall dem Referendum untersteht. Beispielsweise steht die Rüge offen, eine Gesamtvorlage sei quantitativ unrichtig in gebundene und neue Ausgaben aufgeschlüsselt worden (vgl.
BGE 111 Ia 36 E. 4 und 5) oder die Einheit der Materie werde dadurch verletzt, dass ein einziger, unteilbarer Gegenstand dem Referendum unzulässigerweise in Etappen unterstellt werde (BGE 105 Ia 89 E. 7c).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur, d.h. es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden. Eine Ausnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht bereits mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides herzustellen ist (BGE 111 Ia 123 E. 1b, 47 E. 1c; je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Stimmrechtsbeschwerde (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweis).
Wird die Beschwerde gutgeheissen und damit der angefochtene Kreditbeschluss des Kantonsrates aufgehoben, so ist die vom Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Zürich vorgesehene Finanzierung des Bauvorhabens unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Erwägungen neu zu ordnen. Positiver Anordnungen bedarf es zur Wiederherstellung des verfassungsmässigen Zustandes nicht. Soweit die Beschwerde demnach mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, ist auf sie nicht einzutreten.
d) Der Beschwerdeführer erblickt eine Willkür darin, dass vorgesehen ist, Teile des zu erstellenden Gebäudes zu Verwaltungs- und Justizzwecken zu mieten anstatt zu Lasten des Verwaltungsvermögens zu erstellen. Sinngemäss rügt er zudem eine willkürliche Anwendung verschiedener Vorschriften des Gesetzes über den Finanzhaushalt des Kantons (Finanzhaushaltgesetz) vom 2. September 1979.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das gerügte Vorgehen verletze seine Rechte als Stimmbürger, ist er durch die Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hinreichend geschützt. Der Willkürbeschwerde kommt daneben keine selbständige Bedeutung zu. Soweit Rechtsverletzungen ausserhalb des Stimmrechts gerügt werden, ist der Beschwerdeführer nicht zu hören, da offensichtlich andere, ihm persönlich zustehende, rechtlich geschützte Interessen nicht betroffen sind. Namentlich dienen die Normen des Finanzhaushaltgesetzes keinen solchen Individualinteressen. Auf die Willkürbeschwerde ist daher nicht einzutreten (vgl. BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 235).
e) Im übrigen ist die Stimmrechtsbeschwerde mit Einschluss der Rüge einer Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips frist- und formgerecht eingereicht worden. Unter den genannten Einschränkungen kann das Bundesgericht darauf eintreten.
2. Mit der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG kann gerügt werden, ein kantonaler Erlass oder Kredit sei zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden. Bei Beschwerden dieser Art prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden wird dagegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich jedoch das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Parlament oder das Volk handelt (BGE 111 Ia 117 E. 2a, 202 E. 2; vgl. auch BGE 111 Ia 197 E. 4a, 194 E. 2a; je mit Hinweisen).
a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, der Beitrag der Beamtenversicherungskasse von Fr. 71'205'000.-- an die Baukosten sei unzulässigerweise als Anlage qualifiziert und damit der Volksabstimmung entzogen worden. Auch dieser Betrag stelle vielmehr eine Ausgabe dar und müsse deshalb zusammen mit dem Anteil des Kantons von Fr. 24'316'000.-- als Gesamtkredit von Fr. 95'521'000.-- dem obligatorischen Referendum unterstellt werden.
Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht darin, dem Bürger bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern (BGE 97 I 824 E. 4). Gegenstand des Referendums sind mithin Aufwendungen des Gemeinwesens, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen. Ausgehend von diesem Gedanken und von der klassischen Einteilung staatlicher Vermögenswerte in Finanzvermögen (Sachen, die dem Gemeinwesen durch ihren Kapital- oder Ertragswert dienen) und Verwaltungsvermögen (Sachen, die dem Gemeinwesen durch ihren Gebrauchswert dienen), haben Lehre und Rechtsprechung das Begriffspaar der "Anlage" und der "Ausgabe" entwickelt. Eine Anlage ist dabei gegeben, wenn einer staatlichen Aufwendung ein frei realisierbarer Wert gegenübersteht, wenn also das erzielte Resultat nicht von Rechts wegen zu einer Verwendung bestimmt ist, welche, wie diejenige zu Verwaltungszwecken, seine wirtschaftliche Veräusserung ausschliesst (BGE 93 I 319 E. 5a mit Hinweisen). Solche Anlagen, die mit der Absicht getätigt werden, vorhandenes eigenes Vermögen in eine bestimmte wirtschaftliche Form zu bringen zum Zwecke der Werterhaltung und zur Sicherung eines angemessenen Ertrages, unterliegen dem Finanzreferendum von vornherein nicht. Aufwendungen des Gemeinwesens dagegen, welche nicht den typischen Zweck einer Vermögensanlage verfolgen, denen insbesondere die Realisierbarkeit abgeht, gelten als Ausgaben (vgl. dazu BGE 99 Ia 201 E. 2a; BGE 97 I 823 E. 3; BGE 93 I 319 E. 5a; je mit Hinweisen). Nur sie sind - je nach der kantonalen Kompetenzordnung - dem Finanzreferendum zu unterstellen, sofern sie als "neu" und nicht als "gebunden" zu qualifizieren sind. Diesem Begriff der "Ausgabe" entspricht im wesentlichen das Recht des Kantons Zürich, welches in § 16 Abs. 2 des Finanzhaushaltgesetzes bestimmt, als Ausgabe gelte die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dabei ist nicht von Bedeutung, dass der Begriff des "Finanzvermögens" hier möglicherweise weiter gefasst wird als in Lehre und Rechtsprechung. Entscheidend ist die Bezeichnung der "Ausgabe" als Aufwendung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, womit ausgeschlossen wird, dass der damit möglicherweise erzielte Gegenwert wirtschaftlich frei realisierbar ist.
Die Absicht der Beamtenversicherungskasse, den Wohn-, Büro- und Ladentrakt des neuen Börsengebäudes mit einem Aufwand von Fr. 71'205'000.-- zu erstellen und weiter zu vermieten, stellt klarerweise eine Anlage im Sinne der Rechtsprechung dar. Die Versicherungskasse legt das ihr von den Versicherten und den Arbeitgebern anvertraute Vermögen in einer Liegenschaft an, um eine angemessene Rendite zu erzielen und die künftigen Rentenansprüche zu sichern. Sie ist zur Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrages nicht auf die unmittelbare Nutzung der von ihr finanzierten Gebäudeteile angewiesen. Die Investition stellt für sie eine reine Kapitalanlage dar. Dabei ist für den vorliegenden Entscheid unerheblich, wie die Raumgestaltung aussieht und wie die Eigentumsverhältnisse geordnet sind. Selbst wenn dadurch die optimale wirtschaftliche Nutzung beeinträchtigt bzw. eine freie Verkäuflichkeit nicht gewährleistet wäre, würde dies an der freien Realisierbarkeit im vorgenannten Sinn nichts ändern.
Der Beschwerdeführer bringt indessen vor, der angefochtene Beschluss verletze den Grundsatz der finanzrechtlichen Sacheinheit. Zufolge der Absicht des Kantons Zürich, sich mit Verwaltungs- und Justizabteilungen im Gebäudeteil der Beamtenversicherungskasse einzumieten, qualifiziere sich das ganze Börsengebäude als Verwaltungsvermögen. Da es sich um einen Neubau handle, hätten die gesamten Investitionen abzüglich des vom Effektenbörsenverein Zürich getragenen Anteils als neue Ausgabe zu gelten, welche im vollen Umfang dem Finanzreferendum unterlägen. Dieser Einwand ist näher zu prüfen.
b) Es ist unbestritten, dass der Kanton Zürich beabsichtigt, Teile des neu zu erstellenden Gebäudes für Verwaltungs- und Justizzwecke zu mieten. Dazu ist ein Mietverhältnis mit der Beamtenversicherungskasse vorgesehen. Da die Investition der Versicherungskasse als reine Kapitalanlage nicht dem Finanzreferendum unterliegt (E. 2a), ist einzig zu prüfen, ob der Kanton Zürich berechtigt ist, den Raumbedarf für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben mietweise zu decken, und ob der Grundsatz der finanzrechtlichen Sacheinheit dadurch verletzt wurde, dass die künftigen Mietaufwendungen für die Büros im Börsengebäude im Rahmen des Kreditbeschlusses unberücksichtigt blieben.
aa) Mit dem Entscheid, eine staatliche Verwaltung aufzubauen oder zu verlegen, ist noch nicht gesagt, auf welche Weise die für die Erfüllung der Aufgaben notwendigen Räumlichkeiten zu beschaffen seien. In der Regel stellt das Gemeinwesen die erforderlichen Räume durch den Bau eigener Gebäude bereit. Möglich ist aber auch, die benötigten Räumlichkeiten durch Einmietung in Gebäude Dritter zu besorgen.
Welche dieser beiden Alternativen der Kanton wählt, liegt grundsätzlich in seinem pflichtgemässen Ermessen. Das Bundesrecht verpflichtet ihn nicht, den für die Verwaltung benötigten Raumbedarf primär durch eigene Gebäude sicherzustellen und zum Mittel des Mietvertrages nur zu greifen, wenn die rechtlichen oder tatsächlichen Möglichkeiten eines Eigenbaus nicht bestehen.
Ebensowenig lässt sich eine solche zwingende Stufenordnung dem vom Beschwerdeführer angerufenen kantonalen Recht entnehmen. Insbesondere begründet die Tatsache, dass das fragliche Gebiet nach Massgabe des kantonalen Gesamtplanes für öffentliche Bauten vorgesehen ist, keine Verpflichtung des Staates, die zonenkonformen Anlagen auch selbst zu erstellen. Der Gesamtplan des zürcherischen Rechts ist ein Richtplan (§§ 28 f. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975, PBG). Als bloss behördenverbindliche Raumplanungsmassnahme ordnet er in den Grundzügen die Nutzung des Bodens sowie die Besiedlung im Kanton und enthält soweit weitere Feststellungen, als es die Erfüllung der dem Staat zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung der staatlichen Interessen erfordert (§ 28 Abs. 1 und 3 PBG). Er sagt somit nur etwas aus über die möglichen Nutzungsarten, nicht jedoch über die einzelnen Nutzungsträger. Aus dem Gesamtplan vermag daher der Beschwerdeführer für den vorliegenden Fall nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.
bb) Zu prüfen ist weiter, ob der Kanton das Stimmrecht dadurch verletzt hat, dass er die Aufwendungen für die baulichen Investitionen und für künftige Miete der Büros nicht in einer einheitlichen Vorlage den Stimmbürgern unterbreitete:
Aus der Tatsache allein, dass ein und dasselbe Bauvorhaben verschiedene Investitionen bedingt, ergibt sich noch nicht zwingend, alle diese Aufwendungen seien auch referendumspflichtig. So ist es beispielsweise durchaus zulässig, sowohl neue wie gebundene Ausgaben in ein und dasselbe Vorhaben zu investieren, wobei aber lediglich die neuen für ein allfälliges Finanzreferendum von Bedeutung sind (BGE 111 Ia 39 E. 5; Urteil des Bundesgerichts vom 7. Januar 1986 i.S. Th. c. Kanton Bern, veröffentlicht in BVR 1986, S. 49 ff.).
Das Bundesrecht enthält den Grundsatz der Einheit der Materie. Für das Finanzreferendum folgt daraus, dass sich die dem Bürger gestellte Frage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft. Auf der andern Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (BGE 105 Ia 89 E. 7c; BGE 104 Ia 427 E. 5a; je mit Hinweisen). Sind die einen Ausgaben ohne die anderen nicht denkbar, so muss sich das bei der Kreditgenehmigung einzuschlagende Verfahren nach den Gesamtaufwendungen richten (BGE 110 Ia 188 E. 4; ZBl 65/1964, S. 492 ff.). Dieser Grundsatz erfordert, dass beispielsweise bei der Errichtung eines Verwaltungsgebäudes Land- und Gebäudekosten zusammenzuzählen (BGE 111 Ia 201 ff.) oder bei zwangsläufig voneinander abhängigen, einmaligen und wiederkehrenden Investitionen beide zusammen dem Referendum zu unterstellen sind (BGE 110 Ia 182 ff.). Dagegen bestehen gegen eine Aufteilung grosser Bauvorhaben keine rechtlichen Bedenken, wenn die Zuständigkeit dadurch nicht verschoben wird und wenn die Ausführung der einzelnen Teile für sich allein gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt, so dass die Freiheit der Stimmbürger, sich für oder gegen die späteren Etappen auszusprechen, durch den ersten Entscheid nicht aufgehoben wird (BGE 104 Ia 428 E. 5a). Beispielsweise wird im Strassenbau eine ungeteilte Vorlage verlangt, wenn die einzelnen Strassenstücke weitgehend nutzlos wären, sofern die Gesamtanlage nicht fertiggestellt würde. Dagegen sind getrennte Vorlagen zuzulassen, wenn die einzelnen Etappen in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare Anlagen darstellen (BGE 105 Ia 89 E. 7c mit Hinweisen).
Bezogen auf den konkreten Fall führen diese Grundsätze zu folgenden Schlüssen:
Der Börsen- und der Bürotrakt des projektierten Neubaus stellen wohl eine bauliche, nicht aber eine funktionelle Einheit dar. Die bauliche Einheit allein führt aber nicht dazu, dass alle dafür notwendigen Aufwendungen zusammen dem Referendum unterstellt werden müssen.
Funktionell sind der Börsen- und der Bürotrakt vollständig unabhängig, dienen insbesondere ganz verschiedenen Zwecken. Die Errichtung der Börse ist nicht davon abhängig, dass die in den oberen Stockwerken vorgesehenen Büroräumlichkeiten der kantonalen Verwaltung und Justiz zur Verfügung gestellt werden. Der Kanton Zürich ist auch nicht verpflichtet, gleichzeitig mit der Errichtung einer neuen Börse zusätzliche Büroräumlichkeiten für eine börsenunabhängige Verwaltung zu bauen. Es ist deshalb zulässig, die Baufinanzierung und die Mietzinsaufwendungen getrennt zu beschliessen.
Bereits die Investition für den Börsentrakt allein unterliegt dem obligatorischen Finanzreferendum. Dieses wird daher durch die Aufspaltung der Vorlage nicht umgangen; die Zuständigkeit wird nicht verschoben.
Die mietweise Übernahme der zu erstellenden Büroräumlichkeiten durch den Kanton Zürich ist zwar beabsichtigt, steht im Detail aber noch nicht fest. Auch der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die Vertragsbedingungen, insbesondere der Mietpreis, seien bereits ausgehandelt. Er selbst weist darauf hin, dass dessen Bemessung von den Baukosten abhängen wird.
Der Kanton Zürich war somit nicht verpflichtet, die künftigen Mietkosten bereits heute dem Stimmbürger zusammen mit dem Kreditbeschluss über Fr. 24'316'000.-- zur Genehmigung vorzulegen.
Offenbleiben kann die Frage, ob eine andere Betrachtungsweise angebracht wäre, wenn durch die an sich zulässige Aufteilung der Vorlage die Stimmbürger über das Gesamtprojekt irregeführt werden sollten. Davon kann jedenfalls im vorliegenden Fall keine Rede sein, weist die Abstimmungszeitung vom 6. März 1985 doch ausdrücklich auf den Gesamtaufwand, die Finanzierungsabsichten und die vorgesehene Miete der Büroräumlichkeiten der Beamtenversicherungskasse durch den Kanton Zürich hin. Dem Stimmbürger war damit ohne weiteres erkennbar, dass die zu erwartenden Gesamtinvestitionen sich nicht in der Beteiligung des Kantons an den Baukosten erschöpfen würden.
c) Der Beschwerdeführer macht jedoch weiter geltend, die Referendumsbestimmungen würden vorliegend auch deshalb umgangen, weil nach feststehender zürcherischer Praxis, welche er selbst in Frage stellt, der Abschluss von Mietverträgen nicht referendumspflichtig sei. Der Bürger könne somit nie zur Art und Weise Stellung nehmen, wie der Kanton die Raumbedürfnisse für seine Verwaltung decke. Wie der Regierungsrat stützt sich auch der Beschwerdeführer dabei auf eine Abhandlung von Z. GIACOMETTI (Die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zum Abschluss von langfristigen Mietverträgen für Verwaltungszwecke, ZBl 59/1958, S. 97 ff.).
In der Tat hat Giacometti in der zitierten Abhandlung die Ansicht vertreten, Ausgaben, die für das Unterbringen des staatlichen Personals notwendig seien, müssten als gebunden betrachtet werden. Lehre und Praxis haben ihm allerdings die Zustimmung versagt (BGE 95 I 538 E. 4 mit Hinweisen auf die Literatur). Für das Bundesgericht besteht keine Veranlassung, von der in BGE 95 I 531 ff. vertretenen Auffassung abzuweichen. Neue und gebundene Ausgaben unterscheiden sich nach der Bestimmtheit ihrer demokratischen Grundlagen. Dabei kann auch dann, wenn die Frage, "ob" eine mit Ausgaben verbundene Aufgabe zu erfüllen sei, weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 108 Ia 238 E. 3b mit Hinweisen). Die Entscheidung, ob der Staat selber durch Eigenbauten für die Deckung seines Raumbedarfs sorgen oder sich mit blosser Miete begnügen soll, ist von grundlegender Tragweite. Die Stimmbürger haben dadurch, dass sie mit der Einrichtung einer kantonalen Verwaltung einverstanden waren, zu diesem Entscheid nicht Stellung nehmen können. Er ist somit nicht schon durch den Grunderlass gedeckt und darf dem Stimmbürger nicht entzogen werden. Die entsprechenden Ausgaben gelten daher als neu und unterliegen nach Massgabe der verfassungsmässigen Grenzen dem Finanzreferendum (BGE 95 I 539 E. 4).
Der Regierungsrat des Kantons Zürich stellt in seiner Vernehmlassung fest, nach ausdrücklicher Auffassung des Kantonsrates und des Regierungsrates falle der Abschluss von Mietverträgen für gesetzlich festgelegte Verwaltungszwecke, auch wenn sie langfristig von finanziell erheblicher Bedeutung seien, in die Zuständigkeit des Regierungsrates als vollziehende Behörde im Sinne der Art. 37 und 40 der Kantonsverfassung. Eine solche, von der dargelegten Auffassung der neuen und gebundenen Ausgaben abweichende Auslegung wäre beachtlich (BGE 95 I 539 E. 4 mit Hinweisen), indessen ist allein mit dieser Aussage nicht überzeugend nachgewiesen, dass die zürcherische Verfassungspraxis Mietaufwendungen generell als gebundene Ausgaben behandelt.
In bezug auf die vorgesehene mietweise Befriedigung der Raumbedürfnisse für Verwaltung und Justiz im Börsenneubau ist schon heute festzustellen, dass die Aufwendungen für die Lokalmiete ebenfalls dem Finanzreferendum unterstehen werden, sofern die verfassungsmässigen Grenzen erreicht werden und sofern der Kanton nicht eine eigene, von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abweichende und erhebliche Praxis für die Behandlung dieser Ausgaben als gebundene nachweist.
d) Der Beschwerdeführer rügt auch eine Verletzung des Prinzips der Gewaltenteilung, weil ein wesentlicher Teil der Anlagekosten des neuen Gebäudes zu Unrecht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt, sondern durch den Regierungsrat zu Lasten der Beamtenversicherungskasse beschlossen worden sei. Wie die Erwägung 2a zeigt, deckt sich dieser Einwand mit der in der Stimmrechtsbeschwerde erhobenen Rüge, die Kreditsumme sei zu niedrig angesetzt worden. Es kommt ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren somit keine selbständige Bedeutung zu. | de | Art. 85 lit. a OG; Finanzreferendum; Börsenneubau mit Wohn-, Büro- und Ladentrakt. 1. Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde (E. 1a).
Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden, eine Vorlage enthalte zu Unrecht nicht alle Ausgaben für ein Projekt, selbst wenn der beantragte Kredit für sich allein bereits dem Referendum untersteht (E. 1b).
Auch die Stimmrechtsbeschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur (E. 1c).
2. Kognition des Bundesgerichts bei Stimmrechtsbeschwerden (E. 2).
3. Zweck und Gegenstand des Finanzreferendums; Begriff der "Ausgabe" und der "Anlage" (E. 2a).
Die Finanzierung des Wohn-, Büro- und Ladentrakts des Börsenneubaus durch die Beamtenversicherungskasse des Kantons Zürich stellt eine Anlage im Sinne der Rechtsprechung dar (E. 2a).
4. Es liegt im pflichtgemässen Ermessen des Kantons, wie er die für seine Verwaltung erforderlichen Räume beschafft (E. 2b/aa).
Begriff der "Einheit der Materie" im Rahmen des Finanzreferendums (E. 2b/bb).
Der Kanton Zürich war nicht verpflichtet, den Stimmberechtigten zusammen mit dem Kreditbeschluss für die Mitfinanzierung des Börsentrakts die künftigen Mietkosten für Büroräumlichkeiten im anderen Teil des Börsengebäudes zur Genehmigung vorzulegen (E. 2b/bb).
5. Ausgaben zur Deckung des vom Staat benötigten Raumbedarfs sind "neu" im Sinne der Rechtsprechung. Der Abschluss von Mietverträgen ist grundsätzlich referendumspflichtig, wenn die betragsmässigen Grenzen erreicht werden. Bedeutung einer abweichenden kantonalen Praxis (E. 2c). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,841 | 112 Ia 221 | 112 Ia 221
Sachverhalt ab Seite 223
Der Kantonsrat Zürich hiess am 1. November 1982 eine Teilrevision des kantonalen Gesamtplanes gut, wonach die dem Kanton Zürich gehörende Liegenschaft zwischen dem Bahnhof Selnau und dem städtischen Hallenbad für Zwecke der Börse sowie der öffentlichen Verwaltung und der Justiz reserviert ist.
Für diesen Standort wurde in der Folge ein neues Börsengebäude mit Geschäfts-, Büro- und Wohntrakt projektiert, dessen Erstellungskosten mit Fr. 112'843'000.-- veranschlagt sind. Von diesem Betrag entfallen auf den Börsentrakt Fr. 41'638'000.--, der Rest auf die übrigen Gebäudeteile. Diese werden durch die kantonale Beamtenversicherungskasse finanziert, wogegen die Kosten für die Börsenlokalität vom Kanton Zürich (Fr. 24'316'000.--) und dem Effektenbörsenverein Zürich (Fr. 17'322'000.--) getragen werden. Am 4. März 1985 beschloss der Kantonsrat Zürich zu diesem Zweck einen Objektkredit in entsprechender Höhe und unterstellte den Beschluss der Volksabstimmung. Dieser wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 19. April 1985 veröffentlicht.
Der Kanton Zürich beabsichtigt, Teile des von der Beamtenversicherungskasse finanzierten Gebäudetraktes für Verwaltungs- und Justizzwecke zu mieten.
Rudolf Bautz führt mit Eingabe vom 13. März 1985 staatsrechtliche Beschwerde und stellt den Antrag, der Beschluss des Kantonsrats sei insofern aufzuheben resp. abzuändern, als er nur die Fr. 24'316'000.-- Kostenanteil, die auf den Neubau der Börse entfallen, der Volksabstimmung unterstelle; dem Volk sei der gesamte, auf den Kanton entfallende Kostenanteil von Fr. 95'521'000.-- zur Bewilligung vorzulegen. Er rügt eine Verletzung des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG), des Prinzips der Gewaltenteilung und des Willkürverbots (Art. 4 BV).
Am 9. Juni 1985 nahmen die Stimmbürger des Kantons Zürich die Kreditvorlage an.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten kann.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 106 Ia 152 E. 1):
a) Bei der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde handelt es sich einmal um eine solche betreffend das politische Stimmrecht der Bürger im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Der Beschwerdeführer ist als stimmberechtigter Einwohner des Kantons Zürich zu einer solchen Beschwerde legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen).
b) Die Stimmrechtsbeschwerde auf dem Gebiete des Finanzreferendums ist im allgemeinen darauf gerichtet, einen bestimmten Ausgabenbeschluss dem obligatorischen oder fakultativen Referendum zu unterstellen (vgl. BGE 99 Ia 201 E. 2 mit Hinweisen). Daraus schliesst der Regierungsrat des Kantons Zürich, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da der Objektkredit in jedem Fall dem obligatorischen Referendum unterstehe, unabhängig davon, ob er sich nur auf die kantonalen Kosten für den Börsentrakt oder für das Gesamtgebäude beziehe. Sei im Rahmen des obligatorischen Referendums aber ausschliesslich die Kreditsumme streitig, könne auf eine Stimmrechtsbeschwerde nur eingetreten werden, wenn durch die reduzierte Vorlage eine Irreführung der Stimmberechtigten beabsichtigt sei, was nicht zutreffe, denn die Gesamtaufwendungen von rund Fr. 112'843'000.-- seien in der Abstimmungszeitung mit aller Offenheit dargelegt worden.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Der Standpunkt des Beschwerdeführers geht dahin, dass nicht ein Kredit von Fr. 24'316'000.--, sondern ein solcher von Fr. 95'521'000.-- hätte eingeholt werden müssen. Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied, der sich auch im Abstimmungsergebnis auswirken kann (Urteil des Bundesgerichts vom 2. Oktober 1985 i.S. W. und Mitbeteiligte c. Kanton Bern, E. 1b, veröffentlicht im ZBl 1986/87, S. 118). Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann daher geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe in jedem Fall dem Referendum untersteht. Beispielsweise steht die Rüge offen, eine Gesamtvorlage sei quantitativ unrichtig in gebundene und neue Ausgaben aufgeschlüsselt worden (vgl.
BGE 111 Ia 36 E. 4 und 5) oder die Einheit der Materie werde dadurch verletzt, dass ein einziger, unteilbarer Gegenstand dem Referendum unzulässigerweise in Etappen unterstellt werde (BGE 105 Ia 89 E. 7c).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur, d.h. es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden. Eine Ausnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht bereits mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides herzustellen ist (BGE 111 Ia 123 E. 1b, 47 E. 1c; je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Stimmrechtsbeschwerde (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweis).
Wird die Beschwerde gutgeheissen und damit der angefochtene Kreditbeschluss des Kantonsrates aufgehoben, so ist die vom Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Zürich vorgesehene Finanzierung des Bauvorhabens unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Erwägungen neu zu ordnen. Positiver Anordnungen bedarf es zur Wiederherstellung des verfassungsmässigen Zustandes nicht. Soweit die Beschwerde demnach mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, ist auf sie nicht einzutreten.
d) Der Beschwerdeführer erblickt eine Willkür darin, dass vorgesehen ist, Teile des zu erstellenden Gebäudes zu Verwaltungs- und Justizzwecken zu mieten anstatt zu Lasten des Verwaltungsvermögens zu erstellen. Sinngemäss rügt er zudem eine willkürliche Anwendung verschiedener Vorschriften des Gesetzes über den Finanzhaushalt des Kantons (Finanzhaushaltgesetz) vom 2. September 1979.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das gerügte Vorgehen verletze seine Rechte als Stimmbürger, ist er durch die Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hinreichend geschützt. Der Willkürbeschwerde kommt daneben keine selbständige Bedeutung zu. Soweit Rechtsverletzungen ausserhalb des Stimmrechts gerügt werden, ist der Beschwerdeführer nicht zu hören, da offensichtlich andere, ihm persönlich zustehende, rechtlich geschützte Interessen nicht betroffen sind. Namentlich dienen die Normen des Finanzhaushaltgesetzes keinen solchen Individualinteressen. Auf die Willkürbeschwerde ist daher nicht einzutreten (vgl. BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 235).
e) Im übrigen ist die Stimmrechtsbeschwerde mit Einschluss der Rüge einer Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips frist- und formgerecht eingereicht worden. Unter den genannten Einschränkungen kann das Bundesgericht darauf eintreten.
2. Mit der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG kann gerügt werden, ein kantonaler Erlass oder Kredit sei zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden. Bei Beschwerden dieser Art prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden wird dagegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich jedoch das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Parlament oder das Volk handelt (BGE 111 Ia 117 E. 2a, 202 E. 2; vgl. auch BGE 111 Ia 197 E. 4a, 194 E. 2a; je mit Hinweisen).
a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, der Beitrag der Beamtenversicherungskasse von Fr. 71'205'000.-- an die Baukosten sei unzulässigerweise als Anlage qualifiziert und damit der Volksabstimmung entzogen worden. Auch dieser Betrag stelle vielmehr eine Ausgabe dar und müsse deshalb zusammen mit dem Anteil des Kantons von Fr. 24'316'000.-- als Gesamtkredit von Fr. 95'521'000.-- dem obligatorischen Referendum unterstellt werden.
Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht darin, dem Bürger bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern (BGE 97 I 824 E. 4). Gegenstand des Referendums sind mithin Aufwendungen des Gemeinwesens, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen. Ausgehend von diesem Gedanken und von der klassischen Einteilung staatlicher Vermögenswerte in Finanzvermögen (Sachen, die dem Gemeinwesen durch ihren Kapital- oder Ertragswert dienen) und Verwaltungsvermögen (Sachen, die dem Gemeinwesen durch ihren Gebrauchswert dienen), haben Lehre und Rechtsprechung das Begriffspaar der "Anlage" und der "Ausgabe" entwickelt. Eine Anlage ist dabei gegeben, wenn einer staatlichen Aufwendung ein frei realisierbarer Wert gegenübersteht, wenn also das erzielte Resultat nicht von Rechts wegen zu einer Verwendung bestimmt ist, welche, wie diejenige zu Verwaltungszwecken, seine wirtschaftliche Veräusserung ausschliesst (BGE 93 I 319 E. 5a mit Hinweisen). Solche Anlagen, die mit der Absicht getätigt werden, vorhandenes eigenes Vermögen in eine bestimmte wirtschaftliche Form zu bringen zum Zwecke der Werterhaltung und zur Sicherung eines angemessenen Ertrages, unterliegen dem Finanzreferendum von vornherein nicht. Aufwendungen des Gemeinwesens dagegen, welche nicht den typischen Zweck einer Vermögensanlage verfolgen, denen insbesondere die Realisierbarkeit abgeht, gelten als Ausgaben (vgl. dazu BGE 99 Ia 201 E. 2a; BGE 97 I 823 E. 3; BGE 93 I 319 E. 5a; je mit Hinweisen). Nur sie sind - je nach der kantonalen Kompetenzordnung - dem Finanzreferendum zu unterstellen, sofern sie als "neu" und nicht als "gebunden" zu qualifizieren sind. Diesem Begriff der "Ausgabe" entspricht im wesentlichen das Recht des Kantons Zürich, welches in § 16 Abs. 2 des Finanzhaushaltgesetzes bestimmt, als Ausgabe gelte die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dabei ist nicht von Bedeutung, dass der Begriff des "Finanzvermögens" hier möglicherweise weiter gefasst wird als in Lehre und Rechtsprechung. Entscheidend ist die Bezeichnung der "Ausgabe" als Aufwendung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, womit ausgeschlossen wird, dass der damit möglicherweise erzielte Gegenwert wirtschaftlich frei realisierbar ist.
Die Absicht der Beamtenversicherungskasse, den Wohn-, Büro- und Ladentrakt des neuen Börsengebäudes mit einem Aufwand von Fr. 71'205'000.-- zu erstellen und weiter zu vermieten, stellt klarerweise eine Anlage im Sinne der Rechtsprechung dar. Die Versicherungskasse legt das ihr von den Versicherten und den Arbeitgebern anvertraute Vermögen in einer Liegenschaft an, um eine angemessene Rendite zu erzielen und die künftigen Rentenansprüche zu sichern. Sie ist zur Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrages nicht auf die unmittelbare Nutzung der von ihr finanzierten Gebäudeteile angewiesen. Die Investition stellt für sie eine reine Kapitalanlage dar. Dabei ist für den vorliegenden Entscheid unerheblich, wie die Raumgestaltung aussieht und wie die Eigentumsverhältnisse geordnet sind. Selbst wenn dadurch die optimale wirtschaftliche Nutzung beeinträchtigt bzw. eine freie Verkäuflichkeit nicht gewährleistet wäre, würde dies an der freien Realisierbarkeit im vorgenannten Sinn nichts ändern.
Der Beschwerdeführer bringt indessen vor, der angefochtene Beschluss verletze den Grundsatz der finanzrechtlichen Sacheinheit. Zufolge der Absicht des Kantons Zürich, sich mit Verwaltungs- und Justizabteilungen im Gebäudeteil der Beamtenversicherungskasse einzumieten, qualifiziere sich das ganze Börsengebäude als Verwaltungsvermögen. Da es sich um einen Neubau handle, hätten die gesamten Investitionen abzüglich des vom Effektenbörsenverein Zürich getragenen Anteils als neue Ausgabe zu gelten, welche im vollen Umfang dem Finanzreferendum unterlägen. Dieser Einwand ist näher zu prüfen.
b) Es ist unbestritten, dass der Kanton Zürich beabsichtigt, Teile des neu zu erstellenden Gebäudes für Verwaltungs- und Justizzwecke zu mieten. Dazu ist ein Mietverhältnis mit der Beamtenversicherungskasse vorgesehen. Da die Investition der Versicherungskasse als reine Kapitalanlage nicht dem Finanzreferendum unterliegt (E. 2a), ist einzig zu prüfen, ob der Kanton Zürich berechtigt ist, den Raumbedarf für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben mietweise zu decken, und ob der Grundsatz der finanzrechtlichen Sacheinheit dadurch verletzt wurde, dass die künftigen Mietaufwendungen für die Büros im Börsengebäude im Rahmen des Kreditbeschlusses unberücksichtigt blieben.
aa) Mit dem Entscheid, eine staatliche Verwaltung aufzubauen oder zu verlegen, ist noch nicht gesagt, auf welche Weise die für die Erfüllung der Aufgaben notwendigen Räumlichkeiten zu beschaffen seien. In der Regel stellt das Gemeinwesen die erforderlichen Räume durch den Bau eigener Gebäude bereit. Möglich ist aber auch, die benötigten Räumlichkeiten durch Einmietung in Gebäude Dritter zu besorgen.
Welche dieser beiden Alternativen der Kanton wählt, liegt grundsätzlich in seinem pflichtgemässen Ermessen. Das Bundesrecht verpflichtet ihn nicht, den für die Verwaltung benötigten Raumbedarf primär durch eigene Gebäude sicherzustellen und zum Mittel des Mietvertrages nur zu greifen, wenn die rechtlichen oder tatsächlichen Möglichkeiten eines Eigenbaus nicht bestehen.
Ebensowenig lässt sich eine solche zwingende Stufenordnung dem vom Beschwerdeführer angerufenen kantonalen Recht entnehmen. Insbesondere begründet die Tatsache, dass das fragliche Gebiet nach Massgabe des kantonalen Gesamtplanes für öffentliche Bauten vorgesehen ist, keine Verpflichtung des Staates, die zonenkonformen Anlagen auch selbst zu erstellen. Der Gesamtplan des zürcherischen Rechts ist ein Richtplan (§§ 28 f. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975, PBG). Als bloss behördenverbindliche Raumplanungsmassnahme ordnet er in den Grundzügen die Nutzung des Bodens sowie die Besiedlung im Kanton und enthält soweit weitere Feststellungen, als es die Erfüllung der dem Staat zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung der staatlichen Interessen erfordert (§ 28 Abs. 1 und 3 PBG). Er sagt somit nur etwas aus über die möglichen Nutzungsarten, nicht jedoch über die einzelnen Nutzungsträger. Aus dem Gesamtplan vermag daher der Beschwerdeführer für den vorliegenden Fall nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.
bb) Zu prüfen ist weiter, ob der Kanton das Stimmrecht dadurch verletzt hat, dass er die Aufwendungen für die baulichen Investitionen und für künftige Miete der Büros nicht in einer einheitlichen Vorlage den Stimmbürgern unterbreitete:
Aus der Tatsache allein, dass ein und dasselbe Bauvorhaben verschiedene Investitionen bedingt, ergibt sich noch nicht zwingend, alle diese Aufwendungen seien auch referendumspflichtig. So ist es beispielsweise durchaus zulässig, sowohl neue wie gebundene Ausgaben in ein und dasselbe Vorhaben zu investieren, wobei aber lediglich die neuen für ein allfälliges Finanzreferendum von Bedeutung sind (BGE 111 Ia 39 E. 5; Urteil des Bundesgerichts vom 7. Januar 1986 i.S. Th. c. Kanton Bern, veröffentlicht in BVR 1986, S. 49 ff.).
Das Bundesrecht enthält den Grundsatz der Einheit der Materie. Für das Finanzreferendum folgt daraus, dass sich die dem Bürger gestellte Frage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft. Auf der andern Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (BGE 105 Ia 89 E. 7c; BGE 104 Ia 427 E. 5a; je mit Hinweisen). Sind die einen Ausgaben ohne die anderen nicht denkbar, so muss sich das bei der Kreditgenehmigung einzuschlagende Verfahren nach den Gesamtaufwendungen richten (BGE 110 Ia 188 E. 4; ZBl 65/1964, S. 492 ff.). Dieser Grundsatz erfordert, dass beispielsweise bei der Errichtung eines Verwaltungsgebäudes Land- und Gebäudekosten zusammenzuzählen (BGE 111 Ia 201 ff.) oder bei zwangsläufig voneinander abhängigen, einmaligen und wiederkehrenden Investitionen beide zusammen dem Referendum zu unterstellen sind (BGE 110 Ia 182 ff.). Dagegen bestehen gegen eine Aufteilung grosser Bauvorhaben keine rechtlichen Bedenken, wenn die Zuständigkeit dadurch nicht verschoben wird und wenn die Ausführung der einzelnen Teile für sich allein gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt, so dass die Freiheit der Stimmbürger, sich für oder gegen die späteren Etappen auszusprechen, durch den ersten Entscheid nicht aufgehoben wird (BGE 104 Ia 428 E. 5a). Beispielsweise wird im Strassenbau eine ungeteilte Vorlage verlangt, wenn die einzelnen Strassenstücke weitgehend nutzlos wären, sofern die Gesamtanlage nicht fertiggestellt würde. Dagegen sind getrennte Vorlagen zuzulassen, wenn die einzelnen Etappen in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare Anlagen darstellen (BGE 105 Ia 89 E. 7c mit Hinweisen).
Bezogen auf den konkreten Fall führen diese Grundsätze zu folgenden Schlüssen:
Der Börsen- und der Bürotrakt des projektierten Neubaus stellen wohl eine bauliche, nicht aber eine funktionelle Einheit dar. Die bauliche Einheit allein führt aber nicht dazu, dass alle dafür notwendigen Aufwendungen zusammen dem Referendum unterstellt werden müssen.
Funktionell sind der Börsen- und der Bürotrakt vollständig unabhängig, dienen insbesondere ganz verschiedenen Zwecken. Die Errichtung der Börse ist nicht davon abhängig, dass die in den oberen Stockwerken vorgesehenen Büroräumlichkeiten der kantonalen Verwaltung und Justiz zur Verfügung gestellt werden. Der Kanton Zürich ist auch nicht verpflichtet, gleichzeitig mit der Errichtung einer neuen Börse zusätzliche Büroräumlichkeiten für eine börsenunabhängige Verwaltung zu bauen. Es ist deshalb zulässig, die Baufinanzierung und die Mietzinsaufwendungen getrennt zu beschliessen.
Bereits die Investition für den Börsentrakt allein unterliegt dem obligatorischen Finanzreferendum. Dieses wird daher durch die Aufspaltung der Vorlage nicht umgangen; die Zuständigkeit wird nicht verschoben.
Die mietweise Übernahme der zu erstellenden Büroräumlichkeiten durch den Kanton Zürich ist zwar beabsichtigt, steht im Detail aber noch nicht fest. Auch der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die Vertragsbedingungen, insbesondere der Mietpreis, seien bereits ausgehandelt. Er selbst weist darauf hin, dass dessen Bemessung von den Baukosten abhängen wird.
Der Kanton Zürich war somit nicht verpflichtet, die künftigen Mietkosten bereits heute dem Stimmbürger zusammen mit dem Kreditbeschluss über Fr. 24'316'000.-- zur Genehmigung vorzulegen.
Offenbleiben kann die Frage, ob eine andere Betrachtungsweise angebracht wäre, wenn durch die an sich zulässige Aufteilung der Vorlage die Stimmbürger über das Gesamtprojekt irregeführt werden sollten. Davon kann jedenfalls im vorliegenden Fall keine Rede sein, weist die Abstimmungszeitung vom 6. März 1985 doch ausdrücklich auf den Gesamtaufwand, die Finanzierungsabsichten und die vorgesehene Miete der Büroräumlichkeiten der Beamtenversicherungskasse durch den Kanton Zürich hin. Dem Stimmbürger war damit ohne weiteres erkennbar, dass die zu erwartenden Gesamtinvestitionen sich nicht in der Beteiligung des Kantons an den Baukosten erschöpfen würden.
c) Der Beschwerdeführer macht jedoch weiter geltend, die Referendumsbestimmungen würden vorliegend auch deshalb umgangen, weil nach feststehender zürcherischer Praxis, welche er selbst in Frage stellt, der Abschluss von Mietverträgen nicht referendumspflichtig sei. Der Bürger könne somit nie zur Art und Weise Stellung nehmen, wie der Kanton die Raumbedürfnisse für seine Verwaltung decke. Wie der Regierungsrat stützt sich auch der Beschwerdeführer dabei auf eine Abhandlung von Z. GIACOMETTI (Die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zum Abschluss von langfristigen Mietverträgen für Verwaltungszwecke, ZBl 59/1958, S. 97 ff.).
In der Tat hat Giacometti in der zitierten Abhandlung die Ansicht vertreten, Ausgaben, die für das Unterbringen des staatlichen Personals notwendig seien, müssten als gebunden betrachtet werden. Lehre und Praxis haben ihm allerdings die Zustimmung versagt (BGE 95 I 538 E. 4 mit Hinweisen auf die Literatur). Für das Bundesgericht besteht keine Veranlassung, von der in BGE 95 I 531 ff. vertretenen Auffassung abzuweichen. Neue und gebundene Ausgaben unterscheiden sich nach der Bestimmtheit ihrer demokratischen Grundlagen. Dabei kann auch dann, wenn die Frage, "ob" eine mit Ausgaben verbundene Aufgabe zu erfüllen sei, weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 108 Ia 238 E. 3b mit Hinweisen). Die Entscheidung, ob der Staat selber durch Eigenbauten für die Deckung seines Raumbedarfs sorgen oder sich mit blosser Miete begnügen soll, ist von grundlegender Tragweite. Die Stimmbürger haben dadurch, dass sie mit der Einrichtung einer kantonalen Verwaltung einverstanden waren, zu diesem Entscheid nicht Stellung nehmen können. Er ist somit nicht schon durch den Grunderlass gedeckt und darf dem Stimmbürger nicht entzogen werden. Die entsprechenden Ausgaben gelten daher als neu und unterliegen nach Massgabe der verfassungsmässigen Grenzen dem Finanzreferendum (BGE 95 I 539 E. 4).
Der Regierungsrat des Kantons Zürich stellt in seiner Vernehmlassung fest, nach ausdrücklicher Auffassung des Kantonsrates und des Regierungsrates falle der Abschluss von Mietverträgen für gesetzlich festgelegte Verwaltungszwecke, auch wenn sie langfristig von finanziell erheblicher Bedeutung seien, in die Zuständigkeit des Regierungsrates als vollziehende Behörde im Sinne der Art. 37 und 40 der Kantonsverfassung. Eine solche, von der dargelegten Auffassung der neuen und gebundenen Ausgaben abweichende Auslegung wäre beachtlich (BGE 95 I 539 E. 4 mit Hinweisen), indessen ist allein mit dieser Aussage nicht überzeugend nachgewiesen, dass die zürcherische Verfassungspraxis Mietaufwendungen generell als gebundene Ausgaben behandelt.
In bezug auf die vorgesehene mietweise Befriedigung der Raumbedürfnisse für Verwaltung und Justiz im Börsenneubau ist schon heute festzustellen, dass die Aufwendungen für die Lokalmiete ebenfalls dem Finanzreferendum unterstehen werden, sofern die verfassungsmässigen Grenzen erreicht werden und sofern der Kanton nicht eine eigene, von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abweichende und erhebliche Praxis für die Behandlung dieser Ausgaben als gebundene nachweist.
d) Der Beschwerdeführer rügt auch eine Verletzung des Prinzips der Gewaltenteilung, weil ein wesentlicher Teil der Anlagekosten des neuen Gebäudes zu Unrecht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt, sondern durch den Regierungsrat zu Lasten der Beamtenversicherungskasse beschlossen worden sei. Wie die Erwägung 2a zeigt, deckt sich dieser Einwand mit der in der Stimmrechtsbeschwerde erhobenen Rüge, die Kreditsumme sei zu niedrig angesetzt worden. Es kommt ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren somit keine selbständige Bedeutung zu. | de | Art. 85 lit. a OJ; référendum financier; construction d'un complexe comprenant une nouvelle Bourse, des logements, des bureaux et des magasins. 1. Qualité pour former un recours de droit public en matière de votations et d'élections cantonales (consid. 1a).
Dans le cadre d'un recours en matière de votations cantonales, il est admissible de faire valoir qu'un crédit ne couvre pas toutes les dépenses nécessaires à la réalisation projetée, cela même lorsque le crédit en question est soumis au référendum (consid. 1b).
Le recours en matière de votations cantonales est en principe, à l'instar des autres recours de droit public, de portée exclusivement cassatoire (consid. 1c).
2. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral en matière de votations et d'élections cantonales (consid. 2).
3. But et objet du référendum financier; notions de la dépense et du placement (consid. 2a).
Selon les critères jurisprudentiels, la Caisse d'assurance des agents publics du canton de Zurich opère un placement en finançant la construction des logements, des bureaux et des magasins dans le complexe de la Bourse (consid. 2a).
4. Les autorités cantonales choisissent librement la manière de procurer au canton les locaux nécessaires à son administration (consid. 2b/aa).
Notions de l'unité de la matière relativement au référendum financier (consid. 2b/bb).
Les autorités cantonales n'étaient pas tenues de soumettre simultanément au corps électoral, avec le crédit relatif au cofinancement des locaux destinés à la Bourse, un crédit couvrant les frais futurs de la location de bureaux dans une autre partie du complexe (consid. 2b/bb).
5. Les dépenses destinées à procurer des locaux à l'Etat sont des dépenses "nouvelles" dans le sens de la jurisprudence. La passation de baux à loyer est en principe soumise au référendum, si les valeurs fixées par le droit cantonal sont atteintes. Portée d'une pratique cantonale contraire (consid. 2c). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,842 | 112 Ia 221 | 112 Ia 221
Sachverhalt ab Seite 223
Der Kantonsrat Zürich hiess am 1. November 1982 eine Teilrevision des kantonalen Gesamtplanes gut, wonach die dem Kanton Zürich gehörende Liegenschaft zwischen dem Bahnhof Selnau und dem städtischen Hallenbad für Zwecke der Börse sowie der öffentlichen Verwaltung und der Justiz reserviert ist.
Für diesen Standort wurde in der Folge ein neues Börsengebäude mit Geschäfts-, Büro- und Wohntrakt projektiert, dessen Erstellungskosten mit Fr. 112'843'000.-- veranschlagt sind. Von diesem Betrag entfallen auf den Börsentrakt Fr. 41'638'000.--, der Rest auf die übrigen Gebäudeteile. Diese werden durch die kantonale Beamtenversicherungskasse finanziert, wogegen die Kosten für die Börsenlokalität vom Kanton Zürich (Fr. 24'316'000.--) und dem Effektenbörsenverein Zürich (Fr. 17'322'000.--) getragen werden. Am 4. März 1985 beschloss der Kantonsrat Zürich zu diesem Zweck einen Objektkredit in entsprechender Höhe und unterstellte den Beschluss der Volksabstimmung. Dieser wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 19. April 1985 veröffentlicht.
Der Kanton Zürich beabsichtigt, Teile des von der Beamtenversicherungskasse finanzierten Gebäudetraktes für Verwaltungs- und Justizzwecke zu mieten.
Rudolf Bautz führt mit Eingabe vom 13. März 1985 staatsrechtliche Beschwerde und stellt den Antrag, der Beschluss des Kantonsrats sei insofern aufzuheben resp. abzuändern, als er nur die Fr. 24'316'000.-- Kostenanteil, die auf den Neubau der Börse entfallen, der Volksabstimmung unterstelle; dem Volk sei der gesamte, auf den Kanton entfallende Kostenanteil von Fr. 95'521'000.-- zur Bewilligung vorzulegen. Er rügt eine Verletzung des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG), des Prinzips der Gewaltenteilung und des Willkürverbots (Art. 4 BV).
Am 9. Juni 1985 nahmen die Stimmbürger des Kantons Zürich die Kreditvorlage an.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten kann.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 106 Ia 152 E. 1):
a) Bei der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde handelt es sich einmal um eine solche betreffend das politische Stimmrecht der Bürger im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Der Beschwerdeführer ist als stimmberechtigter Einwohner des Kantons Zürich zu einer solchen Beschwerde legitimiert (BGE 111 Ia 116 E. 1a mit Hinweisen).
b) Die Stimmrechtsbeschwerde auf dem Gebiete des Finanzreferendums ist im allgemeinen darauf gerichtet, einen bestimmten Ausgabenbeschluss dem obligatorischen oder fakultativen Referendum zu unterstellen (vgl. BGE 99 Ia 201 E. 2 mit Hinweisen). Daraus schliesst der Regierungsrat des Kantons Zürich, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da der Objektkredit in jedem Fall dem obligatorischen Referendum unterstehe, unabhängig davon, ob er sich nur auf die kantonalen Kosten für den Börsentrakt oder für das Gesamtgebäude beziehe. Sei im Rahmen des obligatorischen Referendums aber ausschliesslich die Kreditsumme streitig, könne auf eine Stimmrechtsbeschwerde nur eingetreten werden, wenn durch die reduzierte Vorlage eine Irreführung der Stimmberechtigten beabsichtigt sei, was nicht zutreffe, denn die Gesamtaufwendungen von rund Fr. 112'843'000.-- seien in der Abstimmungszeitung mit aller Offenheit dargelegt worden.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Der Standpunkt des Beschwerdeführers geht dahin, dass nicht ein Kredit von Fr. 24'316'000.--, sondern ein solcher von Fr. 95'521'000.-- hätte eingeholt werden müssen. Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied, der sich auch im Abstimmungsergebnis auswirken kann (Urteil des Bundesgerichts vom 2. Oktober 1985 i.S. W. und Mitbeteiligte c. Kanton Bern, E. 1b, veröffentlicht im ZBl 1986/87, S. 118). Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann daher geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollständig, auch wenn die Ausgabe in jedem Fall dem Referendum untersteht. Beispielsweise steht die Rüge offen, eine Gesamtvorlage sei quantitativ unrichtig in gebundene und neue Ausgaben aufgeschlüsselt worden (vgl.
BGE 111 Ia 36 E. 4 und 5) oder die Einheit der Materie werde dadurch verletzt, dass ein einziger, unteilbarer Gegenstand dem Referendum unzulässigerweise in Etappen unterstellt werde (BGE 105 Ia 89 E. 7c).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich kassatorischer Natur, d.h. es kann mit ihr nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, nicht aber der Erlass positiver Anordnungen durch das Bundesgericht verlangt werden. Eine Ausnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn der verfassungsmässige Zustand nicht bereits mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides herzustellen ist (BGE 111 Ia 123 E. 1b, 47 E. 1c; je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Stimmrechtsbeschwerde (BGE 107 Ia 219 E. 1b mit Hinweis).
Wird die Beschwerde gutgeheissen und damit der angefochtene Kreditbeschluss des Kantonsrates aufgehoben, so ist die vom Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Zürich vorgesehene Finanzierung des Bauvorhabens unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Erwägungen neu zu ordnen. Positiver Anordnungen bedarf es zur Wiederherstellung des verfassungsmässigen Zustandes nicht. Soweit die Beschwerde demnach mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, ist auf sie nicht einzutreten.
d) Der Beschwerdeführer erblickt eine Willkür darin, dass vorgesehen ist, Teile des zu erstellenden Gebäudes zu Verwaltungs- und Justizzwecken zu mieten anstatt zu Lasten des Verwaltungsvermögens zu erstellen. Sinngemäss rügt er zudem eine willkürliche Anwendung verschiedener Vorschriften des Gesetzes über den Finanzhaushalt des Kantons (Finanzhaushaltgesetz) vom 2. September 1979.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das gerügte Vorgehen verletze seine Rechte als Stimmbürger, ist er durch die Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hinreichend geschützt. Der Willkürbeschwerde kommt daneben keine selbständige Bedeutung zu. Soweit Rechtsverletzungen ausserhalb des Stimmrechts gerügt werden, ist der Beschwerdeführer nicht zu hören, da offensichtlich andere, ihm persönlich zustehende, rechtlich geschützte Interessen nicht betroffen sind. Namentlich dienen die Normen des Finanzhaushaltgesetzes keinen solchen Individualinteressen. Auf die Willkürbeschwerde ist daher nicht einzutreten (vgl. BGE 110 Ia 75 E. 2a mit Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 235).
e) Im übrigen ist die Stimmrechtsbeschwerde mit Einschluss der Rüge einer Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips frist- und formgerecht eingereicht worden. Unter den genannten Einschränkungen kann das Bundesgericht darauf eintreten.
2. Mit der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG kann gerügt werden, ein kantonaler Erlass oder Kredit sei zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden. Bei Beschwerden dieser Art prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Behörden wird dagegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich jedoch das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Parlament oder das Volk handelt (BGE 111 Ia 117 E. 2a, 202 E. 2; vgl. auch BGE 111 Ia 197 E. 4a, 194 E. 2a; je mit Hinweisen).
a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, der Beitrag der Beamtenversicherungskasse von Fr. 71'205'000.-- an die Baukosten sei unzulässigerweise als Anlage qualifiziert und damit der Volksabstimmung entzogen worden. Auch dieser Betrag stelle vielmehr eine Ausgabe dar und müsse deshalb zusammen mit dem Anteil des Kantons von Fr. 24'316'000.-- als Gesamtkredit von Fr. 95'521'000.-- dem obligatorischen Referendum unterstellt werden.
Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht darin, dem Bürger bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern (BGE 97 I 824 E. 4). Gegenstand des Referendums sind mithin Aufwendungen des Gemeinwesens, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen. Ausgehend von diesem Gedanken und von der klassischen Einteilung staatlicher Vermögenswerte in Finanzvermögen (Sachen, die dem Gemeinwesen durch ihren Kapital- oder Ertragswert dienen) und Verwaltungsvermögen (Sachen, die dem Gemeinwesen durch ihren Gebrauchswert dienen), haben Lehre und Rechtsprechung das Begriffspaar der "Anlage" und der "Ausgabe" entwickelt. Eine Anlage ist dabei gegeben, wenn einer staatlichen Aufwendung ein frei realisierbarer Wert gegenübersteht, wenn also das erzielte Resultat nicht von Rechts wegen zu einer Verwendung bestimmt ist, welche, wie diejenige zu Verwaltungszwecken, seine wirtschaftliche Veräusserung ausschliesst (BGE 93 I 319 E. 5a mit Hinweisen). Solche Anlagen, die mit der Absicht getätigt werden, vorhandenes eigenes Vermögen in eine bestimmte wirtschaftliche Form zu bringen zum Zwecke der Werterhaltung und zur Sicherung eines angemessenen Ertrages, unterliegen dem Finanzreferendum von vornherein nicht. Aufwendungen des Gemeinwesens dagegen, welche nicht den typischen Zweck einer Vermögensanlage verfolgen, denen insbesondere die Realisierbarkeit abgeht, gelten als Ausgaben (vgl. dazu BGE 99 Ia 201 E. 2a; BGE 97 I 823 E. 3; BGE 93 I 319 E. 5a; je mit Hinweisen). Nur sie sind - je nach der kantonalen Kompetenzordnung - dem Finanzreferendum zu unterstellen, sofern sie als "neu" und nicht als "gebunden" zu qualifizieren sind. Diesem Begriff der "Ausgabe" entspricht im wesentlichen das Recht des Kantons Zürich, welches in § 16 Abs. 2 des Finanzhaushaltgesetzes bestimmt, als Ausgabe gelte die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dabei ist nicht von Bedeutung, dass der Begriff des "Finanzvermögens" hier möglicherweise weiter gefasst wird als in Lehre und Rechtsprechung. Entscheidend ist die Bezeichnung der "Ausgabe" als Aufwendung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, womit ausgeschlossen wird, dass der damit möglicherweise erzielte Gegenwert wirtschaftlich frei realisierbar ist.
Die Absicht der Beamtenversicherungskasse, den Wohn-, Büro- und Ladentrakt des neuen Börsengebäudes mit einem Aufwand von Fr. 71'205'000.-- zu erstellen und weiter zu vermieten, stellt klarerweise eine Anlage im Sinne der Rechtsprechung dar. Die Versicherungskasse legt das ihr von den Versicherten und den Arbeitgebern anvertraute Vermögen in einer Liegenschaft an, um eine angemessene Rendite zu erzielen und die künftigen Rentenansprüche zu sichern. Sie ist zur Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrages nicht auf die unmittelbare Nutzung der von ihr finanzierten Gebäudeteile angewiesen. Die Investition stellt für sie eine reine Kapitalanlage dar. Dabei ist für den vorliegenden Entscheid unerheblich, wie die Raumgestaltung aussieht und wie die Eigentumsverhältnisse geordnet sind. Selbst wenn dadurch die optimale wirtschaftliche Nutzung beeinträchtigt bzw. eine freie Verkäuflichkeit nicht gewährleistet wäre, würde dies an der freien Realisierbarkeit im vorgenannten Sinn nichts ändern.
Der Beschwerdeführer bringt indessen vor, der angefochtene Beschluss verletze den Grundsatz der finanzrechtlichen Sacheinheit. Zufolge der Absicht des Kantons Zürich, sich mit Verwaltungs- und Justizabteilungen im Gebäudeteil der Beamtenversicherungskasse einzumieten, qualifiziere sich das ganze Börsengebäude als Verwaltungsvermögen. Da es sich um einen Neubau handle, hätten die gesamten Investitionen abzüglich des vom Effektenbörsenverein Zürich getragenen Anteils als neue Ausgabe zu gelten, welche im vollen Umfang dem Finanzreferendum unterlägen. Dieser Einwand ist näher zu prüfen.
b) Es ist unbestritten, dass der Kanton Zürich beabsichtigt, Teile des neu zu erstellenden Gebäudes für Verwaltungs- und Justizzwecke zu mieten. Dazu ist ein Mietverhältnis mit der Beamtenversicherungskasse vorgesehen. Da die Investition der Versicherungskasse als reine Kapitalanlage nicht dem Finanzreferendum unterliegt (E. 2a), ist einzig zu prüfen, ob der Kanton Zürich berechtigt ist, den Raumbedarf für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben mietweise zu decken, und ob der Grundsatz der finanzrechtlichen Sacheinheit dadurch verletzt wurde, dass die künftigen Mietaufwendungen für die Büros im Börsengebäude im Rahmen des Kreditbeschlusses unberücksichtigt blieben.
aa) Mit dem Entscheid, eine staatliche Verwaltung aufzubauen oder zu verlegen, ist noch nicht gesagt, auf welche Weise die für die Erfüllung der Aufgaben notwendigen Räumlichkeiten zu beschaffen seien. In der Regel stellt das Gemeinwesen die erforderlichen Räume durch den Bau eigener Gebäude bereit. Möglich ist aber auch, die benötigten Räumlichkeiten durch Einmietung in Gebäude Dritter zu besorgen.
Welche dieser beiden Alternativen der Kanton wählt, liegt grundsätzlich in seinem pflichtgemässen Ermessen. Das Bundesrecht verpflichtet ihn nicht, den für die Verwaltung benötigten Raumbedarf primär durch eigene Gebäude sicherzustellen und zum Mittel des Mietvertrages nur zu greifen, wenn die rechtlichen oder tatsächlichen Möglichkeiten eines Eigenbaus nicht bestehen.
Ebensowenig lässt sich eine solche zwingende Stufenordnung dem vom Beschwerdeführer angerufenen kantonalen Recht entnehmen. Insbesondere begründet die Tatsache, dass das fragliche Gebiet nach Massgabe des kantonalen Gesamtplanes für öffentliche Bauten vorgesehen ist, keine Verpflichtung des Staates, die zonenkonformen Anlagen auch selbst zu erstellen. Der Gesamtplan des zürcherischen Rechts ist ein Richtplan (§§ 28 f. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975, PBG). Als bloss behördenverbindliche Raumplanungsmassnahme ordnet er in den Grundzügen die Nutzung des Bodens sowie die Besiedlung im Kanton und enthält soweit weitere Feststellungen, als es die Erfüllung der dem Staat zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung der staatlichen Interessen erfordert (§ 28 Abs. 1 und 3 PBG). Er sagt somit nur etwas aus über die möglichen Nutzungsarten, nicht jedoch über die einzelnen Nutzungsträger. Aus dem Gesamtplan vermag daher der Beschwerdeführer für den vorliegenden Fall nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.
bb) Zu prüfen ist weiter, ob der Kanton das Stimmrecht dadurch verletzt hat, dass er die Aufwendungen für die baulichen Investitionen und für künftige Miete der Büros nicht in einer einheitlichen Vorlage den Stimmbürgern unterbreitete:
Aus der Tatsache allein, dass ein und dasselbe Bauvorhaben verschiedene Investitionen bedingt, ergibt sich noch nicht zwingend, alle diese Aufwendungen seien auch referendumspflichtig. So ist es beispielsweise durchaus zulässig, sowohl neue wie gebundene Ausgaben in ein und dasselbe Vorhaben zu investieren, wobei aber lediglich die neuen für ein allfälliges Finanzreferendum von Bedeutung sind (BGE 111 Ia 39 E. 5; Urteil des Bundesgerichts vom 7. Januar 1986 i.S. Th. c. Kanton Bern, veröffentlicht in BVR 1986, S. 49 ff.).
Das Bundesrecht enthält den Grundsatz der Einheit der Materie. Für das Finanzreferendum folgt daraus, dass sich die dem Bürger gestellte Frage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft. Auf der andern Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (BGE 105 Ia 89 E. 7c; BGE 104 Ia 427 E. 5a; je mit Hinweisen). Sind die einen Ausgaben ohne die anderen nicht denkbar, so muss sich das bei der Kreditgenehmigung einzuschlagende Verfahren nach den Gesamtaufwendungen richten (BGE 110 Ia 188 E. 4; ZBl 65/1964, S. 492 ff.). Dieser Grundsatz erfordert, dass beispielsweise bei der Errichtung eines Verwaltungsgebäudes Land- und Gebäudekosten zusammenzuzählen (BGE 111 Ia 201 ff.) oder bei zwangsläufig voneinander abhängigen, einmaligen und wiederkehrenden Investitionen beide zusammen dem Referendum zu unterstellen sind (BGE 110 Ia 182 ff.). Dagegen bestehen gegen eine Aufteilung grosser Bauvorhaben keine rechtlichen Bedenken, wenn die Zuständigkeit dadurch nicht verschoben wird und wenn die Ausführung der einzelnen Teile für sich allein gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt, so dass die Freiheit der Stimmbürger, sich für oder gegen die späteren Etappen auszusprechen, durch den ersten Entscheid nicht aufgehoben wird (BGE 104 Ia 428 E. 5a). Beispielsweise wird im Strassenbau eine ungeteilte Vorlage verlangt, wenn die einzelnen Strassenstücke weitgehend nutzlos wären, sofern die Gesamtanlage nicht fertiggestellt würde. Dagegen sind getrennte Vorlagen zuzulassen, wenn die einzelnen Etappen in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare Anlagen darstellen (BGE 105 Ia 89 E. 7c mit Hinweisen).
Bezogen auf den konkreten Fall führen diese Grundsätze zu folgenden Schlüssen:
Der Börsen- und der Bürotrakt des projektierten Neubaus stellen wohl eine bauliche, nicht aber eine funktionelle Einheit dar. Die bauliche Einheit allein führt aber nicht dazu, dass alle dafür notwendigen Aufwendungen zusammen dem Referendum unterstellt werden müssen.
Funktionell sind der Börsen- und der Bürotrakt vollständig unabhängig, dienen insbesondere ganz verschiedenen Zwecken. Die Errichtung der Börse ist nicht davon abhängig, dass die in den oberen Stockwerken vorgesehenen Büroräumlichkeiten der kantonalen Verwaltung und Justiz zur Verfügung gestellt werden. Der Kanton Zürich ist auch nicht verpflichtet, gleichzeitig mit der Errichtung einer neuen Börse zusätzliche Büroräumlichkeiten für eine börsenunabhängige Verwaltung zu bauen. Es ist deshalb zulässig, die Baufinanzierung und die Mietzinsaufwendungen getrennt zu beschliessen.
Bereits die Investition für den Börsentrakt allein unterliegt dem obligatorischen Finanzreferendum. Dieses wird daher durch die Aufspaltung der Vorlage nicht umgangen; die Zuständigkeit wird nicht verschoben.
Die mietweise Übernahme der zu erstellenden Büroräumlichkeiten durch den Kanton Zürich ist zwar beabsichtigt, steht im Detail aber noch nicht fest. Auch der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die Vertragsbedingungen, insbesondere der Mietpreis, seien bereits ausgehandelt. Er selbst weist darauf hin, dass dessen Bemessung von den Baukosten abhängen wird.
Der Kanton Zürich war somit nicht verpflichtet, die künftigen Mietkosten bereits heute dem Stimmbürger zusammen mit dem Kreditbeschluss über Fr. 24'316'000.-- zur Genehmigung vorzulegen.
Offenbleiben kann die Frage, ob eine andere Betrachtungsweise angebracht wäre, wenn durch die an sich zulässige Aufteilung der Vorlage die Stimmbürger über das Gesamtprojekt irregeführt werden sollten. Davon kann jedenfalls im vorliegenden Fall keine Rede sein, weist die Abstimmungszeitung vom 6. März 1985 doch ausdrücklich auf den Gesamtaufwand, die Finanzierungsabsichten und die vorgesehene Miete der Büroräumlichkeiten der Beamtenversicherungskasse durch den Kanton Zürich hin. Dem Stimmbürger war damit ohne weiteres erkennbar, dass die zu erwartenden Gesamtinvestitionen sich nicht in der Beteiligung des Kantons an den Baukosten erschöpfen würden.
c) Der Beschwerdeführer macht jedoch weiter geltend, die Referendumsbestimmungen würden vorliegend auch deshalb umgangen, weil nach feststehender zürcherischer Praxis, welche er selbst in Frage stellt, der Abschluss von Mietverträgen nicht referendumspflichtig sei. Der Bürger könne somit nie zur Art und Weise Stellung nehmen, wie der Kanton die Raumbedürfnisse für seine Verwaltung decke. Wie der Regierungsrat stützt sich auch der Beschwerdeführer dabei auf eine Abhandlung von Z. GIACOMETTI (Die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zum Abschluss von langfristigen Mietverträgen für Verwaltungszwecke, ZBl 59/1958, S. 97 ff.).
In der Tat hat Giacometti in der zitierten Abhandlung die Ansicht vertreten, Ausgaben, die für das Unterbringen des staatlichen Personals notwendig seien, müssten als gebunden betrachtet werden. Lehre und Praxis haben ihm allerdings die Zustimmung versagt (BGE 95 I 538 E. 4 mit Hinweisen auf die Literatur). Für das Bundesgericht besteht keine Veranlassung, von der in BGE 95 I 531 ff. vertretenen Auffassung abzuweichen. Neue und gebundene Ausgaben unterscheiden sich nach der Bestimmtheit ihrer demokratischen Grundlagen. Dabei kann auch dann, wenn die Frage, "ob" eine mit Ausgaben verbundene Aufgabe zu erfüllen sei, weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 108 Ia 238 E. 3b mit Hinweisen). Die Entscheidung, ob der Staat selber durch Eigenbauten für die Deckung seines Raumbedarfs sorgen oder sich mit blosser Miete begnügen soll, ist von grundlegender Tragweite. Die Stimmbürger haben dadurch, dass sie mit der Einrichtung einer kantonalen Verwaltung einverstanden waren, zu diesem Entscheid nicht Stellung nehmen können. Er ist somit nicht schon durch den Grunderlass gedeckt und darf dem Stimmbürger nicht entzogen werden. Die entsprechenden Ausgaben gelten daher als neu und unterliegen nach Massgabe der verfassungsmässigen Grenzen dem Finanzreferendum (BGE 95 I 539 E. 4).
Der Regierungsrat des Kantons Zürich stellt in seiner Vernehmlassung fest, nach ausdrücklicher Auffassung des Kantonsrates und des Regierungsrates falle der Abschluss von Mietverträgen für gesetzlich festgelegte Verwaltungszwecke, auch wenn sie langfristig von finanziell erheblicher Bedeutung seien, in die Zuständigkeit des Regierungsrates als vollziehende Behörde im Sinne der Art. 37 und 40 der Kantonsverfassung. Eine solche, von der dargelegten Auffassung der neuen und gebundenen Ausgaben abweichende Auslegung wäre beachtlich (BGE 95 I 539 E. 4 mit Hinweisen), indessen ist allein mit dieser Aussage nicht überzeugend nachgewiesen, dass die zürcherische Verfassungspraxis Mietaufwendungen generell als gebundene Ausgaben behandelt.
In bezug auf die vorgesehene mietweise Befriedigung der Raumbedürfnisse für Verwaltung und Justiz im Börsenneubau ist schon heute festzustellen, dass die Aufwendungen für die Lokalmiete ebenfalls dem Finanzreferendum unterstehen werden, sofern die verfassungsmässigen Grenzen erreicht werden und sofern der Kanton nicht eine eigene, von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abweichende und erhebliche Praxis für die Behandlung dieser Ausgaben als gebundene nachweist.
d) Der Beschwerdeführer rügt auch eine Verletzung des Prinzips der Gewaltenteilung, weil ein wesentlicher Teil der Anlagekosten des neuen Gebäudes zu Unrecht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt, sondern durch den Regierungsrat zu Lasten der Beamtenversicherungskasse beschlossen worden sei. Wie die Erwägung 2a zeigt, deckt sich dieser Einwand mit der in der Stimmrechtsbeschwerde erhobenen Rüge, die Kreditsumme sei zu niedrig angesetzt worden. Es kommt ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren somit keine selbständige Bedeutung zu. | de | Art. 85 lett. a OG; referendum finanziario; costruzione di un complesso edilizio che comprende una nuova borsa, abitazioni, uffici e negozi. 1. Legittimazione a proporre ricorso di diritto pubblico per violazione dei diritti politici (consid. 1a).
Con ricorso per violazione dei diritti politici può essere fatto valere che un credito proposto non copre tutte le spese necessarie alla realizzazione progettata, e ciò anche se il credito in questione è già comunque soggetto a referendum (consid. 1b).
Il ricorso per violazione dei diritti politici ha, come gli altri ricorsi di diritto pubblico, natura meramente cassatoria (consid. 1c).
2. Cognizione del Tribunale federale in materia di diritti politici (consid. 2).
3. Scopo e oggetto del referendum finanziario; nozione di spesa e d'investimento (consid. 2a).
Il finanziamento della costruzione di abitazioni, uffici e negozi nel complesso edilizio della borsa, effettuato dalla Cassa d'assicurazione dei funzionari del Cantone di Zurigo, costituisce un investimento ai sensi della giurisprudenza (consid. 2a).
4. Le autorità cantonali determinano discrezionalmente come procurare al Cantone i locali necessari alla sua amministrazione (consid. 2b/aa).
Nozione di unità della materia con riferimento al referendum finanziario (consid. 2b/bb).
Le autorità del Cantone di Zurigo non erano tenute a sottoporre simultaneamente all'elettorato, insieme con il credito relativo al cofinanziamento dei locali della borsa, anche un credito concernente le spese future di locazione di uffici siti in un'altra parte dello stesso complesso edilizio (consid. 2b/bb).
5. Le spese destinate a procurare locali allo Stato sono spese "nuove" ai sensi della giurisprudenza. La conclusione di contratti di locazione è, in linea di principio, soggetta a referendum, se sono raggiunti i limiti di valore fissati dal diritto cantonale. Rilevanza di una prassi cantonale diversa (consid. 2c). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-221%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 233
Gemäss § 1 Abs. 5 des basel-städtischen Gesetzes betreffend Wahl und Organisation der Gerichte und der richterlichen Beamtungen vom 27. Juni 1895 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) besteht das Strafgericht aus acht Präsidenten und dreizehn Richtern. Diese werden auf eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt, wobei für die Hälfte der Richter alle drei Jahre Erneuerungswahlen stattfinden (§ 2 Abs. 1 GOG). Die Wahl erfolgt im Majorzsystem durch die stimmberechtigte Bevölkerung des Kantons in einem Wahlkreis und richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Gesetzes betreffend Wahlen und Abstimmungen vom 29. April 1976 (Wahlgesetz, WG), welches in § 40 u.a. für solche Richterämter die Möglichkeit der stillen Wahl vorsieht. ("Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erklärt die Vorgeschlagenen als gewählt.")
Am 31. Dezember 1985 lief für die Hälfte der acht Strafgerichtspräsidenten die sechsjährige Amtsdauer ab. Zwei dieser vier Präsidenten erklärten schon Ende 1984 ihren Rücktritt auf diesen Termin, d.h. den Verzicht auf die Wiederwahl für eine neue Amtsdauer. Am 10. und 11. Mai 1985 erklärten zwei weitere Strafgerichtspräsidenten, deren Amtsdauer noch bis zum 31. Dezember 1988 lief, ihren (vorzeitigen) Rücktritt auf den 31. Dezember 1985.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt ging davon aus, dass die Erneuerungswahl für die vier Präsidentenämter mit ablaufender Amtsdauer und die Ersatzwahl für die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt auf den gleichen Zeitpunkt hin frei werdenden Präsidentenämter in getrennten Verfahren durchzuführen seien. Er liess im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 die erstgenannten vier Ämter im Rahmen der Bekanntmachung der allgemeinen "Erneuerungswahlen in die Gerichte (Ablauf der Amtsperiode 1985)" ausschreiben und anschliessend gesondert auf die "Ersatzwahl von zwei Präsidenten des Strafgerichtes (Ablauf der Amtsperiode 1988)" hinweisen, wobei sowohl die allgemeine Erneuerungswahl für die Gerichte wie auch die erwähnte Ersatzwahl auf das Wochenende vom 20.-22. September 1985 und ein allfälliger zweiter Wahlgang auf den 18.-20. Oktober 1985 festgesetzt wurden.
Mit Beschluss vom 20. August 1985, publiziert im Kantonsblatt vom 24. August 1985, stellte der Regierungsrat fest, dass für die Erneuerungswahl von vier Präsidenten des Strafgerichtes lediglich vier Kandidaten vorgeschlagen und diese damit (wie auch noch weitere Gruppen von Richtern) gemäss § 40 des Wahlgesetzes als in stiller Wahl gewählt zu erklären seien; der für diese Ämter auf den 20.-22. September 1985 angesetzte Wahlgang wurde dementsprechend widerrufen. Für die zur Ersatzwahl in zwei Strafgerichtspräsidien vorgeschlagenen drei Kandidaten blieb es dagegen bei der angesetzten Urnenwahl.
Hansueli Moser-Ehinger, stimmberechtigter Einwohner des Kantons Basel-Stadt, erhob am 29. August 1985 gegen diesen Beschluss über die stille Wahl von vier Strafgerichtspräsidenten Einsprache beim Regierungsrat mit dem Begehren, die Strafgerichtspräsidentenwahlen so anzusetzen, dass die Stimmbürger in einem einzigen Wahlverfahren ohne Einschränkung über die Besetzung aller sechs Stellen entscheiden könnten. Nachdem er auf dieses Begehren bis dahin noch keine Antwort erhalten hatte, reichte Hansueli Moser-Ehinger am 19. September 1985 beim Bundesgericht eine Stimmrechtsbeschwerde ein.
Gegen die am 20.-22. September 1985 durchgeführten Ersatzwahlen, in welchen zwei Kandidaten im ersten Wahlgang gewählt wurden und der dritte ausschied, erhob Hansueli Moser-Ehinger am 30. September 1985 erneut Einsprache beim Regierungsrat, u.a. mit dem zusätzlichen Begehren, die Wahl vom 20.-22. September 1985 aufzuheben. Mit Beschluss vom 21. November 1985 wies der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt die beiden Einsprachen des Beschwerdeführers ab und validierte gleichzeitig alle erfolgten Wahlen (Kantonsblatt vom 23. November 1985). Im Anschluss an diesen Beschluss des Grossen Rates erhob Hansueli Moser-Ehinger am 11. Dezember 1985 eine zweite Stimmrechtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der von den obersten kantonalen Organen vertretenen Auslegung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117 /118 E. 2a; 194 E. 4a; 197 E. 2a; 202 E. 2, je mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung des Beschwerdeführers beeinträchtigt das angewandte Wahlverfahren das Wahlrecht und die Wahlfreiheit des Bürgers, indem für vier der zu vergebenden sechs Präsidentenämter keine Volkswahl, sondern eine stille Wahl stattgefunden habe, obwohl die Zahl der vorgeschlagenen Kandidaten höher gewesen sei als jene der zu besetzenden Ämter. Durch eine solche Teilung der Strafgerichtspräsidentenwahl in zwei Pakete werde dem Stimmbürger die Möglichkeit genommen, wiederkandidierende bisherige Strafgerichtspräsidenten abzuwählen, indem er für einen der andern Kandidaten stimme; der Stimmbürger verliere auch die Möglichkeit, statt der vier vom Regierungsrat als in stiller Wahl gewählt erklärten neuen Präsidenten andere, für dasselbe Amt kandidierende Bewerber zu wählen; die Wahl aus sieben Bewerbern für sechs Präsidien werde auf eine Wahl aus drei Bewerbern für zwei Präsidien reduziert; den politischen Parteien werde ermöglicht, durch abgesprochene Plazierung in den richtigen Wahlkomplex einzelne Kandidaten zu bevorzugen, d.h. ihnen ein Präsidium ohne Wahlverfahren zuzuhalten, andere Kandidaten aber in ein echtes Wahlverfahren zu verweisen.
c) Der Beschwerdeführer schildert die Auswirkungen des hier angewandten Wahlverfahrens an sich zutreffend. Die Frage ist, ob dieses Verfahren auf einer richtigen Auslegung der massgebenden Vorschriften beruht. Dass die in § 40 des basel-städtischen Wahlgesetzes vorgesehene Einrichtung der stillen Wahl, welche in gleicher oder ähnlicher Form auch in andern Kantonen und im Bund existiert (vgl. Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 282; KASPAR LAELY, Die stille Wahl in der Demokratie, Diss. Bern 1951, S. 17-27), schon an sich gegen übergeordnetes kantonales oder eidgenössisches Recht verstosse, wird vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht; zu prüfen ist lediglich die Handhabung der angerufenen Vorschriften des kantonalen Wahlgesetzes und des kantonalen Gerichtsorganisationsgesetzes.
d) Die hier in Frage stehenden Richterwahlen finden nach dem in §§ 32 ff. des Wahlgesetzes vorgesehenen Majorzverfahren statt. Danach können für die zu besetzenden Ämter innert bestimmter Frist Wahlvorschläge eingereicht werden, welche von mindestens zehn Stimmberechtigten unterzeichnet sein müssen, wobei ein Stimmberechtigter nur einen Wahlvorschlag unterzeichnen darf (§ 34 Abs. 1 und 2 WG). Gleichzeitig mit dem Wahlvorschlag muss die schriftliche Zustimmung der vorgeschlagenen Kandidaten eingereicht werden (§ 34 Abs. 3 WG). § 40 Abs. 1 WG bestimmt alsdann: "Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erklärt die Vorgeschlagenen als gewählt." Sind diese Voraussetzungen einer stillen Wahl nicht erfüllt, so findet ein Urnengang statt, bei dem der Stimmbürger an die erfolgten, auf gedruckten Wahlzetteln erscheinenden Wahlvorschläge nicht gebunden ist, sondern auf den mitverteilten leeren Wahlzetteln seine Stimme auch anderen wählbaren Kandidaten geben kann (§§ 32 und 38 WG). Nötigenfalls findet ein zweiter Wahlgang statt, wobei neue Wahlvorschläge eingereicht werden können und wiederum die Möglichkeit der stillen Wahl besteht (§ 46 WG).
e) Nach Meinung des Beschwerdeführers hätten im vorliegenden Fall die sechs vakanten Stellen von Strafgerichtspräsidenten unter dem Gesichtswinkel der Regelung über die stille Wahl als eine einzige Ämtergruppe behandelt werden müssen, womit die Voraussetzungen einer stillen Wahl wegen der Überzahl von Wahlvorschlägen (sieben Kandidaten für sechs Ämter) nicht gegeben gewesen wären. Diese Betrachtungsweise wäre dann zulässig und richtig, wenn es lediglich auf die Funktion des zu vergebenden Amtes ankäme und nicht auch auf den Zeitraum, für den die Wahl erfolgen soll. In bezug auf dieses zeitliche Element waren die zu vergebenden Präsidentenämter nicht identisch. Bei vier Ämtern ging es um eine Wiederwahl für die volle Amtsdauer von sechs Jahren (1986-1991), während die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt freigewordenen Ämter lediglich für den Rest der für sie noch laufenden Amtsdauer (1986-1988) zu besetzen waren. Diesen Unterschied verkennt auch der Beschwerdeführer nicht. Er nimmt jedoch an, der basel-städtische Gesetzgeber habe eine Gleichsetzung von Erneuerungswahlen und Ersatzwahlen gewollt, indem er in § 6 des Gerichtsorganisationsgesetzes für die Verteilung von Richterämtern mit ungleicher Amtsdauer auf gewählte Kandidaten ein besonderes Verfahren vorsehe. Unter der Überschrift "Ersatzwahl" bestimmt § 6 des GOG zunächst, dass bei Ausscheiden eines Richters vor Ablauf der Amtsdauer eine "Ersatzwahl" für den Rest seiner Amtsdauer stattzufinden hat (Abs. 1), wobei Ersatzwahlen für Gerichtspräsidenten und für Statthalter "ohne Verzug" und für ausscheidende Richter wenigstens einmal jährlich erfolgen müssen (Abs. 2). Abs. 4 lautet: "Sind gleichzeitig mehrere Stellen von Präsidenten oder Richtern zu ersetzen, deren Amtsdauer nicht zu gleicher Zeit abläuft, so wird in einer Plenarsitzung des Gerichts durch das Los bestimmt, welche Amtsdauer für jeden der Neugewählten gelte." Diese Bestimmung bezieht sich, worauf schon die erwähnte Überschrift des ganzen Paragraphen hindeutet, ausschliesslich auf Fälle von Ersatzwahlen. Der Einwand des Beschwerdeführers, letztlich sei jede Wahl eine Ersatzwahl, soweit es nicht um die Besetzung eines neugeschaffenen Amtes gehe, und die vom Regierungsrat im Verfahren der stillen Wahl vergebenen vier Präsidialämter seien insofern Ersatzwahlen gewesen, als zwei der bisherigen Amtsinhaber nicht mehr kandidiert hätten, überzeugt nicht. Das Gerichtsorganisationsgesetz verwendet den Begriff der Ersatzwahl, wie aus der Umschreibung von § 6 Abs. 1 GOG hervorgeht, durchaus in einem technischen Sinn; es unterscheidet zwischen den allgemeinen, periodischen "Erneuerungswahlen" für eine ganze neue Amtsdauer (§ 2) und den "Ersatzwahlen" für den Rest der laufenden Amtsdauer bei vorzeitigem Austritt eines Gerichtsmitgliedes (§ 6 Abs. 1). Der Randtitel zu § 6 GOG sowie die ersten drei Absätze dieses Paragraphen, welche nur von der Ersatzwahl handeln, sprechen dafür, dass auch der anschliessende Abs. 4 lediglich den Fall der Kumulierung gleichzeitiger Ersatzwahlen für unterschiedlich lange Restperioden regeln will. Auch der Wortlaut von Abs. 4 stützt diese Annahme, indem von zu "ersetzenden" Stellen die Rede ist, deren "Amtsdauer nicht zur gleichen Zeit abläuft", was auf Ersatzwahlen hindeutet. Die dargelegte naheliegende Auslegung ergibt einen vernünftigen Sinn: Sind infolge vorzeitigen Rücktrittes von Richtern, die nicht alle der gleichen sechsjährigen Amtsperiode gemäss § 2 GOG zugehören (und deren Amtsdauer deshalb nicht zur gleichen Zeit abläuft), mehrere Ersatzwahlen vorzunehmen, so können die betreffenden Stellen für das Wahlverfahren als gleichwertig betrachtet und damit zu einer Gruppe zusammengefasst werden, was das Prozedere (insbesondere hinsichtlich der Wahlvorschläge durch die Parteien) vereinfacht; die Zuteilung der unterschiedlich langen Restperioden an die einzelnen Gewählten findet erst nach der Wahl auf dem Weg der Verlosung statt. Es wäre an sich denkbar, dieses Verfahren auch dann anzuwenden, wenn, wie im vorliegenden Fall, Ersatzwahlen und Erneuerungswahlen zeitlich zusammenfallen. Hierin läge allerdings eine Abweichung vom System der sechsjährigen Amtsdauer, wie es in § 2 GOG verankert ist. Zwar müssten nach Auffassung des Beschwerdeführers, da § 6 Abs. 4 GOG von einer Verlosung unter den "Neugewählten" spricht, nur die in einer Erneuerungswahl neu auftretenden Kandidaten und nicht auch die sich zur Wiederwahl stellenden bisherigen Richter dem Verfahren nach § 6 Abs. 4 GOG und damit dem Risiko der Zuteilung einer verkürzten Amtsdauer unterworfen werden. Selbst ein solches Vorgehen stünde jedoch im Widerspruch zu § 2 Abs. 1 Satz 1 GOG, wonach alle Richter, bisherige und neu einzusetzende, anlässlich der Erneuerungswahlen auf die Dauer von sechs Jahren gewählt werden. Das vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Vorgehen liefe auf eine Privilegierung bisheriger Amtsinhaber hinaus, die in § 2 GOG keine Grundlage findet. Der Beschwerdeführer kann schliesslich auch nicht behaupten, dass die von ihm postulierte Auslegung von § 6 Abs. 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes einer bisherigen kantonalen Praxis entspreche. Es besteht damit für das Bundesgericht kein Grund, von der sich an Wortlaut und Systematik des Gesetzes anlehnenden Auslegung, wie sie der Regierungsrat und der Grosse Rat vertreten, abzuweichen. Eine solche Regelung führt zwar insoweit zu einer Einschränkung der Wahlfreiheit des Stimmbürgers, als sie das Zustandekommen stiller Wahlen, wie der vorliegende Fall zeigt, erleichtert. Jeder Stimmbürger hat es jedoch in der Hand, durch Einreichung eines eigenen, zu einer Überzahl von Kandidaten führenden Wahlvorschlages eine Volkswahl zu erzwingen, wenn er mit den von anderer Seite vorgeschlagenen Kandidaten nicht einverstanden ist oder weiteren Kandidaten eine Wahlchance verschaffen will; es ist dazu kein übermässiger Aufwand erforderlich (Sammlung von zehn Unterschriften, Einwilligung eines wählbaren Kandidaten). Wichtig ist, dass in der amtlichen Wahlausschreibung auf die Möglichkeit der stillen Wahl, das Vorschlagsrecht der Stimmbürger und auf die weiteren Regeln über die Durchführung der Wahl in genügender Weise hingewiesen wird (KASPAR LAELY, a.a.O., S. 29). Auch in dieser Hinsicht lässt sich das Vorgehen der basel-städtischen Behörden nicht beanstanden. Die im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 publizierte Wahlanordnung enthielt alle erforderlichen Angaben, und es war daraus ersehbar, dass die Ersatzwahlen für zwei Strafgerichtspräsidien zwar gleichzeitig mit den allgemeinen Erneuerungswahlen für die Gerichte, aber in einem gesonderten Verfahren durchgeführt wurden und mithin auch bezüglich der Wahlvorschläge und einer allfälligen stillen Wahl als gesonderter Vorgang zu behandeln waren. Dementsprechend haben alle politischen Parteien bei ihren Wahlvorschlägen für das Amt eines Strafgerichtspräsidenten zwischen den der Erneuerungswahl und den der Ersatzwahl unterliegenden Stellen differenziert. Es hätte am Beschwerdeführer gelegen, sich rechtzeitig über die geltenden Regeln ins Bild zu setzen, wenn er von den ihm als Stimmbürger in der Vorphase dieser Wahlen zustehenden Rechten Gebrauch machen wollte. Dass der Regierungsrat das im vorliegenden Fall durchgeführte Verfahren im nachhinein selber nicht für befriedigend hält, ändert an der Rechtmässigkeit der angefochtenen Wahlen nichts; der Regierungsrat ist nicht der Meinung, dass die Erneuerungs- und Ersatzwahlen für die Strafgerichtspräsidien in der vom Beschwerdeführer verlangten Weise hätten vereinigt werden müssen, sondern er will in Zukunft in derartigen Fällen die Erneuerungs- und Ersatzwahlen auf verschiedene Termine festlegen, um für die Stimmbürger noch klarere Verhältnisse zu schaffen und um Kandidaten, welche bei den Erneuerungswahlen nicht gewählt werden, eine nochmalige Beteiligung an der später anzusetzenden Ersatzwahl zu ermöglichen (vgl. Antwort des Regierungsrates an den Grossen Rat auf die Interpellation Stark vom 24. September 1985). Auf die Einwände, welche der Beschwerdeführer gegen diese angekündigte neue Praxis erhebt, ist hier nicht einzutreten. Die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Wahlen wurden jedenfalls korrekt durchgeführt. | de | Art. 85 lit. a OG. Kanton Basel-Stadt. Wahl von Strafgerichtspräsidenten. Stille Wahl. Das Wahlrecht der Bürger wird nicht verletzt, wenn bei Erneuerungswahlen von Strafgerichtspräsidenten die hiefür vorgeschlagenen Kandidaten als in stiller Wahl gewählt erklärt werden, weil ihre Zahl mit derjenigen der zu besetzenden Ämter übereinstimmt, und nur für die gleichzeitig angesetzten Ersatzwahlen infolge einer Überzahl von Kandidaten eine Urnenwahl angeordnet wird. Wichtig ist allerdings, dass in der amtlichen Wahlausschreibung auf die Möglichkeit der stillen Wahl, das Vorschlagsrecht der Stimmbürger und auf die weiteren Regeln über die Durchführung der Wahl in genügender Weise hingewiesen wird (E. 2). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 233
Gemäss § 1 Abs. 5 des basel-städtischen Gesetzes betreffend Wahl und Organisation der Gerichte und der richterlichen Beamtungen vom 27. Juni 1895 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) besteht das Strafgericht aus acht Präsidenten und dreizehn Richtern. Diese werden auf eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt, wobei für die Hälfte der Richter alle drei Jahre Erneuerungswahlen stattfinden (§ 2 Abs. 1 GOG). Die Wahl erfolgt im Majorzsystem durch die stimmberechtigte Bevölkerung des Kantons in einem Wahlkreis und richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Gesetzes betreffend Wahlen und Abstimmungen vom 29. April 1976 (Wahlgesetz, WG), welches in § 40 u.a. für solche Richterämter die Möglichkeit der stillen Wahl vorsieht. ("Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erklärt die Vorgeschlagenen als gewählt.")
Am 31. Dezember 1985 lief für die Hälfte der acht Strafgerichtspräsidenten die sechsjährige Amtsdauer ab. Zwei dieser vier Präsidenten erklärten schon Ende 1984 ihren Rücktritt auf diesen Termin, d.h. den Verzicht auf die Wiederwahl für eine neue Amtsdauer. Am 10. und 11. Mai 1985 erklärten zwei weitere Strafgerichtspräsidenten, deren Amtsdauer noch bis zum 31. Dezember 1988 lief, ihren (vorzeitigen) Rücktritt auf den 31. Dezember 1985.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt ging davon aus, dass die Erneuerungswahl für die vier Präsidentenämter mit ablaufender Amtsdauer und die Ersatzwahl für die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt auf den gleichen Zeitpunkt hin frei werdenden Präsidentenämter in getrennten Verfahren durchzuführen seien. Er liess im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 die erstgenannten vier Ämter im Rahmen der Bekanntmachung der allgemeinen "Erneuerungswahlen in die Gerichte (Ablauf der Amtsperiode 1985)" ausschreiben und anschliessend gesondert auf die "Ersatzwahl von zwei Präsidenten des Strafgerichtes (Ablauf der Amtsperiode 1988)" hinweisen, wobei sowohl die allgemeine Erneuerungswahl für die Gerichte wie auch die erwähnte Ersatzwahl auf das Wochenende vom 20.-22. September 1985 und ein allfälliger zweiter Wahlgang auf den 18.-20. Oktober 1985 festgesetzt wurden.
Mit Beschluss vom 20. August 1985, publiziert im Kantonsblatt vom 24. August 1985, stellte der Regierungsrat fest, dass für die Erneuerungswahl von vier Präsidenten des Strafgerichtes lediglich vier Kandidaten vorgeschlagen und diese damit (wie auch noch weitere Gruppen von Richtern) gemäss § 40 des Wahlgesetzes als in stiller Wahl gewählt zu erklären seien; der für diese Ämter auf den 20.-22. September 1985 angesetzte Wahlgang wurde dementsprechend widerrufen. Für die zur Ersatzwahl in zwei Strafgerichtspräsidien vorgeschlagenen drei Kandidaten blieb es dagegen bei der angesetzten Urnenwahl.
Hansueli Moser-Ehinger, stimmberechtigter Einwohner des Kantons Basel-Stadt, erhob am 29. August 1985 gegen diesen Beschluss über die stille Wahl von vier Strafgerichtspräsidenten Einsprache beim Regierungsrat mit dem Begehren, die Strafgerichtspräsidentenwahlen so anzusetzen, dass die Stimmbürger in einem einzigen Wahlverfahren ohne Einschränkung über die Besetzung aller sechs Stellen entscheiden könnten. Nachdem er auf dieses Begehren bis dahin noch keine Antwort erhalten hatte, reichte Hansueli Moser-Ehinger am 19. September 1985 beim Bundesgericht eine Stimmrechtsbeschwerde ein.
Gegen die am 20.-22. September 1985 durchgeführten Ersatzwahlen, in welchen zwei Kandidaten im ersten Wahlgang gewählt wurden und der dritte ausschied, erhob Hansueli Moser-Ehinger am 30. September 1985 erneut Einsprache beim Regierungsrat, u.a. mit dem zusätzlichen Begehren, die Wahl vom 20.-22. September 1985 aufzuheben. Mit Beschluss vom 21. November 1985 wies der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt die beiden Einsprachen des Beschwerdeführers ab und validierte gleichzeitig alle erfolgten Wahlen (Kantonsblatt vom 23. November 1985). Im Anschluss an diesen Beschluss des Grossen Rates erhob Hansueli Moser-Ehinger am 11. Dezember 1985 eine zweite Stimmrechtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der von den obersten kantonalen Organen vertretenen Auslegung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117 /118 E. 2a; 194 E. 4a; 197 E. 2a; 202 E. 2, je mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung des Beschwerdeführers beeinträchtigt das angewandte Wahlverfahren das Wahlrecht und die Wahlfreiheit des Bürgers, indem für vier der zu vergebenden sechs Präsidentenämter keine Volkswahl, sondern eine stille Wahl stattgefunden habe, obwohl die Zahl der vorgeschlagenen Kandidaten höher gewesen sei als jene der zu besetzenden Ämter. Durch eine solche Teilung der Strafgerichtspräsidentenwahl in zwei Pakete werde dem Stimmbürger die Möglichkeit genommen, wiederkandidierende bisherige Strafgerichtspräsidenten abzuwählen, indem er für einen der andern Kandidaten stimme; der Stimmbürger verliere auch die Möglichkeit, statt der vier vom Regierungsrat als in stiller Wahl gewählt erklärten neuen Präsidenten andere, für dasselbe Amt kandidierende Bewerber zu wählen; die Wahl aus sieben Bewerbern für sechs Präsidien werde auf eine Wahl aus drei Bewerbern für zwei Präsidien reduziert; den politischen Parteien werde ermöglicht, durch abgesprochene Plazierung in den richtigen Wahlkomplex einzelne Kandidaten zu bevorzugen, d.h. ihnen ein Präsidium ohne Wahlverfahren zuzuhalten, andere Kandidaten aber in ein echtes Wahlverfahren zu verweisen.
c) Der Beschwerdeführer schildert die Auswirkungen des hier angewandten Wahlverfahrens an sich zutreffend. Die Frage ist, ob dieses Verfahren auf einer richtigen Auslegung der massgebenden Vorschriften beruht. Dass die in § 40 des basel-städtischen Wahlgesetzes vorgesehene Einrichtung der stillen Wahl, welche in gleicher oder ähnlicher Form auch in andern Kantonen und im Bund existiert (vgl. Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 282; KASPAR LAELY, Die stille Wahl in der Demokratie, Diss. Bern 1951, S. 17-27), schon an sich gegen übergeordnetes kantonales oder eidgenössisches Recht verstosse, wird vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht; zu prüfen ist lediglich die Handhabung der angerufenen Vorschriften des kantonalen Wahlgesetzes und des kantonalen Gerichtsorganisationsgesetzes.
d) Die hier in Frage stehenden Richterwahlen finden nach dem in §§ 32 ff. des Wahlgesetzes vorgesehenen Majorzverfahren statt. Danach können für die zu besetzenden Ämter innert bestimmter Frist Wahlvorschläge eingereicht werden, welche von mindestens zehn Stimmberechtigten unterzeichnet sein müssen, wobei ein Stimmberechtigter nur einen Wahlvorschlag unterzeichnen darf (§ 34 Abs. 1 und 2 WG). Gleichzeitig mit dem Wahlvorschlag muss die schriftliche Zustimmung der vorgeschlagenen Kandidaten eingereicht werden (§ 34 Abs. 3 WG). § 40 Abs. 1 WG bestimmt alsdann: "Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erklärt die Vorgeschlagenen als gewählt." Sind diese Voraussetzungen einer stillen Wahl nicht erfüllt, so findet ein Urnengang statt, bei dem der Stimmbürger an die erfolgten, auf gedruckten Wahlzetteln erscheinenden Wahlvorschläge nicht gebunden ist, sondern auf den mitverteilten leeren Wahlzetteln seine Stimme auch anderen wählbaren Kandidaten geben kann (§§ 32 und 38 WG). Nötigenfalls findet ein zweiter Wahlgang statt, wobei neue Wahlvorschläge eingereicht werden können und wiederum die Möglichkeit der stillen Wahl besteht (§ 46 WG).
e) Nach Meinung des Beschwerdeführers hätten im vorliegenden Fall die sechs vakanten Stellen von Strafgerichtspräsidenten unter dem Gesichtswinkel der Regelung über die stille Wahl als eine einzige Ämtergruppe behandelt werden müssen, womit die Voraussetzungen einer stillen Wahl wegen der Überzahl von Wahlvorschlägen (sieben Kandidaten für sechs Ämter) nicht gegeben gewesen wären. Diese Betrachtungsweise wäre dann zulässig und richtig, wenn es lediglich auf die Funktion des zu vergebenden Amtes ankäme und nicht auch auf den Zeitraum, für den die Wahl erfolgen soll. In bezug auf dieses zeitliche Element waren die zu vergebenden Präsidentenämter nicht identisch. Bei vier Ämtern ging es um eine Wiederwahl für die volle Amtsdauer von sechs Jahren (1986-1991), während die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt freigewordenen Ämter lediglich für den Rest der für sie noch laufenden Amtsdauer (1986-1988) zu besetzen waren. Diesen Unterschied verkennt auch der Beschwerdeführer nicht. Er nimmt jedoch an, der basel-städtische Gesetzgeber habe eine Gleichsetzung von Erneuerungswahlen und Ersatzwahlen gewollt, indem er in § 6 des Gerichtsorganisationsgesetzes für die Verteilung von Richterämtern mit ungleicher Amtsdauer auf gewählte Kandidaten ein besonderes Verfahren vorsehe. Unter der Überschrift "Ersatzwahl" bestimmt § 6 des GOG zunächst, dass bei Ausscheiden eines Richters vor Ablauf der Amtsdauer eine "Ersatzwahl" für den Rest seiner Amtsdauer stattzufinden hat (Abs. 1), wobei Ersatzwahlen für Gerichtspräsidenten und für Statthalter "ohne Verzug" und für ausscheidende Richter wenigstens einmal jährlich erfolgen müssen (Abs. 2). Abs. 4 lautet: "Sind gleichzeitig mehrere Stellen von Präsidenten oder Richtern zu ersetzen, deren Amtsdauer nicht zu gleicher Zeit abläuft, so wird in einer Plenarsitzung des Gerichts durch das Los bestimmt, welche Amtsdauer für jeden der Neugewählten gelte." Diese Bestimmung bezieht sich, worauf schon die erwähnte Überschrift des ganzen Paragraphen hindeutet, ausschliesslich auf Fälle von Ersatzwahlen. Der Einwand des Beschwerdeführers, letztlich sei jede Wahl eine Ersatzwahl, soweit es nicht um die Besetzung eines neugeschaffenen Amtes gehe, und die vom Regierungsrat im Verfahren der stillen Wahl vergebenen vier Präsidialämter seien insofern Ersatzwahlen gewesen, als zwei der bisherigen Amtsinhaber nicht mehr kandidiert hätten, überzeugt nicht. Das Gerichtsorganisationsgesetz verwendet den Begriff der Ersatzwahl, wie aus der Umschreibung von § 6 Abs. 1 GOG hervorgeht, durchaus in einem technischen Sinn; es unterscheidet zwischen den allgemeinen, periodischen "Erneuerungswahlen" für eine ganze neue Amtsdauer (§ 2) und den "Ersatzwahlen" für den Rest der laufenden Amtsdauer bei vorzeitigem Austritt eines Gerichtsmitgliedes (§ 6 Abs. 1). Der Randtitel zu § 6 GOG sowie die ersten drei Absätze dieses Paragraphen, welche nur von der Ersatzwahl handeln, sprechen dafür, dass auch der anschliessende Abs. 4 lediglich den Fall der Kumulierung gleichzeitiger Ersatzwahlen für unterschiedlich lange Restperioden regeln will. Auch der Wortlaut von Abs. 4 stützt diese Annahme, indem von zu "ersetzenden" Stellen die Rede ist, deren "Amtsdauer nicht zur gleichen Zeit abläuft", was auf Ersatzwahlen hindeutet. Die dargelegte naheliegende Auslegung ergibt einen vernünftigen Sinn: Sind infolge vorzeitigen Rücktrittes von Richtern, die nicht alle der gleichen sechsjährigen Amtsperiode gemäss § 2 GOG zugehören (und deren Amtsdauer deshalb nicht zur gleichen Zeit abläuft), mehrere Ersatzwahlen vorzunehmen, so können die betreffenden Stellen für das Wahlverfahren als gleichwertig betrachtet und damit zu einer Gruppe zusammengefasst werden, was das Prozedere (insbesondere hinsichtlich der Wahlvorschläge durch die Parteien) vereinfacht; die Zuteilung der unterschiedlich langen Restperioden an die einzelnen Gewählten findet erst nach der Wahl auf dem Weg der Verlosung statt. Es wäre an sich denkbar, dieses Verfahren auch dann anzuwenden, wenn, wie im vorliegenden Fall, Ersatzwahlen und Erneuerungswahlen zeitlich zusammenfallen. Hierin läge allerdings eine Abweichung vom System der sechsjährigen Amtsdauer, wie es in § 2 GOG verankert ist. Zwar müssten nach Auffassung des Beschwerdeführers, da § 6 Abs. 4 GOG von einer Verlosung unter den "Neugewählten" spricht, nur die in einer Erneuerungswahl neu auftretenden Kandidaten und nicht auch die sich zur Wiederwahl stellenden bisherigen Richter dem Verfahren nach § 6 Abs. 4 GOG und damit dem Risiko der Zuteilung einer verkürzten Amtsdauer unterworfen werden. Selbst ein solches Vorgehen stünde jedoch im Widerspruch zu § 2 Abs. 1 Satz 1 GOG, wonach alle Richter, bisherige und neu einzusetzende, anlässlich der Erneuerungswahlen auf die Dauer von sechs Jahren gewählt werden. Das vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Vorgehen liefe auf eine Privilegierung bisheriger Amtsinhaber hinaus, die in § 2 GOG keine Grundlage findet. Der Beschwerdeführer kann schliesslich auch nicht behaupten, dass die von ihm postulierte Auslegung von § 6 Abs. 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes einer bisherigen kantonalen Praxis entspreche. Es besteht damit für das Bundesgericht kein Grund, von der sich an Wortlaut und Systematik des Gesetzes anlehnenden Auslegung, wie sie der Regierungsrat und der Grosse Rat vertreten, abzuweichen. Eine solche Regelung führt zwar insoweit zu einer Einschränkung der Wahlfreiheit des Stimmbürgers, als sie das Zustandekommen stiller Wahlen, wie der vorliegende Fall zeigt, erleichtert. Jeder Stimmbürger hat es jedoch in der Hand, durch Einreichung eines eigenen, zu einer Überzahl von Kandidaten führenden Wahlvorschlages eine Volkswahl zu erzwingen, wenn er mit den von anderer Seite vorgeschlagenen Kandidaten nicht einverstanden ist oder weiteren Kandidaten eine Wahlchance verschaffen will; es ist dazu kein übermässiger Aufwand erforderlich (Sammlung von zehn Unterschriften, Einwilligung eines wählbaren Kandidaten). Wichtig ist, dass in der amtlichen Wahlausschreibung auf die Möglichkeit der stillen Wahl, das Vorschlagsrecht der Stimmbürger und auf die weiteren Regeln über die Durchführung der Wahl in genügender Weise hingewiesen wird (KASPAR LAELY, a.a.O., S. 29). Auch in dieser Hinsicht lässt sich das Vorgehen der basel-städtischen Behörden nicht beanstanden. Die im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 publizierte Wahlanordnung enthielt alle erforderlichen Angaben, und es war daraus ersehbar, dass die Ersatzwahlen für zwei Strafgerichtspräsidien zwar gleichzeitig mit den allgemeinen Erneuerungswahlen für die Gerichte, aber in einem gesonderten Verfahren durchgeführt wurden und mithin auch bezüglich der Wahlvorschläge und einer allfälligen stillen Wahl als gesonderter Vorgang zu behandeln waren. Dementsprechend haben alle politischen Parteien bei ihren Wahlvorschlägen für das Amt eines Strafgerichtspräsidenten zwischen den der Erneuerungswahl und den der Ersatzwahl unterliegenden Stellen differenziert. Es hätte am Beschwerdeführer gelegen, sich rechtzeitig über die geltenden Regeln ins Bild zu setzen, wenn er von den ihm als Stimmbürger in der Vorphase dieser Wahlen zustehenden Rechten Gebrauch machen wollte. Dass der Regierungsrat das im vorliegenden Fall durchgeführte Verfahren im nachhinein selber nicht für befriedigend hält, ändert an der Rechtmässigkeit der angefochtenen Wahlen nichts; der Regierungsrat ist nicht der Meinung, dass die Erneuerungs- und Ersatzwahlen für die Strafgerichtspräsidien in der vom Beschwerdeführer verlangten Weise hätten vereinigt werden müssen, sondern er will in Zukunft in derartigen Fällen die Erneuerungs- und Ersatzwahlen auf verschiedene Termine festlegen, um für die Stimmbürger noch klarere Verhältnisse zu schaffen und um Kandidaten, welche bei den Erneuerungswahlen nicht gewählt werden, eine nochmalige Beteiligung an der später anzusetzenden Ersatzwahl zu ermöglichen (vgl. Antwort des Regierungsrates an den Grossen Rat auf die Interpellation Stark vom 24. September 1985). Auf die Einwände, welche der Beschwerdeführer gegen diese angekündigte neue Praxis erhebt, ist hier nicht einzutreten. Die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Wahlen wurden jedenfalls korrekt durchgeführt. | de | Art. 85 let. a OJ. Canton de Bâle-Ville. Election de présidents du Tribunal pénal. Election tacite. N'est pas contraire au droit de vote des citoyens le fait de proclamer tacitement élus, parce qu'en nombre égal à celui des postes disponibles, les candidats proposés pour l'élection périodique de présidents du Tribunal pénal et d'ordonner un scrutin, en raison du surnombre des candidats, uniquement pour l'élection complémentaire fixée à la même date. Il importe toutefois que l'avis de convocation des électeurs soit suffisamment explicite quant à l'éventualité d'une élection tacite, au droit des citoyens de proposer des candidats et aux autres règles régissant l'exécution de l'élection (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,845 | 112 Ia 233 | 112 Ia 233
Sachverhalt ab Seite 233
Gemäss § 1 Abs. 5 des basel-städtischen Gesetzes betreffend Wahl und Organisation der Gerichte und der richterlichen Beamtungen vom 27. Juni 1895 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) besteht das Strafgericht aus acht Präsidenten und dreizehn Richtern. Diese werden auf eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt, wobei für die Hälfte der Richter alle drei Jahre Erneuerungswahlen stattfinden (§ 2 Abs. 1 GOG). Die Wahl erfolgt im Majorzsystem durch die stimmberechtigte Bevölkerung des Kantons in einem Wahlkreis und richtet sich nach den Vorschriften des kantonalen Gesetzes betreffend Wahlen und Abstimmungen vom 29. April 1976 (Wahlgesetz, WG), welches in § 40 u.a. für solche Richterämter die Möglichkeit der stillen Wahl vorsieht. ("Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erklärt die Vorgeschlagenen als gewählt.")
Am 31. Dezember 1985 lief für die Hälfte der acht Strafgerichtspräsidenten die sechsjährige Amtsdauer ab. Zwei dieser vier Präsidenten erklärten schon Ende 1984 ihren Rücktritt auf diesen Termin, d.h. den Verzicht auf die Wiederwahl für eine neue Amtsdauer. Am 10. und 11. Mai 1985 erklärten zwei weitere Strafgerichtspräsidenten, deren Amtsdauer noch bis zum 31. Dezember 1988 lief, ihren (vorzeitigen) Rücktritt auf den 31. Dezember 1985.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt ging davon aus, dass die Erneuerungswahl für die vier Präsidentenämter mit ablaufender Amtsdauer und die Ersatzwahl für die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt auf den gleichen Zeitpunkt hin frei werdenden Präsidentenämter in getrennten Verfahren durchzuführen seien. Er liess im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 die erstgenannten vier Ämter im Rahmen der Bekanntmachung der allgemeinen "Erneuerungswahlen in die Gerichte (Ablauf der Amtsperiode 1985)" ausschreiben und anschliessend gesondert auf die "Ersatzwahl von zwei Präsidenten des Strafgerichtes (Ablauf der Amtsperiode 1988)" hinweisen, wobei sowohl die allgemeine Erneuerungswahl für die Gerichte wie auch die erwähnte Ersatzwahl auf das Wochenende vom 20.-22. September 1985 und ein allfälliger zweiter Wahlgang auf den 18.-20. Oktober 1985 festgesetzt wurden.
