sample_id int64 0 59.8k | decision_id stringlengths 6 11 | decision stringlengths 342 178k | decision_language stringclasses 3 values | headnote stringlengths 0 5.95k | headnote_language stringclasses 3 values | law_area stringclasses 8 values | year int64 1.95k 2.02k | volume stringclasses 5 values | url stringlengths 139 144 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
27,900 | 112 Ia 344 | 112 Ia 344
Sachverhalt ab Seite 345
Dans le cadre d'une procédure arbitrale confiée à un tribunal arbitral composé de trois membres, la société D., demanderesse, s'est opposée à la participation à la procédure de l'organisation B., aux côtés des défenderesses A. et C. Le 8 juin 1982, une décision signée par le président du tribunal arbitral, pour ce tribunal, a prononcé que l'organisation B. n'était plus considérée comme partie au procès. Le 12 octobre 1984, la Cour de justice du canton de Genève a annulé cette sentence et renvoyé la cause au tribunal arbitral pour qu'il statue à nouveau, en considérant qu'il s'agissait d'une sentence partielle, non motivée ni signée par les trois arbitres.
Se fondant sur l'art. 40 al. 4 du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (CIA), les défenderesses A., B. et C. ont demandé aux arbitres de se démettre, vu qu'ils avaient participé à la procédure ayant abouti à la décision du 8 juin 1982, annulée par la Cour de justice. D. s'étant opposée à cette demande, elles ont saisi l'autorité judiciaire de trois requêtes de récusation d'arbitres.
Statuant le 6 février 1986 à la suite d'un arrêt du Tribunal fédéral du 10 septembre 1985 (ATF 111 Ia 255), la Cour de justice du canton de Genève a admis ces requêtes et prononcé la récusation des arbitres nommés le 29 octobre 1980.
D. forme un recours de droit public contre cet arrêt. Invoquant la violation des art. 40 al. 4 et 32 CIA, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et à ce qu'il soit constaté que les arbitres sont toujours valablement constitués.
Le Tribunal fédéral admet le recours et annule l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. L'autorité cantonale a examiné si le motif de récusation fondé sur la participation des arbitres à la procédure antérieure, selon l'art. 40 al. 4 CIA, pouvait être retenu. Après une analyse historique et systématique de cette disposition, elle aboutit à la conclusion que celle-ci ne doit pas être réservée aux conséquences de la nullité de la sentence finale, mais qu'elle s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, par quoi il faut entendre celle qui liquide un point de fait ou de droit et en tire les conclusions quant à la prétention litigieuse, à l'exclusion de l'ordonnance de procédure relative au déroulement du procès arbitral. Admettant ce motif de récusation, la Cour de justice s'est dispensée d'examiner si les autres causes de récusation invoquées par les intimées, sur la base de l'art. 18 CIA, étaient réalisées.
a) L'art. 40 al. 4 CIA dispose que "lorsque la sentence est annulée, les arbitres statuent à nouveau, à moins qu'ils ne soient récusés pour le motif qu'ils ont participé à la procédure antérieure, ou pour un autre motif".
L'examen des travaux préparatoires de cette disposition, selon l'exposé qu'en fait l'arrêt attaqué, révèle que le premier avant-projet de concordat, de novembre 1960, prévoyait que l'annulation de la sentence rendait le contrat d'arbitrage caduc et mettait les frais de la procédure à la charge des arbitres. Le 30 septembre 1965, la commission romande chargée de préparer un projet de concordat décidait de maintenir le principe de la caducité de la convention d'arbitrage si les arbitres étaient désignés nommément; sinon les parties étaient renvoyées à en désigner de nouveaux, tout arbitre ayant participé à la procédure qui a abouti à la sentence annulée étant récusable de ce chef s'il était appelé ultérieurement à connaître à nouveau de la contestation. Lors d'une séance du 3 mai 1967 de la commission ad hoc de la Conférence des directeurs cantonaux, le président s'est demandé si cet alinéa n'allait pas très loin dans le sens d'une restriction de l'autonomie des parties et s'il était nécessaire de prévoir la possibilité de récuser un tel arbitre; le juge André Panchaud lui a répondu que cette disposition avait été prévue parce que d'ordinaire la confiance fait alors défaut. En février 1969, l'Association suisse des banquiers, le Vorort et la Commission suisse d'arbitrage, dans leur mémoire sur le projet, évoquant le cas d'annulation partielle où il suffit de rectifier la sentence, ont suggéré de biffer cette disposition et proposé que la convention d'arbitrage fût examinée de cas en cas pour savoir si elle est devenue caduque ou non. Examinant ce mémoire et d'autres documents, la commission ad hoc, le 5 mars 1969, a admis la proposition suivante d'André Panchaud: "il est possible de désigner à nouveau chaque arbitre; chaque arbitre est récusable, et non pas récusé d'office). Cependant la rédaction pourrait en être améliorée et l'on pourrait dire: 'Lorsque la sentence est annulée, les arbitres statuent à nouveau, à moins qu'ils ne soient récusés pour le motif qu'ils ont participé à la procédure antérieure ou pour un autre motif'." C'est ainsi qu'est né le texte de l'art. 40 al. 4 CIA.
Cette évolution fait clairement ressortir, comme le relève la cour cantonale, que le législateur, qui était parti de l'idée que l'annulation de la sentence entraînait l'invalidité de la clause arbitrale, a fini par admettre que cette annulation demeurait sans effet sur ladite clause, sous réserve cependant de la faculté des parties de récuser les arbitres pour le seul motif qu'ils avaient participé à la sentence annulée, ou pour tout autre motif. Mais les auteurs du concordat n'ont manifestement eu en vue, lorsqu'ils ont introduit l'art. 40 al. 4 CIA, que la sentence qui met fin au litige. En effet, tout le processus d'élaboration de cette disposition montre qu'on est parti de l'idée initiale de la caducité du contrat d'arbitrage à la suite de l'annulation de la sentence; or cette idée de caducité du contrat d'arbitrage n'est compatible qu'avec une sentence rendue par les arbitres après achèvement de l'entier de leur mission; elle est étrangère à la notion de sentence partielle, qui suppose par définition que le travail des arbitres n'est pas terminé.
b) L'opinion de la doctrine rejoint l'interprétation historique. En effet, les auteurs ne parlent pas de la sentence partielle et, implicitement ou expressément, ils considèrent que l'art. 40 al. 4 CIA ne s'applique qu'à l'annulation d'une sentence qui a mis fin au litige et à la procédure arbitrale. Ainsi JOLIDON (Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, p. 538) parle de la récusation après (re)constitution du tribunal arbitral, ce qui suppose une dissolution qui n'existe pas en cas de sentence partielle. CAPREZ (Le concordat sur l'arbitrage, in RSJ 72/1976, p. 236) évoque la possibilité pour les parties de passer un nouveau compromis, ce qui n'est pas non plus compatible avec la sentence partielle. WALDER-BOHNER (Das schweizerische Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit, p. 30) suppose que la disposition s'inspire des lois de certains cantons où, après cassation d'un jugement rendu par un tribunal étatique, la cause est renvoyée à un autre tribunal, solution qui ne semble pas être appliquée en cas de sentence partielle. RÜEDE/HADENFELDT (Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 359) indiquent expressément que la sentence annulée visée à l'art. 40 al. 4 CIA est celle qui a mis fin à la procédure arbitrale.
c) Cette interprétation, selon laquelle le motif spécifique de récusation prévu par l'art. 40 al. 4 CIA ne s'applique qu'en cas d'annulation d'une sentence finale statuant sur le fond du litige et mettant fin à la procédure arbitrale, est également conforme au texte de la disposition et à la systématique du concordat. En liant la récusation au fait d'avoir participé à la "procédure antérieure", et non pas au fait d'avoir rendu la sentence annulée, la disposition en cause paraît bien se référer à une procédure arbitrale qui a pris fin, qui a cessé d'exister. Elle règle la situation en permettant aux arbitres de statuer à nouveau, ce qui ne serait pas nécessaire dans le cas d'une sentence partielle qui n'a pas mis fin à la procédure arbitrale et, partant, à la vocation des arbitres.
Le professeur François Perret s'exprime dans ce sens dans une consultation donnée à la recourante le 19 décembre 1984. Il relève qu'un système légal mettant fin à la mission des arbitres après la notification de la sentence finale, même si celle-ci est annulée par l'autorité judiciaire, aurait été concevable. Mais ce n'est pas la solution du concordat, puisque l'art. 40 al. 4 prévoit le renvoi de la cause aux arbitres pour nouvelle décision. Le professeur Perret admet néanmoins, avec JOLIDON (op.cit., ad art. 4 p. 144), que le mandat donné aux arbitres prend fin avec la sentence notifiée, ce qui implique que si la cause leur est renvoyée après l'annulation de la sentence, toute nouvelle activité nécessite de leur part l'acceptation d'une mission complémentaire; de leur côté, les parties peuvent s'opposer à ce que les mêmes arbitres statuent à nouveau après avoir rendu une sentence définitive impliquant leur désaisissement. Le professeur Perret conclut que "l'art. 40 al. 4 CIA ne peut donc viser qu'une sentence finale sur le fond car seule une décision de cette nature peut mettre fin 'à la procédure antérieure'".
d) Pour juger que l'art. 40 al. 4 CIA s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, la cour cantonale se fonde sur un avis exprimé par ANDRÉ PANCHAUD (La sentence arbitrale partielle, in Essais in Memoriam Eugenio Minoli, Turin 1974, p. 385 ss), selon lequel on peut se demander si une sentence partielle qui donne tort sur un point à l'un des plaideurs ne va pas être ressentie par lui comme une atteinte à son légitime espoir quant au succès de sa cause et, par là, comme une perte de confiance dans les arbitres pour la sentence finale à venir. La cour cantonale considère que PANCHAUD reprend ainsi l'argument qu'il avait évoqué dans les travaux préparatoires du concordat, à savoir que la récusation a été prévue "parce que d'ordinaire la confiance fait alors défaut". Elle en conclut que PANCHAUD était d'avis que l'art. 40 al. 4 CIA s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, et déclare suivre cet avis.
Contrairement à ce que pense la cour cantonale, le point de vue qu'elle adopte sur ce point ne correspond pas à un avis réellement exprimé par PANCHAUD. Dans son article sur la sentence arbitrale partielle, cet auteur parle de perte de confiance liée au seul prononcé de la sentence, et non pas à l'annulation de cette sentence, ce qui est très différent de la situation visée par l'art. 40 al. 4 CIA. Il ne fait aucune allusion à cette disposition. Or toute la fin de son article où figure la remarque invoquée par la cour cantonale est consacrée aux inconvénients de la sentence partielle: allongement de la procédure, prises de position pouvant difficilement être revues, perte éventuelle de confiance pour l'avenir. Il n'est pas question dans ces observations de ce qui constituerait un obstacle beaucoup plus sérieux, à savoir la récusation possible des arbitres après chaque sentence partielle. On peut ainsi en conclure, à l'inverse de ce qu'a fait la cour cantonale, que PANCHAUD n'a jamais lié l'art. 40 al. 4 CIA à la sentence partielle. Au demeurant, l'argument tiré de la perte de confiance liée au seul prononcé de la sentence ne saurait être déterminant car les parties sont nécessairement conscientes du fait que le juge confronté à deux thèses opposées devra bien trancher en défaveur de l'une d'elles.
e) La sentence du 8 juin 1982, annulée le 12 octobre 1984, qui avait prononcé que B. n'était plus considérée comme partie au procès, n'a nullement mis fin à la procédure arbitrale. Elle se rapproche plutôt des décisions de procédure pour lesquelles la cour cantonale exclut l'application de l'art. 40 al. 4 CIA. L'annulation de cette sentence ne permet ni à B., ni à d'autres parties de récuser les arbitres pour le seul motif qu'ils ont participé à la sentence annulée. L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé.
On relèvera encore que cette interprétation de l'art. 40 al. 4 CIA s'impose non seulement du point de vue historique et systématique, mais qu'elle est aussi conforme au bon sens et à l'un des buts essentiels de l'arbitrage, qui est de permettre un règlement rapide des litiges (ATF 110 Ia 130 consid. 5d, ATF 109 Ia 83 consid. 2a, ATF 108 Ia 201). Comme l'illustre la présente affaire, l'exploitation systématique des moyens offerts par le concordat permet déjà suffisamment aux parties de retarder, à l'encontre de ce but, le déroulement normal de la procédure arbitrale pour qu'il soit inopportun d'introduire des obstacles supplémentaires, par une interprétation extensive de la loi. | fr | Art. 40 Abs. 4, Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit, Ablehnung von Schiedsrichtern bei Aufhebung eines Teilschiedsspruchs. Schiedsrichter können wegen ihrer Teilnahme am früheren Verfahren nur abgelehnt werden, wenn ein Schiedsspruch aufgehoben wird, der materiell über den geltend gemachten Anspruch entschieden und das Schiedsverfahren beendet hat. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-344%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,901 | 112 Ia 344 | 112 Ia 344
Sachverhalt ab Seite 345
Dans le cadre d'une procédure arbitrale confiée à un tribunal arbitral composé de trois membres, la société D., demanderesse, s'est opposée à la participation à la procédure de l'organisation B., aux côtés des défenderesses A. et C. Le 8 juin 1982, une décision signée par le président du tribunal arbitral, pour ce tribunal, a prononcé que l'organisation B. n'était plus considérée comme partie au procès. Le 12 octobre 1984, la Cour de justice du canton de Genève a annulé cette sentence et renvoyé la cause au tribunal arbitral pour qu'il statue à nouveau, en considérant qu'il s'agissait d'une sentence partielle, non motivée ni signée par les trois arbitres.
Se fondant sur l'art. 40 al. 4 du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (CIA), les défenderesses A., B. et C. ont demandé aux arbitres de se démettre, vu qu'ils avaient participé à la procédure ayant abouti à la décision du 8 juin 1982, annulée par la Cour de justice. D. s'étant opposée à cette demande, elles ont saisi l'autorité judiciaire de trois requêtes de récusation d'arbitres.
Statuant le 6 février 1986 à la suite d'un arrêt du Tribunal fédéral du 10 septembre 1985 (ATF 111 Ia 255), la Cour de justice du canton de Genève a admis ces requêtes et prononcé la récusation des arbitres nommés le 29 octobre 1980.
D. forme un recours de droit public contre cet arrêt. Invoquant la violation des art. 40 al. 4 et 32 CIA, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et à ce qu'il soit constaté que les arbitres sont toujours valablement constitués.
Le Tribunal fédéral admet le recours et annule l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. L'autorité cantonale a examiné si le motif de récusation fondé sur la participation des arbitres à la procédure antérieure, selon l'art. 40 al. 4 CIA, pouvait être retenu. Après une analyse historique et systématique de cette disposition, elle aboutit à la conclusion que celle-ci ne doit pas être réservée aux conséquences de la nullité de la sentence finale, mais qu'elle s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, par quoi il faut entendre celle qui liquide un point de fait ou de droit et en tire les conclusions quant à la prétention litigieuse, à l'exclusion de l'ordonnance de procédure relative au déroulement du procès arbitral. Admettant ce motif de récusation, la Cour de justice s'est dispensée d'examiner si les autres causes de récusation invoquées par les intimées, sur la base de l'art. 18 CIA, étaient réalisées.
a) L'art. 40 al. 4 CIA dispose que "lorsque la sentence est annulée, les arbitres statuent à nouveau, à moins qu'ils ne soient récusés pour le motif qu'ils ont participé à la procédure antérieure, ou pour un autre motif".
L'examen des travaux préparatoires de cette disposition, selon l'exposé qu'en fait l'arrêt attaqué, révèle que le premier avant-projet de concordat, de novembre 1960, prévoyait que l'annulation de la sentence rendait le contrat d'arbitrage caduc et mettait les frais de la procédure à la charge des arbitres. Le 30 septembre 1965, la commission romande chargée de préparer un projet de concordat décidait de maintenir le principe de la caducité de la convention d'arbitrage si les arbitres étaient désignés nommément; sinon les parties étaient renvoyées à en désigner de nouveaux, tout arbitre ayant participé à la procédure qui a abouti à la sentence annulée étant récusable de ce chef s'il était appelé ultérieurement à connaître à nouveau de la contestation. Lors d'une séance du 3 mai 1967 de la commission ad hoc de la Conférence des directeurs cantonaux, le président s'est demandé si cet alinéa n'allait pas très loin dans le sens d'une restriction de l'autonomie des parties et s'il était nécessaire de prévoir la possibilité de récuser un tel arbitre; le juge André Panchaud lui a répondu que cette disposition avait été prévue parce que d'ordinaire la confiance fait alors défaut. En février 1969, l'Association suisse des banquiers, le Vorort et la Commission suisse d'arbitrage, dans leur mémoire sur le projet, évoquant le cas d'annulation partielle où il suffit de rectifier la sentence, ont suggéré de biffer cette disposition et proposé que la convention d'arbitrage fût examinée de cas en cas pour savoir si elle est devenue caduque ou non. Examinant ce mémoire et d'autres documents, la commission ad hoc, le 5 mars 1969, a admis la proposition suivante d'André Panchaud: "il est possible de désigner à nouveau chaque arbitre; chaque arbitre est récusable, et non pas récusé d'office). Cependant la rédaction pourrait en être améliorée et l'on pourrait dire: 'Lorsque la sentence est annulée, les arbitres statuent à nouveau, à moins qu'ils ne soient récusés pour le motif qu'ils ont participé à la procédure antérieure ou pour un autre motif'." C'est ainsi qu'est né le texte de l'art. 40 al. 4 CIA.
Cette évolution fait clairement ressortir, comme le relève la cour cantonale, que le législateur, qui était parti de l'idée que l'annulation de la sentence entraînait l'invalidité de la clause arbitrale, a fini par admettre que cette annulation demeurait sans effet sur ladite clause, sous réserve cependant de la faculté des parties de récuser les arbitres pour le seul motif qu'ils avaient participé à la sentence annulée, ou pour tout autre motif. Mais les auteurs du concordat n'ont manifestement eu en vue, lorsqu'ils ont introduit l'art. 40 al. 4 CIA, que la sentence qui met fin au litige. En effet, tout le processus d'élaboration de cette disposition montre qu'on est parti de l'idée initiale de la caducité du contrat d'arbitrage à la suite de l'annulation de la sentence; or cette idée de caducité du contrat d'arbitrage n'est compatible qu'avec une sentence rendue par les arbitres après achèvement de l'entier de leur mission; elle est étrangère à la notion de sentence partielle, qui suppose par définition que le travail des arbitres n'est pas terminé.
b) L'opinion de la doctrine rejoint l'interprétation historique. En effet, les auteurs ne parlent pas de la sentence partielle et, implicitement ou expressément, ils considèrent que l'art. 40 al. 4 CIA ne s'applique qu'à l'annulation d'une sentence qui a mis fin au litige et à la procédure arbitrale. Ainsi JOLIDON (Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, p. 538) parle de la récusation après (re)constitution du tribunal arbitral, ce qui suppose une dissolution qui n'existe pas en cas de sentence partielle. CAPREZ (Le concordat sur l'arbitrage, in RSJ 72/1976, p. 236) évoque la possibilité pour les parties de passer un nouveau compromis, ce qui n'est pas non plus compatible avec la sentence partielle. WALDER-BOHNER (Das schweizerische Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit, p. 30) suppose que la disposition s'inspire des lois de certains cantons où, après cassation d'un jugement rendu par un tribunal étatique, la cause est renvoyée à un autre tribunal, solution qui ne semble pas être appliquée en cas de sentence partielle. RÜEDE/HADENFELDT (Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 359) indiquent expressément que la sentence annulée visée à l'art. 40 al. 4 CIA est celle qui a mis fin à la procédure arbitrale.
c) Cette interprétation, selon laquelle le motif spécifique de récusation prévu par l'art. 40 al. 4 CIA ne s'applique qu'en cas d'annulation d'une sentence finale statuant sur le fond du litige et mettant fin à la procédure arbitrale, est également conforme au texte de la disposition et à la systématique du concordat. En liant la récusation au fait d'avoir participé à la "procédure antérieure", et non pas au fait d'avoir rendu la sentence annulée, la disposition en cause paraît bien se référer à une procédure arbitrale qui a pris fin, qui a cessé d'exister. Elle règle la situation en permettant aux arbitres de statuer à nouveau, ce qui ne serait pas nécessaire dans le cas d'une sentence partielle qui n'a pas mis fin à la procédure arbitrale et, partant, à la vocation des arbitres.
Le professeur François Perret s'exprime dans ce sens dans une consultation donnée à la recourante le 19 décembre 1984. Il relève qu'un système légal mettant fin à la mission des arbitres après la notification de la sentence finale, même si celle-ci est annulée par l'autorité judiciaire, aurait été concevable. Mais ce n'est pas la solution du concordat, puisque l'art. 40 al. 4 prévoit le renvoi de la cause aux arbitres pour nouvelle décision. Le professeur Perret admet néanmoins, avec JOLIDON (op.cit., ad art. 4 p. 144), que le mandat donné aux arbitres prend fin avec la sentence notifiée, ce qui implique que si la cause leur est renvoyée après l'annulation de la sentence, toute nouvelle activité nécessite de leur part l'acceptation d'une mission complémentaire; de leur côté, les parties peuvent s'opposer à ce que les mêmes arbitres statuent à nouveau après avoir rendu une sentence définitive impliquant leur désaisissement. Le professeur Perret conclut que "l'art. 40 al. 4 CIA ne peut donc viser qu'une sentence finale sur le fond car seule une décision de cette nature peut mettre fin 'à la procédure antérieure'".
d) Pour juger que l'art. 40 al. 4 CIA s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, la cour cantonale se fonde sur un avis exprimé par ANDRÉ PANCHAUD (La sentence arbitrale partielle, in Essais in Memoriam Eugenio Minoli, Turin 1974, p. 385 ss), selon lequel on peut se demander si une sentence partielle qui donne tort sur un point à l'un des plaideurs ne va pas être ressentie par lui comme une atteinte à son légitime espoir quant au succès de sa cause et, par là, comme une perte de confiance dans les arbitres pour la sentence finale à venir. La cour cantonale considère que PANCHAUD reprend ainsi l'argument qu'il avait évoqué dans les travaux préparatoires du concordat, à savoir que la récusation a été prévue "parce que d'ordinaire la confiance fait alors défaut". Elle en conclut que PANCHAUD était d'avis que l'art. 40 al. 4 CIA s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, et déclare suivre cet avis.
Contrairement à ce que pense la cour cantonale, le point de vue qu'elle adopte sur ce point ne correspond pas à un avis réellement exprimé par PANCHAUD. Dans son article sur la sentence arbitrale partielle, cet auteur parle de perte de confiance liée au seul prononcé de la sentence, et non pas à l'annulation de cette sentence, ce qui est très différent de la situation visée par l'art. 40 al. 4 CIA. Il ne fait aucune allusion à cette disposition. Or toute la fin de son article où figure la remarque invoquée par la cour cantonale est consacrée aux inconvénients de la sentence partielle: allongement de la procédure, prises de position pouvant difficilement être revues, perte éventuelle de confiance pour l'avenir. Il n'est pas question dans ces observations de ce qui constituerait un obstacle beaucoup plus sérieux, à savoir la récusation possible des arbitres après chaque sentence partielle. On peut ainsi en conclure, à l'inverse de ce qu'a fait la cour cantonale, que PANCHAUD n'a jamais lié l'art. 40 al. 4 CIA à la sentence partielle. Au demeurant, l'argument tiré de la perte de confiance liée au seul prononcé de la sentence ne saurait être déterminant car les parties sont nécessairement conscientes du fait que le juge confronté à deux thèses opposées devra bien trancher en défaveur de l'une d'elles.
e) La sentence du 8 juin 1982, annulée le 12 octobre 1984, qui avait prononcé que B. n'était plus considérée comme partie au procès, n'a nullement mis fin à la procédure arbitrale. Elle se rapproche plutôt des décisions de procédure pour lesquelles la cour cantonale exclut l'application de l'art. 40 al. 4 CIA. L'annulation de cette sentence ne permet ni à B., ni à d'autres parties de récuser les arbitres pour le seul motif qu'ils ont participé à la sentence annulée. L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé.
On relèvera encore que cette interprétation de l'art. 40 al. 4 CIA s'impose non seulement du point de vue historique et systématique, mais qu'elle est aussi conforme au bon sens et à l'un des buts essentiels de l'arbitrage, qui est de permettre un règlement rapide des litiges (ATF 110 Ia 130 consid. 5d, ATF 109 Ia 83 consid. 2a, ATF 108 Ia 201). Comme l'illustre la présente affaire, l'exploitation systématique des moyens offerts par le concordat permet déjà suffisamment aux parties de retarder, à l'encontre de ce but, le déroulement normal de la procédure arbitrale pour qu'il soit inopportun d'introduire des obstacles supplémentaires, par une interprétation extensive de la loi. | fr | Art. 40 al. 4 CIA, récusation des arbitres en cas d'annulation d'une sentence partielle. Les arbitres ne peuvent être récusés pour le motif qu'ils ont participé à la procédure antérieure qu'en cas d'annulation d'une sentence finale statuant sur le fond du litige et mettant fin à la procédure arbitrale. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-344%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,902 | 112 Ia 344 | 112 Ia 344
Sachverhalt ab Seite 345
Dans le cadre d'une procédure arbitrale confiée à un tribunal arbitral composé de trois membres, la société D., demanderesse, s'est opposée à la participation à la procédure de l'organisation B., aux côtés des défenderesses A. et C. Le 8 juin 1982, une décision signée par le président du tribunal arbitral, pour ce tribunal, a prononcé que l'organisation B. n'était plus considérée comme partie au procès. Le 12 octobre 1984, la Cour de justice du canton de Genève a annulé cette sentence et renvoyé la cause au tribunal arbitral pour qu'il statue à nouveau, en considérant qu'il s'agissait d'une sentence partielle, non motivée ni signée par les trois arbitres.
Se fondant sur l'art. 40 al. 4 du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (CIA), les défenderesses A., B. et C. ont demandé aux arbitres de se démettre, vu qu'ils avaient participé à la procédure ayant abouti à la décision du 8 juin 1982, annulée par la Cour de justice. D. s'étant opposée à cette demande, elles ont saisi l'autorité judiciaire de trois requêtes de récusation d'arbitres.
Statuant le 6 février 1986 à la suite d'un arrêt du Tribunal fédéral du 10 septembre 1985 (ATF 111 Ia 255), la Cour de justice du canton de Genève a admis ces requêtes et prononcé la récusation des arbitres nommés le 29 octobre 1980.
D. forme un recours de droit public contre cet arrêt. Invoquant la violation des art. 40 al. 4 et 32 CIA, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et à ce qu'il soit constaté que les arbitres sont toujours valablement constitués.
Le Tribunal fédéral admet le recours et annule l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. L'autorité cantonale a examiné si le motif de récusation fondé sur la participation des arbitres à la procédure antérieure, selon l'art. 40 al. 4 CIA, pouvait être retenu. Après une analyse historique et systématique de cette disposition, elle aboutit à la conclusion que celle-ci ne doit pas être réservée aux conséquences de la nullité de la sentence finale, mais qu'elle s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, par quoi il faut entendre celle qui liquide un point de fait ou de droit et en tire les conclusions quant à la prétention litigieuse, à l'exclusion de l'ordonnance de procédure relative au déroulement du procès arbitral. Admettant ce motif de récusation, la Cour de justice s'est dispensée d'examiner si les autres causes de récusation invoquées par les intimées, sur la base de l'art. 18 CIA, étaient réalisées.
a) L'art. 40 al. 4 CIA dispose que "lorsque la sentence est annulée, les arbitres statuent à nouveau, à moins qu'ils ne soient récusés pour le motif qu'ils ont participé à la procédure antérieure, ou pour un autre motif".
L'examen des travaux préparatoires de cette disposition, selon l'exposé qu'en fait l'arrêt attaqué, révèle que le premier avant-projet de concordat, de novembre 1960, prévoyait que l'annulation de la sentence rendait le contrat d'arbitrage caduc et mettait les frais de la procédure à la charge des arbitres. Le 30 septembre 1965, la commission romande chargée de préparer un projet de concordat décidait de maintenir le principe de la caducité de la convention d'arbitrage si les arbitres étaient désignés nommément; sinon les parties étaient renvoyées à en désigner de nouveaux, tout arbitre ayant participé à la procédure qui a abouti à la sentence annulée étant récusable de ce chef s'il était appelé ultérieurement à connaître à nouveau de la contestation. Lors d'une séance du 3 mai 1967 de la commission ad hoc de la Conférence des directeurs cantonaux, le président s'est demandé si cet alinéa n'allait pas très loin dans le sens d'une restriction de l'autonomie des parties et s'il était nécessaire de prévoir la possibilité de récuser un tel arbitre; le juge André Panchaud lui a répondu que cette disposition avait été prévue parce que d'ordinaire la confiance fait alors défaut. En février 1969, l'Association suisse des banquiers, le Vorort et la Commission suisse d'arbitrage, dans leur mémoire sur le projet, évoquant le cas d'annulation partielle où il suffit de rectifier la sentence, ont suggéré de biffer cette disposition et proposé que la convention d'arbitrage fût examinée de cas en cas pour savoir si elle est devenue caduque ou non. Examinant ce mémoire et d'autres documents, la commission ad hoc, le 5 mars 1969, a admis la proposition suivante d'André Panchaud: "il est possible de désigner à nouveau chaque arbitre; chaque arbitre est récusable, et non pas récusé d'office). Cependant la rédaction pourrait en être améliorée et l'on pourrait dire: 'Lorsque la sentence est annulée, les arbitres statuent à nouveau, à moins qu'ils ne soient récusés pour le motif qu'ils ont participé à la procédure antérieure ou pour un autre motif'." C'est ainsi qu'est né le texte de l'art. 40 al. 4 CIA.
Cette évolution fait clairement ressortir, comme le relève la cour cantonale, que le législateur, qui était parti de l'idée que l'annulation de la sentence entraînait l'invalidité de la clause arbitrale, a fini par admettre que cette annulation demeurait sans effet sur ladite clause, sous réserve cependant de la faculté des parties de récuser les arbitres pour le seul motif qu'ils avaient participé à la sentence annulée, ou pour tout autre motif. Mais les auteurs du concordat n'ont manifestement eu en vue, lorsqu'ils ont introduit l'art. 40 al. 4 CIA, que la sentence qui met fin au litige. En effet, tout le processus d'élaboration de cette disposition montre qu'on est parti de l'idée initiale de la caducité du contrat d'arbitrage à la suite de l'annulation de la sentence; or cette idée de caducité du contrat d'arbitrage n'est compatible qu'avec une sentence rendue par les arbitres après achèvement de l'entier de leur mission; elle est étrangère à la notion de sentence partielle, qui suppose par définition que le travail des arbitres n'est pas terminé.
b) L'opinion de la doctrine rejoint l'interprétation historique. En effet, les auteurs ne parlent pas de la sentence partielle et, implicitement ou expressément, ils considèrent que l'art. 40 al. 4 CIA ne s'applique qu'à l'annulation d'une sentence qui a mis fin au litige et à la procédure arbitrale. Ainsi JOLIDON (Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, p. 538) parle de la récusation après (re)constitution du tribunal arbitral, ce qui suppose une dissolution qui n'existe pas en cas de sentence partielle. CAPREZ (Le concordat sur l'arbitrage, in RSJ 72/1976, p. 236) évoque la possibilité pour les parties de passer un nouveau compromis, ce qui n'est pas non plus compatible avec la sentence partielle. WALDER-BOHNER (Das schweizerische Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit, p. 30) suppose que la disposition s'inspire des lois de certains cantons où, après cassation d'un jugement rendu par un tribunal étatique, la cause est renvoyée à un autre tribunal, solution qui ne semble pas être appliquée en cas de sentence partielle. RÜEDE/HADENFELDT (Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, p. 359) indiquent expressément que la sentence annulée visée à l'art. 40 al. 4 CIA est celle qui a mis fin à la procédure arbitrale.
c) Cette interprétation, selon laquelle le motif spécifique de récusation prévu par l'art. 40 al. 4 CIA ne s'applique qu'en cas d'annulation d'une sentence finale statuant sur le fond du litige et mettant fin à la procédure arbitrale, est également conforme au texte de la disposition et à la systématique du concordat. En liant la récusation au fait d'avoir participé à la "procédure antérieure", et non pas au fait d'avoir rendu la sentence annulée, la disposition en cause paraît bien se référer à une procédure arbitrale qui a pris fin, qui a cessé d'exister. Elle règle la situation en permettant aux arbitres de statuer à nouveau, ce qui ne serait pas nécessaire dans le cas d'une sentence partielle qui n'a pas mis fin à la procédure arbitrale et, partant, à la vocation des arbitres.
Le professeur François Perret s'exprime dans ce sens dans une consultation donnée à la recourante le 19 décembre 1984. Il relève qu'un système légal mettant fin à la mission des arbitres après la notification de la sentence finale, même si celle-ci est annulée par l'autorité judiciaire, aurait été concevable. Mais ce n'est pas la solution du concordat, puisque l'art. 40 al. 4 prévoit le renvoi de la cause aux arbitres pour nouvelle décision. Le professeur Perret admet néanmoins, avec JOLIDON (op.cit., ad art. 4 p. 144), que le mandat donné aux arbitres prend fin avec la sentence notifiée, ce qui implique que si la cause leur est renvoyée après l'annulation de la sentence, toute nouvelle activité nécessite de leur part l'acceptation d'une mission complémentaire; de leur côté, les parties peuvent s'opposer à ce que les mêmes arbitres statuent à nouveau après avoir rendu une sentence définitive impliquant leur désaisissement. Le professeur Perret conclut que "l'art. 40 al. 4 CIA ne peut donc viser qu'une sentence finale sur le fond car seule une décision de cette nature peut mettre fin 'à la procédure antérieure'".
d) Pour juger que l'art. 40 al. 4 CIA s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, la cour cantonale se fonde sur un avis exprimé par ANDRÉ PANCHAUD (La sentence arbitrale partielle, in Essais in Memoriam Eugenio Minoli, Turin 1974, p. 385 ss), selon lequel on peut se demander si une sentence partielle qui donne tort sur un point à l'un des plaideurs ne va pas être ressentie par lui comme une atteinte à son légitime espoir quant au succès de sa cause et, par là, comme une perte de confiance dans les arbitres pour la sentence finale à venir. La cour cantonale considère que PANCHAUD reprend ainsi l'argument qu'il avait évoqué dans les travaux préparatoires du concordat, à savoir que la récusation a été prévue "parce que d'ordinaire la confiance fait alors défaut". Elle en conclut que PANCHAUD était d'avis que l'art. 40 al. 4 CIA s'applique aussi en cas de nullité d'une sentence partielle, et déclare suivre cet avis.
Contrairement à ce que pense la cour cantonale, le point de vue qu'elle adopte sur ce point ne correspond pas à un avis réellement exprimé par PANCHAUD. Dans son article sur la sentence arbitrale partielle, cet auteur parle de perte de confiance liée au seul prononcé de la sentence, et non pas à l'annulation de cette sentence, ce qui est très différent de la situation visée par l'art. 40 al. 4 CIA. Il ne fait aucune allusion à cette disposition. Or toute la fin de son article où figure la remarque invoquée par la cour cantonale est consacrée aux inconvénients de la sentence partielle: allongement de la procédure, prises de position pouvant difficilement être revues, perte éventuelle de confiance pour l'avenir. Il n'est pas question dans ces observations de ce qui constituerait un obstacle beaucoup plus sérieux, à savoir la récusation possible des arbitres après chaque sentence partielle. On peut ainsi en conclure, à l'inverse de ce qu'a fait la cour cantonale, que PANCHAUD n'a jamais lié l'art. 40 al. 4 CIA à la sentence partielle. Au demeurant, l'argument tiré de la perte de confiance liée au seul prononcé de la sentence ne saurait être déterminant car les parties sont nécessairement conscientes du fait que le juge confronté à deux thèses opposées devra bien trancher en défaveur de l'une d'elles.
e) La sentence du 8 juin 1982, annulée le 12 octobre 1984, qui avait prononcé que B. n'était plus considérée comme partie au procès, n'a nullement mis fin à la procédure arbitrale. Elle se rapproche plutôt des décisions de procédure pour lesquelles la cour cantonale exclut l'application de l'art. 40 al. 4 CIA. L'annulation de cette sentence ne permet ni à B., ni à d'autres parties de récuser les arbitres pour le seul motif qu'ils ont participé à la sentence annulée. L'arrêt attaqué doit ainsi être annulé.
On relèvera encore que cette interprétation de l'art. 40 al. 4 CIA s'impose non seulement du point de vue historique et systématique, mais qu'elle est aussi conforme au bon sens et à l'un des buts essentiels de l'arbitrage, qui est de permettre un règlement rapide des litiges (ATF 110 Ia 130 consid. 5d, ATF 109 Ia 83 consid. 2a, ATF 108 Ia 201). Comme l'illustre la présente affaire, l'exploitation systématique des moyens offerts par le concordat permet déjà suffisamment aux parties de retarder, à l'encontre de ce but, le déroulement normal de la procédure arbitrale pour qu'il soit inopportun d'introduire des obstacles supplémentaires, par une interprétation extensive de la loi. | fr | Art. 40 cpv. 4, ricusazione degli arbitri in caso d'annullamento di un lodo parziale. Gli arbitri possono essere ricusati per aver partecipato al procedimento anteriore soltanto in caso d'annullamento di un lodo finale che abbia deciso il merito della lite e posto termine alla procedura arbitrale. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-344%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,903 | 112 Ia 350 | 112 Ia 350
Erwägungen ab Seite 350
Aus den Erwägungen:
1. Bei staatsrechtlichen Beschwerden gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. b OG überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von Konkordatsrecht grundsätzlich frei (BGE 112 Ia 169
E. 3b mit Hinweisen). Zwei veröffentlichte Entscheide gehen davon aus, dass das Bundesgericht nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüfe, in welcher Art und Weise die kantonale Instanz die ihr gemäss Art. 36 des Konkordats über die Schiedsgerichtsbarkeit (SR 279; nachstehend KSG) zukommende Aufgabe erfüllt habe (BGE 110 Ia 57 E. 1b und BGE 107 Ib 65 E. 1). In dieser allgemeinen Form stimmt die Aussage indessen nicht mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts überein, die nur für einen, allenfalls zwei (lit. f und i) der neun in Art. 36 KSG genannten Beschwerdegründe vom Prinzip der freien Überprüfbarkeit abweicht. Nach der Praxis zu Art. 36 lit. f KSG hat das Bundesgericht, wenn die kantonale Instanz den Schiedsspruch lediglich auf Willkür geprüft hat, nur noch untersucht, ob die kantonale Instanz nicht ihrerseits in Willkür verfallen ist ("doppelte Willkür" oder "Willkür im Quadrat": BGE 103 Ia 358; BGE 105 Ib 436 E. b; BGE 107 Ib 65 E. 1 und 67 E. 2c; 110 Ia 57). Neuerdings hat das Bundesgericht Zweifel geäussert, ob diese Praxis mit Art. 84 Abs. 1 lit. b OG, wonach Rügen wegen Verletzung von Konkordatsrecht frei überprüfbar sind, vereinbar sei (BGE 112 Ia 170). An ihr kann nach erneuter Prüfung nicht festgehalten werden; die richtige Anwendung von Art. 36 KSG ist ausnahmslos frei zu prüfen, gleich wie das Bundesgericht - wenn geltend gemacht wird, der angefochtene Entscheid habe zu Unrecht Willkür verneint - frei prüft, ob die kantonale Instanz die Verfassungsverletzung zu Unrecht verneint hat (BGE 111 Ia 354 f.). Diese freie Kognition bedeutet jedoch nicht, dass dem Bundesgericht weitergehende Überprüfungsbefugnis zukomme als der kantonalen Instanz auf Nichtigkeitsbeschwerde hin; es prüft lediglich frei, ob die kantonale Instanz zu Unrecht Willkür im Sinne von Art. 36 lit. f KSG verneint habe.
2. a) Vorab rügt die Beschwerdeführerin, das Appellationsgericht habe Art. 36 lit. f KSG willkürlich ausgelegt, indem es die geltend gemachten Verfahrensmängel, insbesondere die unhaltbare Verletzung der Eventualmaxime, nicht überprüft habe.
Im angefochtenen Entscheid erwägt das Appellationsgericht, das Schiedsverfahren werde in erster Linie durch Parteivereinbarung und subsidiär durch Beschluss der Richter bestimmt. Gemäss Art. 36 KSG sei die Nichtigkeitsbeschwerde nur bei bestimmten - in Art. 36 und 25 KSG aufgezählten - Verfahrensmängeln zulässig. Die Verletzung der Eventualmaxime sei dort nicht erwähnt und falle auch nicht unter Art. 36 lit. f KSG, der nur das materielle Recht betreffe. Die diesbezüglichen Vorbringen seien daher unbehelflich.
b) Art. 36 lit. f nennt als Beschwerdegrund eine "offenbare Verletzung des Rechts" (französischer Text: parce qu'elle constitue une violation évidente du droit; italienischer Text: una manifesta violazione del diritto). In der Literatur vertritt JOLIDON (Kommentar, N. 91 zu Art. 36, S. 515) die Auffassung, auch eine offensichtliche Verletzung von Prozessrecht könne zur Aufhebung des Schiedsspruchs wegen Willkür im Sinne der genannten Bestimmung führen. Das Appellationsgericht beruft sich demgegenüber auf DUTOIT/KNÖPFLER/LALIVE/MERCIER (Répertoire de droit international privé suisse, Bd. 1 S. 351 N. 492). Die genannten Autoren sind in der Tat der Auffassung, Art. 36 lit. f KSG habe in erster Linie Verletzungen des materiellen Rechts im Auge, ohne indessen das Prozessrecht ausdrücklich davon auszunehmen. Dasselbe gilt für RÜEDE/HADENFELD, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, S. 346 lit. c und d. In beiden zitierten Werken wird zudem keine Begründung für eine Auslegung im Sinne des angefochtenen Urteils gegeben.
Im Konkordat werden verschiedene Verfahrensmängel ausdrücklich genannt, die mit Nichtigkeitsbeschwerde bei einem ordentlichen Gericht gerügt werden können (vgl. Art. 36 bzw. 25). Die Systematik spricht somit dafür, dass gestützt auf Art. 36 lit. f KSG von den kantonalen Instanzen nur offenbare Verletzungen des materiellen Rechts zu beheben sind. Ziel eines Schiedsverfahrens ist die rasche Erledigung eines Rechtsstreits, was unter anderem durch Beschränkung der Rechtsmittel und Rechtsbehelfe zu erreichen versucht wird (BGE 110 Ia 130 E. 5d). Parteien, die eine Schiedsklausel vereinbaren, engen somit bewusst ihre Anfechtungsmöglichkeiten ein. Ein lückenloses Rechtsmittelsystem ist weder vorgesehen noch anzustreben, da es dem Zweck einer Schiedsvereinbarung zuwiderlaufen würde. Das Konkordat enthält eine ausführliche und detaillierte Regelung der Nichtigkeitsgründe. Es ist allgemein anerkannt, dass Art. 36 KSG eher einschränkend auszulegen ist (BGE 110 Ia 124 E. 1, BGE 100 Ia 423 E. 5a; RÜEDE/HADENFELD, a.a.O., S. 342 lit. b). Die Auffassung des Appellationsgerichts, wonach mit Nichtigkeitsbeschwerde gemäss Art. 36 lit. f KSG die willkürliche Anwendung von Verfahrensrecht, hier der Eventualmaxime, nicht geltend gemacht werden kann, ist demnach richtig und die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen. | de | Art. 36 des Konkordats über die Schiedsgerichtsbarkeit (SR 279). Kognition des Bundesgerichts bei Überprüfung des kantonalen Rechtsmittelentscheides. Freie Kognition betreffend die richtige Anwendung von Art. 36 KSG. Deshalb Überprüfung, ob die kantonale Instanz zu Unrecht Willkür im Sinne von Art. 36 lit. f KSG verneint hat (Änderung der Rechtsprechung) (E. 1).
Der Nichtigkeitsgrund der offenbaren Verletzung des Rechts gemäss Art. 36 lit. f KSG betrifft nur das materielle, nicht aber Verfahrensrecht (E. 2). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,904 | 112 Ia 350 | 112 Ia 350
Erwägungen ab Seite 350
Aus den Erwägungen:
1. Bei staatsrechtlichen Beschwerden gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. b OG überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von Konkordatsrecht grundsätzlich frei (BGE 112 Ia 169
E. 3b mit Hinweisen). Zwei veröffentlichte Entscheide gehen davon aus, dass das Bundesgericht nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüfe, in welcher Art und Weise die kantonale Instanz die ihr gemäss Art. 36 des Konkordats über die Schiedsgerichtsbarkeit (SR 279; nachstehend KSG) zukommende Aufgabe erfüllt habe (BGE 110 Ia 57 E. 1b und BGE 107 Ib 65 E. 1). In dieser allgemeinen Form stimmt die Aussage indessen nicht mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts überein, die nur für einen, allenfalls zwei (lit. f und i) der neun in Art. 36 KSG genannten Beschwerdegründe vom Prinzip der freien Überprüfbarkeit abweicht. Nach der Praxis zu Art. 36 lit. f KSG hat das Bundesgericht, wenn die kantonale Instanz den Schiedsspruch lediglich auf Willkür geprüft hat, nur noch untersucht, ob die kantonale Instanz nicht ihrerseits in Willkür verfallen ist ("doppelte Willkür" oder "Willkür im Quadrat": BGE 103 Ia 358; BGE 105 Ib 436 E. b; BGE 107 Ib 65 E. 1 und 67 E. 2c; 110 Ia 57). Neuerdings hat das Bundesgericht Zweifel geäussert, ob diese Praxis mit Art. 84 Abs. 1 lit. b OG, wonach Rügen wegen Verletzung von Konkordatsrecht frei überprüfbar sind, vereinbar sei (BGE 112 Ia 170). An ihr kann nach erneuter Prüfung nicht festgehalten werden; die richtige Anwendung von Art. 36 KSG ist ausnahmslos frei zu prüfen, gleich wie das Bundesgericht - wenn geltend gemacht wird, der angefochtene Entscheid habe zu Unrecht Willkür verneint - frei prüft, ob die kantonale Instanz die Verfassungsverletzung zu Unrecht verneint hat (BGE 111 Ia 354 f.). Diese freie Kognition bedeutet jedoch nicht, dass dem Bundesgericht weitergehende Überprüfungsbefugnis zukomme als der kantonalen Instanz auf Nichtigkeitsbeschwerde hin; es prüft lediglich frei, ob die kantonale Instanz zu Unrecht Willkür im Sinne von Art. 36 lit. f KSG verneint habe.
2. a) Vorab rügt die Beschwerdeführerin, das Appellationsgericht habe Art. 36 lit. f KSG willkürlich ausgelegt, indem es die geltend gemachten Verfahrensmängel, insbesondere die unhaltbare Verletzung der Eventualmaxime, nicht überprüft habe.
Im angefochtenen Entscheid erwägt das Appellationsgericht, das Schiedsverfahren werde in erster Linie durch Parteivereinbarung und subsidiär durch Beschluss der Richter bestimmt. Gemäss Art. 36 KSG sei die Nichtigkeitsbeschwerde nur bei bestimmten - in Art. 36 und 25 KSG aufgezählten - Verfahrensmängeln zulässig. Die Verletzung der Eventualmaxime sei dort nicht erwähnt und falle auch nicht unter Art. 36 lit. f KSG, der nur das materielle Recht betreffe. Die diesbezüglichen Vorbringen seien daher unbehelflich.
b) Art. 36 lit. f nennt als Beschwerdegrund eine "offenbare Verletzung des Rechts" (französischer Text: parce qu'elle constitue une violation évidente du droit; italienischer Text: una manifesta violazione del diritto). In der Literatur vertritt JOLIDON (Kommentar, N. 91 zu Art. 36, S. 515) die Auffassung, auch eine offensichtliche Verletzung von Prozessrecht könne zur Aufhebung des Schiedsspruchs wegen Willkür im Sinne der genannten Bestimmung führen. Das Appellationsgericht beruft sich demgegenüber auf DUTOIT/KNÖPFLER/LALIVE/MERCIER (Répertoire de droit international privé suisse, Bd. 1 S. 351 N. 492). Die genannten Autoren sind in der Tat der Auffassung, Art. 36 lit. f KSG habe in erster Linie Verletzungen des materiellen Rechts im Auge, ohne indessen das Prozessrecht ausdrücklich davon auszunehmen. Dasselbe gilt für RÜEDE/HADENFELD, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, S. 346 lit. c und d. In beiden zitierten Werken wird zudem keine Begründung für eine Auslegung im Sinne des angefochtenen Urteils gegeben.
Im Konkordat werden verschiedene Verfahrensmängel ausdrücklich genannt, die mit Nichtigkeitsbeschwerde bei einem ordentlichen Gericht gerügt werden können (vgl. Art. 36 bzw. 25). Die Systematik spricht somit dafür, dass gestützt auf Art. 36 lit. f KSG von den kantonalen Instanzen nur offenbare Verletzungen des materiellen Rechts zu beheben sind. Ziel eines Schiedsverfahrens ist die rasche Erledigung eines Rechtsstreits, was unter anderem durch Beschränkung der Rechtsmittel und Rechtsbehelfe zu erreichen versucht wird (BGE 110 Ia 130 E. 5d). Parteien, die eine Schiedsklausel vereinbaren, engen somit bewusst ihre Anfechtungsmöglichkeiten ein. Ein lückenloses Rechtsmittelsystem ist weder vorgesehen noch anzustreben, da es dem Zweck einer Schiedsvereinbarung zuwiderlaufen würde. Das Konkordat enthält eine ausführliche und detaillierte Regelung der Nichtigkeitsgründe. Es ist allgemein anerkannt, dass Art. 36 KSG eher einschränkend auszulegen ist (BGE 110 Ia 124 E. 1, BGE 100 Ia 423 E. 5a; RÜEDE/HADENFELD, a.a.O., S. 342 lit. b). Die Auffassung des Appellationsgerichts, wonach mit Nichtigkeitsbeschwerde gemäss Art. 36 lit. f KSG die willkürliche Anwendung von Verfahrensrecht, hier der Eventualmaxime, nicht geltend gemacht werden kann, ist demnach richtig und die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen. | de | Art. 36 du Concordat intercantonal sur l'arbitrage (RS 279). Pouvoir de cognition du Tribunal fédéral relativement à l'arrêt cantonal rendu sur recours. Libre examen concernant l'application correcte de l'art. 36 CIA. Examen portant dès lors sur la question de savoir si l'autorité cantonale a nié à tort l'arbitraire au sens de l'art. 36 let. f CIA (changement de jurisprudence) (consid. 1).
Le motif de nullité tiré de la violation évidente du droit, tel qu'énoncé à l'art. 36 let. f CIA, n'a trait qu'au droit matériel, à l'exclusion du droit de procédure (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,905 | 112 Ia 350 | 112 Ia 350
Erwägungen ab Seite 350
Aus den Erwägungen:
1. Bei staatsrechtlichen Beschwerden gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. b OG überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von Konkordatsrecht grundsätzlich frei (BGE 112 Ia 169
E. 3b mit Hinweisen). Zwei veröffentlichte Entscheide gehen davon aus, dass das Bundesgericht nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüfe, in welcher Art und Weise die kantonale Instanz die ihr gemäss Art. 36 des Konkordats über die Schiedsgerichtsbarkeit (SR 279; nachstehend KSG) zukommende Aufgabe erfüllt habe (BGE 110 Ia 57 E. 1b und BGE 107 Ib 65 E. 1). In dieser allgemeinen Form stimmt die Aussage indessen nicht mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts überein, die nur für einen, allenfalls zwei (lit. f und i) der neun in Art. 36 KSG genannten Beschwerdegründe vom Prinzip der freien Überprüfbarkeit abweicht. Nach der Praxis zu Art. 36 lit. f KSG hat das Bundesgericht, wenn die kantonale Instanz den Schiedsspruch lediglich auf Willkür geprüft hat, nur noch untersucht, ob die kantonale Instanz nicht ihrerseits in Willkür verfallen ist ("doppelte Willkür" oder "Willkür im Quadrat": BGE 103 Ia 358; BGE 105 Ib 436 E. b; BGE 107 Ib 65 E. 1 und 67 E. 2c; 110 Ia 57). Neuerdings hat das Bundesgericht Zweifel geäussert, ob diese Praxis mit Art. 84 Abs. 1 lit. b OG, wonach Rügen wegen Verletzung von Konkordatsrecht frei überprüfbar sind, vereinbar sei (BGE 112 Ia 170). An ihr kann nach erneuter Prüfung nicht festgehalten werden; die richtige Anwendung von Art. 36 KSG ist ausnahmslos frei zu prüfen, gleich wie das Bundesgericht - wenn geltend gemacht wird, der angefochtene Entscheid habe zu Unrecht Willkür verneint - frei prüft, ob die kantonale Instanz die Verfassungsverletzung zu Unrecht verneint hat (BGE 111 Ia 354 f.). Diese freie Kognition bedeutet jedoch nicht, dass dem Bundesgericht weitergehende Überprüfungsbefugnis zukomme als der kantonalen Instanz auf Nichtigkeitsbeschwerde hin; es prüft lediglich frei, ob die kantonale Instanz zu Unrecht Willkür im Sinne von Art. 36 lit. f KSG verneint habe.
2. a) Vorab rügt die Beschwerdeführerin, das Appellationsgericht habe Art. 36 lit. f KSG willkürlich ausgelegt, indem es die geltend gemachten Verfahrensmängel, insbesondere die unhaltbare Verletzung der Eventualmaxime, nicht überprüft habe.
Im angefochtenen Entscheid erwägt das Appellationsgericht, das Schiedsverfahren werde in erster Linie durch Parteivereinbarung und subsidiär durch Beschluss der Richter bestimmt. Gemäss Art. 36 KSG sei die Nichtigkeitsbeschwerde nur bei bestimmten - in Art. 36 und 25 KSG aufgezählten - Verfahrensmängeln zulässig. Die Verletzung der Eventualmaxime sei dort nicht erwähnt und falle auch nicht unter Art. 36 lit. f KSG, der nur das materielle Recht betreffe. Die diesbezüglichen Vorbringen seien daher unbehelflich.
b) Art. 36 lit. f nennt als Beschwerdegrund eine "offenbare Verletzung des Rechts" (französischer Text: parce qu'elle constitue une violation évidente du droit; italienischer Text: una manifesta violazione del diritto). In der Literatur vertritt JOLIDON (Kommentar, N. 91 zu Art. 36, S. 515) die Auffassung, auch eine offensichtliche Verletzung von Prozessrecht könne zur Aufhebung des Schiedsspruchs wegen Willkür im Sinne der genannten Bestimmung führen. Das Appellationsgericht beruft sich demgegenüber auf DUTOIT/KNÖPFLER/LALIVE/MERCIER (Répertoire de droit international privé suisse, Bd. 1 S. 351 N. 492). Die genannten Autoren sind in der Tat der Auffassung, Art. 36 lit. f KSG habe in erster Linie Verletzungen des materiellen Rechts im Auge, ohne indessen das Prozessrecht ausdrücklich davon auszunehmen. Dasselbe gilt für RÜEDE/HADENFELD, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, S. 346 lit. c und d. In beiden zitierten Werken wird zudem keine Begründung für eine Auslegung im Sinne des angefochtenen Urteils gegeben.
Im Konkordat werden verschiedene Verfahrensmängel ausdrücklich genannt, die mit Nichtigkeitsbeschwerde bei einem ordentlichen Gericht gerügt werden können (vgl. Art. 36 bzw. 25). Die Systematik spricht somit dafür, dass gestützt auf Art. 36 lit. f KSG von den kantonalen Instanzen nur offenbare Verletzungen des materiellen Rechts zu beheben sind. Ziel eines Schiedsverfahrens ist die rasche Erledigung eines Rechtsstreits, was unter anderem durch Beschränkung der Rechtsmittel und Rechtsbehelfe zu erreichen versucht wird (BGE 110 Ia 130 E. 5d). Parteien, die eine Schiedsklausel vereinbaren, engen somit bewusst ihre Anfechtungsmöglichkeiten ein. Ein lückenloses Rechtsmittelsystem ist weder vorgesehen noch anzustreben, da es dem Zweck einer Schiedsvereinbarung zuwiderlaufen würde. Das Konkordat enthält eine ausführliche und detaillierte Regelung der Nichtigkeitsgründe. Es ist allgemein anerkannt, dass Art. 36 KSG eher einschränkend auszulegen ist (BGE 110 Ia 124 E. 1, BGE 100 Ia 423 E. 5a; RÜEDE/HADENFELD, a.a.O., S. 342 lit. b). Die Auffassung des Appellationsgerichts, wonach mit Nichtigkeitsbeschwerde gemäss Art. 36 lit. f KSG die willkürliche Anwendung von Verfahrensrecht, hier der Eventualmaxime, nicht geltend gemacht werden kann, ist demnach richtig und die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen. | de | Art. 36 del Concordato intercantonale sull'arbitrato (RS 279). Cognizione del Tribunale federale nell'esame della decisione cantonale pronunciata in sede di ricorso. Libera cognizione circa la corretta applicazione dell'art. 36 CIA. Esame della questione se l'autorità cantonale abbia negato a torto l'arbitrio ai sensi dell'art. 36 lett. f CIA (cambiamento della giurisprudenza) (consid. 1).
Il motivo di nullità tratto dalla manifesta violazione del diritto, previsto dall'art. 36 lett. f CIA, concerne solo il diritto sostanziale e non anche quello processuale (consid. 2). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-350%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,906 | 112 Ia 353 | 112 Ia 353
Sachverhalt ab Seite 354
Z. a ouvert contre S. une action en validation de séquestre tendant au paiement de 557'327 fr. 90 avec intérêt. Le Tribunal de première instance du canton de Genève a admis la demande par jugement du 9 novembre 1978. La Cour de justice a rejeté un appel de S. et confirmé ce jugement par arrêt du 27 janvier 1984. Le 6 juillet 1984, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt à la suite d'un recours de droit public de S.
La Cour de justice a confirmé à nouveau le jugement de première instance, par arrêt du 23 mai 1986.
Le Tribunal fédéral rejette un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. formé par S. contre cet arrêt.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Dans son nouvel arrêt du 23 mai 1986, la Cour de justice considère, contrairement à ce qu'elle avait admis implicitement dans son arrêt du 27 janvier 1984, que les nouvelles preuves proposées par le recourant en instance d'appel - dont la Cour avait alors examiné la valeur probante - sont irrecevables; elle procède néanmoins à un examen de la valeur probante de ces pièces pour s'en tenir à ce qui avait fait l'objet de l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 6 juillet 1984.
b) Dans son mémoire, le recourant ne prétend pas que la Cour de justice aurait violé le droit cantonal ou constitutionnel en considérant qu'en l'occurrence de nouvelles preuves étaient irrecevables en appel.
En revanche, il reproche à la Cour d'avoir violé l'autorité de l'arrêt du Tribunal fédéral en se fondant, dans sa nouvelle décision, sur des motifs autres que ceux qui avaient fait l'objet de cet arrêt.
c) aa) Faute de grief, le Tribunal fédéral ne peut examiner si la cour cantonale a appliqué arbitrairement le droit cantonal (ATF 111 Ia 47 consid. 2, ATF 110 Ia 4 consid. 2a, ATF 109 Ia 226, 120 consid. 3a et les arrêts cités).
bb) L'autorité cantonale dont la décision a été annulée sur recours de droit public est tenue de s'en tenir aux motifs de l'arrêt de cassation rendu par le Tribunal fédéral (art. 38 OJ, art. 66 al. 1 OJ par analogie; ATF 111 II 95 et les arrêts cités); elle ne saurait donc se fonder sur des motifs que le Tribunal fédéral a expressément ou implicitement rejetés.
La nature du recours de droit public limite toutefois dans une certaine mesure l'autorité de l'arrêt fédéral. En effet, en règle générale, le Tribunal fédéral ne procède qu'à un examen de la décision cantonale limité aux griefs formulés; son intervention est restreinte à la cassation, qui permet de mettre fin à la violation constitutionnelle dénoncée; son arrêt ne se substitue pas à la décision cantonale (cf. par exemple KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, p. 340; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4e éd., p. 166 s.; AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Nos 505 ss et les références citées par ces auteurs). D'autre part, le Tribunal fédéral n'intervient que si le dispositif cantonal viole la constitution, ce qui lui permet le cas échéant de substituer des motifs ne violant pas le droit constitutionnel à des motifs qui lui sont contraires, à moins que l'autorité cantonale ne les ait expressément écartés (ATF 108 Ia 78, ATF 106 Ia 315 et les arrêts cités); il en résulte logiquement que, si le Tribunal fédéral ne dispose pas des éléments le mettant à même de substituer des motifs, l'autorité cantonale ne saurait être privée de la même faculté, pour autant que les nouveaux motifs retenus n'aient pas été expressément ou implicitement écartés par le Tribunal fédéral. S'il n'en était pas ainsi, l'autorité cantonale pourrait être amenée, après cassation, à rendre des décisions contraires à la loi, ce qui ne correspond pas au but du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels, qui tend uniquement à supprimer les états contraires à la constitution.
Au cas particulier, la Cour de justice n'a dès lors pas violé l'autorité de l'arrêt fédéral en fondant son nouvel arrêt sur un motif supplémentaire non invoqué dans son arrêt précédent et au sujet duquel le Tribunal fédéral n'a pas eu l'occasion de se prononcer.
cc) Incidemment, le recourant reproche à la Cour de justice d'avoir violé le principe de la loyauté des débats. On peut se demander si le grief de violation du principe de la bonne foi, ainsi articulé, est suffisamment motivé (art. 90 al. 1 lettre b OJ). La question peut demeurer indécise, car le grief n'est de toute façon pas fondé.
Sans doute le principe invoqué régit-il également les rapports entre le juge et les plaideurs. D'autre part, il est patent que la cour cantonale a modifié son attitude en cours de procès. Mais on ne saurait reprocher à une autorité mieux informée de rendre une décision conforme à la loi, même si précédemment elle se fondait sur une motivation erronée ou incomplète. Le principe de la bonne foi ne permet au citoyen d'obtenir une décision contraire à la loi que pour autant, notamment, qu'il ait été induit par l'autorité à adopter une attitude dommageable pour lui (ATF 108 Ib 385 et les références citées).
Or le recourant ne prétend pas que tel ait été le cas en l'occurrence. En particulier, il n'allègue pas avoir été privé d'un moyen légal d'introduire valablement en procédure les documents dont la production a été considérée comme irrecevable en appel. | fr | Art. 38, 66 Abs. 1 OG. Die kantonale Instanz, deren Entscheid auf staatsrechtliche Beschwerde hin aufgehoben worden ist, muss sich an die Erwägungen des bundesgerichtlichen Urteils halten (Art. 38 OG, analoge Anwendung von Art. 66 Abs. 1 OG). Sie darf ihren neuen Entscheid nicht auf Erwägungen stützen, die das Bundesgericht ausdrücklich oder sinngemäss verworfen hat, wohl aber auf eine zusätzliche Erwägung, die in ihrem ersten Entscheid nicht erwähnt worden ist und zu der sich das Bundesgericht nicht geäussert hat (E. 3c, bb).
Verletzt die kantonale Instanz, die im Laufe des Verfahrens ihre Auffassung ändert, den Grundsatz von Treu und Glauben? Im vorliegenden Fall verneint (E. 3c, cc). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,907 | 112 Ia 353 | 112 Ia 353
Sachverhalt ab Seite 354
Z. a ouvert contre S. une action en validation de séquestre tendant au paiement de 557'327 fr. 90 avec intérêt. Le Tribunal de première instance du canton de Genève a admis la demande par jugement du 9 novembre 1978. La Cour de justice a rejeté un appel de S. et confirmé ce jugement par arrêt du 27 janvier 1984. Le 6 juillet 1984, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt à la suite d'un recours de droit public de S.
La Cour de justice a confirmé à nouveau le jugement de première instance, par arrêt du 23 mai 1986.
Le Tribunal fédéral rejette un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. formé par S. contre cet arrêt.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Dans son nouvel arrêt du 23 mai 1986, la Cour de justice considère, contrairement à ce qu'elle avait admis implicitement dans son arrêt du 27 janvier 1984, que les nouvelles preuves proposées par le recourant en instance d'appel - dont la Cour avait alors examiné la valeur probante - sont irrecevables; elle procède néanmoins à un examen de la valeur probante de ces pièces pour s'en tenir à ce qui avait fait l'objet de l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 6 juillet 1984.
b) Dans son mémoire, le recourant ne prétend pas que la Cour de justice aurait violé le droit cantonal ou constitutionnel en considérant qu'en l'occurrence de nouvelles preuves étaient irrecevables en appel.
En revanche, il reproche à la Cour d'avoir violé l'autorité de l'arrêt du Tribunal fédéral en se fondant, dans sa nouvelle décision, sur des motifs autres que ceux qui avaient fait l'objet de cet arrêt.
c) aa) Faute de grief, le Tribunal fédéral ne peut examiner si la cour cantonale a appliqué arbitrairement le droit cantonal (ATF 111 Ia 47 consid. 2, ATF 110 Ia 4 consid. 2a, ATF 109 Ia 226, 120 consid. 3a et les arrêts cités).
bb) L'autorité cantonale dont la décision a été annulée sur recours de droit public est tenue de s'en tenir aux motifs de l'arrêt de cassation rendu par le Tribunal fédéral (art. 38 OJ, art. 66 al. 1 OJ par analogie; ATF 111 II 95 et les arrêts cités); elle ne saurait donc se fonder sur des motifs que le Tribunal fédéral a expressément ou implicitement rejetés.
La nature du recours de droit public limite toutefois dans une certaine mesure l'autorité de l'arrêt fédéral. En effet, en règle générale, le Tribunal fédéral ne procède qu'à un examen de la décision cantonale limité aux griefs formulés; son intervention est restreinte à la cassation, qui permet de mettre fin à la violation constitutionnelle dénoncée; son arrêt ne se substitue pas à la décision cantonale (cf. par exemple KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, p. 340; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4e éd., p. 166 s.; AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Nos 505 ss et les références citées par ces auteurs). D'autre part, le Tribunal fédéral n'intervient que si le dispositif cantonal viole la constitution, ce qui lui permet le cas échéant de substituer des motifs ne violant pas le droit constitutionnel à des motifs qui lui sont contraires, à moins que l'autorité cantonale ne les ait expressément écartés (ATF 108 Ia 78, ATF 106 Ia 315 et les arrêts cités); il en résulte logiquement que, si le Tribunal fédéral ne dispose pas des éléments le mettant à même de substituer des motifs, l'autorité cantonale ne saurait être privée de la même faculté, pour autant que les nouveaux motifs retenus n'aient pas été expressément ou implicitement écartés par le Tribunal fédéral. S'il n'en était pas ainsi, l'autorité cantonale pourrait être amenée, après cassation, à rendre des décisions contraires à la loi, ce qui ne correspond pas au but du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels, qui tend uniquement à supprimer les états contraires à la constitution.
Au cas particulier, la Cour de justice n'a dès lors pas violé l'autorité de l'arrêt fédéral en fondant son nouvel arrêt sur un motif supplémentaire non invoqué dans son arrêt précédent et au sujet duquel le Tribunal fédéral n'a pas eu l'occasion de se prononcer.
cc) Incidemment, le recourant reproche à la Cour de justice d'avoir violé le principe de la loyauté des débats. On peut se demander si le grief de violation du principe de la bonne foi, ainsi articulé, est suffisamment motivé (art. 90 al. 1 lettre b OJ). La question peut demeurer indécise, car le grief n'est de toute façon pas fondé.
Sans doute le principe invoqué régit-il également les rapports entre le juge et les plaideurs. D'autre part, il est patent que la cour cantonale a modifié son attitude en cours de procès. Mais on ne saurait reprocher à une autorité mieux informée de rendre une décision conforme à la loi, même si précédemment elle se fondait sur une motivation erronée ou incomplète. Le principe de la bonne foi ne permet au citoyen d'obtenir une décision contraire à la loi que pour autant, notamment, qu'il ait été induit par l'autorité à adopter une attitude dommageable pour lui (ATF 108 Ib 385 et les références citées).
Or le recourant ne prétend pas que tel ait été le cas en l'occurrence. En particulier, il n'allègue pas avoir été privé d'un moyen légal d'introduire valablement en procédure les documents dont la production a été considérée comme irrecevable en appel. | fr | Art. 38, 66 al. 1 OJ. L'autorité cantonale dont la décision a été annulée sur recours de droit public doit s'en tenir aux motifs de l'arrêt du Tribunal fédéral (art. 38 OJ, art. 66 al. 1 OJ par analogie). Elle ne peut fonder sa nouvelle décision sur des motifs que le Tribunal fédéral a expressément ou implicitement rejetés, mais bien sur un motif supplémentaire non invoqué dans sa décision précédente et sur lequel le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé (consid. 3c, bb).
L'autorité cantonale qui modifie son attitude en cours de procès viole-t-elle le principe de la bonne foi? Réponse négative en l'espèce (consid. 3c, cc). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,908 | 112 Ia 353 | 112 Ia 353
Sachverhalt ab Seite 354
Z. a ouvert contre S. une action en validation de séquestre tendant au paiement de 557'327 fr. 90 avec intérêt. Le Tribunal de première instance du canton de Genève a admis la demande par jugement du 9 novembre 1978. La Cour de justice a rejeté un appel de S. et confirmé ce jugement par arrêt du 27 janvier 1984. Le 6 juillet 1984, le Tribunal fédéral a annulé cet arrêt à la suite d'un recours de droit public de S.
La Cour de justice a confirmé à nouveau le jugement de première instance, par arrêt du 23 mai 1986.
Le Tribunal fédéral rejette un recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. formé par S. contre cet arrêt.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Dans son nouvel arrêt du 23 mai 1986, la Cour de justice considère, contrairement à ce qu'elle avait admis implicitement dans son arrêt du 27 janvier 1984, que les nouvelles preuves proposées par le recourant en instance d'appel - dont la Cour avait alors examiné la valeur probante - sont irrecevables; elle procède néanmoins à un examen de la valeur probante de ces pièces pour s'en tenir à ce qui avait fait l'objet de l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 6 juillet 1984.
b) Dans son mémoire, le recourant ne prétend pas que la Cour de justice aurait violé le droit cantonal ou constitutionnel en considérant qu'en l'occurrence de nouvelles preuves étaient irrecevables en appel.
En revanche, il reproche à la Cour d'avoir violé l'autorité de l'arrêt du Tribunal fédéral en se fondant, dans sa nouvelle décision, sur des motifs autres que ceux qui avaient fait l'objet de cet arrêt.
c) aa) Faute de grief, le Tribunal fédéral ne peut examiner si la cour cantonale a appliqué arbitrairement le droit cantonal (ATF 111 Ia 47 consid. 2, ATF 110 Ia 4 consid. 2a, ATF 109 Ia 226, 120 consid. 3a et les arrêts cités).
bb) L'autorité cantonale dont la décision a été annulée sur recours de droit public est tenue de s'en tenir aux motifs de l'arrêt de cassation rendu par le Tribunal fédéral (art. 38 OJ, art. 66 al. 1 OJ par analogie; ATF 111 II 95 et les arrêts cités); elle ne saurait donc se fonder sur des motifs que le Tribunal fédéral a expressément ou implicitement rejetés.
La nature du recours de droit public limite toutefois dans une certaine mesure l'autorité de l'arrêt fédéral. En effet, en règle générale, le Tribunal fédéral ne procède qu'à un examen de la décision cantonale limité aux griefs formulés; son intervention est restreinte à la cassation, qui permet de mettre fin à la violation constitutionnelle dénoncée; son arrêt ne se substitue pas à la décision cantonale (cf. par exemple KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, p. 340; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4e éd., p. 166 s.; AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Nos 505 ss et les références citées par ces auteurs). D'autre part, le Tribunal fédéral n'intervient que si le dispositif cantonal viole la constitution, ce qui lui permet le cas échéant de substituer des motifs ne violant pas le droit constitutionnel à des motifs qui lui sont contraires, à moins que l'autorité cantonale ne les ait expressément écartés (ATF 108 Ia 78, ATF 106 Ia 315 et les arrêts cités); il en résulte logiquement que, si le Tribunal fédéral ne dispose pas des éléments le mettant à même de substituer des motifs, l'autorité cantonale ne saurait être privée de la même faculté, pour autant que les nouveaux motifs retenus n'aient pas été expressément ou implicitement écartés par le Tribunal fédéral. S'il n'en était pas ainsi, l'autorité cantonale pourrait être amenée, après cassation, à rendre des décisions contraires à la loi, ce qui ne correspond pas au but du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels, qui tend uniquement à supprimer les états contraires à la constitution.
Au cas particulier, la Cour de justice n'a dès lors pas violé l'autorité de l'arrêt fédéral en fondant son nouvel arrêt sur un motif supplémentaire non invoqué dans son arrêt précédent et au sujet duquel le Tribunal fédéral n'a pas eu l'occasion de se prononcer.
cc) Incidemment, le recourant reproche à la Cour de justice d'avoir violé le principe de la loyauté des débats. On peut se demander si le grief de violation du principe de la bonne foi, ainsi articulé, est suffisamment motivé (art. 90 al. 1 lettre b OJ). La question peut demeurer indécise, car le grief n'est de toute façon pas fondé.
Sans doute le principe invoqué régit-il également les rapports entre le juge et les plaideurs. D'autre part, il est patent que la cour cantonale a modifié son attitude en cours de procès. Mais on ne saurait reprocher à une autorité mieux informée de rendre une décision conforme à la loi, même si précédemment elle se fondait sur une motivation erronée ou incomplète. Le principe de la bonne foi ne permet au citoyen d'obtenir une décision contraire à la loi que pour autant, notamment, qu'il ait été induit par l'autorité à adopter une attitude dommageable pour lui (ATF 108 Ib 385 et les références citées).
Or le recourant ne prétend pas que tel ait été le cas en l'occurrence. En particulier, il n'allègue pas avoir été privé d'un moyen légal d'introduire valablement en procédure les documents dont la production a été considérée comme irrecevable en appel. | fr | Art. 38, 66 cpv. 1 OG. L'autorità cantonale la cui decisione sia stata annullata su ricorso di diritto pubblico deve attenersi ai motivi della sentenza del Tribunale federale (art. 38 OG, applicazione analogica dell'art. 66 cpv. 1 OG). Essa non può fondare la sua nuova decisione su motivi espressamente o implicitamente disattesi dal Tribunale federale, ma può fondarla su di un motivo supplementare non invocato nella sua decisione precedente e sul quale il Tribunale federale non si è pronunciato (consid. 3c, bb).
L'autorità cantonale che modifica la propria attitudine nel corso del processo viola il principio della buona fede? Ciò non è il caso nella fattispecie (consid. 3c, cc). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,909 | 112 Ia 356 | 112 Ia 356
Sachverhalt ab Seite 357
Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung vom 13. Juni 1911 (KUVG; ab 1. Januar 1984 Bundesgesetz über die Krankenversicherung; SR 832.10) sind die Kantone ermächtigt, die Krankenversicherung allgemein oder für einzelne Bevölkerungsklassen obligatorisch zu erklären. Es steht ihnen frei, diese Befugnis ihren Gemeinden zu überlassen (Art. 2 Abs. 2 KUVG). Gemäss Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Kranken- und Unfallversicherung vom 3. Oktober 1965 (EGKUVG) ermächtigt der Kanton Zürich seine Gemeinden, das Versicherungsobligatorium für Personen einzuführen, deren Einkommen unter einer bestimmten Grenze liegt. In der Stadt Zürich besteht nach Massgabe dieser bundesrechtlichen und kantonalen Bestimmungen die Versicherungspflicht (Art. 1 der Verordnung über die obligatorische Krankenpflegeversicherung vom 30. November 1966, mit Änderungen vom 30. Juni 1976; KVO). Zur Durchführung der obligatorischen Versicherung werden jene bundesrechtlich anerkannten Krankenkassen als sogenannte Vertragskrankenkassen zugelassen, die bestimmte Bedingungen erfüllen (Art. 10 KVO). Die Vertragskrankenkassen erhalten von der Stadt Zürich für die obligatorisch Versicherten Prämienbeiträge, die sie zur Ermässigung der Mitgliederprämien zu verwenden haben, sowie Sonderbeiträge zur Abgeltung zusätzlicher Lasten (Art. 23 KVO). Die verbilligten Prämien für diese Mitglieder werden in einem vom Stadtrat im Einvernehmen mit den Vertragskrankenkassen festgelegten Verfahren vereinbart und sind vom Stadtrat zu genehmigen (Art. 34 Abs. 2 und 3 KVO).
Die Schweizerische Gewerbekrankenkasse in Zürich ist eine vom Bund anerkannte Krankenkasse (Art. 3 ff. KUVG) in Form des Vereins gemäss Art. 60 ff. ZGB, die sich an der Durchführung des Versicherungsobligatoriums in der Stadt Zürich beteiligt. Seit 1980 forderte sie vom Gesundheits- und Wirtschaftsamt der Stadt Zürich in mehreren Eingaben eine Erhöhung der Mitgliederprämien in der obligatorischen Versicherung oder alternativ eine Erhöhung der städtischen Beiträge ab 1981 sowie einen Ausgleich für die nach ihrer Berechnung ab 1976 in der obligatorischen Versicherung erlittenen Verluste. Diese Begehren wurden von den städtischen und kantonalen Behörden, letztinstanzlich vom Regierungsrat des Kantons Zürich, abgewiesen. Das Bundesgericht tritt auf eine gegen den Regierungsratsbeschluss gerichtete staatsrechtliche Beschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse nicht ein aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. a) Gemäss Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Der Grundsatz der absoluten Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde gilt nach ständiger Praxis des Bundesgerichts nicht bloss gegenüber der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (BGE 110 Ib 257 E. 1, mit Hinweis), die im vorliegenden Fall gemäss Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 26. März 1986 nicht in Betracht kommt (BGE 112 V 106 ff.), sondern insbesondere auch - mit einer Ausnahme (BGE 99 Ia 83 /4 E. 1c; BGE 98 Ia 284 /5 E. 3; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 189) - im Verhältnis zur Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 73 VwVG (BGE 107 Ia 264 E. 2c; BGE 102 Ia 203 E. 1; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 265; vgl. auch BGE 108 Ia 113 E. 1b). Ebenso gilt dieser Grundsatz, wie das Bundesgericht mit Urteil vom 13. Juni 1986 i.S. Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte, Sektion Bern, gegen Regierungsrat des Kantons Bern (BGE 112 Ia 180 ff.) entschieden hat, gegenüber einer als förmliches Rechtsmittel ausgestalteten Beschwerde an eine Aufsichtsbehörde, deren Entscheid mit Verwaltungsbeschwerde an eine Eidg. Rekurskommission und sodann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 61 ff.
i.V.m. Art. 74 BVG). Dementsprechend ist die staatsrechtliche Beschwerde auch ausgeschlossen, wenn die behauptete Rechtsverletzung mit einer Beschwerde beim Eidg. Departement des Innern oder beim Bundesamt für Sozialversicherung - weiterziehbar in letzter Instanz an den Bundesrat oder mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht - beseitigt werden kann.
b) In seiner Duplik vom 2. November 1984 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an das Eidg. Versicherungsgericht regte das Bundesamt für Sozialversicherung an, zu prüfen, ob allenfalls die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung einer Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG im Rahmen seiner sogenannten Restkompetenz gegeben wäre.
aa) Von einer Restkompetenz des Bundesrates als Verwaltungsbeschwerdeinstanz, die von sehr eingeschränkter Bedeutung ist, kann für das Verfahren in Bundesverwaltungssachen allgemein gesprochen werden, da die Beschwerde nach Art. 72 ff. VwVG gegenüber der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder an das Eidg. Versicherungsgericht und gegenüber der Beschwerde an eine eidgenössische Rekurskommission subsidiär ist (Entscheid des Bundesrates vom 21. Januar 1981, E. 1, in VPB 45/1981 Nr. 46 S. 247; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 112). Die in diesem Sinne verstandene Restkompetenz des Bundesrates ergibt sich aus ausdrücklichen Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts, die die Beschwerde an den Bundesrat vorsehen oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder das Eidg. Versicherungsgericht ausschliessen.
bb) Im Gebiet der sozialen Krankenversicherung ist die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat lediglich in Art. 22quinquies KUVG vorgesehen; sie ist nach dieser Bestimmung nur gegen Erlasse und Entscheide der Kantonsregierungen gemäss den Art. 22 bis 22quater KUVG (insbesondere über Tarife für Ärzte und Heilanstalten) gegeben. Die Art. 22 bis 22quater KUVG fallen indessen als Grundlage für kantonale oder kommunale Vorschriften über das Obligatorium der Krankenpflegeversicherung und damit für den angefochtenen Beschluss des Zürcher Regierungsrates von vornherein nicht in Betracht (vgl. dazu den Entscheid des Bundesrates vom 4. Juli 1984, E. 1, in VPB 48/1984 Nr. 45 S. 309), so dass sich eine Beschwerde an den Bundesrat nicht auf Art. 22quinquies KUVG stützen könnte. Andere Vorschriften, die eine Beschwerde an den Bundesrat vorsehen, bestehen im Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung nicht.
cc) Die Beschwerde an den Bundesrat könnte möglicherweise aufgrund von Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG wegen Verletzung anderer weder privat- noch strafrechtlicher Bestimmungen des Bundesrechts - d.h. von öffentlichrechtlichen Bestimmungen des Bundesrechts, zu denen auch das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung und seine Ausführungsbestimmungen zu zählen sind - gegen den angefochtenen kantonalen Entscheid zulässig sein. Allerdings ist die Restkompetenz des Bundesrates diesbezüglich sehr eingeschränkt. Denn nach ständiger Praxis des Bundesgerichts soll die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte oder wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c OG) - obwohl in Art. 74 VwVG nicht erwähnt - der Beschwerde an den Bundesrat nicht weichen (BGE 99 Ia 83 /4 E. 1c; BGE 98 Ia 284 /5 E. 3; KÄLIN, a.a.O., S. 271/2; GRISEL, Traité de droit administratif, Band II, S. 965). Nach der ausdrücklichen Bestimmung von Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG ist zudem die Beschwerde an den Bundesrat ausgeschlossen - und damit die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht vorbehalten -, soweit ein Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend macht.
Da die Beschwerdeführerin zur Hauptsache eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV sowie von weiteren verfassungsmässigen Rechten rügt, ist es somit fraglich, ob der Bundesrat zur Behandlung der Beschwerde als Verwaltungsbeschwerde zuständig wäre. Ausserdem hat das Bundesamt für Sozialversicherung in seiner Vernehmlassung vom 1. Juni 1984 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an das Eidg. Versicherungsgericht den Standpunkt vertreten, die Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG sei nur gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zulässig, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen. Gleicher Meinung scheint auch der Bundesrat zu sein (Entscheid des Bundesrates vom 17. Dezember 1984, E. 1, in VPB 49/1985 Nr. 34 S. 192 und weitere). Nachdem das Eidg. Versicherungsgericht im Hinblick auf die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Übereinstimmung mit der vom Bundesgericht im Meinungsaustausch vertretenen Ansicht (vgl. dazu im übrigen BGE 107 Ia 338 ff. E. 1b und c) entschieden hat, dass sich der angefochtene Regierungsratsbeschluss nicht auf öffentliches Recht des Bundes stütze, scheint es fraglich, ob der Bundesrat dies anders betrachten und die Beschwerde nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG von daher als zulässig erachten würde. Es ist allerdings zweifelhaft, ob die Beschwerde nach Art. 73 VwVG nur insoweit gegeben sein soll, als das Anfechtungsobjekt auf Bundesrecht beruht, denn gerade die im Ingress von Art. 73 Abs. 1 VwVG ausdrücklich erwähnten kantonalen Erlasse werden sich nicht immer auf Bundesrecht stützen (vgl. dazu auch GYGI, a.a.O., S. 113). Unter diesen Umständen kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Bundesrat für die Behandlung einer Beschwerde gegen den angefochtenen Regierungsratsbeschluss zuständig wäre.
c) Denkbar ist auch, dass die Beschwerdeführerin die in der staatsrechtlichen Beschwerde behaupteten Rechtsverletzungen im sogenannten Genehmigungsverfahren hätte geltend machen können oder unter Umständen heute noch geltend machen könnte.
aa) Das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung, das die soziale Krankenversicherung nicht den Kantonen, sondern im wesentlichen den anerkannten Krankenkassen zum Vollzug überträgt, behält dem Bundesrat unter anderem die Genehmigung der Kassenstatuten und der übrigen Bestimmungen über die Rechte und Pflichten der Mitglieder (Art. 4 KUVG), der Erlasse von Kantonen und Gemeinden über das Versicherungsobligatorium (Art. 2 Abs. 3 KUVG) und ein weit über das beim Vollzug von Bundesverwaltungsrecht durch die Kantone Übliche hinausgehendes Aufsichtsrecht vor (Art. 33 KUVG), mit dem er für die einheitliche Anwendung des Gesetzes zu sorgen hat und bei dessen Ausübung er den anerkannten Krankenkassen verbindliche Weisungen erteilen kann. Der Bundesrat hat diese allgemeinen und einzelne spezielle Befugnisse, die ihm nach dem Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung zustehen, in seinen Ausführungsbestimmungen dem Bundesamt für Sozialversicherung und vereinzelt dem Eidg. Departement des Innern übertragen. Von der Sache her sollten an sich die Entscheidungen und konkreten Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherung mit Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 44 ff. VwVG an das Eidg. Departement des Innern und in letzter Instanz an den Bundesrat weitergezogen werden können, soweit nicht gegen Beschwerdeentscheide des Departements oder direkt gegen Verfügungen des Bundesamtes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht zur Verfügung steht (vgl. dazu auch MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band II, S. 288 ff., speziell S. 290 [inkl. Anmerkung 641], und S. 422 ff., speziell S. 424/5; BONER/HOLZHERR, Die Krankenversicherung, S. 10/1).
bb) Gemäss Art. 8 Abs. 2 der Verordnung V über die Krankenversicherung betreffend die Anerkennung von Krankenkassen und Rückversicherungsverbänden sowie ihre finanzielle Sicherheit vom 2. Februar 1965 (VO V; SR 832.121) ist die Genehmigung von Bestimmungen der Gemeinden über das Krankenpflegeversicherungsobligatorium dem Bundesamt für Sozialversicherung übertragen. Das Bundesamt hat demgemäss die Verordnung über die obligatorische Krankenpflegeversicherung der Stadt Zürich vom 30. November 1966 und ihre Änderung vom 30. Juni 1976 genehmigt. Dagegen ist nicht ersichtlich, ob es jeweils die alljährlich gemäss Art. 34 Abs. 3 KVO zwischen der Beschwerdeführerin und dem städtischen Amt für Sozialversicherung vereinbarten Prämien der obligatorisch versicherten Mitglieder genehmigte. Es ist denn auch fraglich, ob es sich bei den Prämientarifen für die obligatorisch versicherten Mitglieder, die gemäss Art. 34 Abs. 3 KVO vom Stadtrat genehmigt werden müssen, um Gemeindebestimmungen handelt, die (auch) der Pflicht zur Genehmigung durch das Bundesamt unterliegen.
cc) Diese Frage kann indessen offenbleiben. Denn soweit es sich bei diesen jährlich festgesetzten Prämientarifen nicht um kommunale Bestimmungen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 KUVG handelt, die als solche der Genehmigung durch das Bundesamt für Sozialversicherung bedürfen, stellen sie einen Beitragstarif dar, der bei jeder Änderung dem Bundesamt zur Genehmigung zu unterbreiten ist (Art. 2 Abs. 3 und Art. 3 VO V in Verbindung mit Art. 4 KUVG). Die Beschwerdeführerin hat somit - soweit dies im vorliegenden Fall für einzelne im Streit liegende Jahre nicht bereits geschehen oder infolge Zeitablaufs ausgeschlossen ist - die Möglichkeit, im Genehmigungsverfahren die von ihr in der staatsrechtlichen Beschwerde behauptete Unvereinbarkeit des Beitragstarifes mit dem übergeordneten Bundesrecht geltend zu machen und dem Bundesamt zu beantragen, der von der Stadt Zürich nach ihrer Auffassung rechtswidrig verlangten Änderung die Genehmigung zu versagen. Sie kann sich auf diese Weise allfällig zu niedrigen Prämien ihrer obligatorisch Versicherten, die ihr die Stadt ohne Ausgleich durch städtische Beiträge zumuten will, widersetzen, ohne auf die Mitwirkung an der obligatorischen Versicherung verzichten zu müssen. Einen für sie ungünstigen Entscheid des Bundesamtes für Sozialversicherung kann sie sodann mit den einschlägigen Rechtsmitteln des sozialen Krankenversicherungsrechts weiterziehen.
dd) Soweit für die vorliegend streitigen Jahre das Genehmigungsverfahren noch offenstehen sollte, könnte auf die staatsrechtliche Beschwerde somit auf jeden Fall nicht eingetreten werden. Fraglich wäre nur, ob unter dem Gesichtspunkt von Art. 84 Abs. 2 OG die staatsrechtliche Beschwerde insoweit zulässig wäre, als es die Beschwerdeführerin unterlassen hat, im Genehmigungsverfahren für frühere Jahre ihre Einwendungen zu erheben.
d) Die Fragen, ob und inwieweit der Bundesrat oder das Bundesamt für Sozialversicherung im Rahmen eines der vorstehend aufgezeigten Verfahren die Vorbringen der Beschwerdeführerin hätten prüfen können oder allenfalls immer noch prüfen könnten, müssen allerdings vom Bundesgericht weder entschieden noch in einem Meinungsaustausch nach Art. 96 Abs. 2 OG mit dem Bundesrat näher geklärt werden. Denn auf die vorliegende Beschwerde kann auf jeden Fall aus einem andern Grund nicht eingetreten werden.
5. a) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse und Verfügungen erlitten haben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsbehelf zum Schutz der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt; allein diesen Trägern steht sie zur Verfügung. Dementsprechend sind öffentlichrechtliche Korporationen - wie Kantone und Gemeinden oder ihre Behörden sowie öffentlichrechtliche Genossenschaften usw. -, die als Träger öffentlicher Gewalt handeln, zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen sie in dieser Eigenschaft treffenden Entscheid nicht legitimiert (BGE 109 Ia 174 /5 E. 1, mit Nachweisen). Eine Ausnahme gilt für Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften nur, soweit sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht garantierten Autonomie zur Wehr setzen. Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, soweit sie nicht hoheitlich handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen und vom angefochtenen Entscheid in gleicher Weise wie ein Privater betroffen sind (BGE 111 Ia 148 E. 1b; BGE 109 Ia 175 E. 2, mit Nachweisen).
Ebensowenig wie öffentlichrechtliche Körperschaften sind privatrechtlich organisierte Korporationen, die vom kantonalen Recht mit öffentlichen Aufgaben betraut werden und gegenüber den ihrer Gewalt unterworfenen Privaten als Hoheitsträger auftreten, zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger gegen Entscheide einer ihnen in diesem Bereiche übergeordneten Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde berechtigt (BGE 111 Ia 148 E. 1b, mit Hinweisen; nicht publiziertes Urteil vom 5. März 1984 i.S. diverser Ausgleichskassen gegen Kanton St. Gallen, E. 1b). Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn sie im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde geltend machen, die streitige Rechtsbeziehung sei im kantonalen Verfahren zu Unrecht als Zivilsache statt als öffentlichrechtliche Angelegenheit behandelt worden (BGE 111 Ia 146 ff.). Ausserdem müsste eine privatrechtliche Körperschaft oder Anstalt insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sein, als sie sich gegen die Übertragung hoheitlicher Aufgaben überhaupt wehren will.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist eine öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Korporation in dem Bereich, in dem sie als Hoheitsträger auftritt, auch dann nicht berechtigt, wenn der angefochtene Erlass oder Entscheid sie in ihren eigenen Vermögensinteressen betrifft. So trat das Bundesgericht nicht ein auf staatsrechtliche Beschwerden von Korporationen gegen Entscheide oder Erlasse betreffend Steuern oder Beiträge zur Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit (BGE 109 Ia 173 ff.; nicht publiziertes Urteil vom 31. Oktober 1985 i.S. Stadt Wädenswil gegen Rehau GmbH, E. 2), betreffend anteilig auferlegte Kosten einer Zivilschutzbaute (BGE 103 Ia 63 f.), betreffend den gesetzlichen oder vertraglichen Lastenausgleich unter verschiedenen Korporationen (nicht publizierte Urteile vom 9. Dezember 1983 i.S. Gemeinden Trimmis, Zizers und Untervaz gegen Kanton Graubünden und vom 12. März 1984 i.S. Gemeinde Tesserete gegen Kanton Tessin) oder betreffend die Finanzierung hoheitlicher Aufgaben der Korporation durch Beiträge des Kantons (nicht publiziertes Urteil vom 24. Juli 1986 i.S. Gemeinde Möhlin gegen Grosser Rat des Kantons Aargau; offengelassen noch im nicht publizierten Urteil vom 31. August 1982 i.S. Gemeinde Gelterkinden gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft). In Betracht kommt gegen Entscheide und Erlasse über die Finanzierung hoheitlicher Aufgaben von Körperschaften nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung in ihrer Autonomie. Von solchen im weitesten Sinne die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit betreffenden Entscheiden oder Erlassen sind kantonale Hoheitsakte zu unterscheiden, die eine Korporation in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens betreffen; soweit es sich nicht um Sachen im Gemeingebrauch handelt, ist eine Körperschaft diesbezüglich wie ein Privater betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (BGE 104 Ia 387 E. 1; BGE 97 I 640 /1 E. 2b, mit zahlreichen Nachweisen; ungenau KÄLIN, a.a.O., S. 254, der nicht von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens, sondern von Eingriffen in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen [recte: Verwaltungsvermögen generell spricht).
c) Die anerkannten Krankenkassen führen in der Krankenversicherung eine bundesrechtlich nicht obligatorische Sozialversicherung durch, die jedoch vom Bund subventioniert wird und im Bundesgesetz sowie den entsprechenden Ausführungserlassen in öffentlichrechtlicher Art und bis in die Details geordnet ist, insbesondere was die wesentlichen Beziehungen zu den Aufnahmebewerbern und den Mitgliedern betrifft (Aufnahme, Freizügigkeit, Ausschluss, vgl. Art. 5 bis 6 und Art. 7 bis 11 KUVG sowie Art. 1 bis 13 der Verordnung III über die Krankenversicherung betreffend die Leistungen der vom Bund anerkannten Krankenkassen und Rückversicherungsverbände vom 15. Januar 1965 [VO III; SR 832.140]; Mindestleistungen, vgl. Art. 12 bis 20 KUVG und Art. 14 ff. der VO III; Prämien und Kostenbeteiligung der Versicherten, vgl. Art. 6bis KUVG und Art. 16 bis 28 VO V). Die anerkannten Krankenkassen sind als Hoheitsträger (MAURER, a.a.O., Band I, S. 142 und S. 244; Band II, S. 287) berechtigt, Verfügungen zu erlassen (Art. 30 Abs. 1 KUVG), die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen (Art. 30 Abs. 2 und Art. 30ter Abs. 1 KUVG). Sie haben ihre Tätigkeit als Hoheitsträger nach den für die öffentliche Verwaltung geltenden Rechtsgrundsätzen der Gesetzmässigkeit, Rechtsgleichheit usw. auszuüben (MAURER, a.a.O., Band I, S. 146 ff.; Band II, S. 287). Es bleibt ihnen nur eine durch die Bundesgesetzgebung stark eingeschränkte Autonomie bei der Gestaltung der Prämientarife (vgl. Art. 3 Abs. 2 und 3 KUVG sowie Art. 9 bis 13 VO V), bei der Versicherung zusätzlicher Leistungen über die gesetzlichen Mindestleistungen hinaus, bei der Organisation ihrer Mitgliedschaftsbeziehungen und ihrer Verwaltung sowie bei der Ordnung ihrer vertraglichen Beziehungen zu den Medizinalpersonen und Heilanstalten; von dieser Autonomie dürfen sie nur im Rahmen ungeschriebener Regeln des Bundesrechts und unter Berücksichtigung des Prinzips der Gegenseitigkeit Gebrauch machen (BGE 106 V 180 /1 E. 3). Eine grössere Autonomie verbleibt den Krankenkassen allenfalls, soweit sie noch andere Versicherungsarten betreiben, die nicht zur sozialen Krankenversicherung des Bundesrechts zählen (Art. 3 Abs. 5 KUVG; BGE 107 V 39 ff.). Im Bereiche der sozialen Krankenversicherung stehen sie - auch wenn sie wie die Beschwerdeführerin privatrechtlich organisiert sind - als Hoheitsträger den Behörden von Bund und Kantonen nicht wie Private gegenüber, die sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen.