Mit Beschluss vom 20. August 1985, publiziert im Kantonsblatt vom 24. August 1985, stellte der Regierungsrat fest, dass für die Erneuerungswahl von vier Präsidenten des Strafgerichtes lediglich vier Kandidaten vorgeschlagen und diese damit (wie auch noch weitere Gruppen von Richtern) gemäss § 40 des Wahlgesetzes als in stiller Wahl gewählt zu erklären seien; der für diese Ämter auf den 20.-22. September 1985 angesetzte Wahlgang wurde dementsprechend widerrufen. Für die zur Ersatzwahl in zwei Strafgerichtspräsidien vorgeschlagenen drei Kandidaten blieb es dagegen bei der angesetzten Urnenwahl.
Hansueli Moser-Ehinger, stimmberechtigter Einwohner des Kantons Basel-Stadt, erhob am 29. August 1985 gegen diesen Beschluss über die stille Wahl von vier Strafgerichtspräsidenten Einsprache beim Regierungsrat mit dem Begehren, die Strafgerichtspräsidentenwahlen so anzusetzen, dass die Stimmbürger in einem einzigen Wahlverfahren ohne Einschränkung über die Besetzung aller sechs Stellen entscheiden könnten. Nachdem er auf dieses Begehren bis dahin noch keine Antwort erhalten hatte, reichte Hansueli Moser-Ehinger am 19. September 1985 beim Bundesgericht eine Stimmrechtsbeschwerde ein.
Gegen die am 20.-22. September 1985 durchgeführten Ersatzwahlen, in welchen zwei Kandidaten im ersten Wahlgang gewählt wurden und der dritte ausschied, erhob Hansueli Moser-Ehinger am 30. September 1985 erneut Einsprache beim Regierungsrat, u.a. mit dem zusätzlichen Begehren, die Wahl vom 20.-22. September 1985 aufzuheben. Mit Beschluss vom 21. November 1985 wies der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt die beiden Einsprachen des Beschwerdeführers ab und validierte gleichzeitig alle erfolgten Wahlen (Kantonsblatt vom 23. November 1985). Im Anschluss an diesen Beschluss des Grossen Rates erhob Hansueli Moser-Ehinger am 11. Dezember 1985 eine zweite Stimmrechtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenhängen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der von den obersten kantonalen Organen vertretenen Auslegung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117 /118 E. 2a; 194 E. 4a; 197 E. 2a; 202 E. 2, je mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung des Beschwerdeführers beeinträchtigt das angewandte Wahlverfahren das Wahlrecht und die Wahlfreiheit des Bürgers, indem für vier der zu vergebenden sechs Präsidentenämter keine Volkswahl, sondern eine stille Wahl stattgefunden habe, obwohl die Zahl der vorgeschlagenen Kandidaten höher gewesen sei als jene der zu besetzenden Ämter. Durch eine solche Teilung der Strafgerichtspräsidentenwahl in zwei Pakete werde dem Stimmbürger die Möglichkeit genommen, wiederkandidierende bisherige Strafgerichtspräsidenten abzuwählen, indem er für einen der andern Kandidaten stimme; der Stimmbürger verliere auch die Möglichkeit, statt der vier vom Regierungsrat als in stiller Wahl gewählt erklärten neuen Präsidenten andere, für dasselbe Amt kandidierende Bewerber zu wählen; die Wahl aus sieben Bewerbern für sechs Präsidien werde auf eine Wahl aus drei Bewerbern für zwei Präsidien reduziert; den politischen Parteien werde ermöglicht, durch abgesprochene Plazierung in den richtigen Wahlkomplex einzelne Kandidaten zu bevorzugen, d.h. ihnen ein Präsidium ohne Wahlverfahren zuzuhalten, andere Kandidaten aber in ein echtes Wahlverfahren zu verweisen.
c) Der Beschwerdeführer schildert die Auswirkungen des hier angewandten Wahlverfahrens an sich zutreffend. Die Frage ist, ob dieses Verfahren auf einer richtigen Auslegung der massgebenden Vorschriften beruht. Dass die in § 40 des basel-städtischen Wahlgesetzes vorgesehene Einrichtung der stillen Wahl, welche in gleicher oder ähnlicher Form auch in andern Kantonen und im Bund existiert (vgl. Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 282; KASPAR LAELY, Die stille Wahl in der Demokratie, Diss. Bern 1951, S. 17-27), schon an sich gegen übergeordnetes kantonales oder eidgenössisches Recht verstosse, wird vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht; zu prüfen ist lediglich die Handhabung der angerufenen Vorschriften des kantonalen Wahlgesetzes und des kantonalen Gerichtsorganisationsgesetzes.
d) Die hier in Frage stehenden Richterwahlen finden nach dem in §§ 32 ff. des Wahlgesetzes vorgesehenen Majorzverfahren statt. Danach können für die zu besetzenden Ämter innert bestimmter Frist Wahlvorschläge eingereicht werden, welche von mindestens zehn Stimmberechtigten unterzeichnet sein müssen, wobei ein Stimmberechtigter nur einen Wahlvorschlag unterzeichnen darf (§ 34 Abs. 1 und 2 WG). Gleichzeitig mit dem Wahlvorschlag muss die schriftliche Zustimmung der vorgeschlagenen Kandidaten eingereicht werden (§ 34 Abs. 3 WG). § 40 Abs. 1 WG bestimmt alsdann: "Ist bei Wahlen die Zahl der Vorgeschlagenen gleich gross wie die Zahl der zu Wählenden, so findet keine Wahlhandlung statt. Der Regierungsrat widerruft den angesetzten Wahlgang und erklärt die Vorgeschlagenen als gewählt." Sind diese Voraussetzungen einer stillen Wahl nicht erfüllt, so findet ein Urnengang statt, bei dem der Stimmbürger an die erfolgten, auf gedruckten Wahlzetteln erscheinenden Wahlvorschläge nicht gebunden ist, sondern auf den mitverteilten leeren Wahlzetteln seine Stimme auch anderen wählbaren Kandidaten geben kann (§§ 32 und 38 WG). Nötigenfalls findet ein zweiter Wahlgang statt, wobei neue Wahlvorschläge eingereicht werden können und wiederum die Möglichkeit der stillen Wahl besteht (§ 46 WG).
e) Nach Meinung des Beschwerdeführers hätten im vorliegenden Fall die sechs vakanten Stellen von Strafgerichtspräsidenten unter dem Gesichtswinkel der Regelung über die stille Wahl als eine einzige Ämtergruppe behandelt werden müssen, womit die Voraussetzungen einer stillen Wahl wegen der Überzahl von Wahlvorschlägen (sieben Kandidaten für sechs Ämter) nicht gegeben gewesen wären. Diese Betrachtungsweise wäre dann zulässig und richtig, wenn es lediglich auf die Funktion des zu vergebenden Amtes ankäme und nicht auch auf den Zeitraum, für den die Wahl erfolgen soll. In bezug auf dieses zeitliche Element waren die zu vergebenden Präsidentenämter nicht identisch. Bei vier Ämtern ging es um eine Wiederwahl für die volle Amtsdauer von sechs Jahren (1986-1991), während die beiden weiteren, durch vorzeitigen Rücktritt freigewordenen Ämter lediglich für den Rest der für sie noch laufenden Amtsdauer (1986-1988) zu besetzen waren. Diesen Unterschied verkennt auch der Beschwerdeführer nicht. Er nimmt jedoch an, der basel-städtische Gesetzgeber habe eine Gleichsetzung von Erneuerungswahlen und Ersatzwahlen gewollt, indem er in § 6 des Gerichtsorganisationsgesetzes für die Verteilung von Richterämtern mit ungleicher Amtsdauer auf gewählte Kandidaten ein besonderes Verfahren vorsehe. Unter der Überschrift "Ersatzwahl" bestimmt § 6 des GOG zunächst, dass bei Ausscheiden eines Richters vor Ablauf der Amtsdauer eine "Ersatzwahl" für den Rest seiner Amtsdauer stattzufinden hat (Abs. 1), wobei Ersatzwahlen für Gerichtspräsidenten und für Statthalter "ohne Verzug" und für ausscheidende Richter wenigstens einmal jährlich erfolgen müssen (Abs. 2). Abs. 4 lautet: "Sind gleichzeitig mehrere Stellen von Präsidenten oder Richtern zu ersetzen, deren Amtsdauer nicht zu gleicher Zeit abläuft, so wird in einer Plenarsitzung des Gerichts durch das Los bestimmt, welche Amtsdauer für jeden der Neugewählten gelte." Diese Bestimmung bezieht sich, worauf schon die erwähnte Überschrift des ganzen Paragraphen hindeutet, ausschliesslich auf Fälle von Ersatzwahlen. Der Einwand des Beschwerdeführers, letztlich sei jede Wahl eine Ersatzwahl, soweit es nicht um die Besetzung eines neugeschaffenen Amtes gehe, und die vom Regierungsrat im Verfahren der stillen Wahl vergebenen vier Präsidialämter seien insofern Ersatzwahlen gewesen, als zwei der bisherigen Amtsinhaber nicht mehr kandidiert hätten, überzeugt nicht. Das Gerichtsorganisationsgesetz verwendet den Begriff der Ersatzwahl, wie aus der Umschreibung von § 6 Abs. 1 GOG hervorgeht, durchaus in einem technischen Sinn; es unterscheidet zwischen den allgemeinen, periodischen "Erneuerungswahlen" für eine ganze neue Amtsdauer (§ 2) und den "Ersatzwahlen" für den Rest der laufenden Amtsdauer bei vorzeitigem Austritt eines Gerichtsmitgliedes (§ 6 Abs. 1). Der Randtitel zu § 6 GOG sowie die ersten drei Absätze dieses Paragraphen, welche nur von der Ersatzwahl handeln, sprechen dafür, dass auch der anschliessende Abs. 4 lediglich den Fall der Kumulierung gleichzeitiger Ersatzwahlen für unterschiedlich lange Restperioden regeln will. Auch der Wortlaut von Abs. 4 stützt diese Annahme, indem von zu "ersetzenden" Stellen die Rede ist, deren "Amtsdauer nicht zur gleichen Zeit abläuft", was auf Ersatzwahlen hindeutet. Die dargelegte naheliegende Auslegung ergibt einen vernünftigen Sinn: Sind infolge vorzeitigen Rücktrittes von Richtern, die nicht alle der gleichen sechsjährigen Amtsperiode gemäss § 2 GOG zugehören (und deren Amtsdauer deshalb nicht zur gleichen Zeit abläuft), mehrere Ersatzwahlen vorzunehmen, so können die betreffenden Stellen für das Wahlverfahren als gleichwertig betrachtet und damit zu einer Gruppe zusammengefasst werden, was das Prozedere (insbesondere hinsichtlich der Wahlvorschläge durch die Parteien) vereinfacht; die Zuteilung der unterschiedlich langen Restperioden an die einzelnen Gewählten findet erst nach der Wahl auf dem Weg der Verlosung statt. Es wäre an sich denkbar, dieses Verfahren auch dann anzuwenden, wenn, wie im vorliegenden Fall, Ersatzwahlen und Erneuerungswahlen zeitlich zusammenfallen. Hierin läge allerdings eine Abweichung vom System der sechsjährigen Amtsdauer, wie es in § 2 GOG verankert ist. Zwar müssten nach Auffassung des Beschwerdeführers, da § 6 Abs. 4 GOG von einer Verlosung unter den "Neugewählten" spricht, nur die in einer Erneuerungswahl neu auftretenden Kandidaten und nicht auch die sich zur Wiederwahl stellenden bisherigen Richter dem Verfahren nach § 6 Abs. 4 GOG und damit dem Risiko der Zuteilung einer verkürzten Amtsdauer unterworfen werden. Selbst ein solches Vorgehen stünde jedoch im Widerspruch zu § 2 Abs. 1 Satz 1 GOG, wonach alle Richter, bisherige und neu einzusetzende, anlässlich der Erneuerungswahlen auf die Dauer von sechs Jahren gewählt werden. Das vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Vorgehen liefe auf eine Privilegierung bisheriger Amtsinhaber hinaus, die in § 2 GOG keine Grundlage findet. Der Beschwerdeführer kann schliesslich auch nicht behaupten, dass die von ihm postulierte Auslegung von § 6 Abs. 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes einer bisherigen kantonalen Praxis entspreche. Es besteht damit für das Bundesgericht kein Grund, von der sich an Wortlaut und Systematik des Gesetzes anlehnenden Auslegung, wie sie der Regierungsrat und der Grosse Rat vertreten, abzuweichen. Eine solche Regelung führt zwar insoweit zu einer Einschränkung der Wahlfreiheit des Stimmbürgers, als sie das Zustandekommen stiller Wahlen, wie der vorliegende Fall zeigt, erleichtert. Jeder Stimmbürger hat es jedoch in der Hand, durch Einreichung eines eigenen, zu einer Überzahl von Kandidaten führenden Wahlvorschlages eine Volkswahl zu erzwingen, wenn er mit den von anderer Seite vorgeschlagenen Kandidaten nicht einverstanden ist oder weiteren Kandidaten eine Wahlchance verschaffen will; es ist dazu kein übermässiger Aufwand erforderlich (Sammlung von zehn Unterschriften, Einwilligung eines wählbaren Kandidaten). Wichtig ist, dass in der amtlichen Wahlausschreibung auf die Möglichkeit der stillen Wahl, das Vorschlagsrecht der Stimmbürger und auf die weiteren Regeln über die Durchführung der Wahl in genügender Weise hingewiesen wird (KASPAR LAELY, a.a.O., S. 29). Auch in dieser Hinsicht lässt sich das Vorgehen der basel-städtischen Behörden nicht beanstanden. Die im Kantonsblatt vom 5. Juni 1985 publizierte Wahlanordnung enthielt alle erforderlichen Angaben, und es war daraus ersehbar, dass die Ersatzwahlen für zwei Strafgerichtspräsidien zwar gleichzeitig mit den allgemeinen Erneuerungswahlen für die Gerichte, aber in einem gesonderten Verfahren durchgeführt wurden und mithin auch bezüglich der Wahlvorschläge und einer allfälligen stillen Wahl als gesonderter Vorgang zu behandeln waren. Dementsprechend haben alle politischen Parteien bei ihren Wahlvorschlägen für das Amt eines Strafgerichtspräsidenten zwischen den der Erneuerungswahl und den der Ersatzwahl unterliegenden Stellen differenziert. Es hätte am Beschwerdeführer gelegen, sich rechtzeitig über die geltenden Regeln ins Bild zu setzen, wenn er von den ihm als Stimmbürger in der Vorphase dieser Wahlen zustehenden Rechten Gebrauch machen wollte. Dass der Regierungsrat das im vorliegenden Fall durchgeführte Verfahren im nachhinein selber nicht für befriedigend hält, ändert an der Rechtmässigkeit der angefochtenen Wahlen nichts; der Regierungsrat ist nicht der Meinung, dass die Erneuerungs- und Ersatzwahlen für die Strafgerichtspräsidien in der vom Beschwerdeführer verlangten Weise hätten vereinigt werden müssen, sondern er will in Zukunft in derartigen Fällen die Erneuerungs- und Ersatzwahlen auf verschiedene Termine festlegen, um für die Stimmbürger noch klarere Verhältnisse zu schaffen und um Kandidaten, welche bei den Erneuerungswahlen nicht gewählt werden, eine nochmalige Beteiligung an der später anzusetzenden Ersatzwahl zu ermöglichen (vgl. Antwort des Regierungsrates an den Grossen Rat auf die Interpellation Stark vom 24. September 1985). Auf die Einwände, welche der Beschwerdeführer gegen diese angekündigte neue Praxis erhebt, ist hier nicht einzutreten. Die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Wahlen wurden jedenfalls korrekt durchgeführt. | de | Art. 85 lett. a OG. Cantone di Basilea Città. Elezione di presidenti del Tribunale penale. Elezione tacita. Non è contrario al diritto di voto dei cittadini proclamare eletti tacitamente, perché in numero pari a quello dei posti disponibili, i candidati proposti per l'elezione periodica di presidenti del Tribunale penale, e ordinare uno scrutinio, a causa del numero maggiore dei candidati, soltanto per un'elezione complementare fissata per la stessa data. Occorre tuttavia che l'avviso di convocazione degli elettori sia sufficientemente esplicito circa l'eventualità di un'elezione tacita, il diritto dei cittadini di proporre candidati e le altre norme concernenti l'attuazione dell'elezione (consid. 2). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-233%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 240
Die in Form einer allgemeinen Anregung gehaltene Gesetzesinitiative "Volksinitiative für breitere Streuung und massvolle Besteuerung von Wohnungseigentum" umfasst die folgenden Begehren:
1. Sparförderung
Der Kanton fördert eine stärkere Verankerung und breitere Streuung des selbstgenutzten Wohneigentums, indem er das Sparen zum Zweck des Erwerbs von Wohneigentum für den Eigenbedarf steuerlich entlastet. Dadurch sollen vermehrt einkommensschwächere und jüngere Familien Wohneigentum erwerben können.
2. Entlastungsmassnahmen
Der Kanton verzichtet darauf, das Wohnen im eigenen Heim mit Einkommenssteuer zu belasten. Dafür können Schuldzinsen und Unterhaltskosten nur abgezogen werden, soweit sie einen im Gesetz festzulegenden Betrag oder Anteil übersteigen.
In den ersten Jahren nach dem Erwerb von Wohnungseigentum für den Eigenbedarf wird auf die Vermögenssteuer verzichtet, soweit das Vermögen einen im Gesetz festzulegenden Betrag nicht übersteigt.
Die Grundsteuer wird aufgehoben.
3. Wohneigentümer im Pensionsalter
Bei der steuerlichen Veranlagung von selbstgenutztem Wohneigentum ist angemessen Rücksicht zu nehmen auf die persönlichen Verhältnisse von Eigenheimbesitzern und deren Ehegatten im Pensionsalter.
Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen erklärte mit Beschluss vom 7. Mai 1985 das Initiativbegehren wegen Verstosses gegen Art. 4 BV als rechtswidrig und schrieb es ab.
Verschiedene Stimmbürger erhoben dagegen staatsrechtliche Beschwerde. Sie sind der Meinung, die Initiative könne in dem zu erlassenden Gesetz verfassungskonform konkretisiert werden, weshalb ihre Ungültigerklärung das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletze. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Umstritten und zu prüfen ist lediglich die Frage, ob der Verzicht auf die Belastung des Wohnens im eigenen Heim mit der Einkommenssteuer gemäss Ziffer 2 des Initiativbegehrens die Rechtsgleichheit verletzt und gegen Art. 4 BV verstösst.
a) Der Regierungsrat führt in seiner Botschaft vom 11. Dezember 1984 dazu aus, der Verzicht auf die Besteuerung des Eigenmietwertes bedeute eine Begünstigung des Grundeigentümers, der seine Liegenschaft bewohne. Werde davon ausgegangen, dass die Besteuerung des Eigenmietwertes der rechtsgleichen Behandlung des Mieters einerseits und des Haus- oder Wohnungseigentümers, der seine Liegenschaft selber nutze, anderseits diene, so stelle deren Preisgabe die Allgemeinheit der Steuer, die Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und die Steuergerechtigkeit in Frage. Dies bedeute einen einschneidenden Einbruch in das heute in allen Kantonen verankerte System der Gesamtreineinkommensbesteuerung, wonach ohne Unterschied, ob das Einkommen dem Steuerpflichtigen in Form von Geld oder von Naturalien zufliesse, alle Einkünfte der Steuerpflicht unterstellt seien. Auch die Nutzung von Grundeigentum stelle aber eine Einkunft dar.
b) Das Bundesgericht hat im Entscheid vom 13. April 1983 i.S. AVLOCA ausgeführt, die Besteuerung des Eigenmietwertes sei eine Besonderheit, weil andere Nutzungserträge nicht steuerrechtlich erfasst werden. Der Mietwert einer Liegenschaft sei jedoch nicht, wie von gewisser Seite behauptet werde, ein fiktives Einkommen. Der Eigentümer, der seine eigene Wohnung bewohne, ziehe daraus zwar kein Bareinkommen; er erhalte hingegen aus seinem Immobiliarvermögen ein Naturaleinkommen, das zu seinen übrigen Einkünften hinzukomme. Dabei handle es sich um einen Nutzungsertrag, der einen wirtschaftlichen Wert habe und der dem Mietzins entspreche, den der Eigentümer bei der Vermietung seiner Liegenschaft an einen Dritten hätte erzielen können. Mit der Benützung spare der Eigentümer eine unerlässliche Ausgabe - die Miete -, die jeder andere Steuerpflichtige aufwenden müsse. Die Besteuerung des Mietwertes stelle so einen integrierenden Bestandteil der Gesamtreineinkommensbesteuerung dar (Steuer Revue 1984, S. 139 ff. E. 5).
Diese Ausführungen sind überzeugend, weshalb kein Anlass besteht, von dieser Beurteilung abzuweichen. Sie entspricht auch der herrschenden Lehre. Es sei hierfür verwiesen auf folgende Autoren und Publikationen: ERICH SUTER, Die Besteuerung der Selbstnutzung von Grundeigentum als Einkommen, Diss. Zürich 1958, namentlich S. 16 ff., 23 und 25; URS BÖLSTERLI, Die steuerliche Behandlung der Eigennutzung von Wohnliegenschaften in rechtsvergleichender Sicht, ASA Bd. 48 (1979/80) S. 225 ff.; HEINZ WEIDMANN, Besteuerung des Eigenmietwertes und Förderung des Wohneigentums, Steuer Revue 1980, S. 342 ff., insbesondere S. 345 f. mit Hinweisen auf weitere Autoren wie Höhn und Reimann/Zuppinger/Schärer; SILVIO GRAF, Einkommenssteuerliche Erfassung der Nutzung von Wohnraum durch den Eigentümer, ASA Bd. 54 (1985/86) S. 177 ff.; Gutachten F. Zuppinger von Ende August 1984, erstattet in dieser Sache, S. 16 ff.; Gutachten Daniel Thürer vom 31. Mai 1985 an die Finanzdirektion des Kantons Bern zu Volksbegehren für Sparen und Wohneigentum, S. 19 ff.
c) Das St. Galler Steuergesetz steht auf dem in der Schweiz herrschenden Standpunkt der Gesamtreineinkommensbesteuerung, nach welchem grundsätzlich alles Einkommen, sei es Bar- oder Naturaleinkommen, unabhängig von der Quelle, aus welcher es fliesst, der Einkommenssteuer unterliegt (Art. 20). Mit dem Verzicht auf die Besteuerung des Ertrages aus dem selbstbenutzten Wohnungseigentum wird in dieses System in nicht leicht zu nehmender Weise eingebrochen, was zu Ungleichheiten in der Besteuerung führt. Muss der Haus- oder Wohnungseigentümer den Nutzen, den er aus dem selbstbewohnten Heim zieht, nicht als Einkommen versteuern, so bleibt der Ertrag des investierten Eigentums unbelastet und wird der Eigentümer gegenüber dem Mieter, der seinen Wohnaufwand, den Mietzins, nicht von Einkommen abziehen kann, begünstigt. Dies gilt erst recht dann, wenn der Wohnungseigentümer, wie es die Initiative in Satz 2 von Ziffer 2 vorsieht, Schuldzinsen und Unterhaltskosten, welche einen bestimmten Betrag oder Anteil übersteigen, vom Einkommen abziehen darf (Gutachten Zuppinger, S. 18 ff.). Eine Ungleichbehandlung entsteht aber auch gegenüber dem Einkommen aus vermieteten Liegenschaften, deren Ertrag versteuert werden muss (Gutachten Thürer, S. 21 f.), ferner unter den Wohnungseigentümern selbst, je nachdem ob ihre Liegenschaften mehr oder weniger hypothekarisch belastet sind. Wird das Wohneigentum durch Eigenkapital und nicht durch Hypotheken finanziert, so entgeht dieses Eigenkapital der Ertragsbesteuerung, wogegen derjenige, der zur Finanzierung durch Aufnahme von Hypotheken gezwungen ist, von der Befreiung nicht profitiert. Der vorgeschlagene Besteuerungsverzicht begünstigt demnach vor allem den wohlhabenden Hauseigentümer (Gutachten Zuppinger, S. 18 und 20 mit Beispielen, S. 23 ff., Gutachten Thürer, S. 26 f.).
4. Im Hinblick auf die Beurteilung, ob die aufgezeigten Ungleichbehandlungen eine Art. 4 BV verletzende Rechtsungleichheit darstellen, ist auf die Tragweite des Grundsatzes der Rechtsgleichheit im Steuerrecht einzugehen.
a) Ein Erlass verstösst gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird, wobei sich dies auf wesentliche Tatsachen beziehen muss. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt damit im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 110 Ia 13 E. 2b mit Hinweisen).
b) Bezüglich der Steuern wird Art. 4 BV konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Auch im Abgaberecht hat der Gesetzgeber weitgehende Gestaltungsfreiheiten. Er kann bis zu einem gewissen Grade schematische, auf Durchschnittserfahrungen abstellende Normen schaffen, die leicht zu handhaben sind (BGE 110 Ia 14 mit Hinweisen). Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung ist aber eine sachlich unbegründete Ausnahme einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, da der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürger getragen werden soll. Nach den Grundsätzen der Gleichmässigkeit der Besteuerung und der Verhältnismässigkeit der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind Steuerpflichtige bei gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen gleich zu besteuern, wogegen verschiedenen tatsächlichen Verhältnissen, welche sich auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auswirken, durch eine unterschiedliche Steuerbelastung Rechnung zu tragen ist (BGE 110 Ia 14 /15; BGE 99 Ia 652 f.). Bezüglich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist die Vergleichbarkeit in vertikaler Richtung, d.h. zwischen Personen in verschiedenen finanziellen Verhältnissen, geringer als in horizontaler Richtung, d.h. bei Personen gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Bei den letzteren ist das Gleichbehandlungsgebot entsprechend zwingender und der Spielraum des Gesetzgebers enger (BGE 110 Ia 14 /15).
5. a) Im Lichte dieser Grundsätze kann nicht zweifelhaft sein, dass die vollständige und undifferenzierte Abschaffung der Besteuerung des Eigenmietwertes ohne ausgleichende Massnahmen den Wohnungseigentümer mit hohem Selbstfinanzierungsgrad gegenüber andern Steuerpflichtigen mit gleicher finanzieller Leistungsfähigkeit in einer Weise begünstigt, welche vor Art. 4 BV nicht standzuhalten vermag. Dies wird auch von den Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten. Sie räumen ein, dass es zutreffen möge, dass der Verzicht auf die Belastung des Eigenmietwertes mit der Einkommenssteuer den Steuerpflichtigen begünstige, der sein Wohneigentum mit eigenen Mitteln finanziere. Es sei aber dem kantonalen Gesetzgeber unbenommen, bei der Besteuerung der Mieter Korrekturen vorzunehmen, soweit er die Begünstigung als zu weitgehend erachte. Auch stehe es im Ermessen des Gesetzgebers, zu entscheiden, ob und allenfalls in welcher Höhe Schuldzinsen und Unterhaltskosten abgezogen werden dürften. In ihrer Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer zusätzlich geltend, bei den Initiativbegehren handle es sich um Anregungen, welche die Anliegen der Initianten schlagwortartig umschrieben. Der angeregte Verzicht auf die Einkommensbesteuerung dürfe deshalb als "Verzicht soweit möglich und zulässig" interpretiert werden.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Initiativen wegen der Unverletzlichkeit des Stimmrechts stets in der für die Initianten günstigsten Weise auszulegen (BGE 111 Ia 118 E. 3a; BGE 105 Ia 154 E. 3a, 366 E. 4; BGE 104 Ia 348 E. 4; BGE 103 Ia 440 E. 3b; ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83 (1982) S. 24), wobei bei unformulierten Initiativen der Interpretationsspielraum grösser ist als bei formulierten (BGE 105 Ia 366 E. 4; ALFRED KÖLZ, a.a.O., S. 24). Bei der Auslegung ist aber vom Initiativtext auszugehen und nicht vom subjektiven Willen der Initianten (BGE 105 Ia 154 E. 3a, 366 E. 4). Wenn auch Unzulänglichkeiten des Initiativtextes im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung korrigiert werden können, so gilt dies dann nicht mehr, wenn ein Initiativbegehren nur dadurch mit der Verfassung in Einklang gebracht werden kann, dass ihm Vorbehalte oder zusätzliche Bedingungen beigefügt werden, welche seine Natur tiefgreifend verändern. Dadurch würde der im Initiativbegehren zum Ausdruck kommende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht (BGE 105 Ia 366 /67 E. 4). Eine nachträgliche Umdeutung einer Initiative, die dem ursprünglichen Textverständnis und den durch sie geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist abzulehnen (BGE 109 Ia 145).
c) Auf eine solche unzulässige Umdeutung des Initiativbegehrens würde es hinauslaufen, wenn man die Anregung, auf die Eigenmietwertbesteuerung zu verzichten, so auslegen würde, dass dem Begehren auch mit einer Milderung der Besteuerung Rechnung getragen werden könnte. Auch wenn bei der gesetzgeberischen Konkretisierung einer als allgemeine Anregung formulierten Initiative ein gewisser Gestaltungsspielraum besteht, so heisst dies nicht, dass klar formulierte Begehren beliebig verwässert werden dürften. Dem Begehren der Initiative auf Besteuerungsverzicht kann nur eine vollständige Entlastung, nicht aber eine Teilentlastung im Rahmen des unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung noch Zulässigen Rechnung tragen.
Aber auch die Kompensation der Steuerbegünstigung des Wohneigentümers durch eine steuerliche Entlastung der Mieter würde den Spielraum überschreiten, der dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung der Initiative zusteht. Der Initiativtext sieht nicht vor, dass dem Mieter ein Abzug von Mietkosten zugestanden werden soll. Die Einfügung einer solchen Bestimmung käme einer zusätzlichen Bedingung gleich, welche die von den Initianten gewünschte steuerliche Förderung des Wohnungseigentums beeinträchtigen und die Natur der Initiative tiefgreifend verändern würde. Die Unterzeichner der Initiative durften damit rechnen, dass bei deren Annahme die Besteuerung des Wohnwertes als Einkommen vollständig entfallen werde, und sie gaben nicht ihr Einverständnis, dass diese Begünstigung durch eine entsprechende Entlastung der Mieter ganz oder teilweise ausgeglichen werde. Eine solche Entlastung der Mieter ist im Initiativbegehren in keiner Weise enthalten und darf daher bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit nicht in Betracht gezogen werden. Gestützt auf die Initiative ist deshalb keine die Rechtsgleichheit wahrende und damit verfassungskonforme Regelung möglich.
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Initiativbegehren dürfe nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Steuergerechtigkeit beurteilt werden. Das geltende Verfassungsrecht gewährleiste nicht nur die Allgemeinheit, Gleichmässigkeit und Verhältnismässigkeit der Besteuerung, sondern auch das Eigentum (Art. 22ter Abs. 1 BV) und ermächtige den Bundesgesetzgeber, Massnahmen zur Förderung des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum zu treffen und zwar unter Mitwirkung der Kantone (Art. 34sexies BV). Dass der Erwerb von Wohn- und Hauseigentum gefördert werden solle, entspreche demnach einer "durch die Bundesverfassung verkörperten herrschenden Rechtsanschauung", an der sich auch der kantonale Gesetzgeber orientieren solle, soweit er Differenzierungen vornehme. Das in Frage stehende Initiativbegehren verstosse demnach nicht gegen das Verbot sachfremder Differenzierung.
Die Beschwerdeführer behaupten damit nicht expressis verbis, die steuerliche Belastung des Wohnens im eigenen Heim verletzte die Eigentumsgarantie. Wohl kann die Eigentumsgarantie nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung Schutz gegen eine konfiskatorische Besteuerung bieten (BGE 105 Ia 140; ferner BGE 106 Ia 348 E. 6a). Weiter geht aber die Bedeutung dieser Verfassungsgarantie im Steuerwesen nicht. Von einem konfiskatorischen Charakter der Besteuerung des Eigenmietwertes als Einkommen kann aber keine Rede sein. Die Beschwerdeführer machen auch keine entsprechenden Ausführungen.
Wenn der Bund durch Art. 34sexies BV beauftragt wird, Massnahmen zur Förderung des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum zu treffen, so heisst dies nicht, dass diese Zielsetzung Massnahmen zu rechtfertigen vermöchte, welche gegen die Rechtsgleichheit verstossen. Kantonale Förderungsmassnahmen haben sich vielmehr an die von Art. 4 BV gesetzten Schranken zu halten. Der Verzicht auf die Einkommensbesteuerung des Mietwertes der eigenen Wohnung käme zudem, wie oben festgestellt, hauptsächlich wohlhabenden Eigentümern zugute und wäre daher wenig geeignet, eine breitere Streuung des selbstgenutzten Wohneigentums zu fördern, wie es die Initianten nach Ziffer 1 ihrer Begehren anstreben. | de | Art. 85 lit. a OG; Initiative auf Abschaffung der Eigenmietwertbesteuerung; Art. 4, 22ter und 34sexies BV. Eine vollständige und undifferenzierte Abschaffung der Besteuerung des Eigenmietwertes verstösst gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 3-5).
Verhältnis der Initiative zu Art. 22ter BV (Eigentumsgarantie) und Art. 34sexies BV (Wohnungs- und Hauseigentumsförderung) (E. 6). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 240
Die in Form einer allgemeinen Anregung gehaltene Gesetzesinitiative "Volksinitiative für breitere Streuung und massvolle Besteuerung von Wohnungseigentum" umfasst die folgenden Begehren:
1. Sparförderung
Der Kanton fördert eine stärkere Verankerung und breitere Streuung des selbstgenutzten Wohneigentums, indem er das Sparen zum Zweck des Erwerbs von Wohneigentum für den Eigenbedarf steuerlich entlastet. Dadurch sollen vermehrt einkommensschwächere und jüngere Familien Wohneigentum erwerben können.
2. Entlastungsmassnahmen
Der Kanton verzichtet darauf, das Wohnen im eigenen Heim mit Einkommenssteuer zu belasten. Dafür können Schuldzinsen und Unterhaltskosten nur abgezogen werden, soweit sie einen im Gesetz festzulegenden Betrag oder Anteil übersteigen.
In den ersten Jahren nach dem Erwerb von Wohnungseigentum für den Eigenbedarf wird auf die Vermögenssteuer verzichtet, soweit das Vermögen einen im Gesetz festzulegenden Betrag nicht übersteigt.
Die Grundsteuer wird aufgehoben.
3. Wohneigentümer im Pensionsalter
Bei der steuerlichen Veranlagung von selbstgenutztem Wohneigentum ist angemessen Rücksicht zu nehmen auf die persönlichen Verhältnisse von Eigenheimbesitzern und deren Ehegatten im Pensionsalter.
Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen erklärte mit Beschluss vom 7. Mai 1985 das Initiativbegehren wegen Verstosses gegen Art. 4 BV als rechtswidrig und schrieb es ab.
Verschiedene Stimmbürger erhoben dagegen staatsrechtliche Beschwerde. Sie sind der Meinung, die Initiative könne in dem zu erlassenden Gesetz verfassungskonform konkretisiert werden, weshalb ihre Ungültigerklärung das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletze. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Umstritten und zu prüfen ist lediglich die Frage, ob der Verzicht auf die Belastung des Wohnens im eigenen Heim mit der Einkommenssteuer gemäss Ziffer 2 des Initiativbegehrens die Rechtsgleichheit verletzt und gegen Art. 4 BV verstösst.
a) Der Regierungsrat führt in seiner Botschaft vom 11. Dezember 1984 dazu aus, der Verzicht auf die Besteuerung des Eigenmietwertes bedeute eine Begünstigung des Grundeigentümers, der seine Liegenschaft bewohne. Werde davon ausgegangen, dass die Besteuerung des Eigenmietwertes der rechtsgleichen Behandlung des Mieters einerseits und des Haus- oder Wohnungseigentümers, der seine Liegenschaft selber nutze, anderseits diene, so stelle deren Preisgabe die Allgemeinheit der Steuer, die Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und die Steuergerechtigkeit in Frage. Dies bedeute einen einschneidenden Einbruch in das heute in allen Kantonen verankerte System der Gesamtreineinkommensbesteuerung, wonach ohne Unterschied, ob das Einkommen dem Steuerpflichtigen in Form von Geld oder von Naturalien zufliesse, alle Einkünfte der Steuerpflicht unterstellt seien. Auch die Nutzung von Grundeigentum stelle aber eine Einkunft dar.
b) Das Bundesgericht hat im Entscheid vom 13. April 1983 i.S. AVLOCA ausgeführt, die Besteuerung des Eigenmietwertes sei eine Besonderheit, weil andere Nutzungserträge nicht steuerrechtlich erfasst werden. Der Mietwert einer Liegenschaft sei jedoch nicht, wie von gewisser Seite behauptet werde, ein fiktives Einkommen. Der Eigentümer, der seine eigene Wohnung bewohne, ziehe daraus zwar kein Bareinkommen; er erhalte hingegen aus seinem Immobiliarvermögen ein Naturaleinkommen, das zu seinen übrigen Einkünften hinzukomme. Dabei handle es sich um einen Nutzungsertrag, der einen wirtschaftlichen Wert habe und der dem Mietzins entspreche, den der Eigentümer bei der Vermietung seiner Liegenschaft an einen Dritten hätte erzielen können. Mit der Benützung spare der Eigentümer eine unerlässliche Ausgabe - die Miete -, die jeder andere Steuerpflichtige aufwenden müsse. Die Besteuerung des Mietwertes stelle so einen integrierenden Bestandteil der Gesamtreineinkommensbesteuerung dar (Steuer Revue 1984, S. 139 ff. E. 5).
Diese Ausführungen sind überzeugend, weshalb kein Anlass besteht, von dieser Beurteilung abzuweichen. Sie entspricht auch der herrschenden Lehre. Es sei hierfür verwiesen auf folgende Autoren und Publikationen: ERICH SUTER, Die Besteuerung der Selbstnutzung von Grundeigentum als Einkommen, Diss. Zürich 1958, namentlich S. 16 ff., 23 und 25; URS BÖLSTERLI, Die steuerliche Behandlung der Eigennutzung von Wohnliegenschaften in rechtsvergleichender Sicht, ASA Bd. 48 (1979/80) S. 225 ff.; HEINZ WEIDMANN, Besteuerung des Eigenmietwertes und Förderung des Wohneigentums, Steuer Revue 1980, S. 342 ff., insbesondere S. 345 f. mit Hinweisen auf weitere Autoren wie Höhn und Reimann/Zuppinger/Schärer; SILVIO GRAF, Einkommenssteuerliche Erfassung der Nutzung von Wohnraum durch den Eigentümer, ASA Bd. 54 (1985/86) S. 177 ff.; Gutachten F. Zuppinger von Ende August 1984, erstattet in dieser Sache, S. 16 ff.; Gutachten Daniel Thürer vom 31. Mai 1985 an die Finanzdirektion des Kantons Bern zu Volksbegehren für Sparen und Wohneigentum, S. 19 ff.
c) Das St. Galler Steuergesetz steht auf dem in der Schweiz herrschenden Standpunkt der Gesamtreineinkommensbesteuerung, nach welchem grundsätzlich alles Einkommen, sei es Bar- oder Naturaleinkommen, unabhängig von der Quelle, aus welcher es fliesst, der Einkommenssteuer unterliegt (Art. 20). Mit dem Verzicht auf die Besteuerung des Ertrages aus dem selbstbenutzten Wohnungseigentum wird in dieses System in nicht leicht zu nehmender Weise eingebrochen, was zu Ungleichheiten in der Besteuerung führt. Muss der Haus- oder Wohnungseigentümer den Nutzen, den er aus dem selbstbewohnten Heim zieht, nicht als Einkommen versteuern, so bleibt der Ertrag des investierten Eigentums unbelastet und wird der Eigentümer gegenüber dem Mieter, der seinen Wohnaufwand, den Mietzins, nicht von Einkommen abziehen kann, begünstigt. Dies gilt erst recht dann, wenn der Wohnungseigentümer, wie es die Initiative in Satz 2 von Ziffer 2 vorsieht, Schuldzinsen und Unterhaltskosten, welche einen bestimmten Betrag oder Anteil übersteigen, vom Einkommen abziehen darf (Gutachten Zuppinger, S. 18 ff.). Eine Ungleichbehandlung entsteht aber auch gegenüber dem Einkommen aus vermieteten Liegenschaften, deren Ertrag versteuert werden muss (Gutachten Thürer, S. 21 f.), ferner unter den Wohnungseigentümern selbst, je nachdem ob ihre Liegenschaften mehr oder weniger hypothekarisch belastet sind. Wird das Wohneigentum durch Eigenkapital und nicht durch Hypotheken finanziert, so entgeht dieses Eigenkapital der Ertragsbesteuerung, wogegen derjenige, der zur Finanzierung durch Aufnahme von Hypotheken gezwungen ist, von der Befreiung nicht profitiert. Der vorgeschlagene Besteuerungsverzicht begünstigt demnach vor allem den wohlhabenden Hauseigentümer (Gutachten Zuppinger, S. 18 und 20 mit Beispielen, S. 23 ff., Gutachten Thürer, S. 26 f.).
4. Im Hinblick auf die Beurteilung, ob die aufgezeigten Ungleichbehandlungen eine Art. 4 BV verletzende Rechtsungleichheit darstellen, ist auf die Tragweite des Grundsatzes der Rechtsgleichheit im Steuerrecht einzugehen.
a) Ein Erlass verstösst gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird, wobei sich dies auf wesentliche Tatsachen beziehen muss. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt damit im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 110 Ia 13 E. 2b mit Hinweisen).
b) Bezüglich der Steuern wird Art. 4 BV konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Auch im Abgaberecht hat der Gesetzgeber weitgehende Gestaltungsfreiheiten. Er kann bis zu einem gewissen Grade schematische, auf Durchschnittserfahrungen abstellende Normen schaffen, die leicht zu handhaben sind (BGE 110 Ia 14 mit Hinweisen). Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung ist aber eine sachlich unbegründete Ausnahme einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, da der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürger getragen werden soll. Nach den Grundsätzen der Gleichmässigkeit der Besteuerung und der Verhältnismässigkeit der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind Steuerpflichtige bei gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen gleich zu besteuern, wogegen verschiedenen tatsächlichen Verhältnissen, welche sich auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auswirken, durch eine unterschiedliche Steuerbelastung Rechnung zu tragen ist (BGE 110 Ia 14 /15; BGE 99 Ia 652 f.). Bezüglich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist die Vergleichbarkeit in vertikaler Richtung, d.h. zwischen Personen in verschiedenen finanziellen Verhältnissen, geringer als in horizontaler Richtung, d.h. bei Personen gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Bei den letzteren ist das Gleichbehandlungsgebot entsprechend zwingender und der Spielraum des Gesetzgebers enger (BGE 110 Ia 14 /15).
5. a) Im Lichte dieser Grundsätze kann nicht zweifelhaft sein, dass die vollständige und undifferenzierte Abschaffung der Besteuerung des Eigenmietwertes ohne ausgleichende Massnahmen den Wohnungseigentümer mit hohem Selbstfinanzierungsgrad gegenüber andern Steuerpflichtigen mit gleicher finanzieller Leistungsfähigkeit in einer Weise begünstigt, welche vor Art. 4 BV nicht standzuhalten vermag. Dies wird auch von den Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten. Sie räumen ein, dass es zutreffen möge, dass der Verzicht auf die Belastung des Eigenmietwertes mit der Einkommenssteuer den Steuerpflichtigen begünstige, der sein Wohneigentum mit eigenen Mitteln finanziere. Es sei aber dem kantonalen Gesetzgeber unbenommen, bei der Besteuerung der Mieter Korrekturen vorzunehmen, soweit er die Begünstigung als zu weitgehend erachte. Auch stehe es im Ermessen des Gesetzgebers, zu entscheiden, ob und allenfalls in welcher Höhe Schuldzinsen und Unterhaltskosten abgezogen werden dürften. In ihrer Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer zusätzlich geltend, bei den Initiativbegehren handle es sich um Anregungen, welche die Anliegen der Initianten schlagwortartig umschrieben. Der angeregte Verzicht auf die Einkommensbesteuerung dürfe deshalb als "Verzicht soweit möglich und zulässig" interpretiert werden.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Initiativen wegen der Unverletzlichkeit des Stimmrechts stets in der für die Initianten günstigsten Weise auszulegen (BGE 111 Ia 118 E. 3a; BGE 105 Ia 154 E. 3a, 366 E. 4; BGE 104 Ia 348 E. 4; BGE 103 Ia 440 E. 3b; ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83 (1982) S. 24), wobei bei unformulierten Initiativen der Interpretationsspielraum grösser ist als bei formulierten (BGE 105 Ia 366 E. 4; ALFRED KÖLZ, a.a.O., S. 24). Bei der Auslegung ist aber vom Initiativtext auszugehen und nicht vom subjektiven Willen der Initianten (BGE 105 Ia 154 E. 3a, 366 E. 4). Wenn auch Unzulänglichkeiten des Initiativtextes im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung korrigiert werden können, so gilt dies dann nicht mehr, wenn ein Initiativbegehren nur dadurch mit der Verfassung in Einklang gebracht werden kann, dass ihm Vorbehalte oder zusätzliche Bedingungen beigefügt werden, welche seine Natur tiefgreifend verändern. Dadurch würde der im Initiativbegehren zum Ausdruck kommende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht (BGE 105 Ia 366 /67 E. 4). Eine nachträgliche Umdeutung einer Initiative, die dem ursprünglichen Textverständnis und den durch sie geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist abzulehnen (BGE 109 Ia 145).
c) Auf eine solche unzulässige Umdeutung des Initiativbegehrens würde es hinauslaufen, wenn man die Anregung, auf die Eigenmietwertbesteuerung zu verzichten, so auslegen würde, dass dem Begehren auch mit einer Milderung der Besteuerung Rechnung getragen werden könnte. Auch wenn bei der gesetzgeberischen Konkretisierung einer als allgemeine Anregung formulierten Initiative ein gewisser Gestaltungsspielraum besteht, so heisst dies nicht, dass klar formulierte Begehren beliebig verwässert werden dürften. Dem Begehren der Initiative auf Besteuerungsverzicht kann nur eine vollständige Entlastung, nicht aber eine Teilentlastung im Rahmen des unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung noch Zulässigen Rechnung tragen.
Aber auch die Kompensation der Steuerbegünstigung des Wohneigentümers durch eine steuerliche Entlastung der Mieter würde den Spielraum überschreiten, der dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung der Initiative zusteht. Der Initiativtext sieht nicht vor, dass dem Mieter ein Abzug von Mietkosten zugestanden werden soll. Die Einfügung einer solchen Bestimmung käme einer zusätzlichen Bedingung gleich, welche die von den Initianten gewünschte steuerliche Förderung des Wohnungseigentums beeinträchtigen und die Natur der Initiative tiefgreifend verändern würde. Die Unterzeichner der Initiative durften damit rechnen, dass bei deren Annahme die Besteuerung des Wohnwertes als Einkommen vollständig entfallen werde, und sie gaben nicht ihr Einverständnis, dass diese Begünstigung durch eine entsprechende Entlastung der Mieter ganz oder teilweise ausgeglichen werde. Eine solche Entlastung der Mieter ist im Initiativbegehren in keiner Weise enthalten und darf daher bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit nicht in Betracht gezogen werden. Gestützt auf die Initiative ist deshalb keine die Rechtsgleichheit wahrende und damit verfassungskonforme Regelung möglich.
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Initiativbegehren dürfe nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Steuergerechtigkeit beurteilt werden. Das geltende Verfassungsrecht gewährleiste nicht nur die Allgemeinheit, Gleichmässigkeit und Verhältnismässigkeit der Besteuerung, sondern auch das Eigentum (Art. 22ter Abs. 1 BV) und ermächtige den Bundesgesetzgeber, Massnahmen zur Förderung des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum zu treffen und zwar unter Mitwirkung der Kantone (Art. 34sexies BV). Dass der Erwerb von Wohn- und Hauseigentum gefördert werden solle, entspreche demnach einer "durch die Bundesverfassung verkörperten herrschenden Rechtsanschauung", an der sich auch der kantonale Gesetzgeber orientieren solle, soweit er Differenzierungen vornehme. Das in Frage stehende Initiativbegehren verstosse demnach nicht gegen das Verbot sachfremder Differenzierung.
Die Beschwerdeführer behaupten damit nicht expressis verbis, die steuerliche Belastung des Wohnens im eigenen Heim verletzte die Eigentumsgarantie. Wohl kann die Eigentumsgarantie nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung Schutz gegen eine konfiskatorische Besteuerung bieten (BGE 105 Ia 140; ferner BGE 106 Ia 348 E. 6a). Weiter geht aber die Bedeutung dieser Verfassungsgarantie im Steuerwesen nicht. Von einem konfiskatorischen Charakter der Besteuerung des Eigenmietwertes als Einkommen kann aber keine Rede sein. Die Beschwerdeführer machen auch keine entsprechenden Ausführungen.
Wenn der Bund durch Art. 34sexies BV beauftragt wird, Massnahmen zur Förderung des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum zu treffen, so heisst dies nicht, dass diese Zielsetzung Massnahmen zu rechtfertigen vermöchte, welche gegen die Rechtsgleichheit verstossen. Kantonale Förderungsmassnahmen haben sich vielmehr an die von Art. 4 BV gesetzten Schranken zu halten. Der Verzicht auf die Einkommensbesteuerung des Mietwertes der eigenen Wohnung käme zudem, wie oben festgestellt, hauptsächlich wohlhabenden Eigentümern zugute und wäre daher wenig geeignet, eine breitere Streuung des selbstgenutzten Wohneigentums zu fördern, wie es die Initianten nach Ziffer 1 ihrer Begehren anstreben. | de | Art. 85 lit. a OJ; initiative tendant à l'abolition de l'impôt sur la valeur locative du logement; art. 4, 22ter et 34sexies Cst. L'égalité devant la loi s'oppose à une suppression complète et indifférenciée de l'imposition de la valeur locative du logement occupé par son propriétaire (consid. 3-5).
Rapport de l'initiative avec les art. 22ter (garantie de la propriété) et 34sexies Cst. (promotion de l'accession à la propriété du logement) (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 240
Die in Form einer allgemeinen Anregung gehaltene Gesetzesinitiative "Volksinitiative für breitere Streuung und massvolle Besteuerung von Wohnungseigentum" umfasst die folgenden Begehren:
1. Sparförderung
Der Kanton fördert eine stärkere Verankerung und breitere Streuung des selbstgenutzten Wohneigentums, indem er das Sparen zum Zweck des Erwerbs von Wohneigentum für den Eigenbedarf steuerlich entlastet. Dadurch sollen vermehrt einkommensschwächere und jüngere Familien Wohneigentum erwerben können.
2. Entlastungsmassnahmen
Der Kanton verzichtet darauf, das Wohnen im eigenen Heim mit Einkommenssteuer zu belasten. Dafür können Schuldzinsen und Unterhaltskosten nur abgezogen werden, soweit sie einen im Gesetz festzulegenden Betrag oder Anteil übersteigen.
In den ersten Jahren nach dem Erwerb von Wohnungseigentum für den Eigenbedarf wird auf die Vermögenssteuer verzichtet, soweit das Vermögen einen im Gesetz festzulegenden Betrag nicht übersteigt.
Die Grundsteuer wird aufgehoben.
3. Wohneigentümer im Pensionsalter
Bei der steuerlichen Veranlagung von selbstgenutztem Wohneigentum ist angemessen Rücksicht zu nehmen auf die persönlichen Verhältnisse von Eigenheimbesitzern und deren Ehegatten im Pensionsalter.
Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen erklärte mit Beschluss vom 7. Mai 1985 das Initiativbegehren wegen Verstosses gegen Art. 4 BV als rechtswidrig und schrieb es ab.
Verschiedene Stimmbürger erhoben dagegen staatsrechtliche Beschwerde. Sie sind der Meinung, die Initiative könne in dem zu erlassenden Gesetz verfassungskonform konkretisiert werden, weshalb ihre Ungültigerklärung das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletze. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Umstritten und zu prüfen ist lediglich die Frage, ob der Verzicht auf die Belastung des Wohnens im eigenen Heim mit der Einkommenssteuer gemäss Ziffer 2 des Initiativbegehrens die Rechtsgleichheit verletzt und gegen Art. 4 BV verstösst.
a) Der Regierungsrat führt in seiner Botschaft vom 11. Dezember 1984 dazu aus, der Verzicht auf die Besteuerung des Eigenmietwertes bedeute eine Begünstigung des Grundeigentümers, der seine Liegenschaft bewohne. Werde davon ausgegangen, dass die Besteuerung des Eigenmietwertes der rechtsgleichen Behandlung des Mieters einerseits und des Haus- oder Wohnungseigentümers, der seine Liegenschaft selber nutze, anderseits diene, so stelle deren Preisgabe die Allgemeinheit der Steuer, die Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und die Steuergerechtigkeit in Frage. Dies bedeute einen einschneidenden Einbruch in das heute in allen Kantonen verankerte System der Gesamtreineinkommensbesteuerung, wonach ohne Unterschied, ob das Einkommen dem Steuerpflichtigen in Form von Geld oder von Naturalien zufliesse, alle Einkünfte der Steuerpflicht unterstellt seien. Auch die Nutzung von Grundeigentum stelle aber eine Einkunft dar.
b) Das Bundesgericht hat im Entscheid vom 13. April 1983 i.S. AVLOCA ausgeführt, die Besteuerung des Eigenmietwertes sei eine Besonderheit, weil andere Nutzungserträge nicht steuerrechtlich erfasst werden. Der Mietwert einer Liegenschaft sei jedoch nicht, wie von gewisser Seite behauptet werde, ein fiktives Einkommen. Der Eigentümer, der seine eigene Wohnung bewohne, ziehe daraus zwar kein Bareinkommen; er erhalte hingegen aus seinem Immobiliarvermögen ein Naturaleinkommen, das zu seinen übrigen Einkünften hinzukomme. Dabei handle es sich um einen Nutzungsertrag, der einen wirtschaftlichen Wert habe und der dem Mietzins entspreche, den der Eigentümer bei der Vermietung seiner Liegenschaft an einen Dritten hätte erzielen können. Mit der Benützung spare der Eigentümer eine unerlässliche Ausgabe - die Miete -, die jeder andere Steuerpflichtige aufwenden müsse. Die Besteuerung des Mietwertes stelle so einen integrierenden Bestandteil der Gesamtreineinkommensbesteuerung dar (Steuer Revue 1984, S. 139 ff. E. 5).
Diese Ausführungen sind überzeugend, weshalb kein Anlass besteht, von dieser Beurteilung abzuweichen. Sie entspricht auch der herrschenden Lehre. Es sei hierfür verwiesen auf folgende Autoren und Publikationen: ERICH SUTER, Die Besteuerung der Selbstnutzung von Grundeigentum als Einkommen, Diss. Zürich 1958, namentlich S. 16 ff., 23 und 25; URS BÖLSTERLI, Die steuerliche Behandlung der Eigennutzung von Wohnliegenschaften in rechtsvergleichender Sicht, ASA Bd. 48 (1979/80) S. 225 ff.; HEINZ WEIDMANN, Besteuerung des Eigenmietwertes und Förderung des Wohneigentums, Steuer Revue 1980, S. 342 ff., insbesondere S. 345 f. mit Hinweisen auf weitere Autoren wie Höhn und Reimann/Zuppinger/Schärer; SILVIO GRAF, Einkommenssteuerliche Erfassung der Nutzung von Wohnraum durch den Eigentümer, ASA Bd. 54 (1985/86) S. 177 ff.; Gutachten F. Zuppinger von Ende August 1984, erstattet in dieser Sache, S. 16 ff.; Gutachten Daniel Thürer vom 31. Mai 1985 an die Finanzdirektion des Kantons Bern zu Volksbegehren für Sparen und Wohneigentum, S. 19 ff.
c) Das St. Galler Steuergesetz steht auf dem in der Schweiz herrschenden Standpunkt der Gesamtreineinkommensbesteuerung, nach welchem grundsätzlich alles Einkommen, sei es Bar- oder Naturaleinkommen, unabhängig von der Quelle, aus welcher es fliesst, der Einkommenssteuer unterliegt (Art. 20). Mit dem Verzicht auf die Besteuerung des Ertrages aus dem selbstbenutzten Wohnungseigentum wird in dieses System in nicht leicht zu nehmender Weise eingebrochen, was zu Ungleichheiten in der Besteuerung führt. Muss der Haus- oder Wohnungseigentümer den Nutzen, den er aus dem selbstbewohnten Heim zieht, nicht als Einkommen versteuern, so bleibt der Ertrag des investierten Eigentums unbelastet und wird der Eigentümer gegenüber dem Mieter, der seinen Wohnaufwand, den Mietzins, nicht von Einkommen abziehen kann, begünstigt. Dies gilt erst recht dann, wenn der Wohnungseigentümer, wie es die Initiative in Satz 2 von Ziffer 2 vorsieht, Schuldzinsen und Unterhaltskosten, welche einen bestimmten Betrag oder Anteil übersteigen, vom Einkommen abziehen darf (Gutachten Zuppinger, S. 18 ff.). Eine Ungleichbehandlung entsteht aber auch gegenüber dem Einkommen aus vermieteten Liegenschaften, deren Ertrag versteuert werden muss (Gutachten Thürer, S. 21 f.), ferner unter den Wohnungseigentümern selbst, je nachdem ob ihre Liegenschaften mehr oder weniger hypothekarisch belastet sind. Wird das Wohneigentum durch Eigenkapital und nicht durch Hypotheken finanziert, so entgeht dieses Eigenkapital der Ertragsbesteuerung, wogegen derjenige, der zur Finanzierung durch Aufnahme von Hypotheken gezwungen ist, von der Befreiung nicht profitiert. Der vorgeschlagene Besteuerungsverzicht begünstigt demnach vor allem den wohlhabenden Hauseigentümer (Gutachten Zuppinger, S. 18 und 20 mit Beispielen, S. 23 ff., Gutachten Thürer, S. 26 f.).
4. Im Hinblick auf die Beurteilung, ob die aufgezeigten Ungleichbehandlungen eine Art. 4 BV verletzende Rechtsungleichheit darstellen, ist auf die Tragweite des Grundsatzes der Rechtsgleichheit im Steuerrecht einzugehen.
a) Ein Erlass verstösst gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird, wobei sich dies auf wesentliche Tatsachen beziehen muss. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt damit im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 110 Ia 13 E. 2b mit Hinweisen).
b) Bezüglich der Steuern wird Art. 4 BV konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Auch im Abgaberecht hat der Gesetzgeber weitgehende Gestaltungsfreiheiten. Er kann bis zu einem gewissen Grade schematische, auf Durchschnittserfahrungen abstellende Normen schaffen, die leicht zu handhaben sind (BGE 110 Ia 14 mit Hinweisen). Nach dem Prinzip der Allgemeinheit der Besteuerung ist aber eine sachlich unbegründete Ausnahme einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, da der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürger getragen werden soll. Nach den Grundsätzen der Gleichmässigkeit der Besteuerung und der Verhältnismässigkeit der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind Steuerpflichtige bei gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen gleich zu besteuern, wogegen verschiedenen tatsächlichen Verhältnissen, welche sich auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auswirken, durch eine unterschiedliche Steuerbelastung Rechnung zu tragen ist (BGE 110 Ia 14 /15; BGE 99 Ia 652 f.). Bezüglich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist die Vergleichbarkeit in vertikaler Richtung, d.h. zwischen Personen in verschiedenen finanziellen Verhältnissen, geringer als in horizontaler Richtung, d.h. bei Personen gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Bei den letzteren ist das Gleichbehandlungsgebot entsprechend zwingender und der Spielraum des Gesetzgebers enger (BGE 110 Ia 14 /15).
5. a) Im Lichte dieser Grundsätze kann nicht zweifelhaft sein, dass die vollständige und undifferenzierte Abschaffung der Besteuerung des Eigenmietwertes ohne ausgleichende Massnahmen den Wohnungseigentümer mit hohem Selbstfinanzierungsgrad gegenüber andern Steuerpflichtigen mit gleicher finanzieller Leistungsfähigkeit in einer Weise begünstigt, welche vor Art. 4 BV nicht standzuhalten vermag. Dies wird auch von den Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten. Sie räumen ein, dass es zutreffen möge, dass der Verzicht auf die Belastung des Eigenmietwertes mit der Einkommenssteuer den Steuerpflichtigen begünstige, der sein Wohneigentum mit eigenen Mitteln finanziere. Es sei aber dem kantonalen Gesetzgeber unbenommen, bei der Besteuerung der Mieter Korrekturen vorzunehmen, soweit er die Begünstigung als zu weitgehend erachte. Auch stehe es im Ermessen des Gesetzgebers, zu entscheiden, ob und allenfalls in welcher Höhe Schuldzinsen und Unterhaltskosten abgezogen werden dürften. In ihrer Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer zusätzlich geltend, bei den Initiativbegehren handle es sich um Anregungen, welche die Anliegen der Initianten schlagwortartig umschrieben. Der angeregte Verzicht auf die Einkommensbesteuerung dürfe deshalb als "Verzicht soweit möglich und zulässig" interpretiert werden.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Initiativen wegen der Unverletzlichkeit des Stimmrechts stets in der für die Initianten günstigsten Weise auszulegen (BGE 111 Ia 118 E. 3a; BGE 105 Ia 154 E. 3a, 366 E. 4; BGE 104 Ia 348 E. 4; BGE 103 Ia 440 E. 3b; ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83 (1982) S. 24), wobei bei unformulierten Initiativen der Interpretationsspielraum grösser ist als bei formulierten (BGE 105 Ia 366 E. 4; ALFRED KÖLZ, a.a.O., S. 24). Bei der Auslegung ist aber vom Initiativtext auszugehen und nicht vom subjektiven Willen der Initianten (BGE 105 Ia 154 E. 3a, 366 E. 4). Wenn auch Unzulänglichkeiten des Initiativtextes im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung korrigiert werden können, so gilt dies dann nicht mehr, wenn ein Initiativbegehren nur dadurch mit der Verfassung in Einklang gebracht werden kann, dass ihm Vorbehalte oder zusätzliche Bedingungen beigefügt werden, welche seine Natur tiefgreifend verändern. Dadurch würde der im Initiativbegehren zum Ausdruck kommende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht (BGE 105 Ia 366 /67 E. 4). Eine nachträgliche Umdeutung einer Initiative, die dem ursprünglichen Textverständnis und den durch sie geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist abzulehnen (BGE 109 Ia 145).
c) Auf eine solche unzulässige Umdeutung des Initiativbegehrens würde es hinauslaufen, wenn man die Anregung, auf die Eigenmietwertbesteuerung zu verzichten, so auslegen würde, dass dem Begehren auch mit einer Milderung der Besteuerung Rechnung getragen werden könnte. Auch wenn bei der gesetzgeberischen Konkretisierung einer als allgemeine Anregung formulierten Initiative ein gewisser Gestaltungsspielraum besteht, so heisst dies nicht, dass klar formulierte Begehren beliebig verwässert werden dürften. Dem Begehren der Initiative auf Besteuerungsverzicht kann nur eine vollständige Entlastung, nicht aber eine Teilentlastung im Rahmen des unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung noch Zulässigen Rechnung tragen.
Aber auch die Kompensation der Steuerbegünstigung des Wohneigentümers durch eine steuerliche Entlastung der Mieter würde den Spielraum überschreiten, der dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung der Initiative zusteht. Der Initiativtext sieht nicht vor, dass dem Mieter ein Abzug von Mietkosten zugestanden werden soll. Die Einfügung einer solchen Bestimmung käme einer zusätzlichen Bedingung gleich, welche die von den Initianten gewünschte steuerliche Förderung des Wohnungseigentums beeinträchtigen und die Natur der Initiative tiefgreifend verändern würde. Die Unterzeichner der Initiative durften damit rechnen, dass bei deren Annahme die Besteuerung des Wohnwertes als Einkommen vollständig entfallen werde, und sie gaben nicht ihr Einverständnis, dass diese Begünstigung durch eine entsprechende Entlastung der Mieter ganz oder teilweise ausgeglichen werde. Eine solche Entlastung der Mieter ist im Initiativbegehren in keiner Weise enthalten und darf daher bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit nicht in Betracht gezogen werden. Gestützt auf die Initiative ist deshalb keine die Rechtsgleichheit wahrende und damit verfassungskonforme Regelung möglich.
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Initiativbegehren dürfe nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Steuergerechtigkeit beurteilt werden. Das geltende Verfassungsrecht gewährleiste nicht nur die Allgemeinheit, Gleichmässigkeit und Verhältnismässigkeit der Besteuerung, sondern auch das Eigentum (Art. 22ter Abs. 1 BV) und ermächtige den Bundesgesetzgeber, Massnahmen zur Förderung des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum zu treffen und zwar unter Mitwirkung der Kantone (Art. 34sexies BV). Dass der Erwerb von Wohn- und Hauseigentum gefördert werden solle, entspreche demnach einer "durch die Bundesverfassung verkörperten herrschenden Rechtsanschauung", an der sich auch der kantonale Gesetzgeber orientieren solle, soweit er Differenzierungen vornehme. Das in Frage stehende Initiativbegehren verstosse demnach nicht gegen das Verbot sachfremder Differenzierung.
Die Beschwerdeführer behaupten damit nicht expressis verbis, die steuerliche Belastung des Wohnens im eigenen Heim verletzte die Eigentumsgarantie. Wohl kann die Eigentumsgarantie nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung Schutz gegen eine konfiskatorische Besteuerung bieten (BGE 105 Ia 140; ferner BGE 106 Ia 348 E. 6a). Weiter geht aber die Bedeutung dieser Verfassungsgarantie im Steuerwesen nicht. Von einem konfiskatorischen Charakter der Besteuerung des Eigenmietwertes als Einkommen kann aber keine Rede sein. Die Beschwerdeführer machen auch keine entsprechenden Ausführungen.
Wenn der Bund durch Art. 34sexies BV beauftragt wird, Massnahmen zur Förderung des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum zu treffen, so heisst dies nicht, dass diese Zielsetzung Massnahmen zu rechtfertigen vermöchte, welche gegen die Rechtsgleichheit verstossen. Kantonale Förderungsmassnahmen haben sich vielmehr an die von Art. 4 BV gesetzten Schranken zu halten. Der Verzicht auf die Einkommensbesteuerung des Mietwertes der eigenen Wohnung käme zudem, wie oben festgestellt, hauptsächlich wohlhabenden Eigentümern zugute und wäre daher wenig geeignet, eine breitere Streuung des selbstgenutzten Wohneigentums zu fördern, wie es die Initianten nach Ziffer 1 ihrer Begehren anstreben. | de | Art. 85 lett. a OG; iniziativa tendente alla soppressione dell'imposizione del valore locativo dell'abitazione propria; art. 4, 22ter e 34sexies Cost. La soppressione completa e indifferenziata dell'imposizione del valore locativo dell'abitazione occupata dal suo proprietario è contraria al principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (consid. 3-5).
Relazione della menzionata iniziativa con gli art. 22ter (garanzia della proprietà) e 34sexies Cost. (promovimento dell'accessione alla proprietà dell'abitazione) (consid. 6). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,849 | 112 Ia 248 | 112 Ia 248
Sachverhalt ab Seite 248
Die vietnamesische Staatsangehörige L. gebar im Jahre 1981 die Tochter L. Herr S. anerkannte die Tochter als sein Kind. Die Vaterschaft wurde angefochten. Im Zivilverfahren ordnete das Bezirksgericht Schwyz in den Jahren 1984/85 ein serologisch-erbbiologisches Gutachten an und verpflichtete hierfür u.a. die Tochter L. zur Duldung einer Blutentnahme durch das Gerichtsmedizinische Institut der Universität Zürich. Die Mutter L. widersetzte sich dieser Massnahme an ihrer Tochter. Das Kantonsgericht des Kantons Schwyz bestätigte auf Beschwerde hin die Pflicht der Tochter L., die Blutentnahme zu dulden.
Gegen diesen Entscheid reichte u.a. die Tochter L. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in diesem Punkte ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Eine Blutentnahme zur Erstattung eines serologisch-erbbiologischen Gutachtens stellt einen Eingriff in die körperliche Integrität der Beschwerdeführerin und damit einen Eingriff in das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit dar. Solche Eingriffe sind zulässig, soweit sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen; zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt, noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 109 Ia 281, mit Hinweisen). Von einer Beeinträchtigung des Kerngehalts dieses ungeschriebenen Grundrechts kann bei der streitigen Blutentnahme nicht gesprochen werden. Die gesetzliche Grundlage zur Duldung von Blutentnahmen für die Feststellung der Abstammung findet sich in Art. 254 Ziff. 2 ZGB. Die Mitwirkungspflicht der Parteien und einzubeziehender Dritter ist hier so eindeutig geregelt, das Zweifel an der Tragweite dieser Bestimmung und damit an der gesetzlichen Grundlage ausgeschlossen sind. Das öffentliche Interesse daran, dass ein die Vaterschaftsfrage betreffender Zivilprozess unter Ausschöpfung aller bekannten Beweismittel durchgeführt und abgeschlossen werden kann, bedarf keiner weiteren Begründung. Zur Beurteilung steht somit einzig noch die Frage, ob die Blutentnahme im vorliegenden Falle verhältnismässig sei.
Es ist unbestritten, dass die Blutentnahme namentlich bei Kleinkindern nicht ausnahmslos in jedem Falle durchgesetzt werden kann. Indessen sind Ausnahmen nur dann anzuerkennen, wenn eine konkrete Gefahr für die Gesundheit dargetan ist und diese Gefahr nicht durch besondere Modalitäten der Untersuchung mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann, was heute fast immer möglich ist (vgl. CYRIL HEGNAUER, Berner Kommentar, 4. Auflage 1984, N. 90 zu Art. 254 ZGB; Bruno Hug, Die gerichtliche Feststellung der Vaterschaft nach dem neuen Schweizer Kindesrecht, Freiburger Diss. 1977, S. 175; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 30. April 1984 i.S. Ch.). Im vorliegenden Fall sind entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin solche besonderen Umstände, die eine konkrete Gefährdung von Leben oder Gesundheit befürchten liessen, in keiner Weise dargetan. Insbesondere kann daraus, dass die Mutter der Beschwerdeführerin als Kind anlässlich einer Bluttransfusion ein traumatisches Erlebnis hatte, nichts dafür abgeleitet werden, dass der Beschwerdeführerin etwas Ähnliches drohe; eine Bluttransfusion ist mit einer Blutentnahme nicht gleichzusetzen, und darüber hinaus sind die näheren Umstände jenes Vorfalles, der sich in Asien ereignete, nicht bekannt. Schliesslich kann auch auf die Konfession der Mutter der Beschwerdeführerin nichts ankommen. Liesse man Ausnahmen von der Mitwirkungspflicht bei der Abstammungsfeststellung aus diesem Grunde zu, so ergäbe sich schliesslich für die Angehörigen bestimmter Bekenntnisse ein materiell von den allgemeinen Regeln des ZGB abweichendes Vaterschaftsrecht, was nicht hingenommen werden kann. Die Mutter der Beschwerdeführerin, die in der Schweiz wohnt, hat sich den hier geltenden gesetzlichen Bestimmungen zu unterziehen. Darüber hinaus können die Verfahrensrechte der Kläger im Zivilprozess nicht von der Konfession der Kindsmutter abhängig gemacht werden (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1985, S. 50, mit Hinweis auf weitere Literatur). Bei dieser Sachlage kann unter diesem Gesichtswinkel nicht gesagt werden, die angeordnete Blutentnahme sei unverhältnismässig. ...
Was schliesslich die Rüge anbelangt, die Gerichte des Kantons Schwyz hätten zunächst Zeugen anhören und ein anthropologisch-biologisches Gutachten einholen sollen, so genügt die Feststellung, dass Zeugenvernehmungen in einem Fall der vorliegenden Art, wo es um den negativen Vaterschaftsbeweis geht, abgesehen von ganz besonders gelagerten Fällen ohnehin nutzlos sind und dass das anthropologische Gutachten mit Rücksicht auf seine weit geringere Zuverlässigkeit heute nur noch als Ergänzungsbeweis in Zweifelsfällen angeordnet wird (BGE 104 II 301; BGE 101 II 16 /17; HEGNAUER, a.a.O., N. 194-196 zu Art. 254 ZGB; HUG, a.a.O., S. 172/173; BERNHARD SAGER, Die Begründung des Kindesverhältnisses zum Vater durch Anerkennung und seine Aufhebung, Zürcher Diss. 1979, S. 172). Auch unter diesem Gesichtspunkt erweist sich demnach die Rüge der Unverhältnismässigkeit als unbegründet.
Demnach erweist sich die Beschwerde der Tochter L. als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Persönliche Freiheit, Blutentnahme. Die Anordnung einer Blutentnahme zur Erstellung eines serologisch-erbbiologischen Gutachtens stellt einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar, der vor der Verfassung standhält. Die Verfassungsmässigkeit wird im vorliegenden Fall weder wegen des Alters des Kindes noch aus konfessionellen Gründen beeinträchtigt. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,850 | 112 Ia 248 | 112 Ia 248
Sachverhalt ab Seite 248
Die vietnamesische Staatsangehörige L. gebar im Jahre 1981 die Tochter L. Herr S. anerkannte die Tochter als sein Kind. Die Vaterschaft wurde angefochten. Im Zivilverfahren ordnete das Bezirksgericht Schwyz in den Jahren 1984/85 ein serologisch-erbbiologisches Gutachten an und verpflichtete hierfür u.a. die Tochter L. zur Duldung einer Blutentnahme durch das Gerichtsmedizinische Institut der Universität Zürich. Die Mutter L. widersetzte sich dieser Massnahme an ihrer Tochter. Das Kantonsgericht des Kantons Schwyz bestätigte auf Beschwerde hin die Pflicht der Tochter L., die Blutentnahme zu dulden.
Gegen diesen Entscheid reichte u.a. die Tochter L. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in diesem Punkte ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Eine Blutentnahme zur Erstattung eines serologisch-erbbiologischen Gutachtens stellt einen Eingriff in die körperliche Integrität der Beschwerdeführerin und damit einen Eingriff in das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit dar. Solche Eingriffe sind zulässig, soweit sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen; zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt, noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 109 Ia 281, mit Hinweisen). Von einer Beeinträchtigung des Kerngehalts dieses ungeschriebenen Grundrechts kann bei der streitigen Blutentnahme nicht gesprochen werden. Die gesetzliche Grundlage zur Duldung von Blutentnahmen für die Feststellung der Abstammung findet sich in Art. 254 Ziff. 2 ZGB. Die Mitwirkungspflicht der Parteien und einzubeziehender Dritter ist hier so eindeutig geregelt, das Zweifel an der Tragweite dieser Bestimmung und damit an der gesetzlichen Grundlage ausgeschlossen sind. Das öffentliche Interesse daran, dass ein die Vaterschaftsfrage betreffender Zivilprozess unter Ausschöpfung aller bekannten Beweismittel durchgeführt und abgeschlossen werden kann, bedarf keiner weiteren Begründung. Zur Beurteilung steht somit einzig noch die Frage, ob die Blutentnahme im vorliegenden Falle verhältnismässig sei.
Es ist unbestritten, dass die Blutentnahme namentlich bei Kleinkindern nicht ausnahmslos in jedem Falle durchgesetzt werden kann. Indessen sind Ausnahmen nur dann anzuerkennen, wenn eine konkrete Gefahr für die Gesundheit dargetan ist und diese Gefahr nicht durch besondere Modalitäten der Untersuchung mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann, was heute fast immer möglich ist (vgl. CYRIL HEGNAUER, Berner Kommentar, 4. Auflage 1984, N. 90 zu Art. 254 ZGB; Bruno Hug, Die gerichtliche Feststellung der Vaterschaft nach dem neuen Schweizer Kindesrecht, Freiburger Diss. 1977, S. 175; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 30. April 1984 i.S. Ch.). Im vorliegenden Fall sind entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin solche besonderen Umstände, die eine konkrete Gefährdung von Leben oder Gesundheit befürchten liessen, in keiner Weise dargetan. Insbesondere kann daraus, dass die Mutter der Beschwerdeführerin als Kind anlässlich einer Bluttransfusion ein traumatisches Erlebnis hatte, nichts dafür abgeleitet werden, dass der Beschwerdeführerin etwas Ähnliches drohe; eine Bluttransfusion ist mit einer Blutentnahme nicht gleichzusetzen, und darüber hinaus sind die näheren Umstände jenes Vorfalles, der sich in Asien ereignete, nicht bekannt. Schliesslich kann auch auf die Konfession der Mutter der Beschwerdeführerin nichts ankommen. Liesse man Ausnahmen von der Mitwirkungspflicht bei der Abstammungsfeststellung aus diesem Grunde zu, so ergäbe sich schliesslich für die Angehörigen bestimmter Bekenntnisse ein materiell von den allgemeinen Regeln des ZGB abweichendes Vaterschaftsrecht, was nicht hingenommen werden kann. Die Mutter der Beschwerdeführerin, die in der Schweiz wohnt, hat sich den hier geltenden gesetzlichen Bestimmungen zu unterziehen. Darüber hinaus können die Verfahrensrechte der Kläger im Zivilprozess nicht von der Konfession der Kindsmutter abhängig gemacht werden (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1985, S. 50, mit Hinweis auf weitere Literatur). Bei dieser Sachlage kann unter diesem Gesichtswinkel nicht gesagt werden, die angeordnete Blutentnahme sei unverhältnismässig. ...
Was schliesslich die Rüge anbelangt, die Gerichte des Kantons Schwyz hätten zunächst Zeugen anhören und ein anthropologisch-biologisches Gutachten einholen sollen, so genügt die Feststellung, dass Zeugenvernehmungen in einem Fall der vorliegenden Art, wo es um den negativen Vaterschaftsbeweis geht, abgesehen von ganz besonders gelagerten Fällen ohnehin nutzlos sind und dass das anthropologische Gutachten mit Rücksicht auf seine weit geringere Zuverlässigkeit heute nur noch als Ergänzungsbeweis in Zweifelsfällen angeordnet wird (BGE 104 II 301; BGE 101 II 16 /17; HEGNAUER, a.a.O., N. 194-196 zu Art. 254 ZGB; HUG, a.a.O., S. 172/173; BERNHARD SAGER, Die Begründung des Kindesverhältnisses zum Vater durch Anerkennung und seine Aufhebung, Zürcher Diss. 1979, S. 172). Auch unter diesem Gesichtspunkt erweist sich demnach die Rüge der Unverhältnismässigkeit als unbegründet.
Demnach erweist sich die Beschwerde der Tochter L. als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Liberté personnelle, prise de sang. L'ordre de procéder à une prise de sang en vue d'effectuer une expertise sérologique et hérédo-biologique constitue une atteinte à la liberté personnelle conforme à la Constitution. En l'espèce, cette conformité n'est lésée ni par l'âge de l'enfant, ni pour des motifs confessionnels. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,851 | 112 Ia 248 | 112 Ia 248
Sachverhalt ab Seite 248
Die vietnamesische Staatsangehörige L. gebar im Jahre 1981 die Tochter L. Herr S. anerkannte die Tochter als sein Kind. Die Vaterschaft wurde angefochten. Im Zivilverfahren ordnete das Bezirksgericht Schwyz in den Jahren 1984/85 ein serologisch-erbbiologisches Gutachten an und verpflichtete hierfür u.a. die Tochter L. zur Duldung einer Blutentnahme durch das Gerichtsmedizinische Institut der Universität Zürich. Die Mutter L. widersetzte sich dieser Massnahme an ihrer Tochter. Das Kantonsgericht des Kantons Schwyz bestätigte auf Beschwerde hin die Pflicht der Tochter L., die Blutentnahme zu dulden.
Gegen diesen Entscheid reichte u.a. die Tochter L. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der persönlichen Freiheit ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in diesem Punkte ab.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Eine Blutentnahme zur Erstattung eines serologisch-erbbiologischen Gutachtens stellt einen Eingriff in die körperliche Integrität der Beschwerdeführerin und damit einen Eingriff in das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit dar. Solche Eingriffe sind zulässig, soweit sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen; zudem darf die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt, noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 109 Ia 281, mit Hinweisen). Von einer Beeinträchtigung des Kerngehalts dieses ungeschriebenen Grundrechts kann bei der streitigen Blutentnahme nicht gesprochen werden. Die gesetzliche Grundlage zur Duldung von Blutentnahmen für die Feststellung der Abstammung findet sich in Art. 254 Ziff. 2 ZGB. Die Mitwirkungspflicht der Parteien und einzubeziehender Dritter ist hier so eindeutig geregelt, das Zweifel an der Tragweite dieser Bestimmung und damit an der gesetzlichen Grundlage ausgeschlossen sind. Das öffentliche Interesse daran, dass ein die Vaterschaftsfrage betreffender Zivilprozess unter Ausschöpfung aller bekannten Beweismittel durchgeführt und abgeschlossen werden kann, bedarf keiner weiteren Begründung. Zur Beurteilung steht somit einzig noch die Frage, ob die Blutentnahme im vorliegenden Falle verhältnismässig sei.
Es ist unbestritten, dass die Blutentnahme namentlich bei Kleinkindern nicht ausnahmslos in jedem Falle durchgesetzt werden kann. Indessen sind Ausnahmen nur dann anzuerkennen, wenn eine konkrete Gefahr für die Gesundheit dargetan ist und diese Gefahr nicht durch besondere Modalitäten der Untersuchung mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann, was heute fast immer möglich ist (vgl. CYRIL HEGNAUER, Berner Kommentar, 4. Auflage 1984, N. 90 zu Art. 254 ZGB; Bruno Hug, Die gerichtliche Feststellung der Vaterschaft nach dem neuen Schweizer Kindesrecht, Freiburger Diss. 1977, S. 175; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 30. April 1984 i.S. Ch.). Im vorliegenden Fall sind entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin solche besonderen Umstände, die eine konkrete Gefährdung von Leben oder Gesundheit befürchten liessen, in keiner Weise dargetan. Insbesondere kann daraus, dass die Mutter der Beschwerdeführerin als Kind anlässlich einer Bluttransfusion ein traumatisches Erlebnis hatte, nichts dafür abgeleitet werden, dass der Beschwerdeführerin etwas Ähnliches drohe; eine Bluttransfusion ist mit einer Blutentnahme nicht gleichzusetzen, und darüber hinaus sind die näheren Umstände jenes Vorfalles, der sich in Asien ereignete, nicht bekannt. Schliesslich kann auch auf die Konfession der Mutter der Beschwerdeführerin nichts ankommen. Liesse man Ausnahmen von der Mitwirkungspflicht bei der Abstammungsfeststellung aus diesem Grunde zu, so ergäbe sich schliesslich für die Angehörigen bestimmter Bekenntnisse ein materiell von den allgemeinen Regeln des ZGB abweichendes Vaterschaftsrecht, was nicht hingenommen werden kann. Die Mutter der Beschwerdeführerin, die in der Schweiz wohnt, hat sich den hier geltenden gesetzlichen Bestimmungen zu unterziehen. Darüber hinaus können die Verfahrensrechte der Kläger im Zivilprozess nicht von der Konfession der Kindsmutter abhängig gemacht werden (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Bern 1985, S. 50, mit Hinweis auf weitere Literatur). Bei dieser Sachlage kann unter diesem Gesichtswinkel nicht gesagt werden, die angeordnete Blutentnahme sei unverhältnismässig. ...
Was schliesslich die Rüge anbelangt, die Gerichte des Kantons Schwyz hätten zunächst Zeugen anhören und ein anthropologisch-biologisches Gutachten einholen sollen, so genügt die Feststellung, dass Zeugenvernehmungen in einem Fall der vorliegenden Art, wo es um den negativen Vaterschaftsbeweis geht, abgesehen von ganz besonders gelagerten Fällen ohnehin nutzlos sind und dass das anthropologische Gutachten mit Rücksicht auf seine weit geringere Zuverlässigkeit heute nur noch als Ergänzungsbeweis in Zweifelsfällen angeordnet wird (BGE 104 II 301; BGE 101 II 16 /17; HEGNAUER, a.a.O., N. 194-196 zu Art. 254 ZGB; HUG, a.a.O., S. 172/173; BERNHARD SAGER, Die Begründung des Kindesverhältnisses zum Vater durch Anerkennung und seine Aufhebung, Zürcher Diss. 1979, S. 172). Auch unter diesem Gesichtspunkt erweist sich demnach die Rüge der Unverhältnismässigkeit als unbegründet.
Demnach erweist sich die Beschwerde der Tochter L. als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Libertà personale, prelievo di sangue. L'ordine di procedere ad un prelievo di sangue per poter effettuare una perizia serologica ed eredobiologica costituisce una restrizione della libertà personale conforme alla Costituzione. Nella fattispecie tale conformità non è lesa a causa dell'età del bambino, né per motivi confessionali. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-248%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,852 | 112 Ia 25 | 112 Ia 25
Sachverhalt ab Seite 25
A.- In einem Moderationsverfahren legte das Zivilgericht des Kantons Glarus das von der G. AG an Rechtsanwalt S. zu bezahlende Honorar einschliesslich Barauslagen für die Führung eines Prozesses auf Anfechtung von Generalversammlungsbeschlüssen auf Fr. 112'000.-- fest.
B.- Die beklagte G. AG focht das Urteil des Zivilgerichts mit Berufung und staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht an. Zudem legte sie dagegen kantonale Nichtigkeitsbeschwerde ein. Der Obergerichtspräsident und am 23. Mai 1984 auch das Obergericht des Kantons Glarus erklärten diese als unzulässig.
Das Bundesgericht trat am 23. Oktober 1984 auf die Berufung nicht ein, weil das Zivilgericht als untere und einzige, aber nicht als vom Bundesrecht als solche bezeichnete Instanz entschieden hatte (Art. 48 Abs. 2 lit. b OG). Die gegen den Nichteintretensentscheid des Obergerichts geführte staatsrechtliche Beschwerde der Beklagten hiess es am selben Tag gut und trat auf die gegen das Zivilgerichtsurteil gerichtete Beschwerde mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht ein.
Am 29. April 1985 behandelte das Obergericht die Nichtigkeitsbeschwerde der Beklagten materiell. Aufgrund von Art. 345 Abs. 1 ZPO/GL reduzierte es das von der Beklagten zu zahlende Honorar auf Fr. 84'000.-- zuzüglich Fr. 5'000.-- Barauslagen.
C.- Diesen Entscheid des Obergerichts hat die Beklagte mit Berufung angefochten (vgl BGE 112 II Nr. 17); zudem machen beide Parteien mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung von Art. 4 BV geltend.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Anwendung des Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL, der das Moderationsverfahren wie folgt regelt:
"Entsteht zwischen einer Prozesspartei und ihrem Anwalt über dessen Kostennote Streit, so entscheidet darüber der Richter, der das Endurteil gefällt hat, oder, mangels eines solchen, der Richter, bei dem der Prozess anhängig war. Die beiden Parteien werden ohne besondere Prozesseinleitung vor den Richter geladen. Er setzt nach Anhörung der Parteien in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze den Betrag der Anwaltsrechnung endgültig fest."
a) Das Obergericht hält mit dem Zivilgericht daran fest, dass der Moderationsrichter nach Glarner Recht ein Leistungsurteil fälle. Andernfalls wäre nach dem angefochtenen Urteil nicht einzusehen, weshalb ein ausgedehntes Verfahren mit Beweisabnahmen durchgeführt werden müsste. Die Beschwerdeführerin habe selbst umfangreiche Ausführungen gemacht und entsprechende Beweise angeboten. Dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL könne jedenfalls nichts Gegenteiliges entnommen werden. Soweit allerdings Schadenersatzansprüche gegen den Anwalt den Honoraranspruch überstiegen, seien sie in einem besonderen Prozess abzuklären, für den das Moderationsverfahren nicht präjudizierend sein dürfe. Davon abgesehen nehmen beide Instanzen zumindest sinngemäss an, dass im Moderationsverfahren auch die Einrede der Schlechterfüllung des Auftrags materiell zu prüfen sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, nach herrschender Auffassung werde im Moderationsverfahren nur über die Tarifmässigkeit der Honorarrechnung, nicht aber über die Schuldpflicht des Auftraggebers entschieden. Das müsse auch für den Kanton Glarus gelten. Es gehe weit über den Gesetzeswortlaut hinaus und sei deshalb willkürlich, wenn das Obergericht im Moderationsverfahren sich nicht darauf beschränke, die Übereinstimmung der Honorarrechnung mit der Gebührenordnung des Glarner Anwaltsverbandes (im folgenden: Anwaltstarif) zu untersuchen.
Der Beschwerdegegner meint, das Bundesgericht habe im früheren Beschwerdeverfahren verbindlich festgestellt, das Glarner Moderationsverfahren führe zu einem Leistungsurteil. Das trifft nicht zu. Es hat vielmehr entschieden, dass jedenfalls, wenn es sich so verhalte, die Nichtigkeitsbeschwerde zugelassen werden müsse. Sache des Obergerichts ist es dann gewesen, zur entsprechenden Rüge der Beschwerdeführerin Stellung zu nehmen.
c) Das Bundesgericht prüft nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür, ob Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL verletzt ist (BGE 105 Ia 174 E. 2b mit Hinweisen). Willkür im Sinne von Art. 4 BV liegt bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzesnormen nicht schon dann vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender erschiene. Das Bundesgericht greift erst dann ein, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 107 Ia 12 und 106 Ia 62 je E. 2 mit Hinweisen).
aa) Wie das Bundesgericht schon früher festgestellt hat, werden nach wohl überwiegender und für die meisten Kantone geltender Ansicht Anwaltsrechnungen im Moderationsverfahren auf ihre Übereinstimmung mit dem Gebührentarif untersucht, während andere Streitigkeiten im ordentlichen Verfahren auszutragen sind; der Moderationsrichter spricht sich dabei nicht über den Bestand der Forderung aus und sein Entscheid stellt daher auch keinen Rechtsöffnungstitel dar (BGE 106 Ia 339 E. 3 mit Hinweisen). Auch GULDENER (Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 643 Anm. 45) bezeichnet das als allgemeine Regel, nennt aber immerhin zwei Kantone, wo im Moderationsverfahren auch über den Bestand der Forderung entschieden werde.
Das hat offenbar früher für Graubünden gegolten, worauf sich der zitierte Bundesgerichtsentscheid bezogen hat, in welchem jedoch nicht über die Zulässigkeit einer solchen Regelung zu entscheiden war (zur älteren Bündner Praxis PKG 1956 Nr. 106, anders nunmehr PKG 1970 Nr. 52 E. 4, 1972 Nr. 69). Entsprechendes trifft offenbar auf Neuenburg zu (Recueil 1953-57 I, S. 268). Beispiele für die häufigere gegenteilige Lösung, die eine materielle Beurteilung der Honorarforderung ausschliesst, sind etwa Zürich (BACHTLER in SJZ 73/1977, S. 313 ff.), Aargau (HEUBERGER in Brennpunkt 1983, S. 93 ff.), Waadt (JOMINI in JdT 130/1982 III, S. 4 E. 6); derartige Moderationsentscheide enthalten kein Leistungsurteil und berechtigen nicht zu definitiver Rechtsöffnung, wie das auch entschieden wurde für Genf (BGE 93 I 120 E. 1) und für Bern (BGE 38 I 507).
Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, dass das Bundesrecht eine umfassende Prüfung und Beurteilung des Honoraranspruchs in einem besonderen Moderationsverfahren ausschliesse. Es ist das Teil der den Kantonen zustehenden Autonomie in der Gerichtsorganisation und im Verfahrensrecht. Welche Lösung zweckmässig ist, hat daher der kantonale Gesetzgeber zu entscheiden.
bb) Die Beschwerdeführerin stellt entscheidend darauf ab, dass im Glarner Moderationsverfahren zwischen Prozesspartei und Anwalt ein Streit "über dessen Kostennote" zu beurteilen ist, wobei der "Betrag der Anwaltsrechnung" festgesetzt wird. Das Obergericht meint, das schliesse auch eine Reduktion der Kostennote wegen schlechter Mandatsführung ein. Gegen diese Auslegung bestehen erhebliche Bedenken. Art. 50 Abs. 2 ZPO entspricht mit seinem Wortlaut durchaus den Formulierungen des Moderationsverfahrens im engeren, häufigeren Sinn (z.B. Art. 161 OG). Der Wortlaut legt daher eine ausdehnende Interpretation keineswegs nahe.
Dass der mit der Hauptsache befasste Richter zur Moderation der Anwaltsrechnung berufen wird, steht zwar einer solchen Auslegung nicht entgegen. Auch der Verzicht auf besondere Prozesseinleitung (Vermittlung) fällt kaum ins Gewicht. Dagegen ist zu beachten, dass das Rechtsbegehren des Beschwerdegegners ausschliesslich auf "Normierung" seiner Honorarrechnung und nicht auf Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Zahlung gelautet hat. Bemerkenswert ist sodann, dass der Richter nach Anhörung der Parteien in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze den geschuldeten Betrag endgültig festsetzt. Das Verfahren wird nach der Vernehmlassung des Zivilgerichts ohne besondere Prozesskautelen, aber unter Gewährung des rechtlichen Gehörs geführt. Die Ansicht des Obergerichts, der Moderationsrichter müsse ein umfangreiches Verfahren mit Beweisabnahmen durchführen, findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze; dieser schreibt ein vereinfachtes Verfahren vor (formlose Prozesseinleitung, Anhörung der Parteien, Honorarbestimmung in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze). Das ist nur erklärlich als Abweichung von den Erfordernissen eines ordentlichen Prozesses. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch, dass ihren zahlreichen Beweisanträgen nicht entsprochen worden ist.
Der Glarner Richter moderiert Anwaltsrechnungen somit in einem vereinfachten Verfahren, das ohne weiteres angeht, wo es ausschliesslich um die Prüfung der Tarifmässigkeit geht, das indes durch nichts gerechtfertigt ist, wenn über die Honorarschuld als solche unter auftragsrechtlichen Gesichtspunkten entschieden wird (BGE 106 Ia 340 f.). Verstärkt wird dieses Sonderverfahren noch dadurch, dass der Moderationsentscheid als endgültig bezeichnet wird. Das schliesst nicht nur die Berufung aus, sondern nach dem früheren Entscheid des Obergerichts sogar die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde (Art. 336 ff. ZPO/GL). Selbst wenn aufgrund des Beschwerdeentscheides des Bundesgerichts vom 23. Oktober 1984 die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde zu gewähren ist, entfällt damit das ordentliche Rechtsmittel der Appellation, das grundsätzlich Leistungsurteilen gegenüber gegeben wäre (Art. 300 ff. ZPO/GL). Es kann offenbleiben, ob eine derartige Sonderbehandlung bundesrechtlicher Ansprüche aus Anwaltsmandat wirksam statuiert werden kann; jedenfalls liegt darin eine derartige Abweichung von allgemeinen Grundsätzen, wie sie auch dem Glarner Prozessrecht innewohnen, dass es dafür einer klaren gesetzlichen Grundlage bedürfte. Eine solche kann etwa in Art. 31 ZPO Neuenburg gesehen werden, nicht aber in Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL. Das Obergericht hat deshalb im Ergebnis gegen den Wortlaut des Gesetzes entschieden, ohne dass es sich dafür auf triftige Gründe berufen kann (BGE 108 Ia 297, II 151 mit Hinweisen); zumindest hat es dem Gesetz einen Sinn gegeben, den es unmöglich haben kann.
cc) Die Beschwerde erscheint mithin insoweit begründet, als sich das Obergericht nicht darauf beschränkt hat, das Honorar des Beschwerdegegners samt Auslagen auf seine Tarifmässigkeit zu überprüfen, sondern in Übereinstimmung mit dem Zivilgericht auf die Frage der gehörigen Mandatserfüllung eingetreten ist und zudem die Beschwerdeführerin zur Zahlung des ermittelten Betrages verurteilt hat. Soweit mit der Beschwerde eine willkürliche Beurteilung der Mandatsführung beanstandet wird, erweist sie sich jedoch als gegenstandslos. | de | Moderation einer Anwaltsrechnung. Wesen des Moderationsverfahrens im allgemeinen (E. 1aa).
Art. 50 Abs. 2 der Glarner Zivilprozessordnung gibt dem Richter nur die Kompetenz, die Höhe der Kostennote zu überprüfen; über den Bestand der Forderung wird im Moderationsentscheid nicht befunden (E. 1bb). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-25%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,853 | 112 Ia 25 | 112 Ia 25
Sachverhalt ab Seite 25
A.- In einem Moderationsverfahren legte das Zivilgericht des Kantons Glarus das von der G. AG an Rechtsanwalt S. zu bezahlende Honorar einschliesslich Barauslagen für die Führung eines Prozesses auf Anfechtung von Generalversammlungsbeschlüssen auf Fr. 112'000.-- fest.
B.- Die beklagte G. AG focht das Urteil des Zivilgerichts mit Berufung und staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht an. Zudem legte sie dagegen kantonale Nichtigkeitsbeschwerde ein. Der Obergerichtspräsident und am 23. Mai 1984 auch das Obergericht des Kantons Glarus erklärten diese als unzulässig.
Das Bundesgericht trat am 23. Oktober 1984 auf die Berufung nicht ein, weil das Zivilgericht als untere und einzige, aber nicht als vom Bundesrecht als solche bezeichnete Instanz entschieden hatte (Art. 48 Abs. 2 lit. b OG). Die gegen den Nichteintretensentscheid des Obergerichts geführte staatsrechtliche Beschwerde der Beklagten hiess es am selben Tag gut und trat auf die gegen das Zivilgerichtsurteil gerichtete Beschwerde mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht ein.
Am 29. April 1985 behandelte das Obergericht die Nichtigkeitsbeschwerde der Beklagten materiell. Aufgrund von Art. 345 Abs. 1 ZPO/GL reduzierte es das von der Beklagten zu zahlende Honorar auf Fr. 84'000.-- zuzüglich Fr. 5'000.-- Barauslagen.
C.- Diesen Entscheid des Obergerichts hat die Beklagte mit Berufung angefochten (vgl BGE 112 II Nr. 17); zudem machen beide Parteien mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung von Art. 4 BV geltend.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Anwendung des Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL, der das Moderationsverfahren wie folgt regelt:
"Entsteht zwischen einer Prozesspartei und ihrem Anwalt über dessen Kostennote Streit, so entscheidet darüber der Richter, der das Endurteil gefällt hat, oder, mangels eines solchen, der Richter, bei dem der Prozess anhängig war. Die beiden Parteien werden ohne besondere Prozesseinleitung vor den Richter geladen. Er setzt nach Anhörung der Parteien in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze den Betrag der Anwaltsrechnung endgültig fest."
a) Das Obergericht hält mit dem Zivilgericht daran fest, dass der Moderationsrichter nach Glarner Recht ein Leistungsurteil fälle. Andernfalls wäre nach dem angefochtenen Urteil nicht einzusehen, weshalb ein ausgedehntes Verfahren mit Beweisabnahmen durchgeführt werden müsste. Die Beschwerdeführerin habe selbst umfangreiche Ausführungen gemacht und entsprechende Beweise angeboten. Dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL könne jedenfalls nichts Gegenteiliges entnommen werden. Soweit allerdings Schadenersatzansprüche gegen den Anwalt den Honoraranspruch überstiegen, seien sie in einem besonderen Prozess abzuklären, für den das Moderationsverfahren nicht präjudizierend sein dürfe. Davon abgesehen nehmen beide Instanzen zumindest sinngemäss an, dass im Moderationsverfahren auch die Einrede der Schlechterfüllung des Auftrags materiell zu prüfen sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, nach herrschender Auffassung werde im Moderationsverfahren nur über die Tarifmässigkeit der Honorarrechnung, nicht aber über die Schuldpflicht des Auftraggebers entschieden. Das müsse auch für den Kanton Glarus gelten. Es gehe weit über den Gesetzeswortlaut hinaus und sei deshalb willkürlich, wenn das Obergericht im Moderationsverfahren sich nicht darauf beschränke, die Übereinstimmung der Honorarrechnung mit der Gebührenordnung des Glarner Anwaltsverbandes (im folgenden: Anwaltstarif) zu untersuchen.
Der Beschwerdegegner meint, das Bundesgericht habe im früheren Beschwerdeverfahren verbindlich festgestellt, das Glarner Moderationsverfahren führe zu einem Leistungsurteil. Das trifft nicht zu. Es hat vielmehr entschieden, dass jedenfalls, wenn es sich so verhalte, die Nichtigkeitsbeschwerde zugelassen werden müsse. Sache des Obergerichts ist es dann gewesen, zur entsprechenden Rüge der Beschwerdeführerin Stellung zu nehmen.
c) Das Bundesgericht prüft nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür, ob Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL verletzt ist (BGE 105 Ia 174 E. 2b mit Hinweisen). Willkür im Sinne von Art. 4 BV liegt bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzesnormen nicht schon dann vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender erschiene. Das Bundesgericht greift erst dann ein, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 107 Ia 12 und 106 Ia 62 je E. 2 mit Hinweisen).
aa) Wie das Bundesgericht schon früher festgestellt hat, werden nach wohl überwiegender und für die meisten Kantone geltender Ansicht Anwaltsrechnungen im Moderationsverfahren auf ihre Übereinstimmung mit dem Gebührentarif untersucht, während andere Streitigkeiten im ordentlichen Verfahren auszutragen sind; der Moderationsrichter spricht sich dabei nicht über den Bestand der Forderung aus und sein Entscheid stellt daher auch keinen Rechtsöffnungstitel dar (BGE 106 Ia 339 E. 3 mit Hinweisen). Auch GULDENER (Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 643 Anm. 45) bezeichnet das als allgemeine Regel, nennt aber immerhin zwei Kantone, wo im Moderationsverfahren auch über den Bestand der Forderung entschieden werde.
Das hat offenbar früher für Graubünden gegolten, worauf sich der zitierte Bundesgerichtsentscheid bezogen hat, in welchem jedoch nicht über die Zulässigkeit einer solchen Regelung zu entscheiden war (zur älteren Bündner Praxis PKG 1956 Nr. 106, anders nunmehr PKG 1970 Nr. 52 E. 4, 1972 Nr. 69). Entsprechendes trifft offenbar auf Neuenburg zu (Recueil 1953-57 I, S. 268). Beispiele für die häufigere gegenteilige Lösung, die eine materielle Beurteilung der Honorarforderung ausschliesst, sind etwa Zürich (BACHTLER in SJZ 73/1977, S. 313 ff.), Aargau (HEUBERGER in Brennpunkt 1983, S. 93 ff.), Waadt (JOMINI in JdT 130/1982 III, S. 4 E. 6); derartige Moderationsentscheide enthalten kein Leistungsurteil und berechtigen nicht zu definitiver Rechtsöffnung, wie das auch entschieden wurde für Genf (BGE 93 I 120 E. 1) und für Bern (BGE 38 I 507).
Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, dass das Bundesrecht eine umfassende Prüfung und Beurteilung des Honoraranspruchs in einem besonderen Moderationsverfahren ausschliesse. Es ist das Teil der den Kantonen zustehenden Autonomie in der Gerichtsorganisation und im Verfahrensrecht. Welche Lösung zweckmässig ist, hat daher der kantonale Gesetzgeber zu entscheiden.
bb) Die Beschwerdeführerin stellt entscheidend darauf ab, dass im Glarner Moderationsverfahren zwischen Prozesspartei und Anwalt ein Streit "über dessen Kostennote" zu beurteilen ist, wobei der "Betrag der Anwaltsrechnung" festgesetzt wird. Das Obergericht meint, das schliesse auch eine Reduktion der Kostennote wegen schlechter Mandatsführung ein. Gegen diese Auslegung bestehen erhebliche Bedenken. Art. 50 Abs. 2 ZPO entspricht mit seinem Wortlaut durchaus den Formulierungen des Moderationsverfahrens im engeren, häufigeren Sinn (z.B. Art. 161 OG). Der Wortlaut legt daher eine ausdehnende Interpretation keineswegs nahe.
Dass der mit der Hauptsache befasste Richter zur Moderation der Anwaltsrechnung berufen wird, steht zwar einer solchen Auslegung nicht entgegen. Auch der Verzicht auf besondere Prozesseinleitung (Vermittlung) fällt kaum ins Gewicht. Dagegen ist zu beachten, dass das Rechtsbegehren des Beschwerdegegners ausschliesslich auf "Normierung" seiner Honorarrechnung und nicht auf Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Zahlung gelautet hat. Bemerkenswert ist sodann, dass der Richter nach Anhörung der Parteien in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze den geschuldeten Betrag endgültig festsetzt. Das Verfahren wird nach der Vernehmlassung des Zivilgerichts ohne besondere Prozesskautelen, aber unter Gewährung des rechtlichen Gehörs geführt. Die Ansicht des Obergerichts, der Moderationsrichter müsse ein umfangreiches Verfahren mit Beweisabnahmen durchführen, findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze; dieser schreibt ein vereinfachtes Verfahren vor (formlose Prozesseinleitung, Anhörung der Parteien, Honorarbestimmung in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze). Das ist nur erklärlich als Abweichung von den Erfordernissen eines ordentlichen Prozesses. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch, dass ihren zahlreichen Beweisanträgen nicht entsprochen worden ist.
Der Glarner Richter moderiert Anwaltsrechnungen somit in einem vereinfachten Verfahren, das ohne weiteres angeht, wo es ausschliesslich um die Prüfung der Tarifmässigkeit geht, das indes durch nichts gerechtfertigt ist, wenn über die Honorarschuld als solche unter auftragsrechtlichen Gesichtspunkten entschieden wird (BGE 106 Ia 340 f.). Verstärkt wird dieses Sonderverfahren noch dadurch, dass der Moderationsentscheid als endgültig bezeichnet wird. Das schliesst nicht nur die Berufung aus, sondern nach dem früheren Entscheid des Obergerichts sogar die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde (Art. 336 ff. ZPO/GL). Selbst wenn aufgrund des Beschwerdeentscheides des Bundesgerichts vom 23. Oktober 1984 die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde zu gewähren ist, entfällt damit das ordentliche Rechtsmittel der Appellation, das grundsätzlich Leistungsurteilen gegenüber gegeben wäre (Art. 300 ff. ZPO/GL). Es kann offenbleiben, ob eine derartige Sonderbehandlung bundesrechtlicher Ansprüche aus Anwaltsmandat wirksam statuiert werden kann; jedenfalls liegt darin eine derartige Abweichung von allgemeinen Grundsätzen, wie sie auch dem Glarner Prozessrecht innewohnen, dass es dafür einer klaren gesetzlichen Grundlage bedürfte. Eine solche kann etwa in Art. 31 ZPO Neuenburg gesehen werden, nicht aber in Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL. Das Obergericht hat deshalb im Ergebnis gegen den Wortlaut des Gesetzes entschieden, ohne dass es sich dafür auf triftige Gründe berufen kann (BGE 108 Ia 297, II 151 mit Hinweisen); zumindest hat es dem Gesetz einen Sinn gegeben, den es unmöglich haben kann.
cc) Die Beschwerde erscheint mithin insoweit begründet, als sich das Obergericht nicht darauf beschränkt hat, das Honorar des Beschwerdegegners samt Auslagen auf seine Tarifmässigkeit zu überprüfen, sondern in Übereinstimmung mit dem Zivilgericht auf die Frage der gehörigen Mandatserfüllung eingetreten ist und zudem die Beschwerdeführerin zur Zahlung des ermittelten Betrages verurteilt hat. Soweit mit der Beschwerde eine willkürliche Beurteilung der Mandatsführung beanstandet wird, erweist sie sich jedoch als gegenstandslos. | de | Modération d'une note d'honoraires d'avocat. Nature de la procédure de modération en général (consid. 1aa).
L'art. 50 al. 2 du code de procédure civile glaronnais ne confère au juge que la compétence d'examiner le montant de la note de frais; la décision de modération ne statue pas sur l'existence de la créance (consid. 1bb). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-25%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,854 | 112 Ia 25 | 112 Ia 25
Sachverhalt ab Seite 25
A.- In einem Moderationsverfahren legte das Zivilgericht des Kantons Glarus das von der G. AG an Rechtsanwalt S. zu bezahlende Honorar einschliesslich Barauslagen für die Führung eines Prozesses auf Anfechtung von Generalversammlungsbeschlüssen auf Fr. 112'000.-- fest.
B.- Die beklagte G. AG focht das Urteil des Zivilgerichts mit Berufung und staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht an. Zudem legte sie dagegen kantonale Nichtigkeitsbeschwerde ein. Der Obergerichtspräsident und am 23. Mai 1984 auch das Obergericht des Kantons Glarus erklärten diese als unzulässig.
Das Bundesgericht trat am 23. Oktober 1984 auf die Berufung nicht ein, weil das Zivilgericht als untere und einzige, aber nicht als vom Bundesrecht als solche bezeichnete Instanz entschieden hatte (Art. 48 Abs. 2 lit. b OG). Die gegen den Nichteintretensentscheid des Obergerichts geführte staatsrechtliche Beschwerde der Beklagten hiess es am selben Tag gut und trat auf die gegen das Zivilgerichtsurteil gerichtete Beschwerde mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht ein.
Am 29. April 1985 behandelte das Obergericht die Nichtigkeitsbeschwerde der Beklagten materiell. Aufgrund von Art. 345 Abs. 1 ZPO/GL reduzierte es das von der Beklagten zu zahlende Honorar auf Fr. 84'000.-- zuzüglich Fr. 5'000.-- Barauslagen.
C.- Diesen Entscheid des Obergerichts hat die Beklagte mit Berufung angefochten (vgl BGE 112 II Nr. 17); zudem machen beide Parteien mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung von Art. 4 BV geltend.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Anwendung des Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL, der das Moderationsverfahren wie folgt regelt:
"Entsteht zwischen einer Prozesspartei und ihrem Anwalt über dessen Kostennote Streit, so entscheidet darüber der Richter, der das Endurteil gefällt hat, oder, mangels eines solchen, der Richter, bei dem der Prozess anhängig war. Die beiden Parteien werden ohne besondere Prozesseinleitung vor den Richter geladen. Er setzt nach Anhörung der Parteien in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze den Betrag der Anwaltsrechnung endgültig fest."
a) Das Obergericht hält mit dem Zivilgericht daran fest, dass der Moderationsrichter nach Glarner Recht ein Leistungsurteil fälle. Andernfalls wäre nach dem angefochtenen Urteil nicht einzusehen, weshalb ein ausgedehntes Verfahren mit Beweisabnahmen durchgeführt werden müsste. Die Beschwerdeführerin habe selbst umfangreiche Ausführungen gemacht und entsprechende Beweise angeboten. Dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL könne jedenfalls nichts Gegenteiliges entnommen werden. Soweit allerdings Schadenersatzansprüche gegen den Anwalt den Honoraranspruch überstiegen, seien sie in einem besonderen Prozess abzuklären, für den das Moderationsverfahren nicht präjudizierend sein dürfe. Davon abgesehen nehmen beide Instanzen zumindest sinngemäss an, dass im Moderationsverfahren auch die Einrede der Schlechterfüllung des Auftrags materiell zu prüfen sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, nach herrschender Auffassung werde im Moderationsverfahren nur über die Tarifmässigkeit der Honorarrechnung, nicht aber über die Schuldpflicht des Auftraggebers entschieden. Das müsse auch für den Kanton Glarus gelten. Es gehe weit über den Gesetzeswortlaut hinaus und sei deshalb willkürlich, wenn das Obergericht im Moderationsverfahren sich nicht darauf beschränke, die Übereinstimmung der Honorarrechnung mit der Gebührenordnung des Glarner Anwaltsverbandes (im folgenden: Anwaltstarif) zu untersuchen.