Dies gilt noch in höherem Masse, wenn sich die Krankenkassen an der Durchführung der obligatorischen Krankenversicherung beteiligen, die die Kantone oder mit deren Ermächtigung die Gemeinden für ihre gesamte Bevölkerung oder für einzelne Bevölkerungsklassen einführen (Art. 2 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 KUVG). Dabei vollziehen sie nebst dem öffentlichen Recht des Bundes zusätzlich auch öffentliches Recht des Kantons und allenfalls der Gemeinde (MAURER, a.a.O., Band II, S. 304). Dieses kantonale oder kommunale Recht schränkt ihre Autonomie hinsichtlich der Aufnahme von Mitgliedern und damit verbundener Vorbehalte ein, schliesst ihnen bestimmte Personen nötigenfalls zwangsweise an und verbietet ihren Ausschluss (für Zürich: §§ 10 und 11 EGKUVG, Art. 19 und 20 KVO). Beim Vollzug eines auf die Bevölkerung unterer Einkommensschichten begrenzten Obligatoriums müssen die beteiligten Krankenkassen ausserdem die Vorschriften über die mit öffentlichen Beiträgen verbilligten Prämien der obligatorisch versicherten Mitglieder (§§ 18 und 19 EGKUVG, Art. 23 KVO) und über die zusätzlich zu deckenden Krankheitskosten (§ 13 Abs. 2 EGKUVG, Art. 28 Abs. 1 Ziff. 3, 5, 6 und 9 KVO) als zwingendes öffentliches Recht anwenden. Bewegen sie sich schon als anerkannte Krankenkassen im Gebiet der sozialen Krankenversicherung nicht auf dem Boden des Privatrechts, sondern als Hoheitsträger im öffentlichen Bereich, so stehen sie beim Vollzug der obligatorischen Krankenversicherung dem Kanton oder der Gemeinde, deren Obligatorium sie durchsetzen helfen, erst recht nicht als Privatpersonen gegenüber.
d) Der angefochtene Beschluss des Zürcher Regierungsrates betrifft die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin durch Beiträge der Stadt Zürich und durch Prämien der obligatorisch Versicherten. Obwohl dieser Entscheid die Vermögensinteressen der als Verein organisierten Beschwerdeführerin berührt, ist sie nicht legitimiert, ihn wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte anzufechten, da sie die gerügten Verletzungen nicht in ihrer Eigenschaft als privatrechtliche Korporation auf der Ebene des Privatrechts erleidet. Auf die Rügen der rechtsungleichen Behandlung und der Willkür sowie der Verletzung von Art. 31 BV, Art. 34bis BV, Art. 2 ÜbBest. BV und Art. 19 KV kann daher nicht eingetreten werden. Ob die Beschwerdeführerin allenfalls darüber hinaus mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung einer Autonomie - wie sie Gemeinden und öffentlichrechtlichen Körperschaften zusteht - geltend machen könnte, scheint fraglich, kann aber im vorliegenden Fall offenbleiben, da sie keine selbständige Autonomierüge erhebt, sondern sich nur im Zusammenhang mit Art. 2 ÜbBest. BV auf ihre angebliche Autonomie beruft.
6. Zu prüfen bleibt, ob auf die Rüge der formellen Rechtsverweigerung, d.h. der Verweigerung des rechtlichen Gehörs, eingetreten werden kann.
a) Das Bundesgericht billigte in seiner früheren Rechtsprechung mehrfach die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften auch demjenigen Beschwerdeführer zu, der in der Sache selbst zur Beschwerde nicht legitimiert ist (BGE 105 Ia 276 E. 2d; BGE 102 Ia 94 E. 1, mit weiteren Nachweisen). In seiner neueren Praxis ist es davon abgerückt, und es hat namentlich dann, wenn der Beschwerdeführer in der Sache selbst nicht rechtlich geschützte Interessen geltend machen konnte und somit aus diesem Grund zur Beschwerde nicht berechtigt war, wesentlich differenziert (BGE 110 Ia 72 ff.; BGE 107 Ia 185 /6 E. 3c). Nach dieser neueren Praxis ist ein Privater, der in der Sache selbst mangels rechtlich geschützter Interessen zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert ist, zur Beschwerde wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs insoweit berechtigt, als er die Verletzung von Verfahrensrechten rügt, die ihm nach kantonalem Prozessrecht als Partei zustanden (BGE 110 Ia 75 E. 2a in fine; BGE 107 Ia 185 /6 E. 3c).
b) Diese Berechtigung zur Gehörsverweigerungsrüge eines Privaten, der in der Sache selbst keine rechtlich geschützten Interessen hat, kann nicht auf öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Korporationen ausgedehnt werden, die mit hoheitlichen Aufgaben betraut sind und deshalb einen kantonalen Entscheid in der Sache selbst nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten können. Denn der aus Art. 4 BV hergeleitete Anspruch auf rechtliches Gehör soll als verfassungsmässiges Recht den Bürger gegen staatliche Hoheitsakte - hier der Prozessleitung usw. - schützen, und nicht eine hoheitlich handelnde Behörde gegen (prozessuale) Fehler einer im Rechtsmittelverfahren übergeordneten Behörde. Eine sich auf dem Boden des öffentlichen Rechts bewegende (privatrechtliche oder öffentlichrechtliche) Korporation kann daher aus prozessualen Vorschriften im kantonalen Verfahren, in dem sie nicht bloss als Vorinstanz, sondern als Partei behandelt wurde und bestimmte Parteirechte ausübte, keine Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Gehörsverweigerung durch Verletzung solcher Parteirechte herleiten. Somit ist auch auf diese Rüge der Beschwerdeführerin nicht einzutreten. | de | Art. 84 Abs. 2 OG; Art. 88 OG; Legitimation einer privatrechtlich organisierten, vom Bund anerkannten Krankenkasse zur Führung staatsrechtlicher Beschwerde gegen einen das kommunale Versicherungsobligatorium betreffenden kantonalen Entscheid. 1. Gibt es anstelle der staatsrechtlichen Beschwerde ein anderes bundesrechtliches Rechtsmittel, mit dem sich eine vom Bund anerkannte Krankenkasse gegen die Festsetzung von Mitgliederprämien und Prämien-Verbilligungsbeiträgen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung durch kommunale oder kantonale Behörden zur Wehr setzen kann? Frage offengelassen (E. 4).
2. Eine vom Bund anerkannte Krankenkasse ist selbst dann nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen die Festsetzung von Mitgliederprämien und Prämien-Verbilligungsbeiträgen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung betreffenden kantonalen Entscheid legitimiert, wenn sie privatrechtlich organisiert ist (E. 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-356%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,910 | 112 Ia 356 | 112 Ia 356
Sachverhalt ab Seite 357
Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung vom 13. Juni 1911 (KUVG; ab 1. Januar 1984 Bundesgesetz über die Krankenversicherung; SR 832.10) sind die Kantone ermächtigt, die Krankenversicherung allgemein oder für einzelne Bevölkerungsklassen obligatorisch zu erklären. Es steht ihnen frei, diese Befugnis ihren Gemeinden zu überlassen (Art. 2 Abs. 2 KUVG). Gemäss Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Kranken- und Unfallversicherung vom 3. Oktober 1965 (EGKUVG) ermächtigt der Kanton Zürich seine Gemeinden, das Versicherungsobligatorium für Personen einzuführen, deren Einkommen unter einer bestimmten Grenze liegt. In der Stadt Zürich besteht nach Massgabe dieser bundesrechtlichen und kantonalen Bestimmungen die Versicherungspflicht (Art. 1 der Verordnung über die obligatorische Krankenpflegeversicherung vom 30. November 1966, mit Änderungen vom 30. Juni 1976; KVO). Zur Durchführung der obligatorischen Versicherung werden jene bundesrechtlich anerkannten Krankenkassen als sogenannte Vertragskrankenkassen zugelassen, die bestimmte Bedingungen erfüllen (Art. 10 KVO). Die Vertragskrankenkassen erhalten von der Stadt Zürich für die obligatorisch Versicherten Prämienbeiträge, die sie zur Ermässigung der Mitgliederprämien zu verwenden haben, sowie Sonderbeiträge zur Abgeltung zusätzlicher Lasten (Art. 23 KVO). Die verbilligten Prämien für diese Mitglieder werden in einem vom Stadtrat im Einvernehmen mit den Vertragskrankenkassen festgelegten Verfahren vereinbart und sind vom Stadtrat zu genehmigen (Art. 34 Abs. 2 und 3 KVO).
Die Schweizerische Gewerbekrankenkasse in Zürich ist eine vom Bund anerkannte Krankenkasse (Art. 3 ff. KUVG) in Form des Vereins gemäss Art. 60 ff. ZGB, die sich an der Durchführung des Versicherungsobligatoriums in der Stadt Zürich beteiligt. Seit 1980 forderte sie vom Gesundheits- und Wirtschaftsamt der Stadt Zürich in mehreren Eingaben eine Erhöhung der Mitgliederprämien in der obligatorischen Versicherung oder alternativ eine Erhöhung der städtischen Beiträge ab 1981 sowie einen Ausgleich für die nach ihrer Berechnung ab 1976 in der obligatorischen Versicherung erlittenen Verluste. Diese Begehren wurden von den städtischen und kantonalen Behörden, letztinstanzlich vom Regierungsrat des Kantons Zürich, abgewiesen. Das Bundesgericht tritt auf eine gegen den Regierungsratsbeschluss gerichtete staatsrechtliche Beschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse nicht ein aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. a) Gemäss Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Der Grundsatz der absoluten Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde gilt nach ständiger Praxis des Bundesgerichts nicht bloss gegenüber der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (BGE 110 Ib 257 E. 1, mit Hinweis), die im vorliegenden Fall gemäss Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 26. März 1986 nicht in Betracht kommt (BGE 112 V 106 ff.), sondern insbesondere auch - mit einer Ausnahme (BGE 99 Ia 83 /4 E. 1c; BGE 98 Ia 284 /5 E. 3; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 189) - im Verhältnis zur Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 73 VwVG (BGE 107 Ia 264 E. 2c; BGE 102 Ia 203 E. 1; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 265; vgl. auch BGE 108 Ia 113 E. 1b). Ebenso gilt dieser Grundsatz, wie das Bundesgericht mit Urteil vom 13. Juni 1986 i.S. Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte, Sektion Bern, gegen Regierungsrat des Kantons Bern (BGE 112 Ia 180 ff.) entschieden hat, gegenüber einer als förmliches Rechtsmittel ausgestalteten Beschwerde an eine Aufsichtsbehörde, deren Entscheid mit Verwaltungsbeschwerde an eine Eidg. Rekurskommission und sodann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 61 ff.
i.V.m. Art. 74 BVG). Dementsprechend ist die staatsrechtliche Beschwerde auch ausgeschlossen, wenn die behauptete Rechtsverletzung mit einer Beschwerde beim Eidg. Departement des Innern oder beim Bundesamt für Sozialversicherung - weiterziehbar in letzter Instanz an den Bundesrat oder mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht - beseitigt werden kann.
b) In seiner Duplik vom 2. November 1984 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an das Eidg. Versicherungsgericht regte das Bundesamt für Sozialversicherung an, zu prüfen, ob allenfalls die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung einer Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG im Rahmen seiner sogenannten Restkompetenz gegeben wäre.
aa) Von einer Restkompetenz des Bundesrates als Verwaltungsbeschwerdeinstanz, die von sehr eingeschränkter Bedeutung ist, kann für das Verfahren in Bundesverwaltungssachen allgemein gesprochen werden, da die Beschwerde nach Art. 72 ff. VwVG gegenüber der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder an das Eidg. Versicherungsgericht und gegenüber der Beschwerde an eine eidgenössische Rekurskommission subsidiär ist (Entscheid des Bundesrates vom 21. Januar 1981, E. 1, in VPB 45/1981 Nr. 46 S. 247; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 112). Die in diesem Sinne verstandene Restkompetenz des Bundesrates ergibt sich aus ausdrücklichen Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts, die die Beschwerde an den Bundesrat vorsehen oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder das Eidg. Versicherungsgericht ausschliessen.
bb) Im Gebiet der sozialen Krankenversicherung ist die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat lediglich in Art. 22quinquies KUVG vorgesehen; sie ist nach dieser Bestimmung nur gegen Erlasse und Entscheide der Kantonsregierungen gemäss den Art. 22 bis 22quater KUVG (insbesondere über Tarife für Ärzte und Heilanstalten) gegeben. Die Art. 22 bis 22quater KUVG fallen indessen als Grundlage für kantonale oder kommunale Vorschriften über das Obligatorium der Krankenpflegeversicherung und damit für den angefochtenen Beschluss des Zürcher Regierungsrates von vornherein nicht in Betracht (vgl. dazu den Entscheid des Bundesrates vom 4. Juli 1984, E. 1, in VPB 48/1984 Nr. 45 S. 309), so dass sich eine Beschwerde an den Bundesrat nicht auf Art. 22quinquies KUVG stützen könnte. Andere Vorschriften, die eine Beschwerde an den Bundesrat vorsehen, bestehen im Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung nicht.
cc) Die Beschwerde an den Bundesrat könnte möglicherweise aufgrund von Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG wegen Verletzung anderer weder privat- noch strafrechtlicher Bestimmungen des Bundesrechts - d.h. von öffentlichrechtlichen Bestimmungen des Bundesrechts, zu denen auch das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung und seine Ausführungsbestimmungen zu zählen sind - gegen den angefochtenen kantonalen Entscheid zulässig sein. Allerdings ist die Restkompetenz des Bundesrates diesbezüglich sehr eingeschränkt. Denn nach ständiger Praxis des Bundesgerichts soll die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte oder wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c OG) - obwohl in Art. 74 VwVG nicht erwähnt - der Beschwerde an den Bundesrat nicht weichen (BGE 99 Ia 83 /4 E. 1c; BGE 98 Ia 284 /5 E. 3; KÄLIN, a.a.O., S. 271/2; GRISEL, Traité de droit administratif, Band II, S. 965). Nach der ausdrücklichen Bestimmung von Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG ist zudem die Beschwerde an den Bundesrat ausgeschlossen - und damit die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht vorbehalten -, soweit ein Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend macht.
Da die Beschwerdeführerin zur Hauptsache eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV sowie von weiteren verfassungsmässigen Rechten rügt, ist es somit fraglich, ob der Bundesrat zur Behandlung der Beschwerde als Verwaltungsbeschwerde zuständig wäre. Ausserdem hat das Bundesamt für Sozialversicherung in seiner Vernehmlassung vom 1. Juni 1984 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an das Eidg. Versicherungsgericht den Standpunkt vertreten, die Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG sei nur gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zulässig, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen. Gleicher Meinung scheint auch der Bundesrat zu sein (Entscheid des Bundesrates vom 17. Dezember 1984, E. 1, in VPB 49/1985 Nr. 34 S. 192 und weitere). Nachdem das Eidg. Versicherungsgericht im Hinblick auf die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Übereinstimmung mit der vom Bundesgericht im Meinungsaustausch vertretenen Ansicht (vgl. dazu im übrigen BGE 107 Ia 338 ff. E. 1b und c) entschieden hat, dass sich der angefochtene Regierungsratsbeschluss nicht auf öffentliches Recht des Bundes stütze, scheint es fraglich, ob der Bundesrat dies anders betrachten und die Beschwerde nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG von daher als zulässig erachten würde. Es ist allerdings zweifelhaft, ob die Beschwerde nach Art. 73 VwVG nur insoweit gegeben sein soll, als das Anfechtungsobjekt auf Bundesrecht beruht, denn gerade die im Ingress von Art. 73 Abs. 1 VwVG ausdrücklich erwähnten kantonalen Erlasse werden sich nicht immer auf Bundesrecht stützen (vgl. dazu auch GYGI, a.a.O., S. 113). Unter diesen Umständen kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Bundesrat für die Behandlung einer Beschwerde gegen den angefochtenen Regierungsratsbeschluss zuständig wäre.
c) Denkbar ist auch, dass die Beschwerdeführerin die in der staatsrechtlichen Beschwerde behaupteten Rechtsverletzungen im sogenannten Genehmigungsverfahren hätte geltend machen können oder unter Umständen heute noch geltend machen könnte.
aa) Das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung, das die soziale Krankenversicherung nicht den Kantonen, sondern im wesentlichen den anerkannten Krankenkassen zum Vollzug überträgt, behält dem Bundesrat unter anderem die Genehmigung der Kassenstatuten und der übrigen Bestimmungen über die Rechte und Pflichten der Mitglieder (Art. 4 KUVG), der Erlasse von Kantonen und Gemeinden über das Versicherungsobligatorium (Art. 2 Abs. 3 KUVG) und ein weit über das beim Vollzug von Bundesverwaltungsrecht durch die Kantone Übliche hinausgehendes Aufsichtsrecht vor (Art. 33 KUVG), mit dem er für die einheitliche Anwendung des Gesetzes zu sorgen hat und bei dessen Ausübung er den anerkannten Krankenkassen verbindliche Weisungen erteilen kann. Der Bundesrat hat diese allgemeinen und einzelne spezielle Befugnisse, die ihm nach dem Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung zustehen, in seinen Ausführungsbestimmungen dem Bundesamt für Sozialversicherung und vereinzelt dem Eidg. Departement des Innern übertragen. Von der Sache her sollten an sich die Entscheidungen und konkreten Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherung mit Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 44 ff. VwVG an das Eidg. Departement des Innern und in letzter Instanz an den Bundesrat weitergezogen werden können, soweit nicht gegen Beschwerdeentscheide des Departements oder direkt gegen Verfügungen des Bundesamtes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht zur Verfügung steht (vgl. dazu auch MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band II, S. 288 ff., speziell S. 290 [inkl. Anmerkung 641], und S. 422 ff., speziell S. 424/5; BONER/HOLZHERR, Die Krankenversicherung, S. 10/1).
bb) Gemäss Art. 8 Abs. 2 der Verordnung V über die Krankenversicherung betreffend die Anerkennung von Krankenkassen und Rückversicherungsverbänden sowie ihre finanzielle Sicherheit vom 2. Februar 1965 (VO V; SR 832.121) ist die Genehmigung von Bestimmungen der Gemeinden über das Krankenpflegeversicherungsobligatorium dem Bundesamt für Sozialversicherung übertragen. Das Bundesamt hat demgemäss die Verordnung über die obligatorische Krankenpflegeversicherung der Stadt Zürich vom 30. November 1966 und ihre Änderung vom 30. Juni 1976 genehmigt. Dagegen ist nicht ersichtlich, ob es jeweils die alljährlich gemäss Art. 34 Abs. 3 KVO zwischen der Beschwerdeführerin und dem städtischen Amt für Sozialversicherung vereinbarten Prämien der obligatorisch versicherten Mitglieder genehmigte. Es ist denn auch fraglich, ob es sich bei den Prämientarifen für die obligatorisch versicherten Mitglieder, die gemäss Art. 34 Abs. 3 KVO vom Stadtrat genehmigt werden müssen, um Gemeindebestimmungen handelt, die (auch) der Pflicht zur Genehmigung durch das Bundesamt unterliegen.
cc) Diese Frage kann indessen offenbleiben. Denn soweit es sich bei diesen jährlich festgesetzten Prämientarifen nicht um kommunale Bestimmungen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 KUVG handelt, die als solche der Genehmigung durch das Bundesamt für Sozialversicherung bedürfen, stellen sie einen Beitragstarif dar, der bei jeder Änderung dem Bundesamt zur Genehmigung zu unterbreiten ist (Art. 2 Abs. 3 und Art. 3 VO V in Verbindung mit Art. 4 KUVG). Die Beschwerdeführerin hat somit - soweit dies im vorliegenden Fall für einzelne im Streit liegende Jahre nicht bereits geschehen oder infolge Zeitablaufs ausgeschlossen ist - die Möglichkeit, im Genehmigungsverfahren die von ihr in der staatsrechtlichen Beschwerde behauptete Unvereinbarkeit des Beitragstarifes mit dem übergeordneten Bundesrecht geltend zu machen und dem Bundesamt zu beantragen, der von der Stadt Zürich nach ihrer Auffassung rechtswidrig verlangten Änderung die Genehmigung zu versagen. Sie kann sich auf diese Weise allfällig zu niedrigen Prämien ihrer obligatorisch Versicherten, die ihr die Stadt ohne Ausgleich durch städtische Beiträge zumuten will, widersetzen, ohne auf die Mitwirkung an der obligatorischen Versicherung verzichten zu müssen. Einen für sie ungünstigen Entscheid des Bundesamtes für Sozialversicherung kann sie sodann mit den einschlägigen Rechtsmitteln des sozialen Krankenversicherungsrechts weiterziehen.
dd) Soweit für die vorliegend streitigen Jahre das Genehmigungsverfahren noch offenstehen sollte, könnte auf die staatsrechtliche Beschwerde somit auf jeden Fall nicht eingetreten werden. Fraglich wäre nur, ob unter dem Gesichtspunkt von Art. 84 Abs. 2 OG die staatsrechtliche Beschwerde insoweit zulässig wäre, als es die Beschwerdeführerin unterlassen hat, im Genehmigungsverfahren für frühere Jahre ihre Einwendungen zu erheben.
d) Die Fragen, ob und inwieweit der Bundesrat oder das Bundesamt für Sozialversicherung im Rahmen eines der vorstehend aufgezeigten Verfahren die Vorbringen der Beschwerdeführerin hätten prüfen können oder allenfalls immer noch prüfen könnten, müssen allerdings vom Bundesgericht weder entschieden noch in einem Meinungsaustausch nach Art. 96 Abs. 2 OG mit dem Bundesrat näher geklärt werden. Denn auf die vorliegende Beschwerde kann auf jeden Fall aus einem andern Grund nicht eingetreten werden.
5. a) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse und Verfügungen erlitten haben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsbehelf zum Schutz der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt; allein diesen Trägern steht sie zur Verfügung. Dementsprechend sind öffentlichrechtliche Korporationen - wie Kantone und Gemeinden oder ihre Behörden sowie öffentlichrechtliche Genossenschaften usw. -, die als Träger öffentlicher Gewalt handeln, zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen sie in dieser Eigenschaft treffenden Entscheid nicht legitimiert (BGE 109 Ia 174 /5 E. 1, mit Nachweisen). Eine Ausnahme gilt für Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften nur, soweit sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht garantierten Autonomie zur Wehr setzen. Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, soweit sie nicht hoheitlich handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen und vom angefochtenen Entscheid in gleicher Weise wie ein Privater betroffen sind (BGE 111 Ia 148 E. 1b; BGE 109 Ia 175 E. 2, mit Nachweisen).
Ebensowenig wie öffentlichrechtliche Körperschaften sind privatrechtlich organisierte Korporationen, die vom kantonalen Recht mit öffentlichen Aufgaben betraut werden und gegenüber den ihrer Gewalt unterworfenen Privaten als Hoheitsträger auftreten, zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger gegen Entscheide einer ihnen in diesem Bereiche übergeordneten Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde berechtigt (BGE 111 Ia 148 E. 1b, mit Hinweisen; nicht publiziertes Urteil vom 5. März 1984 i.S. diverser Ausgleichskassen gegen Kanton St. Gallen, E. 1b). Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn sie im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde geltend machen, die streitige Rechtsbeziehung sei im kantonalen Verfahren zu Unrecht als Zivilsache statt als öffentlichrechtliche Angelegenheit behandelt worden (BGE 111 Ia 146 ff.). Ausserdem müsste eine privatrechtliche Körperschaft oder Anstalt insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sein, als sie sich gegen die Übertragung hoheitlicher Aufgaben überhaupt wehren will.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist eine öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Korporation in dem Bereich, in dem sie als Hoheitsträger auftritt, auch dann nicht berechtigt, wenn der angefochtene Erlass oder Entscheid sie in ihren eigenen Vermögensinteressen betrifft. So trat das Bundesgericht nicht ein auf staatsrechtliche Beschwerden von Korporationen gegen Entscheide oder Erlasse betreffend Steuern oder Beiträge zur Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit (BGE 109 Ia 173 ff.; nicht publiziertes Urteil vom 31. Oktober 1985 i.S. Stadt Wädenswil gegen Rehau GmbH, E. 2), betreffend anteilig auferlegte Kosten einer Zivilschutzbaute (BGE 103 Ia 63 f.), betreffend den gesetzlichen oder vertraglichen Lastenausgleich unter verschiedenen Korporationen (nicht publizierte Urteile vom 9. Dezember 1983 i.S. Gemeinden Trimmis, Zizers und Untervaz gegen Kanton Graubünden und vom 12. März 1984 i.S. Gemeinde Tesserete gegen Kanton Tessin) oder betreffend die Finanzierung hoheitlicher Aufgaben der Korporation durch Beiträge des Kantons (nicht publiziertes Urteil vom 24. Juli 1986 i.S. Gemeinde Möhlin gegen Grosser Rat des Kantons Aargau; offengelassen noch im nicht publizierten Urteil vom 31. August 1982 i.S. Gemeinde Gelterkinden gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft). In Betracht kommt gegen Entscheide und Erlasse über die Finanzierung hoheitlicher Aufgaben von Körperschaften nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung in ihrer Autonomie. Von solchen im weitesten Sinne die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit betreffenden Entscheiden oder Erlassen sind kantonale Hoheitsakte zu unterscheiden, die eine Korporation in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens betreffen; soweit es sich nicht um Sachen im Gemeingebrauch handelt, ist eine Körperschaft diesbezüglich wie ein Privater betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (BGE 104 Ia 387 E. 1; BGE 97 I 640 /1 E. 2b, mit zahlreichen Nachweisen; ungenau KÄLIN, a.a.O., S. 254, der nicht von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens, sondern von Eingriffen in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen [recte: Verwaltungsvermögen generell spricht).
c) Die anerkannten Krankenkassen führen in der Krankenversicherung eine bundesrechtlich nicht obligatorische Sozialversicherung durch, die jedoch vom Bund subventioniert wird und im Bundesgesetz sowie den entsprechenden Ausführungserlassen in öffentlichrechtlicher Art und bis in die Details geordnet ist, insbesondere was die wesentlichen Beziehungen zu den Aufnahmebewerbern und den Mitgliedern betrifft (Aufnahme, Freizügigkeit, Ausschluss, vgl. Art. 5 bis 6 und Art. 7 bis 11 KUVG sowie Art. 1 bis 13 der Verordnung III über die Krankenversicherung betreffend die Leistungen der vom Bund anerkannten Krankenkassen und Rückversicherungsverbände vom 15. Januar 1965 [VO III; SR 832.140]; Mindestleistungen, vgl. Art. 12 bis 20 KUVG und Art. 14 ff. der VO III; Prämien und Kostenbeteiligung der Versicherten, vgl. Art. 6bis KUVG und Art. 16 bis 28 VO V). Die anerkannten Krankenkassen sind als Hoheitsträger (MAURER, a.a.O., Band I, S. 142 und S. 244; Band II, S. 287) berechtigt, Verfügungen zu erlassen (Art. 30 Abs. 1 KUVG), die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen (Art. 30 Abs. 2 und Art. 30ter Abs. 1 KUVG). Sie haben ihre Tätigkeit als Hoheitsträger nach den für die öffentliche Verwaltung geltenden Rechtsgrundsätzen der Gesetzmässigkeit, Rechtsgleichheit usw. auszuüben (MAURER, a.a.O., Band I, S. 146 ff.; Band II, S. 287). Es bleibt ihnen nur eine durch die Bundesgesetzgebung stark eingeschränkte Autonomie bei der Gestaltung der Prämientarife (vgl. Art. 3 Abs. 2 und 3 KUVG sowie Art. 9 bis 13 VO V), bei der Versicherung zusätzlicher Leistungen über die gesetzlichen Mindestleistungen hinaus, bei der Organisation ihrer Mitgliedschaftsbeziehungen und ihrer Verwaltung sowie bei der Ordnung ihrer vertraglichen Beziehungen zu den Medizinalpersonen und Heilanstalten; von dieser Autonomie dürfen sie nur im Rahmen ungeschriebener Regeln des Bundesrechts und unter Berücksichtigung des Prinzips der Gegenseitigkeit Gebrauch machen (BGE 106 V 180 /1 E. 3). Eine grössere Autonomie verbleibt den Krankenkassen allenfalls, soweit sie noch andere Versicherungsarten betreiben, die nicht zur sozialen Krankenversicherung des Bundesrechts zählen (Art. 3 Abs. 5 KUVG; BGE 107 V 39 ff.). Im Bereiche der sozialen Krankenversicherung stehen sie - auch wenn sie wie die Beschwerdeführerin privatrechtlich organisiert sind - als Hoheitsträger den Behörden von Bund und Kantonen nicht wie Private gegenüber, die sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen.
Dies gilt noch in höherem Masse, wenn sich die Krankenkassen an der Durchführung der obligatorischen Krankenversicherung beteiligen, die die Kantone oder mit deren Ermächtigung die Gemeinden für ihre gesamte Bevölkerung oder für einzelne Bevölkerungsklassen einführen (Art. 2 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 KUVG). Dabei vollziehen sie nebst dem öffentlichen Recht des Bundes zusätzlich auch öffentliches Recht des Kantons und allenfalls der Gemeinde (MAURER, a.a.O., Band II, S. 304). Dieses kantonale oder kommunale Recht schränkt ihre Autonomie hinsichtlich der Aufnahme von Mitgliedern und damit verbundener Vorbehalte ein, schliesst ihnen bestimmte Personen nötigenfalls zwangsweise an und verbietet ihren Ausschluss (für Zürich: §§ 10 und 11 EGKUVG, Art. 19 und 20 KVO). Beim Vollzug eines auf die Bevölkerung unterer Einkommensschichten begrenzten Obligatoriums müssen die beteiligten Krankenkassen ausserdem die Vorschriften über die mit öffentlichen Beiträgen verbilligten Prämien der obligatorisch versicherten Mitglieder (§§ 18 und 19 EGKUVG, Art. 23 KVO) und über die zusätzlich zu deckenden Krankheitskosten (§ 13 Abs. 2 EGKUVG, Art. 28 Abs. 1 Ziff. 3, 5, 6 und 9 KVO) als zwingendes öffentliches Recht anwenden. Bewegen sie sich schon als anerkannte Krankenkassen im Gebiet der sozialen Krankenversicherung nicht auf dem Boden des Privatrechts, sondern als Hoheitsträger im öffentlichen Bereich, so stehen sie beim Vollzug der obligatorischen Krankenversicherung dem Kanton oder der Gemeinde, deren Obligatorium sie durchsetzen helfen, erst recht nicht als Privatpersonen gegenüber.
d) Der angefochtene Beschluss des Zürcher Regierungsrates betrifft die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin durch Beiträge der Stadt Zürich und durch Prämien der obligatorisch Versicherten. Obwohl dieser Entscheid die Vermögensinteressen der als Verein organisierten Beschwerdeführerin berührt, ist sie nicht legitimiert, ihn wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte anzufechten, da sie die gerügten Verletzungen nicht in ihrer Eigenschaft als privatrechtliche Korporation auf der Ebene des Privatrechts erleidet. Auf die Rügen der rechtsungleichen Behandlung und der Willkür sowie der Verletzung von Art. 31 BV, Art. 34bis BV, Art. 2 ÜbBest. BV und Art. 19 KV kann daher nicht eingetreten werden. Ob die Beschwerdeführerin allenfalls darüber hinaus mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung einer Autonomie - wie sie Gemeinden und öffentlichrechtlichen Körperschaften zusteht - geltend machen könnte, scheint fraglich, kann aber im vorliegenden Fall offenbleiben, da sie keine selbständige Autonomierüge erhebt, sondern sich nur im Zusammenhang mit Art. 2 ÜbBest. BV auf ihre angebliche Autonomie beruft.
6. Zu prüfen bleibt, ob auf die Rüge der formellen Rechtsverweigerung, d.h. der Verweigerung des rechtlichen Gehörs, eingetreten werden kann.
a) Das Bundesgericht billigte in seiner früheren Rechtsprechung mehrfach die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften auch demjenigen Beschwerdeführer zu, der in der Sache selbst zur Beschwerde nicht legitimiert ist (BGE 105 Ia 276 E. 2d; BGE 102 Ia 94 E. 1, mit weiteren Nachweisen). In seiner neueren Praxis ist es davon abgerückt, und es hat namentlich dann, wenn der Beschwerdeführer in der Sache selbst nicht rechtlich geschützte Interessen geltend machen konnte und somit aus diesem Grund zur Beschwerde nicht berechtigt war, wesentlich differenziert (BGE 110 Ia 72 ff.; BGE 107 Ia 185 /6 E. 3c). Nach dieser neueren Praxis ist ein Privater, der in der Sache selbst mangels rechtlich geschützter Interessen zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert ist, zur Beschwerde wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs insoweit berechtigt, als er die Verletzung von Verfahrensrechten rügt, die ihm nach kantonalem Prozessrecht als Partei zustanden (BGE 110 Ia 75 E. 2a in fine; BGE 107 Ia 185 /6 E. 3c).
b) Diese Berechtigung zur Gehörsverweigerungsrüge eines Privaten, der in der Sache selbst keine rechtlich geschützten Interessen hat, kann nicht auf öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Korporationen ausgedehnt werden, die mit hoheitlichen Aufgaben betraut sind und deshalb einen kantonalen Entscheid in der Sache selbst nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten können. Denn der aus Art. 4 BV hergeleitete Anspruch auf rechtliches Gehör soll als verfassungsmässiges Recht den Bürger gegen staatliche Hoheitsakte - hier der Prozessleitung usw. - schützen, und nicht eine hoheitlich handelnde Behörde gegen (prozessuale) Fehler einer im Rechtsmittelverfahren übergeordneten Behörde. Eine sich auf dem Boden des öffentlichen Rechts bewegende (privatrechtliche oder öffentlichrechtliche) Korporation kann daher aus prozessualen Vorschriften im kantonalen Verfahren, in dem sie nicht bloss als Vorinstanz, sondern als Partei behandelt wurde und bestimmte Parteirechte ausübte, keine Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Gehörsverweigerung durch Verletzung solcher Parteirechte herleiten. Somit ist auch auf diese Rüge der Beschwerdeführerin nicht einzutreten. | de | Art. 84 al. 2 OJ; art. 88 OJ; qualité d'une caisse-maladie organisée selon le droit privé et reconnue par la Confédération pour agir par la voie du recours de droit public contre une décision cantonale relative à l'obligation de s'assurer imposée par une commune. 1. Existe-t-il, en lieu et place du recours de droit public, un autre moyen de droit fédéral qui permette à une caisse-maladie reconnue par la Confédération de s'opposer, dans l'assurance obligatoire des soins médicaux et pharmaceutiques, à la fixation des primes à la charge des membres, et aux contributions versées en vue de réduire ces primes, par les autorités communales et cantonales? Question laissée ouverte (consid. 4).
2. Même si elle est organisée selon le droit privé, une caisse-maladie reconnue par la Confédération n'a pas qualité pour former un recours de droit public contre les décisions cantonales qui, dans l'assurance obligatoire des soins médicaux et pharmaceutiques, portent sur la fixation des primes et les contributions visant à réduire ces primes (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-356%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,911 | 112 Ia 356 | 112 Ia 356
Sachverhalt ab Seite 357
Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung vom 13. Juni 1911 (KUVG; ab 1. Januar 1984 Bundesgesetz über die Krankenversicherung; SR 832.10) sind die Kantone ermächtigt, die Krankenversicherung allgemein oder für einzelne Bevölkerungsklassen obligatorisch zu erklären. Es steht ihnen frei, diese Befugnis ihren Gemeinden zu überlassen (Art. 2 Abs. 2 KUVG). Gemäss Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Kranken- und Unfallversicherung vom 3. Oktober 1965 (EGKUVG) ermächtigt der Kanton Zürich seine Gemeinden, das Versicherungsobligatorium für Personen einzuführen, deren Einkommen unter einer bestimmten Grenze liegt. In der Stadt Zürich besteht nach Massgabe dieser bundesrechtlichen und kantonalen Bestimmungen die Versicherungspflicht (Art. 1 der Verordnung über die obligatorische Krankenpflegeversicherung vom 30. November 1966, mit Änderungen vom 30. Juni 1976; KVO). Zur Durchführung der obligatorischen Versicherung werden jene bundesrechtlich anerkannten Krankenkassen als sogenannte Vertragskrankenkassen zugelassen, die bestimmte Bedingungen erfüllen (Art. 10 KVO). Die Vertragskrankenkassen erhalten von der Stadt Zürich für die obligatorisch Versicherten Prämienbeiträge, die sie zur Ermässigung der Mitgliederprämien zu verwenden haben, sowie Sonderbeiträge zur Abgeltung zusätzlicher Lasten (Art. 23 KVO). Die verbilligten Prämien für diese Mitglieder werden in einem vom Stadtrat im Einvernehmen mit den Vertragskrankenkassen festgelegten Verfahren vereinbart und sind vom Stadtrat zu genehmigen (Art. 34 Abs. 2 und 3 KVO).
Die Schweizerische Gewerbekrankenkasse in Zürich ist eine vom Bund anerkannte Krankenkasse (Art. 3 ff. KUVG) in Form des Vereins gemäss Art. 60 ff. ZGB, die sich an der Durchführung des Versicherungsobligatoriums in der Stadt Zürich beteiligt. Seit 1980 forderte sie vom Gesundheits- und Wirtschaftsamt der Stadt Zürich in mehreren Eingaben eine Erhöhung der Mitgliederprämien in der obligatorischen Versicherung oder alternativ eine Erhöhung der städtischen Beiträge ab 1981 sowie einen Ausgleich für die nach ihrer Berechnung ab 1976 in der obligatorischen Versicherung erlittenen Verluste. Diese Begehren wurden von den städtischen und kantonalen Behörden, letztinstanzlich vom Regierungsrat des Kantons Zürich, abgewiesen. Das Bundesgericht tritt auf eine gegen den Regierungsratsbeschluss gerichtete staatsrechtliche Beschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse nicht ein aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. a) Gemäss Art. 84 Abs. 2 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Der Grundsatz der absoluten Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde gilt nach ständiger Praxis des Bundesgerichts nicht bloss gegenüber der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (BGE 110 Ib 257 E. 1, mit Hinweis), die im vorliegenden Fall gemäss Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 26. März 1986 nicht in Betracht kommt (BGE 112 V 106 ff.), sondern insbesondere auch - mit einer Ausnahme (BGE 99 Ia 83 /4 E. 1c; BGE 98 Ia 284 /5 E. 3; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 189) - im Verhältnis zur Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 73 VwVG (BGE 107 Ia 264 E. 2c; BGE 102 Ia 203 E. 1; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 265; vgl. auch BGE 108 Ia 113 E. 1b). Ebenso gilt dieser Grundsatz, wie das Bundesgericht mit Urteil vom 13. Juni 1986 i.S. Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzte, Sektion Bern, gegen Regierungsrat des Kantons Bern (BGE 112 Ia 180 ff.) entschieden hat, gegenüber einer als förmliches Rechtsmittel ausgestalteten Beschwerde an eine Aufsichtsbehörde, deren Entscheid mit Verwaltungsbeschwerde an eine Eidg. Rekurskommission und sodann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 61 ff.
i.V.m. Art. 74 BVG). Dementsprechend ist die staatsrechtliche Beschwerde auch ausgeschlossen, wenn die behauptete Rechtsverletzung mit einer Beschwerde beim Eidg. Departement des Innern oder beim Bundesamt für Sozialversicherung - weiterziehbar in letzter Instanz an den Bundesrat oder mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht - beseitigt werden kann.
b) In seiner Duplik vom 2. November 1984 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an das Eidg. Versicherungsgericht regte das Bundesamt für Sozialversicherung an, zu prüfen, ob allenfalls die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung einer Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG im Rahmen seiner sogenannten Restkompetenz gegeben wäre.
aa) Von einer Restkompetenz des Bundesrates als Verwaltungsbeschwerdeinstanz, die von sehr eingeschränkter Bedeutung ist, kann für das Verfahren in Bundesverwaltungssachen allgemein gesprochen werden, da die Beschwerde nach Art. 72 ff. VwVG gegenüber der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder an das Eidg. Versicherungsgericht und gegenüber der Beschwerde an eine eidgenössische Rekurskommission subsidiär ist (Entscheid des Bundesrates vom 21. Januar 1981, E. 1, in VPB 45/1981 Nr. 46 S. 247; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 112). Die in diesem Sinne verstandene Restkompetenz des Bundesrates ergibt sich aus ausdrücklichen Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts, die die Beschwerde an den Bundesrat vorsehen oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder das Eidg. Versicherungsgericht ausschliessen.
bb) Im Gebiet der sozialen Krankenversicherung ist die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat lediglich in Art. 22quinquies KUVG vorgesehen; sie ist nach dieser Bestimmung nur gegen Erlasse und Entscheide der Kantonsregierungen gemäss den Art. 22 bis 22quater KUVG (insbesondere über Tarife für Ärzte und Heilanstalten) gegeben. Die Art. 22 bis 22quater KUVG fallen indessen als Grundlage für kantonale oder kommunale Vorschriften über das Obligatorium der Krankenpflegeversicherung und damit für den angefochtenen Beschluss des Zürcher Regierungsrates von vornherein nicht in Betracht (vgl. dazu den Entscheid des Bundesrates vom 4. Juli 1984, E. 1, in VPB 48/1984 Nr. 45 S. 309), so dass sich eine Beschwerde an den Bundesrat nicht auf Art. 22quinquies KUVG stützen könnte. Andere Vorschriften, die eine Beschwerde an den Bundesrat vorsehen, bestehen im Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung nicht.
cc) Die Beschwerde an den Bundesrat könnte möglicherweise aufgrund von Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG wegen Verletzung anderer weder privat- noch strafrechtlicher Bestimmungen des Bundesrechts - d.h. von öffentlichrechtlichen Bestimmungen des Bundesrechts, zu denen auch das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung und seine Ausführungsbestimmungen zu zählen sind - gegen den angefochtenen kantonalen Entscheid zulässig sein. Allerdings ist die Restkompetenz des Bundesrates diesbezüglich sehr eingeschränkt. Denn nach ständiger Praxis des Bundesgerichts soll die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte oder wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c OG) - obwohl in Art. 74 VwVG nicht erwähnt - der Beschwerde an den Bundesrat nicht weichen (BGE 99 Ia 83 /4 E. 1c; BGE 98 Ia 284 /5 E. 3; KÄLIN, a.a.O., S. 271/2; GRISEL, Traité de droit administratif, Band II, S. 965). Nach der ausdrücklichen Bestimmung von Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG ist zudem die Beschwerde an den Bundesrat ausgeschlossen - und damit die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht vorbehalten -, soweit ein Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV geltend macht.
Da die Beschwerdeführerin zur Hauptsache eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV sowie von weiteren verfassungsmässigen Rechten rügt, ist es somit fraglich, ob der Bundesrat zur Behandlung der Beschwerde als Verwaltungsbeschwerde zuständig wäre. Ausserdem hat das Bundesamt für Sozialversicherung in seiner Vernehmlassung vom 1. Juni 1984 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Schweizerischen Gewerbekrankenkasse an das Eidg. Versicherungsgericht den Standpunkt vertreten, die Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG sei nur gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zulässig, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen. Gleicher Meinung scheint auch der Bundesrat zu sein (Entscheid des Bundesrates vom 17. Dezember 1984, E. 1, in VPB 49/1985 Nr. 34 S. 192 und weitere). Nachdem das Eidg. Versicherungsgericht im Hinblick auf die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Übereinstimmung mit der vom Bundesgericht im Meinungsaustausch vertretenen Ansicht (vgl. dazu im übrigen BGE 107 Ia 338 ff. E. 1b und c) entschieden hat, dass sich der angefochtene Regierungsratsbeschluss nicht auf öffentliches Recht des Bundes stütze, scheint es fraglich, ob der Bundesrat dies anders betrachten und die Beschwerde nach Art. 72 lit. d i.V.m. Art. 73 Abs. 1 lit. c VwVG von daher als zulässig erachten würde. Es ist allerdings zweifelhaft, ob die Beschwerde nach Art. 73 VwVG nur insoweit gegeben sein soll, als das Anfechtungsobjekt auf Bundesrecht beruht, denn gerade die im Ingress von Art. 73 Abs. 1 VwVG ausdrücklich erwähnten kantonalen Erlasse werden sich nicht immer auf Bundesrecht stützen (vgl. dazu auch GYGI, a.a.O., S. 113). Unter diesen Umständen kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der Bundesrat für die Behandlung einer Beschwerde gegen den angefochtenen Regierungsratsbeschluss zuständig wäre.
c) Denkbar ist auch, dass die Beschwerdeführerin die in der staatsrechtlichen Beschwerde behaupteten Rechtsverletzungen im sogenannten Genehmigungsverfahren hätte geltend machen können oder unter Umständen heute noch geltend machen könnte.
aa) Das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung, das die soziale Krankenversicherung nicht den Kantonen, sondern im wesentlichen den anerkannten Krankenkassen zum Vollzug überträgt, behält dem Bundesrat unter anderem die Genehmigung der Kassenstatuten und der übrigen Bestimmungen über die Rechte und Pflichten der Mitglieder (Art. 4 KUVG), der Erlasse von Kantonen und Gemeinden über das Versicherungsobligatorium (Art. 2 Abs. 3 KUVG) und ein weit über das beim Vollzug von Bundesverwaltungsrecht durch die Kantone Übliche hinausgehendes Aufsichtsrecht vor (Art. 33 KUVG), mit dem er für die einheitliche Anwendung des Gesetzes zu sorgen hat und bei dessen Ausübung er den anerkannten Krankenkassen verbindliche Weisungen erteilen kann. Der Bundesrat hat diese allgemeinen und einzelne spezielle Befugnisse, die ihm nach dem Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung zustehen, in seinen Ausführungsbestimmungen dem Bundesamt für Sozialversicherung und vereinzelt dem Eidg. Departement des Innern übertragen. Von der Sache her sollten an sich die Entscheidungen und konkreten Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherung mit Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 44 ff. VwVG an das Eidg. Departement des Innern und in letzter Instanz an den Bundesrat weitergezogen werden können, soweit nicht gegen Beschwerdeentscheide des Departements oder direkt gegen Verfügungen des Bundesamtes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht zur Verfügung steht (vgl. dazu auch MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band II, S. 288 ff., speziell S. 290 [inkl. Anmerkung 641], und S. 422 ff., speziell S. 424/5; BONER/HOLZHERR, Die Krankenversicherung, S. 10/1).
bb) Gemäss Art. 8 Abs. 2 der Verordnung V über die Krankenversicherung betreffend die Anerkennung von Krankenkassen und Rückversicherungsverbänden sowie ihre finanzielle Sicherheit vom 2. Februar 1965 (VO V; SR 832.121) ist die Genehmigung von Bestimmungen der Gemeinden über das Krankenpflegeversicherungsobligatorium dem Bundesamt für Sozialversicherung übertragen. Das Bundesamt hat demgemäss die Verordnung über die obligatorische Krankenpflegeversicherung der Stadt Zürich vom 30. November 1966 und ihre Änderung vom 30. Juni 1976 genehmigt. Dagegen ist nicht ersichtlich, ob es jeweils die alljährlich gemäss Art. 34 Abs. 3 KVO zwischen der Beschwerdeführerin und dem städtischen Amt für Sozialversicherung vereinbarten Prämien der obligatorisch versicherten Mitglieder genehmigte. Es ist denn auch fraglich, ob es sich bei den Prämientarifen für die obligatorisch versicherten Mitglieder, die gemäss Art. 34 Abs. 3 KVO vom Stadtrat genehmigt werden müssen, um Gemeindebestimmungen handelt, die (auch) der Pflicht zur Genehmigung durch das Bundesamt unterliegen.
cc) Diese Frage kann indessen offenbleiben. Denn soweit es sich bei diesen jährlich festgesetzten Prämientarifen nicht um kommunale Bestimmungen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 KUVG handelt, die als solche der Genehmigung durch das Bundesamt für Sozialversicherung bedürfen, stellen sie einen Beitragstarif dar, der bei jeder Änderung dem Bundesamt zur Genehmigung zu unterbreiten ist (Art. 2 Abs. 3 und Art. 3 VO V in Verbindung mit Art. 4 KUVG). Die Beschwerdeführerin hat somit - soweit dies im vorliegenden Fall für einzelne im Streit liegende Jahre nicht bereits geschehen oder infolge Zeitablaufs ausgeschlossen ist - die Möglichkeit, im Genehmigungsverfahren die von ihr in der staatsrechtlichen Beschwerde behauptete Unvereinbarkeit des Beitragstarifes mit dem übergeordneten Bundesrecht geltend zu machen und dem Bundesamt zu beantragen, der von der Stadt Zürich nach ihrer Auffassung rechtswidrig verlangten Änderung die Genehmigung zu versagen. Sie kann sich auf diese Weise allfällig zu niedrigen Prämien ihrer obligatorisch Versicherten, die ihr die Stadt ohne Ausgleich durch städtische Beiträge zumuten will, widersetzen, ohne auf die Mitwirkung an der obligatorischen Versicherung verzichten zu müssen. Einen für sie ungünstigen Entscheid des Bundesamtes für Sozialversicherung kann sie sodann mit den einschlägigen Rechtsmitteln des sozialen Krankenversicherungsrechts weiterziehen.
dd) Soweit für die vorliegend streitigen Jahre das Genehmigungsverfahren noch offenstehen sollte, könnte auf die staatsrechtliche Beschwerde somit auf jeden Fall nicht eingetreten werden. Fraglich wäre nur, ob unter dem Gesichtspunkt von Art. 84 Abs. 2 OG die staatsrechtliche Beschwerde insoweit zulässig wäre, als es die Beschwerdeführerin unterlassen hat, im Genehmigungsverfahren für frühere Jahre ihre Einwendungen zu erheben.
d) Die Fragen, ob und inwieweit der Bundesrat oder das Bundesamt für Sozialversicherung im Rahmen eines der vorstehend aufgezeigten Verfahren die Vorbringen der Beschwerdeführerin hätten prüfen können oder allenfalls immer noch prüfen könnten, müssen allerdings vom Bundesgericht weder entschieden noch in einem Meinungsaustausch nach Art. 96 Abs. 2 OG mit dem Bundesrat näher geklärt werden. Denn auf die vorliegende Beschwerde kann auf jeden Fall aus einem andern Grund nicht eingetreten werden.
5. a) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse und Verfügungen erlitten haben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsbehelf zum Schutz der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt; allein diesen Trägern steht sie zur Verfügung. Dementsprechend sind öffentlichrechtliche Korporationen - wie Kantone und Gemeinden oder ihre Behörden sowie öffentlichrechtliche Genossenschaften usw. -, die als Träger öffentlicher Gewalt handeln, zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen sie in dieser Eigenschaft treffenden Entscheid nicht legitimiert (BGE 109 Ia 174 /5 E. 1, mit Nachweisen). Eine Ausnahme gilt für Gemeinden und andere öffentlichrechtliche Körperschaften nur, soweit sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht garantierten Autonomie zur Wehr setzen. Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, soweit sie nicht hoheitlich handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen und vom angefochtenen Entscheid in gleicher Weise wie ein Privater betroffen sind (BGE 111 Ia 148 E. 1b; BGE 109 Ia 175 E. 2, mit Nachweisen).
Ebensowenig wie öffentlichrechtliche Körperschaften sind privatrechtlich organisierte Korporationen, die vom kantonalen Recht mit öffentlichen Aufgaben betraut werden und gegenüber den ihrer Gewalt unterworfenen Privaten als Hoheitsträger auftreten, zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger gegen Entscheide einer ihnen in diesem Bereiche übergeordneten Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde berechtigt (BGE 111 Ia 148 E. 1b, mit Hinweisen; nicht publiziertes Urteil vom 5. März 1984 i.S. diverser Ausgleichskassen gegen Kanton St. Gallen, E. 1b). Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn sie im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde geltend machen, die streitige Rechtsbeziehung sei im kantonalen Verfahren zu Unrecht als Zivilsache statt als öffentlichrechtliche Angelegenheit behandelt worden (BGE 111 Ia 146 ff.). Ausserdem müsste eine privatrechtliche Körperschaft oder Anstalt insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sein, als sie sich gegen die Übertragung hoheitlicher Aufgaben überhaupt wehren will.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist eine öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Korporation in dem Bereich, in dem sie als Hoheitsträger auftritt, auch dann nicht berechtigt, wenn der angefochtene Erlass oder Entscheid sie in ihren eigenen Vermögensinteressen betrifft. So trat das Bundesgericht nicht ein auf staatsrechtliche Beschwerden von Korporationen gegen Entscheide oder Erlasse betreffend Steuern oder Beiträge zur Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit (BGE 109 Ia 173 ff.; nicht publiziertes Urteil vom 31. Oktober 1985 i.S. Stadt Wädenswil gegen Rehau GmbH, E. 2), betreffend anteilig auferlegte Kosten einer Zivilschutzbaute (BGE 103 Ia 63 f.), betreffend den gesetzlichen oder vertraglichen Lastenausgleich unter verschiedenen Korporationen (nicht publizierte Urteile vom 9. Dezember 1983 i.S. Gemeinden Trimmis, Zizers und Untervaz gegen Kanton Graubünden und vom 12. März 1984 i.S. Gemeinde Tesserete gegen Kanton Tessin) oder betreffend die Finanzierung hoheitlicher Aufgaben der Korporation durch Beiträge des Kantons (nicht publiziertes Urteil vom 24. Juli 1986 i.S. Gemeinde Möhlin gegen Grosser Rat des Kantons Aargau; offengelassen noch im nicht publizierten Urteil vom 31. August 1982 i.S. Gemeinde Gelterkinden gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft). In Betracht kommt gegen Entscheide und Erlasse über die Finanzierung hoheitlicher Aufgaben von Körperschaften nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung in ihrer Autonomie. Von solchen im weitesten Sinne die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit betreffenden Entscheiden oder Erlassen sind kantonale Hoheitsakte zu unterscheiden, die eine Korporation in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens betreffen; soweit es sich nicht um Sachen im Gemeingebrauch handelt, ist eine Körperschaft diesbezüglich wie ein Privater betroffen und zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (BGE 104 Ia 387 E. 1; BGE 97 I 640 /1 E. 2b, mit zahlreichen Nachweisen; ungenau KÄLIN, a.a.O., S. 254, der nicht von Gegenständen des Finanz- oder Verwaltungsvermögens, sondern von Eingriffen in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen [recte: Verwaltungsvermögen generell spricht).
c) Die anerkannten Krankenkassen führen in der Krankenversicherung eine bundesrechtlich nicht obligatorische Sozialversicherung durch, die jedoch vom Bund subventioniert wird und im Bundesgesetz sowie den entsprechenden Ausführungserlassen in öffentlichrechtlicher Art und bis in die Details geordnet ist, insbesondere was die wesentlichen Beziehungen zu den Aufnahmebewerbern und den Mitgliedern betrifft (Aufnahme, Freizügigkeit, Ausschluss, vgl. Art. 5 bis 6 und Art. 7 bis 11 KUVG sowie Art. 1 bis 13 der Verordnung III über die Krankenversicherung betreffend die Leistungen der vom Bund anerkannten Krankenkassen und Rückversicherungsverbände vom 15. Januar 1965 [VO III; SR 832.140]; Mindestleistungen, vgl. Art. 12 bis 20 KUVG und Art. 14 ff. der VO III; Prämien und Kostenbeteiligung der Versicherten, vgl. Art. 6bis KUVG und Art. 16 bis 28 VO V). Die anerkannten Krankenkassen sind als Hoheitsträger (MAURER, a.a.O., Band I, S. 142 und S. 244; Band II, S. 287) berechtigt, Verfügungen zu erlassen (Art. 30 Abs. 1 KUVG), die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen (Art. 30 Abs. 2 und Art. 30ter Abs. 1 KUVG). Sie haben ihre Tätigkeit als Hoheitsträger nach den für die öffentliche Verwaltung geltenden Rechtsgrundsätzen der Gesetzmässigkeit, Rechtsgleichheit usw. auszuüben (MAURER, a.a.O., Band I, S. 146 ff.; Band II, S. 287). Es bleibt ihnen nur eine durch die Bundesgesetzgebung stark eingeschränkte Autonomie bei der Gestaltung der Prämientarife (vgl. Art. 3 Abs. 2 und 3 KUVG sowie Art. 9 bis 13 VO V), bei der Versicherung zusätzlicher Leistungen über die gesetzlichen Mindestleistungen hinaus, bei der Organisation ihrer Mitgliedschaftsbeziehungen und ihrer Verwaltung sowie bei der Ordnung ihrer vertraglichen Beziehungen zu den Medizinalpersonen und Heilanstalten; von dieser Autonomie dürfen sie nur im Rahmen ungeschriebener Regeln des Bundesrechts und unter Berücksichtigung des Prinzips der Gegenseitigkeit Gebrauch machen (BGE 106 V 180 /1 E. 3). Eine grössere Autonomie verbleibt den Krankenkassen allenfalls, soweit sie noch andere Versicherungsarten betreiben, die nicht zur sozialen Krankenversicherung des Bundesrechts zählen (Art. 3 Abs. 5 KUVG; BGE 107 V 39 ff.). Im Bereiche der sozialen Krankenversicherung stehen sie - auch wenn sie wie die Beschwerdeführerin privatrechtlich organisiert sind - als Hoheitsträger den Behörden von Bund und Kantonen nicht wie Private gegenüber, die sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen.
Dies gilt noch in höherem Masse, wenn sich die Krankenkassen an der Durchführung der obligatorischen Krankenversicherung beteiligen, die die Kantone oder mit deren Ermächtigung die Gemeinden für ihre gesamte Bevölkerung oder für einzelne Bevölkerungsklassen einführen (Art. 2 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 KUVG). Dabei vollziehen sie nebst dem öffentlichen Recht des Bundes zusätzlich auch öffentliches Recht des Kantons und allenfalls der Gemeinde (MAURER, a.a.O., Band II, S. 304). Dieses kantonale oder kommunale Recht schränkt ihre Autonomie hinsichtlich der Aufnahme von Mitgliedern und damit verbundener Vorbehalte ein, schliesst ihnen bestimmte Personen nötigenfalls zwangsweise an und verbietet ihren Ausschluss (für Zürich: §§ 10 und 11 EGKUVG, Art. 19 und 20 KVO). Beim Vollzug eines auf die Bevölkerung unterer Einkommensschichten begrenzten Obligatoriums müssen die beteiligten Krankenkassen ausserdem die Vorschriften über die mit öffentlichen Beiträgen verbilligten Prämien der obligatorisch versicherten Mitglieder (§§ 18 und 19 EGKUVG, Art. 23 KVO) und über die zusätzlich zu deckenden Krankheitskosten (§ 13 Abs. 2 EGKUVG, Art. 28 Abs. 1 Ziff. 3, 5, 6 und 9 KVO) als zwingendes öffentliches Recht anwenden. Bewegen sie sich schon als anerkannte Krankenkassen im Gebiet der sozialen Krankenversicherung nicht auf dem Boden des Privatrechts, sondern als Hoheitsträger im öffentlichen Bereich, so stehen sie beim Vollzug der obligatorischen Krankenversicherung dem Kanton oder der Gemeinde, deren Obligatorium sie durchsetzen helfen, erst recht nicht als Privatpersonen gegenüber.
d) Der angefochtene Beschluss des Zürcher Regierungsrates betrifft die Finanzierung der hoheitlichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin durch Beiträge der Stadt Zürich und durch Prämien der obligatorisch Versicherten. Obwohl dieser Entscheid die Vermögensinteressen der als Verein organisierten Beschwerdeführerin berührt, ist sie nicht legitimiert, ihn wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte anzufechten, da sie die gerügten Verletzungen nicht in ihrer Eigenschaft als privatrechtliche Korporation auf der Ebene des Privatrechts erleidet. Auf die Rügen der rechtsungleichen Behandlung und der Willkür sowie der Verletzung von Art. 31 BV, Art. 34bis BV, Art. 2 ÜbBest. BV und Art. 19 KV kann daher nicht eingetreten werden. Ob die Beschwerdeführerin allenfalls darüber hinaus mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung einer Autonomie - wie sie Gemeinden und öffentlichrechtlichen Körperschaften zusteht - geltend machen könnte, scheint fraglich, kann aber im vorliegenden Fall offenbleiben, da sie keine selbständige Autonomierüge erhebt, sondern sich nur im Zusammenhang mit Art. 2 ÜbBest. BV auf ihre angebliche Autonomie beruft.
6. Zu prüfen bleibt, ob auf die Rüge der formellen Rechtsverweigerung, d.h. der Verweigerung des rechtlichen Gehörs, eingetreten werden kann.
a) Das Bundesgericht billigte in seiner früheren Rechtsprechung mehrfach die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften auch demjenigen Beschwerdeführer zu, der in der Sache selbst zur Beschwerde nicht legitimiert ist (BGE 105 Ia 276 E. 2d; BGE 102 Ia 94 E. 1, mit weiteren Nachweisen). In seiner neueren Praxis ist es davon abgerückt, und es hat namentlich dann, wenn der Beschwerdeführer in der Sache selbst nicht rechtlich geschützte Interessen geltend machen konnte und somit aus diesem Grund zur Beschwerde nicht berechtigt war, wesentlich differenziert (BGE 110 Ia 72 ff.; BGE 107 Ia 185 /6 E. 3c). Nach dieser neueren Praxis ist ein Privater, der in der Sache selbst mangels rechtlich geschützter Interessen zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht legitimiert ist, zur Beschwerde wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs insoweit berechtigt, als er die Verletzung von Verfahrensrechten rügt, die ihm nach kantonalem Prozessrecht als Partei zustanden (BGE 110 Ia 75 E. 2a in fine; BGE 107 Ia 185 /6 E. 3c).
b) Diese Berechtigung zur Gehörsverweigerungsrüge eines Privaten, der in der Sache selbst keine rechtlich geschützten Interessen hat, kann nicht auf öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Korporationen ausgedehnt werden, die mit hoheitlichen Aufgaben betraut sind und deshalb einen kantonalen Entscheid in der Sache selbst nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten können. Denn der aus Art. 4 BV hergeleitete Anspruch auf rechtliches Gehör soll als verfassungsmässiges Recht den Bürger gegen staatliche Hoheitsakte - hier der Prozessleitung usw. - schützen, und nicht eine hoheitlich handelnde Behörde gegen (prozessuale) Fehler einer im Rechtsmittelverfahren übergeordneten Behörde. Eine sich auf dem Boden des öffentlichen Rechts bewegende (privatrechtliche oder öffentlichrechtliche) Korporation kann daher aus prozessualen Vorschriften im kantonalen Verfahren, in dem sie nicht bloss als Vorinstanz, sondern als Partei behandelt wurde und bestimmte Parteirechte ausübte, keine Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Gehörsverweigerung durch Verletzung solcher Parteirechte herleiten. Somit ist auch auf diese Rüge der Beschwerdeführerin nicht einzutreten. | de | Art. 84 cpv. 2 OG; art. 88 OG; legittimazione di una cassa malati organizzata secondo il diritto privato e riconosciuta dalla Confederazione a proporre ricorso di diritto pubblico contro una decisione cantonale concernente l'obbligo assicurativo stabilito da un Comune. 1. Sussiste, in luogo del ricorso di diritto pubblico, un altro rimedio di diritto federale con cui una cassa malati riconosciuta dalla Confederazione può, nell'assicurazione obbligatoria della cura medica e dei medicamenti, opporsi alla determinazione da parte di autorità comunali o cantonali dei premi a carico dei suoi membri e dei contributi destinati a ridurre tali premi? Questione lasciata indecisa (consid. 4).
2. Neppure se è organizzata secondo il diritto privato una cassa malati riconosciuta dalla Confederazione è legittimata a proporre ricorso di diritto pubblico contro una decisione cantonale concernente la determinazione dei premi a carico dei suoi membri e dei contributi destinati a ridurre tali premi nell'assicurazione obbligatoria della cura medica e dei medicamenti (consid. 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-356%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,912 | 112 Ia 369 | 112 Ia 369
Erwägungen ab Seite 369
Aus den Erwägungen:
1. Das Kantonsgericht stellt entscheidend auf das Ergebnis der Beweisaussage des Beschwerdegegners ab. Es stellt fest, dass der Zeuge B. wegen schwerer Erkrankung nicht mehr befragt werden könne und deshalb für den Beschwerdegegner ein Beweisnotstand bestehe. Der Beschwerdegegner erscheine als glaubwürdig, und es sprächen auch Indizien für seine Darstellung. Es bestehe kein Anlass, auch den Beschwerdeführer zur Beweisaussage anzuhalten, da dieser Antrag erst vor Kantonsgericht gestellt worden sei. Auf dieser Grundlage kommt das Kantonsgericht zum Schluss, der Beschwerdeführer habe dem Beschwerdegegner die Übernahme der Kosten der Malerarbeiten versprochen, wie sie vom Beschwerdegegner bezahlt worden seien.
2. Nach Art. 201 ZPO/GR kann das Gericht von Amtes wegen oder auf Antrag eine Partei zur Beweisaussage anhalten, wenn dies nach dem Ergebnis der formfreien Befragung und des übrigen Beweisverfahrens geboten und die zu befragende Person unverdächtig erscheint; vor der Beweisaussage wird die Partei zur Wahrheit ermahnt und auf die Straffolgen des Art. 306 StGB hingewiesen. Nach Art. 208 ZPO/GR sind die gestellten Fragen und deren Beantwortung genau zu protokollieren. Soweit das Kantonsgericht gegen den Wortlaut dieser Bestimmungen verstossen hat, liegt darin Willkür, es sei denn es sprächen triftige Gründe dafür, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn des Gesetzes wiedergebe (BGE 108 Ia 297 mit Hinweisen).
a) Der Beschwerdeführer beanstandet, dass der Beweisaussage keine formfreie Parteibefragung vorausgegangen sei, bei der auch er hätte befragt werden müssen. Die Rüge trifft offensichtlich zu. Sachliche Gründe sprechen klar für und nicht gegen das gesetzlich geforderte Vorgehen. Dass eine Partei ihre Darstellung mit ihrer eigenen Beweisaussage voll beweisen darf, kann zwar ausnahmsweise zur Abwendung eines Beweisnotstandes gerechtfertigt sein; im Verfahren muss aber dem offenkundigen Interessenkonflikt und der Bedeutung dieser Aussage Rechnung getragen werden, was an sich schon eine genaue Beachtung der Prozessvorschriften verlangt. Wenn wie im vorliegenden Fall nur eine der beiden Parteien zur Beweisaussage zugelassen wird, erscheint eine vorausgehende formlose Befragung beider Parteien erst recht als unerlässlich, weil nur danach in Verbindung mit weiteren Umständen entschieden werden kann, welche der Parteien als glaubwürdiger erscheint (vgl. zur entsprechenden Regelung nach § 150 ZPO/ZH STRÄULI/MESSMER N. 2 und 4).
b) Der Beschwerdeführer rügt sodann, dass nur die Antworten des Beschwerdegegners, nicht aber die Fragen protokolliert worden sind. Auch das ist unbestritten. Dass dergestalt die Fragen in die Antworten verwoben und nicht selbständig protokolliert werden, entspricht zwar dem Vorgehen bei Zeugenbefragung (Art. 182 ZPO/GR); für die Beweisaussage gilt aber ausdrücklich eine andere Regelung. Das hat seinen guten Sinn, weil damit nicht nur eine gewisse Förmlichkeit des Verfahrens unterstrichen, sondern auch die Würdigung der Aussagen erleichtert wird (vgl. in diesem Sinn STRÄULI/MESSMER N. 6 zu § 150 ZPO/ZH). Auch diesbezüglich hat deshalb das Kantonsgericht gegen Wortlaut und Sinn des Gesetzes verstossen. Dass der Beschwerdeführer nicht sofort gegen diese Art der Protokollführung remonstriert hat, kann ihm nicht zum Nachteil gereichen, weil das Gericht sich auch im Einvernehmen mit den Parteien nicht über diese Prozessformen hinwegsetzen kann und gerade derartige spezielle überdies erst kurz zuvor revidierte Regelungen einem Anwalt nicht sofort bewusst werden müssen. Die Beschwerde ist daher auch insoweit gutzuheissen.
c) Zutreffend beanstandet der Beschwerdeführer sodann, dass das Kantonsgericht auch hinsichtlich der erfolgten Zahlung der Malerrechnung durch den Beschwerdegegner ausschliesslich auf dessen Beweisaussage abstellt. Das Kantonsgericht geht selbst davon aus, dass die Beweisaussage nur zur Abwendung eines Beweisnotstandes gegeben sei. Dass ein solcher hinsichtlich dieser Zahlung des Beschwerdegegners an das Malergeschäft F. gegeben wäre, wird im angefochtenen Urteil nicht dargelegt und ist auch nicht erkennbar. Insoweit erweist sich die Beschwerde daher ebenfalls als begründet.
3. Dem Kantonsgericht kam die freie Beweiswürdigung auch hinsichtlich der Beweisaussage des Beschwerdegegners zu (Art. 158 ZPO/GR). Dabei stand ihm zwar ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BGE 101 Ia 306 E. 5 mit Hinweisen); doch ist eine Beweiswürdigung, welche einseitig einzelne Beweise berücksichtigt, als willkürlich untersagt (BGE 100 Ia 127). Besonders sorgfältig ist vorzugehen, wenn nach den Umständen zu prüfen ist, ob sich eine Beweisaussage rechtfertigt und welche Partei dazu zuzulassen ist (Art. 201 ZPO/GR). In diesem Sinn rügt der Beschwerdeführer willkürliche Beweiswürdigung. Dass es sich dabei um Rechtsanwendung handle, die im Berufungsverfahren zu beurteilen sei, wie der Beschwerdegegner meint, trifft nicht zu... | de | Zivilprozess; Beweisaussage. ZPO des Kantons Graubünden vom 1. Dezember 1985. 1. Voraussetzungen für die Anordnung der Beweisaussage (E. 2a, c).
2. Anforderungen an die Protokollierung (E. 2b).
3. Verhältnis zur freien Beweiswürdigung (E. 3). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-369%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,913 | 112 Ia 369 | 112 Ia 369
Erwägungen ab Seite 369
Aus den Erwägungen:
1. Das Kantonsgericht stellt entscheidend auf das Ergebnis der Beweisaussage des Beschwerdegegners ab. Es stellt fest, dass der Zeuge B. wegen schwerer Erkrankung nicht mehr befragt werden könne und deshalb für den Beschwerdegegner ein Beweisnotstand bestehe. Der Beschwerdegegner erscheine als glaubwürdig, und es sprächen auch Indizien für seine Darstellung. Es bestehe kein Anlass, auch den Beschwerdeführer zur Beweisaussage anzuhalten, da dieser Antrag erst vor Kantonsgericht gestellt worden sei. Auf dieser Grundlage kommt das Kantonsgericht zum Schluss, der Beschwerdeführer habe dem Beschwerdegegner die Übernahme der Kosten der Malerarbeiten versprochen, wie sie vom Beschwerdegegner bezahlt worden seien.
2. Nach Art. 201 ZPO/GR kann das Gericht von Amtes wegen oder auf Antrag eine Partei zur Beweisaussage anhalten, wenn dies nach dem Ergebnis der formfreien Befragung und des übrigen Beweisverfahrens geboten und die zu befragende Person unverdächtig erscheint; vor der Beweisaussage wird die Partei zur Wahrheit ermahnt und auf die Straffolgen des Art. 306 StGB hingewiesen. Nach Art. 208 ZPO/GR sind die gestellten Fragen und deren Beantwortung genau zu protokollieren. Soweit das Kantonsgericht gegen den Wortlaut dieser Bestimmungen verstossen hat, liegt darin Willkür, es sei denn es sprächen triftige Gründe dafür, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn des Gesetzes wiedergebe (BGE 108 Ia 297 mit Hinweisen).
a) Der Beschwerdeführer beanstandet, dass der Beweisaussage keine formfreie Parteibefragung vorausgegangen sei, bei der auch er hätte befragt werden müssen. Die Rüge trifft offensichtlich zu. Sachliche Gründe sprechen klar für und nicht gegen das gesetzlich geforderte Vorgehen. Dass eine Partei ihre Darstellung mit ihrer eigenen Beweisaussage voll beweisen darf, kann zwar ausnahmsweise zur Abwendung eines Beweisnotstandes gerechtfertigt sein; im Verfahren muss aber dem offenkundigen Interessenkonflikt und der Bedeutung dieser Aussage Rechnung getragen werden, was an sich schon eine genaue Beachtung der Prozessvorschriften verlangt. Wenn wie im vorliegenden Fall nur eine der beiden Parteien zur Beweisaussage zugelassen wird, erscheint eine vorausgehende formlose Befragung beider Parteien erst recht als unerlässlich, weil nur danach in Verbindung mit weiteren Umständen entschieden werden kann, welche der Parteien als glaubwürdiger erscheint (vgl. zur entsprechenden Regelung nach § 150 ZPO/ZH STRÄULI/MESSMER N. 2 und 4).
b) Der Beschwerdeführer rügt sodann, dass nur die Antworten des Beschwerdegegners, nicht aber die Fragen protokolliert worden sind. Auch das ist unbestritten. Dass dergestalt die Fragen in die Antworten verwoben und nicht selbständig protokolliert werden, entspricht zwar dem Vorgehen bei Zeugenbefragung (Art. 182 ZPO/GR); für die Beweisaussage gilt aber ausdrücklich eine andere Regelung. Das hat seinen guten Sinn, weil damit nicht nur eine gewisse Förmlichkeit des Verfahrens unterstrichen, sondern auch die Würdigung der Aussagen erleichtert wird (vgl. in diesem Sinn STRÄULI/MESSMER N. 6 zu § 150 ZPO/ZH). Auch diesbezüglich hat deshalb das Kantonsgericht gegen Wortlaut und Sinn des Gesetzes verstossen. Dass der Beschwerdeführer nicht sofort gegen diese Art der Protokollführung remonstriert hat, kann ihm nicht zum Nachteil gereichen, weil das Gericht sich auch im Einvernehmen mit den Parteien nicht über diese Prozessformen hinwegsetzen kann und gerade derartige spezielle überdies erst kurz zuvor revidierte Regelungen einem Anwalt nicht sofort bewusst werden müssen. Die Beschwerde ist daher auch insoweit gutzuheissen.
c) Zutreffend beanstandet der Beschwerdeführer sodann, dass das Kantonsgericht auch hinsichtlich der erfolgten Zahlung der Malerrechnung durch den Beschwerdegegner ausschliesslich auf dessen Beweisaussage abstellt. Das Kantonsgericht geht selbst davon aus, dass die Beweisaussage nur zur Abwendung eines Beweisnotstandes gegeben sei. Dass ein solcher hinsichtlich dieser Zahlung des Beschwerdegegners an das Malergeschäft F. gegeben wäre, wird im angefochtenen Urteil nicht dargelegt und ist auch nicht erkennbar. Insoweit erweist sich die Beschwerde daher ebenfalls als begründet.
3. Dem Kantonsgericht kam die freie Beweiswürdigung auch hinsichtlich der Beweisaussage des Beschwerdegegners zu (Art. 158 ZPO/GR). Dabei stand ihm zwar ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BGE 101 Ia 306 E. 5 mit Hinweisen); doch ist eine Beweiswürdigung, welche einseitig einzelne Beweise berücksichtigt, als willkürlich untersagt (BGE 100 Ia 127). Besonders sorgfältig ist vorzugehen, wenn nach den Umständen zu prüfen ist, ob sich eine Beweisaussage rechtfertigt und welche Partei dazu zuzulassen ist (Art. 201 ZPO/GR). In diesem Sinn rügt der Beschwerdeführer willkürliche Beweiswürdigung. Dass es sich dabei um Rechtsanwendung handle, die im Berufungsverfahren zu beurteilen sei, wie der Beschwerdegegner meint, trifft nicht zu... | de | Procédure civile; déclarations d'une partie en justice. Loi de procédure civile du canton des Grisons du 1er décembre 1985. 1. Conditions auxquelles on peut recueillir les déclarations d'une partie à titre de moyen de preuve (consid. 2a, c).
2. Exigences relatives à la tenue du procès-verbal (consid. 2b).
3. Rapport avec la libre appréciation des preuves (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-369%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,914 | 112 Ia 369 | 112 Ia 369
Erwägungen ab Seite 369
Aus den Erwägungen:
1. Das Kantonsgericht stellt entscheidend auf das Ergebnis der Beweisaussage des Beschwerdegegners ab. Es stellt fest, dass der Zeuge B. wegen schwerer Erkrankung nicht mehr befragt werden könne und deshalb für den Beschwerdegegner ein Beweisnotstand bestehe. Der Beschwerdegegner erscheine als glaubwürdig, und es sprächen auch Indizien für seine Darstellung. Es bestehe kein Anlass, auch den Beschwerdeführer zur Beweisaussage anzuhalten, da dieser Antrag erst vor Kantonsgericht gestellt worden sei. Auf dieser Grundlage kommt das Kantonsgericht zum Schluss, der Beschwerdeführer habe dem Beschwerdegegner die Übernahme der Kosten der Malerarbeiten versprochen, wie sie vom Beschwerdegegner bezahlt worden seien.
2. Nach Art. 201 ZPO/GR kann das Gericht von Amtes wegen oder auf Antrag eine Partei zur Beweisaussage anhalten, wenn dies nach dem Ergebnis der formfreien Befragung und des übrigen Beweisverfahrens geboten und die zu befragende Person unverdächtig erscheint; vor der Beweisaussage wird die Partei zur Wahrheit ermahnt und auf die Straffolgen des Art. 306 StGB hingewiesen. Nach Art. 208 ZPO/GR sind die gestellten Fragen und deren Beantwortung genau zu protokollieren. Soweit das Kantonsgericht gegen den Wortlaut dieser Bestimmungen verstossen hat, liegt darin Willkür, es sei denn es sprächen triftige Gründe dafür, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn des Gesetzes wiedergebe (BGE 108 Ia 297 mit Hinweisen).
a) Der Beschwerdeführer beanstandet, dass der Beweisaussage keine formfreie Parteibefragung vorausgegangen sei, bei der auch er hätte befragt werden müssen. Die Rüge trifft offensichtlich zu. Sachliche Gründe sprechen klar für und nicht gegen das gesetzlich geforderte Vorgehen. Dass eine Partei ihre Darstellung mit ihrer eigenen Beweisaussage voll beweisen darf, kann zwar ausnahmsweise zur Abwendung eines Beweisnotstandes gerechtfertigt sein; im Verfahren muss aber dem offenkundigen Interessenkonflikt und der Bedeutung dieser Aussage Rechnung getragen werden, was an sich schon eine genaue Beachtung der Prozessvorschriften verlangt. Wenn wie im vorliegenden Fall nur eine der beiden Parteien zur Beweisaussage zugelassen wird, erscheint eine vorausgehende formlose Befragung beider Parteien erst recht als unerlässlich, weil nur danach in Verbindung mit weiteren Umständen entschieden werden kann, welche der Parteien als glaubwürdiger erscheint (vgl. zur entsprechenden Regelung nach § 150 ZPO/ZH STRÄULI/MESSMER N. 2 und 4).
b) Der Beschwerdeführer rügt sodann, dass nur die Antworten des Beschwerdegegners, nicht aber die Fragen protokolliert worden sind. Auch das ist unbestritten. Dass dergestalt die Fragen in die Antworten verwoben und nicht selbständig protokolliert werden, entspricht zwar dem Vorgehen bei Zeugenbefragung (Art. 182 ZPO/GR); für die Beweisaussage gilt aber ausdrücklich eine andere Regelung. Das hat seinen guten Sinn, weil damit nicht nur eine gewisse Förmlichkeit des Verfahrens unterstrichen, sondern auch die Würdigung der Aussagen erleichtert wird (vgl. in diesem Sinn STRÄULI/MESSMER N. 6 zu § 150 ZPO/ZH). Auch diesbezüglich hat deshalb das Kantonsgericht gegen Wortlaut und Sinn des Gesetzes verstossen. Dass der Beschwerdeführer nicht sofort gegen diese Art der Protokollführung remonstriert hat, kann ihm nicht zum Nachteil gereichen, weil das Gericht sich auch im Einvernehmen mit den Parteien nicht über diese Prozessformen hinwegsetzen kann und gerade derartige spezielle überdies erst kurz zuvor revidierte Regelungen einem Anwalt nicht sofort bewusst werden müssen. Die Beschwerde ist daher auch insoweit gutzuheissen.
c) Zutreffend beanstandet der Beschwerdeführer sodann, dass das Kantonsgericht auch hinsichtlich der erfolgten Zahlung der Malerrechnung durch den Beschwerdegegner ausschliesslich auf dessen Beweisaussage abstellt. Das Kantonsgericht geht selbst davon aus, dass die Beweisaussage nur zur Abwendung eines Beweisnotstandes gegeben sei. Dass ein solcher hinsichtlich dieser Zahlung des Beschwerdegegners an das Malergeschäft F. gegeben wäre, wird im angefochtenen Urteil nicht dargelegt und ist auch nicht erkennbar. Insoweit erweist sich die Beschwerde daher ebenfalls als begründet.
3. Dem Kantonsgericht kam die freie Beweiswürdigung auch hinsichtlich der Beweisaussage des Beschwerdegegners zu (Art. 158 ZPO/GR). Dabei stand ihm zwar ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BGE 101 Ia 306 E. 5 mit Hinweisen); doch ist eine Beweiswürdigung, welche einseitig einzelne Beweise berücksichtigt, als willkürlich untersagt (BGE 100 Ia 127). Besonders sorgfältig ist vorzugehen, wenn nach den Umständen zu prüfen ist, ob sich eine Beweisaussage rechtfertigt und welche Partei dazu zuzulassen ist (Art. 201 ZPO/GR). In diesem Sinn rügt der Beschwerdeführer willkürliche Beweiswürdigung. Dass es sich dabei um Rechtsanwendung handle, die im Berufungsverfahren zu beurteilen sei, wie der Beschwerdegegner meint, trifft nicht zu... | de | Procedura civile; deposizione di una parte in giudizio. Codice di procedura civile del Cantone dei Grigioni, del 1o dicembre 1985. 1. Condizioni alle quali può essere ordinato l'interrogatorio formale di una parte a fini probatori (consid. 2a, c).
2. Requisiti concernenti la verbalizzazione (consid. 2b).
3. Relazione con il libero apprezzamento delle prove (consid. 3). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-369%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,915 | 112 Ia 371 | 112 Ia 371
Sachverhalt ab Seite 372
Ende 1982 erhob Frau Z. Anklage gegen X. wegen Verleumdung, eventuell übler Nachrede. Das zuständige Bezirksgericht sprach X. mit Urteil vom 4. April 1984 der Verleumdung im Sinne von Art. 174 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 174 Ziff. 2 StGB schuldig. Es bestrafte ihn mit einer bedingt vollziehbaren Freiheitsstrafe sowie mit einer Busse. Ferner auferlegte es ihm die Gerichtskosten, und schliesslich verpflichtete es ihn, der Anklägerin eine Parteientschädigung von Fr. 9'000.-- zu bezahlen.
X. erklärte Berufung an das Obergericht des Kantons Zürich. Gestützt auf ein psychiatrisches Gutachten billigte ihm das Gericht Zurechnungsunfähigkeit im Sinne von Art. 10 StGB zu, erklärte ihn demgemäss der eingeklagten Ehrverletzung nicht schuldig und sprach ihn frei. Hinsichtlich der Kosten- und Entschädigungsfolgen verwies das Gericht auf die §§ 293 und 189 Abs. 2 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich (StPO). Demnach ist ein Abweichen vom Grundsatz, wonach für die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der Prozessausgang massgebend ist, dann zulässig, wenn besondere Verhältnisse dies rechtfertigen. Es ging davon aus, X. habe durch objektiv ehrverletzende Äusserungen zur Klage Anlass gegeben, wie auch immer seine Aussagen rechtlich zu würdigen seien. Entsprechend seien ihm die Kosten beider Instanzen aufzuerlegen, allerdings mit Ausnahme derjenigen der amtlichen Verteidigung, die gegen seinen Willen angeordnet worden sei. Grundsätzlich habe er der Anklägerin auch eine Parteientschädigung zu entrichten, die jedoch auf Fr. 5'000.-- herabzusetzen sei, da jene nicht mit allen ihren Anträgen obsiegt hätte.
Eine von X. erhobene Nichtigkeitsbeschwerde wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich mit Beschluss vom 24. Juni 1986 ab.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde rügt X., der Entscheid, ihn mit Prozesskosten zu belasten, verletze Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss § 189 StPO werden dem Angeklagten bei Freispruch die Kosten des Verfahrens auferlegt, wenn er die Einleitung der Untersuchung durch ein verwerfliches oder leichtfertiges Benehmen verursacht oder ihre Durchführung erschwert hat. Unter den nämlichen Voraussetzungen kann er auch zu einer Entschädigung an den Geschädigten verurteilt werden.
In dem die Schweiz betreffenden Urteil i.S. Minelli vom 25. März 1983 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ausgeführt, diese Regelung als solche sei von ihm nicht zu überprüfen und scheine an sich auch Art. 6 Ziff. 2 EMRK nicht zu verletzen; jedoch sei hierüber nicht zu befinden, sondern nur über die Art und Weise, wie die Bestimmung im gegebenen Falle angewendet worden sei. Er hat in diesem ebenfalls die zürcherische Gerichtsbarkeit betreffenden Ehrverletzungsprozess, der infolge Verjährung eingestellt wurde, die gegenüber dem Angeklagten ausgesprochene Kostenauflage aufgehoben, weil sie damit begründet worden war, der Beschwerdeführer wäre bei Fortführung des Prozesses sehr wahrscheinlich verurteilt worden (Publications de la Cour européenne des Droits de l'homme, Série A, vol. 62, S. 17, N. 34 und 35; deutsche Übersetzung in: EuGRZ 1983, S. 479). Das Bundesgericht betrachtet seit diesem Urteil Kostenauflagen bei Freispruch, die sich auf § 189 StPO oder auf analoge Bestimmungen anderer kantonaler Strafprozessgesetze stützen, nur unter bestimmten Voraussetzungen als zulässig. Es muss dem Beschuldigten ein schuldhaftes Verhalten zur Last gelegt werden können, wobei ein Verhalten dann als "schuldhaft" bezeichnet werden darf, wenn es gegen zivilrechtliche oder ethische Regeln verstösst. Sodann muss zwischen dem vorwerfbaren Verhalten und den entstandenen Kosten ein Kausalzusammenhang bestehen (BGE 109 Ia 163 ff., 167 E. 2a, 237/238). Schliesslich ist Voraussetzung der Kostenauflage, dass sie sich in tatsächlicher Hinsicht nur auf unbestrittene oder bereits klar nachgewiesene Umstände stützen darf.
b) Im vorliegenden Fall ist heute unbestritten, dass der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den ihm zur Last gelegten Ehrverletzungen nicht zurechnungsfähig und damit nicht schuldfähig war. Das Bundesgericht hat somit hier ein etwas anderes Problem zu lösen als in den vorstehend angeführten Fällen. Es kann dabei davon ausgehen, dass es den Organen der EMRK bei der Auslegung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK einzig darauf ankommt, den guten Ruf des nicht verurteilten Angeschuldigten zu schützen; weder im Urteilsdispositiv noch in den Erwägungen darf der Eindruck erweckt werden, der Angeschuldigte könnte allenfalls eben doch im Sinne des Strafrechtes schuldig sein. Die Kostenverlegung als solche dagegen wird unter dem Gesichtswinkel der Konvention als weniger erheblich betrachtet (vgl. dazu FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar 1985, N. 115/116 zu Art. 6, und VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, N. 440 ff. zu Art. 6; ferner die Zusammenstellung der in dieser Richtung nach dem Urteil i.S. Minelli ergangenen Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte bei ROBERT LEVI, Schwerpunkte der strafprozessualen Rechtsprechung des Bundesgerichtes und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: ZStrR 1985 S. 365/366). Es rechtfertigt sich daher, sich auch bei der Behandlung der vorliegenden Frage von diesen Gesichtspunkten leiten zu lassen.
Prüft man demnach, ob das angefochtene Urteil des Kassationsgerichtes den Eindruck zu erwecken vermöge, der Beschwerdeführer sei - ungeachtet seiner Freisprechung durch das Obergericht - der Ehrverletzung (in der Form der Verleumdung oder in derjenigen der üblen Nachrede) schuldig, so muss diese Frage klarerweise verneint werden. In Erwägung 3b betont das Kassationsgericht, dass in Fällen der vorliegenden Art an Stelle des Verschuldensprinzips Billigkeitserwägungen zu treten hätten. Anschliessend verweist es zwar auf eine durch das Urteil i.S. Minelli und die seither verschärfte bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Teil überholte Arbeit von ZINDEL (Kosten- und Entschädigungsfolgen im Strafverfahren des Kantons Zürich, Zürcher Diss. 1972, S. 58/59 und 121), doch ergibt sich aus seinen weiteren Erwägungen, dass das Kassationsgericht die von ZINDEL vertretene These, es sei zu prüfen, wie das Urteil bei gegebener Zurechnungsfähigkeit gelautet hätte, zu Recht nicht übernommen hat (vgl. E. 4 des zu prüfenden Urteils, 2. Satz: "Das Obergericht hat sich gar nicht dazu geäussert, ob der Beschwerdeführer bei gegebener Zurechnungsfähigkeit zu bestrafen gewesen wäre, sondern hat lediglich festgehalten, seine Äusserungen über die Beschwerdegegnerin seien objektiv ehrverletzend gewesen. Dies wird in der Beschwerde nicht bestritten."). Ein Hinweis auf ein Verschulden des Beschwerdeführers oder auf eine wahrscheinliche Verurteilung bei Zurechnungsfähigkeit fehlt also völlig. Im Gegenteil wird festgestellt, der Beschwerdeführer sei im vorliegenden Zusammenhang nicht schuldfähig; und wer nicht schuldfähig ist, kann auch nicht schuldig sein.
Etwas anders wäre die Rechtslage wohl, wenn das obergerichtliche Urteil zu überprüfen wäre. Zwar enthält auch dieses keinen Hinweis auf ein Verschulden des Beschwerdeführers, doch wird im letzten Absatz die Herabsetzung der Prozessentschädigung damit begründet, dass die Anklägerin "nicht mit allen ihren Anträgen obsiegt hätte". Es wäre allenfalls denkbar gewesen, hieraus zu folgern, das Obergericht habe mittelbar zum Ausdruck gebracht, dass der Beschwerdeführer bei gegebener Zurechnungsfähigkeit hinsichtlich des grösseren Teiles der Anklage schuldig gesprochen worden wäre. Allein eine solche Rüge hat der Beschwerdeführer vor Kassationsgericht nicht vorgebracht und damit den kantonalen Instanzenzug nicht erschöpft; im übrigen wird dieser Punkt auch in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht aufgegriffen, und er hätte im Hinblick auf die neue Praxis zur Eintretensfrage (BGE 111 Ia 353 ff.) auch nicht aufgegriffen werden können.
3. Der Schwerpunkt des Urteils des Kassationsgerichtes liegt darin, dass nach schweizerischem Recht auch der Urteilsunfähige nach Billigkeit dazu verurteilt werden kann, von ihm verursachten Schaden ganz oder teilweise zu ersetzen (Art. 54 Abs. 1 OR). Der Beschwerdeführer beanstandet zwar auch diese Erwägung, jedoch nicht mit einer im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zulässigen, sich auf die Bundesverfassung oder die EMRK stützenden Begründung (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Wenn er hier und an anderer Stelle ausführt, es wäre nicht zu einer Kostenauflage gekommen, wenn er den Wahrheitsbeweis für seine Äusserungen hätte antreten können, so übersieht er, dass das Verfahren nach Feststellung seiner Zurechnungsunfähigkeit überhaupt nicht mehr weitergeführt werden durfte; er hat denn auch weder vor Obergericht noch vor Kassationsgericht geltend gemacht, er sei zu Unrecht mangels Zurechnungsfähigkeit (und nicht aus materiellrechtlichen Gründen) freigesprochen worden. Überdies entsprach dieser Entscheid sinngemäss seinem im Berufungsverfahren gestellten Antrag, er sei psychiatrisch begutachten zu lassen.
Von der Sache her liesse sich übrigens die sinngemässe Anwendung von Art. 54 Abs. 1 OR auf einen Sachverhalt der vorliegenden Art im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nicht beanstanden. Der Hinweis des Kassationsgerichtes auf diese Bestimmung beweist gerade, dass es der These, wonach der Beschwerdeführer nicht schuldfähig gewesen sei, beipflichtete, so dass ein Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK auch aus diesem Grunde nicht vorliegen kann. Unter dem sonst einzig noch denkbaren Gesichtswinkel der Willkür ist die fragliche Rüge nicht hinlänglich begründet worden (vgl. BGE 110 Ia 3 /4 E. 2a). Übrigens wäre Willkür aus folgenden Gründen zu verneinen:
Die objektiv ehrverletzende Natur der Gegenstand des Prozesses bildenden Äusserungen ist im kantonalen Verfahren nicht bestritten worden, wie das Kassationsgericht zutreffend festgestellt hat. Sie liegt übrigens so klar auf der Hand, dass auch eine Bestreitung dem Beschwerdeführer nichts hätte zu helfen vermögen. Weiter ist unbestritten, dass der zürcherische Ehrverletzungsprozess ein reines Privatstrafklageverfahren darstellt, so dass eine völlige oder teilweise Kostenübernahme durch den Staat ausser Betracht fällt (§ 293 StPO; vgl. auch ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Auflage, S. 252 oben mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer anerkennt dies vor Bundesgericht sinngemäss, indem er in Ziff. 2 seiner Anträge eine Abänderung der Kosten- und Entschädigungsentscheide nicht zulasten des Kantons Zürich, sondern ausschliesslich zulasten der Beschwerdegegnerin verlangt. Die Rechtslage ist somit so, dass die entstandenen Gerichts- und Anwaltskosten entweder vom Beschwerdeführer oder von der Beschwerdegegnerin zu tragen sind. Gestützt darauf sind die zürcherischen Gerichte zum Schlusse gelangt, es wäre unbillig, eine Person, die von einer anderen, zurechnungsunfähigen Person mit objektiv ehrverletzenden Äusserungen belegt worden ist, mangels Verschuldens dieser Person mit den Prozesskosten einschliesslich sämtlicher Anwaltskosten zu belasten; vielmehr liege es näher, den in Art. 54 Abs. 1 OR festgehaltenen Gedanken der Billigkeitshaftung des Urteilsunfähigen heranzuziehen. Dieser Entscheid ist zumindest nicht unhaltbar und verstösst damit nicht gegen Art. 4 BV. Dass Art. 54 Abs. 1 OR willkürlich ausgelegt worden sei, indem z.B. dem Beschwerdeführer nach dem Grundsatz der Billigkeit und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht sämtliche Gerichtskosten oder nicht eine Prozessentschädigung in der Höhe von Fr. 5'000.-- hätten überbunden werden dürfen, wird nicht geltend gemacht. | de | Art. 4 BV, Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung); Kostenauflage und Parteientschädigung bei Freispruch wegen Zurechnungsunfähigkeit. Voraussetzungen, unter denen dem wegen Zurechnungsunfähigkeit freigesprochenen Angeklagten im Lichte von Art. 6 Ziff. 2 EMRK Gerichtskosten auferlegt werden dürfen.
Es ist nicht willkürlich, den wegen Zurechnungsunfähigkeit freigesprochenen Angeklagten in sinngemässer Anwendung von Art. 54 Abs. 1 OR aus Billigkeitserwägungen mit Gerichtskosten und einer Parteientschädigung zu belasten. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,916 | 112 Ia 371 | 112 Ia 371
Sachverhalt ab Seite 372
Ende 1982 erhob Frau Z. Anklage gegen X. wegen Verleumdung, eventuell übler Nachrede. Das zuständige Bezirksgericht sprach X. mit Urteil vom 4. April 1984 der Verleumdung im Sinne von Art. 174 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 174 Ziff. 2 StGB schuldig. Es bestrafte ihn mit einer bedingt vollziehbaren Freiheitsstrafe sowie mit einer Busse. Ferner auferlegte es ihm die Gerichtskosten, und schliesslich verpflichtete es ihn, der Anklägerin eine Parteientschädigung von Fr. 9'000.-- zu bezahlen.