Der Beschwerdegegner meint, das Bundesgericht habe im früheren Beschwerdeverfahren verbindlich festgestellt, das Glarner Moderationsverfahren führe zu einem Leistungsurteil. Das trifft nicht zu. Es hat vielmehr entschieden, dass jedenfalls, wenn es sich so verhalte, die Nichtigkeitsbeschwerde zugelassen werden müsse. Sache des Obergerichts ist es dann gewesen, zur entsprechenden Rüge der Beschwerdeführerin Stellung zu nehmen.
c) Das Bundesgericht prüft nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür, ob Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL verletzt ist (BGE 105 Ia 174 E. 2b mit Hinweisen). Willkür im Sinne von Art. 4 BV liegt bei der Auslegung und Anwendung von Gesetzesnormen nicht schon dann vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender erschiene. Das Bundesgericht greift erst dann ein, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 107 Ia 12 und 106 Ia 62 je E. 2 mit Hinweisen).
aa) Wie das Bundesgericht schon früher festgestellt hat, werden nach wohl überwiegender und für die meisten Kantone geltender Ansicht Anwaltsrechnungen im Moderationsverfahren auf ihre Übereinstimmung mit dem Gebührentarif untersucht, während andere Streitigkeiten im ordentlichen Verfahren auszutragen sind; der Moderationsrichter spricht sich dabei nicht über den Bestand der Forderung aus und sein Entscheid stellt daher auch keinen Rechtsöffnungstitel dar (BGE 106 Ia 339 E. 3 mit Hinweisen). Auch GULDENER (Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl. 1979, S. 643 Anm. 45) bezeichnet das als allgemeine Regel, nennt aber immerhin zwei Kantone, wo im Moderationsverfahren auch über den Bestand der Forderung entschieden werde.
Das hat offenbar früher für Graubünden gegolten, worauf sich der zitierte Bundesgerichtsentscheid bezogen hat, in welchem jedoch nicht über die Zulässigkeit einer solchen Regelung zu entscheiden war (zur älteren Bündner Praxis PKG 1956 Nr. 106, anders nunmehr PKG 1970 Nr. 52 E. 4, 1972 Nr. 69). Entsprechendes trifft offenbar auf Neuenburg zu (Recueil 1953-57 I, S. 268). Beispiele für die häufigere gegenteilige Lösung, die eine materielle Beurteilung der Honorarforderung ausschliesst, sind etwa Zürich (BACHTLER in SJZ 73/1977, S. 313 ff.), Aargau (HEUBERGER in Brennpunkt 1983, S. 93 ff.), Waadt (JOMINI in JdT 130/1982 III, S. 4 E. 6); derartige Moderationsentscheide enthalten kein Leistungsurteil und berechtigen nicht zu definitiver Rechtsöffnung, wie das auch entschieden wurde für Genf (BGE 93 I 120 E. 1) und für Bern (BGE 38 I 507).
Die Beschwerdeführerin macht zu Recht nicht geltend, dass das Bundesrecht eine umfassende Prüfung und Beurteilung des Honoraranspruchs in einem besonderen Moderationsverfahren ausschliesse. Es ist das Teil der den Kantonen zustehenden Autonomie in der Gerichtsorganisation und im Verfahrensrecht. Welche Lösung zweckmässig ist, hat daher der kantonale Gesetzgeber zu entscheiden.
bb) Die Beschwerdeführerin stellt entscheidend darauf ab, dass im Glarner Moderationsverfahren zwischen Prozesspartei und Anwalt ein Streit "über dessen Kostennote" zu beurteilen ist, wobei der "Betrag der Anwaltsrechnung" festgesetzt wird. Das Obergericht meint, das schliesse auch eine Reduktion der Kostennote wegen schlechter Mandatsführung ein. Gegen diese Auslegung bestehen erhebliche Bedenken. Art. 50 Abs. 2 ZPO entspricht mit seinem Wortlaut durchaus den Formulierungen des Moderationsverfahrens im engeren, häufigeren Sinn (z.B. Art. 161 OG). Der Wortlaut legt daher eine ausdehnende Interpretation keineswegs nahe.
Dass der mit der Hauptsache befasste Richter zur Moderation der Anwaltsrechnung berufen wird, steht zwar einer solchen Auslegung nicht entgegen. Auch der Verzicht auf besondere Prozesseinleitung (Vermittlung) fällt kaum ins Gewicht. Dagegen ist zu beachten, dass das Rechtsbegehren des Beschwerdegegners ausschliesslich auf "Normierung" seiner Honorarrechnung und nicht auf Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Zahlung gelautet hat. Bemerkenswert ist sodann, dass der Richter nach Anhörung der Parteien in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze den geschuldeten Betrag endgültig festsetzt. Das Verfahren wird nach der Vernehmlassung des Zivilgerichts ohne besondere Prozesskautelen, aber unter Gewährung des rechtlichen Gehörs geführt. Die Ansicht des Obergerichts, der Moderationsrichter müsse ein umfangreiches Verfahren mit Beweisabnahmen durchführen, findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze; dieser schreibt ein vereinfachtes Verfahren vor (formlose Prozesseinleitung, Anhörung der Parteien, Honorarbestimmung in freier Würdigung der ortsüblichen Ansätze). Das ist nur erklärlich als Abweichung von den Erfordernissen eines ordentlichen Prozesses. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch, dass ihren zahlreichen Beweisanträgen nicht entsprochen worden ist.
Der Glarner Richter moderiert Anwaltsrechnungen somit in einem vereinfachten Verfahren, das ohne weiteres angeht, wo es ausschliesslich um die Prüfung der Tarifmässigkeit geht, das indes durch nichts gerechtfertigt ist, wenn über die Honorarschuld als solche unter auftragsrechtlichen Gesichtspunkten entschieden wird (BGE 106 Ia 340 f.). Verstärkt wird dieses Sonderverfahren noch dadurch, dass der Moderationsentscheid als endgültig bezeichnet wird. Das schliesst nicht nur die Berufung aus, sondern nach dem früheren Entscheid des Obergerichts sogar die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde (Art. 336 ff. ZPO/GL). Selbst wenn aufgrund des Beschwerdeentscheides des Bundesgerichts vom 23. Oktober 1984 die kantonale Nichtigkeitsbeschwerde zu gewähren ist, entfällt damit das ordentliche Rechtsmittel der Appellation, das grundsätzlich Leistungsurteilen gegenüber gegeben wäre (Art. 300 ff. ZPO/GL). Es kann offenbleiben, ob eine derartige Sonderbehandlung bundesrechtlicher Ansprüche aus Anwaltsmandat wirksam statuiert werden kann; jedenfalls liegt darin eine derartige Abweichung von allgemeinen Grundsätzen, wie sie auch dem Glarner Prozessrecht innewohnen, dass es dafür einer klaren gesetzlichen Grundlage bedürfte. Eine solche kann etwa in Art. 31 ZPO Neuenburg gesehen werden, nicht aber in Art. 50 Abs. 2 ZPO/GL. Das Obergericht hat deshalb im Ergebnis gegen den Wortlaut des Gesetzes entschieden, ohne dass es sich dafür auf triftige Gründe berufen kann (BGE 108 Ia 297, II 151 mit Hinweisen); zumindest hat es dem Gesetz einen Sinn gegeben, den es unmöglich haben kann.
cc) Die Beschwerde erscheint mithin insoweit begründet, als sich das Obergericht nicht darauf beschränkt hat, das Honorar des Beschwerdegegners samt Auslagen auf seine Tarifmässigkeit zu überprüfen, sondern in Übereinstimmung mit dem Zivilgericht auf die Frage der gehörigen Mandatserfüllung eingetreten ist und zudem die Beschwerdeführerin zur Zahlung des ermittelten Betrages verurteilt hat. Soweit mit der Beschwerde eine willkürliche Beurteilung der Mandatsführung beanstandet wird, erweist sie sich jedoch als gegenstandslos. | de | Moderazione di una nota d'onorario di un avvocato. Natura della procedura di moderazione in generale (consid. 1aa).
L'art. 50 cpv. 2 del codice di procedura civile glaronese conferisce al giudice soltanto la competenza d'esaminare l'ammontare della nota d'onorario; la decisione di moderazione non statuisce sull'esistenza del credito (consid. 1bb). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-25%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 252
Im Jahre 1978 wurde die Ehe S. geschieden. Die drei minderjährigen Kinder wurden unter die elterliche Gewalt der Mutter S. gestellt; der Vater S. wurde verpflichtet, für die drei Kinder Unterhaltsbeiträge zu bezahlen. Da diese Alimente vom Vater nicht erhältlich waren, leistete die Vormundschaftsbehörde Küsnacht entsprechende Bevorschussungen im Sinne von § 20 f. des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich.
Frau S. heiratete im Jahre 1984 Herrn K. Daraufhin stellte die Vormundschaftsbehörde die Alimentenbevorschussung ein. Sie führte zur Begründung an, die finanziellen Verhältnisse von Herrn und Frau K.-S. zusammen überschritten die Grenzen der Anspruchsberechtigung nach § 29 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz. Frau K.-S. erhob gegen diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Zürich erfolglos Rekurs.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Frau K.-S. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie macht geltend, die Verordnungsbestimmungen, wonach für die Grenze der Anspruchsberechtigung auf Alimentenbevorschussung sowohl ihre eigenen finanziellen Verhältnisse als auch diejenigen ihres Ehemannes berücksichtigt werden, hätten keine genügende Grundlage im Jugendhilfegesetz; die Regelung verstosse überdies gegen Bundeszivilrecht und verletze das Gleichheitsgebot nach Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Regierungsrat rechnete das Einkommen und das Vermögen der Beschwerdeführerin und ihres Ehegatten K. aufgrund von § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jungendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 zusammen und bezifferte das massgebliche Einkommen auf Fr. 69'800.-- und das massgebliche Vermögen auf Fr. 147'000.--. Er stellte fest, dass bei diesen finanziellen Verhältnissen die Anspruchsberechtigung auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge nach § 29 lit. c der Verordnung klar überschritten sei. Die Beschwerdeführerin zieht diese Berechnung nicht in Zweifel. Sie bestreitet auch nicht, dass der Regierungsrat aufgrund von § 30 des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (Jugendhilfegesetz) ermächtigt ist, die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen in einer Verordnung ergänzend zu regeln. Doch macht sie geltend, das Jugendhilfegesetz stelle keine genügende gesetzliche Grundlage dar, um das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils für die Berechnung der Grenze der Anspruchsberechtigung einzubeziehen.
Für die Beurteilung der von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen sind folgende Bestimmungen massgebend:
Jugendhilfegesetz
§ 20 Abs. 1
Kommen Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht oder nicht rechtzeitig nach, bevorschusst die Wohngemeinde des Kindes gegen Abtretung der Forderung die im massgeblichen Rechtstitel festgelegten Unterhaltsbeiträge.
§ 21 Abs. 1
Die Bevorschussung erfolgt bis zu einem durch Verordnung festgelegten Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils.
§ 30
Der Regierungsrat erlässt eine Verordnung. Soweit sie sich auf die §§ 21 und 26 des Gesetzes bezieht, bedarf sie der Genehmigung durch den Kantonsrat.
Verordnung zum Jugendhilfegesetz
§ 26
Die Unterhaltsbeiträge werden höchstens bis zu Fr. 500.-- je Kind und Monat bevorschusst und nur soweit, als die Grenzen der Anspruchsberechtigung gemäss § 29 nicht überschritten werden.
§ 29
Kein Anspruch auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge besteht, wenn folgende Einkommens- bzw. Vermögensgrenzen überschritten sind:
a) beim Kind Fr. 9'600.-- Einkommen im Jahr
b) beim nicht verpflichteten alleinstehenden Elternteil:
Fr. 32'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich
Fr. 3'000.-- für jedes von ihm unterhaltene Kind;
Fr. 100'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 30'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird 1/15 dem Reineinkommen zugerechnet;
c) beim nicht verpflichteten verheirateten Elternteil:
Fr. 42'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich
Fr. 3'000.-- für jedes von ihm unterhaltene Kind;
Fr. 120'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 40'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird 1/15 dem Reineinkommen zugerechnet.
Ergeben die einer Familie monatlich insgesamt zu bevorschussenden Unterhaltsbeiträge weniger als Fr. 50.--, entfällt eine Bevorschussung.
§ 31 Abs. 2
Als Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reineinkommen bzw. das steuerrechtliche Reineinkommen des Stiefelternteils.
§ 32
Als Vermögen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reinvermögen bzw. das steuerrechtliche Reinvermögen des Stiefelternteils.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten die Grundsätze über den Gesetzesvorbehalt und die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation nicht nur für Eingriffe in Grundrechte, sondern auch bei der sog. Leistungsverwaltung (BGE 104 Ia 309, BGE 103 Ia 376, BGE 103 Ia 402). Danach ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 106 Ia 257, BGE 104 Ia 117, 199, 310, BGE 103 Ia 374 E. 3a, 404 E. bb, mit Hinweisen). Soweit eine Delegation vom Volk an das Parlament, das unter Ausschluss des Referendums legiferiert, in Frage steht, können die strengen Voraussetzungen herabgesetzt werden (BGE 102 Ia 460, vgl. auch BGE 106 Ia 204, mit Hinweisen). Im folgenden ist zu prüfen, ob diese Delegationsgrundsätze erfüllt sind und ob der Regierungsrat gestützt auf diese Delegation die beanstandeten Bestimmungen erlassen durfte.
Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, das kantonale Verfassungsrecht verbiete grundsätzlich eine Delegation rechtssetzender Befugnisse vom Parlament an den Regierungsrat. Die zürcherische Rechtsprechung verlangt lediglich, dass keine grundsätzlichen und primären Rechtssätze an die Exekutive delegiert werden. Das Bundesgericht hat denn auch anerkannt, dass eine derartige Delegation nicht ausgeschlossen sei (BGE 102 Ia 64, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, die Delegation nach § 21 Jugendhilfegesetz beschränke sich nicht auf ein bestimmtes Gebiet und sei nicht in einem dem Referendum unterstehenden Gesetz enthalten. Weiter ist auch nicht streitig, dass die Grundzüge für die Ausrichtung von Vorschüssen für Unterhaltsbeiträge im Jugendhilfegesetz enthalten sind. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes erfolgt die Bevorschussung bis zu einem durch Verordnung festgelegten Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils. Die Bestimmung legt somit fest, dass die Bevorschussung nur in einem bestimmten Umfang zu erfolgen habe und dass als Kriterien für die Festlegung der Anspruchsberechtigung Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils massgebend seien. Damit sind die grundlegenden Kriterien für die Anspruchsberechtigung bestimmt. Bei der Festlegung der Einkommens- und Vermögensgrenzen im einzelnen handelt es sich um technische Fragen und um Ermessensprobleme, welche zweckmässigerweise auf Verordnungsebene geregelt werden. Der Höchstbetrag für die Bevorschussung und die Grenzen für die Anspruchsberechtigung sind zudem naturgemäss periodisch den Veränderungen anzupassen. Die Regelung solcher Bemessungsprobleme in der Leistungsverwaltung erfolgt zweckmässigerweise auf dem Verordnungsweg. Die Delegationsnorm des § 21 des Jugendhilfegesetzes hält somit klarerweise vor dem Legalitätsprinzip stand. Aufgrund dieser Delegationsnorm in § 21 Jugendhilfegesetz konnte demnach der Regierungsrat unbestrittenermassen die Höchstansätze für die Bevorschussung in § 26 der Verordnung sowie die Begrenzung der Anspruchsberechtigung nach den finanziellen Verhältnissen in § 29 der Verordnung regeln. Streitig ist indessen, ob der Regierungsrat aufgrund von § 21 des Jugendhilfegesetzes auch die finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils im Sinne von § 31 und § 32 der Verordnung mitberücksichtigen durfte.
b) Eine wörtliche Auslegung von § 21 des Jugendhilfegesetzes ergibt, dass nebst dem Einkommen und Vermögen des Kindes auch dasjenige des nicht verpflichteten Elternteils mitzuberücksichtigen ist. Der Regierungsrat führt aus, dass es sich dabei keineswegs um eine abschliessende Aufzählung bzw. um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers handle. Vielmehr entspreche es dem Zweck und der Funktion der Alimentenbevorschussung, darüber hinaus auch Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu berücksichtigen. Es trifft zwar zu, dass in der Delegationsnorm die Frage, ob das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu berücksichtigen ist, nicht ausdrücklich beantwortet wird. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass eine solche Berücksichtigung ausgeschlossen sei. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes soll die Bevorschussung nur bis zu einem bestimmten Höchstbetrag und nur dann erfolgen, wenn es die wirtschaftlichen Verhältnisse notwendig machen. Dem liegt die Idee zugrunde, dass die Bevorschussung durch den Staat lediglich subsidiärer Natur ist. Es liegt somit durchaus im Sinne und Zweck der Festlegung von Grenzen für die Anspruchsberechtigung bei der Alimentenbevorschussung, auch die wirtschaftliche Besserstellung des nicht verpflichteten Elternteils im Falle der Wiederverheiratung mitzuberücksichtigen. So hat denn der Regierungsrat in seinem Antrag zum Jugendhilfegesetz vom 13. Juni 1979 (S. 28) festgehalten, dass bei der Berücksichtigung der Einkommens- und Vermögensgrenzen ein Elternteil, der in eheähnlichen Verhältnissen lebt, gleich behandelt werden solle wie ein verheirateter Elternteil. Eine solche Feststellung war jedoch nur dann notwendig, wenn damals beabsichtigt war, den verheirateten nicht verpflichteten Elternteil unterschiedlich zum alleinstehenden und nicht in eheähnlichen Verhältnissen lebenden nicht verpflichteten Elternteil zu behandeln. Dies bedeutet wiederum, dass von Anfang an beabsichtigt war, auch Vermögen und Einkommen des Stiefelternteils für die Begrenzung der Anspruchsberechtigung miteinzubeziehen. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die Verordnung des Regierungsrates im Hinblick auf den streitigen Punkt durch das Kantonsparlament genehmigt worden ist (vgl. § 30 des Jugendhilfegesetzes). Wenn es dieser Umstand auch nicht rechtfertigt, die Anforderungen an die Delegationsgrundsätze erheblich herabzusetzen, so zeigt er immerhin, dass die vom Regierungsrat erlassene Verordnung dem Willen des Parlamentes entspricht.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe seine Kompetenz überschritten und die § 31 und § 32 der Verordnung hätten keine hinreichende Grundlage im formellen Gesetz. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegründet.
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz auferlegten dem Stiefelternteil eine Unterhaltspflicht, was mit Art. 278 Abs. 2 ZGB nicht vereinbar sei und somit den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts im Sinne von Art. 2 ÜbBest. BV klar verletze. Ob diese Rüge berechtigt ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 109 Ia 67, 74, mit Hinweisen).
Nach Art. 278 Abs. 2 ZGB hat jeder Ehegatte dem anderen in der Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen Kindern in angemessener Weise beizustehen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin stehen die angefochtenen Bestimmungen der Verordnung mit dieser Bestimmung des Bundeszivilrechts nicht in Widerspruch. Diese legen nicht fest, dass der Stiefvater für den Unterhalt der Stiefkinder ganz oder teilweise aufzukommen habe. Die Beschwerdeführerin verkennt das Wesen der Alimentenbevorschussung. Diese regelt nämlich nicht die Frage, wer für den Unterhalt aufzukommen habe. Die Bevorschussung gehört vielmehr zum öffentlichen Sozialhilferecht, weshalb der Bundesgesetzgeber sich darauf beschränkt hat, diese Aufgabe im Sinne eines Vorbehalts des kantonalen öffentlichen Rechts gemäss Art. 6 ZGB festzuhalten (BBl 1974 II 66f.; CYRIL HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 2. A. 1983, S. 129). Die Kantone sind nicht verpflichtet, die Alimentenbevorschussung einzuführen (BGE 106 II 286 E. 3); sie sind daher auch in der Ausgestaltung einer solchen frei. Mit der Festlegung von Einkommens- und Vermögensgrenzen wird eine Begrenzung der Anspruchsberechtigung gezogen, in der Meinung, dass der Staat nur dort helfend eingreifen solle, wo dies notwendig ist. Wenn der Kanton Zürich auch das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils für diese Abgrenzung beizieht, so hat er damit keineswegs verpflichtend festgelegt, dass und in welchem Umfange der Stiefelternteil für den Unterhalt des betreffenden Kindes aufzukommen habe. Wie der Regierungsrat in seinem Entscheid ausgeführt hat, gehen § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz davon aus, dass ab einem gewissen Familieneinkommen und -vermögen es möglich sein sollte, den Verlust von Alimenten auszugleichen, sei es durch Einsparungen im Haushalt, Beiträge des Ehepartners oder mittels eigener Erwerbstätigkeit. Es kann nicht bestritten werden, dass dies somit zur Folge haben kann, dass auch der Stiefelternteil de facto in einem höheren Masse zum Unterhalt des Kindes beiträgt. Dies liegt jedoch durchaus im Einklang mit Art. 278 Abs. 2 ZGB, wonach jeder Ehegatte den andern in der Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen Kindern in angemessener Weise beizustehen hat. Besorgt beispielsweise der nicht verpflichtete verheiratete Elternteil den Haushalt, so kommt der andere Ehegatte für den ungedeckten Unterhalt des Kindes auf (HEGNAUER, a.a.O., S. 112). Wer schliesslich den Unterhalt für das Kind zu tragen hat bzw. in Wirklichkeit trägt, ist eine Angelegenheit, die sich allein nach dem Zivilrecht regelt. Mit der Alimentenbevorschussung hat dies nichts zu tun. Würde ein Kanton von der Möglichkeit der Alimentenbevorschussung keinen Gebrauch machen, so verhielte es sich nicht anders.
Die vorliegende Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkte als unbegründet.
4. a) Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass die betreffenden Bestimmungen der Verordnung zum Jugendhilfegesetz bzw. der darauf beruhende Beschluss des Regierungsrates gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 4 BV verstossen. Nach ihrer Ansicht widerspricht es in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken, wenn das Einkommen bzw. das Vermögen eines Stiefelternteils zur Bemessung der Grenzen der Anspruchsberechtigung einer Alimentenbevorschussung herangezogen würden, während unter gleichen Voraussetzungen bei eheähnlichen, langjährigen Konkubinatsbeziehungen nach wie vor bloss die wirtschaftlichen Verhältnisse des nicht verpflichteten Elternteils in Betracht gezogen würden.
b) Ein Erlass verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 110 Ia 13 E. 2b, BGE 106 Ib 188 E. 4a, mit Hinweisen). Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 110 Ia 13 E. 2b, BGE 101 Ia 200 E. 6 mit Hinweisen).
Es ist unbestreitbar, dass Konkubinatspaare bei gleichen Verhältnissen die gleiche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wie Ehepaare haben. Steuerrechtlich drängt sich daher eine Gleichbehandlung auf (vgl. BGE 110 Ia 7 ff.). Zivilrechtlich bestehen jedoch erhebliche Unterschiede. Das Konkubinat ist kein Institut des Familienrechts; den Partnern steht es frei, die Beziehungen unter sich durch vertragliche Vereinbarungen zu regeln. Dem Konkubinatspartner stehen im Unterschied zum Ehepartner keine Unterhalts- und Beistandsansprüche gegen den andern Partner zu (vgl. FRANK/GIRSBERGER/VOGT/WALDER/WEBER, die eheähnliche Gemeinschaft (Konkubinat) im schweizerischen Recht, Zürich 1984, § 8 Rz. 4). Insbesondere hat der Konkubinatspartner keinen Anspruch auf einen Beistand durch den andern Partner nach Art. 278 Abs. 2 ZGB. Gerade hier liegt denn auch der entscheidende Unterschied zwischen dem verheirateten und dem im Konkubinat lebenden nicht verpflichteten Elternteil. Weil der verheiratete Elternteil eben einen privatrechtlichen Anspruch auf Beistand gegen den Stiefelternteil hat, lässt sich eine Mitberücksichtigung des Einkommens und Vermögens des Stiefelternteils und damit eine Ungleichbehandlung mit dem im Konkubinat lebenden, nicht verpflichteten Elternteil rechtfertigen.
c) Zwar geht aus dem Antrag des Regierungsrates vom 13. Juni 1979 (S. 28) hervor, dass beabsichtigt war, den in eheähnlichen Verhältnissen lebenden Elternteil gleich zu behandeln wie den verheirateten. Bei der Beratung für die Genehmigung der Verordnung zum Jugendhilfegesetz durch den Kantonsrat am 21.12.1981 begründete Regierungsrat Dr. Gilgen die Nichtverwirklichung dieser Idee damit, dass nicht nachgeprüft werden könne, wer im Konkubinat lebe und wer nicht (Protokoll des Kantonsrates der Jahre 1979-1983, S. 8328). Dieser Auffassung ist beizupflichten. Wie im Steuerrecht wegen der praktischen Schwierigkeiten ihrer Erfassung Konkubinatspaare keine eigene Kategorie sein können (BGE 110 Ia 19 E. 3d), können Einkommen und Vermögen von Konkubinatspartnern auch bei der Alimentenbevorschussung aus den nämlichen Gründen nicht als Faktoren bei der Bemessung der Grenzen der Anspruchsberechtigung bei der Alimentenbevorschussung herangezogen werden. Anders als im Steuerrecht fehlt es jedoch offenbar an geeigneten Möglichkeiten, eine Gleichbehandlung zwischen nicht verpflichtetem verheiratetem Elternteil und demjenigen, welcher in einem Konkubinatsverhältnis lebt, zu verwirklichen. Die Beschwerde erweist sich daher auch in diesem Punkte als unbegründet. | de | Gewaltentrennung und Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen, Art. 4 BV (Rechtsgleichheit), Art. 2 ÜbBest. BV; Alimentenbevorschussung. 1. Der Zürcher Regierungsrat ist aufgrund des Jugendhilfegesetzes als Verordnungsgeber befugt, die Alimentenbevorschussung in der Verordnung zum Jugendhilfegesetz aufgrund der finanziellen Verhältnisse des nicht verpflichteten Elternteils sowie des Stiefelternteils zu begrenzen (E. 2).
2. Diese Regelung, welche den wieder verheirateten Elternteil anders als den im Konkubinat lebenden Elternteil behandelt, verstösst nicht gegen das Gleichheitsgebot von Art. 4 BV (E. 4).
3. Die Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils für die Begrenzung der Alimentenbevorschussung steht mit dem Bundeszivilrecht (Art. 278 ZGB) nicht im Widerspruch (E. 3). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-251%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 252
Im Jahre 1978 wurde die Ehe S. geschieden. Die drei minderjährigen Kinder wurden unter die elterliche Gewalt der Mutter S. gestellt; der Vater S. wurde verpflichtet, für die drei Kinder Unterhaltsbeiträge zu bezahlen. Da diese Alimente vom Vater nicht erhältlich waren, leistete die Vormundschaftsbehörde Küsnacht entsprechende Bevorschussungen im Sinne von § 20 f. des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich.
Frau S. heiratete im Jahre 1984 Herrn K. Daraufhin stellte die Vormundschaftsbehörde die Alimentenbevorschussung ein. Sie führte zur Begründung an, die finanziellen Verhältnisse von Herrn und Frau K.-S. zusammen überschritten die Grenzen der Anspruchsberechtigung nach § 29 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz. Frau K.-S. erhob gegen diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Zürich erfolglos Rekurs.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Frau K.-S. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie macht geltend, die Verordnungsbestimmungen, wonach für die Grenze der Anspruchsberechtigung auf Alimentenbevorschussung sowohl ihre eigenen finanziellen Verhältnisse als auch diejenigen ihres Ehemannes berücksichtigt werden, hätten keine genügende Grundlage im Jugendhilfegesetz; die Regelung verstosse überdies gegen Bundeszivilrecht und verletze das Gleichheitsgebot nach Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Regierungsrat rechnete das Einkommen und das Vermögen der Beschwerdeführerin und ihres Ehegatten K. aufgrund von § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jungendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 zusammen und bezifferte das massgebliche Einkommen auf Fr. 69'800.-- und das massgebliche Vermögen auf Fr. 147'000.--. Er stellte fest, dass bei diesen finanziellen Verhältnissen die Anspruchsberechtigung auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge nach § 29 lit. c der Verordnung klar überschritten sei. Die Beschwerdeführerin zieht diese Berechnung nicht in Zweifel. Sie bestreitet auch nicht, dass der Regierungsrat aufgrund von § 30 des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (Jugendhilfegesetz) ermächtigt ist, die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen in einer Verordnung ergänzend zu regeln. Doch macht sie geltend, das Jugendhilfegesetz stelle keine genügende gesetzliche Grundlage dar, um das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils für die Berechnung der Grenze der Anspruchsberechtigung einzubeziehen.
Für die Beurteilung der von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen sind folgende Bestimmungen massgebend:
Jugendhilfegesetz
§ 20 Abs. 1
Kommen Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht oder nicht rechtzeitig nach, bevorschusst die Wohngemeinde des Kindes gegen Abtretung der Forderung die im massgeblichen Rechtstitel festgelegten Unterhaltsbeiträge.
§ 21 Abs. 1
Die Bevorschussung erfolgt bis zu einem durch Verordnung festgelegten Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils.
§ 30
Der Regierungsrat erlässt eine Verordnung. Soweit sie sich auf die §§ 21 und 26 des Gesetzes bezieht, bedarf sie der Genehmigung durch den Kantonsrat.
Verordnung zum Jugendhilfegesetz
§ 26
Die Unterhaltsbeiträge werden höchstens bis zu Fr. 500.-- je Kind und Monat bevorschusst und nur soweit, als die Grenzen der Anspruchsberechtigung gemäss § 29 nicht überschritten werden.
§ 29
Kein Anspruch auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge besteht, wenn folgende Einkommens- bzw. Vermögensgrenzen überschritten sind:
a) beim Kind Fr. 9'600.-- Einkommen im Jahr
b) beim nicht verpflichteten alleinstehenden Elternteil:
Fr. 32'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich
Fr. 3'000.-- für jedes von ihm unterhaltene Kind;
Fr. 100'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 30'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird 1/15 dem Reineinkommen zugerechnet;
c) beim nicht verpflichteten verheirateten Elternteil:
Fr. 42'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich
Fr. 3'000.-- für jedes von ihm unterhaltene Kind;
Fr. 120'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 40'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird 1/15 dem Reineinkommen zugerechnet.
Ergeben die einer Familie monatlich insgesamt zu bevorschussenden Unterhaltsbeiträge weniger als Fr. 50.--, entfällt eine Bevorschussung.
§ 31 Abs. 2
Als Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reineinkommen bzw. das steuerrechtliche Reineinkommen des Stiefelternteils.
§ 32
Als Vermögen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reinvermögen bzw. das steuerrechtliche Reinvermögen des Stiefelternteils.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten die Grundsätze über den Gesetzesvorbehalt und die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation nicht nur für Eingriffe in Grundrechte, sondern auch bei der sog. Leistungsverwaltung (BGE 104 Ia 309, BGE 103 Ia 376, BGE 103 Ia 402). Danach ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 106 Ia 257, BGE 104 Ia 117, 199, 310, BGE 103 Ia 374 E. 3a, 404 E. bb, mit Hinweisen). Soweit eine Delegation vom Volk an das Parlament, das unter Ausschluss des Referendums legiferiert, in Frage steht, können die strengen Voraussetzungen herabgesetzt werden (BGE 102 Ia 460, vgl. auch BGE 106 Ia 204, mit Hinweisen). Im folgenden ist zu prüfen, ob diese Delegationsgrundsätze erfüllt sind und ob der Regierungsrat gestützt auf diese Delegation die beanstandeten Bestimmungen erlassen durfte.
Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, das kantonale Verfassungsrecht verbiete grundsätzlich eine Delegation rechtssetzender Befugnisse vom Parlament an den Regierungsrat. Die zürcherische Rechtsprechung verlangt lediglich, dass keine grundsätzlichen und primären Rechtssätze an die Exekutive delegiert werden. Das Bundesgericht hat denn auch anerkannt, dass eine derartige Delegation nicht ausgeschlossen sei (BGE 102 Ia 64, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, die Delegation nach § 21 Jugendhilfegesetz beschränke sich nicht auf ein bestimmtes Gebiet und sei nicht in einem dem Referendum unterstehenden Gesetz enthalten. Weiter ist auch nicht streitig, dass die Grundzüge für die Ausrichtung von Vorschüssen für Unterhaltsbeiträge im Jugendhilfegesetz enthalten sind. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes erfolgt die Bevorschussung bis zu einem durch Verordnung festgelegten Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils. Die Bestimmung legt somit fest, dass die Bevorschussung nur in einem bestimmten Umfang zu erfolgen habe und dass als Kriterien für die Festlegung der Anspruchsberechtigung Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils massgebend seien. Damit sind die grundlegenden Kriterien für die Anspruchsberechtigung bestimmt. Bei der Festlegung der Einkommens- und Vermögensgrenzen im einzelnen handelt es sich um technische Fragen und um Ermessensprobleme, welche zweckmässigerweise auf Verordnungsebene geregelt werden. Der Höchstbetrag für die Bevorschussung und die Grenzen für die Anspruchsberechtigung sind zudem naturgemäss periodisch den Veränderungen anzupassen. Die Regelung solcher Bemessungsprobleme in der Leistungsverwaltung erfolgt zweckmässigerweise auf dem Verordnungsweg. Die Delegationsnorm des § 21 des Jugendhilfegesetzes hält somit klarerweise vor dem Legalitätsprinzip stand. Aufgrund dieser Delegationsnorm in § 21 Jugendhilfegesetz konnte demnach der Regierungsrat unbestrittenermassen die Höchstansätze für die Bevorschussung in § 26 der Verordnung sowie die Begrenzung der Anspruchsberechtigung nach den finanziellen Verhältnissen in § 29 der Verordnung regeln. Streitig ist indessen, ob der Regierungsrat aufgrund von § 21 des Jugendhilfegesetzes auch die finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils im Sinne von § 31 und § 32 der Verordnung mitberücksichtigen durfte.
b) Eine wörtliche Auslegung von § 21 des Jugendhilfegesetzes ergibt, dass nebst dem Einkommen und Vermögen des Kindes auch dasjenige des nicht verpflichteten Elternteils mitzuberücksichtigen ist. Der Regierungsrat führt aus, dass es sich dabei keineswegs um eine abschliessende Aufzählung bzw. um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers handle. Vielmehr entspreche es dem Zweck und der Funktion der Alimentenbevorschussung, darüber hinaus auch Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu berücksichtigen. Es trifft zwar zu, dass in der Delegationsnorm die Frage, ob das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu berücksichtigen ist, nicht ausdrücklich beantwortet wird. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass eine solche Berücksichtigung ausgeschlossen sei. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes soll die Bevorschussung nur bis zu einem bestimmten Höchstbetrag und nur dann erfolgen, wenn es die wirtschaftlichen Verhältnisse notwendig machen. Dem liegt die Idee zugrunde, dass die Bevorschussung durch den Staat lediglich subsidiärer Natur ist. Es liegt somit durchaus im Sinne und Zweck der Festlegung von Grenzen für die Anspruchsberechtigung bei der Alimentenbevorschussung, auch die wirtschaftliche Besserstellung des nicht verpflichteten Elternteils im Falle der Wiederverheiratung mitzuberücksichtigen. So hat denn der Regierungsrat in seinem Antrag zum Jugendhilfegesetz vom 13. Juni 1979 (S. 28) festgehalten, dass bei der Berücksichtigung der Einkommens- und Vermögensgrenzen ein Elternteil, der in eheähnlichen Verhältnissen lebt, gleich behandelt werden solle wie ein verheirateter Elternteil. Eine solche Feststellung war jedoch nur dann notwendig, wenn damals beabsichtigt war, den verheirateten nicht verpflichteten Elternteil unterschiedlich zum alleinstehenden und nicht in eheähnlichen Verhältnissen lebenden nicht verpflichteten Elternteil zu behandeln. Dies bedeutet wiederum, dass von Anfang an beabsichtigt war, auch Vermögen und Einkommen des Stiefelternteils für die Begrenzung der Anspruchsberechtigung miteinzubeziehen. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die Verordnung des Regierungsrates im Hinblick auf den streitigen Punkt durch das Kantonsparlament genehmigt worden ist (vgl. § 30 des Jugendhilfegesetzes). Wenn es dieser Umstand auch nicht rechtfertigt, die Anforderungen an die Delegationsgrundsätze erheblich herabzusetzen, so zeigt er immerhin, dass die vom Regierungsrat erlassene Verordnung dem Willen des Parlamentes entspricht.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe seine Kompetenz überschritten und die § 31 und § 32 der Verordnung hätten keine hinreichende Grundlage im formellen Gesetz. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegründet.
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz auferlegten dem Stiefelternteil eine Unterhaltspflicht, was mit Art. 278 Abs. 2 ZGB nicht vereinbar sei und somit den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts im Sinne von Art. 2 ÜbBest. BV klar verletze. Ob diese Rüge berechtigt ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 109 Ia 67, 74, mit Hinweisen).
Nach Art. 278 Abs. 2 ZGB hat jeder Ehegatte dem anderen in der Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen Kindern in angemessener Weise beizustehen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin stehen die angefochtenen Bestimmungen der Verordnung mit dieser Bestimmung des Bundeszivilrechts nicht in Widerspruch. Diese legen nicht fest, dass der Stiefvater für den Unterhalt der Stiefkinder ganz oder teilweise aufzukommen habe. Die Beschwerdeführerin verkennt das Wesen der Alimentenbevorschussung. Diese regelt nämlich nicht die Frage, wer für den Unterhalt aufzukommen habe. Die Bevorschussung gehört vielmehr zum öffentlichen Sozialhilferecht, weshalb der Bundesgesetzgeber sich darauf beschränkt hat, diese Aufgabe im Sinne eines Vorbehalts des kantonalen öffentlichen Rechts gemäss Art. 6 ZGB festzuhalten (BBl 1974 II 66f.; CYRIL HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 2. A. 1983, S. 129). Die Kantone sind nicht verpflichtet, die Alimentenbevorschussung einzuführen (BGE 106 II 286 E. 3); sie sind daher auch in der Ausgestaltung einer solchen frei. Mit der Festlegung von Einkommens- und Vermögensgrenzen wird eine Begrenzung der Anspruchsberechtigung gezogen, in der Meinung, dass der Staat nur dort helfend eingreifen solle, wo dies notwendig ist. Wenn der Kanton Zürich auch das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils für diese Abgrenzung beizieht, so hat er damit keineswegs verpflichtend festgelegt, dass und in welchem Umfange der Stiefelternteil für den Unterhalt des betreffenden Kindes aufzukommen habe. Wie der Regierungsrat in seinem Entscheid ausgeführt hat, gehen § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz davon aus, dass ab einem gewissen Familieneinkommen und -vermögen es möglich sein sollte, den Verlust von Alimenten auszugleichen, sei es durch Einsparungen im Haushalt, Beiträge des Ehepartners oder mittels eigener Erwerbstätigkeit. Es kann nicht bestritten werden, dass dies somit zur Folge haben kann, dass auch der Stiefelternteil de facto in einem höheren Masse zum Unterhalt des Kindes beiträgt. Dies liegt jedoch durchaus im Einklang mit Art. 278 Abs. 2 ZGB, wonach jeder Ehegatte den andern in der Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen Kindern in angemessener Weise beizustehen hat. Besorgt beispielsweise der nicht verpflichtete verheiratete Elternteil den Haushalt, so kommt der andere Ehegatte für den ungedeckten Unterhalt des Kindes auf (HEGNAUER, a.a.O., S. 112). Wer schliesslich den Unterhalt für das Kind zu tragen hat bzw. in Wirklichkeit trägt, ist eine Angelegenheit, die sich allein nach dem Zivilrecht regelt. Mit der Alimentenbevorschussung hat dies nichts zu tun. Würde ein Kanton von der Möglichkeit der Alimentenbevorschussung keinen Gebrauch machen, so verhielte es sich nicht anders.
Die vorliegende Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkte als unbegründet.
4. a) Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass die betreffenden Bestimmungen der Verordnung zum Jugendhilfegesetz bzw. der darauf beruhende Beschluss des Regierungsrates gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 4 BV verstossen. Nach ihrer Ansicht widerspricht es in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken, wenn das Einkommen bzw. das Vermögen eines Stiefelternteils zur Bemessung der Grenzen der Anspruchsberechtigung einer Alimentenbevorschussung herangezogen würden, während unter gleichen Voraussetzungen bei eheähnlichen, langjährigen Konkubinatsbeziehungen nach wie vor bloss die wirtschaftlichen Verhältnisse des nicht verpflichteten Elternteils in Betracht gezogen würden.
b) Ein Erlass verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 110 Ia 13 E. 2b, BGE 106 Ib 188 E. 4a, mit Hinweisen). Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 110 Ia 13 E. 2b, BGE 101 Ia 200 E. 6 mit Hinweisen).
Es ist unbestreitbar, dass Konkubinatspaare bei gleichen Verhältnissen die gleiche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wie Ehepaare haben. Steuerrechtlich drängt sich daher eine Gleichbehandlung auf (vgl. BGE 110 Ia 7 ff.). Zivilrechtlich bestehen jedoch erhebliche Unterschiede. Das Konkubinat ist kein Institut des Familienrechts; den Partnern steht es frei, die Beziehungen unter sich durch vertragliche Vereinbarungen zu regeln. Dem Konkubinatspartner stehen im Unterschied zum Ehepartner keine Unterhalts- und Beistandsansprüche gegen den andern Partner zu (vgl. FRANK/GIRSBERGER/VOGT/WALDER/WEBER, die eheähnliche Gemeinschaft (Konkubinat) im schweizerischen Recht, Zürich 1984, § 8 Rz. 4). Insbesondere hat der Konkubinatspartner keinen Anspruch auf einen Beistand durch den andern Partner nach Art. 278 Abs. 2 ZGB. Gerade hier liegt denn auch der entscheidende Unterschied zwischen dem verheirateten und dem im Konkubinat lebenden nicht verpflichteten Elternteil. Weil der verheiratete Elternteil eben einen privatrechtlichen Anspruch auf Beistand gegen den Stiefelternteil hat, lässt sich eine Mitberücksichtigung des Einkommens und Vermögens des Stiefelternteils und damit eine Ungleichbehandlung mit dem im Konkubinat lebenden, nicht verpflichteten Elternteil rechtfertigen.
c) Zwar geht aus dem Antrag des Regierungsrates vom 13. Juni 1979 (S. 28) hervor, dass beabsichtigt war, den in eheähnlichen Verhältnissen lebenden Elternteil gleich zu behandeln wie den verheirateten. Bei der Beratung für die Genehmigung der Verordnung zum Jugendhilfegesetz durch den Kantonsrat am 21.12.1981 begründete Regierungsrat Dr. Gilgen die Nichtverwirklichung dieser Idee damit, dass nicht nachgeprüft werden könne, wer im Konkubinat lebe und wer nicht (Protokoll des Kantonsrates der Jahre 1979-1983, S. 8328). Dieser Auffassung ist beizupflichten. Wie im Steuerrecht wegen der praktischen Schwierigkeiten ihrer Erfassung Konkubinatspaare keine eigene Kategorie sein können (BGE 110 Ia 19 E. 3d), können Einkommen und Vermögen von Konkubinatspartnern auch bei der Alimentenbevorschussung aus den nämlichen Gründen nicht als Faktoren bei der Bemessung der Grenzen der Anspruchsberechtigung bei der Alimentenbevorschussung herangezogen werden. Anders als im Steuerrecht fehlt es jedoch offenbar an geeigneten Möglichkeiten, eine Gleichbehandlung zwischen nicht verpflichtetem verheiratetem Elternteil und demjenigen, welcher in einem Konkubinatsverhältnis lebt, zu verwirklichen. Die Beschwerde erweist sich daher auch in diesem Punkte als unbegründet. | de | Séparation des pouvoirs et délégation de compétences législatives, art. 4 Cst. (égalité devant la loi), art. 2 Disp.trans. Cst.; avances sur les contributions d'entretien. 1. En vertu de la compétence réglementaire qui lui est reconnue par la loi sur l'aide à la jeunesse, le Conseil d'Etat zurichois peut, dans l'ordonnance d'application de cette loi, limiter les avances sur les contributions d'entretien en fonction de la situation financière de l'autre parent ainsi que du beau-père ou de la belle-mère (consid. 2).
2. Cette réglementation ne viole pas l'obligation d'égalité de traitement selon l'art. 4 Cst. en traitant différemment le parent remarié et celui qui vit en concubinage (consid. 4).
3. Il n'est pas contraire au droit civil fédéral de tenir compte de la situation financière du beau-père ou de la belle-mère pour limiter les avances sur les contributions d'entretien (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-251%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,857 | 112 Ia 251 | 112 Ia 251
Sachverhalt ab Seite 252
Im Jahre 1978 wurde die Ehe S. geschieden. Die drei minderjährigen Kinder wurden unter die elterliche Gewalt der Mutter S. gestellt; der Vater S. wurde verpflichtet, für die drei Kinder Unterhaltsbeiträge zu bezahlen. Da diese Alimente vom Vater nicht erhältlich waren, leistete die Vormundschaftsbehörde Küsnacht entsprechende Bevorschussungen im Sinne von § 20 f. des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich.
Frau S. heiratete im Jahre 1984 Herrn K. Daraufhin stellte die Vormundschaftsbehörde die Alimentenbevorschussung ein. Sie führte zur Begründung an, die finanziellen Verhältnisse von Herrn und Frau K.-S. zusammen überschritten die Grenzen der Anspruchsberechtigung nach § 29 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz. Frau K.-S. erhob gegen diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Zürich erfolglos Rekurs.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte Frau K.-S. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie macht geltend, die Verordnungsbestimmungen, wonach für die Grenze der Anspruchsberechtigung auf Alimentenbevorschussung sowohl ihre eigenen finanziellen Verhältnisse als auch diejenigen ihres Ehemannes berücksichtigt werden, hätten keine genügende Grundlage im Jugendhilfegesetz; die Regelung verstosse überdies gegen Bundeszivilrecht und verletze das Gleichheitsgebot nach Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Regierungsrat rechnete das Einkommen und das Vermögen der Beschwerdeführerin und ihres Ehegatten K. aufgrund von § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jungendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 zusammen und bezifferte das massgebliche Einkommen auf Fr. 69'800.-- und das massgebliche Vermögen auf Fr. 147'000.--. Er stellte fest, dass bei diesen finanziellen Verhältnissen die Anspruchsberechtigung auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge nach § 29 lit. c der Verordnung klar überschritten sei. Die Beschwerdeführerin zieht diese Berechnung nicht in Zweifel. Sie bestreitet auch nicht, dass der Regierungsrat aufgrund von § 30 des Gesetzes über die Jugendhilfe des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (Jugendhilfegesetz) ermächtigt ist, die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen in einer Verordnung ergänzend zu regeln. Doch macht sie geltend, das Jugendhilfegesetz stelle keine genügende gesetzliche Grundlage dar, um das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils für die Berechnung der Grenze der Anspruchsberechtigung einzubeziehen.
Für die Beurteilung der von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen sind folgende Bestimmungen massgebend:
Jugendhilfegesetz
§ 20 Abs. 1
Kommen Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht oder nicht rechtzeitig nach, bevorschusst die Wohngemeinde des Kindes gegen Abtretung der Forderung die im massgeblichen Rechtstitel festgelegten Unterhaltsbeiträge.
§ 21 Abs. 1
Die Bevorschussung erfolgt bis zu einem durch Verordnung festgelegten Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils.
§ 30
Der Regierungsrat erlässt eine Verordnung. Soweit sie sich auf die §§ 21 und 26 des Gesetzes bezieht, bedarf sie der Genehmigung durch den Kantonsrat.
Verordnung zum Jugendhilfegesetz
§ 26
Die Unterhaltsbeiträge werden höchstens bis zu Fr. 500.-- je Kind und Monat bevorschusst und nur soweit, als die Grenzen der Anspruchsberechtigung gemäss § 29 nicht überschritten werden.
§ 29
Kein Anspruch auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge besteht, wenn folgende Einkommens- bzw. Vermögensgrenzen überschritten sind:
a) beim Kind Fr. 9'600.-- Einkommen im Jahr
b) beim nicht verpflichteten alleinstehenden Elternteil:
Fr. 32'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich
Fr. 3'000.-- für jedes von ihm unterhaltene Kind;
Fr. 100'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 30'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird 1/15 dem Reineinkommen zugerechnet;
c) beim nicht verpflichteten verheirateten Elternteil:
Fr. 42'000.-- Reineinkommen pro Jahr zuzüglich
Fr. 3'000.-- für jedes von ihm unterhaltene Kind;
Fr. 120'000.-- Reinvermögen;
Von dem Fr. 40'000.-- übersteigenden gesamten Familienvermögen wird 1/15 dem Reineinkommen zugerechnet.
Ergeben die einer Familie monatlich insgesamt zu bevorschussenden Unterhaltsbeiträge weniger als Fr. 50.--, entfällt eine Bevorschussung.
§ 31 Abs. 2
Als Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reineinkommen bzw. das steuerrechtliche Reineinkommen des Stiefelternteils.
§ 32
Als Vermögen des nicht verpflichteten Elternteils gemäss § 29 gilt sein nach steuerrechtlichen Grundsätzen errechnetes Reinvermögen bzw. das steuerrechtliche Reinvermögen des Stiefelternteils.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten die Grundsätze über den Gesetzesvorbehalt und die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation nicht nur für Eingriffe in Grundrechte, sondern auch bei der sog. Leistungsverwaltung (BGE 104 Ia 309, BGE 103 Ia 376, BGE 103 Ia 402). Danach ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an die Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt wird und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält - soweit sie die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt - und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist (BGE 106 Ia 257, BGE 104 Ia 117, 199, 310, BGE 103 Ia 374 E. 3a, 404 E. bb, mit Hinweisen). Soweit eine Delegation vom Volk an das Parlament, das unter Ausschluss des Referendums legiferiert, in Frage steht, können die strengen Voraussetzungen herabgesetzt werden (BGE 102 Ia 460, vgl. auch BGE 106 Ia 204, mit Hinweisen). Im folgenden ist zu prüfen, ob diese Delegationsgrundsätze erfüllt sind und ob der Regierungsrat gestützt auf diese Delegation die beanstandeten Bestimmungen erlassen durfte.
Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, das kantonale Verfassungsrecht verbiete grundsätzlich eine Delegation rechtssetzender Befugnisse vom Parlament an den Regierungsrat. Die zürcherische Rechtsprechung verlangt lediglich, dass keine grundsätzlichen und primären Rechtssätze an die Exekutive delegiert werden. Das Bundesgericht hat denn auch anerkannt, dass eine derartige Delegation nicht ausgeschlossen sei (BGE 102 Ia 64, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, die Delegation nach § 21 Jugendhilfegesetz beschränke sich nicht auf ein bestimmtes Gebiet und sei nicht in einem dem Referendum unterstehenden Gesetz enthalten. Weiter ist auch nicht streitig, dass die Grundzüge für die Ausrichtung von Vorschüssen für Unterhaltsbeiträge im Jugendhilfegesetz enthalten sind. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes erfolgt die Bevorschussung bis zu einem durch Verordnung festgelegten Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils. Die Bestimmung legt somit fest, dass die Bevorschussung nur in einem bestimmten Umfang zu erfolgen habe und dass als Kriterien für die Festlegung der Anspruchsberechtigung Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils massgebend seien. Damit sind die grundlegenden Kriterien für die Anspruchsberechtigung bestimmt. Bei der Festlegung der Einkommens- und Vermögensgrenzen im einzelnen handelt es sich um technische Fragen und um Ermessensprobleme, welche zweckmässigerweise auf Verordnungsebene geregelt werden. Der Höchstbetrag für die Bevorschussung und die Grenzen für die Anspruchsberechtigung sind zudem naturgemäss periodisch den Veränderungen anzupassen. Die Regelung solcher Bemessungsprobleme in der Leistungsverwaltung erfolgt zweckmässigerweise auf dem Verordnungsweg. Die Delegationsnorm des § 21 des Jugendhilfegesetzes hält somit klarerweise vor dem Legalitätsprinzip stand. Aufgrund dieser Delegationsnorm in § 21 Jugendhilfegesetz konnte demnach der Regierungsrat unbestrittenermassen die Höchstansätze für die Bevorschussung in § 26 der Verordnung sowie die Begrenzung der Anspruchsberechtigung nach den finanziellen Verhältnissen in § 29 der Verordnung regeln. Streitig ist indessen, ob der Regierungsrat aufgrund von § 21 des Jugendhilfegesetzes auch die finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils im Sinne von § 31 und § 32 der Verordnung mitberücksichtigen durfte.
b) Eine wörtliche Auslegung von § 21 des Jugendhilfegesetzes ergibt, dass nebst dem Einkommen und Vermögen des Kindes auch dasjenige des nicht verpflichteten Elternteils mitzuberücksichtigen ist. Der Regierungsrat führt aus, dass es sich dabei keineswegs um eine abschliessende Aufzählung bzw. um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers handle. Vielmehr entspreche es dem Zweck und der Funktion der Alimentenbevorschussung, darüber hinaus auch Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu berücksichtigen. Es trifft zwar zu, dass in der Delegationsnorm die Frage, ob das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils zu berücksichtigen ist, nicht ausdrücklich beantwortet wird. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass eine solche Berücksichtigung ausgeschlossen sei. Nach § 21 des Jugendhilfegesetzes soll die Bevorschussung nur bis zu einem bestimmten Höchstbetrag und nur dann erfolgen, wenn es die wirtschaftlichen Verhältnisse notwendig machen. Dem liegt die Idee zugrunde, dass die Bevorschussung durch den Staat lediglich subsidiärer Natur ist. Es liegt somit durchaus im Sinne und Zweck der Festlegung von Grenzen für die Anspruchsberechtigung bei der Alimentenbevorschussung, auch die wirtschaftliche Besserstellung des nicht verpflichteten Elternteils im Falle der Wiederverheiratung mitzuberücksichtigen. So hat denn der Regierungsrat in seinem Antrag zum Jugendhilfegesetz vom 13. Juni 1979 (S. 28) festgehalten, dass bei der Berücksichtigung der Einkommens- und Vermögensgrenzen ein Elternteil, der in eheähnlichen Verhältnissen lebt, gleich behandelt werden solle wie ein verheirateter Elternteil. Eine solche Feststellung war jedoch nur dann notwendig, wenn damals beabsichtigt war, den verheirateten nicht verpflichteten Elternteil unterschiedlich zum alleinstehenden und nicht in eheähnlichen Verhältnissen lebenden nicht verpflichteten Elternteil zu behandeln. Dies bedeutet wiederum, dass von Anfang an beabsichtigt war, auch Vermögen und Einkommen des Stiefelternteils für die Begrenzung der Anspruchsberechtigung miteinzubeziehen. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die Verordnung des Regierungsrates im Hinblick auf den streitigen Punkt durch das Kantonsparlament genehmigt worden ist (vgl. § 30 des Jugendhilfegesetzes). Wenn es dieser Umstand auch nicht rechtfertigt, die Anforderungen an die Delegationsgrundsätze erheblich herabzusetzen, so zeigt er immerhin, dass die vom Regierungsrat erlassene Verordnung dem Willen des Parlamentes entspricht.
Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe seine Kompetenz überschritten und die § 31 und § 32 der Verordnung hätten keine hinreichende Grundlage im formellen Gesetz. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegründet.
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz auferlegten dem Stiefelternteil eine Unterhaltspflicht, was mit Art. 278 Abs. 2 ZGB nicht vereinbar sei und somit den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts im Sinne von Art. 2 ÜbBest. BV klar verletze. Ob diese Rüge berechtigt ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 109 Ia 67, 74, mit Hinweisen).
Nach Art. 278 Abs. 2 ZGB hat jeder Ehegatte dem anderen in der Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen Kindern in angemessener Weise beizustehen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin stehen die angefochtenen Bestimmungen der Verordnung mit dieser Bestimmung des Bundeszivilrechts nicht in Widerspruch. Diese legen nicht fest, dass der Stiefvater für den Unterhalt der Stiefkinder ganz oder teilweise aufzukommen habe. Die Beschwerdeführerin verkennt das Wesen der Alimentenbevorschussung. Diese regelt nämlich nicht die Frage, wer für den Unterhalt aufzukommen habe. Die Bevorschussung gehört vielmehr zum öffentlichen Sozialhilferecht, weshalb der Bundesgesetzgeber sich darauf beschränkt hat, diese Aufgabe im Sinne eines Vorbehalts des kantonalen öffentlichen Rechts gemäss Art. 6 ZGB festzuhalten (BBl 1974 II 66f.; CYRIL HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 2. A. 1983, S. 129). Die Kantone sind nicht verpflichtet, die Alimentenbevorschussung einzuführen (BGE 106 II 286 E. 3); sie sind daher auch in der Ausgestaltung einer solchen frei. Mit der Festlegung von Einkommens- und Vermögensgrenzen wird eine Begrenzung der Anspruchsberechtigung gezogen, in der Meinung, dass der Staat nur dort helfend eingreifen solle, wo dies notwendig ist. Wenn der Kanton Zürich auch das Einkommen und Vermögen des Stiefelternteils für diese Abgrenzung beizieht, so hat er damit keineswegs verpflichtend festgelegt, dass und in welchem Umfange der Stiefelternteil für den Unterhalt des betreffenden Kindes aufzukommen habe. Wie der Regierungsrat in seinem Entscheid ausgeführt hat, gehen § 31 Abs. 2 und § 32 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz davon aus, dass ab einem gewissen Familieneinkommen und -vermögen es möglich sein sollte, den Verlust von Alimenten auszugleichen, sei es durch Einsparungen im Haushalt, Beiträge des Ehepartners oder mittels eigener Erwerbstätigkeit. Es kann nicht bestritten werden, dass dies somit zur Folge haben kann, dass auch der Stiefelternteil de facto in einem höheren Masse zum Unterhalt des Kindes beiträgt. Dies liegt jedoch durchaus im Einklang mit Art. 278 Abs. 2 ZGB, wonach jeder Ehegatte den andern in der Erfüllung der Unterhaltspflicht gegenüber vorehelichen Kindern in angemessener Weise beizustehen hat. Besorgt beispielsweise der nicht verpflichtete verheiratete Elternteil den Haushalt, so kommt der andere Ehegatte für den ungedeckten Unterhalt des Kindes auf (HEGNAUER, a.a.O., S. 112). Wer schliesslich den Unterhalt für das Kind zu tragen hat bzw. in Wirklichkeit trägt, ist eine Angelegenheit, die sich allein nach dem Zivilrecht regelt. Mit der Alimentenbevorschussung hat dies nichts zu tun. Würde ein Kanton von der Möglichkeit der Alimentenbevorschussung keinen Gebrauch machen, so verhielte es sich nicht anders.
Die vorliegende Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkte als unbegründet.
4. a) Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass die betreffenden Bestimmungen der Verordnung zum Jugendhilfegesetz bzw. der darauf beruhende Beschluss des Regierungsrates gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 4 BV verstossen. Nach ihrer Ansicht widerspricht es in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken, wenn das Einkommen bzw. das Vermögen eines Stiefelternteils zur Bemessung der Grenzen der Anspruchsberechtigung einer Alimentenbevorschussung herangezogen würden, während unter gleichen Voraussetzungen bei eheähnlichen, langjährigen Konkubinatsbeziehungen nach wie vor bloss die wirtschaftlichen Verhältnisse des nicht verpflichteten Elternteils in Betracht gezogen würden.
b) Ein Erlass verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 110 Ia 13 E. 2b, BGE 106 Ib 188 E. 4a, mit Hinweisen). Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 110 Ia 13 E. 2b, BGE 101 Ia 200 E. 6 mit Hinweisen).
Es ist unbestreitbar, dass Konkubinatspaare bei gleichen Verhältnissen die gleiche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wie Ehepaare haben. Steuerrechtlich drängt sich daher eine Gleichbehandlung auf (vgl. BGE 110 Ia 7 ff.). Zivilrechtlich bestehen jedoch erhebliche Unterschiede. Das Konkubinat ist kein Institut des Familienrechts; den Partnern steht es frei, die Beziehungen unter sich durch vertragliche Vereinbarungen zu regeln. Dem Konkubinatspartner stehen im Unterschied zum Ehepartner keine Unterhalts- und Beistandsansprüche gegen den andern Partner zu (vgl. FRANK/GIRSBERGER/VOGT/WALDER/WEBER, die eheähnliche Gemeinschaft (Konkubinat) im schweizerischen Recht, Zürich 1984, § 8 Rz. 4). Insbesondere hat der Konkubinatspartner keinen Anspruch auf einen Beistand durch den andern Partner nach Art. 278 Abs. 2 ZGB. Gerade hier liegt denn auch der entscheidende Unterschied zwischen dem verheirateten und dem im Konkubinat lebenden nicht verpflichteten Elternteil. Weil der verheiratete Elternteil eben einen privatrechtlichen Anspruch auf Beistand gegen den Stiefelternteil hat, lässt sich eine Mitberücksichtigung des Einkommens und Vermögens des Stiefelternteils und damit eine Ungleichbehandlung mit dem im Konkubinat lebenden, nicht verpflichteten Elternteil rechtfertigen.
c) Zwar geht aus dem Antrag des Regierungsrates vom 13. Juni 1979 (S. 28) hervor, dass beabsichtigt war, den in eheähnlichen Verhältnissen lebenden Elternteil gleich zu behandeln wie den verheirateten. Bei der Beratung für die Genehmigung der Verordnung zum Jugendhilfegesetz durch den Kantonsrat am 21.12.1981 begründete Regierungsrat Dr. Gilgen die Nichtverwirklichung dieser Idee damit, dass nicht nachgeprüft werden könne, wer im Konkubinat lebe und wer nicht (Protokoll des Kantonsrates der Jahre 1979-1983, S. 8328). Dieser Auffassung ist beizupflichten. Wie im Steuerrecht wegen der praktischen Schwierigkeiten ihrer Erfassung Konkubinatspaare keine eigene Kategorie sein können (BGE 110 Ia 19 E. 3d), können Einkommen und Vermögen von Konkubinatspartnern auch bei der Alimentenbevorschussung aus den nämlichen Gründen nicht als Faktoren bei der Bemessung der Grenzen der Anspruchsberechtigung bei der Alimentenbevorschussung herangezogen werden. Anders als im Steuerrecht fehlt es jedoch offenbar an geeigneten Möglichkeiten, eine Gleichbehandlung zwischen nicht verpflichtetem verheiratetem Elternteil und demjenigen, welcher in einem Konkubinatsverhältnis lebt, zu verwirklichen. Die Beschwerde erweist sich daher auch in diesem Punkte als unbegründet. | de | Separazione dei poteri e delegazione di competenze legislative, art. 4 Cost. (uguaglianza dinanzi alla legge), art. 2 Disp.trans. Cost.; anticipazione dei contributi per il mantenimento. 1. In virtù della competenza regolamentare riconosciutagli dalla legge sull'aiuto alla gioventù, il Consiglio di Stato zurichese può, nell'ordinanza d'esecuzione di tale legge, limitare l'anticipazione dei contributi per il mantenimento in funzione della situazione finanziaria dell'altro genitore, come pure del patrigno o della matrigna (consid. 2).
2. Tale disciplina, che tratta il genitore passato a nuove nozze in modo diverso da quello che vive in concubinato, non viola il precetto dell'uguaglianza di trattamento stabilito dall'art. 4 Cost. (consid. 4).
3. Non è contrario al diritto civile federale tener conto della situazione finanziaria del patrigno o della matrigna per limitare l'anticipazione dei contributi per il mantenimento (consid. 3). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-251%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 260
Eine Gewerbebaute der Firma E. AG in Kloten wurde im Jahre 1972 an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz angeschlossen und im Jahre 1974 geschätzt. Im Jahre 1978 legte die Stadt Kloten gestützt auf die Kanalisationsverordnung, das Wasserversorgungsreglement und die als Weisung bezeichnete Gebührenordnung die Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren fest. Die E. AG focht den Umfang dieser Gebühr an; das Bundesgericht entschied aufgrund einer ersten staatsrechtlichen Beschwerde der Stadt Kloten unter Aufhebung des entsprechenden Entscheides des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, dass für die Erhebung der streitigen Gebühr im kommunalen Recht eine hinreichende gesetzliche Grundlage bestehe.
Daraufhin hatte das Verwaltungsgericht erneut über die streitige Kanalisations- und Wasseranschlussgebühr zu befinden. Mit Entscheid vom 28. Juni 1985 kam es zum Schluss, dass für diese Gebühren spätestens Ende 1984 die Veranlagungsverjährung eingetreten sei. In Anlehnung an die steuerrechtliche Veranlagungsverjährung könne diese nicht unterbrochen werden. Es verpflichtete daher die E. AG lediglich zur Bezahlung des von ihr selbst anerkannten Betrages.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts reichte die Stadt Kloten beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie ein. Sie wirft dem Verwaltungsgericht vor, in willkürlicher Weise die Verjährung angenommen zu haben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Die Stadt Kloten wird durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen. Sie ist für die Erhebung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren autonom; hierzu gehört auch die Regelung der Verjährung.)
4. a) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, die massgebenden Rechtserlasse für die strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren enthielten keine besondere Vorschriften über die Verjährung oder Verwirkung des Anspruchs auf Anschlussgebühren. Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung seien beim Fehlen derartiger Normen für bestimmte öffentlichrechtliche Ansprüche Beginn und Dauer der Verjährungsfrist vorab in Anlehnung an die Ordnung zu bestimmen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt habe. Erst wenn eine solche Analogie versage, dürfe subsidiär die Verjährungsregelung für zivilrechtliche Ansprüche herangezogen werden. Für die Verjährung von Strassen- und Trottoirbeiträgen habe das Verwaltungsgericht mangels entsprechender Sondervorschriften die gesetzliche Verjährungsordnung für andere öffentliche Abgaben, nämlich Steuern, als wegleitend betrachtet. Es dränge sich daher auf, als öffentlichrechtliche Ordnung verwandter Tatbestände die steuergesetzliche Regelung der Veranlagungsverjährung heranzuziehen. Dabei handle es sich um eine zehnjährige Verwirkungsfrist, die keiner Unterbrechung zugänglich und von Amtes wegen zu beachten sei.
Aufgrund dieser Erwägungen sowie der unbestrittenen Tatsache, dass der Gebäudeanschluss an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz im Jahre 1972, die Gebäudeschätzung am 17. Juni 1974 und die Schätzungsanzeige, die das Erstellungsjahr 1974 nennt, am 30. August 1974 erfolgt sei, stellte das Verwaltungsgericht fest, dass bezüglich der bisher noch nicht rechtskräftig festgesetzten Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren spätestens Ende 1984 die keiner Unterbrechung durch die bisherige Rechtsmittelverfahren zugängliche Veranlagungsverjährung eingetreten sei.
b) Mit der vorliegenden Beschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Anwendung der steuergesetzlichen Regelung der Veranlagungsverjährung und macht geltend, die Verjährungsbestimmungen des Obligationenrechts hätten angewendet werden müssen. Die Beschwerdeführerin bringt im einzelnen vor, der angefochtene Entscheid verletze sie deshalb in ihrer Autonomie, weil die Anwendung der Verwirkungsregeln von § 104 des zürcherischen Gesetzes über die direkten Steuern (Steuergesetz, StG) auf die strittigen, in ihren Autonomiebereich fallenden Gebühren offensichtlich gegen die von der bundesgerichtlichen Praxis aufgestellten Rechtsgrundsätze verstosse und wesentlich Ungleiches gleich behandle. Die entsprechende nähere Begründung dieser Rüge wird - soweit notwendig - im nachfolgenden aufgeführt.
5. Die von der Beschwerdeführerin angewandten Erlasse weisen keine Bestimmungen über die Verjährung der Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren auf. Ebenso enthält das kantonale Recht keine Vorschriften, welche direkt auf die strittigen Gebühren anwendbar wären. Das Institut der Verjährung wird indessen im öffentlichen Recht aufgrund eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch dann anerkannt, wenn eine ausdrückliche Bestimmung darüber fehlt (BGE 109 IV 64 E. 1, BGE 108 Ib 151 E. 4a, 339 E. 5a, BGE 106 Ia 11 f., BGE 105 Ib 11 E. 3a, 267 E. 3a, BGE 98 Ib 356 E. b, je mit Hinweisen). Sofern der massgebende Erlass keine Vorschriften enthält, die Beginn und Dauer der Verjährungsfrist regeln, sind die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse für verwandte Ansprüche heranzuziehen. Dabei ist in erster Linie auf die Ordnung, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat, zurückzugreifen. Beim Fehlen entsprechender gesetzlicher Vorschriften ist die Verjährungsfrist schliesslich nach allgemeinen Grundsätzen festzulegen (BGE 109 IV 64 E. 1, BGE 108 Ib 151 E. 4a, 339 f., BGE 105 Ib 13 E. c, 93 I 672 E. 3, 397 ff. ZBl 71/1970 S. 312; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, S. 660 ff.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1976, S. 202).
a) Bei den vorliegenden Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren handelt es sich unbestrittenermassen um Gebühren, genauer gesagt um Benutzungsgebühren, als einmalige Gegenleistung eines Grundeigentümers dafür, dass er das Recht erhält, die Kanalisation für die Ableitung des Abwassers und das Verteilernetz für die Zuteilung des Wassers zu benutzen (vgl. BGE 106 Ia 242). Um Beiträge (Vorzugslasten) handelt es sich bei Abgaben, welche zur Deckung des Aufwandes für die Erstellung von Abwasserleitungs- und Reinigungsanlagen sowie des Wasserleitungsnetzes vorgesehen sind (vgl. BGE 106 Ia 242). Sowohl Gebühren als auch Beiträge sind Kausalabgaben. Beide haben ihren Grund in einer Leistung des Staates gegenüber dem Bürger (vgl. KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, S. 30). In beiden Fällen ist die Kostenauflage nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, soweit sie das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beachten (BGE 106 Ia 205 E. 3).
Es wird von der Beschwerdeführerin nicht in Zweifel gezogen, dass es sich bei dem vom Verwaltungsgericht zum Vergleich herangezogenen Strassen- und Trottoirbeiträgen um Beiträge (Vorzugslasten) handelt. Sowohl bei den strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren wie bei den Strassen- und Trottoirbeiträgen geht es demnach um die Erhebung einer einmaligen Abgabe, welche vorerst veranlagt werden muss, bevor sie bezogen werden kann. Zwischen Beiträgen und Gebühren überwiegen offensichtlich die Gemeinsamkeiten die Unterschiede. Wenn das Verwaltungsgericht in den Strassen- und Trottoirbeiträgen verwandte Fälle zu den Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren angenommen und die Frage der Verjährung oder Verwirkung für beide gleich behandelt hat, so ist dies demzufolge vertretbar. Die Beschwerdeführerin unterlässt es denn auch darzutun, weshalb der unterschiedliche Zweck von Strassen- und Trottoirbeiträgen einerseits und Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren andererseits die Gleichbehandlung in der Verjährungsfrage als willkürlich erscheinen lassen soll. Mit einem blossen ungenauen Hinweis auf MAX METTLER (Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 347-351) und die produktiven Unternehmungen kann sie dies jedenfalls nicht.
b) Die Beschwerdeführerin macht zwar nicht geltend, es sei willkürlich, die steuerrechtliche Regelung der Veranlagungsverjährung für die Erhebung von Strassen- und Trottoirbeiträgen als wegleitend zu betrachten. Sie rügt vielmehr, es sei sachlich schlechthin nicht vertretbar, die strittigen Gebühren in bezug auf die Verjährung gleich zu behandeln wie Steuern.
Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs übersehen, dass anders als die Gebühren die Steuer nicht als Äquivalent für eine staatliche Leistung, sondern sog. voraussetzungslos geschuldet wird. Es hat jedoch eingehend begründet, weshalb trotz dieses Unterschiedes kein Grund ersichtlich sei, der es rechtfertigen würde, für diese Gebühren nicht die steuerliche Veranlagungsverjährung eingreifen zu lassen. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Ausführungen nicht auseinander, sondern beschränkt sich darauf, auf diesen Unterschied hinzuweisen und zu behaupten, ihrem Wesen nach stünden die Benützungsgebühren dem Entgelt aus privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher als den Steuern. Bei der Rechtsanwendungsrüge hat der Beschwerdeführer jedoch die Rechtsnorm, die qualifiziert unrichtig angewandt bzw. nicht angewandt worden sein soll, zu bezeichnen und anhand der angefochtenen Subsumtion im einzelnen zu zeigen, inwiefern der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem und offensichtlichem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 110 Ia 3 E. 2a, BGE 107 Ia 114, mit Hinweisen). Eine derartige Substantiierung fehlt vorliegendenfalls, weshalb insoweit auf die Willkürrüge nicht einzutreten ist.
Selbst wenn man darauf eintreten wollte, erwiese sie sich als unbegründet. Die Begründung des Verwaltungsgerichts, der Steuerpflichtige befinde sich gegenüber dem ansprucherhebenden Gemeinwesen kaum in einer anderen Interessenlage als bei einer Leistungspflicht für Kausalabgaben, sowie die übrigen Argumente für eine Gleichbehandlung von Steuern und Gebühren für die Verjährungsfrage sind durchaus vertretbar. Für den vorliegenden Zusammenhang ist nicht entscheidend, dass die Steuer sogenannt voraussetzungslos und die Gebühr als Entgelt geschuldet ist. Vielmehr kommt dem Umstand Bedeutung zu, dass in beiden Fällen eine Art von Veranlagung vorgenommen werden muss, die für Steuern und für die streitigen Gebühren vergleichbar ist. Das Verwaltungsgericht konnte demnach für die Frage der Verjährung ohne Willkür die Regelung des Steuerrechts heranziehen. Die analoge Anwendung dieser öffentlichrechtlichen Regelung verdient nach der oben zitierten Rechtsprechung gegenüber der privatrechtlichen Ordnung, wie sie für private Energielieferungsverträge gelten mag, den Vorzug. Im übrigen geht aus der Beschwerdeschrift nicht hervor und ist auch nicht ersichtlich, weshalb die streitigen Gebühren den privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher stehen sollen als den Steuern. Schliesslich erweist sich auch die unsubstantiierte Behauptung der Beschwerdeführerin als unzutreffend, für Gebühren stünden ganz andere Rechtsbehelfe als für Steuern zur Verfügung. Abgesehen davon, dass dieses Argument kaum relevant erscheint, unterliegen - wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht darauf hinweist - sowohl Steuern wie Gebühren einem dreistufigen Rechtszug, wobei letzte kantonale Instanz in beiden Fällen das Verwaltungsgericht ist.
c) Die Beschwerdeführerin wendet ein, wenn überhaupt die steuerliche Verjährungsregelung analog anwendbar wäre, so falle nicht diejenige der Nachsteuer gemäss § 104 StG, sondern diejenige von § 121 StG über die Bezugs- oder Vollstreckungsverjährung in Betracht. Die Anwendung von § 104 StG sei sachlich überhaupt nicht begründbar. § 104 StG regle Nachsteueransprüche, während es sich im vorliegenden Fall allenfalls um "ursprüngliche" erstmalige Gebühren handle. Aus diesem Grunde müsste allenfalls § 121 StG Platz greifen. Nach dieser Regelung seien die streitigen Gebühren nicht verjährt.
Die meisten Steuergesetze unterscheiden zwischen einer Veranlagungs- und einer Bezugsverjährung. Die Veranlagungsverjährung begrenzt das Recht der Steuerbehörde, die Veranlagung vorzunehmen, während die Bezugsverjährung das Recht, die rechtskräftig festgesetzte Steuerforderung einzuziehen, begrenzt (vgl. MARKUS BINDER, Die Verjährung im schweizerischen Steuerrecht, Zürich 1985, S. 42). Das zürcherische Steuergesetz enthält wohl eine ausdrückliche Bestimmung für die Bezugsverjährung, weist jedoch keine Bestimmung über die zeitliche Begrenzung zur Durchführung der Veranlagung von ordentlichen Steuern auf. Das Verwaltungsgericht hat in langjähriger Rechtsprechung die Lücke damit gefüllt, dass es die für die Nachsteuern geltende Bestimmung der Veranlagungsverjährung von § 104 StG auch für die Veranlagung im ordentlichen Einschätzungsverfahren angewandt hat (ZBl 63/1962 S. 78 ff.; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Ergänzungsband, 2. Aufl. 1983, § 104 N. 4; BINDER, a.a.O., S. 75). Das Bundesgericht hat diese Praxis mit eingehender Prüfung als nicht willkürlich bezeichnet (ASA 39 S. 398 ff.). Beträgt somit nach der vertretbaren Auslegung des Steuergesetzes durch das Verwaltungsgericht die Veranlagungsverjährungsfrist für ordentliche Steuern 10 Jahre und ist nach der ebenfalls vertretbaren Auslegung des Verwaltungsgerichts diese Verjährungsregelung auch auf die strittigen Gebühren anzuwenden, so lässt sich mit guten Gründen die Ansicht vertreten, die Veranlagungsverjährungsfrist für die Gebühren betrage ebenfalls 10 Jahre. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin kann die Verjährungsregelung von § 121 StG schon deshalb nicht herbeigezogen werden, weil es sich bei dieser um eine Bezugs- und Vollstreckungsverjährung, im vorliegend zu beurteilenden Fall hingegen um eine Veranlagungsverjährung handelt.
d) Nach ständiger zürcherischer Praxis handelt es sich bei der Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG um eine Verwirkungsfrist (RB 1978 Nr. 67, RB 1976 Nr. 109, RB 1961 Nr. 64, ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, § 104 N. 1-4; BINDER, a.a.O., S. 76). Ist hier die steuergesetzliche Verjährungsregelung und somit § 104 StG analog herbeizuziehen, so ist es nur folgerichtig, auch die dieser Vorschrift eigene Verwirkungsfolge zu übernehmen. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag keine Willkür zu begründen. So ist auch nicht ersichtlich, dass zwischen den Steuern und Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren ein derartiger Unterschied bestehen sollte, der zwingend die Ausgestaltung der Gebührenveranlagungsfrist als Verjährungsfrist verlangen würde. In beiden Fällen haben sowohl der Pflichtige als auch das öffentliche Gemeinwesen Interesse an einer raschen und klaren endgültigen Regelung des Anspruches. Dass die Beschwerdegegnerin allenfalls in den Genuss eines Gebührenerlasses von Fr. ... kommen könnte, ist der Beschwerdeführerin als Argument unbehelflich, ist es doch Sinn der Verwirkung, unbeschadet der Rechtslage zu einer raschen und endgültigen Klärung des Anspruches zu gelangen.
Ebensowenig ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu hören, der Gebührenpflichtige hätte es in der Hand, durch Ergreifen von Rechtsmitteln die rechtzeitig erhobenen und geforderten Gebühren verwirken zu lassen. In der Regel wird nämlich die zehnjährige Frist bei rechtzeitiger Vornahme der im vorliegenden Fall relativ einfachen Veranlagung auch bei exzessivem Gebrauch der Rechtsmittel genügen, um vor Ablauf der Verwirkungsfrist eine rechtskräftige Veranlagung zu erreichen. Wenn vorliegendenfalls die Verwirkung eingetreten ist, so hat dies die Beschwerdeführerin doch mindestens teilweise selbst zu vertreten, hat sie doch trotz der Möglichkeit, die Veranlagung spätestens im Jahre 1974 vorzunehmen, erst am 29. Mai 1978 Rechnung gestellt.
e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die vom Verwaltungsgericht in Anlehnung an IMBODEN/RHINOW vertretene Auffassung, wonach beim Fehlen einer besonderen positiven Vorschrift über die Verjährungsfrist für öffentlichrechtliche Ansprüche die Anlehnung an die privatrechtliche Verjährungsordnung nur subsidiär in Betracht falle, wenn primär das öffentliche Recht keine Regelung für verwandte Fälle enthalte, sei willkürlich. Sie beruft sich dazu auf den in ZBl 72/1971 S. 329 ff. publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern und die dort zitierten Entscheide des Bundesgerichts BGE 85 I 183 sowie BGE 78 I 89 und 191. Richtig ist, dass im Berner Entscheid sowie in BGE 85 I 183 und BGE 78 I 89 entschieden wurde, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche beim Fehlen einer besonderen positiven Vorschrift in Anlehnung an die Ordnung zu bestimmen ist, die für zivilrechtliche Ansprüche gilt. In BGE 78 I 89 hat das Bundesgericht allerdings festgehalten, dass beim Fehlen einer besonderen Bestimmung über die Verjährung allgemeine Rechtsgrundsätze heranzuziehen seien; Anhaltspunkte könnten sich insbesondere aus den Regeln ergeben, welche in andern Rechtsgebieten gälten. Das Bundesgericht hat jedoch später - wie vorne gezeigt wurde - in konstanter Rechtsprechung präzisiert, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche beim Fehlen ausdrücklicher Bestimmungen in erster Linie in Anlehnung an die Ordnung festzulegen ist, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat. Weshalb trotz dieser klaren Rechtsprechung die Heranziehung der Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG für die Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren "zwanghaft konstruiert, zufällig", somit willkürlich sein soll, ist bei dieser Sachlage nicht ersichtlich.
6. Gesamthaft gesehen ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht ohne Willkür die Regelung von § 104 StG auf die Erhebung der streitigen Gebühren anwenden und somit eine zehnjährige Verwirkungsfrist annehmen durfte. Hält somit der Entscheid vor dem Willkürverbot stand, so hat das Verwaltungsgericht die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Gemeindeautonomie; Verjährung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren. 1. Verjährung im öffentlichen Recht; Grundsätze, die beim Fehlen ausdrücklicher Bestimmungen heranzuziehen sind (E. 5 und 5e).
2. Es ist nicht willkürlich, für die Veranlagung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren die steuerrechtlichen Bestimmungen über die Veranlagungsverjährung (§ 104 des zürcherischen Steuergesetzes) heranzuziehen (E. 5a, 5b, 5c) und diese als keiner Unterbrechung zugänglichen Verwirkungsfrist zu betrachten (E. 5d). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-260%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 260
Eine Gewerbebaute der Firma E. AG in Kloten wurde im Jahre 1972 an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz angeschlossen und im Jahre 1974 geschätzt. Im Jahre 1978 legte die Stadt Kloten gestützt auf die Kanalisationsverordnung, das Wasserversorgungsreglement und die als Weisung bezeichnete Gebührenordnung die Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren fest. Die E. AG focht den Umfang dieser Gebühr an; das Bundesgericht entschied aufgrund einer ersten staatsrechtlichen Beschwerde der Stadt Kloten unter Aufhebung des entsprechenden Entscheides des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, dass für die Erhebung der streitigen Gebühr im kommunalen Recht eine hinreichende gesetzliche Grundlage bestehe.
Daraufhin hatte das Verwaltungsgericht erneut über die streitige Kanalisations- und Wasseranschlussgebühr zu befinden. Mit Entscheid vom 28. Juni 1985 kam es zum Schluss, dass für diese Gebühren spätestens Ende 1984 die Veranlagungsverjährung eingetreten sei. In Anlehnung an die steuerrechtliche Veranlagungsverjährung könne diese nicht unterbrochen werden. Es verpflichtete daher die E. AG lediglich zur Bezahlung des von ihr selbst anerkannten Betrages.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts reichte die Stadt Kloten beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie ein. Sie wirft dem Verwaltungsgericht vor, in willkürlicher Weise die Verjährung angenommen zu haben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Die Stadt Kloten wird durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen. Sie ist für die Erhebung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren autonom; hierzu gehört auch die Regelung der Verjährung.)
4. a) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, die massgebenden Rechtserlasse für die strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren enthielten keine besondere Vorschriften über die Verjährung oder Verwirkung des Anspruchs auf Anschlussgebühren. Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung seien beim Fehlen derartiger Normen für bestimmte öffentlichrechtliche Ansprüche Beginn und Dauer der Verjährungsfrist vorab in Anlehnung an die Ordnung zu bestimmen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt habe. Erst wenn eine solche Analogie versage, dürfe subsidiär die Verjährungsregelung für zivilrechtliche Ansprüche herangezogen werden. Für die Verjährung von Strassen- und Trottoirbeiträgen habe das Verwaltungsgericht mangels entsprechender Sondervorschriften die gesetzliche Verjährungsordnung für andere öffentliche Abgaben, nämlich Steuern, als wegleitend betrachtet. Es dränge sich daher auf, als öffentlichrechtliche Ordnung verwandter Tatbestände die steuergesetzliche Regelung der Veranlagungsverjährung heranzuziehen. Dabei handle es sich um eine zehnjährige Verwirkungsfrist, die keiner Unterbrechung zugänglich und von Amtes wegen zu beachten sei.
Aufgrund dieser Erwägungen sowie der unbestrittenen Tatsache, dass der Gebäudeanschluss an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz im Jahre 1972, die Gebäudeschätzung am 17. Juni 1974 und die Schätzungsanzeige, die das Erstellungsjahr 1974 nennt, am 30. August 1974 erfolgt sei, stellte das Verwaltungsgericht fest, dass bezüglich der bisher noch nicht rechtskräftig festgesetzten Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren spätestens Ende 1984 die keiner Unterbrechung durch die bisherige Rechtsmittelverfahren zugängliche Veranlagungsverjährung eingetreten sei.
b) Mit der vorliegenden Beschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Anwendung der steuergesetzlichen Regelung der Veranlagungsverjährung und macht geltend, die Verjährungsbestimmungen des Obligationenrechts hätten angewendet werden müssen. Die Beschwerdeführerin bringt im einzelnen vor, der angefochtene Entscheid verletze sie deshalb in ihrer Autonomie, weil die Anwendung der Verwirkungsregeln von § 104 des zürcherischen Gesetzes über die direkten Steuern (Steuergesetz, StG) auf die strittigen, in ihren Autonomiebereich fallenden Gebühren offensichtlich gegen die von der bundesgerichtlichen Praxis aufgestellten Rechtsgrundsätze verstosse und wesentlich Ungleiches gleich behandle. Die entsprechende nähere Begründung dieser Rüge wird - soweit notwendig - im nachfolgenden aufgeführt.
5. Die von der Beschwerdeführerin angewandten Erlasse weisen keine Bestimmungen über die Verjährung der Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren auf. Ebenso enthält das kantonale Recht keine Vorschriften, welche direkt auf die strittigen Gebühren anwendbar wären. Das Institut der Verjährung wird indessen im öffentlichen Recht aufgrund eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch dann anerkannt, wenn eine ausdrückliche Bestimmung darüber fehlt (BGE 109 IV 64 E. 1, BGE 108 Ib 151 E. 4a, 339 E. 5a, BGE 106 Ia 11 f., BGE 105 Ib 11 E. 3a, 267 E. 3a, BGE 98 Ib 356 E. b, je mit Hinweisen). Sofern der massgebende Erlass keine Vorschriften enthält, die Beginn und Dauer der Verjährungsfrist regeln, sind die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse für verwandte Ansprüche heranzuziehen. Dabei ist in erster Linie auf die Ordnung, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat, zurückzugreifen. Beim Fehlen entsprechender gesetzlicher Vorschriften ist die Verjährungsfrist schliesslich nach allgemeinen Grundsätzen festzulegen (BGE 109 IV 64 E. 1, BGE 108 Ib 151 E. 4a, 339 f., BGE 105 Ib 13 E. c, 93 I 672 E. 3, 397 ff. ZBl 71/1970 S. 312; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, S. 660 ff.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1976, S. 202).
a) Bei den vorliegenden Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren handelt es sich unbestrittenermassen um Gebühren, genauer gesagt um Benutzungsgebühren, als einmalige Gegenleistung eines Grundeigentümers dafür, dass er das Recht erhält, die Kanalisation für die Ableitung des Abwassers und das Verteilernetz für die Zuteilung des Wassers zu benutzen (vgl. BGE 106 Ia 242). Um Beiträge (Vorzugslasten) handelt es sich bei Abgaben, welche zur Deckung des Aufwandes für die Erstellung von Abwasserleitungs- und Reinigungsanlagen sowie des Wasserleitungsnetzes vorgesehen sind (vgl. BGE 106 Ia 242). Sowohl Gebühren als auch Beiträge sind Kausalabgaben. Beide haben ihren Grund in einer Leistung des Staates gegenüber dem Bürger (vgl. KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, S. 30). In beiden Fällen ist die Kostenauflage nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, soweit sie das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beachten (BGE 106 Ia 205 E. 3).
Es wird von der Beschwerdeführerin nicht in Zweifel gezogen, dass es sich bei dem vom Verwaltungsgericht zum Vergleich herangezogenen Strassen- und Trottoirbeiträgen um Beiträge (Vorzugslasten) handelt. Sowohl bei den strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren wie bei den Strassen- und Trottoirbeiträgen geht es demnach um die Erhebung einer einmaligen Abgabe, welche vorerst veranlagt werden muss, bevor sie bezogen werden kann. Zwischen Beiträgen und Gebühren überwiegen offensichtlich die Gemeinsamkeiten die Unterschiede. Wenn das Verwaltungsgericht in den Strassen- und Trottoirbeiträgen verwandte Fälle zu den Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren angenommen und die Frage der Verjährung oder Verwirkung für beide gleich behandelt hat, so ist dies demzufolge vertretbar. Die Beschwerdeführerin unterlässt es denn auch darzutun, weshalb der unterschiedliche Zweck von Strassen- und Trottoirbeiträgen einerseits und Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren andererseits die Gleichbehandlung in der Verjährungsfrage als willkürlich erscheinen lassen soll. Mit einem blossen ungenauen Hinweis auf MAX METTLER (Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 347-351) und die produktiven Unternehmungen kann sie dies jedenfalls nicht.
b) Die Beschwerdeführerin macht zwar nicht geltend, es sei willkürlich, die steuerrechtliche Regelung der Veranlagungsverjährung für die Erhebung von Strassen- und Trottoirbeiträgen als wegleitend zu betrachten. Sie rügt vielmehr, es sei sachlich schlechthin nicht vertretbar, die strittigen Gebühren in bezug auf die Verjährung gleich zu behandeln wie Steuern.
Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs übersehen, dass anders als die Gebühren die Steuer nicht als Äquivalent für eine staatliche Leistung, sondern sog. voraussetzungslos geschuldet wird. Es hat jedoch eingehend begründet, weshalb trotz dieses Unterschiedes kein Grund ersichtlich sei, der es rechtfertigen würde, für diese Gebühren nicht die steuerliche Veranlagungsverjährung eingreifen zu lassen. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Ausführungen nicht auseinander, sondern beschränkt sich darauf, auf diesen Unterschied hinzuweisen und zu behaupten, ihrem Wesen nach stünden die Benützungsgebühren dem Entgelt aus privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher als den Steuern. Bei der Rechtsanwendungsrüge hat der Beschwerdeführer jedoch die Rechtsnorm, die qualifiziert unrichtig angewandt bzw. nicht angewandt worden sein soll, zu bezeichnen und anhand der angefochtenen Subsumtion im einzelnen zu zeigen, inwiefern der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem und offensichtlichem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 110 Ia 3 E. 2a, BGE 107 Ia 114, mit Hinweisen). Eine derartige Substantiierung fehlt vorliegendenfalls, weshalb insoweit auf die Willkürrüge nicht einzutreten ist.
Selbst wenn man darauf eintreten wollte, erwiese sie sich als unbegründet. Die Begründung des Verwaltungsgerichts, der Steuerpflichtige befinde sich gegenüber dem ansprucherhebenden Gemeinwesen kaum in einer anderen Interessenlage als bei einer Leistungspflicht für Kausalabgaben, sowie die übrigen Argumente für eine Gleichbehandlung von Steuern und Gebühren für die Verjährungsfrage sind durchaus vertretbar. Für den vorliegenden Zusammenhang ist nicht entscheidend, dass die Steuer sogenannt voraussetzungslos und die Gebühr als Entgelt geschuldet ist. Vielmehr kommt dem Umstand Bedeutung zu, dass in beiden Fällen eine Art von Veranlagung vorgenommen werden muss, die für Steuern und für die streitigen Gebühren vergleichbar ist. Das Verwaltungsgericht konnte demnach für die Frage der Verjährung ohne Willkür die Regelung des Steuerrechts heranziehen. Die analoge Anwendung dieser öffentlichrechtlichen Regelung verdient nach der oben zitierten Rechtsprechung gegenüber der privatrechtlichen Ordnung, wie sie für private Energielieferungsverträge gelten mag, den Vorzug. Im übrigen geht aus der Beschwerdeschrift nicht hervor und ist auch nicht ersichtlich, weshalb die streitigen Gebühren den privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher stehen sollen als den Steuern. Schliesslich erweist sich auch die unsubstantiierte Behauptung der Beschwerdeführerin als unzutreffend, für Gebühren stünden ganz andere Rechtsbehelfe als für Steuern zur Verfügung. Abgesehen davon, dass dieses Argument kaum relevant erscheint, unterliegen - wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht darauf hinweist - sowohl Steuern wie Gebühren einem dreistufigen Rechtszug, wobei letzte kantonale Instanz in beiden Fällen das Verwaltungsgericht ist.
c) Die Beschwerdeführerin wendet ein, wenn überhaupt die steuerliche Verjährungsregelung analog anwendbar wäre, so falle nicht diejenige der Nachsteuer gemäss § 104 StG, sondern diejenige von § 121 StG über die Bezugs- oder Vollstreckungsverjährung in Betracht. Die Anwendung von § 104 StG sei sachlich überhaupt nicht begründbar. § 104 StG regle Nachsteueransprüche, während es sich im vorliegenden Fall allenfalls um "ursprüngliche" erstmalige Gebühren handle. Aus diesem Grunde müsste allenfalls § 121 StG Platz greifen. Nach dieser Regelung seien die streitigen Gebühren nicht verjährt.
Die meisten Steuergesetze unterscheiden zwischen einer Veranlagungs- und einer Bezugsverjährung. Die Veranlagungsverjährung begrenzt das Recht der Steuerbehörde, die Veranlagung vorzunehmen, während die Bezugsverjährung das Recht, die rechtskräftig festgesetzte Steuerforderung einzuziehen, begrenzt (vgl. MARKUS BINDER, Die Verjährung im schweizerischen Steuerrecht, Zürich 1985, S. 42). Das zürcherische Steuergesetz enthält wohl eine ausdrückliche Bestimmung für die Bezugsverjährung, weist jedoch keine Bestimmung über die zeitliche Begrenzung zur Durchführung der Veranlagung von ordentlichen Steuern auf. Das Verwaltungsgericht hat in langjähriger Rechtsprechung die Lücke damit gefüllt, dass es die für die Nachsteuern geltende Bestimmung der Veranlagungsverjährung von § 104 StG auch für die Veranlagung im ordentlichen Einschätzungsverfahren angewandt hat (ZBl 63/1962 S. 78 ff.; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Ergänzungsband, 2. Aufl. 1983, § 104 N. 4; BINDER, a.a.O., S. 75). Das Bundesgericht hat diese Praxis mit eingehender Prüfung als nicht willkürlich bezeichnet (ASA 39 S. 398 ff.). Beträgt somit nach der vertretbaren Auslegung des Steuergesetzes durch das Verwaltungsgericht die Veranlagungsverjährungsfrist für ordentliche Steuern 10 Jahre und ist nach der ebenfalls vertretbaren Auslegung des Verwaltungsgerichts diese Verjährungsregelung auch auf die strittigen Gebühren anzuwenden, so lässt sich mit guten Gründen die Ansicht vertreten, die Veranlagungsverjährungsfrist für die Gebühren betrage ebenfalls 10 Jahre. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin kann die Verjährungsregelung von § 121 StG schon deshalb nicht herbeigezogen werden, weil es sich bei dieser um eine Bezugs- und Vollstreckungsverjährung, im vorliegend zu beurteilenden Fall hingegen um eine Veranlagungsverjährung handelt.
d) Nach ständiger zürcherischer Praxis handelt es sich bei der Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG um eine Verwirkungsfrist (RB 1978 Nr. 67, RB 1976 Nr. 109, RB 1961 Nr. 64, ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, § 104 N. 1-4; BINDER, a.a.O., S. 76). Ist hier die steuergesetzliche Verjährungsregelung und somit § 104 StG analog herbeizuziehen, so ist es nur folgerichtig, auch die dieser Vorschrift eigene Verwirkungsfolge zu übernehmen. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag keine Willkür zu begründen. So ist auch nicht ersichtlich, dass zwischen den Steuern und Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren ein derartiger Unterschied bestehen sollte, der zwingend die Ausgestaltung der Gebührenveranlagungsfrist als Verjährungsfrist verlangen würde. In beiden Fällen haben sowohl der Pflichtige als auch das öffentliche Gemeinwesen Interesse an einer raschen und klaren endgültigen Regelung des Anspruches. Dass die Beschwerdegegnerin allenfalls in den Genuss eines Gebührenerlasses von Fr. ... kommen könnte, ist der Beschwerdeführerin als Argument unbehelflich, ist es doch Sinn der Verwirkung, unbeschadet der Rechtslage zu einer raschen und endgültigen Klärung des Anspruches zu gelangen.
Ebensowenig ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu hören, der Gebührenpflichtige hätte es in der Hand, durch Ergreifen von Rechtsmitteln die rechtzeitig erhobenen und geforderten Gebühren verwirken zu lassen. In der Regel wird nämlich die zehnjährige Frist bei rechtzeitiger Vornahme der im vorliegenden Fall relativ einfachen Veranlagung auch bei exzessivem Gebrauch der Rechtsmittel genügen, um vor Ablauf der Verwirkungsfrist eine rechtskräftige Veranlagung zu erreichen. Wenn vorliegendenfalls die Verwirkung eingetreten ist, so hat dies die Beschwerdeführerin doch mindestens teilweise selbst zu vertreten, hat sie doch trotz der Möglichkeit, die Veranlagung spätestens im Jahre 1974 vorzunehmen, erst am 29. Mai 1978 Rechnung gestellt.
e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die vom Verwaltungsgericht in Anlehnung an IMBODEN/RHINOW vertretene Auffassung, wonach beim Fehlen einer besonderen positiven Vorschrift über die Verjährungsfrist für öffentlichrechtliche Ansprüche die Anlehnung an die privatrechtliche Verjährungsordnung nur subsidiär in Betracht falle, wenn primär das öffentliche Recht keine Regelung für verwandte Fälle enthalte, sei willkürlich. Sie beruft sich dazu auf den in ZBl 72/1971 S. 329 ff. publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern und die dort zitierten Entscheide des Bundesgerichts BGE 85 I 183 sowie BGE 78 I 89 und 191. Richtig ist, dass im Berner Entscheid sowie in BGE 85 I 183 und BGE 78 I 89 entschieden wurde, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche beim Fehlen einer besonderen positiven Vorschrift in Anlehnung an die Ordnung zu bestimmen ist, die für zivilrechtliche Ansprüche gilt. In BGE 78 I 89 hat das Bundesgericht allerdings festgehalten, dass beim Fehlen einer besonderen Bestimmung über die Verjährung allgemeine Rechtsgrundsätze heranzuziehen seien; Anhaltspunkte könnten sich insbesondere aus den Regeln ergeben, welche in andern Rechtsgebieten gälten. Das Bundesgericht hat jedoch später - wie vorne gezeigt wurde - in konstanter Rechtsprechung präzisiert, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche beim Fehlen ausdrücklicher Bestimmungen in erster Linie in Anlehnung an die Ordnung festzulegen ist, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat. Weshalb trotz dieser klaren Rechtsprechung die Heranziehung der Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG für die Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren "zwanghaft konstruiert, zufällig", somit willkürlich sein soll, ist bei dieser Sachlage nicht ersichtlich.
6. Gesamthaft gesehen ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht ohne Willkür die Regelung von § 104 StG auf die Erhebung der streitigen Gebühren anwenden und somit eine zehnjährige Verwirkungsfrist annehmen durfte. Hält somit der Entscheid vor dem Willkürverbot stand, so hat das Verwaltungsgericht die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Autonomie communale; prescription des taxes de raccordement aux réseaux de distribution d'eau et d'évacuation des eaux usées. 1. Prescription en droit public; principes applicables à défaut de règle explicite (consid. 5 et 5e).
2. Il n'est pas arbitraire d'appliquer, en matière de perception des taxes de raccordement aux réseaux de distribution d'eau et d'évacuation des eaux usées, les dispositions relatives à la prescription des rappels d'impôt (§ 104 de la loi fiscale zurichoise; consid. 5a, 5b, 5c). Il n'est pas non plus arbitraire d'admettre que lesdites dispositions établissent un délai de péremption qui n'est pas susceptible d'être interrompu (consid. 5d). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-260%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 260
Eine Gewerbebaute der Firma E. AG in Kloten wurde im Jahre 1972 an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz angeschlossen und im Jahre 1974 geschätzt. Im Jahre 1978 legte die Stadt Kloten gestützt auf die Kanalisationsverordnung, das Wasserversorgungsreglement und die als Weisung bezeichnete Gebührenordnung die Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren fest. Die E. AG focht den Umfang dieser Gebühr an; das Bundesgericht entschied aufgrund einer ersten staatsrechtlichen Beschwerde der Stadt Kloten unter Aufhebung des entsprechenden Entscheides des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, dass für die Erhebung der streitigen Gebühr im kommunalen Recht eine hinreichende gesetzliche Grundlage bestehe.
Daraufhin hatte das Verwaltungsgericht erneut über die streitige Kanalisations- und Wasseranschlussgebühr zu befinden. Mit Entscheid vom 28. Juni 1985 kam es zum Schluss, dass für diese Gebühren spätestens Ende 1984 die Veranlagungsverjährung eingetreten sei. In Anlehnung an die steuerrechtliche Veranlagungsverjährung könne diese nicht unterbrochen werden. Es verpflichtete daher die E. AG lediglich zur Bezahlung des von ihr selbst anerkannten Betrages.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts reichte die Stadt Kloten beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie ein. Sie wirft dem Verwaltungsgericht vor, in willkürlicher Weise die Verjährung angenommen zu haben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Die Stadt Kloten wird durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen. Sie ist für die Erhebung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren autonom; hierzu gehört auch die Regelung der Verjährung.)
4. a) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, die massgebenden Rechtserlasse für die strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren enthielten keine besondere Vorschriften über die Verjährung oder Verwirkung des Anspruchs auf Anschlussgebühren. Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung seien beim Fehlen derartiger Normen für bestimmte öffentlichrechtliche Ansprüche Beginn und Dauer der Verjährungsfrist vorab in Anlehnung an die Ordnung zu bestimmen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt habe. Erst wenn eine solche Analogie versage, dürfe subsidiär die Verjährungsregelung für zivilrechtliche Ansprüche herangezogen werden. Für die Verjährung von Strassen- und Trottoirbeiträgen habe das Verwaltungsgericht mangels entsprechender Sondervorschriften die gesetzliche Verjährungsordnung für andere öffentliche Abgaben, nämlich Steuern, als wegleitend betrachtet. Es dränge sich daher auf, als öffentlichrechtliche Ordnung verwandter Tatbestände die steuergesetzliche Regelung der Veranlagungsverjährung heranzuziehen. Dabei handle es sich um eine zehnjährige Verwirkungsfrist, die keiner Unterbrechung zugänglich und von Amtes wegen zu beachten sei.
Aufgrund dieser Erwägungen sowie der unbestrittenen Tatsache, dass der Gebäudeanschluss an das Kanalisations- und Wasserversorgungsnetz im Jahre 1972, die Gebäudeschätzung am 17. Juni 1974 und die Schätzungsanzeige, die das Erstellungsjahr 1974 nennt, am 30. August 1974 erfolgt sei, stellte das Verwaltungsgericht fest, dass bezüglich der bisher noch nicht rechtskräftig festgesetzten Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren spätestens Ende 1984 die keiner Unterbrechung durch die bisherige Rechtsmittelverfahren zugängliche Veranlagungsverjährung eingetreten sei.
b) Mit der vorliegenden Beschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Anwendung der steuergesetzlichen Regelung der Veranlagungsverjährung und macht geltend, die Verjährungsbestimmungen des Obligationenrechts hätten angewendet werden müssen. Die Beschwerdeführerin bringt im einzelnen vor, der angefochtene Entscheid verletze sie deshalb in ihrer Autonomie, weil die Anwendung der Verwirkungsregeln von § 104 des zürcherischen Gesetzes über die direkten Steuern (Steuergesetz, StG) auf die strittigen, in ihren Autonomiebereich fallenden Gebühren offensichtlich gegen die von der bundesgerichtlichen Praxis aufgestellten Rechtsgrundsätze verstosse und wesentlich Ungleiches gleich behandle. Die entsprechende nähere Begründung dieser Rüge wird - soweit notwendig - im nachfolgenden aufgeführt.
5. Die von der Beschwerdeführerin angewandten Erlasse weisen keine Bestimmungen über die Verjährung der Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren auf. Ebenso enthält das kantonale Recht keine Vorschriften, welche direkt auf die strittigen Gebühren anwendbar wären. Das Institut der Verjährung wird indessen im öffentlichen Recht aufgrund eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch dann anerkannt, wenn eine ausdrückliche Bestimmung darüber fehlt (BGE 109 IV 64 E. 1, BGE 108 Ib 151 E. 4a, 339 E. 5a, BGE 106 Ia 11 f., BGE 105 Ib 11 E. 3a, 267 E. 3a, BGE 98 Ib 356 E. b, je mit Hinweisen). Sofern der massgebende Erlass keine Vorschriften enthält, die Beginn und Dauer der Verjährungsfrist regeln, sind die gesetzlichen Fristenregelungen anderer Erlasse für verwandte Ansprüche heranzuziehen. Dabei ist in erster Linie auf die Ordnung, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat, zurückzugreifen. Beim Fehlen entsprechender gesetzlicher Vorschriften ist die Verjährungsfrist schliesslich nach allgemeinen Grundsätzen festzulegen (BGE 109 IV 64 E. 1, BGE 108 Ib 151 E. 4a, 339 f., BGE 105 Ib 13 E. c, 93 I 672 E. 3, 397 ff. ZBl 71/1970 S. 312; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, S. 660 ff.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1976, S. 202).
a) Bei den vorliegenden Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren handelt es sich unbestrittenermassen um Gebühren, genauer gesagt um Benutzungsgebühren, als einmalige Gegenleistung eines Grundeigentümers dafür, dass er das Recht erhält, die Kanalisation für die Ableitung des Abwassers und das Verteilernetz für die Zuteilung des Wassers zu benutzen (vgl. BGE 106 Ia 242). Um Beiträge (Vorzugslasten) handelt es sich bei Abgaben, welche zur Deckung des Aufwandes für die Erstellung von Abwasserleitungs- und Reinigungsanlagen sowie des Wasserleitungsnetzes vorgesehen sind (vgl. BGE 106 Ia 242). Sowohl Gebühren als auch Beiträge sind Kausalabgaben. Beide haben ihren Grund in einer Leistung des Staates gegenüber dem Bürger (vgl. KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, S. 30). In beiden Fällen ist die Kostenauflage nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, soweit sie das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beachten (BGE 106 Ia 205 E. 3).
Es wird von der Beschwerdeführerin nicht in Zweifel gezogen, dass es sich bei dem vom Verwaltungsgericht zum Vergleich herangezogenen Strassen- und Trottoirbeiträgen um Beiträge (Vorzugslasten) handelt. Sowohl bei den strittigen Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren wie bei den Strassen- und Trottoirbeiträgen geht es demnach um die Erhebung einer einmaligen Abgabe, welche vorerst veranlagt werden muss, bevor sie bezogen werden kann. Zwischen Beiträgen und Gebühren überwiegen offensichtlich die Gemeinsamkeiten die Unterschiede. Wenn das Verwaltungsgericht in den Strassen- und Trottoirbeiträgen verwandte Fälle zu den Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren angenommen und die Frage der Verjährung oder Verwirkung für beide gleich behandelt hat, so ist dies demzufolge vertretbar. Die Beschwerdeführerin unterlässt es denn auch darzutun, weshalb der unterschiedliche Zweck von Strassen- und Trottoirbeiträgen einerseits und Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren andererseits die Gleichbehandlung in der Verjährungsfrage als willkürlich erscheinen lassen soll. Mit einem blossen ungenauen Hinweis auf MAX METTLER (Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, S. 347-351) und die produktiven Unternehmungen kann sie dies jedenfalls nicht.
b) Die Beschwerdeführerin macht zwar nicht geltend, es sei willkürlich, die steuerrechtliche Regelung der Veranlagungsverjährung für die Erhebung von Strassen- und Trottoirbeiträgen als wegleitend zu betrachten. Sie rügt vielmehr, es sei sachlich schlechthin nicht vertretbar, die strittigen Gebühren in bezug auf die Verjährung gleich zu behandeln wie Steuern.
Das Verwaltungsgericht hat entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs übersehen, dass anders als die Gebühren die Steuer nicht als Äquivalent für eine staatliche Leistung, sondern sog. voraussetzungslos geschuldet wird. Es hat jedoch eingehend begründet, weshalb trotz dieses Unterschiedes kein Grund ersichtlich sei, der es rechtfertigen würde, für diese Gebühren nicht die steuerliche Veranlagungsverjährung eingreifen zu lassen. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Ausführungen nicht auseinander, sondern beschränkt sich darauf, auf diesen Unterschied hinzuweisen und zu behaupten, ihrem Wesen nach stünden die Benützungsgebühren dem Entgelt aus privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher als den Steuern. Bei der Rechtsanwendungsrüge hat der Beschwerdeführer jedoch die Rechtsnorm, die qualifiziert unrichtig angewandt bzw. nicht angewandt worden sein soll, zu bezeichnen und anhand der angefochtenen Subsumtion im einzelnen zu zeigen, inwiefern der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem und offensichtlichem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 110 Ia 3 E. 2a, BGE 107 Ia 114, mit Hinweisen). Eine derartige Substantiierung fehlt vorliegendenfalls, weshalb insoweit auf die Willkürrüge nicht einzutreten ist.
Selbst wenn man darauf eintreten wollte, erwiese sie sich als unbegründet. Die Begründung des Verwaltungsgerichts, der Steuerpflichtige befinde sich gegenüber dem ansprucherhebenden Gemeinwesen kaum in einer anderen Interessenlage als bei einer Leistungspflicht für Kausalabgaben, sowie die übrigen Argumente für eine Gleichbehandlung von Steuern und Gebühren für die Verjährungsfrage sind durchaus vertretbar. Für den vorliegenden Zusammenhang ist nicht entscheidend, dass die Steuer sogenannt voraussetzungslos und die Gebühr als Entgelt geschuldet ist. Vielmehr kommt dem Umstand Bedeutung zu, dass in beiden Fällen eine Art von Veranlagung vorgenommen werden muss, die für Steuern und für die streitigen Gebühren vergleichbar ist. Das Verwaltungsgericht konnte demnach für die Frage der Verjährung ohne Willkür die Regelung des Steuerrechts heranziehen. Die analoge Anwendung dieser öffentlichrechtlichen Regelung verdient nach der oben zitierten Rechtsprechung gegenüber der privatrechtlichen Ordnung, wie sie für private Energielieferungsverträge gelten mag, den Vorzug. Im übrigen geht aus der Beschwerdeschrift nicht hervor und ist auch nicht ersichtlich, weshalb die streitigen Gebühren den privatrechtlichen Energielieferungsverträgen näher stehen sollen als den Steuern. Schliesslich erweist sich auch die unsubstantiierte Behauptung der Beschwerdeführerin als unzutreffend, für Gebühren stünden ganz andere Rechtsbehelfe als für Steuern zur Verfügung. Abgesehen davon, dass dieses Argument kaum relevant erscheint, unterliegen - wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht darauf hinweist - sowohl Steuern wie Gebühren einem dreistufigen Rechtszug, wobei letzte kantonale Instanz in beiden Fällen das Verwaltungsgericht ist.
c) Die Beschwerdeführerin wendet ein, wenn überhaupt die steuerliche Verjährungsregelung analog anwendbar wäre, so falle nicht diejenige der Nachsteuer gemäss § 104 StG, sondern diejenige von § 121 StG über die Bezugs- oder Vollstreckungsverjährung in Betracht. Die Anwendung von § 104 StG sei sachlich überhaupt nicht begründbar. § 104 StG regle Nachsteueransprüche, während es sich im vorliegenden Fall allenfalls um "ursprüngliche" erstmalige Gebühren handle. Aus diesem Grunde müsste allenfalls § 121 StG Platz greifen. Nach dieser Regelung seien die streitigen Gebühren nicht verjährt.
Die meisten Steuergesetze unterscheiden zwischen einer Veranlagungs- und einer Bezugsverjährung. Die Veranlagungsverjährung begrenzt das Recht der Steuerbehörde, die Veranlagung vorzunehmen, während die Bezugsverjährung das Recht, die rechtskräftig festgesetzte Steuerforderung einzuziehen, begrenzt (vgl. MARKUS BINDER, Die Verjährung im schweizerischen Steuerrecht, Zürich 1985, S. 42). Das zürcherische Steuergesetz enthält wohl eine ausdrückliche Bestimmung für die Bezugsverjährung, weist jedoch keine Bestimmung über die zeitliche Begrenzung zur Durchführung der Veranlagung von ordentlichen Steuern auf. Das Verwaltungsgericht hat in langjähriger Rechtsprechung die Lücke damit gefüllt, dass es die für die Nachsteuern geltende Bestimmung der Veranlagungsverjährung von § 104 StG auch für die Veranlagung im ordentlichen Einschätzungsverfahren angewandt hat (ZBl 63/1962 S. 78 ff.; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Ergänzungsband, 2. Aufl. 1983, § 104 N. 4; BINDER, a.a.O., S. 75). Das Bundesgericht hat diese Praxis mit eingehender Prüfung als nicht willkürlich bezeichnet (ASA 39 S. 398 ff.). Beträgt somit nach der vertretbaren Auslegung des Steuergesetzes durch das Verwaltungsgericht die Veranlagungsverjährungsfrist für ordentliche Steuern 10 Jahre und ist nach der ebenfalls vertretbaren Auslegung des Verwaltungsgerichts diese Verjährungsregelung auch auf die strittigen Gebühren anzuwenden, so lässt sich mit guten Gründen die Ansicht vertreten, die Veranlagungsverjährungsfrist für die Gebühren betrage ebenfalls 10 Jahre. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin kann die Verjährungsregelung von § 121 StG schon deshalb nicht herbeigezogen werden, weil es sich bei dieser um eine Bezugs- und Vollstreckungsverjährung, im vorliegend zu beurteilenden Fall hingegen um eine Veranlagungsverjährung handelt.
d) Nach ständiger zürcherischer Praxis handelt es sich bei der Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG um eine Verwirkungsfrist (RB 1978 Nr. 67, RB 1976 Nr. 109, RB 1961 Nr. 64, ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, § 104 N. 1-4; BINDER, a.a.O., S. 76). Ist hier die steuergesetzliche Verjährungsregelung und somit § 104 StG analog herbeizuziehen, so ist es nur folgerichtig, auch die dieser Vorschrift eigene Verwirkungsfolge zu übernehmen. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag keine Willkür zu begründen. So ist auch nicht ersichtlich, dass zwischen den Steuern und Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren ein derartiger Unterschied bestehen sollte, der zwingend die Ausgestaltung der Gebührenveranlagungsfrist als Verjährungsfrist verlangen würde. In beiden Fällen haben sowohl der Pflichtige als auch das öffentliche Gemeinwesen Interesse an einer raschen und klaren endgültigen Regelung des Anspruches. Dass die Beschwerdegegnerin allenfalls in den Genuss eines Gebührenerlasses von Fr. ... kommen könnte, ist der Beschwerdeführerin als Argument unbehelflich, ist es doch Sinn der Verwirkung, unbeschadet der Rechtslage zu einer raschen und endgültigen Klärung des Anspruches zu gelangen.
Ebensowenig ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu hören, der Gebührenpflichtige hätte es in der Hand, durch Ergreifen von Rechtsmitteln die rechtzeitig erhobenen und geforderten Gebühren verwirken zu lassen. In der Regel wird nämlich die zehnjährige Frist bei rechtzeitiger Vornahme der im vorliegenden Fall relativ einfachen Veranlagung auch bei exzessivem Gebrauch der Rechtsmittel genügen, um vor Ablauf der Verwirkungsfrist eine rechtskräftige Veranlagung zu erreichen. Wenn vorliegendenfalls die Verwirkung eingetreten ist, so hat dies die Beschwerdeführerin doch mindestens teilweise selbst zu vertreten, hat sie doch trotz der Möglichkeit, die Veranlagung spätestens im Jahre 1974 vorzunehmen, erst am 29. Mai 1978 Rechnung gestellt.
e) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die vom Verwaltungsgericht in Anlehnung an IMBODEN/RHINOW vertretene Auffassung, wonach beim Fehlen einer besonderen positiven Vorschrift über die Verjährungsfrist für öffentlichrechtliche Ansprüche die Anlehnung an die privatrechtliche Verjährungsordnung nur subsidiär in Betracht falle, wenn primär das öffentliche Recht keine Regelung für verwandte Fälle enthalte, sei willkürlich. Sie beruft sich dazu auf den in ZBl 72/1971 S. 329 ff. publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern und die dort zitierten Entscheide des Bundesgerichts BGE 85 I 183 sowie BGE 78 I 89 und 191. Richtig ist, dass im Berner Entscheid sowie in BGE 85 I 183 und BGE 78 I 89 entschieden wurde, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche beim Fehlen einer besonderen positiven Vorschrift in Anlehnung an die Ordnung zu bestimmen ist, die für zivilrechtliche Ansprüche gilt. In BGE 78 I 89 hat das Bundesgericht allerdings festgehalten, dass beim Fehlen einer besonderen Bestimmung über die Verjährung allgemeine Rechtsgrundsätze heranzuziehen seien; Anhaltspunkte könnten sich insbesondere aus den Regeln ergeben, welche in andern Rechtsgebieten gälten. Das Bundesgericht hat jedoch später - wie vorne gezeigt wurde - in konstanter Rechtsprechung präzisiert, dass die Verjährung öffentlichrechtlicher Ansprüche beim Fehlen ausdrücklicher Bestimmungen in erster Linie in Anlehnung an die Ordnung festzulegen ist, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat. Weshalb trotz dieser klaren Rechtsprechung die Heranziehung der Veranlagungsverjährung gemäss § 104 StG für die Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren "zwanghaft konstruiert, zufällig", somit willkürlich sein soll, ist bei dieser Sachlage nicht ersichtlich.
6. Gesamthaft gesehen ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht ohne Willkür die Regelung von § 104 StG auf die Erhebung der streitigen Gebühren anwenden und somit eine zehnjährige Verwirkungsfrist annehmen durfte. Hält somit der Entscheid vor dem Willkürverbot stand, so hat das Verwaltungsgericht die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht verletzt. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Autonomia comunale; prescrizione delle tasse di allacciamento all'acquedotto e alla canalizzazione delle acque di rifiuto. 1. La prescrizione nel diritto pubblico; principi applicabili in assenza di norme esplicite (consid. 5 e 5e).
2. Non è arbitrario d'applicare, in materia di prelevamento di tasse di allacciamento all'acquedotto e alla canalizzazione delle acque di rifiuto, le disposizioni relative alla prescrizione della tassazione (§ 104 della legge tributaria zurighese; consid. 5a, 5b, 5c), e di considerare il relativo termine quale termine di perenzione, non suscettibile d'interruzione (consid. 5d). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-260%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 269
Am 5. November 1980 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich einen Wohnanteilplan. Dieser scheidet in den Wohnzonen und in der Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfläche der Bauten Wohnzwecken dienen muss. Der vorgeschriebene Wohnanteil ändert an der bestehenden Nutzung nichts; diese geniesst Bestandesgarantie. Der Wohnanteilplan muss hingegen bei Neu- und Umbauten beachtet werden.
Mit Beschluss vom 22. Januar 1986 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich den Wohnanteilplan. Der Rat versagte dem Plan jedoch die Genehmigung unter anderem in bezug auf verschiedene Liegenschaften, die öffentlichen Aufgaben dienen. Gegen diesen Beschluss führt die Stadt Zürich mit Eingabe vom 19. Februar 1986 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und weist sie im übrigen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat den Wohnanteilplan der Stadt Zürich in bezug auf einzelne, öffentlichen Aufgaben dienende Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen. Diese teilweise Nichtgenehmigung trifft die Stadt Zürich in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher berechtigt, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 110 Ia 198 /199 E. 1 mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit der Rüge der Autonomieverletzung kann die Beschwerdeführerin grundsätzlich auch einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend machen; der Berufung auf diese Verfassungsvorschrift kommt im vorliegenden Fall jedoch keine selbständige Bedeutung zu. Die Beschwerde ist fristgerecht eingereicht worden und erfüllt auch die übrigen formellen Anforderungen, weshalb darauf grundsätzlich einzutreten ist.
b) Während des bundesgerichtlichen Verfahrens hat die Stadt Zürich die Beschwerde in bezug auf die Liegenschaft Selnaustrasse 36 zurückgezogen. Insoweit ist die Beschwerde als erledigt abzuschreiben.
c) Aus der Beschwerdeantwort der Direktion der öffentlichen Bauten ergibt sich, dass die Gebäude Lorenzgasse 6 und 8 von der Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans nicht betroffen sind. In diesem Umfang fehlt es an einem anfechtbaren Entscheid (Art. 84 Abs. 1 OG); hinsichtlich dieser beiden Gebäude ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2. a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales oder eidgenössisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132 E. 4a; BGE 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG; BGE 111 Ia 132 /133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317). Als kommunaler Nutzungsplan fällt mithin auch ein Wohnanteilplan in den Autonomiebereich der Zürcher Gemeinden. Ihre Befugnis, die Nutzung zu Wohnzwecken innerhalb der Bauzonen verbindlich vorzuschreiben, ist in § 50 Abs. 4, § 51 Abs. 3 und § 52 Abs. 2 PBG für die Kernzonen, die Zentrumszonen und die Wohnzonen ausdrücklich vorgesehen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Wohnanteilplans hat das Bundesgericht anerkannt (BGE 111 Ia 93 ff.). Die Stadt Zürich kann sich somit zur Anfechtung der teilweisen Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans auf ihre Autonomie berufen.
Soweit jedoch die Vereinbarkeit des Wohnanteilplans mit dem kantonalen Plan der öffentlichen Bauten in Frage steht, unterscheidet die Rechtsprechung zwischen zwei Fällen. Überlässt der kantonale Plan in seiner Eigenschaft als Richtplan der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, so kann sie den Schutz ihrer Autonomie beanspruchen. Entzieht er ihr jedoch die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen, so ist sie insoweit nicht autonom (BGE 111 Ia 133 /134 E. 5b). In bezug auf den kantonalen Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen liegt die Grenze der Autonomie dort, wo sich aus dem Richtplan mit genügender Deutlichkeit die gewollte Nutzung für das in Frage stehende Areal ergibt. Es trifft dies namentlich insoweit zu, als der Richtplan über den Stand der den Planungsgrundsätzen entsprechenden raumwirksamen Tätigkeiten Aufschluss gibt (Art. 6 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986, RPV). In diesem Fall verbleibt der Gemeinde keine Entscheidungsfreiheit, eine andere Nutzung vorzuschreiben; insoweit ist sie nicht autonom. Wo dagegen keine solche Bestimmtheit der mit dem Richtplan gewollten Nutzung für ein Areal ersichtlich ist, verbleibt der Gemeinde ein planerischer Ermessensspielraum. In diesem Umfang steht ihr Autonomie zu.
c) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Überprüfungsbefugnis der kantonalen Instanz ab. Als Teil des Zonenplans unterliegt der Wohnanteilplan der regierungsrätlichen Genehmigung (§ 2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§ 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis des Regierungsrates kann die Stadt Zürich nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Plans sich nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt. Hat der Regierungsrat mit vernünftiger, sachlicher Begründung die in Frage stehenden Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen, so kann darin keine Verletzung der Autonomie der Stadt Zürich gesehen werden (BGE 110 Ia 52 E. 3 mit Hinweisen).
3. a) Ausser diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass der Regierungsrat für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben des Kantons verantwortlich ist. Der Rat begründet denn auch die umstrittene Nichtgenehmigung grösstenteils damit, dass der Kanton zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben über die in Frage stehenden Liegenschaften ohne Bindung an einen Wohnanteil verfügen können müsse. Mit Recht stellt er jedoch nicht grundsätzlich in Abrede, dass sich der Kanton beim Neu-, Um- oder Ausbau von Gebäuden für öffentliche Zwecke an die Gemeindebauvorschriften zu halten hat. Er geht zwar zu Unrecht davon aus, dass die vom Bundesgericht in einem Urteil aus dem Jahre 1965 dargelegten Grundsätze nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden könnten. Nach jenem Entscheid folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung, dass der Kanton als Bauherr nicht nur an das Baurecht gebunden ist, das er selbst oder das der Gesetzgeber einer höheren Stufe erlassen hat. Er hat vielmehr auch die Bauvorschriften der unteren Verbände einzuhalten, soweit diese kompetenzgerecht festgesetzt wurden und übergeordnetem Recht nicht widersprechen (BGE 91 I 422 ff. E. 2).
Im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden fällt freilich ins Gewicht, dass die Gemeinden der allgemeinen Aufsicht des Kantons unterstehen. Wie das Bundesgericht im angeführten Entscheid festgehalten hat, führt das unter anderem dazu, dass der Kanton auf vielen Gebieten über andere und weitergehende Möglichkeiten verfügt, um einer Behinderung seiner Verwaltungstätigkeit durch das Recht der unteren Verbände vorzubeugen oder entgegenzutreten (BGE 91 I 425 E. 2b).
b) Diese Grundsätze gelten auch für die in Erfüllung der Planungspflicht festgesetzten Richt- und Nutzungspläne (Art. 2 RPG; §§ 8 ff. PBG). Deren Verbindlichkeit bringt das Zürcher Planungs- und Baugesetz in § 9 Abs. 1 mit der Umschreibung der Grenzen zum Ausdruck, die jeder Planungsträger zu beachten hat. Danach gehen die Planungen jedes Planungsträgers räumlich und sachlich so weit, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern. Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht, das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung, wie es dem Eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich 1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§ 16 PBG). Soweit ein solcher Widerspruch vorliegt, ist die Planung der unteren Stufe - wie die Direktion der öffentlichen Bauten zutreffend darlegt - wegen Verstosses gegen die Verbindlichkeit der übergeordneten Planung rechtswidrig und schon deshalb nicht zu genehmigen.
Wie dargelegt (E. 2), darf der Kanton ausserdem eine kommunale Planung nicht nur beanstanden, wenn diese klar gegen übergeordnetes Recht einschliesslich übergeordneter Planungen verstösst, sondern bereits dann, wenn sie sich im Blick auf überkommunale öffentliche Interessen als unzweckmässig erweist. So anerkennt der Stadtrat zu Recht, dass es dem Kanton zusteht, einer kommunalen Planung die Genehmigung zu versagen, wenn diese die Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben in unzumutbarer Weise behindern würde. Doch darf eine solche Behinderung nicht leichtfertig angenommen werden; sie ist nur anzuerkennen, wenn die im Spiel stehenden öffentlichen Interessen des Kantons und die entgegenstehende Erschwerung durch die kommunale Planung von erheblichem Gewicht sind.
c) Bei der Prüfung der Frage, ob der Kanton mit Grund eine unzumutbare Erschwerung bei der Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben geltend macht, ist sodann die Funktion der Raumplanung zu berücksichtigen, die als ständige Aufgabe die raumwirksamen Tätigkeiten aller Hoheitsträger aufeinander abzustimmen hat (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG). Die Planungen sind veränderten Verhältnissen und besseren Erkenntnissen anzupassen (Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 RPG; § 9 Abs. 2 PBG). Das Raumplanungsgesetz fordert daher als Regel alle zehn Jahre eine gesamthafte Überprüfung und nötigenfalls Überarbeitung der Richtpläne (Art. 9 Abs. 3 RPG). Für die Nutzungspläne sieht es die Bemessung der Bauzonen nach dem voraussichtlichen Bedarf von fünfzehn Jahren vor, was die Anpassung der entsprechenden Planungen nach sich ziehen muss, wenn die Bauzone diesem Bedarf in erheblichem Ausmass nicht mehr entspricht (Art. 21 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG). In gleicher Weise gilt diese Überprüfungs- und Anpassungspflicht auch für Wohnanteilpläne.
Werden diese veränderten Verhältnisse nicht mehr gerecht, so sind sie anzupassen oder aufzuheben (BGE 111 Ia 99 E. 2b).
Diese Änderungspflicht kommt auch zum Zug, wenn sich später zeigt, dass eine öffentliche Aufgabe nicht oder nur mit unzumutbarer Erschwerung erfüllt werden könnte, wenn der festgesetzte Wohnanteil eingehalten werden müsste. Steht das im Zeitpunkt des Planerlasses nicht mit genügender Bestimmtheit fest, besteht für den Kanton kein Anlass, einer kompetenzgerechten Planung der Gemeinde die Genehmigung zu versagen. Wie das Bundesgericht im erwähnten Urteil dargelegt hat, darf der Kanton die Genehmigung erst nach allseitiger Würdigung aller Umstände und nach Abwägung der entgegenstehenden Interessen verweigern. Der Kanton hat auch zu beachten, dass er mit den ihm zur Verfügung stehenden Planungsinstrumenten zu einem späteren Zeitpunkt für das untergeordnete Gemeinwesen verbindlich anordnen kann, was zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben nötig ist (BGE 91 I 425 E. 2).
Könnte der Anordnung kommunaler Wohnanteile die Genehmigung schon versagt werden, indem sich der Kanton ohne nähere Begründung auf die ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben berufen würde, um einer ihn möglicherweise behindernden Wohnanteilpflicht zu entgehen, so würde der Grundsatz verletzt, wonach sich auch das Gemeinwesen an die im öffentlichen Interesse geforderten Nutzungsbeschränkungen zu halten hat. Der Wohnanteilplan der Stadt Zürich nimmt daher zu Recht nicht alle öffentlichen Zwecken dienenden Grundstücke von der Wohnanteilpflicht aus. Wie das Bundesgericht schon bei der Beurteilung von Beschwerden privater Eigentümer gegen ihnen auferlegte Wohnanteile festgestellt hat, wurde von einem Wohnanteil nur dort von vornherein abgesehen, wo klar feststand, dass die zweckmässige Erfüllung der öffentlichen Aufgaben den Ausschluss von Wohnungen fordert (unveröffentlichtes Urteil vom 27. Februar 1985 i.S. Crystal Hotels und Mitbeteiligte gegen Stadt Zürich, E. 7a). Mit Recht darf andererseits eine bestehende Liegenschaft, die öffentlichen Zwecken dient, von der Pflicht zur Einhaltung eines Wohnanteils befreit werden, auch wenn möglicherweise auf weite Sicht eine Verlegung des entsprechenden Betriebs vorgesehen ist. Wird eine öffentliche Anstalt wie etwa ein Spital oder ein Universitätsbetrieb verlegt und die bisherige Liegenschaft nicht mehr für öffentliche Aufgaben benötigt, so haben sich die Verhältnisse erheblich geändert; die Gemeinde kann daher mit Recht eine Änderung des Wohnanteilplans beschliessen, einen Wohnanteil anordnen oder vom Regierungsrat die Wiedererwägung einer ausgesprochenen Nichtgenehmigung verlangen (§ 9 Abs. 2 PBG; Art. 21 Abs. 2 RPG).
4. Im folgenden ist anhand der dargelegten Grundsätze für jede der in Frage stehenden Liegenschaften im einzelnen zu prüfen, ob der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Autonomie der Stadt Zürich verletzt. | de | Gemeindeautonomie. Wohnanteilplan der Stadt Zürich. 1. Autonomie der Zürcher Gemeinden auf dem Gebiet der Ortsplanung innerhalb der Schranken des Richtplans (E. 2).
2. Grundsätzliche Bindung des Kantons an eine kommunale Planung, soweit diese kompetenzgerecht festgesetzt wurde und übergeordnetem Recht nicht widerspricht, es sei denn, sie behindere den Kanton in der Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben in unzumutbarer Weise (E. 3). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,862 | 112 Ia 268 | 112 Ia 268
Sachverhalt ab Seite 269
Am 5. November 1980 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich einen Wohnanteilplan. Dieser scheidet in den Wohnzonen und in der Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfläche der Bauten Wohnzwecken dienen muss. Der vorgeschriebene Wohnanteil ändert an der bestehenden Nutzung nichts; diese geniesst Bestandesgarantie. Der Wohnanteilplan muss hingegen bei Neu- und Umbauten beachtet werden.
Mit Beschluss vom 22. Januar 1986 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich den Wohnanteilplan. Der Rat versagte dem Plan jedoch die Genehmigung unter anderem in bezug auf verschiedene Liegenschaften, die öffentlichen Aufgaben dienen. Gegen diesen Beschluss führt die Stadt Zürich mit Eingabe vom 19. Februar 1986 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und weist sie im übrigen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat den Wohnanteilplan der Stadt Zürich in bezug auf einzelne, öffentlichen Aufgaben dienende Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen. Diese teilweise Nichtgenehmigung trifft die Stadt Zürich in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher berechtigt, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 110 Ia 198 /199 E. 1 mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit der Rüge der Autonomieverletzung kann die Beschwerdeführerin grundsätzlich auch einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend machen; der Berufung auf diese Verfassungsvorschrift kommt im vorliegenden Fall jedoch keine selbständige Bedeutung zu. Die Beschwerde ist fristgerecht eingereicht worden und erfüllt auch die übrigen formellen Anforderungen, weshalb darauf grundsätzlich einzutreten ist.
b) Während des bundesgerichtlichen Verfahrens hat die Stadt Zürich die Beschwerde in bezug auf die Liegenschaft Selnaustrasse 36 zurückgezogen. Insoweit ist die Beschwerde als erledigt abzuschreiben.
c) Aus der Beschwerdeantwort der Direktion der öffentlichen Bauten ergibt sich, dass die Gebäude Lorenzgasse 6 und 8 von der Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans nicht betroffen sind. In diesem Umfang fehlt es an einem anfechtbaren Entscheid (Art. 84 Abs. 1 OG); hinsichtlich dieser beiden Gebäude ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2. a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales oder eidgenössisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132 E. 4a; BGE 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG; BGE 111 Ia 132 /133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317). Als kommunaler Nutzungsplan fällt mithin auch ein Wohnanteilplan in den Autonomiebereich der Zürcher Gemeinden. Ihre Befugnis, die Nutzung zu Wohnzwecken innerhalb der Bauzonen verbindlich vorzuschreiben, ist in § 50 Abs. 4, § 51 Abs. 3 und § 52 Abs. 2 PBG für die Kernzonen, die Zentrumszonen und die Wohnzonen ausdrücklich vorgesehen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Wohnanteilplans hat das Bundesgericht anerkannt (BGE 111 Ia 93 ff.). Die Stadt Zürich kann sich somit zur Anfechtung der teilweisen Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans auf ihre Autonomie berufen.
Soweit jedoch die Vereinbarkeit des Wohnanteilplans mit dem kantonalen Plan der öffentlichen Bauten in Frage steht, unterscheidet die Rechtsprechung zwischen zwei Fällen. Überlässt der kantonale Plan in seiner Eigenschaft als Richtplan der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, so kann sie den Schutz ihrer Autonomie beanspruchen. Entzieht er ihr jedoch die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen, so ist sie insoweit nicht autonom (BGE 111 Ia 133 /134 E. 5b). In bezug auf den kantonalen Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen liegt die Grenze der Autonomie dort, wo sich aus dem Richtplan mit genügender Deutlichkeit die gewollte Nutzung für das in Frage stehende Areal ergibt. Es trifft dies namentlich insoweit zu, als der Richtplan über den Stand der den Planungsgrundsätzen entsprechenden raumwirksamen Tätigkeiten Aufschluss gibt (Art. 6 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986, RPV). In diesem Fall verbleibt der Gemeinde keine Entscheidungsfreiheit, eine andere Nutzung vorzuschreiben; insoweit ist sie nicht autonom. Wo dagegen keine solche Bestimmtheit der mit dem Richtplan gewollten Nutzung für ein Areal ersichtlich ist, verbleibt der Gemeinde ein planerischer Ermessensspielraum. In diesem Umfang steht ihr Autonomie zu.
c) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Überprüfungsbefugnis der kantonalen Instanz ab. Als Teil des Zonenplans unterliegt der Wohnanteilplan der regierungsrätlichen Genehmigung (§ 2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§ 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis des Regierungsrates kann die Stadt Zürich nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Plans sich nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt. Hat der Regierungsrat mit vernünftiger, sachlicher Begründung die in Frage stehenden Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen, so kann darin keine Verletzung der Autonomie der Stadt Zürich gesehen werden (BGE 110 Ia 52 E. 3 mit Hinweisen).
3. a) Ausser diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass der Regierungsrat für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben des Kantons verantwortlich ist. Der Rat begründet denn auch die umstrittene Nichtgenehmigung grösstenteils damit, dass der Kanton zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben über die in Frage stehenden Liegenschaften ohne Bindung an einen Wohnanteil verfügen können müsse. Mit Recht stellt er jedoch nicht grundsätzlich in Abrede, dass sich der Kanton beim Neu-, Um- oder Ausbau von Gebäuden für öffentliche Zwecke an die Gemeindebauvorschriften zu halten hat. Er geht zwar zu Unrecht davon aus, dass die vom Bundesgericht in einem Urteil aus dem Jahre 1965 dargelegten Grundsätze nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden könnten. Nach jenem Entscheid folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung, dass der Kanton als Bauherr nicht nur an das Baurecht gebunden ist, das er selbst oder das der Gesetzgeber einer höheren Stufe erlassen hat. Er hat vielmehr auch die Bauvorschriften der unteren Verbände einzuhalten, soweit diese kompetenzgerecht festgesetzt wurden und übergeordnetem Recht nicht widersprechen (BGE 91 I 422 ff. E. 2).
Im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden fällt freilich ins Gewicht, dass die Gemeinden der allgemeinen Aufsicht des Kantons unterstehen. Wie das Bundesgericht im angeführten Entscheid festgehalten hat, führt das unter anderem dazu, dass der Kanton auf vielen Gebieten über andere und weitergehende Möglichkeiten verfügt, um einer Behinderung seiner Verwaltungstätigkeit durch das Recht der unteren Verbände vorzubeugen oder entgegenzutreten (BGE 91 I 425 E. 2b).
b) Diese Grundsätze gelten auch für die in Erfüllung der Planungspflicht festgesetzten Richt- und Nutzungspläne (Art. 2 RPG; §§ 8 ff. PBG). Deren Verbindlichkeit bringt das Zürcher Planungs- und Baugesetz in § 9 Abs. 1 mit der Umschreibung der Grenzen zum Ausdruck, die jeder Planungsträger zu beachten hat. Danach gehen die Planungen jedes Planungsträgers räumlich und sachlich so weit, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern. Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht, das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung, wie es dem Eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich 1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§ 16 PBG). Soweit ein solcher Widerspruch vorliegt, ist die Planung der unteren Stufe - wie die Direktion der öffentlichen Bauten zutreffend darlegt - wegen Verstosses gegen die Verbindlichkeit der übergeordneten Planung rechtswidrig und schon deshalb nicht zu genehmigen.
Wie dargelegt (E. 2), darf der Kanton ausserdem eine kommunale Planung nicht nur beanstanden, wenn diese klar gegen übergeordnetes Recht einschliesslich übergeordneter Planungen verstösst, sondern bereits dann, wenn sie sich im Blick auf überkommunale öffentliche Interessen als unzweckmässig erweist. So anerkennt der Stadtrat zu Recht, dass es dem Kanton zusteht, einer kommunalen Planung die Genehmigung zu versagen, wenn diese die Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben in unzumutbarer Weise behindern würde. Doch darf eine solche Behinderung nicht leichtfertig angenommen werden; sie ist nur anzuerkennen, wenn die im Spiel stehenden öffentlichen Interessen des Kantons und die entgegenstehende Erschwerung durch die kommunale Planung von erheblichem Gewicht sind.
c) Bei der Prüfung der Frage, ob der Kanton mit Grund eine unzumutbare Erschwerung bei der Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben geltend macht, ist sodann die Funktion der Raumplanung zu berücksichtigen, die als ständige Aufgabe die raumwirksamen Tätigkeiten aller Hoheitsträger aufeinander abzustimmen hat (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG). Die Planungen sind veränderten Verhältnissen und besseren Erkenntnissen anzupassen (Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 RPG; § 9 Abs. 2 PBG). Das Raumplanungsgesetz fordert daher als Regel alle zehn Jahre eine gesamthafte Überprüfung und nötigenfalls Überarbeitung der Richtpläne (Art. 9 Abs. 3 RPG). Für die Nutzungspläne sieht es die Bemessung der Bauzonen nach dem voraussichtlichen Bedarf von fünfzehn Jahren vor, was die Anpassung der entsprechenden Planungen nach sich ziehen muss, wenn die Bauzone diesem Bedarf in erheblichem Ausmass nicht mehr entspricht (Art. 21 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG). In gleicher Weise gilt diese Überprüfungs- und Anpassungspflicht auch für Wohnanteilpläne.
Werden diese veränderten Verhältnisse nicht mehr gerecht, so sind sie anzupassen oder aufzuheben (BGE 111 Ia 99 E. 2b).
Diese Änderungspflicht kommt auch zum Zug, wenn sich später zeigt, dass eine öffentliche Aufgabe nicht oder nur mit unzumutbarer Erschwerung erfüllt werden könnte, wenn der festgesetzte Wohnanteil eingehalten werden müsste. Steht das im Zeitpunkt des Planerlasses nicht mit genügender Bestimmtheit fest, besteht für den Kanton kein Anlass, einer kompetenzgerechten Planung der Gemeinde die Genehmigung zu versagen. Wie das Bundesgericht im erwähnten Urteil dargelegt hat, darf der Kanton die Genehmigung erst nach allseitiger Würdigung aller Umstände und nach Abwägung der entgegenstehenden Interessen verweigern. Der Kanton hat auch zu beachten, dass er mit den ihm zur Verfügung stehenden Planungsinstrumenten zu einem späteren Zeitpunkt für das untergeordnete Gemeinwesen verbindlich anordnen kann, was zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben nötig ist (BGE 91 I 425 E. 2).
Könnte der Anordnung kommunaler Wohnanteile die Genehmigung schon versagt werden, indem sich der Kanton ohne nähere Begründung auf die ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben berufen würde, um einer ihn möglicherweise behindernden Wohnanteilpflicht zu entgehen, so würde der Grundsatz verletzt, wonach sich auch das Gemeinwesen an die im öffentlichen Interesse geforderten Nutzungsbeschränkungen zu halten hat. Der Wohnanteilplan der Stadt Zürich nimmt daher zu Recht nicht alle öffentlichen Zwecken dienenden Grundstücke von der Wohnanteilpflicht aus. Wie das Bundesgericht schon bei der Beurteilung von Beschwerden privater Eigentümer gegen ihnen auferlegte Wohnanteile festgestellt hat, wurde von einem Wohnanteil nur dort von vornherein abgesehen, wo klar feststand, dass die zweckmässige Erfüllung der öffentlichen Aufgaben den Ausschluss von Wohnungen fordert (unveröffentlichtes Urteil vom 27. Februar 1985 i.S. Crystal Hotels und Mitbeteiligte gegen Stadt Zürich, E. 7a). Mit Recht darf andererseits eine bestehende Liegenschaft, die öffentlichen Zwecken dient, von der Pflicht zur Einhaltung eines Wohnanteils befreit werden, auch wenn möglicherweise auf weite Sicht eine Verlegung des entsprechenden Betriebs vorgesehen ist. Wird eine öffentliche Anstalt wie etwa ein Spital oder ein Universitätsbetrieb verlegt und die bisherige Liegenschaft nicht mehr für öffentliche Aufgaben benötigt, so haben sich die Verhältnisse erheblich geändert; die Gemeinde kann daher mit Recht eine Änderung des Wohnanteilplans beschliessen, einen Wohnanteil anordnen oder vom Regierungsrat die Wiedererwägung einer ausgesprochenen Nichtgenehmigung verlangen (§ 9 Abs. 2 PBG; Art. 21 Abs. 2 RPG).
4. Im folgenden ist anhand der dargelegten Grundsätze für jede der in Frage stehenden Liegenschaften im einzelnen zu prüfen, ob der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Autonomie der Stadt Zürich verletzt. | de | Autonomie communale. Plan d'affectation des bâtiments de la Ville de Zurich (fixant une quote-part d'utilisation à des fins d'habitation). 1. Autonomie des communes zurichoises dans le domaine de la planification locale, dans les limites du plan directeur (consid. 2).
2. La planification communale lie en principe les pouvoirs publics cantonaux, pour autant qu'elle se situe dans le cadre des compétences communales, qu'elle ne viole aucune règle de rang supérieur et qu'elle n'entrave pas dans une mesure inacceptable le canton dans l'accomplissement de ses tâches publiques (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,863 | 112 Ia 268 | 112 Ia 268
Sachverhalt ab Seite 269
Am 5. November 1980 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich einen Wohnanteilplan. Dieser scheidet in den Wohnzonen und in der Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfläche der Bauten Wohnzwecken dienen muss. Der vorgeschriebene Wohnanteil ändert an der bestehenden Nutzung nichts; diese geniesst Bestandesgarantie. Der Wohnanteilplan muss hingegen bei Neu- und Umbauten beachtet werden.
Mit Beschluss vom 22. Januar 1986 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich den Wohnanteilplan. Der Rat versagte dem Plan jedoch die Genehmigung unter anderem in bezug auf verschiedene Liegenschaften, die öffentlichen Aufgaben dienen. Gegen diesen Beschluss führt die Stadt Zürich mit Eingabe vom 19. Februar 1986 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und weist sie im übrigen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat den Wohnanteilplan der Stadt Zürich in bezug auf einzelne, öffentlichen Aufgaben dienende Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen. Diese teilweise Nichtgenehmigung trifft die Stadt Zürich in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher berechtigt, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 110 Ia 198 /199 E. 1 mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit der Rüge der Autonomieverletzung kann die Beschwerdeführerin grundsätzlich auch einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend machen; der Berufung auf diese Verfassungsvorschrift kommt im vorliegenden Fall jedoch keine selbständige Bedeutung zu. Die Beschwerde ist fristgerecht eingereicht worden und erfüllt auch die übrigen formellen Anforderungen, weshalb darauf grundsätzlich einzutreten ist.
b) Während des bundesgerichtlichen Verfahrens hat die Stadt Zürich die Beschwerde in bezug auf die Liegenschaft Selnaustrasse 36 zurückgezogen. Insoweit ist die Beschwerde als erledigt abzuschreiben.
c) Aus der Beschwerdeantwort der Direktion der öffentlichen Bauten ergibt sich, dass die Gebäude Lorenzgasse 6 und 8 von der Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans nicht betroffen sind. In diesem Umfang fehlt es an einem anfechtbaren Entscheid (Art. 84 Abs. 1 OG); hinsichtlich dieser beiden Gebäude ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2. a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales oder eidgenössisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132 E. 4a; BGE 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG; BGE 111 Ia 132 /133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317). Als kommunaler Nutzungsplan fällt mithin auch ein Wohnanteilplan in den Autonomiebereich der Zürcher Gemeinden. Ihre Befugnis, die Nutzung zu Wohnzwecken innerhalb der Bauzonen verbindlich vorzuschreiben, ist in § 50 Abs. 4, § 51 Abs. 3 und § 52 Abs. 2 PBG für die Kernzonen, die Zentrumszonen und die Wohnzonen ausdrücklich vorgesehen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Wohnanteilplans hat das Bundesgericht anerkannt (BGE 111 Ia 93 ff.). Die Stadt Zürich kann sich somit zur Anfechtung der teilweisen Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans auf ihre Autonomie berufen.
Soweit jedoch die Vereinbarkeit des Wohnanteilplans mit dem kantonalen Plan der öffentlichen Bauten in Frage steht, unterscheidet die Rechtsprechung zwischen zwei Fällen. Überlässt der kantonale Plan in seiner Eigenschaft als Richtplan der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, so kann sie den Schutz ihrer Autonomie beanspruchen. Entzieht er ihr jedoch die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen, so ist sie insoweit nicht autonom (BGE 111 Ia 133 /134 E. 5b). In bezug auf den kantonalen Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen liegt die Grenze der Autonomie dort, wo sich aus dem Richtplan mit genügender Deutlichkeit die gewollte Nutzung für das in Frage stehende Areal ergibt. Es trifft dies namentlich insoweit zu, als der Richtplan über den Stand der den Planungsgrundsätzen entsprechenden raumwirksamen Tätigkeiten Aufschluss gibt (Art. 6 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Raumplanung vom 26. März 1986, RPV). In diesem Fall verbleibt der Gemeinde keine Entscheidungsfreiheit, eine andere Nutzung vorzuschreiben; insoweit ist sie nicht autonom. Wo dagegen keine solche Bestimmtheit der mit dem Richtplan gewollten Nutzung für ein Areal ersichtlich ist, verbleibt der Gemeinde ein planerischer Ermessensspielraum. In diesem Umfang steht ihr Autonomie zu.
c) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Überprüfungsbefugnis der kantonalen Instanz ab. Als Teil des Zonenplans unterliegt der Wohnanteilplan der regierungsrätlichen Genehmigung (§ 2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§ 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis des Regierungsrates kann die Stadt Zürich nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Plans sich nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt. Hat der Regierungsrat mit vernünftiger, sachlicher Begründung die in Frage stehenden Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen, so kann darin keine Verletzung der Autonomie der Stadt Zürich gesehen werden (BGE 110 Ia 52 E. 3 mit Hinweisen).
3. a) Ausser diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass der Regierungsrat für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben des Kantons verantwortlich ist. Der Rat begründet denn auch die umstrittene Nichtgenehmigung grösstenteils damit, dass der Kanton zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben über die in Frage stehenden Liegenschaften ohne Bindung an einen Wohnanteil verfügen können müsse. Mit Recht stellt er jedoch nicht grundsätzlich in Abrede, dass sich der Kanton beim Neu-, Um- oder Ausbau von Gebäuden für öffentliche Zwecke an die Gemeindebauvorschriften zu halten hat. Er geht zwar zu Unrecht davon aus, dass die vom Bundesgericht in einem Urteil aus dem Jahre 1965 dargelegten Grundsätze nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden könnten. Nach jenem Entscheid folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung, dass der Kanton als Bauherr nicht nur an das Baurecht gebunden ist, das er selbst oder das der Gesetzgeber einer höheren Stufe erlassen hat. Er hat vielmehr auch die Bauvorschriften der unteren Verbände einzuhalten, soweit diese kompetenzgerecht festgesetzt wurden und übergeordnetem Recht nicht widersprechen (BGE 91 I 422 ff. E. 2).
Im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden fällt freilich ins Gewicht, dass die Gemeinden der allgemeinen Aufsicht des Kantons unterstehen. Wie das Bundesgericht im angeführten Entscheid festgehalten hat, führt das unter anderem dazu, dass der Kanton auf vielen Gebieten über andere und weitergehende Möglichkeiten verfügt, um einer Behinderung seiner Verwaltungstätigkeit durch das Recht der unteren Verbände vorzubeugen oder entgegenzutreten (BGE 91 I 425 E. 2b).
b) Diese Grundsätze gelten auch für die in Erfüllung der Planungspflicht festgesetzten Richt- und Nutzungspläne (Art. 2 RPG; §§ 8 ff. PBG). Deren Verbindlichkeit bringt das Zürcher Planungs- und Baugesetz in § 9 Abs. 1 mit der Umschreibung der Grenzen zum Ausdruck, die jeder Planungsträger zu beachten hat. Danach gehen die Planungen jedes Planungsträgers räumlich und sachlich so weit, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern. Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht, das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung, wie es dem Eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich 1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§ 16 PBG). Soweit ein solcher Widerspruch vorliegt, ist die Planung der unteren Stufe - wie die Direktion der öffentlichen Bauten zutreffend darlegt - wegen Verstosses gegen die Verbindlichkeit der übergeordneten Planung rechtswidrig und schon deshalb nicht zu genehmigen.
Wie dargelegt (E. 2), darf der Kanton ausserdem eine kommunale Planung nicht nur beanstanden, wenn diese klar gegen übergeordnetes Recht einschliesslich übergeordneter Planungen verstösst, sondern bereits dann, wenn sie sich im Blick auf überkommunale öffentliche Interessen als unzweckmässig erweist. So anerkennt der Stadtrat zu Recht, dass es dem Kanton zusteht, einer kommunalen Planung die Genehmigung zu versagen, wenn diese die Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben in unzumutbarer Weise behindern würde. Doch darf eine solche Behinderung nicht leichtfertig angenommen werden; sie ist nur anzuerkennen, wenn die im Spiel stehenden öffentlichen Interessen des Kantons und die entgegenstehende Erschwerung durch die kommunale Planung von erheblichem Gewicht sind.
c) Bei der Prüfung der Frage, ob der Kanton mit Grund eine unzumutbare Erschwerung bei der Erfüllung der ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben geltend macht, ist sodann die Funktion der Raumplanung zu berücksichtigen, die als ständige Aufgabe die raumwirksamen Tätigkeiten aller Hoheitsträger aufeinander abzustimmen hat (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG). Die Planungen sind veränderten Verhältnissen und besseren Erkenntnissen anzupassen (Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 RPG; § 9 Abs. 2 PBG). Das Raumplanungsgesetz fordert daher als Regel alle zehn Jahre eine gesamthafte Überprüfung und nötigenfalls Überarbeitung der Richtpläne (Art. 9 Abs. 3 RPG). Für die Nutzungspläne sieht es die Bemessung der Bauzonen nach dem voraussichtlichen Bedarf von fünfzehn Jahren vor, was die Anpassung der entsprechenden Planungen nach sich ziehen muss, wenn die Bauzone diesem Bedarf in erheblichem Ausmass nicht mehr entspricht (Art. 21 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG). In gleicher Weise gilt diese Überprüfungs- und Anpassungspflicht auch für Wohnanteilpläne.
Werden diese veränderten Verhältnisse nicht mehr gerecht, so sind sie anzupassen oder aufzuheben (BGE 111 Ia 99 E. 2b).
Diese Änderungspflicht kommt auch zum Zug, wenn sich später zeigt, dass eine öffentliche Aufgabe nicht oder nur mit unzumutbarer Erschwerung erfüllt werden könnte, wenn der festgesetzte Wohnanteil eingehalten werden müsste. Steht das im Zeitpunkt des Planerlasses nicht mit genügender Bestimmtheit fest, besteht für den Kanton kein Anlass, einer kompetenzgerechten Planung der Gemeinde die Genehmigung zu versagen. Wie das Bundesgericht im erwähnten Urteil dargelegt hat, darf der Kanton die Genehmigung erst nach allseitiger Würdigung aller Umstände und nach Abwägung der entgegenstehenden Interessen verweigern. Der Kanton hat auch zu beachten, dass er mit den ihm zur Verfügung stehenden Planungsinstrumenten zu einem späteren Zeitpunkt für das untergeordnete Gemeinwesen verbindlich anordnen kann, was zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben nötig ist (BGE 91 I 425 E. 2).
Könnte der Anordnung kommunaler Wohnanteile die Genehmigung schon versagt werden, indem sich der Kanton ohne nähere Begründung auf die ihm obliegenden öffentlichen Aufgaben berufen würde, um einer ihn möglicherweise behindernden Wohnanteilpflicht zu entgehen, so würde der Grundsatz verletzt, wonach sich auch das Gemeinwesen an die im öffentlichen Interesse geforderten Nutzungsbeschränkungen zu halten hat. Der Wohnanteilplan der Stadt Zürich nimmt daher zu Recht nicht alle öffentlichen Zwecken dienenden Grundstücke von der Wohnanteilpflicht aus. Wie das Bundesgericht schon bei der Beurteilung von Beschwerden privater Eigentümer gegen ihnen auferlegte Wohnanteile festgestellt hat, wurde von einem Wohnanteil nur dort von vornherein abgesehen, wo klar feststand, dass die zweckmässige Erfüllung der öffentlichen Aufgaben den Ausschluss von Wohnungen fordert (unveröffentlichtes Urteil vom 27. Februar 1985 i.S. Crystal Hotels und Mitbeteiligte gegen Stadt Zürich, E. 7a). Mit Recht darf andererseits eine bestehende Liegenschaft, die öffentlichen Zwecken dient, von der Pflicht zur Einhaltung eines Wohnanteils befreit werden, auch wenn möglicherweise auf weite Sicht eine Verlegung des entsprechenden Betriebs vorgesehen ist. Wird eine öffentliche Anstalt wie etwa ein Spital oder ein Universitätsbetrieb verlegt und die bisherige Liegenschaft nicht mehr für öffentliche Aufgaben benötigt, so haben sich die Verhältnisse erheblich geändert; die Gemeinde kann daher mit Recht eine Änderung des Wohnanteilplans beschliessen, einen Wohnanteil anordnen oder vom Regierungsrat die Wiedererwägung einer ausgesprochenen Nichtgenehmigung verlangen (§ 9 Abs. 2 PBG; Art. 21 Abs. 2 RPG).
4. Im folgenden ist anhand der dargelegten Grundsätze für jede der in Frage stehenden Liegenschaften im einzelnen zu prüfen, ob der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Autonomie der Stadt Zürich verletzt. | de | Autonomia comunale. Piano della città di Zurigo con cui si determinano le quote della superficie utile lorda degli edifici riservati a fini d'abitazione. 1. Autonomia dei comuni zurighesi nell'ambito della pianificazione locale, nei limiti del piano direttore (consid. 2).
2. La pianificazione comunale vincola in linea di principio le autorità cantonali, sempreché rimanga nel quadro della competenza comunale, non violi alcuna norma di rango superiore e non ostacoli in misura inammissibile il Cantone nell'adempimento dei suoi compiti pubblici (consid. 3). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,864 | 112 Ia 275 | 112 Ia 275
Sachverhalt ab Seite 275
In der bündnerischen Gemeinde Sent bestand seit dem Jahre 1906 ein Reglement über die Bestattungen (Uorden da sunteri e funerals). Nach diesem Gemeindeerlass wurde zwischen öffentlichen und privaten Gräbern unterschieden. Für die Privatgräber, welche gegen eine Geldleistung von ursprünglich Fr. 100.--, später Fr. 300.--, erworben werden konnten, waren gewisse Teile des Gemeindefriedhofes reserviert.
Da die Gemeinde Sent zur Auffassung gelangte, die Verhältnisse auf dem Friedhof vermöchten den heutigen Anforderungen nicht mehr zu genügen, liess sie durch eine Kommission einen Entwurf für eine neue Friedhofordnung ausarbeiten, in welchem unter anderem die Aufhebung der Privatgrabstätten vorgesehen war. Der Entwurf der Friedhofordnung wurde mit dem zur Genehmigung zuständigen Sanitätsdepartement des Kantons Graubünden besprochen und unter Berücksichtigung von dessen Anregungen bereinigt. Am 10. Dezember 1984 hiessen die Stimmberechtigten von Sent das neue Reglement gut, und am 17. Dezember 1984 erteilte ihm der Vorsteher des Sanitätsdepartements des Kantons Graubünden die kantonale Genehmigung.
Vierunddreissig Personen, die sich als an Privatgräbern in Sent berechtigt betrachten, erhoben bei der Regierung des Kantons Graubünden eine verfassungsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Friedhofreglement der Gemeinde Sent vom 10./11. Dezember 1984 sei aufzuheben, soweit damit Privatgrabrechte eingeschränkt oder aufgehoben würden. Nach Anhörung der Gemeinde zur Sache selbst entschied die Regierung des Kantons Graubünden am 21. April 1986 wie folgt:
"1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Satz '...Id existan be fossas publicas...' in Art. 8 des 'Reglamaint da sepultüra e da sunteri dal cumün da Sent' vom 10. Dezember 1984 aufgehoben.
2. Die Gemeinde Sent wird verpflichtet, die Aufhebung des Satzes '...Id existan be fossas publicas...' in Art. 8 des Reglementes vom 10. Dezember 1984 im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde Sent unter Mitteilung an das Sanitätsdepartement zu veröffentlichen.
(3. und 4. Kosten- und Entschädigungsfolgen)."
Die Begründung dieses Entscheides geht im wesentlichen dahin, die Beschwerdeführer hätten sich als Konzessionäre an den Privatgräbern ihrer Familien wohlerworbene Rechte verschafft. Der solche Rechte begründende Akt sei unwiderruflich, soweit er nicht selbst oder eine schon bei der Begründung des Rechtes geltende allgemeine Vorschrift unter bestimmten Voraussetzungen den Widerruf zulasse. Im übrigen habe die Gemeinde Sent nicht geltend gemacht, die Aufhebung der Grabkonzession liege im öffentlichen Interesse oder der Entzug lasse sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit rechtfertigen. Schliesslich sei für den Entzug der Konzessionen auch keine Entschädigung vorgesehen. Ob auch kulturhistorische Gründe gegen die Aufhebung der Privatgräber sprächen, brauche bei dieser Sachlage nicht näher geprüft zu werden.
Die Gemeinde Sent führt gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie und beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde der Gemeinde Sent im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Regierung hat hinsichtlich der Rechtsnatur von Privatgräbern auf ihren Entscheid vom 18. November 1935 verwiesen, welcher die ständige bündnerische Praxis zum Ausdruck bringe (veröffentlicht in Rekurspraxis des Kleinen und Grossen Rates von Graubünden, Band VI, Nr. 5480). Demnach sind die durch Erwerb eines Privatgrabes begründeten Ansprüche nicht privatrechtlicher Natur, sondern in Anwendung öffentlichen Rechtes eingeräumte Konzessionen, durch welche wohlerworbene Rechte begründet werden. Es ist nicht erforderlich, diese Frage näher zu prüfen, da auch die Beschwerdeführerin von diesem rechtlichen Standpunkt ausgeht. Er entspricht zudem der Auffassung des Bundesgerichts, wie sie in einem Urteil aus jüngster Zeit zum Ausdruck kommt (ZBl 86/1985, S. 498 ff.). Streitig ist einzig, ob die Regierung aufgrund dieser Natur der Grabrechte die Bestimmung der neuen Friedhofordnung von Sent, wonach künftig nur noch öffentliche Gräber bestehen, als verfassungswidrig aufheben durfte.
b) Die Tragweite des angefochtenen Entscheides ist nicht leicht zu bestimmen. Er enthält Wendungen, die dafür sprechen, die Regierung betrachte die umstrittenen Sondernutzungskonzessionen überhaupt als unwiderruflich, weil sie selbst keinen entsprechenden Vorbehalt enthalten und auch im Zeitpunkt ihrer Begründung keine geltende allgemeine Vorschrift unter bestimmten Voraussetzungen ihren Widerruf zugelassen habe. Andere Stellen könnten demgegenüber so ausgelegt werden, dass die Regierung einen Entzug der Konzessionen bei Nachweis eines überwiegenden öffentlichen Interesses, Einhaltung des Prinzips der Verhältnismässigkeit und Zusicherung einer Entschädigung für zulässig betrachten würde. Die erste Auffassung wäre klarerweise bundesrechtswidrig. Eine Sondernutzungskonzession begründet zwar nach herrschender Lehre ein wohlerworbenes Recht, welches unter dem Schutz der Eigentumsgarantie steht. Aber auch dieses verfassungsmässige Recht kann unter bestimmten Bedingungen eingeschränkt werden. Der Gedanke, wohlerworbene Rechte seien schlechthin gesetzesbeständig und damit unentziehbar, würde bedeuten, diese Rechte gingen in ihrer Tragweite über die Eigentumsgarantie hinaus, was der übereinstimmenden neueren Lehre sowie der Rechtsprechung widersprechen würde. Es sei hiefür auf das bereits erwähnte, in ZBl 86/1985, S. 498 ff. veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts und auf die dort angeführte Literatur verwiesen.
5. a) In der Vernehmlassung bringt die Regierung zum Ausdruck, sie betrachte die Konzessionen nicht als unwiderruflich, jedoch halte sie die von Lehre und Rechtsprechung geforderten Voraussetzungen für ihren Entzug hier nicht für erfüllt. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Auffassung bereits dem angefochtenen Entscheid selbst zugrunde lag; jedenfalls war dies nicht klar ersichtlich. Auch so verstanden hält der Entscheid der Prüfung unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie nicht stand.
b) Kann ein durch Sondernutzungskonzession erworbenes Recht nicht weiter gehen als das Eigentum, so muss es - abgesehen vom Erlöschen durch Fristablauf - auch unter denselben Voraussetzungen eingeschränkt oder aufgehoben werden können wie dieses (vgl. ZBl 86/1985, S. 502 und aus der dort angeführten Literatur vor allem WALTER KÄMPFER, Zur Gesetzesbeständigkeit "wohlerworbener Rechte", in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 355). Eingriffe in solche Rechte sind somit in analoger Anwendung der zu Art. 22ter BV entwickelten Grundsätze zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dafür volle Entschädigung geleistet wird, soweit der Eingriff einer Enteignung gleichkommt (BGE 111 Ia 96 E. 2; BGE 110 Ia 33 E. 4; BGE 106 Ia 168 E. 1b). Ob dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in diesem Zusammenhang die Bedeutung einer weiteren selbständigen Eingriffsvoraussetzung zukommt oder ob diesem nicht notwendigerweise bei der Abwägung der öffentlichen Interessen am Eingriff gegenüber den privaten an dessen Unterlassung Rechnung zu tragen sei, ist eine Frage von bloss formeller Tragweite, die hier offenbleiben kann.
c) Im angefochtenen Entscheid wird erklärt, die Gemeinde Sent habe das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nicht dargetan. Es trifft zu, dass die Vernehmlassung der Gemeinde im kantonalen Beschwerdeverfahren vom 6. März 1986 in dieser Hinsicht Lücken aufweist. Indessen war die Regierung von Gesetzes wegen gehalten, den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln (Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen vom 3. Oktober 1982; vgl. auch HANSJÖRG KISTLER, Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Graubünden, Zürich 1979, S. 161 ff.). Sie durfte sich um so weniger damit begnügen, die Vernehmlassung der Gemeinde als ungenügend zu erklären, als die privaten Berechtigten in ihrer verfassungsrechtlichen Beschwerde die wesentlichen Gründe, welche die Gemeindeversammlung zu einer Neuregelung veranlasst hatten, selbst wenigstens in summarischer Form dargelegt sowie beantragt hatten, weitere Sachverhaltsermittlungen von Amtes wegen und eventuell einen Augenschein auf dem Friedhof von Sent vorzunehmen. Zudem hatte die Gemeinde sowohl in ihrer Vernehmlassung vom 6. Februar wie in derjenigen vom 6. März 1986 ihre Bereitschaft bekundet, die Angelegenheit im Sinne aller in schicklicher Weise erledigen zu helfen, aber unter Wahrung der beidseitigen Interessen. Zieht man schliesslich in Betracht, dass Reglemente wie andere generell-abstrakte Normen kaum je eine Begründung aufweisen und dass andererseits eine Neuordnung der vorliegenden Art von der Sache her nur mit Rücksicht auf das öffentliche Interesse erfolgen konnte, so erscheint es als unzulässiger Eingriff in die Gemeindeautonomie, wenn die Regierung den Satz der Friedhofordnung, welcher die Aufhebung der Privatgräber zur Folge hat, ohne nähere Abklärung der Verhältnisse strich. Sie wäre aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen verpflichtet gewesen, die Gründe, die zur Neuregelung Anlass boten, zu prüfen und sodann eine Abwägung der öffentlichen gegenüber den privaten Interessen vorzunehmen.
Die Gemeinde Sent macht auch geltend, die Frage der Privatgräber sei zwischen ihr und dem Sanitätsdepartement diskutiert worden. Sowohl die Regierung wie die privaten Beschwerdegegner bestreiten dies mit Hinweis auf die Akten. Welche Sicht der Dinge den Tatsachen entspricht, lässt sich aufgrund der dem Bundesgericht vorliegenden Unterlagen nicht klar entscheiden. Dies ist aber auch nicht notwendig, denn selbst wenn die Aufhebung der Privatgräber im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nicht besprochen wurde, so hätte dies die Regierung als Rechtsmittelinstanz nicht davon entbunden, den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären und eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. dazu BGE 110 Ia 86 E. 4b).
d) Aus der Vernehmlassung ist zu schliessen, dass die Regierung sich zu einer solchen Prüfung unter anderem deshalb nicht für verpflichtet hielt, weil die Aufhebung der Privatgräber "nicht der geltenden Rechtsordnung entspreche". Soweit damit das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage gemeint sein sollte, geht der Einwand deshalb fehl, weil das kantonale Recht die Gemeinden nicht verpflichtet, Privatgräber zuzulassen, sondern diese von der Gemeinde Sent durch kommunales Recht geschaffen worden sind. Es muss demgemäss auch genügen, wenn ein kommunaler Rechtssetzungsakt derselben Stufe diese Regelung ändert (vgl. dazu BGE 108 Ia 184 E. 3d mit Hinweis; BGE 105 Ib 81 E. 6a).
Es scheint allerdings, dass die Regierung weniger diesen Punkt beanstanden will als vielmehr das Fehlen gemeinderechtlicher Grundlagen für die Entschädigung der Berechtigten an den aufgehobenen Privatgräbern. Auch dieser Einwand ist jedoch unbegründet. Geht man davon aus, dass die Konzessionäre eine mit dinglich Berechtigten vergleichbare Stellung einnehmen, so darf allerdings die Konzession grundsätzlich nur gegen Entschädigung aufgehoben werden. Über die Frage, ob ein bewertbarer Schaden entstehe, wenn ja, für welche Personen und in welcher Höhe, ist indessen nicht in diesem Verfahren zu entscheiden. Die Argumentation der Regierung verkennt, dass die Entschädigung nicht Voraussetzung, sondern Folge des Eingriffs in Rechte dinglicher oder verwandter Natur darstellt. Die Verhältnisse lassen sich mit denjenigen bei Erlass eines neuen Zonenplanes vergleichen, durch den ein bisher überbaubares und einer Bauzone zugeteiltes Grundstück in eine nicht mehr überbaubare Zone eingewiesen wird. Zwar kann es in diesen Fällen immer nur um materielle und nicht um formelle Enteignung gehen; indessen muss auch vorliegend gelten, dass die Zulässigkeit des Eingriffs zunächst nach den übrigen angeführten Gesichtspunkten zu prüfen ist und die Frage der Enteignungsentschädigung anschliessend in einem besonderen Verfahren durch die hiefür zuständigen Behörden zu beurteilen bleibt (vgl. dazu BGE 98 Ia 595 E. 5; BGE 97 I 626 E. 5). Anders wäre es höchstens, wenn das neue Reglement Entschädigungen von vornherein für alle Fälle ausschlösse; allein dies ist nicht der Fall, und die Gemeinde bemerkt in der staatsrechtlichen Beschwerde sogar ausdrücklich, sie betrachte es als selbstverständlich, dass sowohl genutzte wie nicht genutzte Grabrechte nur gegen Entschädigung abgelöst würden. Schliesslich ist zu diesem Punkt beizufügen, dass eine generelle Regelung der Entschädigungsfrage schon im Reglement wegen der grossen Verschiedenheit hinsichtlich der einzelnen Gräber praktisch kaum möglich wäre. Auch dieser Einwand ist somit nicht geeignet, die Nichtgenehmigung des streitigen Satzes der Friedhofordnung von Sent zu rechtfertigen.
6. Aus allen diesen Gründen erscheint der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden als unzulässiger Eingriff in den Autonomiebereich der Gemeinde Sent und ist aufzuheben. Mit den von beiden Parteien vorgetragenen materiellen Argumenten hat sich das Bundesgericht nicht zu befassen. Es wird vielmehr Sache der Regierung sein, nach Vornahme der notwendigen Erhebungen und allenfalls nach Durchführung eines Augenscheins erneut darüber zu befinden, ob der vorgesehene Eingriff in wohlerworbene Rechte der privaten Beschwerdegegner im öffentlichen Interesse liege und verhältnismässig sei. | de | Gemeindeautonomie; Aufhebung von Privatgräbern. 1. Rechtsnatur der Privatgräber (E. 4a); Tragweite wohlerworbener Rechte (E. 4b); Voraussetzungen, unter denen solche Rechte beschränkt oder entzogen werden können (E. 5a, b und d).
2. Ist die kantonale Behörde von Gesetzes wegen verpflichtet, den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln, so verletzt sie die Gemeindeautonomie, wenn sie eine Bestimmung eines Gemeindereglementes aufhebt, ohne die rechtserheblichen Verhältnisse abzuklären (E. 5c). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,865 | 112 Ia 275 | 112 Ia 275
Sachverhalt ab Seite 275
In der bündnerischen Gemeinde Sent bestand seit dem Jahre 1906 ein Reglement über die Bestattungen (Uorden da sunteri e funerals). Nach diesem Gemeindeerlass wurde zwischen öffentlichen und privaten Gräbern unterschieden. Für die Privatgräber, welche gegen eine Geldleistung von ursprünglich Fr. 100.--, später Fr. 300.--, erworben werden konnten, waren gewisse Teile des Gemeindefriedhofes reserviert.
Da die Gemeinde Sent zur Auffassung gelangte, die Verhältnisse auf dem Friedhof vermöchten den heutigen Anforderungen nicht mehr zu genügen, liess sie durch eine Kommission einen Entwurf für eine neue Friedhofordnung ausarbeiten, in welchem unter anderem die Aufhebung der Privatgrabstätten vorgesehen war. Der Entwurf der Friedhofordnung wurde mit dem zur Genehmigung zuständigen Sanitätsdepartement des Kantons Graubünden besprochen und unter Berücksichtigung von dessen Anregungen bereinigt. Am 10. Dezember 1984 hiessen die Stimmberechtigten von Sent das neue Reglement gut, und am 17. Dezember 1984 erteilte ihm der Vorsteher des Sanitätsdepartements des Kantons Graubünden die kantonale Genehmigung.
Vierunddreissig Personen, die sich als an Privatgräbern in Sent berechtigt betrachten, erhoben bei der Regierung des Kantons Graubünden eine verfassungsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Friedhofreglement der Gemeinde Sent vom 10./11. Dezember 1984 sei aufzuheben, soweit damit Privatgrabrechte eingeschränkt oder aufgehoben würden. Nach Anhörung der Gemeinde zur Sache selbst entschied die Regierung des Kantons Graubünden am 21. April 1986 wie folgt:
"1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Satz '...Id existan be fossas publicas...' in Art. 8 des 'Reglamaint da sepultüra e da sunteri dal cumün da Sent' vom 10. Dezember 1984 aufgehoben.
2. Die Gemeinde Sent wird verpflichtet, die Aufhebung des Satzes '...Id existan be fossas publicas...' in Art. 8 des Reglementes vom 10. Dezember 1984 im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde Sent unter Mitteilung an das Sanitätsdepartement zu veröffentlichen.
(3. und 4. Kosten- und Entschädigungsfolgen)."
Die Begründung dieses Entscheides geht im wesentlichen dahin, die Beschwerdeführer hätten sich als Konzessionäre an den Privatgräbern ihrer Familien wohlerworbene Rechte verschafft. Der solche Rechte begründende Akt sei unwiderruflich, soweit er nicht selbst oder eine schon bei der Begründung des Rechtes geltende allgemeine Vorschrift unter bestimmten Voraussetzungen den Widerruf zulasse. Im übrigen habe die Gemeinde Sent nicht geltend gemacht, die Aufhebung der Grabkonzession liege im öffentlichen Interesse oder der Entzug lasse sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit rechtfertigen. Schliesslich sei für den Entzug der Konzessionen auch keine Entschädigung vorgesehen. Ob auch kulturhistorische Gründe gegen die Aufhebung der Privatgräber sprächen, brauche bei dieser Sachlage nicht näher geprüft zu werden.
Die Gemeinde Sent führt gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie und beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde der Gemeinde Sent im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Regierung hat hinsichtlich der Rechtsnatur von Privatgräbern auf ihren Entscheid vom 18. November 1935 verwiesen, welcher die ständige bündnerische Praxis zum Ausdruck bringe (veröffentlicht in Rekurspraxis des Kleinen und Grossen Rates von Graubünden, Band VI, Nr. 5480). Demnach sind die durch Erwerb eines Privatgrabes begründeten Ansprüche nicht privatrechtlicher Natur, sondern in Anwendung öffentlichen Rechtes eingeräumte Konzessionen, durch welche wohlerworbene Rechte begründet werden. Es ist nicht erforderlich, diese Frage näher zu prüfen, da auch die Beschwerdeführerin von diesem rechtlichen Standpunkt ausgeht. Er entspricht zudem der Auffassung des Bundesgerichts, wie sie in einem Urteil aus jüngster Zeit zum Ausdruck kommt (ZBl 86/1985, S. 498 ff.). Streitig ist einzig, ob die Regierung aufgrund dieser Natur der Grabrechte die Bestimmung der neuen Friedhofordnung von Sent, wonach künftig nur noch öffentliche Gräber bestehen, als verfassungswidrig aufheben durfte.
b) Die Tragweite des angefochtenen Entscheides ist nicht leicht zu bestimmen. Er enthält Wendungen, die dafür sprechen, die Regierung betrachte die umstrittenen Sondernutzungskonzessionen überhaupt als unwiderruflich, weil sie selbst keinen entsprechenden Vorbehalt enthalten und auch im Zeitpunkt ihrer Begründung keine geltende allgemeine Vorschrift unter bestimmten Voraussetzungen ihren Widerruf zugelassen habe. Andere Stellen könnten demgegenüber so ausgelegt werden, dass die Regierung einen Entzug der Konzessionen bei Nachweis eines überwiegenden öffentlichen Interesses, Einhaltung des Prinzips der Verhältnismässigkeit und Zusicherung einer Entschädigung für zulässig betrachten würde. Die erste Auffassung wäre klarerweise bundesrechtswidrig. Eine Sondernutzungskonzession begründet zwar nach herrschender Lehre ein wohlerworbenes Recht, welches unter dem Schutz der Eigentumsgarantie steht. Aber auch dieses verfassungsmässige Recht kann unter bestimmten Bedingungen eingeschränkt werden. Der Gedanke, wohlerworbene Rechte seien schlechthin gesetzesbeständig und damit unentziehbar, würde bedeuten, diese Rechte gingen in ihrer Tragweite über die Eigentumsgarantie hinaus, was der übereinstimmenden neueren Lehre sowie der Rechtsprechung widersprechen würde. Es sei hiefür auf das bereits erwähnte, in ZBl 86/1985, S. 498 ff. veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts und auf die dort angeführte Literatur verwiesen.
5. a) In der Vernehmlassung bringt die Regierung zum Ausdruck, sie betrachte die Konzessionen nicht als unwiderruflich, jedoch halte sie die von Lehre und Rechtsprechung geforderten Voraussetzungen für ihren Entzug hier nicht für erfüllt. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Auffassung bereits dem angefochtenen Entscheid selbst zugrunde lag; jedenfalls war dies nicht klar ersichtlich. Auch so verstanden hält der Entscheid der Prüfung unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie nicht stand.
b) Kann ein durch Sondernutzungskonzession erworbenes Recht nicht weiter gehen als das Eigentum, so muss es - abgesehen vom Erlöschen durch Fristablauf - auch unter denselben Voraussetzungen eingeschränkt oder aufgehoben werden können wie dieses (vgl. ZBl 86/1985, S. 502 und aus der dort angeführten Literatur vor allem WALTER KÄMPFER, Zur Gesetzesbeständigkeit "wohlerworbener Rechte", in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 355). Eingriffe in solche Rechte sind somit in analoger Anwendung der zu Art. 22ter BV entwickelten Grundsätze zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dafür volle Entschädigung geleistet wird, soweit der Eingriff einer Enteignung gleichkommt (BGE 111 Ia 96 E. 2; BGE 110 Ia 33 E. 4; BGE 106 Ia 168 E. 1b). Ob dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in diesem Zusammenhang die Bedeutung einer weiteren selbständigen Eingriffsvoraussetzung zukommt oder ob diesem nicht notwendigerweise bei der Abwägung der öffentlichen Interessen am Eingriff gegenüber den privaten an dessen Unterlassung Rechnung zu tragen sei, ist eine Frage von bloss formeller Tragweite, die hier offenbleiben kann.
c) Im angefochtenen Entscheid wird erklärt, die Gemeinde Sent habe das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nicht dargetan. Es trifft zu, dass die Vernehmlassung der Gemeinde im kantonalen Beschwerdeverfahren vom 6. März 1986 in dieser Hinsicht Lücken aufweist. Indessen war die Regierung von Gesetzes wegen gehalten, den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln (Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen vom 3. Oktober 1982; vgl. auch HANSJÖRG KISTLER, Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Graubünden, Zürich 1979, S. 161 ff.). Sie durfte sich um so weniger damit begnügen, die Vernehmlassung der Gemeinde als ungenügend zu erklären, als die privaten Berechtigten in ihrer verfassungsrechtlichen Beschwerde die wesentlichen Gründe, welche die Gemeindeversammlung zu einer Neuregelung veranlasst hatten, selbst wenigstens in summarischer Form dargelegt sowie beantragt hatten, weitere Sachverhaltsermittlungen von Amtes wegen und eventuell einen Augenschein auf dem Friedhof von Sent vorzunehmen. Zudem hatte die Gemeinde sowohl in ihrer Vernehmlassung vom 6. Februar wie in derjenigen vom 6. März 1986 ihre Bereitschaft bekundet, die Angelegenheit im Sinne aller in schicklicher Weise erledigen zu helfen, aber unter Wahrung der beidseitigen Interessen. Zieht man schliesslich in Betracht, dass Reglemente wie andere generell-abstrakte Normen kaum je eine Begründung aufweisen und dass andererseits eine Neuordnung der vorliegenden Art von der Sache her nur mit Rücksicht auf das öffentliche Interesse erfolgen konnte, so erscheint es als unzulässiger Eingriff in die Gemeindeautonomie, wenn die Regierung den Satz der Friedhofordnung, welcher die Aufhebung der Privatgräber zur Folge hat, ohne nähere Abklärung der Verhältnisse strich. Sie wäre aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen verpflichtet gewesen, die Gründe, die zur Neuregelung Anlass boten, zu prüfen und sodann eine Abwägung der öffentlichen gegenüber den privaten Interessen vorzunehmen.
Die Gemeinde Sent macht auch geltend, die Frage der Privatgräber sei zwischen ihr und dem Sanitätsdepartement diskutiert worden. Sowohl die Regierung wie die privaten Beschwerdegegner bestreiten dies mit Hinweis auf die Akten. Welche Sicht der Dinge den Tatsachen entspricht, lässt sich aufgrund der dem Bundesgericht vorliegenden Unterlagen nicht klar entscheiden. Dies ist aber auch nicht notwendig, denn selbst wenn die Aufhebung der Privatgräber im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nicht besprochen wurde, so hätte dies die Regierung als Rechtsmittelinstanz nicht davon entbunden, den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären und eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. dazu BGE 110 Ia 86 E. 4b).
d) Aus der Vernehmlassung ist zu schliessen, dass die Regierung sich zu einer solchen Prüfung unter anderem deshalb nicht für verpflichtet hielt, weil die Aufhebung der Privatgräber "nicht der geltenden Rechtsordnung entspreche". Soweit damit das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage gemeint sein sollte, geht der Einwand deshalb fehl, weil das kantonale Recht die Gemeinden nicht verpflichtet, Privatgräber zuzulassen, sondern diese von der Gemeinde Sent durch kommunales Recht geschaffen worden sind. Es muss demgemäss auch genügen, wenn ein kommunaler Rechtssetzungsakt derselben Stufe diese Regelung ändert (vgl. dazu BGE 108 Ia 184 E. 3d mit Hinweis; BGE 105 Ib 81 E. 6a).
Es scheint allerdings, dass die Regierung weniger diesen Punkt beanstanden will als vielmehr das Fehlen gemeinderechtlicher Grundlagen für die Entschädigung der Berechtigten an den aufgehobenen Privatgräbern. Auch dieser Einwand ist jedoch unbegründet. Geht man davon aus, dass die Konzessionäre eine mit dinglich Berechtigten vergleichbare Stellung einnehmen, so darf allerdings die Konzession grundsätzlich nur gegen Entschädigung aufgehoben werden. Über die Frage, ob ein bewertbarer Schaden entstehe, wenn ja, für welche Personen und in welcher Höhe, ist indessen nicht in diesem Verfahren zu entscheiden. Die Argumentation der Regierung verkennt, dass die Entschädigung nicht Voraussetzung, sondern Folge des Eingriffs in Rechte dinglicher oder verwandter Natur darstellt. Die Verhältnisse lassen sich mit denjenigen bei Erlass eines neuen Zonenplanes vergleichen, durch den ein bisher überbaubares und einer Bauzone zugeteiltes Grundstück in eine nicht mehr überbaubare Zone eingewiesen wird. Zwar kann es in diesen Fällen immer nur um materielle und nicht um formelle Enteignung gehen; indessen muss auch vorliegend gelten, dass die Zulässigkeit des Eingriffs zunächst nach den übrigen angeführten Gesichtspunkten zu prüfen ist und die Frage der Enteignungsentschädigung anschliessend in einem besonderen Verfahren durch die hiefür zuständigen Behörden zu beurteilen bleibt (vgl. dazu BGE 98 Ia 595 E. 5; BGE 97 I 626 E. 5). Anders wäre es höchstens, wenn das neue Reglement Entschädigungen von vornherein für alle Fälle ausschlösse; allein dies ist nicht der Fall, und die Gemeinde bemerkt in der staatsrechtlichen Beschwerde sogar ausdrücklich, sie betrachte es als selbstverständlich, dass sowohl genutzte wie nicht genutzte Grabrechte nur gegen Entschädigung abgelöst würden. Schliesslich ist zu diesem Punkt beizufügen, dass eine generelle Regelung der Entschädigungsfrage schon im Reglement wegen der grossen Verschiedenheit hinsichtlich der einzelnen Gräber praktisch kaum möglich wäre. Auch dieser Einwand ist somit nicht geeignet, die Nichtgenehmigung des streitigen Satzes der Friedhofordnung von Sent zu rechtfertigen.
6. Aus allen diesen Gründen erscheint der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden als unzulässiger Eingriff in den Autonomiebereich der Gemeinde Sent und ist aufzuheben. Mit den von beiden Parteien vorgetragenen materiellen Argumenten hat sich das Bundesgericht nicht zu befassen. Es wird vielmehr Sache der Regierung sein, nach Vornahme der notwendigen Erhebungen und allenfalls nach Durchführung eines Augenscheins erneut darüber zu befinden, ob der vorgesehene Eingriff in wohlerworbene Rechte der privaten Beschwerdegegner im öffentlichen Interesse liege und verhältnismässig sei. | de | Autonomie communale; suppression de concessions de tombes privées. 1. Régime juridique des tombes privées (consid. 4a); portée de droits acquis (consid. 4b); conditions auxquelles de tels droits peuvent être limités ou retirés (consid. 5a, b et d).
2. L'autorité cantonale viole l'autonomie communale si elle annule une disposition d'un règlement communal sans élucider les faits pertinents, alors qu'elle est légalement tenue d'établir d'office les faits (consid. 5c). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,866 | 112 Ia 275 | 112 Ia 275
Sachverhalt ab Seite 275
In der bündnerischen Gemeinde Sent bestand seit dem Jahre 1906 ein Reglement über die Bestattungen (Uorden da sunteri e funerals). Nach diesem Gemeindeerlass wurde zwischen öffentlichen und privaten Gräbern unterschieden. Für die Privatgräber, welche gegen eine Geldleistung von ursprünglich Fr. 100.--, später Fr. 300.--, erworben werden konnten, waren gewisse Teile des Gemeindefriedhofes reserviert.
Da die Gemeinde Sent zur Auffassung gelangte, die Verhältnisse auf dem Friedhof vermöchten den heutigen Anforderungen nicht mehr zu genügen, liess sie durch eine Kommission einen Entwurf für eine neue Friedhofordnung ausarbeiten, in welchem unter anderem die Aufhebung der Privatgrabstätten vorgesehen war. Der Entwurf der Friedhofordnung wurde mit dem zur Genehmigung zuständigen Sanitätsdepartement des Kantons Graubünden besprochen und unter Berücksichtigung von dessen Anregungen bereinigt. Am 10. Dezember 1984 hiessen die Stimmberechtigten von Sent das neue Reglement gut, und am 17. Dezember 1984 erteilte ihm der Vorsteher des Sanitätsdepartements des Kantons Graubünden die kantonale Genehmigung.
Vierunddreissig Personen, die sich als an Privatgräbern in Sent berechtigt betrachten, erhoben bei der Regierung des Kantons Graubünden eine verfassungsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Friedhofreglement der Gemeinde Sent vom 10./11. Dezember 1984 sei aufzuheben, soweit damit Privatgrabrechte eingeschränkt oder aufgehoben würden. Nach Anhörung der Gemeinde zur Sache selbst entschied die Regierung des Kantons Graubünden am 21. April 1986 wie folgt:
"1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Satz '...Id existan be fossas publicas...' in Art. 8 des 'Reglamaint da sepultüra e da sunteri dal cumün da Sent' vom 10. Dezember 1984 aufgehoben.
2. Die Gemeinde Sent wird verpflichtet, die Aufhebung des Satzes '...Id existan be fossas publicas...' in Art. 8 des Reglementes vom 10. Dezember 1984 im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde Sent unter Mitteilung an das Sanitätsdepartement zu veröffentlichen.
(3. und 4. Kosten- und Entschädigungsfolgen)."
Die Begründung dieses Entscheides geht im wesentlichen dahin, die Beschwerdeführer hätten sich als Konzessionäre an den Privatgräbern ihrer Familien wohlerworbene Rechte verschafft. Der solche Rechte begründende Akt sei unwiderruflich, soweit er nicht selbst oder eine schon bei der Begründung des Rechtes geltende allgemeine Vorschrift unter bestimmten Voraussetzungen den Widerruf zulasse. Im übrigen habe die Gemeinde Sent nicht geltend gemacht, die Aufhebung der Grabkonzession liege im öffentlichen Interesse oder der Entzug lasse sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit rechtfertigen. Schliesslich sei für den Entzug der Konzessionen auch keine Entschädigung vorgesehen. Ob auch kulturhistorische Gründe gegen die Aufhebung der Privatgräber sprächen, brauche bei dieser Sachlage nicht näher geprüft zu werden.
Die Gemeinde Sent führt gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie und beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde der Gemeinde Sent im Sinne der Erwägungen gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Regierung hat hinsichtlich der Rechtsnatur von Privatgräbern auf ihren Entscheid vom 18. November 1935 verwiesen, welcher die ständige bündnerische Praxis zum Ausdruck bringe (veröffentlicht in Rekurspraxis des Kleinen und Grossen Rates von Graubünden, Band VI, Nr. 5480). Demnach sind die durch Erwerb eines Privatgrabes begründeten Ansprüche nicht privatrechtlicher Natur, sondern in Anwendung öffentlichen Rechtes eingeräumte Konzessionen, durch welche wohlerworbene Rechte begründet werden. Es ist nicht erforderlich, diese Frage näher zu prüfen, da auch die Beschwerdeführerin von diesem rechtlichen Standpunkt ausgeht. Er entspricht zudem der Auffassung des Bundesgerichts, wie sie in einem Urteil aus jüngster Zeit zum Ausdruck kommt (ZBl 86/1985, S. 498 ff.). Streitig ist einzig, ob die Regierung aufgrund dieser Natur der Grabrechte die Bestimmung der neuen Friedhofordnung von Sent, wonach künftig nur noch öffentliche Gräber bestehen, als verfassungswidrig aufheben durfte.
b) Die Tragweite des angefochtenen Entscheides ist nicht leicht zu bestimmen. Er enthält Wendungen, die dafür sprechen, die Regierung betrachte die umstrittenen Sondernutzungskonzessionen überhaupt als unwiderruflich, weil sie selbst keinen entsprechenden Vorbehalt enthalten und auch im Zeitpunkt ihrer Begründung keine geltende allgemeine Vorschrift unter bestimmten Voraussetzungen ihren Widerruf zugelassen habe. Andere Stellen könnten demgegenüber so ausgelegt werden, dass die Regierung einen Entzug der Konzessionen bei Nachweis eines überwiegenden öffentlichen Interesses, Einhaltung des Prinzips der Verhältnismässigkeit und Zusicherung einer Entschädigung für zulässig betrachten würde. Die erste Auffassung wäre klarerweise bundesrechtswidrig. Eine Sondernutzungskonzession begründet zwar nach herrschender Lehre ein wohlerworbenes Recht, welches unter dem Schutz der Eigentumsgarantie steht. Aber auch dieses verfassungsmässige Recht kann unter bestimmten Bedingungen eingeschränkt werden. Der Gedanke, wohlerworbene Rechte seien schlechthin gesetzesbeständig und damit unentziehbar, würde bedeuten, diese Rechte gingen in ihrer Tragweite über die Eigentumsgarantie hinaus, was der übereinstimmenden neueren Lehre sowie der Rechtsprechung widersprechen würde. Es sei hiefür auf das bereits erwähnte, in ZBl 86/1985, S. 498 ff. veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts und auf die dort angeführte Literatur verwiesen.
5. a) In der Vernehmlassung bringt die Regierung zum Ausdruck, sie betrachte die Konzessionen nicht als unwiderruflich, jedoch halte sie die von Lehre und Rechtsprechung geforderten Voraussetzungen für ihren Entzug hier nicht für erfüllt. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Auffassung bereits dem angefochtenen Entscheid selbst zugrunde lag; jedenfalls war dies nicht klar ersichtlich. Auch so verstanden hält der Entscheid der Prüfung unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie nicht stand.
b) Kann ein durch Sondernutzungskonzession erworbenes Recht nicht weiter gehen als das Eigentum, so muss es - abgesehen vom Erlöschen durch Fristablauf - auch unter denselben Voraussetzungen eingeschränkt oder aufgehoben werden können wie dieses (vgl. ZBl 86/1985, S. 502 und aus der dort angeführten Literatur vor allem WALTER KÄMPFER, Zur Gesetzesbeständigkeit "wohlerworbener Rechte", in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 355). Eingriffe in solche Rechte sind somit in analoger Anwendung der zu Art. 22ter BV entwickelten Grundsätze zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dafür volle Entschädigung geleistet wird, soweit der Eingriff einer Enteignung gleichkommt (BGE 111 Ia 96 E. 2; BGE 110 Ia 33 E. 4; BGE 106 Ia 168 E. 1b). Ob dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in diesem Zusammenhang die Bedeutung einer weiteren selbständigen Eingriffsvoraussetzung zukommt oder ob diesem nicht notwendigerweise bei der Abwägung der öffentlichen Interessen am Eingriff gegenüber den privaten an dessen Unterlassung Rechnung zu tragen sei, ist eine Frage von bloss formeller Tragweite, die hier offenbleiben kann.
c) Im angefochtenen Entscheid wird erklärt, die Gemeinde Sent habe das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nicht dargetan. Es trifft zu, dass die Vernehmlassung der Gemeinde im kantonalen Beschwerdeverfahren vom 6. März 1986 in dieser Hinsicht Lücken aufweist. Indessen war die Regierung von Gesetzes wegen gehalten, den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln (Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen vom 3. Oktober 1982; vgl. auch HANSJÖRG KISTLER, Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Graubünden, Zürich 1979, S. 161 ff.). Sie durfte sich um so weniger damit begnügen, die Vernehmlassung der Gemeinde als ungenügend zu erklären, als die privaten Berechtigten in ihrer verfassungsrechtlichen Beschwerde die wesentlichen Gründe, welche die Gemeindeversammlung zu einer Neuregelung veranlasst hatten, selbst wenigstens in summarischer Form dargelegt sowie beantragt hatten, weitere Sachverhaltsermittlungen von Amtes wegen und eventuell einen Augenschein auf dem Friedhof von Sent vorzunehmen. Zudem hatte die Gemeinde sowohl in ihrer Vernehmlassung vom 6. Februar wie in derjenigen vom 6. März 1986 ihre Bereitschaft bekundet, die Angelegenheit im Sinne aller in schicklicher Weise erledigen zu helfen, aber unter Wahrung der beidseitigen Interessen. Zieht man schliesslich in Betracht, dass Reglemente wie andere generell-abstrakte Normen kaum je eine Begründung aufweisen und dass andererseits eine Neuordnung der vorliegenden Art von der Sache her nur mit Rücksicht auf das öffentliche Interesse erfolgen konnte, so erscheint es als unzulässiger Eingriff in die Gemeindeautonomie, wenn die Regierung den Satz der Friedhofordnung, welcher die Aufhebung der Privatgräber zur Folge hat, ohne nähere Abklärung der Verhältnisse strich. Sie wäre aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen verpflichtet gewesen, die Gründe, die zur Neuregelung Anlass boten, zu prüfen und sodann eine Abwägung der öffentlichen gegenüber den privaten Interessen vorzunehmen.
Die Gemeinde Sent macht auch geltend, die Frage der Privatgräber sei zwischen ihr und dem Sanitätsdepartement diskutiert worden. Sowohl die Regierung wie die privaten Beschwerdegegner bestreiten dies mit Hinweis auf die Akten. Welche Sicht der Dinge den Tatsachen entspricht, lässt sich aufgrund der dem Bundesgericht vorliegenden Unterlagen nicht klar entscheiden. Dies ist aber auch nicht notwendig, denn selbst wenn die Aufhebung der Privatgräber im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nicht besprochen wurde, so hätte dies die Regierung als Rechtsmittelinstanz nicht davon entbunden, den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären und eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. dazu BGE 110 Ia 86 E. 4b).
d) Aus der Vernehmlassung ist zu schliessen, dass die Regierung sich zu einer solchen Prüfung unter anderem deshalb nicht für verpflichtet hielt, weil die Aufhebung der Privatgräber "nicht der geltenden Rechtsordnung entspreche". Soweit damit das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage gemeint sein sollte, geht der Einwand deshalb fehl, weil das kantonale Recht die Gemeinden nicht verpflichtet, Privatgräber zuzulassen, sondern diese von der Gemeinde Sent durch kommunales Recht geschaffen worden sind. Es muss demgemäss auch genügen, wenn ein kommunaler Rechtssetzungsakt derselben Stufe diese Regelung ändert (vgl. dazu BGE 108 Ia 184 E. 3d mit Hinweis; BGE 105 Ib 81 E. 6a).
Es scheint allerdings, dass die Regierung weniger diesen Punkt beanstanden will als vielmehr das Fehlen gemeinderechtlicher Grundlagen für die Entschädigung der Berechtigten an den aufgehobenen Privatgräbern. Auch dieser Einwand ist jedoch unbegründet. Geht man davon aus, dass die Konzessionäre eine mit dinglich Berechtigten vergleichbare Stellung einnehmen, so darf allerdings die Konzession grundsätzlich nur gegen Entschädigung aufgehoben werden. Über die Frage, ob ein bewertbarer Schaden entstehe, wenn ja, für welche Personen und in welcher Höhe, ist indessen nicht in diesem Verfahren zu entscheiden. Die Argumentation der Regierung verkennt, dass die Entschädigung nicht Voraussetzung, sondern Folge des Eingriffs in Rechte dinglicher oder verwandter Natur darstellt. Die Verhältnisse lassen sich mit denjenigen bei Erlass eines neuen Zonenplanes vergleichen, durch den ein bisher überbaubares und einer Bauzone zugeteiltes Grundstück in eine nicht mehr überbaubare Zone eingewiesen wird. Zwar kann es in diesen Fällen immer nur um materielle und nicht um formelle Enteignung gehen; indessen muss auch vorliegend gelten, dass die Zulässigkeit des Eingriffs zunächst nach den übrigen angeführten Gesichtspunkten zu prüfen ist und die Frage der Enteignungsentschädigung anschliessend in einem besonderen Verfahren durch die hiefür zuständigen Behörden zu beurteilen bleibt (vgl. dazu BGE 98 Ia 595 E. 5; BGE 97 I 626 E. 5). Anders wäre es höchstens, wenn das neue Reglement Entschädigungen von vornherein für alle Fälle ausschlösse; allein dies ist nicht der Fall, und die Gemeinde bemerkt in der staatsrechtlichen Beschwerde sogar ausdrücklich, sie betrachte es als selbstverständlich, dass sowohl genutzte wie nicht genutzte Grabrechte nur gegen Entschädigung abgelöst würden. Schliesslich ist zu diesem Punkt beizufügen, dass eine generelle Regelung der Entschädigungsfrage schon im Reglement wegen der grossen Verschiedenheit hinsichtlich der einzelnen Gräber praktisch kaum möglich wäre. Auch dieser Einwand ist somit nicht geeignet, die Nichtgenehmigung des streitigen Satzes der Friedhofordnung von Sent zu rechtfertigen.
6. Aus allen diesen Gründen erscheint der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden als unzulässiger Eingriff in den Autonomiebereich der Gemeinde Sent und ist aufzuheben. Mit den von beiden Parteien vorgetragenen materiellen Argumenten hat sich das Bundesgericht nicht zu befassen. Es wird vielmehr Sache der Regierung sein, nach Vornahme der notwendigen Erhebungen und allenfalls nach Durchführung eines Augenscheins erneut darüber zu befinden, ob der vorgesehene Eingriff in wohlerworbene Rechte der privaten Beschwerdegegner im öffentlichen Interesse liege und verhältnismässig sei. | de | Autonomia comunale; soppressione di concessioni di tombe private. 1. Natura giuridica delle tombe private (consid. 4a); portata dei diritti acquisiti (consid. 4b); condizioni alle quali tali diritti possono essere limitati o revocati (consid. 5a, b, d).
2. L'autorità cantonale viola l'autonomia comunale se annulla una disposizione di un regolamento comunale senza acclarare i fatti rilevanti, ove sia tenuta legalmente ad accertare d'ufficio i fatti (consid. 5c). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-275%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,867 | 112 Ia 281 | 112 Ia 281
Sachverhalt ab Seite 282
Am 22. Juni 1984 beschloss die Gemeindeversammlung Hombrechtikon eine neue Nutzungsplanung. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diese Planung mit Beschluss vom 6. März 1985. Unter anderem schloss er jedoch die Einteilung von drei Parzellen im Gebiet Langenriet in die Reservezone bzw. in keine kommunale Zone von der Genehmigung aus. Er lud die Gemeinde ein, das nicht von der kantonalen Landwirtschaftszone erfasste Gebiet Langenriet einer kommunalen Zone zuzuweisen.
Die Gemeinde Hombrechtikon führt mit Eingabe vom 13. Mai 1985 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie des Art. 4 BV und beantragt nebst weitern Punkten, den Genehmigungsausschluss sowie die Planungsanweisung hinsichtlich des Gebiets Langenriet aufzuheben. Ihres Erachtens ist es Sache des Kantons, dort eine kantonale Landwirtschaftszone auszuscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in diesem Punkt ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132 E. 4a; BGE 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. PBG (BGE 111 Ia 132 /133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317).
c) Das Zürcher Planungs- und Baugesetz umschreibt die auch in Art. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) angeordnete Planungspflicht näher (§§ 8 ff. PBG). Es verpflichtet unter anderem ausdrücklich den Staat und die Gemeinden zur Planung im Sinne des Gesetzes (§ 8 PBG) und bestimmt, dass die Planungen eines jeden Planungsträgers räumlich und sachlich so weit reichen, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (§ 9 PBG). Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht, das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung, wie es dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich 1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§ 16 PBG).
Demzufolge kann der Auffassung des Kantons, wonach allein er zu bestimmen habe, wie weit seine Planungspflicht reiche, nicht vorbehaltlos gefolgt werden. Wohl steht den Gemeinden zufolge ihrer Bindung an die Planungen der oberen Stufe insoweit keine Autonomie zu, als der übergeordnete Planungsträger zur Planung verpflichtet ist, hievon Gebrauch gemacht hat und Abweichungen von seiner Planung unzulässig sind. Soweit jedoch die Rechtsordnung dem Kanton und den Gemeinden bei der Abgrenzung ihrer Planungsaufgaben Ermessen einräumt, haben beide Planungsträger davon pflichtgemäss nach sachgerechten Erwägungen und in Beachtung der Planungsgrundsätze Gebrauch zu machen. Das ist bei der Aufstellung der Nutzungspläne in Übereinstimmung mit den Richtplänen der Fall. Die Richtpläne haben die Grundzüge der räumlichen Entwicklung darzustellen und namentlich zu zeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten räumlich und zeitlich aufeinander abgestimmt werden (Art. 6 und 8 RPG). Auch wenn das Zürcher Planungs- und Baugesetz die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich erforderlich dafür einsetzt, die Nutzungsplanung vorzubestimmen (BGE 107 Ia 85 E. 2c), belässt es den Planungsträgern den nötigen Ermessensspielraum für den Erlass der Nutzungspläne. Der Zürcher Gesamtplan bringt das mit dem sogenannten Anordnungsspielraum zum Ausdruck, der die genaue Abgrenzung der Nutzungszonen der Nutzungsplanung überlässt. Der Anordnungsspielraum kann sowohl von den Gemeinden für die kommunale Nutzungsplanung als auch vom Kanton für die Festsetzung der kantonalen Nutzungszonen beansprucht werden, wobei die Nutzungsplanungen aufeinander abzustimmen sind (Art. 2 Abs. 1 RPG; § 9 PBG). Insoweit regelt das kantonale Recht einen Sachbereich nicht abschliessend, weshalb den Gemeinden in diesem Umfang Autonomie zusteht.
d) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsinstanz in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Prüfungsbefugnis der kantonalen Behörde ab. Der Zonenplan unterliegt der regierungsrätlichen Genehmigung (§ 2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§ 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis kann die Gemeinde Hombrechtikon nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Zonenplans sich nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt. Verlangt die kantonale Behörde von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung des Zonenplans, um ihn mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg über eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen (BGE 110 Ia 52 /53 E. 3 mit Hinweisen).
6. Die Planungspflicht betrifft unbestrittenermassen alle Planungsträger, also auch den Kanton (Art. 2 RPG; § 8 PBG), und jeder Planungsträger hat den Grundsatz der Verbindlichkeit der Planungen zu beachten (Art. 9 RPG; § 16 PBG). Desgleichen ist unbestritten, dass die Festsetzung der Landwirtschaftszone nach Zürcher Recht in erster Linie dem Kanton obliegt (§ 38 Satz 1 PBG) und dass als Landwirtschaftszone Flächen auszuscheiden sind, die nach der Richtplanung vorwiegend landwirtschaftlich genutzt werden sollen (§ 36 PBG). Unstreitig ist schliesslich, dass der kantonale Gesamtplan als Richtplan (BGE 107 Ia 80/81 E. 1) die Nutzung des Bodens und die Besiedlung im Kanton in den Grundzügen ordnet (Art. 6 Abs. 1 RPG; § 28 Abs. 1 PBG). Er scheidet das Siedlungs- und Bauentwicklungsgebiet sowie das nicht zu besiedelnde Gebiet aus; in diesem bezeichnet er jene Flächen, die dem Land- und Forstwirtschaftsgebiet zugewiesen werden (Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG; § 28 Abs. 2 PBG).
Für den Ausgang der Sache ist somit entscheidend, ob der kantonale Gesamtplan den Kanton verpflichtet, im Gebiet Langenriet eine Landwirtschaftszone auszuscheiden, wie die Beschwerdeführerin es verlangt. Trifft das mit genügender Deutlichkeit zu, so ist die Anordnung auch für den Kanton verbindlich. Die Gemeinde dürfte keine entgegenstehende Nutzungszone ausscheiden (BGE 111 Ia 133 /134 E. 5b). Abweichungen wären nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie untergeordneter Natur wären und es nach den Umständen als unzumutbar erschiene, vorher den Gesamtplan förmlich zu ändern (§ 16 Abs. 2 PBG).
Es fragt sich somit in erster Linie, ob aus dem Gesamtplan eindeutig hervorgeht, dass das Gebiet Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet zu rechnen ist. Sollte seine Zugehörigkeit jedoch offen sein, so wäre nach sachgerechten planerischen Erwägungen zu ermitteln, wie die Planungspflichten von Kanton und Gemeinde abzugrenzen und aufeinander abzustimmen sind.
7. Nach der kartografischen Darstellung des Gesamtplans befindet sich das von der Gemeinde nicht eingezonte Gebiet Langenriet zum überwiegenden Teil im sogenannten Anordnungsspielraum. Die Beschwerdeführerin stellt das denn auch nicht in Abrede; doch leitet sie aus den Beratungen der Gesamtplanvorlage im Kantonsrat ab, dass dieser das Siedlungsgebiet in Langenriet abweichend von der regierungsrätlichen Vorlage zu Gunsten des Landwirtschaftsgebiets enger begrenzt habe. Daraus folge, dass der Kanton im umstrittenen Bereich eine Landwirtschaftszone auszuscheiden habe.
a) Aus der kartografischen Darstellung des Gesamtplans lässt sich keine Verpflichtung des Kantons herleiten, im Gebiet Langenriet eine kantonale Landwirtschaftszone festlegen zu müssen. Auch wenn die räumliche Ausdehnung des Siedlungs- und des Landwirtschaftsgebiets in den Grundzügen aus dem Plan hervorgeht, belässt er im Grenzgebiet bewusst einen relativ grossen undefinierten Bereich (Bericht des Zürcher Kantonsrates zu den Einwendungen gegen den kantonalen Gesamtplan von 10. Juli 1978, S. 5/6). Es ist Sache der nachgeordneten Planung, in diesem Grenzbereich - dem sogenannten Anordnungsspielraum - die Nutzungszonen auf die Parzellen genau festzulegen. Eine Zuweisung der in diesem Bereich gelegenen Grundstücke zu einer kommunalen Nutzungszone würde somit dem Grundsatz der Verbindlichkeit der Planungen gemäss § 16 PBG nicht widersprechen (BGE 107 Ib 337 E. 3a).
Freilich darf auch der Kanton den an das Landwirtschaftsgebiet anstossenden Anordnungsspielraum für die kantonale Landwirtschaftszone beanspruchen, sofern sich das auf Grund der Ziele und Grundsätze der Raumplanung aufdrängt (BGE 110 Ia 53 E. 3). Kommt jedoch der Kanton mit sachgerechten Erwägungen, die sich durch vernünftige planerische Gründe rechtfertigen lassen, zum Schluss, es dränge sich nicht auf, für die Begrenzung der kantonalen Nutzungszone den Anordnungsspielraum zu beanspruchen, so kann die Gemeinde nicht mit Erfolg geltend machen, ihre Planungspflicht erstrecke sich nicht auf den Anordnungsspielraum.
b) Aus dem Verlauf der Gesamtplanung und dem erwähnten Bericht des Kantonsrates zu den Einwendungen kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht geschlossen werden, dass in Langenriet im Bereich des Anordnungsspielraums eine kantonale Landwirtschaftszone festgelegt werden müsse. Der Bericht spricht vielmehr für die Auffassung des Regierungsrates, lautet doch der massgebende Text wie folgt (erwähnter Bericht vom 10. Juli 1978, S. 52):
"Verschiedenen Einwendungen, welche die Zuweisung des Siedlungsgebietes Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet verlangen, kann nur soweit entsprochen werden, als ihnen nicht offensichtlich schützenswerte Interessen einer weiteren Einwendung entgegenstehen. Die im Gesamtplan getroffene Lösung ermöglicht es, im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung den entgegenstehenden Interessen weitestgehend gerecht zu werden."
Die im Bericht genannten "schützenswerten Interessen" beziehen sich auf das Industrieunternehmen, dem die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582 gehören. Die Beschwerdeführerin ist indessen der Auffassung, es handle sich um einen Irrtum, wenn nur von der kommunalen Nutzungsplanung gesprochen werde. Doch stellt diese Äusserung lediglich eine Vermutung dar, wofür ein stichhaltiger Beweis fehlt. Die im Verlauf der Beratungen über die Regierungsvorlage vorgenommenen Änderungen des Gesamtplans und die Voten des Kommissionsreferenten sagen nichts darüber aus, welches Gemeinwesen die Nutzungszonen in jenem Bereich festzulegen hat.
c) Im vorliegenden Fall begründet der Regierungsrat die Nichtfestsetzung einer kantonalen Landwirtschaftszone im Gebiet Langenriet im angefochtenen Genehmigungsbeschluss vom 6. März 1985 einzig damit, dass gemäss ständiger Praxis der Baudirektion eine kantonale Landwirtschaftszone anstelle einer früheren Bauzone nur dann angeordnet werde, wenn Erklärungen der Grundeigentümer über den Verzicht von Forderungen gegenüber dem Staat vorgelegt würden.
Diese Begründung ist unhaltbar. Gebieten die bundesrechtlichen Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die für alle Planungsträger verbindlich sind, ein Gebiet einer bestimmten Nutzungszone zuzuweisen, so verletzt der Verzicht auf die entsprechende Zuteilung Bundesrecht (vgl. BGE 110 Ia 52/53 E. 3 mit Hinweisen). Finanzielle Erwägungen allein vermögen den Verzicht auf eine bundesrechtlich gebotene Nutzungsplanung grundsätzlich nicht zu rechtfertigen (BGE 110 Ia 55 E. 4d mit Hinweis auf BGE 107 Ia 240 ff.). Eine Ausnahme könnte sich nur dann aufdrängen, wenn die Leistung der Entschädigungssumme das zahlungspflichtige Gemeinwesen in seinem finanziellen Gleichgewicht so stark träfe, dass eine notstandsähnliche Situation eintreten würde (BGE 107 Ia 245 E. 4). Davon kann beim Kanton Zürich nicht ernsthaft die Rede sein.
d) Erst in seiner Vernehmlassung bringt der Regierungsrat vor, dass es sachgerecht sei, die Entflechtung der verschiedenen Interessen im Gebiet Langenriet der kommunalen Nutzungsplanung zu überlassen. Der Verlauf der bestehenden Parzellengrenzen zeige, dass eine Landumlegung unumgänglich sei, in welcher nach Möglichkeit allen Eigentümern gemäss ihren Wünschen Land in einer sachgerecht abgegrenzten Bau- oder Landwirtschaftszone zugeteilt werden könne. Das geschehe zweckmässigerweise bei der kommunalen Nutzungsplanung und entspreche der vom Kantonsrat bei der Verabschiedung des Gesamtplans befolgten Praxis. Ein Sonderfall, der eine Anweisung an den Kanton zur Festsetzung einer Landwirtschaftszone begründen würde, liege nicht vor. Demnach gelte der im Bericht des Zürcher Kantonsrates vom 10. Juli 1978 zum kantonalen Gesamtplan genannte Grundsatz, wonach das bisherige Bauzonengebiet auf der Stufe der Nutzungsplanung durch die Gemeinden als Reservezone bezeichnet werden müsse, sofern die nachgeordneten Planungsträger keine andere definitive Zuteilung bestimmten (S. 12).
Sodann verweist der Regierungsrat auf die Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 20. Mai 1984, mit der unter anderem die Gemeinden ermächtigt wurden, neben dem Kanton Landwirtschaftszonen festzulegen (§ 38 Satz 2 PBG). Die Gemeinden könnten die entgegenstehenden Interessen weit besser berücksichtigen, als dies bei der pauschalen Bezeichnung von Landwirtschaftszonen durch den Kanton möglich sei.
Im übrigen verlange der Kanton die umstrittene Erklärung von den Grundeigentümern nicht nur, um Entschädigungsrisiken zu vermeiden. Vielmehr gehe es auch darum, der Bedeutung Rechnung zu tragen, die eine Auszonung für die bäuerliche Erbfolge haben könne. Zudem stelle sie die Zweckmässigkeit der Zonenabgrenzung sicher.
e) Diese Erwägungen halten der dem Bundesgericht zustehenden Willkürprüfung stand.
Es liegt auf der Hand, dass die Gemeindebehörden ihr Gebiet am besten kennen. Ihnen sind auch die tatsächlichen, rechtlichen und persönlichen Verhältnisse jener Eigentümer bekannt, deren Grundstücke ausgezont werden sollen. Diese Kenntnisse sind nicht nur für die Beurteilung allfälliger Entschädigungsforderungen wesentlich; sie erlauben namentlich auch differenziertere Zonenzuteilungen, als dies dem Kanton möglich ist; für diesen kommt vorliegendenfalls einzig die Landwirtschaftszone in Betracht. So kann die Gemeinde ohne Verstoss gegen den übergeordneten Richtplan Teile des Gebiets, das möglicherweise bereits grob erschlossen ist und mit dessen Überbauung in naher Zukunft die betroffenen Grundeigentümer gerechnet haben, einer definitiven Bauzone zuweisen, um allfällige Härten der Auszonung zu mildern. Sie kann auch eine Reservezone anordnen und damit im Sinne von Art. 18 Abs. 2 RPG eine bauliche Nutzung erst später vorsehen. Schliesslich kann sie seit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 20. Mai 1984 eine kommunale Landwirtschaftszone ausscheiden (§ 38 Satz 2 PBG). Freilich ging es bei dieser Revision in erster Linie darum, die Weiterexistenz baugebietsinterner Bauernhöfe zu sichern (vgl. § 16 Abs. 2 PBG). Doch schliesst das die Festsetzung kommunaler Landwirtschaftszonen in weitern Fällen nicht aus. Für die Gemeinde kann sich das wie hier als vorteilhaft erweisen, wo das ausgezonte Areal an die Bau- oder Reservezone grenzt, hat sie es doch eher in der Hand, zu gegebener Zeit veränderten Verhältnissen Rechnung zu tragen.
Der Augenschein hat bestätigt, dass die heutige Begrenzung der Bauzone im Gebiet Langenriet als sachgerecht bezeichnet werden kann. Indessen kann nicht gesagt werden, dass abweichende Zonenzuteilungen im Randgebiet der Kernzone, der Reservezone und des von der Gemeinde nicht eingezonten, umstrittenen Gebiets nicht in Frage kämen. Die vom Kanton genannten Möglichkeiten, die der Gemeinde zur Verfügung stehen, sind tatsächlich gegeben.
Der Augenschein hat ferner die aus den Plänen hervorgehende Tatsache bestätigt, dass die Parzellenverhältnisse im streitigen Bereich einer Bereinigung bedürfen. Sollen die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582 einer Überbauung zugeführt werden, so ist mit einer Quartierplanung die einwandfreie Erschliessung und Parzellenbildung zu sichern. Auch wenn das geltende Zürcher Recht eine sogenannte Entflechtungsumlegung mit Trennung des zu überbauenden Bodens und des Landwirtschaftsareals nicht ausdrücklich vorsieht, schliesst das eine entsprechende Lösung auf dem Weg der Verständigung nicht aus. Die Zuweisung jenes Gebiets zu einer kantonalen Landwirtschaftszone würde eine solche Lösung zwar nicht verunmöglichen, jedoch erschweren. Den Gemeindebehörden ist es eher möglich, zusammen mit den betroffenen Grundeigentümern eine ortsplanerisch einwandfreie Abgrenzung der Nutzungszonen sowie in Übereinstimmung damit die nötige Parzellarordnung und Erschliessung sicherzustellen (Art. 19 und 20 RPG).
Unter diesen Umständen erweist sich die Anweisung des Regierungsrates an die Gemeinde, das umstrittene Gebiet einer kommunalen Nutzungszone zuzuweisen, jedenfalls im Ergebnis als sachlich vertretbar. Sie ist somit nicht willkürlich und verletzt demzufolge die Autonomie der Gemeinde Hombrechtikon nicht. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist. | de | Gemeindeautonomie. Abgrenzung der kommunalen von der kantonalen Pflicht zur Nutzungsplanung im Zürcher Recht. 1. Grundsätze (E. 3).
2. Bedeutung des Richtplans (kantonaler Gesamtplan) für die Abgrenzung der kommunalen von der kantonalen Nutzungsplanungspflicht (E. 6). Anwendungsfall, in dem weder die Gemeinde noch der Kanton der Planungspflicht nachkommen und für ein bestimmtes Gebiet die Nutzungsplanung festsetzen wollen (E. 7). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,868 | 112 Ia 281 | 112 Ia 281
Sachverhalt ab Seite 282
Am 22. Juni 1984 beschloss die Gemeindeversammlung Hombrechtikon eine neue Nutzungsplanung. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diese Planung mit Beschluss vom 6. März 1985. Unter anderem schloss er jedoch die Einteilung von drei Parzellen im Gebiet Langenriet in die Reservezone bzw. in keine kommunale Zone von der Genehmigung aus. Er lud die Gemeinde ein, das nicht von der kantonalen Landwirtschaftszone erfasste Gebiet Langenriet einer kommunalen Zone zuzuweisen.
Die Gemeinde Hombrechtikon führt mit Eingabe vom 13. Mai 1985 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie des Art. 4 BV und beantragt nebst weitern Punkten, den Genehmigungsausschluss sowie die Planungsanweisung hinsichtlich des Gebiets Langenriet aufzuheben. Ihres Erachtens ist es Sache des Kantons, dort eine kantonale Landwirtschaftszone auszuscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in diesem Punkt ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132 E. 4a; BGE 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. PBG (BGE 111 Ia 132 /133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317).
c) Das Zürcher Planungs- und Baugesetz umschreibt die auch in Art. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) angeordnete Planungspflicht näher (§§ 8 ff. PBG). Es verpflichtet unter anderem ausdrücklich den Staat und die Gemeinden zur Planung im Sinne des Gesetzes (§ 8 PBG) und bestimmt, dass die Planungen eines jeden Planungsträgers räumlich und sachlich so weit reichen, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (§ 9 PBG). Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht, das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung, wie es dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich 1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§ 16 PBG).