X. erklärte Berufung an das Obergericht des Kantons Zürich. Gestützt auf ein psychiatrisches Gutachten billigte ihm das Gericht Zurechnungsunfähigkeit im Sinne von Art. 10 StGB zu, erklärte ihn demgemäss der eingeklagten Ehrverletzung nicht schuldig und sprach ihn frei. Hinsichtlich der Kosten- und Entschädigungsfolgen verwies das Gericht auf die §§ 293 und 189 Abs. 2 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich (StPO). Demnach ist ein Abweichen vom Grundsatz, wonach für die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der Prozessausgang massgebend ist, dann zulässig, wenn besondere Verhältnisse dies rechtfertigen. Es ging davon aus, X. habe durch objektiv ehrverletzende Äusserungen zur Klage Anlass gegeben, wie auch immer seine Aussagen rechtlich zu würdigen seien. Entsprechend seien ihm die Kosten beider Instanzen aufzuerlegen, allerdings mit Ausnahme derjenigen der amtlichen Verteidigung, die gegen seinen Willen angeordnet worden sei. Grundsätzlich habe er der Anklägerin auch eine Parteientschädigung zu entrichten, die jedoch auf Fr. 5'000.-- herabzusetzen sei, da jene nicht mit allen ihren Anträgen obsiegt hätte.
Eine von X. erhobene Nichtigkeitsbeschwerde wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich mit Beschluss vom 24. Juni 1986 ab.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde rügt X., der Entscheid, ihn mit Prozesskosten zu belasten, verletze Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss § 189 StPO werden dem Angeklagten bei Freispruch die Kosten des Verfahrens auferlegt, wenn er die Einleitung der Untersuchung durch ein verwerfliches oder leichtfertiges Benehmen verursacht oder ihre Durchführung erschwert hat. Unter den nämlichen Voraussetzungen kann er auch zu einer Entschädigung an den Geschädigten verurteilt werden.
In dem die Schweiz betreffenden Urteil i.S. Minelli vom 25. März 1983 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ausgeführt, diese Regelung als solche sei von ihm nicht zu überprüfen und scheine an sich auch Art. 6 Ziff. 2 EMRK nicht zu verletzen; jedoch sei hierüber nicht zu befinden, sondern nur über die Art und Weise, wie die Bestimmung im gegebenen Falle angewendet worden sei. Er hat in diesem ebenfalls die zürcherische Gerichtsbarkeit betreffenden Ehrverletzungsprozess, der infolge Verjährung eingestellt wurde, die gegenüber dem Angeklagten ausgesprochene Kostenauflage aufgehoben, weil sie damit begründet worden war, der Beschwerdeführer wäre bei Fortführung des Prozesses sehr wahrscheinlich verurteilt worden (Publications de la Cour européenne des Droits de l'homme, Série A, vol. 62, S. 17, N. 34 und 35; deutsche Übersetzung in: EuGRZ 1983, S. 479). Das Bundesgericht betrachtet seit diesem Urteil Kostenauflagen bei Freispruch, die sich auf § 189 StPO oder auf analoge Bestimmungen anderer kantonaler Strafprozessgesetze stützen, nur unter bestimmten Voraussetzungen als zulässig. Es muss dem Beschuldigten ein schuldhaftes Verhalten zur Last gelegt werden können, wobei ein Verhalten dann als "schuldhaft" bezeichnet werden darf, wenn es gegen zivilrechtliche oder ethische Regeln verstösst. Sodann muss zwischen dem vorwerfbaren Verhalten und den entstandenen Kosten ein Kausalzusammenhang bestehen (BGE 109 Ia 163 ff., 167 E. 2a, 237/238). Schliesslich ist Voraussetzung der Kostenauflage, dass sie sich in tatsächlicher Hinsicht nur auf unbestrittene oder bereits klar nachgewiesene Umstände stützen darf.
b) Im vorliegenden Fall ist heute unbestritten, dass der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den ihm zur Last gelegten Ehrverletzungen nicht zurechnungsfähig und damit nicht schuldfähig war. Das Bundesgericht hat somit hier ein etwas anderes Problem zu lösen als in den vorstehend angeführten Fällen. Es kann dabei davon ausgehen, dass es den Organen der EMRK bei der Auslegung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK einzig darauf ankommt, den guten Ruf des nicht verurteilten Angeschuldigten zu schützen; weder im Urteilsdispositiv noch in den Erwägungen darf der Eindruck erweckt werden, der Angeschuldigte könnte allenfalls eben doch im Sinne des Strafrechtes schuldig sein. Die Kostenverlegung als solche dagegen wird unter dem Gesichtswinkel der Konvention als weniger erheblich betrachtet (vgl. dazu FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar 1985, N. 115/116 zu Art. 6, und VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, N. 440 ff. zu Art. 6; ferner die Zusammenstellung der in dieser Richtung nach dem Urteil i.S. Minelli ergangenen Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte bei ROBERT LEVI, Schwerpunkte der strafprozessualen Rechtsprechung des Bundesgerichtes und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: ZStrR 1985 S. 365/366). Es rechtfertigt sich daher, sich auch bei der Behandlung der vorliegenden Frage von diesen Gesichtspunkten leiten zu lassen.
Prüft man demnach, ob das angefochtene Urteil des Kassationsgerichtes den Eindruck zu erwecken vermöge, der Beschwerdeführer sei - ungeachtet seiner Freisprechung durch das Obergericht - der Ehrverletzung (in der Form der Verleumdung oder in derjenigen der üblen Nachrede) schuldig, so muss diese Frage klarerweise verneint werden. In Erwägung 3b betont das Kassationsgericht, dass in Fällen der vorliegenden Art an Stelle des Verschuldensprinzips Billigkeitserwägungen zu treten hätten. Anschliessend verweist es zwar auf eine durch das Urteil i.S. Minelli und die seither verschärfte bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Teil überholte Arbeit von ZINDEL (Kosten- und Entschädigungsfolgen im Strafverfahren des Kantons Zürich, Zürcher Diss. 1972, S. 58/59 und 121), doch ergibt sich aus seinen weiteren Erwägungen, dass das Kassationsgericht die von ZINDEL vertretene These, es sei zu prüfen, wie das Urteil bei gegebener Zurechnungsfähigkeit gelautet hätte, zu Recht nicht übernommen hat (vgl. E. 4 des zu prüfenden Urteils, 2. Satz: "Das Obergericht hat sich gar nicht dazu geäussert, ob der Beschwerdeführer bei gegebener Zurechnungsfähigkeit zu bestrafen gewesen wäre, sondern hat lediglich festgehalten, seine Äusserungen über die Beschwerdegegnerin seien objektiv ehrverletzend gewesen. Dies wird in der Beschwerde nicht bestritten."). Ein Hinweis auf ein Verschulden des Beschwerdeführers oder auf eine wahrscheinliche Verurteilung bei Zurechnungsfähigkeit fehlt also völlig. Im Gegenteil wird festgestellt, der Beschwerdeführer sei im vorliegenden Zusammenhang nicht schuldfähig; und wer nicht schuldfähig ist, kann auch nicht schuldig sein.
Etwas anders wäre die Rechtslage wohl, wenn das obergerichtliche Urteil zu überprüfen wäre. Zwar enthält auch dieses keinen Hinweis auf ein Verschulden des Beschwerdeführers, doch wird im letzten Absatz die Herabsetzung der Prozessentschädigung damit begründet, dass die Anklägerin "nicht mit allen ihren Anträgen obsiegt hätte". Es wäre allenfalls denkbar gewesen, hieraus zu folgern, das Obergericht habe mittelbar zum Ausdruck gebracht, dass der Beschwerdeführer bei gegebener Zurechnungsfähigkeit hinsichtlich des grösseren Teiles der Anklage schuldig gesprochen worden wäre. Allein eine solche Rüge hat der Beschwerdeführer vor Kassationsgericht nicht vorgebracht und damit den kantonalen Instanzenzug nicht erschöpft; im übrigen wird dieser Punkt auch in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht aufgegriffen, und er hätte im Hinblick auf die neue Praxis zur Eintretensfrage (BGE 111 Ia 353 ff.) auch nicht aufgegriffen werden können.
3. Der Schwerpunkt des Urteils des Kassationsgerichtes liegt darin, dass nach schweizerischem Recht auch der Urteilsunfähige nach Billigkeit dazu verurteilt werden kann, von ihm verursachten Schaden ganz oder teilweise zu ersetzen (Art. 54 Abs. 1 OR). Der Beschwerdeführer beanstandet zwar auch diese Erwägung, jedoch nicht mit einer im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zulässigen, sich auf die Bundesverfassung oder die EMRK stützenden Begründung (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Wenn er hier und an anderer Stelle ausführt, es wäre nicht zu einer Kostenauflage gekommen, wenn er den Wahrheitsbeweis für seine Äusserungen hätte antreten können, so übersieht er, dass das Verfahren nach Feststellung seiner Zurechnungsunfähigkeit überhaupt nicht mehr weitergeführt werden durfte; er hat denn auch weder vor Obergericht noch vor Kassationsgericht geltend gemacht, er sei zu Unrecht mangels Zurechnungsfähigkeit (und nicht aus materiellrechtlichen Gründen) freigesprochen worden. Überdies entsprach dieser Entscheid sinngemäss seinem im Berufungsverfahren gestellten Antrag, er sei psychiatrisch begutachten zu lassen.
Von der Sache her liesse sich übrigens die sinngemässe Anwendung von Art. 54 Abs. 1 OR auf einen Sachverhalt der vorliegenden Art im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nicht beanstanden. Der Hinweis des Kassationsgerichtes auf diese Bestimmung beweist gerade, dass es der These, wonach der Beschwerdeführer nicht schuldfähig gewesen sei, beipflichtete, so dass ein Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK auch aus diesem Grunde nicht vorliegen kann. Unter dem sonst einzig noch denkbaren Gesichtswinkel der Willkür ist die fragliche Rüge nicht hinlänglich begründet worden (vgl. BGE 110 Ia 3 /4 E. 2a). Übrigens wäre Willkür aus folgenden Gründen zu verneinen:
Die objektiv ehrverletzende Natur der Gegenstand des Prozesses bildenden Äusserungen ist im kantonalen Verfahren nicht bestritten worden, wie das Kassationsgericht zutreffend festgestellt hat. Sie liegt übrigens so klar auf der Hand, dass auch eine Bestreitung dem Beschwerdeführer nichts hätte zu helfen vermögen. Weiter ist unbestritten, dass der zürcherische Ehrverletzungsprozess ein reines Privatstrafklageverfahren darstellt, so dass eine völlige oder teilweise Kostenübernahme durch den Staat ausser Betracht fällt (§ 293 StPO; vgl. auch ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Auflage, S. 252 oben mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer anerkennt dies vor Bundesgericht sinngemäss, indem er in Ziff. 2 seiner Anträge eine Abänderung der Kosten- und Entschädigungsentscheide nicht zulasten des Kantons Zürich, sondern ausschliesslich zulasten der Beschwerdegegnerin verlangt. Die Rechtslage ist somit so, dass die entstandenen Gerichts- und Anwaltskosten entweder vom Beschwerdeführer oder von der Beschwerdegegnerin zu tragen sind. Gestützt darauf sind die zürcherischen Gerichte zum Schlusse gelangt, es wäre unbillig, eine Person, die von einer anderen, zurechnungsunfähigen Person mit objektiv ehrverletzenden Äusserungen belegt worden ist, mangels Verschuldens dieser Person mit den Prozesskosten einschliesslich sämtlicher Anwaltskosten zu belasten; vielmehr liege es näher, den in Art. 54 Abs. 1 OR festgehaltenen Gedanken der Billigkeitshaftung des Urteilsunfähigen heranzuziehen. Dieser Entscheid ist zumindest nicht unhaltbar und verstösst damit nicht gegen Art. 4 BV. Dass Art. 54 Abs. 1 OR willkürlich ausgelegt worden sei, indem z.B. dem Beschwerdeführer nach dem Grundsatz der Billigkeit und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht sämtliche Gerichtskosten oder nicht eine Prozessentschädigung in der Höhe von Fr. 5'000.-- hätten überbunden werden dürfen, wird nicht geltend gemacht. | de | Art. 4 Cst., art. 6 par. 2 CEDH (présomption d'innocence); sort des frais et des dépens en cas d'acquittement pour irresponsabilité. Conditions auxquelles les frais de justice peuvent, au regard de l'art. 6 par. 2 CEDH, être mis à la charge de l'accusé reconnu innocent pour irresponsabilité.
Il n'est pas arbitraire de se fonder sur des motifs d'équité, en application par analogie de l'art. 54 al. 1 CO, pour mettre des frais judiciaires et une indemnité de dépens à la charge de l'accusé reconnu innocent pour irresponsabilité. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,917 | 112 Ia 371 | 112 Ia 371
Sachverhalt ab Seite 372
Ende 1982 erhob Frau Z. Anklage gegen X. wegen Verleumdung, eventuell übler Nachrede. Das zuständige Bezirksgericht sprach X. mit Urteil vom 4. April 1984 der Verleumdung im Sinne von Art. 174 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 174 Ziff. 2 StGB schuldig. Es bestrafte ihn mit einer bedingt vollziehbaren Freiheitsstrafe sowie mit einer Busse. Ferner auferlegte es ihm die Gerichtskosten, und schliesslich verpflichtete es ihn, der Anklägerin eine Parteientschädigung von Fr. 9'000.-- zu bezahlen.
X. erklärte Berufung an das Obergericht des Kantons Zürich. Gestützt auf ein psychiatrisches Gutachten billigte ihm das Gericht Zurechnungsunfähigkeit im Sinne von Art. 10 StGB zu, erklärte ihn demgemäss der eingeklagten Ehrverletzung nicht schuldig und sprach ihn frei. Hinsichtlich der Kosten- und Entschädigungsfolgen verwies das Gericht auf die §§ 293 und 189 Abs. 2 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich (StPO). Demnach ist ein Abweichen vom Grundsatz, wonach für die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der Prozessausgang massgebend ist, dann zulässig, wenn besondere Verhältnisse dies rechtfertigen. Es ging davon aus, X. habe durch objektiv ehrverletzende Äusserungen zur Klage Anlass gegeben, wie auch immer seine Aussagen rechtlich zu würdigen seien. Entsprechend seien ihm die Kosten beider Instanzen aufzuerlegen, allerdings mit Ausnahme derjenigen der amtlichen Verteidigung, die gegen seinen Willen angeordnet worden sei. Grundsätzlich habe er der Anklägerin auch eine Parteientschädigung zu entrichten, die jedoch auf Fr. 5'000.-- herabzusetzen sei, da jene nicht mit allen ihren Anträgen obsiegt hätte.
Eine von X. erhobene Nichtigkeitsbeschwerde wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich mit Beschluss vom 24. Juni 1986 ab.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde rügt X., der Entscheid, ihn mit Prozesskosten zu belasten, verletze Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 4 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss § 189 StPO werden dem Angeklagten bei Freispruch die Kosten des Verfahrens auferlegt, wenn er die Einleitung der Untersuchung durch ein verwerfliches oder leichtfertiges Benehmen verursacht oder ihre Durchführung erschwert hat. Unter den nämlichen Voraussetzungen kann er auch zu einer Entschädigung an den Geschädigten verurteilt werden.
In dem die Schweiz betreffenden Urteil i.S. Minelli vom 25. März 1983 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ausgeführt, diese Regelung als solche sei von ihm nicht zu überprüfen und scheine an sich auch Art. 6 Ziff. 2 EMRK nicht zu verletzen; jedoch sei hierüber nicht zu befinden, sondern nur über die Art und Weise, wie die Bestimmung im gegebenen Falle angewendet worden sei. Er hat in diesem ebenfalls die zürcherische Gerichtsbarkeit betreffenden Ehrverletzungsprozess, der infolge Verjährung eingestellt wurde, die gegenüber dem Angeklagten ausgesprochene Kostenauflage aufgehoben, weil sie damit begründet worden war, der Beschwerdeführer wäre bei Fortführung des Prozesses sehr wahrscheinlich verurteilt worden (Publications de la Cour européenne des Droits de l'homme, Série A, vol. 62, S. 17, N. 34 und 35; deutsche Übersetzung in: EuGRZ 1983, S. 479). Das Bundesgericht betrachtet seit diesem Urteil Kostenauflagen bei Freispruch, die sich auf § 189 StPO oder auf analoge Bestimmungen anderer kantonaler Strafprozessgesetze stützen, nur unter bestimmten Voraussetzungen als zulässig. Es muss dem Beschuldigten ein schuldhaftes Verhalten zur Last gelegt werden können, wobei ein Verhalten dann als "schuldhaft" bezeichnet werden darf, wenn es gegen zivilrechtliche oder ethische Regeln verstösst. Sodann muss zwischen dem vorwerfbaren Verhalten und den entstandenen Kosten ein Kausalzusammenhang bestehen (BGE 109 Ia 163 ff., 167 E. 2a, 237/238). Schliesslich ist Voraussetzung der Kostenauflage, dass sie sich in tatsächlicher Hinsicht nur auf unbestrittene oder bereits klar nachgewiesene Umstände stützen darf.
b) Im vorliegenden Fall ist heute unbestritten, dass der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den ihm zur Last gelegten Ehrverletzungen nicht zurechnungsfähig und damit nicht schuldfähig war. Das Bundesgericht hat somit hier ein etwas anderes Problem zu lösen als in den vorstehend angeführten Fällen. Es kann dabei davon ausgehen, dass es den Organen der EMRK bei der Auslegung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK einzig darauf ankommt, den guten Ruf des nicht verurteilten Angeschuldigten zu schützen; weder im Urteilsdispositiv noch in den Erwägungen darf der Eindruck erweckt werden, der Angeschuldigte könnte allenfalls eben doch im Sinne des Strafrechtes schuldig sein. Die Kostenverlegung als solche dagegen wird unter dem Gesichtswinkel der Konvention als weniger erheblich betrachtet (vgl. dazu FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar 1985, N. 115/116 zu Art. 6, und VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, N. 440 ff. zu Art. 6; ferner die Zusammenstellung der in dieser Richtung nach dem Urteil i.S. Minelli ergangenen Entscheide der Europäischen Kommission für Menschenrechte bei ROBERT LEVI, Schwerpunkte der strafprozessualen Rechtsprechung des Bundesgerichtes und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: ZStrR 1985 S. 365/366). Es rechtfertigt sich daher, sich auch bei der Behandlung der vorliegenden Frage von diesen Gesichtspunkten leiten zu lassen.
Prüft man demnach, ob das angefochtene Urteil des Kassationsgerichtes den Eindruck zu erwecken vermöge, der Beschwerdeführer sei - ungeachtet seiner Freisprechung durch das Obergericht - der Ehrverletzung (in der Form der Verleumdung oder in derjenigen der üblen Nachrede) schuldig, so muss diese Frage klarerweise verneint werden. In Erwägung 3b betont das Kassationsgericht, dass in Fällen der vorliegenden Art an Stelle des Verschuldensprinzips Billigkeitserwägungen zu treten hätten. Anschliessend verweist es zwar auf eine durch das Urteil i.S. Minelli und die seither verschärfte bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Teil überholte Arbeit von ZINDEL (Kosten- und Entschädigungsfolgen im Strafverfahren des Kantons Zürich, Zürcher Diss. 1972, S. 58/59 und 121), doch ergibt sich aus seinen weiteren Erwägungen, dass das Kassationsgericht die von ZINDEL vertretene These, es sei zu prüfen, wie das Urteil bei gegebener Zurechnungsfähigkeit gelautet hätte, zu Recht nicht übernommen hat (vgl. E. 4 des zu prüfenden Urteils, 2. Satz: "Das Obergericht hat sich gar nicht dazu geäussert, ob der Beschwerdeführer bei gegebener Zurechnungsfähigkeit zu bestrafen gewesen wäre, sondern hat lediglich festgehalten, seine Äusserungen über die Beschwerdegegnerin seien objektiv ehrverletzend gewesen. Dies wird in der Beschwerde nicht bestritten."). Ein Hinweis auf ein Verschulden des Beschwerdeführers oder auf eine wahrscheinliche Verurteilung bei Zurechnungsfähigkeit fehlt also völlig. Im Gegenteil wird festgestellt, der Beschwerdeführer sei im vorliegenden Zusammenhang nicht schuldfähig; und wer nicht schuldfähig ist, kann auch nicht schuldig sein.
Etwas anders wäre die Rechtslage wohl, wenn das obergerichtliche Urteil zu überprüfen wäre. Zwar enthält auch dieses keinen Hinweis auf ein Verschulden des Beschwerdeführers, doch wird im letzten Absatz die Herabsetzung der Prozessentschädigung damit begründet, dass die Anklägerin "nicht mit allen ihren Anträgen obsiegt hätte". Es wäre allenfalls denkbar gewesen, hieraus zu folgern, das Obergericht habe mittelbar zum Ausdruck gebracht, dass der Beschwerdeführer bei gegebener Zurechnungsfähigkeit hinsichtlich des grösseren Teiles der Anklage schuldig gesprochen worden wäre. Allein eine solche Rüge hat der Beschwerdeführer vor Kassationsgericht nicht vorgebracht und damit den kantonalen Instanzenzug nicht erschöpft; im übrigen wird dieser Punkt auch in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht aufgegriffen, und er hätte im Hinblick auf die neue Praxis zur Eintretensfrage (BGE 111 Ia 353 ff.) auch nicht aufgegriffen werden können.
3. Der Schwerpunkt des Urteils des Kassationsgerichtes liegt darin, dass nach schweizerischem Recht auch der Urteilsunfähige nach Billigkeit dazu verurteilt werden kann, von ihm verursachten Schaden ganz oder teilweise zu ersetzen (Art. 54 Abs. 1 OR). Der Beschwerdeführer beanstandet zwar auch diese Erwägung, jedoch nicht mit einer im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zulässigen, sich auf die Bundesverfassung oder die EMRK stützenden Begründung (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Wenn er hier und an anderer Stelle ausführt, es wäre nicht zu einer Kostenauflage gekommen, wenn er den Wahrheitsbeweis für seine Äusserungen hätte antreten können, so übersieht er, dass das Verfahren nach Feststellung seiner Zurechnungsunfähigkeit überhaupt nicht mehr weitergeführt werden durfte; er hat denn auch weder vor Obergericht noch vor Kassationsgericht geltend gemacht, er sei zu Unrecht mangels Zurechnungsfähigkeit (und nicht aus materiellrechtlichen Gründen) freigesprochen worden. Überdies entsprach dieser Entscheid sinngemäss seinem im Berufungsverfahren gestellten Antrag, er sei psychiatrisch begutachten zu lassen.
Von der Sache her liesse sich übrigens die sinngemässe Anwendung von Art. 54 Abs. 1 OR auf einen Sachverhalt der vorliegenden Art im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nicht beanstanden. Der Hinweis des Kassationsgerichtes auf diese Bestimmung beweist gerade, dass es der These, wonach der Beschwerdeführer nicht schuldfähig gewesen sei, beipflichtete, so dass ein Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK auch aus diesem Grunde nicht vorliegen kann. Unter dem sonst einzig noch denkbaren Gesichtswinkel der Willkür ist die fragliche Rüge nicht hinlänglich begründet worden (vgl. BGE 110 Ia 3 /4 E. 2a). Übrigens wäre Willkür aus folgenden Gründen zu verneinen:
Die objektiv ehrverletzende Natur der Gegenstand des Prozesses bildenden Äusserungen ist im kantonalen Verfahren nicht bestritten worden, wie das Kassationsgericht zutreffend festgestellt hat. Sie liegt übrigens so klar auf der Hand, dass auch eine Bestreitung dem Beschwerdeführer nichts hätte zu helfen vermögen. Weiter ist unbestritten, dass der zürcherische Ehrverletzungsprozess ein reines Privatstrafklageverfahren darstellt, so dass eine völlige oder teilweise Kostenübernahme durch den Staat ausser Betracht fällt (§ 293 StPO; vgl. auch ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Auflage, S. 252 oben mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer anerkennt dies vor Bundesgericht sinngemäss, indem er in Ziff. 2 seiner Anträge eine Abänderung der Kosten- und Entschädigungsentscheide nicht zulasten des Kantons Zürich, sondern ausschliesslich zulasten der Beschwerdegegnerin verlangt. Die Rechtslage ist somit so, dass die entstandenen Gerichts- und Anwaltskosten entweder vom Beschwerdeführer oder von der Beschwerdegegnerin zu tragen sind. Gestützt darauf sind die zürcherischen Gerichte zum Schlusse gelangt, es wäre unbillig, eine Person, die von einer anderen, zurechnungsunfähigen Person mit objektiv ehrverletzenden Äusserungen belegt worden ist, mangels Verschuldens dieser Person mit den Prozesskosten einschliesslich sämtlicher Anwaltskosten zu belasten; vielmehr liege es näher, den in Art. 54 Abs. 1 OR festgehaltenen Gedanken der Billigkeitshaftung des Urteilsunfähigen heranzuziehen. Dieser Entscheid ist zumindest nicht unhaltbar und verstösst damit nicht gegen Art. 4 BV. Dass Art. 54 Abs. 1 OR willkürlich ausgelegt worden sei, indem z.B. dem Beschwerdeführer nach dem Grundsatz der Billigkeit und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht sämtliche Gerichtskosten oder nicht eine Prozessentschädigung in der Höhe von Fr. 5'000.-- hätten überbunden werden dürfen, wird nicht geltend gemacht. | de | Art. 4 Cost., art. 16 n. 2 CEDU (presunzione d'innocenza); onere delle spese e ripetibili in caso di proscioglimento per irresponsabilità. Condizioni alle quali le spese di giudizio possono, sotto il profilo dell'art. 6 n. 2 CEDU, essere poste a carico dell'imputato riconosciuto innocente per irresponsabilità.
Non è arbitrario fondarsi su motivi d'equità, in applicazione analogica dell'art. 54 cpv. 1 CO, per porre spese di giudizio e un'indennità per ripetibili a carico dell'imputato riconosciuto innocente per irresponsabilità. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-371%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,918 | 112 Ia 377 | 112 Ia 377
Sachverhalt ab Seite 378
Con decisione del 30 ottobre 1984, il Municipio di Minusio ha rilasciato all'ing. Gianluigi Pellanda la licenza edilizia per la costruzione di una casa d'abitazione a tre piani sul mappale n. 2628 RFD, ubicato in località "Cadogno"; nel contempo esso ha respinto le opposizioni al progetto formulate dal dott. Hans Peter von Wyss in Zurigo, proprietario della particella n. 2145 RFD, separata da quella del resistente da via delle Vigne, e dalle signore Laurence Moser e Francine Coronetti in Bienne, comproprietarie del fondo attiguo part. n. 2781 RFD.
In data 15 novembre 1984, gli opponenti sono insorti contro la decisione del Municipio dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo in modo particolare che il progetto in esame contrastava con l'art. 34 del regolamento edilizio di Minusio (REC) poiché l'altezza minima dei locali era di m 2.40, anziché di m 2.60. Questa impugnativa è stata respinta con risoluzione n. 2555 del 14 maggio 1985: in punto alla censura appena evocata, il Consiglio di Stato ha negato ai ricorrenti la facoltà di contestare l'altezza insufficiente dei locali, gli stessi non essendo domiciliati nel Comune e non potendo quindi lamentare la violazione di una norma come l'art. 34 REC, volta a tutelare interessi igienici e pubblici in generale.
La predetta risoluzione del Governo è stata confermata su ricorso dal Tribunale amministrativo con sentenza del 29 novembre 1985, intimata alle parti il 10 dicembre successivo. La Corte cantonale ha lasciato aperta la questione di sapere se al dott. von Wyss potesse spettare il diritto di ricorrere (art. 49 cpv. 3 della legge edilizia), dal momento che esso andava senz'altro riconosciuto alle opponenti Moser e Coronetti anche con riferimento alla censura di violazione dell'art. 34 REC.
Hans Peter von Wyss, Laurence Moser e Francine Coronetti hanno impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo con ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost. ed hanno chiesto al Tribunale federale di annullarla, protestando spese e ripetibili. Gianluigi Pellanda, il Municipio di Minusio ed il Consiglio di Stato hanno proposto la reiezione del gravame; il Tribunale amministrativo ha fatto riferimento alla propria sentenza, riconfermandosi nelle relative conclusioni ed allegazioni.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. (...)
a) (Presupposti per riconoscere a terzi il diritto di ricorrere contro una licenza edilizia.)
b) Il dott. Hans Peter von Wyss non è proprietario di fondo immediatamente di un fondo immediatamente adiacente a quello dell'ing. Pellanda poiché le particelle n. 2628 e 2145 sono separate da una pubblica via: ancorché ciò non basti per negargli a priori il diritto di ricorrere (DTF 107 Ia 74 consid. 2b), la questione della sua legittimazione può rimanere aperta nel concreto caso poiché un altro presupposto da cui essa dipende non è comunque adempiuto.
L'art. 34 REC, a cui i ricorrenti esplicitamente si richiamano, stabilisce l'altezza minima dei locali d'abitazione (m 2.60) ed è volto a tutelare interessi di natura pubblica, dettati da esigenze di polizia sanitaria. Per contro, esso non tende nemmeno parzialmente a proteggere i vicini poiché la fissazione di un'altezza minima giova soltanto agli occupanti dei locali, garantendo loro migliori condizioni abitative. Tutt'al più, questa disposizione può comportare per i proprietari confinanti effetti indiretti negativi poiché una maggior altezza dei locali potrebbe determinare una maggiore altezza degli edifici: ciò non basta tuttavia per attribuire all'art. 34 REC la qualifica di norma mista (cfr. SCOLARI, Commentario della legge edilizia, n. 13 all'art. 43), eretta anche nell'interesse dei vicini, ed i ricorrenti non sono quindi legittimati a dolersi con ricorso di diritto pubblico d'una sua violazione.
2. I ricorrenti, tuttavia, si prevalgono anche d'una violazione del diritto di essere sentiti ed in particolare di quello di consultare gli atti. In sostanza essi si lagnano per non aver potuto esigere dal Comune di Minusio le fotocopie degli atti più importanti della domanda di costruzione, al fine di poterli consultare tranquillamente, e rimproverano al Tribunale cantonale di aver respinto questa loro richiesta richiamandosi all'art. 20 LPAmm, all'art. 4 Cost. e alla prassi del Tribunale federale. Ora i ricorrenti, pur non essendo legittimati nel merito, hanno nondimeno veste per dolersi d'una violazione dei diritti di parte assicurati loro dalla procedura cantonale, che si risolve in un diniego di giustizia formale, ed il ricorso di diritto pubblico su tal punto è quindi proponibile (DTF 110 Ia 75, DTF 107 Ia 75 consid. 2d, 185 consid. 3; Rep. 1980 pag. 26 consid. 2c).
a) Come già rilevato dal Tribunale federale, l'art. 20 LPAmm consacra esplicitamente il principio - già desumibile dall'art. 4 Cost. - del diritto della parte in procedimenti amministrativi all'esame degli atti, con le eccezioni richieste dalla tutela di legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (DTF 100 Ia 10 consid. 3d). Questo diritto, alla stregua di quello di esaminare le prove assunte dall'autorità, rientra nel diritto di essere sentiti poiché costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa altresì alla considdetta natura formale del diritto di essere sentiti (DTF 110 Ia 77, 85 consid. 4a, 109 Ia 226/27 consid. 2d, DTF 100 Ia 10 consid. 3d, 102 segg. consid. 5; Rep. 1980 pag. 3 consid. 2a, pag. 5 consid. 2d).
b) In linea di principio, il diritto di consultare gli atti secondo gli art. 20 LPAmm e 4 Cost. è soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari appunti (HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 146): questo diritto - come il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare - non garantisce tuttavia quello di farsi rimettere atti ufficiali, al fine di consultarli al proprio domicilio, e l'interessato può eventualmente esigere la confezione e la consegna di copie solo in casi eccezionali e a condizione ancora che ciò non comporti per l'autorità un dispendio rilevante e spese eccessive (DTF 108 Ia 7 /8 consid. 2b/c; HAEFLIGER, op.cit., ibidem; GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 383). Ora, da questa giurisprudenza - malgrado l'opinione avversa sostenuta nel ricorso - non v'è motivo di scostarsi, proprio per non esporre sistematicamente le autorità ad oneri finanziari e di lavoro supplementari. A parte ciò, i ricorrenti non adducono alcun argomento che avrebbe potuto giustificare nel loro caso una simile eccezione, né pretendono che gli atti della domanda di costruzione potessero essere facilmente fotocopiati sul posto per una spesa modica o comunque contenuta: la censura di violazione del diritto di essere sentiti è quindi infondata e dev'essere disattesa.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
In quanto ricevibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto. | it | Art. 88 OG; Legitimation des Nachbarn zur staatsrechtlichen Beschwerde. 1. Der Nachbar ist nicht legitimiert, die Verletzung einer Norm zu rügen, welche eine minimale Höhe für Wohnungen festlegt: Eine solche Bestimmung dient allein dem Schutz öffentlicher Interessen und bezweckt nicht auch denjenigen der Nachbarn (E. 1b).
2. Ungeachtet der fehlenden Legitimation in der Sache selbst kann der Nachbar die Verletzung solcher kantonaler Verfahrensrechte rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt oder auf eine solche hinausläuft (E. 2).
Art. 20 des Tessiner Verwaltungsverfahrensgesetzes, Art. 4 BV. Akteneinsicht, Geltungsbereich und Grenzen.
Art. 20 Verwaltungsverfahrensgesetz und Art. 4 BV gewährleisten den Privaten kein Recht, offizielle Aktenstücke zur Einsicht herauszuverlangen. Sie können unter Umständen die Herstellung und Übergabe von Kopien verlangen, falls dies den Behörden kein unverhältnismässiger Aufwand und keine hohen Kosten verursacht (E. 2a-b). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,919 | 112 Ia 377 | 112 Ia 377
Sachverhalt ab Seite 378
Con decisione del 30 ottobre 1984, il Municipio di Minusio ha rilasciato all'ing. Gianluigi Pellanda la licenza edilizia per la costruzione di una casa d'abitazione a tre piani sul mappale n. 2628 RFD, ubicato in località "Cadogno"; nel contempo esso ha respinto le opposizioni al progetto formulate dal dott. Hans Peter von Wyss in Zurigo, proprietario della particella n. 2145 RFD, separata da quella del resistente da via delle Vigne, e dalle signore Laurence Moser e Francine Coronetti in Bienne, comproprietarie del fondo attiguo part. n. 2781 RFD.
In data 15 novembre 1984, gli opponenti sono insorti contro la decisione del Municipio dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo in modo particolare che il progetto in esame contrastava con l'art. 34 del regolamento edilizio di Minusio (REC) poiché l'altezza minima dei locali era di m 2.40, anziché di m 2.60. Questa impugnativa è stata respinta con risoluzione n. 2555 del 14 maggio 1985: in punto alla censura appena evocata, il Consiglio di Stato ha negato ai ricorrenti la facoltà di contestare l'altezza insufficiente dei locali, gli stessi non essendo domiciliati nel Comune e non potendo quindi lamentare la violazione di una norma come l'art. 34 REC, volta a tutelare interessi igienici e pubblici in generale.
La predetta risoluzione del Governo è stata confermata su ricorso dal Tribunale amministrativo con sentenza del 29 novembre 1985, intimata alle parti il 10 dicembre successivo. La Corte cantonale ha lasciato aperta la questione di sapere se al dott. von Wyss potesse spettare il diritto di ricorrere (art. 49 cpv. 3 della legge edilizia), dal momento che esso andava senz'altro riconosciuto alle opponenti Moser e Coronetti anche con riferimento alla censura di violazione dell'art. 34 REC.
Hans Peter von Wyss, Laurence Moser e Francine Coronetti hanno impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo con ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost. ed hanno chiesto al Tribunale federale di annullarla, protestando spese e ripetibili. Gianluigi Pellanda, il Municipio di Minusio ed il Consiglio di Stato hanno proposto la reiezione del gravame; il Tribunale amministrativo ha fatto riferimento alla propria sentenza, riconfermandosi nelle relative conclusioni ed allegazioni.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. (...)
a) (Presupposti per riconoscere a terzi il diritto di ricorrere contro una licenza edilizia.)
b) Il dott. Hans Peter von Wyss non è proprietario di fondo immediatamente di un fondo immediatamente adiacente a quello dell'ing. Pellanda poiché le particelle n. 2628 e 2145 sono separate da una pubblica via: ancorché ciò non basti per negargli a priori il diritto di ricorrere (DTF 107 Ia 74 consid. 2b), la questione della sua legittimazione può rimanere aperta nel concreto caso poiché un altro presupposto da cui essa dipende non è comunque adempiuto.
L'art. 34 REC, a cui i ricorrenti esplicitamente si richiamano, stabilisce l'altezza minima dei locali d'abitazione (m 2.60) ed è volto a tutelare interessi di natura pubblica, dettati da esigenze di polizia sanitaria. Per contro, esso non tende nemmeno parzialmente a proteggere i vicini poiché la fissazione di un'altezza minima giova soltanto agli occupanti dei locali, garantendo loro migliori condizioni abitative. Tutt'al più, questa disposizione può comportare per i proprietari confinanti effetti indiretti negativi poiché una maggior altezza dei locali potrebbe determinare una maggiore altezza degli edifici: ciò non basta tuttavia per attribuire all'art. 34 REC la qualifica di norma mista (cfr. SCOLARI, Commentario della legge edilizia, n. 13 all'art. 43), eretta anche nell'interesse dei vicini, ed i ricorrenti non sono quindi legittimati a dolersi con ricorso di diritto pubblico d'una sua violazione.
2. I ricorrenti, tuttavia, si prevalgono anche d'una violazione del diritto di essere sentiti ed in particolare di quello di consultare gli atti. In sostanza essi si lagnano per non aver potuto esigere dal Comune di Minusio le fotocopie degli atti più importanti della domanda di costruzione, al fine di poterli consultare tranquillamente, e rimproverano al Tribunale cantonale di aver respinto questa loro richiesta richiamandosi all'art. 20 LPAmm, all'art. 4 Cost. e alla prassi del Tribunale federale. Ora i ricorrenti, pur non essendo legittimati nel merito, hanno nondimeno veste per dolersi d'una violazione dei diritti di parte assicurati loro dalla procedura cantonale, che si risolve in un diniego di giustizia formale, ed il ricorso di diritto pubblico su tal punto è quindi proponibile (DTF 110 Ia 75, DTF 107 Ia 75 consid. 2d, 185 consid. 3; Rep. 1980 pag. 26 consid. 2c).
a) Come già rilevato dal Tribunale federale, l'art. 20 LPAmm consacra esplicitamente il principio - già desumibile dall'art. 4 Cost. - del diritto della parte in procedimenti amministrativi all'esame degli atti, con le eccezioni richieste dalla tutela di legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (DTF 100 Ia 10 consid. 3d). Questo diritto, alla stregua di quello di esaminare le prove assunte dall'autorità, rientra nel diritto di essere sentiti poiché costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa altresì alla considdetta natura formale del diritto di essere sentiti (DTF 110 Ia 77, 85 consid. 4a, 109 Ia 226/27 consid. 2d, DTF 100 Ia 10 consid. 3d, 102 segg. consid. 5; Rep. 1980 pag. 3 consid. 2a, pag. 5 consid. 2d).
b) In linea di principio, il diritto di consultare gli atti secondo gli art. 20 LPAmm e 4 Cost. è soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari appunti (HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 146): questo diritto - come il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare - non garantisce tuttavia quello di farsi rimettere atti ufficiali, al fine di consultarli al proprio domicilio, e l'interessato può eventualmente esigere la confezione e la consegna di copie solo in casi eccezionali e a condizione ancora che ciò non comporti per l'autorità un dispendio rilevante e spese eccessive (DTF 108 Ia 7 /8 consid. 2b/c; HAEFLIGER, op.cit., ibidem; GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 383). Ora, da questa giurisprudenza - malgrado l'opinione avversa sostenuta nel ricorso - non v'è motivo di scostarsi, proprio per non esporre sistematicamente le autorità ad oneri finanziari e di lavoro supplementari. A parte ciò, i ricorrenti non adducono alcun argomento che avrebbe potuto giustificare nel loro caso una simile eccezione, né pretendono che gli atti della domanda di costruzione potessero essere facilmente fotocopiati sul posto per una spesa modica o comunque contenuta: la censura di violazione del diritto di essere sentiti è quindi infondata e dev'essere disattesa.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
In quanto ricevibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto. | it | Art. 88 OJ; qualité du voisin pour former un recours de droit public. 1. Le voisin n'a pas qualité pour se plaindre de la violation d'une norme fixant la hauteur minimale des logements: une telle disposition ne tend qu'à la sauvegarde d'intérêts publics; elle n'est pas destinée à protéger aussi les intérêts des voisins (consid. 1b).
2. Même s'il n'a pas qualité pour recourir sur le fond, le voisin est légitimé à se plaindre de la violation de ses droits de partie garantis par la procédure cantonale, si cette violation équivaut à un déni de justice formel (consid. 2).
Art. 20 de la loi tessinoise sur la procédure administrative, art. 4 Cst. Droit de consulter le dossier, étendue et limites.
Les art. 20 de la loi tessinoise sur la procédure administrative et 4 Cst. ne garantissent pas aux particuliers le droit de se faire remettre des pièces officielles pour les consulter. Ils peuvent éventuellement en exiger des copies, pour autant qu'il n'en résulte pas un travail excessif ni des frais élevés pour l'autorité (consid. 2a-b). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,920 | 112 Ia 377 | 112 Ia 377
Sachverhalt ab Seite 378
Con decisione del 30 ottobre 1984, il Municipio di Minusio ha rilasciato all'ing. Gianluigi Pellanda la licenza edilizia per la costruzione di una casa d'abitazione a tre piani sul mappale n. 2628 RFD, ubicato in località "Cadogno"; nel contempo esso ha respinto le opposizioni al progetto formulate dal dott. Hans Peter von Wyss in Zurigo, proprietario della particella n. 2145 RFD, separata da quella del resistente da via delle Vigne, e dalle signore Laurence Moser e Francine Coronetti in Bienne, comproprietarie del fondo attiguo part. n. 2781 RFD.
In data 15 novembre 1984, gli opponenti sono insorti contro la decisione del Municipio dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo in modo particolare che il progetto in esame contrastava con l'art. 34 del regolamento edilizio di Minusio (REC) poiché l'altezza minima dei locali era di m 2.40, anziché di m 2.60. Questa impugnativa è stata respinta con risoluzione n. 2555 del 14 maggio 1985: in punto alla censura appena evocata, il Consiglio di Stato ha negato ai ricorrenti la facoltà di contestare l'altezza insufficiente dei locali, gli stessi non essendo domiciliati nel Comune e non potendo quindi lamentare la violazione di una norma come l'art. 34 REC, volta a tutelare interessi igienici e pubblici in generale.
La predetta risoluzione del Governo è stata confermata su ricorso dal Tribunale amministrativo con sentenza del 29 novembre 1985, intimata alle parti il 10 dicembre successivo. La Corte cantonale ha lasciato aperta la questione di sapere se al dott. von Wyss potesse spettare il diritto di ricorrere (art. 49 cpv. 3 della legge edilizia), dal momento che esso andava senz'altro riconosciuto alle opponenti Moser e Coronetti anche con riferimento alla censura di violazione dell'art. 34 REC.
Hans Peter von Wyss, Laurence Moser e Francine Coronetti hanno impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo con ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost. ed hanno chiesto al Tribunale federale di annullarla, protestando spese e ripetibili. Gianluigi Pellanda, il Municipio di Minusio ed il Consiglio di Stato hanno proposto la reiezione del gravame; il Tribunale amministrativo ha fatto riferimento alla propria sentenza, riconfermandosi nelle relative conclusioni ed allegazioni.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. (...)
a) (Presupposti per riconoscere a terzi il diritto di ricorrere contro una licenza edilizia.)
b) Il dott. Hans Peter von Wyss non è proprietario di fondo immediatamente di un fondo immediatamente adiacente a quello dell'ing. Pellanda poiché le particelle n. 2628 e 2145 sono separate da una pubblica via: ancorché ciò non basti per negargli a priori il diritto di ricorrere (DTF 107 Ia 74 consid. 2b), la questione della sua legittimazione può rimanere aperta nel concreto caso poiché un altro presupposto da cui essa dipende non è comunque adempiuto.
L'art. 34 REC, a cui i ricorrenti esplicitamente si richiamano, stabilisce l'altezza minima dei locali d'abitazione (m 2.60) ed è volto a tutelare interessi di natura pubblica, dettati da esigenze di polizia sanitaria. Per contro, esso non tende nemmeno parzialmente a proteggere i vicini poiché la fissazione di un'altezza minima giova soltanto agli occupanti dei locali, garantendo loro migliori condizioni abitative. Tutt'al più, questa disposizione può comportare per i proprietari confinanti effetti indiretti negativi poiché una maggior altezza dei locali potrebbe determinare una maggiore altezza degli edifici: ciò non basta tuttavia per attribuire all'art. 34 REC la qualifica di norma mista (cfr. SCOLARI, Commentario della legge edilizia, n. 13 all'art. 43), eretta anche nell'interesse dei vicini, ed i ricorrenti non sono quindi legittimati a dolersi con ricorso di diritto pubblico d'una sua violazione.
2. I ricorrenti, tuttavia, si prevalgono anche d'una violazione del diritto di essere sentiti ed in particolare di quello di consultare gli atti. In sostanza essi si lagnano per non aver potuto esigere dal Comune di Minusio le fotocopie degli atti più importanti della domanda di costruzione, al fine di poterli consultare tranquillamente, e rimproverano al Tribunale cantonale di aver respinto questa loro richiesta richiamandosi all'art. 20 LPAmm, all'art. 4 Cost. e alla prassi del Tribunale federale. Ora i ricorrenti, pur non essendo legittimati nel merito, hanno nondimeno veste per dolersi d'una violazione dei diritti di parte assicurati loro dalla procedura cantonale, che si risolve in un diniego di giustizia formale, ed il ricorso di diritto pubblico su tal punto è quindi proponibile (DTF 110 Ia 75, DTF 107 Ia 75 consid. 2d, 185 consid. 3; Rep. 1980 pag. 26 consid. 2c).
a) Come già rilevato dal Tribunale federale, l'art. 20 LPAmm consacra esplicitamente il principio - già desumibile dall'art. 4 Cost. - del diritto della parte in procedimenti amministrativi all'esame degli atti, con le eccezioni richieste dalla tutela di legittimi interessi pubblici o privati contrastanti (DTF 100 Ia 10 consid. 3d). Questo diritto, alla stregua di quello di esaminare le prove assunte dall'autorità, rientra nel diritto di essere sentiti poiché costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa altresì alla considdetta natura formale del diritto di essere sentiti (DTF 110 Ia 77, 85 consid. 4a, 109 Ia 226/27 consid. 2d, DTF 100 Ia 10 consid. 3d, 102 segg. consid. 5; Rep. 1980 pag. 3 consid. 2a, pag. 5 consid. 2d).
b) In linea di principio, il diritto di consultare gli atti secondo gli art. 20 LPAmm e 4 Cost. è soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari appunti (HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 146): questo diritto - come il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare - non garantisce tuttavia quello di farsi rimettere atti ufficiali, al fine di consultarli al proprio domicilio, e l'interessato può eventualmente esigere la confezione e la consegna di copie solo in casi eccezionali e a condizione ancora che ciò non comporti per l'autorità un dispendio rilevante e spese eccessive (DTF 108 Ia 7 /8 consid. 2b/c; HAEFLIGER, op.cit., ibidem; GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 383). Ora, da questa giurisprudenza - malgrado l'opinione avversa sostenuta nel ricorso - non v'è motivo di scostarsi, proprio per non esporre sistematicamente le autorità ad oneri finanziari e di lavoro supplementari. A parte ciò, i ricorrenti non adducono alcun argomento che avrebbe potuto giustificare nel loro caso una simile eccezione, né pretendono che gli atti della domanda di costruzione potessero essere facilmente fotocopiati sul posto per una spesa modica o comunque contenuta: la censura di violazione del diritto di essere sentiti è quindi infondata e dev'essere disattesa.
Dispositiv
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
In quanto ricevibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto. | it | Art. 88 OG; legittimazione del vicino a proporre ricorso di diritto pubblico. 1. Il vicino non ha veste per dolersi della violazione di una norma che stabilisce l'altezza minima dei locali d'abitazione: questa norma è eretta infatti a tutela dell'interesse pubblico e non tende nemmeno parzialmente a proteggere i vicini (consid. 1b).
2. Benché non sia legittimato nel merito, il vicino ha nondimeno veste per dolersi d'una violazione dei diritti di parte assicuratigli dalla procedura cantonale, che si risolve in un diniego di giustizia formale (consid. 2).
Art. 20 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative (LPAmm), art. 4 Cost. Diritto di consultare gli atti, estensione e limiti.
Sia l'art. 20 LPAmm che l'art. 4 Cost. non garantiscono ai privati il diritto di farsi rimettere atti ufficiali; essi possono eventualmente esigere la confezione e la consegna di copie, ove ciò non comporti per l'autorità un dispendio rilevante e spese eccessive (consid. 2a-b). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-377%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,921 | 112 Ia 382 | 112 Ia 382
Sachverhalt ab Seite 383
Le 11 février 1982, la Fédération des associations de quartiers et d'habitants, à Genève (ci-après: la FAQH), a déposé à la chancellerie d'Etat du canton de Genève, munie du nombre de signatures nécessaires, une initiative populaire pour le droit au logement. Il s'agissait d'une initiative entièrement rédigée, qui tendait à insérer dans la Constitution cantonale un nouvel art. 10A ayant la teneur suivante:
"1 Le droit au logement est garanti.
2 L'Etat avec l'aide de la population crée et encourage les conditions qui permettent à chacun de disposer d'un logement convenable.
3 A cette fin, il prend, entre autres, des mesures pour:
a) lutter contre la spéculation foncière et immobilière, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la pénurie de logements et notamment le phénomène des logements vides en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement;
c) garantir le pouvoir de décision des habitants sur l'aménagement, la rénovation et l'entretien de leur quartier, région ou village en donnant notamment aux parlements communaux la compétence d'adopter les plans d'aménagement."
L'étude de l'initiative fut confiée à la Commission du logement et MM. Alexandre Berenstein, professeur honoraire de l'Université de Genève, et Pierre-Louis Manfrini, avocat au Barreau de Genève, furent chargés par le Conseil d'Etat d'examiner la constitutionnalité du texte proposé. Se fondant sur les avis de droit de ces experts, la Commission du logement décida, par neuf voix contre quatre, de recommander au Grand Conseil de déclarer l'initiative irrecevable parce qu'inconstitutionnelle, et proposa de ne pas entrer en matière sur la possibilité de rédiger un contreprojet. La minorité de la commission suggérait de déclarer l'initiative recevable, mais de refuser d'entrer en matière afin de lui opposer un contreprojet. Dans sa séance du 19 avril 1985, le Grand Conseil genevois, suivant l'avis de la majorité de la commission, déclara l'initiative irrecevable.
Agissant par la voie du recours de droit public, la FAQH et Charlotte Cousin, électrice genevoise, ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler cette décision. Elles invoquaient une violation des droits politiques des citoyens (art. 85 lettre a OJ), et plus précisément du droit d'initiative garanti par la Constitution genevoise. Par un recours de droit public distinct, Anne-Claire Carrard, Jean-Claude Ludi, Denis Matthey et Daniel Marco ont également requis le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil du 19 avril 1985. Ces recourants invoquaient une violation de l'art. 66 Cst. gen.; d'après eux, le Grand Conseil était tenu de soumettre l'initiative au vote populaire nonobstant ses doutes sur la constitutionnalité de certains passages du texte proposé. Le Tribunal fédéral a rejeté les recours dans la mesure où ils étaient recevables.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. a) Dans une large mesure, les autorités cantonales comme les recourants sont d'accord pour reconnaître qu'en soi l'al. 1 du texte proposé par l'initiative (le droit au logement est garanti) et l'al. 2 (l'Etat avec l'aide de la population crée et encourage les conditions qui permettent à chacun de disposer d'un logement convenable) ne sont pas contraires au droit fédéral (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil No 19, séance du 19 avril 1985 - ci-après: Mémorial -, p. 2082-2085, 2098-2100, 2109).
Il résulte du texte clair de ces deux alinéas que l'initiative entend affirmer un droit social en lui donnant rang de droit constitutionnel, tout en précisant l'objectif moyennant l'inscription d'une compétence et d'une obligation constitutionnelles de l'Etat.
b) Les divergences commencent avec le texte de l'al. 3 du projet, qui impose à l'Etat l'obligation constitutionnelle de prendre certains moyens et mesures pour:
"a) lutter contre la spéculation foncière et immobilière, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la pénurie des logements et notamment le phénomène des logements vides, en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement;
c) garantir le pouvoir de décision des habitants sur l'aménagement, la rénovation et l'entretien de leur quartier, région ou village, en donnant notamment aux parlements communaux la compétence d'adopter les plans d'aménagement."
aa) Abstraction faite de la mesure concrète proposée à la fin de la lettre a (gel du prix des terrains), les moyens d'action envisagés (lutte contre la spéculation foncière et immobilière, contre les hausses de loyers) ne sont, selon l'avis de droit de M. Berenstein, "pas en eux-mêmes contraires au droit fédéral" (Mémorial, p. 2085 ch. 16). Me Manfrini n'est pas du même avis en ce qui concerne la hausse des loyers; il estime qu'étant donné la législation déjà en vigueur à Genève en matière de contrôle des loyers, la nouvelle disposition proposée par l'initiative est dénuée de toute portée pratique et heurte au demeurant le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (Mémorial, p. 2100-2102). Toutefois, ni le rapport de la Commission du logement (Mémorial, p. 2067, 2073 ch. 3) ni les interventions des députés au Grand Conseil (Mémorial, p. 2115 ss) ne reprennent la thèse de Me Manfrini. Il faut donc considérer que l'argumentation juridique du Grand Conseil, sur ce point, rejoint celle de M. Berenstein. Avec raison d'ailleurs, car a priori il n'est pas au pouvoir du Parlement de s'opposer à l'inscription d'un principe juridique dans la Constitution, pour le motif qu'actuellement le postulat en cause se trouverait déjà pleinement réalisé par des moyens déterminés prévus par la législation cantonale en vigueur.
bb) La lutte contre la pénurie de logements et notamment le phénomène des logements vides (al. 3 lettre b) représente, selon M. Berenstein, un postulat qui, comme tel et indépendamment de la mesure concrète prévue (remise obligatoire sur le marché des logements vides), "pourrait sans difficulté être inscrit dans la Constitution" (Mémorial, p. 2089 ch. 26). Me Manfrini ne se prononce pas sur ce point, et limite ici son exposé aux mesures concrètes de "réquisition des logements vides" (Mémorial, p. 2105-2107); il reconnaît toutefois que "l'objectif de la lutte contre la pénurie de logements répond à un impératif suffisamment fort de solidarité sociale reconnu par le Tribunal fédéral pour justifier des atteintes substantielles aux libertés constitutionnelles, mais pas au prix de dérogations sans limite" (p. 2106).
cc) La garantie du pouvoir de décision des habitants en matière d'aménagement et l'attribution aux communes de la compétence d'adopter les plans d'aménagement (al. 3 lettre c) ne font l'objet d'aucune critique quant à leur constitutionnalité de principe (cf. Mémorial, p. 2092/2093, 2107-2109).
5. Reste la question de savoir si les mesures concrètes proposées aux al. 3a (gel du prix des terrains) et 3b (remise obligatoire sur le marché des logements vides) sont ou non conformes au droit fédéral. Dans cet examen, le texte de l'initiative doit être interprété pour lui-même et non d'après la volonté subjective des initiants (ATF 105 Ia 154 consid. 3a et 366 consid. 4), étant rappelé que dans le cas d'une initiative rédigée, la marge d'interprétation est plus étroite que dans celui d'une initiative non rédigée (ATF 105 Ia 366 consid. 4). En outre, c'est en principe l'interprétation qui conduit à la conformité avec le droit supérieur qui doit être retenue; toutefois, cette interprétation conforme ne saurait aboutir à modifier le sens littéral d'une norme formulée de manière claire et non équivoque (ATF 111 Ia 25 et les références).
a) Le texte de l'al. 3 a proposé par l'initiative est dépourvu d'ambiguïté. Afin de réaliser le droit de chacun au logement, l'Etat peut et doit prendre des mesures permettant de lutter contre la spéculation foncière et immobilière et les hausses de loyers, notamment le gel du prix des terrains. Sur ce point, l'initiative ne demande pas que l'Etat gèle sans aucune discrimination le prix de tous les terrains du canton, mais seulement "de cas en cas". Selon les recourantes FAQH et Cousin, cela signifie que le législateur cantonal "peut et doit évaluer ponctuellement l'opportunité d'une telle mesure lorsque l'intérêt public l'exige, en respectant au surplus le principe de la proportionnalité et de l'égalité de traitement". La limitation du prix du terrain constituerait d'ailleurs un procédé déjà connu, dans certaines hypothèses, par le droit genevois, le droit agricole connaissant de son côté un régime très contraignant de contrôle des prix. Pour les recourants Carrard et consorts, le gel du prix des terrains serait une sorte de succédané, moins incisif, de l'expropriation pour cause d'utilité publique en vue de réaliser un projet de construction de logements sociaux.
Une telle interprétation, qui n'admettrait le gel du prix des terrains que dans un certain nombre de cas restreint, n'apparaît toutefois pas compatible avec le texte de l'initiative formulée. Certes, le "gel" n'est envisagé que comme une mesure de lutte contre la spéculation et la hausse des loyers en vue d'assurer à chacun le droit au logement. L'Etat ne saurait décréter une telle mesure dans une autre perspective et avec un autre objectif. Mais le champ d'application est très vaste et rien, dans le texte de l'initiative, ne permet de restreindre la portée de la mesure dans le sens que l'Etat ne pourrait y recourir que dans des conditions particulières bien définies, et qui s'harmoniseraient avec toutes les exigences du droit supérieur. La comparaison avec les mesures de limitation de prix actuellement en vigueur, voire avec l'institution de l'expropriation, n'est nullement déterminante, car ces mesures s'inscrivent précisément dans des textes légaux qui en définissent clairement les conditions. Or le libellé de la clause litigieuse à l'al. 3 lettre a - à l'exception de la formule "de cas en cas" qui fait simplement obstacle à une application généralisée dans tout le domaine foncier constructible - ne contient ni précisions ni directives permettant d'admettre que la mesure du gel du prix des terrains dans le contexte du droit au logement, ne serait autorisée que dans des hypothèses restreintes et avec des effets limités.
Il appartiendra peut-être à l'Etat "d'interpréter et d'appliquer cette mesure de façon conforme à la Constitution"; encore faudrait-il que le texte même de l'initiative fournisse les éléments nécessaires à une telle interprétation et application conformes. Tel n'est pas le cas en l'espèce, et c'est à tort que les recourantes FAQH et Cousin invoquent l'arrêt Comité contre la loi sur la police du 6 juillet 1983 (ATF 109 Ia 159 consid. 8b); le texte de l'art. 17E al. 4 de la loi genevoise sur la police du 18 septembre 1981, alors en discussion, contenait précisément, encore que sommairement, les directives spécifiques et restrictives dont l'interprétation permettait de dire que la norme en cause n'était pas inconstitutionnelle.
N'étant soumise à aucune condition ni contrepartie quelconque, la mesure du gel du prix des terrains proposée par l'initiative revêt un caractère de généralité qui la rend incompatible avec le droit fédéral. En effet, dans le système du Code des obligations, le prix de vente est en principe librement fixé par la volonté des parties, exprimée de manière concordante (art. 19 et 184 CO). Les cantons ne peuvent déroger à cette règle, par des dispositions de droit public, qu'aux conditions de l'art. 6 CC, qui exige notamment que de telles dispositions de droit public n'éludent pas le droit fédéral ni n'en contredisent le sens ou l'esprit. Le gel du prix des terrains voulu par l'initiative, avec son caractère de généralité, implique directement une restriction majeure à la liberté contractuelle, sans aucune contrepartie; il est donc contraire au droit fédéral (notamment art. 2 Disp. trans. Cst., art. 6 CC). C'est dès lors avec raison que le Grand Conseil a déclaré l'initiative irrecevable sur ce point.
b) L'argumentation qui vient d'être développée à propos du gel du prix des terrains s'applique aussi, mutatis mutandis, à la mesure concrète de la remise obligatoire sur le marché des logements vides, préconisée à l'al. 3 lettre b. Ici aussi, le texte est clair et sa portée générale n'est limitée que par la clause vague selon laquelle la remise sur le marché des logements vides ne devrait être ordonnée qu'"au besoin". Aucune indication n'est donnée sur les conditions et les modalités d'exercice de cette mesure. Le Tribunal fédéral ne saurait donc, par le biais d'une interprétation conforme, en limiter la portée en l'assortissant de restrictions qui ne trouvent aucun fondement dans le texte.
A l'évidence, il s'agit d'une location forcée, imposée par l'Etat aux propriétaires, contre leur gré. Une telle mesure indifférenciée viderait le droit de propriété (art. 641 CC) ainsi que le principe de la liberté contractuelle de leur substance essentielle. Une atteinte aussi grave ne pourrait se justifier que dans les cas, aux conditions et selon les modalités d'une expropriation, dont les principes sont déjà fixés dans le droit fédéral et le droit genevois. Toutefois, rien dans le texte et la structure générale de l'initiative ne permet de l'interpréter en ce sens que l'ordre de remettre sur le marché un logement vide ne pourrait être donné par l'Etat qu'aux conditions et selon les formes de l'expropriation. Le fait que l'objectif visé pourrait être atteint d'une autre façon, à savoir précisément, sous certaines conditions, par la voie de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'est manifestement pas de nature à justifier la mesure différente et inconditionnée préconisée par l'initiative (cf. Mémorial, p. 2091 No 30).
C'est dès lors à juste titre que, sur ce point aussi, le Grand Conseil a décidé que l'initiative était irrecevable.
6. L'initiative en cause étant partiellement recevable (consid. 4 ci-dessus) et partiellement irrecevable (consid. 5), la question se pose de savoir quelle conclusion le Grand Conseil devait en tirer.
a) En l'absence - comme en l'espèce - d'une réglementation cantonale ad hoc, la jurisprudence constante du Tribunal fédéral admet que le Parlement cantonal a la faculté, mais pas l'obligation, de déclarer irrecevable et donc de refuser de soumettre à la votation populaire une initiative contraire au droit fédéral. Il est toutefois difficilement compréhensible que le législateur cantonal soit habilité à soustraire une initiative au vote populaire pour des motifs juridiques, mais que la voie de la nullité partielle, plus respectueuse de la volonté des auteurs de l'initiative, lui soit interdite. Aussi bien, selon la jurisprudence récente, l'autorité chargée de l'examen d'une initiative doit-elle s'en tenir à une simple déclaration de nullité partielle lorsque l'on peut admettre de façon raisonnable que les signataires de l'initiative auraient aussi souscrit à la seule partie restante de l'initiative. Dans l'arrêt Cristin du 28 septembre 1979 (ATF 105 Ia 365 consid. 3), le Tribunal fédéral a notamment exposé à cet égard que "la sanction doit demeurer proportionnée à l'inobservation de la norme juridique; or, si le vice ne frappe qu'une partie mineure de l'initiative sans en atteindre le fondement ou la raison d'être, une déclaration d'irrecevabilité totale pourrait paraître une sanction excessive, au regard du droit fédéral. Il faut observer d'autre part que le respect de la volonté des signataires de l'initiative empêche qu'on soumette au vote populaire une initiative amputée d'une partie de son contenu sans leur accord exprès... ou présumé (lorsqu'on peut raisonnablement admettre que les signataires auraient donné leur accord à l'initiative, même sans sa partie viciée)." Cette solution, qui sauvegarde aussi bien le respect de la volonté des signataires que le principe de la proportionnalité, a recueilli l'approbation de la plupart des auteurs (ATF 110 Ia 182 avec les arrêts et la doctrine cités).
b) Les al. 1 et 2 de l'initiative se présentent comme des dispositions-programmes, le premier prévoyant la garantie d'un droit au logement, le second l'intervention de l'Etat en la matière. Cette affirmation de principes répond peut-être à la tendance récente qui veut que l'on inscrive des droits sociaux dans les constitutions modernes (cf. initiative fédérale du Mouvement populaire des familles de 1967 concernant l'inscription d'un tel droit dans la Constitution fédérale, rejetée par le peuple et les cantons, mais soutenue par le peuple genevois à 78,4%; art. 26 al. 1 lettre e proj. Cst. CExp. 1977, FF 1985 III 181; art. 22 Cst. jur.; § 25 al. 2 lettre c Cst. arg. du 25 juin 1980). Toutefois, dans le cas particulier, l'objectif des initiants n'a pas été de proposer l'inscription de principes qui étaient déjà appliqués, dans le cadre de l'action menée par les pouvoirs publics en matière de politique de logement, mais de faire adopter des moyens nouveaux, plus incisifs, "entre autres" le gel du prix des terrains (al. 3 lettre a), la relocation obligatoire des logements vides (al. 3 lettre b) et l'attribution aux parlements communaux de la compétence d'adopter les plans d'aménagement (al. 3 lettre c). Dans l'exposé des motifs de l'initiative, les auteurs disaient eux-mêmes que la garantie du droit au logement ... "n'est pas suffisant(e), encore faut-il qu'il y ait des logements bon marché. Pour cela, il est nécessaire de geler le prix des terrains. Seule cette mesure permettra d'empêcher de spéculer sur les terrains, c'est-à-dire que le fait d'être propriétaire n'entraînera pas le droit d'acheter et de revendre des terrains en les faisant chaque fois augmenter de valeur ...". L'objectif était donc clair. Il est d'ailleurs significatif que les deux seuls exemples cités - hormis celui de la lettre c non critiqué et à portée limitée (simple règle attributive de compétence) -, alors que le texte en suggérerait éventuellement d'autres par les expressions "entre autres" et "notamment", sont précisément les deux mesures jugées inconstitutionnelles: le gel du prix des terrains et la relocation obligatoire. Comme l'ont relevé de manière pertinente et digne de confiance les experts consultés en l'espèce, ces deux moyens d'action concrets forment en réalité la partie essentielle de l'initiative, son noyau, les autres éléments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes à la Constitution, mais de portée mineure. Dès lors, éliminer du texte les seules parties jugées inconstitutionnelles, mais essentielles, c'était d'une part trahir la volonté des auteurs de l'initiative, qui voyaient en elles le seul moyen de modifier le droit en vigueur. D'autre part, se borner à inscrire dans la Constitution cantonale des principes déjà connus et appliqués pouvait amener les signataires de l'initiative à considérer que leur attente avait été trompée.
Par conséquent, en déclarant l'initiative irrecevable - même amputée des membres de phrase "en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains" (al. 3 lettre a) et "en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement" (al. 3 lettre b) -, le Grand Conseil genevois n'a pas violé le droit d'initiative des citoyens garanti par les art. 64 ss Cst. gen. | fr | Art. 85 lit. a OG; Ungültigerklärung einer Initiative, die darauf abzielt, in die kantonale Verfassung das Recht auf Wohnung aufzunehmen. Um das Recht auf Wohnung zu gewährleisten, will die fragliche Initiative die Bodenspekulation, das Ansteigen der Mietzinse sowie den Wohnungsmangel bekämpfen und die Einflussmöglichkeiten der Bewohner verstärken: diese Zielsetzung steht an sich nicht im Widerspruch zum Bundesrecht (E. 4). Hingegen sind die konkret vorgeschlagenen Massnahmen, d.h. das Einfrieren der Landpreise und der Zwang zur Vermietung leerer Wohnungen, so allgemein gefasst, dass sie mit dem Bundesrecht unvereinbar sind (E. 5). Da diese konkreten Massnahmen den wesentlichen Teil der Initiative ausmachen und es sich bei den anderen Punkten bloss um Grundsatzerklärungen handelt, die zwar verfassungskonform, aber von untergeordneter Bedeutung sind, verletzt es im vorliegenden Fall das Initiativrecht der Bürger nicht, dass das Volksbegehren als ungültig erklärt wurde (E. 6). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-382%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,922 | 112 Ia 382 | 112 Ia 382
Sachverhalt ab Seite 383
Le 11 février 1982, la Fédération des associations de quartiers et d'habitants, à Genève (ci-après: la FAQH), a déposé à la chancellerie d'Etat du canton de Genève, munie du nombre de signatures nécessaires, une initiative populaire pour le droit au logement. Il s'agissait d'une initiative entièrement rédigée, qui tendait à insérer dans la Constitution cantonale un nouvel art. 10A ayant la teneur suivante:
"1 Le droit au logement est garanti.
2 L'Etat avec l'aide de la population crée et encourage les conditions qui permettent à chacun de disposer d'un logement convenable.
3 A cette fin, il prend, entre autres, des mesures pour:
a) lutter contre la spéculation foncière et immobilière, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la pénurie de logements et notamment le phénomène des logements vides en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement;
c) garantir le pouvoir de décision des habitants sur l'aménagement, la rénovation et l'entretien de leur quartier, région ou village en donnant notamment aux parlements communaux la compétence d'adopter les plans d'aménagement."
L'étude de l'initiative fut confiée à la Commission du logement et MM. Alexandre Berenstein, professeur honoraire de l'Université de Genève, et Pierre-Louis Manfrini, avocat au Barreau de Genève, furent chargés par le Conseil d'Etat d'examiner la constitutionnalité du texte proposé. Se fondant sur les avis de droit de ces experts, la Commission du logement décida, par neuf voix contre quatre, de recommander au Grand Conseil de déclarer l'initiative irrecevable parce qu'inconstitutionnelle, et proposa de ne pas entrer en matière sur la possibilité de rédiger un contreprojet. La minorité de la commission suggérait de déclarer l'initiative recevable, mais de refuser d'entrer en matière afin de lui opposer un contreprojet. Dans sa séance du 19 avril 1985, le Grand Conseil genevois, suivant l'avis de la majorité de la commission, déclara l'initiative irrecevable.
Agissant par la voie du recours de droit public, la FAQH et Charlotte Cousin, électrice genevoise, ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler cette décision. Elles invoquaient une violation des droits politiques des citoyens (art. 85 lettre a OJ), et plus précisément du droit d'initiative garanti par la Constitution genevoise. Par un recours de droit public distinct, Anne-Claire Carrard, Jean-Claude Ludi, Denis Matthey et Daniel Marco ont également requis le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil du 19 avril 1985. Ces recourants invoquaient une violation de l'art. 66 Cst. gen.; d'après eux, le Grand Conseil était tenu de soumettre l'initiative au vote populaire nonobstant ses doutes sur la constitutionnalité de certains passages du texte proposé. Le Tribunal fédéral a rejeté les recours dans la mesure où ils étaient recevables.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. a) Dans une large mesure, les autorités cantonales comme les recourants sont d'accord pour reconnaître qu'en soi l'al. 1 du texte proposé par l'initiative (le droit au logement est garanti) et l'al. 2 (l'Etat avec l'aide de la population crée et encourage les conditions qui permettent à chacun de disposer d'un logement convenable) ne sont pas contraires au droit fédéral (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil No 19, séance du 19 avril 1985 - ci-après: Mémorial -, p. 2082-2085, 2098-2100, 2109).
Il résulte du texte clair de ces deux alinéas que l'initiative entend affirmer un droit social en lui donnant rang de droit constitutionnel, tout en précisant l'objectif moyennant l'inscription d'une compétence et d'une obligation constitutionnelles de l'Etat.
b) Les divergences commencent avec le texte de l'al. 3 du projet, qui impose à l'Etat l'obligation constitutionnelle de prendre certains moyens et mesures pour:
"a) lutter contre la spéculation foncière et immobilière, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la pénurie des logements et notamment le phénomène des logements vides, en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement;
c) garantir le pouvoir de décision des habitants sur l'aménagement, la rénovation et l'entretien de leur quartier, région ou village, en donnant notamment aux parlements communaux la compétence d'adopter les plans d'aménagement."
aa) Abstraction faite de la mesure concrète proposée à la fin de la lettre a (gel du prix des terrains), les moyens d'action envisagés (lutte contre la spéculation foncière et immobilière, contre les hausses de loyers) ne sont, selon l'avis de droit de M. Berenstein, "pas en eux-mêmes contraires au droit fédéral" (Mémorial, p. 2085 ch. 16). Me Manfrini n'est pas du même avis en ce qui concerne la hausse des loyers; il estime qu'étant donné la législation déjà en vigueur à Genève en matière de contrôle des loyers, la nouvelle disposition proposée par l'initiative est dénuée de toute portée pratique et heurte au demeurant le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (Mémorial, p. 2100-2102). Toutefois, ni le rapport de la Commission du logement (Mémorial, p. 2067, 2073 ch. 3) ni les interventions des députés au Grand Conseil (Mémorial, p. 2115 ss) ne reprennent la thèse de Me Manfrini. Il faut donc considérer que l'argumentation juridique du Grand Conseil, sur ce point, rejoint celle de M. Berenstein. Avec raison d'ailleurs, car a priori il n'est pas au pouvoir du Parlement de s'opposer à l'inscription d'un principe juridique dans la Constitution, pour le motif qu'actuellement le postulat en cause se trouverait déjà pleinement réalisé par des moyens déterminés prévus par la législation cantonale en vigueur.
bb) La lutte contre la pénurie de logements et notamment le phénomène des logements vides (al. 3 lettre b) représente, selon M. Berenstein, un postulat qui, comme tel et indépendamment de la mesure concrète prévue (remise obligatoire sur le marché des logements vides), "pourrait sans difficulté être inscrit dans la Constitution" (Mémorial, p. 2089 ch. 26). Me Manfrini ne se prononce pas sur ce point, et limite ici son exposé aux mesures concrètes de "réquisition des logements vides" (Mémorial, p. 2105-2107); il reconnaît toutefois que "l'objectif de la lutte contre la pénurie de logements répond à un impératif suffisamment fort de solidarité sociale reconnu par le Tribunal fédéral pour justifier des atteintes substantielles aux libertés constitutionnelles, mais pas au prix de dérogations sans limite" (p. 2106).
cc) La garantie du pouvoir de décision des habitants en matière d'aménagement et l'attribution aux communes de la compétence d'adopter les plans d'aménagement (al. 3 lettre c) ne font l'objet d'aucune critique quant à leur constitutionnalité de principe (cf. Mémorial, p. 2092/2093, 2107-2109).
5. Reste la question de savoir si les mesures concrètes proposées aux al. 3a (gel du prix des terrains) et 3b (remise obligatoire sur le marché des logements vides) sont ou non conformes au droit fédéral. Dans cet examen, le texte de l'initiative doit être interprété pour lui-même et non d'après la volonté subjective des initiants (ATF 105 Ia 154 consid. 3a et 366 consid. 4), étant rappelé que dans le cas d'une initiative rédigée, la marge d'interprétation est plus étroite que dans celui d'une initiative non rédigée (ATF 105 Ia 366 consid. 4). En outre, c'est en principe l'interprétation qui conduit à la conformité avec le droit supérieur qui doit être retenue; toutefois, cette interprétation conforme ne saurait aboutir à modifier le sens littéral d'une norme formulée de manière claire et non équivoque (ATF 111 Ia 25 et les références).
a) Le texte de l'al. 3 a proposé par l'initiative est dépourvu d'ambiguïté. Afin de réaliser le droit de chacun au logement, l'Etat peut et doit prendre des mesures permettant de lutter contre la spéculation foncière et immobilière et les hausses de loyers, notamment le gel du prix des terrains. Sur ce point, l'initiative ne demande pas que l'Etat gèle sans aucune discrimination le prix de tous les terrains du canton, mais seulement "de cas en cas". Selon les recourantes FAQH et Cousin, cela signifie que le législateur cantonal "peut et doit évaluer ponctuellement l'opportunité d'une telle mesure lorsque l'intérêt public l'exige, en respectant au surplus le principe de la proportionnalité et de l'égalité de traitement". La limitation du prix du terrain constituerait d'ailleurs un procédé déjà connu, dans certaines hypothèses, par le droit genevois, le droit agricole connaissant de son côté un régime très contraignant de contrôle des prix. Pour les recourants Carrard et consorts, le gel du prix des terrains serait une sorte de succédané, moins incisif, de l'expropriation pour cause d'utilité publique en vue de réaliser un projet de construction de logements sociaux.
Une telle interprétation, qui n'admettrait le gel du prix des terrains que dans un certain nombre de cas restreint, n'apparaît toutefois pas compatible avec le texte de l'initiative formulée. Certes, le "gel" n'est envisagé que comme une mesure de lutte contre la spéculation et la hausse des loyers en vue d'assurer à chacun le droit au logement. L'Etat ne saurait décréter une telle mesure dans une autre perspective et avec un autre objectif. Mais le champ d'application est très vaste et rien, dans le texte de l'initiative, ne permet de restreindre la portée de la mesure dans le sens que l'Etat ne pourrait y recourir que dans des conditions particulières bien définies, et qui s'harmoniseraient avec toutes les exigences du droit supérieur. La comparaison avec les mesures de limitation de prix actuellement en vigueur, voire avec l'institution de l'expropriation, n'est nullement déterminante, car ces mesures s'inscrivent précisément dans des textes légaux qui en définissent clairement les conditions. Or le libellé de la clause litigieuse à l'al. 3 lettre a - à l'exception de la formule "de cas en cas" qui fait simplement obstacle à une application généralisée dans tout le domaine foncier constructible - ne contient ni précisions ni directives permettant d'admettre que la mesure du gel du prix des terrains dans le contexte du droit au logement, ne serait autorisée que dans des hypothèses restreintes et avec des effets limités.
Il appartiendra peut-être à l'Etat "d'interpréter et d'appliquer cette mesure de façon conforme à la Constitution"; encore faudrait-il que le texte même de l'initiative fournisse les éléments nécessaires à une telle interprétation et application conformes. Tel n'est pas le cas en l'espèce, et c'est à tort que les recourantes FAQH et Cousin invoquent l'arrêt Comité contre la loi sur la police du 6 juillet 1983 (ATF 109 Ia 159 consid. 8b); le texte de l'art. 17E al. 4 de la loi genevoise sur la police du 18 septembre 1981, alors en discussion, contenait précisément, encore que sommairement, les directives spécifiques et restrictives dont l'interprétation permettait de dire que la norme en cause n'était pas inconstitutionnelle.
N'étant soumise à aucune condition ni contrepartie quelconque, la mesure du gel du prix des terrains proposée par l'initiative revêt un caractère de généralité qui la rend incompatible avec le droit fédéral. En effet, dans le système du Code des obligations, le prix de vente est en principe librement fixé par la volonté des parties, exprimée de manière concordante (art. 19 et 184 CO). Les cantons ne peuvent déroger à cette règle, par des dispositions de droit public, qu'aux conditions de l'art. 6 CC, qui exige notamment que de telles dispositions de droit public n'éludent pas le droit fédéral ni n'en contredisent le sens ou l'esprit. Le gel du prix des terrains voulu par l'initiative, avec son caractère de généralité, implique directement une restriction majeure à la liberté contractuelle, sans aucune contrepartie; il est donc contraire au droit fédéral (notamment art. 2 Disp. trans. Cst., art. 6 CC). C'est dès lors avec raison que le Grand Conseil a déclaré l'initiative irrecevable sur ce point.
b) L'argumentation qui vient d'être développée à propos du gel du prix des terrains s'applique aussi, mutatis mutandis, à la mesure concrète de la remise obligatoire sur le marché des logements vides, préconisée à l'al. 3 lettre b. Ici aussi, le texte est clair et sa portée générale n'est limitée que par la clause vague selon laquelle la remise sur le marché des logements vides ne devrait être ordonnée qu'"au besoin". Aucune indication n'est donnée sur les conditions et les modalités d'exercice de cette mesure. Le Tribunal fédéral ne saurait donc, par le biais d'une interprétation conforme, en limiter la portée en l'assortissant de restrictions qui ne trouvent aucun fondement dans le texte.
A l'évidence, il s'agit d'une location forcée, imposée par l'Etat aux propriétaires, contre leur gré. Une telle mesure indifférenciée viderait le droit de propriété (art. 641 CC) ainsi que le principe de la liberté contractuelle de leur substance essentielle. Une atteinte aussi grave ne pourrait se justifier que dans les cas, aux conditions et selon les modalités d'une expropriation, dont les principes sont déjà fixés dans le droit fédéral et le droit genevois. Toutefois, rien dans le texte et la structure générale de l'initiative ne permet de l'interpréter en ce sens que l'ordre de remettre sur le marché un logement vide ne pourrait être donné par l'Etat qu'aux conditions et selon les formes de l'expropriation. Le fait que l'objectif visé pourrait être atteint d'une autre façon, à savoir précisément, sous certaines conditions, par la voie de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'est manifestement pas de nature à justifier la mesure différente et inconditionnée préconisée par l'initiative (cf. Mémorial, p. 2091 No 30).
C'est dès lors à juste titre que, sur ce point aussi, le Grand Conseil a décidé que l'initiative était irrecevable.
6. L'initiative en cause étant partiellement recevable (consid. 4 ci-dessus) et partiellement irrecevable (consid. 5), la question se pose de savoir quelle conclusion le Grand Conseil devait en tirer.
a) En l'absence - comme en l'espèce - d'une réglementation cantonale ad hoc, la jurisprudence constante du Tribunal fédéral admet que le Parlement cantonal a la faculté, mais pas l'obligation, de déclarer irrecevable et donc de refuser de soumettre à la votation populaire une initiative contraire au droit fédéral. Il est toutefois difficilement compréhensible que le législateur cantonal soit habilité à soustraire une initiative au vote populaire pour des motifs juridiques, mais que la voie de la nullité partielle, plus respectueuse de la volonté des auteurs de l'initiative, lui soit interdite. Aussi bien, selon la jurisprudence récente, l'autorité chargée de l'examen d'une initiative doit-elle s'en tenir à une simple déclaration de nullité partielle lorsque l'on peut admettre de façon raisonnable que les signataires de l'initiative auraient aussi souscrit à la seule partie restante de l'initiative. Dans l'arrêt Cristin du 28 septembre 1979 (ATF 105 Ia 365 consid. 3), le Tribunal fédéral a notamment exposé à cet égard que "la sanction doit demeurer proportionnée à l'inobservation de la norme juridique; or, si le vice ne frappe qu'une partie mineure de l'initiative sans en atteindre le fondement ou la raison d'être, une déclaration d'irrecevabilité totale pourrait paraître une sanction excessive, au regard du droit fédéral. Il faut observer d'autre part que le respect de la volonté des signataires de l'initiative empêche qu'on soumette au vote populaire une initiative amputée d'une partie de son contenu sans leur accord exprès... ou présumé (lorsqu'on peut raisonnablement admettre que les signataires auraient donné leur accord à l'initiative, même sans sa partie viciée)." Cette solution, qui sauvegarde aussi bien le respect de la volonté des signataires que le principe de la proportionnalité, a recueilli l'approbation de la plupart des auteurs (ATF 110 Ia 182 avec les arrêts et la doctrine cités).
b) Les al. 1 et 2 de l'initiative se présentent comme des dispositions-programmes, le premier prévoyant la garantie d'un droit au logement, le second l'intervention de l'Etat en la matière. Cette affirmation de principes répond peut-être à la tendance récente qui veut que l'on inscrive des droits sociaux dans les constitutions modernes (cf. initiative fédérale du Mouvement populaire des familles de 1967 concernant l'inscription d'un tel droit dans la Constitution fédérale, rejetée par le peuple et les cantons, mais soutenue par le peuple genevois à 78,4%; art. 26 al. 1 lettre e proj. Cst. CExp. 1977, FF 1985 III 181; art. 22 Cst. jur.; § 25 al. 2 lettre c Cst. arg. du 25 juin 1980). Toutefois, dans le cas particulier, l'objectif des initiants n'a pas été de proposer l'inscription de principes qui étaient déjà appliqués, dans le cadre de l'action menée par les pouvoirs publics en matière de politique de logement, mais de faire adopter des moyens nouveaux, plus incisifs, "entre autres" le gel du prix des terrains (al. 3 lettre a), la relocation obligatoire des logements vides (al. 3 lettre b) et l'attribution aux parlements communaux de la compétence d'adopter les plans d'aménagement (al. 3 lettre c). Dans l'exposé des motifs de l'initiative, les auteurs disaient eux-mêmes que la garantie du droit au logement ... "n'est pas suffisant(e), encore faut-il qu'il y ait des logements bon marché. Pour cela, il est nécessaire de geler le prix des terrains. Seule cette mesure permettra d'empêcher de spéculer sur les terrains, c'est-à-dire que le fait d'être propriétaire n'entraînera pas le droit d'acheter et de revendre des terrains en les faisant chaque fois augmenter de valeur ...". L'objectif était donc clair. Il est d'ailleurs significatif que les deux seuls exemples cités - hormis celui de la lettre c non critiqué et à portée limitée (simple règle attributive de compétence) -, alors que le texte en suggérerait éventuellement d'autres par les expressions "entre autres" et "notamment", sont précisément les deux mesures jugées inconstitutionnelles: le gel du prix des terrains et la relocation obligatoire. Comme l'ont relevé de manière pertinente et digne de confiance les experts consultés en l'espèce, ces deux moyens d'action concrets forment en réalité la partie essentielle de l'initiative, son noyau, les autres éléments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes à la Constitution, mais de portée mineure. Dès lors, éliminer du texte les seules parties jugées inconstitutionnelles, mais essentielles, c'était d'une part trahir la volonté des auteurs de l'initiative, qui voyaient en elles le seul moyen de modifier le droit en vigueur. D'autre part, se borner à inscrire dans la Constitution cantonale des principes déjà connus et appliqués pouvait amener les signataires de l'initiative à considérer que leur attente avait été trompée.
Par conséquent, en déclarant l'initiative irrecevable - même amputée des membres de phrase "en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains" (al. 3 lettre a) et "en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement" (al. 3 lettre b) -, le Grand Conseil genevois n'a pas violé le droit d'initiative des citoyens garanti par les art. 64 ss Cst. gen. | fr | Art. 85 let. a OJ; initiative populaire visant à inscrire dans la Constitution cantonale le droit au logement; déclaration d'irrecevabilité. Pour garantir le droit au logement, l'initiative en cause envisage de lutter contre la spéculation foncière et immobilière, les hausses de loyer, de combattre la pénurie de logements et de renforcer le pouvoir de décision des habitants: en eux-mêmes, ces moyens d'action ne sont pas contraires au droit fédéral (consid. 4). En revanche, les mesures concrètes proposées, à savoir le gel du prix des terrains et la remise obligatoire sur le marché des logements vides, revêtent un caractère de généralité qui les rendent incompatibles avec le droit fédéral (consid. 5). Ces mesures concrètes formant la partie essentielle de l'initiative et les autres éléments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes à la Constitution, mais de portée mineure, la sanction d'irrecevabilité ne viole pas en l'espèce le droit d'initiative des citoyens (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-382%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,923 | 112 Ia 382 | 112 Ia 382
Sachverhalt ab Seite 383
Le 11 février 1982, la Fédération des associations de quartiers et d'habitants, à Genève (ci-après: la FAQH), a déposé à la chancellerie d'Etat du canton de Genève, munie du nombre de signatures nécessaires, une initiative populaire pour le droit au logement. Il s'agissait d'une initiative entièrement rédigée, qui tendait à insérer dans la Constitution cantonale un nouvel art. 10A ayant la teneur suivante:
"1 Le droit au logement est garanti.
2 L'Etat avec l'aide de la population crée et encourage les conditions qui permettent à chacun de disposer d'un logement convenable.
3 A cette fin, il prend, entre autres, des mesures pour:
a) lutter contre la spéculation foncière et immobilière, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la pénurie de logements et notamment le phénomène des logements vides en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement;
c) garantir le pouvoir de décision des habitants sur l'aménagement, la rénovation et l'entretien de leur quartier, région ou village en donnant notamment aux parlements communaux la compétence d'adopter les plans d'aménagement."
L'étude de l'initiative fut confiée à la Commission du logement et MM. Alexandre Berenstein, professeur honoraire de l'Université de Genève, et Pierre-Louis Manfrini, avocat au Barreau de Genève, furent chargés par le Conseil d'Etat d'examiner la constitutionnalité du texte proposé. Se fondant sur les avis de droit de ces experts, la Commission du logement décida, par neuf voix contre quatre, de recommander au Grand Conseil de déclarer l'initiative irrecevable parce qu'inconstitutionnelle, et proposa de ne pas entrer en matière sur la possibilité de rédiger un contreprojet. La minorité de la commission suggérait de déclarer l'initiative recevable, mais de refuser d'entrer en matière afin de lui opposer un contreprojet. Dans sa séance du 19 avril 1985, le Grand Conseil genevois, suivant l'avis de la majorité de la commission, déclara l'initiative irrecevable.
Agissant par la voie du recours de droit public, la FAQH et Charlotte Cousin, électrice genevoise, ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler cette décision. Elles invoquaient une violation des droits politiques des citoyens (art. 85 lettre a OJ), et plus précisément du droit d'initiative garanti par la Constitution genevoise. Par un recours de droit public distinct, Anne-Claire Carrard, Jean-Claude Ludi, Denis Matthey et Daniel Marco ont également requis le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil du 19 avril 1985. Ces recourants invoquaient une violation de l'art. 66 Cst. gen.; d'après eux, le Grand Conseil était tenu de soumettre l'initiative au vote populaire nonobstant ses doutes sur la constitutionnalité de certains passages du texte proposé. Le Tribunal fédéral a rejeté les recours dans la mesure où ils étaient recevables.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. a) Dans une large mesure, les autorités cantonales comme les recourants sont d'accord pour reconnaître qu'en soi l'al. 1 du texte proposé par l'initiative (le droit au logement est garanti) et l'al. 2 (l'Etat avec l'aide de la population crée et encourage les conditions qui permettent à chacun de disposer d'un logement convenable) ne sont pas contraires au droit fédéral (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil No 19, séance du 19 avril 1985 - ci-après: Mémorial -, p. 2082-2085, 2098-2100, 2109).
Il résulte du texte clair de ces deux alinéas que l'initiative entend affirmer un droit social en lui donnant rang de droit constitutionnel, tout en précisant l'objectif moyennant l'inscription d'une compétence et d'une obligation constitutionnelles de l'Etat.
b) Les divergences commencent avec le texte de l'al. 3 du projet, qui impose à l'Etat l'obligation constitutionnelle de prendre certains moyens et mesures pour:
"a) lutter contre la spéculation foncière et immobilière, les hausses de loyers, en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains;
b) combattre la pénurie des logements et notamment le phénomène des logements vides, en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement;
c) garantir le pouvoir de décision des habitants sur l'aménagement, la rénovation et l'entretien de leur quartier, région ou village, en donnant notamment aux parlements communaux la compétence d'adopter les plans d'aménagement."
aa) Abstraction faite de la mesure concrète proposée à la fin de la lettre a (gel du prix des terrains), les moyens d'action envisagés (lutte contre la spéculation foncière et immobilière, contre les hausses de loyers) ne sont, selon l'avis de droit de M. Berenstein, "pas en eux-mêmes contraires au droit fédéral" (Mémorial, p. 2085 ch. 16). Me Manfrini n'est pas du même avis en ce qui concerne la hausse des loyers; il estime qu'étant donné la législation déjà en vigueur à Genève en matière de contrôle des loyers, la nouvelle disposition proposée par l'initiative est dénuée de toute portée pratique et heurte au demeurant le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (Mémorial, p. 2100-2102). Toutefois, ni le rapport de la Commission du logement (Mémorial, p. 2067, 2073 ch. 3) ni les interventions des députés au Grand Conseil (Mémorial, p. 2115 ss) ne reprennent la thèse de Me Manfrini. Il faut donc considérer que l'argumentation juridique du Grand Conseil, sur ce point, rejoint celle de M. Berenstein. Avec raison d'ailleurs, car a priori il n'est pas au pouvoir du Parlement de s'opposer à l'inscription d'un principe juridique dans la Constitution, pour le motif qu'actuellement le postulat en cause se trouverait déjà pleinement réalisé par des moyens déterminés prévus par la législation cantonale en vigueur.
bb) La lutte contre la pénurie de logements et notamment le phénomène des logements vides (al. 3 lettre b) représente, selon M. Berenstein, un postulat qui, comme tel et indépendamment de la mesure concrète prévue (remise obligatoire sur le marché des logements vides), "pourrait sans difficulté être inscrit dans la Constitution" (Mémorial, p. 2089 ch. 26). Me Manfrini ne se prononce pas sur ce point, et limite ici son exposé aux mesures concrètes de "réquisition des logements vides" (Mémorial, p. 2105-2107); il reconnaît toutefois que "l'objectif de la lutte contre la pénurie de logements répond à un impératif suffisamment fort de solidarité sociale reconnu par le Tribunal fédéral pour justifier des atteintes substantielles aux libertés constitutionnelles, mais pas au prix de dérogations sans limite" (p. 2106).
cc) La garantie du pouvoir de décision des habitants en matière d'aménagement et l'attribution aux communes de la compétence d'adopter les plans d'aménagement (al. 3 lettre c) ne font l'objet d'aucune critique quant à leur constitutionnalité de principe (cf. Mémorial, p. 2092/2093, 2107-2109).
5. Reste la question de savoir si les mesures concrètes proposées aux al. 3a (gel du prix des terrains) et 3b (remise obligatoire sur le marché des logements vides) sont ou non conformes au droit fédéral. Dans cet examen, le texte de l'initiative doit être interprété pour lui-même et non d'après la volonté subjective des initiants (ATF 105 Ia 154 consid. 3a et 366 consid. 4), étant rappelé que dans le cas d'une initiative rédigée, la marge d'interprétation est plus étroite que dans celui d'une initiative non rédigée (ATF 105 Ia 366 consid. 4). En outre, c'est en principe l'interprétation qui conduit à la conformité avec le droit supérieur qui doit être retenue; toutefois, cette interprétation conforme ne saurait aboutir à modifier le sens littéral d'une norme formulée de manière claire et non équivoque (ATF 111 Ia 25 et les références).
a) Le texte de l'al. 3 a proposé par l'initiative est dépourvu d'ambiguïté. Afin de réaliser le droit de chacun au logement, l'Etat peut et doit prendre des mesures permettant de lutter contre la spéculation foncière et immobilière et les hausses de loyers, notamment le gel du prix des terrains. Sur ce point, l'initiative ne demande pas que l'Etat gèle sans aucune discrimination le prix de tous les terrains du canton, mais seulement "de cas en cas". Selon les recourantes FAQH et Cousin, cela signifie que le législateur cantonal "peut et doit évaluer ponctuellement l'opportunité d'une telle mesure lorsque l'intérêt public l'exige, en respectant au surplus le principe de la proportionnalité et de l'égalité de traitement". La limitation du prix du terrain constituerait d'ailleurs un procédé déjà connu, dans certaines hypothèses, par le droit genevois, le droit agricole connaissant de son côté un régime très contraignant de contrôle des prix. Pour les recourants Carrard et consorts, le gel du prix des terrains serait une sorte de succédané, moins incisif, de l'expropriation pour cause d'utilité publique en vue de réaliser un projet de construction de logements sociaux.
Une telle interprétation, qui n'admettrait le gel du prix des terrains que dans un certain nombre de cas restreint, n'apparaît toutefois pas compatible avec le texte de l'initiative formulée. Certes, le "gel" n'est envisagé que comme une mesure de lutte contre la spéculation et la hausse des loyers en vue d'assurer à chacun le droit au logement. L'Etat ne saurait décréter une telle mesure dans une autre perspective et avec un autre objectif. Mais le champ d'application est très vaste et rien, dans le texte de l'initiative, ne permet de restreindre la portée de la mesure dans le sens que l'Etat ne pourrait y recourir que dans des conditions particulières bien définies, et qui s'harmoniseraient avec toutes les exigences du droit supérieur. La comparaison avec les mesures de limitation de prix actuellement en vigueur, voire avec l'institution de l'expropriation, n'est nullement déterminante, car ces mesures s'inscrivent précisément dans des textes légaux qui en définissent clairement les conditions. Or le libellé de la clause litigieuse à l'al. 3 lettre a - à l'exception de la formule "de cas en cas" qui fait simplement obstacle à une application généralisée dans tout le domaine foncier constructible - ne contient ni précisions ni directives permettant d'admettre que la mesure du gel du prix des terrains dans le contexte du droit au logement, ne serait autorisée que dans des hypothèses restreintes et avec des effets limités.