Demzufolge kann der Auffassung des Kantons, wonach allein er zu bestimmen habe, wie weit seine Planungspflicht reiche, nicht vorbehaltlos gefolgt werden. Wohl steht den Gemeinden zufolge ihrer Bindung an die Planungen der oberen Stufe insoweit keine Autonomie zu, als der übergeordnete Planungsträger zur Planung verpflichtet ist, hievon Gebrauch gemacht hat und Abweichungen von seiner Planung unzulässig sind. Soweit jedoch die Rechtsordnung dem Kanton und den Gemeinden bei der Abgrenzung ihrer Planungsaufgaben Ermessen einräumt, haben beide Planungsträger davon pflichtgemäss nach sachgerechten Erwägungen und in Beachtung der Planungsgrundsätze Gebrauch zu machen. Das ist bei der Aufstellung der Nutzungspläne in Übereinstimmung mit den Richtplänen der Fall. Die Richtpläne haben die Grundzüge der räumlichen Entwicklung darzustellen und namentlich zu zeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten räumlich und zeitlich aufeinander abgestimmt werden (Art. 6 und 8 RPG). Auch wenn das Zürcher Planungs- und Baugesetz die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich erforderlich dafür einsetzt, die Nutzungsplanung vorzubestimmen (BGE 107 Ia 85 E. 2c), belässt es den Planungsträgern den nötigen Ermessensspielraum für den Erlass der Nutzungspläne. Der Zürcher Gesamtplan bringt das mit dem sogenannten Anordnungsspielraum zum Ausdruck, der die genaue Abgrenzung der Nutzungszonen der Nutzungsplanung überlässt. Der Anordnungsspielraum kann sowohl von den Gemeinden für die kommunale Nutzungsplanung als auch vom Kanton für die Festsetzung der kantonalen Nutzungszonen beansprucht werden, wobei die Nutzungsplanungen aufeinander abzustimmen sind (Art. 2 Abs. 1 RPG; § 9 PBG). Insoweit regelt das kantonale Recht einen Sachbereich nicht abschliessend, weshalb den Gemeinden in diesem Umfang Autonomie zusteht.
d) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsinstanz in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Prüfungsbefugnis der kantonalen Behörde ab. Der Zonenplan unterliegt der regierungsrätlichen Genehmigung (§ 2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§ 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis kann die Gemeinde Hombrechtikon nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Zonenplans sich nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt. Verlangt die kantonale Behörde von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung des Zonenplans, um ihn mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg über eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen (BGE 110 Ia 52 /53 E. 3 mit Hinweisen).
6. Die Planungspflicht betrifft unbestrittenermassen alle Planungsträger, also auch den Kanton (Art. 2 RPG; § 8 PBG), und jeder Planungsträger hat den Grundsatz der Verbindlichkeit der Planungen zu beachten (Art. 9 RPG; § 16 PBG). Desgleichen ist unbestritten, dass die Festsetzung der Landwirtschaftszone nach Zürcher Recht in erster Linie dem Kanton obliegt (§ 38 Satz 1 PBG) und dass als Landwirtschaftszone Flächen auszuscheiden sind, die nach der Richtplanung vorwiegend landwirtschaftlich genutzt werden sollen (§ 36 PBG). Unstreitig ist schliesslich, dass der kantonale Gesamtplan als Richtplan (BGE 107 Ia 80/81 E. 1) die Nutzung des Bodens und die Besiedlung im Kanton in den Grundzügen ordnet (Art. 6 Abs. 1 RPG; § 28 Abs. 1 PBG). Er scheidet das Siedlungs- und Bauentwicklungsgebiet sowie das nicht zu besiedelnde Gebiet aus; in diesem bezeichnet er jene Flächen, die dem Land- und Forstwirtschaftsgebiet zugewiesen werden (Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG; § 28 Abs. 2 PBG).
Für den Ausgang der Sache ist somit entscheidend, ob der kantonale Gesamtplan den Kanton verpflichtet, im Gebiet Langenriet eine Landwirtschaftszone auszuscheiden, wie die Beschwerdeführerin es verlangt. Trifft das mit genügender Deutlichkeit zu, so ist die Anordnung auch für den Kanton verbindlich. Die Gemeinde dürfte keine entgegenstehende Nutzungszone ausscheiden (BGE 111 Ia 133 /134 E. 5b). Abweichungen wären nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie untergeordneter Natur wären und es nach den Umständen als unzumutbar erschiene, vorher den Gesamtplan förmlich zu ändern (§ 16 Abs. 2 PBG).
Es fragt sich somit in erster Linie, ob aus dem Gesamtplan eindeutig hervorgeht, dass das Gebiet Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet zu rechnen ist. Sollte seine Zugehörigkeit jedoch offen sein, so wäre nach sachgerechten planerischen Erwägungen zu ermitteln, wie die Planungspflichten von Kanton und Gemeinde abzugrenzen und aufeinander abzustimmen sind.
7. Nach der kartografischen Darstellung des Gesamtplans befindet sich das von der Gemeinde nicht eingezonte Gebiet Langenriet zum überwiegenden Teil im sogenannten Anordnungsspielraum. Die Beschwerdeführerin stellt das denn auch nicht in Abrede; doch leitet sie aus den Beratungen der Gesamtplanvorlage im Kantonsrat ab, dass dieser das Siedlungsgebiet in Langenriet abweichend von der regierungsrätlichen Vorlage zu Gunsten des Landwirtschaftsgebiets enger begrenzt habe. Daraus folge, dass der Kanton im umstrittenen Bereich eine Landwirtschaftszone auszuscheiden habe.
a) Aus der kartografischen Darstellung des Gesamtplans lässt sich keine Verpflichtung des Kantons herleiten, im Gebiet Langenriet eine kantonale Landwirtschaftszone festlegen zu müssen. Auch wenn die räumliche Ausdehnung des Siedlungs- und des Landwirtschaftsgebiets in den Grundzügen aus dem Plan hervorgeht, belässt er im Grenzgebiet bewusst einen relativ grossen undefinierten Bereich (Bericht des Zürcher Kantonsrates zu den Einwendungen gegen den kantonalen Gesamtplan von 10. Juli 1978, S. 5/6). Es ist Sache der nachgeordneten Planung, in diesem Grenzbereich - dem sogenannten Anordnungsspielraum - die Nutzungszonen auf die Parzellen genau festzulegen. Eine Zuweisung der in diesem Bereich gelegenen Grundstücke zu einer kommunalen Nutzungszone würde somit dem Grundsatz der Verbindlichkeit der Planungen gemäss § 16 PBG nicht widersprechen (BGE 107 Ib 337 E. 3a).
Freilich darf auch der Kanton den an das Landwirtschaftsgebiet anstossenden Anordnungsspielraum für die kantonale Landwirtschaftszone beanspruchen, sofern sich das auf Grund der Ziele und Grundsätze der Raumplanung aufdrängt (BGE 110 Ia 53 E. 3). Kommt jedoch der Kanton mit sachgerechten Erwägungen, die sich durch vernünftige planerische Gründe rechtfertigen lassen, zum Schluss, es dränge sich nicht auf, für die Begrenzung der kantonalen Nutzungszone den Anordnungsspielraum zu beanspruchen, so kann die Gemeinde nicht mit Erfolg geltend machen, ihre Planungspflicht erstrecke sich nicht auf den Anordnungsspielraum.
b) Aus dem Verlauf der Gesamtplanung und dem erwähnten Bericht des Kantonsrates zu den Einwendungen kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht geschlossen werden, dass in Langenriet im Bereich des Anordnungsspielraums eine kantonale Landwirtschaftszone festgelegt werden müsse. Der Bericht spricht vielmehr für die Auffassung des Regierungsrates, lautet doch der massgebende Text wie folgt (erwähnter Bericht vom 10. Juli 1978, S. 52):
"Verschiedenen Einwendungen, welche die Zuweisung des Siedlungsgebietes Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet verlangen, kann nur soweit entsprochen werden, als ihnen nicht offensichtlich schützenswerte Interessen einer weiteren Einwendung entgegenstehen. Die im Gesamtplan getroffene Lösung ermöglicht es, im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung den entgegenstehenden Interessen weitestgehend gerecht zu werden."
Die im Bericht genannten "schützenswerten Interessen" beziehen sich auf das Industrieunternehmen, dem die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582 gehören. Die Beschwerdeführerin ist indessen der Auffassung, es handle sich um einen Irrtum, wenn nur von der kommunalen Nutzungsplanung gesprochen werde. Doch stellt diese Äusserung lediglich eine Vermutung dar, wofür ein stichhaltiger Beweis fehlt. Die im Verlauf der Beratungen über die Regierungsvorlage vorgenommenen Änderungen des Gesamtplans und die Voten des Kommissionsreferenten sagen nichts darüber aus, welches Gemeinwesen die Nutzungszonen in jenem Bereich festzulegen hat.
c) Im vorliegenden Fall begründet der Regierungsrat die Nichtfestsetzung einer kantonalen Landwirtschaftszone im Gebiet Langenriet im angefochtenen Genehmigungsbeschluss vom 6. März 1985 einzig damit, dass gemäss ständiger Praxis der Baudirektion eine kantonale Landwirtschaftszone anstelle einer früheren Bauzone nur dann angeordnet werde, wenn Erklärungen der Grundeigentümer über den Verzicht von Forderungen gegenüber dem Staat vorgelegt würden.
Diese Begründung ist unhaltbar. Gebieten die bundesrechtlichen Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die für alle Planungsträger verbindlich sind, ein Gebiet einer bestimmten Nutzungszone zuzuweisen, so verletzt der Verzicht auf die entsprechende Zuteilung Bundesrecht (vgl. BGE 110 Ia 52/53 E. 3 mit Hinweisen). Finanzielle Erwägungen allein vermögen den Verzicht auf eine bundesrechtlich gebotene Nutzungsplanung grundsätzlich nicht zu rechtfertigen (BGE 110 Ia 55 E. 4d mit Hinweis auf BGE 107 Ia 240 ff.). Eine Ausnahme könnte sich nur dann aufdrängen, wenn die Leistung der Entschädigungssumme das zahlungspflichtige Gemeinwesen in seinem finanziellen Gleichgewicht so stark träfe, dass eine notstandsähnliche Situation eintreten würde (BGE 107 Ia 245 E. 4). Davon kann beim Kanton Zürich nicht ernsthaft die Rede sein.
d) Erst in seiner Vernehmlassung bringt der Regierungsrat vor, dass es sachgerecht sei, die Entflechtung der verschiedenen Interessen im Gebiet Langenriet der kommunalen Nutzungsplanung zu überlassen. Der Verlauf der bestehenden Parzellengrenzen zeige, dass eine Landumlegung unumgänglich sei, in welcher nach Möglichkeit allen Eigentümern gemäss ihren Wünschen Land in einer sachgerecht abgegrenzten Bau- oder Landwirtschaftszone zugeteilt werden könne. Das geschehe zweckmässigerweise bei der kommunalen Nutzungsplanung und entspreche der vom Kantonsrat bei der Verabschiedung des Gesamtplans befolgten Praxis. Ein Sonderfall, der eine Anweisung an den Kanton zur Festsetzung einer Landwirtschaftszone begründen würde, liege nicht vor. Demnach gelte der im Bericht des Zürcher Kantonsrates vom 10. Juli 1978 zum kantonalen Gesamtplan genannte Grundsatz, wonach das bisherige Bauzonengebiet auf der Stufe der Nutzungsplanung durch die Gemeinden als Reservezone bezeichnet werden müsse, sofern die nachgeordneten Planungsträger keine andere definitive Zuteilung bestimmten (S. 12).
Sodann verweist der Regierungsrat auf die Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 20. Mai 1984, mit der unter anderem die Gemeinden ermächtigt wurden, neben dem Kanton Landwirtschaftszonen festzulegen (§ 38 Satz 2 PBG). Die Gemeinden könnten die entgegenstehenden Interessen weit besser berücksichtigen, als dies bei der pauschalen Bezeichnung von Landwirtschaftszonen durch den Kanton möglich sei.
Im übrigen verlange der Kanton die umstrittene Erklärung von den Grundeigentümern nicht nur, um Entschädigungsrisiken zu vermeiden. Vielmehr gehe es auch darum, der Bedeutung Rechnung zu tragen, die eine Auszonung für die bäuerliche Erbfolge haben könne. Zudem stelle sie die Zweckmässigkeit der Zonenabgrenzung sicher.
e) Diese Erwägungen halten der dem Bundesgericht zustehenden Willkürprüfung stand.
Es liegt auf der Hand, dass die Gemeindebehörden ihr Gebiet am besten kennen. Ihnen sind auch die tatsächlichen, rechtlichen und persönlichen Verhältnisse jener Eigentümer bekannt, deren Grundstücke ausgezont werden sollen. Diese Kenntnisse sind nicht nur für die Beurteilung allfälliger Entschädigungsforderungen wesentlich; sie erlauben namentlich auch differenziertere Zonenzuteilungen, als dies dem Kanton möglich ist; für diesen kommt vorliegendenfalls einzig die Landwirtschaftszone in Betracht. So kann die Gemeinde ohne Verstoss gegen den übergeordneten Richtplan Teile des Gebiets, das möglicherweise bereits grob erschlossen ist und mit dessen Überbauung in naher Zukunft die betroffenen Grundeigentümer gerechnet haben, einer definitiven Bauzone zuweisen, um allfällige Härten der Auszonung zu mildern. Sie kann auch eine Reservezone anordnen und damit im Sinne von Art. 18 Abs. 2 RPG eine bauliche Nutzung erst später vorsehen. Schliesslich kann sie seit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 20. Mai 1984 eine kommunale Landwirtschaftszone ausscheiden (§ 38 Satz 2 PBG). Freilich ging es bei dieser Revision in erster Linie darum, die Weiterexistenz baugebietsinterner Bauernhöfe zu sichern (vgl. § 16 Abs. 2 PBG). Doch schliesst das die Festsetzung kommunaler Landwirtschaftszonen in weitern Fällen nicht aus. Für die Gemeinde kann sich das wie hier als vorteilhaft erweisen, wo das ausgezonte Areal an die Bau- oder Reservezone grenzt, hat sie es doch eher in der Hand, zu gegebener Zeit veränderten Verhältnissen Rechnung zu tragen.
Der Augenschein hat bestätigt, dass die heutige Begrenzung der Bauzone im Gebiet Langenriet als sachgerecht bezeichnet werden kann. Indessen kann nicht gesagt werden, dass abweichende Zonenzuteilungen im Randgebiet der Kernzone, der Reservezone und des von der Gemeinde nicht eingezonten, umstrittenen Gebiets nicht in Frage kämen. Die vom Kanton genannten Möglichkeiten, die der Gemeinde zur Verfügung stehen, sind tatsächlich gegeben.
Der Augenschein hat ferner die aus den Plänen hervorgehende Tatsache bestätigt, dass die Parzellenverhältnisse im streitigen Bereich einer Bereinigung bedürfen. Sollen die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582 einer Überbauung zugeführt werden, so ist mit einer Quartierplanung die einwandfreie Erschliessung und Parzellenbildung zu sichern. Auch wenn das geltende Zürcher Recht eine sogenannte Entflechtungsumlegung mit Trennung des zu überbauenden Bodens und des Landwirtschaftsareals nicht ausdrücklich vorsieht, schliesst das eine entsprechende Lösung auf dem Weg der Verständigung nicht aus. Die Zuweisung jenes Gebiets zu einer kantonalen Landwirtschaftszone würde eine solche Lösung zwar nicht verunmöglichen, jedoch erschweren. Den Gemeindebehörden ist es eher möglich, zusammen mit den betroffenen Grundeigentümern eine ortsplanerisch einwandfreie Abgrenzung der Nutzungszonen sowie in Übereinstimmung damit die nötige Parzellarordnung und Erschliessung sicherzustellen (Art. 19 und 20 RPG).
Unter diesen Umständen erweist sich die Anweisung des Regierungsrates an die Gemeinde, das umstrittene Gebiet einer kommunalen Nutzungszone zuzuweisen, jedenfalls im Ergebnis als sachlich vertretbar. Sie ist somit nicht willkürlich und verletzt demzufolge die Autonomie der Gemeinde Hombrechtikon nicht. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist. | de | Autonomie communale. Délimitation en droit zurichois des compétences cantonales et communales en matière d'aménagement du territoire. 1. Principes (consid. 3).
2. Portée du plan directeur (plan cantonal global) pour la délimitation des compétences cantonales et communales relatives à la planification de l'utilisation du sol (consid. 6). Application à un conflit négatif où ni le canton ni la commune ne veulent régler l'affectation d'un territoire déterminé (consid. 7). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,869 | 112 Ia 281 | 112 Ia 281
Sachverhalt ab Seite 282
Am 22. Juni 1984 beschloss die Gemeindeversammlung Hombrechtikon eine neue Nutzungsplanung. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diese Planung mit Beschluss vom 6. März 1985. Unter anderem schloss er jedoch die Einteilung von drei Parzellen im Gebiet Langenriet in die Reservezone bzw. in keine kommunale Zone von der Genehmigung aus. Er lud die Gemeinde ein, das nicht von der kantonalen Landwirtschaftszone erfasste Gebiet Langenriet einer kommunalen Zone zuzuweisen.
Die Gemeinde Hombrechtikon führt mit Eingabe vom 13. Mai 1985 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie des Art. 4 BV und beantragt nebst weitern Punkten, den Genehmigungsausschluss sowie die Planungsanweisung hinsichtlich des Gebiets Langenriet aufzuheben. Ihres Erachtens ist es Sache des Kantons, dort eine kantonale Landwirtschaftszone auszuscheiden. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in diesem Punkt ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit Hinweis). Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Behörde im Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132 E. 4a; BGE 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Zürcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Das ergibt sich namentlich aus den §§ 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. PBG (BGE 111 Ia 132 /133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317).
c) Das Zürcher Planungs- und Baugesetz umschreibt die auch in Art. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) angeordnete Planungspflicht näher (§§ 8 ff. PBG). Es verpflichtet unter anderem ausdrücklich den Staat und die Gemeinden zur Planung im Sinne des Gesetzes (§ 8 PBG) und bestimmt, dass die Planungen eines jeden Planungsträgers räumlich und sachlich so weit reichen, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (§ 9 PBG). Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch für das Zürcher Recht, das die Planhierarchie betont (§ 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung, wie es dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 RPG; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Zürich 1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die räumlichen und sachlichen Grenzen beachtet und demgemäss kompetenzgerecht ist, bindet auch die Planungsträger übergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (§ 16 PBG).
Demzufolge kann der Auffassung des Kantons, wonach allein er zu bestimmen habe, wie weit seine Planungspflicht reiche, nicht vorbehaltlos gefolgt werden. Wohl steht den Gemeinden zufolge ihrer Bindung an die Planungen der oberen Stufe insoweit keine Autonomie zu, als der übergeordnete Planungsträger zur Planung verpflichtet ist, hievon Gebrauch gemacht hat und Abweichungen von seiner Planung unzulässig sind. Soweit jedoch die Rechtsordnung dem Kanton und den Gemeinden bei der Abgrenzung ihrer Planungsaufgaben Ermessen einräumt, haben beide Planungsträger davon pflichtgemäss nach sachgerechten Erwägungen und in Beachtung der Planungsgrundsätze Gebrauch zu machen. Das ist bei der Aufstellung der Nutzungspläne in Übereinstimmung mit den Richtplänen der Fall. Die Richtpläne haben die Grundzüge der räumlichen Entwicklung darzustellen und namentlich zu zeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten räumlich und zeitlich aufeinander abgestimmt werden (Art. 6 und 8 RPG). Auch wenn das Zürcher Planungs- und Baugesetz die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich erforderlich dafür einsetzt, die Nutzungsplanung vorzubestimmen (BGE 107 Ia 85 E. 2c), belässt es den Planungsträgern den nötigen Ermessensspielraum für den Erlass der Nutzungspläne. Der Zürcher Gesamtplan bringt das mit dem sogenannten Anordnungsspielraum zum Ausdruck, der die genaue Abgrenzung der Nutzungszonen der Nutzungsplanung überlässt. Der Anordnungsspielraum kann sowohl von den Gemeinden für die kommunale Nutzungsplanung als auch vom Kanton für die Festsetzung der kantonalen Nutzungszonen beansprucht werden, wobei die Nutzungsplanungen aufeinander abzustimmen sind (Art. 2 Abs. 1 RPG; § 9 PBG). Insoweit regelt das kantonale Recht einen Sachbereich nicht abschliessend, weshalb den Gemeinden in diesem Umfang Autonomie zusteht.
d) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsinstanz in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Prüfungsbefugnis der kantonalen Behörde ab. Der Zonenplan unterliegt der regierungsrätlichen Genehmigung (§ 2 lit. a i.V.m. § 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Prüfung des Plans auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu (§ 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Prüfungsbefugnis kann die Gemeinde Hombrechtikon nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Zonenplans sich nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Behörden dürfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt. Verlangt die kantonale Behörde von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung des Zonenplans, um ihn mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg über eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen (BGE 110 Ia 52 /53 E. 3 mit Hinweisen).
6. Die Planungspflicht betrifft unbestrittenermassen alle Planungsträger, also auch den Kanton (Art. 2 RPG; § 8 PBG), und jeder Planungsträger hat den Grundsatz der Verbindlichkeit der Planungen zu beachten (Art. 9 RPG; § 16 PBG). Desgleichen ist unbestritten, dass die Festsetzung der Landwirtschaftszone nach Zürcher Recht in erster Linie dem Kanton obliegt (§ 38 Satz 1 PBG) und dass als Landwirtschaftszone Flächen auszuscheiden sind, die nach der Richtplanung vorwiegend landwirtschaftlich genutzt werden sollen (§ 36 PBG). Unstreitig ist schliesslich, dass der kantonale Gesamtplan als Richtplan (BGE 107 Ia 80/81 E. 1) die Nutzung des Bodens und die Besiedlung im Kanton in den Grundzügen ordnet (Art. 6 Abs. 1 RPG; § 28 Abs. 1 PBG). Er scheidet das Siedlungs- und Bauentwicklungsgebiet sowie das nicht zu besiedelnde Gebiet aus; in diesem bezeichnet er jene Flächen, die dem Land- und Forstwirtschaftsgebiet zugewiesen werden (Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG; § 28 Abs. 2 PBG).
Für den Ausgang der Sache ist somit entscheidend, ob der kantonale Gesamtplan den Kanton verpflichtet, im Gebiet Langenriet eine Landwirtschaftszone auszuscheiden, wie die Beschwerdeführerin es verlangt. Trifft das mit genügender Deutlichkeit zu, so ist die Anordnung auch für den Kanton verbindlich. Die Gemeinde dürfte keine entgegenstehende Nutzungszone ausscheiden (BGE 111 Ia 133 /134 E. 5b). Abweichungen wären nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie untergeordneter Natur wären und es nach den Umständen als unzumutbar erschiene, vorher den Gesamtplan förmlich zu ändern (§ 16 Abs. 2 PBG).
Es fragt sich somit in erster Linie, ob aus dem Gesamtplan eindeutig hervorgeht, dass das Gebiet Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet zu rechnen ist. Sollte seine Zugehörigkeit jedoch offen sein, so wäre nach sachgerechten planerischen Erwägungen zu ermitteln, wie die Planungspflichten von Kanton und Gemeinde abzugrenzen und aufeinander abzustimmen sind.
7. Nach der kartografischen Darstellung des Gesamtplans befindet sich das von der Gemeinde nicht eingezonte Gebiet Langenriet zum überwiegenden Teil im sogenannten Anordnungsspielraum. Die Beschwerdeführerin stellt das denn auch nicht in Abrede; doch leitet sie aus den Beratungen der Gesamtplanvorlage im Kantonsrat ab, dass dieser das Siedlungsgebiet in Langenriet abweichend von der regierungsrätlichen Vorlage zu Gunsten des Landwirtschaftsgebiets enger begrenzt habe. Daraus folge, dass der Kanton im umstrittenen Bereich eine Landwirtschaftszone auszuscheiden habe.
a) Aus der kartografischen Darstellung des Gesamtplans lässt sich keine Verpflichtung des Kantons herleiten, im Gebiet Langenriet eine kantonale Landwirtschaftszone festlegen zu müssen. Auch wenn die räumliche Ausdehnung des Siedlungs- und des Landwirtschaftsgebiets in den Grundzügen aus dem Plan hervorgeht, belässt er im Grenzgebiet bewusst einen relativ grossen undefinierten Bereich (Bericht des Zürcher Kantonsrates zu den Einwendungen gegen den kantonalen Gesamtplan von 10. Juli 1978, S. 5/6). Es ist Sache der nachgeordneten Planung, in diesem Grenzbereich - dem sogenannten Anordnungsspielraum - die Nutzungszonen auf die Parzellen genau festzulegen. Eine Zuweisung der in diesem Bereich gelegenen Grundstücke zu einer kommunalen Nutzungszone würde somit dem Grundsatz der Verbindlichkeit der Planungen gemäss § 16 PBG nicht widersprechen (BGE 107 Ib 337 E. 3a).
Freilich darf auch der Kanton den an das Landwirtschaftsgebiet anstossenden Anordnungsspielraum für die kantonale Landwirtschaftszone beanspruchen, sofern sich das auf Grund der Ziele und Grundsätze der Raumplanung aufdrängt (BGE 110 Ia 53 E. 3). Kommt jedoch der Kanton mit sachgerechten Erwägungen, die sich durch vernünftige planerische Gründe rechtfertigen lassen, zum Schluss, es dränge sich nicht auf, für die Begrenzung der kantonalen Nutzungszone den Anordnungsspielraum zu beanspruchen, so kann die Gemeinde nicht mit Erfolg geltend machen, ihre Planungspflicht erstrecke sich nicht auf den Anordnungsspielraum.
b) Aus dem Verlauf der Gesamtplanung und dem erwähnten Bericht des Kantonsrates zu den Einwendungen kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht geschlossen werden, dass in Langenriet im Bereich des Anordnungsspielraums eine kantonale Landwirtschaftszone festgelegt werden müsse. Der Bericht spricht vielmehr für die Auffassung des Regierungsrates, lautet doch der massgebende Text wie folgt (erwähnter Bericht vom 10. Juli 1978, S. 52):
"Verschiedenen Einwendungen, welche die Zuweisung des Siedlungsgebietes Langenriet zum Landwirtschaftsgebiet verlangen, kann nur soweit entsprochen werden, als ihnen nicht offensichtlich schützenswerte Interessen einer weiteren Einwendung entgegenstehen. Die im Gesamtplan getroffene Lösung ermöglicht es, im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung den entgegenstehenden Interessen weitestgehend gerecht zu werden."
Die im Bericht genannten "schützenswerten Interessen" beziehen sich auf das Industrieunternehmen, dem die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582 gehören. Die Beschwerdeführerin ist indessen der Auffassung, es handle sich um einen Irrtum, wenn nur von der kommunalen Nutzungsplanung gesprochen werde. Doch stellt diese Äusserung lediglich eine Vermutung dar, wofür ein stichhaltiger Beweis fehlt. Die im Verlauf der Beratungen über die Regierungsvorlage vorgenommenen Änderungen des Gesamtplans und die Voten des Kommissionsreferenten sagen nichts darüber aus, welches Gemeinwesen die Nutzungszonen in jenem Bereich festzulegen hat.
c) Im vorliegenden Fall begründet der Regierungsrat die Nichtfestsetzung einer kantonalen Landwirtschaftszone im Gebiet Langenriet im angefochtenen Genehmigungsbeschluss vom 6. März 1985 einzig damit, dass gemäss ständiger Praxis der Baudirektion eine kantonale Landwirtschaftszone anstelle einer früheren Bauzone nur dann angeordnet werde, wenn Erklärungen der Grundeigentümer über den Verzicht von Forderungen gegenüber dem Staat vorgelegt würden.
Diese Begründung ist unhaltbar. Gebieten die bundesrechtlichen Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die für alle Planungsträger verbindlich sind, ein Gebiet einer bestimmten Nutzungszone zuzuweisen, so verletzt der Verzicht auf die entsprechende Zuteilung Bundesrecht (vgl. BGE 110 Ia 52/53 E. 3 mit Hinweisen). Finanzielle Erwägungen allein vermögen den Verzicht auf eine bundesrechtlich gebotene Nutzungsplanung grundsätzlich nicht zu rechtfertigen (BGE 110 Ia 55 E. 4d mit Hinweis auf BGE 107 Ia 240 ff.). Eine Ausnahme könnte sich nur dann aufdrängen, wenn die Leistung der Entschädigungssumme das zahlungspflichtige Gemeinwesen in seinem finanziellen Gleichgewicht so stark träfe, dass eine notstandsähnliche Situation eintreten würde (BGE 107 Ia 245 E. 4). Davon kann beim Kanton Zürich nicht ernsthaft die Rede sein.
d) Erst in seiner Vernehmlassung bringt der Regierungsrat vor, dass es sachgerecht sei, die Entflechtung der verschiedenen Interessen im Gebiet Langenriet der kommunalen Nutzungsplanung zu überlassen. Der Verlauf der bestehenden Parzellengrenzen zeige, dass eine Landumlegung unumgänglich sei, in welcher nach Möglichkeit allen Eigentümern gemäss ihren Wünschen Land in einer sachgerecht abgegrenzten Bau- oder Landwirtschaftszone zugeteilt werden könne. Das geschehe zweckmässigerweise bei der kommunalen Nutzungsplanung und entspreche der vom Kantonsrat bei der Verabschiedung des Gesamtplans befolgten Praxis. Ein Sonderfall, der eine Anweisung an den Kanton zur Festsetzung einer Landwirtschaftszone begründen würde, liege nicht vor. Demnach gelte der im Bericht des Zürcher Kantonsrates vom 10. Juli 1978 zum kantonalen Gesamtplan genannte Grundsatz, wonach das bisherige Bauzonengebiet auf der Stufe der Nutzungsplanung durch die Gemeinden als Reservezone bezeichnet werden müsse, sofern die nachgeordneten Planungsträger keine andere definitive Zuteilung bestimmten (S. 12).
Sodann verweist der Regierungsrat auf die Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 20. Mai 1984, mit der unter anderem die Gemeinden ermächtigt wurden, neben dem Kanton Landwirtschaftszonen festzulegen (§ 38 Satz 2 PBG). Die Gemeinden könnten die entgegenstehenden Interessen weit besser berücksichtigen, als dies bei der pauschalen Bezeichnung von Landwirtschaftszonen durch den Kanton möglich sei.
Im übrigen verlange der Kanton die umstrittene Erklärung von den Grundeigentümern nicht nur, um Entschädigungsrisiken zu vermeiden. Vielmehr gehe es auch darum, der Bedeutung Rechnung zu tragen, die eine Auszonung für die bäuerliche Erbfolge haben könne. Zudem stelle sie die Zweckmässigkeit der Zonenabgrenzung sicher.
e) Diese Erwägungen halten der dem Bundesgericht zustehenden Willkürprüfung stand.
Es liegt auf der Hand, dass die Gemeindebehörden ihr Gebiet am besten kennen. Ihnen sind auch die tatsächlichen, rechtlichen und persönlichen Verhältnisse jener Eigentümer bekannt, deren Grundstücke ausgezont werden sollen. Diese Kenntnisse sind nicht nur für die Beurteilung allfälliger Entschädigungsforderungen wesentlich; sie erlauben namentlich auch differenziertere Zonenzuteilungen, als dies dem Kanton möglich ist; für diesen kommt vorliegendenfalls einzig die Landwirtschaftszone in Betracht. So kann die Gemeinde ohne Verstoss gegen den übergeordneten Richtplan Teile des Gebiets, das möglicherweise bereits grob erschlossen ist und mit dessen Überbauung in naher Zukunft die betroffenen Grundeigentümer gerechnet haben, einer definitiven Bauzone zuweisen, um allfällige Härten der Auszonung zu mildern. Sie kann auch eine Reservezone anordnen und damit im Sinne von Art. 18 Abs. 2 RPG eine bauliche Nutzung erst später vorsehen. Schliesslich kann sie seit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 20. Mai 1984 eine kommunale Landwirtschaftszone ausscheiden (§ 38 Satz 2 PBG). Freilich ging es bei dieser Revision in erster Linie darum, die Weiterexistenz baugebietsinterner Bauernhöfe zu sichern (vgl. § 16 Abs. 2 PBG). Doch schliesst das die Festsetzung kommunaler Landwirtschaftszonen in weitern Fällen nicht aus. Für die Gemeinde kann sich das wie hier als vorteilhaft erweisen, wo das ausgezonte Areal an die Bau- oder Reservezone grenzt, hat sie es doch eher in der Hand, zu gegebener Zeit veränderten Verhältnissen Rechnung zu tragen.
Der Augenschein hat bestätigt, dass die heutige Begrenzung der Bauzone im Gebiet Langenriet als sachgerecht bezeichnet werden kann. Indessen kann nicht gesagt werden, dass abweichende Zonenzuteilungen im Randgebiet der Kernzone, der Reservezone und des von der Gemeinde nicht eingezonten, umstrittenen Gebiets nicht in Frage kämen. Die vom Kanton genannten Möglichkeiten, die der Gemeinde zur Verfügung stehen, sind tatsächlich gegeben.
Der Augenschein hat ferner die aus den Plänen hervorgehende Tatsache bestätigt, dass die Parzellenverhältnisse im streitigen Bereich einer Bereinigung bedürfen. Sollen die Parzellen GB Nrn. 180, 182 und 4582 einer Überbauung zugeführt werden, so ist mit einer Quartierplanung die einwandfreie Erschliessung und Parzellenbildung zu sichern. Auch wenn das geltende Zürcher Recht eine sogenannte Entflechtungsumlegung mit Trennung des zu überbauenden Bodens und des Landwirtschaftsareals nicht ausdrücklich vorsieht, schliesst das eine entsprechende Lösung auf dem Weg der Verständigung nicht aus. Die Zuweisung jenes Gebiets zu einer kantonalen Landwirtschaftszone würde eine solche Lösung zwar nicht verunmöglichen, jedoch erschweren. Den Gemeindebehörden ist es eher möglich, zusammen mit den betroffenen Grundeigentümern eine ortsplanerisch einwandfreie Abgrenzung der Nutzungszonen sowie in Übereinstimmung damit die nötige Parzellarordnung und Erschliessung sicherzustellen (Art. 19 und 20 RPG).
Unter diesen Umständen erweist sich die Anweisung des Regierungsrates an die Gemeinde, das umstrittene Gebiet einer kommunalen Nutzungszone zuzuweisen, jedenfalls im Ergebnis als sachlich vertretbar. Sie ist somit nicht willkürlich und verletzt demzufolge die Autonomie der Gemeinde Hombrechtikon nicht. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist. | de | Autonomia comunale. Delimitazione nel diritto zurighese tra la competenza cantonale e quella comunale in materia di pianificazione del territorio. 1. Principi (consid. 3).
2. Rilevanza del piano direttore (piano cantonale globale) per la delimitazione tra la competenza cantonale e quella comunale per quanto concerne la pianificazione dell'utilizzazione del suolo (consid. 6). Applicazione in un conflitto negativo in cui né il cantone né il comune intendono disciplinare la destinazione di un determinato territorio (consid. 7). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-281%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,870 | 112 Ia 290 | 112 Ia 290
Sachverhalt ab Seite 291
Saisi de plusieurs dénonciations successives concernant la même personne, le Juge Instructeur du district de Monthey a ouvert une enquête d'office et procédé aux mesures d'instruction qui lui paraissaient nécessaires: interrogatoire du prévenu, audition de témoins, expertise ... L'instruction close, il a renvoyé la cause devant le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de Monthey, au sein duquel il siège lui-même, de par la loi, en qualité de président.
En son audience du 12 novembre 1984, le Tribunal rejeta d'entrée de cause une exception portant sur sa compétence et fondée sur la présence, en qualité de président, du magistrat qui avait exercé les fonctions de juge d'instruction. Puis il condamna S., pour escroquerie et faux dans les titres, à une peine assortie du sursis.
Agissant directement par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH, S. a requis, avec succès, l'annulation du jugement du 12 novembre 1984. (Dans la même séance du 4 juin 1986, le Tribunal fédéral a aussi admis, pour des motifs semblables, deux autres recours analogues, dirigés également contre deux jugements valaisans rendus, l'un, le 6 mai 1985 par le Tribunal du IIe arrondissement pour le district de Sierre (arrêt non publié F.), et l'autre, le 5 septembre 1985 par le Juge Instructeur II du district de Viège (arrêt A., publié in EuGRZ 1986, p. 670)).
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant fait état d'une violation des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il soutient que le Tribunal d'arrondissement était présidé par un juge qui ne pouvait être "organiquement impartial", en raison de son activité antérieure dans la même affaire en tant que juge chargé de l'instruction et autorité de renvoi.
a) Lorsque, comme en l'espèce, l'interprétation et l'application du droit cantonal ne sont pas contestées, le Tribunal fédéral examine librement si l'application non arbitraire de ce droit est compatible avec la garantie d'un jugement indépendant et impartial, assurée par les art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH (ATF 110 Ia 107, ATF 108 Ia 50 consid. 2, ATF 105 Ia 174 consid. 2b et les références, 159/160 consid. 3).
b) Les faits reprochés au recourant relèvent de la "matière pénale", au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. Cour eur. D.H., arrêt Oeztürk du 21 février 1984, série A, vol. 73, par. 50 ss). Quant à la déclaration interprétative formulée par la Suisse au sujet de cet article (RO 1974, 2149; cf. ATF 108 Ia 313 ss), elle n'entre pas en ligne de compte dans le cas particulier. En matière pénale, elle a en effet pour seul but d'assurer l'application des art. 345 ch. 1 al. 2 et 369 CP qui permettent aux cantons, pour l'un, d'attribuer le jugement des contraventions à une autorité administrative (cf. ATF 111 Ia 268 consid. 2a) et, pour l'autre, de désigner les autorités compétentes pour le traitement des enfants et des adolescents (Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 4 mars 1974, FF 1974 I 1031s.).
3. En matière pénale, l'organisation judiciaire, la procédure et l'administration de la justice appartiennent en principe aux cantons (art. 64 bis al. 2 Cst.) et ne sont pas déterminées par des normes précises de la Constitution fédérale. Certaines exigences minimales découlent toutefois de l'art. 58 al. 1 Cst. et de l'art. 6 par. 1 CEDH, telle la prétention donnée au justiciable d'être jugé par un juge indépendant et impartial (ATF 105 Ia 159 consid. 3, ATF 104 Ia 273 consid. 3).
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui a exprimé ce principe en 1907 déjà (cf. ATF 33 I 143 ss; cf. aussi ATF 38 I 95), la garantie du juge naturel offerte par l'art. 58 al. 1 Cst. fait obstacle à ce que des circonstances extérieures au procès puissent influer sur le jugement d'une manière qui ne serait pas objective, en faveur ou au préjudice d'une partie: celui qui se trouve sous de telles influences ne peut être un "juste médiateur" (ATF 33 I 146 consid. 2) et ne doit donc pas pouvoir fonctionner comme juge (ATF 105 Ia 161 /162 consid. 5b). Outre par l'organisation formelle des compétences, insuffisante à elle seule (ATF 105 Ia 161 consid. 5b), cette garantie est assurée par les dispositions de droit cantonal sur la récusation. Mais, avant même ces dispositions cantonales, c'est le droit fédéral qui garantit à chacun que seuls des juges non prévenus statuent sur son litige, c'est-à-dire des magistrats qui offrent la certitude d'une appréciation indépendante et impartiale. La récusation d'un juge suspect de partialité peut donc être demandée directement sur la base de l'art. 58 al. 1 Cst. (ATF 108 Ia 53 consid. 3, ATF 92 I 275 consid. 4). Diverses circonstances, dont certaines seulement constituent des motifs légaux de récusation (ATF 105 Ia 162 consid. 6a), peuvent susciter le doute quant à l'impartialité d'un juge. Il n'est cependant guère possible de définir, d'une façon générale, une limite à partir de laquelle la suspicion devient légitime. De toute façon, l'inobjectivité étant un état intérieur, on ne saurait se montrer trop exigeant quant à la preuve de son existence (ATF 105 Ia 160 consid. 4b et 165, ATF 104 Ia 275 consid. 3a); tout indice qui n'apparaît pas d'emblée sans pertinence doit être pris en considération (arrêt non publié N. du 13 avril 1983, cité par JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, p. 276, n. 16). Si la simple affirmation de partialité ne suffit pas, mais doit reposer sur des faits objectifs (ATF 105 Ia 160 consid. 4a, ATF 92 I 276 consid. 5), il n'est pas non plus nécessaire que le juge soit effectivement prévenu: la suspicion est légitime même si elle ne se fonde que sur des apparences, pour autant que celles-ci résultent de circonstances examinées objectivement (ATF 105 Ia 178 consid. 5a, ATF 97 I 95 consid. 3, ATF 92 I 277 consid. 5). Au demeurant, il ne faut pas perdre de vue que la récusation a pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi et qu'il y a ainsi une certaine contradiction entre le droit à un juge impartial et le droit au juge originairement institué. Selon la jurisprudence, il y a lieu d'en tenir compte lors de l'application de l'art. 58 al. 1 Cst. (ATF 105 Ia 162 consid. 5c), en ce sens que la récusation doit demeurer l'exception (ATF 105 Ia 163 consid. 6a).
b) Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que la garantie du juge naturel ainsi offerte par l'art. 58 Cst. a une portée tout aussi étendue que celle assurée par l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 105 Ia 180 consid. 6, 166 consid. 7). S'agissant plus particulièrement de l'impératif d'impartialité, cette disposition de la convention prévoit que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) impartial (...), qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle".
Selon la Cour européenne des droits de l'homme, l'impartialité peut s'apprécier selon une démarche subjective, qui conduit à déterminer ce que tel juge pensait dans son for intérieur en telle circonstance, et une démarche objective, qui consiste à rechercher si ce juge offrait des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard (arrêt De Cubber du 26 octobre 1984, série A, vol. 86, par. 24; arrêt Piersack du 1er octobre 1982, série A, vol. 53, par. 30; pour une distinction analogue mais autrement définie, cf. STEFAN TRECHSEL, Gericht und Richter nach der EMRK, in Mélanges Peter Noll, Zurich 1984, p. 394 s.). La démarche dite objective implique la prise en compte de "considérations de caractère fonctionnel et organique". A ce propos, la Cour aime à citer l'adage anglais "justice must not only be done: it must also be seen to be done", qui la conduit à mettre l'accent sur l'importance que les apparences mêmes peuvent revêtir. Doit dès lors se récuser tout juge dont on peut légitimement craindre un manque d'impartialité; il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer au justiciable (arrêt De Cubber, par. 26; arrêt Piersack, par. 30; arrêt Sramek du 22 octobre 1984, série A, vol. 84, par. 42; arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, série A, vol. 11, par. 31; cf. aussi le rapport de la Commission européenne des droits de l'homme dans l'affaire Ben Yaacoub, du 7 mai 1985, par. 92 ss). Au demeurant, une interprétation restrictive de l'art. 6 par. 1 CEDH, notamment quant au principe fondamental de l'impartialité, ne cadrerait pas avec le but et l'objet de cette disposition, compte tenu de l'importance du droit à un procès équitable (arrêt De Cubber, par. 30; arrêt Delcourt, par. 25).
c) Le problème particulier de la compatibilité avec la garantie d'impartialité de systèmes qui autorisent des interventions successives d'un même magistrat à divers titres dans une même cause pénale a déjà été porté plus d'une fois devant le Tribunal fédéral. Il a notamment fait l'objet d'un examen approfondi dans un arrêt rendu le 18 octobre 1978, qui concernait le cumul, dans le canton de Berne, des fonctions de juge d'instruction et de président de tribunal d'arrondissement (ATF 104 Ia 271 ss). Ce système a été jugé admissible au regard des garanties offertes tant par l'art. 58 al. 1 Cst. que par l'art. 6 par. 1 CEDH. Procédant à l'appréciation des différentes attributions du juge bernois - chargé de conduire l'instruction, de formuler la requête de renvoi et de juger au fond -, le Tribunal fédéral est parvenu à la conclusion que l'exercice successif de ces compétences par un même magistrat ne mettait pas en cause son indépendance et son impartialité. Il a toutefois précisé que la récusation ne devrait pas être soumise à de trop hautes exigences lorsque certaines circonstances particulières d'une instruction pénale pouvaient créer un risque de prévention, attesté par des indices objectifs. Cette jurisprudence a été jugée applicable "a fortiori" dans une affaire où était mise en doute l'impartialité des juges composant la Chambre d'accusation du canton de Genève, au motif qu'ils étaient intervenus plusieurs fois, en cette qualité, dans le déroulement d'une même procédure (arrêt D. du 10 octobre 1979, partiellement publié in SJ 1980, p. 273 ss); elle a été confirmée dans deux arrêts F. c. Juge Instructeur II du district de Sion, rendus le 16 mai 1979 (consid. 3 et 4 publiés in ASDI 1981, p. 315 ss) et le 4 décembre 1980 (publié in RVJ 1981, p. 405 ss); elle a enfin été rappelée, incidemment, dans une affaire concernant le canton de Fribourg, mais où la question du cumul des fonctions n'avait pas à être examinée (arrêt non publié B. du 30 août 1985).
d) Cette position du Tribunal fédéral n'est toutefois pas unanimement partagée par la doctrine. Elle l'est par certains auteurs, qui réservent néanmoins, dans une plus ou moins large mesure, la possibilité d'obtenir la récusation (FRANÇOIS CLERC, Chronique helvétique trimestrielle, in RPS 101/1984 p. 94 s., 100/1983, p. 431 ss, 93/1977 p. 97; HANS SCHULTZ, Die strafrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1978, in RJB 115/1979 p. 561; HANS SCHULTZ, Zur Revision des bernischen Strafverfahrens, in RJB 107/1971 p. 339 s.). D'autres auteurs, en revanche, considèrent le système de l'union personnelle comme contraire à la constitution et à la convention (J.P. MÜLLER/S. MÜLLER, op.cit., p. 275 s.; D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des droits de l'homme, Genève 1977, p. 42 n. 118; G. PIQUEREZ, Traité de procédure pénale bernoise et jurassienne, No 216, p. 167 s.; Roland WINIGER, Das solothurnische Strafprozess- und Gerichtsorganisationsrecht im Lichte der EMRK, in Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, Soleure 1981, p. 440 ss; PETER NOLL, Strafprozessrecht - Vorlesungsskriptum, Zurich 1977, p. 16; PETER NOLL, Gewaltenteilung und Unabhängigkeit des Richters im Strafrecht, in Mélanges Germann, RPS 75/1959, p. 308 ss; MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, in RDS 94/1975 I, p. 500; voir aussi, à propos de la révision de la loi soleuroise sur l'organisation des tribunaux, ATF 104 Ia 275 consid. 3a et HUGO ODERMATT, Die Trennung der Personalunion Untersuchungsrichter/Amtsgerichtspräsident, in Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, p. 385 ss).
e) Selon J.A. FROWEIN et W. PEUKERT (EMRK-Kommentar, Kehl, Strasbourg, Arlington 1985, No 96 ad art. 6, n. 26), la jurisprudence du Tribunal fédéral, telle que publiée in ATF 104 Ia 271 ss, ne serait plus compatible avec celle de la Cour européenne des droits de l'homme, tout au moins depuis l'arrêt De Cubber précité, où la Cour a vu une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH dans la présence, au sein d'un tribunal correctionnel belge, d'un magistrat ayant rempli auparavant les fonctions de juge d'instruction dans la même affaire.
Après avoir tout d'abord observé que le juge d'instruction belge figure parmi les officiers de police judiciaire, qu'il est soumis à la surveillance du procureur général et qu'il peut, dans les cas de flagrant délit, faire directement et en personne les actes attribués au procureur du Roi, la Cour a relevé les pouvoirs très étendus qui appartiennent à ce magistrat en sa qualité de juge instructeur: décerner un mandat de comparution, de dépôt, d'amener ou d'arrêt; procéder à l'interrogatoire du prévenu, à l'audition de témoins, à des descentes sur les lieux, à des perquisitions et visites domiciliaires, etc. Au surplus, l'instruction, de type inquisitorial, a un caractère secret et non contradictoire. "On comprend dès lors", écrit la Cour, "qu'un inculpé puisse éprouver de l'inquiétude s'il retrouve, au sein du tribunal appelé à statuer sur le bien-fondé de l'accusation, le magistrat qui l'avait mis en détention préventive et l'avait souvent interrogé pendant l'instruction préparatoire, ses questions fussent-elles dictées par le souci de découvrir la vérité". Elle a encore relevé le rôle prépondérant que ce juge peut jouer, en raison de sa connaissance du dossier, au moment de la décision du tribunal dans lequel il siège, tribunal qui peut enfin avoir à connaître de la légalité des mesures accomplies par le juge d'instruction (arrêt De Cubber, par. 29). Le gouvernement belge faisait pourtant valoir que le juge d'instruction jouit d'une entière indépendance dans l'accomplissement de sa tâche, qu'il n'est pas lié par les réquisitions du parquet, qu'il n'a pas qualité de partie à l'action publique mais doit instruire tant à charge qu'à décharge, et, enfin, qu'il ne décide pas du renvoi en jugement. Tout en reconnaissant la force de ces arguments, la Cour ne les a toutefois pas jugés décisifs (arrêt De Cubber, par. 28, 29 in principio et 30 in fine). Mettant l'accent sur des critères organiques et fonctionnels, conformément à la "démarche objective" décrite ci-dessus (consid. 3b), elle a retenu l'importance du rôle assigné par la loi belge au juge d'instruction, des pouvoirs qui lui sont conférés et des conséquences qui en découlent, sous l'angle des apparences, quant à son impartialité comme juge du fond.
4. Dans le cas particulier, le recourant se réfère à cet arrêt De Cubber pour prétendre qu'il n'a pas eu droit à un juge impartial au sens des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il soutient que son juge, parce qu'il a déjà instruit sa cause, ne saurait également en connaître au fond sans encourir le reproche de prévention ou, tout au moins, d'apparence de prévention. En ce qu'elle prévoit l'union personnelle du juge d'instruction et du juge du fond, la législation valaisanne ne serait pas en accord avec la garantie d'impartialité, telle que définie par la Cour européenne; quant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. en particulier ATF 104 Ia 271), elle serait maintenant obsolète.
a) Le poids de cette argumentation ne saurait être ignoré, compte tenu des critiques formulées par la doctrine (cf. consid. 3d ci-dessus) et des récentes décisions rendues par les organes de la Convention européenne des droits de l'homme (arrêts précités Piersack et, surtout, De Cubber). La jurisprudence du Tribunal fédéral doit donc être soumise à un nouvel examen.
b) Il y a lieu de remarquer, préliminairement, que la Cour européenne n'a pas entendu condamner le principe même du cumul des fonctions, quelles que soient les modalités selon lesquelles ce système est organisé. Elle s'est attachée, comme l'avait fait la Commission (cf. rapport du 5 juillet 1983 publié en annexe à l'arrêt De Cubber, série A, vol. 86, par. 65), à déterminer si, au vu des circonstances propres de l'affaire, le tribunal qui avait condamné le requérant répondait aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH. De la même manière, la question de savoir si les critères retenus dans l'arrêt De Cubber permettent ou non de maintenir la jurisprudence définissant la portée de l'art. 58 Cst. ne doit pas être examinée abstraitement. Il convient, bien plutôt, de rechercher si le droit valaisan a assuré au recourant un juge satisfaisant aux exigences qui découlent de la garantie d'impartialité.
c) Au vu de la controverse suscitée par ces questions, il sied en outre de préciser qu'il serait vain de mettre en balance les avantages et les inconvénients présentés par le système de l'union personnelle, d'une part, et ceux qui sont inhérents à un système de séparation, d'autre part. Des arguments de cette nature relèvent de l'opportunité et sont étrangers à la question de savoir si tel système est compatible ou non avec les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH. De même, une comparaison des procédures pénales belge et valaisanne, qui présentent certes des analogies mais ne sont pas identiques, est superflue. Seule est décisive la référence aux critères posés dans l'arrêt De Cubber, dans la mesure où ils ne permettraient plus de maintenir la jurisprudence actuellement rendue en application de l'art. 58 Cst.
5. a) Dans le canton du Valais, la composition et la compétence des tribunaux sont déterminées par la loi (art. 63 al. 1 Cst.val.). Les ch. 2 à 4 de l'art. 12 CPP val. donnent au juge instructeur la compétence d'instruire et de juger, comme juge unique, les infractions qui y sont énumérées. En vertu du ch. 5 de la même disposition, il instruit les causes pénales dont le jugement relève du tribunal d'arrondissement. Ce tribunal est formé du juge instructeur du for de l'infraction, qui préside, et de deux autres juges instructeurs de l'arrondissement (art. 6 al. 2 de la loi d'organisation judiciaire du 13 mai 1960: OJ val.).
Le juge instructeur ouvre une instruction lorsqu'une infraction poursuivie d'office parvient à sa connaissance par une dénonciation ou de toute autre manière et lorsqu'une infraction qui ne se poursuit pas d'office lui est déférée par voie de plainte (art. 42 CPP val.). Sa décision sur l'ouverture de l'instruction doit être motivée (art. 46 ch. 2 et 3). Au cours de la procédure d'instruction, le juge instructeur accomplit d'office toutes les recherches et ordonne toutes les opérations propres à constater l'infraction et à en découvrir l'auteur (art. 51 ch. 1). Il rassemble les preuves, à charge et à décharge, en vue des débats (ch. 2). L'instruction est, en principe, secrète (art. 53), quand bien même les parties peuvent en tout temps requérir le juge de procéder à des opérations d'instruction (art. 54 ch. 1). Le secret de l'instruction connaît toutefois des exceptions lorsque la bonne marche de celle-ci ne s'y oppose pas. Ainsi en va-t-il de la consultation du dossier avant la fin de l'enquête (art. 56 et 58 ch. 2) et de la présence des parties à l'administration des preuves, encore que les parties ne peuvent poser des questions qu'avec l'assentiment du juge (art. 57). Lorsqu'il estime l'enquête suffisante, le juge instructeur fixe aux parties un délai pour requérir un complément d'instruction. Dès ce moment, les parties ont le droit de prendre connaissance du dossier complet. Le juge statue sur les réquisitions et, s'il y a lieu, complète l'instruction (art. 58). Il est aussi compétent pour interroger le prévenu (art. 61), pour décerner un mandat d'arrêt (art. 66) ou faire arrêter sans mandat l'individu pris en flagrant délit (art. 68), pour ordonner la détention provisoire (art. 72) et la mise au secret (art. 73), pour entendre des témoins (art. 88 ss), pour procéder à des inspections locales, à des visites domiciliaires, à des séquestres, à des perquisitions dans des papiers et à des expertises (art. 95 ss). Pour l'accomplissement de ces opérations, les agents de la police judiciaire lui sont subordonnés et il peut leur déléguer le pouvoir d'exécuter certaines mesures (art. 38 et 40). Le juge conduit l'instruction de manière indépendante; il n'appartient pas à la police judiciaire ni n'est soumis à la surveillance du ministère public (cf. art. 113 ch. 3).
Sitôt l'instruction terminée, le juge instructeur en prononce la clôture (art. 111). Lorsqu'il s'agit d'un délit poursuivi sur plainte ou d'une contravention de sa compétence, il rend une ordonnance appointant la cause à jugement (ordonnance de renvoi) s'il estime que l'instruction fournit les preuves suffisantes pour constater l'existence de l'infraction, ordonnance qui n'est pas susceptible de recours; si tel n'est pas le cas, il rend une ordonnance de non-lieu (art. 112 ch. 1). L'ordonnance de renvoi désigne le prévenu, énonce les faits retenus contre lui et leur qualification juridique, ainsi que les dispositions de la loi pénale qui paraissent applicables (art. 112 ch. 1 lettre a). Lorsqu'il s'agit d'un crime ou d'un délit poursuivi d'office, le juge instructeur rendra soit un arrêt de renvoi, soit un arrêt de non-lieu; dans la première hypothèse, il transmet le dossier au ministère public pour la rédaction de l'acte d'accusation; il cite ensuite les parties aux débats si la cause est de sa compétence ou procède conformément aux art. 116 ss si elle est de la compétence du tribunal d'arrondissement (art. 113 ch. 1). Il faut encore préciser que, dans les causes instruites et jugées par le juge instructeur, il n'y a pas de nouvelle administration de preuves aux débats (art. 121 ch. 2). Devant le tribunal, les parties peuvent faire administrer les preuves dans les limites fixées par l'art. 116 ch. 2.
b) Le recourant ne met pas en cause l'impartialité personnelle du juge instructeur, laquelle se présume (arrêt De Cubber, par. 25; arrêt Piersack, par. 30). Se réclamant de critères objectifs, tels que définis dans l'arrêt De Cubber, il soutient qu'un même magistrat ne pouvait, sans violation de la garantie d'impartialité, successivement instruire sa cause, ordonner son renvoi et le juger.
A elle seule, l'ouverture de l'instruction par le juge instructeur n'est guère de nature à faire douter de son impartialité. Il lui appartient certes d'apprécier s'il est en présence d'une infraction poursuivie d'office ou si une plainte répond aux conditions légales (art. 42 CPP val.), et il doit déterminer si les faits incriminés sont punissables et si les conditions légales de l'action publique sont remplies (art. 46 ch. 1 CPP val.). Mais, lorsque tel est le cas, il a l'obligation d'ouvrir l'instruction.
On ne saurait, en revanche, sous-estimer l'importance du fait que le juge dirige lui-même l'instruction et qu'il dispose à cet effet, comme on l'a vu, de prérogatives très étendues, allant notamment jusqu'à la faculté d'ordonner la détention provisoire et la mise au secret (cf. arrêt De Cubber, par. 29). Le Tribunal fédéral a déjà admis que, dans ces conditions, il n'est pas exclu que des tensions puissent survenir entre le juge instructeur et le prévenu et que ce dernier puisse, du point de vue objectif, en concevoir des doutes, même infondés, quant à l'impartialité du magistrat (ATF 104 Ia 274 consid. 3a). Si ce risque peut en particulier se réaliser lorsque l'inculpé n'a pas avoué ou lors d'enquêtes pénales de longue durée (ibid.), il ne peut pas non plus être exclu en cas de procédures moins importantes, les fonctions et pouvoirs du juge instructeur étant en soi de nature à susciter, selon les cas, de la défiance quant à sa capacité de connaître sans parti pris de la cause au fond. A cet égard, même une entière indépendance du juge vis-à-vis de la police judiciaire et du ministère public (cf. art. 113 ch. 3 al. 2 CPP val.), même son devoir d'instruire à charge comme à décharge (art. 51 ch. 2 CPP val.) - institutions qui visent à assurer au juge une position juridiquement impartiale (ATF 104 Ia 274 consid. 2a et les arrêts cités) - ne constituent pas des correctifs suffisants, tant il est vrai que le déroulement de la procédure, inquisitoire et largement secrète, échappe en grande partie au contrôle de l'inculpé (cf. arrêt De Cubber, par. 28 et 29).
Un autre élément d'appréciation important réside dans les compétences qui appartiennent au juge à l'issue de l'instruction. Selon les preuves rassemblées et l'appréciation qu'il porte sur celles-ci, il ordonne soit le non-lieu soit le renvoi pour jugement. L'ordonnance, ou l'arrêt, de renvoi constitue certes le dernier acte de la procédure d'instruction et, en l'établissant, le juge instructeur ne préjuge pas; juridiquement, il ne constate pas l'existence de l'infraction ni ne se prononce sur la culpabilité, et il garde en principe la liberté, à l'issue des débats, de condamner ou d'acquitter. Néanmoins, à la différence du magistrat bernois, il ne fait pas qu'une simple proposition au procureur de district (cf. ATF 104 Ia 275 /276 consid. 1b), mais il ordonne lui-même le renvoi. Cette distinction n'est pourtant pas déterminante (cf. arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b publié in ASDI 1981, p. 317). Ce qui est significatif, sous l'angle des apparences, c'est que le juge appointe la cause à jugement lorsqu'il "estime que l'instruction fournit des preuves suffisantes pour constater l'existence de l'infraction et pour renseigner sur son auteur" (art. 112 et 113 CPP val.). Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà constaté (arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b, loc.cit.), un tel système recèle le danger que ce magistrat soit, en tant que juge unique ou en tant que président du tribunal, influencé - ou tout au moins donne l'impression de l'être - par sa précédente activité de juge d'instruction. Le justiciable peut alors légitimement nourrir l'appréhension que le juge qui a ordonné son renvoi en jugement ne soit pas à l'abri de toute prévention à son égard (cf., dans ce sens, le rapport précité de la Commission européenne des droits de l'homme dans l'affaire Ben Yaacoub, par. 109; d'une autre opinion: la minorité de cette même Commission, par. 5 de son rapport; FRANÇOIS CLERC, op.cit., RPS 100/1983, p. 432; arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b, loc.cit.; arrêt précité D. du 10 octobre 1979, consid. 5c in SJ 1980, p. 277 ss). Pour le prévenu, il peut sans doute être difficile d'admettre que le juge qui a dirigé l'instruction et ordonné son renvoi puisse ne pas s'être forgé au moins une première idée sur le sort du procès et n'ait aucun parti pris. Cela est particulièrement vrai dans les causes instruites et jugées par le juge instructeur comme juge unique, puisqu'il n'y a pas de nouvelle administration de preuves aux débats (art. 121 ch. 2 CPP val.). Ce sentiment sera moins fort dans les causes de la compétence du tribunal, des preuves pouvant être administrées dans les limites posées par l'art. 116 al. 2 CPP val. Il ne disparaîtra toutefois pas. En revanche, l'appréhension du prévenu ne pourra qu'être renforcée par le risque que ce magistrat, dès lors qu'il a déjà une connaissance approfondie du dossier, joue un rôle prépondérant et exerce une influence déterminante au sein du tribunal d'arrondissement (cf. arrêt De Cubber, par. 29). A l'inverse, la situation du juge lui-même peut s'avérer délicate, notamment lorsque les déclarations du prévenu ou de témoins aux débats ne correspondent pas à celles faites à l'instruction, et cela qu'il s'agisse par exemple d'un aveu sur lequel le prévenu reviendrait (TRECHSEL, op.cit., p. 396) ou d'un témoin qui varierait dans ses déclarations. Il peut aussi advenir que le juge du fond soit amené à contrôler des preuves ou toute mesure ordonnée au cours de l'instruction (cf. art. 128 ss CPP val.): de toute évidence, "le prévenu peut estimer alarmante la perspective d'un concours actif (du juge d'instruction) à pareil contrôle" (arrêt De Cubber, par. 29).
Pour autant qu'elle soit donnée (art. 176 en rapport avec l'art. 12 CPP val.), la voie du recours ouverte contre le jugement, même s'il s'agit de l'appel, n'est pas déterminante. La Cour a en effet jugé que l'art. 6 par. 1 CEDH concerne d'abord les juridictions de première instance (arrêt De Cubber, par. 32), qu'il y va du renforcement de la protection des justiciables par l'instauration de plusieurs degrés de juridiction (ibid.) et que le vice - organique - affectant la composition d'un tribunal n'est pas corrigé si l'autorité de recours ne met pas le jugement à néant pour ce motif (ibid., par. 33).
c) Il découle de ce qui précède que la procédure pénale valaisanne est susceptible de ne pas offrir en toutes circonstances au prévenu un juge ou un tribunal présentant des apparences d'impartialité suffisantes au sens de l'interprétation donnée à l'art. 6 CEDH, sans pour autant que leur impartialité subjective puisse être mise en doute. Ce risque est inhérent en particulier à la position du juge instructeur au cours de l'instruction et aux pouvoirs étendus qui lui sont conférés, d'une part, et à sa qualité d'autorité de renvoi, d'autre part.
d) Comme beaucoup d'autres cantons, celui du Valais connaît l'institution de l'ordonnance pénale (art. 143 à 147 CPP val.), dite aussi ordonnance de condamnation ou mandat de répression (Strafbefehl, Strafmandat, decreto penale), soit ce type particulier de procédure de jugement qui permet au juge instructeur de statuer sur le fond de la cause au moment de la clôture de l'instruction, par une décision qui n'acquiert valeur de jugement qu'en l'absence d'opposition (cf. ATF 92 IV 161 ss; cf. HAUSER, Kurzlehrbuch, p. 245 ss; PIQUEREZ, op.cit., nos 793 ss, p. 600 ss). Bien que cette procédure, considérée isolément, ne satisfasse sans doute pas aux exigences des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH, il n'y a pas lieu de déduire des considérants qui précèdent que l'ordonnance pénale, dont la caractéristique est d'être conditionnelle, serait incompatible notamment avec la garantie d'un jugement impartial (cf. TRECHSEL, op.cit., p. 388 s.; WINIGER, op.cit., p. 442 s.; Cour eur. D.H., arrêt Deweer du 27 février 1980, série A, vol. 35, par. 49). Simplement, le Tribunal fédéral n'a pas à trancher ici cette question, qui ne se pose pas en l'espèce.
e) Dans son arrêt, plusieurs fois mentionné, du 18 octobre 1978, le Tribunal fédéral reconnaissait déjà que le cumul des fonctions de juge d'instruction et de juge du fond pouvait, dans certains cas, comporter un risque de prévention, ce qui l'amenait à recommander que la récusation ne soit alors pas soumise à de hautes exigences (ATF 104 Ia 275 consid. 3a). FRANÇOIS CLERC est d'avis que la récusation facultative, telle qu'elle est ordinairement régie par les codes cantonaux de procédure pénale, offre des garanties suffisantes (op.cit., RPS 101/1984, p. 95). HANS SCHULTZ va plus loin, qui propose d'admettre, dans ce cas, la récusation du juge sans indication de motifs (op.cit., RJB 115/1979, p. 561 et RJB 107/1971, p. 340). En revanche, J.P. MÜLLER/S. MÜLLER contestent que la récusation puisse constituer un correctif adéquat lorsque le risque de partialité résulte déjà de l'organisation des compétences (op.cit., p. 275 s.).
L'importance donnée, dans l'arrêt De Cubber, à l'apparence même d'impartialité (par. 26) et le rappel qu'une interprétation restrictive, quant à cette garantie, de l'art. 6 par. 1 ne cadrerait pas avec l'objet et le but de cette disposition (par. 30 in fine) conduisent également à remettre en question la solution naguère préconisée par le Tribunal fédéral. Si l'on se place, en effet, sur le plan organique et fonctionnel, il apparaît douteux que la récusation facultative, même admise facilement ou sans motif, suffise à assurer la garantie d'un tribunal impartial. Un tel système comporterait le risque de se pervertir en une sorte de régime de libre choix du juge. L'organisation normale des compétences des tribunaux pourrait ainsi devenir illusoire et la garantie du juge naturel - qui comprend aussi le droit à la composition régulière du tribunal (ATF 108 Ia 53 consid. 3) - serait mise en péril (ATF 105 Ia 162 consid. 5c et 163 consid. 6a; cf. ci-dessus, consid. 3a in fine). D'autres motifs que celui de s'assurer un magistrat impartial conduiraient souvent le prévenu à demander la récusation du juge instructeur, notamment parce qu'il espérerait obtenir un juge présumé plus clément. Au demeurant, les limites seraient difficiles à tracer et il ne serait guère possible d'assurer une pratique cohérente. De nombreuses procédures de récusation prolongeraient la durée des procès et permettraient en outre souvent à la prescription absolue d'intervenir là où elle est de courte durée.
Il apparaît ainsi que, dans un système d'union personnelle du juge chargé de l'instruction et du juge du fond, seule la récusation obligatoire puisse constituer un correctif idoine et suffisant au regard de la garantie d'un tribunal impartial. | fr | Art. 58 BV und 6 Ziff. 1 EMRK; Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter; Personalunion von Untersuchungsrichter und erkennendem Strafrichter; Ablehnung des Richters. Die Garantie des unbefangenen Richters in der Rechtsprechung des Bundesgerichts (E. 3a) und in der Rechtsprechung der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention (E. 3b) (Zusammenfassung).
Das System der Personalunion von Untersuchungsrichter und erkennendem Strafrichter gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts (E. 3c; Zusammenfassung) und gemäss derjenigen der Organe der EMRK (E. 3e).
Die Art. 58 BV und 6 Ziff. 1 EMRK sind inskünftig so auszulegen, dass die untersuchungsrichterlichen und die strafrichterlichen Funktionen im gleichen Verfahren nicht vom gleichen Richter ausgeübt werden dürfen. Beurteilung der Unbefangenheit gemäss objektiven Kriterien, die geeignet sind, schon den blossen Anschein von Voreingenommenheit zu vermeiden (E. 5b und c; Änderung der Rechtsprechung).
Im System der Personalunion stellt einzig der obligatorische Ausstand eine zweckmässige und genügende Garantie für die Unbefangenheit des Sachrichters dar (E. 5e; Änderung der Rechtsprechung). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-290%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,871 | 112 Ia 290 | 112 Ia 290
Sachverhalt ab Seite 291
Saisi de plusieurs dénonciations successives concernant la même personne, le Juge Instructeur du district de Monthey a ouvert une enquête d'office et procédé aux mesures d'instruction qui lui paraissaient nécessaires: interrogatoire du prévenu, audition de témoins, expertise ... L'instruction close, il a renvoyé la cause devant le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de Monthey, au sein duquel il siège lui-même, de par la loi, en qualité de président.
En son audience du 12 novembre 1984, le Tribunal rejeta d'entrée de cause une exception portant sur sa compétence et fondée sur la présence, en qualité de président, du magistrat qui avait exercé les fonctions de juge d'instruction. Puis il condamna S., pour escroquerie et faux dans les titres, à une peine assortie du sursis.
Agissant directement par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH, S. a requis, avec succès, l'annulation du jugement du 12 novembre 1984. (Dans la même séance du 4 juin 1986, le Tribunal fédéral a aussi admis, pour des motifs semblables, deux autres recours analogues, dirigés également contre deux jugements valaisans rendus, l'un, le 6 mai 1985 par le Tribunal du IIe arrondissement pour le district de Sierre (arrêt non publié F.), et l'autre, le 5 septembre 1985 par le Juge Instructeur II du district de Viège (arrêt A., publié in EuGRZ 1986, p. 670)).
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant fait état d'une violation des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il soutient que le Tribunal d'arrondissement était présidé par un juge qui ne pouvait être "organiquement impartial", en raison de son activité antérieure dans la même affaire en tant que juge chargé de l'instruction et autorité de renvoi.
a) Lorsque, comme en l'espèce, l'interprétation et l'application du droit cantonal ne sont pas contestées, le Tribunal fédéral examine librement si l'application non arbitraire de ce droit est compatible avec la garantie d'un jugement indépendant et impartial, assurée par les art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH (ATF 110 Ia 107, ATF 108 Ia 50 consid. 2, ATF 105 Ia 174 consid. 2b et les références, 159/160 consid. 3).
b) Les faits reprochés au recourant relèvent de la "matière pénale", au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. Cour eur. D.H., arrêt Oeztürk du 21 février 1984, série A, vol. 73, par. 50 ss). Quant à la déclaration interprétative formulée par la Suisse au sujet de cet article (RO 1974, 2149; cf. ATF 108 Ia 313 ss), elle n'entre pas en ligne de compte dans le cas particulier. En matière pénale, elle a en effet pour seul but d'assurer l'application des art. 345 ch. 1 al. 2 et 369 CP qui permettent aux cantons, pour l'un, d'attribuer le jugement des contraventions à une autorité administrative (cf. ATF 111 Ia 268 consid. 2a) et, pour l'autre, de désigner les autorités compétentes pour le traitement des enfants et des adolescents (Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 4 mars 1974, FF 1974 I 1031s.).
3. En matière pénale, l'organisation judiciaire, la procédure et l'administration de la justice appartiennent en principe aux cantons (art. 64 bis al. 2 Cst.) et ne sont pas déterminées par des normes précises de la Constitution fédérale. Certaines exigences minimales découlent toutefois de l'art. 58 al. 1 Cst. et de l'art. 6 par. 1 CEDH, telle la prétention donnée au justiciable d'être jugé par un juge indépendant et impartial (ATF 105 Ia 159 consid. 3, ATF 104 Ia 273 consid. 3).
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui a exprimé ce principe en 1907 déjà (cf. ATF 33 I 143 ss; cf. aussi ATF 38 I 95), la garantie du juge naturel offerte par l'art. 58 al. 1 Cst. fait obstacle à ce que des circonstances extérieures au procès puissent influer sur le jugement d'une manière qui ne serait pas objective, en faveur ou au préjudice d'une partie: celui qui se trouve sous de telles influences ne peut être un "juste médiateur" (ATF 33 I 146 consid. 2) et ne doit donc pas pouvoir fonctionner comme juge (ATF 105 Ia 161 /162 consid. 5b). Outre par l'organisation formelle des compétences, insuffisante à elle seule (ATF 105 Ia 161 consid. 5b), cette garantie est assurée par les dispositions de droit cantonal sur la récusation. Mais, avant même ces dispositions cantonales, c'est le droit fédéral qui garantit à chacun que seuls des juges non prévenus statuent sur son litige, c'est-à-dire des magistrats qui offrent la certitude d'une appréciation indépendante et impartiale. La récusation d'un juge suspect de partialité peut donc être demandée directement sur la base de l'art. 58 al. 1 Cst. (ATF 108 Ia 53 consid. 3, ATF 92 I 275 consid. 4). Diverses circonstances, dont certaines seulement constituent des motifs légaux de récusation (ATF 105 Ia 162 consid. 6a), peuvent susciter le doute quant à l'impartialité d'un juge. Il n'est cependant guère possible de définir, d'une façon générale, une limite à partir de laquelle la suspicion devient légitime. De toute façon, l'inobjectivité étant un état intérieur, on ne saurait se montrer trop exigeant quant à la preuve de son existence (ATF 105 Ia 160 consid. 4b et 165, ATF 104 Ia 275 consid. 3a); tout indice qui n'apparaît pas d'emblée sans pertinence doit être pris en considération (arrêt non publié N. du 13 avril 1983, cité par JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, p. 276, n. 16). Si la simple affirmation de partialité ne suffit pas, mais doit reposer sur des faits objectifs (ATF 105 Ia 160 consid. 4a, ATF 92 I 276 consid. 5), il n'est pas non plus nécessaire que le juge soit effectivement prévenu: la suspicion est légitime même si elle ne se fonde que sur des apparences, pour autant que celles-ci résultent de circonstances examinées objectivement (ATF 105 Ia 178 consid. 5a, ATF 97 I 95 consid. 3, ATF 92 I 277 consid. 5). Au demeurant, il ne faut pas perdre de vue que la récusation a pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi et qu'il y a ainsi une certaine contradiction entre le droit à un juge impartial et le droit au juge originairement institué. Selon la jurisprudence, il y a lieu d'en tenir compte lors de l'application de l'art. 58 al. 1 Cst. (ATF 105 Ia 162 consid. 5c), en ce sens que la récusation doit demeurer l'exception (ATF 105 Ia 163 consid. 6a).
b) Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que la garantie du juge naturel ainsi offerte par l'art. 58 Cst. a une portée tout aussi étendue que celle assurée par l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 105 Ia 180 consid. 6, 166 consid. 7). S'agissant plus particulièrement de l'impératif d'impartialité, cette disposition de la convention prévoit que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) impartial (...), qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle".
Selon la Cour européenne des droits de l'homme, l'impartialité peut s'apprécier selon une démarche subjective, qui conduit à déterminer ce que tel juge pensait dans son for intérieur en telle circonstance, et une démarche objective, qui consiste à rechercher si ce juge offrait des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard (arrêt De Cubber du 26 octobre 1984, série A, vol. 86, par. 24; arrêt Piersack du 1er octobre 1982, série A, vol. 53, par. 30; pour une distinction analogue mais autrement définie, cf. STEFAN TRECHSEL, Gericht und Richter nach der EMRK, in Mélanges Peter Noll, Zurich 1984, p. 394 s.). La démarche dite objective implique la prise en compte de "considérations de caractère fonctionnel et organique". A ce propos, la Cour aime à citer l'adage anglais "justice must not only be done: it must also be seen to be done", qui la conduit à mettre l'accent sur l'importance que les apparences mêmes peuvent revêtir. Doit dès lors se récuser tout juge dont on peut légitimement craindre un manque d'impartialité; il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer au justiciable (arrêt De Cubber, par. 26; arrêt Piersack, par. 30; arrêt Sramek du 22 octobre 1984, série A, vol. 84, par. 42; arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, série A, vol. 11, par. 31; cf. aussi le rapport de la Commission européenne des droits de l'homme dans l'affaire Ben Yaacoub, du 7 mai 1985, par. 92 ss). Au demeurant, une interprétation restrictive de l'art. 6 par. 1 CEDH, notamment quant au principe fondamental de l'impartialité, ne cadrerait pas avec le but et l'objet de cette disposition, compte tenu de l'importance du droit à un procès équitable (arrêt De Cubber, par. 30; arrêt Delcourt, par. 25).
c) Le problème particulier de la compatibilité avec la garantie d'impartialité de systèmes qui autorisent des interventions successives d'un même magistrat à divers titres dans une même cause pénale a déjà été porté plus d'une fois devant le Tribunal fédéral. Il a notamment fait l'objet d'un examen approfondi dans un arrêt rendu le 18 octobre 1978, qui concernait le cumul, dans le canton de Berne, des fonctions de juge d'instruction et de président de tribunal d'arrondissement (ATF 104 Ia 271 ss). Ce système a été jugé admissible au regard des garanties offertes tant par l'art. 58 al. 1 Cst. que par l'art. 6 par. 1 CEDH. Procédant à l'appréciation des différentes attributions du juge bernois - chargé de conduire l'instruction, de formuler la requête de renvoi et de juger au fond -, le Tribunal fédéral est parvenu à la conclusion que l'exercice successif de ces compétences par un même magistrat ne mettait pas en cause son indépendance et son impartialité. Il a toutefois précisé que la récusation ne devrait pas être soumise à de trop hautes exigences lorsque certaines circonstances particulières d'une instruction pénale pouvaient créer un risque de prévention, attesté par des indices objectifs. Cette jurisprudence a été jugée applicable "a fortiori" dans une affaire où était mise en doute l'impartialité des juges composant la Chambre d'accusation du canton de Genève, au motif qu'ils étaient intervenus plusieurs fois, en cette qualité, dans le déroulement d'une même procédure (arrêt D. du 10 octobre 1979, partiellement publié in SJ 1980, p. 273 ss); elle a été confirmée dans deux arrêts F. c. Juge Instructeur II du district de Sion, rendus le 16 mai 1979 (consid. 3 et 4 publiés in ASDI 1981, p. 315 ss) et le 4 décembre 1980 (publié in RVJ 1981, p. 405 ss); elle a enfin été rappelée, incidemment, dans une affaire concernant le canton de Fribourg, mais où la question du cumul des fonctions n'avait pas à être examinée (arrêt non publié B. du 30 août 1985).
d) Cette position du Tribunal fédéral n'est toutefois pas unanimement partagée par la doctrine. Elle l'est par certains auteurs, qui réservent néanmoins, dans une plus ou moins large mesure, la possibilité d'obtenir la récusation (FRANÇOIS CLERC, Chronique helvétique trimestrielle, in RPS 101/1984 p. 94 s., 100/1983, p. 431 ss, 93/1977 p. 97; HANS SCHULTZ, Die strafrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1978, in RJB 115/1979 p. 561; HANS SCHULTZ, Zur Revision des bernischen Strafverfahrens, in RJB 107/1971 p. 339 s.). D'autres auteurs, en revanche, considèrent le système de l'union personnelle comme contraire à la constitution et à la convention (J.P. MÜLLER/S. MÜLLER, op.cit., p. 275 s.; D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des droits de l'homme, Genève 1977, p. 42 n. 118; G. PIQUEREZ, Traité de procédure pénale bernoise et jurassienne, No 216, p. 167 s.; Roland WINIGER, Das solothurnische Strafprozess- und Gerichtsorganisationsrecht im Lichte der EMRK, in Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, Soleure 1981, p. 440 ss; PETER NOLL, Strafprozessrecht - Vorlesungsskriptum, Zurich 1977, p. 16; PETER NOLL, Gewaltenteilung und Unabhängigkeit des Richters im Strafrecht, in Mélanges Germann, RPS 75/1959, p. 308 ss; MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, in RDS 94/1975 I, p. 500; voir aussi, à propos de la révision de la loi soleuroise sur l'organisation des tribunaux, ATF 104 Ia 275 consid. 3a et HUGO ODERMATT, Die Trennung der Personalunion Untersuchungsrichter/Amtsgerichtspräsident, in Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, p. 385 ss).
e) Selon J.A. FROWEIN et W. PEUKERT (EMRK-Kommentar, Kehl, Strasbourg, Arlington 1985, No 96 ad art. 6, n. 26), la jurisprudence du Tribunal fédéral, telle que publiée in ATF 104 Ia 271 ss, ne serait plus compatible avec celle de la Cour européenne des droits de l'homme, tout au moins depuis l'arrêt De Cubber précité, où la Cour a vu une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH dans la présence, au sein d'un tribunal correctionnel belge, d'un magistrat ayant rempli auparavant les fonctions de juge d'instruction dans la même affaire.
Après avoir tout d'abord observé que le juge d'instruction belge figure parmi les officiers de police judiciaire, qu'il est soumis à la surveillance du procureur général et qu'il peut, dans les cas de flagrant délit, faire directement et en personne les actes attribués au procureur du Roi, la Cour a relevé les pouvoirs très étendus qui appartiennent à ce magistrat en sa qualité de juge instructeur: décerner un mandat de comparution, de dépôt, d'amener ou d'arrêt; procéder à l'interrogatoire du prévenu, à l'audition de témoins, à des descentes sur les lieux, à des perquisitions et visites domiciliaires, etc. Au surplus, l'instruction, de type inquisitorial, a un caractère secret et non contradictoire. "On comprend dès lors", écrit la Cour, "qu'un inculpé puisse éprouver de l'inquiétude s'il retrouve, au sein du tribunal appelé à statuer sur le bien-fondé de l'accusation, le magistrat qui l'avait mis en détention préventive et l'avait souvent interrogé pendant l'instruction préparatoire, ses questions fussent-elles dictées par le souci de découvrir la vérité". Elle a encore relevé le rôle prépondérant que ce juge peut jouer, en raison de sa connaissance du dossier, au moment de la décision du tribunal dans lequel il siège, tribunal qui peut enfin avoir à connaître de la légalité des mesures accomplies par le juge d'instruction (arrêt De Cubber, par. 29). Le gouvernement belge faisait pourtant valoir que le juge d'instruction jouit d'une entière indépendance dans l'accomplissement de sa tâche, qu'il n'est pas lié par les réquisitions du parquet, qu'il n'a pas qualité de partie à l'action publique mais doit instruire tant à charge qu'à décharge, et, enfin, qu'il ne décide pas du renvoi en jugement. Tout en reconnaissant la force de ces arguments, la Cour ne les a toutefois pas jugés décisifs (arrêt De Cubber, par. 28, 29 in principio et 30 in fine). Mettant l'accent sur des critères organiques et fonctionnels, conformément à la "démarche objective" décrite ci-dessus (consid. 3b), elle a retenu l'importance du rôle assigné par la loi belge au juge d'instruction, des pouvoirs qui lui sont conférés et des conséquences qui en découlent, sous l'angle des apparences, quant à son impartialité comme juge du fond.
4. Dans le cas particulier, le recourant se réfère à cet arrêt De Cubber pour prétendre qu'il n'a pas eu droit à un juge impartial au sens des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il soutient que son juge, parce qu'il a déjà instruit sa cause, ne saurait également en connaître au fond sans encourir le reproche de prévention ou, tout au moins, d'apparence de prévention. En ce qu'elle prévoit l'union personnelle du juge d'instruction et du juge du fond, la législation valaisanne ne serait pas en accord avec la garantie d'impartialité, telle que définie par la Cour européenne; quant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. en particulier ATF 104 Ia 271), elle serait maintenant obsolète.
a) Le poids de cette argumentation ne saurait être ignoré, compte tenu des critiques formulées par la doctrine (cf. consid. 3d ci-dessus) et des récentes décisions rendues par les organes de la Convention européenne des droits de l'homme (arrêts précités Piersack et, surtout, De Cubber). La jurisprudence du Tribunal fédéral doit donc être soumise à un nouvel examen.
b) Il y a lieu de remarquer, préliminairement, que la Cour européenne n'a pas entendu condamner le principe même du cumul des fonctions, quelles que soient les modalités selon lesquelles ce système est organisé. Elle s'est attachée, comme l'avait fait la Commission (cf. rapport du 5 juillet 1983 publié en annexe à l'arrêt De Cubber, série A, vol. 86, par. 65), à déterminer si, au vu des circonstances propres de l'affaire, le tribunal qui avait condamné le requérant répondait aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH. De la même manière, la question de savoir si les critères retenus dans l'arrêt De Cubber permettent ou non de maintenir la jurisprudence définissant la portée de l'art. 58 Cst. ne doit pas être examinée abstraitement. Il convient, bien plutôt, de rechercher si le droit valaisan a assuré au recourant un juge satisfaisant aux exigences qui découlent de la garantie d'impartialité.
c) Au vu de la controverse suscitée par ces questions, il sied en outre de préciser qu'il serait vain de mettre en balance les avantages et les inconvénients présentés par le système de l'union personnelle, d'une part, et ceux qui sont inhérents à un système de séparation, d'autre part. Des arguments de cette nature relèvent de l'opportunité et sont étrangers à la question de savoir si tel système est compatible ou non avec les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH. De même, une comparaison des procédures pénales belge et valaisanne, qui présentent certes des analogies mais ne sont pas identiques, est superflue. Seule est décisive la référence aux critères posés dans l'arrêt De Cubber, dans la mesure où ils ne permettraient plus de maintenir la jurisprudence actuellement rendue en application de l'art. 58 Cst.
5. a) Dans le canton du Valais, la composition et la compétence des tribunaux sont déterminées par la loi (art. 63 al. 1 Cst.val.). Les ch. 2 à 4 de l'art. 12 CPP val. donnent au juge instructeur la compétence d'instruire et de juger, comme juge unique, les infractions qui y sont énumérées. En vertu du ch. 5 de la même disposition, il instruit les causes pénales dont le jugement relève du tribunal d'arrondissement. Ce tribunal est formé du juge instructeur du for de l'infraction, qui préside, et de deux autres juges instructeurs de l'arrondissement (art. 6 al. 2 de la loi d'organisation judiciaire du 13 mai 1960: OJ val.).
Le juge instructeur ouvre une instruction lorsqu'une infraction poursuivie d'office parvient à sa connaissance par une dénonciation ou de toute autre manière et lorsqu'une infraction qui ne se poursuit pas d'office lui est déférée par voie de plainte (art. 42 CPP val.). Sa décision sur l'ouverture de l'instruction doit être motivée (art. 46 ch. 2 et 3). Au cours de la procédure d'instruction, le juge instructeur accomplit d'office toutes les recherches et ordonne toutes les opérations propres à constater l'infraction et à en découvrir l'auteur (art. 51 ch. 1). Il rassemble les preuves, à charge et à décharge, en vue des débats (ch. 2). L'instruction est, en principe, secrète (art. 53), quand bien même les parties peuvent en tout temps requérir le juge de procéder à des opérations d'instruction (art. 54 ch. 1). Le secret de l'instruction connaît toutefois des exceptions lorsque la bonne marche de celle-ci ne s'y oppose pas. Ainsi en va-t-il de la consultation du dossier avant la fin de l'enquête (art. 56 et 58 ch. 2) et de la présence des parties à l'administration des preuves, encore que les parties ne peuvent poser des questions qu'avec l'assentiment du juge (art. 57). Lorsqu'il estime l'enquête suffisante, le juge instructeur fixe aux parties un délai pour requérir un complément d'instruction. Dès ce moment, les parties ont le droit de prendre connaissance du dossier complet. Le juge statue sur les réquisitions et, s'il y a lieu, complète l'instruction (art. 58). Il est aussi compétent pour interroger le prévenu (art. 61), pour décerner un mandat d'arrêt (art. 66) ou faire arrêter sans mandat l'individu pris en flagrant délit (art. 68), pour ordonner la détention provisoire (art. 72) et la mise au secret (art. 73), pour entendre des témoins (art. 88 ss), pour procéder à des inspections locales, à des visites domiciliaires, à des séquestres, à des perquisitions dans des papiers et à des expertises (art. 95 ss). Pour l'accomplissement de ces opérations, les agents de la police judiciaire lui sont subordonnés et il peut leur déléguer le pouvoir d'exécuter certaines mesures (art. 38 et 40). Le juge conduit l'instruction de manière indépendante; il n'appartient pas à la police judiciaire ni n'est soumis à la surveillance du ministère public (cf. art. 113 ch. 3).
Sitôt l'instruction terminée, le juge instructeur en prononce la clôture (art. 111). Lorsqu'il s'agit d'un délit poursuivi sur plainte ou d'une contravention de sa compétence, il rend une ordonnance appointant la cause à jugement (ordonnance de renvoi) s'il estime que l'instruction fournit les preuves suffisantes pour constater l'existence de l'infraction, ordonnance qui n'est pas susceptible de recours; si tel n'est pas le cas, il rend une ordonnance de non-lieu (art. 112 ch. 1). L'ordonnance de renvoi désigne le prévenu, énonce les faits retenus contre lui et leur qualification juridique, ainsi que les dispositions de la loi pénale qui paraissent applicables (art. 112 ch. 1 lettre a). Lorsqu'il s'agit d'un crime ou d'un délit poursuivi d'office, le juge instructeur rendra soit un arrêt de renvoi, soit un arrêt de non-lieu; dans la première hypothèse, il transmet le dossier au ministère public pour la rédaction de l'acte d'accusation; il cite ensuite les parties aux débats si la cause est de sa compétence ou procède conformément aux art. 116 ss si elle est de la compétence du tribunal d'arrondissement (art. 113 ch. 1). Il faut encore préciser que, dans les causes instruites et jugées par le juge instructeur, il n'y a pas de nouvelle administration de preuves aux débats (art. 121 ch. 2). Devant le tribunal, les parties peuvent faire administrer les preuves dans les limites fixées par l'art. 116 ch. 2.
b) Le recourant ne met pas en cause l'impartialité personnelle du juge instructeur, laquelle se présume (arrêt De Cubber, par. 25; arrêt Piersack, par. 30). Se réclamant de critères objectifs, tels que définis dans l'arrêt De Cubber, il soutient qu'un même magistrat ne pouvait, sans violation de la garantie d'impartialité, successivement instruire sa cause, ordonner son renvoi et le juger.
A elle seule, l'ouverture de l'instruction par le juge instructeur n'est guère de nature à faire douter de son impartialité. Il lui appartient certes d'apprécier s'il est en présence d'une infraction poursuivie d'office ou si une plainte répond aux conditions légales (art. 42 CPP val.), et il doit déterminer si les faits incriminés sont punissables et si les conditions légales de l'action publique sont remplies (art. 46 ch. 1 CPP val.). Mais, lorsque tel est le cas, il a l'obligation d'ouvrir l'instruction.
On ne saurait, en revanche, sous-estimer l'importance du fait que le juge dirige lui-même l'instruction et qu'il dispose à cet effet, comme on l'a vu, de prérogatives très étendues, allant notamment jusqu'à la faculté d'ordonner la détention provisoire et la mise au secret (cf. arrêt De Cubber, par. 29). Le Tribunal fédéral a déjà admis que, dans ces conditions, il n'est pas exclu que des tensions puissent survenir entre le juge instructeur et le prévenu et que ce dernier puisse, du point de vue objectif, en concevoir des doutes, même infondés, quant à l'impartialité du magistrat (ATF 104 Ia 274 consid. 3a). Si ce risque peut en particulier se réaliser lorsque l'inculpé n'a pas avoué ou lors d'enquêtes pénales de longue durée (ibid.), il ne peut pas non plus être exclu en cas de procédures moins importantes, les fonctions et pouvoirs du juge instructeur étant en soi de nature à susciter, selon les cas, de la défiance quant à sa capacité de connaître sans parti pris de la cause au fond. A cet égard, même une entière indépendance du juge vis-à-vis de la police judiciaire et du ministère public (cf. art. 113 ch. 3 al. 2 CPP val.), même son devoir d'instruire à charge comme à décharge (art. 51 ch. 2 CPP val.) - institutions qui visent à assurer au juge une position juridiquement impartiale (ATF 104 Ia 274 consid. 2a et les arrêts cités) - ne constituent pas des correctifs suffisants, tant il est vrai que le déroulement de la procédure, inquisitoire et largement secrète, échappe en grande partie au contrôle de l'inculpé (cf. arrêt De Cubber, par. 28 et 29).
Un autre élément d'appréciation important réside dans les compétences qui appartiennent au juge à l'issue de l'instruction. Selon les preuves rassemblées et l'appréciation qu'il porte sur celles-ci, il ordonne soit le non-lieu soit le renvoi pour jugement. L'ordonnance, ou l'arrêt, de renvoi constitue certes le dernier acte de la procédure d'instruction et, en l'établissant, le juge instructeur ne préjuge pas; juridiquement, il ne constate pas l'existence de l'infraction ni ne se prononce sur la culpabilité, et il garde en principe la liberté, à l'issue des débats, de condamner ou d'acquitter. Néanmoins, à la différence du magistrat bernois, il ne fait pas qu'une simple proposition au procureur de district (cf. ATF 104 Ia 275 /276 consid. 1b), mais il ordonne lui-même le renvoi. Cette distinction n'est pourtant pas déterminante (cf. arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b publié in ASDI 1981, p. 317). Ce qui est significatif, sous l'angle des apparences, c'est que le juge appointe la cause à jugement lorsqu'il "estime que l'instruction fournit des preuves suffisantes pour constater l'existence de l'infraction et pour renseigner sur son auteur" (art. 112 et 113 CPP val.). Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà constaté (arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b, loc.cit.), un tel système recèle le danger que ce magistrat soit, en tant que juge unique ou en tant que président du tribunal, influencé - ou tout au moins donne l'impression de l'être - par sa précédente activité de juge d'instruction. Le justiciable peut alors légitimement nourrir l'appréhension que le juge qui a ordonné son renvoi en jugement ne soit pas à l'abri de toute prévention à son égard (cf., dans ce sens, le rapport précité de la Commission européenne des droits de l'homme dans l'affaire Ben Yaacoub, par. 109; d'une autre opinion: la minorité de cette même Commission, par. 5 de son rapport; FRANÇOIS CLERC, op.cit., RPS 100/1983, p. 432; arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b, loc.cit.; arrêt précité D. du 10 octobre 1979, consid. 5c in SJ 1980, p. 277 ss). Pour le prévenu, il peut sans doute être difficile d'admettre que le juge qui a dirigé l'instruction et ordonné son renvoi puisse ne pas s'être forgé au moins une première idée sur le sort du procès et n'ait aucun parti pris. Cela est particulièrement vrai dans les causes instruites et jugées par le juge instructeur comme juge unique, puisqu'il n'y a pas de nouvelle administration de preuves aux débats (art. 121 ch. 2 CPP val.). Ce sentiment sera moins fort dans les causes de la compétence du tribunal, des preuves pouvant être administrées dans les limites posées par l'art. 116 al. 2 CPP val. Il ne disparaîtra toutefois pas. En revanche, l'appréhension du prévenu ne pourra qu'être renforcée par le risque que ce magistrat, dès lors qu'il a déjà une connaissance approfondie du dossier, joue un rôle prépondérant et exerce une influence déterminante au sein du tribunal d'arrondissement (cf. arrêt De Cubber, par. 29). A l'inverse, la situation du juge lui-même peut s'avérer délicate, notamment lorsque les déclarations du prévenu ou de témoins aux débats ne correspondent pas à celles faites à l'instruction, et cela qu'il s'agisse par exemple d'un aveu sur lequel le prévenu reviendrait (TRECHSEL, op.cit., p. 396) ou d'un témoin qui varierait dans ses déclarations. Il peut aussi advenir que le juge du fond soit amené à contrôler des preuves ou toute mesure ordonnée au cours de l'instruction (cf. art. 128 ss CPP val.): de toute évidence, "le prévenu peut estimer alarmante la perspective d'un concours actif (du juge d'instruction) à pareil contrôle" (arrêt De Cubber, par. 29).
Pour autant qu'elle soit donnée (art. 176 en rapport avec l'art. 12 CPP val.), la voie du recours ouverte contre le jugement, même s'il s'agit de l'appel, n'est pas déterminante. La Cour a en effet jugé que l'art. 6 par. 1 CEDH concerne d'abord les juridictions de première instance (arrêt De Cubber, par. 32), qu'il y va du renforcement de la protection des justiciables par l'instauration de plusieurs degrés de juridiction (ibid.) et que le vice - organique - affectant la composition d'un tribunal n'est pas corrigé si l'autorité de recours ne met pas le jugement à néant pour ce motif (ibid., par. 33).
c) Il découle de ce qui précède que la procédure pénale valaisanne est susceptible de ne pas offrir en toutes circonstances au prévenu un juge ou un tribunal présentant des apparences d'impartialité suffisantes au sens de l'interprétation donnée à l'art. 6 CEDH, sans pour autant que leur impartialité subjective puisse être mise en doute. Ce risque est inhérent en particulier à la position du juge instructeur au cours de l'instruction et aux pouvoirs étendus qui lui sont conférés, d'une part, et à sa qualité d'autorité de renvoi, d'autre part.
d) Comme beaucoup d'autres cantons, celui du Valais connaît l'institution de l'ordonnance pénale (art. 143 à 147 CPP val.), dite aussi ordonnance de condamnation ou mandat de répression (Strafbefehl, Strafmandat, decreto penale), soit ce type particulier de procédure de jugement qui permet au juge instructeur de statuer sur le fond de la cause au moment de la clôture de l'instruction, par une décision qui n'acquiert valeur de jugement qu'en l'absence d'opposition (cf. ATF 92 IV 161 ss; cf. HAUSER, Kurzlehrbuch, p. 245 ss; PIQUEREZ, op.cit., nos 793 ss, p. 600 ss). Bien que cette procédure, considérée isolément, ne satisfasse sans doute pas aux exigences des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH, il n'y a pas lieu de déduire des considérants qui précèdent que l'ordonnance pénale, dont la caractéristique est d'être conditionnelle, serait incompatible notamment avec la garantie d'un jugement impartial (cf. TRECHSEL, op.cit., p. 388 s.; WINIGER, op.cit., p. 442 s.; Cour eur. D.H., arrêt Deweer du 27 février 1980, série A, vol. 35, par. 49). Simplement, le Tribunal fédéral n'a pas à trancher ici cette question, qui ne se pose pas en l'espèce.
e) Dans son arrêt, plusieurs fois mentionné, du 18 octobre 1978, le Tribunal fédéral reconnaissait déjà que le cumul des fonctions de juge d'instruction et de juge du fond pouvait, dans certains cas, comporter un risque de prévention, ce qui l'amenait à recommander que la récusation ne soit alors pas soumise à de hautes exigences (ATF 104 Ia 275 consid. 3a). FRANÇOIS CLERC est d'avis que la récusation facultative, telle qu'elle est ordinairement régie par les codes cantonaux de procédure pénale, offre des garanties suffisantes (op.cit., RPS 101/1984, p. 95). HANS SCHULTZ va plus loin, qui propose d'admettre, dans ce cas, la récusation du juge sans indication de motifs (op.cit., RJB 115/1979, p. 561 et RJB 107/1971, p. 340). En revanche, J.P. MÜLLER/S. MÜLLER contestent que la récusation puisse constituer un correctif adéquat lorsque le risque de partialité résulte déjà de l'organisation des compétences (op.cit., p. 275 s.).
L'importance donnée, dans l'arrêt De Cubber, à l'apparence même d'impartialité (par. 26) et le rappel qu'une interprétation restrictive, quant à cette garantie, de l'art. 6 par. 1 ne cadrerait pas avec l'objet et le but de cette disposition (par. 30 in fine) conduisent également à remettre en question la solution naguère préconisée par le Tribunal fédéral. Si l'on se place, en effet, sur le plan organique et fonctionnel, il apparaît douteux que la récusation facultative, même admise facilement ou sans motif, suffise à assurer la garantie d'un tribunal impartial. Un tel système comporterait le risque de se pervertir en une sorte de régime de libre choix du juge. L'organisation normale des compétences des tribunaux pourrait ainsi devenir illusoire et la garantie du juge naturel - qui comprend aussi le droit à la composition régulière du tribunal (ATF 108 Ia 53 consid. 3) - serait mise en péril (ATF 105 Ia 162 consid. 5c et 163 consid. 6a; cf. ci-dessus, consid. 3a in fine). D'autres motifs que celui de s'assurer un magistrat impartial conduiraient souvent le prévenu à demander la récusation du juge instructeur, notamment parce qu'il espérerait obtenir un juge présumé plus clément. Au demeurant, les limites seraient difficiles à tracer et il ne serait guère possible d'assurer une pratique cohérente. De nombreuses procédures de récusation prolongeraient la durée des procès et permettraient en outre souvent à la prescription absolue d'intervenir là où elle est de courte durée.
Il apparaît ainsi que, dans un système d'union personnelle du juge chargé de l'instruction et du juge du fond, seule la récusation obligatoire puisse constituer un correctif idoine et suffisant au regard de la garantie d'un tribunal impartial. | fr | Art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH; droit à une juridiction indépendante et impartiale; union personnelle du juge d'instruction et du juge du fond; récusation. La garantie du juge impartial dans la jurisprudence du Tribunal fédéral (consid. 3a) et dans celle des organes de la Convention européenne des droits de l'homme (consid. 3b) (rappel).
Le système de l'union personnelle du juge d'instruction et du juge du fond dans l'une (consid. 3c; rappel) et l'autre (consid. 3e) jurisprudences.
Les art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH doivent désormais être interprétés dans ce sens que les fonctions de juge d'instruction et de juge du fond ne peuvent pas être exercées successivement par un même magistrat dans une même affaire. Appréciation de l'impartialité selon une démarche objective qui prend en compte l'apparence même de prévention (consid. 5b et c; changement de la jurisprudence).
Dans un système d'union personnelle, seule la récusation obligatoire peut constituer un correctif idoine et suffisant au regard de la garantie d'un juge impartial (consid. 5e; changement de la jurisprudence). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-290%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 291
Saisi de plusieurs dénonciations successives concernant la même personne, le Juge Instructeur du district de Monthey a ouvert une enquête d'office et procédé aux mesures d'instruction qui lui paraissaient nécessaires: interrogatoire du prévenu, audition de témoins, expertise ... L'instruction close, il a renvoyé la cause devant le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de Monthey, au sein duquel il siège lui-même, de par la loi, en qualité de président.
En son audience du 12 novembre 1984, le Tribunal rejeta d'entrée de cause une exception portant sur sa compétence et fondée sur la présence, en qualité de président, du magistrat qui avait exercé les fonctions de juge d'instruction. Puis il condamna S., pour escroquerie et faux dans les titres, à une peine assortie du sursis.
Agissant directement par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH, S. a requis, avec succès, l'annulation du jugement du 12 novembre 1984. (Dans la même séance du 4 juin 1986, le Tribunal fédéral a aussi admis, pour des motifs semblables, deux autres recours analogues, dirigés également contre deux jugements valaisans rendus, l'un, le 6 mai 1985 par le Tribunal du IIe arrondissement pour le district de Sierre (arrêt non publié F.), et l'autre, le 5 septembre 1985 par le Juge Instructeur II du district de Viège (arrêt A., publié in EuGRZ 1986, p. 670)).
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant fait état d'une violation des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il soutient que le Tribunal d'arrondissement était présidé par un juge qui ne pouvait être "organiquement impartial", en raison de son activité antérieure dans la même affaire en tant que juge chargé de l'instruction et autorité de renvoi.
a) Lorsque, comme en l'espèce, l'interprétation et l'application du droit cantonal ne sont pas contestées, le Tribunal fédéral examine librement si l'application non arbitraire de ce droit est compatible avec la garantie d'un jugement indépendant et impartial, assurée par les art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH (ATF 110 Ia 107, ATF 108 Ia 50 consid. 2, ATF 105 Ia 174 consid. 2b et les références, 159/160 consid. 3).
b) Les faits reprochés au recourant relèvent de la "matière pénale", au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. Cour eur. D.H., arrêt Oeztürk du 21 février 1984, série A, vol. 73, par. 50 ss). Quant à la déclaration interprétative formulée par la Suisse au sujet de cet article (RO 1974, 2149; cf. ATF 108 Ia 313 ss), elle n'entre pas en ligne de compte dans le cas particulier. En matière pénale, elle a en effet pour seul but d'assurer l'application des art. 345 ch. 1 al. 2 et 369 CP qui permettent aux cantons, pour l'un, d'attribuer le jugement des contraventions à une autorité administrative (cf. ATF 111 Ia 268 consid. 2a) et, pour l'autre, de désigner les autorités compétentes pour le traitement des enfants et des adolescents (Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 4 mars 1974, FF 1974 I 1031s.).
3. En matière pénale, l'organisation judiciaire, la procédure et l'administration de la justice appartiennent en principe aux cantons (art. 64 bis al. 2 Cst.) et ne sont pas déterminées par des normes précises de la Constitution fédérale. Certaines exigences minimales découlent toutefois de l'art. 58 al. 1 Cst. et de l'art. 6 par. 1 CEDH, telle la prétention donnée au justiciable d'être jugé par un juge indépendant et impartial (ATF 105 Ia 159 consid. 3, ATF 104 Ia 273 consid. 3).
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui a exprimé ce principe en 1907 déjà (cf. ATF 33 I 143 ss; cf. aussi ATF 38 I 95), la garantie du juge naturel offerte par l'art. 58 al. 1 Cst. fait obstacle à ce que des circonstances extérieures au procès puissent influer sur le jugement d'une manière qui ne serait pas objective, en faveur ou au préjudice d'une partie: celui qui se trouve sous de telles influences ne peut être un "juste médiateur" (ATF 33 I 146 consid. 2) et ne doit donc pas pouvoir fonctionner comme juge (ATF 105 Ia 161 /162 consid. 5b). Outre par l'organisation formelle des compétences, insuffisante à elle seule (ATF 105 Ia 161 consid. 5b), cette garantie est assurée par les dispositions de droit cantonal sur la récusation. Mais, avant même ces dispositions cantonales, c'est le droit fédéral qui garantit à chacun que seuls des juges non prévenus statuent sur son litige, c'est-à-dire des magistrats qui offrent la certitude d'une appréciation indépendante et impartiale. La récusation d'un juge suspect de partialité peut donc être demandée directement sur la base de l'art. 58 al. 1 Cst. (ATF 108 Ia 53 consid. 3, ATF 92 I 275 consid. 4). Diverses circonstances, dont certaines seulement constituent des motifs légaux de récusation (ATF 105 Ia 162 consid. 6a), peuvent susciter le doute quant à l'impartialité d'un juge. Il n'est cependant guère possible de définir, d'une façon générale, une limite à partir de laquelle la suspicion devient légitime. De toute façon, l'inobjectivité étant un état intérieur, on ne saurait se montrer trop exigeant quant à la preuve de son existence (ATF 105 Ia 160 consid. 4b et 165, ATF 104 Ia 275 consid. 3a); tout indice qui n'apparaît pas d'emblée sans pertinence doit être pris en considération (arrêt non publié N. du 13 avril 1983, cité par JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, p. 276, n. 16). Si la simple affirmation de partialité ne suffit pas, mais doit reposer sur des faits objectifs (ATF 105 Ia 160 consid. 4a, ATF 92 I 276 consid. 5), il n'est pas non plus nécessaire que le juge soit effectivement prévenu: la suspicion est légitime même si elle ne se fonde que sur des apparences, pour autant que celles-ci résultent de circonstances examinées objectivement (ATF 105 Ia 178 consid. 5a, ATF 97 I 95 consid. 3, ATF 92 I 277 consid. 5). Au demeurant, il ne faut pas perdre de vue que la récusation a pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi et qu'il y a ainsi une certaine contradiction entre le droit à un juge impartial et le droit au juge originairement institué. Selon la jurisprudence, il y a lieu d'en tenir compte lors de l'application de l'art. 58 al. 1 Cst. (ATF 105 Ia 162 consid. 5c), en ce sens que la récusation doit demeurer l'exception (ATF 105 Ia 163 consid. 6a).
b) Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que la garantie du juge naturel ainsi offerte par l'art. 58 Cst. a une portée tout aussi étendue que celle assurée par l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 105 Ia 180 consid. 6, 166 consid. 7). S'agissant plus particulièrement de l'impératif d'impartialité, cette disposition de la convention prévoit que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) impartial (...), qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle".
Selon la Cour européenne des droits de l'homme, l'impartialité peut s'apprécier selon une démarche subjective, qui conduit à déterminer ce que tel juge pensait dans son for intérieur en telle circonstance, et une démarche objective, qui consiste à rechercher si ce juge offrait des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime à cet égard (arrêt De Cubber du 26 octobre 1984, série A, vol. 86, par. 24; arrêt Piersack du 1er octobre 1982, série A, vol. 53, par. 30; pour une distinction analogue mais autrement définie, cf. STEFAN TRECHSEL, Gericht und Richter nach der EMRK, in Mélanges Peter Noll, Zurich 1984, p. 394 s.). La démarche dite objective implique la prise en compte de "considérations de caractère fonctionnel et organique". A ce propos, la Cour aime à citer l'adage anglais "justice must not only be done: it must also be seen to be done", qui la conduit à mettre l'accent sur l'importance que les apparences mêmes peuvent revêtir. Doit dès lors se récuser tout juge dont on peut légitimement craindre un manque d'impartialité; il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer au justiciable (arrêt De Cubber, par. 26; arrêt Piersack, par. 30; arrêt Sramek du 22 octobre 1984, série A, vol. 84, par. 42; arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, série A, vol. 11, par. 31; cf. aussi le rapport de la Commission européenne des droits de l'homme dans l'affaire Ben Yaacoub, du 7 mai 1985, par. 92 ss). Au demeurant, une interprétation restrictive de l'art. 6 par. 1 CEDH, notamment quant au principe fondamental de l'impartialité, ne cadrerait pas avec le but et l'objet de cette disposition, compte tenu de l'importance du droit à un procès équitable (arrêt De Cubber, par. 30; arrêt Delcourt, par. 25).
c) Le problème particulier de la compatibilité avec la garantie d'impartialité de systèmes qui autorisent des interventions successives d'un même magistrat à divers titres dans une même cause pénale a déjà été porté plus d'une fois devant le Tribunal fédéral. Il a notamment fait l'objet d'un examen approfondi dans un arrêt rendu le 18 octobre 1978, qui concernait le cumul, dans le canton de Berne, des fonctions de juge d'instruction et de président de tribunal d'arrondissement (ATF 104 Ia 271 ss). Ce système a été jugé admissible au regard des garanties offertes tant par l'art. 58 al. 1 Cst. que par l'art. 6 par. 1 CEDH. Procédant à l'appréciation des différentes attributions du juge bernois - chargé de conduire l'instruction, de formuler la requête de renvoi et de juger au fond -, le Tribunal fédéral est parvenu à la conclusion que l'exercice successif de ces compétences par un même magistrat ne mettait pas en cause son indépendance et son impartialité. Il a toutefois précisé que la récusation ne devrait pas être soumise à de trop hautes exigences lorsque certaines circonstances particulières d'une instruction pénale pouvaient créer un risque de prévention, attesté par des indices objectifs. Cette jurisprudence a été jugée applicable "a fortiori" dans une affaire où était mise en doute l'impartialité des juges composant la Chambre d'accusation du canton de Genève, au motif qu'ils étaient intervenus plusieurs fois, en cette qualité, dans le déroulement d'une même procédure (arrêt D. du 10 octobre 1979, partiellement publié in SJ 1980, p. 273 ss); elle a été confirmée dans deux arrêts F. c. Juge Instructeur II du district de Sion, rendus le 16 mai 1979 (consid. 3 et 4 publiés in ASDI 1981, p. 315 ss) et le 4 décembre 1980 (publié in RVJ 1981, p. 405 ss); elle a enfin été rappelée, incidemment, dans une affaire concernant le canton de Fribourg, mais où la question du cumul des fonctions n'avait pas à être examinée (arrêt non publié B. du 30 août 1985).
d) Cette position du Tribunal fédéral n'est toutefois pas unanimement partagée par la doctrine. Elle l'est par certains auteurs, qui réservent néanmoins, dans une plus ou moins large mesure, la possibilité d'obtenir la récusation (FRANÇOIS CLERC, Chronique helvétique trimestrielle, in RPS 101/1984 p. 94 s., 100/1983, p. 431 ss, 93/1977 p. 97; HANS SCHULTZ, Die strafrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1978, in RJB 115/1979 p. 561; HANS SCHULTZ, Zur Revision des bernischen Strafverfahrens, in RJB 107/1971 p. 339 s.). D'autres auteurs, en revanche, considèrent le système de l'union personnelle comme contraire à la constitution et à la convention (J.P. MÜLLER/S. MÜLLER, op.cit., p. 275 s.; D. PONCET, La protection de l'accusé par la Convention européenne des droits de l'homme, Genève 1977, p. 42 n. 118; G. PIQUEREZ, Traité de procédure pénale bernoise et jurassienne, No 216, p. 167 s.; Roland WINIGER, Das solothurnische Strafprozess- und Gerichtsorganisationsrecht im Lichte der EMRK, in Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, Soleure 1981, p. 440 ss; PETER NOLL, Strafprozessrecht - Vorlesungsskriptum, Zurich 1977, p. 16; PETER NOLL, Gewaltenteilung und Unabhängigkeit des Richters im Strafrecht, in Mélanges Germann, RPS 75/1959, p. 308 ss; MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, in RDS 94/1975 I, p. 500; voir aussi, à propos de la révision de la loi soleuroise sur l'organisation des tribunaux, ATF 104 Ia 275 consid. 3a et HUGO ODERMATT, Die Trennung der Personalunion Untersuchungsrichter/Amtsgerichtspräsident, in Festschrift 500 Jahre Solothurn im Bund, p. 385 ss).
e) Selon J.A. FROWEIN et W. PEUKERT (EMRK-Kommentar, Kehl, Strasbourg, Arlington 1985, No 96 ad art. 6, n. 26), la jurisprudence du Tribunal fédéral, telle que publiée in ATF 104 Ia 271 ss, ne serait plus compatible avec celle de la Cour européenne des droits de l'homme, tout au moins depuis l'arrêt De Cubber précité, où la Cour a vu une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH dans la présence, au sein d'un tribunal correctionnel belge, d'un magistrat ayant rempli auparavant les fonctions de juge d'instruction dans la même affaire.
Après avoir tout d'abord observé que le juge d'instruction belge figure parmi les officiers de police judiciaire, qu'il est soumis à la surveillance du procureur général et qu'il peut, dans les cas de flagrant délit, faire directement et en personne les actes attribués au procureur du Roi, la Cour a relevé les pouvoirs très étendus qui appartiennent à ce magistrat en sa qualité de juge instructeur: décerner un mandat de comparution, de dépôt, d'amener ou d'arrêt; procéder à l'interrogatoire du prévenu, à l'audition de témoins, à des descentes sur les lieux, à des perquisitions et visites domiciliaires, etc. Au surplus, l'instruction, de type inquisitorial, a un caractère secret et non contradictoire. "On comprend dès lors", écrit la Cour, "qu'un inculpé puisse éprouver de l'inquiétude s'il retrouve, au sein du tribunal appelé à statuer sur le bien-fondé de l'accusation, le magistrat qui l'avait mis en détention préventive et l'avait souvent interrogé pendant l'instruction préparatoire, ses questions fussent-elles dictées par le souci de découvrir la vérité". Elle a encore relevé le rôle prépondérant que ce juge peut jouer, en raison de sa connaissance du dossier, au moment de la décision du tribunal dans lequel il siège, tribunal qui peut enfin avoir à connaître de la légalité des mesures accomplies par le juge d'instruction (arrêt De Cubber, par. 29). Le gouvernement belge faisait pourtant valoir que le juge d'instruction jouit d'une entière indépendance dans l'accomplissement de sa tâche, qu'il n'est pas lié par les réquisitions du parquet, qu'il n'a pas qualité de partie à l'action publique mais doit instruire tant à charge qu'à décharge, et, enfin, qu'il ne décide pas du renvoi en jugement. Tout en reconnaissant la force de ces arguments, la Cour ne les a toutefois pas jugés décisifs (arrêt De Cubber, par. 28, 29 in principio et 30 in fine). Mettant l'accent sur des critères organiques et fonctionnels, conformément à la "démarche objective" décrite ci-dessus (consid. 3b), elle a retenu l'importance du rôle assigné par la loi belge au juge d'instruction, des pouvoirs qui lui sont conférés et des conséquences qui en découlent, sous l'angle des apparences, quant à son impartialité comme juge du fond.
4. Dans le cas particulier, le recourant se réfère à cet arrêt De Cubber pour prétendre qu'il n'a pas eu droit à un juge impartial au sens des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il soutient que son juge, parce qu'il a déjà instruit sa cause, ne saurait également en connaître au fond sans encourir le reproche de prévention ou, tout au moins, d'apparence de prévention. En ce qu'elle prévoit l'union personnelle du juge d'instruction et du juge du fond, la législation valaisanne ne serait pas en accord avec la garantie d'impartialité, telle que définie par la Cour européenne; quant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. en particulier ATF 104 Ia 271), elle serait maintenant obsolète.
a) Le poids de cette argumentation ne saurait être ignoré, compte tenu des critiques formulées par la doctrine (cf. consid. 3d ci-dessus) et des récentes décisions rendues par les organes de la Convention européenne des droits de l'homme (arrêts précités Piersack et, surtout, De Cubber). La jurisprudence du Tribunal fédéral doit donc être soumise à un nouvel examen.
b) Il y a lieu de remarquer, préliminairement, que la Cour européenne n'a pas entendu condamner le principe même du cumul des fonctions, quelles que soient les modalités selon lesquelles ce système est organisé. Elle s'est attachée, comme l'avait fait la Commission (cf. rapport du 5 juillet 1983 publié en annexe à l'arrêt De Cubber, série A, vol. 86, par. 65), à déterminer si, au vu des circonstances propres de l'affaire, le tribunal qui avait condamné le requérant répondait aux exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH. De la même manière, la question de savoir si les critères retenus dans l'arrêt De Cubber permettent ou non de maintenir la jurisprudence définissant la portée de l'art. 58 Cst. ne doit pas être examinée abstraitement. Il convient, bien plutôt, de rechercher si le droit valaisan a assuré au recourant un juge satisfaisant aux exigences qui découlent de la garantie d'impartialité.
c) Au vu de la controverse suscitée par ces questions, il sied en outre de préciser qu'il serait vain de mettre en balance les avantages et les inconvénients présentés par le système de l'union personnelle, d'une part, et ceux qui sont inhérents à un système de séparation, d'autre part. Des arguments de cette nature relèvent de l'opportunité et sont étrangers à la question de savoir si tel système est compatible ou non avec les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH. De même, une comparaison des procédures pénales belge et valaisanne, qui présentent certes des analogies mais ne sont pas identiques, est superflue. Seule est décisive la référence aux critères posés dans l'arrêt De Cubber, dans la mesure où ils ne permettraient plus de maintenir la jurisprudence actuellement rendue en application de l'art. 58 Cst.
5. a) Dans le canton du Valais, la composition et la compétence des tribunaux sont déterminées par la loi (art. 63 al. 1 Cst.val.). Les ch. 2 à 4 de l'art. 12 CPP val. donnent au juge instructeur la compétence d'instruire et de juger, comme juge unique, les infractions qui y sont énumérées. En vertu du ch. 5 de la même disposition, il instruit les causes pénales dont le jugement relève du tribunal d'arrondissement. Ce tribunal est formé du juge instructeur du for de l'infraction, qui préside, et de deux autres juges instructeurs de l'arrondissement (art. 6 al. 2 de la loi d'organisation judiciaire du 13 mai 1960: OJ val.).
Le juge instructeur ouvre une instruction lorsqu'une infraction poursuivie d'office parvient à sa connaissance par une dénonciation ou de toute autre manière et lorsqu'une infraction qui ne se poursuit pas d'office lui est déférée par voie de plainte (art. 42 CPP val.). Sa décision sur l'ouverture de l'instruction doit être motivée (art. 46 ch. 2 et 3). Au cours de la procédure d'instruction, le juge instructeur accomplit d'office toutes les recherches et ordonne toutes les opérations propres à constater l'infraction et à en découvrir l'auteur (art. 51 ch. 1). Il rassemble les preuves, à charge et à décharge, en vue des débats (ch. 2). L'instruction est, en principe, secrète (art. 53), quand bien même les parties peuvent en tout temps requérir le juge de procéder à des opérations d'instruction (art. 54 ch. 1). Le secret de l'instruction connaît toutefois des exceptions lorsque la bonne marche de celle-ci ne s'y oppose pas. Ainsi en va-t-il de la consultation du dossier avant la fin de l'enquête (art. 56 et 58 ch. 2) et de la présence des parties à l'administration des preuves, encore que les parties ne peuvent poser des questions qu'avec l'assentiment du juge (art. 57). Lorsqu'il estime l'enquête suffisante, le juge instructeur fixe aux parties un délai pour requérir un complément d'instruction. Dès ce moment, les parties ont le droit de prendre connaissance du dossier complet. Le juge statue sur les réquisitions et, s'il y a lieu, complète l'instruction (art. 58). Il est aussi compétent pour interroger le prévenu (art. 61), pour décerner un mandat d'arrêt (art. 66) ou faire arrêter sans mandat l'individu pris en flagrant délit (art. 68), pour ordonner la détention provisoire (art. 72) et la mise au secret (art. 73), pour entendre des témoins (art. 88 ss), pour procéder à des inspections locales, à des visites domiciliaires, à des séquestres, à des perquisitions dans des papiers et à des expertises (art. 95 ss). Pour l'accomplissement de ces opérations, les agents de la police judiciaire lui sont subordonnés et il peut leur déléguer le pouvoir d'exécuter certaines mesures (art. 38 et 40). Le juge conduit l'instruction de manière indépendante; il n'appartient pas à la police judiciaire ni n'est soumis à la surveillance du ministère public (cf. art. 113 ch. 3).
Sitôt l'instruction terminée, le juge instructeur en prononce la clôture (art. 111). Lorsqu'il s'agit d'un délit poursuivi sur plainte ou d'une contravention de sa compétence, il rend une ordonnance appointant la cause à jugement (ordonnance de renvoi) s'il estime que l'instruction fournit les preuves suffisantes pour constater l'existence de l'infraction, ordonnance qui n'est pas susceptible de recours; si tel n'est pas le cas, il rend une ordonnance de non-lieu (art. 112 ch. 1). L'ordonnance de renvoi désigne le prévenu, énonce les faits retenus contre lui et leur qualification juridique, ainsi que les dispositions de la loi pénale qui paraissent applicables (art. 112 ch. 1 lettre a). Lorsqu'il s'agit d'un crime ou d'un délit poursuivi d'office, le juge instructeur rendra soit un arrêt de renvoi, soit un arrêt de non-lieu; dans la première hypothèse, il transmet le dossier au ministère public pour la rédaction de l'acte d'accusation; il cite ensuite les parties aux débats si la cause est de sa compétence ou procède conformément aux art. 116 ss si elle est de la compétence du tribunal d'arrondissement (art. 113 ch. 1). Il faut encore préciser que, dans les causes instruites et jugées par le juge instructeur, il n'y a pas de nouvelle administration de preuves aux débats (art. 121 ch. 2). Devant le tribunal, les parties peuvent faire administrer les preuves dans les limites fixées par l'art. 116 ch. 2.
b) Le recourant ne met pas en cause l'impartialité personnelle du juge instructeur, laquelle se présume (arrêt De Cubber, par. 25; arrêt Piersack, par. 30). Se réclamant de critères objectifs, tels que définis dans l'arrêt De Cubber, il soutient qu'un même magistrat ne pouvait, sans violation de la garantie d'impartialité, successivement instruire sa cause, ordonner son renvoi et le juger.
A elle seule, l'ouverture de l'instruction par le juge instructeur n'est guère de nature à faire douter de son impartialité. Il lui appartient certes d'apprécier s'il est en présence d'une infraction poursuivie d'office ou si une plainte répond aux conditions légales (art. 42 CPP val.), et il doit déterminer si les faits incriminés sont punissables et si les conditions légales de l'action publique sont remplies (art. 46 ch. 1 CPP val.). Mais, lorsque tel est le cas, il a l'obligation d'ouvrir l'instruction.
On ne saurait, en revanche, sous-estimer l'importance du fait que le juge dirige lui-même l'instruction et qu'il dispose à cet effet, comme on l'a vu, de prérogatives très étendues, allant notamment jusqu'à la faculté d'ordonner la détention provisoire et la mise au secret (cf. arrêt De Cubber, par. 29). Le Tribunal fédéral a déjà admis que, dans ces conditions, il n'est pas exclu que des tensions puissent survenir entre le juge instructeur et le prévenu et que ce dernier puisse, du point de vue objectif, en concevoir des doutes, même infondés, quant à l'impartialité du magistrat (ATF 104 Ia 274 consid. 3a). Si ce risque peut en particulier se réaliser lorsque l'inculpé n'a pas avoué ou lors d'enquêtes pénales de longue durée (ibid.), il ne peut pas non plus être exclu en cas de procédures moins importantes, les fonctions et pouvoirs du juge instructeur étant en soi de nature à susciter, selon les cas, de la défiance quant à sa capacité de connaître sans parti pris de la cause au fond. A cet égard, même une entière indépendance du juge vis-à-vis de la police judiciaire et du ministère public (cf. art. 113 ch. 3 al. 2 CPP val.), même son devoir d'instruire à charge comme à décharge (art. 51 ch. 2 CPP val.) - institutions qui visent à assurer au juge une position juridiquement impartiale (ATF 104 Ia 274 consid. 2a et les arrêts cités) - ne constituent pas des correctifs suffisants, tant il est vrai que le déroulement de la procédure, inquisitoire et largement secrète, échappe en grande partie au contrôle de l'inculpé (cf. arrêt De Cubber, par. 28 et 29).
Un autre élément d'appréciation important réside dans les compétences qui appartiennent au juge à l'issue de l'instruction. Selon les preuves rassemblées et l'appréciation qu'il porte sur celles-ci, il ordonne soit le non-lieu soit le renvoi pour jugement. L'ordonnance, ou l'arrêt, de renvoi constitue certes le dernier acte de la procédure d'instruction et, en l'établissant, le juge instructeur ne préjuge pas; juridiquement, il ne constate pas l'existence de l'infraction ni ne se prononce sur la culpabilité, et il garde en principe la liberté, à l'issue des débats, de condamner ou d'acquitter. Néanmoins, à la différence du magistrat bernois, il ne fait pas qu'une simple proposition au procureur de district (cf. ATF 104 Ia 275 /276 consid. 1b), mais il ordonne lui-même le renvoi. Cette distinction n'est pourtant pas déterminante (cf. arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b publié in ASDI 1981, p. 317). Ce qui est significatif, sous l'angle des apparences, c'est que le juge appointe la cause à jugement lorsqu'il "estime que l'instruction fournit des preuves suffisantes pour constater l'existence de l'infraction et pour renseigner sur son auteur" (art. 112 et 113 CPP val.). Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà constaté (arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b, loc.cit.), un tel système recèle le danger que ce magistrat soit, en tant que juge unique ou en tant que président du tribunal, influencé - ou tout au moins donne l'impression de l'être - par sa précédente activité de juge d'instruction. Le justiciable peut alors légitimement nourrir l'appréhension que le juge qui a ordonné son renvoi en jugement ne soit pas à l'abri de toute prévention à son égard (cf., dans ce sens, le rapport précité de la Commission européenne des droits de l'homme dans l'affaire Ben Yaacoub, par. 109; d'une autre opinion: la minorité de cette même Commission, par. 5 de son rapport; FRANÇOIS CLERC, op.cit., RPS 100/1983, p. 432; arrêt précité F. du 16 mai 1979, consid. 4b, loc.cit.; arrêt précité D. du 10 octobre 1979, consid. 5c in SJ 1980, p. 277 ss). Pour le prévenu, il peut sans doute être difficile d'admettre que le juge qui a dirigé l'instruction et ordonné son renvoi puisse ne pas s'être forgé au moins une première idée sur le sort du procès et n'ait aucun parti pris. Cela est particulièrement vrai dans les causes instruites et jugées par le juge instructeur comme juge unique, puisqu'il n'y a pas de nouvelle administration de preuves aux débats (art. 121 ch. 2 CPP val.). Ce sentiment sera moins fort dans les causes de la compétence du tribunal, des preuves pouvant être administrées dans les limites posées par l'art. 116 al. 2 CPP val. Il ne disparaîtra toutefois pas. En revanche, l'appréhension du prévenu ne pourra qu'être renforcée par le risque que ce magistrat, dès lors qu'il a déjà une connaissance approfondie du dossier, joue un rôle prépondérant et exerce une influence déterminante au sein du tribunal d'arrondissement (cf. arrêt De Cubber, par. 29). A l'inverse, la situation du juge lui-même peut s'avérer délicate, notamment lorsque les déclarations du prévenu ou de témoins aux débats ne correspondent pas à celles faites à l'instruction, et cela qu'il s'agisse par exemple d'un aveu sur lequel le prévenu reviendrait (TRECHSEL, op.cit., p. 396) ou d'un témoin qui varierait dans ses déclarations. Il peut aussi advenir que le juge du fond soit amené à contrôler des preuves ou toute mesure ordonnée au cours de l'instruction (cf. art. 128 ss CPP val.): de toute évidence, "le prévenu peut estimer alarmante la perspective d'un concours actif (du juge d'instruction) à pareil contrôle" (arrêt De Cubber, par. 29).
Pour autant qu'elle soit donnée (art. 176 en rapport avec l'art. 12 CPP val.), la voie du recours ouverte contre le jugement, même s'il s'agit de l'appel, n'est pas déterminante. La Cour a en effet jugé que l'art. 6 par. 1 CEDH concerne d'abord les juridictions de première instance (arrêt De Cubber, par. 32), qu'il y va du renforcement de la protection des justiciables par l'instauration de plusieurs degrés de juridiction (ibid.) et que le vice - organique - affectant la composition d'un tribunal n'est pas corrigé si l'autorité de recours ne met pas le jugement à néant pour ce motif (ibid., par. 33).
c) Il découle de ce qui précède que la procédure pénale valaisanne est susceptible de ne pas offrir en toutes circonstances au prévenu un juge ou un tribunal présentant des apparences d'impartialité suffisantes au sens de l'interprétation donnée à l'art. 6 CEDH, sans pour autant que leur impartialité subjective puisse être mise en doute. Ce risque est inhérent en particulier à la position du juge instructeur au cours de l'instruction et aux pouvoirs étendus qui lui sont conférés, d'une part, et à sa qualité d'autorité de renvoi, d'autre part.
d) Comme beaucoup d'autres cantons, celui du Valais connaît l'institution de l'ordonnance pénale (art. 143 à 147 CPP val.), dite aussi ordonnance de condamnation ou mandat de répression (Strafbefehl, Strafmandat, decreto penale), soit ce type particulier de procédure de jugement qui permet au juge instructeur de statuer sur le fond de la cause au moment de la clôture de l'instruction, par une décision qui n'acquiert valeur de jugement qu'en l'absence d'opposition (cf. ATF 92 IV 161 ss; cf. HAUSER, Kurzlehrbuch, p. 245 ss; PIQUEREZ, op.cit., nos 793 ss, p. 600 ss). Bien que cette procédure, considérée isolément, ne satisfasse sans doute pas aux exigences des art. 58 Cst. et 6 par. 1 CEDH, il n'y a pas lieu de déduire des considérants qui précèdent que l'ordonnance pénale, dont la caractéristique est d'être conditionnelle, serait incompatible notamment avec la garantie d'un jugement impartial (cf. TRECHSEL, op.cit., p. 388 s.; WINIGER, op.cit., p. 442 s.; Cour eur. D.H., arrêt Deweer du 27 février 1980, série A, vol. 35, par. 49). Simplement, le Tribunal fédéral n'a pas à trancher ici cette question, qui ne se pose pas en l'espèce.
e) Dans son arrêt, plusieurs fois mentionné, du 18 octobre 1978, le Tribunal fédéral reconnaissait déjà que le cumul des fonctions de juge d'instruction et de juge du fond pouvait, dans certains cas, comporter un risque de prévention, ce qui l'amenait à recommander que la récusation ne soit alors pas soumise à de hautes exigences (ATF 104 Ia 275 consid. 3a). FRANÇOIS CLERC est d'avis que la récusation facultative, telle qu'elle est ordinairement régie par les codes cantonaux de procédure pénale, offre des garanties suffisantes (op.cit., RPS 101/1984, p. 95). HANS SCHULTZ va plus loin, qui propose d'admettre, dans ce cas, la récusation du juge sans indication de motifs (op.cit., RJB 115/1979, p. 561 et RJB 107/1971, p. 340). En revanche, J.P. MÜLLER/S. MÜLLER contestent que la récusation puisse constituer un correctif adéquat lorsque le risque de partialité résulte déjà de l'organisation des compétences (op.cit., p. 275 s.).
L'importance donnée, dans l'arrêt De Cubber, à l'apparence même d'impartialité (par. 26) et le rappel qu'une interprétation restrictive, quant à cette garantie, de l'art. 6 par. 1 ne cadrerait pas avec l'objet et le but de cette disposition (par. 30 in fine) conduisent également à remettre en question la solution naguère préconisée par le Tribunal fédéral. Si l'on se place, en effet, sur le plan organique et fonctionnel, il apparaît douteux que la récusation facultative, même admise facilement ou sans motif, suffise à assurer la garantie d'un tribunal impartial. Un tel système comporterait le risque de se pervertir en une sorte de régime de libre choix du juge. L'organisation normale des compétences des tribunaux pourrait ainsi devenir illusoire et la garantie du juge naturel - qui comprend aussi le droit à la composition régulière du tribunal (ATF 108 Ia 53 consid. 3) - serait mise en péril (ATF 105 Ia 162 consid. 5c et 163 consid. 6a; cf. ci-dessus, consid. 3a in fine). D'autres motifs que celui de s'assurer un magistrat impartial conduiraient souvent le prévenu à demander la récusation du juge instructeur, notamment parce qu'il espérerait obtenir un juge présumé plus clément. Au demeurant, les limites seraient difficiles à tracer et il ne serait guère possible d'assurer une pratique cohérente. De nombreuses procédures de récusation prolongeraient la durée des procès et permettraient en outre souvent à la prescription absolue d'intervenir là où elle est de courte durée.
Il apparaît ainsi que, dans un système d'union personnelle du juge chargé de l'instruction et du juge du fond, seule la récusation obligatoire puisse constituer un correctif idoine et suffisant au regard de la garantie d'un tribunal impartial. | fr | Art. 58 Cost. e art. 6 n. 1 CEDU; diritto a un tribunale indipendente e imparziale; unione personale del giudice istruttore e del giudice di merito; ricusazione. La garanzia del giudice imparziale nella giurisprudenza del Tribunale federale (consid. 3a) e in quella degli organi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (consid. 3b) (richiamo).
Il sistema dell'unione personale del giudice istruttore e del giudice di merito nell'una (consid. 3c; richiamo) e nell'altra (consid. 3e) giurisprudenza.
L'art. 58 Cost. e l'art. 6 n. 1 CEDU devono d'ora innanzi essere interpretati nel senso che le funzioni di giudice istruttore e quelle di giudice di merito non possono essere esercitate dallo stesso magistrato nello stesso procedimento. Apprezzamento dell'imparzialità secondo un criterio obiettivo che tiene conto anche dell'apparenza di una prevenzione (consid. 5b, c; cambiamento della giurisprudenza).
Nel sistema dell'unione personale, solo l'astensione obbligatoria può costituire un correttivo idoneo e sufficiente per assicurare la garanzia di un giudice imparziale (consid. 5e; cambiamento della giurisprudenza). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-290%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,873 | 112 Ia 30 | 112 Ia 30
Sachverhalt ab Seite 31
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté un projet de loi tendant à modifier l'art. 1er de la loi sur la profession d'architecte (LPA), en ce sens que la qualité d'architecte soit reconnue aux porteurs du diplôme des Ecoles techniques suisses (ETS), sans exiger d'eux un stage pratique de trois ans, et aux personnes inscrites aux registres des architectes A et B du REG (Fondation suisse des registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens). Il proposait en outre d'introduire dans la loi deux dispositions nouvelles (art. 5a et 5b), en vue de lutter contre les abus du titre d'architecte.
Suivant la proposition faite par la Commission chargée d'examiner le projet du Conseil d'Etat, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté les dispositions suivantes:
"Article premier. - La qualité d'architecte est reconnue par le Conseil d'Etat aux mandataires professionnellement qualifiés suivants:
1. aux porteurs du diplôme des Ecoles polytechniques fédérales de Lausanne et de Zurich ou de l'Ecole d'architecture de l'Université de Genève, aux diplômés étrangers bénéficiant de l'équivalence ainsi qu'aux personnes inscrites au Registre A du REG (Fondation suisse des Registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens);
2. aux porteurs du diplôme des Ecoles techniques supérieures (ETS) justifiant de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins 3 ans après l'obtention de leur diplôme dans des bureaux d'architecture;
3. aux personnes inscrites au registre B des architectes du REG (Fondation suisse des Registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens) pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition n'est pas cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même.
Art. 2. - Le contrôle des conditions précisées aux chiffres 2 et 3 ci-dessus est assuré par une commission paritaire d'experts, nommée par le Conseil d'Etat, composée de la façon suivante:
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 1, et 1 suppléant remplissant les mêmes conditions;
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 2 ou 3, et 1 suppléant remplissant les mêmes conditions.
La commission est présidée par un juge cantonal ou un président de tribunal de district qui ne prend pas part aux votes, si ce n'est pour les départager.
Art. 5a. - Il est interdit à toute personne qui n'est pas inscrite sur la liste des architectes reconnus par l'Etat d'exercer cette profession ou de faire état du titre d'architecte.
Art. 5b. - Celui qui contrevient à l'article 5a de la présente loi sera puni de l'amende jusqu'à dix mille francs ou des arrêts jusqu'à trois mois.
Les deux peines peuvent être cumulées.
La poursuite est exercée conformément à la loi sur la répression des contraventions.
Si l'intérêt public l'exige, le juge ordonne la publication du jugement dans un ou plusieurs journaux de son choix, aux frais du condamné."
L'Union technique suisse (UTS) a déposé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Ses conclusions tendaient à l'annulation de la dernière partie de l'art. 1er ch. 2 LPA, à savoir "justifiant d'une pratique professionnelle d'au moins trois ans après l'obtention de leur diplôme dans un bureau d'architecture", de la dernière partie de l'art. 1er ch. 3 LPA, à savoir "pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition n'est pas cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même", ainsi que de la dernière partie de l'art. 5a LPA, à savoir "ou de faire état du titre d'architecte". Elle invoque, à l'appui de son recours, la violation des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était dirigé contre l'art. 1er LPA et l'a rejeté dans la mesure où il était dirigé contre art. 5a LPA.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. a) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Lorsque, comme en l'espèce, le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou pourront un jour être touchés par l'acte attaqué. En soi une atteinte seulement virtuelle suffit, mais il faut tout de même un minimum de vraisemblance qu'elle se produise un jour. D'une manière générale, le recours de droit public n'est pas ouvert à celui qui fait valoir des intérêts de pur fait ou qui invoque exclusivement la sauvegarde de l'intérêt général (ATF 109 Ia 118 consid. 2b, 253 et les arrêts cités).
En l'espèce, le recours est formé par une association professionnelle qui ne prétend pas être elle-même touchée par les dispositions litigieuses. Il ressort toutefois de ses statuts qu'elle a notamment pour but la "promotion des intérêts de ses membres" dans le domaine des professions techniques supérieures (cf. art. 1.2.2. et 1.3.). Ainsi, selon la jurisprudence, elle a qualité pour agir par la voie du recours de droit public à la condition qu'au moins la majorité ou un grand nombre de ses membres soient personnellement habilités à recourir (ATF 109 Ia 35 consid. 2b, 119 consid. 2b et les arrêts cités).
Dans la mesure où l'art. 5a LPA interdit à toute personne qui n'est pas inscrite sur la liste des architectes reconnus par l'Etat de faire état du titre d'architecte, il ne fait aucun doute que les membres de l'association recourante sont - à tout le moins virtuellement - touchés par la disposition en cause et ont qualité pour l'attaquer en invoquant une violation des art. 4 et 31 Cst.
S'agissant de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, il faut admettre qu'au moins un grand nombre des membres de l'association recourante sont porteurs du diplôme ETS ou inscrits au registre B des architectes du REG (cf. art. 2.2.1. des statuts; Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 390); ils sont donc effectivement ou virtuellement soumis à l'obligation de justifier de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture, avant que la qualité d'architecte ne leur soit reconnue par le Conseil d'Etat vaudois. Ils peuvent donc demander l'annulation de cette obligation en se prévalant d'une violation des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst. Il y a lieu ainsi de s'en tenir à la solution qui avait été adoptée à l'égard de l'association recourante dans une affaire où les circonstances étaient essentiellement similaires (ATF 93 I 513).
3. Il convient d'examiner en premier lieu si l'obligation imposée aux architectes ETS et aux personnes inscrites au registre des architectes B du REG, en vertu de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, est conforme à la constitution fédérale, compte tenu du fait que les architectes EPF ne sont pas soumis à une semblable obligation.
a) La profession d'architecte est de celles que la jurisprudence considère comme libérales au sens de l'art. 33 Cst.: son exercice suppose des connaissances scientifiques qu'un grand nombre d'architectes acquièrent soit dans un établissement universitaire, soit dans un établissement technique supérieur, et dont l'absence risquerait d'être préjudiciable à la collectivité (ATF 104 Ia 475 consid. 2; 93 I 519 consid. 4a). Toutefois, l'art. 33 Cst. étant une disposition d'application de l'art. 31 al. 2 Cst., les cantons ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent: ils ne peuvent ainsi exiger des connaissances et des capacités de la part des candidats que dans la mesure où la protection du public le requiert nécessairement. Ils ne peuvent en particulier pas utiliser l'art. 33 Cst. pour limiter l'accès aux professions libérales, ni pour élever le niveau d'une profession, si désirable puisse être ce dernier but (ATF 93 I 519 /520 consid. 4b).
En outre, selon la jurisprudence, l'art. 31 Cst. garantit d'une façon générale l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre personnes appartenant à une même branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 106 Ia 274 consid. 5a et les arrêts cités, cf. également ATF 105 Ia 71 consid. 4b). Par ailleurs, il est admis qu'une loi ou un règlement est contraire à l'art. 4 Cst., lorsque cette loi ou ce règlement ne repose pas sur des motifs sérieux et opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification dans les faits à réglementer (ATF 110 Ia 13 /14 consid. 2b).
C'est le lieu de rappeler que le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si le droit à l'égalité de traitement déduit de l'art. 31 Cst. offre aux concurrents directs des garanties supérieures à celles offertes par l'art. 4 Cst. (ATF 106 Ia 275 consid. 5b). La jurisprudence a d'ailleurs fait l'objet de critiques de la part de certains auteurs, dans la mesure où elle déduit de l'art. 31 Cst. le droit à l'égalité de traitement entre concurrents directs, sans préciser par ailleurs les rapports entre cette dernière disposition et l'art. 4 Cst. (cf. H. MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit, p. 74 ss; H. HUBER, Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in Festschrift für Walter Hug, p. 447 ss; J.-P. MÜLLER, Grundrechte, Bes. Teil, p. 322/323; A. HAEFLIGER, Der Gleichheitsgrundsatz im Verhältnis zu anderen Verfassungsmässigen Rechten und zur EMRK, in Mélanges Grisel, p. 82 ss, A. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, p. 239/240). Quelle que soit la réponse qui doit être apportée à ces critiques - notamment à celles du dernier auteur cité qui n'admet pas qu'un droit à l'égalité de traitement distinct et supérieur à celui consacré par l'art. 4 Cst. puisse être déduit de l'art. 31 Cst. -, il suffit de constater, dans le cas particulier, que les cantons ne sont pas autorisés à soumettre les divers candidats à l'exercice d'une profession libérale à des exigences différentes, si les distinctions établies ne sont pas justifiées par des motifs de police suffisants. Une telle discrimination serait en effet à la fois contraire aux art. 4 et 31 Cst.
b) Les Ecoles polytechniques fédérales de Zurich et de Lausanne sont des établissements entretenus par la Confédération (art. 1er de l'arrêté fédéral sur les EPF du 24 juin 1970 RS 414.110.2). Ces écoles assurent notamment la formation professionnelle des architectes (art. 2 al. 1 du même arrêté); le diplôme, ainsi que le titre d'architecte (titre abrégé: "arch. dipl. EPF") peuvent y être obtenus dans la section architecture (art. 46 et 70 de l'ordonnance du 16 novembre 1983 sur les EPF RS 414.110.3).
La Confédération encourage également la formation dans les écoles techniques supérieures (écoles d'ingénieurs) qui dispensent les connaissances théoriques et pratiques d'ingénierie - comprenant notamment l'architecture - et qui les préparent à appliquer de manière indépendante les résultats de la science et de la recherche à la fabrication et au développement industriel, ainsi qu'à d'autres domaines (art. 59 al. 1 LFPr). Celui qui a réussi l'examen final (dont les exigences minimales sont fixées par le Département fédéral de l'économie publique, art. 59 al. 2 LFPr) dans la section "bâtiment" (architecture) d'une école technique supérieure reconnue par la Confédération, a le droit de porter le titre d'"architecte ETS" et de s'en prévaloir publiquement (art. 1er de l'ordonnance du 8 octobre 1980 sur les titres ETS RS 412.107.1).
Enfin, selon l'art. 1er du contrat conclu le 24 mars 1983 entre le Département fédéral de l'économie publique et la Fondation du REG, celle-ci est reconnue par le Département en tant qu'institution encourageant la formation professionnelle au sens de l'art. 50 al. 3 LFPr. Les examens pour l'inscription au registre B (niveau ETS) sont organisés par les Commissions d'examen compétentes selon les règlements d'examen approuvés par le Département fédéral de l'économie publique (art. 2 lettre c). Par l'inscription, la Fondation REG déclare que la personne inscrite possède, au moment de l'inscription, la qualification correspondant au diplôme ETS (art. 2 lettre d). Il s'ensuit qu'au point de vue de leurs qualifications, les personnes inscrites au registre des architectes B du REG doivent être assimilées aux porteurs d'un diplôme délivré par une Ecole technique supérieure reconnue par la Confédération, dans la section "architecture".
Le législateur vaudois s'est, à juste titre, abstenu de soumettre l'exercice de la profession d'architecte à des conditions différentes, selon qu'une personne est architecte ETS, ou selon qu'elle est inscrite au registre B des architectes du REG. Il opère en revanche une distinction entre les architectes ETS et les personnes inscrites au registre des architectes B du REG, d'une part, et les architectes EPF, d'autre part, en exigeant des premiers seulement une expérience pratique dans un bureau d'architecture (art. 1er al. 2 et 3 LPA); il résulte des travaux préparatoires que cette exigence est fondée sur la nécessité de protéger le client potentiel contre les risques de malfaçons techniques ou de charges financières élevées qui peuvent résulter d'une expérience pratique insuffisante (Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 384).
La question à résoudre est donc celle de savoir si la distinction ainsi opérée est justifiée par des faits objectifs, compte tenu du but de police poursuivi.
c) L'examen des conditions d'obtention des diplômes d'architecte EPF et d'architecte ETS permet d'établir ce qui suit en ce qui concerne l'expérience pratique des différents intéressés:
Au moment de l'obtention de leur diplôme, les architectes EPF ont accompli, entre la 3e et 4e année d'études, un stage pratique de 12 mois (art. 51 du règlement d'études du Département d'architecture de l'EPFL). Ils ont donc acquis une certaine expérience pratique des contacts avec les clients et les entrepreneurs et, le cas échéant, de la direction de chantier. Cette expérience est toutefois limitée. On constate d'ailleurs que, selon l'art. 3 du règlement du REG concernant l'inscription au registre et la radiation, ils ne peuvent prétendre à être inscrits dans le registre A qu'en justifiant d'une pratique suffisante, dans la règle, de trois ans après les études.
Quant aux architectes ETS, leur expérience pratique peut être très diverse lors de l'obtention de leur diplôme. Ceux qui sont entrés dans une Ecole technique supérieure sans être au bénéfice d'un certificat fédéral de capacité (CFC) dans une profession de la construction, n'ont pas d'autre expérience pratique que celle acquise dans les cours dits de "technique de réalisation" (cf. programme de l'ETS de Genève). Les titulaires d'un certificat fédéral de capacité - qui suivent une année de moins de cours à l'Ecole technique supérieure - ont eu, en revanche, un contact étroit avec la pratique pendant leur apprentissage et, éventuellement, après celui-ci, comme dessinateurs-architectes. Ils sont à cet égard, l'expérience le prouve, plus proches de la réalité quotidienne de leur profession que ceux qui ont obtenu des titres EPF ou ETS sans avoir passé par la voie de l'apprentissage. On constate cependant que, pour être inscrits au registre des architectes B du REG, les architectes ETS doivent également justifier d'une pratique suffisante, dans la règle, de trois ans après les études (art. 9 du règlement du REG concernant l'inscription au registre et la radiation).
Il découle de ce qui précède que le motif de police sur lequel est fondé l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA vaut, le cas échéant, aussi bien pour les architectes EPF que pour les architectes ETS. Ces deux catégories d'architectes sont en effet, à la fin de leurs études, soit dépourvues de toute expérience pratique (architectes ETS n'ayant pas de CFC), soit au bénéfice d'une expérience pratique plus ou moins limitée (architectes EPF, et architecte ETS, titulaires d'un CFC). Il n'est en tout cas nullement démontré que les architectes ETS, de manière générale, présenteraient pour leur clientèle, au niveau de leur expérience pratique, des risques plus élevés que les architectes EPF, qu'il s'agisse des risques de malfaçons techniques ou de mauvaise gestion financière du chantier. Le Conseil d'Etat vaudois ne prétend d'ailleurs pas le contraire, dans ses observations sur le recours. Dès lors, en exigeant des architectes ETS la preuve d'une pratique professionnelle de trois ans après la fin de leurs études, sans demander une expérience pratique correspondante aux architectes EPF - compte tenu éventuellement de l'année de stage effectuée par ces derniers pendant leurs études -, le législateur vaudois a soumis les différentes catégories de candidats à la profession d'architecte à des conditions distinctes, sans que la discrimination opérée trouve sa justification dans le but de police poursuivi; une telle discrimination est partant contraire aux art. 4 et 31 Cst., ce qui entraîne l'admission des conclusions de la recourante y relatives, tant en ce qui concerne les architectes ETS qu'en ce qui concerne les personnes inscrites au registre B des architectes du REG - ceux-ci devant, on l'a vu, être assimilés aux architectes ETS.
d) L'annulation des dispositions en question ne signifie cependant pas que l'exigence d'une expérience pratique de la part des personnes qui souhaitent exercer la profession d'architecte ne soit pas fondée sur un motif de police valable. Ainsi que l'a relevé le Grand Conseil vaudois au cours des travaux préparatoires, la profession d'architecte fait appel à des qualifications professionnelles élevées; il peut dès lors paraître justifié de protéger le public contre les risques provoqués par une expérience pratique insuffisante de la part d'un tel mandataire. Comme on l'a vu plus haut, aussi longtemps que la législation fédérale n'a pas pourvu à ce que ceux qui veulent exercer la profession d'architecte puissent obtenir des actes de capacité valables dans toute la Confédération (cf. art. 33 al. 2 Cst.), les cantons sont libres de réglementer l'exercice de cette profession sur leur territoire, dans la mesure où les restrictions posées sont conformes aux exigences constitutionnelles, en particulier au principe de la proportionnalité. En l'espèce, cependant, le Tribunal fédéral ne se prononcera pas sur la constitutionnalité des autres solutions que le législateur cantonal pourrait adopter dans ce domaine (cf. ATF 110 Ia 105 consid. 5e). | fr | Art. 88 OG, Beschwerdebefugnis eines Berufsverbandes. Ein Berufsverband ist insofern zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen kantonale Bestimmungen, die eine grosse Zahl seiner Mitglieder berühren, legitimiert, als die Statuten die Verteidigung der Berufsinteressen als Verbandszweck nennen (E. 2).
Art. 4 und 31 BV, Architektenberuf.
Eine Bestimmung, die wohl den HTL-Architekten nicht aber den ETH-Architekten nach ihrer Ausbildung eine praktische Tätigkeit von drei Jahren auferlegt, bevor sie als Architekten anerkannt werden, verstösst gegen Art. 4 und 31 BV; eine solch unterschiedliche Behandlung ist unter dem Gesichtspunkt der zu schützenden Polizeigüter durch keine objektiven Kriterien gerechtfertigt (E. 3). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,874 | 112 Ia 30 | 112 Ia 30
Sachverhalt ab Seite 31
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté un projet de loi tendant à modifier l'art. 1er de la loi sur la profession d'architecte (LPA), en ce sens que la qualité d'architecte soit reconnue aux porteurs du diplôme des Ecoles techniques suisses (ETS), sans exiger d'eux un stage pratique de trois ans, et aux personnes inscrites aux registres des architectes A et B du REG (Fondation suisse des registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens). Il proposait en outre d'introduire dans la loi deux dispositions nouvelles (art. 5a et 5b), en vue de lutter contre les abus du titre d'architecte.
Suivant la proposition faite par la Commission chargée d'examiner le projet du Conseil d'Etat, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté les dispositions suivantes:
"Article premier. - La qualité d'architecte est reconnue par le Conseil d'Etat aux mandataires professionnellement qualifiés suivants:
1. aux porteurs du diplôme des Ecoles polytechniques fédérales de Lausanne et de Zurich ou de l'Ecole d'architecture de l'Université de Genève, aux diplômés étrangers bénéficiant de l'équivalence ainsi qu'aux personnes inscrites au Registre A du REG (Fondation suisse des Registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens);
2. aux porteurs du diplôme des Ecoles techniques supérieures (ETS) justifiant de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins 3 ans après l'obtention de leur diplôme dans des bureaux d'architecture;
3. aux personnes inscrites au registre B des architectes du REG (Fondation suisse des Registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens) pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition n'est pas cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même.
Art. 2. - Le contrôle des conditions précisées aux chiffres 2 et 3 ci-dessus est assuré par une commission paritaire d'experts, nommée par le Conseil d'Etat, composée de la façon suivante:
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 1, et 1 suppléant remplissant les mêmes conditions;
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 2 ou 3, et 1 suppléant remplissant les mêmes conditions.
La commission est présidée par un juge cantonal ou un président de tribunal de district qui ne prend pas part aux votes, si ce n'est pour les départager.
Art. 5a. - Il est interdit à toute personne qui n'est pas inscrite sur la liste des architectes reconnus par l'Etat d'exercer cette profession ou de faire état du titre d'architecte.
Art. 5b. - Celui qui contrevient à l'article 5a de la présente loi sera puni de l'amende jusqu'à dix mille francs ou des arrêts jusqu'à trois mois.
Les deux peines peuvent être cumulées.
La poursuite est exercée conformément à la loi sur la répression des contraventions.
Si l'intérêt public l'exige, le juge ordonne la publication du jugement dans un ou plusieurs journaux de son choix, aux frais du condamné."
L'Union technique suisse (UTS) a déposé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Ses conclusions tendaient à l'annulation de la dernière partie de l'art. 1er ch. 2 LPA, à savoir "justifiant d'une pratique professionnelle d'au moins trois ans après l'obtention de leur diplôme dans un bureau d'architecture", de la dernière partie de l'art. 1er ch. 3 LPA, à savoir "pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition n'est pas cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même", ainsi que de la dernière partie de l'art. 5a LPA, à savoir "ou de faire état du titre d'architecte". Elle invoque, à l'appui de son recours, la violation des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était dirigé contre l'art. 1er LPA et l'a rejeté dans la mesure où il était dirigé contre art. 5a LPA.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. a) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Lorsque, comme en l'espèce, le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou pourront un jour être touchés par l'acte attaqué. En soi une atteinte seulement virtuelle suffit, mais il faut tout de même un minimum de vraisemblance qu'elle se produise un jour. D'une manière générale, le recours de droit public n'est pas ouvert à celui qui fait valoir des intérêts de pur fait ou qui invoque exclusivement la sauvegarde de l'intérêt général (ATF 109 Ia 118 consid. 2b, 253 et les arrêts cités).
En l'espèce, le recours est formé par une association professionnelle qui ne prétend pas être elle-même touchée par les dispositions litigieuses. Il ressort toutefois de ses statuts qu'elle a notamment pour but la "promotion des intérêts de ses membres" dans le domaine des professions techniques supérieures (cf. art. 1.2.2. et 1.3.). Ainsi, selon la jurisprudence, elle a qualité pour agir par la voie du recours de droit public à la condition qu'au moins la majorité ou un grand nombre de ses membres soient personnellement habilités à recourir (ATF 109 Ia 35 consid. 2b, 119 consid. 2b et les arrêts cités).
Dans la mesure où l'art. 5a LPA interdit à toute personne qui n'est pas inscrite sur la liste des architectes reconnus par l'Etat de faire état du titre d'architecte, il ne fait aucun doute que les membres de l'association recourante sont - à tout le moins virtuellement - touchés par la disposition en cause et ont qualité pour l'attaquer en invoquant une violation des art. 4 et 31 Cst.
S'agissant de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, il faut admettre qu'au moins un grand nombre des membres de l'association recourante sont porteurs du diplôme ETS ou inscrits au registre B des architectes du REG (cf. art. 2.2.1. des statuts; Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 390); ils sont donc effectivement ou virtuellement soumis à l'obligation de justifier de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture, avant que la qualité d'architecte ne leur soit reconnue par le Conseil d'Etat vaudois. Ils peuvent donc demander l'annulation de cette obligation en se prévalant d'une violation des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst. Il y a lieu ainsi de s'en tenir à la solution qui avait été adoptée à l'égard de l'association recourante dans une affaire où les circonstances étaient essentiellement similaires (ATF 93 I 513).
3. Il convient d'examiner en premier lieu si l'obligation imposée aux architectes ETS et aux personnes inscrites au registre des architectes B du REG, en vertu de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, est conforme à la constitution fédérale, compte tenu du fait que les architectes EPF ne sont pas soumis à une semblable obligation.
a) La profession d'architecte est de celles que la jurisprudence considère comme libérales au sens de l'art. 33 Cst.: son exercice suppose des connaissances scientifiques qu'un grand nombre d'architectes acquièrent soit dans un établissement universitaire, soit dans un établissement technique supérieur, et dont l'absence risquerait d'être préjudiciable à la collectivité (ATF 104 Ia 475 consid. 2; 93 I 519 consid. 4a). Toutefois, l'art. 33 Cst. étant une disposition d'application de l'art. 31 al. 2 Cst., les cantons ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent: ils ne peuvent ainsi exiger des connaissances et des capacités de la part des candidats que dans la mesure où la protection du public le requiert nécessairement. Ils ne peuvent en particulier pas utiliser l'art. 33 Cst. pour limiter l'accès aux professions libérales, ni pour élever le niveau d'une profession, si désirable puisse être ce dernier but (ATF 93 I 519 /520 consid. 4b).
En outre, selon la jurisprudence, l'art. 31 Cst. garantit d'une façon générale l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre personnes appartenant à une même branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 106 Ia 274 consid. 5a et les arrêts cités, cf. également ATF 105 Ia 71 consid. 4b). Par ailleurs, il est admis qu'une loi ou un règlement est contraire à l'art. 4 Cst., lorsque cette loi ou ce règlement ne repose pas sur des motifs sérieux et opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification dans les faits à réglementer (ATF 110 Ia 13 /14 consid. 2b).
C'est le lieu de rappeler que le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si le droit à l'égalité de traitement déduit de l'art. 31 Cst. offre aux concurrents directs des garanties supérieures à celles offertes par l'art. 4 Cst. (ATF 106 Ia 275 consid. 5b). La jurisprudence a d'ailleurs fait l'objet de critiques de la part de certains auteurs, dans la mesure où elle déduit de l'art. 31 Cst. le droit à l'égalité de traitement entre concurrents directs, sans préciser par ailleurs les rapports entre cette dernière disposition et l'art. 4 Cst. (cf. H. MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit, p. 74 ss; H. HUBER, Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in Festschrift für Walter Hug, p. 447 ss; J.-P. MÜLLER, Grundrechte, Bes. Teil, p. 322/323; A. HAEFLIGER, Der Gleichheitsgrundsatz im Verhältnis zu anderen Verfassungsmässigen Rechten und zur EMRK, in Mélanges Grisel, p. 82 ss, A. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, p. 239/240). Quelle que soit la réponse qui doit être apportée à ces critiques - notamment à celles du dernier auteur cité qui n'admet pas qu'un droit à l'égalité de traitement distinct et supérieur à celui consacré par l'art. 4 Cst. puisse être déduit de l'art. 31 Cst. -, il suffit de constater, dans le cas particulier, que les cantons ne sont pas autorisés à soumettre les divers candidats à l'exercice d'une profession libérale à des exigences différentes, si les distinctions établies ne sont pas justifiées par des motifs de police suffisants. Une telle discrimination serait en effet à la fois contraire aux art. 4 et 31 Cst.
b) Les Ecoles polytechniques fédérales de Zurich et de Lausanne sont des établissements entretenus par la Confédération (art. 1er de l'arrêté fédéral sur les EPF du 24 juin 1970 RS 414.110.2). Ces écoles assurent notamment la formation professionnelle des architectes (art. 2 al. 1 du même arrêté); le diplôme, ainsi que le titre d'architecte (titre abrégé: "arch. dipl. EPF") peuvent y être obtenus dans la section architecture (art. 46 et 70 de l'ordonnance du 16 novembre 1983 sur les EPF RS 414.110.3).
La Confédération encourage également la formation dans les écoles techniques supérieures (écoles d'ingénieurs) qui dispensent les connaissances théoriques et pratiques d'ingénierie - comprenant notamment l'architecture - et qui les préparent à appliquer de manière indépendante les résultats de la science et de la recherche à la fabrication et au développement industriel, ainsi qu'à d'autres domaines (art. 59 al. 1 LFPr). Celui qui a réussi l'examen final (dont les exigences minimales sont fixées par le Département fédéral de l'économie publique, art. 59 al. 2 LFPr) dans la section "bâtiment" (architecture) d'une école technique supérieure reconnue par la Confédération, a le droit de porter le titre d'"architecte ETS" et de s'en prévaloir publiquement (art. 1er de l'ordonnance du 8 octobre 1980 sur les titres ETS RS 412.107.1).
Enfin, selon l'art. 1er du contrat conclu le 24 mars 1983 entre le Département fédéral de l'économie publique et la Fondation du REG, celle-ci est reconnue par le Département en tant qu'institution encourageant la formation professionnelle au sens de l'art. 50 al. 3 LFPr. Les examens pour l'inscription au registre B (niveau ETS) sont organisés par les Commissions d'examen compétentes selon les règlements d'examen approuvés par le Département fédéral de l'économie publique (art. 2 lettre c). Par l'inscription, la Fondation REG déclare que la personne inscrite possède, au moment de l'inscription, la qualification correspondant au diplôme ETS (art. 2 lettre d). Il s'ensuit qu'au point de vue de leurs qualifications, les personnes inscrites au registre des architectes B du REG doivent être assimilées aux porteurs d'un diplôme délivré par une Ecole technique supérieure reconnue par la Confédération, dans la section "architecture".
Le législateur vaudois s'est, à juste titre, abstenu de soumettre l'exercice de la profession d'architecte à des conditions différentes, selon qu'une personne est architecte ETS, ou selon qu'elle est inscrite au registre B des architectes du REG. Il opère en revanche une distinction entre les architectes ETS et les personnes inscrites au registre des architectes B du REG, d'une part, et les architectes EPF, d'autre part, en exigeant des premiers seulement une expérience pratique dans un bureau d'architecture (art. 1er al. 2 et 3 LPA); il résulte des travaux préparatoires que cette exigence est fondée sur la nécessité de protéger le client potentiel contre les risques de malfaçons techniques ou de charges financières élevées qui peuvent résulter d'une expérience pratique insuffisante (Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 384).
La question à résoudre est donc celle de savoir si la distinction ainsi opérée est justifiée par des faits objectifs, compte tenu du but de police poursuivi.
c) L'examen des conditions d'obtention des diplômes d'architecte EPF et d'architecte ETS permet d'établir ce qui suit en ce qui concerne l'expérience pratique des différents intéressés:
Au moment de l'obtention de leur diplôme, les architectes EPF ont accompli, entre la 3e et 4e année d'études, un stage pratique de 12 mois (art. 51 du règlement d'études du Département d'architecture de l'EPFL). Ils ont donc acquis une certaine expérience pratique des contacts avec les clients et les entrepreneurs et, le cas échéant, de la direction de chantier. Cette expérience est toutefois limitée. On constate d'ailleurs que, selon l'art. 3 du règlement du REG concernant l'inscription au registre et la radiation, ils ne peuvent prétendre à être inscrits dans le registre A qu'en justifiant d'une pratique suffisante, dans la règle, de trois ans après les études.
Quant aux architectes ETS, leur expérience pratique peut être très diverse lors de l'obtention de leur diplôme. Ceux qui sont entrés dans une Ecole technique supérieure sans être au bénéfice d'un certificat fédéral de capacité (CFC) dans une profession de la construction, n'ont pas d'autre expérience pratique que celle acquise dans les cours dits de "technique de réalisation" (cf. programme de l'ETS de Genève). Les titulaires d'un certificat fédéral de capacité - qui suivent une année de moins de cours à l'Ecole technique supérieure - ont eu, en revanche, un contact étroit avec la pratique pendant leur apprentissage et, éventuellement, après celui-ci, comme dessinateurs-architectes. Ils sont à cet égard, l'expérience le prouve, plus proches de la réalité quotidienne de leur profession que ceux qui ont obtenu des titres EPF ou ETS sans avoir passé par la voie de l'apprentissage. On constate cependant que, pour être inscrits au registre des architectes B du REG, les architectes ETS doivent également justifier d'une pratique suffisante, dans la règle, de trois ans après les études (art. 9 du règlement du REG concernant l'inscription au registre et la radiation).
Il découle de ce qui précède que le motif de police sur lequel est fondé l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA vaut, le cas échéant, aussi bien pour les architectes EPF que pour les architectes ETS. Ces deux catégories d'architectes sont en effet, à la fin de leurs études, soit dépourvues de toute expérience pratique (architectes ETS n'ayant pas de CFC), soit au bénéfice d'une expérience pratique plus ou moins limitée (architectes EPF, et architecte ETS, titulaires d'un CFC). Il n'est en tout cas nullement démontré que les architectes ETS, de manière générale, présenteraient pour leur clientèle, au niveau de leur expérience pratique, des risques plus élevés que les architectes EPF, qu'il s'agisse des risques de malfaçons techniques ou de mauvaise gestion financière du chantier. Le Conseil d'Etat vaudois ne prétend d'ailleurs pas le contraire, dans ses observations sur le recours. Dès lors, en exigeant des architectes ETS la preuve d'une pratique professionnelle de trois ans après la fin de leurs études, sans demander une expérience pratique correspondante aux architectes EPF - compte tenu éventuellement de l'année de stage effectuée par ces derniers pendant leurs études -, le législateur vaudois a soumis les différentes catégories de candidats à la profession d'architecte à des conditions distinctes, sans que la discrimination opérée trouve sa justification dans le but de police poursuivi; une telle discrimination est partant contraire aux art. 4 et 31 Cst., ce qui entraîne l'admission des conclusions de la recourante y relatives, tant en ce qui concerne les architectes ETS qu'en ce qui concerne les personnes inscrites au registre B des architectes du REG - ceux-ci devant, on l'a vu, être assimilés aux architectes ETS.
d) L'annulation des dispositions en question ne signifie cependant pas que l'exigence d'une expérience pratique de la part des personnes qui souhaitent exercer la profession d'architecte ne soit pas fondée sur un motif de police valable. Ainsi que l'a relevé le Grand Conseil vaudois au cours des travaux préparatoires, la profession d'architecte fait appel à des qualifications professionnelles élevées; il peut dès lors paraître justifié de protéger le public contre les risques provoqués par une expérience pratique insuffisante de la part d'un tel mandataire. Comme on l'a vu plus haut, aussi longtemps que la législation fédérale n'a pas pourvu à ce que ceux qui veulent exercer la profession d'architecte puissent obtenir des actes de capacité valables dans toute la Confédération (cf. art. 33 al. 2 Cst.), les cantons sont libres de réglementer l'exercice de cette profession sur leur territoire, dans la mesure où les restrictions posées sont conformes aux exigences constitutionnelles, en particulier au principe de la proportionnalité. En l'espèce, cependant, le Tribunal fédéral ne se prononcera pas sur la constitutionnalité des autres solutions que le législateur cantonal pourrait adopter dans ce domaine (cf. ATF 110 Ia 105 consid. 5e). | fr | Art. 88 OJ; qualité pour recourir d'une association professionnelle. Une association professionnelle a qualité pour former un recours de droit public contre les dispositions cantonales qui touchent un grand nombre de ses membres au moins, dans la mesure où la défense des intérêts professionnels de ses membres figure parmi ses buts statutaires (consid. 2).
Art. 4 et 31 Cst.; profession d'architecte.
Une disposition cantonale imposant aux architectes ETS, mais non aux architectes EPF, une pratique professionnelle de trois ans, après les études, avant que la qualité d'architecte ne leur soit reconnue, est contraire aux art. 4 et 31 Cst., étant donné que la distinction opérée n'est pas justifiée par des faits objectifs, compte tenu du but de police poursuivi (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 31
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté un projet de loi tendant à modifier l'art. 1er de la loi sur la profession d'architecte (LPA), en ce sens que la qualité d'architecte soit reconnue aux porteurs du diplôme des Ecoles techniques suisses (ETS), sans exiger d'eux un stage pratique de trois ans, et aux personnes inscrites aux registres des architectes A et B du REG (Fondation suisse des registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens). Il proposait en outre d'introduire dans la loi deux dispositions nouvelles (art. 5a et 5b), en vue de lutter contre les abus du titre d'architecte.
Suivant la proposition faite par la Commission chargée d'examiner le projet du Conseil d'Etat, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté les dispositions suivantes:
"Article premier. - La qualité d'architecte est reconnue par le Conseil d'Etat aux mandataires professionnellement qualifiés suivants:
1. aux porteurs du diplôme des Ecoles polytechniques fédérales de Lausanne et de Zurich ou de l'Ecole d'architecture de l'Université de Genève, aux diplômés étrangers bénéficiant de l'équivalence ainsi qu'aux personnes inscrites au Registre A du REG (Fondation suisse des Registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens);
2. aux porteurs du diplôme des Ecoles techniques supérieures (ETS) justifiant de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins 3 ans après l'obtention de leur diplôme dans des bureaux d'architecture;
3. aux personnes inscrites au registre B des architectes du REG (Fondation suisse des Registres des ingénieurs, des architectes et des techniciens) pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition n'est pas cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même.
Art. 2. - Le contrôle des conditions précisées aux chiffres 2 et 3 ci-dessus est assuré par une commission paritaire d'experts, nommée par le Conseil d'Etat, composée de la façon suivante:
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 1, et 1 suppléant remplissant les mêmes conditions;
- 2 architectes reconnus et inscrits dans la liste des architectes remplissant les conditions de l'article premier, chiffre 2 ou 3, et 1 suppléant remplissant les mêmes conditions.
La commission est présidée par un juge cantonal ou un président de tribunal de district qui ne prend pas part aux votes, si ce n'est pour les départager.
Art. 5a. - Il est interdit à toute personne qui n'est pas inscrite sur la liste des architectes reconnus par l'Etat d'exercer cette profession ou de faire état du titre d'architecte.
Art. 5b. - Celui qui contrevient à l'article 5a de la présente loi sera puni de l'amende jusqu'à dix mille francs ou des arrêts jusqu'à trois mois.
Les deux peines peuvent être cumulées.
La poursuite est exercée conformément à la loi sur la répression des contraventions.
Si l'intérêt public l'exige, le juge ordonne la publication du jugement dans un ou plusieurs journaux de son choix, aux frais du condamné."
L'Union technique suisse (UTS) a déposé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Ses conclusions tendaient à l'annulation de la dernière partie de l'art. 1er ch. 2 LPA, à savoir "justifiant d'une pratique professionnelle d'au moins trois ans après l'obtention de leur diplôme dans un bureau d'architecture", de la dernière partie de l'art. 1er ch. 3 LPA, à savoir "pour autant qu'elles justifient de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture. Cette dernière condition n'est pas cumulative avec celle de l'inscription au registre lui-même", ainsi que de la dernière partie de l'art. 5a LPA, à savoir "ou de faire état du titre d'architecte". Elle invoque, à l'appui de son recours, la violation des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure où il était dirigé contre l'art. 1er LPA et l'a rejeté dans la mesure où il était dirigé contre art. 5a LPA.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. a) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Lorsque, comme en l'espèce, le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou pourront un jour être touchés par l'acte attaqué. En soi une atteinte seulement virtuelle suffit, mais il faut tout de même un minimum de vraisemblance qu'elle se produise un jour. D'une manière générale, le recours de droit public n'est pas ouvert à celui qui fait valoir des intérêts de pur fait ou qui invoque exclusivement la sauvegarde de l'intérêt général (ATF 109 Ia 118 consid. 2b, 253 et les arrêts cités).
En l'espèce, le recours est formé par une association professionnelle qui ne prétend pas être elle-même touchée par les dispositions litigieuses. Il ressort toutefois de ses statuts qu'elle a notamment pour but la "promotion des intérêts de ses membres" dans le domaine des professions techniques supérieures (cf. art. 1.2.2. et 1.3.). Ainsi, selon la jurisprudence, elle a qualité pour agir par la voie du recours de droit public à la condition qu'au moins la majorité ou un grand nombre de ses membres soient personnellement habilités à recourir (ATF 109 Ia 35 consid. 2b, 119 consid. 2b et les arrêts cités).
Dans la mesure où l'art. 5a LPA interdit à toute personne qui n'est pas inscrite sur la liste des architectes reconnus par l'Etat de faire état du titre d'architecte, il ne fait aucun doute que les membres de l'association recourante sont - à tout le moins virtuellement - touchés par la disposition en cause et ont qualité pour l'attaquer en invoquant une violation des art. 4 et 31 Cst.
S'agissant de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, il faut admettre qu'au moins un grand nombre des membres de l'association recourante sont porteurs du diplôme ETS ou inscrits au registre B des architectes du REG (cf. art. 2.2.1. des statuts; Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 390); ils sont donc effectivement ou virtuellement soumis à l'obligation de justifier de l'expérience et des connaissances acquises par une pratique professionnelle d'au moins trois ans dans des bureaux d'architecture, avant que la qualité d'architecte ne leur soit reconnue par le Conseil d'Etat vaudois. Ils peuvent donc demander l'annulation de cette obligation en se prévalant d'une violation des art. 4, 31 Cst. et 5 disp. trans. Cst. Il y a lieu ainsi de s'en tenir à la solution qui avait été adoptée à l'égard de l'association recourante dans une affaire où les circonstances étaient essentiellement similaires (ATF 93 I 513).
3. Il convient d'examiner en premier lieu si l'obligation imposée aux architectes ETS et aux personnes inscrites au registre des architectes B du REG, en vertu de l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA, est conforme à la constitution fédérale, compte tenu du fait que les architectes EPF ne sont pas soumis à une semblable obligation.
a) La profession d'architecte est de celles que la jurisprudence considère comme libérales au sens de l'art. 33 Cst.: son exercice suppose des connaissances scientifiques qu'un grand nombre d'architectes acquièrent soit dans un établissement universitaire, soit dans un établissement technique supérieur, et dont l'absence risquerait d'être préjudiciable à la collectivité (ATF 104 Ia 475 consid. 2; 93 I 519 consid. 4a). Toutefois, l'art. 33 Cst. étant une disposition d'application de l'art. 31 al. 2 Cst., les cantons ne sont pas libres de légiférer comme ils l'entendent: ils ne peuvent ainsi exiger des connaissances et des capacités de la part des candidats que dans la mesure où la protection du public le requiert nécessairement. Ils ne peuvent en particulier pas utiliser l'art. 33 Cst. pour limiter l'accès aux professions libérales, ni pour élever le niveau d'une profession, si désirable puisse être ce dernier but (ATF 93 I 519 /520 consid. 4b).
En outre, selon la jurisprudence, l'art. 31 Cst. garantit d'une façon générale l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre personnes appartenant à une même branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 106 Ia 274 consid. 5a et les arrêts cités, cf. également ATF 105 Ia 71 consid. 4b). Par ailleurs, il est admis qu'une loi ou un règlement est contraire à l'art. 4 Cst., lorsque cette loi ou ce règlement ne repose pas sur des motifs sérieux et opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification dans les faits à réglementer (ATF 110 Ia 13 /14 consid. 2b).
C'est le lieu de rappeler que le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si le droit à l'égalité de traitement déduit de l'art. 31 Cst. offre aux concurrents directs des garanties supérieures à celles offertes par l'art. 4 Cst. (ATF 106 Ia 275 consid. 5b). La jurisprudence a d'ailleurs fait l'objet de critiques de la part de certains auteurs, dans la mesure où elle déduit de l'art. 31 Cst. le droit à l'égalité de traitement entre concurrents directs, sans préciser par ailleurs les rapports entre cette dernière disposition et l'art. 4 Cst. (cf. H. MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit, p. 74 ss; H. HUBER, Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in Festschrift für Walter Hug, p. 447 ss; J.-P. MÜLLER, Grundrechte, Bes. Teil, p. 322/323; A. HAEFLIGER, Der Gleichheitsgrundsatz im Verhältnis zu anderen Verfassungsmässigen Rechten und zur EMRK, in Mélanges Grisel, p. 82 ss, A. HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, p. 239/240). Quelle que soit la réponse qui doit être apportée à ces critiques - notamment à celles du dernier auteur cité qui n'admet pas qu'un droit à l'égalité de traitement distinct et supérieur à celui consacré par l'art. 4 Cst. puisse être déduit de l'art. 31 Cst. -, il suffit de constater, dans le cas particulier, que les cantons ne sont pas autorisés à soumettre les divers candidats à l'exercice d'une profession libérale à des exigences différentes, si les distinctions établies ne sont pas justifiées par des motifs de police suffisants. Une telle discrimination serait en effet à la fois contraire aux art. 4 et 31 Cst.
b) Les Ecoles polytechniques fédérales de Zurich et de Lausanne sont des établissements entretenus par la Confédération (art. 1er de l'arrêté fédéral sur les EPF du 24 juin 1970 RS 414.110.2). Ces écoles assurent notamment la formation professionnelle des architectes (art. 2 al. 1 du même arrêté); le diplôme, ainsi que le titre d'architecte (titre abrégé: "arch. dipl. EPF") peuvent y être obtenus dans la section architecture (art. 46 et 70 de l'ordonnance du 16 novembre 1983 sur les EPF RS 414.110.3).
La Confédération encourage également la formation dans les écoles techniques supérieures (écoles d'ingénieurs) qui dispensent les connaissances théoriques et pratiques d'ingénierie - comprenant notamment l'architecture - et qui les préparent à appliquer de manière indépendante les résultats de la science et de la recherche à la fabrication et au développement industriel, ainsi qu'à d'autres domaines (art. 59 al. 1 LFPr). Celui qui a réussi l'examen final (dont les exigences minimales sont fixées par le Département fédéral de l'économie publique, art. 59 al. 2 LFPr) dans la section "bâtiment" (architecture) d'une école technique supérieure reconnue par la Confédération, a le droit de porter le titre d'"architecte ETS" et de s'en prévaloir publiquement (art. 1er de l'ordonnance du 8 octobre 1980 sur les titres ETS RS 412.107.1).
Enfin, selon l'art. 1er du contrat conclu le 24 mars 1983 entre le Département fédéral de l'économie publique et la Fondation du REG, celle-ci est reconnue par le Département en tant qu'institution encourageant la formation professionnelle au sens de l'art. 50 al. 3 LFPr. Les examens pour l'inscription au registre B (niveau ETS) sont organisés par les Commissions d'examen compétentes selon les règlements d'examen approuvés par le Département fédéral de l'économie publique (art. 2 lettre c). Par l'inscription, la Fondation REG déclare que la personne inscrite possède, au moment de l'inscription, la qualification correspondant au diplôme ETS (art. 2 lettre d). Il s'ensuit qu'au point de vue de leurs qualifications, les personnes inscrites au registre des architectes B du REG doivent être assimilées aux porteurs d'un diplôme délivré par une Ecole technique supérieure reconnue par la Confédération, dans la section "architecture".
Le législateur vaudois s'est, à juste titre, abstenu de soumettre l'exercice de la profession d'architecte à des conditions différentes, selon qu'une personne est architecte ETS, ou selon qu'elle est inscrite au registre B des architectes du REG. Il opère en revanche une distinction entre les architectes ETS et les personnes inscrites au registre des architectes B du REG, d'une part, et les architectes EPF, d'autre part, en exigeant des premiers seulement une expérience pratique dans un bureau d'architecture (art. 1er al. 2 et 3 LPA); il résulte des travaux préparatoires que cette exigence est fondée sur la nécessité de protéger le client potentiel contre les risques de malfaçons techniques ou de charges financières élevées qui peuvent résulter d'une expérience pratique insuffisante (Bulletin du Grand Conseil 1984, p. 384).
La question à résoudre est donc celle de savoir si la distinction ainsi opérée est justifiée par des faits objectifs, compte tenu du but de police poursuivi.
c) L'examen des conditions d'obtention des diplômes d'architecte EPF et d'architecte ETS permet d'établir ce qui suit en ce qui concerne l'expérience pratique des différents intéressés:
Au moment de l'obtention de leur diplôme, les architectes EPF ont accompli, entre la 3e et 4e année d'études, un stage pratique de 12 mois (art. 51 du règlement d'études du Département d'architecture de l'EPFL). Ils ont donc acquis une certaine expérience pratique des contacts avec les clients et les entrepreneurs et, le cas échéant, de la direction de chantier. Cette expérience est toutefois limitée. On constate d'ailleurs que, selon l'art. 3 du règlement du REG concernant l'inscription au registre et la radiation, ils ne peuvent prétendre à être inscrits dans le registre A qu'en justifiant d'une pratique suffisante, dans la règle, de trois ans après les études.
Quant aux architectes ETS, leur expérience pratique peut être très diverse lors de l'obtention de leur diplôme. Ceux qui sont entrés dans une Ecole technique supérieure sans être au bénéfice d'un certificat fédéral de capacité (CFC) dans une profession de la construction, n'ont pas d'autre expérience pratique que celle acquise dans les cours dits de "technique de réalisation" (cf. programme de l'ETS de Genève). Les titulaires d'un certificat fédéral de capacité - qui suivent une année de moins de cours à l'Ecole technique supérieure - ont eu, en revanche, un contact étroit avec la pratique pendant leur apprentissage et, éventuellement, après celui-ci, comme dessinateurs-architectes. Ils sont à cet égard, l'expérience le prouve, plus proches de la réalité quotidienne de leur profession que ceux qui ont obtenu des titres EPF ou ETS sans avoir passé par la voie de l'apprentissage. On constate cependant que, pour être inscrits au registre des architectes B du REG, les architectes ETS doivent également justifier d'une pratique suffisante, dans la règle, de trois ans après les études (art. 9 du règlement du REG concernant l'inscription au registre et la radiation).
Il découle de ce qui précède que le motif de police sur lequel est fondé l'art. 1er ch. 2 et 3 LPA vaut, le cas échéant, aussi bien pour les architectes EPF que pour les architectes ETS. Ces deux catégories d'architectes sont en effet, à la fin de leurs études, soit dépourvues de toute expérience pratique (architectes ETS n'ayant pas de CFC), soit au bénéfice d'une expérience pratique plus ou moins limitée (architectes EPF, et architecte ETS, titulaires d'un CFC). Il n'est en tout cas nullement démontré que les architectes ETS, de manière générale, présenteraient pour leur clientèle, au niveau de leur expérience pratique, des risques plus élevés que les architectes EPF, qu'il s'agisse des risques de malfaçons techniques ou de mauvaise gestion financière du chantier. Le Conseil d'Etat vaudois ne prétend d'ailleurs pas le contraire, dans ses observations sur le recours. Dès lors, en exigeant des architectes ETS la preuve d'une pratique professionnelle de trois ans après la fin de leurs études, sans demander une expérience pratique correspondante aux architectes EPF - compte tenu éventuellement de l'année de stage effectuée par ces derniers pendant leurs études -, le législateur vaudois a soumis les différentes catégories de candidats à la profession d'architecte à des conditions distinctes, sans que la discrimination opérée trouve sa justification dans le but de police poursuivi; une telle discrimination est partant contraire aux art. 4 et 31 Cst., ce qui entraîne l'admission des conclusions de la recourante y relatives, tant en ce qui concerne les architectes ETS qu'en ce qui concerne les personnes inscrites au registre B des architectes du REG - ceux-ci devant, on l'a vu, être assimilés aux architectes ETS.
d) L'annulation des dispositions en question ne signifie cependant pas que l'exigence d'une expérience pratique de la part des personnes qui souhaitent exercer la profession d'architecte ne soit pas fondée sur un motif de police valable. Ainsi que l'a relevé le Grand Conseil vaudois au cours des travaux préparatoires, la profession d'architecte fait appel à des qualifications professionnelles élevées; il peut dès lors paraître justifié de protéger le public contre les risques provoqués par une expérience pratique insuffisante de la part d'un tel mandataire. Comme on l'a vu plus haut, aussi longtemps que la législation fédérale n'a pas pourvu à ce que ceux qui veulent exercer la profession d'architecte puissent obtenir des actes de capacité valables dans toute la Confédération (cf. art. 33 al. 2 Cst.), les cantons sont libres de réglementer l'exercice de cette profession sur leur territoire, dans la mesure où les restrictions posées sont conformes aux exigences constitutionnelles, en particulier au principe de la proportionnalité. En l'espèce, cependant, le Tribunal fédéral ne se prononcera pas sur la constitutionnalité des autres solutions que le législateur cantonal pourrait adopter dans ce domaine (cf. ATF 110 Ia 105 consid. 5e). | fr | Art. 88 OG; legittimazione ricorsuale di un'associazione professionale. Un'associazione professionale è legittimata a proporre ricorso di diritto pubblico contro disposizioni cantonali che toccano un gran numero dei suoi membri, nella misura in cui la tutela dei loro interessi professionali figuri tra gli scopi statutari (consid. 5).
Art. 4 e 31 Cost.; professione d'architetto.
Una disposizione cantonale che subordina per gli architetti STS, ma non per gli architetti SPF, il riconoscimento della qualità di architetto ad una pratica triennale successiva agli studi viola gli art. 4 e 31 Cost., dato che la distinzione operata non è giustificata da fatti oggettivi, tenuto conto dello scopo di polizia perseguito (consid. 3). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,876 | 112 Ia 305 | 112 Ia 305
Sachverhalt ab Seite 305
Der Gemeindevorstand von Bonaduz auferlegte G.G. und weiteren Mitbeteiligten mit Verfügung vom 3./4. Juli 1985 eine Busse von je Fr. 40.-- "wegen Missachtung von Fahr- und Campingverboten" und wies die Genannten an, den zum Campieren benutzten Platz bis 10. Juli 1985 zu verlassen. In der Verfügung wird angegeben, dass gegen diese gemäss Art. 180 des kantonalen Gesetzes über die Strafrechtspflege innert 20 Tagen beim Verwaltungsgericht Graubünden Beschwerde geführt werden könne.
Die Gebüssten gelangten hierauf - vertreten durch den St. Galler Rechtsanwalt X. - an das kantonale Verwaltungsgericht und verlangten, dass die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Gemeinde Bonaduz angewiesen werde, das Stationierungsgesuch der Beschwerdeführer zu prüfen. Das Gericht trat mit Entscheid vom 1. Oktober 1985 auf den Rekurs nicht ein. Es erwog, Rechtsanwalt X. habe zur Zeit der Rekurseingabe keine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Graubünden besessen und im Verlaufe des Verfahrens auch nicht um Erteilung einer solchen nachgesucht. Nach Art. 22 des bündnerischen Verwaltungsgerichtsgesetzes, das auf Art. 39 der Zivilprozessordnung verweise, seien jedoch nur zur Berufsausübung zugelassene Rechtsanwälte zur Parteivertretung vor Verwaltungsgericht befugt. Nun enthalte das bündnerische Verfahrensrecht keine Vorschrift über die Rechtsfolge eines "Verstosses gegen die Bestimmungen über die Stellvertretung im Prozess". Doch habe das Kantonsgericht schon vor geraumer Zeit Prozesshandlungen eines vor den bündnerischen Gerichten nicht zugelassenen Anwaltes als ungültig betrachtet. Diese Auffassung sei vom Bundesgericht im Jahre 1961 unterstützt (vgl. PKG 1961 Nr. 1 Erw. 2) und in neuerer Zeit bei der Beurteilung von Fällen in anderen Kantonen jedenfalls nicht ausdrücklich abgelehnt worden (BGE 105 IV 286 und 105 Ia 79 E. 8).
Die Gebüssten haben gegen den Verwaltungsgerichtsentscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht und sich über Willkür, überspitzten Formalismus und formelle Rechtsverweigerung beklagt. Sie machen geltend, die Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz sei im Rahmen eines "Strafverfahrens vor Verwaltungsbehörden" im Sinne von Art. 177 ff. der kantonalen Strafprozessordnung ergangen und könne, wie sich auch aus der erteilten Rechtsmittelbelehrung ergebe, gemäss Art. 180 StPO mit Rekurs angefochten werden. Für die Beurteilung solcher Rekurse sei nach Art. 5 der grossrätlichen Verordnung über die Organisation, Geschäftsführung und Gebühren des Verwaltungsgerichts (VOG) der Ausschuss des Verwaltungsgerichts zuständig, vor welchem gemäss Art. 15 VOG jeder handlungsfähige Bürger zur Parteivertretung berechtigt sei. Der Nichteintretensentscheid stehe in klarem Widerspruch zu dieser Bestimmung und sei daher willkürlich. Ausserdem sei dem Verwaltungsgericht formelle Rechtsverweigerung und überspitzter Formalismus vorzuwerfen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden räumt in seiner Beschwerdeantwort ein, dass Bussverfahren nach Art. 180 StPO und Art. 5 VOG durch den Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zu beurteilen seien und für diese Verfahren jeder handlungsfähige Bürger zur Parteivertretung zugelassen werde. Die angefochtene Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz habe indessen auch einen Räumungsbefehl enthalten, mit dem zugleich eine - nachträgliche - Campingbewilligung verweigert worden sei. Über die Rechtmässigkeit dieses Räumungsbefehls sei nicht im Strafverfahren, sondern im ordentlichen Rekursverfahren von der Vollkammer zu befinden, vor welcher keine freie Rechtsvertretung möglich sei. Dass in einem solchen "gemischten" Fall die Vollkammer auch über die Busse entscheide, entspreche ständiger Praxis und rechtfertige sich aus prozessökonomischen Gründen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht bemerkt, enthält die umstrittene Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz einerseits einen Bussenbescheid und andererseits eine Wegweisungsanordnung. Beide Teile dieser Verfügung können mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Für die Beurteilung der Busse ist jedoch an sich der Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zuständig (Art. 5 Ziff. 3 der Verordnung über die Organisation, Geschäftsführung und Gebühren des Verwaltungsgerichtes/VOG vom 30. November 1966 in Verbindung mit Art. 180 des Gesetzes über die Strafrechtspflege vom 8. Juni 1958), vor welchem für die Rechtsvertretung kein Fähigkeitsausweis für Rechtsanwälte erforderlich ist (Art. 15 VOG), während die Überprüfung der Wegweisungsverfügung der vollständig besetzten Kammer obliegt, für deren Verhandlungen sinngemäss die Bestimmungen der Zivilprozessordnung über die Stellvertretung gelten, wonach die Rechtsvertretung grundsätzlich nur Anwälten mit Fähigkeitsausweis erlaubt ist (Art. 22 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit/VGG vom 9. April 1967; Art. 39 der hier noch anwendbaren Zivilprozessordnung/ZPO vom 20. Juni 1954). Dass aus Gründen der Prozessökonomie die Rekurssache insgesamt von der "Vollkammer" behandelt worden ist, ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV nicht zu beanstanden. Allerdings fragt sich, ob hinsichtlich der Parteivertretung ohne weiteres auf die strengere Norm von Art. 22 VGG abgestellt werden dürfe, wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf seine Praxis meint. Diese Frage kann indessen letztlich offenbleiben, da die Beschwerde aus den im folgenden dargelegten Gründen gutzuheissen ist.
2. Die Beschwerdeführer halten das Nichteintreten des Bündner Verwaltungsgerichtes auf den Rekurs eines Anwaltes, der wohl über einen ausserkantonalen, aber (noch) über keinen kantonalen Fähigkeitsausweis verfügt, für überspitzten Formalismus.
a) Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (vgl. etwa BGE 108 Ia 107 E. 2 mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Wohl hat das Bundesgericht immer wieder betont, dass im Rechtsgang prozessuale Formen unerlässlich sind, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht demnach mit Art. 4 BV im Widerspruch. Überspitzter Formalismus ist nur gegeben, wenn die strikte Anwendung der Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 121 ff).
b) Diese Grundsätze sind insbesondere auch für die Anwendung der Vorschriften über die Parteivertretung massgebend. Zwar kann von einer formellen Rechtsverweigerung nicht die Rede sein, wenn das Bestehen eines rechtsgenüglichen Vertretungsverhältnisses als Prozessvoraussetzung qualifiziert und bei Fehlen derselben auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten wird. In diesem Sinne ist die vom Verwaltungsgericht erwähnte Praxis (PVG 1983 Nr. 83 S. 178) nicht zu beanstanden. Eine andere Frage ist indessen, ob dem Anwalt, der unbestrittenermassen über einen ausserkantonalen Fähigkeitsausweis verfügt, im konkreten Fall nicht von Verfassungs wegen eine kurze Nachfrist zur Beibringung der vom kantonalen Verfahrensrecht geforderten Berufsausübungsbewilligung anzusetzen sei. Diese Frage ist zu bejahen.
Das Bundesgericht hat bereits in BGE 81 I 117 f. dargelegt, es gehe nicht an, eine Prozesshandlung für ungültig zu erklären, wenn bei ihrer Vornahme die Zulassungsbewilligung des Parteivertreters noch nicht vorgelegen habe. Vorschriften über die Zulassung von Anwälten hätten den Zweck, die Vertretungsbefugnis den hiezu aufgrund ihrer Kenntnisse und ihres Charakters geeigneten Personen vorzubehalten. Dieser Zweck erfordere keineswegs, dass der Anwalt schon innert der Beschwerdefrist um Zulassung zum Handeln vor den fraglichen Gerichten ersuche, es genüge auch, wenn ein solches Begehren erst später gestellt werde. Allerdings hat das Bundesgericht in dem vom Bündner Verwaltungsgericht angerufenen Urteil vom 29. März 1961 (das in der Amtlichen Sammlung nicht veröffentlicht worden ist, jedoch in PKG 1961 Nr. 1 wiedergegeben wird) das Gegenteil ausgeführt und, ohne sich mit BGE 81 I 113 ff. auseinanderzusetzen, die Annahme als nicht verfassungswidrig erklärt, dass Prozesshandlungen ungültig seien, die ein Vertreter vor dem Erwerb des bündnerischen Fähigkeitsausweises vornimmt. In der neueren bundesgerichtlichen Praxis sind verschiedentlich die Fälle, in denen ein Rechtsmittel von einer zur Vertretung nicht berechtigten Person eingereicht wird und daher sofort als ungültig betrachtet werden darf, von jenen unterschieden worden, in denen die Vertretungsbefugnis an sich gegeben ist, aber irgendein Formmangel vorliegt, der während einer von der Behörde anzusetzenden Nachfrist ohne weiteres geheilt werden kann (vgl. BGE 111 Ib 201 nicht publ. E. 5c, BGE 108 Ia 103 f., Urteil vom 16. August 1982, ASA 53 S. 166 ff., BGE 107 IV 68 ff. je mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Zu dieser zweiten Gruppe sind auch diejenigen Fälle zu zählen, in denen ausserkantonale Rechtsanwälte in Kantonen mit Anwaltsmonopol tätig werden, noch bevor ihnen die Zulassungsbewilligung erteilt worden ist. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn - wie im Kanton Graubünden - die Zulassungsbewilligung von keiner anderen Bedingung als vom Besitz eines ausserkantonalen Anwaltspatentes abhängig gemacht wird (vgl. Art. 36 Abs. 3 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 24. September 1978). Im übrigen bestimmt Art. 28 Abs. 2 VGG ausdrücklich, dass der Partei eine kurze Nachfrist zur Behebung formeller Mängel einer Rechtsschrift anzusetzen ist. Das Verwaltungsgericht wäre somit verpflichtet gewesen, dem Vertreter der Rekurrenten eine kurze Nachfrist zur Beibringung der bündnerischen Berufsausübungsbewilligung anzusetzen.
Wie sich im weiteren zeigt, hätte das Verwaltungsgericht hier allerdings aufgrund der in der umstrittenen Verfügung enthaltenen Rechtsmittelbelehrung sofort auf den Rekurs eintreten müssen.
3. In der Rechtsmittelbelehrung des Gemeindevorstandes von Bonaduz wird ausschliesslich auf Art. 180 des kantonalen Strafrechtspflegegesetzes und damit auf die Möglichkeit hingewiesen, an den Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zu rekurrieren. Die Rechtsmittelbelehrung war daher insofern unvollständig, als sie nur die Möglichkeit der Anfechtung des Bussenbescheides erwähnt und den Wegweisungsbefehl ausser acht lässt, und hat sich schliesslich sogar als unrichtig erwiesen, weil das Verwaltungsgericht nach seinen Angaben "gemischte" Verfügungen gesamthaft in Vollbesetzung überprüft, was die Anwendung strengerer Vorschriften über die Parteivertretung zur Folge hat. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf einer Partei, welche sich auf eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung verlässt und verlassen durfte, daraus kein Nachteil erwachsen (vgl. die in BGE 106 Ia 16 f. zitierten Entscheide). Nur wer die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung kennt oder sie bei gebührender Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, darf sich nach Treu und Glauben nicht auf diese berufen. Wie das Bundesgericht in BGE 106 Ia 17 f. E. 3b ausgeführt hat, sind nur grobe Fehler der von der Verfügung betroffenen Partei oder ihres Vertreters geeignet, eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. So geniesst der Private keinen Vertrauensschutz, wenn er oder sein Anwalt die Mängel der Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes allein erkennen könnte, während von ihm nicht erwartet werden kann, dass er neben diesem Text auch Literatur oder Rechtsprechung nachschlage.
Aus diesen Grundsätzen ergibt sich klar, dass die Rekurrenten bzw. ihr Anwalt sich auf die Rechtsmittelbelehrung des Gemeindevorstandes Bonaduz verlassen durften: In wessen Kompetenz die Beurteilung "gemischter" Verfügungen fällt, geht aus dem kantonalen Recht nicht hervor, sondern ergibt sich nur aus der Praxis des Verwaltungsgerichts, die übrigens - soweit ersichtlich - in den Veröffentlichungen keinen Niederschlag gefunden hat. Unter diesen Umständen durfte dem Anwalt der Rekurrenten - und demnach den Rekurrenten selber - kein prozessualer Nachteil daraus erwachsen, dass er sich aufgrund der erwähnten Rechtsmittelbelehrung für befugt hielt, die umstrittene Verfügung vom 3./4. Juli 1985 anzufechten. Der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes verletzt auch aus diesem Grunde Art. 4 BV und ist in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben. | de | Art. 4 BV, überspitzter Formalismus, fehlerhafte Rechtsbelehrung. Begriff des überspitzten Formalismus (E. 2a).
Es ist überspitzter Formalismus, auf die Eingabe eines Anwalts mit ausserkantonalem Fähigkeitsausweis aber ohne kantonale Berufsausübungsbewilligung nicht einzutreten, ohne ihm eine Nachfrist zur Beibringung dieser Bewilligung anzusetzen (E. 2b).
Aus einer mangelhaften Rechtsbelehrung darf den Betroffenen insbesondere dann kein Nachteil erwachsen, wenn sich deren Fehlerhaftigkeit anhand des Gesetzes nicht erkennen liess (E. 3). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 305
Der Gemeindevorstand von Bonaduz auferlegte G.G. und weiteren Mitbeteiligten mit Verfügung vom 3./4. Juli 1985 eine Busse von je Fr. 40.-- "wegen Missachtung von Fahr- und Campingverboten" und wies die Genannten an, den zum Campieren benutzten Platz bis 10. Juli 1985 zu verlassen. In der Verfügung wird angegeben, dass gegen diese gemäss Art. 180 des kantonalen Gesetzes über die Strafrechtspflege innert 20 Tagen beim Verwaltungsgericht Graubünden Beschwerde geführt werden könne.
Die Gebüssten gelangten hierauf - vertreten durch den St. Galler Rechtsanwalt X. - an das kantonale Verwaltungsgericht und verlangten, dass die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Gemeinde Bonaduz angewiesen werde, das Stationierungsgesuch der Beschwerdeführer zu prüfen. Das Gericht trat mit Entscheid vom 1. Oktober 1985 auf den Rekurs nicht ein. Es erwog, Rechtsanwalt X. habe zur Zeit der Rekurseingabe keine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Graubünden besessen und im Verlaufe des Verfahrens auch nicht um Erteilung einer solchen nachgesucht. Nach Art. 22 des bündnerischen Verwaltungsgerichtsgesetzes, das auf Art. 39 der Zivilprozessordnung verweise, seien jedoch nur zur Berufsausübung zugelassene Rechtsanwälte zur Parteivertretung vor Verwaltungsgericht befugt. Nun enthalte das bündnerische Verfahrensrecht keine Vorschrift über die Rechtsfolge eines "Verstosses gegen die Bestimmungen über die Stellvertretung im Prozess". Doch habe das Kantonsgericht schon vor geraumer Zeit Prozesshandlungen eines vor den bündnerischen Gerichten nicht zugelassenen Anwaltes als ungültig betrachtet. Diese Auffassung sei vom Bundesgericht im Jahre 1961 unterstützt (vgl. PKG 1961 Nr. 1 Erw. 2) und in neuerer Zeit bei der Beurteilung von Fällen in anderen Kantonen jedenfalls nicht ausdrücklich abgelehnt worden (BGE 105 IV 286 und 105 Ia 79 E. 8).
Die Gebüssten haben gegen den Verwaltungsgerichtsentscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht und sich über Willkür, überspitzten Formalismus und formelle Rechtsverweigerung beklagt. Sie machen geltend, die Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz sei im Rahmen eines "Strafverfahrens vor Verwaltungsbehörden" im Sinne von Art. 177 ff. der kantonalen Strafprozessordnung ergangen und könne, wie sich auch aus der erteilten Rechtsmittelbelehrung ergebe, gemäss Art. 180 StPO mit Rekurs angefochten werden. Für die Beurteilung solcher Rekurse sei nach Art. 5 der grossrätlichen Verordnung über die Organisation, Geschäftsführung und Gebühren des Verwaltungsgerichts (VOG) der Ausschuss des Verwaltungsgerichts zuständig, vor welchem gemäss Art. 15 VOG jeder handlungsfähige Bürger zur Parteivertretung berechtigt sei. Der Nichteintretensentscheid stehe in klarem Widerspruch zu dieser Bestimmung und sei daher willkürlich. Ausserdem sei dem Verwaltungsgericht formelle Rechtsverweigerung und überspitzter Formalismus vorzuwerfen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden räumt in seiner Beschwerdeantwort ein, dass Bussverfahren nach Art. 180 StPO und Art. 5 VOG durch den Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zu beurteilen seien und für diese Verfahren jeder handlungsfähige Bürger zur Parteivertretung zugelassen werde. Die angefochtene Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz habe indessen auch einen Räumungsbefehl enthalten, mit dem zugleich eine - nachträgliche - Campingbewilligung verweigert worden sei. Über die Rechtmässigkeit dieses Räumungsbefehls sei nicht im Strafverfahren, sondern im ordentlichen Rekursverfahren von der Vollkammer zu befinden, vor welcher keine freie Rechtsvertretung möglich sei. Dass in einem solchen "gemischten" Fall die Vollkammer auch über die Busse entscheide, entspreche ständiger Praxis und rechtfertige sich aus prozessökonomischen Gründen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht bemerkt, enthält die umstrittene Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz einerseits einen Bussenbescheid und andererseits eine Wegweisungsanordnung. Beide Teile dieser Verfügung können mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Für die Beurteilung der Busse ist jedoch an sich der Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zuständig (Art. 5 Ziff. 3 der Verordnung über die Organisation, Geschäftsführung und Gebühren des Verwaltungsgerichtes/VOG vom 30. November 1966 in Verbindung mit Art. 180 des Gesetzes über die Strafrechtspflege vom 8. Juni 1958), vor welchem für die Rechtsvertretung kein Fähigkeitsausweis für Rechtsanwälte erforderlich ist (Art. 15 VOG), während die Überprüfung der Wegweisungsverfügung der vollständig besetzten Kammer obliegt, für deren Verhandlungen sinngemäss die Bestimmungen der Zivilprozessordnung über die Stellvertretung gelten, wonach die Rechtsvertretung grundsätzlich nur Anwälten mit Fähigkeitsausweis erlaubt ist (Art. 22 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit/VGG vom 9. April 1967; Art. 39 der hier noch anwendbaren Zivilprozessordnung/ZPO vom 20. Juni 1954). Dass aus Gründen der Prozessökonomie die Rekurssache insgesamt von der "Vollkammer" behandelt worden ist, ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV nicht zu beanstanden. Allerdings fragt sich, ob hinsichtlich der Parteivertretung ohne weiteres auf die strengere Norm von Art. 22 VGG abgestellt werden dürfe, wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf seine Praxis meint. Diese Frage kann indessen letztlich offenbleiben, da die Beschwerde aus den im folgenden dargelegten Gründen gutzuheissen ist.
2. Die Beschwerdeführer halten das Nichteintreten des Bündner Verwaltungsgerichtes auf den Rekurs eines Anwaltes, der wohl über einen ausserkantonalen, aber (noch) über keinen kantonalen Fähigkeitsausweis verfügt, für überspitzten Formalismus.
a) Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (vgl. etwa BGE 108 Ia 107 E. 2 mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Wohl hat das Bundesgericht immer wieder betont, dass im Rechtsgang prozessuale Formen unerlässlich sind, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht demnach mit Art. 4 BV im Widerspruch. Überspitzter Formalismus ist nur gegeben, wenn die strikte Anwendung der Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 121 ff).
b) Diese Grundsätze sind insbesondere auch für die Anwendung der Vorschriften über die Parteivertretung massgebend. Zwar kann von einer formellen Rechtsverweigerung nicht die Rede sein, wenn das Bestehen eines rechtsgenüglichen Vertretungsverhältnisses als Prozessvoraussetzung qualifiziert und bei Fehlen derselben auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten wird. In diesem Sinne ist die vom Verwaltungsgericht erwähnte Praxis (PVG 1983 Nr. 83 S. 178) nicht zu beanstanden. Eine andere Frage ist indessen, ob dem Anwalt, der unbestrittenermassen über einen ausserkantonalen Fähigkeitsausweis verfügt, im konkreten Fall nicht von Verfassungs wegen eine kurze Nachfrist zur Beibringung der vom kantonalen Verfahrensrecht geforderten Berufsausübungsbewilligung anzusetzen sei. Diese Frage ist zu bejahen.
Das Bundesgericht hat bereits in BGE 81 I 117 f. dargelegt, es gehe nicht an, eine Prozesshandlung für ungültig zu erklären, wenn bei ihrer Vornahme die Zulassungsbewilligung des Parteivertreters noch nicht vorgelegen habe. Vorschriften über die Zulassung von Anwälten hätten den Zweck, die Vertretungsbefugnis den hiezu aufgrund ihrer Kenntnisse und ihres Charakters geeigneten Personen vorzubehalten. Dieser Zweck erfordere keineswegs, dass der Anwalt schon innert der Beschwerdefrist um Zulassung zum Handeln vor den fraglichen Gerichten ersuche, es genüge auch, wenn ein solches Begehren erst später gestellt werde. Allerdings hat das Bundesgericht in dem vom Bündner Verwaltungsgericht angerufenen Urteil vom 29. März 1961 (das in der Amtlichen Sammlung nicht veröffentlicht worden ist, jedoch in PKG 1961 Nr. 1 wiedergegeben wird) das Gegenteil ausgeführt und, ohne sich mit BGE 81 I 113 ff. auseinanderzusetzen, die Annahme als nicht verfassungswidrig erklärt, dass Prozesshandlungen ungültig seien, die ein Vertreter vor dem Erwerb des bündnerischen Fähigkeitsausweises vornimmt. In der neueren bundesgerichtlichen Praxis sind verschiedentlich die Fälle, in denen ein Rechtsmittel von einer zur Vertretung nicht berechtigten Person eingereicht wird und daher sofort als ungültig betrachtet werden darf, von jenen unterschieden worden, in denen die Vertretungsbefugnis an sich gegeben ist, aber irgendein Formmangel vorliegt, der während einer von der Behörde anzusetzenden Nachfrist ohne weiteres geheilt werden kann (vgl. BGE 111 Ib 201 nicht publ. E. 5c, BGE 108 Ia 103 f., Urteil vom 16. August 1982, ASA 53 S. 166 ff., BGE 107 IV 68 ff. je mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Zu dieser zweiten Gruppe sind auch diejenigen Fälle zu zählen, in denen ausserkantonale Rechtsanwälte in Kantonen mit Anwaltsmonopol tätig werden, noch bevor ihnen die Zulassungsbewilligung erteilt worden ist. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn - wie im Kanton Graubünden - die Zulassungsbewilligung von keiner anderen Bedingung als vom Besitz eines ausserkantonalen Anwaltspatentes abhängig gemacht wird (vgl. Art. 36 Abs. 3 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 24. September 1978). Im übrigen bestimmt Art. 28 Abs. 2 VGG ausdrücklich, dass der Partei eine kurze Nachfrist zur Behebung formeller Mängel einer Rechtsschrift anzusetzen ist. Das Verwaltungsgericht wäre somit verpflichtet gewesen, dem Vertreter der Rekurrenten eine kurze Nachfrist zur Beibringung der bündnerischen Berufsausübungsbewilligung anzusetzen.
Wie sich im weiteren zeigt, hätte das Verwaltungsgericht hier allerdings aufgrund der in der umstrittenen Verfügung enthaltenen Rechtsmittelbelehrung sofort auf den Rekurs eintreten müssen.
3. In der Rechtsmittelbelehrung des Gemeindevorstandes von Bonaduz wird ausschliesslich auf Art. 180 des kantonalen Strafrechtspflegegesetzes und damit auf die Möglichkeit hingewiesen, an den Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zu rekurrieren. Die Rechtsmittelbelehrung war daher insofern unvollständig, als sie nur die Möglichkeit der Anfechtung des Bussenbescheides erwähnt und den Wegweisungsbefehl ausser acht lässt, und hat sich schliesslich sogar als unrichtig erwiesen, weil das Verwaltungsgericht nach seinen Angaben "gemischte" Verfügungen gesamthaft in Vollbesetzung überprüft, was die Anwendung strengerer Vorschriften über die Parteivertretung zur Folge hat. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf einer Partei, welche sich auf eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung verlässt und verlassen durfte, daraus kein Nachteil erwachsen (vgl. die in BGE 106 Ia 16 f. zitierten Entscheide). Nur wer die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung kennt oder sie bei gebührender Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, darf sich nach Treu und Glauben nicht auf diese berufen. Wie das Bundesgericht in BGE 106 Ia 17 f. E. 3b ausgeführt hat, sind nur grobe Fehler der von der Verfügung betroffenen Partei oder ihres Vertreters geeignet, eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. So geniesst der Private keinen Vertrauensschutz, wenn er oder sein Anwalt die Mängel der Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes allein erkennen könnte, während von ihm nicht erwartet werden kann, dass er neben diesem Text auch Literatur oder Rechtsprechung nachschlage.
Aus diesen Grundsätzen ergibt sich klar, dass die Rekurrenten bzw. ihr Anwalt sich auf die Rechtsmittelbelehrung des Gemeindevorstandes Bonaduz verlassen durften: In wessen Kompetenz die Beurteilung "gemischter" Verfügungen fällt, geht aus dem kantonalen Recht nicht hervor, sondern ergibt sich nur aus der Praxis des Verwaltungsgerichts, die übrigens - soweit ersichtlich - in den Veröffentlichungen keinen Niederschlag gefunden hat. Unter diesen Umständen durfte dem Anwalt der Rekurrenten - und demnach den Rekurrenten selber - kein prozessualer Nachteil daraus erwachsen, dass er sich aufgrund der erwähnten Rechtsmittelbelehrung für befugt hielt, die umstrittene Verfügung vom 3./4. Juli 1985 anzufechten. Der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes verletzt auch aus diesem Grunde Art. 4 BV und ist in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben. | de | Art. 4 Cst., formalisme excessif, indication inexacte des voies de recours. Notion du formalisme excessif (consid. 2a).
Il y a formalisme excessif à déclarer irrecevable une demande présentée par un avocat détenteur du certificat de capacité d'un autre canton mais dépourvu de l'autorisation cantonale d'exercer la profession, sans lui impartir un délai pour produire cette autorisation (consid. 2b).
Une indication inexacte des voies de recours ne peut entraîner aucun préjudice pour l'intéressé lorsque celui-ci ne peut, au vu de la loi, se rendre compte de l'inexactitude (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,878 | 112 Ia 305 | 112 Ia 305
Sachverhalt ab Seite 305
Der Gemeindevorstand von Bonaduz auferlegte G.G. und weiteren Mitbeteiligten mit Verfügung vom 3./4. Juli 1985 eine Busse von je Fr. 40.-- "wegen Missachtung von Fahr- und Campingverboten" und wies die Genannten an, den zum Campieren benutzten Platz bis 10. Juli 1985 zu verlassen. In der Verfügung wird angegeben, dass gegen diese gemäss Art. 180 des kantonalen Gesetzes über die Strafrechtspflege innert 20 Tagen beim Verwaltungsgericht Graubünden Beschwerde geführt werden könne.
Die Gebüssten gelangten hierauf - vertreten durch den St. Galler Rechtsanwalt X. - an das kantonale Verwaltungsgericht und verlangten, dass die angefochtene Verfügung aufgehoben und die Gemeinde Bonaduz angewiesen werde, das Stationierungsgesuch der Beschwerdeführer zu prüfen. Das Gericht trat mit Entscheid vom 1. Oktober 1985 auf den Rekurs nicht ein. Es erwog, Rechtsanwalt X. habe zur Zeit der Rekurseingabe keine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Graubünden besessen und im Verlaufe des Verfahrens auch nicht um Erteilung einer solchen nachgesucht. Nach Art. 22 des bündnerischen Verwaltungsgerichtsgesetzes, das auf Art. 39 der Zivilprozessordnung verweise, seien jedoch nur zur Berufsausübung zugelassene Rechtsanwälte zur Parteivertretung vor Verwaltungsgericht befugt. Nun enthalte das bündnerische Verfahrensrecht keine Vorschrift über die Rechtsfolge eines "Verstosses gegen die Bestimmungen über die Stellvertretung im Prozess". Doch habe das Kantonsgericht schon vor geraumer Zeit Prozesshandlungen eines vor den bündnerischen Gerichten nicht zugelassenen Anwaltes als ungültig betrachtet. Diese Auffassung sei vom Bundesgericht im Jahre 1961 unterstützt (vgl. PKG 1961 Nr. 1 Erw. 2) und in neuerer Zeit bei der Beurteilung von Fällen in anderen Kantonen jedenfalls nicht ausdrücklich abgelehnt worden (BGE 105 IV 286 und 105 Ia 79 E. 8).
Die Gebüssten haben gegen den Verwaltungsgerichtsentscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht und sich über Willkür, überspitzten Formalismus und formelle Rechtsverweigerung beklagt. Sie machen geltend, die Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz sei im Rahmen eines "Strafverfahrens vor Verwaltungsbehörden" im Sinne von Art. 177 ff. der kantonalen Strafprozessordnung ergangen und könne, wie sich auch aus der erteilten Rechtsmittelbelehrung ergebe, gemäss Art. 180 StPO mit Rekurs angefochten werden. Für die Beurteilung solcher Rekurse sei nach Art. 5 der grossrätlichen Verordnung über die Organisation, Geschäftsführung und Gebühren des Verwaltungsgerichts (VOG) der Ausschuss des Verwaltungsgerichts zuständig, vor welchem gemäss Art. 15 VOG jeder handlungsfähige Bürger zur Parteivertretung berechtigt sei. Der Nichteintretensentscheid stehe in klarem Widerspruch zu dieser Bestimmung und sei daher willkürlich. Ausserdem sei dem Verwaltungsgericht formelle Rechtsverweigerung und überspitzter Formalismus vorzuwerfen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden räumt in seiner Beschwerdeantwort ein, dass Bussverfahren nach Art. 180 StPO und Art. 5 VOG durch den Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zu beurteilen seien und für diese Verfahren jeder handlungsfähige Bürger zur Parteivertretung zugelassen werde. Die angefochtene Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz habe indessen auch einen Räumungsbefehl enthalten, mit dem zugleich eine - nachträgliche - Campingbewilligung verweigert worden sei. Über die Rechtmässigkeit dieses Räumungsbefehls sei nicht im Strafverfahren, sondern im ordentlichen Rekursverfahren von der Vollkammer zu befinden, vor welcher keine freie Rechtsvertretung möglich sei. Dass in einem solchen "gemischten" Fall die Vollkammer auch über die Busse entscheide, entspreche ständiger Praxis und rechtfertige sich aus prozessökonomischen Gründen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht bemerkt, enthält die umstrittene Verfügung des Gemeindevorstandes Bonaduz einerseits einen Bussenbescheid und andererseits eine Wegweisungsanordnung. Beide Teile dieser Verfügung können mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Für die Beurteilung der Busse ist jedoch an sich der Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zuständig (Art. 5 Ziff. 3 der Verordnung über die Organisation, Geschäftsführung und Gebühren des Verwaltungsgerichtes/VOG vom 30. November 1966 in Verbindung mit Art. 180 des Gesetzes über die Strafrechtspflege vom 8. Juni 1958), vor welchem für die Rechtsvertretung kein Fähigkeitsausweis für Rechtsanwälte erforderlich ist (Art. 15 VOG), während die Überprüfung der Wegweisungsverfügung der vollständig besetzten Kammer obliegt, für deren Verhandlungen sinngemäss die Bestimmungen der Zivilprozessordnung über die Stellvertretung gelten, wonach die Rechtsvertretung grundsätzlich nur Anwälten mit Fähigkeitsausweis erlaubt ist (Art. 22 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit/VGG vom 9. April 1967; Art. 39 der hier noch anwendbaren Zivilprozessordnung/ZPO vom 20. Juni 1954). Dass aus Gründen der Prozessökonomie die Rekurssache insgesamt von der "Vollkammer" behandelt worden ist, ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV nicht zu beanstanden. Allerdings fragt sich, ob hinsichtlich der Parteivertretung ohne weiteres auf die strengere Norm von Art. 22 VGG abgestellt werden dürfe, wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf seine Praxis meint. Diese Frage kann indessen letztlich offenbleiben, da die Beschwerde aus den im folgenden dargelegten Gründen gutzuheissen ist.
2. Die Beschwerdeführer halten das Nichteintreten des Bündner Verwaltungsgerichtes auf den Rekurs eines Anwaltes, der wohl über einen ausserkantonalen, aber (noch) über keinen kantonalen Fähigkeitsausweis verfügt, für überspitzten Formalismus.
a) Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (vgl. etwa BGE 108 Ia 107 E. 2 mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Wohl hat das Bundesgericht immer wieder betont, dass im Rechtsgang prozessuale Formen unerlässlich sind, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht demnach mit Art. 4 BV im Widerspruch. Überspitzter Formalismus ist nur gegeben, wenn die strikte Anwendung der Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 121 ff).
b) Diese Grundsätze sind insbesondere auch für die Anwendung der Vorschriften über die Parteivertretung massgebend. Zwar kann von einer formellen Rechtsverweigerung nicht die Rede sein, wenn das Bestehen eines rechtsgenüglichen Vertretungsverhältnisses als Prozessvoraussetzung qualifiziert und bei Fehlen derselben auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten wird. In diesem Sinne ist die vom Verwaltungsgericht erwähnte Praxis (PVG 1983 Nr. 83 S. 178) nicht zu beanstanden. Eine andere Frage ist indessen, ob dem Anwalt, der unbestrittenermassen über einen ausserkantonalen Fähigkeitsausweis verfügt, im konkreten Fall nicht von Verfassungs wegen eine kurze Nachfrist zur Beibringung der vom kantonalen Verfahrensrecht geforderten Berufsausübungsbewilligung anzusetzen sei. Diese Frage ist zu bejahen.