Il appartiendra peut-être à l'Etat "d'interpréter et d'appliquer cette mesure de façon conforme à la Constitution"; encore faudrait-il que le texte même de l'initiative fournisse les éléments nécessaires à une telle interprétation et application conformes. Tel n'est pas le cas en l'espèce, et c'est à tort que les recourantes FAQH et Cousin invoquent l'arrêt Comité contre la loi sur la police du 6 juillet 1983 (ATF 109 Ia 159 consid. 8b); le texte de l'art. 17E al. 4 de la loi genevoise sur la police du 18 septembre 1981, alors en discussion, contenait précisément, encore que sommairement, les directives spécifiques et restrictives dont l'interprétation permettait de dire que la norme en cause n'était pas inconstitutionnelle.
N'étant soumise à aucune condition ni contrepartie quelconque, la mesure du gel du prix des terrains proposée par l'initiative revêt un caractère de généralité qui la rend incompatible avec le droit fédéral. En effet, dans le système du Code des obligations, le prix de vente est en principe librement fixé par la volonté des parties, exprimée de manière concordante (art. 19 et 184 CO). Les cantons ne peuvent déroger à cette règle, par des dispositions de droit public, qu'aux conditions de l'art. 6 CC, qui exige notamment que de telles dispositions de droit public n'éludent pas le droit fédéral ni n'en contredisent le sens ou l'esprit. Le gel du prix des terrains voulu par l'initiative, avec son caractère de généralité, implique directement une restriction majeure à la liberté contractuelle, sans aucune contrepartie; il est donc contraire au droit fédéral (notamment art. 2 Disp. trans. Cst., art. 6 CC). C'est dès lors avec raison que le Grand Conseil a déclaré l'initiative irrecevable sur ce point.
b) L'argumentation qui vient d'être développée à propos du gel du prix des terrains s'applique aussi, mutatis mutandis, à la mesure concrète de la remise obligatoire sur le marché des logements vides, préconisée à l'al. 3 lettre b. Ici aussi, le texte est clair et sa portée générale n'est limitée que par la clause vague selon laquelle la remise sur le marché des logements vides ne devrait être ordonnée qu'"au besoin". Aucune indication n'est donnée sur les conditions et les modalités d'exercice de cette mesure. Le Tribunal fédéral ne saurait donc, par le biais d'une interprétation conforme, en limiter la portée en l'assortissant de restrictions qui ne trouvent aucun fondement dans le texte.
A l'évidence, il s'agit d'une location forcée, imposée par l'Etat aux propriétaires, contre leur gré. Une telle mesure indifférenciée viderait le droit de propriété (art. 641 CC) ainsi que le principe de la liberté contractuelle de leur substance essentielle. Une atteinte aussi grave ne pourrait se justifier que dans les cas, aux conditions et selon les modalités d'une expropriation, dont les principes sont déjà fixés dans le droit fédéral et le droit genevois. Toutefois, rien dans le texte et la structure générale de l'initiative ne permet de l'interpréter en ce sens que l'ordre de remettre sur le marché un logement vide ne pourrait être donné par l'Etat qu'aux conditions et selon les formes de l'expropriation. Le fait que l'objectif visé pourrait être atteint d'une autre façon, à savoir précisément, sous certaines conditions, par la voie de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'est manifestement pas de nature à justifier la mesure différente et inconditionnée préconisée par l'initiative (cf. Mémorial, p. 2091 No 30).
C'est dès lors à juste titre que, sur ce point aussi, le Grand Conseil a décidé que l'initiative était irrecevable.
6. L'initiative en cause étant partiellement recevable (consid. 4 ci-dessus) et partiellement irrecevable (consid. 5), la question se pose de savoir quelle conclusion le Grand Conseil devait en tirer.
a) En l'absence - comme en l'espèce - d'une réglementation cantonale ad hoc, la jurisprudence constante du Tribunal fédéral admet que le Parlement cantonal a la faculté, mais pas l'obligation, de déclarer irrecevable et donc de refuser de soumettre à la votation populaire une initiative contraire au droit fédéral. Il est toutefois difficilement compréhensible que le législateur cantonal soit habilité à soustraire une initiative au vote populaire pour des motifs juridiques, mais que la voie de la nullité partielle, plus respectueuse de la volonté des auteurs de l'initiative, lui soit interdite. Aussi bien, selon la jurisprudence récente, l'autorité chargée de l'examen d'une initiative doit-elle s'en tenir à une simple déclaration de nullité partielle lorsque l'on peut admettre de façon raisonnable que les signataires de l'initiative auraient aussi souscrit à la seule partie restante de l'initiative. Dans l'arrêt Cristin du 28 septembre 1979 (ATF 105 Ia 365 consid. 3), le Tribunal fédéral a notamment exposé à cet égard que "la sanction doit demeurer proportionnée à l'inobservation de la norme juridique; or, si le vice ne frappe qu'une partie mineure de l'initiative sans en atteindre le fondement ou la raison d'être, une déclaration d'irrecevabilité totale pourrait paraître une sanction excessive, au regard du droit fédéral. Il faut observer d'autre part que le respect de la volonté des signataires de l'initiative empêche qu'on soumette au vote populaire une initiative amputée d'une partie de son contenu sans leur accord exprès... ou présumé (lorsqu'on peut raisonnablement admettre que les signataires auraient donné leur accord à l'initiative, même sans sa partie viciée)." Cette solution, qui sauvegarde aussi bien le respect de la volonté des signataires que le principe de la proportionnalité, a recueilli l'approbation de la plupart des auteurs (ATF 110 Ia 182 avec les arrêts et la doctrine cités).
b) Les al. 1 et 2 de l'initiative se présentent comme des dispositions-programmes, le premier prévoyant la garantie d'un droit au logement, le second l'intervention de l'Etat en la matière. Cette affirmation de principes répond peut-être à la tendance récente qui veut que l'on inscrive des droits sociaux dans les constitutions modernes (cf. initiative fédérale du Mouvement populaire des familles de 1967 concernant l'inscription d'un tel droit dans la Constitution fédérale, rejetée par le peuple et les cantons, mais soutenue par le peuple genevois à 78,4%; art. 26 al. 1 lettre e proj. Cst. CExp. 1977, FF 1985 III 181; art. 22 Cst. jur.; § 25 al. 2 lettre c Cst. arg. du 25 juin 1980). Toutefois, dans le cas particulier, l'objectif des initiants n'a pas été de proposer l'inscription de principes qui étaient déjà appliqués, dans le cadre de l'action menée par les pouvoirs publics en matière de politique de logement, mais de faire adopter des moyens nouveaux, plus incisifs, "entre autres" le gel du prix des terrains (al. 3 lettre a), la relocation obligatoire des logements vides (al. 3 lettre b) et l'attribution aux parlements communaux de la compétence d'adopter les plans d'aménagement (al. 3 lettre c). Dans l'exposé des motifs de l'initiative, les auteurs disaient eux-mêmes que la garantie du droit au logement ... "n'est pas suffisant(e), encore faut-il qu'il y ait des logements bon marché. Pour cela, il est nécessaire de geler le prix des terrains. Seule cette mesure permettra d'empêcher de spéculer sur les terrains, c'est-à-dire que le fait d'être propriétaire n'entraînera pas le droit d'acheter et de revendre des terrains en les faisant chaque fois augmenter de valeur ...". L'objectif était donc clair. Il est d'ailleurs significatif que les deux seuls exemples cités - hormis celui de la lettre c non critiqué et à portée limitée (simple règle attributive de compétence) -, alors que le texte en suggérerait éventuellement d'autres par les expressions "entre autres" et "notamment", sont précisément les deux mesures jugées inconstitutionnelles: le gel du prix des terrains et la relocation obligatoire. Comme l'ont relevé de manière pertinente et digne de confiance les experts consultés en l'espèce, ces deux moyens d'action concrets forment en réalité la partie essentielle de l'initiative, son noyau, les autres éléments ne constituant que des affirmations de principes, certes conformes à la Constitution, mais de portée mineure. Dès lors, éliminer du texte les seules parties jugées inconstitutionnelles, mais essentielles, c'était d'une part trahir la volonté des auteurs de l'initiative, qui voyaient en elles le seul moyen de modifier le droit en vigueur. D'autre part, se borner à inscrire dans la Constitution cantonale des principes déjà connus et appliqués pouvait amener les signataires de l'initiative à considérer que leur attente avait été trompée.
Par conséquent, en déclarant l'initiative irrecevable - même amputée des membres de phrase "en gelant notamment de cas en cas le prix des terrains" (al. 3 lettre a) et "en ordonnant au besoin leur remise sur le marché du logement" (al. 3 lettre b) -, le Grand Conseil genevois n'a pas violé le droit d'initiative des citoyens garanti par les art. 64 ss Cst. gen. | fr | Art. 85 lett. a OG; iniziativa popolare tendente a stabilire nella Costituzione cantonale il diritto all'abitazione; dichiarazione d'inammissibilità. Per garantire il diritto all'abitazione, l'iniziativa in questione intende combattere la speculazione fondiaria e immobiliare, gli aumenti delle pigioni e la penuria delle abitazioni, come pure rafforzare il potere di decisione degli abitanti; di per sé, tali obiettivi non sono contrari al diritto federale (consid. 4). Per converso, le misure concrete proposte, ossia il congelamento dei prezzi dei terreni e l'immissione obbligatoria sul mercato delle abitazioni non occupate, assumono un carattere di generalità tale da renderle incompatibili con il diritto federale (consid. 5). Poiché queste misure concrete rappresentano la parte essenziale dell'iniziativa e poiché gli altri elementi sono soltanto l'affermazione di principi certamente conformi alla Costituzione, ma di rilevanza minore, la sanzione dell'inammissibilità non viola nella fattispecie il diritto d'iniziativa dei cittadini (consid. 6). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-382%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,924 | 112 Ia 39 | 112 Ia 39
Sachverhalt ab Seite 39
Am 18. Juni 1981 parkierte H. seinen Personenwagen in der Wilfriedstrasse in Zürich auf einem markierten und mit einer Parkuhr versehenen Parkfeld, ohne die vorgeschriebene Gebühr von 20 Rp. für eine Stunde zu bezahlen. Nachdem er dafür vom Polizeirichteramt der Stadt Zürich am 20. August 1981 mit Fr. 20.-- gebüsst worden war und der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirkes Zürich den Schuldspruch bestätigt hatte, hob das Obergericht des Kantons Zürich das Urteil auf und wies die Sache zur Durchführung einer neuen Hauptverhandlung an den Einzelrichter zurück.
Am 2. März 1983 parkierte H. in der Seefeldstrasse in Zürich erneut auf einem gebührenpflichtigen Parkfeld, ohne die Parkuhr durch Einwurf einer Münze in Gang zu setzen. Das Polizeirichteramt bestrafte ihn deswegen am 20. April 1983 mit Fr. 40.-- Busse. H. verlangte erneut gerichtliche Beurteilung, worauf der Einzelrichter die beiden Verfahren vereinigte und ihn am 8. September 1983 "der wiederholten Widerhandlung gegen Art. 27 Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 6 SSV (Nichtingangsetzen der Parkuhr)" schuldig sprach und mit einer Busse von Fr. 60.-- bestrafte. Gegen dieses Urteil führte H. kantonale Nichtigkeitsbeschwerde, doch wies das Obergericht das Rechtsmittel mit Entscheid vom 24. Oktober 1984 im Hauptpunkt ab. Dagegen erhob H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 37 Abs. 2 BV sowie Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht. Die Nichtigkeitsbeschwerde wurde vom Kassationshof mit Urteil vom 14. März 1985 abgewiesen (vgl. BGE 111 IV 87).
Das Bundesgericht weist auch die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer beruft sich in erster Linie auf eine Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV. Die Einrichtung von Parkflächen mit Parkuhren soll nach dem Beschwerdeführer deshalb mit Art. 37 Abs. 2 BV unvereinbar sein, weil durch diese Bestimmung jegliche Gebührenerhebung für die zum Gemeingebrauch gehörende Benützung der öffentlichen Strassen grundsätzlich untersagt sei. Ausnahmen seien zwar zulässig; doch bedürften diese einer ausdrücklichen Bewilligung durch die Bundesversammlung. Eine solche Ausnahmebewilligung sei für die Ausscheidung gebührenpflichtiger Parkplätze und für die entsprechende Signalisation "Parkieren gegen Gebühr" (Art. 48 Abs. 6 der Verordnung über die Strassensignalisation, SSV) nie erteilt worden.
a) Art. 37 Abs. 2 BV lautet:
"Für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, dürfen keine Gebühren erhoben werden. Die Bundesversammlung kann in besonderen Fällen Ausnahmen bewilligen."
Nach konstanter Rechtsprechung begründet Art. 37 Abs. 2 BV ein Individualrecht, dessen Verletzung durch staatsrechtliche Beschwerde gerügt werden kann (vgl. hierzu BGE 89 I 537 E. 4a). Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, gehört zu dem nach dieser Bestimmung jedermann unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" mit Fahrzeugen nicht nur der fahrende, sondern - in gewissem Umfange - auch der ruhende Verkehr, soweit er sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Strasse hält und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV als Gemeingebrauch erscheint. Hierzu zählt auch das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen. Denn soweit es sich beim Verkehr in Ortschaften und Städten nicht um blossen Durchgangsverkehr handelt, hat er regelmässig das Erreichen eines bestimmten Zieles zum Zweck. Das Parkieren von Fahrzeugen gehört daher ebenfalls zum "Verkehr", soweit es eine gewisse Dauer nicht überschreitet und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV noch als Gemeingebrauch erscheint (BGE 89 I 538/39; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 81 I 190 E. 6b; zur Frage, inwiefern das Abstellen von Fahrzeugen über längere Zeit, beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages, noch zum Gemeingebrauch zählt, vgl. BGE 89 I 539).
b) Wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, steht das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht grundsätzlich entgegen. Art. 37 Abs. 2 BV untersagt dem Gemeinwesen nur, für den Verkehr auf Strassen, der sich im Rahmen des Gemeingebrauchs hält, Gebühren zu erheben. Er verbietet jedoch nicht, gewisse Teile der bestehenden Strassenfläche, die bisher dem rollenden Verkehr und dem gebührenfreien Parkieren offenstanden, auszuscheiden und als gebührenpflichtige Parkplätze zu kennzeichnen. Werden bestimmte Strassenflächen ausgeschieden und in gebührenpflichtige Parkplätze umgewandelt, so liegt darin eine Änderung des Zweckes, indem bisher dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV offenstehende Strassenflächen einer besonderen Art der Nutzung, dem zeitlich beschränkten Parkieren gegen Gebühr, zugeführt werden. Diese Änderung der Zweckbestimmung hat zur Folge, dass Art. 37 Abs. 2 BV auf die so genutzten Parkflächen nicht mehr anwendbar ist (BGE 89 I 540). Das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen steht daher der Möglichkeit der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze als Verkehrsmassnahme nicht grundsätzlich entgegen. Werden solche Parkflächen geschaffen, so wird dadurch das unentgeltliche Parkieren ebensowenig verunmöglicht wie der freie Durchgangsverkehr, zumal keine Verpflichtung besteht, gebührenpflichtige Parkplätze zu benutzen (vgl. ausser dem zitierten Entscheid auch BGE 100 IV 100; BGE 94 IV 31 E. 3).
Ein Vorbehalt wurde nur insofern angebracht, als es nicht angeht, die gesamte Strassenfläche dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV zu entziehen und einer besonderen Art der Nutzung, wie sie das zeitlich beschränkte Parkieren gegen Gebühr darstellt, zuzuführen. Daher hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung für die Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze verlangt, dass in angemessenem Abstand genügend Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können (BGE 89 I 541; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 94 IV 31 E. 3).
Allerdings ist, wie das Bundesgericht bereits in BGE 100 IV 100 festgehalten hat, der Begriff der angemessenen Entfernung nicht zu eng auszulegen. Denn mit der Zunahme des Motorfahrzeugverkehrs in den letzten Jahren und den dadurch bedingten schwierigen Platzverhältnissen namentlich in den Stadtzentren kann auch das Gemeinwesen nicht verpflichtet werden, dass es bereits in unmittelbarer Nähe gebührenpflichtiger Parkplätze unentgeltliche Abstellflächen schaffen müsste. Dies rechtfertigt sich um so mehr, als mit öffentlichen Verkehrsmitteln praktisch jeder Bestimmungsort in den Stadtzentren leicht erreicht werden kann. Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch selber nicht, dass in angemessenem Abstand von der Wilfriedstrasse bzw. Seefeldstrasse Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können. Er macht lediglich geltend, dass solche Abstellplätze nicht in genügender Anzahl vorhanden seien. Was als genügende Anzahl anzusehen ist, bestimmt sich indessen aufgrund einer Vielzahl von Kriterien, wie namentlich auch nach der Zahl der gebührenpflichtigen im Verhältnis zur Anzahl der gebührenfreien Parkplätze. Diesbezüglich lässt jedoch die staatsrechtliche Beschwerde substantiierte und vor allem schlüssige Ausführungen vermissen.
Bei dieser Sachlage erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob die dargestellte Praxis nicht in dem Sinne weiterzuentwickeln ist, dass die Erhebung von Parkgebühren (insbesondere im Sinne von Kontrollgebühren, vgl. nachfolgend E. 2) zulässig ist auch unabhängig davon, ob in angemessenem Abstand von den gebührenpflichtigen Parkplätzen gebührenfreie Abstellflächen anzutreffen sind. Es erscheint in der Tat fraglich, ob das Gemeinwesen heute noch verpflichtet werden kann, bereits in angemessener Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung zu stellen, wenn andererseits namentlich in den grösseren Städten nur durch besondere Massnahmen (wie zum Beispiel den Bau von Schnellstrassen, die Einrichtung von Parkhäusern oder die Schaffung verkehrsfreier Zonen) dem zunehmenden Verkehrsaufkommen und der Parkplatznot beizukommen ist.
c) Was der Beschwerdeführer im übrigen vorbringt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Zudem steht hier lediglich die Verfassungsmässigkeit der Parkuhrengebühren, wegen deren Nichtbezahlung der Beschwerdeführer gebüsst wurde, in Frage. Nicht zu entscheiden ist daher, ob bereits die Einrichtung sog. "Blauer Zonen" genügen würde, um den ohnehin knappen Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zur Verfügung zu stellen, wie der Beschwerdeführer geltend macht. (Gegenüber der Beschränkung der Parkierungszeit durch "Blaue Zonen" weisen Parkuhren unbestreitbar den Vorteil auf, dass die Dauer des zulässigen Parkierens den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepasst werden kann.) Zu Recht behauptet der Beschwerdeführer auch nicht, durch die Schaffung "Blauer Zonen" liesse sich das Problem der Parkplatznot in der Stadt Zürich ohne weiteres lösen, so dass die Einrichtung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht als das richtige Mittel zur Verwirklichung dieses Zieles bezeichnet werden könne. Die Rüge, wonach im Falle des Beschwerdeführers die Erhebung von Parkuhrengebühren gegen die in Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistete Strassenfreiheit verstossen soll, hält demnach nicht stand.
2. Der Beschwerdeführer bemängelt ferner das Fehlen einer formellgesetzlichen Grundlage für die Gebührenerhebung. Er macht geltend, das Bundesgesetz über den Strassenverkehr (SVG) enthalte keine Bestimmungen über gebührenpflichtige Parkplätze und auch eine kantonalrechtliche Grundlage existiere im Falle der Parkuhrengebühren der Stadt Zürich nicht.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in einem dem Referendum unterstehenden generell-abstrakten Erlass (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 107 Ia 32 E. 2c mit weiteren Hinweisen). Die in den Kantonsverfassungen gewährleistete Gewaltentrennung zwischen gesetzgebender und vollziehender Behörde sowie der Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn wesentliche Elemente einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Der vollziehenden Behörde kann indessen die Kompetenz übertragen werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe der Abgabe festzulegen, sofern Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz umschrieben sind (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 106 Ia 202 E. 2a mit Verweisungen).
Das Bundesgericht handhabt allerdings den Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben im Gebührenrecht nicht mit aller Strenge. So galt seit jeher eine Ausnahme für Kanzleigebühren (vgl. ausser den bereits zitierten Entscheiden BGE BGE 104 Ia 115 E. 3). Unter Kanzleigebühren sind Abgaben für einfache Tätigkeiten der Verwaltung zu verstehen, die ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erbracht werden und sich in ihrer Höhe in einem bescheidenen Rahmen halten (BGE BGE 107 Ia 32 E. 2c). Sie sind jederzeit unter dem Gesichtspunkt des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüfbar, weshalb auf eine formellgesetzliche Grundlage für solche Gebühren verzichtet werden kann. Ebenso hat das Bundesgericht in jüngerer Zeit bei Gebühren, die stark technischen Charakter aufweisen oder rasch wechselnden Verhältnissen unterworfen sind, auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage verzichtet, da sich der Betroffene hinsichtlich solcher Gebühren jederzeit auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip berufen kann (BGE 106 Ia 202 E. 2a; BGE 105 Ia 145 E. 5a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage auch bei gewissen Benützungsgebühren, also Abgaben für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen, abgeschwächt, soweit dieses Erfordernis lediglich auf eine Wiederholung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sowie des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzipes hinausliefe. Es liess sich also von der Erwägung leiten, dass in solchen Fällen die Gebühr schon aufgrund der Verfassung einen bestimmten Rahmen nicht überschreiten dürfe (BGE 104 Ia 116 mit Verweisungen). Ganz allgemein ergibt sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass im Abgaberecht bei den Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren ist (BGE 105 Ia 145 E. 5a; BGE 104 Ia 117 E. 4). Daher dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dort herabgesetzt werden, wo dem Bürger die Überprüfung der Gebühr auf ihre Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips, ohne weiteres möglich ist, nicht aber dort, wo der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Sinnes entleert, noch andererseits in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und den Praktikabilitätserfordernissen in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 104 Ia 117 E. 4). Es kommt daher für die Frage, ob Parkuhrengebühren einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen, vor allem auf die rechtliche Natur solcher Gebühren an.
b) In BGE 81 I 177 hat das Bundesgericht die für das Parkieren auf einem gebührenpflichtigen Parkplatz zu entrichtende Gebühr als Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung bezeichnet, ohne jedoch zur Rechtsnatur dieser Gebühr ausdrücklich Stellung zu nehmen (S. 187, 191). In einem weiteren Urteil in BGE 89 I 541 hat es die Frage offengelassen, ob die Gebühr als Entgelt für die Benützung der Parkuhr als einer Kontrolleinrichtung oder (auch) für die Benützung des Parkfeldes aufzufassen sei. In den übrigen Entscheiden, die sich mit der Zulässigkeit von Parkingmetergebühren befassen (vgl. BGE 100 IV 98; BGE 94 IV 28), hat es die Frage nach der Rechtsnatur dieser Gebühr nicht mehr ausdrücklich aufgeworfen. Doch wird in der Lehre die Parkuhrengebühr überwiegend als Kontrollgebühr, also als Entgelt für die der Kontrolle der Parkuhren dienenden Amtshandlungen, bezeichnet (so IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 110 B VI b, S. 781; F. WICKI, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung, Diss. Freiburg 1967, S. 99 f.; W. MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 172 f.; vgl. auch H. WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 38 ff., besonders Anm. 125).
c) Bei der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze handelt es sich um eine örtliche Verkehrsmassnahme, und zwar um eine funktionelle Verkehrsbeschränkung im Sinne des Art. 3 Abs. 4 SVG, zu deren Erlass gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung grundsätzlich die Kantone befugt sind, die diese Kompetenz an die Gemeinden delegieren können (BGE 111 IV 88 E. 2 mit weiteren Hinweisen). Es geht darum, der Parkraumnot vorwiegend in den Städten und grösseren Ortschaften entgegenzusteuern und den beschränkten Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zugänglich zu machen. Rechtlich qualifiziert sich daher die Parkuhrengebühr als Kontrollgebühr, die dem Benützer der Parkfläche als Gegenleistung für die Aufstellung, Wartung und Kontrolle der Parkuhr sowie für das Ausscheiden und Signalisieren entsprechender Parkflächen auferlegt wird, worauf im allgemeinen schon die geringe Höhe solcher Gebühren - hier 20 Rp. pro Stunde (Wilfriedstrasse) - hinweist. Dieser Betrag reicht kaum aus, um sämtliche im Zusammenhang mit der Einrichtung, Wartung und Kontrolle der Parkuhren entstehenden Kosten zu decken. Ob Abgaben, die für Dauerparkieren (beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages) erhoben werden, noch als Kontrollgebühren zu bezeichnen sind oder ob sie als Benützungsgebühren eine Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlichen Bodens darstellen (so P. SAXER, Das Parkierungsproblem in rechtlicher Sicht, ZBl 63/1962 S. 4 f.), ist hier nicht zu entscheiden. Es genügt die Feststellung, dass jedenfalls das kurzfristige Parkieren zu dem jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV gehört und die Schaffung gebührenpflichtiger Parkplätze für das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen an Strassen lediglich ein Mittel der Verkehrsregelung, eine örtliche Verkehrsmassnahme im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG, darstellt. Es kann daher insoweit bei den für solches Parkieren erhobenen Gebühren von einer Benützungsgebühr nicht gesprochen werden.
d) Handelt es sich aber bei den von der Stadt Zürich erhobenen Parkuhrengebühren um Kontrollgebühren, so dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die Erhebung solcher Gebühren nicht überspannt werden. Es rechtfertigt sich, die vom Bundesgericht für Kanzleigebühren und gewisse technische Gebühren befolgte Praxis, wonach eine formellgesetzliche Grundlage nicht erforderlich ist, auch auf Parkuhrengebühren anzuwenden, die - wie hier - eindeutig Kontrollgebühren darstellen. Soweit daher der Beschwerdeführer eine Verankerung der strittigen Parkingmetergebühr in einem Gesetz im formellen Sinn verlangt, stösst seine Beschwerde ins Leere. Es genügt vielmehr, dass der Parkuhrentarif der Stadt Zürich von der für die Anordnung entsprechender örtlicher Verkehrsmassnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörde im Rahmen ihrer Kompetenzen erlassen wurde. Dass diese Voraussetzung für die im Falle des Beschwerdeführers erhobenen Parkuhrengebühren nicht erfüllt sei, wird mit der vorliegenden Beschwerde nicht geltend gemacht. Nicht weiter zu prüfen ist daher, ob der Polizeivorstand der Stadt Zürich, von dem offenbar der damals gültige Parkuhrentarif ausging, nach dem kantonalen und kommunalen Recht zum Erlass entsprechender örtlicher Verkehrsanordnungen zuständig war. | de | Art. 4 und 37 Abs. 2 BV; Parkingmetergebühren: Zulässigkeit und gesetzliche Grundlage. 1. Voraussetzungen, unter denen die Erhebung von Parkingmetergebühren vor Art. 37 Abs. 2 BV standhält (E. 1).
2. Rechtsnatur von Parkingmetergebühren. Gebühren, die für das kurzfristige Parkieren auf entsprechend signalisierten Parkflächen erhoben werden, sind Kontrollgebühren. Abschwächung des Erfordernisses der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn (E. 2). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,925 | 112 Ia 39 | 112 Ia 39
Sachverhalt ab Seite 39
Am 18. Juni 1981 parkierte H. seinen Personenwagen in der Wilfriedstrasse in Zürich auf einem markierten und mit einer Parkuhr versehenen Parkfeld, ohne die vorgeschriebene Gebühr von 20 Rp. für eine Stunde zu bezahlen. Nachdem er dafür vom Polizeirichteramt der Stadt Zürich am 20. August 1981 mit Fr. 20.-- gebüsst worden war und der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirkes Zürich den Schuldspruch bestätigt hatte, hob das Obergericht des Kantons Zürich das Urteil auf und wies die Sache zur Durchführung einer neuen Hauptverhandlung an den Einzelrichter zurück.
Am 2. März 1983 parkierte H. in der Seefeldstrasse in Zürich erneut auf einem gebührenpflichtigen Parkfeld, ohne die Parkuhr durch Einwurf einer Münze in Gang zu setzen. Das Polizeirichteramt bestrafte ihn deswegen am 20. April 1983 mit Fr. 40.-- Busse. H. verlangte erneut gerichtliche Beurteilung, worauf der Einzelrichter die beiden Verfahren vereinigte und ihn am 8. September 1983 "der wiederholten Widerhandlung gegen Art. 27 Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 6 SSV (Nichtingangsetzen der Parkuhr)" schuldig sprach und mit einer Busse von Fr. 60.-- bestrafte. Gegen dieses Urteil führte H. kantonale Nichtigkeitsbeschwerde, doch wies das Obergericht das Rechtsmittel mit Entscheid vom 24. Oktober 1984 im Hauptpunkt ab. Dagegen erhob H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 37 Abs. 2 BV sowie Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht. Die Nichtigkeitsbeschwerde wurde vom Kassationshof mit Urteil vom 14. März 1985 abgewiesen (vgl. BGE 111 IV 87).
Das Bundesgericht weist auch die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer beruft sich in erster Linie auf eine Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV. Die Einrichtung von Parkflächen mit Parkuhren soll nach dem Beschwerdeführer deshalb mit Art. 37 Abs. 2 BV unvereinbar sein, weil durch diese Bestimmung jegliche Gebührenerhebung für die zum Gemeingebrauch gehörende Benützung der öffentlichen Strassen grundsätzlich untersagt sei. Ausnahmen seien zwar zulässig; doch bedürften diese einer ausdrücklichen Bewilligung durch die Bundesversammlung. Eine solche Ausnahmebewilligung sei für die Ausscheidung gebührenpflichtiger Parkplätze und für die entsprechende Signalisation "Parkieren gegen Gebühr" (Art. 48 Abs. 6 der Verordnung über die Strassensignalisation, SSV) nie erteilt worden.
a) Art. 37 Abs. 2 BV lautet:
"Für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, dürfen keine Gebühren erhoben werden. Die Bundesversammlung kann in besonderen Fällen Ausnahmen bewilligen."
Nach konstanter Rechtsprechung begründet Art. 37 Abs. 2 BV ein Individualrecht, dessen Verletzung durch staatsrechtliche Beschwerde gerügt werden kann (vgl. hierzu BGE 89 I 537 E. 4a). Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, gehört zu dem nach dieser Bestimmung jedermann unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" mit Fahrzeugen nicht nur der fahrende, sondern - in gewissem Umfange - auch der ruhende Verkehr, soweit er sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Strasse hält und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV als Gemeingebrauch erscheint. Hierzu zählt auch das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen. Denn soweit es sich beim Verkehr in Ortschaften und Städten nicht um blossen Durchgangsverkehr handelt, hat er regelmässig das Erreichen eines bestimmten Zieles zum Zweck. Das Parkieren von Fahrzeugen gehört daher ebenfalls zum "Verkehr", soweit es eine gewisse Dauer nicht überschreitet und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV noch als Gemeingebrauch erscheint (BGE 89 I 538/39; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 81 I 190 E. 6b; zur Frage, inwiefern das Abstellen von Fahrzeugen über längere Zeit, beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages, noch zum Gemeingebrauch zählt, vgl. BGE 89 I 539).
b) Wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, steht das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht grundsätzlich entgegen. Art. 37 Abs. 2 BV untersagt dem Gemeinwesen nur, für den Verkehr auf Strassen, der sich im Rahmen des Gemeingebrauchs hält, Gebühren zu erheben. Er verbietet jedoch nicht, gewisse Teile der bestehenden Strassenfläche, die bisher dem rollenden Verkehr und dem gebührenfreien Parkieren offenstanden, auszuscheiden und als gebührenpflichtige Parkplätze zu kennzeichnen. Werden bestimmte Strassenflächen ausgeschieden und in gebührenpflichtige Parkplätze umgewandelt, so liegt darin eine Änderung des Zweckes, indem bisher dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV offenstehende Strassenflächen einer besonderen Art der Nutzung, dem zeitlich beschränkten Parkieren gegen Gebühr, zugeführt werden. Diese Änderung der Zweckbestimmung hat zur Folge, dass Art. 37 Abs. 2 BV auf die so genutzten Parkflächen nicht mehr anwendbar ist (BGE 89 I 540). Das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen steht daher der Möglichkeit der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze als Verkehrsmassnahme nicht grundsätzlich entgegen. Werden solche Parkflächen geschaffen, so wird dadurch das unentgeltliche Parkieren ebensowenig verunmöglicht wie der freie Durchgangsverkehr, zumal keine Verpflichtung besteht, gebührenpflichtige Parkplätze zu benutzen (vgl. ausser dem zitierten Entscheid auch BGE 100 IV 100; BGE 94 IV 31 E. 3).
Ein Vorbehalt wurde nur insofern angebracht, als es nicht angeht, die gesamte Strassenfläche dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV zu entziehen und einer besonderen Art der Nutzung, wie sie das zeitlich beschränkte Parkieren gegen Gebühr darstellt, zuzuführen. Daher hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung für die Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze verlangt, dass in angemessenem Abstand genügend Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können (BGE 89 I 541; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 94 IV 31 E. 3).
Allerdings ist, wie das Bundesgericht bereits in BGE 100 IV 100 festgehalten hat, der Begriff der angemessenen Entfernung nicht zu eng auszulegen. Denn mit der Zunahme des Motorfahrzeugverkehrs in den letzten Jahren und den dadurch bedingten schwierigen Platzverhältnissen namentlich in den Stadtzentren kann auch das Gemeinwesen nicht verpflichtet werden, dass es bereits in unmittelbarer Nähe gebührenpflichtiger Parkplätze unentgeltliche Abstellflächen schaffen müsste. Dies rechtfertigt sich um so mehr, als mit öffentlichen Verkehrsmitteln praktisch jeder Bestimmungsort in den Stadtzentren leicht erreicht werden kann. Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch selber nicht, dass in angemessenem Abstand von der Wilfriedstrasse bzw. Seefeldstrasse Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können. Er macht lediglich geltend, dass solche Abstellplätze nicht in genügender Anzahl vorhanden seien. Was als genügende Anzahl anzusehen ist, bestimmt sich indessen aufgrund einer Vielzahl von Kriterien, wie namentlich auch nach der Zahl der gebührenpflichtigen im Verhältnis zur Anzahl der gebührenfreien Parkplätze. Diesbezüglich lässt jedoch die staatsrechtliche Beschwerde substantiierte und vor allem schlüssige Ausführungen vermissen.
Bei dieser Sachlage erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob die dargestellte Praxis nicht in dem Sinne weiterzuentwickeln ist, dass die Erhebung von Parkgebühren (insbesondere im Sinne von Kontrollgebühren, vgl. nachfolgend E. 2) zulässig ist auch unabhängig davon, ob in angemessenem Abstand von den gebührenpflichtigen Parkplätzen gebührenfreie Abstellflächen anzutreffen sind. Es erscheint in der Tat fraglich, ob das Gemeinwesen heute noch verpflichtet werden kann, bereits in angemessener Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung zu stellen, wenn andererseits namentlich in den grösseren Städten nur durch besondere Massnahmen (wie zum Beispiel den Bau von Schnellstrassen, die Einrichtung von Parkhäusern oder die Schaffung verkehrsfreier Zonen) dem zunehmenden Verkehrsaufkommen und der Parkplatznot beizukommen ist.
c) Was der Beschwerdeführer im übrigen vorbringt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Zudem steht hier lediglich die Verfassungsmässigkeit der Parkuhrengebühren, wegen deren Nichtbezahlung der Beschwerdeführer gebüsst wurde, in Frage. Nicht zu entscheiden ist daher, ob bereits die Einrichtung sog. "Blauer Zonen" genügen würde, um den ohnehin knappen Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zur Verfügung zu stellen, wie der Beschwerdeführer geltend macht. (Gegenüber der Beschränkung der Parkierungszeit durch "Blaue Zonen" weisen Parkuhren unbestreitbar den Vorteil auf, dass die Dauer des zulässigen Parkierens den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepasst werden kann.) Zu Recht behauptet der Beschwerdeführer auch nicht, durch die Schaffung "Blauer Zonen" liesse sich das Problem der Parkplatznot in der Stadt Zürich ohne weiteres lösen, so dass die Einrichtung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht als das richtige Mittel zur Verwirklichung dieses Zieles bezeichnet werden könne. Die Rüge, wonach im Falle des Beschwerdeführers die Erhebung von Parkuhrengebühren gegen die in Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistete Strassenfreiheit verstossen soll, hält demnach nicht stand.
2. Der Beschwerdeführer bemängelt ferner das Fehlen einer formellgesetzlichen Grundlage für die Gebührenerhebung. Er macht geltend, das Bundesgesetz über den Strassenverkehr (SVG) enthalte keine Bestimmungen über gebührenpflichtige Parkplätze und auch eine kantonalrechtliche Grundlage existiere im Falle der Parkuhrengebühren der Stadt Zürich nicht.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in einem dem Referendum unterstehenden generell-abstrakten Erlass (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 107 Ia 32 E. 2c mit weiteren Hinweisen). Die in den Kantonsverfassungen gewährleistete Gewaltentrennung zwischen gesetzgebender und vollziehender Behörde sowie der Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn wesentliche Elemente einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Der vollziehenden Behörde kann indessen die Kompetenz übertragen werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe der Abgabe festzulegen, sofern Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz umschrieben sind (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 106 Ia 202 E. 2a mit Verweisungen).
Das Bundesgericht handhabt allerdings den Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben im Gebührenrecht nicht mit aller Strenge. So galt seit jeher eine Ausnahme für Kanzleigebühren (vgl. ausser den bereits zitierten Entscheiden BGE BGE 104 Ia 115 E. 3). Unter Kanzleigebühren sind Abgaben für einfache Tätigkeiten der Verwaltung zu verstehen, die ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erbracht werden und sich in ihrer Höhe in einem bescheidenen Rahmen halten (BGE BGE 107 Ia 32 E. 2c). Sie sind jederzeit unter dem Gesichtspunkt des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüfbar, weshalb auf eine formellgesetzliche Grundlage für solche Gebühren verzichtet werden kann. Ebenso hat das Bundesgericht in jüngerer Zeit bei Gebühren, die stark technischen Charakter aufweisen oder rasch wechselnden Verhältnissen unterworfen sind, auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage verzichtet, da sich der Betroffene hinsichtlich solcher Gebühren jederzeit auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip berufen kann (BGE 106 Ia 202 E. 2a; BGE 105 Ia 145 E. 5a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage auch bei gewissen Benützungsgebühren, also Abgaben für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen, abgeschwächt, soweit dieses Erfordernis lediglich auf eine Wiederholung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sowie des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzipes hinausliefe. Es liess sich also von der Erwägung leiten, dass in solchen Fällen die Gebühr schon aufgrund der Verfassung einen bestimmten Rahmen nicht überschreiten dürfe (BGE 104 Ia 116 mit Verweisungen). Ganz allgemein ergibt sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass im Abgaberecht bei den Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren ist (BGE 105 Ia 145 E. 5a; BGE 104 Ia 117 E. 4). Daher dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dort herabgesetzt werden, wo dem Bürger die Überprüfung der Gebühr auf ihre Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips, ohne weiteres möglich ist, nicht aber dort, wo der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Sinnes entleert, noch andererseits in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und den Praktikabilitätserfordernissen in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 104 Ia 117 E. 4). Es kommt daher für die Frage, ob Parkuhrengebühren einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen, vor allem auf die rechtliche Natur solcher Gebühren an.
b) In BGE 81 I 177 hat das Bundesgericht die für das Parkieren auf einem gebührenpflichtigen Parkplatz zu entrichtende Gebühr als Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung bezeichnet, ohne jedoch zur Rechtsnatur dieser Gebühr ausdrücklich Stellung zu nehmen (S. 187, 191). In einem weiteren Urteil in BGE 89 I 541 hat es die Frage offengelassen, ob die Gebühr als Entgelt für die Benützung der Parkuhr als einer Kontrolleinrichtung oder (auch) für die Benützung des Parkfeldes aufzufassen sei. In den übrigen Entscheiden, die sich mit der Zulässigkeit von Parkingmetergebühren befassen (vgl. BGE 100 IV 98; BGE 94 IV 28), hat es die Frage nach der Rechtsnatur dieser Gebühr nicht mehr ausdrücklich aufgeworfen. Doch wird in der Lehre die Parkuhrengebühr überwiegend als Kontrollgebühr, also als Entgelt für die der Kontrolle der Parkuhren dienenden Amtshandlungen, bezeichnet (so IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 110 B VI b, S. 781; F. WICKI, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung, Diss. Freiburg 1967, S. 99 f.; W. MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 172 f.; vgl. auch H. WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 38 ff., besonders Anm. 125).
c) Bei der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze handelt es sich um eine örtliche Verkehrsmassnahme, und zwar um eine funktionelle Verkehrsbeschränkung im Sinne des Art. 3 Abs. 4 SVG, zu deren Erlass gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung grundsätzlich die Kantone befugt sind, die diese Kompetenz an die Gemeinden delegieren können (BGE 111 IV 88 E. 2 mit weiteren Hinweisen). Es geht darum, der Parkraumnot vorwiegend in den Städten und grösseren Ortschaften entgegenzusteuern und den beschränkten Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zugänglich zu machen. Rechtlich qualifiziert sich daher die Parkuhrengebühr als Kontrollgebühr, die dem Benützer der Parkfläche als Gegenleistung für die Aufstellung, Wartung und Kontrolle der Parkuhr sowie für das Ausscheiden und Signalisieren entsprechender Parkflächen auferlegt wird, worauf im allgemeinen schon die geringe Höhe solcher Gebühren - hier 20 Rp. pro Stunde (Wilfriedstrasse) - hinweist. Dieser Betrag reicht kaum aus, um sämtliche im Zusammenhang mit der Einrichtung, Wartung und Kontrolle der Parkuhren entstehenden Kosten zu decken. Ob Abgaben, die für Dauerparkieren (beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages) erhoben werden, noch als Kontrollgebühren zu bezeichnen sind oder ob sie als Benützungsgebühren eine Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlichen Bodens darstellen (so P. SAXER, Das Parkierungsproblem in rechtlicher Sicht, ZBl 63/1962 S. 4 f.), ist hier nicht zu entscheiden. Es genügt die Feststellung, dass jedenfalls das kurzfristige Parkieren zu dem jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV gehört und die Schaffung gebührenpflichtiger Parkplätze für das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen an Strassen lediglich ein Mittel der Verkehrsregelung, eine örtliche Verkehrsmassnahme im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG, darstellt. Es kann daher insoweit bei den für solches Parkieren erhobenen Gebühren von einer Benützungsgebühr nicht gesprochen werden.
d) Handelt es sich aber bei den von der Stadt Zürich erhobenen Parkuhrengebühren um Kontrollgebühren, so dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die Erhebung solcher Gebühren nicht überspannt werden. Es rechtfertigt sich, die vom Bundesgericht für Kanzleigebühren und gewisse technische Gebühren befolgte Praxis, wonach eine formellgesetzliche Grundlage nicht erforderlich ist, auch auf Parkuhrengebühren anzuwenden, die - wie hier - eindeutig Kontrollgebühren darstellen. Soweit daher der Beschwerdeführer eine Verankerung der strittigen Parkingmetergebühr in einem Gesetz im formellen Sinn verlangt, stösst seine Beschwerde ins Leere. Es genügt vielmehr, dass der Parkuhrentarif der Stadt Zürich von der für die Anordnung entsprechender örtlicher Verkehrsmassnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörde im Rahmen ihrer Kompetenzen erlassen wurde. Dass diese Voraussetzung für die im Falle des Beschwerdeführers erhobenen Parkuhrengebühren nicht erfüllt sei, wird mit der vorliegenden Beschwerde nicht geltend gemacht. Nicht weiter zu prüfen ist daher, ob der Polizeivorstand der Stadt Zürich, von dem offenbar der damals gültige Parkuhrentarif ausging, nach dem kantonalen und kommunalen Recht zum Erlass entsprechender örtlicher Verkehrsanordnungen zuständig war. | de | Art. 4 et 37 al. 2 Cst.; taxes de parcomètres: admissibilité et base légale. 1. Conditions auxquelles l'art. 37 al. 2 Cst. autorise la perception de taxes de parcomètres (consid. 1).
2. Nature juridique des taxes de parcomètres. Les taxes qui sont perçues pour un parcage de courte durée, sur des places de parc dûment signalées, sont des taxes de contrôle. Atténuation de l'exigence d'une base légale au sens formel (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,926 | 112 Ia 39 | 112 Ia 39
Sachverhalt ab Seite 39
Am 18. Juni 1981 parkierte H. seinen Personenwagen in der Wilfriedstrasse in Zürich auf einem markierten und mit einer Parkuhr versehenen Parkfeld, ohne die vorgeschriebene Gebühr von 20 Rp. für eine Stunde zu bezahlen. Nachdem er dafür vom Polizeirichteramt der Stadt Zürich am 20. August 1981 mit Fr. 20.-- gebüsst worden war und der Einzelrichter in Strafsachen des Bezirkes Zürich den Schuldspruch bestätigt hatte, hob das Obergericht des Kantons Zürich das Urteil auf und wies die Sache zur Durchführung einer neuen Hauptverhandlung an den Einzelrichter zurück.
Am 2. März 1983 parkierte H. in der Seefeldstrasse in Zürich erneut auf einem gebührenpflichtigen Parkfeld, ohne die Parkuhr durch Einwurf einer Münze in Gang zu setzen. Das Polizeirichteramt bestrafte ihn deswegen am 20. April 1983 mit Fr. 40.-- Busse. H. verlangte erneut gerichtliche Beurteilung, worauf der Einzelrichter die beiden Verfahren vereinigte und ihn am 8. September 1983 "der wiederholten Widerhandlung gegen Art. 27 Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 48 Abs. 6 SSV (Nichtingangsetzen der Parkuhr)" schuldig sprach und mit einer Busse von Fr. 60.-- bestrafte. Gegen dieses Urteil führte H. kantonale Nichtigkeitsbeschwerde, doch wies das Obergericht das Rechtsmittel mit Entscheid vom 24. Oktober 1984 im Hauptpunkt ab. Dagegen erhob H. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und 37 Abs. 2 BV sowie Nichtigkeitsbeschwerde an das Bundesgericht. Die Nichtigkeitsbeschwerde wurde vom Kassationshof mit Urteil vom 14. März 1985 abgewiesen (vgl. BGE 111 IV 87).
Das Bundesgericht weist auch die staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer beruft sich in erster Linie auf eine Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV. Die Einrichtung von Parkflächen mit Parkuhren soll nach dem Beschwerdeführer deshalb mit Art. 37 Abs. 2 BV unvereinbar sein, weil durch diese Bestimmung jegliche Gebührenerhebung für die zum Gemeingebrauch gehörende Benützung der öffentlichen Strassen grundsätzlich untersagt sei. Ausnahmen seien zwar zulässig; doch bedürften diese einer ausdrücklichen Bewilligung durch die Bundesversammlung. Eine solche Ausnahmebewilligung sei für die Ausscheidung gebührenpflichtiger Parkplätze und für die entsprechende Signalisation "Parkieren gegen Gebühr" (Art. 48 Abs. 6 der Verordnung über die Strassensignalisation, SSV) nie erteilt worden.
a) Art. 37 Abs. 2 BV lautet:
"Für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, dürfen keine Gebühren erhoben werden. Die Bundesversammlung kann in besonderen Fällen Ausnahmen bewilligen."
Nach konstanter Rechtsprechung begründet Art. 37 Abs. 2 BV ein Individualrecht, dessen Verletzung durch staatsrechtliche Beschwerde gerügt werden kann (vgl. hierzu BGE 89 I 537 E. 4a). Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, gehört zu dem nach dieser Bestimmung jedermann unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" mit Fahrzeugen nicht nur der fahrende, sondern - in gewissem Umfange - auch der ruhende Verkehr, soweit er sich im Rahmen der Zweckbestimmung der Strasse hält und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV als Gemeingebrauch erscheint. Hierzu zählt auch das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen. Denn soweit es sich beim Verkehr in Ortschaften und Städten nicht um blossen Durchgangsverkehr handelt, hat er regelmässig das Erreichen eines bestimmten Zieles zum Zweck. Das Parkieren von Fahrzeugen gehört daher ebenfalls zum "Verkehr", soweit es eine gewisse Dauer nicht überschreitet und im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV noch als Gemeingebrauch erscheint (BGE 89 I 538/39; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 81 I 190 E. 6b; zur Frage, inwiefern das Abstellen von Fahrzeugen über längere Zeit, beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages, noch zum Gemeingebrauch zählt, vgl. BGE 89 I 539).
b) Wie das Bundesgericht wiederholt erkannt hat, steht das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht grundsätzlich entgegen. Art. 37 Abs. 2 BV untersagt dem Gemeinwesen nur, für den Verkehr auf Strassen, der sich im Rahmen des Gemeingebrauchs hält, Gebühren zu erheben. Er verbietet jedoch nicht, gewisse Teile der bestehenden Strassenfläche, die bisher dem rollenden Verkehr und dem gebührenfreien Parkieren offenstanden, auszuscheiden und als gebührenpflichtige Parkplätze zu kennzeichnen. Werden bestimmte Strassenflächen ausgeschieden und in gebührenpflichtige Parkplätze umgewandelt, so liegt darin eine Änderung des Zweckes, indem bisher dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV offenstehende Strassenflächen einer besonderen Art der Nutzung, dem zeitlich beschränkten Parkieren gegen Gebühr, zugeführt werden. Diese Änderung der Zweckbestimmung hat zur Folge, dass Art. 37 Abs. 2 BV auf die so genutzten Parkflächen nicht mehr anwendbar ist (BGE 89 I 540). Das Verbot der Gebührenerhebung auf öffentlichen Strassen steht daher der Möglichkeit der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze als Verkehrsmassnahme nicht grundsätzlich entgegen. Werden solche Parkflächen geschaffen, so wird dadurch das unentgeltliche Parkieren ebensowenig verunmöglicht wie der freie Durchgangsverkehr, zumal keine Verpflichtung besteht, gebührenpflichtige Parkplätze zu benutzen (vgl. ausser dem zitierten Entscheid auch BGE 100 IV 100; BGE 94 IV 31 E. 3).
Ein Vorbehalt wurde nur insofern angebracht, als es nicht angeht, die gesamte Strassenfläche dem "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV zu entziehen und einer besonderen Art der Nutzung, wie sie das zeitlich beschränkte Parkieren gegen Gebühr darstellt, zuzuführen. Daher hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung für die Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze verlangt, dass in angemessenem Abstand genügend Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können (BGE 89 I 541; vgl. auch BGE 100 IV 100 E. 2a; BGE 94 IV 31 E. 3).
Allerdings ist, wie das Bundesgericht bereits in BGE 100 IV 100 festgehalten hat, der Begriff der angemessenen Entfernung nicht zu eng auszulegen. Denn mit der Zunahme des Motorfahrzeugverkehrs in den letzten Jahren und den dadurch bedingten schwierigen Platzverhältnissen namentlich in den Stadtzentren kann auch das Gemeinwesen nicht verpflichtet werden, dass es bereits in unmittelbarer Nähe gebührenpflichtiger Parkplätze unentgeltliche Abstellflächen schaffen müsste. Dies rechtfertigt sich um so mehr, als mit öffentlichen Verkehrsmitteln praktisch jeder Bestimmungsort in den Stadtzentren leicht erreicht werden kann. Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch selber nicht, dass in angemessenem Abstand von der Wilfriedstrasse bzw. Seefeldstrasse Parkplätze vorhanden sind, auf denen Fahrzeuge unentgeltlich abgestellt werden können. Er macht lediglich geltend, dass solche Abstellplätze nicht in genügender Anzahl vorhanden seien. Was als genügende Anzahl anzusehen ist, bestimmt sich indessen aufgrund einer Vielzahl von Kriterien, wie namentlich auch nach der Zahl der gebührenpflichtigen im Verhältnis zur Anzahl der gebührenfreien Parkplätze. Diesbezüglich lässt jedoch die staatsrechtliche Beschwerde substantiierte und vor allem schlüssige Ausführungen vermissen.
Bei dieser Sachlage erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob die dargestellte Praxis nicht in dem Sinne weiterzuentwickeln ist, dass die Erhebung von Parkgebühren (insbesondere im Sinne von Kontrollgebühren, vgl. nachfolgend E. 2) zulässig ist auch unabhängig davon, ob in angemessenem Abstand von den gebührenpflichtigen Parkplätzen gebührenfreie Abstellflächen anzutreffen sind. Es erscheint in der Tat fraglich, ob das Gemeinwesen heute noch verpflichtet werden kann, bereits in angemessener Nähe unentgeltliche Parkplätze zur Verfügung zu stellen, wenn andererseits namentlich in den grösseren Städten nur durch besondere Massnahmen (wie zum Beispiel den Bau von Schnellstrassen, die Einrichtung von Parkhäusern oder die Schaffung verkehrsfreier Zonen) dem zunehmenden Verkehrsaufkommen und der Parkplatznot beizukommen ist.
c) Was der Beschwerdeführer im übrigen vorbringt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Zudem steht hier lediglich die Verfassungsmässigkeit der Parkuhrengebühren, wegen deren Nichtbezahlung der Beschwerdeführer gebüsst wurde, in Frage. Nicht zu entscheiden ist daher, ob bereits die Einrichtung sog. "Blauer Zonen" genügen würde, um den ohnehin knappen Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zur Verfügung zu stellen, wie der Beschwerdeführer geltend macht. (Gegenüber der Beschränkung der Parkierungszeit durch "Blaue Zonen" weisen Parkuhren unbestreitbar den Vorteil auf, dass die Dauer des zulässigen Parkierens den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepasst werden kann.) Zu Recht behauptet der Beschwerdeführer auch nicht, durch die Schaffung "Blauer Zonen" liesse sich das Problem der Parkplatznot in der Stadt Zürich ohne weiteres lösen, so dass die Einrichtung gebührenpflichtiger Parkplätze nicht als das richtige Mittel zur Verwirklichung dieses Zieles bezeichnet werden könne. Die Rüge, wonach im Falle des Beschwerdeführers die Erhebung von Parkuhrengebühren gegen die in Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistete Strassenfreiheit verstossen soll, hält demnach nicht stand.
2. Der Beschwerdeführer bemängelt ferner das Fehlen einer formellgesetzlichen Grundlage für die Gebührenerhebung. Er macht geltend, das Bundesgesetz über den Strassenverkehr (SVG) enthalte keine Bestimmungen über gebührenpflichtige Parkplätze und auch eine kantonalrechtliche Grundlage existiere im Falle der Parkuhrengebühren der Stadt Zürich nicht.
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in einem dem Referendum unterstehenden generell-abstrakten Erlass (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 107 Ia 32 E. 2c mit weiteren Hinweisen). Die in den Kantonsverfassungen gewährleistete Gewaltentrennung zwischen gesetzgebender und vollziehender Behörde sowie der Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben sind daher verletzt, wenn wesentliche Elemente einer Abgabe nicht durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Der vollziehenden Behörde kann indessen die Kompetenz übertragen werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute Höhe der Abgabe festzulegen, sofern Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe in einem formellen Gesetz umschrieben sind (BGE 109 Ib 315 E. 6a; BGE 106 Ia 202 E. 2a mit Verweisungen).
Das Bundesgericht handhabt allerdings den Grundsatz der Gesetzmässigkeit aller Abgaben im Gebührenrecht nicht mit aller Strenge. So galt seit jeher eine Ausnahme für Kanzleigebühren (vgl. ausser den bereits zitierten Entscheiden BGE BGE 104 Ia 115 E. 3). Unter Kanzleigebühren sind Abgaben für einfache Tätigkeiten der Verwaltung zu verstehen, die ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erbracht werden und sich in ihrer Höhe in einem bescheidenen Rahmen halten (BGE BGE 107 Ia 32 E. 2c). Sie sind jederzeit unter dem Gesichtspunkt des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüfbar, weshalb auf eine formellgesetzliche Grundlage für solche Gebühren verzichtet werden kann. Ebenso hat das Bundesgericht in jüngerer Zeit bei Gebühren, die stark technischen Charakter aufweisen oder rasch wechselnden Verhältnissen unterworfen sind, auf das Erfordernis einer formellgesetzlichen Grundlage verzichtet, da sich der Betroffene hinsichtlich solcher Gebühren jederzeit auf das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip berufen kann (BGE 106 Ia 202 E. 2a; BGE 105 Ia 145 E. 5a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage auch bei gewissen Benützungsgebühren, also Abgaben für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen, abgeschwächt, soweit dieses Erfordernis lediglich auf eine Wiederholung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes sowie des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzipes hinausliefe. Es liess sich also von der Erwägung leiten, dass in solchen Fällen die Gebühr schon aufgrund der Verfassung einen bestimmten Rahmen nicht überschreiten dürfe (BGE 104 Ia 116 mit Verweisungen). Ganz allgemein ergibt sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass im Abgaberecht bei den Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren ist (BGE 105 Ia 145 E. 5a; BGE 104 Ia 117 E. 4). Daher dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dort herabgesetzt werden, wo dem Bürger die Überprüfung der Gebühr auf ihre Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips, ohne weiteres möglich ist, nicht aber dort, wo der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Sinnes entleert, noch andererseits in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und den Praktikabilitätserfordernissen in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 104 Ia 117 E. 4). Es kommt daher für die Frage, ob Parkuhrengebühren einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfen, vor allem auf die rechtliche Natur solcher Gebühren an.
b) In BGE 81 I 177 hat das Bundesgericht die für das Parkieren auf einem gebührenpflichtigen Parkplatz zu entrichtende Gebühr als Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung bezeichnet, ohne jedoch zur Rechtsnatur dieser Gebühr ausdrücklich Stellung zu nehmen (S. 187, 191). In einem weiteren Urteil in BGE 89 I 541 hat es die Frage offengelassen, ob die Gebühr als Entgelt für die Benützung der Parkuhr als einer Kontrolleinrichtung oder (auch) für die Benützung des Parkfeldes aufzufassen sei. In den übrigen Entscheiden, die sich mit der Zulässigkeit von Parkingmetergebühren befassen (vgl. BGE 100 IV 98; BGE 94 IV 28), hat es die Frage nach der Rechtsnatur dieser Gebühr nicht mehr ausdrücklich aufgeworfen. Doch wird in der Lehre die Parkuhrengebühr überwiegend als Kontrollgebühr, also als Entgelt für die der Kontrolle der Parkuhren dienenden Amtshandlungen, bezeichnet (so IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Nr. 110 B VI b, S. 781; F. WICKI, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung, Diss. Freiburg 1967, S. 99 f.; W. MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung nach aargauischem Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 172 f.; vgl. auch H. WERREN, Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 38 ff., besonders Anm. 125).
c) Bei der Einführung gebührenpflichtiger Parkplätze handelt es sich um eine örtliche Verkehrsmassnahme, und zwar um eine funktionelle Verkehrsbeschränkung im Sinne des Art. 3 Abs. 4 SVG, zu deren Erlass gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung grundsätzlich die Kantone befugt sind, die diese Kompetenz an die Gemeinden delegieren können (BGE 111 IV 88 E. 2 mit weiteren Hinweisen). Es geht darum, der Parkraumnot vorwiegend in den Städten und grösseren Ortschaften entgegenzusteuern und den beschränkten Parkraum einer grösseren Zahl wechselnder Benützer zugänglich zu machen. Rechtlich qualifiziert sich daher die Parkuhrengebühr als Kontrollgebühr, die dem Benützer der Parkfläche als Gegenleistung für die Aufstellung, Wartung und Kontrolle der Parkuhr sowie für das Ausscheiden und Signalisieren entsprechender Parkflächen auferlegt wird, worauf im allgemeinen schon die geringe Höhe solcher Gebühren - hier 20 Rp. pro Stunde (Wilfriedstrasse) - hinweist. Dieser Betrag reicht kaum aus, um sämtliche im Zusammenhang mit der Einrichtung, Wartung und Kontrolle der Parkuhren entstehenden Kosten zu decken. Ob Abgaben, die für Dauerparkieren (beispielsweise während eines halben oder ganzen Tages) erhoben werden, noch als Kontrollgebühren zu bezeichnen sind oder ob sie als Benützungsgebühren eine Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlichen Bodens darstellen (so P. SAXER, Das Parkierungsproblem in rechtlicher Sicht, ZBl 63/1962 S. 4 f.), ist hier nicht zu entscheiden. Es genügt die Feststellung, dass jedenfalls das kurzfristige Parkieren zu dem jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offenstehenden "Verkehr" im Sinne von Art. 37 Abs. 2 BV gehört und die Schaffung gebührenpflichtiger Parkplätze für das kurzfristige Abstellen von Fahrzeugen an Strassen lediglich ein Mittel der Verkehrsregelung, eine örtliche Verkehrsmassnahme im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG, darstellt. Es kann daher insoweit bei den für solches Parkieren erhobenen Gebühren von einer Benützungsgebühr nicht gesprochen werden.
d) Handelt es sich aber bei den von der Stadt Zürich erhobenen Parkuhrengebühren um Kontrollgebühren, so dürfen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die Erhebung solcher Gebühren nicht überspannt werden. Es rechtfertigt sich, die vom Bundesgericht für Kanzleigebühren und gewisse technische Gebühren befolgte Praxis, wonach eine formellgesetzliche Grundlage nicht erforderlich ist, auch auf Parkuhrengebühren anzuwenden, die - wie hier - eindeutig Kontrollgebühren darstellen. Soweit daher der Beschwerdeführer eine Verankerung der strittigen Parkingmetergebühr in einem Gesetz im formellen Sinn verlangt, stösst seine Beschwerde ins Leere. Es genügt vielmehr, dass der Parkuhrentarif der Stadt Zürich von der für die Anordnung entsprechender örtlicher Verkehrsmassnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörde im Rahmen ihrer Kompetenzen erlassen wurde. Dass diese Voraussetzung für die im Falle des Beschwerdeführers erhobenen Parkuhrengebühren nicht erfüllt sei, wird mit der vorliegenden Beschwerde nicht geltend gemacht. Nicht weiter zu prüfen ist daher, ob der Polizeivorstand der Stadt Zürich, von dem offenbar der damals gültige Parkuhrentarif ausging, nach dem kantonalen und kommunalen Recht zum Erlass entsprechender örtlicher Verkehrsanordnungen zuständig war. | de | Art. 4 e 37 cpv. 2 Cost.; tasse riscosse con parchimetri: ammissibilità e base legale. 1. Condizioni alle quali l'art. 37 cpv. 2 Cost. consente il prelevamento di tasse riscosse con parchimetri (consid. 1).
2. Natura giuridica delle tasse riscosse con parchimetri. Le tasse prelevate per un parcheggio di breve durata, su aree di parcheggio debitamente segnalate, costituiscono tasse di controllo. Attenuazione del requisito di una base legale in senso formale (consid. 2). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-39%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,927 | 112 Ia 391 | 112 Ia 391
Sachverhalt ab Seite 392
En décembre 1985, l'Association des Vieillards, Invalides, Veuves et Orphelins du canton de Vaud (AVIVO) a déposé une initiative populaire législative rédigée en termes généraux et intitulée "Pour une loi d'impôt plus juste". Cette initiative demandait que soit soumise au peuple vaudois la question suivante:
"Acceptez-vous que la loi du 25 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux soit modifiée de sorte que les revenus inférieurs aux plafonds donnant droit aux prestations complémentaires AVS-AI ne soient pas soumis à l'impôt?."
Le 20 mai 1986, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté un décret ordonnant la convocation des assemblées de commune à l'effet de se prononcer sur cette initiative et décidé de recommander au peuple de la rejeter. Le Conseil d'Etat a fixé la date de la votation aux 28 et 29 juin 1986. Le corps électoral devait simultanément se prononcer sur cet objet et sur deux autres initiatives populaires législatives proposant des allégements fiscaux en faveur des locataires.
Le 21 mai 1986, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une loi modifiant celle du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI). Parmi les modifications énumérées à l'art. 1er de cette loi figuraient divers allégements fiscaux en faveur de la famille, du couple marié et des contribuables de condition modeste. L'art. 2, qui ne figurait pas dans le projet élaboré par le Conseil d'Etat, avait la teneur suivante:
"En cas d'acceptation par le peuple de l'initiative de l'AVIVO (Pour une loi d'impôt plus juste), la présente loi sera considérée comme caduque."
L'AVIVO, d'une part, Armand Forel et Nelly Cachin, d'autre part, ont, le 9 juin 1986, formé un recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 lettre a OJ. Ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'art. 2 al. 2 de la loi modifiant la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux. Ils requièrent, à titre de mesure provisionnelle, que l'effet suspensif soit accordé à leur recours, le Conseil d'Etat du canton de Vaud étant invité à renvoyer à une date ultérieure la votation sur l'initiative de l'AVIVO "Pour une loi d'impôt plus juste", prévue pour les 28 et 29 juin 1986. Ils concluent, à titre subsidiaire, c'est-à-dire pour le cas où l'effet suspensif serait refusé, à l'annulation de cette votation.
Par ordonnance du 12 juin 1986, le Président de la Ire Cour de droit public a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours. L'initiative de l'AVIVO "Pour une loi d'impôt plus juste" a été rejetée en votation populaire.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourants soutiennent que l'adoption par le Grand Conseil de l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986 et l'argumentation qui en a été tirée par le Conseil d'Etat dans son Message explicatif ont exercé une pression inadmissible sur le corps électoral appelé à se prononcer sur leur initiative. Cette démarche des autorités cantonales aurait en outre violé le principe de l'unité de la matière, les électeurs ayant été contraints de donner une seule réponse à deux questions, dont l'une leur était posée expressément et l'autre implicitement. Elle serait enfin en contradiction avec les exigences de l'art. 108 de la loi vaudoise du 17 novembre 1948 sur l'exercice des droits politiques (LEDP), qui met en oeuvre l'art. 27 Cst.cant.
a) Le droit de vote garanti par la Constitution fédérale donne à tout citoyen la faculté d'exiger que le résultat d'une votation ne soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral (ATF 108 Ia 157, ATF 106 Ia 22, 199 consid. 4a et les arrêts cités). S'il apparaît que des irrégularités de procédure ont pu affecter le résultat d'un vote, le Tribunal fédéral l'annule (ATF 105 Ia 155 consid. 5b). Tel peut notamment être le cas lorsqu'une influence illicite a été exercée sur la formation de la volonté des citoyens (ATF 108 Ia 157, ATF 102 Ia 268 consid. 3). Cette influence peut être le fait soit de l'autorité qui présente le projet au vote, soit, dans certaines circonstances, de tiers, notamment des organes de presse (ATF 102 Ia 268 /269, ATF 98 Ia 80, 625, ZBl 1980 p. 251). Il y a influence illicite de l'autorité lorsque celle-ci intervient dans la campagne électorale en usant de procédés inadmissibles, en particulier lorsqu'elle s'adresse au corps électoral par un message qui ne constitue pas une information objective des citoyens, mais les oriente de manière fallacieuse sur le but et la portée de l'objet de la votation (ATF 112 Ia 131 consid. 1, ATF 108 Ia 157, ATF 106 Ia 199 consid. 4a). La simple constatation que des irrégularités ont entaché la procédure d'une votation n'entraîne toutefois pas à elle seule son annulation. Il faut en outre qu'elles aient été propres à influencer de manière décisive le résultat du vote. Il n'incombe cependant pas au recourant d'apporter la preuve d'un tel lien de causalité entre le vice allégué et son résultat. Il suffit que l'ensemble des circonstances laisse apparaître une telle influence comme étant du domaine du possible, ce que le Tribunal fédéral examine en principe librement (ATF 106 Ia 200 consid. 3b et les arrêts cités). Le juge constitutionnel s'impose toutefois une retenue particulière dans le cas, non réalisé en l'espèce, où ces éléments ont déjà été appréciés par une autorité judiciaire de dernière instance cantonale. Si le droit fédéral oblige l'autorité cantonale ou communale à faire preuve d'objectivité lorsqu'elle s'exprime publiquement sur le thème d'une votation avant le déroulement de celle-ci, il ne la contraint pas à présenter des avis de minorité; l'autorité peut se contenter d'exposer les motifs qui ont paru décisifs à la majorité (ATF 98 Ia 622). Le droit fédéral ne lui interdit pas davantage de donner son avis sur des questions d'appréciation générale, car, en définitive, c'est à l'électeur qu'il appartient de se faire sa propre opinion (cf. ATF 106 Ia 200 consid. 4a, ATF 105 Ia 153, 245 consid. 5a, ATF 98 Ia 622). Ces règles constituent un standard minimal et il est loisible aux cantons de définir plus rigoureusement le devoir d'information des autorités cantonales. Les recourants ne prétendent pas, à juste titre, que tel soit le cas de la législation vaudoise: l'art. 108 LEDP se borne à prévoir, sans autres précisions, la faculté pour le Grand Conseil de donner un préavis; au surplus, répondant en 1983 à une motion parlementaire, le Conseil d'Etat a exposé de façon circonstanciée les raisons qu'il y avait, selon lui, de renoncer à une réglementation plus précise (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud (BGC), printemps 1983, p. 242 à 256), et le Grand Conseil s'est rallié à son avis (ibid., p. 258).
b) Le droit des électeurs de voter de manière conforme à leur volonté réelle et, partant, de s'exprimer à l'abri de toute influence extérieure illicite (ATF 108 Ia 157, 102 Ia 268 consid. 3) postule aussi que la question à laquelle ils doivent répondre lors d'une votation ne porte que sur un seul objet ou, tout au moins, sur des objets étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif. Ce principe dit de l'unité de la matière est toutefois relatif (ATF 104 Ia 224 consid. 2b, 90 I 74 consid. 2c): il n'exige pas toujours que chaque disposition d'un projet soit soumise séparément au corps électoral; l'essentiel est que les dispositions sur lesquelles celui-ci est appelé à se prononcer aient entre elles un rapport intrinsèque étroit et poursuivent le même but. Comme tel, le principe de l'unité de la matière est applicable, d'une manière générale, à tous les cas où le peuple est appelé à voter (ATF 104 Ia 223 consid. 2b, ATF 99 Ia 183, 646, 731 consid. 3). Il vaut par conséquent aussi pour le vote sur une initiative à laquelle les autorités cantonales opposent un contre-projet. Dès lors que, en l'absence d'une disposition légale contraire, l'initiative et le contre-projet doivent être soumis simultanément au vote du peuple (ATF 104 Ia 248 ss consid. 4), il doit exister entre eux ce rapport intrinsèque étroit qu'exige le principe évoqué.
4. En droit vaudois, les droits d'initiative et de référendum en matière législative sur le plan cantonal sont régis fondamentalement par l'art. 27 Cst.cant. Cette disposition est mise en oeuvre par les art. 102 à 112 LEDP. L'art. 27 ch. 1 Cst.cant., de même que l'art. 108 LEDP qui traite de la délibération du Grand Conseil notamment sur les initiatives, ne parle pas de la procédure à suivre lorsqu'une initiative est rédigée en termes généraux. Il n'y est nommément question que des initiatives rédigées de toutes pièces, auxquelles le Grand Conseil a la faculté d'opposer un contre-projet quand il n'en approuve pas le texte.
L'initiative législative déposée par les recourants le 17 décembre 1985 n'était pas une initiative rédigée de toutes pièces, mais une initiative rédigée en termes généraux. Il résulte, a contrario, du texte clair des art. 27 ch. 1 al. 3 Cst.cant. et 108 LEDP que le droit cantonal ne prévoit pas la possibilité d'opposer un contre-projet à une telle initiative (cf. BGC, printemps 1977, p. 342). Il serait dès lors vain d'approfondir la question de savoir si la novelle du 21 mai 1986 constituait, en partie, un contre-projet indirect à l'initiative des recourants (voir, pour la notion de contre-projet indirect et les développements de ce concept en doctrine et en jurisprudence, ANDREAS AUER, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire constitutionnelle, dans RJB 122/1986, p. 209 ss). Il n'est pas davantage nécessaire de se pencher sur la question de savoir si le principe de l'unité de la matière peut être violé - quand bien même la question posée au peuple n'a qu'un seul objet - du fait des conséquences diverses attachées par les autorités cantonales à l'éventuelle acceptation d'une initiative. La règle de l'unité de la matière n'est en effet qu'un moyen de mieux assurer la liberté de vote des citoyens. Il suffit donc, au regard de l'ensemble des circonstances de l'espèce, d'examiner si la manière dont le Grand Conseil a revisé le droit fiscal cantonal avant le vote sur l'initiative et a présenté cette revision dans son information officielle a exercé sur les électeurs une influence illicite et violé, partant, leur liberté de vote.
5. Le droit d'initiative, constitutionnelle ou législative, n'est pas un droit de nature purement formelle dont l'exercice constituerait une fin en soi. L'initiative populaire tend au contraire à la réalisation d'objectifs matériels qui peuvent être formulés avec plus ou moins de précision. Le dépôt d'une initiative populaire n'a donc nullement pour effet de paralyser l'activité législative de l'Etat dans le domaine visé par les initiants. Il n'empêche pas le constituant ou le législateur de s'adapter à l'évolution des circonstances sociales et de réaliser, si cela leur paraît nécessaire ou opportun, tout ou partie des buts poursuivis par l'initiative avant que celle-ci ne soit soumise au corps électoral (cf. AUER, op.cit., p. 214; KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, p. 30). D'ailleurs, la faculté de retirer une initiative est admise de façon générale; il s'agit notamment d'éviter ainsi qu'elle soit soumise aux électeurs quand ses objectifs ont été, en tout ou en partie, réalisés après son dépôt. Dans le canton de Vaud, toute demande d'initiative doit être obligatoirement munie d'une clause de retrait (art. 109 al. 1 LEDP). Les limites apportées à l'activité législative de l'Etat en raison du dépôt d'une initiative législative, et plus particulièrement l'obligation de soumettre au corps électoral un éventuel contre-projet simultanément à celle-ci, sont de nature strictement procédurale et n'ont pour but que de sauvegarder la loyauté du débat électoral et, partant, de garantir le libre exercice du droit de vote. L'autorité ne viole pas le droit d'initiative tel qu'il est garanti par le droit fédéral et, en l'occurrence, par le droit cantonal, lorsque, saisie d'une initiative rédigée en termes généraux, elle entreprend une modification de la législation cantonale qui va totalement ou partiellement dans le sens de l'initiative. Rien ne lui interdit non plus d'adopter définitivement cette modification avant que l'initiative ne soit soumise au vote populaire. Un message explicatif, distribué aux électeurs avant le scrutin sur l'initiative, ne viole pas le droit d'initiative s'il expose objectivement l'état du nouveau droit cantonal adopté entre le moment où l'initiative a été déposée et celui où elle est soumise au vote populaire.
En l'espèce, le législateur cantonal a introduit dans la novelle du 21 mai 1986, qui réalisait partiellement le but visé par l'initiative de l'AVIVO, une disposition finale aux termes de laquelle cette loi serait caduque en cas d'adoption de l'initiative. Une telle clause abrogatoire n'est en principe admissible que si le contenu de la loi adoptée avant le vote sur l'initiative populaire a un lien objectif suffisant avec l'initiative. Il faut en outre que le législateur puisse admettre, sur la base d'une analyse sérieuse, que l'acceptation de l'initiative compromettrait réellement la mise en oeuvre de la loi qui réalise en partie ses buts.
En l'occurrence, cette démarche du législateur vaudois, portée à la connaissance des électeurs dans le Message explicatif qui leur a été distribué avant le scrutin, a sans nul doute exercé sur eux une influence considérable, eu égard aux allégements fiscaux apportés par la novelle. Il n'est cependant guère douteux que la disposition finale critiquée se soit justifiée pour des motifs sérieux, même si son adoption a pu être aussi inspirée par des préoccupations électoralistes. Les modifications apportées au droit fiscal par cette loi impliquaient en effet une diminution du produit des impôts de 141 millions de francs pour le canton et d'environ 120 millions de francs pour les communes, et les initiants eux-mêmes ont admis, dans leur prise de position publiée dans le message préélectoral, que leur initiative "entraînerait un manque à gagner pour l'Etat de 30'000'000 fr.". En cas d'acceptation de l'initiative par le peuple, la nécessité de préserver un certain équilibre entre les recettes et les dépenses publiques pouvait, par conséquent, amener le législateur cantonal soit à renoncer à des allégements introduits dans la novelle du 21 mai 1986, soit à augmenter la fiscalité sur d'autres points que ceux touchés par cette modification législative. Adoptant celle-ci avant le vote sur l'initiative, le Grand Conseil pouvait raisonnablement l'assortir d'une disposition en prévoyant la caducité en cas d'acceptation de l'initiative. On ne saurait donc dire que l'influence exercée sur le corps électoral par l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986 ait été illicite. | fr | Art. 85 OG. Abstimmung über eine kantonale Volksinitiative; vor der Abstimmung angenommenes Gesetz, das faktisch einen teilweisen Gegenvorschlag darstellt; amtliche Botschaft. 1. Zusammenfassung der Rechtsprechung in bezug
- auf das Verbot der unzulässigen Einflussnahme auf die Willensbildung der Stimmbürger insbesondere durch die Information der Behörden (E. 3a);
- auf den Grundsatz der Einheit der Materie, insbesondere bei gleichzeitiger Abstimmung über eine Initiative und einen Gegenvorschlag (E. 3b).
2. Die Grenzen, die der gesetzgeberischen Tätigkeit des Staates durch die Eingabe einer Gesetzesinitiative gesetzt sind, sind rein verfahrensrechtlicher Natur und bezwecken einzig den Schutz der Freiheit in der Ausübung des Stimmrechts. Die Eingabe einer Initiative hindert den Gesetzgeber nicht, ein Gesetz mit gleichem Inhalt zu erlassen und ihm eine Hinfälligkeitsklausel für den Fall der Annahme der Initiative beizugeben. Auch wenn die amtliche Botschaft einen wichtigen Einfluss auf das Stimmvolk ausübt, ist sie nicht unzulässig, wenn diese Beeinflussung auf objektive Weise erfolgt (E. 5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-391%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,928 | 112 Ia 391 | 112 Ia 391
Sachverhalt ab Seite 392
En décembre 1985, l'Association des Vieillards, Invalides, Veuves et Orphelins du canton de Vaud (AVIVO) a déposé une initiative populaire législative rédigée en termes généraux et intitulée "Pour une loi d'impôt plus juste". Cette initiative demandait que soit soumise au peuple vaudois la question suivante:
"Acceptez-vous que la loi du 25 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux soit modifiée de sorte que les revenus inférieurs aux plafonds donnant droit aux prestations complémentaires AVS-AI ne soient pas soumis à l'impôt?."
Le 20 mai 1986, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté un décret ordonnant la convocation des assemblées de commune à l'effet de se prononcer sur cette initiative et décidé de recommander au peuple de la rejeter. Le Conseil d'Etat a fixé la date de la votation aux 28 et 29 juin 1986. Le corps électoral devait simultanément se prononcer sur cet objet et sur deux autres initiatives populaires législatives proposant des allégements fiscaux en faveur des locataires.
Le 21 mai 1986, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une loi modifiant celle du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI). Parmi les modifications énumérées à l'art. 1er de cette loi figuraient divers allégements fiscaux en faveur de la famille, du couple marié et des contribuables de condition modeste. L'art. 2, qui ne figurait pas dans le projet élaboré par le Conseil d'Etat, avait la teneur suivante:
"En cas d'acceptation par le peuple de l'initiative de l'AVIVO (Pour une loi d'impôt plus juste), la présente loi sera considérée comme caduque."
L'AVIVO, d'une part, Armand Forel et Nelly Cachin, d'autre part, ont, le 9 juin 1986, formé un recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 lettre a OJ. Ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'art. 2 al. 2 de la loi modifiant la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux. Ils requièrent, à titre de mesure provisionnelle, que l'effet suspensif soit accordé à leur recours, le Conseil d'Etat du canton de Vaud étant invité à renvoyer à une date ultérieure la votation sur l'initiative de l'AVIVO "Pour une loi d'impôt plus juste", prévue pour les 28 et 29 juin 1986. Ils concluent, à titre subsidiaire, c'est-à-dire pour le cas où l'effet suspensif serait refusé, à l'annulation de cette votation.
Par ordonnance du 12 juin 1986, le Président de la Ire Cour de droit public a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours. L'initiative de l'AVIVO "Pour une loi d'impôt plus juste" a été rejetée en votation populaire.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourants soutiennent que l'adoption par le Grand Conseil de l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986 et l'argumentation qui en a été tirée par le Conseil d'Etat dans son Message explicatif ont exercé une pression inadmissible sur le corps électoral appelé à se prononcer sur leur initiative. Cette démarche des autorités cantonales aurait en outre violé le principe de l'unité de la matière, les électeurs ayant été contraints de donner une seule réponse à deux questions, dont l'une leur était posée expressément et l'autre implicitement. Elle serait enfin en contradiction avec les exigences de l'art. 108 de la loi vaudoise du 17 novembre 1948 sur l'exercice des droits politiques (LEDP), qui met en oeuvre l'art. 27 Cst.cant.
a) Le droit de vote garanti par la Constitution fédérale donne à tout citoyen la faculté d'exiger que le résultat d'une votation ne soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral (ATF 108 Ia 157, ATF 106 Ia 22, 199 consid. 4a et les arrêts cités). S'il apparaît que des irrégularités de procédure ont pu affecter le résultat d'un vote, le Tribunal fédéral l'annule (ATF 105 Ia 155 consid. 5b). Tel peut notamment être le cas lorsqu'une influence illicite a été exercée sur la formation de la volonté des citoyens (ATF 108 Ia 157, ATF 102 Ia 268 consid. 3). Cette influence peut être le fait soit de l'autorité qui présente le projet au vote, soit, dans certaines circonstances, de tiers, notamment des organes de presse (ATF 102 Ia 268 /269, ATF 98 Ia 80, 625, ZBl 1980 p. 251). Il y a influence illicite de l'autorité lorsque celle-ci intervient dans la campagne électorale en usant de procédés inadmissibles, en particulier lorsqu'elle s'adresse au corps électoral par un message qui ne constitue pas une information objective des citoyens, mais les oriente de manière fallacieuse sur le but et la portée de l'objet de la votation (ATF 112 Ia 131 consid. 1, ATF 108 Ia 157, ATF 106 Ia 199 consid. 4a). La simple constatation que des irrégularités ont entaché la procédure d'une votation n'entraîne toutefois pas à elle seule son annulation. Il faut en outre qu'elles aient été propres à influencer de manière décisive le résultat du vote. Il n'incombe cependant pas au recourant d'apporter la preuve d'un tel lien de causalité entre le vice allégué et son résultat. Il suffit que l'ensemble des circonstances laisse apparaître une telle influence comme étant du domaine du possible, ce que le Tribunal fédéral examine en principe librement (ATF 106 Ia 200 consid. 3b et les arrêts cités). Le juge constitutionnel s'impose toutefois une retenue particulière dans le cas, non réalisé en l'espèce, où ces éléments ont déjà été appréciés par une autorité judiciaire de dernière instance cantonale. Si le droit fédéral oblige l'autorité cantonale ou communale à faire preuve d'objectivité lorsqu'elle s'exprime publiquement sur le thème d'une votation avant le déroulement de celle-ci, il ne la contraint pas à présenter des avis de minorité; l'autorité peut se contenter d'exposer les motifs qui ont paru décisifs à la majorité (ATF 98 Ia 622). Le droit fédéral ne lui interdit pas davantage de donner son avis sur des questions d'appréciation générale, car, en définitive, c'est à l'électeur qu'il appartient de se faire sa propre opinion (cf. ATF 106 Ia 200 consid. 4a, ATF 105 Ia 153, 245 consid. 5a, ATF 98 Ia 622). Ces règles constituent un standard minimal et il est loisible aux cantons de définir plus rigoureusement le devoir d'information des autorités cantonales. Les recourants ne prétendent pas, à juste titre, que tel soit le cas de la législation vaudoise: l'art. 108 LEDP se borne à prévoir, sans autres précisions, la faculté pour le Grand Conseil de donner un préavis; au surplus, répondant en 1983 à une motion parlementaire, le Conseil d'Etat a exposé de façon circonstanciée les raisons qu'il y avait, selon lui, de renoncer à une réglementation plus précise (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud (BGC), printemps 1983, p. 242 à 256), et le Grand Conseil s'est rallié à son avis (ibid., p. 258).
b) Le droit des électeurs de voter de manière conforme à leur volonté réelle et, partant, de s'exprimer à l'abri de toute influence extérieure illicite (ATF 108 Ia 157, 102 Ia 268 consid. 3) postule aussi que la question à laquelle ils doivent répondre lors d'une votation ne porte que sur un seul objet ou, tout au moins, sur des objets étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif. Ce principe dit de l'unité de la matière est toutefois relatif (ATF 104 Ia 224 consid. 2b, 90 I 74 consid. 2c): il n'exige pas toujours que chaque disposition d'un projet soit soumise séparément au corps électoral; l'essentiel est que les dispositions sur lesquelles celui-ci est appelé à se prononcer aient entre elles un rapport intrinsèque étroit et poursuivent le même but. Comme tel, le principe de l'unité de la matière est applicable, d'une manière générale, à tous les cas où le peuple est appelé à voter (ATF 104 Ia 223 consid. 2b, ATF 99 Ia 183, 646, 731 consid. 3). Il vaut par conséquent aussi pour le vote sur une initiative à laquelle les autorités cantonales opposent un contre-projet. Dès lors que, en l'absence d'une disposition légale contraire, l'initiative et le contre-projet doivent être soumis simultanément au vote du peuple (ATF 104 Ia 248 ss consid. 4), il doit exister entre eux ce rapport intrinsèque étroit qu'exige le principe évoqué.
4. En droit vaudois, les droits d'initiative et de référendum en matière législative sur le plan cantonal sont régis fondamentalement par l'art. 27 Cst.cant. Cette disposition est mise en oeuvre par les art. 102 à 112 LEDP. L'art. 27 ch. 1 Cst.cant., de même que l'art. 108 LEDP qui traite de la délibération du Grand Conseil notamment sur les initiatives, ne parle pas de la procédure à suivre lorsqu'une initiative est rédigée en termes généraux. Il n'y est nommément question que des initiatives rédigées de toutes pièces, auxquelles le Grand Conseil a la faculté d'opposer un contre-projet quand il n'en approuve pas le texte.
L'initiative législative déposée par les recourants le 17 décembre 1985 n'était pas une initiative rédigée de toutes pièces, mais une initiative rédigée en termes généraux. Il résulte, a contrario, du texte clair des art. 27 ch. 1 al. 3 Cst.cant. et 108 LEDP que le droit cantonal ne prévoit pas la possibilité d'opposer un contre-projet à une telle initiative (cf. BGC, printemps 1977, p. 342). Il serait dès lors vain d'approfondir la question de savoir si la novelle du 21 mai 1986 constituait, en partie, un contre-projet indirect à l'initiative des recourants (voir, pour la notion de contre-projet indirect et les développements de ce concept en doctrine et en jurisprudence, ANDREAS AUER, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire constitutionnelle, dans RJB 122/1986, p. 209 ss). Il n'est pas davantage nécessaire de se pencher sur la question de savoir si le principe de l'unité de la matière peut être violé - quand bien même la question posée au peuple n'a qu'un seul objet - du fait des conséquences diverses attachées par les autorités cantonales à l'éventuelle acceptation d'une initiative. La règle de l'unité de la matière n'est en effet qu'un moyen de mieux assurer la liberté de vote des citoyens. Il suffit donc, au regard de l'ensemble des circonstances de l'espèce, d'examiner si la manière dont le Grand Conseil a revisé le droit fiscal cantonal avant le vote sur l'initiative et a présenté cette revision dans son information officielle a exercé sur les électeurs une influence illicite et violé, partant, leur liberté de vote.
5. Le droit d'initiative, constitutionnelle ou législative, n'est pas un droit de nature purement formelle dont l'exercice constituerait une fin en soi. L'initiative populaire tend au contraire à la réalisation d'objectifs matériels qui peuvent être formulés avec plus ou moins de précision. Le dépôt d'une initiative populaire n'a donc nullement pour effet de paralyser l'activité législative de l'Etat dans le domaine visé par les initiants. Il n'empêche pas le constituant ou le législateur de s'adapter à l'évolution des circonstances sociales et de réaliser, si cela leur paraît nécessaire ou opportun, tout ou partie des buts poursuivis par l'initiative avant que celle-ci ne soit soumise au corps électoral (cf. AUER, op.cit., p. 214; KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, p. 30). D'ailleurs, la faculté de retirer une initiative est admise de façon générale; il s'agit notamment d'éviter ainsi qu'elle soit soumise aux électeurs quand ses objectifs ont été, en tout ou en partie, réalisés après son dépôt. Dans le canton de Vaud, toute demande d'initiative doit être obligatoirement munie d'une clause de retrait (art. 109 al. 1 LEDP). Les limites apportées à l'activité législative de l'Etat en raison du dépôt d'une initiative législative, et plus particulièrement l'obligation de soumettre au corps électoral un éventuel contre-projet simultanément à celle-ci, sont de nature strictement procédurale et n'ont pour but que de sauvegarder la loyauté du débat électoral et, partant, de garantir le libre exercice du droit de vote. L'autorité ne viole pas le droit d'initiative tel qu'il est garanti par le droit fédéral et, en l'occurrence, par le droit cantonal, lorsque, saisie d'une initiative rédigée en termes généraux, elle entreprend une modification de la législation cantonale qui va totalement ou partiellement dans le sens de l'initiative. Rien ne lui interdit non plus d'adopter définitivement cette modification avant que l'initiative ne soit soumise au vote populaire. Un message explicatif, distribué aux électeurs avant le scrutin sur l'initiative, ne viole pas le droit d'initiative s'il expose objectivement l'état du nouveau droit cantonal adopté entre le moment où l'initiative a été déposée et celui où elle est soumise au vote populaire.
En l'espèce, le législateur cantonal a introduit dans la novelle du 21 mai 1986, qui réalisait partiellement le but visé par l'initiative de l'AVIVO, une disposition finale aux termes de laquelle cette loi serait caduque en cas d'adoption de l'initiative. Une telle clause abrogatoire n'est en principe admissible que si le contenu de la loi adoptée avant le vote sur l'initiative populaire a un lien objectif suffisant avec l'initiative. Il faut en outre que le législateur puisse admettre, sur la base d'une analyse sérieuse, que l'acceptation de l'initiative compromettrait réellement la mise en oeuvre de la loi qui réalise en partie ses buts.
En l'occurrence, cette démarche du législateur vaudois, portée à la connaissance des électeurs dans le Message explicatif qui leur a été distribué avant le scrutin, a sans nul doute exercé sur eux une influence considérable, eu égard aux allégements fiscaux apportés par la novelle. Il n'est cependant guère douteux que la disposition finale critiquée se soit justifiée pour des motifs sérieux, même si son adoption a pu être aussi inspirée par des préoccupations électoralistes. Les modifications apportées au droit fiscal par cette loi impliquaient en effet une diminution du produit des impôts de 141 millions de francs pour le canton et d'environ 120 millions de francs pour les communes, et les initiants eux-mêmes ont admis, dans leur prise de position publiée dans le message préélectoral, que leur initiative "entraînerait un manque à gagner pour l'Etat de 30'000'000 fr.". En cas d'acceptation de l'initiative par le peuple, la nécessité de préserver un certain équilibre entre les recettes et les dépenses publiques pouvait, par conséquent, amener le législateur cantonal soit à renoncer à des allégements introduits dans la novelle du 21 mai 1986, soit à augmenter la fiscalité sur d'autres points que ceux touchés par cette modification législative. Adoptant celle-ci avant le vote sur l'initiative, le Grand Conseil pouvait raisonnablement l'assortir d'une disposition en prévoyant la caducité en cas d'acceptation de l'initiative. On ne saurait donc dire que l'influence exercée sur le corps électoral par l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986 ait été illicite. | fr | Art. 85 OJ. Votation sur une initiative populaire cantonale; loi, adoptée avant le scrutin, faisant de facto office de contre-projet partiel; message officiel. 1. Rappel de la jurisprudence relative
- à l'interdiction d'une influence illicite sur la formation de la volonté des citoyens, notamment par l'information émanant de l'autorité (consid. 3a);
- au principe de l'unité de la matière, notamment en cas de vote simultané sur une initiative et un contre-projet (consid. 3b).
2. Les limites apportées à l'activité législative de l'Etat par le dépôt d'une initiative législative sont de nature strictement procédurale et ont pour seul but de sauvegarder le libre exercice du droit de vote. Le dépôt d'une initiative n'empêche pas le législateur d'adopter une loi touchant le même objet et de la munir d'une clause de caducité en cas d'acceptation de l'initiative. Même s'il est de nature à exercer une influence importante sur le corps électoral, un message officiel exposant cette démarche de manière objective est admissible (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-391%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,929 | 112 Ia 391 | 112 Ia 391
Sachverhalt ab Seite 392
En décembre 1985, l'Association des Vieillards, Invalides, Veuves et Orphelins du canton de Vaud (AVIVO) a déposé une initiative populaire législative rédigée en termes généraux et intitulée "Pour une loi d'impôt plus juste". Cette initiative demandait que soit soumise au peuple vaudois la question suivante:
"Acceptez-vous que la loi du 25 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux soit modifiée de sorte que les revenus inférieurs aux plafonds donnant droit aux prestations complémentaires AVS-AI ne soient pas soumis à l'impôt?."
Le 20 mai 1986, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté un décret ordonnant la convocation des assemblées de commune à l'effet de se prononcer sur cette initiative et décidé de recommander au peuple de la rejeter. Le Conseil d'Etat a fixé la date de la votation aux 28 et 29 juin 1986. Le corps électoral devait simultanément se prononcer sur cet objet et sur deux autres initiatives populaires législatives proposant des allégements fiscaux en faveur des locataires.
Le 21 mai 1986, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une loi modifiant celle du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI). Parmi les modifications énumérées à l'art. 1er de cette loi figuraient divers allégements fiscaux en faveur de la famille, du couple marié et des contribuables de condition modeste. L'art. 2, qui ne figurait pas dans le projet élaboré par le Conseil d'Etat, avait la teneur suivante:
"En cas d'acceptation par le peuple de l'initiative de l'AVIVO (Pour une loi d'impôt plus juste), la présente loi sera considérée comme caduque."
L'AVIVO, d'une part, Armand Forel et Nelly Cachin, d'autre part, ont, le 9 juin 1986, formé un recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 lettre a OJ. Ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'art. 2 al. 2 de la loi modifiant la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux. Ils requièrent, à titre de mesure provisionnelle, que l'effet suspensif soit accordé à leur recours, le Conseil d'Etat du canton de Vaud étant invité à renvoyer à une date ultérieure la votation sur l'initiative de l'AVIVO "Pour une loi d'impôt plus juste", prévue pour les 28 et 29 juin 1986. Ils concluent, à titre subsidiaire, c'est-à-dire pour le cas où l'effet suspensif serait refusé, à l'annulation de cette votation.
Par ordonnance du 12 juin 1986, le Président de la Ire Cour de droit public a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours. L'initiative de l'AVIVO "Pour une loi d'impôt plus juste" a été rejetée en votation populaire.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourants soutiennent que l'adoption par le Grand Conseil de l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986 et l'argumentation qui en a été tirée par le Conseil d'Etat dans son Message explicatif ont exercé une pression inadmissible sur le corps électoral appelé à se prononcer sur leur initiative. Cette démarche des autorités cantonales aurait en outre violé le principe de l'unité de la matière, les électeurs ayant été contraints de donner une seule réponse à deux questions, dont l'une leur était posée expressément et l'autre implicitement. Elle serait enfin en contradiction avec les exigences de l'art. 108 de la loi vaudoise du 17 novembre 1948 sur l'exercice des droits politiques (LEDP), qui met en oeuvre l'art. 27 Cst.cant.
a) Le droit de vote garanti par la Constitution fédérale donne à tout citoyen la faculté d'exiger que le résultat d'une votation ne soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral (ATF 108 Ia 157, ATF 106 Ia 22, 199 consid. 4a et les arrêts cités). S'il apparaît que des irrégularités de procédure ont pu affecter le résultat d'un vote, le Tribunal fédéral l'annule (ATF 105 Ia 155 consid. 5b). Tel peut notamment être le cas lorsqu'une influence illicite a été exercée sur la formation de la volonté des citoyens (ATF 108 Ia 157, ATF 102 Ia 268 consid. 3). Cette influence peut être le fait soit de l'autorité qui présente le projet au vote, soit, dans certaines circonstances, de tiers, notamment des organes de presse (ATF 102 Ia 268 /269, ATF 98 Ia 80, 625, ZBl 1980 p. 251). Il y a influence illicite de l'autorité lorsque celle-ci intervient dans la campagne électorale en usant de procédés inadmissibles, en particulier lorsqu'elle s'adresse au corps électoral par un message qui ne constitue pas une information objective des citoyens, mais les oriente de manière fallacieuse sur le but et la portée de l'objet de la votation (ATF 112 Ia 131 consid. 1, ATF 108 Ia 157, ATF 106 Ia 199 consid. 4a). La simple constatation que des irrégularités ont entaché la procédure d'une votation n'entraîne toutefois pas à elle seule son annulation. Il faut en outre qu'elles aient été propres à influencer de manière décisive le résultat du vote. Il n'incombe cependant pas au recourant d'apporter la preuve d'un tel lien de causalité entre le vice allégué et son résultat. Il suffit que l'ensemble des circonstances laisse apparaître une telle influence comme étant du domaine du possible, ce que le Tribunal fédéral examine en principe librement (ATF 106 Ia 200 consid. 3b et les arrêts cités). Le juge constitutionnel s'impose toutefois une retenue particulière dans le cas, non réalisé en l'espèce, où ces éléments ont déjà été appréciés par une autorité judiciaire de dernière instance cantonale. Si le droit fédéral oblige l'autorité cantonale ou communale à faire preuve d'objectivité lorsqu'elle s'exprime publiquement sur le thème d'une votation avant le déroulement de celle-ci, il ne la contraint pas à présenter des avis de minorité; l'autorité peut se contenter d'exposer les motifs qui ont paru décisifs à la majorité (ATF 98 Ia 622). Le droit fédéral ne lui interdit pas davantage de donner son avis sur des questions d'appréciation générale, car, en définitive, c'est à l'électeur qu'il appartient de se faire sa propre opinion (cf. ATF 106 Ia 200 consid. 4a, ATF 105 Ia 153, 245 consid. 5a, ATF 98 Ia 622). Ces règles constituent un standard minimal et il est loisible aux cantons de définir plus rigoureusement le devoir d'information des autorités cantonales. Les recourants ne prétendent pas, à juste titre, que tel soit le cas de la législation vaudoise: l'art. 108 LEDP se borne à prévoir, sans autres précisions, la faculté pour le Grand Conseil de donner un préavis; au surplus, répondant en 1983 à une motion parlementaire, le Conseil d'Etat a exposé de façon circonstanciée les raisons qu'il y avait, selon lui, de renoncer à une réglementation plus précise (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud (BGC), printemps 1983, p. 242 à 256), et le Grand Conseil s'est rallié à son avis (ibid., p. 258).
b) Le droit des électeurs de voter de manière conforme à leur volonté réelle et, partant, de s'exprimer à l'abri de toute influence extérieure illicite (ATF 108 Ia 157, 102 Ia 268 consid. 3) postule aussi que la question à laquelle ils doivent répondre lors d'une votation ne porte que sur un seul objet ou, tout au moins, sur des objets étroitement interdépendants, réunis entre eux par un lien réel et objectif. Ce principe dit de l'unité de la matière est toutefois relatif (ATF 104 Ia 224 consid. 2b, 90 I 74 consid. 2c): il n'exige pas toujours que chaque disposition d'un projet soit soumise séparément au corps électoral; l'essentiel est que les dispositions sur lesquelles celui-ci est appelé à se prononcer aient entre elles un rapport intrinsèque étroit et poursuivent le même but. Comme tel, le principe de l'unité de la matière est applicable, d'une manière générale, à tous les cas où le peuple est appelé à voter (ATF 104 Ia 223 consid. 2b, ATF 99 Ia 183, 646, 731 consid. 3). Il vaut par conséquent aussi pour le vote sur une initiative à laquelle les autorités cantonales opposent un contre-projet. Dès lors que, en l'absence d'une disposition légale contraire, l'initiative et le contre-projet doivent être soumis simultanément au vote du peuple (ATF 104 Ia 248 ss consid. 4), il doit exister entre eux ce rapport intrinsèque étroit qu'exige le principe évoqué.
4. En droit vaudois, les droits d'initiative et de référendum en matière législative sur le plan cantonal sont régis fondamentalement par l'art. 27 Cst.cant. Cette disposition est mise en oeuvre par les art. 102 à 112 LEDP. L'art. 27 ch. 1 Cst.cant., de même que l'art. 108 LEDP qui traite de la délibération du Grand Conseil notamment sur les initiatives, ne parle pas de la procédure à suivre lorsqu'une initiative est rédigée en termes généraux. Il n'y est nommément question que des initiatives rédigées de toutes pièces, auxquelles le Grand Conseil a la faculté d'opposer un contre-projet quand il n'en approuve pas le texte.
L'initiative législative déposée par les recourants le 17 décembre 1985 n'était pas une initiative rédigée de toutes pièces, mais une initiative rédigée en termes généraux. Il résulte, a contrario, du texte clair des art. 27 ch. 1 al. 3 Cst.cant. et 108 LEDP que le droit cantonal ne prévoit pas la possibilité d'opposer un contre-projet à une telle initiative (cf. BGC, printemps 1977, p. 342). Il serait dès lors vain d'approfondir la question de savoir si la novelle du 21 mai 1986 constituait, en partie, un contre-projet indirect à l'initiative des recourants (voir, pour la notion de contre-projet indirect et les développements de ce concept en doctrine et en jurisprudence, ANDREAS AUER, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire constitutionnelle, dans RJB 122/1986, p. 209 ss). Il n'est pas davantage nécessaire de se pencher sur la question de savoir si le principe de l'unité de la matière peut être violé - quand bien même la question posée au peuple n'a qu'un seul objet - du fait des conséquences diverses attachées par les autorités cantonales à l'éventuelle acceptation d'une initiative. La règle de l'unité de la matière n'est en effet qu'un moyen de mieux assurer la liberté de vote des citoyens. Il suffit donc, au regard de l'ensemble des circonstances de l'espèce, d'examiner si la manière dont le Grand Conseil a revisé le droit fiscal cantonal avant le vote sur l'initiative et a présenté cette revision dans son information officielle a exercé sur les électeurs une influence illicite et violé, partant, leur liberté de vote.
5. Le droit d'initiative, constitutionnelle ou législative, n'est pas un droit de nature purement formelle dont l'exercice constituerait une fin en soi. L'initiative populaire tend au contraire à la réalisation d'objectifs matériels qui peuvent être formulés avec plus ou moins de précision. Le dépôt d'une initiative populaire n'a donc nullement pour effet de paralyser l'activité législative de l'Etat dans le domaine visé par les initiants. Il n'empêche pas le constituant ou le législateur de s'adapter à l'évolution des circonstances sociales et de réaliser, si cela leur paraît nécessaire ou opportun, tout ou partie des buts poursuivis par l'initiative avant que celle-ci ne soit soumise au corps électoral (cf. AUER, op.cit., p. 214; KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982, p. 30). D'ailleurs, la faculté de retirer une initiative est admise de façon générale; il s'agit notamment d'éviter ainsi qu'elle soit soumise aux électeurs quand ses objectifs ont été, en tout ou en partie, réalisés après son dépôt. Dans le canton de Vaud, toute demande d'initiative doit être obligatoirement munie d'une clause de retrait (art. 109 al. 1 LEDP). Les limites apportées à l'activité législative de l'Etat en raison du dépôt d'une initiative législative, et plus particulièrement l'obligation de soumettre au corps électoral un éventuel contre-projet simultanément à celle-ci, sont de nature strictement procédurale et n'ont pour but que de sauvegarder la loyauté du débat électoral et, partant, de garantir le libre exercice du droit de vote. L'autorité ne viole pas le droit d'initiative tel qu'il est garanti par le droit fédéral et, en l'occurrence, par le droit cantonal, lorsque, saisie d'une initiative rédigée en termes généraux, elle entreprend une modification de la législation cantonale qui va totalement ou partiellement dans le sens de l'initiative. Rien ne lui interdit non plus d'adopter définitivement cette modification avant que l'initiative ne soit soumise au vote populaire. Un message explicatif, distribué aux électeurs avant le scrutin sur l'initiative, ne viole pas le droit d'initiative s'il expose objectivement l'état du nouveau droit cantonal adopté entre le moment où l'initiative a été déposée et celui où elle est soumise au vote populaire.
En l'espèce, le législateur cantonal a introduit dans la novelle du 21 mai 1986, qui réalisait partiellement le but visé par l'initiative de l'AVIVO, une disposition finale aux termes de laquelle cette loi serait caduque en cas d'adoption de l'initiative. Une telle clause abrogatoire n'est en principe admissible que si le contenu de la loi adoptée avant le vote sur l'initiative populaire a un lien objectif suffisant avec l'initiative. Il faut en outre que le législateur puisse admettre, sur la base d'une analyse sérieuse, que l'acceptation de l'initiative compromettrait réellement la mise en oeuvre de la loi qui réalise en partie ses buts.
En l'occurrence, cette démarche du législateur vaudois, portée à la connaissance des électeurs dans le Message explicatif qui leur a été distribué avant le scrutin, a sans nul doute exercé sur eux une influence considérable, eu égard aux allégements fiscaux apportés par la novelle. Il n'est cependant guère douteux que la disposition finale critiquée se soit justifiée pour des motifs sérieux, même si son adoption a pu être aussi inspirée par des préoccupations électoralistes. Les modifications apportées au droit fiscal par cette loi impliquaient en effet une diminution du produit des impôts de 141 millions de francs pour le canton et d'environ 120 millions de francs pour les communes, et les initiants eux-mêmes ont admis, dans leur prise de position publiée dans le message préélectoral, que leur initiative "entraînerait un manque à gagner pour l'Etat de 30'000'000 fr.". En cas d'acceptation de l'initiative par le peuple, la nécessité de préserver un certain équilibre entre les recettes et les dépenses publiques pouvait, par conséquent, amener le législateur cantonal soit à renoncer à des allégements introduits dans la novelle du 21 mai 1986, soit à augmenter la fiscalité sur d'autres points que ceux touchés par cette modification législative. Adoptant celle-ci avant le vote sur l'initiative, le Grand Conseil pouvait raisonnablement l'assortir d'une disposition en prévoyant la caducité en cas d'acceptation de l'initiative. On ne saurait donc dire que l'influence exercée sur le corps électoral par l'art. 2 al. 2 de la novelle du 21 mai 1986 ait été illicite. | fr | Art. 85 OG. Votazione su di un'iniziativa popolare cantonale; legge, adottata prima della votazione, che costituisce fattualmente un controprogetto parziale; messaggio ufficiale. 1. Ricapitolazione della giurisprudenza relativa
- al divieto di un'influenza illecita sulla formazione della volontà dei cittadini, in particolare mediante l'informazione proveniente dall'autorità (consid. 3a);
- al principio dell'unità della materia, in particolare in caso di votazione simultanea su di un'iniziativa e su di un controprogetto (consid. 3b).
2. Le limitazioni che il deposito di un'iniziativa legislativa comporta per l'attività legislativa dello Stato sono di natura strettamente procedurale e hanno come unico scopo di salvaguardare il libero esercizio del diritto di voto. Il deposito di un'iniziativa non impedisce il legislatore di adottare una legge concernente lo stesso oggetto e di stabilirne la caducità in caso di accettazione dell'iniziativa. Anche ove sia suscettibile di esercitare un'influenza considerevole sull'elettorato, un messaggio ufficiale è ammissibile se espone la situazione obiettivamente (consid. 5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-391%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,930 | 112 Ia 398 | 112 Ia 398
Sachverhalt ab Seite 399
Le 14 décembre 1984, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté deux projets de lois modifiant respectivement la loi du 14 décembre 1937 sur la presse et celle du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du code civil suisse. Ces projets tendaient à l'adaptation de la législation vaudoise au nouveau droit fédéral sur la protection de la personnalité, plus précisément en ce qui concerne le droit de réponse des personnes touchées par des publications de la presse, de la radio ou de la télévision. Les modifications proposées s'inscrivaient par conséquent dans le cadre des art. 28 à 28l introduits dans le code civil par la loi fédérale du 16 décembre 1983 (RO 1984, p. 778), entrée en vigueur le 1er juillet 1985.
En ce qui concerne la loi sur la presse, le projet comportait une refonte complète de son Titre III (art. 14 à 29) intitulé: "Du droit de réponse". En étaient retranchées toutes les dispositions qui régissaient le droit de réponse des particuliers, à l'exception du droit de réponse des héritiers de la personne mise en cause, dont l'art. 16 du projet soulignait la portée. Pour le surplus, l'art. 14 précisait que "les conditions d'exercice des droits de réponse fédéral et cantonal sont celles fixées par le code civil suisse", le droit cantonal réglementant les conditions d'exercice du "droit de réponse cantonal" et le recours au juge prévu à l'art. 28l CC. Le projet reprenait, à son art. 15, le droit de réponse que l'ancien droit reconnaissait aux corps constitués, mais sous la forme d'"un droit de rectification" appartenant "aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement, pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". Enfin, son art. 65 déclarait les art. 14 à 16 et 19 à 25 applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'art. 28g CC.
Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté ce projet le 4 mars 1985. Il en a biffé l'art. 16 relatif au droit de réponse des héritiers pour le motif que cette matière avait été réglée exhaustivement par le législateur fédéral. Il a par contre maintenu le droit de rectification des autorités et de leurs membres, sans toucher aux modalités que le projet du Conseil d'Etat prévoyait pour son exercice.
Agissant par la voie de deux recours de droit public distincts, l'Association Vaudoise des Journalistes (AVJ), Reto Breiter et Gérald Piguet, d'une part, et la Société anonyme des Editions Domaine public, d'autre part, demandent, à eux deux, au Tribunal fédéral d'annuler les art. 14 al. 2, 15, 16, 17, 25 et 65 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant celle du 14 décembre 1937 sur la presse. Ils allèguent des violations des art. 7 Cst.cant., 3, 4, 31, 55, 55bis et 64 Cst., 2 Disp. trans.Cst., ainsi que de l'art. 10 CEDH.
Le Tribunal fédéral a jugé les deux recours mal fondés en ce qu'ils tendaient à l'annulation des art. 14 al. 2, 15, 16, 17 et 25 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant la loi sur la presse. En revanche, il a partiellement admis le recours de la Société anonyme des Editions Domaine public en tant qu'il concluait à l'annulation de l'art. 65 de cette loi.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. (Questions de recevabilité.)
b) (Qualité pour former un recours de droit public contre un arrêté de portée générale; en l'espèce, qualité reconnue à un journaliste, à l'Association Vaudoise des Journalistes et à la S.A. des Editions Domaine public.)
3. (Etendue et portée du contrôle abstrait des normes. Obligation constitutionnelle du législateur cantonal intervenant dans le domaine des droits fondamentaux de prévenir le mieux possible leur violation ultérieure.)
4. Le grief essentiel soulevé par les recourants est celui d'une violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Ils reprochent au législateur cantonal d'être intervenu dans un domaine qui, du point de vue matériel, a été réglementé exhaustivement par la Confédération. La Société anonyme des Editions Domaine public se réfère également, à ce propos, à l'art. 64 Cst., qui limite la compétence législative des cantons en leur interdisant notamment d'édicter des prescriptions formelles ou matérielles contredisant le droit privé fédéral ou en compromettant la mise en oeuvre. S'ils le font, ils violent l'art. 2 Disp.trans.Cst.; c'est donc à la lumière des droits publics subjectifs tirés de cette dernière disposition qu'il y a lieu d'examiner le grief ici évoqué (cf. ATF 110 II 48 consid. c, ATF 104 Ia 108 consid. 4a).
a) Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (ou de la primauté du droit fédéral), énoncé à l'art. 2 Disp.trans.Cst., veut que le droit public fédéral prime d'emblée et toujours le droit public cantonal dans les domaines que la constitution ou un arrêté fédéral urgent place dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés. Les règles cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leurs buts ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés sont en harmonie avec ceux prévus par le droit fédéral (cf. ATF 109 Ia 67 consid. 2a, ATF 101 Ia 506 consid. 2b).
L'autorité intimée ne conteste pas que le législateur fédéral a - par la novelle du 16 décembre 1983 modifiant l'art. 28 et introduisant les art. 28a à 28l CC - réglementé exhaustivement le droit de réponse en tant que moyen de protection de la personnalité. Elle soutient toutefois que les dispositions critiquées sont d'une autre nature et qu'elle les a adoptées sur la base de la compétence cantonale réservée par l'art. 6 al. 1 CC, aux termes duquel les lois civiles de la Confédération laissent subsister les compétences des cantons en matière de droit public.
b) L'institution du droit de réponse est apparue pour la première fois en Suisse à l'art. 36 de la loi vaudoise sur la presse du 26 décembre 1832, disposition inspirée de l'art. 11 de la loi française du 25 mars 1822 sur la répression des délits de presse. Aménagé de façon détaillée aux art. 14 à 29 (Titre III) de la loi sur la presse du 14 décembre 1937, ce droit de réponse cantonal était reconnu à toute personne "nommée ou désignée d'une manière inexacte, offensante ou malveillante", ainsi qu'aux corps constitués (cf. BARRELET, Droit suisse des mass media, Berne 1980, No 613 ss, p. 198 s.). Il s'apparentait à une mesure de nature civile, dont la mise en oeuvre présupposait que le requérant ait été atteint dans sa personnalité, et constituait, au fond, une simple modalité de l'action civile en cessation du trouble dont le requérant aurait aussi bien pu atteindre l'objectif en se fondant sur l'art. 28 al. 1 CC (cf. ATF 107 Ia 282 consid. 4a, ATF 106 II 92; PIERRE TERCIER, Le droit de réponse: du droit français au droit suisse, in: Mélanges Guy Flattet, Lausanne 1985, p. 424).
La loi fédérale du 16 décembre 1983 a modifié les art. 27 (titre marginal) et 28 CC, les a complétés par les art. 28a à 28l nouveaux, et a modifié l'art. 49 CO, cela en vue de renforcer la protection de la personnalité. Après en avoir posé le principe (art. 28), ces dispositions énumèrent les actions à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité et en définissent le for (art. 28a et b). Elles déterminent ensuite les conditions auxquelles sont soumises les mesures provisionnelles, la procédure à suivre pour leur prononcé, les modalités de leur exécution et la réparation du préjudice éventuel en résultant (art. 28c à 28f). Dans sa nouvelle teneur, l'art. 49 CO assouplit l'action en réparation du tort moral à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, dans ce sens qu'il ne lui est plus nécessaire d'établir que l'auteur de l'atteinte a commis une faute particulièrement grave.
Parallèlement à l'action en rectification prévue à l'art. 28a al. 2 CC, les art. 28g à 28l instituent un droit de réponse ("Gegendarstellungsrecht", "diritto di risposta") en faveur de "celui qui est directement touché dans sa personnalité par la présentation que font des médias à caractère périodique, notamment la presse, la radio et la télévision, de faits qui le concernent". L'art. 28g al. 2 exclut ce droit "en cas de reproduction fidèle des débats publics d'une autorité auxquels la personne touchée a participé". Ce droit de réponse n'a trait qu'à la présentation des faits et il ne présuppose pas l'illicéité de l'atteinte portée à la personnalité (cf. BO CN 1983 II p. 1377, rapport Cotti; BO CE 1983, p. 137, intervention Friedrich). Il n'appartient pas seulement aux particuliers, mais aussi aux personnes morales de droit privé ou de droit public; il protège ainsi également les corporations de droit public - et donc notamment l'Etat - touchées dans leur personnalité (BO CE 1983, p. 137 in fine, intervention Friedrich et p. 135, intervention Binder; Message du Conseil fédéral du 5 mai 1982 concernant la revision du code civil suisse (Protection de la personnalité), FF 1982 II p. 680; cf. PIERRE TERCIER, - Le droit de réponse, précité, p. 428; - Le nouveau droit de la personnalité, Zurich 1984, No 1370, p. 184; ANDREAS BUCHER, Personnes physiques et protection de la personnalité, Bâle 1985, No 635, p. 162).
La loi du 16 décembre 1983 n'a pas fondamentalement remis en cause les règles générales que la jurisprudence avait dégagées des art. 28 CC et 49 CO. Elle renforce par contre, en premier lieu, les moyens procéduraux en faveur de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, et réglemente, en second lieu, le droit de réponse conçu comme indépendant de toute illicéité de l'acte contesté. La protection nouvelle instituée par le droit de réponse a été justifiée par l'évolution des techniques de communication et d'information, qui ont accru les risques d'atteintes à la personnalité et ont rendu souvent inopérantes les mesures que le juge pouvait ordonner soit à titre provisionnel, soit au terme d'un jugement, sur la base de l'ancien art. 28 CC (cf. ATF 107 Ia 277 ss). Ce développement de la presse écrite et audio-visuelle commande en particulier que la réponse du lésé puisse être diffusée rapidement, sans intervention judiciaire et, toujours indépendamment de la question de l'illicéité de l'atteinte subie, dès le moment où une personne est directement touchée dans ses intérêts personnels (cf. Message précité, p. 666, 670 et 671). Chaque fois que des faits se rapportant à la personnalité telle qu'elle est protégée par le droit sont présentés d'une manière qui ne correspond pas à la version de celui qui est directement touché par cette présentation, ce dernier a le droit d'y répondre sans avoir à démontrer que la déclaration incriminée constitue un acte illicite (cf. DESCHENAUX/STEINAUER, Personnes physiques et tutelles, 2e éd., Berne 1986, No 680, p. 177). Une simple allusion qui, dans l'esprit du lecteur, de l'auditeur ou du spectateur, peut se rapporter à la personne concernée fait par conséquent naître le droit de réponse, pour autant que la présentation critiquée se rapporte à des faits (Message précité, p. 696 s.; DESCHENAUX/STEINAUER, op.cit., No 689 ss, p. 180; BUCHER, op.cit., No 651 ss, p. 167; TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1397 ss, p. 187 ss; REHBINDER, Die Neuordnung des Gegendarstellungsrechts, in: Recht 1985, p. 74). A l'encontre d'un commentaire ou d'un jugement de valeur, l'intéressé ne peut en revanche agir que par la voie de l'action en rectification prévue à l'art. 28a al. 2 CC, qui présuppose l'illicéité de l'atteinte portée à sa personnalité.
c) L'entrée en vigueur, le 1er juillet 1985, de ces dispositions a eu pour effet - sous réserve du régime transitoire défini aux art. 1er à 4 Tit.fin. CC - d'abroger le droit de réponse institué dans certaines législations cantonales, telles la loi tessinoise sur la presse du 13 juin 1834 (art. 20), la loi schaffhousoise sur la presse du 15 décembre 1837 (par. 2) ou la loi grisonne contre l'abus de la liberté de presse du 13 juillet 1839 (par. 12) (cf. TERCIER, Le droit de réponse, précité, p. 425 s.). Cela a été plus particulièrement le cas de la réglementation du droit de réponse selon le Titre III de la loi vaudoise sur la presse du 14 décembre 1937 (LVP), tout au moins dans la mesure où les dispositions qui y figuraient concernaient la protection de la personnalité (cf. ATF 33 I 303). Le législateur fédéral a en effet entendu régler de manière globale et exhaustive le droit de réponse fondé sur la protection de la personnalité (cf. Tercier, Le nouveau droit de la personnalité, No 1285 à 1287, p. 173 s.).
Le législateur vaudois l'a compris, qui, dans sa novelle du 4 mars 1985, s'est limité, de ce point de vue, à rappeler que les conditions d'exercice du droit de réponse sont celles fixées par le code civil suisse (art. 14 al. 1), et à réglementer le recours au juge prévu à l'art. 28l CC (art. 14 al. 2). Il a manifesté clairement son intention de ne pas empiéter sur la compétence exclusive de la Confédération en biffant, au cours des débats parlementaires, l'art. 16 du projet du Conseil d'Etat qui consacrait un droit de réponse, "aux conditions du droit fédéral, aux héritiers de la personne mise en cause, lorsque celle-ci est décédée après la publication incriminée ou dans les vingt ans qui l'ont précédée" (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud (BGC), 1985, p. 1625 et 1631/1632).
Il a en revanche maintenu le droit de réponse des corps constitués au sens de l'ancien art. 15 lettre a LVP, pour en faire un "droit de rectification cantonal". Aux termes de l'art. 15 nouveau LVP, ce droit de rectification "appartient aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". C'est à cette disposition que s'en prennent essentiellement les recourants.
d) Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat a précisé que la rectification dont parle le droit cantonal concerne exclusivement la présentation de faits relatifs aux affaires publiques et ne relève pas des droits de la personnalité au sens de l'art. 28g CC (BGC, p. 1622). La majorité de la commission parlementaire a souligné cette caractéristique en déclarant que la question n'était pas ici celle de l'atteinte à la personnalité, "domaine dans lequel le législateur fédéral a refusé le droit de réponse à des entités - telles que gouvernements et municipalités - qui n'ont pas la jouissance des droits civils", mais que le problème se posait sur le seul plan du droit public des cantons, réservé à l'art. 6 CC (BGC, p. 1631). Ce point de vue sur la nature du droit de rectification cantonal n'a, à juste titre, pas été expressément réfuté par la minorité de la commission (cf. BGC, p. 1636 à 1641).
C'est à tort que les recourants contestent cette manière de voir. Dans les domaines régis par le droit civil fédéral, les cantons conservent en effet la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, aux conditions que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler cette matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil fédéral, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 109 Ia 66 consid. 2a, ATF 101 Ia 505 /506 consid. 2b et les nombreux arrêts cités).
Il ressort de la lettre de l'art. 15 LVP - et les travaux préparatoires le confirment - que cette disposition n'a pas pour but la protection de la personnalité des collectivités de droit public, au sens de l'art. 28 CC; elle vise uniquement la rectification, par leurs autorités et les membres de celles-ci, d'une présentation erronée de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique, alors même que cette présentation ne porte pas atteinte à la personne de l'autorité, telle que protégée par les art. 28 ss CC (cf. ATF 107 Ia 315 -317, où est soulignée la distinction entre "Richtigstellung" - à quoi tend l'art. 15 LVP - et "Gegendarstellung" - ce qu'instituent les art. 28g à 28l CC). Le droit de rectification des autorités relève par conséquent de toute évidence du droit public cantonal réservé par l'art. 6 CC et touche à une question que le législateur fédéral n'a nullement voulu réglementer. Les recourants ne démontrent pas en quoi ce droit de rectification éluderait le droit de réponse des art. 28g à 28l CC ou en contredirait le sens ou l'esprit. L'art. 15 LVP tend simplement à éviter la diffusion d'informations fausses sur les actes des organes de l'Etat agissant en tant que détenteur de la puissance publique. En cela, il répond à un intérêt public: celui qu'a l'ensemble de la population à une information objective sur les activités étatiques. Quant aux art. 16 et 17 LVP, qui règlent les modalités d'exécution du droit de rectification, rien n'indique - et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas - qu'ils puissent heurter, à eux seuls, le principe de la primauté du droit fédéral.
Il résulte de ce qui précède que les art. 15, 16 et 17 LVP ne violent pas l'art. 2 Disp.trans.Cst., tout au moins en tant qu'ils instituent et réglementent un droit de rectification en faveur des autorités cantonales et communales à l'égard de la presse écrite.
e) Il sied toutefois de souligner que, dans la mesure où ce droit est reconnu individuellement aux membres des autorités concernées, ceux-ci ne sauraient en user qu'en tant que représentants de l'autorité, et ce uniquement pour rectifier une présentation de faits susceptible d'induire le public en erreur et non pour défendre leur propre réputation ou celle de l'organe qu'ils représentent. Il ne serait en effet pas admissible que les membres d'une autorité cantonale ou communale puissent exiger des organes de presse une rectification pour toute présentation de leurs activités au sein de l'organe auquel ils appartiennent. Leur protection légitime est assurée à ce propos soit par les art. 28g à 28l CC, soit, le cas échéant, par l'art. 28a al. 2 CC, soit encore par les dispositions pénales réprimant les atteintes à l'honneur. Cette interprétation restrictive de l'art. 15 LVP est seule conforme à l'art. 2 Disp.trans. Cst. Appelé à contrôler la loi vaudoise du 4 mars 1985 dans le cadre de l'art. 52 al. 3 Tit.fin. CC, le Conseil fédéral s'est exprimé dans le même sens (JAAC 50/II, No 36, p. 230 s.). A titre d'exemple, il sera loisible à une municipalité ou à l'un de ses membres la représentant en l'occurrence d'inviter un journal à rectifier une information erronée sur le nouveau coefficient d'impôt communal, en se fondant sur l'art. 15 LVP. Il ne leur sera en revanche pas possible d'utiliser cette voie pour répondre à des appréciations critiques sur la gestion financière de la commune.
5. La S.A. des Editions Domaine public attaque également l'art. 65 LVP, dont elle conteste la conformité aux art. 3 et 55bis Cst. C'est aussi sous l'angle de l'art. 2 Disp.trans.Cst. qu'il y a lieu d'examiner ce grief, les dispositions constitutionnelles invoquées touchant à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et ne conférant aucun droit constitutionnel aux citoyens (cf. ATF 88 I 270 consid. 3, ATF 72 I 11). La référence, toute générale, à l'art. 3 Cst. n'est au reste d'aucun intérêt spécifique.
L'art. 65 LVP prescrit que le droit de rectification des autorités cantonales et communales s'applique à tous les médias à caractère périodique visés à l'art. 28g CC. La recourante soutient que cette disposition se heurte à la compétence exclusive que l'art. 55bis Cst. confère à la Confédération pour légiférer en matière de radio et de télévision, ainsi que sur d'autres formes de diffusion publique de productions et d'informations au moyen des techniques de télécommunication. En adoptant l'arrêté du 7 octobre 1983 sur l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision (RS 784.45), le législateur fédéral aurait en effet réglé exhaustivement le droit de rectification des autorités, l'autorité de plainte instituée par cet arrêté pouvant être saisie de toutes réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses.
a) C'est à tort que l'autorité intimée conteste la qualité de la S.A. des Editions Domaine public pour soulever ce grief, au motif qu'elle est une société d'édition de la presse écrite. On ne saurait en effet exclure que cette société obtienne un jour une concession pour l'exploitation d'une radio locale, laquelle serait assujettie, en vertu de l'art. 65 LVP, au droit de rectification institué à l'art. 15 de cette loi. Son intérêt juridiquement protégé peut aussi se fonder, comme elle le souligne, sur le fait - non contesté - que les articles de son périodique seraient régulièrement repris ou cités, avec indication de leur provenance, dans la revue de presse hebdomadaire et quotidienne de la Radio Suisse Romande.
b) A titre subsidiaire, l'autorité intimée admet que le droit de rectification cantonal n'est pas applicable à la radio et à la télévision. C'est par suite d'une inadvertance que l'art. 65 LVP, qui se trouve dans le Titre VII LVP, se serait référé, en ce qui concerne ce droit de rectification, aux médias à caractère périodique mentionnés à l'art. 28g CC, sans en retrancher la radio et la télévision. Elle soutient que l'art. 65 ne devrait cependant pas être annulé, parce qu'il se prête à une interprétation conforme à la constitution.
L'art. 65 LVP a la teneur suivante:
"Les articles 14, 15, 18 à 25 sont applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'article 28g CC."
La constitutionnalité de cette disposition ne serait guère discutable si elle ne se rapportait qu'aux art. 18 à 24 LVP, qui traitent de la procédure à suivre pour le recours au juge prévu à l'art. 28l CC; cette procédure est en effet du ressort des cantons, sous réserve des règles particulières énoncées aux al. 2 à 4 de l'art. 28l CC. Tout au plus pourrait-on se demander à quoi servirait ce texte s'il se limitait à déclarer expressément applicables aux organismes visés à l'art. 28g CC des règles de procédure édictées précisément pour permettre la mise en oeuvre de cette disposition. Quoi qu'il en soit, l'art. 65 LVP ne se rapporte pas seulement aux art. 18 à 24 de cette loi, mais aussi à ses art. 14, 15 et 25, dont les deux derniers traitent du droit de rectification cantonal à l'exclusion du droit de réponse de l'art. 28g CC. Force est ainsi de constater qu'aux termes de l'art. 65 LVP, le droit de rectification cantonal est applicable à tous les médias à caractère périodique visés par cette disposition du droit fédéral. Or l'art. 28g CC ne s'arrête pas à une définition générale des médias à caractère périodique, mais indique, à titre exemplaire, la presse, la radio et la télévision. L'autorité intimée n'étant pas habilitée à interpréter l'art. 65 LVP contrairement à son texte clair (cf. ATF 111 Ia 297 et les références), le droit de rectification cantonal est nécessairement applicable, non seulement à la presse écrite ou à certains moyens de diffusion audio-visuels particuliers, mais également à la radio et à la télévision. Dans cette mesure, il viole l'art. 2 Disp.trans.Cst.
En effet, soumettre la radio et la télévision à un droit de rectification des autorités cantonales et communales revient bien à les subordonner à une certaine surveillance de la part de ces autorités. Or la question de la surveillance des sociétés concessionnaires de radio et de télévision - y compris les radios locales - a été résolue dans l'arrêté fédéral déjà cité du 7 octobre 1983, qui a institué, d'une part, une autorité de plainte chargée de statuer "sur les réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses" (art. 1er) et, d'autre part, une autorité de surveillance - le département -, qui examine notamment d'office si les émissions compromettent la sécurité intérieure et extérieure des cantons ainsi que leur ordre constitutionnel (art. 2 al. 1) (cf. SCHÜRMANN, Medienrecht, Berne 1985, p. 136 ss). Il importe peu que cet arrêté ait eu, à l'origine, sa base constitutionnelle à l'art. 36 et non à l'art. 55bis Cst., qui n'a été accepté en votation populaire que le 2 décembre 1984 (FF 1985 I p. 285). L'arrêté du 7 octobre 1983 s'inscrit en effet dans le cadre de la compétence réservée à la Confédération par l'al. 5 de cette dernière disposition constitutionnelle, et il est sans importance que la surveillance fédérale n'aille pas aussi loin qu'irait le droit de rectification cantonal.
Le grief de violation de l'art. 2 Disp.trans.Cst. est ainsi fondé en tant qu'il est dirigé contre l'art. 65 LVP. Le recours doit dès lors être admis sur ce point, la disposition critiquée devant être annulée dans sa totalité. Il appartiendra au canton de décider s'il entend maintenir cette disposition en limitant sa portée aux seuls art. 18 à 24 LVP.
6. Les recourants se plaignent en outre d'une violation de la liberté de la presse, telle qu'elle est garantie par l'art. 55 Cst. ainsi que par l'art. 7 Cst.cant. (RS 131.231). La S.A. des Editions Domaine public se prévaut également d'une violation de l'art. 10 CEDH. Les recours n'exposent toutefois pas en quoi ces normes du droit cantonal et du droit conventionnel comporteraient, en l'occurrence, des garanties supérieures à celles offertes par le droit constitutionnel de la Confédération (cf. ATF 110 Ia 3 consid. 2a; cf. aussi ATF 108 Ia 318 consid. 2, ATF 104 Ia 91 ss consid. 4 et les références). C'est donc sous le seul angle de l'art. 55 Cst. qu'il y a lieu d'examiner ce grief.
a) La liberté de la presse est un aspect particulier de la liberté d'opinion, qu'elle concrétise dans le domaine spécifique de la presse (ATF 107 Ia 280 consid. 2, 49 consid. 3, ATF 98 Ia 421 consid. 2a). Alors que la liberté d'opinion, garantie implicitement par la constitution fédérale, comprend la faculté d'exprimer librement ses idées et de les répandre en usant de moyens légaux, la liberté de la presse, garantie expressément par le constituant historique, comporte la possibilité pour le citoyen d'utiliser la presse, c'est-à-dire un produit de l'imprimerie au sens large, pour exprimer sa pensée (ATF 97 I 896 consid. 4, ATF 96 I 588 consid. 3a, 592 consid. 6).
Selon les recourants, le droit de rectification cantonal institué à l'art. 15 LVP restreindrait cette liberté dans une mesure importante, parce qu'elle engendrerait un effet d'autocensure chez tous ceux qui s'apprêtent à relater, par la voie de la presse, l'activité officielle des autorités cantonales et communales. Cette restriction ne serait pas justifiée par un intérêt public prépondérant et violerait le principe de la proportionnalité, dès lors que les règles de déontologie auxquelles sont soumis les journalistes suffisent à atteindre les buts avoués par les auteurs de la loi attaquée. Ce grief est dénué de pertinence.
b) S'il est vrai que la liberté de la presse est un élément essentiel de la société démocratique, elle n'en est pas pour autant un droit absolu et intangible. Le législateur cantonal peut la restreindre pour des raisons d'intérêt public, après avoir procédé à une pesée sérieuse des intérêts en présence (ATF 107 Ia 49 consid. 3, ATF 104 Ia 97 consid. 6, ATF 98 Ia 63 consid. 7, 96 I 589 consid. 4a).
Tel a été le cas en l'espèce. On a vu (consid. 4d ci-dessus) que l'art. 15 LVP a pour but d'éviter que la présentation inexacte de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique dans le canton et dans les communes puisse conduire à une désinformation de l'opinion publique. En cela, il va dans le sens des exigences de la liberté d'information, et ce par le moyen approprié d'une intervention des autorités concernées pour rétablir l'exactitude des faits présentés de manière erronée (cf. ATF 107 Ia 316, ATF 104 Ia 103 /4). Au demeurant, cette institution ne met nullement en cause le droit, qui découle aussi de l'art. 55 Cst., d'un organe de presse de s'abstenir de tout compte rendu au sujet d'une activité d'une collectivité publique (cf. BARRELET, op.cit., No 94, p. 45; - Liberté des médias pour le public? in: La liberté des médias, au service de qui?, Berne 1981, p. 127). En outre, le moyen choisi par le législateur vaudois ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé et ne constitue dès lors pas une intervention excessive dans le champ de la liberté de la presse: les modalités techniques de la rectification, telles qu'énoncées aux art. 16 et 17 LVP, ne sauraient être qualifiées de déraisonnables, à tout le moins dans le cadre d'un contrôle abstrait de ces normes. Quant à la crainte des recourants d'un usage abusif du droit de rectification cantonal, elle n'est pas fondée, puisque l'art. 25 LVP rend applicable, par analogie, à l'exercice du droit de rectification la procédure de recours au juge, prévue à l'art. 28l CC en matière de droit de réponse et réglementée aux art. 18 à 24 LVP.
c) Ces considérations conduisent également au rejet du grief tiré d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst., pour autant qu'on puisse suivre la S.A. des Editions Domaine public lorsqu'elle prétend que les dispositions attaquées restreignent ce droit constitutionnel en faisant perdre aux organes de presse concernés une part de leur attractivité.
7. Les recourants se plaignent enfin d'une violation de l'égalité de traitement. Ils soutiennent, en substance, que les dispositions attaquées ne seraient effectivement applicables qu'à des organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton de Vaud, à l'exclusion de ceux qui sont établis dans les autres cantons, voire à l'étranger, et qui sont aussi diffusés dans le canton de Vaud.
L'argument ne manquerait certes pas d'intérêt si le législateur cantonal avait prescrit que les dispositions attaquées ne s'appliquent qu'aux organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton. Il y aurait alors une discrimination, difficilement soutenable au regard de l'art. 4 Cst., entre ces organes et ceux qui, tout en ayant leur siège ou leur domicile ailleurs que dans le canton de Vaud, y diffuseraient des informations relatives à l'exercice de la puissance publique par les autorités cantonales et communales vaudoises. La différence de siège ou de domicile ne constituerait sans doute pas une particularité justifiant un traitement différencié des organes de presse concernés. Cette question n'a cependant pas à être résolue. Le champ d'application de l'art. 15 LVP s'étend en effet, comme c'était le cas de l'ancien art. 15 lettre a, à toute information diffusée dans le canton de Vaud, et cela quel que soit le siège ou le domicile de l'entreprise de médias dont elle émane. Du moins faut-il interpréter ainsi le texte incriminé, en l'absence de dispositions contraires, si l'on veut qu'il soit conforme à l'art. 4 Cst. La règle de l'art. 59 Cst. n'ayant pas un caractère absolu, rien ne s'oppose à une application au droit de rectification cantonal de la règle de l'ubiquité, les organes de presse qui distribuent leurs produits dans le canton de Vaud étant, à ce titre, soumis à la juridiction de celui-ci (cf. TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1050, p. 141). Or, ce qui est décisif pour déterminer si une disposition légale respecte le principe d'égalité, c'est le cercle des personnes auquel elle est applicable. Les problèmes qui peuvent surgir, lors de l'exécution des mesures prises sur la base du texte incriminé, à cause des limites territoriales assignées à la souveraineté cantonale ne sont pas un motif de taxer ce texte d'inconstitutionnel (cf. ATF 99 Ia 381 consid. b, ATF 97 I 122 consid. 5a, ATF 96 I 704 consid. 4b et les arrêts cités). S'il en allait autrement, de nombreuses dispositions du droit public cantonal encourraient le reproche de violer l'égalité de traitement. Il suffit de penser à certaines mesures ou sanctions prévues par le droit public cantonal, par exemple en matière de santé publique, qui s'appliquent à toutes violations de ce droit commises dans le canton concerné, même si ces violations sont le fait de personnes qui n'y sont pas domiciliées et à l'égard desquelles l'exécution des mesures ou des sanctions s'avère parfois aléatoire. A s'en tenir aux règles relatives au droit de rectification cantonal, on devrait par exemple admettre que le par. 136 de la loi zurichoise d'organisation judiciaire du 13 juin 1976, qui confère ce droit aux autorités judiciaires cantonales, serait inégalitaire sous le prétexte qu'un organe de presse domicilié dans un autre canton ou à l'étranger pourrait se refuser à obtempérer à une demande de rectification faite par les autorités zurichoises.
Le grief de violation de l'égalité de traitement est donc manifestement mal fondé. | fr | Abstrakte Normenkontrolle; Gesetz des Kantons Waadt vom 4. März 1985 betreffend die Änderung des Gesetzes über die Presse vom 14. Dezember 1937: Recht auf Gegendarstellung (Art. 28g bis 28l ZGB) und Recht auf Richtigstellung der kantonalen Behörden. 1. Derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).
Die Art. 28g bis 28l ZGB regeln das Recht auf Gegendarstellung gestützt auf den Schutz der Persönlichkeit abschliessend.
Das Recht auf Richtigstellung, welches gemäss dem neuen Art. 15 des Gesetzes über die Presse den Behörden des Kantons und der Gemeinden zusteht, verstösst nicht gegen Art. 2 ÜbBest. BV, denn es bezieht sich nur auf die falsche Berichterstattung über Tatsachen im Zusammenhang mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Da sein Zweck nicht im Schutz der Persönlichkeit besteht, handelt es sich um öffentliches Recht der Kantone im Sinne von Art. 6 ZGB und betrifft somit eine Frage, welche der Bundesgesetzgeber nicht normieren wollte. Art. 15 ist aber eng auszulegen (E. 4). Demgegenüber verletzt der neue Art. 65 des Gesetzes über die Presse Art. 2 ÜbBest. BV, soweit er das Recht auf Richtigstellung auf Radio und Fernsehen ausdehnt (E. 5).
2. Pressefreiheit (Art. 55 BV); Rechtsgleichheit (Art. 4 BV).
Das Recht auf Richtigstellung gemäss dem neuen Art. 15 des Gesetzes über die Presse liegt im öffentlichen Interesse und ist verhältnismässig (E. 6). Da sich das Recht auf alle im Kanton Waadt verbreiteten Informationen bezieht, verletzt es auch nicht die Rechtsgleichheit nach Art. 4 BV (E. 7). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-398%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,931 | 112 Ia 398 | 112 Ia 398
Sachverhalt ab Seite 399
Le 14 décembre 1984, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté deux projets de lois modifiant respectivement la loi du 14 décembre 1937 sur la presse et celle du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du code civil suisse. Ces projets tendaient à l'adaptation de la législation vaudoise au nouveau droit fédéral sur la protection de la personnalité, plus précisément en ce qui concerne le droit de réponse des personnes touchées par des publications de la presse, de la radio ou de la télévision. Les modifications proposées s'inscrivaient par conséquent dans le cadre des art. 28 à 28l introduits dans le code civil par la loi fédérale du 16 décembre 1983 (RO 1984, p. 778), entrée en vigueur le 1er juillet 1985.
En ce qui concerne la loi sur la presse, le projet comportait une refonte complète de son Titre III (art. 14 à 29) intitulé: "Du droit de réponse". En étaient retranchées toutes les dispositions qui régissaient le droit de réponse des particuliers, à l'exception du droit de réponse des héritiers de la personne mise en cause, dont l'art. 16 du projet soulignait la portée. Pour le surplus, l'art. 14 précisait que "les conditions d'exercice des droits de réponse fédéral et cantonal sont celles fixées par le code civil suisse", le droit cantonal réglementant les conditions d'exercice du "droit de réponse cantonal" et le recours au juge prévu à l'art. 28l CC. Le projet reprenait, à son art. 15, le droit de réponse que l'ancien droit reconnaissait aux corps constitués, mais sous la forme d'"un droit de rectification" appartenant "aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement, pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". Enfin, son art. 65 déclarait les art. 14 à 16 et 19 à 25 applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'art. 28g CC.
Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté ce projet le 4 mars 1985. Il en a biffé l'art. 16 relatif au droit de réponse des héritiers pour le motif que cette matière avait été réglée exhaustivement par le législateur fédéral. Il a par contre maintenu le droit de rectification des autorités et de leurs membres, sans toucher aux modalités que le projet du Conseil d'Etat prévoyait pour son exercice.
Agissant par la voie de deux recours de droit public distincts, l'Association Vaudoise des Journalistes (AVJ), Reto Breiter et Gérald Piguet, d'une part, et la Société anonyme des Editions Domaine public, d'autre part, demandent, à eux deux, au Tribunal fédéral d'annuler les art. 14 al. 2, 15, 16, 17, 25 et 65 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant celle du 14 décembre 1937 sur la presse. Ils allèguent des violations des art. 7 Cst.cant., 3, 4, 31, 55, 55bis et 64 Cst., 2 Disp. trans.Cst., ainsi que de l'art. 10 CEDH.
Le Tribunal fédéral a jugé les deux recours mal fondés en ce qu'ils tendaient à l'annulation des art. 14 al. 2, 15, 16, 17 et 25 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant la loi sur la presse. En revanche, il a partiellement admis le recours de la Société anonyme des Editions Domaine public en tant qu'il concluait à l'annulation de l'art. 65 de cette loi.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. (Questions de recevabilité.)
b) (Qualité pour former un recours de droit public contre un arrêté de portée générale; en l'espèce, qualité reconnue à un journaliste, à l'Association Vaudoise des Journalistes et à la S.A. des Editions Domaine public.)
3. (Etendue et portée du contrôle abstrait des normes. Obligation constitutionnelle du législateur cantonal intervenant dans le domaine des droits fondamentaux de prévenir le mieux possible leur violation ultérieure.)
4. Le grief essentiel soulevé par les recourants est celui d'une violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Ils reprochent au législateur cantonal d'être intervenu dans un domaine qui, du point de vue matériel, a été réglementé exhaustivement par la Confédération. La Société anonyme des Editions Domaine public se réfère également, à ce propos, à l'art. 64 Cst., qui limite la compétence législative des cantons en leur interdisant notamment d'édicter des prescriptions formelles ou matérielles contredisant le droit privé fédéral ou en compromettant la mise en oeuvre. S'ils le font, ils violent l'art. 2 Disp.trans.Cst.; c'est donc à la lumière des droits publics subjectifs tirés de cette dernière disposition qu'il y a lieu d'examiner le grief ici évoqué (cf. ATF 110 II 48 consid. c, ATF 104 Ia 108 consid. 4a).
a) Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (ou de la primauté du droit fédéral), énoncé à l'art. 2 Disp.trans.Cst., veut que le droit public fédéral prime d'emblée et toujours le droit public cantonal dans les domaines que la constitution ou un arrêté fédéral urgent place dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés. Les règles cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leurs buts ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés sont en harmonie avec ceux prévus par le droit fédéral (cf. ATF 109 Ia 67 consid. 2a, ATF 101 Ia 506 consid. 2b).
L'autorité intimée ne conteste pas que le législateur fédéral a - par la novelle du 16 décembre 1983 modifiant l'art. 28 et introduisant les art. 28a à 28l CC - réglementé exhaustivement le droit de réponse en tant que moyen de protection de la personnalité. Elle soutient toutefois que les dispositions critiquées sont d'une autre nature et qu'elle les a adoptées sur la base de la compétence cantonale réservée par l'art. 6 al. 1 CC, aux termes duquel les lois civiles de la Confédération laissent subsister les compétences des cantons en matière de droit public.
b) L'institution du droit de réponse est apparue pour la première fois en Suisse à l'art. 36 de la loi vaudoise sur la presse du 26 décembre 1832, disposition inspirée de l'art. 11 de la loi française du 25 mars 1822 sur la répression des délits de presse. Aménagé de façon détaillée aux art. 14 à 29 (Titre III) de la loi sur la presse du 14 décembre 1937, ce droit de réponse cantonal était reconnu à toute personne "nommée ou désignée d'une manière inexacte, offensante ou malveillante", ainsi qu'aux corps constitués (cf. BARRELET, Droit suisse des mass media, Berne 1980, No 613 ss, p. 198 s.). Il s'apparentait à une mesure de nature civile, dont la mise en oeuvre présupposait que le requérant ait été atteint dans sa personnalité, et constituait, au fond, une simple modalité de l'action civile en cessation du trouble dont le requérant aurait aussi bien pu atteindre l'objectif en se fondant sur l'art. 28 al. 1 CC (cf. ATF 107 Ia 282 consid. 4a, ATF 106 II 92; PIERRE TERCIER, Le droit de réponse: du droit français au droit suisse, in: Mélanges Guy Flattet, Lausanne 1985, p. 424).
La loi fédérale du 16 décembre 1983 a modifié les art. 27 (titre marginal) et 28 CC, les a complétés par les art. 28a à 28l nouveaux, et a modifié l'art. 49 CO, cela en vue de renforcer la protection de la personnalité. Après en avoir posé le principe (art. 28), ces dispositions énumèrent les actions à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité et en définissent le for (art. 28a et b). Elles déterminent ensuite les conditions auxquelles sont soumises les mesures provisionnelles, la procédure à suivre pour leur prononcé, les modalités de leur exécution et la réparation du préjudice éventuel en résultant (art. 28c à 28f). Dans sa nouvelle teneur, l'art. 49 CO assouplit l'action en réparation du tort moral à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, dans ce sens qu'il ne lui est plus nécessaire d'établir que l'auteur de l'atteinte a commis une faute particulièrement grave.
Parallèlement à l'action en rectification prévue à l'art. 28a al. 2 CC, les art. 28g à 28l instituent un droit de réponse ("Gegendarstellungsrecht", "diritto di risposta") en faveur de "celui qui est directement touché dans sa personnalité par la présentation que font des médias à caractère périodique, notamment la presse, la radio et la télévision, de faits qui le concernent". L'art. 28g al. 2 exclut ce droit "en cas de reproduction fidèle des débats publics d'une autorité auxquels la personne touchée a participé". Ce droit de réponse n'a trait qu'à la présentation des faits et il ne présuppose pas l'illicéité de l'atteinte portée à la personnalité (cf. BO CN 1983 II p. 1377, rapport Cotti; BO CE 1983, p. 137, intervention Friedrich). Il n'appartient pas seulement aux particuliers, mais aussi aux personnes morales de droit privé ou de droit public; il protège ainsi également les corporations de droit public - et donc notamment l'Etat - touchées dans leur personnalité (BO CE 1983, p. 137 in fine, intervention Friedrich et p. 135, intervention Binder; Message du Conseil fédéral du 5 mai 1982 concernant la revision du code civil suisse (Protection de la personnalité), FF 1982 II p. 680; cf. PIERRE TERCIER, - Le droit de réponse, précité, p. 428; - Le nouveau droit de la personnalité, Zurich 1984, No 1370, p. 184; ANDREAS BUCHER, Personnes physiques et protection de la personnalité, Bâle 1985, No 635, p. 162).
La loi du 16 décembre 1983 n'a pas fondamentalement remis en cause les règles générales que la jurisprudence avait dégagées des art. 28 CC et 49 CO. Elle renforce par contre, en premier lieu, les moyens procéduraux en faveur de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, et réglemente, en second lieu, le droit de réponse conçu comme indépendant de toute illicéité de l'acte contesté. La protection nouvelle instituée par le droit de réponse a été justifiée par l'évolution des techniques de communication et d'information, qui ont accru les risques d'atteintes à la personnalité et ont rendu souvent inopérantes les mesures que le juge pouvait ordonner soit à titre provisionnel, soit au terme d'un jugement, sur la base de l'ancien art. 28 CC (cf. ATF 107 Ia 277 ss). Ce développement de la presse écrite et audio-visuelle commande en particulier que la réponse du lésé puisse être diffusée rapidement, sans intervention judiciaire et, toujours indépendamment de la question de l'illicéité de l'atteinte subie, dès le moment où une personne est directement touchée dans ses intérêts personnels (cf. Message précité, p. 666, 670 et 671). Chaque fois que des faits se rapportant à la personnalité telle qu'elle est protégée par le droit sont présentés d'une manière qui ne correspond pas à la version de celui qui est directement touché par cette présentation, ce dernier a le droit d'y répondre sans avoir à démontrer que la déclaration incriminée constitue un acte illicite (cf. DESCHENAUX/STEINAUER, Personnes physiques et tutelles, 2e éd., Berne 1986, No 680, p. 177). Une simple allusion qui, dans l'esprit du lecteur, de l'auditeur ou du spectateur, peut se rapporter à la personne concernée fait par conséquent naître le droit de réponse, pour autant que la présentation critiquée se rapporte à des faits (Message précité, p. 696 s.; DESCHENAUX/STEINAUER, op.cit., No 689 ss, p. 180; BUCHER, op.cit., No 651 ss, p. 167; TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1397 ss, p. 187 ss; REHBINDER, Die Neuordnung des Gegendarstellungsrechts, in: Recht 1985, p. 74). A l'encontre d'un commentaire ou d'un jugement de valeur, l'intéressé ne peut en revanche agir que par la voie de l'action en rectification prévue à l'art. 28a al. 2 CC, qui présuppose l'illicéité de l'atteinte portée à sa personnalité.
c) L'entrée en vigueur, le 1er juillet 1985, de ces dispositions a eu pour effet - sous réserve du régime transitoire défini aux art. 1er à 4 Tit.fin. CC - d'abroger le droit de réponse institué dans certaines législations cantonales, telles la loi tessinoise sur la presse du 13 juin 1834 (art. 20), la loi schaffhousoise sur la presse du 15 décembre 1837 (par. 2) ou la loi grisonne contre l'abus de la liberté de presse du 13 juillet 1839 (par. 12) (cf. TERCIER, Le droit de réponse, précité, p. 425 s.). Cela a été plus particulièrement le cas de la réglementation du droit de réponse selon le Titre III de la loi vaudoise sur la presse du 14 décembre 1937 (LVP), tout au moins dans la mesure où les dispositions qui y figuraient concernaient la protection de la personnalité (cf. ATF 33 I 303). Le législateur fédéral a en effet entendu régler de manière globale et exhaustive le droit de réponse fondé sur la protection de la personnalité (cf. Tercier, Le nouveau droit de la personnalité, No 1285 à 1287, p. 173 s.).
Le législateur vaudois l'a compris, qui, dans sa novelle du 4 mars 1985, s'est limité, de ce point de vue, à rappeler que les conditions d'exercice du droit de réponse sont celles fixées par le code civil suisse (art. 14 al. 1), et à réglementer le recours au juge prévu à l'art. 28l CC (art. 14 al. 2). Il a manifesté clairement son intention de ne pas empiéter sur la compétence exclusive de la Confédération en biffant, au cours des débats parlementaires, l'art. 16 du projet du Conseil d'Etat qui consacrait un droit de réponse, "aux conditions du droit fédéral, aux héritiers de la personne mise en cause, lorsque celle-ci est décédée après la publication incriminée ou dans les vingt ans qui l'ont précédée" (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud (BGC), 1985, p. 1625 et 1631/1632).
Il a en revanche maintenu le droit de réponse des corps constitués au sens de l'ancien art. 15 lettre a LVP, pour en faire un "droit de rectification cantonal". Aux termes de l'art. 15 nouveau LVP, ce droit de rectification "appartient aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". C'est à cette disposition que s'en prennent essentiellement les recourants.
d) Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat a précisé que la rectification dont parle le droit cantonal concerne exclusivement la présentation de faits relatifs aux affaires publiques et ne relève pas des droits de la personnalité au sens de l'art. 28g CC (BGC, p. 1622). La majorité de la commission parlementaire a souligné cette caractéristique en déclarant que la question n'était pas ici celle de l'atteinte à la personnalité, "domaine dans lequel le législateur fédéral a refusé le droit de réponse à des entités - telles que gouvernements et municipalités - qui n'ont pas la jouissance des droits civils", mais que le problème se posait sur le seul plan du droit public des cantons, réservé à l'art. 6 CC (BGC, p. 1631). Ce point de vue sur la nature du droit de rectification cantonal n'a, à juste titre, pas été expressément réfuté par la minorité de la commission (cf. BGC, p. 1636 à 1641).
C'est à tort que les recourants contestent cette manière de voir. Dans les domaines régis par le droit civil fédéral, les cantons conservent en effet la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, aux conditions que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler cette matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil fédéral, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 109 Ia 66 consid. 2a, ATF 101 Ia 505 /506 consid. 2b et les nombreux arrêts cités).
Il ressort de la lettre de l'art. 15 LVP - et les travaux préparatoires le confirment - que cette disposition n'a pas pour but la protection de la personnalité des collectivités de droit public, au sens de l'art. 28 CC; elle vise uniquement la rectification, par leurs autorités et les membres de celles-ci, d'une présentation erronée de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique, alors même que cette présentation ne porte pas atteinte à la personne de l'autorité, telle que protégée par les art. 28 ss CC (cf. ATF 107 Ia 315 -317, où est soulignée la distinction entre "Richtigstellung" - à quoi tend l'art. 15 LVP - et "Gegendarstellung" - ce qu'instituent les art. 28g à 28l CC). Le droit de rectification des autorités relève par conséquent de toute évidence du droit public cantonal réservé par l'art. 6 CC et touche à une question que le législateur fédéral n'a nullement voulu réglementer. Les recourants ne démontrent pas en quoi ce droit de rectification éluderait le droit de réponse des art. 28g à 28l CC ou en contredirait le sens ou l'esprit. L'art. 15 LVP tend simplement à éviter la diffusion d'informations fausses sur les actes des organes de l'Etat agissant en tant que détenteur de la puissance publique. En cela, il répond à un intérêt public: celui qu'a l'ensemble de la population à une information objective sur les activités étatiques. Quant aux art. 16 et 17 LVP, qui règlent les modalités d'exécution du droit de rectification, rien n'indique - et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas - qu'ils puissent heurter, à eux seuls, le principe de la primauté du droit fédéral.
Il résulte de ce qui précède que les art. 15, 16 et 17 LVP ne violent pas l'art. 2 Disp.trans.Cst., tout au moins en tant qu'ils instituent et réglementent un droit de rectification en faveur des autorités cantonales et communales à l'égard de la presse écrite.
e) Il sied toutefois de souligner que, dans la mesure où ce droit est reconnu individuellement aux membres des autorités concernées, ceux-ci ne sauraient en user qu'en tant que représentants de l'autorité, et ce uniquement pour rectifier une présentation de faits susceptible d'induire le public en erreur et non pour défendre leur propre réputation ou celle de l'organe qu'ils représentent. Il ne serait en effet pas admissible que les membres d'une autorité cantonale ou communale puissent exiger des organes de presse une rectification pour toute présentation de leurs activités au sein de l'organe auquel ils appartiennent. Leur protection légitime est assurée à ce propos soit par les art. 28g à 28l CC, soit, le cas échéant, par l'art. 28a al. 2 CC, soit encore par les dispositions pénales réprimant les atteintes à l'honneur. Cette interprétation restrictive de l'art. 15 LVP est seule conforme à l'art. 2 Disp.trans. Cst. Appelé à contrôler la loi vaudoise du 4 mars 1985 dans le cadre de l'art. 52 al. 3 Tit.fin. CC, le Conseil fédéral s'est exprimé dans le même sens (JAAC 50/II, No 36, p. 230 s.). A titre d'exemple, il sera loisible à une municipalité ou à l'un de ses membres la représentant en l'occurrence d'inviter un journal à rectifier une information erronée sur le nouveau coefficient d'impôt communal, en se fondant sur l'art. 15 LVP. Il ne leur sera en revanche pas possible d'utiliser cette voie pour répondre à des appréciations critiques sur la gestion financière de la commune.
5. La S.A. des Editions Domaine public attaque également l'art. 65 LVP, dont elle conteste la conformité aux art. 3 et 55bis Cst. C'est aussi sous l'angle de l'art. 2 Disp.trans.Cst. qu'il y a lieu d'examiner ce grief, les dispositions constitutionnelles invoquées touchant à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et ne conférant aucun droit constitutionnel aux citoyens (cf. ATF 88 I 270 consid. 3, ATF 72 I 11). La référence, toute générale, à l'art. 3 Cst. n'est au reste d'aucun intérêt spécifique.
L'art. 65 LVP prescrit que le droit de rectification des autorités cantonales et communales s'applique à tous les médias à caractère périodique visés à l'art. 28g CC. La recourante soutient que cette disposition se heurte à la compétence exclusive que l'art. 55bis Cst. confère à la Confédération pour légiférer en matière de radio et de télévision, ainsi que sur d'autres formes de diffusion publique de productions et d'informations au moyen des techniques de télécommunication. En adoptant l'arrêté du 7 octobre 1983 sur l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision (RS 784.45), le législateur fédéral aurait en effet réglé exhaustivement le droit de rectification des autorités, l'autorité de plainte instituée par cet arrêté pouvant être saisie de toutes réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses.
a) C'est à tort que l'autorité intimée conteste la qualité de la S.A. des Editions Domaine public pour soulever ce grief, au motif qu'elle est une société d'édition de la presse écrite. On ne saurait en effet exclure que cette société obtienne un jour une concession pour l'exploitation d'une radio locale, laquelle serait assujettie, en vertu de l'art. 65 LVP, au droit de rectification institué à l'art. 15 de cette loi. Son intérêt juridiquement protégé peut aussi se fonder, comme elle le souligne, sur le fait - non contesté - que les articles de son périodique seraient régulièrement repris ou cités, avec indication de leur provenance, dans la revue de presse hebdomadaire et quotidienne de la Radio Suisse Romande.
b) A titre subsidiaire, l'autorité intimée admet que le droit de rectification cantonal n'est pas applicable à la radio et à la télévision. C'est par suite d'une inadvertance que l'art. 65 LVP, qui se trouve dans le Titre VII LVP, se serait référé, en ce qui concerne ce droit de rectification, aux médias à caractère périodique mentionnés à l'art. 28g CC, sans en retrancher la radio et la télévision. Elle soutient que l'art. 65 ne devrait cependant pas être annulé, parce qu'il se prête à une interprétation conforme à la constitution.
L'art. 65 LVP a la teneur suivante:
"Les articles 14, 15, 18 à 25 sont applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'article 28g CC."
La constitutionnalité de cette disposition ne serait guère discutable si elle ne se rapportait qu'aux art. 18 à 24 LVP, qui traitent de la procédure à suivre pour le recours au juge prévu à l'art. 28l CC; cette procédure est en effet du ressort des cantons, sous réserve des règles particulières énoncées aux al. 2 à 4 de l'art. 28l CC. Tout au plus pourrait-on se demander à quoi servirait ce texte s'il se limitait à déclarer expressément applicables aux organismes visés à l'art. 28g CC des règles de procédure édictées précisément pour permettre la mise en oeuvre de cette disposition. Quoi qu'il en soit, l'art. 65 LVP ne se rapporte pas seulement aux art. 18 à 24 de cette loi, mais aussi à ses art. 14, 15 et 25, dont les deux derniers traitent du droit de rectification cantonal à l'exclusion du droit de réponse de l'art. 28g CC. Force est ainsi de constater qu'aux termes de l'art. 65 LVP, le droit de rectification cantonal est applicable à tous les médias à caractère périodique visés par cette disposition du droit fédéral. Or l'art. 28g CC ne s'arrête pas à une définition générale des médias à caractère périodique, mais indique, à titre exemplaire, la presse, la radio et la télévision. L'autorité intimée n'étant pas habilitée à interpréter l'art. 65 LVP contrairement à son texte clair (cf. ATF 111 Ia 297 et les références), le droit de rectification cantonal est nécessairement applicable, non seulement à la presse écrite ou à certains moyens de diffusion audio-visuels particuliers, mais également à la radio et à la télévision. Dans cette mesure, il viole l'art. 2 Disp.trans.Cst.
En effet, soumettre la radio et la télévision à un droit de rectification des autorités cantonales et communales revient bien à les subordonner à une certaine surveillance de la part de ces autorités. Or la question de la surveillance des sociétés concessionnaires de radio et de télévision - y compris les radios locales - a été résolue dans l'arrêté fédéral déjà cité du 7 octobre 1983, qui a institué, d'une part, une autorité de plainte chargée de statuer "sur les réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses" (art. 1er) et, d'autre part, une autorité de surveillance - le département -, qui examine notamment d'office si les émissions compromettent la sécurité intérieure et extérieure des cantons ainsi que leur ordre constitutionnel (art. 2 al. 1) (cf. SCHÜRMANN, Medienrecht, Berne 1985, p. 136 ss). Il importe peu que cet arrêté ait eu, à l'origine, sa base constitutionnelle à l'art. 36 et non à l'art. 55bis Cst., qui n'a été accepté en votation populaire que le 2 décembre 1984 (FF 1985 I p. 285). L'arrêté du 7 octobre 1983 s'inscrit en effet dans le cadre de la compétence réservée à la Confédération par l'al. 5 de cette dernière disposition constitutionnelle, et il est sans importance que la surveillance fédérale n'aille pas aussi loin qu'irait le droit de rectification cantonal.
Le grief de violation de l'art. 2 Disp.trans.Cst. est ainsi fondé en tant qu'il est dirigé contre l'art. 65 LVP. Le recours doit dès lors être admis sur ce point, la disposition critiquée devant être annulée dans sa totalité. Il appartiendra au canton de décider s'il entend maintenir cette disposition en limitant sa portée aux seuls art. 18 à 24 LVP.
6. Les recourants se plaignent en outre d'une violation de la liberté de la presse, telle qu'elle est garantie par l'art. 55 Cst. ainsi que par l'art. 7 Cst.cant. (RS 131.231). La S.A. des Editions Domaine public se prévaut également d'une violation de l'art. 10 CEDH. Les recours n'exposent toutefois pas en quoi ces normes du droit cantonal et du droit conventionnel comporteraient, en l'occurrence, des garanties supérieures à celles offertes par le droit constitutionnel de la Confédération (cf. ATF 110 Ia 3 consid. 2a; cf. aussi ATF 108 Ia 318 consid. 2, ATF 104 Ia 91 ss consid. 4 et les références). C'est donc sous le seul angle de l'art. 55 Cst. qu'il y a lieu d'examiner ce grief.
a) La liberté de la presse est un aspect particulier de la liberté d'opinion, qu'elle concrétise dans le domaine spécifique de la presse (ATF 107 Ia 280 consid. 2, 49 consid. 3, ATF 98 Ia 421 consid. 2a). Alors que la liberté d'opinion, garantie implicitement par la constitution fédérale, comprend la faculté d'exprimer librement ses idées et de les répandre en usant de moyens légaux, la liberté de la presse, garantie expressément par le constituant historique, comporte la possibilité pour le citoyen d'utiliser la presse, c'est-à-dire un produit de l'imprimerie au sens large, pour exprimer sa pensée (ATF 97 I 896 consid. 4, ATF 96 I 588 consid. 3a, 592 consid. 6).
Selon les recourants, le droit de rectification cantonal institué à l'art. 15 LVP restreindrait cette liberté dans une mesure importante, parce qu'elle engendrerait un effet d'autocensure chez tous ceux qui s'apprêtent à relater, par la voie de la presse, l'activité officielle des autorités cantonales et communales. Cette restriction ne serait pas justifiée par un intérêt public prépondérant et violerait le principe de la proportionnalité, dès lors que les règles de déontologie auxquelles sont soumis les journalistes suffisent à atteindre les buts avoués par les auteurs de la loi attaquée. Ce grief est dénué de pertinence.
b) S'il est vrai que la liberté de la presse est un élément essentiel de la société démocratique, elle n'en est pas pour autant un droit absolu et intangible. Le législateur cantonal peut la restreindre pour des raisons d'intérêt public, après avoir procédé à une pesée sérieuse des intérêts en présence (ATF 107 Ia 49 consid. 3, ATF 104 Ia 97 consid. 6, ATF 98 Ia 63 consid. 7, 96 I 589 consid. 4a).
Tel a été le cas en l'espèce. On a vu (consid. 4d ci-dessus) que l'art. 15 LVP a pour but d'éviter que la présentation inexacte de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique dans le canton et dans les communes puisse conduire à une désinformation de l'opinion publique. En cela, il va dans le sens des exigences de la liberté d'information, et ce par le moyen approprié d'une intervention des autorités concernées pour rétablir l'exactitude des faits présentés de manière erronée (cf. ATF 107 Ia 316, ATF 104 Ia 103 /4). Au demeurant, cette institution ne met nullement en cause le droit, qui découle aussi de l'art. 55 Cst., d'un organe de presse de s'abstenir de tout compte rendu au sujet d'une activité d'une collectivité publique (cf. BARRELET, op.cit., No 94, p. 45; - Liberté des médias pour le public? in: La liberté des médias, au service de qui?, Berne 1981, p. 127). En outre, le moyen choisi par le législateur vaudois ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé et ne constitue dès lors pas une intervention excessive dans le champ de la liberté de la presse: les modalités techniques de la rectification, telles qu'énoncées aux art. 16 et 17 LVP, ne sauraient être qualifiées de déraisonnables, à tout le moins dans le cadre d'un contrôle abstrait de ces normes. Quant à la crainte des recourants d'un usage abusif du droit de rectification cantonal, elle n'est pas fondée, puisque l'art. 25 LVP rend applicable, par analogie, à l'exercice du droit de rectification la procédure de recours au juge, prévue à l'art. 28l CC en matière de droit de réponse et réglementée aux art. 18 à 24 LVP.
c) Ces considérations conduisent également au rejet du grief tiré d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst., pour autant qu'on puisse suivre la S.A. des Editions Domaine public lorsqu'elle prétend que les dispositions attaquées restreignent ce droit constitutionnel en faisant perdre aux organes de presse concernés une part de leur attractivité.
7. Les recourants se plaignent enfin d'une violation de l'égalité de traitement. Ils soutiennent, en substance, que les dispositions attaquées ne seraient effectivement applicables qu'à des organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton de Vaud, à l'exclusion de ceux qui sont établis dans les autres cantons, voire à l'étranger, et qui sont aussi diffusés dans le canton de Vaud.
L'argument ne manquerait certes pas d'intérêt si le législateur cantonal avait prescrit que les dispositions attaquées ne s'appliquent qu'aux organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton. Il y aurait alors une discrimination, difficilement soutenable au regard de l'art. 4 Cst., entre ces organes et ceux qui, tout en ayant leur siège ou leur domicile ailleurs que dans le canton de Vaud, y diffuseraient des informations relatives à l'exercice de la puissance publique par les autorités cantonales et communales vaudoises. La différence de siège ou de domicile ne constituerait sans doute pas une particularité justifiant un traitement différencié des organes de presse concernés. Cette question n'a cependant pas à être résolue. Le champ d'application de l'art. 15 LVP s'étend en effet, comme c'était le cas de l'ancien art. 15 lettre a, à toute information diffusée dans le canton de Vaud, et cela quel que soit le siège ou le domicile de l'entreprise de médias dont elle émane. Du moins faut-il interpréter ainsi le texte incriminé, en l'absence de dispositions contraires, si l'on veut qu'il soit conforme à l'art. 4 Cst. La règle de l'art. 59 Cst. n'ayant pas un caractère absolu, rien ne s'oppose à une application au droit de rectification cantonal de la règle de l'ubiquité, les organes de presse qui distribuent leurs produits dans le canton de Vaud étant, à ce titre, soumis à la juridiction de celui-ci (cf. TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1050, p. 141). Or, ce qui est décisif pour déterminer si une disposition légale respecte le principe d'égalité, c'est le cercle des personnes auquel elle est applicable. Les problèmes qui peuvent surgir, lors de l'exécution des mesures prises sur la base du texte incriminé, à cause des limites territoriales assignées à la souveraineté cantonale ne sont pas un motif de taxer ce texte d'inconstitutionnel (cf. ATF 99 Ia 381 consid. b, ATF 97 I 122 consid. 5a, ATF 96 I 704 consid. 4b et les arrêts cités). S'il en allait autrement, de nombreuses dispositions du droit public cantonal encourraient le reproche de violer l'égalité de traitement. Il suffit de penser à certaines mesures ou sanctions prévues par le droit public cantonal, par exemple en matière de santé publique, qui s'appliquent à toutes violations de ce droit commises dans le canton concerné, même si ces violations sont le fait de personnes qui n'y sont pas domiciliées et à l'égard desquelles l'exécution des mesures ou des sanctions s'avère parfois aléatoire. A s'en tenir aux règles relatives au droit de rectification cantonal, on devrait par exemple admettre que le par. 136 de la loi zurichoise d'organisation judiciaire du 13 juin 1976, qui confère ce droit aux autorités judiciaires cantonales, serait inégalitaire sous le prétexte qu'un organe de presse domicilié dans un autre canton ou à l'étranger pourrait se refuser à obtempérer à une demande de rectification faite par les autorités zurichoises.
Le grief de violation de l'égalité de traitement est donc manifestement mal fondé. | fr | Contrôle abstrait des normes; loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant celle du 14 décembre 1937 sur la presse (LVP): droit de réponse (art. 28g à 28l CC) et droit de rectification cantonal des autorités. 1. Force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp.trans.Cst.).
Les art. 28g à 28l CC règlent de façon exhaustive le droit de réponse fondé sur la protection de la personnalité.
Le droit de rectification, que l'art. 15 nouveau LVP reconnaît aux autorités cantonales et communales pour toute présentation erronée de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique, n'est pas contraire à l'art. 2 Disp.trans.Cst.; ne visant pas la protection de la personnalité, il relève du droit public cantonal réservé par l'art. 6 CC et touche à une question que le législateur fédéral n'a pas voulu réglementer. L'art. 15 LVP doit toutefois être interprété restrictivement (consid. 4).
L'art. 65 nouveau LVP viole en revanche l'art. 2 Disp.trans.Cst., dans la mesure où il étend ce droit de rectification à la radio et à la télévision (consid. 5).
2. Liberté de la presse (art. 55 Cst.); égalité de traitement (art. 4 Cst.).
Fondé sur des motifs d'intérêt public, le droit de rectification de l'art. 15 nouveau LVP ne constitue pas une intervention inappropriée ou excessive dans le champ de la liberté de la presse (consid. 6).
Applicable à toute information diffusée dans le canton de Vaud, il ne viole pas l'égalité de traitement (consid. 7). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-398%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,932 | 112 Ia 398 | 112 Ia 398
Sachverhalt ab Seite 399
Le 14 décembre 1984, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté deux projets de lois modifiant respectivement la loi du 14 décembre 1937 sur la presse et celle du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du code civil suisse. Ces projets tendaient à l'adaptation de la législation vaudoise au nouveau droit fédéral sur la protection de la personnalité, plus précisément en ce qui concerne le droit de réponse des personnes touchées par des publications de la presse, de la radio ou de la télévision. Les modifications proposées s'inscrivaient par conséquent dans le cadre des art. 28 à 28l introduits dans le code civil par la loi fédérale du 16 décembre 1983 (RO 1984, p. 778), entrée en vigueur le 1er juillet 1985.
En ce qui concerne la loi sur la presse, le projet comportait une refonte complète de son Titre III (art. 14 à 29) intitulé: "Du droit de réponse". En étaient retranchées toutes les dispositions qui régissaient le droit de réponse des particuliers, à l'exception du droit de réponse des héritiers de la personne mise en cause, dont l'art. 16 du projet soulignait la portée. Pour le surplus, l'art. 14 précisait que "les conditions d'exercice des droits de réponse fédéral et cantonal sont celles fixées par le code civil suisse", le droit cantonal réglementant les conditions d'exercice du "droit de réponse cantonal" et le recours au juge prévu à l'art. 28l CC. Le projet reprenait, à son art. 15, le droit de réponse que l'ancien droit reconnaissait aux corps constitués, mais sous la forme d'"un droit de rectification" appartenant "aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement, pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". Enfin, son art. 65 déclarait les art. 14 à 16 et 19 à 25 applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'art. 28g CC.
Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté ce projet le 4 mars 1985. Il en a biffé l'art. 16 relatif au droit de réponse des héritiers pour le motif que cette matière avait été réglée exhaustivement par le législateur fédéral. Il a par contre maintenu le droit de rectification des autorités et de leurs membres, sans toucher aux modalités que le projet du Conseil d'Etat prévoyait pour son exercice.
Agissant par la voie de deux recours de droit public distincts, l'Association Vaudoise des Journalistes (AVJ), Reto Breiter et Gérald Piguet, d'une part, et la Société anonyme des Editions Domaine public, d'autre part, demandent, à eux deux, au Tribunal fédéral d'annuler les art. 14 al. 2, 15, 16, 17, 25 et 65 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant celle du 14 décembre 1937 sur la presse. Ils allèguent des violations des art. 7 Cst.cant., 3, 4, 31, 55, 55bis et 64 Cst., 2 Disp. trans.Cst., ainsi que de l'art. 10 CEDH.
Le Tribunal fédéral a jugé les deux recours mal fondés en ce qu'ils tendaient à l'annulation des art. 14 al. 2, 15, 16, 17 et 25 de la loi vaudoise du 4 mars 1985 modifiant la loi sur la presse. En revanche, il a partiellement admis le recours de la Société anonyme des Editions Domaine public en tant qu'il concluait à l'annulation de l'art. 65 de cette loi.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. (Questions de recevabilité.)
b) (Qualité pour former un recours de droit public contre un arrêté de portée générale; en l'espèce, qualité reconnue à un journaliste, à l'Association Vaudoise des Journalistes et à la S.A. des Editions Domaine public.)
3. (Etendue et portée du contrôle abstrait des normes. Obligation constitutionnelle du législateur cantonal intervenant dans le domaine des droits fondamentaux de prévenir le mieux possible leur violation ultérieure.)
4. Le grief essentiel soulevé par les recourants est celui d'une violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Ils reprochent au législateur cantonal d'être intervenu dans un domaine qui, du point de vue matériel, a été réglementé exhaustivement par la Confédération. La Société anonyme des Editions Domaine public se réfère également, à ce propos, à l'art. 64 Cst., qui limite la compétence législative des cantons en leur interdisant notamment d'édicter des prescriptions formelles ou matérielles contredisant le droit privé fédéral ou en compromettant la mise en oeuvre. S'ils le font, ils violent l'art. 2 Disp.trans.Cst.; c'est donc à la lumière des droits publics subjectifs tirés de cette dernière disposition qu'il y a lieu d'examiner le grief ici évoqué (cf. ATF 110 II 48 consid. c, ATF 104 Ia 108 consid. 4a).
a) Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (ou de la primauté du droit fédéral), énoncé à l'art. 2 Disp.trans.Cst., veut que le droit public fédéral prime d'emblée et toujours le droit public cantonal dans les domaines que la constitution ou un arrêté fédéral urgent place dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés. Les règles cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leurs buts ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a entendu régler de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés sont en harmonie avec ceux prévus par le droit fédéral (cf. ATF 109 Ia 67 consid. 2a, ATF 101 Ia 506 consid. 2b).
L'autorité intimée ne conteste pas que le législateur fédéral a - par la novelle du 16 décembre 1983 modifiant l'art. 28 et introduisant les art. 28a à 28l CC - réglementé exhaustivement le droit de réponse en tant que moyen de protection de la personnalité. Elle soutient toutefois que les dispositions critiquées sont d'une autre nature et qu'elle les a adoptées sur la base de la compétence cantonale réservée par l'art. 6 al. 1 CC, aux termes duquel les lois civiles de la Confédération laissent subsister les compétences des cantons en matière de droit public.
b) L'institution du droit de réponse est apparue pour la première fois en Suisse à l'art. 36 de la loi vaudoise sur la presse du 26 décembre 1832, disposition inspirée de l'art. 11 de la loi française du 25 mars 1822 sur la répression des délits de presse. Aménagé de façon détaillée aux art. 14 à 29 (Titre III) de la loi sur la presse du 14 décembre 1937, ce droit de réponse cantonal était reconnu à toute personne "nommée ou désignée d'une manière inexacte, offensante ou malveillante", ainsi qu'aux corps constitués (cf. BARRELET, Droit suisse des mass media, Berne 1980, No 613 ss, p. 198 s.). Il s'apparentait à une mesure de nature civile, dont la mise en oeuvre présupposait que le requérant ait été atteint dans sa personnalité, et constituait, au fond, une simple modalité de l'action civile en cessation du trouble dont le requérant aurait aussi bien pu atteindre l'objectif en se fondant sur l'art. 28 al. 1 CC (cf. ATF 107 Ia 282 consid. 4a, ATF 106 II 92; PIERRE TERCIER, Le droit de réponse: du droit français au droit suisse, in: Mélanges Guy Flattet, Lausanne 1985, p. 424).
La loi fédérale du 16 décembre 1983 a modifié les art. 27 (titre marginal) et 28 CC, les a complétés par les art. 28a à 28l nouveaux, et a modifié l'art. 49 CO, cela en vue de renforcer la protection de la personnalité. Après en avoir posé le principe (art. 28), ces dispositions énumèrent les actions à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité et en définissent le for (art. 28a et b). Elles déterminent ensuite les conditions auxquelles sont soumises les mesures provisionnelles, la procédure à suivre pour leur prononcé, les modalités de leur exécution et la réparation du préjudice éventuel en résultant (art. 28c à 28f). Dans sa nouvelle teneur, l'art. 49 CO assouplit l'action en réparation du tort moral à la disposition de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, dans ce sens qu'il ne lui est plus nécessaire d'établir que l'auteur de l'atteinte a commis une faute particulièrement grave.
Parallèlement à l'action en rectification prévue à l'art. 28a al. 2 CC, les art. 28g à 28l instituent un droit de réponse ("Gegendarstellungsrecht", "diritto di risposta") en faveur de "celui qui est directement touché dans sa personnalité par la présentation que font des médias à caractère périodique, notamment la presse, la radio et la télévision, de faits qui le concernent". L'art. 28g al. 2 exclut ce droit "en cas de reproduction fidèle des débats publics d'une autorité auxquels la personne touchée a participé". Ce droit de réponse n'a trait qu'à la présentation des faits et il ne présuppose pas l'illicéité de l'atteinte portée à la personnalité (cf. BO CN 1983 II p. 1377, rapport Cotti; BO CE 1983, p. 137, intervention Friedrich). Il n'appartient pas seulement aux particuliers, mais aussi aux personnes morales de droit privé ou de droit public; il protège ainsi également les corporations de droit public - et donc notamment l'Etat - touchées dans leur personnalité (BO CE 1983, p. 137 in fine, intervention Friedrich et p. 135, intervention Binder; Message du Conseil fédéral du 5 mai 1982 concernant la revision du code civil suisse (Protection de la personnalité), FF 1982 II p. 680; cf. PIERRE TERCIER, - Le droit de réponse, précité, p. 428; - Le nouveau droit de la personnalité, Zurich 1984, No 1370, p. 184; ANDREAS BUCHER, Personnes physiques et protection de la personnalité, Bâle 1985, No 635, p. 162).
La loi du 16 décembre 1983 n'a pas fondamentalement remis en cause les règles générales que la jurisprudence avait dégagées des art. 28 CC et 49 CO. Elle renforce par contre, en premier lieu, les moyens procéduraux en faveur de celui qui subit une atteinte illicite à sa personnalité, et réglemente, en second lieu, le droit de réponse conçu comme indépendant de toute illicéité de l'acte contesté. La protection nouvelle instituée par le droit de réponse a été justifiée par l'évolution des techniques de communication et d'information, qui ont accru les risques d'atteintes à la personnalité et ont rendu souvent inopérantes les mesures que le juge pouvait ordonner soit à titre provisionnel, soit au terme d'un jugement, sur la base de l'ancien art. 28 CC (cf. ATF 107 Ia 277 ss). Ce développement de la presse écrite et audio-visuelle commande en particulier que la réponse du lésé puisse être diffusée rapidement, sans intervention judiciaire et, toujours indépendamment de la question de l'illicéité de l'atteinte subie, dès le moment où une personne est directement touchée dans ses intérêts personnels (cf. Message précité, p. 666, 670 et 671). Chaque fois que des faits se rapportant à la personnalité telle qu'elle est protégée par le droit sont présentés d'une manière qui ne correspond pas à la version de celui qui est directement touché par cette présentation, ce dernier a le droit d'y répondre sans avoir à démontrer que la déclaration incriminée constitue un acte illicite (cf. DESCHENAUX/STEINAUER, Personnes physiques et tutelles, 2e éd., Berne 1986, No 680, p. 177). Une simple allusion qui, dans l'esprit du lecteur, de l'auditeur ou du spectateur, peut se rapporter à la personne concernée fait par conséquent naître le droit de réponse, pour autant que la présentation critiquée se rapporte à des faits (Message précité, p. 696 s.; DESCHENAUX/STEINAUER, op.cit., No 689 ss, p. 180; BUCHER, op.cit., No 651 ss, p. 167; TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1397 ss, p. 187 ss; REHBINDER, Die Neuordnung des Gegendarstellungsrechts, in: Recht 1985, p. 74). A l'encontre d'un commentaire ou d'un jugement de valeur, l'intéressé ne peut en revanche agir que par la voie de l'action en rectification prévue à l'art. 28a al. 2 CC, qui présuppose l'illicéité de l'atteinte portée à sa personnalité.
c) L'entrée en vigueur, le 1er juillet 1985, de ces dispositions a eu pour effet - sous réserve du régime transitoire défini aux art. 1er à 4 Tit.fin. CC - d'abroger le droit de réponse institué dans certaines législations cantonales, telles la loi tessinoise sur la presse du 13 juin 1834 (art. 20), la loi schaffhousoise sur la presse du 15 décembre 1837 (par. 2) ou la loi grisonne contre l'abus de la liberté de presse du 13 juillet 1839 (par. 12) (cf. TERCIER, Le droit de réponse, précité, p. 425 s.). Cela a été plus particulièrement le cas de la réglementation du droit de réponse selon le Titre III de la loi vaudoise sur la presse du 14 décembre 1937 (LVP), tout au moins dans la mesure où les dispositions qui y figuraient concernaient la protection de la personnalité (cf. ATF 33 I 303). Le législateur fédéral a en effet entendu régler de manière globale et exhaustive le droit de réponse fondé sur la protection de la personnalité (cf. Tercier, Le nouveau droit de la personnalité, No 1285 à 1287, p. 173 s.).
Le législateur vaudois l'a compris, qui, dans sa novelle du 4 mars 1985, s'est limité, de ce point de vue, à rappeler que les conditions d'exercice du droit de réponse sont celles fixées par le code civil suisse (art. 14 al. 1), et à réglementer le recours au juge prévu à l'art. 28l CC (art. 14 al. 2). Il a manifesté clairement son intention de ne pas empiéter sur la compétence exclusive de la Confédération en biffant, au cours des débats parlementaires, l'art. 16 du projet du Conseil d'Etat qui consacrait un droit de réponse, "aux conditions du droit fédéral, aux héritiers de la personne mise en cause, lorsque celle-ci est décédée après la publication incriminée ou dans les vingt ans qui l'ont précédée" (Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud (BGC), 1985, p. 1625 et 1631/1632).
Il a en revanche maintenu le droit de réponse des corps constitués au sens de l'ancien art. 15 lettre a LVP, pour en faire un "droit de rectification cantonal". Aux termes de l'art. 15 nouveau LVP, ce droit de rectification "appartient aux autorités cantonales et communales ainsi qu'à leurs membres individuellement pour toute présentation de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique". C'est à cette disposition que s'en prennent essentiellement les recourants.
d) Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat a précisé que la rectification dont parle le droit cantonal concerne exclusivement la présentation de faits relatifs aux affaires publiques et ne relève pas des droits de la personnalité au sens de l'art. 28g CC (BGC, p. 1622). La majorité de la commission parlementaire a souligné cette caractéristique en déclarant que la question n'était pas ici celle de l'atteinte à la personnalité, "domaine dans lequel le législateur fédéral a refusé le droit de réponse à des entités - telles que gouvernements et municipalités - qui n'ont pas la jouissance des droits civils", mais que le problème se posait sur le seul plan du droit public des cantons, réservé à l'art. 6 CC (BGC, p. 1631). Ce point de vue sur la nature du droit de rectification cantonal n'a, à juste titre, pas été expressément réfuté par la minorité de la commission (cf. BGC, p. 1636 à 1641).
C'est à tort que les recourants contestent cette manière de voir. Dans les domaines régis par le droit civil fédéral, les cantons conservent en effet la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, aux conditions que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler cette matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil fédéral, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 109 Ia 66 consid. 2a, ATF 101 Ia 505 /506 consid. 2b et les nombreux arrêts cités).
Il ressort de la lettre de l'art. 15 LVP - et les travaux préparatoires le confirment - que cette disposition n'a pas pour but la protection de la personnalité des collectivités de droit public, au sens de l'art. 28 CC; elle vise uniquement la rectification, par leurs autorités et les membres de celles-ci, d'une présentation erronée de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique, alors même que cette présentation ne porte pas atteinte à la personne de l'autorité, telle que protégée par les art. 28 ss CC (cf. ATF 107 Ia 315 -317, où est soulignée la distinction entre "Richtigstellung" - à quoi tend l'art. 15 LVP - et "Gegendarstellung" - ce qu'instituent les art. 28g à 28l CC). Le droit de rectification des autorités relève par conséquent de toute évidence du droit public cantonal réservé par l'art. 6 CC et touche à une question que le législateur fédéral n'a nullement voulu réglementer. Les recourants ne démontrent pas en quoi ce droit de rectification éluderait le droit de réponse des art. 28g à 28l CC ou en contredirait le sens ou l'esprit. L'art. 15 LVP tend simplement à éviter la diffusion d'informations fausses sur les actes des organes de l'Etat agissant en tant que détenteur de la puissance publique. En cela, il répond à un intérêt public: celui qu'a l'ensemble de la population à une information objective sur les activités étatiques. Quant aux art. 16 et 17 LVP, qui règlent les modalités d'exécution du droit de rectification, rien n'indique - et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas - qu'ils puissent heurter, à eux seuls, le principe de la primauté du droit fédéral.
Il résulte de ce qui précède que les art. 15, 16 et 17 LVP ne violent pas l'art. 2 Disp.trans.Cst., tout au moins en tant qu'ils instituent et réglementent un droit de rectification en faveur des autorités cantonales et communales à l'égard de la presse écrite.
e) Il sied toutefois de souligner que, dans la mesure où ce droit est reconnu individuellement aux membres des autorités concernées, ceux-ci ne sauraient en user qu'en tant que représentants de l'autorité, et ce uniquement pour rectifier une présentation de faits susceptible d'induire le public en erreur et non pour défendre leur propre réputation ou celle de l'organe qu'ils représentent. Il ne serait en effet pas admissible que les membres d'une autorité cantonale ou communale puissent exiger des organes de presse une rectification pour toute présentation de leurs activités au sein de l'organe auquel ils appartiennent. Leur protection légitime est assurée à ce propos soit par les art. 28g à 28l CC, soit, le cas échéant, par l'art. 28a al. 2 CC, soit encore par les dispositions pénales réprimant les atteintes à l'honneur. Cette interprétation restrictive de l'art. 15 LVP est seule conforme à l'art. 2 Disp.trans. Cst. Appelé à contrôler la loi vaudoise du 4 mars 1985 dans le cadre de l'art. 52 al. 3 Tit.fin. CC, le Conseil fédéral s'est exprimé dans le même sens (JAAC 50/II, No 36, p. 230 s.). A titre d'exemple, il sera loisible à une municipalité ou à l'un de ses membres la représentant en l'occurrence d'inviter un journal à rectifier une information erronée sur le nouveau coefficient d'impôt communal, en se fondant sur l'art. 15 LVP. Il ne leur sera en revanche pas possible d'utiliser cette voie pour répondre à des appréciations critiques sur la gestion financière de la commune.
5. La S.A. des Editions Domaine public attaque également l'art. 65 LVP, dont elle conteste la conformité aux art. 3 et 55bis Cst. C'est aussi sous l'angle de l'art. 2 Disp.trans.Cst. qu'il y a lieu d'examiner ce grief, les dispositions constitutionnelles invoquées touchant à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et ne conférant aucun droit constitutionnel aux citoyens (cf. ATF 88 I 270 consid. 3, ATF 72 I 11). La référence, toute générale, à l'art. 3 Cst. n'est au reste d'aucun intérêt spécifique.
L'art. 65 LVP prescrit que le droit de rectification des autorités cantonales et communales s'applique à tous les médias à caractère périodique visés à l'art. 28g CC. La recourante soutient que cette disposition se heurte à la compétence exclusive que l'art. 55bis Cst. confère à la Confédération pour légiférer en matière de radio et de télévision, ainsi que sur d'autres formes de diffusion publique de productions et d'informations au moyen des techniques de télécommunication. En adoptant l'arrêté du 7 octobre 1983 sur l'autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision (RS 784.45), le législateur fédéral aurait en effet réglé exhaustivement le droit de rectification des autorités, l'autorité de plainte instituée par cet arrêté pouvant être saisie de toutes réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses.
a) C'est à tort que l'autorité intimée conteste la qualité de la S.A. des Editions Domaine public pour soulever ce grief, au motif qu'elle est une société d'édition de la presse écrite. On ne saurait en effet exclure que cette société obtienne un jour une concession pour l'exploitation d'une radio locale, laquelle serait assujettie, en vertu de l'art. 65 LVP, au droit de rectification institué à l'art. 15 de cette loi. Son intérêt juridiquement protégé peut aussi se fonder, comme elle le souligne, sur le fait - non contesté - que les articles de son périodique seraient régulièrement repris ou cités, avec indication de leur provenance, dans la revue de presse hebdomadaire et quotidienne de la Radio Suisse Romande.
b) A titre subsidiaire, l'autorité intimée admet que le droit de rectification cantonal n'est pas applicable à la radio et à la télévision. C'est par suite d'une inadvertance que l'art. 65 LVP, qui se trouve dans le Titre VII LVP, se serait référé, en ce qui concerne ce droit de rectification, aux médias à caractère périodique mentionnés à l'art. 28g CC, sans en retrancher la radio et la télévision. Elle soutient que l'art. 65 ne devrait cependant pas être annulé, parce qu'il se prête à une interprétation conforme à la constitution.
L'art. 65 LVP a la teneur suivante:
"Les articles 14, 15, 18 à 25 sont applicables à tous les médias à caractère périodique visés à l'article 28g CC."
La constitutionnalité de cette disposition ne serait guère discutable si elle ne se rapportait qu'aux art. 18 à 24 LVP, qui traitent de la procédure à suivre pour le recours au juge prévu à l'art. 28l CC; cette procédure est en effet du ressort des cantons, sous réserve des règles particulières énoncées aux al. 2 à 4 de l'art. 28l CC. Tout au plus pourrait-on se demander à quoi servirait ce texte s'il se limitait à déclarer expressément applicables aux organismes visés à l'art. 28g CC des règles de procédure édictées précisément pour permettre la mise en oeuvre de cette disposition. Quoi qu'il en soit, l'art. 65 LVP ne se rapporte pas seulement aux art. 18 à 24 de cette loi, mais aussi à ses art. 14, 15 et 25, dont les deux derniers traitent du droit de rectification cantonal à l'exclusion du droit de réponse de l'art. 28g CC. Force est ainsi de constater qu'aux termes de l'art. 65 LVP, le droit de rectification cantonal est applicable à tous les médias à caractère périodique visés par cette disposition du droit fédéral. Or l'art. 28g CC ne s'arrête pas à une définition générale des médias à caractère périodique, mais indique, à titre exemplaire, la presse, la radio et la télévision. L'autorité intimée n'étant pas habilitée à interpréter l'art. 65 LVP contrairement à son texte clair (cf. ATF 111 Ia 297 et les références), le droit de rectification cantonal est nécessairement applicable, non seulement à la presse écrite ou à certains moyens de diffusion audio-visuels particuliers, mais également à la radio et à la télévision. Dans cette mesure, il viole l'art. 2 Disp.trans.Cst.