Das Bundesgericht hat bereits in BGE 81 I 117 f. dargelegt, es gehe nicht an, eine Prozesshandlung für ungültig zu erklären, wenn bei ihrer Vornahme die Zulassungsbewilligung des Parteivertreters noch nicht vorgelegen habe. Vorschriften über die Zulassung von Anwälten hätten den Zweck, die Vertretungsbefugnis den hiezu aufgrund ihrer Kenntnisse und ihres Charakters geeigneten Personen vorzubehalten. Dieser Zweck erfordere keineswegs, dass der Anwalt schon innert der Beschwerdefrist um Zulassung zum Handeln vor den fraglichen Gerichten ersuche, es genüge auch, wenn ein solches Begehren erst später gestellt werde. Allerdings hat das Bundesgericht in dem vom Bündner Verwaltungsgericht angerufenen Urteil vom 29. März 1961 (das in der Amtlichen Sammlung nicht veröffentlicht worden ist, jedoch in PKG 1961 Nr. 1 wiedergegeben wird) das Gegenteil ausgeführt und, ohne sich mit BGE 81 I 113 ff. auseinanderzusetzen, die Annahme als nicht verfassungswidrig erklärt, dass Prozesshandlungen ungültig seien, die ein Vertreter vor dem Erwerb des bündnerischen Fähigkeitsausweises vornimmt. In der neueren bundesgerichtlichen Praxis sind verschiedentlich die Fälle, in denen ein Rechtsmittel von einer zur Vertretung nicht berechtigten Person eingereicht wird und daher sofort als ungültig betrachtet werden darf, von jenen unterschieden worden, in denen die Vertretungsbefugnis an sich gegeben ist, aber irgendein Formmangel vorliegt, der während einer von der Behörde anzusetzenden Nachfrist ohne weiteres geheilt werden kann (vgl. BGE 111 Ib 201 nicht publ. E. 5c, BGE 108 Ia 103 f., Urteil vom 16. August 1982, ASA 53 S. 166 ff., BGE 107 IV 68 ff. je mit Hinweisen auf weitere Entscheide). Zu dieser zweiten Gruppe sind auch diejenigen Fälle zu zählen, in denen ausserkantonale Rechtsanwälte in Kantonen mit Anwaltsmonopol tätig werden, noch bevor ihnen die Zulassungsbewilligung erteilt worden ist. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn - wie im Kanton Graubünden - die Zulassungsbewilligung von keiner anderen Bedingung als vom Besitz eines ausserkantonalen Anwaltspatentes abhängig gemacht wird (vgl. Art. 36 Abs. 3 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 24. September 1978). Im übrigen bestimmt Art. 28 Abs. 2 VGG ausdrücklich, dass der Partei eine kurze Nachfrist zur Behebung formeller Mängel einer Rechtsschrift anzusetzen ist. Das Verwaltungsgericht wäre somit verpflichtet gewesen, dem Vertreter der Rekurrenten eine kurze Nachfrist zur Beibringung der bündnerischen Berufsausübungsbewilligung anzusetzen.
Wie sich im weiteren zeigt, hätte das Verwaltungsgericht hier allerdings aufgrund der in der umstrittenen Verfügung enthaltenen Rechtsmittelbelehrung sofort auf den Rekurs eintreten müssen.
3. In der Rechtsmittelbelehrung des Gemeindevorstandes von Bonaduz wird ausschliesslich auf Art. 180 des kantonalen Strafrechtspflegegesetzes und damit auf die Möglichkeit hingewiesen, an den Ausschuss des Verwaltungsgerichtes zu rekurrieren. Die Rechtsmittelbelehrung war daher insofern unvollständig, als sie nur die Möglichkeit der Anfechtung des Bussenbescheides erwähnt und den Wegweisungsbefehl ausser acht lässt, und hat sich schliesslich sogar als unrichtig erwiesen, weil das Verwaltungsgericht nach seinen Angaben "gemischte" Verfügungen gesamthaft in Vollbesetzung überprüft, was die Anwendung strengerer Vorschriften über die Parteivertretung zur Folge hat. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf einer Partei, welche sich auf eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung verlässt und verlassen durfte, daraus kein Nachteil erwachsen (vgl. die in BGE 106 Ia 16 f. zitierten Entscheide). Nur wer die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung kennt oder sie bei gebührender Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, darf sich nach Treu und Glauben nicht auf diese berufen. Wie das Bundesgericht in BGE 106 Ia 17 f. E. 3b ausgeführt hat, sind nur grobe Fehler der von der Verfügung betroffenen Partei oder ihres Vertreters geeignet, eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. So geniesst der Private keinen Vertrauensschutz, wenn er oder sein Anwalt die Mängel der Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes allein erkennen könnte, während von ihm nicht erwartet werden kann, dass er neben diesem Text auch Literatur oder Rechtsprechung nachschlage.
Aus diesen Grundsätzen ergibt sich klar, dass die Rekurrenten bzw. ihr Anwalt sich auf die Rechtsmittelbelehrung des Gemeindevorstandes Bonaduz verlassen durften: In wessen Kompetenz die Beurteilung "gemischter" Verfügungen fällt, geht aus dem kantonalen Recht nicht hervor, sondern ergibt sich nur aus der Praxis des Verwaltungsgerichts, die übrigens - soweit ersichtlich - in den Veröffentlichungen keinen Niederschlag gefunden hat. Unter diesen Umständen durfte dem Anwalt der Rekurrenten - und demnach den Rekurrenten selber - kein prozessualer Nachteil daraus erwachsen, dass er sich aufgrund der erwähnten Rechtsmittelbelehrung für befugt hielt, die umstrittene Verfügung vom 3./4. Juli 1985 anzufechten. Der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes verletzt auch aus diesem Grunde Art. 4 BV und ist in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben. | de | Art. 4 Cost., formalismo eccessivo, indicazione inesatta del rimedio giuridico. Nozione di formalismo eccessivo (consid. 2a).
Costituisce un formalismo eccessivo dichiarare inammissibile un atto presentato da un avvocato titolare di un certificato di capacità di un altro cantone, ma sprovvisto dell'autorizzazione cantonale di esercitare la professione, senza impartirgli un termine per produrre tale autorizzazione (consid. 2b).
Un'indicazione inesatta del rimedio giuridico non può cagionare alcun pregiudizio all'interessato, ove questi non sia in grado di riconoscere, in base alla legge, tale inesattezza (consid. 3). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-305%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,879 | 112 Ia 311 | 112 Ia 311
Sachverhalt ab Seite 311
X., der als Jurist arbeitet, und dessen Ehefrau, die in den Bemessungsjahren 1981/82 als Sekundarlehrerin tätig war, leben seit ihrer Heirat am 11. September 1981 in ungetrennter Ehe. Auf Ende 1982 gaben die Ehegatten X. ihren bisherigen Wohnsitz in einer Gemeinde des Kantons Basel-Landschaft auf und zogen in den Kanton Basel-Stadt. Am 25. April 1984 erliess die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft drei Staatssteuer-Rechnungen für die Steuerjahre 1981-1983. Die Erwerbseinkommen der beiden Ehegatten wurden dabei für die Steuerbemessung zusammengerechnet. Gegen diese Besteuerung erhob X. Einsprache mit dem Antrag, die Staatssteuer-Rechnungen seien aufzuheben und er sei so zu veranlagen, wie wenn er mit seiner Ehefrau im Konkubinat leben würde. Mit Entscheiden vom 11. Mai bzw. 13. Juni 1984 lehnte die kantonale Steuerverwaltung die Einsprache ab.
Eine gegen die Einspracheentscheide gerichtete Beschwerde wurde von der Steuerrekurskommission des Kantons Basel-Landschaft abgewiesen. Diesen Entscheid zog X. erfolglos an das Verwaltungsgericht weiter.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 12. Februar 1986 hat X. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, die Einkommensbesteuerung der Ehegatten beruhe nach geltendem basellandschaftlichem Steuerrecht auf dem Prinzip der Faktoren-Addition, d.h. das Einkommen der in ungetrennter Ehe lebenden Ehefrau werde unter jedem Güterstand dem Ehemann zugerechnet (§ 8 Abs. 1 StG). In Verbindung mit dem progressiv ausgestalteten Einheitstarif (§ 34 StG) führe dieses Steuersystem in der Regel zu einer Mehrbelastung von Doppelverdiener-Ehepaaren im Vergleich zu Konkubinatspaaren mit gleich hohem Einkommen und gleicher Einkommensverteilung. Im Falle des Beschwerdeführers mache dieser Belastungsunterschied rund 25% aus.
Das Verwaltungsgericht sieht darin eine im Lichte von BGE 110 Ia 7 ff. verfassungswidrige Benachteiligung des Beschwerdeführers. Trotzdem hat es dessen Beschwerde abgewiesen. Zur Begründung führt es sinngemäss aus, eine Beschwerdegutheissung könnte nicht zur Folge haben, dass der Beschwerdeführer überhaupt keine Steuern zu bezahlen hätte. Es müsste vielmehr eine Neuveranlagung vorgenommen werden, wobei die §§ 8 und 34 StG nicht anzuwenden wären. An deren Stelle müssten andere Bestimmungen treten. Der Erlass solcher Vorschriften sei aber aus Gründen der Gewaltentrennung dem Gesetzgeber zu überlassen. Es stelle sich daher höchstens die Frage, ob die Neuveranlagung vorerst aufzuschieben und erst vorzunehmen sei, nachdem der Gesetzgeber gehandelt habe. Das gehe indes nicht an. Es bleibe daher nichts anderes übrig, als die Beschwerde zwar abzuweisen, gleichzeitig aber festzustellen, dass die angefochtenen, unter Anwendung der §§ 8 und 34 StG ergangenen Steuerveranlagungen verfassungswidrig seien.
b) Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht Willkür vor. Indem es sich weigere, die festgestellte Verfassungswidrigkeit einer Norm im Anwendungsfalle zu beseitigen, verkenne es die Funktion der inzidenten Normenkontrolle. Dieses Rechtsinstitut diene nicht lediglich der Feststellung von Verfassungswidrigkeiten, vielmehr solle es einem konkreten Ansprecher im Einzelfall und ungeachtet sekundärer Folgen für Gesetzgeber oder Fiskus zu einer verfassungskonformen Behandlung verhelfen. Diese sieht er in seinem Fall darin, dass er und seine Ehefrau steuerlich wie ein Konkubinatspaar behandelt werden, also so, wie wenn sie alleinstehend wären.
c) Das Bundesgericht hat verschiedentlich erkannt, dass kantonale Gerichte unmittelbar gestützt auf die Bundesverfassung verpflichtet sind, das von ihnen anzuwendende kantonale Recht auf seine Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu überprüfen (BGE 91 I 314, BGE 104 Ia 82). Damit verbunden ist grundsätzlich auch die Pflicht, als verfassungswidrig erkanntes Recht im Einzelfall nicht anzuwenden. Bei Vorliegen besonderer Gründe kann dieser Grundsatz jedoch Ausnahmen erleiden (vgl. BGE 110 Ia 7 ff., BGE 109 Ib 81 ff., ferner die unveröffentlichten Entscheide vom 31. Oktober 1985 i.S. R. und S. bzw. vom 10. Oktober 1986 i.S. B. sowie WEBER-DÜRLER, ZSR 1985, Bd. I, S. 21 f.). Das übersieht im Grunde auch der Beschwerdeführer nicht, nimmt er doch auf die erwähnten Urteile ausdrücklich Bezug. Er ist aber der Meinung, im vorliegenden Fall würde kein Grund bestehen, die vom Verwaltungsgericht als verfassungswidrig angesehenen §§ 8 und 34 StG anzuwenden. Auf die Anwendung dieser Bestimmungen könne schlicht und einfach verzichtet und so die Benachteiligung gegenüber einem Konkubinatspaar in gleichen Einkommensverhältnissen eliminiert werden.
Diese Auffassung verkennt, dass die Individualbesteuerung von Ehepaaren ihrerseits verfassungswidrig wäre, indem sie ebenfalls stossende Ungleichheiten schaffen würde. Namentlich würde sie zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung doppelt verdienender Ehepaare gegenüber alleinverdienenden führen (BGE 110 Ia 17). Den Beschwerdeführer antragsgemäss zu veranlagen, würde somit darauf hinauslaufen, eine Verfassungswidrigkeit durch eine andere zu ersetzen. Dazu war das Verwaltungsgericht nicht gehalten. Es ging daher zu Recht davon aus, dass es im Falle einer Aufhebung der in Frage stehenden Steuerrechnungen nicht einfach auf die Anwendung der §§ 8 und 34 StG hätte verzichten dürfen, sondern gegebenenfalls an deren Stelle andere Bestimmungen hätte zur Anwendung bringen müssen. Ob es solche Regeln - wie die Kantonale Rekurskommission Solothurn für das solothurnische Recht (ZBl 1985, S. 536 ff.) - selbst hätte schaffen dürfen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Fraglich ist einzig, ob es dazu von Verfassung wegen verpflichtet war. Das ist zu verneinen.
Bei der Vielzahl der möglichen Varianten zur Beseitigung der steuerlichen Benachteiligung der Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren (Doppeltarif, Vollsplitting usw.) kann dem Verwaltungsgericht kein Vorwurf gemacht werden, wenn es diese Aufgabe dem Gesetzgeber überlassen wollte; dies um so weniger, als sich eine absolute Gleichstellung von Konkubinats- und Ehepaaren wegen der faktischen Unmöglichkeit, nicht-eheliche Haushaltsgemeinschaften gemeinsam zu veranlagen, nicht verwirklichen lässt (vgl. BGE 110 Ia 19) und somit die Steuerausgestaltung letztlich weitgehend eine politische Aufgabe bleibt.
Freilich darf dem Gesetzgeber zur Beseitigung eines verfassungswidrigen Zustandes nicht unbeschränkt Zeit gelassen werden, vielmehr hat der Rechtsunterworfene Anspruch darauf, dass nach angemessener Frist gehandelt wird (vgl. die Entscheide vom 1. November 1985 i.S. Ch. und A.). Im vorliegenden Fall ist dies indes geschehen, hat doch der Landrat des Kantons Basel-Landschaft schon am 25. Juni 1986, also kurz nach Ergehen des angefochtenen Entscheids, eine vom Volk in der Abstimmung vom 28. September 1986 angenommene Teilrevision des Steuergesetzes verabschiedet, um den Forderungen von BGE 110 Ia 7 ff. Rechnung zu tragen. Es könnte sich somit nur fragen, ob das Verwaltungsgericht von Verfassung wegen verpflichtet gewesen wäre, die angefochtenen Verfügungen aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese nach dem Inkrafttreten des revidierten Steuergesetzes eine Neuveranlagung vornehme. Das macht der Beschwerdeführer - zu Recht - nicht geltend. | de | Rechtsgleiche Besteuerung von Ehegatten und Konkubinatspaaren; ausnahmsweise zulässige Anwendung verfassungswidriger Bestimmungen. Erhebliche steuerliche Mehrbelastung (25%) eines in ungetrennter Ehe lebenden Steuerpflichtigen gegenüber einem im Konkubinat lebenden Pflichtigen in gleichen Einkommensverhältnissen. Bestätigung der Veranlagung durch das kantonale Verwaltungsgericht, obwohl es die Mehrbelastung im Lichte von BGE 110 Ia 7 ff. für verfassungswidrig hält.
Verfassungswidriges Recht darf von den kantonalen Gerichten grundsätzlich nicht angewendet werden. Gründe, unter denen dies ausnahmsweise doch zulässig ist. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,880 | 112 Ia 311 | 112 Ia 311
Sachverhalt ab Seite 311
X., der als Jurist arbeitet, und dessen Ehefrau, die in den Bemessungsjahren 1981/82 als Sekundarlehrerin tätig war, leben seit ihrer Heirat am 11. September 1981 in ungetrennter Ehe. Auf Ende 1982 gaben die Ehegatten X. ihren bisherigen Wohnsitz in einer Gemeinde des Kantons Basel-Landschaft auf und zogen in den Kanton Basel-Stadt. Am 25. April 1984 erliess die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft drei Staatssteuer-Rechnungen für die Steuerjahre 1981-1983. Die Erwerbseinkommen der beiden Ehegatten wurden dabei für die Steuerbemessung zusammengerechnet. Gegen diese Besteuerung erhob X. Einsprache mit dem Antrag, die Staatssteuer-Rechnungen seien aufzuheben und er sei so zu veranlagen, wie wenn er mit seiner Ehefrau im Konkubinat leben würde. Mit Entscheiden vom 11. Mai bzw. 13. Juni 1984 lehnte die kantonale Steuerverwaltung die Einsprache ab.
Eine gegen die Einspracheentscheide gerichtete Beschwerde wurde von der Steuerrekurskommission des Kantons Basel-Landschaft abgewiesen. Diesen Entscheid zog X. erfolglos an das Verwaltungsgericht weiter.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 12. Februar 1986 hat X. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, die Einkommensbesteuerung der Ehegatten beruhe nach geltendem basellandschaftlichem Steuerrecht auf dem Prinzip der Faktoren-Addition, d.h. das Einkommen der in ungetrennter Ehe lebenden Ehefrau werde unter jedem Güterstand dem Ehemann zugerechnet (§ 8 Abs. 1 StG). In Verbindung mit dem progressiv ausgestalteten Einheitstarif (§ 34 StG) führe dieses Steuersystem in der Regel zu einer Mehrbelastung von Doppelverdiener-Ehepaaren im Vergleich zu Konkubinatspaaren mit gleich hohem Einkommen und gleicher Einkommensverteilung. Im Falle des Beschwerdeführers mache dieser Belastungsunterschied rund 25% aus.
Das Verwaltungsgericht sieht darin eine im Lichte von BGE 110 Ia 7 ff. verfassungswidrige Benachteiligung des Beschwerdeführers. Trotzdem hat es dessen Beschwerde abgewiesen. Zur Begründung führt es sinngemäss aus, eine Beschwerdegutheissung könnte nicht zur Folge haben, dass der Beschwerdeführer überhaupt keine Steuern zu bezahlen hätte. Es müsste vielmehr eine Neuveranlagung vorgenommen werden, wobei die §§ 8 und 34 StG nicht anzuwenden wären. An deren Stelle müssten andere Bestimmungen treten. Der Erlass solcher Vorschriften sei aber aus Gründen der Gewaltentrennung dem Gesetzgeber zu überlassen. Es stelle sich daher höchstens die Frage, ob die Neuveranlagung vorerst aufzuschieben und erst vorzunehmen sei, nachdem der Gesetzgeber gehandelt habe. Das gehe indes nicht an. Es bleibe daher nichts anderes übrig, als die Beschwerde zwar abzuweisen, gleichzeitig aber festzustellen, dass die angefochtenen, unter Anwendung der §§ 8 und 34 StG ergangenen Steuerveranlagungen verfassungswidrig seien.
b) Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht Willkür vor. Indem es sich weigere, die festgestellte Verfassungswidrigkeit einer Norm im Anwendungsfalle zu beseitigen, verkenne es die Funktion der inzidenten Normenkontrolle. Dieses Rechtsinstitut diene nicht lediglich der Feststellung von Verfassungswidrigkeiten, vielmehr solle es einem konkreten Ansprecher im Einzelfall und ungeachtet sekundärer Folgen für Gesetzgeber oder Fiskus zu einer verfassungskonformen Behandlung verhelfen. Diese sieht er in seinem Fall darin, dass er und seine Ehefrau steuerlich wie ein Konkubinatspaar behandelt werden, also so, wie wenn sie alleinstehend wären.
c) Das Bundesgericht hat verschiedentlich erkannt, dass kantonale Gerichte unmittelbar gestützt auf die Bundesverfassung verpflichtet sind, das von ihnen anzuwendende kantonale Recht auf seine Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu überprüfen (BGE 91 I 314, BGE 104 Ia 82). Damit verbunden ist grundsätzlich auch die Pflicht, als verfassungswidrig erkanntes Recht im Einzelfall nicht anzuwenden. Bei Vorliegen besonderer Gründe kann dieser Grundsatz jedoch Ausnahmen erleiden (vgl. BGE 110 Ia 7 ff., BGE 109 Ib 81 ff., ferner die unveröffentlichten Entscheide vom 31. Oktober 1985 i.S. R. und S. bzw. vom 10. Oktober 1986 i.S. B. sowie WEBER-DÜRLER, ZSR 1985, Bd. I, S. 21 f.). Das übersieht im Grunde auch der Beschwerdeführer nicht, nimmt er doch auf die erwähnten Urteile ausdrücklich Bezug. Er ist aber der Meinung, im vorliegenden Fall würde kein Grund bestehen, die vom Verwaltungsgericht als verfassungswidrig angesehenen §§ 8 und 34 StG anzuwenden. Auf die Anwendung dieser Bestimmungen könne schlicht und einfach verzichtet und so die Benachteiligung gegenüber einem Konkubinatspaar in gleichen Einkommensverhältnissen eliminiert werden.
Diese Auffassung verkennt, dass die Individualbesteuerung von Ehepaaren ihrerseits verfassungswidrig wäre, indem sie ebenfalls stossende Ungleichheiten schaffen würde. Namentlich würde sie zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung doppelt verdienender Ehepaare gegenüber alleinverdienenden führen (BGE 110 Ia 17). Den Beschwerdeführer antragsgemäss zu veranlagen, würde somit darauf hinauslaufen, eine Verfassungswidrigkeit durch eine andere zu ersetzen. Dazu war das Verwaltungsgericht nicht gehalten. Es ging daher zu Recht davon aus, dass es im Falle einer Aufhebung der in Frage stehenden Steuerrechnungen nicht einfach auf die Anwendung der §§ 8 und 34 StG hätte verzichten dürfen, sondern gegebenenfalls an deren Stelle andere Bestimmungen hätte zur Anwendung bringen müssen. Ob es solche Regeln - wie die Kantonale Rekurskommission Solothurn für das solothurnische Recht (ZBl 1985, S. 536 ff.) - selbst hätte schaffen dürfen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Fraglich ist einzig, ob es dazu von Verfassung wegen verpflichtet war. Das ist zu verneinen.
Bei der Vielzahl der möglichen Varianten zur Beseitigung der steuerlichen Benachteiligung der Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren (Doppeltarif, Vollsplitting usw.) kann dem Verwaltungsgericht kein Vorwurf gemacht werden, wenn es diese Aufgabe dem Gesetzgeber überlassen wollte; dies um so weniger, als sich eine absolute Gleichstellung von Konkubinats- und Ehepaaren wegen der faktischen Unmöglichkeit, nicht-eheliche Haushaltsgemeinschaften gemeinsam zu veranlagen, nicht verwirklichen lässt (vgl. BGE 110 Ia 19) und somit die Steuerausgestaltung letztlich weitgehend eine politische Aufgabe bleibt.
Freilich darf dem Gesetzgeber zur Beseitigung eines verfassungswidrigen Zustandes nicht unbeschränkt Zeit gelassen werden, vielmehr hat der Rechtsunterworfene Anspruch darauf, dass nach angemessener Frist gehandelt wird (vgl. die Entscheide vom 1. November 1985 i.S. Ch. und A.). Im vorliegenden Fall ist dies indes geschehen, hat doch der Landrat des Kantons Basel-Landschaft schon am 25. Juni 1986, also kurz nach Ergehen des angefochtenen Entscheids, eine vom Volk in der Abstimmung vom 28. September 1986 angenommene Teilrevision des Steuergesetzes verabschiedet, um den Forderungen von BGE 110 Ia 7 ff. Rechnung zu tragen. Es könnte sich somit nur fragen, ob das Verwaltungsgericht von Verfassung wegen verpflichtet gewesen wäre, die angefochtenen Verfügungen aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese nach dem Inkrafttreten des revidierten Steuergesetzes eine Neuveranlagung vornehme. Das macht der Beschwerdeführer - zu Recht - nicht geltend. | de | Imposition égale des conjoints et des personnes vivant en concubinage; application exceptionnellement admissible de dispositions inconstitutionnelles. Importante charge fiscale supplémentaire (25%) pour un contribuable marié vivant en couple par rapport à un concubin jouissant d'un même revenu. Confirmation de la taxation par le Tribunal administratif cantonal, alors même qu'il tient la charge supplémentaire pour inconstitutionnelle au regard de l'ATF 110 Ia 7 ss.
Le droit inconstitutionnel ne doit, en principe, pas être appliqué par les tribunaux cantonaux. Motifs qui peuvent faire admettre une exception. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,881 | 112 Ia 311 | 112 Ia 311
Sachverhalt ab Seite 311
X., der als Jurist arbeitet, und dessen Ehefrau, die in den Bemessungsjahren 1981/82 als Sekundarlehrerin tätig war, leben seit ihrer Heirat am 11. September 1981 in ungetrennter Ehe. Auf Ende 1982 gaben die Ehegatten X. ihren bisherigen Wohnsitz in einer Gemeinde des Kantons Basel-Landschaft auf und zogen in den Kanton Basel-Stadt. Am 25. April 1984 erliess die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft drei Staatssteuer-Rechnungen für die Steuerjahre 1981-1983. Die Erwerbseinkommen der beiden Ehegatten wurden dabei für die Steuerbemessung zusammengerechnet. Gegen diese Besteuerung erhob X. Einsprache mit dem Antrag, die Staatssteuer-Rechnungen seien aufzuheben und er sei so zu veranlagen, wie wenn er mit seiner Ehefrau im Konkubinat leben würde. Mit Entscheiden vom 11. Mai bzw. 13. Juni 1984 lehnte die kantonale Steuerverwaltung die Einsprache ab.
Eine gegen die Einspracheentscheide gerichtete Beschwerde wurde von der Steuerrekurskommission des Kantons Basel-Landschaft abgewiesen. Diesen Entscheid zog X. erfolglos an das Verwaltungsgericht weiter.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 12. Februar 1986 hat X. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. a) Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, die Einkommensbesteuerung der Ehegatten beruhe nach geltendem basellandschaftlichem Steuerrecht auf dem Prinzip der Faktoren-Addition, d.h. das Einkommen der in ungetrennter Ehe lebenden Ehefrau werde unter jedem Güterstand dem Ehemann zugerechnet (§ 8 Abs. 1 StG). In Verbindung mit dem progressiv ausgestalteten Einheitstarif (§ 34 StG) führe dieses Steuersystem in der Regel zu einer Mehrbelastung von Doppelverdiener-Ehepaaren im Vergleich zu Konkubinatspaaren mit gleich hohem Einkommen und gleicher Einkommensverteilung. Im Falle des Beschwerdeführers mache dieser Belastungsunterschied rund 25% aus.
Das Verwaltungsgericht sieht darin eine im Lichte von BGE 110 Ia 7 ff. verfassungswidrige Benachteiligung des Beschwerdeführers. Trotzdem hat es dessen Beschwerde abgewiesen. Zur Begründung führt es sinngemäss aus, eine Beschwerdegutheissung könnte nicht zur Folge haben, dass der Beschwerdeführer überhaupt keine Steuern zu bezahlen hätte. Es müsste vielmehr eine Neuveranlagung vorgenommen werden, wobei die §§ 8 und 34 StG nicht anzuwenden wären. An deren Stelle müssten andere Bestimmungen treten. Der Erlass solcher Vorschriften sei aber aus Gründen der Gewaltentrennung dem Gesetzgeber zu überlassen. Es stelle sich daher höchstens die Frage, ob die Neuveranlagung vorerst aufzuschieben und erst vorzunehmen sei, nachdem der Gesetzgeber gehandelt habe. Das gehe indes nicht an. Es bleibe daher nichts anderes übrig, als die Beschwerde zwar abzuweisen, gleichzeitig aber festzustellen, dass die angefochtenen, unter Anwendung der §§ 8 und 34 StG ergangenen Steuerveranlagungen verfassungswidrig seien.
b) Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht Willkür vor. Indem es sich weigere, die festgestellte Verfassungswidrigkeit einer Norm im Anwendungsfalle zu beseitigen, verkenne es die Funktion der inzidenten Normenkontrolle. Dieses Rechtsinstitut diene nicht lediglich der Feststellung von Verfassungswidrigkeiten, vielmehr solle es einem konkreten Ansprecher im Einzelfall und ungeachtet sekundärer Folgen für Gesetzgeber oder Fiskus zu einer verfassungskonformen Behandlung verhelfen. Diese sieht er in seinem Fall darin, dass er und seine Ehefrau steuerlich wie ein Konkubinatspaar behandelt werden, also so, wie wenn sie alleinstehend wären.
c) Das Bundesgericht hat verschiedentlich erkannt, dass kantonale Gerichte unmittelbar gestützt auf die Bundesverfassung verpflichtet sind, das von ihnen anzuwendende kantonale Recht auf seine Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu überprüfen (BGE 91 I 314, BGE 104 Ia 82). Damit verbunden ist grundsätzlich auch die Pflicht, als verfassungswidrig erkanntes Recht im Einzelfall nicht anzuwenden. Bei Vorliegen besonderer Gründe kann dieser Grundsatz jedoch Ausnahmen erleiden (vgl. BGE 110 Ia 7 ff., BGE 109 Ib 81 ff., ferner die unveröffentlichten Entscheide vom 31. Oktober 1985 i.S. R. und S. bzw. vom 10. Oktober 1986 i.S. B. sowie WEBER-DÜRLER, ZSR 1985, Bd. I, S. 21 f.). Das übersieht im Grunde auch der Beschwerdeführer nicht, nimmt er doch auf die erwähnten Urteile ausdrücklich Bezug. Er ist aber der Meinung, im vorliegenden Fall würde kein Grund bestehen, die vom Verwaltungsgericht als verfassungswidrig angesehenen §§ 8 und 34 StG anzuwenden. Auf die Anwendung dieser Bestimmungen könne schlicht und einfach verzichtet und so die Benachteiligung gegenüber einem Konkubinatspaar in gleichen Einkommensverhältnissen eliminiert werden.
Diese Auffassung verkennt, dass die Individualbesteuerung von Ehepaaren ihrerseits verfassungswidrig wäre, indem sie ebenfalls stossende Ungleichheiten schaffen würde. Namentlich würde sie zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung doppelt verdienender Ehepaare gegenüber alleinverdienenden führen (BGE 110 Ia 17). Den Beschwerdeführer antragsgemäss zu veranlagen, würde somit darauf hinauslaufen, eine Verfassungswidrigkeit durch eine andere zu ersetzen. Dazu war das Verwaltungsgericht nicht gehalten. Es ging daher zu Recht davon aus, dass es im Falle einer Aufhebung der in Frage stehenden Steuerrechnungen nicht einfach auf die Anwendung der §§ 8 und 34 StG hätte verzichten dürfen, sondern gegebenenfalls an deren Stelle andere Bestimmungen hätte zur Anwendung bringen müssen. Ob es solche Regeln - wie die Kantonale Rekurskommission Solothurn für das solothurnische Recht (ZBl 1985, S. 536 ff.) - selbst hätte schaffen dürfen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Fraglich ist einzig, ob es dazu von Verfassung wegen verpflichtet war. Das ist zu verneinen.
Bei der Vielzahl der möglichen Varianten zur Beseitigung der steuerlichen Benachteiligung der Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren (Doppeltarif, Vollsplitting usw.) kann dem Verwaltungsgericht kein Vorwurf gemacht werden, wenn es diese Aufgabe dem Gesetzgeber überlassen wollte; dies um so weniger, als sich eine absolute Gleichstellung von Konkubinats- und Ehepaaren wegen der faktischen Unmöglichkeit, nicht-eheliche Haushaltsgemeinschaften gemeinsam zu veranlagen, nicht verwirklichen lässt (vgl. BGE 110 Ia 19) und somit die Steuerausgestaltung letztlich weitgehend eine politische Aufgabe bleibt.
Freilich darf dem Gesetzgeber zur Beseitigung eines verfassungswidrigen Zustandes nicht unbeschränkt Zeit gelassen werden, vielmehr hat der Rechtsunterworfene Anspruch darauf, dass nach angemessener Frist gehandelt wird (vgl. die Entscheide vom 1. November 1985 i.S. Ch. und A.). Im vorliegenden Fall ist dies indes geschehen, hat doch der Landrat des Kantons Basel-Landschaft schon am 25. Juni 1986, also kurz nach Ergehen des angefochtenen Entscheids, eine vom Volk in der Abstimmung vom 28. September 1986 angenommene Teilrevision des Steuergesetzes verabschiedet, um den Forderungen von BGE 110 Ia 7 ff. Rechnung zu tragen. Es könnte sich somit nur fragen, ob das Verwaltungsgericht von Verfassung wegen verpflichtet gewesen wäre, die angefochtenen Verfügungen aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese nach dem Inkrafttreten des revidierten Steuergesetzes eine Neuveranlagung vornehme. Das macht der Beschwerdeführer - zu Recht - nicht geltend. | de | Imposizione uguale dei coniugi e delle persone che vivono in concubinato; applicazione eccezionalmente consentita di disposizioni incostituzionali. Considerevole onere fiscale supplementare (25%) per un contribuente coniugato non separato, rispetto a un concubino che dispone di un reddito uguale. Conferma della tassazione da parte del Tribunale amministrativo cantonale, pur essendo l'onere supplementare da esso ritenuto incostituzionale alla luce di DTF 110 Ia 7 segg.
Il diritto incostituzionale non può, in linea di principio, essere applicato dai tribunali cantonali. Motivi che possono giustificare un'eccezione. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,882 | 112 Ia 315 | 112 Ia 315
Sachverhalt ab Seite 315
La P. SA è proprietaria di fondi nel Comune di L., che si estendono su una superficie non edificata e in parte boschiva di oltre un ettaro, per i quali la società aveva ottenuto dei permessi di costruzione rimasti inutilizzati. Una nuova licenza edilizia è stata rifiutata, in ultima istanza dal Tribunale federale, per il contrasto con il piano regolatore che ha inserito l'appezzamento nella zona residua e nella zona forestale. La P. SA ha impugnato senza successo la pianificazione davanti al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio. Contro l'ultima decisione essa ha interposto un ricorso di diritto pubblico, che il Tribunale federale ha accolto nel senso dei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Da un punto di vista materiale la P. SA stima che il provvedimento nei suoi confronti sia inconciliabile con l'art. 22ter Cost., in quanto carente di una base legale, non sorretto da un interesse generale prevalente a ridurre i terreni edificabili già rari nella località, in contrasto con la natura dei fondi, e in ogni caso sproporzionato nella scelta dell'intervento.
a) Nel Cantone Ticino i piani regolatori comunali, che esprimono la volontà dell'organo legislativo (art. 18 cpv. 1 LE) ed entrano in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato (art. 25 cpv. 1 LE), devono suddividere il territorio, ai fini di un'organizzazione razionale e di uno sviluppo armonico (art. 15 cpv. 1 lett. a LE) in diverse zone dall'utilizzazione determinata, fra le quali è prevista quella residua (art. 16 cpv. 2 lett. a LE). Ciò costituisce una base legale chiara e univoca, sufficiente anche al libero esame che deriverebbe da una grave restrizione del diritto di proprietà (DTF 110 Ia 169 consid. 7a, DTF 110 Ib 139 consid. 3 con riferimenti), per i vincoli imposti agli immobili della ricorrente. La definizione di una tale area è pure conforme al diritto federale, a condizione che siano stabilite le altre zone da delimitare in priorità (DTF 110 Ib 267). Le fasce di utilizzazione contemplate nella LE rispecchiano sostanzialmente le esigenze della pianificazione territoriale e prescrivono le zone, anche agricole, richieste dagli art. 14 e segg. LPT.
Nell'opinione di SCOLARI (Commentario della legge edilizia, n. 51 all'art. 16) la zona residua comprende ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo. Nella fattispecie non si tratta di terreni sterili e la decisione del Consiglio di Stato lascia piuttosto supporre una sorta di zona riservata, con la rinuncia a conferirle per il momento uno scopo particolare e la possibilità di estendere nell'avvenire la zona edificabile. Anche questa misura è di principio ammissibile, tanto per il diritto federale (art. 18 cpv. 2 LPT), quanto per l'ordinamento cantonale: SCOLARI, nell'opera e al punto citati, parla infatti di territorio di riserva e di transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di sviluppo o di verde.
b) L'istituzione di una zona residua adempie il requisito costituzionale dell'interesse pubblico se risponde a corretti intenti urbanistici, che il Tribunale federale esamina liberamente salvo in presenza di circostanze locali, meglio conosciute e valutate dalle autorità cantonali (DTF 110 Ia 172 consid. 7aa). In ossequio all'obbligo di pianificare (art. 2 LPT) ed ai principi che lo dirigono (art. 3 LPT) ciò si verifica normalmente quando al momento di disporre i criteri di utilizzazione una determinata area non può ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione (cfr. DTF 109 Ib 25 consid. 4d, DTF 107 Ib 336 consid. 3). Ad un comune non è concesso invece di lasciare una superficie nel territorio residuo per motivi di altra indole, ad esempio perché vuole semplicemente preservarla da un'edificazione il più a lungo possibile (DTF 110 Ia 53 consid. 4). In assenza di fondati argomenti che giustifichino il differimento di una precisa assegnazione il comune deve manifestare le sue intenzioni, e cioè creare una zona verde o una residenziale, oppure entrambe in ragionata delimitazione.
Sotto l'aspetto pianificatorio di regola non è contestabile che l'area posta a margine del territorio edificabile, prevista per un successivo azzonamento, sia attribuita alla zona residua con funzioni di riserva, allorché lo sviluppo urbano non è ancora chiaramente percepibile e sono dunque incerte le modalità pratiche e temporali dell'ulteriore inserimento in una delle diverse zone. Nel caso concreto non ci si trova tuttavia in questa situazione: gli immobili della ricorrente, noti al Tribunale federale per il sopralluogo esperito nella causa edilizia, sono attorniati da zone di utilizzazione definitive e nella parte inferiore coperti da bosco (zona forestale, art. 18 cpv. 3 LPT e art. 16 cpv. 2 LE). Essi confinano con zone residenziali o di attrezzature e edifici pubblici; per rendere accessibile quest'ultima zona, contigua a oriente, è da tempo progettata la costruzione di una strada rionale.
In queste condizioni la fattispecie non si differenzia in modo notevole dalla richiamata DTF 110 Ia 51 e segg.: un appezzamento situato in mezzo a zone di utilizzazione definitive, in prevalenza edificate, è attribuito al territorio di riserva senza il supporto di motivi oggettivi, che peraltro dovevano essere addotti già secondo la giurisprudenza in vigore al momento della decisione (cfr. DTF 103 Ia 253). Le autorità cantonali non paiono anzi concordi sulle ragioni dell'attribuzione. Il rapporto della commissione speciale al messaggio municipale concernente il piano regolatore della frazione, sottoposto al Consiglio comunale, proponeva di togliere i fondi dal territorio edificabile per inserirli nella zona residua, in conseguenza del valore paesaggistico mostrato dal pendio, che si collega senza soluzione di continuità attraverso i terreni comunali con un parco naturale. Il Consiglio di Stato prima e il Gran Consiglio poi hanno invece argomentato con l'estensione della zona edificabile comunale, giudicata persino eccessiva, per salvaguardare una porzione di territorio ai successivi bisogni di insediamento. Se si perseguono i fini enunciati dal Comune non è possibile decretare una zona di riserva, ma occorre stabilire una zona verde. Se al contrario la tutela del paesaggio tollera delle costruzioni, sia pure limitate come il Municipio ammette nelle osservazioni al ricorso di diritto pubblico, dev'essere esaminato il problema di una parziale destinazione all'edilizia, magari nella forma del piano particolareggiato secondo l'art. 16 cpv. 4 LE.
Sulla base di queste considerazioni bisogna riconoscere che l'attribuzione dei terreni alla zona residua non è giustificata da un interesse pubblico sufficiente, siccome non è sorretta da pertinenti riflessioni di ordine pianificatorio. In effetti non è possibile dedurne perché l'area, alquanto ristretta in rapporto all'intero territorio comunale, non ha potuto essere adibita ad un'utilizzazione definitiva corrispondente allo scopo voluto, che fosse una zona verde, residenziale o mista, con l'emanazione del piano regolatore. | it | Art. 22ter BV; Zuweisung eines Grundstücks ins übrige Gemeindegebiet. 1. Gesetzliche Grundlage und Kriterien für die Errichtung einer Zone ohne spezifische Bestimmung (E. 3a).
2. Das öffentliche Interesse gestattet die Aufschiebung der definitiven Zuweisung einer Fläche nur dann, wenn eine Ungewissheit besteht hinsichtlich der künftigen Nutzung; im konkreten Fall ist diese Voraussetzung nicht gegeben (E. 3b). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,883 | 112 Ia 315 | 112 Ia 315
Sachverhalt ab Seite 315
La P. SA è proprietaria di fondi nel Comune di L., che si estendono su una superficie non edificata e in parte boschiva di oltre un ettaro, per i quali la società aveva ottenuto dei permessi di costruzione rimasti inutilizzati. Una nuova licenza edilizia è stata rifiutata, in ultima istanza dal Tribunale federale, per il contrasto con il piano regolatore che ha inserito l'appezzamento nella zona residua e nella zona forestale. La P. SA ha impugnato senza successo la pianificazione davanti al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio. Contro l'ultima decisione essa ha interposto un ricorso di diritto pubblico, che il Tribunale federale ha accolto nel senso dei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Da un punto di vista materiale la P. SA stima che il provvedimento nei suoi confronti sia inconciliabile con l'art. 22ter Cost., in quanto carente di una base legale, non sorretto da un interesse generale prevalente a ridurre i terreni edificabili già rari nella località, in contrasto con la natura dei fondi, e in ogni caso sproporzionato nella scelta dell'intervento.
a) Nel Cantone Ticino i piani regolatori comunali, che esprimono la volontà dell'organo legislativo (art. 18 cpv. 1 LE) ed entrano in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato (art. 25 cpv. 1 LE), devono suddividere il territorio, ai fini di un'organizzazione razionale e di uno sviluppo armonico (art. 15 cpv. 1 lett. a LE) in diverse zone dall'utilizzazione determinata, fra le quali è prevista quella residua (art. 16 cpv. 2 lett. a LE). Ciò costituisce una base legale chiara e univoca, sufficiente anche al libero esame che deriverebbe da una grave restrizione del diritto di proprietà (DTF 110 Ia 169 consid. 7a, DTF 110 Ib 139 consid. 3 con riferimenti), per i vincoli imposti agli immobili della ricorrente. La definizione di una tale area è pure conforme al diritto federale, a condizione che siano stabilite le altre zone da delimitare in priorità (DTF 110 Ib 267). Le fasce di utilizzazione contemplate nella LE rispecchiano sostanzialmente le esigenze della pianificazione territoriale e prescrivono le zone, anche agricole, richieste dagli art. 14 e segg. LPT.
Nell'opinione di SCOLARI (Commentario della legge edilizia, n. 51 all'art. 16) la zona residua comprende ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo. Nella fattispecie non si tratta di terreni sterili e la decisione del Consiglio di Stato lascia piuttosto supporre una sorta di zona riservata, con la rinuncia a conferirle per il momento uno scopo particolare e la possibilità di estendere nell'avvenire la zona edificabile. Anche questa misura è di principio ammissibile, tanto per il diritto federale (art. 18 cpv. 2 LPT), quanto per l'ordinamento cantonale: SCOLARI, nell'opera e al punto citati, parla infatti di territorio di riserva e di transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di sviluppo o di verde.
b) L'istituzione di una zona residua adempie il requisito costituzionale dell'interesse pubblico se risponde a corretti intenti urbanistici, che il Tribunale federale esamina liberamente salvo in presenza di circostanze locali, meglio conosciute e valutate dalle autorità cantonali (DTF 110 Ia 172 consid. 7aa). In ossequio all'obbligo di pianificare (art. 2 LPT) ed ai principi che lo dirigono (art. 3 LPT) ciò si verifica normalmente quando al momento di disporre i criteri di utilizzazione una determinata area non può ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione (cfr. DTF 109 Ib 25 consid. 4d, DTF 107 Ib 336 consid. 3). Ad un comune non è concesso invece di lasciare una superficie nel territorio residuo per motivi di altra indole, ad esempio perché vuole semplicemente preservarla da un'edificazione il più a lungo possibile (DTF 110 Ia 53 consid. 4). In assenza di fondati argomenti che giustifichino il differimento di una precisa assegnazione il comune deve manifestare le sue intenzioni, e cioè creare una zona verde o una residenziale, oppure entrambe in ragionata delimitazione.
Sotto l'aspetto pianificatorio di regola non è contestabile che l'area posta a margine del territorio edificabile, prevista per un successivo azzonamento, sia attribuita alla zona residua con funzioni di riserva, allorché lo sviluppo urbano non è ancora chiaramente percepibile e sono dunque incerte le modalità pratiche e temporali dell'ulteriore inserimento in una delle diverse zone. Nel caso concreto non ci si trova tuttavia in questa situazione: gli immobili della ricorrente, noti al Tribunale federale per il sopralluogo esperito nella causa edilizia, sono attorniati da zone di utilizzazione definitive e nella parte inferiore coperti da bosco (zona forestale, art. 18 cpv. 3 LPT e art. 16 cpv. 2 LE). Essi confinano con zone residenziali o di attrezzature e edifici pubblici; per rendere accessibile quest'ultima zona, contigua a oriente, è da tempo progettata la costruzione di una strada rionale.
In queste condizioni la fattispecie non si differenzia in modo notevole dalla richiamata DTF 110 Ia 51 e segg.: un appezzamento situato in mezzo a zone di utilizzazione definitive, in prevalenza edificate, è attribuito al territorio di riserva senza il supporto di motivi oggettivi, che peraltro dovevano essere addotti già secondo la giurisprudenza in vigore al momento della decisione (cfr. DTF 103 Ia 253). Le autorità cantonali non paiono anzi concordi sulle ragioni dell'attribuzione. Il rapporto della commissione speciale al messaggio municipale concernente il piano regolatore della frazione, sottoposto al Consiglio comunale, proponeva di togliere i fondi dal territorio edificabile per inserirli nella zona residua, in conseguenza del valore paesaggistico mostrato dal pendio, che si collega senza soluzione di continuità attraverso i terreni comunali con un parco naturale. Il Consiglio di Stato prima e il Gran Consiglio poi hanno invece argomentato con l'estensione della zona edificabile comunale, giudicata persino eccessiva, per salvaguardare una porzione di territorio ai successivi bisogni di insediamento. Se si perseguono i fini enunciati dal Comune non è possibile decretare una zona di riserva, ma occorre stabilire una zona verde. Se al contrario la tutela del paesaggio tollera delle costruzioni, sia pure limitate come il Municipio ammette nelle osservazioni al ricorso di diritto pubblico, dev'essere esaminato il problema di una parziale destinazione all'edilizia, magari nella forma del piano particolareggiato secondo l'art. 16 cpv. 4 LE.
Sulla base di queste considerazioni bisogna riconoscere che l'attribuzione dei terreni alla zona residua non è giustificata da un interesse pubblico sufficiente, siccome non è sorretta da pertinenti riflessioni di ordine pianificatorio. In effetti non è possibile dedurne perché l'area, alquanto ristretta in rapporto all'intero territorio comunale, non ha potuto essere adibita ad un'utilizzazione definitiva corrispondente allo scopo voluto, che fosse una zona verde, residenziale o mista, con l'emanazione del piano regolatore. | it | Art. 22ter Cst.; attribution d'un bien-fonds à une zone sans affectation spéciale. 1. Base légale et critères pour instituer une zone sans affectation spéciale (consid. 3a).
2. L'intérêt public permet de différer l'affectation définitive d'un terrain uniquement en cas d'incertitude quant à l'utilisation future; condition non réalisée en l'espèce (consid. 3b). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,884 | 112 Ia 315 | 112 Ia 315
Sachverhalt ab Seite 315
La P. SA è proprietaria di fondi nel Comune di L., che si estendono su una superficie non edificata e in parte boschiva di oltre un ettaro, per i quali la società aveva ottenuto dei permessi di costruzione rimasti inutilizzati. Una nuova licenza edilizia è stata rifiutata, in ultima istanza dal Tribunale federale, per il contrasto con il piano regolatore che ha inserito l'appezzamento nella zona residua e nella zona forestale. La P. SA ha impugnato senza successo la pianificazione davanti al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio. Contro l'ultima decisione essa ha interposto un ricorso di diritto pubblico, che il Tribunale federale ha accolto nel senso dei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Da un punto di vista materiale la P. SA stima che il provvedimento nei suoi confronti sia inconciliabile con l'art. 22ter Cost., in quanto carente di una base legale, non sorretto da un interesse generale prevalente a ridurre i terreni edificabili già rari nella località, in contrasto con la natura dei fondi, e in ogni caso sproporzionato nella scelta dell'intervento.
a) Nel Cantone Ticino i piani regolatori comunali, che esprimono la volontà dell'organo legislativo (art. 18 cpv. 1 LE) ed entrano in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato (art. 25 cpv. 1 LE), devono suddividere il territorio, ai fini di un'organizzazione razionale e di uno sviluppo armonico (art. 15 cpv. 1 lett. a LE) in diverse zone dall'utilizzazione determinata, fra le quali è prevista quella residua (art. 16 cpv. 2 lett. a LE). Ciò costituisce una base legale chiara e univoca, sufficiente anche al libero esame che deriverebbe da una grave restrizione del diritto di proprietà (DTF 110 Ia 169 consid. 7a, DTF 110 Ib 139 consid. 3 con riferimenti), per i vincoli imposti agli immobili della ricorrente. La definizione di una tale area è pure conforme al diritto federale, a condizione che siano stabilite le altre zone da delimitare in priorità (DTF 110 Ib 267). Le fasce di utilizzazione contemplate nella LE rispecchiano sostanzialmente le esigenze della pianificazione territoriale e prescrivono le zone, anche agricole, richieste dagli art. 14 e segg. LPT.
Nell'opinione di SCOLARI (Commentario della legge edilizia, n. 51 all'art. 16) la zona residua comprende ogni superficie senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo. Nella fattispecie non si tratta di terreni sterili e la decisione del Consiglio di Stato lascia piuttosto supporre una sorta di zona riservata, con la rinuncia a conferirle per il momento uno scopo particolare e la possibilità di estendere nell'avvenire la zona edificabile. Anche questa misura è di principio ammissibile, tanto per il diritto federale (art. 18 cpv. 2 LPT), quanto per l'ordinamento cantonale: SCOLARI, nell'opera e al punto citati, parla infatti di territorio di riserva e di transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di sviluppo o di verde.
b) L'istituzione di una zona residua adempie il requisito costituzionale dell'interesse pubblico se risponde a corretti intenti urbanistici, che il Tribunale federale esamina liberamente salvo in presenza di circostanze locali, meglio conosciute e valutate dalle autorità cantonali (DTF 110 Ia 172 consid. 7aa). In ossequio all'obbligo di pianificare (art. 2 LPT) ed ai principi che lo dirigono (art. 3 LPT) ciò si verifica normalmente quando al momento di disporre i criteri di utilizzazione una determinata area non può ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione (cfr. DTF 109 Ib 25 consid. 4d, DTF 107 Ib 336 consid. 3). Ad un comune non è concesso invece di lasciare una superficie nel territorio residuo per motivi di altra indole, ad esempio perché vuole semplicemente preservarla da un'edificazione il più a lungo possibile (DTF 110 Ia 53 consid. 4). In assenza di fondati argomenti che giustifichino il differimento di una precisa assegnazione il comune deve manifestare le sue intenzioni, e cioè creare una zona verde o una residenziale, oppure entrambe in ragionata delimitazione.
Sotto l'aspetto pianificatorio di regola non è contestabile che l'area posta a margine del territorio edificabile, prevista per un successivo azzonamento, sia attribuita alla zona residua con funzioni di riserva, allorché lo sviluppo urbano non è ancora chiaramente percepibile e sono dunque incerte le modalità pratiche e temporali dell'ulteriore inserimento in una delle diverse zone. Nel caso concreto non ci si trova tuttavia in questa situazione: gli immobili della ricorrente, noti al Tribunale federale per il sopralluogo esperito nella causa edilizia, sono attorniati da zone di utilizzazione definitive e nella parte inferiore coperti da bosco (zona forestale, art. 18 cpv. 3 LPT e art. 16 cpv. 2 LE). Essi confinano con zone residenziali o di attrezzature e edifici pubblici; per rendere accessibile quest'ultima zona, contigua a oriente, è da tempo progettata la costruzione di una strada rionale.
In queste condizioni la fattispecie non si differenzia in modo notevole dalla richiamata DTF 110 Ia 51 e segg.: un appezzamento situato in mezzo a zone di utilizzazione definitive, in prevalenza edificate, è attribuito al territorio di riserva senza il supporto di motivi oggettivi, che peraltro dovevano essere addotti già secondo la giurisprudenza in vigore al momento della decisione (cfr. DTF 103 Ia 253). Le autorità cantonali non paiono anzi concordi sulle ragioni dell'attribuzione. Il rapporto della commissione speciale al messaggio municipale concernente il piano regolatore della frazione, sottoposto al Consiglio comunale, proponeva di togliere i fondi dal territorio edificabile per inserirli nella zona residua, in conseguenza del valore paesaggistico mostrato dal pendio, che si collega senza soluzione di continuità attraverso i terreni comunali con un parco naturale. Il Consiglio di Stato prima e il Gran Consiglio poi hanno invece argomentato con l'estensione della zona edificabile comunale, giudicata persino eccessiva, per salvaguardare una porzione di territorio ai successivi bisogni di insediamento. Se si perseguono i fini enunciati dal Comune non è possibile decretare una zona di riserva, ma occorre stabilire una zona verde. Se al contrario la tutela del paesaggio tollera delle costruzioni, sia pure limitate come il Municipio ammette nelle osservazioni al ricorso di diritto pubblico, dev'essere esaminato il problema di una parziale destinazione all'edilizia, magari nella forma del piano particolareggiato secondo l'art. 16 cpv. 4 LE.
Sulla base di queste considerazioni bisogna riconoscere che l'attribuzione dei terreni alla zona residua non è giustificata da un interesse pubblico sufficiente, siccome non è sorretta da pertinenti riflessioni di ordine pianificatorio. In effetti non è possibile dedurne perché l'area, alquanto ristretta in rapporto all'intero territorio comunale, non ha potuto essere adibita ad un'utilizzazione definitiva corrispondente allo scopo voluto, che fosse una zona verde, residenziale o mista, con l'emanazione del piano regolatore. | it | Art. 22ter Cost.; inserimento di un fondo nella zona residua. 1. Base legale e criteri per istituire una zona senza destinazione specifica (consid. 3a).
2. L'interesse pubblico consente di differire la pianificazione definitiva di un'area soltanto di fronte ad incertezze circa l'utilizzazione futura; ricorrenza di tale premessa negata nel caso concreto (consid. 3b). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-315%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,885 | 112 Ia 318 | 112 Ia 318
Sachverhalt ab Seite 319
Le 14 mars 1985, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi sur la profession d'avocat (LPAv), dont l'art. 5 prévoit que:
"Nul ne peut faire état du titre d'avocat dans son activité
professionnelle s'il n'est inscrit au tableau des avocats."
La loi sur la profession d'avocat a été publiée dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 27 mars 1985. Après l'échéance du délai référendaire, le Conseil d'Etat a, par arrêté du 8 mai 1985, promulgué la loi et fixé son entrée en vigueur au 11 mai 1985.
Gérard Wyssa a formé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public contre l'art. 5 LPAv, dont il demande l'annulation. Il expose en bref qu'après avoir passé son doctorat à l'Université de Lausanne, il a effectué un stage d'avocat et a obtenu le brevet d'avocat vaudois en juillet 1952. Il a ensuite exercé son activité au service de la Société Fiduciaire Suisse de 1952 à 1969 puis, comme cadre, auprès de MM. Lombard, Odier & Cie, banquiers à Genève. Bien qu'il n'ait jamais pratiqué le barreau en dehors de son stage, il a toujours mentionné sur son papier à lettres privé, comme sur ses cartes de visite professionnelles, qu'il est docteur en droit et avocat. Le recourant estime dès lors que la restriction imposée par l'art. 5 LPAv au port du titre d'avocat viole les art. 31 et 113 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'art. 5 LPAv.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'avocat bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst., au même titre que les personnes qui exercent une autre profession libérale ou une autre activité lucrative de droit privé (ATF 110 Ia 102 consid. 5, ATF 106 Ia 103; arrêt non publié dans la cause Sauvin c. Conseil d'Etat du canton de Genève du 18 octobre 1985, consid. 2). La protection de l'art. 31 Cst. s'étend d'ailleurs non seulement aux indépendants, mais aussi aux employés salariés qui, comme le recourant, sont atteints dans leurs droits juridiquement protégés (ATF 84 I 21).
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 109 Ia 70 consid. 3a, ATF 106 Ia 269 consid. 1). Les mesures de police doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 105 consid. 4, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
b) En l'espèce, l'art. 5 de la loi genevoise sur la profession d'avocat réserve le port du titre d'avocat aux seuls avocats pratiquants, dont l'inscription au tableau tenu par le Procureur général (art. 30 LPAv) indique qu'ils sont soumis à surveillance et doivent respecter les obligations générales de l'avocat (art. 8 ss LPAv). Le Conseil d'Etat relève que le législateur a ainsi voulu protéger le public à l'égard des personnes qui ont subi les épreuves en vue d'obtenir un brevet d'avocat, mais ne se soumettent pas aux obligations qu'impose l'exercice de la profession.
L'intérêt public peut certes commander qu'un canton édicte des dispositions afin d'éviter que le public soit trompé sur l'existence de la surveillance d'une profession libérale qui n'est pas soumise à autorisation, comme c'est le cas, à Genève, des bureaux privés qui exercent des activités de conseillers juridiques et représentent aussi leurs clients en dehors des tribunaux. Exercées à titre indépendant, ces activités sont en effet de nature à créer la confusion avec le travail de l'avocat qui non seulement assiste et représente ses mandants devant les autorités judiciaires et administratives (art. 1 al. 1 LPAv), mais les représente également à l'égard des tiers et donne des conseils en matière juridique (art. 1 al. 2 LPAv). Il existe donc un intérêt public certain à empêcher que les particuliers s'adressant à des conseillers qui font état de leur titre d'avocat, sans avoir besoin d'une autorisation pour pratiquer et sans être inscrits au tableau, croient à tort que leur mandataire est soumis à la surveillance du barreau et doit respecter les obligations générales d'un avocat.
La restriction prévue par l'art. 5 LPAv repose ainsi sur une base légale et constitue une mesure de police répondant à un intérêt public. Il s'agit dès lors de savoir si elle respecte le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire si elle est limitée à ce qui est nécessaire à la réalisation du but d'intérêt public poursuivi.
c) Insistant sur l'intérêt qu'il a à se prévaloir de son titre dans ses relations professionnelles, le recourant soutient que le justiciable mal informé ne risque pas de confondre une étude d'avocats avec une banque, une compagnie d'assurance ou un service de l'administration. Il estime dès lors que l'art. 5 LPAv viole le principe de la proportionnalité, car le législateur genevois aurait pu atteindre le but de protection visé en prescrivant l'adjonction de la mention "inscrit au tableau des avocats pratiquants" pour les avocats autorisés à pratiquer devant les tribunaux ou, plus subsidiairement encore, en prescrivant aux avocats non pratiquants l'utilisation du titre d'"avocat-conseil" ou de la mention "titulaire d'un brevet d'avocat".
L'interdiction posée par l'art. 5 LPAv revient à empêcher tout juriste - qui a obtenu un brevet d'avocat dans le canton de Genève ou dans un autre canton - de faire état de son titre dans son activité professionnelle. Or, il est constant qu'en Suisse, beaucoup de juristes qui accomplissent un stage d'avocat et subissent avec succès l'examen de brevet, renoncent ensuite à la pratique du barreau pour se lancer dans des activités qui touchent de près ou de loin à leur formation. Le certificat de capacité qu'ils ont obtenu en passant leur brevet d'avocat démontre toutefois qu'ils ont acquis certaines connaissances juridiques et il est même fréquent que cette qualification soit exigée lors d'une offre d'emploi. Les titulaires d'un brevet d'avocat ont ainsi un intérêt à mentionner leur titre, qu'ils portent d'ailleurs régulièrement lorsqu'ils sont employés dans l'administration fédérale, dans l'administration de certains cantons ou dans une entreprise, telle que les banques, les compagnies d'assurances et les fiduciaires. Force est donc de constater qu'en dehors de l'exercice indépendant de la profession d'avocat, il existe d'autres activités professionnelles pour lesquelles la formation d'avocat et le certificat de capacité correspondant ont une signification. Or, dans la mesure où ces activités s'exercent au sein d'une entreprise ou d'une administration, il n'y a pratiquement pas de risque que le public soit trompé, en croyant à tort qu'elles sont soumises à la surveillance du barreau. Cette particularité n'est au demeurant pas propre à la profession d'avocat, car l'on trouve aussi actuellement de nombreux médecins ou pharmaciens qui ne sont pas indépendants, mais qui continuent à porter le titre correspondant à leur qualification professionnelle.
Pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi par le législateur genevois, il n'était pas nécessaire d'interdire, d'une manière générale, le port du titre d'avocat à tous ceux qui, comme le recourant, sont engagés dans une entreprise ou une administration. Cette interdiction est excessive par rapport à l'intérêt que possèdent les titulaires d'un brevet d'avocat à mentionner leur certificat de capacité dans la vie professionnelle. Il aurait en effet suffi, pour éviter de tromper le public, d'attribuer aux avocats inscrits au tableau un titre différent de la désignation générale de la profession; le législateur aurait pu aussi interdire, à ceux qui n'ont pas besoin d'une autorisation pour exercer leur activité, de porter le titre d'avocat sans un complément qui les distingue nettement des avocats pratiquants soumis à surveillance. Toutefois, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de dicter aux autorités genevoises la solution qui répondrait à l'intérêt public visé, tout en respectant le principe de la proportionnalité. Il se bornera donc, en l'occurrence, à annuler l'art. 5 de la loi sur la profession d'avocat. | fr | Art. 31 Abs. 2 BV: Führen des Anwaltstitels. Art. 5 des Genfer Gesetzes über den Anwaltsberuf, der das Führen des Anwaltstitels jedem Inhaber verbietet, der nicht im Verzeichnis der praktizierenden Anwälte aufgeführt ist, verstösst gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-318%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,886 | 112 Ia 318 | 112 Ia 318
Sachverhalt ab Seite 319
Le 14 mars 1985, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi sur la profession d'avocat (LPAv), dont l'art. 5 prévoit que:
"Nul ne peut faire état du titre d'avocat dans son activité
professionnelle s'il n'est inscrit au tableau des avocats."
La loi sur la profession d'avocat a été publiée dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 27 mars 1985. Après l'échéance du délai référendaire, le Conseil d'Etat a, par arrêté du 8 mai 1985, promulgué la loi et fixé son entrée en vigueur au 11 mai 1985.
Gérard Wyssa a formé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public contre l'art. 5 LPAv, dont il demande l'annulation. Il expose en bref qu'après avoir passé son doctorat à l'Université de Lausanne, il a effectué un stage d'avocat et a obtenu le brevet d'avocat vaudois en juillet 1952. Il a ensuite exercé son activité au service de la Société Fiduciaire Suisse de 1952 à 1969 puis, comme cadre, auprès de MM. Lombard, Odier & Cie, banquiers à Genève. Bien qu'il n'ait jamais pratiqué le barreau en dehors de son stage, il a toujours mentionné sur son papier à lettres privé, comme sur ses cartes de visite professionnelles, qu'il est docteur en droit et avocat. Le recourant estime dès lors que la restriction imposée par l'art. 5 LPAv au port du titre d'avocat viole les art. 31 et 113 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'art. 5 LPAv.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'avocat bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst., au même titre que les personnes qui exercent une autre profession libérale ou une autre activité lucrative de droit privé (ATF 110 Ia 102 consid. 5, ATF 106 Ia 103; arrêt non publié dans la cause Sauvin c. Conseil d'Etat du canton de Genève du 18 octobre 1985, consid. 2). La protection de l'art. 31 Cst. s'étend d'ailleurs non seulement aux indépendants, mais aussi aux employés salariés qui, comme le recourant, sont atteints dans leurs droits juridiquement protégés (ATF 84 I 21).
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 109 Ia 70 consid. 3a, ATF 106 Ia 269 consid. 1). Les mesures de police doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 105 consid. 4, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
b) En l'espèce, l'art. 5 de la loi genevoise sur la profession d'avocat réserve le port du titre d'avocat aux seuls avocats pratiquants, dont l'inscription au tableau tenu par le Procureur général (art. 30 LPAv) indique qu'ils sont soumis à surveillance et doivent respecter les obligations générales de l'avocat (art. 8 ss LPAv). Le Conseil d'Etat relève que le législateur a ainsi voulu protéger le public à l'égard des personnes qui ont subi les épreuves en vue d'obtenir un brevet d'avocat, mais ne se soumettent pas aux obligations qu'impose l'exercice de la profession.
L'intérêt public peut certes commander qu'un canton édicte des dispositions afin d'éviter que le public soit trompé sur l'existence de la surveillance d'une profession libérale qui n'est pas soumise à autorisation, comme c'est le cas, à Genève, des bureaux privés qui exercent des activités de conseillers juridiques et représentent aussi leurs clients en dehors des tribunaux. Exercées à titre indépendant, ces activités sont en effet de nature à créer la confusion avec le travail de l'avocat qui non seulement assiste et représente ses mandants devant les autorités judiciaires et administratives (art. 1 al. 1 LPAv), mais les représente également à l'égard des tiers et donne des conseils en matière juridique (art. 1 al. 2 LPAv). Il existe donc un intérêt public certain à empêcher que les particuliers s'adressant à des conseillers qui font état de leur titre d'avocat, sans avoir besoin d'une autorisation pour pratiquer et sans être inscrits au tableau, croient à tort que leur mandataire est soumis à la surveillance du barreau et doit respecter les obligations générales d'un avocat.
La restriction prévue par l'art. 5 LPAv repose ainsi sur une base légale et constitue une mesure de police répondant à un intérêt public. Il s'agit dès lors de savoir si elle respecte le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire si elle est limitée à ce qui est nécessaire à la réalisation du but d'intérêt public poursuivi.
c) Insistant sur l'intérêt qu'il a à se prévaloir de son titre dans ses relations professionnelles, le recourant soutient que le justiciable mal informé ne risque pas de confondre une étude d'avocats avec une banque, une compagnie d'assurance ou un service de l'administration. Il estime dès lors que l'art. 5 LPAv viole le principe de la proportionnalité, car le législateur genevois aurait pu atteindre le but de protection visé en prescrivant l'adjonction de la mention "inscrit au tableau des avocats pratiquants" pour les avocats autorisés à pratiquer devant les tribunaux ou, plus subsidiairement encore, en prescrivant aux avocats non pratiquants l'utilisation du titre d'"avocat-conseil" ou de la mention "titulaire d'un brevet d'avocat".
L'interdiction posée par l'art. 5 LPAv revient à empêcher tout juriste - qui a obtenu un brevet d'avocat dans le canton de Genève ou dans un autre canton - de faire état de son titre dans son activité professionnelle. Or, il est constant qu'en Suisse, beaucoup de juristes qui accomplissent un stage d'avocat et subissent avec succès l'examen de brevet, renoncent ensuite à la pratique du barreau pour se lancer dans des activités qui touchent de près ou de loin à leur formation. Le certificat de capacité qu'ils ont obtenu en passant leur brevet d'avocat démontre toutefois qu'ils ont acquis certaines connaissances juridiques et il est même fréquent que cette qualification soit exigée lors d'une offre d'emploi. Les titulaires d'un brevet d'avocat ont ainsi un intérêt à mentionner leur titre, qu'ils portent d'ailleurs régulièrement lorsqu'ils sont employés dans l'administration fédérale, dans l'administration de certains cantons ou dans une entreprise, telle que les banques, les compagnies d'assurances et les fiduciaires. Force est donc de constater qu'en dehors de l'exercice indépendant de la profession d'avocat, il existe d'autres activités professionnelles pour lesquelles la formation d'avocat et le certificat de capacité correspondant ont une signification. Or, dans la mesure où ces activités s'exercent au sein d'une entreprise ou d'une administration, il n'y a pratiquement pas de risque que le public soit trompé, en croyant à tort qu'elles sont soumises à la surveillance du barreau. Cette particularité n'est au demeurant pas propre à la profession d'avocat, car l'on trouve aussi actuellement de nombreux médecins ou pharmaciens qui ne sont pas indépendants, mais qui continuent à porter le titre correspondant à leur qualification professionnelle.
Pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi par le législateur genevois, il n'était pas nécessaire d'interdire, d'une manière générale, le port du titre d'avocat à tous ceux qui, comme le recourant, sont engagés dans une entreprise ou une administration. Cette interdiction est excessive par rapport à l'intérêt que possèdent les titulaires d'un brevet d'avocat à mentionner leur certificat de capacité dans la vie professionnelle. Il aurait en effet suffi, pour éviter de tromper le public, d'attribuer aux avocats inscrits au tableau un titre différent de la désignation générale de la profession; le législateur aurait pu aussi interdire, à ceux qui n'ont pas besoin d'une autorisation pour exercer leur activité, de porter le titre d'avocat sans un complément qui les distingue nettement des avocats pratiquants soumis à surveillance. Toutefois, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de dicter aux autorités genevoises la solution qui répondrait à l'intérêt public visé, tout en respectant le principe de la proportionnalité. Il se bornera donc, en l'occurrence, à annuler l'art. 5 de la loi sur la profession d'avocat. | fr | Art. 31 al. 2 Cst.: port du titre d'avocat. L'art. 5 de la loi genevoise sur la profession d'avocat, qui interdit d'une manière générale le port du titre d'avocat à tout diplômé non inscrit au tableau des avocats pratiquants, viole le principe de la proportionnalité. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-318%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 319
Le 14 mars 1985, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi sur la profession d'avocat (LPAv), dont l'art. 5 prévoit que:
"Nul ne peut faire état du titre d'avocat dans son activité
professionnelle s'il n'est inscrit au tableau des avocats."
La loi sur la profession d'avocat a été publiée dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 27 mars 1985. Après l'échéance du délai référendaire, le Conseil d'Etat a, par arrêté du 8 mai 1985, promulgué la loi et fixé son entrée en vigueur au 11 mai 1985.
Gérard Wyssa a formé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit public contre l'art. 5 LPAv, dont il demande l'annulation. Il expose en bref qu'après avoir passé son doctorat à l'Université de Lausanne, il a effectué un stage d'avocat et a obtenu le brevet d'avocat vaudois en juillet 1952. Il a ensuite exercé son activité au service de la Société Fiduciaire Suisse de 1952 à 1969 puis, comme cadre, auprès de MM. Lombard, Odier & Cie, banquiers à Genève. Bien qu'il n'ait jamais pratiqué le barreau en dehors de son stage, il a toujours mentionné sur son papier à lettres privé, comme sur ses cartes de visite professionnelles, qu'il est docteur en droit et avocat. Le recourant estime dès lors que la restriction imposée par l'art. 5 LPAv au port du titre d'avocat viole les art. 31 et 113 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'art. 5 LPAv.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'avocat bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst., au même titre que les personnes qui exercent une autre profession libérale ou une autre activité lucrative de droit privé (ATF 110 Ia 102 consid. 5, ATF 106 Ia 103; arrêt non publié dans la cause Sauvin c. Conseil d'Etat du canton de Genève du 18 octobre 1985, consid. 2). La protection de l'art. 31 Cst. s'étend d'ailleurs non seulement aux indépendants, mais aussi aux employés salariés qui, comme le recourant, sont atteints dans leurs droits juridiquement protégés (ATF 84 I 21).
Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Ces mesures doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 109 Ia 70 consid. 3a, ATF 106 Ia 269 consid. 1). Les mesures de police doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 105 consid. 4, ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités).
b) En l'espèce, l'art. 5 de la loi genevoise sur la profession d'avocat réserve le port du titre d'avocat aux seuls avocats pratiquants, dont l'inscription au tableau tenu par le Procureur général (art. 30 LPAv) indique qu'ils sont soumis à surveillance et doivent respecter les obligations générales de l'avocat (art. 8 ss LPAv). Le Conseil d'Etat relève que le législateur a ainsi voulu protéger le public à l'égard des personnes qui ont subi les épreuves en vue d'obtenir un brevet d'avocat, mais ne se soumettent pas aux obligations qu'impose l'exercice de la profession.
L'intérêt public peut certes commander qu'un canton édicte des dispositions afin d'éviter que le public soit trompé sur l'existence de la surveillance d'une profession libérale qui n'est pas soumise à autorisation, comme c'est le cas, à Genève, des bureaux privés qui exercent des activités de conseillers juridiques et représentent aussi leurs clients en dehors des tribunaux. Exercées à titre indépendant, ces activités sont en effet de nature à créer la confusion avec le travail de l'avocat qui non seulement assiste et représente ses mandants devant les autorités judiciaires et administratives (art. 1 al. 1 LPAv), mais les représente également à l'égard des tiers et donne des conseils en matière juridique (art. 1 al. 2 LPAv). Il existe donc un intérêt public certain à empêcher que les particuliers s'adressant à des conseillers qui font état de leur titre d'avocat, sans avoir besoin d'une autorisation pour pratiquer et sans être inscrits au tableau, croient à tort que leur mandataire est soumis à la surveillance du barreau et doit respecter les obligations générales d'un avocat.
La restriction prévue par l'art. 5 LPAv repose ainsi sur une base légale et constitue une mesure de police répondant à un intérêt public. Il s'agit dès lors de savoir si elle respecte le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire si elle est limitée à ce qui est nécessaire à la réalisation du but d'intérêt public poursuivi.
c) Insistant sur l'intérêt qu'il a à se prévaloir de son titre dans ses relations professionnelles, le recourant soutient que le justiciable mal informé ne risque pas de confondre une étude d'avocats avec une banque, une compagnie d'assurance ou un service de l'administration. Il estime dès lors que l'art. 5 LPAv viole le principe de la proportionnalité, car le législateur genevois aurait pu atteindre le but de protection visé en prescrivant l'adjonction de la mention "inscrit au tableau des avocats pratiquants" pour les avocats autorisés à pratiquer devant les tribunaux ou, plus subsidiairement encore, en prescrivant aux avocats non pratiquants l'utilisation du titre d'"avocat-conseil" ou de la mention "titulaire d'un brevet d'avocat".
L'interdiction posée par l'art. 5 LPAv revient à empêcher tout juriste - qui a obtenu un brevet d'avocat dans le canton de Genève ou dans un autre canton - de faire état de son titre dans son activité professionnelle. Or, il est constant qu'en Suisse, beaucoup de juristes qui accomplissent un stage d'avocat et subissent avec succès l'examen de brevet, renoncent ensuite à la pratique du barreau pour se lancer dans des activités qui touchent de près ou de loin à leur formation. Le certificat de capacité qu'ils ont obtenu en passant leur brevet d'avocat démontre toutefois qu'ils ont acquis certaines connaissances juridiques et il est même fréquent que cette qualification soit exigée lors d'une offre d'emploi. Les titulaires d'un brevet d'avocat ont ainsi un intérêt à mentionner leur titre, qu'ils portent d'ailleurs régulièrement lorsqu'ils sont employés dans l'administration fédérale, dans l'administration de certains cantons ou dans une entreprise, telle que les banques, les compagnies d'assurances et les fiduciaires. Force est donc de constater qu'en dehors de l'exercice indépendant de la profession d'avocat, il existe d'autres activités professionnelles pour lesquelles la formation d'avocat et le certificat de capacité correspondant ont une signification. Or, dans la mesure où ces activités s'exercent au sein d'une entreprise ou d'une administration, il n'y a pratiquement pas de risque que le public soit trompé, en croyant à tort qu'elles sont soumises à la surveillance du barreau. Cette particularité n'est au demeurant pas propre à la profession d'avocat, car l'on trouve aussi actuellement de nombreux médecins ou pharmaciens qui ne sont pas indépendants, mais qui continuent à porter le titre correspondant à leur qualification professionnelle.
Pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi par le législateur genevois, il n'était pas nécessaire d'interdire, d'une manière générale, le port du titre d'avocat à tous ceux qui, comme le recourant, sont engagés dans une entreprise ou une administration. Cette interdiction est excessive par rapport à l'intérêt que possèdent les titulaires d'un brevet d'avocat à mentionner leur certificat de capacité dans la vie professionnelle. Il aurait en effet suffi, pour éviter de tromper le public, d'attribuer aux avocats inscrits au tableau un titre différent de la désignation générale de la profession; le législateur aurait pu aussi interdire, à ceux qui n'ont pas besoin d'une autorisation pour exercer leur activité, de porter le titre d'avocat sans un complément qui les distingue nettement des avocats pratiquants soumis à surveillance. Toutefois, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de dicter aux autorités genevoises la solution qui répondrait à l'intérêt public visé, tout en respectant le principe de la proportionnalité. Il se bornera donc, en l'occurrence, à annuler l'art. 5 de la loi sur la profession d'avocat. | fr | Art. 31 cpv. 2 Cost.: uso del titolo di avvocato. L'art. 5 della legge ginevrina sulla professione di avvocato, che vieta in modo generale di avvalersi del titolo di avvocato a ogni titolare di patente d'avvocato non iscritto all'albo degli avvocati praticanti, viola il principio della proporzionalità. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-318%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 323
Die Delta Optik AG, die sich selbst als "Brillendiscounter Nr. 1 in der Schweiz" bezeichnet, plante im Jahre 1983 die Eröffnung eines Brillenverkaufsgeschäftes im Warenhaus Rheinbrücke in Basel. Als verantwortlicher Geschäftsführer war Alfred Waldenmeyer vorgesehen, der im Besitze des Fähigkeitszeugnisses als Augenoptiker im Sinne von Art. 43 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom 19. April 1978 (BBG; SR 412.10) und des "Vorläufigen Reglementes über die Stufenausbildung und die Lehrabschlussprüfungen in den Optikerberufen" vom 9. Mai 1975 (auf den 1. Januar 1986 abgelöst durch das "Reglement über die Ausbildung und die Lehrabschlussprüfung der Augenoptiker" vom 18. September 1985) ist.
Mit Gesuch vom 23. Juni 1983 verlangte die Delta Optik AG vom Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt die Erteilung der Bewilligung zur Anfertigung und zum Verkauf von Brillen und anderen Sehhilfen nach ärztlicher Verordnung im Bereich des Kantons Basel-Stadt, wobei die Bewilligung die Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, der subjektiven Brillenglasbestimmung und der Kontaktlinsenanpassung nicht umfassen sollte. Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt wies das Gesuch am 22. Juli 1983 mit der Begründung ab, gemäss § 4 lit. b der baselstädtischen Verordnung betreffend die Augenoptiker vom 29. Februar 1972 (im folgenden: Augenoptikerverordnung) sei zur selbständigen Führung eines Optikergeschäftes das eidgenössische Meisterdiplom als Augenoptiker erforderlich. Dafür umfasse die Augenoptikerbewilligung auch die Bewilligung zur Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, der subjektiven Brillenglasbestimmung und der Kontaktlinsenanpassung. Eine auf die Anfertigung und den Verkauf von Brillen beschränkte Teilbewilligung sehe die Augenoptikerverordnung nicht vor.
Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht wies einen Rekurs der Delta Optik AG gegen die Verfügung des Sanitätsdepartementes ab. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde der Delta Optik AG gegen das Urteil des Appellationsgerichtes wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit gut aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. a) Wie das Bundesgericht in dem der Beschwerdeführerin bekannten Urteil vom 2. Juli 1985 i.S. V. festgehalten hat, bilden die §§ 2 und 2a des baselstädtischen Gesetzes betreffend Ausübung des Berufs der Medizinalpersonen vom 26. Mai 1879 (SG 310.100) eine genügende gesetzliche Grundlage für die Augenoptikerverordnung und die darin vorgesehene Bewilligungspflicht für die Führung eines Augenoptikerbetriebes. Davon abzugehen besteht im vorliegenden Fall kein Anlass.
Die Kritik der Beschwerdeführerin, die §§ 2 und 2a des Gesetzes würden den heutigen Anforderungen an eine Delegationsnorm nicht genügen, ist nicht stichhaltig. § 2a des Gesetzes ermächtigt im Gegenteil den Regierungsrat ausdrücklich, die Erteilung einer Bewilligung vom Nachweis der erforderlichen Fähigkeiten abhängig zu machen. Darin liegt eine genügende gesetzliche Grundlage für die in der Augenoptikerverordnung enthaltene Regelung, wonach die verantwortliche Führung des Augenoptikerbetriebes in den Händen eines Inhabers des Diploms für die bestandene höhere Fachprüfung (Meisterdiplom) liegen muss. Ob der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt verpflichtet gewesen wäre, die Verordnung so auszugestalten, dass unter gewissen Umständen auch ein Inhaber des blossen Fähigkeitszeugnisses eine Bewilligung erhält - wie die Beschwerdeführerin geltend macht -, ist nicht eine Frage der gesetzlichen Grundlage.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass ein gewisses öffentliches Interesse an der Reglementierung des Augenoptikerberufes besteht. Sie wirft zwar die Frage auf, wo das öffentliche Interesse daran liege, schon den Verkauf von Brillengläsern nach ärztlicher Verordnung sowie von Brillengestellen solchen Berufsleuten vorzubehalten, die darüber hinaus zur Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, subjektiven Brillenglasbestimmung und Kontaktlinsenanpassung ausgebildet seien; eine eigentliche Rüge, die den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen würde, erhebt sie in diesem Zusammenhang allerdings nicht, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist. Im übrigen fällt diese Frage im wesentlichen mit dem Problem zusammen, ob die Bestimmungen der §§ 1 und 4 der Augenoptikerverordnung diesbezüglich dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen.
4. a) Wird die Erteilung einer Bewilligung zur Führung eines eigenen Geschäftsbetriebes vom Bestehen einer Fachausbildung und einer Prüfung abhängig gemacht, so schränkt dies den Zugang zum betreffenden Gewerbe erheblich ein. Ein beruflicher Fähigkeitsausweis kann daher ohne Verletzung von Art. 31 BV nur verlangt werden, wenn die Prüfungsanforderungen überwiegend den zu schützenden polizeilichen Rechtsgütern dienen (MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, S. 108/9; vgl. auch BGE 103 Ia 602).
b) Auf dem Gebiet der beruflichen Fähigkeitsausweise und -diplome kommt dem Grundsatz der Verhältnissmässigkeit in hohem Masse die Bedeutung zu, vor unnötigen und übertriebenen, vielfach gewerbe- oder standespolitisch (konkurrenzschützend) motivierten Erfordernissen zu bewahren, aber auch den Schutzbedürfnissen des Publikums wirksam Rechnung zu tragen (GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 89). Dieses Spannungsfeld hat das Bundesgericht im Rahmen einer reichhaltigen Rechtsprechung zu Art. 31 BV abzustecken versucht.
Dabei hat es zwar den Kantonen das Recht zuerkannt, die Ausübung gewisser Tätigkeiten vom Besitze eines Meisterdiploms oder eines Fähigkeitsausweises abhängig zu machen (vgl. die Zusammenfassung der Praxis in BGE 103 Ia 262 /3 E. 2a). Doch wurden solche Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit nur als zulässig erachtet, wenn die fragliche Tätigkeit Gefahren für das Publikum mit sich bringt, die nur durch beruflich besonders befähigte Personen in erheblichem Masse vermindert werden können (BGE 103 Ia 262; BGE 100 Ia 175 /6 E. 3a, mit zahlreichen Hinweisen).
Sodann hat sich das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit insbesondere auch mit dem Problem befasst, ob und inwieweit allenfalls Kantone und Gemeinden, die die Erteilung einer Bewilligung vom Besitze eines beruflichen Fähigkeitsausweises oder eines Diploms abhängig machen, die gesetzliche Regelung differenziert auszugestalten haben, indem sie nötigenfalls weniger strenge Anforderungen an den Nachweis beruflicher Kenntnisse stellen, wenn ein Gesuchsteller in seinem Geschäftsbetrieb nur einen Teil der sonst in der Branche üblichen Tätigkeiten ausüben will. Es hat ausgeführt, ein Gemeinwesen sei zwar nicht grundsätzlich verpflichtet, eine Teilbewilligung vorzusehen; anders verhalte es sich aber, wenn in klarer und praktikabler Weise einzelne Zweige einer beruflichen Tätigkeit bezeichnet werden können, für welche es sich aufdränge, geringere Anforderungen an die notwendige Fachkunde zu stellen (BGE 103 Ia 600 E. 3b). Eine Verfeinerung gewerbepolizeilicher Zulassungsbestimmungen dränge sich dagegen dann nicht auf, wenn es sich bei dem vom Gesuchsteller geplanten eingeschränkten Geschäftsbetrieb um einen ausgesprochen seltenen Sonderfall handle (Urteil vom 7. Juli 1984, in ZBl 86/1985 S. 118 ff., speziell S. 120).
c) Diese allgemeinen Überlegungen gelten grundsätzlich auch für den gesamten Bereich des Gesundheitswesens. Einerseits dürfen - in diesem Bereich nicht seltene - standespolitische Überlegungen wie die wirtschaftliche Sicherung der Angehörigen einzelner Medizinalberufe nicht dazu führen, dass mit Hilfe von unverhältnismässigen Anforderungen an berufliche Fähigkeitsausweise einzelne Angehörige dieser Berufe von einer selbständigen Tätigkeit praktisch ausgeschlossen werden (BGE 111 Ia 186 E. 2b, mit Nachweisen). Andererseits besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Berufen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepolizeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf. Aus diesem Grund hat es etwa das Bundesgericht als zulässig erachtet, die Anpassung von Kontaktlinsen den Inhabern des Meisterdiploms als Augenoptiker vorzubehalten (BGE 103 Ia 272 ff.). Demgegenüber bezeichnete es das Bundesgericht im aufgezeigten Spannungsfeld zwischen polizeilich motiviertem Schutz der Gesundheit und standespolitischen Überlegungen als unverhältnismässig und mit Art. 31 BV nicht vereinbar, den diplomierten Optikermeistern die Anpassung von Kontaktlinsen nur auf ärztliches Rezept hin zu gestatten (BGE 110 Ia 99 ff.).
d) Im Bereiche des Gesundheitswesens können nun allerdings im Zusammenhang mit dem Erfordernis beruflicher Fähigkeitsausweise weitere Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit in Betracht fallen, die nicht bloss auf den unmittelbaren Schutz der Gesundheit des mit einer bestimmten Medizinalperson verkehrenden Kunden oder Patienten abzielen. Im Hinblick darauf, dass die genügende Versorgung bestimmter Gebiete mit Ärzten, Apothekern und anderen Angehörigen medizinischer (Hilfs-)Berufe ein erhebliches öffentliches Interesse darstellt, dürfen die Kantone im Rahmen eines gesundheitspolitischen Gesamtkonzepts unter Umständen gewisse, beruflich an sich befähigte Medizinalpersonen von der Führung bestimmter Geschäftszweige ausschliessen. So hat das Bundesgericht etwa das Verbot der Selbstdispensation von Medikamenten durch praktizierende Ärzte als mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar bezeichnet, wenn dadurch die Versorgung einer bestimmten Region mit Apotheken gesichert werden kann, die ein breiteres Sortiment als die Ärzte führen (BGE 111 Ia 184 ff.). Es wäre eventuell denkbar, im gleichen Sinne auch die Führung von Optikergeschäften den Inhabern des Meisterdiploms vorzubehalten, wenn sich aufgrund einer überzeugenden gesundheitspolitischen Planung zeigen würde, dass ohne diese Massnahme in einem bestimmten Gebiet die Anzahl von Augenoptikern, die nicht bloss Brillen nach ärztlichem Rezept herstellen und verkaufen können, sondern auch in der Lage sind, qualifiziertere Arbeiten wie Refraktometrien, Brillenglasbestimmungen und Kontaktlinsenanpassungen auszuführen, zu gering zu werden droht. Angesichts der hohen Versorgungsdichte mit Optikergeschäften in der Schweiz (vgl. dazu "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission 1984, S. 265 und S. 294/5) ist dies allerdings schwer vorstellbar. Derartige gesundheitspolitische Bedenken macht denn auch das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung nicht geltend.
5. a) Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass ein Kanton die selbständige Führung eines Optikergeschäftes aus gesundheitspolizeilichen Gründen ohne Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit vom Besitze eines Fähigkeitsausweises abhängig machen darf, auch wenn nur Brillen nach ärztlichem Rezept hergestellt und verkauft werden. Sie macht jedoch geltend, dass für die selbständige Führung eines solchen Betriebes das Meisterdiplom nicht verlangt werden könne.
b) Die baselstädtische Augenoptikerverordnung geht im Grunde selbst davon aus, dass ein Augenoptiker mit Fähigkeitszeugnis in der Lage ist, den Kunden Brillen nach Rezeptangabe zu verkaufen. Denn § 2 der Augenoptikerverordnung sieht ausdrücklich vor, dass mit der Abgabe von Korrekturbrillen und geschliffenen Gläsern betraut werden darf, wer sich über den erfolgreichen Lehrabschluss als Augenoptiker ausweisen kann oder im Besitze eines anderen gleichwertigen Ausweises ist; die Aufsicht des verantwortlichen Bewilligungsinhabers mit Meisterdiplom ist dafür - im Gegensatz zur Brillenglasbestimmung und zur Kontaktlinsenanpassung durch einen Angestellten (vgl. § 3 der Augenoptikerverordnung) - nicht erforderlich.
Das Sanitätsdepartement wies das Gesuch der Beschwerdeführerin denn auch nur deshalb ab, weil die Augenoptikerverordnung eine auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkte Bewilligung zur selbständigen Führung eines Optikergeschäftes nicht vorsieht. In seiner Vernehmlassung vor Bundesgericht begründet das Departement diese Regelung damit, dass die als Voraussetzung zur Bewilligungserteilung verlangte höhere Fachprüfung (d.h. das Meisterdiplom) aus Gründen des Publikumsschutzes und einer einfachen Kontrolle der Augenoptikergeschäfte sinnvoll sei. Dem potentiellen Kunden werde damit Gewähr geboten, dass er umfassend und fachlich einwandfrei beraten werde. In Basel erwarte das Publikum von jedem Bewilligungsinhaber, dass er umfassend augenoptisch tätig sei, d.h. dass er z.B. auch Refraktometrien durchführe. Sodann würden beim Vorhandensein verschieden qualifizierter Augenoptikergeschäfte wirksame Kontrollen schwierig sein; der Anwendung zweifelhafter bzw. unstatthafter Kontrollmethoden könnte Vorschub geleistet werden. Der Kanton Basel-Stadt habe sich für eine praktikablere und besser kontrollierbare strengere Lösung als zum Teil andere Kantone entschieden.
c) In seinem Bericht vom 17. Februar 1972 an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt zum damals vorgelegten Verordnungsentwurf führte das Sanitätsdepartement zur vorgeschlagenen Regelung aus:
"... ist ein Augenoptiker nach 3 1/2-jähriger, erfolgreich abgeschlossener Lehrzeit noch nicht zur selbständigen Berufsausübung fähig, da der angehende Optiker während der Lehrlingsausbildung in erster Linie manuell ausgebildet wird und vorwiegend in der Werkstatt des Betriebes arbeitet. In dieser Zeit führt er keine vom Augenarzt verschriebenen Brillenrezepte aus und hat auch keinerlei Kontakt mit der Kundschaft. Die für die spätere verantwortliche Geschäftsführung notwendigen Kenntnisse und Erfahrungen hingegen erlangt er erst in der dem Lehrabschluss folgenden, mindestens 4-jährigen Vorbereitungstätigkeit zur Erlangung des Meistertitels. Während im Ausland zum Erwerb dieses Meistertitels eigentliche Optikerfachschulen bestehen, können in der Schweiz Augenoptiker mit erfolgreich abgeschlossener Lehrabschlussprüfung nach 4-jähriger praktischer Tätigkeit bei einem Augenoptikermeister und gleichzeitiger Absolvierung zusätzlicher Kurse im Rahmen der gemäss Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 20. September 1963 durchgeführten höheren Fachprüfungen den Titel eines Augenoptikermeisters erwerben. ..."
Ob es im Jahre 1972 mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar war, für die selbständige Führung eines Augenoptikergeschäftes das Meisterdiplom zu verlangen, auch wenn sich der Betrieb auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkt, ist heute nicht zu prüfen. Die vom Sanitätsdepartement in seinem Bericht an den Regierungsrat dargelegten Gründe für die vorgeschlagene und vom Regierungsrat daraufhin verabschiedete Regelung dürften im damaligen Zeitpunkt möglicherweise zutreffend gewesen sein.
d) In der Zwischenzeit haben sich indessen die Anforderungen für den Erwerb des Fähigkeitszeugnisses und des Meisterdiploms im Augenoptikerberuf wesentlich verändert.
aa) Sowohl das "Vorläufige Reglement über die Stufenausbildung und die Lehrabschlussprüfungen in den Optikerberufen" vom 9. Mai 1975, unter dessen Geltungsbereich Alfred Waldenmeyer seinen Fähigkeitsausweis erworben hat, als auch das seit dem 1. Januar 1986 geltende "Reglement über die Ausbildung und die Lehrabschlussprüfung der Augenoptiker" vom 18. September 1985 zeigen, dass bei der Ausbildung und der Prüfung der Augenoptikerlehrlinge jetzt grosses Gewicht auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept gelegt wird (vgl. etwa Art. 1 Abs. 1 Stufe 2, Art. 2 Abs. 2, Art. 5 Stufe 2 und Art. 11 Stufe 2 des Reglementes von 1975; Art. 1 Abs. 2, Art. 5 und insbesondere Art. 11 Abs. 2 lit. b des Reglementes von 1985). Insbesondere der Verkauf von Brillen nach Rezeptvorschrift und die - damit zusammenhängende - Kundenberatung nehmen bei den Prüfungen eine herausragende Stellung ein, wird doch dieses "Prüfungsfach" bei der Notengebung doppelt gezählt (vgl. Art. 13 Abs. 2 Stufe 2 Pos. 3 des Reglementes von 1975 und Art. 12 Abs. 1 [Prüfungsfach Kundenberatung und Brillenverkauf] des Reglementes von 1985). Das "Reglement über die Lehrlingsausbildung und die Lehrabschlussprüfung im Augenoptikerberuf" vom 30. Dezember 1955, das noch in Kraft war, als die baselstädtische Augenoptikerverordnung im Jahre 1972 erlassen wurde, hatte demgegenüber dieses Fach überhaupt nicht gekannt.
Auch in den übrigen Bereichen der Lehrlingsausbildung und der Lehrabschlussprüfungen scheinen - wie eine Durchsicht der Reglemente zeigt - die Anforderungen sowohl in qualitativer (Umschreibung der Fächer) als auch in quantitativer (Erhöhung der Lehrzeit von 3 1/2 auf 4 Jahre) Hinsicht seit 1975 höher zu sein als zum Zeitpunkt, in dem der Kanton Basel-Stadt seine Verordnung erliess. Andere Kantone, die später Regelungen über die Ausübung des Augenoptikerberufes getroffen haben, scheinen dieser Entwicklung Rechnung getragen zu haben, indem sie den gelernten Augenoptikern gestatten, Brillen nach ärztlichem Rezept anzufertigen und zu verkaufen, während sie Brillenglasbestimmungen und Kontaktlinsenanpassungen den Inhabern des Meisterdiploms vorbehalten (Art. 35 der sanktgallischen Verordnung über die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege vom 2. Februar 1982 sowie § 17 lit. b der zugerischen Verordnung I zum Gesundheitsgesetz [medizinische und pharmazeutische Berufe, Hilfsberufe sowie wissenschaftlich nicht anerkannte Behandlungen] vom 22. Dezember 1981; vgl. aber auch bereits schon Art. 3 der bernischen Verordnung über die Augenoptiker vom 1. Mai 1974).
bb) Eine ähnliche Entwicklung wie bei den Fähigkeitsausweisen haben die Anforderungen an die höhere Fachprüfung (Meisterdiplom) durchgemacht. Im "Reglement über die Durchführung der höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf und die Zusatzprüfung in der Kontaktlinsen-Anpassung" vom 5. Juli 1972, das kurze Zeit nach der baselstädtischen Augenoptikerverordnung in Kraft trat, nahm das Fach "Praktisches Arbeiten" - bei dem es vor allem um das Schneiden, Schleifen und Montieren von Brillengläsern nach Rezeptangabe ging - mit 5 von insgesamt 26 Prüfungsstunden einen erheblichen Anteil ein (Art. 15 und 16). Im heute geltenden "Reglement über die Durchführung der höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf" vom 12. Januar 1981 ist dieses Fach nicht mehr aufgeführt (vgl. Art. 15); das Beherrschen dieser Fähigkeiten wird offenbar vom vorangehenden Lehrabschluss und der daran anschliessenden mindestens vierjährigen praktischen Tätigkeit (vgl. dazu Art. 9 lit. c des Reglementes von 1981) her vorausgesetzt. Das Reglement von 1981 legt im Vergleich zum Reglement von 1972 mehr Gewicht auf das Fach "Refraktionsbestimmung und Binokularsehen" (4 von insgesamt 26 1/2 Prüfungsstunden statt 1 1/2 von insgesamt 26 Prüfungsstunden). Ausserdem hat die höhere Fachprüfung heute mit Fächern wie "Anatomie und Physiologie des Sehorgans", "Physiologische Optik und Brillenlehre" und "Pathologie des Sehorgans" mehr den Charakter einer theoretisch-wissenschaftlichen Prüfung als unter dem Reglement von 1972, das diesen Stoff nur teilweise in der für den Erwerb des Meisterdiploms nicht obligatorischen "Zusatzprüfung in der Kontaktlinsen-Anpassung" vorsah (Art. 17 f. und Art. 25 f.).
Diese Tendenz zur vermehrt theoretischen Ausbildung zeigt sich im übrigen auch darin, dass im Reglement von 1981 der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptik als "Praxiszeit" angerechnet wird (Art. 9 lit. c), während im Reglement von 1972 eine solche Anrechnung nicht ausdrücklich vorgesehen war (Art. 9 Abs. 1 lit. c). Nach Auskunft des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit melden sich heute zu den höheren Fachprüfungen denn auch praktisch nur noch Kandidaten an, die die Höhere Fachschule für Augenoptik in Olten absolviert haben. Im Hinblick auf diese Tatsache sowie auf den Umstand, dass der Prüfungskommission unter anderem Mitglieder des Schweizerischen Optikerverbandes angehören (Reglement 1981, Art. 4 Abs. 2), dessen Stiftung Trägerin der Höheren Fachschule in Olten ist, dürfte es heute schwierig sein, die Meisterprüfung ohne Besuch dieser Schule nach der Absolvierung bloss berufsbegleitender Kurse zu bestehen, wie das Sanitätsdepartement noch in seinem Bericht an den Regierungsrat von 1972 meinte. Besonders problematisch ist diesbezüglich auch der faktische Numerus clausus, der aufgrund der beschränkten Kapazität und der restriktiven Aufnahmepraxis bei dieser Schule besteht (vgl. "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", a.a.O., S. 280, S. 295/6 und S. 301/2).
cc) Im Lichte dieser Entwicklung kann auf jeden Fall im heutigen Zeitpunkt das für einen gelernten Augenoptiker trotz Berufserfahrung nur schwer zu erwerbende Meisterdiplom nicht mehr als angemessener Ausweis über den Erwerb der nötigen praktischen Fähigkeiten zum blossen Herstellen und Verkaufen von Brillen nach ärztlichem Rezept betrachtet werden. Für diese beschränkten Tätigkeiten stellt das Meisterdiplom einen Ausweis dar, der über das Erforderliche hinausgeht.
In den verschiedenen Kantonen, welche die selbständige Führung eines Augenoptikergeschäfts von einem Fähigkeitsausweis abhängig machen, wird im allgemeinen der erfolgreiche Lehrabschluss als genügend anerkannt und ein weitergehender Befähigungsausweis (Meisterdiplom) nur für die Refraktionsbestimmung und Kontaktlinsenanpassung verlangt (vgl. "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", a.a.O., S. 265 f., und vorne lit. aa). Das heisst nicht, dass ein Kanton nicht auch für die selbständige Führung eines derart beschränkten Betriebes, nebst einem unter den Reglementen von 1975 und 1985 erlangten Fähigkeitszeugnis, unter dem Gesichtspunkt von Art. 31 BV mehr verlangen dürfte, wie etwa eine bestimmte Dauer praktischer Tätigkeit im Beruf nach dem Lehrabschluss oder eventuell eine vom Kanton selbst abgenommene Fähigkeitsprüfung. Doch müssten sich die entsprechenden Anforderungen auf das Erforderliche beschränken.
6. (Dem Kanton Basel-Stadt kann zugemutet werden, die vom Grundsatz der Verhältnismässigkeit geforderte differenzierte Regelung zu schaffen, die eine auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkte Teilbewilligung ermöglicht. Eine solche differenzierte Regelung wird nicht bloss für einen seltenen Sonderfall von Bedeutung sein. Gewichtige Gründe, die dagegen sprechen würden, sind nicht ersichtlich.) | de | Handels- und Gewerbefreiheit; eidgenössisches Meisterdiplom als Voraussetzung für eine Bewilligung zur selbständigen Führung eines Augenoptikergeschäftes. 1. Unter welchen Voraussetzungen darf ein Kanton die Erteilung einer Bewilligung zur selbständigen Führung eines eigenen Geschäftsbetriebes vom Bestehen einer Fachausbildung und einer Prüfung abhängig machen? (E. 4.)
2. Im heutigen Zeitpunkt ist es unverhältnismässig, für das Führen eines auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkten Augenoptikerbetriebes das eidgenössische Meisterdiplom zu verlangen (E. 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,889 | 112 Ia 322 | 112 Ia 322
Sachverhalt ab Seite 323
Die Delta Optik AG, die sich selbst als "Brillendiscounter Nr. 1 in der Schweiz" bezeichnet, plante im Jahre 1983 die Eröffnung eines Brillenverkaufsgeschäftes im Warenhaus Rheinbrücke in Basel. Als verantwortlicher Geschäftsführer war Alfred Waldenmeyer vorgesehen, der im Besitze des Fähigkeitszeugnisses als Augenoptiker im Sinne von Art. 43 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom 19. April 1978 (BBG; SR 412.10) und des "Vorläufigen Reglementes über die Stufenausbildung und die Lehrabschlussprüfungen in den Optikerberufen" vom 9. Mai 1975 (auf den 1. Januar 1986 abgelöst durch das "Reglement über die Ausbildung und die Lehrabschlussprüfung der Augenoptiker" vom 18. September 1985) ist.
Mit Gesuch vom 23. Juni 1983 verlangte die Delta Optik AG vom Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt die Erteilung der Bewilligung zur Anfertigung und zum Verkauf von Brillen und anderen Sehhilfen nach ärztlicher Verordnung im Bereich des Kantons Basel-Stadt, wobei die Bewilligung die Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, der subjektiven Brillenglasbestimmung und der Kontaktlinsenanpassung nicht umfassen sollte. Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt wies das Gesuch am 22. Juli 1983 mit der Begründung ab, gemäss § 4 lit. b der baselstädtischen Verordnung betreffend die Augenoptiker vom 29. Februar 1972 (im folgenden: Augenoptikerverordnung) sei zur selbständigen Führung eines Optikergeschäftes das eidgenössische Meisterdiplom als Augenoptiker erforderlich. Dafür umfasse die Augenoptikerbewilligung auch die Bewilligung zur Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, der subjektiven Brillenglasbestimmung und der Kontaktlinsenanpassung. Eine auf die Anfertigung und den Verkauf von Brillen beschränkte Teilbewilligung sehe die Augenoptikerverordnung nicht vor.
Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht wies einen Rekurs der Delta Optik AG gegen die Verfügung des Sanitätsdepartementes ab. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde der Delta Optik AG gegen das Urteil des Appellationsgerichtes wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit gut aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. a) Wie das Bundesgericht in dem der Beschwerdeführerin bekannten Urteil vom 2. Juli 1985 i.S. V. festgehalten hat, bilden die §§ 2 und 2a des baselstädtischen Gesetzes betreffend Ausübung des Berufs der Medizinalpersonen vom 26. Mai 1879 (SG 310.100) eine genügende gesetzliche Grundlage für die Augenoptikerverordnung und die darin vorgesehene Bewilligungspflicht für die Führung eines Augenoptikerbetriebes. Davon abzugehen besteht im vorliegenden Fall kein Anlass.
Die Kritik der Beschwerdeführerin, die §§ 2 und 2a des Gesetzes würden den heutigen Anforderungen an eine Delegationsnorm nicht genügen, ist nicht stichhaltig. § 2a des Gesetzes ermächtigt im Gegenteil den Regierungsrat ausdrücklich, die Erteilung einer Bewilligung vom Nachweis der erforderlichen Fähigkeiten abhängig zu machen. Darin liegt eine genügende gesetzliche Grundlage für die in der Augenoptikerverordnung enthaltene Regelung, wonach die verantwortliche Führung des Augenoptikerbetriebes in den Händen eines Inhabers des Diploms für die bestandene höhere Fachprüfung (Meisterdiplom) liegen muss. Ob der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt verpflichtet gewesen wäre, die Verordnung so auszugestalten, dass unter gewissen Umständen auch ein Inhaber des blossen Fähigkeitszeugnisses eine Bewilligung erhält - wie die Beschwerdeführerin geltend macht -, ist nicht eine Frage der gesetzlichen Grundlage.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass ein gewisses öffentliches Interesse an der Reglementierung des Augenoptikerberufes besteht. Sie wirft zwar die Frage auf, wo das öffentliche Interesse daran liege, schon den Verkauf von Brillengläsern nach ärztlicher Verordnung sowie von Brillengestellen solchen Berufsleuten vorzubehalten, die darüber hinaus zur Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, subjektiven Brillenglasbestimmung und Kontaktlinsenanpassung ausgebildet seien; eine eigentliche Rüge, die den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen würde, erhebt sie in diesem Zusammenhang allerdings nicht, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist. Im übrigen fällt diese Frage im wesentlichen mit dem Problem zusammen, ob die Bestimmungen der §§ 1 und 4 der Augenoptikerverordnung diesbezüglich dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen.
4. a) Wird die Erteilung einer Bewilligung zur Führung eines eigenen Geschäftsbetriebes vom Bestehen einer Fachausbildung und einer Prüfung abhängig gemacht, so schränkt dies den Zugang zum betreffenden Gewerbe erheblich ein. Ein beruflicher Fähigkeitsausweis kann daher ohne Verletzung von Art. 31 BV nur verlangt werden, wenn die Prüfungsanforderungen überwiegend den zu schützenden polizeilichen Rechtsgütern dienen (MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, S. 108/9; vgl. auch BGE 103 Ia 602).
b) Auf dem Gebiet der beruflichen Fähigkeitsausweise und -diplome kommt dem Grundsatz der Verhältnissmässigkeit in hohem Masse die Bedeutung zu, vor unnötigen und übertriebenen, vielfach gewerbe- oder standespolitisch (konkurrenzschützend) motivierten Erfordernissen zu bewahren, aber auch den Schutzbedürfnissen des Publikums wirksam Rechnung zu tragen (GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 89). Dieses Spannungsfeld hat das Bundesgericht im Rahmen einer reichhaltigen Rechtsprechung zu Art. 31 BV abzustecken versucht.
Dabei hat es zwar den Kantonen das Recht zuerkannt, die Ausübung gewisser Tätigkeiten vom Besitze eines Meisterdiploms oder eines Fähigkeitsausweises abhängig zu machen (vgl. die Zusammenfassung der Praxis in BGE 103 Ia 262 /3 E. 2a). Doch wurden solche Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit nur als zulässig erachtet, wenn die fragliche Tätigkeit Gefahren für das Publikum mit sich bringt, die nur durch beruflich besonders befähigte Personen in erheblichem Masse vermindert werden können (BGE 103 Ia 262; BGE 100 Ia 175 /6 E. 3a, mit zahlreichen Hinweisen).
Sodann hat sich das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit insbesondere auch mit dem Problem befasst, ob und inwieweit allenfalls Kantone und Gemeinden, die die Erteilung einer Bewilligung vom Besitze eines beruflichen Fähigkeitsausweises oder eines Diploms abhängig machen, die gesetzliche Regelung differenziert auszugestalten haben, indem sie nötigenfalls weniger strenge Anforderungen an den Nachweis beruflicher Kenntnisse stellen, wenn ein Gesuchsteller in seinem Geschäftsbetrieb nur einen Teil der sonst in der Branche üblichen Tätigkeiten ausüben will. Es hat ausgeführt, ein Gemeinwesen sei zwar nicht grundsätzlich verpflichtet, eine Teilbewilligung vorzusehen; anders verhalte es sich aber, wenn in klarer und praktikabler Weise einzelne Zweige einer beruflichen Tätigkeit bezeichnet werden können, für welche es sich aufdränge, geringere Anforderungen an die notwendige Fachkunde zu stellen (BGE 103 Ia 600 E. 3b). Eine Verfeinerung gewerbepolizeilicher Zulassungsbestimmungen dränge sich dagegen dann nicht auf, wenn es sich bei dem vom Gesuchsteller geplanten eingeschränkten Geschäftsbetrieb um einen ausgesprochen seltenen Sonderfall handle (Urteil vom 7. Juli 1984, in ZBl 86/1985 S. 118 ff., speziell S. 120).
c) Diese allgemeinen Überlegungen gelten grundsätzlich auch für den gesamten Bereich des Gesundheitswesens. Einerseits dürfen - in diesem Bereich nicht seltene - standespolitische Überlegungen wie die wirtschaftliche Sicherung der Angehörigen einzelner Medizinalberufe nicht dazu führen, dass mit Hilfe von unverhältnismässigen Anforderungen an berufliche Fähigkeitsausweise einzelne Angehörige dieser Berufe von einer selbständigen Tätigkeit praktisch ausgeschlossen werden (BGE 111 Ia 186 E. 2b, mit Nachweisen). Andererseits besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Berufen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepolizeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf. Aus diesem Grund hat es etwa das Bundesgericht als zulässig erachtet, die Anpassung von Kontaktlinsen den Inhabern des Meisterdiploms als Augenoptiker vorzubehalten (BGE 103 Ia 272 ff.). Demgegenüber bezeichnete es das Bundesgericht im aufgezeigten Spannungsfeld zwischen polizeilich motiviertem Schutz der Gesundheit und standespolitischen Überlegungen als unverhältnismässig und mit Art. 31 BV nicht vereinbar, den diplomierten Optikermeistern die Anpassung von Kontaktlinsen nur auf ärztliches Rezept hin zu gestatten (BGE 110 Ia 99 ff.).
d) Im Bereiche des Gesundheitswesens können nun allerdings im Zusammenhang mit dem Erfordernis beruflicher Fähigkeitsausweise weitere Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit in Betracht fallen, die nicht bloss auf den unmittelbaren Schutz der Gesundheit des mit einer bestimmten Medizinalperson verkehrenden Kunden oder Patienten abzielen. Im Hinblick darauf, dass die genügende Versorgung bestimmter Gebiete mit Ärzten, Apothekern und anderen Angehörigen medizinischer (Hilfs-)Berufe ein erhebliches öffentliches Interesse darstellt, dürfen die Kantone im Rahmen eines gesundheitspolitischen Gesamtkonzepts unter Umständen gewisse, beruflich an sich befähigte Medizinalpersonen von der Führung bestimmter Geschäftszweige ausschliessen. So hat das Bundesgericht etwa das Verbot der Selbstdispensation von Medikamenten durch praktizierende Ärzte als mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar bezeichnet, wenn dadurch die Versorgung einer bestimmten Region mit Apotheken gesichert werden kann, die ein breiteres Sortiment als die Ärzte führen (BGE 111 Ia 184 ff.). Es wäre eventuell denkbar, im gleichen Sinne auch die Führung von Optikergeschäften den Inhabern des Meisterdiploms vorzubehalten, wenn sich aufgrund einer überzeugenden gesundheitspolitischen Planung zeigen würde, dass ohne diese Massnahme in einem bestimmten Gebiet die Anzahl von Augenoptikern, die nicht bloss Brillen nach ärztlichem Rezept herstellen und verkaufen können, sondern auch in der Lage sind, qualifiziertere Arbeiten wie Refraktometrien, Brillenglasbestimmungen und Kontaktlinsenanpassungen auszuführen, zu gering zu werden droht. Angesichts der hohen Versorgungsdichte mit Optikergeschäften in der Schweiz (vgl. dazu "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission 1984, S. 265 und S. 294/5) ist dies allerdings schwer vorstellbar. Derartige gesundheitspolitische Bedenken macht denn auch das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung nicht geltend.