En effet, soumettre la radio et la télévision à un droit de rectification des autorités cantonales et communales revient bien à les subordonner à une certaine surveillance de la part de ces autorités. Or la question de la surveillance des sociétés concessionnaires de radio et de télévision - y compris les radios locales - a été résolue dans l'arrêté fédéral déjà cité du 7 octobre 1983, qui a institué, d'une part, une autorité de plainte chargée de statuer "sur les réclamations relatives à des émissions de radio et de télévision qui ont été transmises par des diffuseurs suisses" (art. 1er) et, d'autre part, une autorité de surveillance - le département -, qui examine notamment d'office si les émissions compromettent la sécurité intérieure et extérieure des cantons ainsi que leur ordre constitutionnel (art. 2 al. 1) (cf. SCHÜRMANN, Medienrecht, Berne 1985, p. 136 ss). Il importe peu que cet arrêté ait eu, à l'origine, sa base constitutionnelle à l'art. 36 et non à l'art. 55bis Cst., qui n'a été accepté en votation populaire que le 2 décembre 1984 (FF 1985 I p. 285). L'arrêté du 7 octobre 1983 s'inscrit en effet dans le cadre de la compétence réservée à la Confédération par l'al. 5 de cette dernière disposition constitutionnelle, et il est sans importance que la surveillance fédérale n'aille pas aussi loin qu'irait le droit de rectification cantonal.
Le grief de violation de l'art. 2 Disp.trans.Cst. est ainsi fondé en tant qu'il est dirigé contre l'art. 65 LVP. Le recours doit dès lors être admis sur ce point, la disposition critiquée devant être annulée dans sa totalité. Il appartiendra au canton de décider s'il entend maintenir cette disposition en limitant sa portée aux seuls art. 18 à 24 LVP.
6. Les recourants se plaignent en outre d'une violation de la liberté de la presse, telle qu'elle est garantie par l'art. 55 Cst. ainsi que par l'art. 7 Cst.cant. (RS 131.231). La S.A. des Editions Domaine public se prévaut également d'une violation de l'art. 10 CEDH. Les recours n'exposent toutefois pas en quoi ces normes du droit cantonal et du droit conventionnel comporteraient, en l'occurrence, des garanties supérieures à celles offertes par le droit constitutionnel de la Confédération (cf. ATF 110 Ia 3 consid. 2a; cf. aussi ATF 108 Ia 318 consid. 2, ATF 104 Ia 91 ss consid. 4 et les références). C'est donc sous le seul angle de l'art. 55 Cst. qu'il y a lieu d'examiner ce grief.
a) La liberté de la presse est un aspect particulier de la liberté d'opinion, qu'elle concrétise dans le domaine spécifique de la presse (ATF 107 Ia 280 consid. 2, 49 consid. 3, ATF 98 Ia 421 consid. 2a). Alors que la liberté d'opinion, garantie implicitement par la constitution fédérale, comprend la faculté d'exprimer librement ses idées et de les répandre en usant de moyens légaux, la liberté de la presse, garantie expressément par le constituant historique, comporte la possibilité pour le citoyen d'utiliser la presse, c'est-à-dire un produit de l'imprimerie au sens large, pour exprimer sa pensée (ATF 97 I 896 consid. 4, ATF 96 I 588 consid. 3a, 592 consid. 6).
Selon les recourants, le droit de rectification cantonal institué à l'art. 15 LVP restreindrait cette liberté dans une mesure importante, parce qu'elle engendrerait un effet d'autocensure chez tous ceux qui s'apprêtent à relater, par la voie de la presse, l'activité officielle des autorités cantonales et communales. Cette restriction ne serait pas justifiée par un intérêt public prépondérant et violerait le principe de la proportionnalité, dès lors que les règles de déontologie auxquelles sont soumis les journalistes suffisent à atteindre les buts avoués par les auteurs de la loi attaquée. Ce grief est dénué de pertinence.
b) S'il est vrai que la liberté de la presse est un élément essentiel de la société démocratique, elle n'en est pas pour autant un droit absolu et intangible. Le législateur cantonal peut la restreindre pour des raisons d'intérêt public, après avoir procédé à une pesée sérieuse des intérêts en présence (ATF 107 Ia 49 consid. 3, ATF 104 Ia 97 consid. 6, ATF 98 Ia 63 consid. 7, 96 I 589 consid. 4a).
Tel a été le cas en l'espèce. On a vu (consid. 4d ci-dessus) que l'art. 15 LVP a pour but d'éviter que la présentation inexacte de faits ayant trait à l'exercice de la puissance publique dans le canton et dans les communes puisse conduire à une désinformation de l'opinion publique. En cela, il va dans le sens des exigences de la liberté d'information, et ce par le moyen approprié d'une intervention des autorités concernées pour rétablir l'exactitude des faits présentés de manière erronée (cf. ATF 107 Ia 316, ATF 104 Ia 103 /4). Au demeurant, cette institution ne met nullement en cause le droit, qui découle aussi de l'art. 55 Cst., d'un organe de presse de s'abstenir de tout compte rendu au sujet d'une activité d'une collectivité publique (cf. BARRELET, op.cit., No 94, p. 45; - Liberté des médias pour le public? in: La liberté des médias, au service de qui?, Berne 1981, p. 127). En outre, le moyen choisi par le législateur vaudois ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé et ne constitue dès lors pas une intervention excessive dans le champ de la liberté de la presse: les modalités techniques de la rectification, telles qu'énoncées aux art. 16 et 17 LVP, ne sauraient être qualifiées de déraisonnables, à tout le moins dans le cadre d'un contrôle abstrait de ces normes. Quant à la crainte des recourants d'un usage abusif du droit de rectification cantonal, elle n'est pas fondée, puisque l'art. 25 LVP rend applicable, par analogie, à l'exercice du droit de rectification la procédure de recours au juge, prévue à l'art. 28l CC en matière de droit de réponse et réglementée aux art. 18 à 24 LVP.
c) Ces considérations conduisent également au rejet du grief tiré d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst., pour autant qu'on puisse suivre la S.A. des Editions Domaine public lorsqu'elle prétend que les dispositions attaquées restreignent ce droit constitutionnel en faisant perdre aux organes de presse concernés une part de leur attractivité.
7. Les recourants se plaignent enfin d'une violation de l'égalité de traitement. Ils soutiennent, en substance, que les dispositions attaquées ne seraient effectivement applicables qu'à des organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton de Vaud, à l'exclusion de ceux qui sont établis dans les autres cantons, voire à l'étranger, et qui sont aussi diffusés dans le canton de Vaud.
L'argument ne manquerait certes pas d'intérêt si le législateur cantonal avait prescrit que les dispositions attaquées ne s'appliquent qu'aux organes de presse ayant leur siège ou leur domicile dans le canton. Il y aurait alors une discrimination, difficilement soutenable au regard de l'art. 4 Cst., entre ces organes et ceux qui, tout en ayant leur siège ou leur domicile ailleurs que dans le canton de Vaud, y diffuseraient des informations relatives à l'exercice de la puissance publique par les autorités cantonales et communales vaudoises. La différence de siège ou de domicile ne constituerait sans doute pas une particularité justifiant un traitement différencié des organes de presse concernés. Cette question n'a cependant pas à être résolue. Le champ d'application de l'art. 15 LVP s'étend en effet, comme c'était le cas de l'ancien art. 15 lettre a, à toute information diffusée dans le canton de Vaud, et cela quel que soit le siège ou le domicile de l'entreprise de médias dont elle émane. Du moins faut-il interpréter ainsi le texte incriminé, en l'absence de dispositions contraires, si l'on veut qu'il soit conforme à l'art. 4 Cst. La règle de l'art. 59 Cst. n'ayant pas un caractère absolu, rien ne s'oppose à une application au droit de rectification cantonal de la règle de l'ubiquité, les organes de presse qui distribuent leurs produits dans le canton de Vaud étant, à ce titre, soumis à la juridiction de celui-ci (cf. TERCIER, Le nouveau droit de la personnalité, No 1050, p. 141). Or, ce qui est décisif pour déterminer si une disposition légale respecte le principe d'égalité, c'est le cercle des personnes auquel elle est applicable. Les problèmes qui peuvent surgir, lors de l'exécution des mesures prises sur la base du texte incriminé, à cause des limites territoriales assignées à la souveraineté cantonale ne sont pas un motif de taxer ce texte d'inconstitutionnel (cf. ATF 99 Ia 381 consid. b, ATF 97 I 122 consid. 5a, ATF 96 I 704 consid. 4b et les arrêts cités). S'il en allait autrement, de nombreuses dispositions du droit public cantonal encourraient le reproche de violer l'égalité de traitement. Il suffit de penser à certaines mesures ou sanctions prévues par le droit public cantonal, par exemple en matière de santé publique, qui s'appliquent à toutes violations de ce droit commises dans le canton concerné, même si ces violations sont le fait de personnes qui n'y sont pas domiciliées et à l'égard desquelles l'exécution des mesures ou des sanctions s'avère parfois aléatoire. A s'en tenir aux règles relatives au droit de rectification cantonal, on devrait par exemple admettre que le par. 136 de la loi zurichoise d'organisation judiciaire du 13 juin 1976, qui confère ce droit aux autorités judiciaires cantonales, serait inégalitaire sous le prétexte qu'un organe de presse domicilié dans un autre canton ou à l'étranger pourrait se refuser à obtempérer à une demande de rectification faite par les autorités zurichoises.
Le grief de violation de l'égalité de traitement est donc manifestement mal fondé. | fr | Controllo astratto delle norme; legge vodese del 4 marzo 1985 che modifica quella del 14 dicembre 1937 sulla stampa: diritto di risposta (art. 28g-28l CC) e diritto cantonale di rettifica spettante alle autorità. 1. Forza derogatoria del diritto federale (art. 2 Disp.trans.Cost.).
Gli art. 28g-28l CC disciplinano in modo esauriente il diritto di risposta fondato sulla protezione della personalità.
Il diritto di rettifica che il nuovo art. 15 della legge vodese sulla stampa conferisce alle autorità cantonali e comunali per qualsiasi presentazione erronea di fatti relativi all'esercizio del potere pubblico non è contrario all'art. 2 Disp.trans.Cost.; poiché non è diretto a proteggere la personalità, esso fa parte del diritto pubblico cantonale riservato dall'art. 6 CC e concerne una questione che il legislatore federale non ha inteso regolare. L'art. 15 della legge va tuttavia interpretato restrittivamente (consid. 4).
Il nuovo art. 65 della legge, per converso, viola l'art. 2 Disp.trans. Cost. nella misura in cui estende tale diritto di rettifica nei confronti della radio e della televisione (consid. 5).
2. Libertà di stampa (art. 55 Cost.); uguaglianza di trattamento (art. 4 Cost.).
Fondato su di un motivo di diritto pubblico, il diritto di rettifica del nuovo art. 15 della legge non comporta un intervento inappropriato od eccessivo nell'ambito della libertà della stampa (consid. 6).
Applicabile ad ogni informazione diffusa nel Cantone di Vaud, esso non viola l'uguaglianza di trattamento (consid. 7). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-398%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,933 | 112 Ia 413 | 112 Ia 413
Sachverhalt ab Seite 413
Con decisione del 24 giugno 1985 il Municipio di Gerra Gambarogno ha rilasciato a Wolfgang Schmidt la licenza edilizia per la riattazione e l'ampliamento dello stabile e del rustico situati sulle particelle n. 253 e 255, nella zona NV 3 del piano regolatore comunale (PR). Rosemarie Meuli, proprietaria dell'attigua particella n. 256 e già opponente, si è aggravata contro la decisione del Municipio davanti al Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa con risoluzione del 7 agosto 1985, poi confermata anche dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 25 ottobre successivo.
Rosemarie Meuli è insorta contro codesta sentenza con tempestivo ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost. ed ha chiesto al Tribunale federale di annullarla, unitamente alla decisione del Consiglio di Stato e alla licenza edilizia rilasciata dal Municipio. Wolfgang Schmidt, il Municipio di Gerra Gambarogno, il Governo cantonale ed il Tribunale amministrativo hanno concluso alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. (...)
a) Secondo costante giurisprudenza, i terzi sono legittimati ad insorgere contro una licenza edilizia concessa dall'autorità cantonale solo nella misura in cui alleghino, da un lato, la violazione di norme erette quantomeno parzialmente a tutela dei vicini e non solo nell'interesse pubblico, e dimostrino, dall'altro, che la violazione di codeste norme li concerne direttamente, cioè che va loro riconosciuta la qualità di vicini nel caso concreto (DTF 112 Ia 89 consid. 1b, DTF 109 Ia 93 /94 consid. b, 172 consid. 4a, DTF 105 Ia 356 consid. 3a).
b) Gli art. 49 e 52 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), a cui la ricorrente esplicitamente si richiama, disciplinano gli interventi edilizi ammissibili nei nuclei di villaggio ed in particolare nel nucleo di villaggio 3 (NV 3). Ora, la ricorrente pretende che l'art. 49 NAPR è stato arbitrariamente disatteso poiché l'ampliamento e la soprelevazione autorizzati dall'autorità comunale eccedono le possibilità edificatorie consentite dal PR e verrebbero a snaturare l'edificio esistente e l'ambiente circostante; d'altra parte, essa assevera che la licenza edilizia contrasta anche con l'art. 52 n. 4 NAPR poiché l'elevazione di un piano ed il notevole aumento della volumetria creerebbero un blocco ingombrante e disproporzionato che andrebbe a deturpare tutta la zona e a danneggiare in modo particolare la sua proprietà, togliendo luce, spazio e sole.
ba) In linea di principio, le disposizioni comunali e cantonali che concernono l'integrazione estetica delle costruzioni nel quadro paesaggistico ed ambientale sono emanate nell'interesse della collettività ed il vicino non è quindi legittimato ad invocarne la disattenzione mediante ricorso di diritto pubblico (DTF 112 Ia 90, DTF 101 Ia 544, DTF 99 Ia 261 consid. 6c; sentenza 4 luglio 1979, in ZBl 81/1980 pagg. 26/27 consid. 3b; sentenza 17 marzo 1986 in re Ziegler, consid. 3b). Nella citata sentenza del 4 luglio 1979 il Tribunale federale ha nondimeno rilevato che per una parte della dottrina e della prassi cantonale queste disposizioni, accanto ad interessi di natura pubblica di per sé preponderanti, possono tutelare in determinate circostanze anche gli interessi privati dei vicini: il confinante che intende avvalersi di questa particolare protezione deve tuttavia dimostrare che la costruzione da lui avversata, dal momento che comporta un grave intervento nel quadro del paesaggio, può determinare anche un pregiudizio diretto per la sua proprietà (ZBl 81/1980 pag. 27 consid. 3c e riferimenti; inoltre: BIANCHI, La legittimazione ricorsuale del terzo in materia estetica, RDAT 1980 pag. 298; SCOLARI, Commentario della Legge edilizia, n. 15 all'art. 43). Fatta questa premessa, il Tribunale federale ha quindi giudicato non arbitraria l'opinione del Tribunale amministrativo grigionese che, chiamato a statuire su un ricorso di un vicino che s'opponeva alla colorazione in blu scuro di una facciata di uno stabile nel centro di Coira, aveva ammesso la legittimazione ricorsuale di questo, ritenendo che con la prevista facciata non poteva esser escluso né un grave deturpamento del quadro ambientale, né un effetto gravemente pregiudizievole del tinteggio sulla proprietà del vicino (ZBl 81/1980 pagg. 27/28 consid. 3d/e).
bb) Nel Comune di Gerra Gambarogno non vi sono disposizioni specifiche sulle altezze degli edifici e sulle distanze da confine che debbono essere osservate per l'ampliamento e la riattazione di uno stabile situato nel nucleo di villaggio 3: in casi di questa indole, le norme di PR invocate dalla ricorrente sull'integrazione estetica degli edifici sono pertanto le uniche che si applicano ad un progetto come quello in rassegna e che consentono soprattutto di definire le dimensioni massime delle costruzioni nei limiti degli interventi edilizi da esse consentiti. Ora, le disposizioni che disciplinano la volumetria degli edifici tendono a garantire buone condizioni abitative nonché un minimo di luce e di sole e sono quindi dettate, sotto questo profilo, nell'interesse dei vicini: ne consegue che gli art. 49 e 52 NAPR, se servono soprattutto a tutelare l'estetica delle costruzioni e a salvaguardare l'interesse pubblico, tendono anche a proteggere gli interessi privati dei vicini, a cui va pertanto riconosciuta la veste per dolersi con ricorso di diritto pubblico d'una loro violazione.
c) La ricorrente si prevale altresì d'una lesione dell'art. 17 n. 2 NAPR ed insorge contro la deroga alla prevista distanza di m 3 che il Municipio ha concesso al resistente onde consentirgli di istallare il corpo ascensore della propria abitazione ad appena 1 m e 50 dal ciglio di un sentiero comunale; essa reputa in sostanza che questa deroga è arbitraria poiché contrasta con lo scopo delle norme che disciplinano l'attività edilizia nei nuclei di villaggio e pregiudica gli interessi dei vicini e della collettività. Ora, per ragioni analoghe a quelle già esposte, la legittimazione della ricorrente dev'essere ammessa anche su codesto punto: in effetti, la norma d'attuazione appena citata non è eretta ad esclusiva tutela dell'interesse pubblico, ma giova anche ai vicini e la ricorrente può quindi pretendere d'essere colpita nei suoi interessi giuridici quale proprietaria del fondo adiacente.
d) Se ne deve concludere che la ricorrente è legittimata ad insorgere contro la licenza edilizia confermata dal Tribunale amministrativo, allegando la violazione degli art. 49, 52 e 17 n. 2 NAPR, e che il ricorso è dunque ricevibile sotto il profilo dell'art. 88 OG. | it | Art. 88 OG; Legitimation des Nachbarn zur Anfechtung einer Baubewilligung mit staatsrechtlicher Beschwerde. - Grundsatz.
- Der Nachbar ist legitimiert, die Verletzung von Normen über die ästhetische Einordnung von Bauten geltend zu machen, sofern es keine auf das fragliche Projekt anwendbaren spezielle Vorschriften über die Gebäudehöhe und die Grenzabstände gibt: in solchen Fällen erlauben allein diese Normen, die Höchstmasse und die Art der zulässigen Bauten zu umschreiben, und dienen daher teilweise auch dem Schutz der Nachbarn. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,934 | 112 Ia 413 | 112 Ia 413
Sachverhalt ab Seite 413
Con decisione del 24 giugno 1985 il Municipio di Gerra Gambarogno ha rilasciato a Wolfgang Schmidt la licenza edilizia per la riattazione e l'ampliamento dello stabile e del rustico situati sulle particelle n. 253 e 255, nella zona NV 3 del piano regolatore comunale (PR). Rosemarie Meuli, proprietaria dell'attigua particella n. 256 e già opponente, si è aggravata contro la decisione del Municipio davanti al Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa con risoluzione del 7 agosto 1985, poi confermata anche dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 25 ottobre successivo.
Rosemarie Meuli è insorta contro codesta sentenza con tempestivo ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost. ed ha chiesto al Tribunale federale di annullarla, unitamente alla decisione del Consiglio di Stato e alla licenza edilizia rilasciata dal Municipio. Wolfgang Schmidt, il Municipio di Gerra Gambarogno, il Governo cantonale ed il Tribunale amministrativo hanno concluso alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. (...)
a) Secondo costante giurisprudenza, i terzi sono legittimati ad insorgere contro una licenza edilizia concessa dall'autorità cantonale solo nella misura in cui alleghino, da un lato, la violazione di norme erette quantomeno parzialmente a tutela dei vicini e non solo nell'interesse pubblico, e dimostrino, dall'altro, che la violazione di codeste norme li concerne direttamente, cioè che va loro riconosciuta la qualità di vicini nel caso concreto (DTF 112 Ia 89 consid. 1b, DTF 109 Ia 93 /94 consid. b, 172 consid. 4a, DTF 105 Ia 356 consid. 3a).
b) Gli art. 49 e 52 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), a cui la ricorrente esplicitamente si richiama, disciplinano gli interventi edilizi ammissibili nei nuclei di villaggio ed in particolare nel nucleo di villaggio 3 (NV 3). Ora, la ricorrente pretende che l'art. 49 NAPR è stato arbitrariamente disatteso poiché l'ampliamento e la soprelevazione autorizzati dall'autorità comunale eccedono le possibilità edificatorie consentite dal PR e verrebbero a snaturare l'edificio esistente e l'ambiente circostante; d'altra parte, essa assevera che la licenza edilizia contrasta anche con l'art. 52 n. 4 NAPR poiché l'elevazione di un piano ed il notevole aumento della volumetria creerebbero un blocco ingombrante e disproporzionato che andrebbe a deturpare tutta la zona e a danneggiare in modo particolare la sua proprietà, togliendo luce, spazio e sole.
ba) In linea di principio, le disposizioni comunali e cantonali che concernono l'integrazione estetica delle costruzioni nel quadro paesaggistico ed ambientale sono emanate nell'interesse della collettività ed il vicino non è quindi legittimato ad invocarne la disattenzione mediante ricorso di diritto pubblico (DTF 112 Ia 90, DTF 101 Ia 544, DTF 99 Ia 261 consid. 6c; sentenza 4 luglio 1979, in ZBl 81/1980 pagg. 26/27 consid. 3b; sentenza 17 marzo 1986 in re Ziegler, consid. 3b). Nella citata sentenza del 4 luglio 1979 il Tribunale federale ha nondimeno rilevato che per una parte della dottrina e della prassi cantonale queste disposizioni, accanto ad interessi di natura pubblica di per sé preponderanti, possono tutelare in determinate circostanze anche gli interessi privati dei vicini: il confinante che intende avvalersi di questa particolare protezione deve tuttavia dimostrare che la costruzione da lui avversata, dal momento che comporta un grave intervento nel quadro del paesaggio, può determinare anche un pregiudizio diretto per la sua proprietà (ZBl 81/1980 pag. 27 consid. 3c e riferimenti; inoltre: BIANCHI, La legittimazione ricorsuale del terzo in materia estetica, RDAT 1980 pag. 298; SCOLARI, Commentario della Legge edilizia, n. 15 all'art. 43). Fatta questa premessa, il Tribunale federale ha quindi giudicato non arbitraria l'opinione del Tribunale amministrativo grigionese che, chiamato a statuire su un ricorso di un vicino che s'opponeva alla colorazione in blu scuro di una facciata di uno stabile nel centro di Coira, aveva ammesso la legittimazione ricorsuale di questo, ritenendo che con la prevista facciata non poteva esser escluso né un grave deturpamento del quadro ambientale, né un effetto gravemente pregiudizievole del tinteggio sulla proprietà del vicino (ZBl 81/1980 pagg. 27/28 consid. 3d/e).
bb) Nel Comune di Gerra Gambarogno non vi sono disposizioni specifiche sulle altezze degli edifici e sulle distanze da confine che debbono essere osservate per l'ampliamento e la riattazione di uno stabile situato nel nucleo di villaggio 3: in casi di questa indole, le norme di PR invocate dalla ricorrente sull'integrazione estetica degli edifici sono pertanto le uniche che si applicano ad un progetto come quello in rassegna e che consentono soprattutto di definire le dimensioni massime delle costruzioni nei limiti degli interventi edilizi da esse consentiti. Ora, le disposizioni che disciplinano la volumetria degli edifici tendono a garantire buone condizioni abitative nonché un minimo di luce e di sole e sono quindi dettate, sotto questo profilo, nell'interesse dei vicini: ne consegue che gli art. 49 e 52 NAPR, se servono soprattutto a tutelare l'estetica delle costruzioni e a salvaguardare l'interesse pubblico, tendono anche a proteggere gli interessi privati dei vicini, a cui va pertanto riconosciuta la veste per dolersi con ricorso di diritto pubblico d'una loro violazione.
c) La ricorrente si prevale altresì d'una lesione dell'art. 17 n. 2 NAPR ed insorge contro la deroga alla prevista distanza di m 3 che il Municipio ha concesso al resistente onde consentirgli di istallare il corpo ascensore della propria abitazione ad appena 1 m e 50 dal ciglio di un sentiero comunale; essa reputa in sostanza che questa deroga è arbitraria poiché contrasta con lo scopo delle norme che disciplinano l'attività edilizia nei nuclei di villaggio e pregiudica gli interessi dei vicini e della collettività. Ora, per ragioni analoghe a quelle già esposte, la legittimazione della ricorrente dev'essere ammessa anche su codesto punto: in effetti, la norma d'attuazione appena citata non è eretta ad esclusiva tutela dell'interesse pubblico, ma giova anche ai vicini e la ricorrente può quindi pretendere d'essere colpita nei suoi interessi giuridici quale proprietaria del fondo adiacente.
d) Se ne deve concludere che la ricorrente è legittimata ad insorgere contro la licenza edilizia confermata dal Tribunale amministrativo, allegando la violazione degli art. 49, 52 e 17 n. 2 NAPR, e che il ricorso è dunque ricevibile sotto il profilo dell'art. 88 OG. | it | Art. 88 OJ; qualité du voisin pour former un recours de droit public contre une autorisation de construire. - Principe.
- Le voisin a qualité pour alléguer la violation de normes relatives à l'intégration esthétique des constructions pour autant que ne soient pas applicables au projet en cause des dispositions particulières sur la hauteur des bâtiments et leur distance aux limites: en pareils cas, seules ces normes permettent de déterminer les dimensions maximales et le type des constructions admissibles et tendent ainsi partiellement aussi à la protection des voisins. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,935 | 112 Ia 413 | 112 Ia 413
Sachverhalt ab Seite 413
Con decisione del 24 giugno 1985 il Municipio di Gerra Gambarogno ha rilasciato a Wolfgang Schmidt la licenza edilizia per la riattazione e l'ampliamento dello stabile e del rustico situati sulle particelle n. 253 e 255, nella zona NV 3 del piano regolatore comunale (PR). Rosemarie Meuli, proprietaria dell'attigua particella n. 256 e già opponente, si è aggravata contro la decisione del Municipio davanti al Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa con risoluzione del 7 agosto 1985, poi confermata anche dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 25 ottobre successivo.
Rosemarie Meuli è insorta contro codesta sentenza con tempestivo ricorso di diritto pubblico fondato sulla violazione dell'art. 4 Cost. ed ha chiesto al Tribunale federale di annullarla, unitamente alla decisione del Consiglio di Stato e alla licenza edilizia rilasciata dal Municipio. Wolfgang Schmidt, il Municipio di Gerra Gambarogno, il Governo cantonale ed il Tribunale amministrativo hanno concluso alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. (...)
a) Secondo costante giurisprudenza, i terzi sono legittimati ad insorgere contro una licenza edilizia concessa dall'autorità cantonale solo nella misura in cui alleghino, da un lato, la violazione di norme erette quantomeno parzialmente a tutela dei vicini e non solo nell'interesse pubblico, e dimostrino, dall'altro, che la violazione di codeste norme li concerne direttamente, cioè che va loro riconosciuta la qualità di vicini nel caso concreto (DTF 112 Ia 89 consid. 1b, DTF 109 Ia 93 /94 consid. b, 172 consid. 4a, DTF 105 Ia 356 consid. 3a).
b) Gli art. 49 e 52 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), a cui la ricorrente esplicitamente si richiama, disciplinano gli interventi edilizi ammissibili nei nuclei di villaggio ed in particolare nel nucleo di villaggio 3 (NV 3). Ora, la ricorrente pretende che l'art. 49 NAPR è stato arbitrariamente disatteso poiché l'ampliamento e la soprelevazione autorizzati dall'autorità comunale eccedono le possibilità edificatorie consentite dal PR e verrebbero a snaturare l'edificio esistente e l'ambiente circostante; d'altra parte, essa assevera che la licenza edilizia contrasta anche con l'art. 52 n. 4 NAPR poiché l'elevazione di un piano ed il notevole aumento della volumetria creerebbero un blocco ingombrante e disproporzionato che andrebbe a deturpare tutta la zona e a danneggiare in modo particolare la sua proprietà, togliendo luce, spazio e sole.
ba) In linea di principio, le disposizioni comunali e cantonali che concernono l'integrazione estetica delle costruzioni nel quadro paesaggistico ed ambientale sono emanate nell'interesse della collettività ed il vicino non è quindi legittimato ad invocarne la disattenzione mediante ricorso di diritto pubblico (DTF 112 Ia 90, DTF 101 Ia 544, DTF 99 Ia 261 consid. 6c; sentenza 4 luglio 1979, in ZBl 81/1980 pagg. 26/27 consid. 3b; sentenza 17 marzo 1986 in re Ziegler, consid. 3b). Nella citata sentenza del 4 luglio 1979 il Tribunale federale ha nondimeno rilevato che per una parte della dottrina e della prassi cantonale queste disposizioni, accanto ad interessi di natura pubblica di per sé preponderanti, possono tutelare in determinate circostanze anche gli interessi privati dei vicini: il confinante che intende avvalersi di questa particolare protezione deve tuttavia dimostrare che la costruzione da lui avversata, dal momento che comporta un grave intervento nel quadro del paesaggio, può determinare anche un pregiudizio diretto per la sua proprietà (ZBl 81/1980 pag. 27 consid. 3c e riferimenti; inoltre: BIANCHI, La legittimazione ricorsuale del terzo in materia estetica, RDAT 1980 pag. 298; SCOLARI, Commentario della Legge edilizia, n. 15 all'art. 43). Fatta questa premessa, il Tribunale federale ha quindi giudicato non arbitraria l'opinione del Tribunale amministrativo grigionese che, chiamato a statuire su un ricorso di un vicino che s'opponeva alla colorazione in blu scuro di una facciata di uno stabile nel centro di Coira, aveva ammesso la legittimazione ricorsuale di questo, ritenendo che con la prevista facciata non poteva esser escluso né un grave deturpamento del quadro ambientale, né un effetto gravemente pregiudizievole del tinteggio sulla proprietà del vicino (ZBl 81/1980 pagg. 27/28 consid. 3d/e).
bb) Nel Comune di Gerra Gambarogno non vi sono disposizioni specifiche sulle altezze degli edifici e sulle distanze da confine che debbono essere osservate per l'ampliamento e la riattazione di uno stabile situato nel nucleo di villaggio 3: in casi di questa indole, le norme di PR invocate dalla ricorrente sull'integrazione estetica degli edifici sono pertanto le uniche che si applicano ad un progetto come quello in rassegna e che consentono soprattutto di definire le dimensioni massime delle costruzioni nei limiti degli interventi edilizi da esse consentiti. Ora, le disposizioni che disciplinano la volumetria degli edifici tendono a garantire buone condizioni abitative nonché un minimo di luce e di sole e sono quindi dettate, sotto questo profilo, nell'interesse dei vicini: ne consegue che gli art. 49 e 52 NAPR, se servono soprattutto a tutelare l'estetica delle costruzioni e a salvaguardare l'interesse pubblico, tendono anche a proteggere gli interessi privati dei vicini, a cui va pertanto riconosciuta la veste per dolersi con ricorso di diritto pubblico d'una loro violazione.
c) La ricorrente si prevale altresì d'una lesione dell'art. 17 n. 2 NAPR ed insorge contro la deroga alla prevista distanza di m 3 che il Municipio ha concesso al resistente onde consentirgli di istallare il corpo ascensore della propria abitazione ad appena 1 m e 50 dal ciglio di un sentiero comunale; essa reputa in sostanza che questa deroga è arbitraria poiché contrasta con lo scopo delle norme che disciplinano l'attività edilizia nei nuclei di villaggio e pregiudica gli interessi dei vicini e della collettività. Ora, per ragioni analoghe a quelle già esposte, la legittimazione della ricorrente dev'essere ammessa anche su codesto punto: in effetti, la norma d'attuazione appena citata non è eretta ad esclusiva tutela dell'interesse pubblico, ma giova anche ai vicini e la ricorrente può quindi pretendere d'essere colpita nei suoi interessi giuridici quale proprietaria del fondo adiacente.
d) Se ne deve concludere che la ricorrente è legittimata ad insorgere contro la licenza edilizia confermata dal Tribunale amministrativo, allegando la violazione degli art. 49, 52 e 17 n. 2 NAPR, e che il ricorso è dunque ricevibile sotto il profilo dell'art. 88 OG. | it | Art. 88 OG; legittimazione del vicino a proporre ricorso di diritto pubblico contro una licenza edilizia. - Principio.
- Il vicino è legittimato ad invocare la violazione di norme che concernono l'integrazione estetica degli edifici ove non sussistano disposizioni specifiche sulle altezze e sulle distanze da confine applicabili al progetto in rassegna: in casi del genere, infatti, queste norme sono le uniche che permettono di determinare le dimensioni massime e la natura delle costruzioni consentite e sono quindi parzialmente erette anche a tutela dei vicini. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,936 | 112 Ia 47 | 112 Ia 47
Sachverhalt ab Seite 48
Der Grosse Rat des Kantons Bern beschloss am 14. Mai 1985, für die Renovation des Gebäudes Münstergasse 2 in Bern (Diesbachhaus, Sitz der kantonalen Justizdirektion) sei ein Kredit von Fr. 1'576'000.-- zu bewilligen. Er beschloss gleichzeitig mehrheitlich, das Geschäft sei nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Luzius Theiler erhob hiergegen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei als "dem fakultativen Referendum unterstellt zu erklären". Er stützt seine Beschwerde auf Art. 6b der bernischen Staatsverfassung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Der Beschwerdeführer erblickt im angefochtenen Beschluss des Grossen Rates einen Verstoss gegen den Volkswillen, weil die Stimmbürger des Kantons Bern am 23. September 1984 einen Kredit für den Ausbau des Diesbachhauses abgelehnt hätten. Zweifellos wäre es unzulässig, einen in der Volksabstimmung abgelehnten Kredit nachträglich unter Umgehung des Referendums durch den Grossen Rat bewilligen zu lassen. Allein dieser Fall liegt hier nicht vor. Es wurde vor allem auf zwei nicht unwesentliche Teile des ursprünglichen Bauvorhabens, deren Kosten mindestens zum Teil als neue Aufwendungen hätten betrachtet werden müssen, verzichtet, nämlich auf den Einbau eines Liftes und auf die Umwandlung der Hauswartwohnung in Büros. Dadurch ergab sich eine Senkung der Gesamtkosten um immerhin rund Fr. 400'000.--. Dem Beschwerdeführer kann sodann nicht beigepflichtet werden, wenn er annimmt, mit der Ablehnung der ersten Kreditvorlage habe "sich das Bernervolk ohne jeden Zweifel für die Wiederaufwertung der Altstadt als Wohngebiet im allgemeinen und für Wiederherstellung des Diesbachhauses als Wohnhaus ausgesprochen". Der Sinn eines negativen Volksentscheides lässt sich im allgemeinen nicht in einen positiven umdeuten, weil die Motive, welche die einzelnen Stimmberechtigten zu ihrer Stimmabgabe bewogen haben, nicht ermittelt werden können (vgl. dazu JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Le referendum populaire, in: ZSR 91/1972 I S. 504, und HANS NEF, Erneuerung des Finanzreferendums, in: Der Staat als Aufgabe: Gedenkschrift für Max Imboden, Basel 1972, S. 261). Das Bundesgericht hat im Urteil BGE 101 Ia 583 ff. ausgeführt, nach Ablehnung einer Vorlage durch das Volk sei die Rechtslage die nämliche, wie wenn diesem gar keine Vorlage unterbreitet worden wäre. Mag auch diese Formulierung, die eine sofortige Wiederholung der Abstimmung über den nämlichen Gegenstand nicht ausschlösse, vielleicht etwas zu absolut ausgefallen sein, so ist jedenfalls kein Grund ersichtlich, weshalb nicht unverzüglich ein neues, in der Regel reduziertes Projekt ausgearbeitet und der nach dem neuen Kreditbetrag zuständigen Instanz unterbreitet werden sollte. Das Vorgehen der Behörden des Kantons Bern ist somit auch unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
b) Schliesslich hält der Beschwerdeführer dafür, die streitige Kreditvorlage stehe im Widerspruch zur erwähnten Botschaft des Grossen Rates für die Volksabstimmung vom 5. April 1981 betreffend Krediterteilung für ein neues kantonales Bürogebäude an der Reiterstrasse in Bern. Darin sei zugesichert worden, nach der Errichtung des neuen Bürohauses ursprünglich für Wohnzwecke bestimmte Bauten in der Altstadt, die für die kantonale Verwaltung umgestaltet worden seien, wieder für Wohnungen einzurichten.
Es kann dahingestellt bleiben, ob ein Widerspruch der behaupteten Art auf die Referendumspflicht von Einfluss wäre, denn ein solcher Widerspruch ist hier klarerweise zu verneinen. In der erwähnten Botschaft aus dem Jahre 1980 wird zwar bemerkt, die Erstellung eines neuen Bürogebäudes an der Reiterstrasse werde es der Verwaltung ermöglichen, ungeeignete Mietobjekte zu verlassen "und ursprüngliche Wohnbauten wieder zu Wohnzwecken" verwenden zu lassen. Indessen ergibt sich aus einer mit einem Plan versehenen Aufstellung auf der nämlichen Seite der Botschaft (S. 11), dass an eine Aufgabe des "Hauptzentrums Rathaus/Münster" nie gedacht worden war. Unter den Direktionen, die nicht verlegt werden sollten, war die Justizdirektion (der das Diesbachhaus dient) ausdrücklich erwähnt. Wenn der Regierungsrat in der Vernehmlassung zur heutigen Beschwerde ausführt, der Hinweis auf staatliche Gebäude, die wieder der Wohnnutzung zugeführt werden sollten, habe sich auf die Gebäude Münstergasse 1, 3, 24 und 32 bezogen, befindet er sich deshalb in Einklang mit der Abstimmungsbotschaft für das Verwaltungsgebäude an der Reiterstrasse.
Aus allen diesen Erwägungen erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet, und sie ist abzuweisen. | de | Art. 6b KV-BE; Art. 85 lit. a OG; Finanzreferendum; Gebäuderenovation. Der Sinn eines negativen Volksentscheides lässt sich im allgemeinen nicht in einen positiven umdeuten; es ist daher zulässig, dass die kantonalen Behörden nach Ablehnung einer ersten Vorlage durch das Volk ein neues, reduziertes Projekt ausarbeiten und der nach dem neuen Kreditbetrag zuständigen Instanz (hier: dem Grossen Rat) unterbreiten (E. 4a).
Frage offengelassen, ob ein allfälliger Widerspruch zu den Zusicherungen in einer früheren Abstimmungsbotschaft auf die Referendumspflicht einer neuen Vorlage von Einfluss wäre, da ein solcher Widerspruch nicht besteht (E. 4b). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-47%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,937 | 112 Ia 47 | 112 Ia 47
Sachverhalt ab Seite 48
Der Grosse Rat des Kantons Bern beschloss am 14. Mai 1985, für die Renovation des Gebäudes Münstergasse 2 in Bern (Diesbachhaus, Sitz der kantonalen Justizdirektion) sei ein Kredit von Fr. 1'576'000.-- zu bewilligen. Er beschloss gleichzeitig mehrheitlich, das Geschäft sei nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Luzius Theiler erhob hiergegen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei als "dem fakultativen Referendum unterstellt zu erklären". Er stützt seine Beschwerde auf Art. 6b der bernischen Staatsverfassung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Der Beschwerdeführer erblickt im angefochtenen Beschluss des Grossen Rates einen Verstoss gegen den Volkswillen, weil die Stimmbürger des Kantons Bern am 23. September 1984 einen Kredit für den Ausbau des Diesbachhauses abgelehnt hätten. Zweifellos wäre es unzulässig, einen in der Volksabstimmung abgelehnten Kredit nachträglich unter Umgehung des Referendums durch den Grossen Rat bewilligen zu lassen. Allein dieser Fall liegt hier nicht vor. Es wurde vor allem auf zwei nicht unwesentliche Teile des ursprünglichen Bauvorhabens, deren Kosten mindestens zum Teil als neue Aufwendungen hätten betrachtet werden müssen, verzichtet, nämlich auf den Einbau eines Liftes und auf die Umwandlung der Hauswartwohnung in Büros. Dadurch ergab sich eine Senkung der Gesamtkosten um immerhin rund Fr. 400'000.--. Dem Beschwerdeführer kann sodann nicht beigepflichtet werden, wenn er annimmt, mit der Ablehnung der ersten Kreditvorlage habe "sich das Bernervolk ohne jeden Zweifel für die Wiederaufwertung der Altstadt als Wohngebiet im allgemeinen und für Wiederherstellung des Diesbachhauses als Wohnhaus ausgesprochen". Der Sinn eines negativen Volksentscheides lässt sich im allgemeinen nicht in einen positiven umdeuten, weil die Motive, welche die einzelnen Stimmberechtigten zu ihrer Stimmabgabe bewogen haben, nicht ermittelt werden können (vgl. dazu JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Le referendum populaire, in: ZSR 91/1972 I S. 504, und HANS NEF, Erneuerung des Finanzreferendums, in: Der Staat als Aufgabe: Gedenkschrift für Max Imboden, Basel 1972, S. 261). Das Bundesgericht hat im Urteil BGE 101 Ia 583 ff. ausgeführt, nach Ablehnung einer Vorlage durch das Volk sei die Rechtslage die nämliche, wie wenn diesem gar keine Vorlage unterbreitet worden wäre. Mag auch diese Formulierung, die eine sofortige Wiederholung der Abstimmung über den nämlichen Gegenstand nicht ausschlösse, vielleicht etwas zu absolut ausgefallen sein, so ist jedenfalls kein Grund ersichtlich, weshalb nicht unverzüglich ein neues, in der Regel reduziertes Projekt ausgearbeitet und der nach dem neuen Kreditbetrag zuständigen Instanz unterbreitet werden sollte. Das Vorgehen der Behörden des Kantons Bern ist somit auch unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
b) Schliesslich hält der Beschwerdeführer dafür, die streitige Kreditvorlage stehe im Widerspruch zur erwähnten Botschaft des Grossen Rates für die Volksabstimmung vom 5. April 1981 betreffend Krediterteilung für ein neues kantonales Bürogebäude an der Reiterstrasse in Bern. Darin sei zugesichert worden, nach der Errichtung des neuen Bürohauses ursprünglich für Wohnzwecke bestimmte Bauten in der Altstadt, die für die kantonale Verwaltung umgestaltet worden seien, wieder für Wohnungen einzurichten.
Es kann dahingestellt bleiben, ob ein Widerspruch der behaupteten Art auf die Referendumspflicht von Einfluss wäre, denn ein solcher Widerspruch ist hier klarerweise zu verneinen. In der erwähnten Botschaft aus dem Jahre 1980 wird zwar bemerkt, die Erstellung eines neuen Bürogebäudes an der Reiterstrasse werde es der Verwaltung ermöglichen, ungeeignete Mietobjekte zu verlassen "und ursprüngliche Wohnbauten wieder zu Wohnzwecken" verwenden zu lassen. Indessen ergibt sich aus einer mit einem Plan versehenen Aufstellung auf der nämlichen Seite der Botschaft (S. 11), dass an eine Aufgabe des "Hauptzentrums Rathaus/Münster" nie gedacht worden war. Unter den Direktionen, die nicht verlegt werden sollten, war die Justizdirektion (der das Diesbachhaus dient) ausdrücklich erwähnt. Wenn der Regierungsrat in der Vernehmlassung zur heutigen Beschwerde ausführt, der Hinweis auf staatliche Gebäude, die wieder der Wohnnutzung zugeführt werden sollten, habe sich auf die Gebäude Münstergasse 1, 3, 24 und 32 bezogen, befindet er sich deshalb in Einklang mit der Abstimmungsbotschaft für das Verwaltungsgebäude an der Reiterstrasse.
Aus allen diesen Erwägungen erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet, und sie ist abzuweisen. | de | Art. 6b Cst. BE; art. 85 let. a OJ; référendum financier; rénovation d'immeuble. On ne peut, en règle générale, donner un sens positif à une décision populaire négative; il est donc admissible que, après le refus par le peuple d'un premier projet, les autorités cantonales établissent un nouveau projet réduit et le soumettent à l'instance compétente selon le nouveau montant du crédit (ici: le Grand Conseil) (consid. 4a).
Une éventuelle contradiction avec les assurances contenues dans un message officiel relatif à une précédente votation peut-elle influer sur le devoir de soumettre un nouveau projet au référendum? Question laissée ouverte, dès lors qu'une telle contradiction n'existe pas en l'espèce (consid. 4b). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-47%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,938 | 112 Ia 47 | 112 Ia 47
Sachverhalt ab Seite 48
Der Grosse Rat des Kantons Bern beschloss am 14. Mai 1985, für die Renovation des Gebäudes Münstergasse 2 in Bern (Diesbachhaus, Sitz der kantonalen Justizdirektion) sei ein Kredit von Fr. 1'576'000.-- zu bewilligen. Er beschloss gleichzeitig mehrheitlich, das Geschäft sei nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Luzius Theiler erhob hiergegen staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss sei als "dem fakultativen Referendum unterstellt zu erklären". Er stützt seine Beschwerde auf Art. 6b der bernischen Staatsverfassung.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Der Beschwerdeführer erblickt im angefochtenen Beschluss des Grossen Rates einen Verstoss gegen den Volkswillen, weil die Stimmbürger des Kantons Bern am 23. September 1984 einen Kredit für den Ausbau des Diesbachhauses abgelehnt hätten. Zweifellos wäre es unzulässig, einen in der Volksabstimmung abgelehnten Kredit nachträglich unter Umgehung des Referendums durch den Grossen Rat bewilligen zu lassen. Allein dieser Fall liegt hier nicht vor. Es wurde vor allem auf zwei nicht unwesentliche Teile des ursprünglichen Bauvorhabens, deren Kosten mindestens zum Teil als neue Aufwendungen hätten betrachtet werden müssen, verzichtet, nämlich auf den Einbau eines Liftes und auf die Umwandlung der Hauswartwohnung in Büros. Dadurch ergab sich eine Senkung der Gesamtkosten um immerhin rund Fr. 400'000.--. Dem Beschwerdeführer kann sodann nicht beigepflichtet werden, wenn er annimmt, mit der Ablehnung der ersten Kreditvorlage habe "sich das Bernervolk ohne jeden Zweifel für die Wiederaufwertung der Altstadt als Wohngebiet im allgemeinen und für Wiederherstellung des Diesbachhauses als Wohnhaus ausgesprochen". Der Sinn eines negativen Volksentscheides lässt sich im allgemeinen nicht in einen positiven umdeuten, weil die Motive, welche die einzelnen Stimmberechtigten zu ihrer Stimmabgabe bewogen haben, nicht ermittelt werden können (vgl. dazu JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Le referendum populaire, in: ZSR 91/1972 I S. 504, und HANS NEF, Erneuerung des Finanzreferendums, in: Der Staat als Aufgabe: Gedenkschrift für Max Imboden, Basel 1972, S. 261). Das Bundesgericht hat im Urteil BGE 101 Ia 583 ff. ausgeführt, nach Ablehnung einer Vorlage durch das Volk sei die Rechtslage die nämliche, wie wenn diesem gar keine Vorlage unterbreitet worden wäre. Mag auch diese Formulierung, die eine sofortige Wiederholung der Abstimmung über den nämlichen Gegenstand nicht ausschlösse, vielleicht etwas zu absolut ausgefallen sein, so ist jedenfalls kein Grund ersichtlich, weshalb nicht unverzüglich ein neues, in der Regel reduziertes Projekt ausgearbeitet und der nach dem neuen Kreditbetrag zuständigen Instanz unterbreitet werden sollte. Das Vorgehen der Behörden des Kantons Bern ist somit auch unter diesem Gesichtswinkel nicht zu beanstanden.
b) Schliesslich hält der Beschwerdeführer dafür, die streitige Kreditvorlage stehe im Widerspruch zur erwähnten Botschaft des Grossen Rates für die Volksabstimmung vom 5. April 1981 betreffend Krediterteilung für ein neues kantonales Bürogebäude an der Reiterstrasse in Bern. Darin sei zugesichert worden, nach der Errichtung des neuen Bürohauses ursprünglich für Wohnzwecke bestimmte Bauten in der Altstadt, die für die kantonale Verwaltung umgestaltet worden seien, wieder für Wohnungen einzurichten.
Es kann dahingestellt bleiben, ob ein Widerspruch der behaupteten Art auf die Referendumspflicht von Einfluss wäre, denn ein solcher Widerspruch ist hier klarerweise zu verneinen. In der erwähnten Botschaft aus dem Jahre 1980 wird zwar bemerkt, die Erstellung eines neuen Bürogebäudes an der Reiterstrasse werde es der Verwaltung ermöglichen, ungeeignete Mietobjekte zu verlassen "und ursprüngliche Wohnbauten wieder zu Wohnzwecken" verwenden zu lassen. Indessen ergibt sich aus einer mit einem Plan versehenen Aufstellung auf der nämlichen Seite der Botschaft (S. 11), dass an eine Aufgabe des "Hauptzentrums Rathaus/Münster" nie gedacht worden war. Unter den Direktionen, die nicht verlegt werden sollten, war die Justizdirektion (der das Diesbachhaus dient) ausdrücklich erwähnt. Wenn der Regierungsrat in der Vernehmlassung zur heutigen Beschwerde ausführt, der Hinweis auf staatliche Gebäude, die wieder der Wohnnutzung zugeführt werden sollten, habe sich auf die Gebäude Münstergasse 1, 3, 24 und 32 bezogen, befindet er sich deshalb in Einklang mit der Abstimmungsbotschaft für das Verwaltungsgebäude an der Reiterstrasse.
Aus allen diesen Erwägungen erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet, und sie ist abzuweisen. | de | Art. 6b Cost. BE; art. 85 lett. a OG; referendum finanziario; rinnovamento di un immobile. Non si può, di regola, attribuire un senso positivo ad una decisione popolare negativa; è quindi consentito che, dopo il rigetto da parte del popolo di un primo progetto, le autorità cantonali ne allestiscano uno nuovo ridotto e lo sottopongano all'istanza competente secondo il nuovo ammontare del credito (nella fattispecie: il Gran Consiglio) (consid. 4a).
Può un'eventuale contraddizione con le assicurazioni contenute in un messaggio ufficiale relativo ad una precedente votazione influire sull'obbligo di sottoporre un nuovo progetto al referendum? Questione lasciata indecisa, dato che tale contraddizione non sussiste nella fattispecie (consid. 4b). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-47%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,939 | 112 Ia 5 | 112 Ia 5
Erwägungen ab Seite 5
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin sieht sich dadurch in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, dass sie zu spät zum Augenschein eingeladen worden sei und sich deshalb nicht durch einen Rechtsanwalt daran habe vertreten lassen können.
a) ...
b) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst von den kantonalen Verfahrensbestimmungen umschrieben; erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz. Da die Beschwerdeführerin keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften rügt, ist einzig und zwar mit freier Kognition zu prüfen, ob unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Regeln missachtet wurden (BGE 110 Ia 81 /82 E. 5b, 85 E. 3b, je mit Hinweisen).
c) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es ohne Belang, ob es mangels entsprechender Parteianträge überhaupt nicht verpflichtet gewesen wäre, einen Augenschein durchzuführen. Wenn eine Behörde zu diesem Beweismittel greifen will, hat sie das in den verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Formen zu tun und die Grundsätze des rechtlichen Gehörs zu beachten (BGE 104 Ib 122 E. 2c mit Hinweisen). Die an einem Verfahren Beteiligten, zu denen hier auch die Gemeinde Samedan gehört, haben Anspruch darauf, zu einem Augenschein gehörig beigezogen zu werden. Eine Ausnahme würde nur gelten, wenn schützenswerte Interessen Dritter oder des Staates oder eine besondere Dringlichkeit etwas anderes gebieten oder wenn der Augenschein seinen Zweck nur erfüllen kann, wenn er unangemeldet durchgeführt wird. In einem solchen Fall genügt es, wenn die betreffende Partei nachträglich zum Beweisergebnis Stellung nehmen kann (BGE 105 Ia 49 /50 E. 2a; BGE 104 Ia 71 E. 3b; BGE 104 Ib 121 E. 2a).
Der erwähnte Anspruch auf gehörigen Beizug zu einem Augenschein umfasst auch das Anrecht auf eine rechtzeitige Vorladung. Danach sind die Adressaten so früh vorzuladen, dass sie rechtzeitig erscheinen können. Diese unmittelbar aus dem Gehörsanspruch von Art. 4 BV ableitbare Regel ergibt sich im übrigen auch aus dem bündnerischen Recht (Art. 29 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden vom 9. April 1967 i.V.m. Art. 70 Abs. 2 der damals noch anwendbaren Zivilprozessordnung des Kantons Graubünden vom 20. Juni 1954, heute: Art. 56 Abs. 2 der Zivilprozessordnung des Kantons Graubünden vom 1. Dezember 1985). Der Anspruch auf rechtzeitige Vorladung muss jedenfalls dann auch für den Rechtsvertreter eines Beteiligten gelten, wenn Rechtsfragen zur Sprache kommen.
d) Wie erwähnt, hat die Gemeinde Samedan die Vorladung zum verwaltungsgerichtlichen Augenschein erst am Morgen des Vortags erhalten. Der als Anwalt tätige Gemeindepräsident und auch die andern ortsansässigen Anwälte waren an einer Teilnahme verhindert. Angesichts des verbleibenden Zeitraums von einem knappen Tag war es der Beschwerdeführerin nicht mehr zuzumuten, nach einem andern Anwalt zu suchen, der in der Lage gewesen wäre, sich vorzubereiten und am Augenschein teilzunehmen. Sie musste es deshalb bei einer Vertretung durch den kommunalen Baukontrolleur bewenden lassen. Zwar hat die Beschwerdeführerin kein ausdrückliches Verschiebungsgesuch gestellt; doch hat sie das Verwaltungsgericht zu Recht darauf aufmerksam gemacht, dass ihr keine Nachteile entstehen dürften.
Der Augenschein selbst diente entgegen den Vernehmlassungen von Beschwerdegegnerin und Verwaltungsgericht nicht nur der Feststellung des Sachverhalts. In bezug auf die vorgesehene Nutzung und die zu erwartende Lärmbelastung wurden auch Rechtsfragen erörtert. So geht etwa unmittelbar aus dem angefochtenen Entscheid hervor, dass der Vertreter der Bauherrin ausgeführt habe, Starts und Landungen von der Bauparzelle aus seien von Bundesrechts wegen verboten. Dabei handelt es sich um eine Rechtsfrage, von deren Beantwortung durch den Vertreter der Bauherrin das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Sodann führten verschiedene Aussagen des Vertreters der Bauherrin über die Art der Nutzung der projektierten Baute und die zu erwartenden Lärmimmissionen zu einer entsprechenden Behaftung. Dabei handelt es sich nicht um die Feststellung objektiv gegebener Tatsachen, sondern um die einseitige Darstellung des künftigen Zustandes durch eine Prozesspartei. Diese Ausführungen wurden von deren Anwalt in Kenntnis der massgebenden Vorschriften über den Immissionsschutz vorgetragen und waren für den Ausgang des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht entscheidend. Auch dieser Umstand hätte eine rechtskundige Vertretung der Beschwerdeführerin geboten.
Verhält es sich so, hätte die Beschwerdeführerin Gelegenheit haben müssen, sich am Augenschein durch eine rechtskundige Person vertreten zu lassen. Das war ihr angesichts der ausserordentlich kurzen Vorladungsfrist kaum mehr möglich und deshalb nicht zuzumuten. Sie durfte sich unter diesen Umständen darauf verlassen, dass ihr zumindest nachträglich die Möglichkeit eingeräumt werde, zum Beweisergebnis und zu den Vorbringen des Vertreters der Bauherrin Stellung zu nehmen. Mangels gehöriger Möglichkeit einer nachträglichen Stellungnahme wurde ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Dabei kommt es nicht darauf an, ob Aussicht besteht, dass nach erneuter Prüfung des Falls in einem korrekten Verfahren anders entschieden würde (BGE 105 Ia 51 E. 2c mit Hinweisen). | de | Art. 4 BV; Verweigerung des rechtlichen Gehörs durch verspätete Einladung zu einem Augenschein. Lädt ein Gericht eine Partei erst am Morgen des Vortags zu einem Augenschein ein mit der Folge, dass sich diese nicht ordnungsgemäss vertreten lassen kann, so verweigert es ihr das rechtliche Gehör (E. 2). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,940 | 112 Ia 5 | 112 Ia 5
Erwägungen ab Seite 5
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin sieht sich dadurch in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, dass sie zu spät zum Augenschein eingeladen worden sei und sich deshalb nicht durch einen Rechtsanwalt daran habe vertreten lassen können.
a) ...
b) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst von den kantonalen Verfahrensbestimmungen umschrieben; erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz. Da die Beschwerdeführerin keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften rügt, ist einzig und zwar mit freier Kognition zu prüfen, ob unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Regeln missachtet wurden (BGE 110 Ia 81 /82 E. 5b, 85 E. 3b, je mit Hinweisen).
c) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es ohne Belang, ob es mangels entsprechender Parteianträge überhaupt nicht verpflichtet gewesen wäre, einen Augenschein durchzuführen. Wenn eine Behörde zu diesem Beweismittel greifen will, hat sie das in den verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Formen zu tun und die Grundsätze des rechtlichen Gehörs zu beachten (BGE 104 Ib 122 E. 2c mit Hinweisen). Die an einem Verfahren Beteiligten, zu denen hier auch die Gemeinde Samedan gehört, haben Anspruch darauf, zu einem Augenschein gehörig beigezogen zu werden. Eine Ausnahme würde nur gelten, wenn schützenswerte Interessen Dritter oder des Staates oder eine besondere Dringlichkeit etwas anderes gebieten oder wenn der Augenschein seinen Zweck nur erfüllen kann, wenn er unangemeldet durchgeführt wird. In einem solchen Fall genügt es, wenn die betreffende Partei nachträglich zum Beweisergebnis Stellung nehmen kann (BGE 105 Ia 49 /50 E. 2a; BGE 104 Ia 71 E. 3b; BGE 104 Ib 121 E. 2a).
Der erwähnte Anspruch auf gehörigen Beizug zu einem Augenschein umfasst auch das Anrecht auf eine rechtzeitige Vorladung. Danach sind die Adressaten so früh vorzuladen, dass sie rechtzeitig erscheinen können. Diese unmittelbar aus dem Gehörsanspruch von Art. 4 BV ableitbare Regel ergibt sich im übrigen auch aus dem bündnerischen Recht (Art. 29 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden vom 9. April 1967 i.V.m. Art. 70 Abs. 2 der damals noch anwendbaren Zivilprozessordnung des Kantons Graubünden vom 20. Juni 1954, heute: Art. 56 Abs. 2 der Zivilprozessordnung des Kantons Graubünden vom 1. Dezember 1985). Der Anspruch auf rechtzeitige Vorladung muss jedenfalls dann auch für den Rechtsvertreter eines Beteiligten gelten, wenn Rechtsfragen zur Sprache kommen.
d) Wie erwähnt, hat die Gemeinde Samedan die Vorladung zum verwaltungsgerichtlichen Augenschein erst am Morgen des Vortags erhalten. Der als Anwalt tätige Gemeindepräsident und auch die andern ortsansässigen Anwälte waren an einer Teilnahme verhindert. Angesichts des verbleibenden Zeitraums von einem knappen Tag war es der Beschwerdeführerin nicht mehr zuzumuten, nach einem andern Anwalt zu suchen, der in der Lage gewesen wäre, sich vorzubereiten und am Augenschein teilzunehmen. Sie musste es deshalb bei einer Vertretung durch den kommunalen Baukontrolleur bewenden lassen. Zwar hat die Beschwerdeführerin kein ausdrückliches Verschiebungsgesuch gestellt; doch hat sie das Verwaltungsgericht zu Recht darauf aufmerksam gemacht, dass ihr keine Nachteile entstehen dürften.
Der Augenschein selbst diente entgegen den Vernehmlassungen von Beschwerdegegnerin und Verwaltungsgericht nicht nur der Feststellung des Sachverhalts. In bezug auf die vorgesehene Nutzung und die zu erwartende Lärmbelastung wurden auch Rechtsfragen erörtert. So geht etwa unmittelbar aus dem angefochtenen Entscheid hervor, dass der Vertreter der Bauherrin ausgeführt habe, Starts und Landungen von der Bauparzelle aus seien von Bundesrechts wegen verboten. Dabei handelt es sich um eine Rechtsfrage, von deren Beantwortung durch den Vertreter der Bauherrin das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Sodann führten verschiedene Aussagen des Vertreters der Bauherrin über die Art der Nutzung der projektierten Baute und die zu erwartenden Lärmimmissionen zu einer entsprechenden Behaftung. Dabei handelt es sich nicht um die Feststellung objektiv gegebener Tatsachen, sondern um die einseitige Darstellung des künftigen Zustandes durch eine Prozesspartei. Diese Ausführungen wurden von deren Anwalt in Kenntnis der massgebenden Vorschriften über den Immissionsschutz vorgetragen und waren für den Ausgang des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht entscheidend. Auch dieser Umstand hätte eine rechtskundige Vertretung der Beschwerdeführerin geboten.
Verhält es sich so, hätte die Beschwerdeführerin Gelegenheit haben müssen, sich am Augenschein durch eine rechtskundige Person vertreten zu lassen. Das war ihr angesichts der ausserordentlich kurzen Vorladungsfrist kaum mehr möglich und deshalb nicht zuzumuten. Sie durfte sich unter diesen Umständen darauf verlassen, dass ihr zumindest nachträglich die Möglichkeit eingeräumt werde, zum Beweisergebnis und zu den Vorbringen des Vertreters der Bauherrin Stellung zu nehmen. Mangels gehöriger Möglichkeit einer nachträglichen Stellungnahme wurde ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Dabei kommt es nicht darauf an, ob Aussicht besteht, dass nach erneuter Prüfung des Falls in einem korrekten Verfahren anders entschieden würde (BGE 105 Ia 51 E. 2c mit Hinweisen). | de | Art. 4 Cst.; refus du droit d'être entendu en raison d'une citation tardive à une inspection locale. La citation d'une partie à une inspection locale parvenue à son destinataire la veille au matin constitue un refus du droit d'être entendu de la part du tribunal, si le caractère tardif de l'invitation a pour conséquence que la partie ne peut pas se faire dûment représenter (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,941 | 112 Ia 5 | 112 Ia 5
Erwägungen ab Seite 5
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin sieht sich dadurch in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, dass sie zu spät zum Augenschein eingeladen worden sei und sich deshalb nicht durch einen Rechtsanwalt daran habe vertreten lassen können.
a) ...
b) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst von den kantonalen Verfahrensbestimmungen umschrieben; erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz. Da die Beschwerdeführerin keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften rügt, ist einzig und zwar mit freier Kognition zu prüfen, ob unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Regeln missachtet wurden (BGE 110 Ia 81 /82 E. 5b, 85 E. 3b, je mit Hinweisen).
c) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es ohne Belang, ob es mangels entsprechender Parteianträge überhaupt nicht verpflichtet gewesen wäre, einen Augenschein durchzuführen. Wenn eine Behörde zu diesem Beweismittel greifen will, hat sie das in den verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Formen zu tun und die Grundsätze des rechtlichen Gehörs zu beachten (BGE 104 Ib 122 E. 2c mit Hinweisen). Die an einem Verfahren Beteiligten, zu denen hier auch die Gemeinde Samedan gehört, haben Anspruch darauf, zu einem Augenschein gehörig beigezogen zu werden. Eine Ausnahme würde nur gelten, wenn schützenswerte Interessen Dritter oder des Staates oder eine besondere Dringlichkeit etwas anderes gebieten oder wenn der Augenschein seinen Zweck nur erfüllen kann, wenn er unangemeldet durchgeführt wird. In einem solchen Fall genügt es, wenn die betreffende Partei nachträglich zum Beweisergebnis Stellung nehmen kann (BGE 105 Ia 49 /50 E. 2a; BGE 104 Ia 71 E. 3b; BGE 104 Ib 121 E. 2a).
Der erwähnte Anspruch auf gehörigen Beizug zu einem Augenschein umfasst auch das Anrecht auf eine rechtzeitige Vorladung. Danach sind die Adressaten so früh vorzuladen, dass sie rechtzeitig erscheinen können. Diese unmittelbar aus dem Gehörsanspruch von Art. 4 BV ableitbare Regel ergibt sich im übrigen auch aus dem bündnerischen Recht (Art. 29 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden vom 9. April 1967 i.V.m. Art. 70 Abs. 2 der damals noch anwendbaren Zivilprozessordnung des Kantons Graubünden vom 20. Juni 1954, heute: Art. 56 Abs. 2 der Zivilprozessordnung des Kantons Graubünden vom 1. Dezember 1985). Der Anspruch auf rechtzeitige Vorladung muss jedenfalls dann auch für den Rechtsvertreter eines Beteiligten gelten, wenn Rechtsfragen zur Sprache kommen.
d) Wie erwähnt, hat die Gemeinde Samedan die Vorladung zum verwaltungsgerichtlichen Augenschein erst am Morgen des Vortags erhalten. Der als Anwalt tätige Gemeindepräsident und auch die andern ortsansässigen Anwälte waren an einer Teilnahme verhindert. Angesichts des verbleibenden Zeitraums von einem knappen Tag war es der Beschwerdeführerin nicht mehr zuzumuten, nach einem andern Anwalt zu suchen, der in der Lage gewesen wäre, sich vorzubereiten und am Augenschein teilzunehmen. Sie musste es deshalb bei einer Vertretung durch den kommunalen Baukontrolleur bewenden lassen. Zwar hat die Beschwerdeführerin kein ausdrückliches Verschiebungsgesuch gestellt; doch hat sie das Verwaltungsgericht zu Recht darauf aufmerksam gemacht, dass ihr keine Nachteile entstehen dürften.
Der Augenschein selbst diente entgegen den Vernehmlassungen von Beschwerdegegnerin und Verwaltungsgericht nicht nur der Feststellung des Sachverhalts. In bezug auf die vorgesehene Nutzung und die zu erwartende Lärmbelastung wurden auch Rechtsfragen erörtert. So geht etwa unmittelbar aus dem angefochtenen Entscheid hervor, dass der Vertreter der Bauherrin ausgeführt habe, Starts und Landungen von der Bauparzelle aus seien von Bundesrechts wegen verboten. Dabei handelt es sich um eine Rechtsfrage, von deren Beantwortung durch den Vertreter der Bauherrin das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Sodann führten verschiedene Aussagen des Vertreters der Bauherrin über die Art der Nutzung der projektierten Baute und die zu erwartenden Lärmimmissionen zu einer entsprechenden Behaftung. Dabei handelt es sich nicht um die Feststellung objektiv gegebener Tatsachen, sondern um die einseitige Darstellung des künftigen Zustandes durch eine Prozesspartei. Diese Ausführungen wurden von deren Anwalt in Kenntnis der massgebenden Vorschriften über den Immissionsschutz vorgetragen und waren für den Ausgang des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht entscheidend. Auch dieser Umstand hätte eine rechtskundige Vertretung der Beschwerdeführerin geboten.
Verhält es sich so, hätte die Beschwerdeführerin Gelegenheit haben müssen, sich am Augenschein durch eine rechtskundige Person vertreten zu lassen. Das war ihr angesichts der ausserordentlich kurzen Vorladungsfrist kaum mehr möglich und deshalb nicht zuzumuten. Sie durfte sich unter diesen Umständen darauf verlassen, dass ihr zumindest nachträglich die Möglichkeit eingeräumt werde, zum Beweisergebnis und zu den Vorbringen des Vertreters der Bauherrin Stellung zu nehmen. Mangels gehöriger Möglichkeit einer nachträglichen Stellungnahme wurde ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Dabei kommt es nicht darauf an, ob Aussicht besteht, dass nach erneuter Prüfung des Falls in einem korrekten Verfahren anders entschieden würde (BGE 105 Ia 51 E. 2c mit Hinweisen). | de | Art. 4 Cost.; diniego del diritto di essere sentito, avvenuto mediante una convocazione tardiva a un sopralluogo. La convocazione di una parte a un sopralluogo, pervenuta al suo destinatario il mattino del giorno precedente, costituisce un diniego da parte del tribunale del diritto di essere sentito, se la tardività della convocazione ha per effetto che la parte non è in grado di farsi debitamente rappresentare (consid. 2). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,942 | 112 Ia 50 | 112 Ia 50
Sachverhalt ab Seite 50
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen beschloss am 3. Dezember 1984 einen Kredit von Fr. 2'770'000.-- für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses des Kantonsspitals. Er unterstellte den Kreditbeschluss mit 35 gegen 31 Stimmen nicht der Volksabstimmung in der Meinung, es handle sich dabei um eine gebundene Ausgabe. Anschliessend bewilligte er einen Kredit von Fr. 140'000.-- für die Verlegung der Schirmbildstation ins Erdgeschoss des Personalhauses.
Gegen den Beschluss über den Kredit von Fr. 2'770'000.-- erhoben Hans Blum und acht weitere stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schaffhausen staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Schaffhauser Kantonsverfassung bestimmt in Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2, dass der Volksabstimmung alle Beschlüsse des Grossen Rates zu unterstellen sind, welche für einen besonderen Zweck eine neue einmalige Gesamtausgabe von mehr als Fr. 150'000.-- oder eine neue jährlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als Fr. 15'000.-- zur Folge haben. Nach einer am 8. Juni 1980 in Kraft getretenen Ergänzung gilt eine Ausgabe als neu,
- a) wenn sie nicht durch Volksabstimmung dem Umfange nach festgelegt ist und für die Verwendung dieser Ausgabe echte Wahlmöglichkeiten bestehen, oder
- b) wenn sie für die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben nicht unbedingt notwendig sind.
4. a) Den Gegensatz zur "neuen" Ausgabe bildet die "gebundene" Ausgabe. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, das Stimmvolk habe mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen).
b) Es besteht jedoch kein bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgabe. Von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt. Denn das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Umfang und Ausgestaltung werden durch die Kantonsverfassung bestimmt, und das Bundesgericht wacht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die kantonale Verfassung zugesicherte Mitwirkung. Ist das Finanzreferendum im kantonalen Verfassungsrecht jedoch vorgesehen, so muss es sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und darf nicht durch die kantonale Gesetzgebung und Praxis seiner Substanz entleert werden (BGE 111 Ia 36 E. 4b; BGE 108 Ia 238 E. 3c, je mit Hinweisen).
c) Die Bestimmungen der Schaffhauser Kantonsverfassung über den Begriff der neuen Ausgabe lehnen sich mit der Präzisierung in lit. a und b von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 an diese bundesgerichtliche Rechtsprechung an. Dies wird von beiden Parteien anerkannt. Der Beurteilung kann daher die bundesgerichtliche Rechtsprechung ohne Einschränkung zugrunde gelegt werden.
5. a) In der Vorlage an den Grossen Rat hat der Regierungsrat ausgeführt, das 1952/53 mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken gebaute alte Personalhaus sei seither nie umfassend renoviert worden. Es verfüge über 76 Einzelzimmer und Nebenräume. Der Aufwand für Sanierungsarbeiten im Rahmen der bisherigen Nutzung dürfte in der Grössenordnung von Fr. 465'000.-- liegen. Wegen der minimalen Raumgrössen und des nicht mehr zeitgerechten allgemeinen Komfortes sei eine Vermietung an das Spitalpersonal nur noch teilweise möglich. Deshalb sei man in der letzten Zeit dazu übergegangen, ausländische Saisonniers, die in Fremdbetrieben arbeiteten, vorübergehend als Mieter aufzunehmen. Gleichwohl sei die Belegung weiterhin rückläufig und der Betrieb defizitär. Nach dem Bauprojekt sollen in den Normalgeschossen gemäss dem Wunsch von Nutzerseite die Einzelzimmer in Kleinwohnungen mit Kochnische und Bad/WC umgestaltet werden. Im Erdgeschoss-Südflügel könnten ebenfalls Kleinwohnungen eingebaut werden, während in den Erdgeschoss-Nordflügel die Schirmbildstation verlegt werden solle, wobei noch Raum für zwei weitere Einzimmerwohnungen bliebe. Bei dieser Modernisierung handle es sich, nachdem der Grundsatzentscheid für die Realisierung des gesamten Konzeptes des Kantonsspitals, eingeschlossen die Personalunterkünfte, seinerzeit vom Souverän getroffen worden sei, um eine gebundene Ausgabe. Dieser Auffassung hat sich der Grosse Rat mit knapper Mehrheit angeschlossen.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, in der ursprünglichen Vorlage für den Neubau des Kantonsspitals vom 6. Mai 1946 sei lediglich angeführt worden, dass für Schwestern, Personal, Assistenten und Wärter insgesamt 70 Betten vorgesehen seien. In der Nachtragskreditvorlage vom 17. Oktober 1949 sei dann von der Vergrösserung des Personalhauses die Rede gewesen. Gegenüber der vorgesehenen Umgestaltung böten sich sinnvolle Wahlmöglichkeiten an. Der Abbruch des Personalhauses liesse das jährliche Betriebsdefizit verschwinden. Mit der teilweisen Vermietung an Dritte sei der seinerzeitige Zweck praktisch aufgegeben worden. Das Kantonsspital verfüge über 339 Zimmer und Wohnungen für Personal von rund 580 Personen. Es bestehe also keine Notwendigkeit, schon gar nicht eine unbedingte Notwendigkeit, das Haus dem Personal zur Verfügung zu stellen. Dem Abbruch des Hauses stehe also kein gesetzlich abgestützter verwaltungsrechtlicher Auftrag entgegen. Als weitere echte Wahlmöglichkeit biete sich ein Neubau an, der nicht die Nachteile des Umbaus eines alten Gebäudes mit sich brächte und nur wenig teurer zu stehen käme. Dass Boden und Gebäude vom Kanton in verschiedener Weise genutzt werden könnten, gehe daraus hervor, dass die Verwaltung selber nach andern Verwendungsmöglichkeiten gesucht habe, wie Unterkünfte für Cilag-Angestellte, Tagesspital im Erdgeschoss oder Wohnheim für geistig Behinderte. Auch sei von der späteren Einrichtung einer Abteilung für Psychogeriatrie die Rede und der Einbau der Schirmbildstation beschlossen.
c) Der Grosse Rat führt demgegenüber in seiner Vernehmlassung aus, die seinerzeit für den Betrieb von staatlichen Krankenanstalten angenommene Notwendigkeit einer genügend grossen Zahl von Personalunterkünften bestehe heute noch. Das Projekt für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses diene in erster Linie der Erhaltung der bestehenden Bausubstanz. In seiner äusseren Gestalt und räumlichen Struktur solle das Haus zum überwiegenden Teil erhalten bleiben. Die Anpassung an die veränderten Wohnbedürfnisse seiner Benützer gehe nicht über den Gebäudeunterhalt hinaus. Auch jene Massnahmen dürften als Unterhalt qualifiziert werden, welche der Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse dienten. Das Bauprojekt beinhalte keine Zweckänderung des Gebäudes. Die im Erdgeschoss eingeplante Schirmbildstation sei Gegenstand eines Budgetkredites innerhalb der Finanzkompetenz des Grossen Rates. Die von den Beschwerdeführern vertretene Alternativlösung eines Abbruchs sei angesichts der Notwendigkeit einer Weiterführung des Personalhauses undiskutabel und wirtschaftlich nicht vertretbar. Auch treffe nicht zu, dass ein Neubau nur wenig teurer zu stehen käme.
d) In der Beschwerdeergänzung bestreiten die Beschwerdeführer, dass die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses nicht über den Gebäudeunterhalt hinausgehe. Dass dem nicht so sei, ergebe sich schon daraus, dass nach der Regierungsvorlage der Aufwand für Sanierungsmassnahmen im Rahmen der bisherigen Nutzung in der Grössenordnung von Fr. 465'000.-- liegen würde. Es sei eine radikale Umgestaltung mit Änderung der Installationen vorgesehen, zudem eine teilweise Zweckänderung durch Einbau der Schirmbildstation, auch wenn dieser Kredit in der Kompetenz des Grossen Rates liege.
6. a) Der Grosse Rat ist der Meinung, die Aufwendungen für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses hielten sich im Rahmen des Gebäudeunterhaltes und seien deshalb gebundene Ausgaben. Die Beschwerdeführer haben dies in der Beschwerdebegründung - entgegen der Darstellung des Grossen Rates in der Vernehmlassung - nicht anerkannt. Sie haben sich dazu nicht ausdrücklich geäussert, aber das Vorliegen einer gebundenen Ausgabe unter Hinweis auf echte Wahlmöglichkeiten verneint. In ihrer Beschwerdeergänzung haben sie dann - rechtzeitig - geltend gemacht, die geplante Umgestaltung gehe über den Gebäudeunterhalt hinaus.
b) Das Bundesgericht hat es in seiner Rechtsprechung als zulässig erklärt, zu Unterhaltsarbeiten auch solche zu zählen, welche für die Anpassung eines Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse erforderlich sind, handle es sich dabei um eine Strasse (BGE 105 Ia 87 E. 7a) oder ein öffentliches Gebäude (BGE 103 Ia 449 E. 3b unter Hinweis auf BGE 77 I 115 E. 3). Danach umfasst der Unterhalt nicht bloss die ordentliche, laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse für die im Gebäude betriebene Anstalt. Nach BGE 103 Ia 449 /50 ist eine solche kantonale Praxis nicht zu beanstanden, sofern sie mit dem kantonalen Verfassungsrecht vereinbar ist. Fehlt allerdings eine solche gefestigte Praxis, so ist gemäss den Grundsätzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu fragen, ob der zuständigen Behörde bei der Renovation des Gebäudes wesentliche Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen.
c) Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass nach der regierungsrätlichen Vorlage eine Renovation unter Beibehaltung der bisherigen Einzelzimmer mit Aussenrenovation, Ersatz der Doppelverglasungsfenster, Erneuerung der Bodenbeläge, teilweisem Ersatz der sanitären Apparate und Armaturen und allgemeiner Innenrenovation auf rund Fr. 465'000.-- zu stehen käme. Das Projekt will zwar die Zwecksbestimmung als Personalhaus beibehalten (wenn man von dem nicht unter den strittigen Beschluss fallenden Einbau der Schirmbildstation absieht). Die Änderungen fallen aber stark ins Gewicht, sollen doch anstelle der 76 Einzelzimmer nur noch 30 Einzimmerwohnungen entstehen, welche mit Kochnische, WC und Bad ausgestattet wären. Die Kosten dieser Neugestaltung würden diejenigen einer reinen Renovation mit rund Fr. 2,3 Millionen um fast das Fünffache übersteigen. Es ist sehr fraglich, ob diese Umgestaltung noch als Gebäudeunterhalt im weiteren Sinne einer Anpassung an geänderte Verhältnisse gelten kann. Die Frage kann offengelassen werden, weil - wie nachstehend ausgeführt wird - der entscheidenden Behörde echte Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen. Sicher ist aus diesem Grunde die Mitsprache des Volkes gerechtfertigt.
7. a) Die Frage der Wahlmöglichkeiten stellt sich nicht nur nach der angeführten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, sondern auch und vor allem nach der ausdrücklichen Vorschrift von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. a KV. Nachdem diese Bestimmung 1980 im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung präzisiert worden ist, wäre eine entgegenstehende ältere kantonale Praxis unbeachtlich. Die Beschwerdeführer bezeichnen als Alternativen den Abbruch des Personalhauses, einen Neubau sowie anderweitige Verwendungen des Gebäudes. Hingegen machen sie nicht ausdrücklich geltend, bei einer weiteren Verwendung als Personalhaus wäre eine andere, allenfalls weniger kostspielige Renovation möglich und sinnvoll.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 450 E. 3c ausgeführt, der Abbruch des Bäckereigebäudes, wie ihn der Beschwerdeführer befürworte, sei angesichts der gegebenen und unveränderten Zwecksetzung keine Alternative zur baulichen Veränderung, die unter dem Gesichtspunkt der Handlungsfreiheit der Behörde ernsthaft in Betracht zu ziehen wäre. Ein Neubau könne nur dann für die Beurteilung als mögliche Alternative in Betracht kommen, wenn er sich bei den gegebenen Verhältnissen geradezu aufdränge, etwa dann, wenn die bestehende Baute völlig oder nahezu wertlos sei. Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, das Personalhaus sei in seiner Bausubstanz wertlos. Der Abbruch wird von den Beschwerdeführern damit gerechtfertigt, dass dadurch das Defizit des Betriebes beseitigt werden könne. Er wäre aber, selbst bei Aufgabe der Zwecksbestimmung eines Personalhauses, sicher so lange nicht gerechtfertigt, als anderweitige Verwendungsmöglichkeiten denkbar sind. Der Abbruch des Hauses dürfte deshalb als ernsthafte Wahlmöglichkeit ausser Betracht fallen.
c) Der Grosse Rat macht geltend, die Zurverfügungstellung von Personalwohnungen für das Spitalpersonal sei als Verwaltungsaufgabe durch die Volksabstimmungen von 1946 und 1950 festgelegt worden und schliesst daraus, dass dadurch die weitere Verwendung des Hauses präjudiziert sei. Richtig ist, dass damals das Bedürfnis nach Personalwohnungen für das Kantonsspital festgestellt und zu dessen Befriedigung das Personalhaus erstellt worden ist. Dieses Bedürfnis hat auch weiterhin bestanden, sind doch zusätzliche Wohnräume 1956/57 und 1972/73 geschaffen worden, insgesamt über 400 Wohneinheiten für Schwestern und Personal. Anderseits stellen aber auch Regierungsrat und Grosser Rat fest, dass sich seither die Wohnbedürfnisse des Spitalpersonals gewandelt haben, dass insbesondere so kleine Zimmer ohne Komfort, wie sie im Personalhaus zur Verfügung stehen, nicht mehr gefragt sind. Es besteht auch keine betriebliche Notwendigkeit, Wohngelegenheiten für das gesamte Personal zur Verfügung zu stellen. Es kann deshalb kaum gesagt werden, die Beibehaltung des Personalhauses mit dieser Funktion sei im Sinne von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. b KV "für die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben unbedingt notwendig". Die Spitalverwaltung hat dies schon nicht angenommen und andere Verwendungsmöglichkeiten in Betracht gezogen. Im Zusammenhang mit Spitalbauten wurden Räume den Architekten als Büro zur Verfügung gestellt, ferner wurden Zimmer an Saisonniers privater Arbeitgeber vermietet. Schliesslich ist das Personalhaus ganz geschlossen worden (Protokoll der Grossratssitzung vom 3. Dezember 1984, S. 786, Ende des Votums von Kommissionspräsident Rolf Meier). Auch der Regierungsrat und der Grosse Rat gehen nicht davon aus, es müsse wieder die gleiche Zahl von Wohneinheiten geschaffen werden, sollen doch nach dem umstrittenen Projekt an Stelle von 76 Einzelzimmer nur 30 Einzimmerwohnungen eingebaut werden. Wäre die weitere Verwendung des Personalhauses durch die seinerzeitigen Beschlüsse für alle Zeit festgelegt worden, so hätte auch nicht ein Teil durch Einbau der Schirmbildstation zweckentfremdet werden dürfen.
d) Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, durch die seinerzeitigen Volksentscheide von 1946 und 1950 sei bereits festgelegt worden, was mit dem Personalhaus fast 40 Jahre später unter veränderten Verhältnissen zu geschehen habe. Es käme einer unzulässigen Interpretation der damaligen Beschlüsse gleich, wenn daraus der Volkswille abgeleitet würde, es müssten zur Erhaltung der beschränkten Zahl von 30 Wohneinheiten in den mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken erstellten Bau Fr. 2'770'000.-- investiert werden.
e) Das Bundesgericht hat nicht darüber zu befinden, ob die vom Grossen Rat beschlossene Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses die beste Lösung für die weitere Verwendung darstellt. Selbst wenn dies zutreffen sollte, schlösse dies das Vorhandensein von Wahlmöglichkeiten nicht aus. Wird eine Zweckänderung nicht durch eine gesetzlich vorgeschriebene Aufgabenwidmung ausgeschlossen, so kommen die verschiedensten Verwendungsmöglichkeiten in Betracht, sei dies eine weitere Vermietung an Gastarbeiter, sei es die Einrichtung eines Wohnheims für geistig Behinderte oder eine Abteilung für Psychogeriatrie, wie sie von den Beschwerdeführern erwähnt werden. Der Grosse Rat hat sich in seinen Vernehmlassungen zu solchen Möglichkeiten alternativer Nutzung nicht geäussert und sie an sich nicht bestritten. Er macht allerdings geltend, die Umnutzung würde den Neubau eines Personalhauses notwendig machen, was auch die Beschwerdeführer als Wahlmöglichkeit anführen. Ob im Falle einer andern Nutzung des Personalhauses ein Neubau erforderlich würde, und ob die Mehrkosten eines Neubaus dessen Vorteile gegenüber einem Umbau aufwiegen würden, ist nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann eine solche Lösung als Wahlmöglichkeit nicht ausser Betracht gelassen werden. | de | Art. 85 lit. a OG; Kreditbewilligung für Renovation des Personalhauses des Kantonsspitals; Finanzreferendum. Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 KV-SH: Begriff der gebundenen und neuen Ausgabe (E. 3-4).
Die Kosten für Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses des Kantonsspitals (aus 76 Einzelzimmern werden 30 Einzimmerwohnungen; Einbau einer Schirmbildstation) sind neue Ausgaben, da verschiedene Verwendungsmöglichkeiten des Personalhauses in Frage kommen (E. 5-7). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-50%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,943 | 112 Ia 50 | 112 Ia 50
Sachverhalt ab Seite 50
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen beschloss am 3. Dezember 1984 einen Kredit von Fr. 2'770'000.-- für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses des Kantonsspitals. Er unterstellte den Kreditbeschluss mit 35 gegen 31 Stimmen nicht der Volksabstimmung in der Meinung, es handle sich dabei um eine gebundene Ausgabe. Anschliessend bewilligte er einen Kredit von Fr. 140'000.-- für die Verlegung der Schirmbildstation ins Erdgeschoss des Personalhauses.
Gegen den Beschluss über den Kredit von Fr. 2'770'000.-- erhoben Hans Blum und acht weitere stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schaffhausen staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Schaffhauser Kantonsverfassung bestimmt in Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2, dass der Volksabstimmung alle Beschlüsse des Grossen Rates zu unterstellen sind, welche für einen besonderen Zweck eine neue einmalige Gesamtausgabe von mehr als Fr. 150'000.-- oder eine neue jährlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als Fr. 15'000.-- zur Folge haben. Nach einer am 8. Juni 1980 in Kraft getretenen Ergänzung gilt eine Ausgabe als neu,
- a) wenn sie nicht durch Volksabstimmung dem Umfange nach festgelegt ist und für die Verwendung dieser Ausgabe echte Wahlmöglichkeiten bestehen, oder
- b) wenn sie für die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben nicht unbedingt notwendig sind.
4. a) Den Gegensatz zur "neuen" Ausgabe bildet die "gebundene" Ausgabe. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, das Stimmvolk habe mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen).
b) Es besteht jedoch kein bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgabe. Von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt. Denn das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Umfang und Ausgestaltung werden durch die Kantonsverfassung bestimmt, und das Bundesgericht wacht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die kantonale Verfassung zugesicherte Mitwirkung. Ist das Finanzreferendum im kantonalen Verfassungsrecht jedoch vorgesehen, so muss es sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und darf nicht durch die kantonale Gesetzgebung und Praxis seiner Substanz entleert werden (BGE 111 Ia 36 E. 4b; BGE 108 Ia 238 E. 3c, je mit Hinweisen).
c) Die Bestimmungen der Schaffhauser Kantonsverfassung über den Begriff der neuen Ausgabe lehnen sich mit der Präzisierung in lit. a und b von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 an diese bundesgerichtliche Rechtsprechung an. Dies wird von beiden Parteien anerkannt. Der Beurteilung kann daher die bundesgerichtliche Rechtsprechung ohne Einschränkung zugrunde gelegt werden.
5. a) In der Vorlage an den Grossen Rat hat der Regierungsrat ausgeführt, das 1952/53 mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken gebaute alte Personalhaus sei seither nie umfassend renoviert worden. Es verfüge über 76 Einzelzimmer und Nebenräume. Der Aufwand für Sanierungsarbeiten im Rahmen der bisherigen Nutzung dürfte in der Grössenordnung von Fr. 465'000.-- liegen. Wegen der minimalen Raumgrössen und des nicht mehr zeitgerechten allgemeinen Komfortes sei eine Vermietung an das Spitalpersonal nur noch teilweise möglich. Deshalb sei man in der letzten Zeit dazu übergegangen, ausländische Saisonniers, die in Fremdbetrieben arbeiteten, vorübergehend als Mieter aufzunehmen. Gleichwohl sei die Belegung weiterhin rückläufig und der Betrieb defizitär. Nach dem Bauprojekt sollen in den Normalgeschossen gemäss dem Wunsch von Nutzerseite die Einzelzimmer in Kleinwohnungen mit Kochnische und Bad/WC umgestaltet werden. Im Erdgeschoss-Südflügel könnten ebenfalls Kleinwohnungen eingebaut werden, während in den Erdgeschoss-Nordflügel die Schirmbildstation verlegt werden solle, wobei noch Raum für zwei weitere Einzimmerwohnungen bliebe. Bei dieser Modernisierung handle es sich, nachdem der Grundsatzentscheid für die Realisierung des gesamten Konzeptes des Kantonsspitals, eingeschlossen die Personalunterkünfte, seinerzeit vom Souverän getroffen worden sei, um eine gebundene Ausgabe. Dieser Auffassung hat sich der Grosse Rat mit knapper Mehrheit angeschlossen.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, in der ursprünglichen Vorlage für den Neubau des Kantonsspitals vom 6. Mai 1946 sei lediglich angeführt worden, dass für Schwestern, Personal, Assistenten und Wärter insgesamt 70 Betten vorgesehen seien. In der Nachtragskreditvorlage vom 17. Oktober 1949 sei dann von der Vergrösserung des Personalhauses die Rede gewesen. Gegenüber der vorgesehenen Umgestaltung böten sich sinnvolle Wahlmöglichkeiten an. Der Abbruch des Personalhauses liesse das jährliche Betriebsdefizit verschwinden. Mit der teilweisen Vermietung an Dritte sei der seinerzeitige Zweck praktisch aufgegeben worden. Das Kantonsspital verfüge über 339 Zimmer und Wohnungen für Personal von rund 580 Personen. Es bestehe also keine Notwendigkeit, schon gar nicht eine unbedingte Notwendigkeit, das Haus dem Personal zur Verfügung zu stellen. Dem Abbruch des Hauses stehe also kein gesetzlich abgestützter verwaltungsrechtlicher Auftrag entgegen. Als weitere echte Wahlmöglichkeit biete sich ein Neubau an, der nicht die Nachteile des Umbaus eines alten Gebäudes mit sich brächte und nur wenig teurer zu stehen käme. Dass Boden und Gebäude vom Kanton in verschiedener Weise genutzt werden könnten, gehe daraus hervor, dass die Verwaltung selber nach andern Verwendungsmöglichkeiten gesucht habe, wie Unterkünfte für Cilag-Angestellte, Tagesspital im Erdgeschoss oder Wohnheim für geistig Behinderte. Auch sei von der späteren Einrichtung einer Abteilung für Psychogeriatrie die Rede und der Einbau der Schirmbildstation beschlossen.
c) Der Grosse Rat führt demgegenüber in seiner Vernehmlassung aus, die seinerzeit für den Betrieb von staatlichen Krankenanstalten angenommene Notwendigkeit einer genügend grossen Zahl von Personalunterkünften bestehe heute noch. Das Projekt für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses diene in erster Linie der Erhaltung der bestehenden Bausubstanz. In seiner äusseren Gestalt und räumlichen Struktur solle das Haus zum überwiegenden Teil erhalten bleiben. Die Anpassung an die veränderten Wohnbedürfnisse seiner Benützer gehe nicht über den Gebäudeunterhalt hinaus. Auch jene Massnahmen dürften als Unterhalt qualifiziert werden, welche der Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse dienten. Das Bauprojekt beinhalte keine Zweckänderung des Gebäudes. Die im Erdgeschoss eingeplante Schirmbildstation sei Gegenstand eines Budgetkredites innerhalb der Finanzkompetenz des Grossen Rates. Die von den Beschwerdeführern vertretene Alternativlösung eines Abbruchs sei angesichts der Notwendigkeit einer Weiterführung des Personalhauses undiskutabel und wirtschaftlich nicht vertretbar. Auch treffe nicht zu, dass ein Neubau nur wenig teurer zu stehen käme.
d) In der Beschwerdeergänzung bestreiten die Beschwerdeführer, dass die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses nicht über den Gebäudeunterhalt hinausgehe. Dass dem nicht so sei, ergebe sich schon daraus, dass nach der Regierungsvorlage der Aufwand für Sanierungsmassnahmen im Rahmen der bisherigen Nutzung in der Grössenordnung von Fr. 465'000.-- liegen würde. Es sei eine radikale Umgestaltung mit Änderung der Installationen vorgesehen, zudem eine teilweise Zweckänderung durch Einbau der Schirmbildstation, auch wenn dieser Kredit in der Kompetenz des Grossen Rates liege.
6. a) Der Grosse Rat ist der Meinung, die Aufwendungen für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses hielten sich im Rahmen des Gebäudeunterhaltes und seien deshalb gebundene Ausgaben. Die Beschwerdeführer haben dies in der Beschwerdebegründung - entgegen der Darstellung des Grossen Rates in der Vernehmlassung - nicht anerkannt. Sie haben sich dazu nicht ausdrücklich geäussert, aber das Vorliegen einer gebundenen Ausgabe unter Hinweis auf echte Wahlmöglichkeiten verneint. In ihrer Beschwerdeergänzung haben sie dann - rechtzeitig - geltend gemacht, die geplante Umgestaltung gehe über den Gebäudeunterhalt hinaus.
b) Das Bundesgericht hat es in seiner Rechtsprechung als zulässig erklärt, zu Unterhaltsarbeiten auch solche zu zählen, welche für die Anpassung eines Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse erforderlich sind, handle es sich dabei um eine Strasse (BGE 105 Ia 87 E. 7a) oder ein öffentliches Gebäude (BGE 103 Ia 449 E. 3b unter Hinweis auf BGE 77 I 115 E. 3). Danach umfasst der Unterhalt nicht bloss die ordentliche, laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse für die im Gebäude betriebene Anstalt. Nach BGE 103 Ia 449 /50 ist eine solche kantonale Praxis nicht zu beanstanden, sofern sie mit dem kantonalen Verfassungsrecht vereinbar ist. Fehlt allerdings eine solche gefestigte Praxis, so ist gemäss den Grundsätzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu fragen, ob der zuständigen Behörde bei der Renovation des Gebäudes wesentliche Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen.
c) Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass nach der regierungsrätlichen Vorlage eine Renovation unter Beibehaltung der bisherigen Einzelzimmer mit Aussenrenovation, Ersatz der Doppelverglasungsfenster, Erneuerung der Bodenbeläge, teilweisem Ersatz der sanitären Apparate und Armaturen und allgemeiner Innenrenovation auf rund Fr. 465'000.-- zu stehen käme. Das Projekt will zwar die Zwecksbestimmung als Personalhaus beibehalten (wenn man von dem nicht unter den strittigen Beschluss fallenden Einbau der Schirmbildstation absieht). Die Änderungen fallen aber stark ins Gewicht, sollen doch anstelle der 76 Einzelzimmer nur noch 30 Einzimmerwohnungen entstehen, welche mit Kochnische, WC und Bad ausgestattet wären. Die Kosten dieser Neugestaltung würden diejenigen einer reinen Renovation mit rund Fr. 2,3 Millionen um fast das Fünffache übersteigen. Es ist sehr fraglich, ob diese Umgestaltung noch als Gebäudeunterhalt im weiteren Sinne einer Anpassung an geänderte Verhältnisse gelten kann. Die Frage kann offengelassen werden, weil - wie nachstehend ausgeführt wird - der entscheidenden Behörde echte Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen. Sicher ist aus diesem Grunde die Mitsprache des Volkes gerechtfertigt.
7. a) Die Frage der Wahlmöglichkeiten stellt sich nicht nur nach der angeführten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, sondern auch und vor allem nach der ausdrücklichen Vorschrift von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. a KV. Nachdem diese Bestimmung 1980 im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung präzisiert worden ist, wäre eine entgegenstehende ältere kantonale Praxis unbeachtlich. Die Beschwerdeführer bezeichnen als Alternativen den Abbruch des Personalhauses, einen Neubau sowie anderweitige Verwendungen des Gebäudes. Hingegen machen sie nicht ausdrücklich geltend, bei einer weiteren Verwendung als Personalhaus wäre eine andere, allenfalls weniger kostspielige Renovation möglich und sinnvoll.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 450 E. 3c ausgeführt, der Abbruch des Bäckereigebäudes, wie ihn der Beschwerdeführer befürworte, sei angesichts der gegebenen und unveränderten Zwecksetzung keine Alternative zur baulichen Veränderung, die unter dem Gesichtspunkt der Handlungsfreiheit der Behörde ernsthaft in Betracht zu ziehen wäre. Ein Neubau könne nur dann für die Beurteilung als mögliche Alternative in Betracht kommen, wenn er sich bei den gegebenen Verhältnissen geradezu aufdränge, etwa dann, wenn die bestehende Baute völlig oder nahezu wertlos sei. Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, das Personalhaus sei in seiner Bausubstanz wertlos. Der Abbruch wird von den Beschwerdeführern damit gerechtfertigt, dass dadurch das Defizit des Betriebes beseitigt werden könne. Er wäre aber, selbst bei Aufgabe der Zwecksbestimmung eines Personalhauses, sicher so lange nicht gerechtfertigt, als anderweitige Verwendungsmöglichkeiten denkbar sind. Der Abbruch des Hauses dürfte deshalb als ernsthafte Wahlmöglichkeit ausser Betracht fallen.
c) Der Grosse Rat macht geltend, die Zurverfügungstellung von Personalwohnungen für das Spitalpersonal sei als Verwaltungsaufgabe durch die Volksabstimmungen von 1946 und 1950 festgelegt worden und schliesst daraus, dass dadurch die weitere Verwendung des Hauses präjudiziert sei. Richtig ist, dass damals das Bedürfnis nach Personalwohnungen für das Kantonsspital festgestellt und zu dessen Befriedigung das Personalhaus erstellt worden ist. Dieses Bedürfnis hat auch weiterhin bestanden, sind doch zusätzliche Wohnräume 1956/57 und 1972/73 geschaffen worden, insgesamt über 400 Wohneinheiten für Schwestern und Personal. Anderseits stellen aber auch Regierungsrat und Grosser Rat fest, dass sich seither die Wohnbedürfnisse des Spitalpersonals gewandelt haben, dass insbesondere so kleine Zimmer ohne Komfort, wie sie im Personalhaus zur Verfügung stehen, nicht mehr gefragt sind. Es besteht auch keine betriebliche Notwendigkeit, Wohngelegenheiten für das gesamte Personal zur Verfügung zu stellen. Es kann deshalb kaum gesagt werden, die Beibehaltung des Personalhauses mit dieser Funktion sei im Sinne von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. b KV "für die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben unbedingt notwendig". Die Spitalverwaltung hat dies schon nicht angenommen und andere Verwendungsmöglichkeiten in Betracht gezogen. Im Zusammenhang mit Spitalbauten wurden Räume den Architekten als Büro zur Verfügung gestellt, ferner wurden Zimmer an Saisonniers privater Arbeitgeber vermietet. Schliesslich ist das Personalhaus ganz geschlossen worden (Protokoll der Grossratssitzung vom 3. Dezember 1984, S. 786, Ende des Votums von Kommissionspräsident Rolf Meier). Auch der Regierungsrat und der Grosse Rat gehen nicht davon aus, es müsse wieder die gleiche Zahl von Wohneinheiten geschaffen werden, sollen doch nach dem umstrittenen Projekt an Stelle von 76 Einzelzimmer nur 30 Einzimmerwohnungen eingebaut werden. Wäre die weitere Verwendung des Personalhauses durch die seinerzeitigen Beschlüsse für alle Zeit festgelegt worden, so hätte auch nicht ein Teil durch Einbau der Schirmbildstation zweckentfremdet werden dürfen.
d) Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, durch die seinerzeitigen Volksentscheide von 1946 und 1950 sei bereits festgelegt worden, was mit dem Personalhaus fast 40 Jahre später unter veränderten Verhältnissen zu geschehen habe. Es käme einer unzulässigen Interpretation der damaligen Beschlüsse gleich, wenn daraus der Volkswille abgeleitet würde, es müssten zur Erhaltung der beschränkten Zahl von 30 Wohneinheiten in den mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken erstellten Bau Fr. 2'770'000.-- investiert werden.
e) Das Bundesgericht hat nicht darüber zu befinden, ob die vom Grossen Rat beschlossene Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses die beste Lösung für die weitere Verwendung darstellt. Selbst wenn dies zutreffen sollte, schlösse dies das Vorhandensein von Wahlmöglichkeiten nicht aus. Wird eine Zweckänderung nicht durch eine gesetzlich vorgeschriebene Aufgabenwidmung ausgeschlossen, so kommen die verschiedensten Verwendungsmöglichkeiten in Betracht, sei dies eine weitere Vermietung an Gastarbeiter, sei es die Einrichtung eines Wohnheims für geistig Behinderte oder eine Abteilung für Psychogeriatrie, wie sie von den Beschwerdeführern erwähnt werden. Der Grosse Rat hat sich in seinen Vernehmlassungen zu solchen Möglichkeiten alternativer Nutzung nicht geäussert und sie an sich nicht bestritten. Er macht allerdings geltend, die Umnutzung würde den Neubau eines Personalhauses notwendig machen, was auch die Beschwerdeführer als Wahlmöglichkeit anführen. Ob im Falle einer andern Nutzung des Personalhauses ein Neubau erforderlich würde, und ob die Mehrkosten eines Neubaus dessen Vorteile gegenüber einem Umbau aufwiegen würden, ist nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann eine solche Lösung als Wahlmöglichkeit nicht ausser Betracht gelassen werden. | de | Art. 85 let. a OJ; autorisation de crédit pour la rénovation de la maison du personnel de l'Hôpital cantonal; referendum financier. Art. 42 al. 1 ch. 2 Cst.-SH: notion de dépenses liées et de dépenses nouvelles (consid. 3-4).
Les frais entraînés par la transformation et la modernisation de la maison du personnel de l'Hôpital cantonal (76 chambres indépendantes sont transformées en 30 appartements d'une pièce; construction d'un centre de radiographie) sont des dépenses nouvelles, étant donné que des possibilités variées d'utilisation de la maison du personnel entrent en ligne de compte (consid. 5-7). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-50%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,944 | 112 Ia 50 | 112 Ia 50
Sachverhalt ab Seite 50
Der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen beschloss am 3. Dezember 1984 einen Kredit von Fr. 2'770'000.-- für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses des Kantonsspitals. Er unterstellte den Kreditbeschluss mit 35 gegen 31 Stimmen nicht der Volksabstimmung in der Meinung, es handle sich dabei um eine gebundene Ausgabe. Anschliessend bewilligte er einen Kredit von Fr. 140'000.-- für die Verlegung der Schirmbildstation ins Erdgeschoss des Personalhauses.
Gegen den Beschluss über den Kredit von Fr. 2'770'000.-- erhoben Hans Blum und acht weitere stimmberechtigte Einwohner des Kantons Schaffhausen staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Schaffhauser Kantonsverfassung bestimmt in Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2, dass der Volksabstimmung alle Beschlüsse des Grossen Rates zu unterstellen sind, welche für einen besonderen Zweck eine neue einmalige Gesamtausgabe von mehr als Fr. 150'000.-- oder eine neue jährlich wiederkehrende Ausgabe von mehr als Fr. 15'000.-- zur Folge haben. Nach einer am 8. Juni 1980 in Kraft getretenen Ergänzung gilt eine Ausgabe als neu,
- a) wenn sie nicht durch Volksabstimmung dem Umfange nach festgelegt ist und für die Verwendung dieser Ausgabe echte Wahlmöglichkeiten bestehen, oder
- b) wenn sie für die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben nicht unbedingt notwendig sind.
4. a) Den Gegensatz zur "neuen" Ausgabe bildet die "gebundene" Ausgabe. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, das Stimmvolk habe mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen).
b) Es besteht jedoch kein bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgabe. Von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich bei Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt. Denn das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Umfang und Ausgestaltung werden durch die Kantonsverfassung bestimmt, und das Bundesgericht wacht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die kantonale Verfassung zugesicherte Mitwirkung. Ist das Finanzreferendum im kantonalen Verfassungsrecht jedoch vorgesehen, so muss es sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und darf nicht durch die kantonale Gesetzgebung und Praxis seiner Substanz entleert werden (BGE 111 Ia 36 E. 4b; BGE 108 Ia 238 E. 3c, je mit Hinweisen).
c) Die Bestimmungen der Schaffhauser Kantonsverfassung über den Begriff der neuen Ausgabe lehnen sich mit der Präzisierung in lit. a und b von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 an diese bundesgerichtliche Rechtsprechung an. Dies wird von beiden Parteien anerkannt. Der Beurteilung kann daher die bundesgerichtliche Rechtsprechung ohne Einschränkung zugrunde gelegt werden.
5. a) In der Vorlage an den Grossen Rat hat der Regierungsrat ausgeführt, das 1952/53 mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken gebaute alte Personalhaus sei seither nie umfassend renoviert worden. Es verfüge über 76 Einzelzimmer und Nebenräume. Der Aufwand für Sanierungsarbeiten im Rahmen der bisherigen Nutzung dürfte in der Grössenordnung von Fr. 465'000.-- liegen. Wegen der minimalen Raumgrössen und des nicht mehr zeitgerechten allgemeinen Komfortes sei eine Vermietung an das Spitalpersonal nur noch teilweise möglich. Deshalb sei man in der letzten Zeit dazu übergegangen, ausländische Saisonniers, die in Fremdbetrieben arbeiteten, vorübergehend als Mieter aufzunehmen. Gleichwohl sei die Belegung weiterhin rückläufig und der Betrieb defizitär. Nach dem Bauprojekt sollen in den Normalgeschossen gemäss dem Wunsch von Nutzerseite die Einzelzimmer in Kleinwohnungen mit Kochnische und Bad/WC umgestaltet werden. Im Erdgeschoss-Südflügel könnten ebenfalls Kleinwohnungen eingebaut werden, während in den Erdgeschoss-Nordflügel die Schirmbildstation verlegt werden solle, wobei noch Raum für zwei weitere Einzimmerwohnungen bliebe. Bei dieser Modernisierung handle es sich, nachdem der Grundsatzentscheid für die Realisierung des gesamten Konzeptes des Kantonsspitals, eingeschlossen die Personalunterkünfte, seinerzeit vom Souverän getroffen worden sei, um eine gebundene Ausgabe. Dieser Auffassung hat sich der Grosse Rat mit knapper Mehrheit angeschlossen.
b) Die Beschwerdeführer machen geltend, in der ursprünglichen Vorlage für den Neubau des Kantonsspitals vom 6. Mai 1946 sei lediglich angeführt worden, dass für Schwestern, Personal, Assistenten und Wärter insgesamt 70 Betten vorgesehen seien. In der Nachtragskreditvorlage vom 17. Oktober 1949 sei dann von der Vergrösserung des Personalhauses die Rede gewesen. Gegenüber der vorgesehenen Umgestaltung böten sich sinnvolle Wahlmöglichkeiten an. Der Abbruch des Personalhauses liesse das jährliche Betriebsdefizit verschwinden. Mit der teilweisen Vermietung an Dritte sei der seinerzeitige Zweck praktisch aufgegeben worden. Das Kantonsspital verfüge über 339 Zimmer und Wohnungen für Personal von rund 580 Personen. Es bestehe also keine Notwendigkeit, schon gar nicht eine unbedingte Notwendigkeit, das Haus dem Personal zur Verfügung zu stellen. Dem Abbruch des Hauses stehe also kein gesetzlich abgestützter verwaltungsrechtlicher Auftrag entgegen. Als weitere echte Wahlmöglichkeit biete sich ein Neubau an, der nicht die Nachteile des Umbaus eines alten Gebäudes mit sich brächte und nur wenig teurer zu stehen käme. Dass Boden und Gebäude vom Kanton in verschiedener Weise genutzt werden könnten, gehe daraus hervor, dass die Verwaltung selber nach andern Verwendungsmöglichkeiten gesucht habe, wie Unterkünfte für Cilag-Angestellte, Tagesspital im Erdgeschoss oder Wohnheim für geistig Behinderte. Auch sei von der späteren Einrichtung einer Abteilung für Psychogeriatrie die Rede und der Einbau der Schirmbildstation beschlossen.
c) Der Grosse Rat führt demgegenüber in seiner Vernehmlassung aus, die seinerzeit für den Betrieb von staatlichen Krankenanstalten angenommene Notwendigkeit einer genügend grossen Zahl von Personalunterkünften bestehe heute noch. Das Projekt für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses diene in erster Linie der Erhaltung der bestehenden Bausubstanz. In seiner äusseren Gestalt und räumlichen Struktur solle das Haus zum überwiegenden Teil erhalten bleiben. Die Anpassung an die veränderten Wohnbedürfnisse seiner Benützer gehe nicht über den Gebäudeunterhalt hinaus. Auch jene Massnahmen dürften als Unterhalt qualifiziert werden, welche der Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse dienten. Das Bauprojekt beinhalte keine Zweckänderung des Gebäudes. Die im Erdgeschoss eingeplante Schirmbildstation sei Gegenstand eines Budgetkredites innerhalb der Finanzkompetenz des Grossen Rates. Die von den Beschwerdeführern vertretene Alternativlösung eines Abbruchs sei angesichts der Notwendigkeit einer Weiterführung des Personalhauses undiskutabel und wirtschaftlich nicht vertretbar. Auch treffe nicht zu, dass ein Neubau nur wenig teurer zu stehen käme.
d) In der Beschwerdeergänzung bestreiten die Beschwerdeführer, dass die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses nicht über den Gebäudeunterhalt hinausgehe. Dass dem nicht so sei, ergebe sich schon daraus, dass nach der Regierungsvorlage der Aufwand für Sanierungsmassnahmen im Rahmen der bisherigen Nutzung in der Grössenordnung von Fr. 465'000.-- liegen würde. Es sei eine radikale Umgestaltung mit Änderung der Installationen vorgesehen, zudem eine teilweise Zweckänderung durch Einbau der Schirmbildstation, auch wenn dieser Kredit in der Kompetenz des Grossen Rates liege.
6. a) Der Grosse Rat ist der Meinung, die Aufwendungen für die Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses hielten sich im Rahmen des Gebäudeunterhaltes und seien deshalb gebundene Ausgaben. Die Beschwerdeführer haben dies in der Beschwerdebegründung - entgegen der Darstellung des Grossen Rates in der Vernehmlassung - nicht anerkannt. Sie haben sich dazu nicht ausdrücklich geäussert, aber das Vorliegen einer gebundenen Ausgabe unter Hinweis auf echte Wahlmöglichkeiten verneint. In ihrer Beschwerdeergänzung haben sie dann - rechtzeitig - geltend gemacht, die geplante Umgestaltung gehe über den Gebäudeunterhalt hinaus.
b) Das Bundesgericht hat es in seiner Rechtsprechung als zulässig erklärt, zu Unterhaltsarbeiten auch solche zu zählen, welche für die Anpassung eines Werks an geänderte Verhältnisse und Bedürfnisse erforderlich sind, handle es sich dabei um eine Strasse (BGE 105 Ia 87 E. 7a) oder ein öffentliches Gebäude (BGE 103 Ia 449 E. 3b unter Hinweis auf BGE 77 I 115 E. 3). Danach umfasst der Unterhalt nicht bloss die ordentliche, laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Beseitigung unzulänglicher Verhältnisse für die im Gebäude betriebene Anstalt. Nach BGE 103 Ia 449 /50 ist eine solche kantonale Praxis nicht zu beanstanden, sofern sie mit dem kantonalen Verfassungsrecht vereinbar ist. Fehlt allerdings eine solche gefestigte Praxis, so ist gemäss den Grundsätzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu fragen, ob der zuständigen Behörde bei der Renovation des Gebäudes wesentliche Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen.
c) Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass nach der regierungsrätlichen Vorlage eine Renovation unter Beibehaltung der bisherigen Einzelzimmer mit Aussenrenovation, Ersatz der Doppelverglasungsfenster, Erneuerung der Bodenbeläge, teilweisem Ersatz der sanitären Apparate und Armaturen und allgemeiner Innenrenovation auf rund Fr. 465'000.-- zu stehen käme. Das Projekt will zwar die Zwecksbestimmung als Personalhaus beibehalten (wenn man von dem nicht unter den strittigen Beschluss fallenden Einbau der Schirmbildstation absieht). Die Änderungen fallen aber stark ins Gewicht, sollen doch anstelle der 76 Einzelzimmer nur noch 30 Einzimmerwohnungen entstehen, welche mit Kochnische, WC und Bad ausgestattet wären. Die Kosten dieser Neugestaltung würden diejenigen einer reinen Renovation mit rund Fr. 2,3 Millionen um fast das Fünffache übersteigen. Es ist sehr fraglich, ob diese Umgestaltung noch als Gebäudeunterhalt im weiteren Sinne einer Anpassung an geänderte Verhältnisse gelten kann. Die Frage kann offengelassen werden, weil - wie nachstehend ausgeführt wird - der entscheidenden Behörde echte Wahlmöglichkeiten zur Verfügung standen. Sicher ist aus diesem Grunde die Mitsprache des Volkes gerechtfertigt.
7. a) Die Frage der Wahlmöglichkeiten stellt sich nicht nur nach der angeführten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, sondern auch und vor allem nach der ausdrücklichen Vorschrift von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. a KV. Nachdem diese Bestimmung 1980 im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung präzisiert worden ist, wäre eine entgegenstehende ältere kantonale Praxis unbeachtlich. Die Beschwerdeführer bezeichnen als Alternativen den Abbruch des Personalhauses, einen Neubau sowie anderweitige Verwendungen des Gebäudes. Hingegen machen sie nicht ausdrücklich geltend, bei einer weiteren Verwendung als Personalhaus wäre eine andere, allenfalls weniger kostspielige Renovation möglich und sinnvoll.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 103 Ia 450 E. 3c ausgeführt, der Abbruch des Bäckereigebäudes, wie ihn der Beschwerdeführer befürworte, sei angesichts der gegebenen und unveränderten Zwecksetzung keine Alternative zur baulichen Veränderung, die unter dem Gesichtspunkt der Handlungsfreiheit der Behörde ernsthaft in Betracht zu ziehen wäre. Ein Neubau könne nur dann für die Beurteilung als mögliche Alternative in Betracht kommen, wenn er sich bei den gegebenen Verhältnissen geradezu aufdränge, etwa dann, wenn die bestehende Baute völlig oder nahezu wertlos sei. Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, das Personalhaus sei in seiner Bausubstanz wertlos. Der Abbruch wird von den Beschwerdeführern damit gerechtfertigt, dass dadurch das Defizit des Betriebes beseitigt werden könne. Er wäre aber, selbst bei Aufgabe der Zwecksbestimmung eines Personalhauses, sicher so lange nicht gerechtfertigt, als anderweitige Verwendungsmöglichkeiten denkbar sind. Der Abbruch des Hauses dürfte deshalb als ernsthafte Wahlmöglichkeit ausser Betracht fallen.
c) Der Grosse Rat macht geltend, die Zurverfügungstellung von Personalwohnungen für das Spitalpersonal sei als Verwaltungsaufgabe durch die Volksabstimmungen von 1946 und 1950 festgelegt worden und schliesst daraus, dass dadurch die weitere Verwendung des Hauses präjudiziert sei. Richtig ist, dass damals das Bedürfnis nach Personalwohnungen für das Kantonsspital festgestellt und zu dessen Befriedigung das Personalhaus erstellt worden ist. Dieses Bedürfnis hat auch weiterhin bestanden, sind doch zusätzliche Wohnräume 1956/57 und 1972/73 geschaffen worden, insgesamt über 400 Wohneinheiten für Schwestern und Personal. Anderseits stellen aber auch Regierungsrat und Grosser Rat fest, dass sich seither die Wohnbedürfnisse des Spitalpersonals gewandelt haben, dass insbesondere so kleine Zimmer ohne Komfort, wie sie im Personalhaus zur Verfügung stehen, nicht mehr gefragt sind. Es besteht auch keine betriebliche Notwendigkeit, Wohngelegenheiten für das gesamte Personal zur Verfügung zu stellen. Es kann deshalb kaum gesagt werden, die Beibehaltung des Personalhauses mit dieser Funktion sei im Sinne von Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 lit. b KV "für die Erfüllung der gesetzlich festgelegten Verwaltungsaufgaben unbedingt notwendig". Die Spitalverwaltung hat dies schon nicht angenommen und andere Verwendungsmöglichkeiten in Betracht gezogen. Im Zusammenhang mit Spitalbauten wurden Räume den Architekten als Büro zur Verfügung gestellt, ferner wurden Zimmer an Saisonniers privater Arbeitgeber vermietet. Schliesslich ist das Personalhaus ganz geschlossen worden (Protokoll der Grossratssitzung vom 3. Dezember 1984, S. 786, Ende des Votums von Kommissionspräsident Rolf Meier). Auch der Regierungsrat und der Grosse Rat gehen nicht davon aus, es müsse wieder die gleiche Zahl von Wohneinheiten geschaffen werden, sollen doch nach dem umstrittenen Projekt an Stelle von 76 Einzelzimmer nur 30 Einzimmerwohnungen eingebaut werden. Wäre die weitere Verwendung des Personalhauses durch die seinerzeitigen Beschlüsse für alle Zeit festgelegt worden, so hätte auch nicht ein Teil durch Einbau der Schirmbildstation zweckentfremdet werden dürfen.
d) Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, durch die seinerzeitigen Volksentscheide von 1946 und 1950 sei bereits festgelegt worden, was mit dem Personalhaus fast 40 Jahre später unter veränderten Verhältnissen zu geschehen habe. Es käme einer unzulässigen Interpretation der damaligen Beschlüsse gleich, wenn daraus der Volkswille abgeleitet würde, es müssten zur Erhaltung der beschränkten Zahl von 30 Wohneinheiten in den mit einem Kostenaufwand von 1,1 Millionen Franken erstellten Bau Fr. 2'770'000.-- investiert werden.
e) Das Bundesgericht hat nicht darüber zu befinden, ob die vom Grossen Rat beschlossene Umgestaltung und Modernisierung des Personalhauses die beste Lösung für die weitere Verwendung darstellt. Selbst wenn dies zutreffen sollte, schlösse dies das Vorhandensein von Wahlmöglichkeiten nicht aus. Wird eine Zweckänderung nicht durch eine gesetzlich vorgeschriebene Aufgabenwidmung ausgeschlossen, so kommen die verschiedensten Verwendungsmöglichkeiten in Betracht, sei dies eine weitere Vermietung an Gastarbeiter, sei es die Einrichtung eines Wohnheims für geistig Behinderte oder eine Abteilung für Psychogeriatrie, wie sie von den Beschwerdeführern erwähnt werden. Der Grosse Rat hat sich in seinen Vernehmlassungen zu solchen Möglichkeiten alternativer Nutzung nicht geäussert und sie an sich nicht bestritten. Er macht allerdings geltend, die Umnutzung würde den Neubau eines Personalhauses notwendig machen, was auch die Beschwerdeführer als Wahlmöglichkeit anführen. Ob im Falle einer andern Nutzung des Personalhauses ein Neubau erforderlich würde, und ob die Mehrkosten eines Neubaus dessen Vorteile gegenüber einem Umbau aufwiegen würden, ist nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann eine solche Lösung als Wahlmöglichkeit nicht ausser Betracht gelassen werden. | de | Art. 85 lett. a OG; autorizzazione di credito per il rinnovo dell'edificio per il personale dell'Ospedale cantonale; referendum finanziario. Art. 42 cpv. 1 n. 2 Cost.-SH; nozione di spese vincolate e di spese nuove (consid. 3-4).
Le spese relative alla trasformazione e alla modernizzazione dell'edificio per il personale dell'Ospedale cantonale (76 camere individuali trasformate in 30 appartamenti di un locale; costruzione di un centro di radiografia) sono spese nuove, dato che entrano in linea di conto varie possibilità di utilizzare l'edificio per il personale (consid. 5-7). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-50%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,945 | 112 Ia 59 | 112 Ia 59
Sachverhalt ab Seite 59
Mit Eingaben vom 12. bzw. 15. März 1982 ersuchte der Steffisburger Metzgermeister Albrecht Lüthi die zuständigen Behörden der Städte Bern und Thun, ihn hinsichtlich seiner Fleischlieferungen an Gaststätten und Kollektivhaushaltungen von der Pflicht zur Nachfleischschau zu befreien. Beide Gemeinden lehnten die Gesuche im wesentlichen mit der Begründung ab, die einschlägigen Gemeindereglemente (für die Gemeinde Bern: Verordnung über das Einbringen von Fleisch und Fleischwaren aus andern Gemeinden vom 1. April 1914) verlangten in solchen Fällen eine lückenlose Kontrolle, weshalb eine Ausnahme von vornherein ausgeschlossen sei. Die Landwirtschaftsdirektion des Kantons Bern, bei der sich Albrecht Lüthi in der Folge beschwerte, hob die kommunalen Entscheide auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an die genannten Gemeinden zurück. Sie erwog, die Gemeinden seien aufgrund von Art. 21 der kantonalen Fleischschauverordnung (KFV) verpflichtet, in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung erfüllt seien. Diese Vorschrift lautet wie folgt:
"1 Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, die an Kunden ausserhalb ihrer Wohngemeinde Fleisch und Fleischwaren zum privaten Gebrauch liefern, sind von den Bestimmungen der Art. 93, 94 und 100 der eidg. Fleischschauverordnung für diese Lieferungen befreit, insofern sie über behördlich genehmigte Räumlichkeiten verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der Ortspolizeibehörde der Bestimmungsgemeinde besitzen.
2 Desgleichen können die Bestimmungsgemeinden auswärtige Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, welche Betriebe des Gastgewerbes und kollektive Haushaltungen beliefern, von den Bestimmungen des Art. 100 EFV (Nachfleischschau) befreien. Die Bewilligung darf nur an auswärtige Lieferanten erteilt werden, die über genehmigte Räumlichkeiten verfügen und die allgemeine Fleischhygiene streng beachten. Der Bewilligungsinhaber hat die Bewilligung von der Ortspolizeibehörde der Bestimmungsgemeinde jährlich erneuern zu lassen.
3 Die zuständigen Fleischschauer haben diese Betriebe vermehrt zu kontrollieren."
Diese Regelung stützt sich einerseits auf Art. 100 und anderseits auf Art. 103 der Eidgenössischen Fleischschauverordnung (EFV, SR 817.191). Diese Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
"Art. 100 Nachfleischschau
1 Unter Vorbehalt der Absätze 4 und 5 dieses Artikels können die Kantone bestimmen, dass alle Sendungen von Fleisch und Fleischwaren bei ihrer Einfuhr in eine Gemeinde am Bestimmungsort der Nachfleischschau unterstellt werden.
2 Die Gemeinden haben die Nachfleischschau zu ordnen. Sie können besondere Kontrollstationen errichten. Die Gebühren für die Vornahme der Nachfleischschau sind im Sinne der Artikel 25 und 44 dieser Verordnung festzusetzen, müssen jedoch niedriger sein als die für die betreffenden Gemeinden geltenden ordentlichen Schlacht- und Fleischschaugebühren zusammen. Die Nachfleischschaugebühren für Dauerfleischwaren sind niedriger zu halten als für Fleisch und andere Fleischwaren. Die Gebühren sind durch den Kanton zu genehmigen.
...
Art. 103 Kundenbedienung ausserhalb der Gemeinde
1 Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, die Fleisch und Fleischwaren in eine andere Gemeinde an Kunden zum eigenen Gebrauch liefern, sind von den Bestimmungen der Artikel 94 und 100 befreit, sofern sie über behördlich genehmigte Räume verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der zuständigen Behörde des Bestimmungsortes besitzen. Für die Erteilung der Bewilligung kann eine durch die Kantone festzusetzende Gebühr verlangt werden, die jedoch lediglich den Charakter einer Kanzleigebühr haben darf.
2 Den Kantonen bleibt es überlassen, zu bestimmen, ob und unter welchen Bedingungen Ausnahmen von den Vorschriften der Artikel 94 und 100 auch für andere Fleisch- und Fleischwarenlieferungen gewährt werden können, wie solche von Hauptgeschäften an ihre Filialen oder von Metzgerei- und Fabrikationsbetrieben an Betriebe des Gastgewerbes und des Detailhandels.
3 Wenn sich aus diesem Verkehr Missstände ergeben oder wenn der Lieferant sich Widerhandlungen gegen bestehende Vorschriften zuschulden kommen lässt, so kann die Bewilligung eingeschränkt oder gänzlich zurückgezogen werden."
Die Gemeinden Bern und Thun zogen den Entscheid der Landwirtschaftsdirektion an den Regierungsrat des Kantons Bern weiter, der die Beschwerden aber ebenso abwies wie das hierauf angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Die Einwohnergemeinde Bern ficht das Urteil des Verwaltungsgerichts einerseits mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und anderseits mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie an.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. a) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 103 OG berechtigt, "wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat" (lit. a), das zuständige Departement oder andere speziell bezeichnete Bundesbehörden (lit. b) sowie "jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht zur Beschwerde ermächtigt" (lit. c). Da keine besondere bundesrechtliche Norm im Sinne von Art. 103 lit. c OG besteht, welche den Gemeinden im Bereich des Fleischschauwesens die Befugnis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde einräumt und keine der unter Art. 103 lit. b OG aufgeführten Behörden Beschwerde führt, stellt sich die Frage, ob der Gemeinde Bern das allgemeine Beschwerderecht gemäss Art. 103 lit. a OG zukommt.
b) Das allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Unter der Voraussetzung, dass sie sich in gleicher oder ähnlicher Lage wie Private befinden, können sich aber ausnahmsweise auch Gemeinden darauf berufen; so wurden unter anderem Gemeinden zugelassen, die sich gegen Eingriffe in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen zur Wehr setzten (BGE 105 Ib 358 E. 5a, BGE 103 Ib 216). Daneben muss sich aber auch ein Gemeinwesen über ein hinreichendes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung ausweisen, wobei jedoch das allgemeine öffentliche Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts nicht genügt (BGE 105 Ib 359).
Die Stadt Bern strebt mit ihrer Beschwerde einen Entscheid des Bundesgerichts über die vorinstanzliche Auslegung der bundesrechtlichen Bestimmungen über die Nachfleischschau an. Dies stellt indes kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse dar. Daneben mag indirekt auch die Befugnis der Beschwerdeführerin zur Erhebung von Nachfleischschaugebühren auf dem Spiele stehen. Die Gebühren sind jedoch eine blosse Nebenerscheinung des streitigen Rechtsverhältnisses und gehören nicht zum Verfahrensgegenstand; auch in dieser Hinsicht geht daher der Stadt Bern die Beschwerdelegitimation ab, weshalb auf ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden kann. Im übrigen wäre ihre Beschwerdelegitimation selbst dann zweifelhaft, wenn sich die Gebührenfrage stellen würde, denn die Beschwerdeführerin handelte in einem solchen Fall lediglich als Inhaberin öffentlicher Gewalt und wäre daher nicht in gleichem Masse in ihrem Vermögen betroffen wie eine Privatperson (vgl. Urteil vom 17. September 1982 i.S. Stadt Genf gegen Waegell).
2. Das angefochtene Urteil verpflichtet die Beschwerdeführerin zur Prüfung der Frage, ob Albrecht Lüthi die Voraussetzungen für einen Dispens von der Nachfleischschau bzw. für die Erteilung einer jährlich zu erneuernden Ausnahmebewilligung erfüllt. Die Stadt Bern wird dadurch in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen, weshalb sie berechtigt ist, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob und wieweit sie den angerufenen Schutz der Gemeindeautonomie geniesst, prüft das Bundesgericht nicht beim Eintreten, sondern bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 110 Ia 198 E. 1, 108 Ia 84 E. 1a mit Hinweisen).
3. a) Nach der Praxis des Bundesgerichts geniesst die Gemeinde einen mit staatsrechtlicher Beschwerde durchsetzbaren Schutz ihrer Autonomie auf jenen Gebieten, die das kantonale Recht nicht abschliessend regelt, sondern ganz oder teilweise im Bereich der Gemeinde lässt und dabei den Gemeindebehörden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Unter diesen Voraussetzungen kann die Gemeinde vom Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um unter anderem zu erreichen, dass die kantonalen Rechtsmittelbehörden formell im Rahmen der Kontrollbefugnis bleiben, die ihnen nach kantonalem Recht zusteht, und materiell das massgebende Recht richtig anwenden. Unerheblich ist dabei, ob eine Verletzung von Gemeinderecht, von kantonalem Recht oder von Bundesrecht gerügt wird. Die Gemeinde kann sich zwar im Rahmen der Autonomiebeschwerde nicht selbständig im Sinne eines Angriffsmittels auf verfassungsmässige Individualrechte stützen; sie kann sich jedoch darauf berufen, die kantonalen Rechtsmittelinstanzen hätten ein Grundrecht allzu extensiv ausgelegt (hier die Tragweite der Handels- und Gewerbefreiheit) und damit den selbständigen Wirkungsbereich der Gemeinde in unzulässiger Weise beschränkt.
b) Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, bestimmt sich nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Die Beschwerdeführerin stützt die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie, soweit sich diesbezüglich eine substantiierte, den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügende Begründung überhaupt finden lässt (vgl. BGE 110 Ia 3 f.), offenbar nicht auf kantonales, sondern direkt auf Bundesrecht, indem sie behauptet, die ordnungsgemässe Erfüllung der gesundheitspolizeilichen Aufgaben im Bereiche der Fleischschau setze zwangsläufig den vom Bundesrecht abgesteckten Autonomiebereich der Gemeinde voraus.
Diese Ausführungen der Beschwerdeführerin stehen im Widerspruch zum Grundsatz, wonach Gemeindeautonomie nur im Rahmen des kantonalen Rechts besteht. Freilich kann ein selbständiger kommunaler Regelungsbereich auch dadurch entstehen, dass der Kanton die ihm vom Bund übertragenen Befugnisse seinerseits ganz oder teilweise an die Gemeinden delegiert. Ob und inwieweit er dies allenfalls tun will, ist ihm indessen freigestellt. Eine bundesrechtliche Verfassungsnorm, welche die Rechtssetzungskompetenz der Kantone zugunsten der Gemeinden beschränken würde, existiert jedenfalls nicht. Soweit die Bundesverfassung und die Bundesgesetzgebung auf die Gemeinden Bezug nehmen, wird lediglich an die von den Kantonen geschaffene innere Organisationsstruktur angeknüpft. So verhält es sich auf dem Gebiet der Nachfleischschau.
c) Art. 100 Abs. 1 EFV überlässt es den Kantonen, ob alle Fleischsendungen bei der Einfuhr in eine Gemeinde der Kontrolle unterliegen sollen, wobei gemäss Art. 103 Abs. 1 EFV Lieferungen zum privaten Gebrauch bereits von Bundesrechts wegen befreit sind, sofern die Absender über behördlich genehmigte Räume verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der zuständigen Behörde des Bestimmungsortes besitzen. Hat ein Kanton die Nachfleischschau eingeführt, so kann er gemäss Art. 103 Abs. 2 EFV bestimmen, ob und unter welchen Bedingungen Ausnahmen von den Vorschriften der Art. 93, 94 und 100 EFV auch für andere Fleisch- bzw. Fleischwarenlieferungen zu gewähren sind. Zum Gegenstand von Ausnahmebewilligungen können namentlich Lieferungen von Metzgerei- bzw. Fabrikationsbetrieben an Betriebe des Gastgewerbes und des Detailhandels gemacht werden. Im vorliegenden Fall ist daher zu entscheiden, ob der Kanton Bern diese Ermächtigung an die Gemeinden weitergegeben hat. Dies ist zu verneinen, denn Art. 21 Abs. 2 KFV eröffnet den Gemeinden keinen Spielraum bezüglich der Frage, ob solche Lieferungen grundsätzlich befreit werden können. Im Rahmen ihrer Vollzugsaufgaben haben sie lediglich die Kompetenz, im Einzelfall zu prüfen, ob die gesetzlichen Ausnahmevoraussetzungen erfüllt sind. Die Befugnis, eine solche Ausnahme von vornherein durch Reglement auszuschliessen, steht ihnen jedenfalls nicht zu.
d) Da mithin der Beschwerdeführerin in diesem Sachbereich keine erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, muss ihre Autonomiebeschwerde abgewiesen werden. Die Behörden der Stadt Bern werden daher ohne Rücksicht auf die städtische Verordnung vom 1. April 1914 prüfen müssen, ob der Beschwerdegegner die Anforderungen für eine generelle Befreiung von der Nachfleischschau im Sinne von Art. 21 Abs. 3 KFV i.V.m. Art. 103 Abs. 2 EFV erfüllt. | de | Nachfleischschau (Art. 100 Abs. 1 und 2 sowie Art. 103 EFV), Gemeindeautonomie. 1. Beschwerdelegitimation einer Gemeinde nach Art. 103 lit. a OG? Im konkreten Fall verneint.
2. Gemeindeautonomie bei der Regelung der Voraussetzungen einer Befreiung von der Nachfleischschau. Die bernischen Gemeinden sind auf diesem Gebiet zur selbständigen Rechtssetzung nicht befugt. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,946 | 112 Ia 59 | 112 Ia 59
Sachverhalt ab Seite 59
Mit Eingaben vom 12. bzw. 15. März 1982 ersuchte der Steffisburger Metzgermeister Albrecht Lüthi die zuständigen Behörden der Städte Bern und Thun, ihn hinsichtlich seiner Fleischlieferungen an Gaststätten und Kollektivhaushaltungen von der Pflicht zur Nachfleischschau zu befreien. Beide Gemeinden lehnten die Gesuche im wesentlichen mit der Begründung ab, die einschlägigen Gemeindereglemente (für die Gemeinde Bern: Verordnung über das Einbringen von Fleisch und Fleischwaren aus andern Gemeinden vom 1. April 1914) verlangten in solchen Fällen eine lückenlose Kontrolle, weshalb eine Ausnahme von vornherein ausgeschlossen sei. Die Landwirtschaftsdirektion des Kantons Bern, bei der sich Albrecht Lüthi in der Folge beschwerte, hob die kommunalen Entscheide auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an die genannten Gemeinden zurück. Sie erwog, die Gemeinden seien aufgrund von Art. 21 der kantonalen Fleischschauverordnung (KFV) verpflichtet, in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung erfüllt seien. Diese Vorschrift lautet wie folgt:
"1 Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, die an Kunden ausserhalb ihrer Wohngemeinde Fleisch und Fleischwaren zum privaten Gebrauch liefern, sind von den Bestimmungen der Art. 93, 94 und 100 der eidg. Fleischschauverordnung für diese Lieferungen befreit, insofern sie über behördlich genehmigte Räumlichkeiten verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der Ortspolizeibehörde der Bestimmungsgemeinde besitzen.
2 Desgleichen können die Bestimmungsgemeinden auswärtige Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, welche Betriebe des Gastgewerbes und kollektive Haushaltungen beliefern, von den Bestimmungen des Art. 100 EFV (Nachfleischschau) befreien. Die Bewilligung darf nur an auswärtige Lieferanten erteilt werden, die über genehmigte Räumlichkeiten verfügen und die allgemeine Fleischhygiene streng beachten. Der Bewilligungsinhaber hat die Bewilligung von der Ortspolizeibehörde der Bestimmungsgemeinde jährlich erneuern zu lassen.
3 Die zuständigen Fleischschauer haben diese Betriebe vermehrt zu kontrollieren."
Diese Regelung stützt sich einerseits auf Art. 100 und anderseits auf Art. 103 der Eidgenössischen Fleischschauverordnung (EFV, SR 817.191). Diese Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
"Art. 100 Nachfleischschau
1 Unter Vorbehalt der Absätze 4 und 5 dieses Artikels können die Kantone bestimmen, dass alle Sendungen von Fleisch und Fleischwaren bei ihrer Einfuhr in eine Gemeinde am Bestimmungsort der Nachfleischschau unterstellt werden.
2 Die Gemeinden haben die Nachfleischschau zu ordnen. Sie können besondere Kontrollstationen errichten. Die Gebühren für die Vornahme der Nachfleischschau sind im Sinne der Artikel 25 und 44 dieser Verordnung festzusetzen, müssen jedoch niedriger sein als die für die betreffenden Gemeinden geltenden ordentlichen Schlacht- und Fleischschaugebühren zusammen. Die Nachfleischschaugebühren für Dauerfleischwaren sind niedriger zu halten als für Fleisch und andere Fleischwaren. Die Gebühren sind durch den Kanton zu genehmigen.
...
Art. 103 Kundenbedienung ausserhalb der Gemeinde
1 Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, die Fleisch und Fleischwaren in eine andere Gemeinde an Kunden zum eigenen Gebrauch liefern, sind von den Bestimmungen der Artikel 94 und 100 befreit, sofern sie über behördlich genehmigte Räume verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der zuständigen Behörde des Bestimmungsortes besitzen. Für die Erteilung der Bewilligung kann eine durch die Kantone festzusetzende Gebühr verlangt werden, die jedoch lediglich den Charakter einer Kanzleigebühr haben darf.
2 Den Kantonen bleibt es überlassen, zu bestimmen, ob und unter welchen Bedingungen Ausnahmen von den Vorschriften der Artikel 94 und 100 auch für andere Fleisch- und Fleischwarenlieferungen gewährt werden können, wie solche von Hauptgeschäften an ihre Filialen oder von Metzgerei- und Fabrikationsbetrieben an Betriebe des Gastgewerbes und des Detailhandels.
3 Wenn sich aus diesem Verkehr Missstände ergeben oder wenn der Lieferant sich Widerhandlungen gegen bestehende Vorschriften zuschulden kommen lässt, so kann die Bewilligung eingeschränkt oder gänzlich zurückgezogen werden."
Die Gemeinden Bern und Thun zogen den Entscheid der Landwirtschaftsdirektion an den Regierungsrat des Kantons Bern weiter, der die Beschwerden aber ebenso abwies wie das hierauf angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Die Einwohnergemeinde Bern ficht das Urteil des Verwaltungsgerichts einerseits mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und anderseits mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie an.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. a) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 103 OG berechtigt, "wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat" (lit. a), das zuständige Departement oder andere speziell bezeichnete Bundesbehörden (lit. b) sowie "jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht zur Beschwerde ermächtigt" (lit. c). Da keine besondere bundesrechtliche Norm im Sinne von Art. 103 lit. c OG besteht, welche den Gemeinden im Bereich des Fleischschauwesens die Befugnis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde einräumt und keine der unter Art. 103 lit. b OG aufgeführten Behörden Beschwerde führt, stellt sich die Frage, ob der Gemeinde Bern das allgemeine Beschwerderecht gemäss Art. 103 lit. a OG zukommt.
b) Das allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Unter der Voraussetzung, dass sie sich in gleicher oder ähnlicher Lage wie Private befinden, können sich aber ausnahmsweise auch Gemeinden darauf berufen; so wurden unter anderem Gemeinden zugelassen, die sich gegen Eingriffe in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen zur Wehr setzten (BGE 105 Ib 358 E. 5a, BGE 103 Ib 216). Daneben muss sich aber auch ein Gemeinwesen über ein hinreichendes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung ausweisen, wobei jedoch das allgemeine öffentliche Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts nicht genügt (BGE 105 Ib 359).
Die Stadt Bern strebt mit ihrer Beschwerde einen Entscheid des Bundesgerichts über die vorinstanzliche Auslegung der bundesrechtlichen Bestimmungen über die Nachfleischschau an. Dies stellt indes kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse dar. Daneben mag indirekt auch die Befugnis der Beschwerdeführerin zur Erhebung von Nachfleischschaugebühren auf dem Spiele stehen. Die Gebühren sind jedoch eine blosse Nebenerscheinung des streitigen Rechtsverhältnisses und gehören nicht zum Verfahrensgegenstand; auch in dieser Hinsicht geht daher der Stadt Bern die Beschwerdelegitimation ab, weshalb auf ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden kann. Im übrigen wäre ihre Beschwerdelegitimation selbst dann zweifelhaft, wenn sich die Gebührenfrage stellen würde, denn die Beschwerdeführerin handelte in einem solchen Fall lediglich als Inhaberin öffentlicher Gewalt und wäre daher nicht in gleichem Masse in ihrem Vermögen betroffen wie eine Privatperson (vgl. Urteil vom 17. September 1982 i.S. Stadt Genf gegen Waegell).
2. Das angefochtene Urteil verpflichtet die Beschwerdeführerin zur Prüfung der Frage, ob Albrecht Lüthi die Voraussetzungen für einen Dispens von der Nachfleischschau bzw. für die Erteilung einer jährlich zu erneuernden Ausnahmebewilligung erfüllt. Die Stadt Bern wird dadurch in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen, weshalb sie berechtigt ist, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob und wieweit sie den angerufenen Schutz der Gemeindeautonomie geniesst, prüft das Bundesgericht nicht beim Eintreten, sondern bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 110 Ia 198 E. 1, 108 Ia 84 E. 1a mit Hinweisen).
3. a) Nach der Praxis des Bundesgerichts geniesst die Gemeinde einen mit staatsrechtlicher Beschwerde durchsetzbaren Schutz ihrer Autonomie auf jenen Gebieten, die das kantonale Recht nicht abschliessend regelt, sondern ganz oder teilweise im Bereich der Gemeinde lässt und dabei den Gemeindebehörden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Unter diesen Voraussetzungen kann die Gemeinde vom Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um unter anderem zu erreichen, dass die kantonalen Rechtsmittelbehörden formell im Rahmen der Kontrollbefugnis bleiben, die ihnen nach kantonalem Recht zusteht, und materiell das massgebende Recht richtig anwenden. Unerheblich ist dabei, ob eine Verletzung von Gemeinderecht, von kantonalem Recht oder von Bundesrecht gerügt wird. Die Gemeinde kann sich zwar im Rahmen der Autonomiebeschwerde nicht selbständig im Sinne eines Angriffsmittels auf verfassungsmässige Individualrechte stützen; sie kann sich jedoch darauf berufen, die kantonalen Rechtsmittelinstanzen hätten ein Grundrecht allzu extensiv ausgelegt (hier die Tragweite der Handels- und Gewerbefreiheit) und damit den selbständigen Wirkungsbereich der Gemeinde in unzulässiger Weise beschränkt.
b) Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, bestimmt sich nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Die Beschwerdeführerin stützt die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie, soweit sich diesbezüglich eine substantiierte, den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügende Begründung überhaupt finden lässt (vgl. BGE 110 Ia 3 f.), offenbar nicht auf kantonales, sondern direkt auf Bundesrecht, indem sie behauptet, die ordnungsgemässe Erfüllung der gesundheitspolizeilichen Aufgaben im Bereiche der Fleischschau setze zwangsläufig den vom Bundesrecht abgesteckten Autonomiebereich der Gemeinde voraus.
Diese Ausführungen der Beschwerdeführerin stehen im Widerspruch zum Grundsatz, wonach Gemeindeautonomie nur im Rahmen des kantonalen Rechts besteht. Freilich kann ein selbständiger kommunaler Regelungsbereich auch dadurch entstehen, dass der Kanton die ihm vom Bund übertragenen Befugnisse seinerseits ganz oder teilweise an die Gemeinden delegiert. Ob und inwieweit er dies allenfalls tun will, ist ihm indessen freigestellt. Eine bundesrechtliche Verfassungsnorm, welche die Rechtssetzungskompetenz der Kantone zugunsten der Gemeinden beschränken würde, existiert jedenfalls nicht. Soweit die Bundesverfassung und die Bundesgesetzgebung auf die Gemeinden Bezug nehmen, wird lediglich an die von den Kantonen geschaffene innere Organisationsstruktur angeknüpft. So verhält es sich auf dem Gebiet der Nachfleischschau.
c) Art. 100 Abs. 1 EFV überlässt es den Kantonen, ob alle Fleischsendungen bei der Einfuhr in eine Gemeinde der Kontrolle unterliegen sollen, wobei gemäss Art. 103 Abs. 1 EFV Lieferungen zum privaten Gebrauch bereits von Bundesrechts wegen befreit sind, sofern die Absender über behördlich genehmigte Räume verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der zuständigen Behörde des Bestimmungsortes besitzen. Hat ein Kanton die Nachfleischschau eingeführt, so kann er gemäss Art. 103 Abs. 2 EFV bestimmen, ob und unter welchen Bedingungen Ausnahmen von den Vorschriften der Art. 93, 94 und 100 EFV auch für andere Fleisch- bzw. Fleischwarenlieferungen zu gewähren sind. Zum Gegenstand von Ausnahmebewilligungen können namentlich Lieferungen von Metzgerei- bzw. Fabrikationsbetrieben an Betriebe des Gastgewerbes und des Detailhandels gemacht werden. Im vorliegenden Fall ist daher zu entscheiden, ob der Kanton Bern diese Ermächtigung an die Gemeinden weitergegeben hat. Dies ist zu verneinen, denn Art. 21 Abs. 2 KFV eröffnet den Gemeinden keinen Spielraum bezüglich der Frage, ob solche Lieferungen grundsätzlich befreit werden können. Im Rahmen ihrer Vollzugsaufgaben haben sie lediglich die Kompetenz, im Einzelfall zu prüfen, ob die gesetzlichen Ausnahmevoraussetzungen erfüllt sind. Die Befugnis, eine solche Ausnahme von vornherein durch Reglement auszuschliessen, steht ihnen jedenfalls nicht zu.
d) Da mithin der Beschwerdeführerin in diesem Sachbereich keine erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, muss ihre Autonomiebeschwerde abgewiesen werden. Die Behörden der Stadt Bern werden daher ohne Rücksicht auf die städtische Verordnung vom 1. April 1914 prüfen müssen, ob der Beschwerdegegner die Anforderungen für eine generelle Befreiung von der Nachfleischschau im Sinne von Art. 21 Abs. 3 KFV i.V.m. Art. 103 Abs. 2 EFV erfüllt. | de | Contrôle de l'inspection de viande au lieu de destination (art. 100 al. 1 et 2, ainsi que 103 OCV), autonomie communale. 1. Qualité pour recourir d'une commune selon l'art. 103 lettre a OJ? Qualité refusée en l'espèce.
2. Autonomie communale en matière de réglementation des conditions d'une dispense pour le contrôle de l'inspection de viande au lieu de destination. Les communes bernoises ne sont pas compétentes pour fixer elles-mêmes ces conditions. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,947 | 112 Ia 59 | 112 Ia 59
Sachverhalt ab Seite 59
Mit Eingaben vom 12. bzw. 15. März 1982 ersuchte der Steffisburger Metzgermeister Albrecht Lüthi die zuständigen Behörden der Städte Bern und Thun, ihn hinsichtlich seiner Fleischlieferungen an Gaststätten und Kollektivhaushaltungen von der Pflicht zur Nachfleischschau zu befreien. Beide Gemeinden lehnten die Gesuche im wesentlichen mit der Begründung ab, die einschlägigen Gemeindereglemente (für die Gemeinde Bern: Verordnung über das Einbringen von Fleisch und Fleischwaren aus andern Gemeinden vom 1. April 1914) verlangten in solchen Fällen eine lückenlose Kontrolle, weshalb eine Ausnahme von vornherein ausgeschlossen sei. Die Landwirtschaftsdirektion des Kantons Bern, bei der sich Albrecht Lüthi in der Folge beschwerte, hob die kommunalen Entscheide auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an die genannten Gemeinden zurück. Sie erwog, die Gemeinden seien aufgrund von Art. 21 der kantonalen Fleischschauverordnung (KFV) verpflichtet, in jedem einzelnen Fall zu prüfen, ob die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung erfüllt seien. Diese Vorschrift lautet wie folgt:
"1 Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, die an Kunden ausserhalb ihrer Wohngemeinde Fleisch und Fleischwaren zum privaten Gebrauch liefern, sind von den Bestimmungen der Art. 93, 94 und 100 der eidg. Fleischschauverordnung für diese Lieferungen befreit, insofern sie über behördlich genehmigte Räumlichkeiten verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der Ortspolizeibehörde der Bestimmungsgemeinde besitzen.
2 Desgleichen können die Bestimmungsgemeinden auswärtige Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, welche Betriebe des Gastgewerbes und kollektive Haushaltungen beliefern, von den Bestimmungen des Art. 100 EFV (Nachfleischschau) befreien. Die Bewilligung darf nur an auswärtige Lieferanten erteilt werden, die über genehmigte Räumlichkeiten verfügen und die allgemeine Fleischhygiene streng beachten. Der Bewilligungsinhaber hat die Bewilligung von der Ortspolizeibehörde der Bestimmungsgemeinde jährlich erneuern zu lassen.
3 Die zuständigen Fleischschauer haben diese Betriebe vermehrt zu kontrollieren."
Diese Regelung stützt sich einerseits auf Art. 100 und anderseits auf Art. 103 der Eidgenössischen Fleischschauverordnung (EFV, SR 817.191). Diese Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
"Art. 100 Nachfleischschau
1 Unter Vorbehalt der Absätze 4 und 5 dieses Artikels können die Kantone bestimmen, dass alle Sendungen von Fleisch und Fleischwaren bei ihrer Einfuhr in eine Gemeinde am Bestimmungsort der Nachfleischschau unterstellt werden.
2 Die Gemeinden haben die Nachfleischschau zu ordnen. Sie können besondere Kontrollstationen errichten. Die Gebühren für die Vornahme der Nachfleischschau sind im Sinne der Artikel 25 und 44 dieser Verordnung festzusetzen, müssen jedoch niedriger sein als die für die betreffenden Gemeinden geltenden ordentlichen Schlacht- und Fleischschaugebühren zusammen. Die Nachfleischschaugebühren für Dauerfleischwaren sind niedriger zu halten als für Fleisch und andere Fleischwaren. Die Gebühren sind durch den Kanton zu genehmigen.
...
Art. 103 Kundenbedienung ausserhalb der Gemeinde
1 Metzger, Fleisch- und Fleischwarenhändler, die Fleisch und Fleischwaren in eine andere Gemeinde an Kunden zum eigenen Gebrauch liefern, sind von den Bestimmungen der Artikel 94 und 100 befreit, sofern sie über behördlich genehmigte Räume verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der zuständigen Behörde des Bestimmungsortes besitzen. Für die Erteilung der Bewilligung kann eine durch die Kantone festzusetzende Gebühr verlangt werden, die jedoch lediglich den Charakter einer Kanzleigebühr haben darf.
2 Den Kantonen bleibt es überlassen, zu bestimmen, ob und unter welchen Bedingungen Ausnahmen von den Vorschriften der Artikel 94 und 100 auch für andere Fleisch- und Fleischwarenlieferungen gewährt werden können, wie solche von Hauptgeschäften an ihre Filialen oder von Metzgerei- und Fabrikationsbetrieben an Betriebe des Gastgewerbes und des Detailhandels.
3 Wenn sich aus diesem Verkehr Missstände ergeben oder wenn der Lieferant sich Widerhandlungen gegen bestehende Vorschriften zuschulden kommen lässt, so kann die Bewilligung eingeschränkt oder gänzlich zurückgezogen werden."
Die Gemeinden Bern und Thun zogen den Entscheid der Landwirtschaftsdirektion an den Regierungsrat des Kantons Bern weiter, der die Beschwerden aber ebenso abwies wie das hierauf angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Die Einwohnergemeinde Bern ficht das Urteil des Verwaltungsgerichts einerseits mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und anderseits mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie an.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. a) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 103 OG berechtigt, "wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat" (lit. a), das zuständige Departement oder andere speziell bezeichnete Bundesbehörden (lit. b) sowie "jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht zur Beschwerde ermächtigt" (lit. c). Da keine besondere bundesrechtliche Norm im Sinne von Art. 103 lit. c OG besteht, welche den Gemeinden im Bereich des Fleischschauwesens die Befugnis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde einräumt und keine der unter Art. 103 lit. b OG aufgeführten Behörden Beschwerde führt, stellt sich die Frage, ob der Gemeinde Bern das allgemeine Beschwerderecht gemäss Art. 103 lit. a OG zukommt.
b) Das allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Unter der Voraussetzung, dass sie sich in gleicher oder ähnlicher Lage wie Private befinden, können sich aber ausnahmsweise auch Gemeinden darauf berufen; so wurden unter anderem Gemeinden zugelassen, die sich gegen Eingriffe in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen zur Wehr setzten (BGE 105 Ib 358 E. 5a, BGE 103 Ib 216). Daneben muss sich aber auch ein Gemeinwesen über ein hinreichendes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung ausweisen, wobei jedoch das allgemeine öffentliche Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts nicht genügt (BGE 105 Ib 359).
Die Stadt Bern strebt mit ihrer Beschwerde einen Entscheid des Bundesgerichts über die vorinstanzliche Auslegung der bundesrechtlichen Bestimmungen über die Nachfleischschau an. Dies stellt indes kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse dar. Daneben mag indirekt auch die Befugnis der Beschwerdeführerin zur Erhebung von Nachfleischschaugebühren auf dem Spiele stehen. Die Gebühren sind jedoch eine blosse Nebenerscheinung des streitigen Rechtsverhältnisses und gehören nicht zum Verfahrensgegenstand; auch in dieser Hinsicht geht daher der Stadt Bern die Beschwerdelegitimation ab, weshalb auf ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden kann. Im übrigen wäre ihre Beschwerdelegitimation selbst dann zweifelhaft, wenn sich die Gebührenfrage stellen würde, denn die Beschwerdeführerin handelte in einem solchen Fall lediglich als Inhaberin öffentlicher Gewalt und wäre daher nicht in gleichem Masse in ihrem Vermögen betroffen wie eine Privatperson (vgl. Urteil vom 17. September 1982 i.S. Stadt Genf gegen Waegell).
2. Das angefochtene Urteil verpflichtet die Beschwerdeführerin zur Prüfung der Frage, ob Albrecht Lüthi die Voraussetzungen für einen Dispens von der Nachfleischschau bzw. für die Erteilung einer jährlich zu erneuernden Ausnahmebewilligung erfüllt. Die Stadt Bern wird dadurch in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen, weshalb sie berechtigt ist, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu rügen. Ob und wieweit sie den angerufenen Schutz der Gemeindeautonomie geniesst, prüft das Bundesgericht nicht beim Eintreten, sondern bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 110 Ia 198 E. 1, 108 Ia 84 E. 1a mit Hinweisen).
3. a) Nach der Praxis des Bundesgerichts geniesst die Gemeinde einen mit staatsrechtlicher Beschwerde durchsetzbaren Schutz ihrer Autonomie auf jenen Gebieten, die das kantonale Recht nicht abschliessend regelt, sondern ganz oder teilweise im Bereich der Gemeinde lässt und dabei den Gemeindebehörden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Unter diesen Voraussetzungen kann die Gemeinde vom Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um unter anderem zu erreichen, dass die kantonalen Rechtsmittelbehörden formell im Rahmen der Kontrollbefugnis bleiben, die ihnen nach kantonalem Recht zusteht, und materiell das massgebende Recht richtig anwenden. Unerheblich ist dabei, ob eine Verletzung von Gemeinderecht, von kantonalem Recht oder von Bundesrecht gerügt wird. Die Gemeinde kann sich zwar im Rahmen der Autonomiebeschwerde nicht selbständig im Sinne eines Angriffsmittels auf verfassungsmässige Individualrechte stützen; sie kann sich jedoch darauf berufen, die kantonalen Rechtsmittelinstanzen hätten ein Grundrecht allzu extensiv ausgelegt (hier die Tragweite der Handels- und Gewerbefreiheit) und damit den selbständigen Wirkungsbereich der Gemeinde in unzulässiger Weise beschränkt.
b) Ob und wieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, bestimmt sich nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Die Beschwerdeführerin stützt die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie, soweit sich diesbezüglich eine substantiierte, den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügende Begründung überhaupt finden lässt (vgl. BGE 110 Ia 3 f.), offenbar nicht auf kantonales, sondern direkt auf Bundesrecht, indem sie behauptet, die ordnungsgemässe Erfüllung der gesundheitspolizeilichen Aufgaben im Bereiche der Fleischschau setze zwangsläufig den vom Bundesrecht abgesteckten Autonomiebereich der Gemeinde voraus.
Diese Ausführungen der Beschwerdeführerin stehen im Widerspruch zum Grundsatz, wonach Gemeindeautonomie nur im Rahmen des kantonalen Rechts besteht. Freilich kann ein selbständiger kommunaler Regelungsbereich auch dadurch entstehen, dass der Kanton die ihm vom Bund übertragenen Befugnisse seinerseits ganz oder teilweise an die Gemeinden delegiert. Ob und inwieweit er dies allenfalls tun will, ist ihm indessen freigestellt. Eine bundesrechtliche Verfassungsnorm, welche die Rechtssetzungskompetenz der Kantone zugunsten der Gemeinden beschränken würde, existiert jedenfalls nicht. Soweit die Bundesverfassung und die Bundesgesetzgebung auf die Gemeinden Bezug nehmen, wird lediglich an die von den Kantonen geschaffene innere Organisationsstruktur angeknüpft. So verhält es sich auf dem Gebiet der Nachfleischschau.
c) Art. 100 Abs. 1 EFV überlässt es den Kantonen, ob alle Fleischsendungen bei der Einfuhr in eine Gemeinde der Kontrolle unterliegen sollen, wobei gemäss Art. 103 Abs. 1 EFV Lieferungen zum privaten Gebrauch bereits von Bundesrechts wegen befreit sind, sofern die Absender über behördlich genehmigte Räume verfügen und für diesen Verkehr eine jährlich zu erneuernde Bewilligung der zuständigen Behörde des Bestimmungsortes besitzen. Hat ein Kanton die Nachfleischschau eingeführt, so kann er gemäss Art. 103 Abs. 2 EFV bestimmen, ob und unter welchen Bedingungen Ausnahmen von den Vorschriften der Art. 93, 94 und 100 EFV auch für andere Fleisch- bzw. Fleischwarenlieferungen zu gewähren sind. Zum Gegenstand von Ausnahmebewilligungen können namentlich Lieferungen von Metzgerei- bzw. Fabrikationsbetrieben an Betriebe des Gastgewerbes und des Detailhandels gemacht werden. Im vorliegenden Fall ist daher zu entscheiden, ob der Kanton Bern diese Ermächtigung an die Gemeinden weitergegeben hat. Dies ist zu verneinen, denn Art. 21 Abs. 2 KFV eröffnet den Gemeinden keinen Spielraum bezüglich der Frage, ob solche Lieferungen grundsätzlich befreit werden können. Im Rahmen ihrer Vollzugsaufgaben haben sie lediglich die Kompetenz, im Einzelfall zu prüfen, ob die gesetzlichen Ausnahmevoraussetzungen erfüllt sind. Die Befugnis, eine solche Ausnahme von vornherein durch Reglement auszuschliessen, steht ihnen jedenfalls nicht zu.
d) Da mithin der Beschwerdeführerin in diesem Sachbereich keine erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, muss ihre Autonomiebeschwerde abgewiesen werden. Die Behörden der Stadt Bern werden daher ohne Rücksicht auf die städtische Verordnung vom 1. April 1914 prüfen müssen, ob der Beschwerdegegner die Anforderungen für eine generelle Befreiung von der Nachfleischschau im Sinne von Art. 21 Abs. 3 KFV i.V.m. Art. 103 Abs. 2 EFV erfüllt. | de | Ispezione di controllo della carne nel luogo di destinazione (art. 100 cpv. 1 e 2, nonché art. 103 OIC). Autonomia comunale. 1. Legittimazione ricorsuale di un Comune ai sensi dell'art. 103 lett. a OG? Legittimazione negata nella fattispecie.
2. Autonomia comunale nella disciplina delle condizioni per la dispensa dall'ispezione di controllo della carne nel luogo di destinazione. I Comuni bernesi non sono dotati di autonomia in tale ambito. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,948 | 112 Ia 65 | 112 Ia 65
Sachverhalt ab Seite 65
Die Gemeindeversammlung von Bever revidierte am 13. Dezember 1983 die Ortsplanung. Dabei verfolgte sie das Ziel, den Zweitwohnungsbau einzuschränken, um so der einheimischen Bevölkerung einen preislich annehmbaren Wohnungs- bzw. Baulandmarkt zu verschaffen. Sie nahm in das kommunale Baugesetz (BauG) u.a. die folgende Bestimmung auf:
"Art. 56 Ausnützungsziffer
1 Für Hauptwohnungen und Wohnungen in hotelmässig
bewirtschafteten Betrieben gelten die in Art. 55 aufgeführten
Ausnützungsziffern.
a) bei Wohnbauten
2 Von der nach Art. 55 maximal zulässigen Ausnützung
dürfen nicht mehr als 1/2 für Zweitwohnungen verwendet
werden. Bei Umbauten oder Ausbauten von Gebäuden in
der Kernzone darf der Anteil an Zweitwohnungen 1/2 der
gesamten Bruttogeschossfläche des von der Baueingabe
erfassten Gebäudes nicht überschreiten.
3 Als Hauptwohnungen gelten Wohnungen für die ortsansässige
Bevölkerung, deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist.
Zweitwohnungen sind alle nicht zu den Hauptwohnungen zählenden Wohnungen
mit Ausnahme von Wohneinheiten in hotelmässig bewirtschafteten Betrieben,
deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist."
Im Genehmigungsverfahren gemäss Art. 37 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 (KRG) genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss vom 1. April 1985 das am 13. Dezember 1983 von der Gemeindeversammlung beschlossene Baugesetz mit Ausnahme u.a. von Art. 56 Abs. 2 und 3. Zugleich nahm sie zu den Beschwerden verschiedener Grundeigentümer, die sich gegen die genannten Bestimmungen gerichtet hatten, in gutheissendem Sinne Stellung.
Gegen diesen Beschluss führt die Gemeinde Bever gestützt auf die verfassungsmässig anerkannte Gemeindeautonomie und auf Art. 4 BV (Willkür) staatsrechtliche Beschwerde, die das Bundesgericht teilweise gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Siedlungspolitische Massnahmen sind grundsätzlich mit der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV vereinbar, wenn sie im Zielbereich von Art. 22quater BV liegen, der die geordnete Besiedlung des Landes ausdrücklich als einen der Zwecke der Raumplanung bezeichnet; solche Massnahmen entsprechen auch den Zielen und den Planungsgrundsätzen von Art. 1 und 3 RPG (BGE 111 Ia 98 E. 2b, 140 E. 7a; BGE 103 Ia 420 E. 4a; BGE 99 Ia 35 ff.). Die Regierung anerkennt dies zu Recht.
Die Regierung anerkennt ferner und geht ihrerseits davon aus, dass in der Gemeinde Bever durch die Zunahme von Zweitwohnungen auf dem Wohnungs- bzw. Baulandmarkt eine Bedürfnislage entstanden ist, die raumplanerische Massnahmen zur Beschaffung günstigen Wohnraums für die einheimische Bevölkerung als im öffentlichen Interesse liegend erscheinen lässt. Die Regierung will in den zu ergreifenden Massnahmen, d.h. in den Eingriffen in die Rechtsstellung der Grundeigentümer, sogar weiter gehen als die Gemeinde Bever, deren Konzept sie für ungenügend hält. Soweit die Beschwerdeführerin der Regierung unterstellt, sie wolle durch Nichtgenehmigung von Art. 56 Abs. 2 und 3 BauG raumplanerisch gebotene Eingriffe verhindern oder den gegenwärtigen Zustand aufrechterhalten, geht ihre Kritik offensichtlich fehl. Die Regierung will - wie aus ihren Erwägungen klar genug hervorgeht - durch die genannte Nichtgenehmigung erreichen, dass die Gemeinde Bever anstelle der beanstandeten Regelung eine rechtlich einwandfreie und zugleich raumplanerisch wirksamere schafft. Es ist zu prüfen, ob ihre Überlegungen vor der Verfassung standhalten.
4. Die Regierung hält die von der Gemeinde Bever in Art. 56 Abs. 2 BauG beschlossene Regelung für rechtswidrig. Nach dieser Bestimmung dürfen von der gemäss Art. 55 BauG maximal zulässigen (d.h. ordentlichen) Ausnützung nicht mehr als 1/2 für Zweitwohnungen verwendet werden. Damit steht es dem Grundeigentümer rechtlich frei, entweder die volle Ausnützungsziffer gemäss Art. 55 BauG für Hauptwohnungen oder einen Teil der Ausnützungsziffer bis höchstens 50% für Zweitwohnungen zu verwenden. Das Gesetz enthält keine Verpflichtung des Grundeigentümers, neben Zweitwohnungen auch Hauptwohnungen zu bauen, lässt ihm vielmehr die Freiheit, ausschliesslich Zweitwohnungen zu erstellen. Die Regierung sieht in dieser Regelung eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG, da sie dem Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens entgegenstehe; sie lade zur Unternutzung und zur Streubauweise geradezu ein. Diese Missachtung materiellen Bundesrechts stelle die Verletzung einer gesetzlichen Vorschrift im Sinne von Art. 37 Abs. 2 KRG dar. Art. 56 Abs. 2 BauG könne daher nicht genehmigt werden.
Die Beschwerdeführerin beruft sich demgegenüber auf die in Art. 18, 19 und 22 ff. KRG für den Erlass solcher Vorschriften unbestritten vorhandene gesetzliche Grundlage. Sie bestreitet, dass die nicht genehmigte Regelung eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG darstelle. Sie führt aus, in der Schweiz gebe es kein Baugesetz, das den Grundeigentümer zur Überbauung seines Grundstücks und dabei erst noch zur vollen Ausschöpfung der zulässigen Ausnützung verpflichte. Wenn daher die umstrittene Regelung dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens widersprechen sollte, so gälte dies auch für alle in der Schweiz vorhandenen Bauzonen. Zudem komme den Planungsgrundsätzen in Art. 1-3 RPG keine absolute, sondern nur eine relative Verbindlichkeit zu. Einander widersprechende Planungsgrundsätze seien gegeneinander abzuwägen. Vorliegend müsse der Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens dem in Art. 1 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 3 RPG enthaltenen Grundsatz gegenübergestellt werden, dass bei Planungen auf die Bedürfnisse der Bevölkerung zu achten ist. Die Regierung wende überdies den Begriff der haushälterischen Nutzung des Bodens hier falsch an, da auch bei Ausnützung nur der Hälfte des Bodens für die Zweitwohnungen die nicht verbrauchte Ausnützung nicht verlorengehe, sondern jederzeit noch nachträglich für Hauptwohnungen genutzt werden könne, weshalb ein Widerspruch zum Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens nicht vorliege. Die Regelung gewährleiste vielmehr eine sparsame Nutzung des Bodens.
Mit der Frage der Rechtsnatur und der Tragweite der in Art. 1 und 3 RPG enthaltenen Planungsgrundsätze hat sich das Bundesgericht in mehreren Urteilen befasst. Dabei hat es festgestellt, dass diese Planungsgrundsätze Normen darstellen, die für die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden aller Stufen verbindlich sind (vgl. Urteil vom 4. März 1985 in: ZBl 87/1986 S. 45 E. 2c; Urteil vom 3. Februar 1982 in: ZBl 83/1982 S. 351 ff.; BGE 111 Ia 140 E. 7a; BGE 110 Ia 53 E. 3). Vorliegend anerkennen Regierung und Gemeinde Bever übereinstimmend das in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG enthaltene Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens als massgeblich. Es fragt sich indessen, ob ihm in der umstrittenen Regelung in genügender Weise Nachachtung verschafft wird oder ob ihm - wie die Regierung erklärt - durch eine unzulängliche Regelung zuwidergehandelt wird.
Das Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens ist eines der Kernanliegen des Bundesgesetzes über die Raumplanung. Raumplanerische Massnahmen, welche die Bereitstellung von Hauptwohnungen für die ortsansässige Bevölkerung zum Ziele haben, dürfen nicht auf Kosten dieses Gebotes gehen. Der Einwand der Beschwerdeführerin, dieses Gebot habe keine absolute Geltung, sondern müsse den Bedürfnissen der Bevölkerung gemäss Art. 1 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 3 RPG gegenübergestellt werden, geht fehl. Diese Grundsätze kollidieren vorliegend nicht, da dem Bedürfnis der Bevölkerung nach Hauptwohnraum seitens beider Behörden in gleichem Masse entsprochen werden will und nicht geltend gemacht wird, die von der Regierung geforderte weitergehende Regelung verschaffe weniger Hauptwohnraum. Der Streit geht vielmehr darum, ob das gesetzgeberische Ziel der Schaffung solchen Hauptwohnraums ohne gesetzliche Verpflichtung des Grundeigentümers in genügendem Masse erreicht werden kann. Zu entscheiden ist dabei einerseits, wie weit planerische Eingriffe in das Privateigentum gehen dürfen, ohne die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV zu verletzen, anderseits aber zugleich, wie weit sie gehen müssen, wenn sie zur Erreichung des Planungsziels tauglich und damit durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt sein sollen.
5. a) Die Regierung verneint die Zweckdienlichkeit der von der Gemeinde Bever in Art. 56 Abs. 2 BauG geschaffenen Regelung. Ohne eine Verpflichtung zum Bau von Hauptwohnungen könnten Auswärtige mit ausreichenden finanziellen Mitteln sich das für Zweitwohnungen erforderliche Land verschaffen und dadurch Ortsansässige be- oder sogar verdrängen. Kapitalkräftige Auswärtige seien sodann bei der streitigen Regelung in der Lage, auf die Preisbildung Einfluss zu nehmen und sich so zum Nachteil der Einheimischen günstige Wohngebiete zugänglich zu machen. Durch die Ausnützungsziffer-Ordnung von Art. 56 BauG werde dem Bemühen der Gemeindebehörden, ein aktives, lebenswertes Dorf und eine lebensfähige Dorfgemeinschaft zu erhalten, entgegengewirkt. Für die angestrebte Einschränkung des Zweitwohnungsbaus bilde diese Ordnung kein taugliches Mittel.
b) Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, man sei bei der Schaffung der neuen Baubeschränkungen von der Überzeugung ausgegangen, dass auch mit der neuen Ausnützungsziffer-Regelung gemäss Art. 56 Abs. 2 BauG bauwillige Grundeigentümer nach wie vor danach streben würden, die vorhandenen Baumöglichkeiten voll auszuschöpfen und demgemäss auch Hauptwohnraum zu erstellen, dessen Zweckbestimmung im Baubewilligungsverfahren zu sichern sei. Die Beschwerdeführerin habe gute Gründe für die Annahme, dass auch ohne gesetzlichen Zwang wie bis anhin weiterhin mit einer vollen Ausschöpfung der Ausnützungsziffer gerechnet werden dürfe. Luxusferienvillen, bei welchen Unternutzungen eines Grundstückes in Kauf genommen würden, seien in der Gemeinde Bever bisher keine gebaut worden. Für solche Objekte sei Bever offensichtlich nicht der richtige Standort im Oberengadin. Es sei nicht zu erwarten, dass Auswärtige mit ausreichenden finanziellen Mitteln sich in Bever das für einen reinen Feriensitz erforderliche Land verschafften und dadurch die Deckung des Bedarfs an Wohnraum für Ortsansässige erschwerten oder sogar verunmöglichten. Allfällig vorkommende Ausnahmen könnten die umstrittene Regelung nicht als unzweckmässig erscheinen lassen. Diese wirke auch nicht dem Bestreben, ein aktives, lebenswertes Dorf und eine lebensfähige Dorfgemeinschaft zu erhalten, entgegen. Die Gemeinde wolle mit den neuen Vorschriften gerade im Ortskern mit vielen wertvollen alten Bauten den fortschreitenden Ausbau bestehender Gebäude zu Feriensitzen und die damit verbundene Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung in periphere Zonen verhindern. Die vorgesehene Regelung könne in der Kernzone und der Dorfzone nicht zu einer Verschwendung von Bauland führen, da das mögliche Bauvolumen durch die bestehenden Gebäude bestimmt sei und höchstens Umbauten in Frage kämen. Die neue Regelung sei daher ein taugliches und zweckmässiges Mittel, um der einheimischen Bevölkerung Wohnraum zu sichern und insbesondere der fortschreitenden Zweckentfremdung der Bauten im Dorfkern entgegenzuwirken. Sie beachte auch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Eine Verpflichtung der Grundeigentümer zur vollen Ausschöpfung der zulässigen Ausnützung wäre nur zu rechtfertigen gewesen, wenn eine solche Verpflichtung als notwendig zu erachten wäre. Die Gemeinde habe eine solche Verpflichtung indessen gerade nicht für notwendig gehalten, weil die Preisverhältnisse und die Nachfrage nach Haupt- und Zweitwohnungen sowie die den Grundeigentümern anfallenden Erschliessungskosten ohne weiteres zur erwünschten vollen Ausschöpfung der baulichen Möglichkeiten führten.
c) Die Frage der Zweckdienlichkeit und Tauglichkeit einer gesetzgeberischen Massnahme ist ein Teilaspekt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (BGE 96 I 242 E. 5; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Bd. I S. 348 ff.; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, in: ZSR 1978 II S. 1 ff.; PIERRE MULLER, Le principe de la proportionnalité, in: ZSR 1978 II S. 210 ff.). Dieser ist auch bei der Rechtssetzung zu beachten. Die Erforderlichkeit der Massnahme ist unbestritten. Zu prüfen ist daher, ob die von der Gemeinde Bever beschlossene Regelung in Art. 56 Abs. 2 BauG zur Erreichung des von ihr angestrebten gesetzgeberischen Ziels geeignet und tauglich ist und ob anderseits die seitens der Regierung verlangte Verpflichtung der Grundeigentümer, neben den Zweitwohnungen auch Hauptwohnungen zu bauen, im engeren Sinne verhältnismässig ist; das ist sie dann, wenn sie zum gesetzgeberischen Zweck in einem vernünftigen Verhältnis steht und nicht über das Ziel hinausgeht.
Unbestritten ist und wird auch vom Bundesamt für Raumplanung in seiner Vernehmlassung hervorgehoben, dass das Zweitwohnungsproblem als raumplanerisch-sozialpolitisches Problem für die Berg- und Touristikkantone von schwerwiegender Bedeutung ist. Ein Überhandnehmen der Zweitwohnungen birgt die Gefahr verschwenderischer Beanspruchung des knappen Bodens in sich. Es trägt auch zur Verteuerung der Boden- und Wohnungspreise als Folge ortsfremder Nachfrage bei. Es bewirkt letztlich die Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung in weniger gesuchte Wohnlagen oder in andere Gemeinden.
Dieser Entwicklung kann mit direkten Massnahmen (sozialer Wohnungsbau, Subventionierung preisgünstiger Wohnungen) entgegengewirkt werden. Vorliegend stehen jedoch nur indirekte, raumplanerische Massnahmen zur Diskussion. Unbestritten ist, dass die von der Gemeinde Bever beschlossene Massnahme, die in einer Beschränkung der Ausnützungsziffer für Zweitwohnungen besteht und sich in dieser erschöpft, unter der Voraussetzung der vollen Ausschöpfung der Ausnützungsziffer zur zusätzlichen Erstellung von Hauptwohnungen führen kann. Die Gemeinde erwartet, dass diese Regelung genüge, vermag sich aber nicht auf eigene oder fremde Erfahrungen zu stützen. Ihre Zukunftserwartungen beruhen auf der bisherigen Regelung, die keine Beschränkung für Zweitwohnungen kannte. Die Beschwerdeführerin hält es immerhin für möglich, dass Unternutzungen durch kapitalkräftige Ortsfremde vorkommen werden, gewichtet dieses Risiko indessen nicht besonders. Demgegenüber hält die Regierung die für Zweitwohnungen vorgesehene Ausnützungsziffer-Beschränkung ohne gleichzeitige Verpflichtung des Grundeigentümers zum Bau von Hauptwohnungen geradezu als Einladung zu Unternutzungen und damit zu verschwenderischem Umgang mit dem Boden. Sie hält eine Regelung mit Verpflichtung des Grundeigentümers zum Hauptwohnungsbau von der Art, wie sie die bernische Gemeinde Gsteig am 10. Juni 1983 beschlossen hat und der seitens der Baudirektion des Kantons Bern am 10. November 1983 die Genehmigung erteilt wurde, für unentbehrlich. Das Bundesamt für Raumplanung teilt diese Auffassung.
Es ist allgemein bekannt, dass im Engadin die Nachfrage nach Zweitwohnungen ein aussergewöhnliches Ausmass angenommen hat. Von dieser Entwicklung sind nicht nur die Gemeinden im Nahbereich von St. Moritz betroffen, sondern in zunehmendem Masse auch die etwas entfernteren Gemeinden des Engadins. Zu beachten ist, dass Bever geographisch und siedlungsmässig zum Bereich der Gemeinden Celerina und Samedan zu zählen ist, die unter einem ähnlichen Nachfragedruck stehen. Die Versuchung, Zweitwohnraum allein und ohne gleichzeitigen Hauptwohnraum zu bauen, selbst wenn die Anlagekosten hohe Beträge erreichen, darf bei der derzeitigen und mittelfristig voraussichtlich anhaltenden Konjunkturlage auch in Bever nicht als gering eingeschätzt und entsprechend vernachlässigt werden. Bei dieser Sachlage ist die Annahme der Regierung, dass eine Reduktion der Ausnützungsziffer für Zweitwohnungen ohne gleichzeitige Verpflichtung zum Bau von Hauptwohnungen die erhebliche Gefahr von Bodenverschwendung in sich birgt, nicht zu beanstanden.
Daran ändert nichts, dass in den Bau- und Planungserlassen der schweizerischen Gemeinden eine Verpflichtung zum Bauen bis anhin nicht bekannt ist. Eine Verpflichtung zum Bauen von Hauptwohnungen wäre nicht absolut, sondern lediglich beim Bauen von Zweitwohnungen vorgesehen, was sich gegenüber einem numerus clausus oder einem zeitweisen gänzlichen Verbot als die weniger einschneidende Massnahme erwiese. Es nützt der Beschwerdeführerin auch nichts, wenn sie auf niedrige, in andern Gemeinden genehmigte Ausnützungsziffern hinweist. Das Problem der Zweitwohnungen ist in seinen Auswirkungen gemeinhin verhältnismässig spät erkannt worden. Wenn die Regierung des Kantons Graubünden daraus nun die Konsequenzen zieht und der Bodenverschwendung zu begegnen sucht, so kann sie daran nicht unter Hinweis auf frühere Unzulänglichkeiten gehindert werden.
Mit der von der Gemeinde Bever getroffenen Regelung besteht hingegen keine Gefahr des Überhandnehmens von Zweitwohnungen in der Kernzone. In dieser Zone kommen die umstrittenen Bestimmungen einer Erstwohnungsanteilregelung im Sinne des EWAP Gsteig gleich. Die Kernzone ist gemäss Art. 41 BauG eine Schutzzone. Es dürfen keine zusätzlichen, nach aussen in Erscheinung tretenden Bauten erstellt werden. Die bestehenden Bauten sind zu erhalten. Ihr Umbau ist nur "ohne Veränderung ihrer Form und ihres Volumens" zulässig. Ein Abbruch darf nur gestattet werden, wenn der Wiederaufbau sichergestellt ist. Gemäss dem umstrittenen Art. 56 Abs. 2 BauG darf der Zweitwohnungsanteil die Hälfte der gesamten Bruttogeschossfläche des von einer Baueingabe erfassten Kernzonengebäudes nicht überschreiten. Somit beträgt in der Kernzone der Erstwohnungsanteil 50% der Bruttogeschossfläche. Die Einhaltung dieses Anteils ist dadurch sichergestellt, dass in der Kernzone eine Erhaltungs- und (bei Abbruch) Aufbauverpflichtung besteht. In der Kernzone kann deshalb von einem Verstoss gegen den Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung keine Rede sein.
Fraglich ist, ob die Regelung der Gemeinde Bever für alle Zonen eine Einheit bildet, so dass eine blosse Teilgenehmigung in bezug auf die Kernzone nicht in Betracht kommen kann. Gegen diese Auffassung spricht die Tatsache, dass die Kernzone eine Zone besonderer Natur ist und eine verhältnismässig grosse Ausdehnung besitzt. Der Sicherung eines Erstwohnungsanteils kommt in der Kernzone besondere Bedeutung zu, soll doch der Ortskern "am Leben erhalten" werden. Während des grössten Teiles des Jahres geschlossene Zweitwohnungen sind im Kern besonders unerwünscht.
Da die umstrittenen Bestimmungen mit dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung vereinbar sind, soweit sie sich auf die Kernzone beziehen, und eine Teilgenehmigung der Regelung dem Willen der Gemeinde besser entsprochen hätte als die völlige Nichtgenehmigung, ist es nicht mit sachlichen Gründen vertretbar, Art. 56 Abs. 2 und 3 auch in bezug auf die Kernzone nicht zu genehmigen. Insofern hat die Regierung die Autonomie der Gemeinde Bever verletzt. Ziffer 1 des angefochtenen Beschlusses ist deshalb insoweit aufzuheben, als sie sich auf die Kernzone bezieht.
6. Die Beschwerdeführerin wendet sich weiter dagegen, dass die Einsprachen der privaten Beschwerdegegner gutgeheissen, und dass sie ihrerseits zu einer Parteientschädigung an einen Einsprecher in der Höhe von Fr. 300.-- verpflichtet worden ist. Die drei Grundeigentümer hatten gegen die neuen Bestimmungen unter Berufung auf Art. 4 und 22ter BV Beschwerde geführt im Bestreben, von Eingriffen in ihr Grundeigentum befreit zu werden.
Auch wenn die Regierung die fraglichen Bestimmungen aus anderen Gründen nicht genehmigt hat, als die Grundeigentümer vorbrachten, ist es mindestens nicht willkürlich, dass sie im Ergebnis die Einsprachen guthiess. Da nun aber der Regierungsentscheid in bezug auf die Kernzone aufgehoben wird, hat die Regierung die Ziffern 2-4 ihres Entscheides zu überprüfen. Befinden sich die Grundstücke der Einsprecher in der Kernzone, so wären die Grundeigentümer nach den vorstehenden Erwägungen unterlegen. In diesem Fall wären die Einsprachen abzuweisen, und von der Zusprechung einer Parteientschädigung wäre abzusehen. Sind die Einsprecher hingegen Eigentümer von Grundstücken ausserhalb der Kernzone, dann hätten sie im Ergebnis obsiegt, und die Zusprechung einer Parteientschädigung wäre nicht unhaltbar. Da aus den Akten nicht hervorgeht, wo die Grundstücke der Einsprecher liegen, hat die Regierung die Ziffern 2-4 ihres Entscheides entsprechend den oben angestellten Überlegungen zu überprüfen. | de | Gemeindeautonomie; Hauptwohnungsanteilregelung im kommunalen Baugesetz. Eine Regelung, welche für Zweitwohnungen die Ausnützungsziffer beschränkt, ohne gleichzeitig zum Bau von Hauptwohnungen zu verpflichten, ist in der Regel mit dem Gebot der haushälterischen Bodennutzung gemäss Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG nicht vereinbar (E. 3b-5). | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,949 | 112 Ia 65 | 112 Ia 65
Sachverhalt ab Seite 65
Die Gemeindeversammlung von Bever revidierte am 13. Dezember 1983 die Ortsplanung. Dabei verfolgte sie das Ziel, den Zweitwohnungsbau einzuschränken, um so der einheimischen Bevölkerung einen preislich annehmbaren Wohnungs- bzw. Baulandmarkt zu verschaffen. Sie nahm in das kommunale Baugesetz (BauG) u.a. die folgende Bestimmung auf:
"Art. 56 Ausnützungsziffer
1 Für Hauptwohnungen und Wohnungen in hotelmässig
bewirtschafteten Betrieben gelten die in Art. 55 aufgeführten
Ausnützungsziffern.
a) bei Wohnbauten
2 Von der nach Art. 55 maximal zulässigen Ausnützung
dürfen nicht mehr als 1/2 für Zweitwohnungen verwendet
werden. Bei Umbauten oder Ausbauten von Gebäuden in
der Kernzone darf der Anteil an Zweitwohnungen 1/2 der
gesamten Bruttogeschossfläche des von der Baueingabe
erfassten Gebäudes nicht überschreiten.
3 Als Hauptwohnungen gelten Wohnungen für die ortsansässige
Bevölkerung, deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist.
Zweitwohnungen sind alle nicht zu den Hauptwohnungen zählenden Wohnungen
mit Ausnahme von Wohneinheiten in hotelmässig bewirtschafteten Betrieben,
deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist."
Im Genehmigungsverfahren gemäss Art. 37 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 (KRG) genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss vom 1. April 1985 das am 13. Dezember 1983 von der Gemeindeversammlung beschlossene Baugesetz mit Ausnahme u.a. von Art. 56 Abs. 2 und 3. Zugleich nahm sie zu den Beschwerden verschiedener Grundeigentümer, die sich gegen die genannten Bestimmungen gerichtet hatten, in gutheissendem Sinne Stellung.
Gegen diesen Beschluss führt die Gemeinde Bever gestützt auf die verfassungsmässig anerkannte Gemeindeautonomie und auf Art. 4 BV (Willkür) staatsrechtliche Beschwerde, die das Bundesgericht teilweise gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Siedlungspolitische Massnahmen sind grundsätzlich mit der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV vereinbar, wenn sie im Zielbereich von Art. 22quater BV liegen, der die geordnete Besiedlung des Landes ausdrücklich als einen der Zwecke der Raumplanung bezeichnet; solche Massnahmen entsprechen auch den Zielen und den Planungsgrundsätzen von Art. 1 und 3 RPG (BGE 111 Ia 98 E. 2b, 140 E. 7a; BGE 103 Ia 420 E. 4a; BGE 99 Ia 35 ff.). Die Regierung anerkennt dies zu Recht.
Die Regierung anerkennt ferner und geht ihrerseits davon aus, dass in der Gemeinde Bever durch die Zunahme von Zweitwohnungen auf dem Wohnungs- bzw. Baulandmarkt eine Bedürfnislage entstanden ist, die raumplanerische Massnahmen zur Beschaffung günstigen Wohnraums für die einheimische Bevölkerung als im öffentlichen Interesse liegend erscheinen lässt. Die Regierung will in den zu ergreifenden Massnahmen, d.h. in den Eingriffen in die Rechtsstellung der Grundeigentümer, sogar weiter gehen als die Gemeinde Bever, deren Konzept sie für ungenügend hält. Soweit die Beschwerdeführerin der Regierung unterstellt, sie wolle durch Nichtgenehmigung von Art. 56 Abs. 2 und 3 BauG raumplanerisch gebotene Eingriffe verhindern oder den gegenwärtigen Zustand aufrechterhalten, geht ihre Kritik offensichtlich fehl. Die Regierung will - wie aus ihren Erwägungen klar genug hervorgeht - durch die genannte Nichtgenehmigung erreichen, dass die Gemeinde Bever anstelle der beanstandeten Regelung eine rechtlich einwandfreie und zugleich raumplanerisch wirksamere schafft. Es ist zu prüfen, ob ihre Überlegungen vor der Verfassung standhalten.
4. Die Regierung hält die von der Gemeinde Bever in Art. 56 Abs. 2 BauG beschlossene Regelung für rechtswidrig. Nach dieser Bestimmung dürfen von der gemäss Art. 55 BauG maximal zulässigen (d.h. ordentlichen) Ausnützung nicht mehr als 1/2 für Zweitwohnungen verwendet werden. Damit steht es dem Grundeigentümer rechtlich frei, entweder die volle Ausnützungsziffer gemäss Art. 55 BauG für Hauptwohnungen oder einen Teil der Ausnützungsziffer bis höchstens 50% für Zweitwohnungen zu verwenden. Das Gesetz enthält keine Verpflichtung des Grundeigentümers, neben Zweitwohnungen auch Hauptwohnungen zu bauen, lässt ihm vielmehr die Freiheit, ausschliesslich Zweitwohnungen zu erstellen. Die Regierung sieht in dieser Regelung eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG, da sie dem Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens entgegenstehe; sie lade zur Unternutzung und zur Streubauweise geradezu ein. Diese Missachtung materiellen Bundesrechts stelle die Verletzung einer gesetzlichen Vorschrift im Sinne von Art. 37 Abs. 2 KRG dar. Art. 56 Abs. 2 BauG könne daher nicht genehmigt werden.
Die Beschwerdeführerin beruft sich demgegenüber auf die in Art. 18, 19 und 22 ff. KRG für den Erlass solcher Vorschriften unbestritten vorhandene gesetzliche Grundlage. Sie bestreitet, dass die nicht genehmigte Regelung eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG darstelle. Sie führt aus, in der Schweiz gebe es kein Baugesetz, das den Grundeigentümer zur Überbauung seines Grundstücks und dabei erst noch zur vollen Ausschöpfung der zulässigen Ausnützung verpflichte. Wenn daher die umstrittene Regelung dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens widersprechen sollte, so gälte dies auch für alle in der Schweiz vorhandenen Bauzonen. Zudem komme den Planungsgrundsätzen in Art. 1-3 RPG keine absolute, sondern nur eine relative Verbindlichkeit zu. Einander widersprechende Planungsgrundsätze seien gegeneinander abzuwägen. Vorliegend müsse der Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens dem in Art. 1 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 3 RPG enthaltenen Grundsatz gegenübergestellt werden, dass bei Planungen auf die Bedürfnisse der Bevölkerung zu achten ist. Die Regierung wende überdies den Begriff der haushälterischen Nutzung des Bodens hier falsch an, da auch bei Ausnützung nur der Hälfte des Bodens für die Zweitwohnungen die nicht verbrauchte Ausnützung nicht verlorengehe, sondern jederzeit noch nachträglich für Hauptwohnungen genutzt werden könne, weshalb ein Widerspruch zum Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens nicht vorliege. Die Regelung gewährleiste vielmehr eine sparsame Nutzung des Bodens.
Mit der Frage der Rechtsnatur und der Tragweite der in Art. 1 und 3 RPG enthaltenen Planungsgrundsätze hat sich das Bundesgericht in mehreren Urteilen befasst. Dabei hat es festgestellt, dass diese Planungsgrundsätze Normen darstellen, die für die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden aller Stufen verbindlich sind (vgl. Urteil vom 4. März 1985 in: ZBl 87/1986 S. 45 E. 2c; Urteil vom 3. Februar 1982 in: ZBl 83/1982 S. 351 ff.; BGE 111 Ia 140 E. 7a; BGE 110 Ia 53 E. 3). Vorliegend anerkennen Regierung und Gemeinde Bever übereinstimmend das in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG enthaltene Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens als massgeblich. Es fragt sich indessen, ob ihm in der umstrittenen Regelung in genügender Weise Nachachtung verschafft wird oder ob ihm - wie die Regierung erklärt - durch eine unzulängliche Regelung zuwidergehandelt wird.
Das Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens ist eines der Kernanliegen des Bundesgesetzes über die Raumplanung. Raumplanerische Massnahmen, welche die Bereitstellung von Hauptwohnungen für die ortsansässige Bevölkerung zum Ziele haben, dürfen nicht auf Kosten dieses Gebotes gehen. Der Einwand der Beschwerdeführerin, dieses Gebot habe keine absolute Geltung, sondern müsse den Bedürfnissen der Bevölkerung gemäss Art. 1 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 3 RPG gegenübergestellt werden, geht fehl. Diese Grundsätze kollidieren vorliegend nicht, da dem Bedürfnis der Bevölkerung nach Hauptwohnraum seitens beider Behörden in gleichem Masse entsprochen werden will und nicht geltend gemacht wird, die von der Regierung geforderte weitergehende Regelung verschaffe weniger Hauptwohnraum. Der Streit geht vielmehr darum, ob das gesetzgeberische Ziel der Schaffung solchen Hauptwohnraums ohne gesetzliche Verpflichtung des Grundeigentümers in genügendem Masse erreicht werden kann. Zu entscheiden ist dabei einerseits, wie weit planerische Eingriffe in das Privateigentum gehen dürfen, ohne die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV zu verletzen, anderseits aber zugleich, wie weit sie gehen müssen, wenn sie zur Erreichung des Planungsziels tauglich und damit durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt sein sollen.