5. a) Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass ein Kanton die selbständige Führung eines Optikergeschäftes aus gesundheitspolizeilichen Gründen ohne Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit vom Besitze eines Fähigkeitsausweises abhängig machen darf, auch wenn nur Brillen nach ärztlichem Rezept hergestellt und verkauft werden. Sie macht jedoch geltend, dass für die selbständige Führung eines solchen Betriebes das Meisterdiplom nicht verlangt werden könne.
b) Die baselstädtische Augenoptikerverordnung geht im Grunde selbst davon aus, dass ein Augenoptiker mit Fähigkeitszeugnis in der Lage ist, den Kunden Brillen nach Rezeptangabe zu verkaufen. Denn § 2 der Augenoptikerverordnung sieht ausdrücklich vor, dass mit der Abgabe von Korrekturbrillen und geschliffenen Gläsern betraut werden darf, wer sich über den erfolgreichen Lehrabschluss als Augenoptiker ausweisen kann oder im Besitze eines anderen gleichwertigen Ausweises ist; die Aufsicht des verantwortlichen Bewilligungsinhabers mit Meisterdiplom ist dafür - im Gegensatz zur Brillenglasbestimmung und zur Kontaktlinsenanpassung durch einen Angestellten (vgl. § 3 der Augenoptikerverordnung) - nicht erforderlich.
Das Sanitätsdepartement wies das Gesuch der Beschwerdeführerin denn auch nur deshalb ab, weil die Augenoptikerverordnung eine auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkte Bewilligung zur selbständigen Führung eines Optikergeschäftes nicht vorsieht. In seiner Vernehmlassung vor Bundesgericht begründet das Departement diese Regelung damit, dass die als Voraussetzung zur Bewilligungserteilung verlangte höhere Fachprüfung (d.h. das Meisterdiplom) aus Gründen des Publikumsschutzes und einer einfachen Kontrolle der Augenoptikergeschäfte sinnvoll sei. Dem potentiellen Kunden werde damit Gewähr geboten, dass er umfassend und fachlich einwandfrei beraten werde. In Basel erwarte das Publikum von jedem Bewilligungsinhaber, dass er umfassend augenoptisch tätig sei, d.h. dass er z.B. auch Refraktometrien durchführe. Sodann würden beim Vorhandensein verschieden qualifizierter Augenoptikergeschäfte wirksame Kontrollen schwierig sein; der Anwendung zweifelhafter bzw. unstatthafter Kontrollmethoden könnte Vorschub geleistet werden. Der Kanton Basel-Stadt habe sich für eine praktikablere und besser kontrollierbare strengere Lösung als zum Teil andere Kantone entschieden.
c) In seinem Bericht vom 17. Februar 1972 an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt zum damals vorgelegten Verordnungsentwurf führte das Sanitätsdepartement zur vorgeschlagenen Regelung aus:
"... ist ein Augenoptiker nach 3 1/2-jähriger, erfolgreich abgeschlossener Lehrzeit noch nicht zur selbständigen Berufsausübung fähig, da der angehende Optiker während der Lehrlingsausbildung in erster Linie manuell ausgebildet wird und vorwiegend in der Werkstatt des Betriebes arbeitet. In dieser Zeit führt er keine vom Augenarzt verschriebenen Brillenrezepte aus und hat auch keinerlei Kontakt mit der Kundschaft. Die für die spätere verantwortliche Geschäftsführung notwendigen Kenntnisse und Erfahrungen hingegen erlangt er erst in der dem Lehrabschluss folgenden, mindestens 4-jährigen Vorbereitungstätigkeit zur Erlangung des Meistertitels. Während im Ausland zum Erwerb dieses Meistertitels eigentliche Optikerfachschulen bestehen, können in der Schweiz Augenoptiker mit erfolgreich abgeschlossener Lehrabschlussprüfung nach 4-jähriger praktischer Tätigkeit bei einem Augenoptikermeister und gleichzeitiger Absolvierung zusätzlicher Kurse im Rahmen der gemäss Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 20. September 1963 durchgeführten höheren Fachprüfungen den Titel eines Augenoptikermeisters erwerben. ..."
Ob es im Jahre 1972 mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar war, für die selbständige Führung eines Augenoptikergeschäftes das Meisterdiplom zu verlangen, auch wenn sich der Betrieb auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkt, ist heute nicht zu prüfen. Die vom Sanitätsdepartement in seinem Bericht an den Regierungsrat dargelegten Gründe für die vorgeschlagene und vom Regierungsrat daraufhin verabschiedete Regelung dürften im damaligen Zeitpunkt möglicherweise zutreffend gewesen sein.
d) In der Zwischenzeit haben sich indessen die Anforderungen für den Erwerb des Fähigkeitszeugnisses und des Meisterdiploms im Augenoptikerberuf wesentlich verändert.
aa) Sowohl das "Vorläufige Reglement über die Stufenausbildung und die Lehrabschlussprüfungen in den Optikerberufen" vom 9. Mai 1975, unter dessen Geltungsbereich Alfred Waldenmeyer seinen Fähigkeitsausweis erworben hat, als auch das seit dem 1. Januar 1986 geltende "Reglement über die Ausbildung und die Lehrabschlussprüfung der Augenoptiker" vom 18. September 1985 zeigen, dass bei der Ausbildung und der Prüfung der Augenoptikerlehrlinge jetzt grosses Gewicht auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept gelegt wird (vgl. etwa Art. 1 Abs. 1 Stufe 2, Art. 2 Abs. 2, Art. 5 Stufe 2 und Art. 11 Stufe 2 des Reglementes von 1975; Art. 1 Abs. 2, Art. 5 und insbesondere Art. 11 Abs. 2 lit. b des Reglementes von 1985). Insbesondere der Verkauf von Brillen nach Rezeptvorschrift und die - damit zusammenhängende - Kundenberatung nehmen bei den Prüfungen eine herausragende Stellung ein, wird doch dieses "Prüfungsfach" bei der Notengebung doppelt gezählt (vgl. Art. 13 Abs. 2 Stufe 2 Pos. 3 des Reglementes von 1975 und Art. 12 Abs. 1 [Prüfungsfach Kundenberatung und Brillenverkauf] des Reglementes von 1985). Das "Reglement über die Lehrlingsausbildung und die Lehrabschlussprüfung im Augenoptikerberuf" vom 30. Dezember 1955, das noch in Kraft war, als die baselstädtische Augenoptikerverordnung im Jahre 1972 erlassen wurde, hatte demgegenüber dieses Fach überhaupt nicht gekannt.
Auch in den übrigen Bereichen der Lehrlingsausbildung und der Lehrabschlussprüfungen scheinen - wie eine Durchsicht der Reglemente zeigt - die Anforderungen sowohl in qualitativer (Umschreibung der Fächer) als auch in quantitativer (Erhöhung der Lehrzeit von 3 1/2 auf 4 Jahre) Hinsicht seit 1975 höher zu sein als zum Zeitpunkt, in dem der Kanton Basel-Stadt seine Verordnung erliess. Andere Kantone, die später Regelungen über die Ausübung des Augenoptikerberufes getroffen haben, scheinen dieser Entwicklung Rechnung getragen zu haben, indem sie den gelernten Augenoptikern gestatten, Brillen nach ärztlichem Rezept anzufertigen und zu verkaufen, während sie Brillenglasbestimmungen und Kontaktlinsenanpassungen den Inhabern des Meisterdiploms vorbehalten (Art. 35 der sanktgallischen Verordnung über die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege vom 2. Februar 1982 sowie § 17 lit. b der zugerischen Verordnung I zum Gesundheitsgesetz [medizinische und pharmazeutische Berufe, Hilfsberufe sowie wissenschaftlich nicht anerkannte Behandlungen] vom 22. Dezember 1981; vgl. aber auch bereits schon Art. 3 der bernischen Verordnung über die Augenoptiker vom 1. Mai 1974).
bb) Eine ähnliche Entwicklung wie bei den Fähigkeitsausweisen haben die Anforderungen an die höhere Fachprüfung (Meisterdiplom) durchgemacht. Im "Reglement über die Durchführung der höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf und die Zusatzprüfung in der Kontaktlinsen-Anpassung" vom 5. Juli 1972, das kurze Zeit nach der baselstädtischen Augenoptikerverordnung in Kraft trat, nahm das Fach "Praktisches Arbeiten" - bei dem es vor allem um das Schneiden, Schleifen und Montieren von Brillengläsern nach Rezeptangabe ging - mit 5 von insgesamt 26 Prüfungsstunden einen erheblichen Anteil ein (Art. 15 und 16). Im heute geltenden "Reglement über die Durchführung der höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf" vom 12. Januar 1981 ist dieses Fach nicht mehr aufgeführt (vgl. Art. 15); das Beherrschen dieser Fähigkeiten wird offenbar vom vorangehenden Lehrabschluss und der daran anschliessenden mindestens vierjährigen praktischen Tätigkeit (vgl. dazu Art. 9 lit. c des Reglementes von 1981) her vorausgesetzt. Das Reglement von 1981 legt im Vergleich zum Reglement von 1972 mehr Gewicht auf das Fach "Refraktionsbestimmung und Binokularsehen" (4 von insgesamt 26 1/2 Prüfungsstunden statt 1 1/2 von insgesamt 26 Prüfungsstunden). Ausserdem hat die höhere Fachprüfung heute mit Fächern wie "Anatomie und Physiologie des Sehorgans", "Physiologische Optik und Brillenlehre" und "Pathologie des Sehorgans" mehr den Charakter einer theoretisch-wissenschaftlichen Prüfung als unter dem Reglement von 1972, das diesen Stoff nur teilweise in der für den Erwerb des Meisterdiploms nicht obligatorischen "Zusatzprüfung in der Kontaktlinsen-Anpassung" vorsah (Art. 17 f. und Art. 25 f.).
Diese Tendenz zur vermehrt theoretischen Ausbildung zeigt sich im übrigen auch darin, dass im Reglement von 1981 der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptik als "Praxiszeit" angerechnet wird (Art. 9 lit. c), während im Reglement von 1972 eine solche Anrechnung nicht ausdrücklich vorgesehen war (Art. 9 Abs. 1 lit. c). Nach Auskunft des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit melden sich heute zu den höheren Fachprüfungen denn auch praktisch nur noch Kandidaten an, die die Höhere Fachschule für Augenoptik in Olten absolviert haben. Im Hinblick auf diese Tatsache sowie auf den Umstand, dass der Prüfungskommission unter anderem Mitglieder des Schweizerischen Optikerverbandes angehören (Reglement 1981, Art. 4 Abs. 2), dessen Stiftung Trägerin der Höheren Fachschule in Olten ist, dürfte es heute schwierig sein, die Meisterprüfung ohne Besuch dieser Schule nach der Absolvierung bloss berufsbegleitender Kurse zu bestehen, wie das Sanitätsdepartement noch in seinem Bericht an den Regierungsrat von 1972 meinte. Besonders problematisch ist diesbezüglich auch der faktische Numerus clausus, der aufgrund der beschränkten Kapazität und der restriktiven Aufnahmepraxis bei dieser Schule besteht (vgl. "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", a.a.O., S. 280, S. 295/6 und S. 301/2).
cc) Im Lichte dieser Entwicklung kann auf jeden Fall im heutigen Zeitpunkt das für einen gelernten Augenoptiker trotz Berufserfahrung nur schwer zu erwerbende Meisterdiplom nicht mehr als angemessener Ausweis über den Erwerb der nötigen praktischen Fähigkeiten zum blossen Herstellen und Verkaufen von Brillen nach ärztlichem Rezept betrachtet werden. Für diese beschränkten Tätigkeiten stellt das Meisterdiplom einen Ausweis dar, der über das Erforderliche hinausgeht.
In den verschiedenen Kantonen, welche die selbständige Führung eines Augenoptikergeschäfts von einem Fähigkeitsausweis abhängig machen, wird im allgemeinen der erfolgreiche Lehrabschluss als genügend anerkannt und ein weitergehender Befähigungsausweis (Meisterdiplom) nur für die Refraktionsbestimmung und Kontaktlinsenanpassung verlangt (vgl. "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", a.a.O., S. 265 f., und vorne lit. aa). Das heisst nicht, dass ein Kanton nicht auch für die selbständige Führung eines derart beschränkten Betriebes, nebst einem unter den Reglementen von 1975 und 1985 erlangten Fähigkeitszeugnis, unter dem Gesichtspunkt von Art. 31 BV mehr verlangen dürfte, wie etwa eine bestimmte Dauer praktischer Tätigkeit im Beruf nach dem Lehrabschluss oder eventuell eine vom Kanton selbst abgenommene Fähigkeitsprüfung. Doch müssten sich die entsprechenden Anforderungen auf das Erforderliche beschränken.
6. (Dem Kanton Basel-Stadt kann zugemutet werden, die vom Grundsatz der Verhältnismässigkeit geforderte differenzierte Regelung zu schaffen, die eine auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkte Teilbewilligung ermöglicht. Eine solche differenzierte Regelung wird nicht bloss für einen seltenen Sonderfall von Bedeutung sein. Gewichtige Gründe, die dagegen sprechen würden, sind nicht ersichtlich.) | de | Liberté du commerce et de l'industrie; diplôme de maîtrise fédéral comme condition d'octroi d'une autorisation d'exploiter une officine d'opticien à titre indépendant. 1. Sous quelles conditions un canton peut-il faire dépendre l'octroi d'une autorisation d'exploiter une entreprise particulière de l'existence d'une formation technique et d'un examen? (Consid. 4.)
2. Actuellement, il est disproportionné d'exiger le diplôme de maîtrise fédéral pour l'exploitation d'une officine d'opticien limitée à la confection et à la vente de lunettes sur ordonnance médicale (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,890 | 112 Ia 322 | 112 Ia 322
Sachverhalt ab Seite 323
Die Delta Optik AG, die sich selbst als "Brillendiscounter Nr. 1 in der Schweiz" bezeichnet, plante im Jahre 1983 die Eröffnung eines Brillenverkaufsgeschäftes im Warenhaus Rheinbrücke in Basel. Als verantwortlicher Geschäftsführer war Alfred Waldenmeyer vorgesehen, der im Besitze des Fähigkeitszeugnisses als Augenoptiker im Sinne von Art. 43 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom 19. April 1978 (BBG; SR 412.10) und des "Vorläufigen Reglementes über die Stufenausbildung und die Lehrabschlussprüfungen in den Optikerberufen" vom 9. Mai 1975 (auf den 1. Januar 1986 abgelöst durch das "Reglement über die Ausbildung und die Lehrabschlussprüfung der Augenoptiker" vom 18. September 1985) ist.
Mit Gesuch vom 23. Juni 1983 verlangte die Delta Optik AG vom Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt die Erteilung der Bewilligung zur Anfertigung und zum Verkauf von Brillen und anderen Sehhilfen nach ärztlicher Verordnung im Bereich des Kantons Basel-Stadt, wobei die Bewilligung die Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, der subjektiven Brillenglasbestimmung und der Kontaktlinsenanpassung nicht umfassen sollte. Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt wies das Gesuch am 22. Juli 1983 mit der Begründung ab, gemäss § 4 lit. b der baselstädtischen Verordnung betreffend die Augenoptiker vom 29. Februar 1972 (im folgenden: Augenoptikerverordnung) sei zur selbständigen Führung eines Optikergeschäftes das eidgenössische Meisterdiplom als Augenoptiker erforderlich. Dafür umfasse die Augenoptikerbewilligung auch die Bewilligung zur Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, der subjektiven Brillenglasbestimmung und der Kontaktlinsenanpassung. Eine auf die Anfertigung und den Verkauf von Brillen beschränkte Teilbewilligung sehe die Augenoptikerverordnung nicht vor.
Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht wies einen Rekurs der Delta Optik AG gegen die Verfügung des Sanitätsdepartementes ab. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde der Delta Optik AG gegen das Urteil des Appellationsgerichtes wegen Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit gut aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. a) Wie das Bundesgericht in dem der Beschwerdeführerin bekannten Urteil vom 2. Juli 1985 i.S. V. festgehalten hat, bilden die §§ 2 und 2a des baselstädtischen Gesetzes betreffend Ausübung des Berufs der Medizinalpersonen vom 26. Mai 1879 (SG 310.100) eine genügende gesetzliche Grundlage für die Augenoptikerverordnung und die darin vorgesehene Bewilligungspflicht für die Führung eines Augenoptikerbetriebes. Davon abzugehen besteht im vorliegenden Fall kein Anlass.
Die Kritik der Beschwerdeführerin, die §§ 2 und 2a des Gesetzes würden den heutigen Anforderungen an eine Delegationsnorm nicht genügen, ist nicht stichhaltig. § 2a des Gesetzes ermächtigt im Gegenteil den Regierungsrat ausdrücklich, die Erteilung einer Bewilligung vom Nachweis der erforderlichen Fähigkeiten abhängig zu machen. Darin liegt eine genügende gesetzliche Grundlage für die in der Augenoptikerverordnung enthaltene Regelung, wonach die verantwortliche Führung des Augenoptikerbetriebes in den Händen eines Inhabers des Diploms für die bestandene höhere Fachprüfung (Meisterdiplom) liegen muss. Ob der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt verpflichtet gewesen wäre, die Verordnung so auszugestalten, dass unter gewissen Umständen auch ein Inhaber des blossen Fähigkeitszeugnisses eine Bewilligung erhält - wie die Beschwerdeführerin geltend macht -, ist nicht eine Frage der gesetzlichen Grundlage.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass ein gewisses öffentliches Interesse an der Reglementierung des Augenoptikerberufes besteht. Sie wirft zwar die Frage auf, wo das öffentliche Interesse daran liege, schon den Verkauf von Brillengläsern nach ärztlicher Verordnung sowie von Brillengestellen solchen Berufsleuten vorzubehalten, die darüber hinaus zur Vornahme der objektiven Refraktometrie bzw. Skiaskopie, subjektiven Brillenglasbestimmung und Kontaktlinsenanpassung ausgebildet seien; eine eigentliche Rüge, die den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügen würde, erhebt sie in diesem Zusammenhang allerdings nicht, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist. Im übrigen fällt diese Frage im wesentlichen mit dem Problem zusammen, ob die Bestimmungen der §§ 1 und 4 der Augenoptikerverordnung diesbezüglich dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen.
4. a) Wird die Erteilung einer Bewilligung zur Führung eines eigenen Geschäftsbetriebes vom Bestehen einer Fachausbildung und einer Prüfung abhängig gemacht, so schränkt dies den Zugang zum betreffenden Gewerbe erheblich ein. Ein beruflicher Fähigkeitsausweis kann daher ohne Verletzung von Art. 31 BV nur verlangt werden, wenn die Prüfungsanforderungen überwiegend den zu schützenden polizeilichen Rechtsgütern dienen (MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, S. 108/9; vgl. auch BGE 103 Ia 602).
b) Auf dem Gebiet der beruflichen Fähigkeitsausweise und -diplome kommt dem Grundsatz der Verhältnissmässigkeit in hohem Masse die Bedeutung zu, vor unnötigen und übertriebenen, vielfach gewerbe- oder standespolitisch (konkurrenzschützend) motivierten Erfordernissen zu bewahren, aber auch den Schutzbedürfnissen des Publikums wirksam Rechnung zu tragen (GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 89). Dieses Spannungsfeld hat das Bundesgericht im Rahmen einer reichhaltigen Rechtsprechung zu Art. 31 BV abzustecken versucht.
Dabei hat es zwar den Kantonen das Recht zuerkannt, die Ausübung gewisser Tätigkeiten vom Besitze eines Meisterdiploms oder eines Fähigkeitsausweises abhängig zu machen (vgl. die Zusammenfassung der Praxis in BGE 103 Ia 262 /3 E. 2a). Doch wurden solche Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit nur als zulässig erachtet, wenn die fragliche Tätigkeit Gefahren für das Publikum mit sich bringt, die nur durch beruflich besonders befähigte Personen in erheblichem Masse vermindert werden können (BGE 103 Ia 262; BGE 100 Ia 175 /6 E. 3a, mit zahlreichen Hinweisen).
Sodann hat sich das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit insbesondere auch mit dem Problem befasst, ob und inwieweit allenfalls Kantone und Gemeinden, die die Erteilung einer Bewilligung vom Besitze eines beruflichen Fähigkeitsausweises oder eines Diploms abhängig machen, die gesetzliche Regelung differenziert auszugestalten haben, indem sie nötigenfalls weniger strenge Anforderungen an den Nachweis beruflicher Kenntnisse stellen, wenn ein Gesuchsteller in seinem Geschäftsbetrieb nur einen Teil der sonst in der Branche üblichen Tätigkeiten ausüben will. Es hat ausgeführt, ein Gemeinwesen sei zwar nicht grundsätzlich verpflichtet, eine Teilbewilligung vorzusehen; anders verhalte es sich aber, wenn in klarer und praktikabler Weise einzelne Zweige einer beruflichen Tätigkeit bezeichnet werden können, für welche es sich aufdränge, geringere Anforderungen an die notwendige Fachkunde zu stellen (BGE 103 Ia 600 E. 3b). Eine Verfeinerung gewerbepolizeilicher Zulassungsbestimmungen dränge sich dagegen dann nicht auf, wenn es sich bei dem vom Gesuchsteller geplanten eingeschränkten Geschäftsbetrieb um einen ausgesprochen seltenen Sonderfall handle (Urteil vom 7. Juli 1984, in ZBl 86/1985 S. 118 ff., speziell S. 120).
c) Diese allgemeinen Überlegungen gelten grundsätzlich auch für den gesamten Bereich des Gesundheitswesens. Einerseits dürfen - in diesem Bereich nicht seltene - standespolitische Überlegungen wie die wirtschaftliche Sicherung der Angehörigen einzelner Medizinalberufe nicht dazu führen, dass mit Hilfe von unverhältnismässigen Anforderungen an berufliche Fähigkeitsausweise einzelne Angehörige dieser Berufe von einer selbständigen Tätigkeit praktisch ausgeschlossen werden (BGE 111 Ia 186 E. 2b, mit Nachweisen). Andererseits besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass in den Berufen des Gesundheitswesens nur fähige Leute tätig sind, handelt es sich doch gerade bei der Gesundheit um ein Rechtsgut, das des gewerbepolizeilichen Schutzes in hohem Masse bedarf. Aus diesem Grund hat es etwa das Bundesgericht als zulässig erachtet, die Anpassung von Kontaktlinsen den Inhabern des Meisterdiploms als Augenoptiker vorzubehalten (BGE 103 Ia 272 ff.). Demgegenüber bezeichnete es das Bundesgericht im aufgezeigten Spannungsfeld zwischen polizeilich motiviertem Schutz der Gesundheit und standespolitischen Überlegungen als unverhältnismässig und mit Art. 31 BV nicht vereinbar, den diplomierten Optikermeistern die Anpassung von Kontaktlinsen nur auf ärztliches Rezept hin zu gestatten (BGE 110 Ia 99 ff.).
d) Im Bereiche des Gesundheitswesens können nun allerdings im Zusammenhang mit dem Erfordernis beruflicher Fähigkeitsausweise weitere Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit in Betracht fallen, die nicht bloss auf den unmittelbaren Schutz der Gesundheit des mit einer bestimmten Medizinalperson verkehrenden Kunden oder Patienten abzielen. Im Hinblick darauf, dass die genügende Versorgung bestimmter Gebiete mit Ärzten, Apothekern und anderen Angehörigen medizinischer (Hilfs-)Berufe ein erhebliches öffentliches Interesse darstellt, dürfen die Kantone im Rahmen eines gesundheitspolitischen Gesamtkonzepts unter Umständen gewisse, beruflich an sich befähigte Medizinalpersonen von der Führung bestimmter Geschäftszweige ausschliessen. So hat das Bundesgericht etwa das Verbot der Selbstdispensation von Medikamenten durch praktizierende Ärzte als mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar bezeichnet, wenn dadurch die Versorgung einer bestimmten Region mit Apotheken gesichert werden kann, die ein breiteres Sortiment als die Ärzte führen (BGE 111 Ia 184 ff.). Es wäre eventuell denkbar, im gleichen Sinne auch die Führung von Optikergeschäften den Inhabern des Meisterdiploms vorzubehalten, wenn sich aufgrund einer überzeugenden gesundheitspolitischen Planung zeigen würde, dass ohne diese Massnahme in einem bestimmten Gebiet die Anzahl von Augenoptikern, die nicht bloss Brillen nach ärztlichem Rezept herstellen und verkaufen können, sondern auch in der Lage sind, qualifiziertere Arbeiten wie Refraktometrien, Brillenglasbestimmungen und Kontaktlinsenanpassungen auszuführen, zu gering zu werden droht. Angesichts der hohen Versorgungsdichte mit Optikergeschäften in der Schweiz (vgl. dazu "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission 1984, S. 265 und S. 294/5) ist dies allerdings schwer vorstellbar. Derartige gesundheitspolitische Bedenken macht denn auch das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung nicht geltend.
5. a) Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht, dass ein Kanton die selbständige Führung eines Optikergeschäftes aus gesundheitspolizeilichen Gründen ohne Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit vom Besitze eines Fähigkeitsausweises abhängig machen darf, auch wenn nur Brillen nach ärztlichem Rezept hergestellt und verkauft werden. Sie macht jedoch geltend, dass für die selbständige Führung eines solchen Betriebes das Meisterdiplom nicht verlangt werden könne.
b) Die baselstädtische Augenoptikerverordnung geht im Grunde selbst davon aus, dass ein Augenoptiker mit Fähigkeitszeugnis in der Lage ist, den Kunden Brillen nach Rezeptangabe zu verkaufen. Denn § 2 der Augenoptikerverordnung sieht ausdrücklich vor, dass mit der Abgabe von Korrekturbrillen und geschliffenen Gläsern betraut werden darf, wer sich über den erfolgreichen Lehrabschluss als Augenoptiker ausweisen kann oder im Besitze eines anderen gleichwertigen Ausweises ist; die Aufsicht des verantwortlichen Bewilligungsinhabers mit Meisterdiplom ist dafür - im Gegensatz zur Brillenglasbestimmung und zur Kontaktlinsenanpassung durch einen Angestellten (vgl. § 3 der Augenoptikerverordnung) - nicht erforderlich.
Das Sanitätsdepartement wies das Gesuch der Beschwerdeführerin denn auch nur deshalb ab, weil die Augenoptikerverordnung eine auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkte Bewilligung zur selbständigen Führung eines Optikergeschäftes nicht vorsieht. In seiner Vernehmlassung vor Bundesgericht begründet das Departement diese Regelung damit, dass die als Voraussetzung zur Bewilligungserteilung verlangte höhere Fachprüfung (d.h. das Meisterdiplom) aus Gründen des Publikumsschutzes und einer einfachen Kontrolle der Augenoptikergeschäfte sinnvoll sei. Dem potentiellen Kunden werde damit Gewähr geboten, dass er umfassend und fachlich einwandfrei beraten werde. In Basel erwarte das Publikum von jedem Bewilligungsinhaber, dass er umfassend augenoptisch tätig sei, d.h. dass er z.B. auch Refraktometrien durchführe. Sodann würden beim Vorhandensein verschieden qualifizierter Augenoptikergeschäfte wirksame Kontrollen schwierig sein; der Anwendung zweifelhafter bzw. unstatthafter Kontrollmethoden könnte Vorschub geleistet werden. Der Kanton Basel-Stadt habe sich für eine praktikablere und besser kontrollierbare strengere Lösung als zum Teil andere Kantone entschieden.
c) In seinem Bericht vom 17. Februar 1972 an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt zum damals vorgelegten Verordnungsentwurf führte das Sanitätsdepartement zur vorgeschlagenen Regelung aus:
"... ist ein Augenoptiker nach 3 1/2-jähriger, erfolgreich abgeschlossener Lehrzeit noch nicht zur selbständigen Berufsausübung fähig, da der angehende Optiker während der Lehrlingsausbildung in erster Linie manuell ausgebildet wird und vorwiegend in der Werkstatt des Betriebes arbeitet. In dieser Zeit führt er keine vom Augenarzt verschriebenen Brillenrezepte aus und hat auch keinerlei Kontakt mit der Kundschaft. Die für die spätere verantwortliche Geschäftsführung notwendigen Kenntnisse und Erfahrungen hingegen erlangt er erst in der dem Lehrabschluss folgenden, mindestens 4-jährigen Vorbereitungstätigkeit zur Erlangung des Meistertitels. Während im Ausland zum Erwerb dieses Meistertitels eigentliche Optikerfachschulen bestehen, können in der Schweiz Augenoptiker mit erfolgreich abgeschlossener Lehrabschlussprüfung nach 4-jähriger praktischer Tätigkeit bei einem Augenoptikermeister und gleichzeitiger Absolvierung zusätzlicher Kurse im Rahmen der gemäss Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 20. September 1963 durchgeführten höheren Fachprüfungen den Titel eines Augenoptikermeisters erwerben. ..."
Ob es im Jahre 1972 mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar war, für die selbständige Führung eines Augenoptikergeschäftes das Meisterdiplom zu verlangen, auch wenn sich der Betrieb auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkt, ist heute nicht zu prüfen. Die vom Sanitätsdepartement in seinem Bericht an den Regierungsrat dargelegten Gründe für die vorgeschlagene und vom Regierungsrat daraufhin verabschiedete Regelung dürften im damaligen Zeitpunkt möglicherweise zutreffend gewesen sein.
d) In der Zwischenzeit haben sich indessen die Anforderungen für den Erwerb des Fähigkeitszeugnisses und des Meisterdiploms im Augenoptikerberuf wesentlich verändert.
aa) Sowohl das "Vorläufige Reglement über die Stufenausbildung und die Lehrabschlussprüfungen in den Optikerberufen" vom 9. Mai 1975, unter dessen Geltungsbereich Alfred Waldenmeyer seinen Fähigkeitsausweis erworben hat, als auch das seit dem 1. Januar 1986 geltende "Reglement über die Ausbildung und die Lehrabschlussprüfung der Augenoptiker" vom 18. September 1985 zeigen, dass bei der Ausbildung und der Prüfung der Augenoptikerlehrlinge jetzt grosses Gewicht auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept gelegt wird (vgl. etwa Art. 1 Abs. 1 Stufe 2, Art. 2 Abs. 2, Art. 5 Stufe 2 und Art. 11 Stufe 2 des Reglementes von 1975; Art. 1 Abs. 2, Art. 5 und insbesondere Art. 11 Abs. 2 lit. b des Reglementes von 1985). Insbesondere der Verkauf von Brillen nach Rezeptvorschrift und die - damit zusammenhängende - Kundenberatung nehmen bei den Prüfungen eine herausragende Stellung ein, wird doch dieses "Prüfungsfach" bei der Notengebung doppelt gezählt (vgl. Art. 13 Abs. 2 Stufe 2 Pos. 3 des Reglementes von 1975 und Art. 12 Abs. 1 [Prüfungsfach Kundenberatung und Brillenverkauf] des Reglementes von 1985). Das "Reglement über die Lehrlingsausbildung und die Lehrabschlussprüfung im Augenoptikerberuf" vom 30. Dezember 1955, das noch in Kraft war, als die baselstädtische Augenoptikerverordnung im Jahre 1972 erlassen wurde, hatte demgegenüber dieses Fach überhaupt nicht gekannt.
Auch in den übrigen Bereichen der Lehrlingsausbildung und der Lehrabschlussprüfungen scheinen - wie eine Durchsicht der Reglemente zeigt - die Anforderungen sowohl in qualitativer (Umschreibung der Fächer) als auch in quantitativer (Erhöhung der Lehrzeit von 3 1/2 auf 4 Jahre) Hinsicht seit 1975 höher zu sein als zum Zeitpunkt, in dem der Kanton Basel-Stadt seine Verordnung erliess. Andere Kantone, die später Regelungen über die Ausübung des Augenoptikerberufes getroffen haben, scheinen dieser Entwicklung Rechnung getragen zu haben, indem sie den gelernten Augenoptikern gestatten, Brillen nach ärztlichem Rezept anzufertigen und zu verkaufen, während sie Brillenglasbestimmungen und Kontaktlinsenanpassungen den Inhabern des Meisterdiploms vorbehalten (Art. 35 der sanktgallischen Verordnung über die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege vom 2. Februar 1982 sowie § 17 lit. b der zugerischen Verordnung I zum Gesundheitsgesetz [medizinische und pharmazeutische Berufe, Hilfsberufe sowie wissenschaftlich nicht anerkannte Behandlungen] vom 22. Dezember 1981; vgl. aber auch bereits schon Art. 3 der bernischen Verordnung über die Augenoptiker vom 1. Mai 1974).
bb) Eine ähnliche Entwicklung wie bei den Fähigkeitsausweisen haben die Anforderungen an die höhere Fachprüfung (Meisterdiplom) durchgemacht. Im "Reglement über die Durchführung der höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf und die Zusatzprüfung in der Kontaktlinsen-Anpassung" vom 5. Juli 1972, das kurze Zeit nach der baselstädtischen Augenoptikerverordnung in Kraft trat, nahm das Fach "Praktisches Arbeiten" - bei dem es vor allem um das Schneiden, Schleifen und Montieren von Brillengläsern nach Rezeptangabe ging - mit 5 von insgesamt 26 Prüfungsstunden einen erheblichen Anteil ein (Art. 15 und 16). Im heute geltenden "Reglement über die Durchführung der höheren Fachprüfung im Augenoptikerberuf" vom 12. Januar 1981 ist dieses Fach nicht mehr aufgeführt (vgl. Art. 15); das Beherrschen dieser Fähigkeiten wird offenbar vom vorangehenden Lehrabschluss und der daran anschliessenden mindestens vierjährigen praktischen Tätigkeit (vgl. dazu Art. 9 lit. c des Reglementes von 1981) her vorausgesetzt. Das Reglement von 1981 legt im Vergleich zum Reglement von 1972 mehr Gewicht auf das Fach "Refraktionsbestimmung und Binokularsehen" (4 von insgesamt 26 1/2 Prüfungsstunden statt 1 1/2 von insgesamt 26 Prüfungsstunden). Ausserdem hat die höhere Fachprüfung heute mit Fächern wie "Anatomie und Physiologie des Sehorgans", "Physiologische Optik und Brillenlehre" und "Pathologie des Sehorgans" mehr den Charakter einer theoretisch-wissenschaftlichen Prüfung als unter dem Reglement von 1972, das diesen Stoff nur teilweise in der für den Erwerb des Meisterdiploms nicht obligatorischen "Zusatzprüfung in der Kontaktlinsen-Anpassung" vorsah (Art. 17 f. und Art. 25 f.).
Diese Tendenz zur vermehrt theoretischen Ausbildung zeigt sich im übrigen auch darin, dass im Reglement von 1981 der Besuch einer höheren Fachschule für Augenoptik als "Praxiszeit" angerechnet wird (Art. 9 lit. c), während im Reglement von 1972 eine solche Anrechnung nicht ausdrücklich vorgesehen war (Art. 9 Abs. 1 lit. c). Nach Auskunft des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit melden sich heute zu den höheren Fachprüfungen denn auch praktisch nur noch Kandidaten an, die die Höhere Fachschule für Augenoptik in Olten absolviert haben. Im Hinblick auf diese Tatsache sowie auf den Umstand, dass der Prüfungskommission unter anderem Mitglieder des Schweizerischen Optikerverbandes angehören (Reglement 1981, Art. 4 Abs. 2), dessen Stiftung Trägerin der Höheren Fachschule in Olten ist, dürfte es heute schwierig sein, die Meisterprüfung ohne Besuch dieser Schule nach der Absolvierung bloss berufsbegleitender Kurse zu bestehen, wie das Sanitätsdepartement noch in seinem Bericht an den Regierungsrat von 1972 meinte. Besonders problematisch ist diesbezüglich auch der faktische Numerus clausus, der aufgrund der beschränkten Kapazität und der restriktiven Aufnahmepraxis bei dieser Schule besteht (vgl. "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", a.a.O., S. 280, S. 295/6 und S. 301/2).
cc) Im Lichte dieser Entwicklung kann auf jeden Fall im heutigen Zeitpunkt das für einen gelernten Augenoptiker trotz Berufserfahrung nur schwer zu erwerbende Meisterdiplom nicht mehr als angemessener Ausweis über den Erwerb der nötigen praktischen Fähigkeiten zum blossen Herstellen und Verkaufen von Brillen nach ärztlichem Rezept betrachtet werden. Für diese beschränkten Tätigkeiten stellt das Meisterdiplom einen Ausweis dar, der über das Erforderliche hinausgeht.
In den verschiedenen Kantonen, welche die selbständige Führung eines Augenoptikergeschäfts von einem Fähigkeitsausweis abhängig machen, wird im allgemeinen der erfolgreiche Lehrabschluss als genügend anerkannt und ein weitergehender Befähigungsausweis (Meisterdiplom) nur für die Refraktionsbestimmung und Kontaktlinsenanpassung verlangt (vgl. "Die Wettbewerbsverhältnisse im Bereich der Optikerbranche", a.a.O., S. 265 f., und vorne lit. aa). Das heisst nicht, dass ein Kanton nicht auch für die selbständige Führung eines derart beschränkten Betriebes, nebst einem unter den Reglementen von 1975 und 1985 erlangten Fähigkeitszeugnis, unter dem Gesichtspunkt von Art. 31 BV mehr verlangen dürfte, wie etwa eine bestimmte Dauer praktischer Tätigkeit im Beruf nach dem Lehrabschluss oder eventuell eine vom Kanton selbst abgenommene Fähigkeitsprüfung. Doch müssten sich die entsprechenden Anforderungen auf das Erforderliche beschränken.
6. (Dem Kanton Basel-Stadt kann zugemutet werden, die vom Grundsatz der Verhältnismässigkeit geforderte differenzierte Regelung zu schaffen, die eine auf die Herstellung und den Verkauf von Brillen nach ärztlichem Rezept beschränkte Teilbewilligung ermöglicht. Eine solche differenzierte Regelung wird nicht bloss für einen seltenen Sonderfall von Bedeutung sein. Gewichtige Gründe, die dagegen sprechen würden, sind nicht ersichtlich.) | de | Libertà di commercio e d'industria; diploma federale di maestro quale condizione per il rilascio di un'autorizzazione per l'esercizio indipendente di un negozio d'ottico. 1. A quali condizioni può un Cantone subordinare il rilascio di un'autorizzazione per l'esercizio indipendente di un'azienda propria all'esistenza di una formazione tecnica e al superamento di un esame? (Consid. 4.)
2. Attualmente è sproporzionato esigere il diploma federale di maestro per l'esercizio di un'azienda di ottico che si limita a confezionare e a vendere occhiali su prescrizione medica (consid. 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,891 | 112 Ia 332 | 112 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 333
Mit Abstimmungsdekret vom 3. Januar 1986 setzte der Regierungsrat des Kantons Uri die kantonalen Volksabstimmungen über folgende Vorlagen auf den 2. Februar 1986 fest:
- Gesetz über Niederlassung und Aufenthalt der Schweizer;
- Überführung eines Teils der Liegenschaft Coop, Altdorf, vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen und Neuinvestitionen für die Unterbringung des Staatsarchivs und der Kantonsbibliothek;
- Kantonsbeitrag für die Lawinenverbauung Rinistock-Meien, Gemeinde Wassen.
Der Regierungsrat liess die Botschaften zu diesen Abstimmungsvorlagen im Sinne von Art. 30 Abs. 2 des Urner Gesetzes über die geheimen Wahlen, Abstimmungen und die Volksrechte vom 21. Oktober 1979 (WAVG) Anfang Januar 1986 an alle Haushaltungen verteilen. Am 25. Januar 1986 veröffentlichte er in den beiden Urner Zeitungen "Urner Wochenblatt" und "Gotthard Post" je eine unentgeltliche Informationsseite über die Vorlagen.
Am 26. Januar 1986 reichten das Kritische Forum Uri, Adriana Stadler, Alf Arnold, Reto Gamma und Regula Wyss eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht ein. Sie rügten eine Verletzung ihres politischen Stimmrechts und beantragten, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Uri aufzuheben, womit die Veröffentlichung je einer Informationsseite mit dem Titel "Vor dem Urnengang" in zwei Urner Zeitungen angeordnet worden war. Eventuell beantragten sie die Feststellung, dass der Regierungsrat durch die beanstandete Veröffentlichung die politischen Rechte des Stimmbürgers verletzt habe. Mit Verfügung vom 28. Januar 1986 wurde das Gesuch abgewiesen, die Abstimmung bis nach dem Entscheid über die staatsrechtliche Beschwerde zu verschieben.
In der Volksabstimmung vom 2. Februar 1986 wurden alle drei Vorlagen mit deutlichem Mehr angenommen:
- das Gesetz über Niederlassung und Aufenthalt der Schweizer mit 4296 Ja gegen 1317 Nein;
- die Überführung eines Teils der Liegenschaft Coop, Altdorf, vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen und Neuinvestitionen für die Unterbringung des Staatsarchivs und der Kantonsbibliothek mit 4263 Ja gegen 1711 Nein;
- der Kantonsbeitrag für die Lawinenverbauung Rinistock-Meien, Gemeinde Wassen, mit 5312 Ja gegen 743 Nein.
Der Regierungsrat des Kantons erwahrte diese Abstimmungsergebnisse am 17. Februar 1986.
Am 27. Februar 1986 beantragte der Regierungsrat des Kantons Uri, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Kritische Forum Uri und die vier Mitbeteiligten beantragten mit Beschwerdeergänzung vom 14. April 1986 neu, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Uri vom 17. Februar 1986 über die Erwahrung der Ergebnisse der Volksabstimmung vom 2. Februar 1986 aufzuheben. Im Eventualstandpunkt hielten sie an den beiden bereits am 26. Januar 1986 gestellten Anträgen fest. Der Regierungsrat des Kantons Uri erneuerte mit Vernehmlassung vom 21. Mai 1986 den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. In materieller Hinsicht werfen die Beschwerdeführer dem Regierungsrat vor, mit der Veröffentlichung der Informationsseite in zwei Urner Zeitungen die Abstimmungsfreiheit verletzt zu haben. Dadurch habe der Rat ohne gesetzliche Grundlage in den Abstimmungskampf eingegriffen, die Vorschrift von Art. 31 Abs. 1 WAVG missachtet und sich verwerflicher Mittel bedient.
a) Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu prüfen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesen eng zusammenhängen. Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden ist dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117/118 E. 2a, 194 E. 4a, 197 E. 2a, 202 E. 2; 109 Ia 47 E. 3b mit Hinweisen).
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Das ist etwa der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 108 Ia 157 E. 3b; BGE 106 Ia 22 E. 1, 199 E. 4a; BGE 105 Ia 153 E. 3a; BGE 89 I 443 E. 5).
c) Nach dieser Rechtsprechung schliesst die Freiheit der Meinungsbildung jedes Eingreifen der Behörden in einen Wahlkampf aus. Vor Sachabstimmungen müssen sich die Auseinandersetzungen gleichfalls frei und unbeeinflusst abspielen können (Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner, E. 2, in: ZBl 66/1965, S. 247). Indessen gilt es nach schweizerischer Rechtsauffassung als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlagen den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt (BGE 89 I 443 /444 E. 6). Diese Beschränkungen gelten jedoch nur für die Behörden als solche; dem einzelnen Behördemitglied kann weder die Teilnahme am Wahl- und Abstimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung verboten werden (BGE 89 I 444 E. 6 mit Hinweisen).
Eine andere Frage ist jedoch, ob und allenfalls inwieweit die Behörden in den Abstimmungskampf über eigene Abstimmungsvorlagen eingreifen dürfen. Das ist im folgenden zu prüfen.
d) In der Literatur wird eine Intervention der Behörden im Abstimmungskampf über ihre eigenen Abstimmungsvorlagen mehrheitlich abgelehnt oder nur in Ausnahmefällen befürwortet. Dagegen ausgesprochen haben sich unter anderem THEODOR BÜHLER (Ist eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?, in: ZBl 72/1971, S. 528/529), MARTIN USTERI (Ausübung des Stimm- und Wahlrechts nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, in: ZSR 78/1959 II, S. 419a), PETER SALADIN (Bemerkungen zur schweizerischen Rechtsprechung des Jahres 1965, in: ZSR 85/1966 I, S. 461/462) und LUCAS DAVID (Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 351 ff.). Andere Autoren erachten ein behördliches Eingreifen nur dann als zulässig, wenn die Umstände eine Intervention der Behörden dringend nahelegen oder gebieterisch verlangen beziehungsweise wenn krasse Fehler richtiggestellt werden müssen. Es sind dies WERNER STAUFFACHER (Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, in: ZBl 68/1967, S. 387, 391/392), ULRICH WEDER (Die innenpolitische Neutralität des Staates. Ihre Bedeutung in der Schweiz. Diss. Zürich 1981, S. 68 ff.) und JEAN-FRANÇOIS AUBERT (Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Bd. 2, Ziff. 1218, S. 448). Eine dritte Gruppe verlangt, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt werden müsse. Dazu gehören ANDREAS AUER (L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, in: RDAF 41/1985, S. 203) und ETIENNE GRISEL (L'information des citoyens avant les votations, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 64).
Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung eine solche Intervention der Behörden im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen nur als Ausnahme zugelassen. Danach soll behördliches Eingreifen - soweit es nicht in der Abgabe eines beleuchtenden Berichts an die Stimmbürger besteht - nicht zur Regel werden, sondern sich auf jene Fälle beschränken, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörden sprechen (in der amtlichen Sammlung nicht veröffentlichte E. 3 des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in: ZBl 81/1980, S. 21; unveröffentlichte Urteile vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger, E. 3, und vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld, E. 2b/aa). Diese Rechtsprechung wurde in Fällen begründet, wo es um die Intervention einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf ging. Dabei wies das Bundesgericht allerdings auf die Literatur zur Frage der Parteinahme von Behörden des Gemeinwesens hin, das die Abstimmung selbst durchgeführt hat. Es hatte dabei angenommen, dass triftige Gründe dann vorliegen, wenn eine Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei weitem übersteigt (BGE 108 Ia 160 /161 E. 5a; BGE 105 Ia 244 E. 4). Allerdings stellt sich die Frage nach dem Vorliegen triftiger Gründe dort anders, wo es um die Parteinahme von Behörden des Gemeinwesens geht, das die Abstimmung selbst durchführt (vgl. BGE 108 Ia 159 E. 4b). Im erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger hat das Bundesgericht eine Plakataktion der Behörden noch als Information gewertet und darin im Gegensatz zur Propaganda keine unzulässige Beeinflussung des Stimmbürgers gesehen. Angesichts der Komplexität des Abstimmungsgegenstandes hat es auch das Vorliegen wichtiger Gründe für eine Zusatzinformation angenommen. Im ebenfalls erwähnten Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld hat das Bundesgericht triftige Gründe für die nochmalige Veröffentlichung eines Teils der Abstimmungszeitung deshalb als gegeben anerkannt, weil sich die Abstimmungszeitung noch mit einem dahingefallenen Gegenvorschlag befasst hatte. Die ursprüngliche Begründung des Elements der triftigen Gründe stützte sich auf die Lehrmeinung, die sich kritisch bis ablehnend zur Frage der Intervention von Behörden im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen stellt, namentlich auf WERNER STAUFFACHER (a.a.O., S. 392; unveröffentlichte E. 3 des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in: ZBl 81/1980, S. 21, bestätigt in BGE 108 Ia 157 /158 E. 3b). Nach der Auffassung dieses Autors können triftige Gründe für eine behördliche Intervention dann vorliegen, wenn es darum geht, krassen Verzerrungen und Verfälschungen in der Abstimmungspropaganda entgegenzutreten oder grobe Fehler richtigzustellen, mithin eine freie und unverfälschte Meinungsbildung zu gewährleisten. Kein triftiger Grund kann in der Absicht gesehen werden, die Stimmbürger zur Annahme einer Abstimmungsvorlage zu bewegen (vgl. WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 392).
Im vorliegenden Fall sind keine solchen triftigen Gründe ersichtlich, welche die Veröffentlichung der streitigen Informationsseite in den beiden Urner Zeitungen eine Woche vor dem Urnengang zu rechtfertigen vermöchten. Das Bestreben des Regierungsrates, die Stimmberechtigten in augenfälliger Form für die Abstimmungsvorlagen zu interessieren, ist freilich anerkennenswert; doch kann es nicht als triftiger Grund für eine nur ausnahmsweise zulässige Intervention anerkannt werden. Dem Anliegen, die Stimmberechtigten besser anzusprechen, kann ohne weiteres dadurch nachgelebt werden, dass die Abstimmungsbotschaften leserfreundlicher gestaltet werden, was der Regierungsrat denn auch inskünftig zu tun beabsichtigt. Ebenfalls nicht als triftiger Grund kann die Tatsache in Frage kommen, dass ein Kredit für den Umbau des Coop-Gebäudes in Altdorf in einer früheren Volksabstimmung verweigert worden war. Die Veröffentlichung der Informationsseite war somit mangels eines triftigen Grundes mit dem politischen Stimmrecht der Bürger nicht vereinbar.
e) Erweist sich die streitige Intervention schon mangels eines triftigen Grundes als unzulässig, so kann die Frage offenbleiben, ob sie auch mangels gesetzlicher Grundlage oder wegen Unvereinbarkeit mit Art. 30 Abs. 2 WAVG das politische Stimmrecht verletzt.
5. Zu prüfen bleibt, welche Folgen der unzulässigen Veröffentlichung der Informationsseite zu geben sind. Die Auswirkungen der beanstandeten Publikation lassen sich freilich nicht ziffernmässig ermitteln. Das bedeutet indessen nicht, dass der Mangel schon deswegen als erheblich zu erachten und die Abstimmungen aufzuheben seien. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 105 Ia 155 E. 5b).
Alle drei Abstimmungsvorlagen sind mit grossem Mehr angenommen worden; die Ja-Stimmen machen ein Vielfaches der Nein-Stimmen aus. Die beanstandete Veröffentlichung der Informationsseite stellt einen verhältnismässig geringen Mangel dar. Es handelt sich im wesentlichen um denselben Inhalt, wie ihn die amtlichen Erläuterungen aufweisen, die an alle Haushaltungen verteilt wurden. Die Besonderheit besteht lediglich darin, dass die Informationsseite in journalistischem Stil und damit augenfälliger gestaltet ist. Sie ist aber informativ und keineswegs aufdringlich gehalten. Schliesslich kann auch nicht gesagt werden, dass die Bedeutung dieser Veröffentlichung überragend gewesen wäre. Unter diesen Umständen erscheint die Möglichkeit, dass ohne die umstrittene Intervention des Regierungsrates die Abstimmungsergebnisse anders ausgefallen wären, als derart gering, dass sie nicht ernsthaft in Betracht kommt. Von einer Aufhebung der Abstimmungen ist daher abzusehen, und die Beschwerde ist abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist und soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Stimmrecht. Behördliche Intervention in den Abstimmungskampf. Die Veröffentlichung einer Informationsseite über Abstimmungsvorlagen in zwei Zeitungen durch den Regierungsrat verletzt mangels triftiger Gründe das politische Stimmrecht der Bürger (E. 4).
Die Volksabstimmungen brauchen indessen dann nicht aufgehoben zu werden, wenn ohne behördliche Intervention ein anderes Abstimmungsergebnis nicht ernsthaft in Betracht gekommen wäre (E. 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,892 | 112 Ia 332 | 112 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 333
Mit Abstimmungsdekret vom 3. Januar 1986 setzte der Regierungsrat des Kantons Uri die kantonalen Volksabstimmungen über folgende Vorlagen auf den 2. Februar 1986 fest:
- Gesetz über Niederlassung und Aufenthalt der Schweizer;
- Überführung eines Teils der Liegenschaft Coop, Altdorf, vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen und Neuinvestitionen für die Unterbringung des Staatsarchivs und der Kantonsbibliothek;
- Kantonsbeitrag für die Lawinenverbauung Rinistock-Meien, Gemeinde Wassen.
Der Regierungsrat liess die Botschaften zu diesen Abstimmungsvorlagen im Sinne von Art. 30 Abs. 2 des Urner Gesetzes über die geheimen Wahlen, Abstimmungen und die Volksrechte vom 21. Oktober 1979 (WAVG) Anfang Januar 1986 an alle Haushaltungen verteilen. Am 25. Januar 1986 veröffentlichte er in den beiden Urner Zeitungen "Urner Wochenblatt" und "Gotthard Post" je eine unentgeltliche Informationsseite über die Vorlagen.
Am 26. Januar 1986 reichten das Kritische Forum Uri, Adriana Stadler, Alf Arnold, Reto Gamma und Regula Wyss eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht ein. Sie rügten eine Verletzung ihres politischen Stimmrechts und beantragten, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Uri aufzuheben, womit die Veröffentlichung je einer Informationsseite mit dem Titel "Vor dem Urnengang" in zwei Urner Zeitungen angeordnet worden war. Eventuell beantragten sie die Feststellung, dass der Regierungsrat durch die beanstandete Veröffentlichung die politischen Rechte des Stimmbürgers verletzt habe. Mit Verfügung vom 28. Januar 1986 wurde das Gesuch abgewiesen, die Abstimmung bis nach dem Entscheid über die staatsrechtliche Beschwerde zu verschieben.
In der Volksabstimmung vom 2. Februar 1986 wurden alle drei Vorlagen mit deutlichem Mehr angenommen:
- das Gesetz über Niederlassung und Aufenthalt der Schweizer mit 4296 Ja gegen 1317 Nein;
- die Überführung eines Teils der Liegenschaft Coop, Altdorf, vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen und Neuinvestitionen für die Unterbringung des Staatsarchivs und der Kantonsbibliothek mit 4263 Ja gegen 1711 Nein;
- der Kantonsbeitrag für die Lawinenverbauung Rinistock-Meien, Gemeinde Wassen, mit 5312 Ja gegen 743 Nein.
Der Regierungsrat des Kantons erwahrte diese Abstimmungsergebnisse am 17. Februar 1986.
Am 27. Februar 1986 beantragte der Regierungsrat des Kantons Uri, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Kritische Forum Uri und die vier Mitbeteiligten beantragten mit Beschwerdeergänzung vom 14. April 1986 neu, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Uri vom 17. Februar 1986 über die Erwahrung der Ergebnisse der Volksabstimmung vom 2. Februar 1986 aufzuheben. Im Eventualstandpunkt hielten sie an den beiden bereits am 26. Januar 1986 gestellten Anträgen fest. Der Regierungsrat des Kantons Uri erneuerte mit Vernehmlassung vom 21. Mai 1986 den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. In materieller Hinsicht werfen die Beschwerdeführer dem Regierungsrat vor, mit der Veröffentlichung der Informationsseite in zwei Urner Zeitungen die Abstimmungsfreiheit verletzt zu haben. Dadurch habe der Rat ohne gesetzliche Grundlage in den Abstimmungskampf eingegriffen, die Vorschrift von Art. 31 Abs. 1 WAVG missachtet und sich verwerflicher Mittel bedient.
a) Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu prüfen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesen eng zusammenhängen. Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden ist dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117/118 E. 2a, 194 E. 4a, 197 E. 2a, 202 E. 2; 109 Ia 47 E. 3b mit Hinweisen).
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Das ist etwa der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 108 Ia 157 E. 3b; BGE 106 Ia 22 E. 1, 199 E. 4a; BGE 105 Ia 153 E. 3a; BGE 89 I 443 E. 5).
c) Nach dieser Rechtsprechung schliesst die Freiheit der Meinungsbildung jedes Eingreifen der Behörden in einen Wahlkampf aus. Vor Sachabstimmungen müssen sich die Auseinandersetzungen gleichfalls frei und unbeeinflusst abspielen können (Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner, E. 2, in: ZBl 66/1965, S. 247). Indessen gilt es nach schweizerischer Rechtsauffassung als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlagen den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt (BGE 89 I 443 /444 E. 6). Diese Beschränkungen gelten jedoch nur für die Behörden als solche; dem einzelnen Behördemitglied kann weder die Teilnahme am Wahl- und Abstimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung verboten werden (BGE 89 I 444 E. 6 mit Hinweisen).
Eine andere Frage ist jedoch, ob und allenfalls inwieweit die Behörden in den Abstimmungskampf über eigene Abstimmungsvorlagen eingreifen dürfen. Das ist im folgenden zu prüfen.
d) In der Literatur wird eine Intervention der Behörden im Abstimmungskampf über ihre eigenen Abstimmungsvorlagen mehrheitlich abgelehnt oder nur in Ausnahmefällen befürwortet. Dagegen ausgesprochen haben sich unter anderem THEODOR BÜHLER (Ist eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?, in: ZBl 72/1971, S. 528/529), MARTIN USTERI (Ausübung des Stimm- und Wahlrechts nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, in: ZSR 78/1959 II, S. 419a), PETER SALADIN (Bemerkungen zur schweizerischen Rechtsprechung des Jahres 1965, in: ZSR 85/1966 I, S. 461/462) und LUCAS DAVID (Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 351 ff.). Andere Autoren erachten ein behördliches Eingreifen nur dann als zulässig, wenn die Umstände eine Intervention der Behörden dringend nahelegen oder gebieterisch verlangen beziehungsweise wenn krasse Fehler richtiggestellt werden müssen. Es sind dies WERNER STAUFFACHER (Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, in: ZBl 68/1967, S. 387, 391/392), ULRICH WEDER (Die innenpolitische Neutralität des Staates. Ihre Bedeutung in der Schweiz. Diss. Zürich 1981, S. 68 ff.) und JEAN-FRANÇOIS AUBERT (Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Bd. 2, Ziff. 1218, S. 448). Eine dritte Gruppe verlangt, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt werden müsse. Dazu gehören ANDREAS AUER (L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, in: RDAF 41/1985, S. 203) und ETIENNE GRISEL (L'information des citoyens avant les votations, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 64).
Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung eine solche Intervention der Behörden im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen nur als Ausnahme zugelassen. Danach soll behördliches Eingreifen - soweit es nicht in der Abgabe eines beleuchtenden Berichts an die Stimmbürger besteht - nicht zur Regel werden, sondern sich auf jene Fälle beschränken, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörden sprechen (in der amtlichen Sammlung nicht veröffentlichte E. 3 des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in: ZBl 81/1980, S. 21; unveröffentlichte Urteile vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger, E. 3, und vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld, E. 2b/aa). Diese Rechtsprechung wurde in Fällen begründet, wo es um die Intervention einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf ging. Dabei wies das Bundesgericht allerdings auf die Literatur zur Frage der Parteinahme von Behörden des Gemeinwesens hin, das die Abstimmung selbst durchgeführt hat. Es hatte dabei angenommen, dass triftige Gründe dann vorliegen, wenn eine Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei weitem übersteigt (BGE 108 Ia 160 /161 E. 5a; BGE 105 Ia 244 E. 4). Allerdings stellt sich die Frage nach dem Vorliegen triftiger Gründe dort anders, wo es um die Parteinahme von Behörden des Gemeinwesens geht, das die Abstimmung selbst durchführt (vgl. BGE 108 Ia 159 E. 4b). Im erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger hat das Bundesgericht eine Plakataktion der Behörden noch als Information gewertet und darin im Gegensatz zur Propaganda keine unzulässige Beeinflussung des Stimmbürgers gesehen. Angesichts der Komplexität des Abstimmungsgegenstandes hat es auch das Vorliegen wichtiger Gründe für eine Zusatzinformation angenommen. Im ebenfalls erwähnten Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld hat das Bundesgericht triftige Gründe für die nochmalige Veröffentlichung eines Teils der Abstimmungszeitung deshalb als gegeben anerkannt, weil sich die Abstimmungszeitung noch mit einem dahingefallenen Gegenvorschlag befasst hatte. Die ursprüngliche Begründung des Elements der triftigen Gründe stützte sich auf die Lehrmeinung, die sich kritisch bis ablehnend zur Frage der Intervention von Behörden im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen stellt, namentlich auf WERNER STAUFFACHER (a.a.O., S. 392; unveröffentlichte E. 3 des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in: ZBl 81/1980, S. 21, bestätigt in BGE 108 Ia 157 /158 E. 3b). Nach der Auffassung dieses Autors können triftige Gründe für eine behördliche Intervention dann vorliegen, wenn es darum geht, krassen Verzerrungen und Verfälschungen in der Abstimmungspropaganda entgegenzutreten oder grobe Fehler richtigzustellen, mithin eine freie und unverfälschte Meinungsbildung zu gewährleisten. Kein triftiger Grund kann in der Absicht gesehen werden, die Stimmbürger zur Annahme einer Abstimmungsvorlage zu bewegen (vgl. WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 392).
Im vorliegenden Fall sind keine solchen triftigen Gründe ersichtlich, welche die Veröffentlichung der streitigen Informationsseite in den beiden Urner Zeitungen eine Woche vor dem Urnengang zu rechtfertigen vermöchten. Das Bestreben des Regierungsrates, die Stimmberechtigten in augenfälliger Form für die Abstimmungsvorlagen zu interessieren, ist freilich anerkennenswert; doch kann es nicht als triftiger Grund für eine nur ausnahmsweise zulässige Intervention anerkannt werden. Dem Anliegen, die Stimmberechtigten besser anzusprechen, kann ohne weiteres dadurch nachgelebt werden, dass die Abstimmungsbotschaften leserfreundlicher gestaltet werden, was der Regierungsrat denn auch inskünftig zu tun beabsichtigt. Ebenfalls nicht als triftiger Grund kann die Tatsache in Frage kommen, dass ein Kredit für den Umbau des Coop-Gebäudes in Altdorf in einer früheren Volksabstimmung verweigert worden war. Die Veröffentlichung der Informationsseite war somit mangels eines triftigen Grundes mit dem politischen Stimmrecht der Bürger nicht vereinbar.
e) Erweist sich die streitige Intervention schon mangels eines triftigen Grundes als unzulässig, so kann die Frage offenbleiben, ob sie auch mangels gesetzlicher Grundlage oder wegen Unvereinbarkeit mit Art. 30 Abs. 2 WAVG das politische Stimmrecht verletzt.
5. Zu prüfen bleibt, welche Folgen der unzulässigen Veröffentlichung der Informationsseite zu geben sind. Die Auswirkungen der beanstandeten Publikation lassen sich freilich nicht ziffernmässig ermitteln. Das bedeutet indessen nicht, dass der Mangel schon deswegen als erheblich zu erachten und die Abstimmungen aufzuheben seien. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 105 Ia 155 E. 5b).
Alle drei Abstimmungsvorlagen sind mit grossem Mehr angenommen worden; die Ja-Stimmen machen ein Vielfaches der Nein-Stimmen aus. Die beanstandete Veröffentlichung der Informationsseite stellt einen verhältnismässig geringen Mangel dar. Es handelt sich im wesentlichen um denselben Inhalt, wie ihn die amtlichen Erläuterungen aufweisen, die an alle Haushaltungen verteilt wurden. Die Besonderheit besteht lediglich darin, dass die Informationsseite in journalistischem Stil und damit augenfälliger gestaltet ist. Sie ist aber informativ und keineswegs aufdringlich gehalten. Schliesslich kann auch nicht gesagt werden, dass die Bedeutung dieser Veröffentlichung überragend gewesen wäre. Unter diesen Umständen erscheint die Möglichkeit, dass ohne die umstrittene Intervention des Regierungsrates die Abstimmungsergebnisse anders ausgefallen wären, als derart gering, dass sie nicht ernsthaft in Betracht kommt. Von einer Aufhebung der Abstimmungen ist daher abzusehen, und die Beschwerde ist abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist und soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Droit de vote. Intervention de l'autorité dans la campagne précédant une votation. La publication par le gouvernement cantonal, dans deux journaux, d'une page d'information sur des projets soumis à votation viole, à défaut de motifs pertinents, le droit de vote des citoyens (consid. 4).
Le scrutin populaire n'a toutefois pas à être annulé si un autre résultat de la votation ne pouvait sérieusement être envisagé sans l'intervention de l'autorité (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,893 | 112 Ia 332 | 112 Ia 332
Sachverhalt ab Seite 333
Mit Abstimmungsdekret vom 3. Januar 1986 setzte der Regierungsrat des Kantons Uri die kantonalen Volksabstimmungen über folgende Vorlagen auf den 2. Februar 1986 fest:
- Gesetz über Niederlassung und Aufenthalt der Schweizer;
- Überführung eines Teils der Liegenschaft Coop, Altdorf, vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen und Neuinvestitionen für die Unterbringung des Staatsarchivs und der Kantonsbibliothek;
- Kantonsbeitrag für die Lawinenverbauung Rinistock-Meien, Gemeinde Wassen.
Der Regierungsrat liess die Botschaften zu diesen Abstimmungsvorlagen im Sinne von Art. 30 Abs. 2 des Urner Gesetzes über die geheimen Wahlen, Abstimmungen und die Volksrechte vom 21. Oktober 1979 (WAVG) Anfang Januar 1986 an alle Haushaltungen verteilen. Am 25. Januar 1986 veröffentlichte er in den beiden Urner Zeitungen "Urner Wochenblatt" und "Gotthard Post" je eine unentgeltliche Informationsseite über die Vorlagen.
Am 26. Januar 1986 reichten das Kritische Forum Uri, Adriana Stadler, Alf Arnold, Reto Gamma und Regula Wyss eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht ein. Sie rügten eine Verletzung ihres politischen Stimmrechts und beantragten, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Uri aufzuheben, womit die Veröffentlichung je einer Informationsseite mit dem Titel "Vor dem Urnengang" in zwei Urner Zeitungen angeordnet worden war. Eventuell beantragten sie die Feststellung, dass der Regierungsrat durch die beanstandete Veröffentlichung die politischen Rechte des Stimmbürgers verletzt habe. Mit Verfügung vom 28. Januar 1986 wurde das Gesuch abgewiesen, die Abstimmung bis nach dem Entscheid über die staatsrechtliche Beschwerde zu verschieben.
In der Volksabstimmung vom 2. Februar 1986 wurden alle drei Vorlagen mit deutlichem Mehr angenommen:
- das Gesetz über Niederlassung und Aufenthalt der Schweizer mit 4296 Ja gegen 1317 Nein;
- die Überführung eines Teils der Liegenschaft Coop, Altdorf, vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen und Neuinvestitionen für die Unterbringung des Staatsarchivs und der Kantonsbibliothek mit 4263 Ja gegen 1711 Nein;
- der Kantonsbeitrag für die Lawinenverbauung Rinistock-Meien, Gemeinde Wassen, mit 5312 Ja gegen 743 Nein.
Der Regierungsrat des Kantons erwahrte diese Abstimmungsergebnisse am 17. Februar 1986.
Am 27. Februar 1986 beantragte der Regierungsrat des Kantons Uri, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Kritische Forum Uri und die vier Mitbeteiligten beantragten mit Beschwerdeergänzung vom 14. April 1986 neu, den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Uri vom 17. Februar 1986 über die Erwahrung der Ergebnisse der Volksabstimmung vom 2. Februar 1986 aufzuheben. Im Eventualstandpunkt hielten sie an den beiden bereits am 26. Januar 1986 gestellten Anträgen fest. Der Regierungsrat des Kantons Uri erneuerte mit Vernehmlassung vom 21. Mai 1986 den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. In materieller Hinsicht werfen die Beschwerdeführer dem Regierungsrat vor, mit der Veröffentlichung der Informationsseite in zwei Urner Zeitungen die Abstimmungsfreiheit verletzt zu haben. Dadurch habe der Rat ohne gesetzliche Grundlage in den Abstimmungskampf eingegriffen, die Vorschrift von Art. 31 Abs. 1 WAVG missachtet und sich verwerflicher Mittel bedient.
a) Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu prüfen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesen eng zusammenhängen. Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden ist dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk (BGE 111 Ia 117/118 E. 2a, 194 E. 4a, 197 E. 2a, 202 E. 2; 109 Ia 47 E. 3b mit Hinweisen).
b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Das ist etwa der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 108 Ia 157 E. 3b; BGE 106 Ia 22 E. 1, 199 E. 4a; BGE 105 Ia 153 E. 3a; BGE 89 I 443 E. 5).
c) Nach dieser Rechtsprechung schliesst die Freiheit der Meinungsbildung jedes Eingreifen der Behörden in einen Wahlkampf aus. Vor Sachabstimmungen müssen sich die Auseinandersetzungen gleichfalls frei und unbeeinflusst abspielen können (Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 1964 i.S. Beuttner, E. 2, in: ZBl 66/1965, S. 247). Indessen gilt es nach schweizerischer Rechtsauffassung als zulässig, dass eine Behörde ihre Sachvorlagen den Stimmberechtigten zur Annahme empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt (BGE 89 I 443 /444 E. 6). Diese Beschränkungen gelten jedoch nur für die Behörden als solche; dem einzelnen Behördemitglied kann weder die Teilnahme am Wahl- und Abstimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung verboten werden (BGE 89 I 444 E. 6 mit Hinweisen).
Eine andere Frage ist jedoch, ob und allenfalls inwieweit die Behörden in den Abstimmungskampf über eigene Abstimmungsvorlagen eingreifen dürfen. Das ist im folgenden zu prüfen.
d) In der Literatur wird eine Intervention der Behörden im Abstimmungskampf über ihre eigenen Abstimmungsvorlagen mehrheitlich abgelehnt oder nur in Ausnahmefällen befürwortet. Dagegen ausgesprochen haben sich unter anderem THEODOR BÜHLER (Ist eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?, in: ZBl 72/1971, S. 528/529), MARTIN USTERI (Ausübung des Stimm- und Wahlrechts nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, in: ZSR 78/1959 II, S. 419a), PETER SALADIN (Bemerkungen zur schweizerischen Rechtsprechung des Jahres 1965, in: ZSR 85/1966 I, S. 461/462) und LUCAS DAVID (Schweizerisches Werberecht, Zürich 1977, S. 351 ff.). Andere Autoren erachten ein behördliches Eingreifen nur dann als zulässig, wenn die Umstände eine Intervention der Behörden dringend nahelegen oder gebieterisch verlangen beziehungsweise wenn krasse Fehler richtiggestellt werden müssen. Es sind dies WERNER STAUFFACHER (Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, in: ZBl 68/1967, S. 387, 391/392), ULRICH WEDER (Die innenpolitische Neutralität des Staates. Ihre Bedeutung in der Schweiz. Diss. Zürich 1981, S. 68 ff.) und JEAN-FRANÇOIS AUBERT (Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, Bd. 2, Ziff. 1218, S. 448). Eine dritte Gruppe verlangt, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt werden müsse. Dazu gehören ANDREAS AUER (L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes référendaires, in: RDAF 41/1985, S. 203) und ETIENNE GRISEL (L'information des citoyens avant les votations, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 64).
Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung eine solche Intervention der Behörden im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen nur als Ausnahme zugelassen. Danach soll behördliches Eingreifen - soweit es nicht in der Abgabe eines beleuchtenden Berichts an die Stimmbürger besteht - nicht zur Regel werden, sondern sich auf jene Fälle beschränken, in denen triftige Gründe für ein Tätigwerden der Behörden sprechen (in der amtlichen Sammlung nicht veröffentlichte E. 3 des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in: ZBl 81/1980, S. 21; unveröffentlichte Urteile vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger, E. 3, und vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld, E. 2b/aa). Diese Rechtsprechung wurde in Fällen begründet, wo es um die Intervention einer Gemeinde in einen kantonalen Abstimmungskampf ging. Dabei wies das Bundesgericht allerdings auf die Literatur zur Frage der Parteinahme von Behörden des Gemeinwesens hin, das die Abstimmung selbst durchgeführt hat. Es hatte dabei angenommen, dass triftige Gründe dann vorliegen, wenn eine Gemeinde und ihre Stimmbürger am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse haben, das jenes der übrigen Gemeinden des Kantons bei weitem übersteigt (BGE 108 Ia 160 /161 E. 5a; BGE 105 Ia 244 E. 4). Allerdings stellt sich die Frage nach dem Vorliegen triftiger Gründe dort anders, wo es um die Parteinahme von Behörden des Gemeinwesens geht, das die Abstimmung selbst durchführt (vgl. BGE 108 Ia 159 E. 4b). Im erwähnten Urteil vom 24. November 1982 i.S. Pfenninger hat das Bundesgericht eine Plakataktion der Behörden noch als Information gewertet und darin im Gegensatz zur Propaganda keine unzulässige Beeinflussung des Stimmbürgers gesehen. Angesichts der Komplexität des Abstimmungsgegenstandes hat es auch das Vorliegen wichtiger Gründe für eine Zusatzinformation angenommen. Im ebenfalls erwähnten Urteil vom 20. November 1985 i.S. Ausfeld hat das Bundesgericht triftige Gründe für die nochmalige Veröffentlichung eines Teils der Abstimmungszeitung deshalb als gegeben anerkannt, weil sich die Abstimmungszeitung noch mit einem dahingefallenen Gegenvorschlag befasst hatte. Die ursprüngliche Begründung des Elements der triftigen Gründe stützte sich auf die Lehrmeinung, die sich kritisch bis ablehnend zur Frage der Intervention von Behörden im Abstimmungskampf über eigene Vorlagen stellt, namentlich auf WERNER STAUFFACHER (a.a.O., S. 392; unveröffentlichte E. 3 des Urteils BGE 105 Ia 243 ff., publiziert in: ZBl 81/1980, S. 21, bestätigt in BGE 108 Ia 157 /158 E. 3b). Nach der Auffassung dieses Autors können triftige Gründe für eine behördliche Intervention dann vorliegen, wenn es darum geht, krassen Verzerrungen und Verfälschungen in der Abstimmungspropaganda entgegenzutreten oder grobe Fehler richtigzustellen, mithin eine freie und unverfälschte Meinungsbildung zu gewährleisten. Kein triftiger Grund kann in der Absicht gesehen werden, die Stimmbürger zur Annahme einer Abstimmungsvorlage zu bewegen (vgl. WERNER STAUFFACHER, a.a.O., S. 392).
Im vorliegenden Fall sind keine solchen triftigen Gründe ersichtlich, welche die Veröffentlichung der streitigen Informationsseite in den beiden Urner Zeitungen eine Woche vor dem Urnengang zu rechtfertigen vermöchten. Das Bestreben des Regierungsrates, die Stimmberechtigten in augenfälliger Form für die Abstimmungsvorlagen zu interessieren, ist freilich anerkennenswert; doch kann es nicht als triftiger Grund für eine nur ausnahmsweise zulässige Intervention anerkannt werden. Dem Anliegen, die Stimmberechtigten besser anzusprechen, kann ohne weiteres dadurch nachgelebt werden, dass die Abstimmungsbotschaften leserfreundlicher gestaltet werden, was der Regierungsrat denn auch inskünftig zu tun beabsichtigt. Ebenfalls nicht als triftiger Grund kann die Tatsache in Frage kommen, dass ein Kredit für den Umbau des Coop-Gebäudes in Altdorf in einer früheren Volksabstimmung verweigert worden war. Die Veröffentlichung der Informationsseite war somit mangels eines triftigen Grundes mit dem politischen Stimmrecht der Bürger nicht vereinbar.
e) Erweist sich die streitige Intervention schon mangels eines triftigen Grundes als unzulässig, so kann die Frage offenbleiben, ob sie auch mangels gesetzlicher Grundlage oder wegen Unvereinbarkeit mit Art. 30 Abs. 2 WAVG das politische Stimmrecht verletzt.
5. Zu prüfen bleibt, welche Folgen der unzulässigen Veröffentlichung der Informationsseite zu geben sind. Die Auswirkungen der beanstandeten Publikation lassen sich freilich nicht ziffernmässig ermitteln. Das bedeutet indessen nicht, dass der Mangel schon deswegen als erheblich zu erachten und die Abstimmungen aufzuheben seien. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 105 Ia 155 E. 5b).
Alle drei Abstimmungsvorlagen sind mit grossem Mehr angenommen worden; die Ja-Stimmen machen ein Vielfaches der Nein-Stimmen aus. Die beanstandete Veröffentlichung der Informationsseite stellt einen verhältnismässig geringen Mangel dar. Es handelt sich im wesentlichen um denselben Inhalt, wie ihn die amtlichen Erläuterungen aufweisen, die an alle Haushaltungen verteilt wurden. Die Besonderheit besteht lediglich darin, dass die Informationsseite in journalistischem Stil und damit augenfälliger gestaltet ist. Sie ist aber informativ und keineswegs aufdringlich gehalten. Schliesslich kann auch nicht gesagt werden, dass die Bedeutung dieser Veröffentlichung überragend gewesen wäre. Unter diesen Umständen erscheint die Möglichkeit, dass ohne die umstrittene Intervention des Regierungsrates die Abstimmungsergebnisse anders ausgefallen wären, als derart gering, dass sie nicht ernsthaft in Betracht kommt. Von einer Aufhebung der Abstimmungen ist daher abzusehen, und die Beschwerde ist abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist und soweit darauf eingetreten werden kann. | de | Diritto di voto. Intervento dell'autorità nella campagna che precede una votazione. La pubblicazione da parte del governo cantonale, in due giornali, di una pagina d'informazione su progetti sottoposti a votazione viola, in assenza di motivi pertinenti, il diritto di voto dei cittadini (consid. 4).
La votazione popolare non va tuttavia annullata ove non fosse seriamente presumibile un diverso risultato senza l'intervento dell'autorità (consid. 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,894 | 112 Ia 339 | 112 Ia 339
Erwägungen ab Seite 339
Aus den Erwägungen:
1. a) An seiner Sitzung vom 7. November 1985 (Berufungsverhandlung) war das Obergericht mit drei ordentlichen Mitgliedern sowie mit einem ordentlichen und einem ausserordentlichen Ersatzrichter (Suppleanten) besetzt. Die Beschwerdeführerin erblickt in dieser Konstituierung eine nicht nur gegen das Willkürverbot des Art. 4 BV, sondern auch gegen Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Garantie des verfassungsmässigen Richters) verstossende Anwendung von § 36 des thurgauischen Gesetzes betreffend die Organisation des Gerichtswesens vom 22. März 1850 (Gerichtsorganisationsgesetz).
b) Die erwähnte kantonalrechtliche Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
"Kann das Obergericht durch die drei ordentlichen Suppleanten nicht ergänzt werden, so findet die Beiziehung der Bezirksgerichtspräsidenten, und erforderlichenfalls der ihnen im Range folgenden Bezirksrichter statt."
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Beizug von ordentlichen Suppleanten nur zulässig, wenn ordentliche Mitglieder ausfallen und das Obergericht sonst nicht mehr mit der gesetzlich vorgesehenen Zahl von fünf Richtern (vgl. § 42 des Gerichtsorganisationsgesetzes) besetzt werden könnte. Auf ausserordentliche Ersatzrichter dürfe sodann erst zurückgegriffen werden, wenn auch der Kreis der ordentlichen Suppleanten ausgeschöpft sei. ...
c) Die Rüge betreffend die Besetzung des Obergerichts hätte die Beschwerdeführerin bereits zu Beginn der kantonalen Berufungsverhandlung erheben können, zumal sie nicht etwa geltend macht, sie habe die Richter, die bei der Fällung des angefochtenen Entscheids mitgewirkt hätten, bzw. deren amtliche Stellung nicht gekannt. Wer einen (echten oder vermeintlichen) Organmangel der erwähnten Art feststellt und sich nicht dagegen zur Wehr setzt, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (vgl. BGE 111 Ia 74 f. E. b betreffend die Ablehnung eines Schiedsrichters). Auf die erwähnte Rüge ist deshalb nicht einzutreten. | de | Art. 58 BV; § 36 des thurgauischen Gerichtsorganisationsgesetzes; Verwirkung des Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter. Die Rüge der ungehörigen Besetzung des Gerichts ist zu Beginn der Verhandlung zu erheben. Wer einen Organmangel dieser Art feststellt und sich nicht dagegen zur Wehr setzt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Bestimmung. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-339%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,895 | 112 Ia 339 | 112 Ia 339
Erwägungen ab Seite 339
Aus den Erwägungen:
1. a) An seiner Sitzung vom 7. November 1985 (Berufungsverhandlung) war das Obergericht mit drei ordentlichen Mitgliedern sowie mit einem ordentlichen und einem ausserordentlichen Ersatzrichter (Suppleanten) besetzt. Die Beschwerdeführerin erblickt in dieser Konstituierung eine nicht nur gegen das Willkürverbot des Art. 4 BV, sondern auch gegen Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Garantie des verfassungsmässigen Richters) verstossende Anwendung von § 36 des thurgauischen Gesetzes betreffend die Organisation des Gerichtswesens vom 22. März 1850 (Gerichtsorganisationsgesetz).
b) Die erwähnte kantonalrechtliche Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
"Kann das Obergericht durch die drei ordentlichen Suppleanten nicht ergänzt werden, so findet die Beiziehung der Bezirksgerichtspräsidenten, und erforderlichenfalls der ihnen im Range folgenden Bezirksrichter statt."
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Beizug von ordentlichen Suppleanten nur zulässig, wenn ordentliche Mitglieder ausfallen und das Obergericht sonst nicht mehr mit der gesetzlich vorgesehenen Zahl von fünf Richtern (vgl. § 42 des Gerichtsorganisationsgesetzes) besetzt werden könnte. Auf ausserordentliche Ersatzrichter dürfe sodann erst zurückgegriffen werden, wenn auch der Kreis der ordentlichen Suppleanten ausgeschöpft sei. ...
c) Die Rüge betreffend die Besetzung des Obergerichts hätte die Beschwerdeführerin bereits zu Beginn der kantonalen Berufungsverhandlung erheben können, zumal sie nicht etwa geltend macht, sie habe die Richter, die bei der Fällung des angefochtenen Entscheids mitgewirkt hätten, bzw. deren amtliche Stellung nicht gekannt. Wer einen (echten oder vermeintlichen) Organmangel der erwähnten Art feststellt und sich nicht dagegen zur Wehr setzt, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (vgl. BGE 111 Ia 74 f. E. b betreffend die Ablehnung eines Schiedsrichters). Auf die erwähnte Rüge ist deshalb nicht einzutreten. | de | Art. 58 Cst.; § 36 de la loi d'organisation judiciaire du canton de Thurgovie; perte du droit d'invoquer la garantie du juge constitutionnel. Le grief de la composition irrégulière du tribunal doit être soulevé au début des débats. Celui qui constate une telle irrégularité et ne s'en plaint pas perd le droit d'invoquer ultérieurement la disposition violée. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-339%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,896 | 112 Ia 339 | 112 Ia 339
Erwägungen ab Seite 339
Aus den Erwägungen:
1. a) An seiner Sitzung vom 7. November 1985 (Berufungsverhandlung) war das Obergericht mit drei ordentlichen Mitgliedern sowie mit einem ordentlichen und einem ausserordentlichen Ersatzrichter (Suppleanten) besetzt. Die Beschwerdeführerin erblickt in dieser Konstituierung eine nicht nur gegen das Willkürverbot des Art. 4 BV, sondern auch gegen Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Garantie des verfassungsmässigen Richters) verstossende Anwendung von § 36 des thurgauischen Gesetzes betreffend die Organisation des Gerichtswesens vom 22. März 1850 (Gerichtsorganisationsgesetz).
b) Die erwähnte kantonalrechtliche Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
"Kann das Obergericht durch die drei ordentlichen Suppleanten nicht ergänzt werden, so findet die Beiziehung der Bezirksgerichtspräsidenten, und erforderlichenfalls der ihnen im Range folgenden Bezirksrichter statt."
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Beizug von ordentlichen Suppleanten nur zulässig, wenn ordentliche Mitglieder ausfallen und das Obergericht sonst nicht mehr mit der gesetzlich vorgesehenen Zahl von fünf Richtern (vgl. § 42 des Gerichtsorganisationsgesetzes) besetzt werden könnte. Auf ausserordentliche Ersatzrichter dürfe sodann erst zurückgegriffen werden, wenn auch der Kreis der ordentlichen Suppleanten ausgeschöpft sei. ...
c) Die Rüge betreffend die Besetzung des Obergerichts hätte die Beschwerdeführerin bereits zu Beginn der kantonalen Berufungsverhandlung erheben können, zumal sie nicht etwa geltend macht, sie habe die Richter, die bei der Fällung des angefochtenen Entscheids mitgewirkt hätten, bzw. deren amtliche Stellung nicht gekannt. Wer einen (echten oder vermeintlichen) Organmangel der erwähnten Art feststellt und sich nicht dagegen zur Wehr setzt, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (vgl. BGE 111 Ia 74 f. E. b betreffend die Ablehnung eines Schiedsrichters). Auf die erwähnte Rüge ist deshalb nicht einzutreten. | de | Art. 58 Cost.; § 36 della legge sull'organizzazione giudiziaria del Cantone di Turgovia; perenzione del diritto d'invocare la garanzia del giudice costituzionale. La censura riguardante la composizione irregolare del tribunale va sollevata all'inizio del dibattimento. Chi contesta tale irregolarità e non se ne duole decade dal diritto d'invocare ulteriormente la disposizione violata. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-339%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,897 | 112 Ia 340 | 112 Ia 340
Sachverhalt ab Seite 341
Un "Comitato d'iniziativa per la salvaguardia di Millemorti", composto di Silvia Semadeni, Hans Russi, Franz Bordoni e Valentina Menghini, tutti in Poschiavo, inoltrò nel giugno del 1984 alla cancelleria comunale di Poschiavo un'iniziativa, con la quale si chiedeva di modificare il piano delle zone accettato il 19 giugno 1983 in votazione popolare e ratificato dal Governo il 19 marzo 1984, annullando la zona residenziale di vacanza a Paravis. La Giunta di Poschiavo, fondandosi sulla legge comunale del 20 febbraio 1926 sull'iniziativa popolare, ritenne che l'iniziativa fosse riuscita e la sottopose al voto popolare, considerando tuttavia che, tendendo al riesame di una risoluzione comunale entrata in vigore da meno di un anno, essa poteva esser accettata solo con la maggioranza dei due terzi dei votanti, conformemente all'art. 13 cpv. 2 della legge grigione sui Comuni del 28 aprile 1974 (LCom). Nella votazione, l'iniziativa raccolse 939 voti favorevoli e 643 contrari, ond'essa fu considerata respinta. Ricorsi presentati dal Comitato d'iniziativa e da singoli cittadini contro l'applicabilità in casu del requisito della maggioranza qualificata furono respinti tanto dal Tribunale amministrativo quanto dal Tribunale federale.
Il 1o dicembre 1985 il Comitato d'iniziativa, composto degli stessi cittadini ad eccezione di Franz Bordoni, lancio una seconda iniziativa di identico contenuto che, munita delle firme necessarie, fu inoltrata al Comune. Il Consiglio comunale di Poschiavo dichiarò contraria alla legge l'iniziativa e decise di non sottoporla alla votazione popolare.
Adito con ricorso del Comitato d'iniziativa e dei suoi componenti, il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni ha annullato questa decisione ed ordinato al Comune di sottoporre senza indugio l'iniziativa alla votazione popolare.
Contro questa decisione il Comune di Poschiavo, rappresentato dal Consiglio comunale, ha inoltrato un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale, fondato sulla violazione dell'autonomia comunale, chiedendogli di annullarla.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. (Legittimazione del Comune.)
2. Un Comune è autonomo, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, in quelle materie che il diritto cantonale non regola in modo esaustivo, ma lascia per l'ordinamento al Comune conferendogli una libertà di decisione relativamente importante. Se sussiste autonomia nel senso testé precisato, il Comune può pretendere che le autorità cantonali restino nei limiti del loro potere di controllo, ed applichino correttamente le norme di diritto comunale, cantonale o federale che reggono congiuntamente la materia in cui sussiste l'autonomia. Adito dal Comune con ricorso di diritto pubblico, il Tribunale federale controlla liberamente l'applicazione del diritto da parte dell'autorità cantonale ove si tratti di norme del livello costituzionale; in contrario caso, la sua cognizione è ristretta all'arbitrio (DTF 109 Ia 45 consid. 2b; DTF 104 Ia 126 /127).
3. Nel gravame, il Comune deduce la propria autonomia dai vasti poteri che gli competono in materia di pianificazione territoriale, e che la giurisprudenza ha costantemente riconosciuto (DTF 110 Ia 207 e numerosi rinvii). Simile riferimento, in casu, non è tuttavia corretto. Oggetto della controversia non è infatti la questione di sapere se e quale ordinamento pianificatorio il Comune possa adottare, bensì quella di sapere se ed a quali condizioni un'iniziativa popolare, incontestamente riuscita per quanto ha tratto al numero delle firme, possa esser sottratta alla votazione. È quindi nel campo della legislazione inerente ai diritti politici ed al loro esercizio e segnatamente al diritto di iniziativa, che occorre indagare se il Comune grigione fruisca di autonomia nel senso precisato dalla giurisprudenza.
La legge cantonale sui Comuni del 28 aprile 1974 (CSC 175.050) consacra genericamente l'autonomia comunale nell'art. 2 cpv. 1, prevedendo che ai Comuni spetta il diritto, entro i limiti delle legislazioni federale e cantonale, di evadere i propri affari sulla base di ordinamenti autonomi. L'art. 7 LCom, inserito nel capitolo secondo, relativo agli organi comunali, precisa tuttavia che, per il diritto di voto in affari comunali, fa stato la legge cantonale sull'esercizio dei diritti politici (LEDP), attualmente quella del 7 ottobre 1962 (CSC 150.100): è questa legge cantonale, quindi, che costituisce la sedes materiae, e nelle sue disposizioni devesi ricercare se, nel campo specifico dell'iniziativa, sussista autonomia comunale. Questa legge stabilisce anzitutto (art. 4) che il diritto di voto in affari comunali spetta a coloro che hanno la capacità di voto (definita dal precedente art. 1 LEDP) ed abitano nel Comune come patrizi, o da almeno tre mesi come domiciliati: una certa libertà è in questo campo riconosciuta al Comune, il quale può estendere, a determinate condizioni, il diritto di voto ai dimoranti (cfr. art. 4 cpv. 1). Quanto alle iniziative per gli affari comunali (capo III, 2), la legge cantonale impone ai Comuni l'obbligo di garantire l'esercizio del diritto di iniziativa "ai sensi delle disposizioni che seguono" (art. 59, prima frase, LEDP "garantiscono" "gewährleisten"): un'autonomia è riconosciuta al Comune unicamente per ampliare tale diritto, specialmente riducendo il numero di firme necessario e permettendo l'iniziativa in forma di progetto elaborato (art. 59, frase due). L'art. 63 LEDP fa poi obbligo ai Comuni di non sottoporre alla votazione popolare iniziative "di contenuto non conforme", o, come più esattamente si esprime il testo tedesco, il cui contenuto è "rechtswidrig". Da queste disposizioni si desume con chiarezza che, in materia di iniziativa, la legislazione cantonale lascia al Comune un potere autonomo di ordinamento in una sola direzione, cioè per quanto ha tratto alla facilitazione dell'esercizio di tale diritto politico, ma per il resto regola in modo esaustivo e cogente la materia. Il Comune non è libero né di sottoporre a votazione popolare un'iniziativa nonostante la sua dubbia conformità al diritto, né di stabilire in virtù della legislazione comunale i paradigmi coi quali la conformità al diritto di un'iniziativa deve misurarsi (cfr. DTF 109 Ia 44 seg., c, d; 103 Ia 322 consid. 2a). È vero che l'art. 63 cpv. 2 LEDP facoltizza e nel contempo obbliga la Sovrastanza o, se competente, il Consiglio comunale a comunicare per iscritto la decisione motivata di non indire la votazione ai promotori: ma tale decisione, imposta dal diritto cantonale al Comune, non lascia spazio alcuno all'autorità comunale, la quale ha da rendere semplicemente in applicazione del diritto cantonale e federale una decisione di prima istanza, che può esser impugnata nelle normali vie di ricorso. Se l'autorità cantonale di ricorso, come in casu il Tribunale amministrativo, scende in opposta considerazione, e prescrive di indire la votazione popolare davanti all'organo supremo del Comune, costituito degli aventi diritto di voto nel loro complesso (cfr. art. 6 cpv. 1 LCom), tale sua decisione vincola le autorità comunali inferiori e non può ledere l'autonomia comunale. Ammettere il contrario, significherebbe d'altronde consentire ad autorità comunali inferiori di invocare l'autonomia comunale nei confronti dell'assemblea dei cittadini attivi, organo supremo del Comune, al quale spetta la decisione definitiva. Che d'altra parte l'autorità comunale, in quanto tale, non possa neppure impugnare la decisione del Tribunale amministrativo col ricorso previsto a tutela dei diritti politici dall'art. 85 OG spettante al cittadino attivo è palese. Si deve così constatare che, nella materia oggetto della vertenza, non sussiste autonomia comunale tutelabile col ricorso di diritto pubblico: ciò porta alla reiezione del ricorso, senza che sia necessario indagare oltre se a ragione o a torto il Tribunale amministrativo abbia considerato conforme al diritto il contenuto dell'iniziativa. | it | Autonomie der bündnerischen Gemeinden im Bereich von Volksinitiativen. Das kant. Gesetz über die Ausübung politischer Rechte räumt den bündnerischen Gemeinden im Bereich der Initiative für Gemeindebelange nur insofern Autonomie ein, als es um die Ausdehnung des Initiativrechts geht; im übrigen regelt dieses Gesetz die Materie abschliessend und verbindlich (Art. 59 und 63 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte, E. 3). Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde wegen fehlender Gemeindeautonomie im fraglichen Rechtsbereich. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-340%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Un "Comitato d'iniziativa per la salvaguardia di Millemorti", composto di Silvia Semadeni, Hans Russi, Franz Bordoni e Valentina Menghini, tutti in Poschiavo, inoltrò nel giugno del 1984 alla cancelleria comunale di Poschiavo un'iniziativa, con la quale si chiedeva di modificare il piano delle zone accettato il 19 giugno 1983 in votazione popolare e ratificato dal Governo il 19 marzo 1984, annullando la zona residenziale di vacanza a Paravis. La Giunta di Poschiavo, fondandosi sulla legge comunale del 20 febbraio 1926 sull'iniziativa popolare, ritenne che l'iniziativa fosse riuscita e la sottopose al voto popolare, considerando tuttavia che, tendendo al riesame di una risoluzione comunale entrata in vigore da meno di un anno, essa poteva esser accettata solo con la maggioranza dei due terzi dei votanti, conformemente all'art. 13 cpv. 2 della legge grigione sui Comuni del 28 aprile 1974 (LCom). Nella votazione, l'iniziativa raccolse 939 voti favorevoli e 643 contrari, ond'essa fu considerata respinta. Ricorsi presentati dal Comitato d'iniziativa e da singoli cittadini contro l'applicabilità in casu del requisito della maggioranza qualificata furono respinti tanto dal Tribunale amministrativo quanto dal Tribunale federale.
Il 1o dicembre 1985 il Comitato d'iniziativa, composto degli stessi cittadini ad eccezione di Franz Bordoni, lancio una seconda iniziativa di identico contenuto che, munita delle firme necessarie, fu inoltrata al Comune. Il Consiglio comunale di Poschiavo dichiarò contraria alla legge l'iniziativa e decise di non sottoporla alla votazione popolare.
Adito con ricorso del Comitato d'iniziativa e dei suoi componenti, il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni ha annullato questa decisione ed ordinato al Comune di sottoporre senza indugio l'iniziativa alla votazione popolare.
Contro questa decisione il Comune di Poschiavo, rappresentato dal Consiglio comunale, ha inoltrato un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale, fondato sulla violazione dell'autonomia comunale, chiedendogli di annullarla.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. (Legittimazione del Comune.)
2. Un Comune è autonomo, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, in quelle materie che il diritto cantonale non regola in modo esaustivo, ma lascia per l'ordinamento al Comune conferendogli una libertà di decisione relativamente importante. Se sussiste autonomia nel senso testé precisato, il Comune può pretendere che le autorità cantonali restino nei limiti del loro potere di controllo, ed applichino correttamente le norme di diritto comunale, cantonale o federale che reggono congiuntamente la materia in cui sussiste l'autonomia. Adito dal Comune con ricorso di diritto pubblico, il Tribunale federale controlla liberamente l'applicazione del diritto da parte dell'autorità cantonale ove si tratti di norme del livello costituzionale; in contrario caso, la sua cognizione è ristretta all'arbitrio (DTF 109 Ia 45 consid. 2b; DTF 104 Ia 126 /127).
3. Nel gravame, il Comune deduce la propria autonomia dai vasti poteri che gli competono in materia di pianificazione territoriale, e che la giurisprudenza ha costantemente riconosciuto (DTF 110 Ia 207 e numerosi rinvii). Simile riferimento, in casu, non è tuttavia corretto. Oggetto della controversia non è infatti la questione di sapere se e quale ordinamento pianificatorio il Comune possa adottare, bensì quella di sapere se ed a quali condizioni un'iniziativa popolare, incontestamente riuscita per quanto ha tratto al numero delle firme, possa esser sottratta alla votazione. È quindi nel campo della legislazione inerente ai diritti politici ed al loro esercizio e segnatamente al diritto di iniziativa, che occorre indagare se il Comune grigione fruisca di autonomia nel senso precisato dalla giurisprudenza.
La legge cantonale sui Comuni del 28 aprile 1974 (CSC 175.050) consacra genericamente l'autonomia comunale nell'art. 2 cpv. 1, prevedendo che ai Comuni spetta il diritto, entro i limiti delle legislazioni federale e cantonale, di evadere i propri affari sulla base di ordinamenti autonomi. L'art. 7 LCom, inserito nel capitolo secondo, relativo agli organi comunali, precisa tuttavia che, per il diritto di voto in affari comunali, fa stato la legge cantonale sull'esercizio dei diritti politici (LEDP), attualmente quella del 7 ottobre 1962 (CSC 150.100): è questa legge cantonale, quindi, che costituisce la sedes materiae, e nelle sue disposizioni devesi ricercare se, nel campo specifico dell'iniziativa, sussista autonomia comunale. Questa legge stabilisce anzitutto (art. 4) che il diritto di voto in affari comunali spetta a coloro che hanno la capacità di voto (definita dal precedente art. 1 LEDP) ed abitano nel Comune come patrizi, o da almeno tre mesi come domiciliati: una certa libertà è in questo campo riconosciuta al Comune, il quale può estendere, a determinate condizioni, il diritto di voto ai dimoranti (cfr. art. 4 cpv. 1). Quanto alle iniziative per gli affari comunali (capo III, 2), la legge cantonale impone ai Comuni l'obbligo di garantire l'esercizio del diritto di iniziativa "ai sensi delle disposizioni che seguono" (art. 59, prima frase, LEDP "garantiscono" "gewährleisten"): un'autonomia è riconosciuta al Comune unicamente per ampliare tale diritto, specialmente riducendo il numero di firme necessario e permettendo l'iniziativa in forma di progetto elaborato (art. 59, frase due). L'art. 63 LEDP fa poi obbligo ai Comuni di non sottoporre alla votazione popolare iniziative "di contenuto non conforme", o, come più esattamente si esprime il testo tedesco, il cui contenuto è "rechtswidrig". Da queste disposizioni si desume con chiarezza che, in materia di iniziativa, la legislazione cantonale lascia al Comune un potere autonomo di ordinamento in una sola direzione, cioè per quanto ha tratto alla facilitazione dell'esercizio di tale diritto politico, ma per il resto regola in modo esaustivo e cogente la materia. Il Comune non è libero né di sottoporre a votazione popolare un'iniziativa nonostante la sua dubbia conformità al diritto, né di stabilire in virtù della legislazione comunale i paradigmi coi quali la conformità al diritto di un'iniziativa deve misurarsi (cfr. DTF 109 Ia 44 seg., c, d; 103 Ia 322 consid. 2a). È vero che l'art. 63 cpv. 2 LEDP facoltizza e nel contempo obbliga la Sovrastanza o, se competente, il Consiglio comunale a comunicare per iscritto la decisione motivata di non indire la votazione ai promotori: ma tale decisione, imposta dal diritto cantonale al Comune, non lascia spazio alcuno all'autorità comunale, la quale ha da rendere semplicemente in applicazione del diritto cantonale e federale una decisione di prima istanza, che può esser impugnata nelle normali vie di ricorso. Se l'autorità cantonale di ricorso, come in casu il Tribunale amministrativo, scende in opposta considerazione, e prescrive di indire la votazione popolare davanti all'organo supremo del Comune, costituito degli aventi diritto di voto nel loro complesso (cfr. art. 6 cpv. 1 LCom), tale sua decisione vincola le autorità comunali inferiori e non può ledere l'autonomia comunale. Ammettere il contrario, significherebbe d'altronde consentire ad autorità comunali inferiori di invocare l'autonomia comunale nei confronti dell'assemblea dei cittadini attivi, organo supremo del Comune, al quale spetta la decisione definitiva. Che d'altra parte l'autorità comunale, in quanto tale, non possa neppure impugnare la decisione del Tribunale amministrativo col ricorso previsto a tutela dei diritti politici dall'art. 85 OG spettante al cittadino attivo è palese. Si deve così constatare che, nella materia oggetto della vertenza, non sussiste autonomia comunale tutelabile col ricorso di diritto pubblico: ciò porta alla reiezione del ricorso, senza che sia necessario indagare oltre se a ragione o a torto il Tribunale amministrativo abbia considerato conforme al diritto il contenuto dell'iniziativa. | it | Autonomie des communes grisonnes en matière d'initiative populaire. Dans le cas des initiatives qui ont trait aux affaires communales, la loi cantonale sur l'exercice des droits politiques ne reconnaît d'autonomie aux communes grisonnes que pour étendre un tel droit, mais pour le reste elle règle la matière de façon exhaustive et contraignante (art. 59 et 63 de la loi cantonale précitée, consid. 3). Rejet du recours de droit public pour absence d'autonomie susceptible d'être protégée par ce moyen. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-340%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Un "Comitato d'iniziativa per la salvaguardia di Millemorti", composto di Silvia Semadeni, Hans Russi, Franz Bordoni e Valentina Menghini, tutti in Poschiavo, inoltrò nel giugno del 1984 alla cancelleria comunale di Poschiavo un'iniziativa, con la quale si chiedeva di modificare il piano delle zone accettato il 19 giugno 1983 in votazione popolare e ratificato dal Governo il 19 marzo 1984, annullando la zona residenziale di vacanza a Paravis. La Giunta di Poschiavo, fondandosi sulla legge comunale del 20 febbraio 1926 sull'iniziativa popolare, ritenne che l'iniziativa fosse riuscita e la sottopose al voto popolare, considerando tuttavia che, tendendo al riesame di una risoluzione comunale entrata in vigore da meno di un anno, essa poteva esser accettata solo con la maggioranza dei due terzi dei votanti, conformemente all'art. 13 cpv. 2 della legge grigione sui Comuni del 28 aprile 1974 (LCom). Nella votazione, l'iniziativa raccolse 939 voti favorevoli e 643 contrari, ond'essa fu considerata respinta. Ricorsi presentati dal Comitato d'iniziativa e da singoli cittadini contro l'applicabilità in casu del requisito della maggioranza qualificata furono respinti tanto dal Tribunale amministrativo quanto dal Tribunale federale.
Il 1o dicembre 1985 il Comitato d'iniziativa, composto degli stessi cittadini ad eccezione di Franz Bordoni, lancio una seconda iniziativa di identico contenuto che, munita delle firme necessarie, fu inoltrata al Comune. Il Consiglio comunale di Poschiavo dichiarò contraria alla legge l'iniziativa e decise di non sottoporla alla votazione popolare.
Adito con ricorso del Comitato d'iniziativa e dei suoi componenti, il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni ha annullato questa decisione ed ordinato al Comune di sottoporre senza indugio l'iniziativa alla votazione popolare.
Contro questa decisione il Comune di Poschiavo, rappresentato dal Consiglio comunale, ha inoltrato un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale, fondato sulla violazione dell'autonomia comunale, chiedendogli di annullarla.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. (Legittimazione del Comune.)
2. Un Comune è autonomo, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, in quelle materie che il diritto cantonale non regola in modo esaustivo, ma lascia per l'ordinamento al Comune conferendogli una libertà di decisione relativamente importante. Se sussiste autonomia nel senso testé precisato, il Comune può pretendere che le autorità cantonali restino nei limiti del loro potere di controllo, ed applichino correttamente le norme di diritto comunale, cantonale o federale che reggono congiuntamente la materia in cui sussiste l'autonomia. Adito dal Comune con ricorso di diritto pubblico, il Tribunale federale controlla liberamente l'applicazione del diritto da parte dell'autorità cantonale ove si tratti di norme del livello costituzionale; in contrario caso, la sua cognizione è ristretta all'arbitrio (DTF 109 Ia 45 consid. 2b; DTF 104 Ia 126 /127).
3. Nel gravame, il Comune deduce la propria autonomia dai vasti poteri che gli competono in materia di pianificazione territoriale, e che la giurisprudenza ha costantemente riconosciuto (DTF 110 Ia 207 e numerosi rinvii). Simile riferimento, in casu, non è tuttavia corretto. Oggetto della controversia non è infatti la questione di sapere se e quale ordinamento pianificatorio il Comune possa adottare, bensì quella di sapere se ed a quali condizioni un'iniziativa popolare, incontestamente riuscita per quanto ha tratto al numero delle firme, possa esser sottratta alla votazione. È quindi nel campo della legislazione inerente ai diritti politici ed al loro esercizio e segnatamente al diritto di iniziativa, che occorre indagare se il Comune grigione fruisca di autonomia nel senso precisato dalla giurisprudenza.
La legge cantonale sui Comuni del 28 aprile 1974 (CSC 175.050) consacra genericamente l'autonomia comunale nell'art. 2 cpv. 1, prevedendo che ai Comuni spetta il diritto, entro i limiti delle legislazioni federale e cantonale, di evadere i propri affari sulla base di ordinamenti autonomi. L'art. 7 LCom, inserito nel capitolo secondo, relativo agli organi comunali, precisa tuttavia che, per il diritto di voto in affari comunali, fa stato la legge cantonale sull'esercizio dei diritti politici (LEDP), attualmente quella del 7 ottobre 1962 (CSC 150.100): è questa legge cantonale, quindi, che costituisce la sedes materiae, e nelle sue disposizioni devesi ricercare se, nel campo specifico dell'iniziativa, sussista autonomia comunale. Questa legge stabilisce anzitutto (art. 4) che il diritto di voto in affari comunali spetta a coloro che hanno la capacità di voto (definita dal precedente art. 1 LEDP) ed abitano nel Comune come patrizi, o da almeno tre mesi come domiciliati: una certa libertà è in questo campo riconosciuta al Comune, il quale può estendere, a determinate condizioni, il diritto di voto ai dimoranti (cfr. art. 4 cpv. 1). Quanto alle iniziative per gli affari comunali (capo III, 2), la legge cantonale impone ai Comuni l'obbligo di garantire l'esercizio del diritto di iniziativa "ai sensi delle disposizioni che seguono" (art. 59, prima frase, LEDP "garantiscono" "gewährleisten"): un'autonomia è riconosciuta al Comune unicamente per ampliare tale diritto, specialmente riducendo il numero di firme necessario e permettendo l'iniziativa in forma di progetto elaborato (art. 59, frase due). L'art. 63 LEDP fa poi obbligo ai Comuni di non sottoporre alla votazione popolare iniziative "di contenuto non conforme", o, come più esattamente si esprime il testo tedesco, il cui contenuto è "rechtswidrig". Da queste disposizioni si desume con chiarezza che, in materia di iniziativa, la legislazione cantonale lascia al Comune un potere autonomo di ordinamento in una sola direzione, cioè per quanto ha tratto alla facilitazione dell'esercizio di tale diritto politico, ma per il resto regola in modo esaustivo e cogente la materia. Il Comune non è libero né di sottoporre a votazione popolare un'iniziativa nonostante la sua dubbia conformità al diritto, né di stabilire in virtù della legislazione comunale i paradigmi coi quali la conformità al diritto di un'iniziativa deve misurarsi (cfr. DTF 109 Ia 44 seg., c, d; 103 Ia 322 consid. 2a). È vero che l'art. 63 cpv. 2 LEDP facoltizza e nel contempo obbliga la Sovrastanza o, se competente, il Consiglio comunale a comunicare per iscritto la decisione motivata di non indire la votazione ai promotori: ma tale decisione, imposta dal diritto cantonale al Comune, non lascia spazio alcuno all'autorità comunale, la quale ha da rendere semplicemente in applicazione del diritto cantonale e federale una decisione di prima istanza, che può esser impugnata nelle normali vie di ricorso. Se l'autorità cantonale di ricorso, come in casu il Tribunale amministrativo, scende in opposta considerazione, e prescrive di indire la votazione popolare davanti all'organo supremo del Comune, costituito degli aventi diritto di voto nel loro complesso (cfr. art. 6 cpv. 1 LCom), tale sua decisione vincola le autorità comunali inferiori e non può ledere l'autonomia comunale. Ammettere il contrario, significherebbe d'altronde consentire ad autorità comunali inferiori di invocare l'autonomia comunale nei confronti dell'assemblea dei cittadini attivi, organo supremo del Comune, al quale spetta la decisione definitiva. Che d'altra parte l'autorità comunale, in quanto tale, non possa neppure impugnare la decisione del Tribunale amministrativo col ricorso previsto a tutela dei diritti politici dall'art. 85 OG spettante al cittadino attivo è palese. Si deve così constatare che, nella materia oggetto della vertenza, non sussiste autonomia comunale tutelabile col ricorso di diritto pubblico: ciò porta alla reiezione del ricorso, senza che sia necessario indagare oltre se a ragione o a torto il Tribunale amministrativo abbia considerato conforme al diritto il contenuto dell'iniziativa. | it | Autonomia dei Comuni grigioni in materia di iniziativa popolare. Nelle iniziative per gli affari comunali, la legge cantonale sull'esercizio dei diritti politici (LEDP) riconosce al Comune grigione un'autonomia unicamente per ampliare tale diritto, ma per il resto regola in modo esaustivo e cogente la materia (art. 59 e 63 LEDP, consid. 3). Reiezione del ricorso di diritto pubblico per difetto di autonomia tutelabile con detto rimedio. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-340%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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