5. a) Die Regierung verneint die Zweckdienlichkeit der von der Gemeinde Bever in Art. 56 Abs. 2 BauG geschaffenen Regelung. Ohne eine Verpflichtung zum Bau von Hauptwohnungen könnten Auswärtige mit ausreichenden finanziellen Mitteln sich das für Zweitwohnungen erforderliche Land verschaffen und dadurch Ortsansässige be- oder sogar verdrängen. Kapitalkräftige Auswärtige seien sodann bei der streitigen Regelung in der Lage, auf die Preisbildung Einfluss zu nehmen und sich so zum Nachteil der Einheimischen günstige Wohngebiete zugänglich zu machen. Durch die Ausnützungsziffer-Ordnung von Art. 56 BauG werde dem Bemühen der Gemeindebehörden, ein aktives, lebenswertes Dorf und eine lebensfähige Dorfgemeinschaft zu erhalten, entgegengewirkt. Für die angestrebte Einschränkung des Zweitwohnungsbaus bilde diese Ordnung kein taugliches Mittel.
b) Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, man sei bei der Schaffung der neuen Baubeschränkungen von der Überzeugung ausgegangen, dass auch mit der neuen Ausnützungsziffer-Regelung gemäss Art. 56 Abs. 2 BauG bauwillige Grundeigentümer nach wie vor danach streben würden, die vorhandenen Baumöglichkeiten voll auszuschöpfen und demgemäss auch Hauptwohnraum zu erstellen, dessen Zweckbestimmung im Baubewilligungsverfahren zu sichern sei. Die Beschwerdeführerin habe gute Gründe für die Annahme, dass auch ohne gesetzlichen Zwang wie bis anhin weiterhin mit einer vollen Ausschöpfung der Ausnützungsziffer gerechnet werden dürfe. Luxusferienvillen, bei welchen Unternutzungen eines Grundstückes in Kauf genommen würden, seien in der Gemeinde Bever bisher keine gebaut worden. Für solche Objekte sei Bever offensichtlich nicht der richtige Standort im Oberengadin. Es sei nicht zu erwarten, dass Auswärtige mit ausreichenden finanziellen Mitteln sich in Bever das für einen reinen Feriensitz erforderliche Land verschafften und dadurch die Deckung des Bedarfs an Wohnraum für Ortsansässige erschwerten oder sogar verunmöglichten. Allfällig vorkommende Ausnahmen könnten die umstrittene Regelung nicht als unzweckmässig erscheinen lassen. Diese wirke auch nicht dem Bestreben, ein aktives, lebenswertes Dorf und eine lebensfähige Dorfgemeinschaft zu erhalten, entgegen. Die Gemeinde wolle mit den neuen Vorschriften gerade im Ortskern mit vielen wertvollen alten Bauten den fortschreitenden Ausbau bestehender Gebäude zu Feriensitzen und die damit verbundene Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung in periphere Zonen verhindern. Die vorgesehene Regelung könne in der Kernzone und der Dorfzone nicht zu einer Verschwendung von Bauland führen, da das mögliche Bauvolumen durch die bestehenden Gebäude bestimmt sei und höchstens Umbauten in Frage kämen. Die neue Regelung sei daher ein taugliches und zweckmässiges Mittel, um der einheimischen Bevölkerung Wohnraum zu sichern und insbesondere der fortschreitenden Zweckentfremdung der Bauten im Dorfkern entgegenzuwirken. Sie beachte auch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Eine Verpflichtung der Grundeigentümer zur vollen Ausschöpfung der zulässigen Ausnützung wäre nur zu rechtfertigen gewesen, wenn eine solche Verpflichtung als notwendig zu erachten wäre. Die Gemeinde habe eine solche Verpflichtung indessen gerade nicht für notwendig gehalten, weil die Preisverhältnisse und die Nachfrage nach Haupt- und Zweitwohnungen sowie die den Grundeigentümern anfallenden Erschliessungskosten ohne weiteres zur erwünschten vollen Ausschöpfung der baulichen Möglichkeiten führten.
c) Die Frage der Zweckdienlichkeit und Tauglichkeit einer gesetzgeberischen Massnahme ist ein Teilaspekt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (BGE 96 I 242 E. 5; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Bd. I S. 348 ff.; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, in: ZSR 1978 II S. 1 ff.; PIERRE MULLER, Le principe de la proportionnalité, in: ZSR 1978 II S. 210 ff.). Dieser ist auch bei der Rechtssetzung zu beachten. Die Erforderlichkeit der Massnahme ist unbestritten. Zu prüfen ist daher, ob die von der Gemeinde Bever beschlossene Regelung in Art. 56 Abs. 2 BauG zur Erreichung des von ihr angestrebten gesetzgeberischen Ziels geeignet und tauglich ist und ob anderseits die seitens der Regierung verlangte Verpflichtung der Grundeigentümer, neben den Zweitwohnungen auch Hauptwohnungen zu bauen, im engeren Sinne verhältnismässig ist; das ist sie dann, wenn sie zum gesetzgeberischen Zweck in einem vernünftigen Verhältnis steht und nicht über das Ziel hinausgeht.
Unbestritten ist und wird auch vom Bundesamt für Raumplanung in seiner Vernehmlassung hervorgehoben, dass das Zweitwohnungsproblem als raumplanerisch-sozialpolitisches Problem für die Berg- und Touristikkantone von schwerwiegender Bedeutung ist. Ein Überhandnehmen der Zweitwohnungen birgt die Gefahr verschwenderischer Beanspruchung des knappen Bodens in sich. Es trägt auch zur Verteuerung der Boden- und Wohnungspreise als Folge ortsfremder Nachfrage bei. Es bewirkt letztlich die Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung in weniger gesuchte Wohnlagen oder in andere Gemeinden.
Dieser Entwicklung kann mit direkten Massnahmen (sozialer Wohnungsbau, Subventionierung preisgünstiger Wohnungen) entgegengewirkt werden. Vorliegend stehen jedoch nur indirekte, raumplanerische Massnahmen zur Diskussion. Unbestritten ist, dass die von der Gemeinde Bever beschlossene Massnahme, die in einer Beschränkung der Ausnützungsziffer für Zweitwohnungen besteht und sich in dieser erschöpft, unter der Voraussetzung der vollen Ausschöpfung der Ausnützungsziffer zur zusätzlichen Erstellung von Hauptwohnungen führen kann. Die Gemeinde erwartet, dass diese Regelung genüge, vermag sich aber nicht auf eigene oder fremde Erfahrungen zu stützen. Ihre Zukunftserwartungen beruhen auf der bisherigen Regelung, die keine Beschränkung für Zweitwohnungen kannte. Die Beschwerdeführerin hält es immerhin für möglich, dass Unternutzungen durch kapitalkräftige Ortsfremde vorkommen werden, gewichtet dieses Risiko indessen nicht besonders. Demgegenüber hält die Regierung die für Zweitwohnungen vorgesehene Ausnützungsziffer-Beschränkung ohne gleichzeitige Verpflichtung des Grundeigentümers zum Bau von Hauptwohnungen geradezu als Einladung zu Unternutzungen und damit zu verschwenderischem Umgang mit dem Boden. Sie hält eine Regelung mit Verpflichtung des Grundeigentümers zum Hauptwohnungsbau von der Art, wie sie die bernische Gemeinde Gsteig am 10. Juni 1983 beschlossen hat und der seitens der Baudirektion des Kantons Bern am 10. November 1983 die Genehmigung erteilt wurde, für unentbehrlich. Das Bundesamt für Raumplanung teilt diese Auffassung.
Es ist allgemein bekannt, dass im Engadin die Nachfrage nach Zweitwohnungen ein aussergewöhnliches Ausmass angenommen hat. Von dieser Entwicklung sind nicht nur die Gemeinden im Nahbereich von St. Moritz betroffen, sondern in zunehmendem Masse auch die etwas entfernteren Gemeinden des Engadins. Zu beachten ist, dass Bever geographisch und siedlungsmässig zum Bereich der Gemeinden Celerina und Samedan zu zählen ist, die unter einem ähnlichen Nachfragedruck stehen. Die Versuchung, Zweitwohnraum allein und ohne gleichzeitigen Hauptwohnraum zu bauen, selbst wenn die Anlagekosten hohe Beträge erreichen, darf bei der derzeitigen und mittelfristig voraussichtlich anhaltenden Konjunkturlage auch in Bever nicht als gering eingeschätzt und entsprechend vernachlässigt werden. Bei dieser Sachlage ist die Annahme der Regierung, dass eine Reduktion der Ausnützungsziffer für Zweitwohnungen ohne gleichzeitige Verpflichtung zum Bau von Hauptwohnungen die erhebliche Gefahr von Bodenverschwendung in sich birgt, nicht zu beanstanden.
Daran ändert nichts, dass in den Bau- und Planungserlassen der schweizerischen Gemeinden eine Verpflichtung zum Bauen bis anhin nicht bekannt ist. Eine Verpflichtung zum Bauen von Hauptwohnungen wäre nicht absolut, sondern lediglich beim Bauen von Zweitwohnungen vorgesehen, was sich gegenüber einem numerus clausus oder einem zeitweisen gänzlichen Verbot als die weniger einschneidende Massnahme erwiese. Es nützt der Beschwerdeführerin auch nichts, wenn sie auf niedrige, in andern Gemeinden genehmigte Ausnützungsziffern hinweist. Das Problem der Zweitwohnungen ist in seinen Auswirkungen gemeinhin verhältnismässig spät erkannt worden. Wenn die Regierung des Kantons Graubünden daraus nun die Konsequenzen zieht und der Bodenverschwendung zu begegnen sucht, so kann sie daran nicht unter Hinweis auf frühere Unzulänglichkeiten gehindert werden.
Mit der von der Gemeinde Bever getroffenen Regelung besteht hingegen keine Gefahr des Überhandnehmens von Zweitwohnungen in der Kernzone. In dieser Zone kommen die umstrittenen Bestimmungen einer Erstwohnungsanteilregelung im Sinne des EWAP Gsteig gleich. Die Kernzone ist gemäss Art. 41 BauG eine Schutzzone. Es dürfen keine zusätzlichen, nach aussen in Erscheinung tretenden Bauten erstellt werden. Die bestehenden Bauten sind zu erhalten. Ihr Umbau ist nur "ohne Veränderung ihrer Form und ihres Volumens" zulässig. Ein Abbruch darf nur gestattet werden, wenn der Wiederaufbau sichergestellt ist. Gemäss dem umstrittenen Art. 56 Abs. 2 BauG darf der Zweitwohnungsanteil die Hälfte der gesamten Bruttogeschossfläche des von einer Baueingabe erfassten Kernzonengebäudes nicht überschreiten. Somit beträgt in der Kernzone der Erstwohnungsanteil 50% der Bruttogeschossfläche. Die Einhaltung dieses Anteils ist dadurch sichergestellt, dass in der Kernzone eine Erhaltungs- und (bei Abbruch) Aufbauverpflichtung besteht. In der Kernzone kann deshalb von einem Verstoss gegen den Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung keine Rede sein.
Fraglich ist, ob die Regelung der Gemeinde Bever für alle Zonen eine Einheit bildet, so dass eine blosse Teilgenehmigung in bezug auf die Kernzone nicht in Betracht kommen kann. Gegen diese Auffassung spricht die Tatsache, dass die Kernzone eine Zone besonderer Natur ist und eine verhältnismässig grosse Ausdehnung besitzt. Der Sicherung eines Erstwohnungsanteils kommt in der Kernzone besondere Bedeutung zu, soll doch der Ortskern "am Leben erhalten" werden. Während des grössten Teiles des Jahres geschlossene Zweitwohnungen sind im Kern besonders unerwünscht.
Da die umstrittenen Bestimmungen mit dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung vereinbar sind, soweit sie sich auf die Kernzone beziehen, und eine Teilgenehmigung der Regelung dem Willen der Gemeinde besser entsprochen hätte als die völlige Nichtgenehmigung, ist es nicht mit sachlichen Gründen vertretbar, Art. 56 Abs. 2 und 3 auch in bezug auf die Kernzone nicht zu genehmigen. Insofern hat die Regierung die Autonomie der Gemeinde Bever verletzt. Ziffer 1 des angefochtenen Beschlusses ist deshalb insoweit aufzuheben, als sie sich auf die Kernzone bezieht.
6. Die Beschwerdeführerin wendet sich weiter dagegen, dass die Einsprachen der privaten Beschwerdegegner gutgeheissen, und dass sie ihrerseits zu einer Parteientschädigung an einen Einsprecher in der Höhe von Fr. 300.-- verpflichtet worden ist. Die drei Grundeigentümer hatten gegen die neuen Bestimmungen unter Berufung auf Art. 4 und 22ter BV Beschwerde geführt im Bestreben, von Eingriffen in ihr Grundeigentum befreit zu werden.
Auch wenn die Regierung die fraglichen Bestimmungen aus anderen Gründen nicht genehmigt hat, als die Grundeigentümer vorbrachten, ist es mindestens nicht willkürlich, dass sie im Ergebnis die Einsprachen guthiess. Da nun aber der Regierungsentscheid in bezug auf die Kernzone aufgehoben wird, hat die Regierung die Ziffern 2-4 ihres Entscheides zu überprüfen. Befinden sich die Grundstücke der Einsprecher in der Kernzone, so wären die Grundeigentümer nach den vorstehenden Erwägungen unterlegen. In diesem Fall wären die Einsprachen abzuweisen, und von der Zusprechung einer Parteientschädigung wäre abzusehen. Sind die Einsprecher hingegen Eigentümer von Grundstücken ausserhalb der Kernzone, dann hätten sie im Ergebnis obsiegt, und die Zusprechung einer Parteientschädigung wäre nicht unhaltbar. Da aus den Akten nicht hervorgeht, wo die Grundstücke der Einsprecher liegen, hat die Regierung die Ziffern 2-4 ihres Entscheides entsprechend den oben angestellten Überlegungen zu überprüfen. | de | Autonomie communale; règles du droit communal des constructions sur les indices d'utilisation applicables aux résidences principales. Une réglementation prévoyant un indice d'utilisation restreint pour les résidences secondaires, sans imposer simultanément la construction de résidences principales, n'est pas compatible en règle générale avec l'exigence d'une utilisation mesurée du sol selon l'art. 1 al. 1 1re phrase LAT (consid. 3b-5). | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,950 | 112 Ia 65 | 112 Ia 65
Sachverhalt ab Seite 65
Die Gemeindeversammlung von Bever revidierte am 13. Dezember 1983 die Ortsplanung. Dabei verfolgte sie das Ziel, den Zweitwohnungsbau einzuschränken, um so der einheimischen Bevölkerung einen preislich annehmbaren Wohnungs- bzw. Baulandmarkt zu verschaffen. Sie nahm in das kommunale Baugesetz (BauG) u.a. die folgende Bestimmung auf:
"Art. 56 Ausnützungsziffer
1 Für Hauptwohnungen und Wohnungen in hotelmässig
bewirtschafteten Betrieben gelten die in Art. 55 aufgeführten
Ausnützungsziffern.
a) bei Wohnbauten
2 Von der nach Art. 55 maximal zulässigen Ausnützung
dürfen nicht mehr als 1/2 für Zweitwohnungen verwendet
werden. Bei Umbauten oder Ausbauten von Gebäuden in
der Kernzone darf der Anteil an Zweitwohnungen 1/2 der
gesamten Bruttogeschossfläche des von der Baueingabe
erfassten Gebäudes nicht überschreiten.
3 Als Hauptwohnungen gelten Wohnungen für die ortsansässige
Bevölkerung, deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist.
Zweitwohnungen sind alle nicht zu den Hauptwohnungen zählenden Wohnungen
mit Ausnahme von Wohneinheiten in hotelmässig bewirtschafteten Betrieben,
deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist."
Im Genehmigungsverfahren gemäss Art. 37 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 (KRG) genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss vom 1. April 1985 das am 13. Dezember 1983 von der Gemeindeversammlung beschlossene Baugesetz mit Ausnahme u.a. von Art. 56 Abs. 2 und 3. Zugleich nahm sie zu den Beschwerden verschiedener Grundeigentümer, die sich gegen die genannten Bestimmungen gerichtet hatten, in gutheissendem Sinne Stellung.
Gegen diesen Beschluss führt die Gemeinde Bever gestützt auf die verfassungsmässig anerkannte Gemeindeautonomie und auf Art. 4 BV (Willkür) staatsrechtliche Beschwerde, die das Bundesgericht teilweise gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. b) Siedlungspolitische Massnahmen sind grundsätzlich mit der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV vereinbar, wenn sie im Zielbereich von Art. 22quater BV liegen, der die geordnete Besiedlung des Landes ausdrücklich als einen der Zwecke der Raumplanung bezeichnet; solche Massnahmen entsprechen auch den Zielen und den Planungsgrundsätzen von Art. 1 und 3 RPG (BGE 111 Ia 98 E. 2b, 140 E. 7a; BGE 103 Ia 420 E. 4a; BGE 99 Ia 35 ff.). Die Regierung anerkennt dies zu Recht.
Die Regierung anerkennt ferner und geht ihrerseits davon aus, dass in der Gemeinde Bever durch die Zunahme von Zweitwohnungen auf dem Wohnungs- bzw. Baulandmarkt eine Bedürfnislage entstanden ist, die raumplanerische Massnahmen zur Beschaffung günstigen Wohnraums für die einheimische Bevölkerung als im öffentlichen Interesse liegend erscheinen lässt. Die Regierung will in den zu ergreifenden Massnahmen, d.h. in den Eingriffen in die Rechtsstellung der Grundeigentümer, sogar weiter gehen als die Gemeinde Bever, deren Konzept sie für ungenügend hält. Soweit die Beschwerdeführerin der Regierung unterstellt, sie wolle durch Nichtgenehmigung von Art. 56 Abs. 2 und 3 BauG raumplanerisch gebotene Eingriffe verhindern oder den gegenwärtigen Zustand aufrechterhalten, geht ihre Kritik offensichtlich fehl. Die Regierung will - wie aus ihren Erwägungen klar genug hervorgeht - durch die genannte Nichtgenehmigung erreichen, dass die Gemeinde Bever anstelle der beanstandeten Regelung eine rechtlich einwandfreie und zugleich raumplanerisch wirksamere schafft. Es ist zu prüfen, ob ihre Überlegungen vor der Verfassung standhalten.
4. Die Regierung hält die von der Gemeinde Bever in Art. 56 Abs. 2 BauG beschlossene Regelung für rechtswidrig. Nach dieser Bestimmung dürfen von der gemäss Art. 55 BauG maximal zulässigen (d.h. ordentlichen) Ausnützung nicht mehr als 1/2 für Zweitwohnungen verwendet werden. Damit steht es dem Grundeigentümer rechtlich frei, entweder die volle Ausnützungsziffer gemäss Art. 55 BauG für Hauptwohnungen oder einen Teil der Ausnützungsziffer bis höchstens 50% für Zweitwohnungen zu verwenden. Das Gesetz enthält keine Verpflichtung des Grundeigentümers, neben Zweitwohnungen auch Hauptwohnungen zu bauen, lässt ihm vielmehr die Freiheit, ausschliesslich Zweitwohnungen zu erstellen. Die Regierung sieht in dieser Regelung eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG, da sie dem Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens entgegenstehe; sie lade zur Unternutzung und zur Streubauweise geradezu ein. Diese Missachtung materiellen Bundesrechts stelle die Verletzung einer gesetzlichen Vorschrift im Sinne von Art. 37 Abs. 2 KRG dar. Art. 56 Abs. 2 BauG könne daher nicht genehmigt werden.
Die Beschwerdeführerin beruft sich demgegenüber auf die in Art. 18, 19 und 22 ff. KRG für den Erlass solcher Vorschriften unbestritten vorhandene gesetzliche Grundlage. Sie bestreitet, dass die nicht genehmigte Regelung eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG darstelle. Sie führt aus, in der Schweiz gebe es kein Baugesetz, das den Grundeigentümer zur Überbauung seines Grundstücks und dabei erst noch zur vollen Ausschöpfung der zulässigen Ausnützung verpflichte. Wenn daher die umstrittene Regelung dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens widersprechen sollte, so gälte dies auch für alle in der Schweiz vorhandenen Bauzonen. Zudem komme den Planungsgrundsätzen in Art. 1-3 RPG keine absolute, sondern nur eine relative Verbindlichkeit zu. Einander widersprechende Planungsgrundsätze seien gegeneinander abzuwägen. Vorliegend müsse der Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens dem in Art. 1 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 3 RPG enthaltenen Grundsatz gegenübergestellt werden, dass bei Planungen auf die Bedürfnisse der Bevölkerung zu achten ist. Die Regierung wende überdies den Begriff der haushälterischen Nutzung des Bodens hier falsch an, da auch bei Ausnützung nur der Hälfte des Bodens für die Zweitwohnungen die nicht verbrauchte Ausnützung nicht verlorengehe, sondern jederzeit noch nachträglich für Hauptwohnungen genutzt werden könne, weshalb ein Widerspruch zum Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens nicht vorliege. Die Regelung gewährleiste vielmehr eine sparsame Nutzung des Bodens.
Mit der Frage der Rechtsnatur und der Tragweite der in Art. 1 und 3 RPG enthaltenen Planungsgrundsätze hat sich das Bundesgericht in mehreren Urteilen befasst. Dabei hat es festgestellt, dass diese Planungsgrundsätze Normen darstellen, die für die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden aller Stufen verbindlich sind (vgl. Urteil vom 4. März 1985 in: ZBl 87/1986 S. 45 E. 2c; Urteil vom 3. Februar 1982 in: ZBl 83/1982 S. 351 ff.; BGE 111 Ia 140 E. 7a; BGE 110 Ia 53 E. 3). Vorliegend anerkennen Regierung und Gemeinde Bever übereinstimmend das in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG enthaltene Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens als massgeblich. Es fragt sich indessen, ob ihm in der umstrittenen Regelung in genügender Weise Nachachtung verschafft wird oder ob ihm - wie die Regierung erklärt - durch eine unzulängliche Regelung zuwidergehandelt wird.
Das Gebot haushälterischer Nutzung des Bodens ist eines der Kernanliegen des Bundesgesetzes über die Raumplanung. Raumplanerische Massnahmen, welche die Bereitstellung von Hauptwohnungen für die ortsansässige Bevölkerung zum Ziele haben, dürfen nicht auf Kosten dieses Gebotes gehen. Der Einwand der Beschwerdeführerin, dieses Gebot habe keine absolute Geltung, sondern müsse den Bedürfnissen der Bevölkerung gemäss Art. 1 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 3 RPG gegenübergestellt werden, geht fehl. Diese Grundsätze kollidieren vorliegend nicht, da dem Bedürfnis der Bevölkerung nach Hauptwohnraum seitens beider Behörden in gleichem Masse entsprochen werden will und nicht geltend gemacht wird, die von der Regierung geforderte weitergehende Regelung verschaffe weniger Hauptwohnraum. Der Streit geht vielmehr darum, ob das gesetzgeberische Ziel der Schaffung solchen Hauptwohnraums ohne gesetzliche Verpflichtung des Grundeigentümers in genügendem Masse erreicht werden kann. Zu entscheiden ist dabei einerseits, wie weit planerische Eingriffe in das Privateigentum gehen dürfen, ohne die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV zu verletzen, anderseits aber zugleich, wie weit sie gehen müssen, wenn sie zur Erreichung des Planungsziels tauglich und damit durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gedeckt sein sollen.
5. a) Die Regierung verneint die Zweckdienlichkeit der von der Gemeinde Bever in Art. 56 Abs. 2 BauG geschaffenen Regelung. Ohne eine Verpflichtung zum Bau von Hauptwohnungen könnten Auswärtige mit ausreichenden finanziellen Mitteln sich das für Zweitwohnungen erforderliche Land verschaffen und dadurch Ortsansässige be- oder sogar verdrängen. Kapitalkräftige Auswärtige seien sodann bei der streitigen Regelung in der Lage, auf die Preisbildung Einfluss zu nehmen und sich so zum Nachteil der Einheimischen günstige Wohngebiete zugänglich zu machen. Durch die Ausnützungsziffer-Ordnung von Art. 56 BauG werde dem Bemühen der Gemeindebehörden, ein aktives, lebenswertes Dorf und eine lebensfähige Dorfgemeinschaft zu erhalten, entgegengewirkt. Für die angestrebte Einschränkung des Zweitwohnungsbaus bilde diese Ordnung kein taugliches Mittel.
b) Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, man sei bei der Schaffung der neuen Baubeschränkungen von der Überzeugung ausgegangen, dass auch mit der neuen Ausnützungsziffer-Regelung gemäss Art. 56 Abs. 2 BauG bauwillige Grundeigentümer nach wie vor danach streben würden, die vorhandenen Baumöglichkeiten voll auszuschöpfen und demgemäss auch Hauptwohnraum zu erstellen, dessen Zweckbestimmung im Baubewilligungsverfahren zu sichern sei. Die Beschwerdeführerin habe gute Gründe für die Annahme, dass auch ohne gesetzlichen Zwang wie bis anhin weiterhin mit einer vollen Ausschöpfung der Ausnützungsziffer gerechnet werden dürfe. Luxusferienvillen, bei welchen Unternutzungen eines Grundstückes in Kauf genommen würden, seien in der Gemeinde Bever bisher keine gebaut worden. Für solche Objekte sei Bever offensichtlich nicht der richtige Standort im Oberengadin. Es sei nicht zu erwarten, dass Auswärtige mit ausreichenden finanziellen Mitteln sich in Bever das für einen reinen Feriensitz erforderliche Land verschafften und dadurch die Deckung des Bedarfs an Wohnraum für Ortsansässige erschwerten oder sogar verunmöglichten. Allfällig vorkommende Ausnahmen könnten die umstrittene Regelung nicht als unzweckmässig erscheinen lassen. Diese wirke auch nicht dem Bestreben, ein aktives, lebenswertes Dorf und eine lebensfähige Dorfgemeinschaft zu erhalten, entgegen. Die Gemeinde wolle mit den neuen Vorschriften gerade im Ortskern mit vielen wertvollen alten Bauten den fortschreitenden Ausbau bestehender Gebäude zu Feriensitzen und die damit verbundene Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung in periphere Zonen verhindern. Die vorgesehene Regelung könne in der Kernzone und der Dorfzone nicht zu einer Verschwendung von Bauland führen, da das mögliche Bauvolumen durch die bestehenden Gebäude bestimmt sei und höchstens Umbauten in Frage kämen. Die neue Regelung sei daher ein taugliches und zweckmässiges Mittel, um der einheimischen Bevölkerung Wohnraum zu sichern und insbesondere der fortschreitenden Zweckentfremdung der Bauten im Dorfkern entgegenzuwirken. Sie beachte auch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Eine Verpflichtung der Grundeigentümer zur vollen Ausschöpfung der zulässigen Ausnützung wäre nur zu rechtfertigen gewesen, wenn eine solche Verpflichtung als notwendig zu erachten wäre. Die Gemeinde habe eine solche Verpflichtung indessen gerade nicht für notwendig gehalten, weil die Preisverhältnisse und die Nachfrage nach Haupt- und Zweitwohnungen sowie die den Grundeigentümern anfallenden Erschliessungskosten ohne weiteres zur erwünschten vollen Ausschöpfung der baulichen Möglichkeiten führten.
c) Die Frage der Zweckdienlichkeit und Tauglichkeit einer gesetzgeberischen Massnahme ist ein Teilaspekt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (BGE 96 I 242 E. 5; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Bd. I S. 348 ff.; ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, in: ZSR 1978 II S. 1 ff.; PIERRE MULLER, Le principe de la proportionnalité, in: ZSR 1978 II S. 210 ff.). Dieser ist auch bei der Rechtssetzung zu beachten. Die Erforderlichkeit der Massnahme ist unbestritten. Zu prüfen ist daher, ob die von der Gemeinde Bever beschlossene Regelung in Art. 56 Abs. 2 BauG zur Erreichung des von ihr angestrebten gesetzgeberischen Ziels geeignet und tauglich ist und ob anderseits die seitens der Regierung verlangte Verpflichtung der Grundeigentümer, neben den Zweitwohnungen auch Hauptwohnungen zu bauen, im engeren Sinne verhältnismässig ist; das ist sie dann, wenn sie zum gesetzgeberischen Zweck in einem vernünftigen Verhältnis steht und nicht über das Ziel hinausgeht.
Unbestritten ist und wird auch vom Bundesamt für Raumplanung in seiner Vernehmlassung hervorgehoben, dass das Zweitwohnungsproblem als raumplanerisch-sozialpolitisches Problem für die Berg- und Touristikkantone von schwerwiegender Bedeutung ist. Ein Überhandnehmen der Zweitwohnungen birgt die Gefahr verschwenderischer Beanspruchung des knappen Bodens in sich. Es trägt auch zur Verteuerung der Boden- und Wohnungspreise als Folge ortsfremder Nachfrage bei. Es bewirkt letztlich die Verdrängung der ortsansässigen Bevölkerung in weniger gesuchte Wohnlagen oder in andere Gemeinden.
Dieser Entwicklung kann mit direkten Massnahmen (sozialer Wohnungsbau, Subventionierung preisgünstiger Wohnungen) entgegengewirkt werden. Vorliegend stehen jedoch nur indirekte, raumplanerische Massnahmen zur Diskussion. Unbestritten ist, dass die von der Gemeinde Bever beschlossene Massnahme, die in einer Beschränkung der Ausnützungsziffer für Zweitwohnungen besteht und sich in dieser erschöpft, unter der Voraussetzung der vollen Ausschöpfung der Ausnützungsziffer zur zusätzlichen Erstellung von Hauptwohnungen führen kann. Die Gemeinde erwartet, dass diese Regelung genüge, vermag sich aber nicht auf eigene oder fremde Erfahrungen zu stützen. Ihre Zukunftserwartungen beruhen auf der bisherigen Regelung, die keine Beschränkung für Zweitwohnungen kannte. Die Beschwerdeführerin hält es immerhin für möglich, dass Unternutzungen durch kapitalkräftige Ortsfremde vorkommen werden, gewichtet dieses Risiko indessen nicht besonders. Demgegenüber hält die Regierung die für Zweitwohnungen vorgesehene Ausnützungsziffer-Beschränkung ohne gleichzeitige Verpflichtung des Grundeigentümers zum Bau von Hauptwohnungen geradezu als Einladung zu Unternutzungen und damit zu verschwenderischem Umgang mit dem Boden. Sie hält eine Regelung mit Verpflichtung des Grundeigentümers zum Hauptwohnungsbau von der Art, wie sie die bernische Gemeinde Gsteig am 10. Juni 1983 beschlossen hat und der seitens der Baudirektion des Kantons Bern am 10. November 1983 die Genehmigung erteilt wurde, für unentbehrlich. Das Bundesamt für Raumplanung teilt diese Auffassung.
Es ist allgemein bekannt, dass im Engadin die Nachfrage nach Zweitwohnungen ein aussergewöhnliches Ausmass angenommen hat. Von dieser Entwicklung sind nicht nur die Gemeinden im Nahbereich von St. Moritz betroffen, sondern in zunehmendem Masse auch die etwas entfernteren Gemeinden des Engadins. Zu beachten ist, dass Bever geographisch und siedlungsmässig zum Bereich der Gemeinden Celerina und Samedan zu zählen ist, die unter einem ähnlichen Nachfragedruck stehen. Die Versuchung, Zweitwohnraum allein und ohne gleichzeitigen Hauptwohnraum zu bauen, selbst wenn die Anlagekosten hohe Beträge erreichen, darf bei der derzeitigen und mittelfristig voraussichtlich anhaltenden Konjunkturlage auch in Bever nicht als gering eingeschätzt und entsprechend vernachlässigt werden. Bei dieser Sachlage ist die Annahme der Regierung, dass eine Reduktion der Ausnützungsziffer für Zweitwohnungen ohne gleichzeitige Verpflichtung zum Bau von Hauptwohnungen die erhebliche Gefahr von Bodenverschwendung in sich birgt, nicht zu beanstanden.
Daran ändert nichts, dass in den Bau- und Planungserlassen der schweizerischen Gemeinden eine Verpflichtung zum Bauen bis anhin nicht bekannt ist. Eine Verpflichtung zum Bauen von Hauptwohnungen wäre nicht absolut, sondern lediglich beim Bauen von Zweitwohnungen vorgesehen, was sich gegenüber einem numerus clausus oder einem zeitweisen gänzlichen Verbot als die weniger einschneidende Massnahme erwiese. Es nützt der Beschwerdeführerin auch nichts, wenn sie auf niedrige, in andern Gemeinden genehmigte Ausnützungsziffern hinweist. Das Problem der Zweitwohnungen ist in seinen Auswirkungen gemeinhin verhältnismässig spät erkannt worden. Wenn die Regierung des Kantons Graubünden daraus nun die Konsequenzen zieht und der Bodenverschwendung zu begegnen sucht, so kann sie daran nicht unter Hinweis auf frühere Unzulänglichkeiten gehindert werden.
Mit der von der Gemeinde Bever getroffenen Regelung besteht hingegen keine Gefahr des Überhandnehmens von Zweitwohnungen in der Kernzone. In dieser Zone kommen die umstrittenen Bestimmungen einer Erstwohnungsanteilregelung im Sinne des EWAP Gsteig gleich. Die Kernzone ist gemäss Art. 41 BauG eine Schutzzone. Es dürfen keine zusätzlichen, nach aussen in Erscheinung tretenden Bauten erstellt werden. Die bestehenden Bauten sind zu erhalten. Ihr Umbau ist nur "ohne Veränderung ihrer Form und ihres Volumens" zulässig. Ein Abbruch darf nur gestattet werden, wenn der Wiederaufbau sichergestellt ist. Gemäss dem umstrittenen Art. 56 Abs. 2 BauG darf der Zweitwohnungsanteil die Hälfte der gesamten Bruttogeschossfläche des von einer Baueingabe erfassten Kernzonengebäudes nicht überschreiten. Somit beträgt in der Kernzone der Erstwohnungsanteil 50% der Bruttogeschossfläche. Die Einhaltung dieses Anteils ist dadurch sichergestellt, dass in der Kernzone eine Erhaltungs- und (bei Abbruch) Aufbauverpflichtung besteht. In der Kernzone kann deshalb von einem Verstoss gegen den Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung keine Rede sein.
Fraglich ist, ob die Regelung der Gemeinde Bever für alle Zonen eine Einheit bildet, so dass eine blosse Teilgenehmigung in bezug auf die Kernzone nicht in Betracht kommen kann. Gegen diese Auffassung spricht die Tatsache, dass die Kernzone eine Zone besonderer Natur ist und eine verhältnismässig grosse Ausdehnung besitzt. Der Sicherung eines Erstwohnungsanteils kommt in der Kernzone besondere Bedeutung zu, soll doch der Ortskern "am Leben erhalten" werden. Während des grössten Teiles des Jahres geschlossene Zweitwohnungen sind im Kern besonders unerwünscht.
Da die umstrittenen Bestimmungen mit dem Grundsatz der haushälterischen Bodennutzung vereinbar sind, soweit sie sich auf die Kernzone beziehen, und eine Teilgenehmigung der Regelung dem Willen der Gemeinde besser entsprochen hätte als die völlige Nichtgenehmigung, ist es nicht mit sachlichen Gründen vertretbar, Art. 56 Abs. 2 und 3 auch in bezug auf die Kernzone nicht zu genehmigen. Insofern hat die Regierung die Autonomie der Gemeinde Bever verletzt. Ziffer 1 des angefochtenen Beschlusses ist deshalb insoweit aufzuheben, als sie sich auf die Kernzone bezieht.
6. Die Beschwerdeführerin wendet sich weiter dagegen, dass die Einsprachen der privaten Beschwerdegegner gutgeheissen, und dass sie ihrerseits zu einer Parteientschädigung an einen Einsprecher in der Höhe von Fr. 300.-- verpflichtet worden ist. Die drei Grundeigentümer hatten gegen die neuen Bestimmungen unter Berufung auf Art. 4 und 22ter BV Beschwerde geführt im Bestreben, von Eingriffen in ihr Grundeigentum befreit zu werden.
Auch wenn die Regierung die fraglichen Bestimmungen aus anderen Gründen nicht genehmigt hat, als die Grundeigentümer vorbrachten, ist es mindestens nicht willkürlich, dass sie im Ergebnis die Einsprachen guthiess. Da nun aber der Regierungsentscheid in bezug auf die Kernzone aufgehoben wird, hat die Regierung die Ziffern 2-4 ihres Entscheides zu überprüfen. Befinden sich die Grundstücke der Einsprecher in der Kernzone, so wären die Grundeigentümer nach den vorstehenden Erwägungen unterlegen. In diesem Fall wären die Einsprachen abzuweisen, und von der Zusprechung einer Parteientschädigung wäre abzusehen. Sind die Einsprecher hingegen Eigentümer von Grundstücken ausserhalb der Kernzone, dann hätten sie im Ergebnis obsiegt, und die Zusprechung einer Parteientschädigung wäre nicht unhaltbar. Da aus den Akten nicht hervorgeht, wo die Grundstücke der Einsprecher liegen, hat die Regierung die Ziffern 2-4 ihres Entscheides entsprechend den oben angestellten Überlegungen zu überprüfen. | de | Autonomia comunale; norme edilizie comunali relative agli indici di sfruttamento applicabili alle abitazioni principali. Una disciplina che preveda un indice di sfruttamento ristretto per le abitazioni secondarie, senza imporre simultaneamente la costruzione di abitazioni principali, non è, di regola, compatibile con il precetto di un'utilizzazione con misura del suolo, stabilito nell'art. 1 cpv. 1 primo periodo LPT (consid. 3b-5). | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,951 | 112 Ia 7 | 112 Ia 7
Sachverhalt ab Seite 8
A.- M. steht unter Vormundschaft. Zu seinem Vormund ist lic. oec. HSG und lic. iur. V. ernannt worden. Seit Anfang März 1984 befindet sich M. in Untersuchungshaft.
Die Ehefrau von M. reichte am 15. Mai 1985 beim Bezirksgericht St. Gallen die Ehescheidungsklage ein. Zur Führung dieses Prozesses wurde ihr durch das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen am 22. Mai 1985 die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und damit auch ein Rechtsanwalt als unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
Am 4. Juni 1985 ersuchte auch der Ehemann beim Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen um unentgeltliche Rechtspflege. Während ihm diese im Sinne der Befreiung von den Verfahrenskosten bewilligt wurde, lehnte das Justiz- und Polizeidepartement die unentgeltliche Rechtsverbeiständung mit der Begründung ab, M. sei bevormundet und sein Vormund verfüge über die nötigen rechtlichen Kenntnisse, um ihn im Scheidungsverfahren zu vertreten.
Ein Wiedererwägungsgesuch wurde durch Verfügung des Justiz- und Polizeidepartements vom 17. Juli 1985 abgewiesen, was den Vormund zum Rekurs an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen veranlasste. Dieser Rekurs des durch den Vormund vertretenen M. wurde vom Regierungsrat am 24. September 1985 abgewiesen.
B.- Mit Eingabe vom 30. Oktober 1985 erhob M., vertreten durch seinen Vormund, staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons St. Gallen vom 24. September 1985, indem er eine Verletzung von Art. 4 BV geltend machte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer stützt seinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ausschliesslich auf Art. 4 BV. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts hat eine bedürftige Person in einem für sie nicht aussichtslosen Zivilprozess unmittelbar aufgrund dieser Verfassungsbestimmung Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf. Ob dieser Anspruch verletzt sei, prüft das Bundesgericht frei (BGE 110 Ia 27 E. 2 und 88 E. 4, mit Hinweisen).
a) Im vorliegenden Fall stellt sich allein die Frage, ob die verlangte Rechtsverbeiständung entbehrlich sei, weil der Vormund des Beschwerdeführers eine rechtskundige Person ist. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat dies bejaht. Er hat im angefochtenen Beschluss ausgeführt, die Frage der Kinderzuteilung entfalle im Scheidungsprozess der Eheleute M. und die güterrechtliche Auseinandersetzung biete mangels nennenswerten ehelichen Vermögens keine ungewöhnlichen Schwierigkeiten. Da sich M. der Scheidung widersetze, stehe die Frage im Vordergrund, ob die Ehe dermassen zerrüttet sei, dass den Ehegatten die Fortsetzung der ehelichen Gemeinschaft nicht zugemutet werden könne. Der Scheidungsgrund der tiefen Zerrüttung gehöre zum Grundwissen jedes ausgebildeten Juristen; die Abklärung der Frage, ob eine solche vorliege, biete keine besonderen Probleme. Sodann hat der Regierungsrat festgestellt, dass die Lizentiatsprüfungen des Vormundes lediglich 4 1/2 Jahre zurückliegen, weshalb angenommen werden könne, dass ihm das Rechtsproblem der Zerrüttung geläufig sei. Andernfalls würde es ihm leichtfallen, sich innert Kürze in das sich stellende Thema einzulesen. Zusammen mit dem Wissen des Vormundes, welches er seinem Mündel zur Verfügung zu stellen habe, sei in Betracht zu ziehen, dass das Verfahren - das heisst, die im Ehescheidungsprozess geltende Offizialmaxime - den Parteien weitgehend entgegenkomme. Die zeitliche Belastung, die der Prozess mit sich bringe, sei dem Vormund zuzumuten. Wenngleich der klagenden Ehefrau vom Justiz- und Polizeidepartement ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt worden sei, verlange der Grundsatz der Waffengleichheit nicht gleiches Recht für den Ehemann in Anbetracht dessen, dass sein Vormund durchaus in der Lage sei, den Scheidungsprozess kundig zu führen. Darauf, dass der Vormund nicht das Anwaltspatent besitze, könne es nicht ankommen, weil unter der Herrschaft der Offizialmaxime prozessuale Vorkehren in den Hintergrund träten. Ebensowenig sei entscheidend, dass sich der Vormund des Rekurrenten bisher vorwiegend oder ausschliesslich mit Problemen des Baurechts befasst habe.
b) Die Frage, ob ein Vormund oder Beistand zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellt werden solle, hat sich bisher nur in Vaterschafts- und Ehelichkeitsanfechtungsprozessen gestellt, wobei die Rechtsprechung schwankend war (vgl. BGE 110 Ia 89). Immerhin wurde in BGE 99 Ia 430 ff. ganz allgemein ausgeführt, der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch müsse der bevormundeten oder verbeiständeten Partei offenstehen wie jedem anderen Rechtsuchenden; massgebend könne einzig sein, ob sie selbst bedürftig sei oder nicht. Demgegenüber lehnte es das Bundesgericht in BGE 100 Ia 115 ff. ab, in einem als aussichtslos betrachteten Vaterschaftsprozess und dem damit verbundenen Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde den Beistand des Kindes, der praktizierender Anwalt war, zum unentgeltlichen Rechtsbeistand zu ernennen. Nach der Auffassung des Bundesgerichts verfügte der Beistand über die nötigen Rechtskenntnisse, um die Interessen des Kindes zu wahren, und war die Anwaltsentschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht Bestandteil der Kosten der Beistandschaft.
In dem zuletzt publizierten Entscheid zu einer vergleichbaren Frage (BGE 110 Ia 87 ff., insbesondere S. 90) hat das Bundesgericht ausgeführt, es komme unter dem Gesichtspunkt des unmittelbar aus Art. 4 BV fliessenden Armenrechtsanspruchs allein darauf an, dass einer bedürftigen Partei der Zugang zum Gericht nicht infolge ihrer Bedürftigkeit verwehrt oder erschwert werde. Dieser durch die Verfassung garantierte Minimalanspruch umfasse indessen nicht auch das Recht, von Verfahrens- oder Vertretungskosten überhaupt befreit zu werden. Eine Partei, die über einen geeigneten rechtskundigen Vertreter verfüge, der zu ihrer Vertretung im Prozess nicht nur in der Lage, sondern ohne Vorschiessung der Kosten auch bereit oder verpflichtet sei, könne daher nicht unter Berufung auf Art. 4 BV die Ernennung eines Armenanwalts verlangen.
c) Wie der Beschwerdeführer zutreffend dargelegt hat, lässt sich dieser Judikatur nichts Entscheidendes für oder gegen den im vorliegenden Fall doch recht unterschiedlichen Sachverhalt herleiten. Anders als etwa in BGE 110 Ia 87 ff. wurde nicht eigens mit dem Auftrag, den Betroffenen im Prozess zu vertreten, ein hiefür geeigneter Beistand bestellt. Vielmehr hat die Ehefrau geraume Zeit nach Errichtung der Vormundschaft die Ehescheidungsklage erhoben; im Augenblick, als der Vormund ernannt wurde, war noch nicht vorauszusehen, dass das Mündel Beklagter in einem Zivilprozess sein würde.
Es kann deshalb nur darauf ankommen, ob der unbestritten bedürftige Beschwerdeführer in dem auf ihn zugekommenen Scheidungsprozess - der nicht als für ihn zum vornherein aussichtslos bezeichnet werden kann - sich gehörig zur Wehr zu setzen vermag. Unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit mit der durch einen Rechtsanwalt vertretenen Ehefrau ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer nur während gut fünf Jahren die Schule besucht hat. Ungeachtet der Ausbildung und beruflichen Qualifikation des Vormundes fällt entscheidend ins Gewicht, wie leicht die sich stellenden prozess- und materiellrechtlichen Fragen zu beantworten sind. Der Umstand, dass im Ehescheidungsverfahren für die wichtigsten Fragen die Offizialmaxime gilt, darf dabei nicht überbewertet werden. Vielmehr muss sichergestellt werden, dass der Beschwerdeführer rechtskundig vertreten ist, das heisst, dass sein Vertreter im Ehescheidungsprozess über die hiefür - und nicht bezüglich anderer Rechtsprobleme - erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten in der Weise verfügt, dass die von einem Rechtsanwalt vertretene Gegenpartei sich nicht vorweg in einer günstigeren Lage befindet (BGE 110 Ia 28).
3. Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss die Anforderungen, die an den Rechtsvertreter in einem Ehescheidungsverfahren ganz allgemein und in einer Kampfscheidung im besonderen gestellt werden, unterschätzt. Er hat den Hochschulabschlüssen des Vormundes eine zu grosse Bedeutung zugemessen und ohne Berücksichtigung der Kenntnisse und Erfahrungen, die vom Rechtsvertreter in einem Zivilprozess erwartet werden, die juristische Versiertheit des Vormundes bejaht. Der vom Regierungsrat eingenommene Standpunkt führt im Ergebnis dazu, dass die Waffengleichheit in dem Scheidungsprozess, den der Beschwerdeführer mit seiner Ehefrau austrägt, gefährdet ist.
a) Der Scheidungsprozess ist für den Beschwerdeführer, wie der Regierungsrat selber einräumt, "von etwelcher Bedeutung". Da sich M. der Ehescheidung widersetzt, müssen denn auch vor dem Richter nicht nur Aussagen zur tiefen Zerrüttung gemacht oder Beweisanträge dazu gestellt werden. Vielmehr wird das Scheidungsverfahren in die heikle Rechtsfrage einmünden, ob der klagenden Gattin die Fortsetzung der ehelichen Gemeinschaft zugemutet werden dürfe. Möglicherweise stellt sich auch die Frage, ob das überwiegende Verschulden an der Zerrüttung vorwiegend dem einen Ehegatten zuzuschreiben sei, so dass dem anderen Ehegatten die Klage wegen Art. 142 Abs. 2 ZGB verwehrt wäre. Schon deshalb muss dem Beschwerdeführer, der unbestrittenermassen nicht rechtskundig ist, Gelegenheit gegeben werden, einen in Scheidungsprozessen erfahrenen Anwalt als unentgeltlichen Rechtsbeistand zu wählen.
b) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann der Beschwerdeführer seinen von der Verfassung gewährleisteten Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung nicht schon deswegen einbüssen, weil sein Vormund Jurist mit Hochschulabschluss ist. Es lässt sich nicht behaupten, der Beschwerdeführer sei rechtskundig und ausreichend vor Gericht unterstützt aufgrund des Umstandes, dass sein Vormund eine juristische Ausbildung genossen hat; insbesondere ist dadurch nicht a priori Waffengleichheit mit der durch einen Rechtsanwalt vertretenen Gegenpartei hergestellt. Wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt, setzt eine sachkundige Vertretung im Scheidungsprozess nicht nur theoretische Kenntnisse des materiellen Scheidungsrechts voraus, die sich mit entsprechendem Zeitaufwand allenfalls aneignen liessen (wobei es sich freilich fragt, ob das, wie der Regierungsrat ohne weiteres annimmt, noch zum Aufgabenbereich eines aus anderem Grunde bestellten Vormundes gehöre). Vonnöten ist vielmehr auch eine minimale praktische Erfahrung im Umgang mit zivilprozessualen Problemen, über welche man nicht schon deshalb verfügt, weil man ein juristisches Studium abgeschlossen hat. Der Vormund erklärt selber, dass er in seiner bisherigen Tätigkeit nie mit Fragen des Familien- und insbesondere des Scheidungsrechts befasst war. Es spricht für das Verantwortungsbewusstsein des Vormundes gegenüber dem Mündel, dass er sich ausserstande fühlt, dessen persönliche Interessen in einem so wichtigen Verfahren, wie es der Scheidungsprozess für die Betroffenen ist, fachkundig wahrzunehmen.
c) Auch das Argument des Regierungsrates, prozessuale Überlegungen träten in den Hintergrund, weil das Ehescheidungsverfahren von der Offizialmaxime beherrscht werde, vermag nicht zu überzeugen. Die Offizialmaxime enthebt die Parteien nicht der Verantwortung für das Sammeln des Prozessstoffes, dem gerade bei einer Kampfscheidung, wie sie im vorliegenden Fall zu erwarten ist, entscheidende Bedeutung zukommt. Bezüglich Art. 142 Abs. 2 ZGB gilt insofern die Dispositionsmaxime, als der Richter nicht von Amtes wegen der Schuldfrage nachzugehen und allenfalls das überwiegende Verschulden des Klägers festzustellen hat (Kommentar BÜHLER/SPÜHLER, N. 132 zu Art. 142 ZGB). Im übrigen würde man sich wohl kaum mehr der Offizialmaxime erinnern, wenn dem Vormund als Rechtsvertreter im Scheidungsverfahren Fehler unterliefen, sondern man würde ihn wiederum bei seiner juristischen Ausbildung behaften.
d) Soweit entsprechend der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers das Amt des Vormundes Privaten übertragen wird, darf man selbst von einem Vormund mit qualifizierter Ausbildung nicht erwarten, dass er über die Wahrung der persönlichen und vermögensrechtlichen Interessen des Mündels hinaus - mit der an sich eine Prozessführung verbunden sein mag (Kommentar EGGER, N. 28 zu Art. 407 ZGB) - geradezu als dessen Rechtsanwalt tätig wird, ohne dass er diesen Beruf praktiziert. Qualifizierte Berufsleute würden von der Übernahme einer Vormundschaft abgehalten, wenn man sie unter Berufung auf ihre Ausbildung zwänge, Aufgaben in grossem Umfang zu erfüllen, die zwar den Interessen des Mündels dienen, aber doch nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Vormundschaft stehen und bei deren Übernahme nicht vorausgesehen werden konnten. Dem Bevormundeten steht wie jedem Rechtsuchenden der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu, sofern die Voraussetzungen hiefür erfüllt sind. Dieser Anspruch darf nicht deswegen beeinträchtigt werden, weil dem Mündel zufällig ein als Jurist ausgebildeter Vormund zur Seite steht, der aber nicht über die Kenntnisse und die Erfahrung eines patentierten Rechtsanwaltes verfügt. | de | Pflichten des Vormundes (Art. 405 ff. ZGB); unentgeltliche Rechtspflege (Art. 4 BV). Von einem als Juristen ausgebildeten Vormund kann nicht erwartet werden, dass er über die Wahrung der persönlichen und vermögensrechtlichen Interessen des Mündels hinaus in einem Scheidungsverfahren als Rechtsanwalt des Mündels tätig werde, wenn er diesen Beruf nicht praktiziert. Sofern die Voraussetzungen hiefür erfüllt sind, hat sein Mündel Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, welche die Bestellung eines Rechtsanwalts als unentgeltlichen Rechtsbeistand mitumfasst. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-7%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,952 | 112 Ia 7 | 112 Ia 7
Sachverhalt ab Seite 8
A.- M. steht unter Vormundschaft. Zu seinem Vormund ist lic. oec. HSG und lic. iur. V. ernannt worden. Seit Anfang März 1984 befindet sich M. in Untersuchungshaft.
Die Ehefrau von M. reichte am 15. Mai 1985 beim Bezirksgericht St. Gallen die Ehescheidungsklage ein. Zur Führung dieses Prozesses wurde ihr durch das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen am 22. Mai 1985 die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und damit auch ein Rechtsanwalt als unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
Am 4. Juni 1985 ersuchte auch der Ehemann beim Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen um unentgeltliche Rechtspflege. Während ihm diese im Sinne der Befreiung von den Verfahrenskosten bewilligt wurde, lehnte das Justiz- und Polizeidepartement die unentgeltliche Rechtsverbeiständung mit der Begründung ab, M. sei bevormundet und sein Vormund verfüge über die nötigen rechtlichen Kenntnisse, um ihn im Scheidungsverfahren zu vertreten.
Ein Wiedererwägungsgesuch wurde durch Verfügung des Justiz- und Polizeidepartements vom 17. Juli 1985 abgewiesen, was den Vormund zum Rekurs an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen veranlasste. Dieser Rekurs des durch den Vormund vertretenen M. wurde vom Regierungsrat am 24. September 1985 abgewiesen.
B.- Mit Eingabe vom 30. Oktober 1985 erhob M., vertreten durch seinen Vormund, staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons St. Gallen vom 24. September 1985, indem er eine Verletzung von Art. 4 BV geltend machte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer stützt seinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ausschliesslich auf Art. 4 BV. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts hat eine bedürftige Person in einem für sie nicht aussichtslosen Zivilprozess unmittelbar aufgrund dieser Verfassungsbestimmung Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf. Ob dieser Anspruch verletzt sei, prüft das Bundesgericht frei (BGE 110 Ia 27 E. 2 und 88 E. 4, mit Hinweisen).
a) Im vorliegenden Fall stellt sich allein die Frage, ob die verlangte Rechtsverbeiständung entbehrlich sei, weil der Vormund des Beschwerdeführers eine rechtskundige Person ist. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat dies bejaht. Er hat im angefochtenen Beschluss ausgeführt, die Frage der Kinderzuteilung entfalle im Scheidungsprozess der Eheleute M. und die güterrechtliche Auseinandersetzung biete mangels nennenswerten ehelichen Vermögens keine ungewöhnlichen Schwierigkeiten. Da sich M. der Scheidung widersetze, stehe die Frage im Vordergrund, ob die Ehe dermassen zerrüttet sei, dass den Ehegatten die Fortsetzung der ehelichen Gemeinschaft nicht zugemutet werden könne. Der Scheidungsgrund der tiefen Zerrüttung gehöre zum Grundwissen jedes ausgebildeten Juristen; die Abklärung der Frage, ob eine solche vorliege, biete keine besonderen Probleme. Sodann hat der Regierungsrat festgestellt, dass die Lizentiatsprüfungen des Vormundes lediglich 4 1/2 Jahre zurückliegen, weshalb angenommen werden könne, dass ihm das Rechtsproblem der Zerrüttung geläufig sei. Andernfalls würde es ihm leichtfallen, sich innert Kürze in das sich stellende Thema einzulesen. Zusammen mit dem Wissen des Vormundes, welches er seinem Mündel zur Verfügung zu stellen habe, sei in Betracht zu ziehen, dass das Verfahren - das heisst, die im Ehescheidungsprozess geltende Offizialmaxime - den Parteien weitgehend entgegenkomme. Die zeitliche Belastung, die der Prozess mit sich bringe, sei dem Vormund zuzumuten. Wenngleich der klagenden Ehefrau vom Justiz- und Polizeidepartement ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt worden sei, verlange der Grundsatz der Waffengleichheit nicht gleiches Recht für den Ehemann in Anbetracht dessen, dass sein Vormund durchaus in der Lage sei, den Scheidungsprozess kundig zu führen. Darauf, dass der Vormund nicht das Anwaltspatent besitze, könne es nicht ankommen, weil unter der Herrschaft der Offizialmaxime prozessuale Vorkehren in den Hintergrund träten. Ebensowenig sei entscheidend, dass sich der Vormund des Rekurrenten bisher vorwiegend oder ausschliesslich mit Problemen des Baurechts befasst habe.
b) Die Frage, ob ein Vormund oder Beistand zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellt werden solle, hat sich bisher nur in Vaterschafts- und Ehelichkeitsanfechtungsprozessen gestellt, wobei die Rechtsprechung schwankend war (vgl. BGE 110 Ia 89). Immerhin wurde in BGE 99 Ia 430 ff. ganz allgemein ausgeführt, der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch müsse der bevormundeten oder verbeiständeten Partei offenstehen wie jedem anderen Rechtsuchenden; massgebend könne einzig sein, ob sie selbst bedürftig sei oder nicht. Demgegenüber lehnte es das Bundesgericht in BGE 100 Ia 115 ff. ab, in einem als aussichtslos betrachteten Vaterschaftsprozess und dem damit verbundenen Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde den Beistand des Kindes, der praktizierender Anwalt war, zum unentgeltlichen Rechtsbeistand zu ernennen. Nach der Auffassung des Bundesgerichts verfügte der Beistand über die nötigen Rechtskenntnisse, um die Interessen des Kindes zu wahren, und war die Anwaltsentschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht Bestandteil der Kosten der Beistandschaft.
In dem zuletzt publizierten Entscheid zu einer vergleichbaren Frage (BGE 110 Ia 87 ff., insbesondere S. 90) hat das Bundesgericht ausgeführt, es komme unter dem Gesichtspunkt des unmittelbar aus Art. 4 BV fliessenden Armenrechtsanspruchs allein darauf an, dass einer bedürftigen Partei der Zugang zum Gericht nicht infolge ihrer Bedürftigkeit verwehrt oder erschwert werde. Dieser durch die Verfassung garantierte Minimalanspruch umfasse indessen nicht auch das Recht, von Verfahrens- oder Vertretungskosten überhaupt befreit zu werden. Eine Partei, die über einen geeigneten rechtskundigen Vertreter verfüge, der zu ihrer Vertretung im Prozess nicht nur in der Lage, sondern ohne Vorschiessung der Kosten auch bereit oder verpflichtet sei, könne daher nicht unter Berufung auf Art. 4 BV die Ernennung eines Armenanwalts verlangen.
c) Wie der Beschwerdeführer zutreffend dargelegt hat, lässt sich dieser Judikatur nichts Entscheidendes für oder gegen den im vorliegenden Fall doch recht unterschiedlichen Sachverhalt herleiten. Anders als etwa in BGE 110 Ia 87 ff. wurde nicht eigens mit dem Auftrag, den Betroffenen im Prozess zu vertreten, ein hiefür geeigneter Beistand bestellt. Vielmehr hat die Ehefrau geraume Zeit nach Errichtung der Vormundschaft die Ehescheidungsklage erhoben; im Augenblick, als der Vormund ernannt wurde, war noch nicht vorauszusehen, dass das Mündel Beklagter in einem Zivilprozess sein würde.
Es kann deshalb nur darauf ankommen, ob der unbestritten bedürftige Beschwerdeführer in dem auf ihn zugekommenen Scheidungsprozess - der nicht als für ihn zum vornherein aussichtslos bezeichnet werden kann - sich gehörig zur Wehr zu setzen vermag. Unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit mit der durch einen Rechtsanwalt vertretenen Ehefrau ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer nur während gut fünf Jahren die Schule besucht hat. Ungeachtet der Ausbildung und beruflichen Qualifikation des Vormundes fällt entscheidend ins Gewicht, wie leicht die sich stellenden prozess- und materiellrechtlichen Fragen zu beantworten sind. Der Umstand, dass im Ehescheidungsverfahren für die wichtigsten Fragen die Offizialmaxime gilt, darf dabei nicht überbewertet werden. Vielmehr muss sichergestellt werden, dass der Beschwerdeführer rechtskundig vertreten ist, das heisst, dass sein Vertreter im Ehescheidungsprozess über die hiefür - und nicht bezüglich anderer Rechtsprobleme - erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten in der Weise verfügt, dass die von einem Rechtsanwalt vertretene Gegenpartei sich nicht vorweg in einer günstigeren Lage befindet (BGE 110 Ia 28).
3. Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss die Anforderungen, die an den Rechtsvertreter in einem Ehescheidungsverfahren ganz allgemein und in einer Kampfscheidung im besonderen gestellt werden, unterschätzt. Er hat den Hochschulabschlüssen des Vormundes eine zu grosse Bedeutung zugemessen und ohne Berücksichtigung der Kenntnisse und Erfahrungen, die vom Rechtsvertreter in einem Zivilprozess erwartet werden, die juristische Versiertheit des Vormundes bejaht. Der vom Regierungsrat eingenommene Standpunkt führt im Ergebnis dazu, dass die Waffengleichheit in dem Scheidungsprozess, den der Beschwerdeführer mit seiner Ehefrau austrägt, gefährdet ist.
a) Der Scheidungsprozess ist für den Beschwerdeführer, wie der Regierungsrat selber einräumt, "von etwelcher Bedeutung". Da sich M. der Ehescheidung widersetzt, müssen denn auch vor dem Richter nicht nur Aussagen zur tiefen Zerrüttung gemacht oder Beweisanträge dazu gestellt werden. Vielmehr wird das Scheidungsverfahren in die heikle Rechtsfrage einmünden, ob der klagenden Gattin die Fortsetzung der ehelichen Gemeinschaft zugemutet werden dürfe. Möglicherweise stellt sich auch die Frage, ob das überwiegende Verschulden an der Zerrüttung vorwiegend dem einen Ehegatten zuzuschreiben sei, so dass dem anderen Ehegatten die Klage wegen Art. 142 Abs. 2 ZGB verwehrt wäre. Schon deshalb muss dem Beschwerdeführer, der unbestrittenermassen nicht rechtskundig ist, Gelegenheit gegeben werden, einen in Scheidungsprozessen erfahrenen Anwalt als unentgeltlichen Rechtsbeistand zu wählen.
b) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann der Beschwerdeführer seinen von der Verfassung gewährleisteten Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung nicht schon deswegen einbüssen, weil sein Vormund Jurist mit Hochschulabschluss ist. Es lässt sich nicht behaupten, der Beschwerdeführer sei rechtskundig und ausreichend vor Gericht unterstützt aufgrund des Umstandes, dass sein Vormund eine juristische Ausbildung genossen hat; insbesondere ist dadurch nicht a priori Waffengleichheit mit der durch einen Rechtsanwalt vertretenen Gegenpartei hergestellt. Wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt, setzt eine sachkundige Vertretung im Scheidungsprozess nicht nur theoretische Kenntnisse des materiellen Scheidungsrechts voraus, die sich mit entsprechendem Zeitaufwand allenfalls aneignen liessen (wobei es sich freilich fragt, ob das, wie der Regierungsrat ohne weiteres annimmt, noch zum Aufgabenbereich eines aus anderem Grunde bestellten Vormundes gehöre). Vonnöten ist vielmehr auch eine minimale praktische Erfahrung im Umgang mit zivilprozessualen Problemen, über welche man nicht schon deshalb verfügt, weil man ein juristisches Studium abgeschlossen hat. Der Vormund erklärt selber, dass er in seiner bisherigen Tätigkeit nie mit Fragen des Familien- und insbesondere des Scheidungsrechts befasst war. Es spricht für das Verantwortungsbewusstsein des Vormundes gegenüber dem Mündel, dass er sich ausserstande fühlt, dessen persönliche Interessen in einem so wichtigen Verfahren, wie es der Scheidungsprozess für die Betroffenen ist, fachkundig wahrzunehmen.
c) Auch das Argument des Regierungsrates, prozessuale Überlegungen träten in den Hintergrund, weil das Ehescheidungsverfahren von der Offizialmaxime beherrscht werde, vermag nicht zu überzeugen. Die Offizialmaxime enthebt die Parteien nicht der Verantwortung für das Sammeln des Prozessstoffes, dem gerade bei einer Kampfscheidung, wie sie im vorliegenden Fall zu erwarten ist, entscheidende Bedeutung zukommt. Bezüglich Art. 142 Abs. 2 ZGB gilt insofern die Dispositionsmaxime, als der Richter nicht von Amtes wegen der Schuldfrage nachzugehen und allenfalls das überwiegende Verschulden des Klägers festzustellen hat (Kommentar BÜHLER/SPÜHLER, N. 132 zu Art. 142 ZGB). Im übrigen würde man sich wohl kaum mehr der Offizialmaxime erinnern, wenn dem Vormund als Rechtsvertreter im Scheidungsverfahren Fehler unterliefen, sondern man würde ihn wiederum bei seiner juristischen Ausbildung behaften.
d) Soweit entsprechend der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers das Amt des Vormundes Privaten übertragen wird, darf man selbst von einem Vormund mit qualifizierter Ausbildung nicht erwarten, dass er über die Wahrung der persönlichen und vermögensrechtlichen Interessen des Mündels hinaus - mit der an sich eine Prozessführung verbunden sein mag (Kommentar EGGER, N. 28 zu Art. 407 ZGB) - geradezu als dessen Rechtsanwalt tätig wird, ohne dass er diesen Beruf praktiziert. Qualifizierte Berufsleute würden von der Übernahme einer Vormundschaft abgehalten, wenn man sie unter Berufung auf ihre Ausbildung zwänge, Aufgaben in grossem Umfang zu erfüllen, die zwar den Interessen des Mündels dienen, aber doch nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Vormundschaft stehen und bei deren Übernahme nicht vorausgesehen werden konnten. Dem Bevormundeten steht wie jedem Rechtsuchenden der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu, sofern die Voraussetzungen hiefür erfüllt sind. Dieser Anspruch darf nicht deswegen beeinträchtigt werden, weil dem Mündel zufällig ein als Jurist ausgebildeter Vormund zur Seite steht, der aber nicht über die Kenntnisse und die Erfahrung eines patentierten Rechtsanwaltes verfügt. | de | Devoirs du tuteur (art. 405 ss CC); assistance judiciaire gratuite (art. 4 Cst.). On ne peut pas exiger d'un tuteur qui a une formation de juriste que, dans un procès en divorce, il ait une activité qui aille au-delà de la protection des intérêts personnels et patrimoniaux du pupille, comme avocat de celui-ci, s'il n'exerce pas cette profession. Dans la mesure où les conditions en sont réalisées, le pupille a droit à l'assistance judiciaire gratuite, laquelle comprend la désignation d'un avocat d'office. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-7%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,953 | 112 Ia 7 | 112 Ia 7
Sachverhalt ab Seite 8
A.- M. steht unter Vormundschaft. Zu seinem Vormund ist lic. oec. HSG und lic. iur. V. ernannt worden. Seit Anfang März 1984 befindet sich M. in Untersuchungshaft.
Die Ehefrau von M. reichte am 15. Mai 1985 beim Bezirksgericht St. Gallen die Ehescheidungsklage ein. Zur Führung dieses Prozesses wurde ihr durch das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen am 22. Mai 1985 die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und damit auch ein Rechtsanwalt als unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
Am 4. Juni 1985 ersuchte auch der Ehemann beim Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen um unentgeltliche Rechtspflege. Während ihm diese im Sinne der Befreiung von den Verfahrenskosten bewilligt wurde, lehnte das Justiz- und Polizeidepartement die unentgeltliche Rechtsverbeiständung mit der Begründung ab, M. sei bevormundet und sein Vormund verfüge über die nötigen rechtlichen Kenntnisse, um ihn im Scheidungsverfahren zu vertreten.
Ein Wiedererwägungsgesuch wurde durch Verfügung des Justiz- und Polizeidepartements vom 17. Juli 1985 abgewiesen, was den Vormund zum Rekurs an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen veranlasste. Dieser Rekurs des durch den Vormund vertretenen M. wurde vom Regierungsrat am 24. September 1985 abgewiesen.
B.- Mit Eingabe vom 30. Oktober 1985 erhob M., vertreten durch seinen Vormund, staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons St. Gallen vom 24. September 1985, indem er eine Verletzung von Art. 4 BV geltend machte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer stützt seinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ausschliesslich auf Art. 4 BV. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts hat eine bedürftige Person in einem für sie nicht aussichtslosen Zivilprozess unmittelbar aufgrund dieser Verfassungsbestimmung Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf. Ob dieser Anspruch verletzt sei, prüft das Bundesgericht frei (BGE 110 Ia 27 E. 2 und 88 E. 4, mit Hinweisen).
a) Im vorliegenden Fall stellt sich allein die Frage, ob die verlangte Rechtsverbeiständung entbehrlich sei, weil der Vormund des Beschwerdeführers eine rechtskundige Person ist. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat dies bejaht. Er hat im angefochtenen Beschluss ausgeführt, die Frage der Kinderzuteilung entfalle im Scheidungsprozess der Eheleute M. und die güterrechtliche Auseinandersetzung biete mangels nennenswerten ehelichen Vermögens keine ungewöhnlichen Schwierigkeiten. Da sich M. der Scheidung widersetze, stehe die Frage im Vordergrund, ob die Ehe dermassen zerrüttet sei, dass den Ehegatten die Fortsetzung der ehelichen Gemeinschaft nicht zugemutet werden könne. Der Scheidungsgrund der tiefen Zerrüttung gehöre zum Grundwissen jedes ausgebildeten Juristen; die Abklärung der Frage, ob eine solche vorliege, biete keine besonderen Probleme. Sodann hat der Regierungsrat festgestellt, dass die Lizentiatsprüfungen des Vormundes lediglich 4 1/2 Jahre zurückliegen, weshalb angenommen werden könne, dass ihm das Rechtsproblem der Zerrüttung geläufig sei. Andernfalls würde es ihm leichtfallen, sich innert Kürze in das sich stellende Thema einzulesen. Zusammen mit dem Wissen des Vormundes, welches er seinem Mündel zur Verfügung zu stellen habe, sei in Betracht zu ziehen, dass das Verfahren - das heisst, die im Ehescheidungsprozess geltende Offizialmaxime - den Parteien weitgehend entgegenkomme. Die zeitliche Belastung, die der Prozess mit sich bringe, sei dem Vormund zuzumuten. Wenngleich der klagenden Ehefrau vom Justiz- und Polizeidepartement ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt worden sei, verlange der Grundsatz der Waffengleichheit nicht gleiches Recht für den Ehemann in Anbetracht dessen, dass sein Vormund durchaus in der Lage sei, den Scheidungsprozess kundig zu führen. Darauf, dass der Vormund nicht das Anwaltspatent besitze, könne es nicht ankommen, weil unter der Herrschaft der Offizialmaxime prozessuale Vorkehren in den Hintergrund träten. Ebensowenig sei entscheidend, dass sich der Vormund des Rekurrenten bisher vorwiegend oder ausschliesslich mit Problemen des Baurechts befasst habe.
b) Die Frage, ob ein Vormund oder Beistand zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellt werden solle, hat sich bisher nur in Vaterschafts- und Ehelichkeitsanfechtungsprozessen gestellt, wobei die Rechtsprechung schwankend war (vgl. BGE 110 Ia 89). Immerhin wurde in BGE 99 Ia 430 ff. ganz allgemein ausgeführt, der verfassungsmässige Armenrechtsanspruch müsse der bevormundeten oder verbeiständeten Partei offenstehen wie jedem anderen Rechtsuchenden; massgebend könne einzig sein, ob sie selbst bedürftig sei oder nicht. Demgegenüber lehnte es das Bundesgericht in BGE 100 Ia 115 ff. ab, in einem als aussichtslos betrachteten Vaterschaftsprozess und dem damit verbundenen Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde den Beistand des Kindes, der praktizierender Anwalt war, zum unentgeltlichen Rechtsbeistand zu ernennen. Nach der Auffassung des Bundesgerichts verfügte der Beistand über die nötigen Rechtskenntnisse, um die Interessen des Kindes zu wahren, und war die Anwaltsentschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht Bestandteil der Kosten der Beistandschaft.
In dem zuletzt publizierten Entscheid zu einer vergleichbaren Frage (BGE 110 Ia 87 ff., insbesondere S. 90) hat das Bundesgericht ausgeführt, es komme unter dem Gesichtspunkt des unmittelbar aus Art. 4 BV fliessenden Armenrechtsanspruchs allein darauf an, dass einer bedürftigen Partei der Zugang zum Gericht nicht infolge ihrer Bedürftigkeit verwehrt oder erschwert werde. Dieser durch die Verfassung garantierte Minimalanspruch umfasse indessen nicht auch das Recht, von Verfahrens- oder Vertretungskosten überhaupt befreit zu werden. Eine Partei, die über einen geeigneten rechtskundigen Vertreter verfüge, der zu ihrer Vertretung im Prozess nicht nur in der Lage, sondern ohne Vorschiessung der Kosten auch bereit oder verpflichtet sei, könne daher nicht unter Berufung auf Art. 4 BV die Ernennung eines Armenanwalts verlangen.
c) Wie der Beschwerdeführer zutreffend dargelegt hat, lässt sich dieser Judikatur nichts Entscheidendes für oder gegen den im vorliegenden Fall doch recht unterschiedlichen Sachverhalt herleiten. Anders als etwa in BGE 110 Ia 87 ff. wurde nicht eigens mit dem Auftrag, den Betroffenen im Prozess zu vertreten, ein hiefür geeigneter Beistand bestellt. Vielmehr hat die Ehefrau geraume Zeit nach Errichtung der Vormundschaft die Ehescheidungsklage erhoben; im Augenblick, als der Vormund ernannt wurde, war noch nicht vorauszusehen, dass das Mündel Beklagter in einem Zivilprozess sein würde.
Es kann deshalb nur darauf ankommen, ob der unbestritten bedürftige Beschwerdeführer in dem auf ihn zugekommenen Scheidungsprozess - der nicht als für ihn zum vornherein aussichtslos bezeichnet werden kann - sich gehörig zur Wehr zu setzen vermag. Unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit mit der durch einen Rechtsanwalt vertretenen Ehefrau ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer nur während gut fünf Jahren die Schule besucht hat. Ungeachtet der Ausbildung und beruflichen Qualifikation des Vormundes fällt entscheidend ins Gewicht, wie leicht die sich stellenden prozess- und materiellrechtlichen Fragen zu beantworten sind. Der Umstand, dass im Ehescheidungsverfahren für die wichtigsten Fragen die Offizialmaxime gilt, darf dabei nicht überbewertet werden. Vielmehr muss sichergestellt werden, dass der Beschwerdeführer rechtskundig vertreten ist, das heisst, dass sein Vertreter im Ehescheidungsprozess über die hiefür - und nicht bezüglich anderer Rechtsprobleme - erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten in der Weise verfügt, dass die von einem Rechtsanwalt vertretene Gegenpartei sich nicht vorweg in einer günstigeren Lage befindet (BGE 110 Ia 28).
3. Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss die Anforderungen, die an den Rechtsvertreter in einem Ehescheidungsverfahren ganz allgemein und in einer Kampfscheidung im besonderen gestellt werden, unterschätzt. Er hat den Hochschulabschlüssen des Vormundes eine zu grosse Bedeutung zugemessen und ohne Berücksichtigung der Kenntnisse und Erfahrungen, die vom Rechtsvertreter in einem Zivilprozess erwartet werden, die juristische Versiertheit des Vormundes bejaht. Der vom Regierungsrat eingenommene Standpunkt führt im Ergebnis dazu, dass die Waffengleichheit in dem Scheidungsprozess, den der Beschwerdeführer mit seiner Ehefrau austrägt, gefährdet ist.
a) Der Scheidungsprozess ist für den Beschwerdeführer, wie der Regierungsrat selber einräumt, "von etwelcher Bedeutung". Da sich M. der Ehescheidung widersetzt, müssen denn auch vor dem Richter nicht nur Aussagen zur tiefen Zerrüttung gemacht oder Beweisanträge dazu gestellt werden. Vielmehr wird das Scheidungsverfahren in die heikle Rechtsfrage einmünden, ob der klagenden Gattin die Fortsetzung der ehelichen Gemeinschaft zugemutet werden dürfe. Möglicherweise stellt sich auch die Frage, ob das überwiegende Verschulden an der Zerrüttung vorwiegend dem einen Ehegatten zuzuschreiben sei, so dass dem anderen Ehegatten die Klage wegen Art. 142 Abs. 2 ZGB verwehrt wäre. Schon deshalb muss dem Beschwerdeführer, der unbestrittenermassen nicht rechtskundig ist, Gelegenheit gegeben werden, einen in Scheidungsprozessen erfahrenen Anwalt als unentgeltlichen Rechtsbeistand zu wählen.
b) Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann der Beschwerdeführer seinen von der Verfassung gewährleisteten Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung nicht schon deswegen einbüssen, weil sein Vormund Jurist mit Hochschulabschluss ist. Es lässt sich nicht behaupten, der Beschwerdeführer sei rechtskundig und ausreichend vor Gericht unterstützt aufgrund des Umstandes, dass sein Vormund eine juristische Ausbildung genossen hat; insbesondere ist dadurch nicht a priori Waffengleichheit mit der durch einen Rechtsanwalt vertretenen Gegenpartei hergestellt. Wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt, setzt eine sachkundige Vertretung im Scheidungsprozess nicht nur theoretische Kenntnisse des materiellen Scheidungsrechts voraus, die sich mit entsprechendem Zeitaufwand allenfalls aneignen liessen (wobei es sich freilich fragt, ob das, wie der Regierungsrat ohne weiteres annimmt, noch zum Aufgabenbereich eines aus anderem Grunde bestellten Vormundes gehöre). Vonnöten ist vielmehr auch eine minimale praktische Erfahrung im Umgang mit zivilprozessualen Problemen, über welche man nicht schon deshalb verfügt, weil man ein juristisches Studium abgeschlossen hat. Der Vormund erklärt selber, dass er in seiner bisherigen Tätigkeit nie mit Fragen des Familien- und insbesondere des Scheidungsrechts befasst war. Es spricht für das Verantwortungsbewusstsein des Vormundes gegenüber dem Mündel, dass er sich ausserstande fühlt, dessen persönliche Interessen in einem so wichtigen Verfahren, wie es der Scheidungsprozess für die Betroffenen ist, fachkundig wahrzunehmen.
c) Auch das Argument des Regierungsrates, prozessuale Überlegungen träten in den Hintergrund, weil das Ehescheidungsverfahren von der Offizialmaxime beherrscht werde, vermag nicht zu überzeugen. Die Offizialmaxime enthebt die Parteien nicht der Verantwortung für das Sammeln des Prozessstoffes, dem gerade bei einer Kampfscheidung, wie sie im vorliegenden Fall zu erwarten ist, entscheidende Bedeutung zukommt. Bezüglich Art. 142 Abs. 2 ZGB gilt insofern die Dispositionsmaxime, als der Richter nicht von Amtes wegen der Schuldfrage nachzugehen und allenfalls das überwiegende Verschulden des Klägers festzustellen hat (Kommentar BÜHLER/SPÜHLER, N. 132 zu Art. 142 ZGB). Im übrigen würde man sich wohl kaum mehr der Offizialmaxime erinnern, wenn dem Vormund als Rechtsvertreter im Scheidungsverfahren Fehler unterliefen, sondern man würde ihn wiederum bei seiner juristischen Ausbildung behaften.
d) Soweit entsprechend der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers das Amt des Vormundes Privaten übertragen wird, darf man selbst von einem Vormund mit qualifizierter Ausbildung nicht erwarten, dass er über die Wahrung der persönlichen und vermögensrechtlichen Interessen des Mündels hinaus - mit der an sich eine Prozessführung verbunden sein mag (Kommentar EGGER, N. 28 zu Art. 407 ZGB) - geradezu als dessen Rechtsanwalt tätig wird, ohne dass er diesen Beruf praktiziert. Qualifizierte Berufsleute würden von der Übernahme einer Vormundschaft abgehalten, wenn man sie unter Berufung auf ihre Ausbildung zwänge, Aufgaben in grossem Umfang zu erfüllen, die zwar den Interessen des Mündels dienen, aber doch nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Vormundschaft stehen und bei deren Übernahme nicht vorausgesehen werden konnten. Dem Bevormundeten steht wie jedem Rechtsuchenden der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu, sofern die Voraussetzungen hiefür erfüllt sind. Dieser Anspruch darf nicht deswegen beeinträchtigt werden, weil dem Mündel zufällig ein als Jurist ausgebildeter Vormund zur Seite steht, der aber nicht über die Kenntnisse und die Erfahrung eines patentierten Rechtsanwaltes verfügt. | de | Doveri del tutore (art. 405 segg. CC); assistenza giudiziaria gratuita (art. 4 Cost.). Non si può esigere che un tutore con formazione giuridica svolga in una causa di divorzio un'attività eccedente la protezione degli interessi personali e patrimoniali del tutelato, come avvocato di quest'ultimo, ove non eserciti tale professione. Nella misura in cui siano adempiute le relative condizioni, il tutelato ha diritto all'assistenza giudiziaria gratuita, ivi inclusa la designazione di un avvocato. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-7%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,954 | 112 Ia 75 | 112 Ia 75
Sachverhalt ab Seite 75
Frau X., die zum Zeitpunkt ihres Todes ihren Wohnsitz im Kanton Nidwalden hatte, vermachte der Inländischen Mission der Schweizer Katholiken, einem Verein mit Sitz im Kanton Zug, ein Legat, auf dem das Kantonale Steueramt Nidwalden eine Erbschaftssteuer von 20% erhob. Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden wies einen Rekurs der Bedachten gegen den entsprechenden Einsprache-Entscheid im wesentlichen mit der Begründung ab, die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf die von der Kantonalen Steuerverwaltung am 15. Juni 1954 dem Kanton Zug gegenüber abgegebene Gegenrechtserklärung über die Befreiung kirchlicher und gemeinnütziger Institutionen von der Erbschaftssteuer berufen, weil die Kantonale Steuerverwaltung nicht zur Abgabe solcher Gegenrechtserklärungen zuständig sei. Das Bundesgericht heisst eine gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden geführte staatsrechtliche Beschwerde gut aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Vereinbarungen der Kantone über die gegenseitige Befreiung bestimmter im anderen Kanton ansässiger Institutionen von Erbschafts- und Schenkungssteuern (Gegenrechtserklärungen) stellen Konkordate dar, die den betroffenen Steuerpflichtigen unmittelbare Rechte einräumen und deren Verletzung mit der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. b OG gerügt werden kann (BGE 109 Ia 338 E. 1; BGE 90 I 46 ff. E. 3, mit weiteren Nachweisen). Die Beschwerdeführerin, die ihren Sitz im Kanton Zug hat und von einer Erblasserin mit letztem Wohnsitz im Kanton Nidwalden testamentarisch begünstigt wurde, ist somit legitimiert, mit der sogenannten Konkordatsbeschwerde eine Verletzung der zwischen diesen beiden Kantonen ausgetauschten Gegenrechtserklärung geltend zu machen.
b) Bei staatsrechtlichen Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. b OG ist die Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht Prozessvoraussetzung (Art. 86 Abs. 2 und 3 OG). Dementsprechend sind neue Vorbringen unbeschränkt zulässig (BGE 107 Ia 191 E. 2b, mit Nachweisen). Ausserdem prüft das Bundesgericht die Auslegung und die Anwendung der Konkordatsbestimmungen durch die kantonalen Behörden frei (BGE 109 Ia 339 E. 5). Bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür dagegen prüft das Bundesgericht Gegenrechtserklärungen, soweit die Kantone nur die Anwendung bestimmter Normen des kantonalen Rechts auf im anderen Kanton ansässige Steuersubjekte zusichern (BGE 109 Ia 341 /2 E. 5c).
Demnach prüft das Bundesgericht frei, ob sich der Kanton Nidwalden auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen kann oder nicht. Falls diese Frage verneint würde, könnten die weiteren Voraussetzungen für die Steuerbefreiung, die vom kantonalen Recht geregelt werden, an sich nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft werden. Dies spielt allerdings im vorliegenden Fall keine Rolle, da weder das Verwaltungsgericht noch das Kantonale Steueramt Nidwalden bestreiten, dass die Beschwerdeführerin von der Erbschaftssteuer befreit wäre, wenn sie ihren Sitz im Kanton hätte.
c) Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Entstehungsgeschichte der streitigen Gegenrechtserklärung sind, wegen der grundsätzlichen Zulässigkeit von Noven bei der Konkordatsbeschwerde, unabhängig davon beachtlich, wie weit sie bereits im kantonalen Verfahren vorgebracht wurden.
2. a) Am 15. Juni 1954 gab die Kantonale Steuerverwaltung Nidwalden gegenüber der Kantonalen Finanzkanzlei Zug folgende schriftliche Gegenrechtserklärung ab:
"Die Kant. Steuerverwaltung Nidwalden hat in der Sitzung vom 11.
Juni 1954 von Ihrer Zuschrift vom 9. Juni 54 Kenntnis genommen. Wie aus
diesem Schreiben hervorgeht, verzichtet der Kanton Zug auf eine
Erbschafts- oder Schenkungssteuer auf Legaten zugunsten gemeinnütziger
oder kirchlicher Zwecke, wenn der Kanton, in welchem der Empfänger sich
befindet, Gegenrecht hält.
Im Interesse der Sache beschliesst die Kant. Steuerverwaltung
Nidwalden mit dem Kanton Zug in ein Gegenrechts-Verhältnis einzutreten,
nach welchem der Kanton Nidwalden auf eine Erbschafts- oder
Schenkungssteuer zu Gunsten gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen
verzichtet, wenn die Empfänger im Kanton Zug domiziliert sind."
Diese Erklärung wurde vom als damaligem Präsidenten der Steuerverwaltung amtierenden Regierungsrat Wyrsch sowie vom Sekretär der Steuerverwaltung unterzeichnet. Anlass für die Abgabe dieser Erklärung war ein konkreter Fall, bei dem der Kanton Zug unter Vorbehalt des Gegenrechts auf die Besteuerung eines Legates zugunsten des Klosters Maria Rickenbach verzichtete. Der vorliegende Fall ist der erste, bei dem die Anwendung der Gegenrechtserklärung zulasten des Kantons Nidwalden in Frage steht.
b) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, gestützt auf die Kantonsverfassung vom 27. April 1913 und 11. Oktober 1936 sei es gemäss Art. 57 einzig dem Landrat überlassen gewesen, nach Art. 7 und 9 VG (recte: BV) mit anderen Kantonen Verträge und Konkordate abzuschliessen, insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt worden sei oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen gewesen wären. Die Kantonale Steuerverwaltung selber sei lediglich kompetent gewesen, aus besonderen Gründen die Steuerleistungen durch Verträge mit den Steuerpflichtigen zu bestimmen. Zweifelsohne seien die Unterzeichner der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 dazu nicht berechtigt gewesen. Aufgrund dieser Rechtslage sei daher das Steuergesetz vom 25. April 1982 anwendbar.
c) Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, die Berufung auf die Formnichtigkeit der Gegenrechtserklärung sei rechtsmissbräuchlich. Den Formmangel habe einzig und allein der Beschwerdegegner - d.h. die Kantonale Steuerverwaltung - zu vertreten. Die angeblich mangelnde Zuständigkeit der Kantonalen Steuerverwaltung Nidwalden sei für den Vertragspartner, d.h. den Kanton Zug, nicht erkennbar gewesen. Der Kanton Zug habe um so weniger Zweifel an der Zuständigkeit hegen müssen, als der Austausch von Gegenrechtserklärungen im Steuerrecht häufig nach innerkantonalem Recht auf Departementsstufe erfolgen dürfe. Im Vertrauen auf den rechtsgültigen Abschluss des Konkordats habe der Kanton Zug sodann unmittelbar nach dem Vertragsschluss rückwirkend bei einem hängigen Fall auf die Erhebung der ihm zustehenden Erbschaftssteuer verzichtet und damit freiwillig seine Vertragsleistung zugunsten eines Nidwaldner Steuersubjektes erbracht. Die (heutige) Auffassung der Nidwaldner Behörden verstosse gegen Treu und Glauben.
3. Fest steht, dass sich die Beschwerdeführerin selbst nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben und den Vertrauensschutz gegenüber dem Kanton Nidwalden berufen kann. Eine Rüge, der Kanton Nidwalden habe ihr gegenüber gegen diese Grundsätze verstossen, wäre offensichtlich unbegründet.
Die Beschwerdeführerin erhebt indessen gar keine solche Rüge. Sie macht vielmehr klar geltend, dass sich der Kanton Nidwalden nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen dürfe und dass der Kanton Nidwalden diese Gegenrechtserklärung daher zu Unrecht nicht auf sie angewandt habe. Ihre Ausführungen zum Rechtsmissbrauch, zum Grundsatz von Treu und Glauben und zum Vertrauensschutz dienen der substantiierten Begründung der Konkordatsbeschwerde. Dazu ist die Beschwerdeführerin berechtigt und verpflichtet (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Gegenstand der Beschwerde ist somit die Frage, ob die Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 Bestand hat oder nicht. Wird diese Frage bejaht, so steht unbestrittenermassen fest, dass die Beschwerdeführerin auf dem empfangenen Legat keine Erbschaftssteuern zu bezahlen hat.
4. Zu untersuchen ist zunächst, ob und allenfalls unter welchen Umständen sich ein Kanton darauf berufen kann, die für ihn handelnde Behörde sei zum Abschluss des in Frage stehenden Konkordates nicht zuständig gewesen und das Konkordat sei demnach nicht gültig zustande gekommen.
a) Auf die interkantonalen Verträge sind, soweit nicht nach Bundesrecht, Gewohnheitsrecht oder Vereinbarung etwas anderes gilt, die Grundsätze des Völkerrechts anwendbar. Diese Prinzipien gelten dabei nicht nur für die Auslegung interkantonaler Verträge, sondern auch, wenn durch Auslegung von Willensäusserungen zu ermitteln ist, ob überhaupt ein Konkordat abgeschlossen wurde (BGE 96 I 648 E. 4c, mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Mangels besonderer Grundsätze im Landesrecht über das Zustandekommen interkantonaler Verträge und über die Situation bei behaupteten Formmängeln ist daher die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge nach völkerrechtlichen Regeln zu beurteilen.
b) Die völkerrechtlichen Regeln über das Vertragsrecht beruhen weitgehend auf Gewohnheitsrecht. Zahlreiche dieser Regeln wurden in der Wiener Konvention über das Recht der Verträge (VRK) vom 23. Mai 1969 kodifiziert (vgl. dazu MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., S. 91 ff.). Die Schweiz ist zwar dieser Konvention nicht beigetreten. Dies hat seinen Grund indessen nicht darin, dass sie die kodifizierten materiellrechtlichen Regeln nicht anerkennen würde; vielmehr erachtete sie die - im vorliegenden Fall nicht relevante - Regelung über die Streiterledigung als unbefriedigend (vgl. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 91). Soweit die Regeln der Konvention nicht offensichtlich vom anerkannten Völkergewohnheitsrecht abweichen, können sie somit ohne weiteres auf interkantonale Verträge angewandt werden.
c) Gemäss Art. 46 VRK kann sich ein Staat nicht auf den Umstand berufen, dass seine Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines innerstaatlichen Rechts über die Vertragsabschlusskompetenz erfolgt und somit seine Zustimmung ungültig ist, es sei denn, dass die Verletzung offenkundig ist und eine Regel seines innerstaatlichen Rechts von grundlegender Bedeutung betrifft. Nach Ziff. 2 dieser Bestimmung ist eine Verletzung offensichtlich, wenn sie allen Staaten, die sich diesbezüglich an die normale Praxis halten und nach Treu und Glauben handeln, objektiv einsehbar ist (vgl. zum Text von Art. 46 VRK u.a. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 593/4).
Diese Regel entspricht der sich im Völkerrecht seit einigen Jahrzehnten durchsetzenden Ansicht, wonach die fehlende innerstaatliche Vertragsabschlusskompetenz im internationalen Recht nur unter einschränkenden Bedingungen relevant ist (vgl. dazu ausführlich WILDHABER, Treaty-Making Power and Constitution, S. 146 ff.). Die Schweiz hat sich grundsätzlich zu dieser Regel bekannt, vertraten doch der Bundesrat (vgl. den Savoyer Frei-Zonen-Fall und die Zustimmung der Schweiz zur Resolution XI der Washingtoner Konferenz von 1922/3, beide zitiert bei WILDHABER, a.a.O., S. 156 f. und S. 160 f.), das Eidgenössische Politische Departement (heute: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten; vgl. das Kreisschreiben vom 8. Februar 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht XI [1954] S. 229 f.) und die Eidgenössische Justizabteilung (heute: Bundesamt für Justiz; vgl. die "Aufzeichnung" vom 5. August 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht VIII [1951] S. 201 ff.) die Meinung, dass die Schweiz durch einen völkerrechtlichen Vertrag auch dann gebunden sei, wenn die innerstaatliche Zustimmung zum Vertragsschluss fehle.
Die Bestimmung von Art. 46 VRK kann sodann für den Teilbereich des Völkervertragsrechts auch als Kodifikation der sogenannten "estoppel"-Doktrin betrachtet werden, die in der Rechtsprechung internationaler Schiedsgerichte in den letzten Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung gewonnen hat. Im wesentlichen liegt dieser Doktrin der Gedanke des Vertrauensschutzes zugrunde; eine Partei ist gebunden an die Erwartungen, die die andere nach Treu und Glauben in ausdrückliche oder sogar im Verhalten implizierte Äusserungen der ersten setzen durfte. In diesem Rahmen besteht auch im Völkerrecht eine Gebundenheit an das eigene Verhalten, ein Verbot des venire contra factum proprium (MÜLLER, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 5 ff., speziell S. 9/10, mit zahlreichen Nachweisen; vgl. auch BGE 106 Ib 169). Dieser Grundgedanke fand in der Rechtsprechung internationaler Gerichte sogar dann Anwendung, wenn nicht ein Vertrag, sondern bloss einseitige Erklärungen - etwa eines Aussenministers (vgl. den bei MÜLLER, a.a.O., S. 13 ff., zitierten Ostgrönland-Fall) - zu beurteilen waren.
d) Im Lichte dieser Grundsätze ist zu prüfen, ob sich das Kantonale Steueramt Nidwalden und das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden auf die fehlende Kompetenz der damaligen Unterzeichner der Gegenrechtserklärung berufen dürfen.
5. Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden äussert sich im angefochtenen Urteil nicht zur Frage, welche innerkantonale Behörde zur Abgabe der streitigen Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 zuständig gewesen wäre. Es unterscheidet in seinem Urteil auch nicht zwischen der Befugnis, eine solche Vereinbarung mit einem anderen Kanton abzuschliessen, und der Kompetenz, das zuständige (Exekutiv-)Organ zur Abgabe einer solchen Erklärung zu ermächtigen. Diese Unterscheidung ist jedoch im Völkerrecht wesentlich, werden doch üblicherweise völkerrechtliche Verträge von irgendwelchen Exekutivorganen - Regierungen oder Verwaltungsabteilungen - im Namen des von ihnen vertretenen Staates geschlossen, wobei diese Organe je nach innerstaatlichem Recht und Bedeutung der Sache von weiteren Entscheidträgern - Parlament oder Volk - die Genehmigung zum Vertragsabschluss erhalten müssen.
a) Wie es sich in dieser Hinsicht im Kanton Nidwalden verhalten hat, ist nicht ohne weiteres klar. Das Verwaltungsgericht verweist zwar auf Art. 57 der Kantonsverfassung von 1913/1936, wonach der Landrat Konkordate mit anderen Kantonen "abschliesst", insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt wird oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen sind (vgl. auch Art. 60 Abs. 3 der KV 1965). Ob damit der Landrat selbst von der kantonalen Verfassung als eigentliches Vertragsabschlussorgan bestimmt wird oder ob er nur die Kompetenz erhält, die Regierung oder einzelne Verwaltungsabteilungen zum Konkordatsabschluss zu ermächtigen, scheint selbst im Kanton Nidwalden nicht klar zu sein, wurde doch die in der Gesetzessammlung des Kantons publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber Deutschland vom 24. November 1926/30. Juli 1927 nach deren Wortlaut vom Landrat selbst abgegeben (GS 522.2), während die ebenfalls in der kantonalen Gesetzessammlung publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber dem Kanton Graubünden vom 19. Dezember 1955/23. Januar 1956 vom Regierungsrat ausging (GS 522.3). Moderner Auffassung dürfte es wohl entsprechen anzunehmen, dass dem Landrat gemäss Art. 57 KV 1913/1936 und Art. 60 Abs. 3 KV 1965 nicht die eigentliche Vertragsabschlusskompetenz, sondern nur die Ermächtigungskompetenz zustand bzw. zusteht.
b) Nicht ohne weiteres klar ist sodann, ob 1954 Regierung oder Verwaltung überhaupt einer Ermächtigung für die Abgabe der Gegenrechtserklärung bedurft hätten und wer zur Erteilung einer solchen Ermächtigung zuständig gewesen wäre. Soweit eine Gegenrechtserklärung über die Befreiung ausserkantonaler Begünstigter von Erbschaftssteuern nicht weiter geht als das kantonale Steuerrecht, hat sie im wesentlichen nur deklaratorische Bedeutung. Diesfalls fällt es schwer anzunehmen, Regierung oder Verwaltung bedürften für die Abgabe einer solchen Erklärung einer Ermächtigung z.B. durch den Landrat. Soweit aber eine Gegenrechtsvereinbarung weiter geht als das kantonale Steuerrecht, wäre nach dem Wortlaut von Art. 57 Ziff. 4 KV 1913/1936 nicht einmal der Landrat zur Ermächtigung zuständig gewesen (vgl. heute ebenso Art. 60 Abs. 3 KV 1965); das könnte wohl nur bedeuten, dass eine derartige Ermächtigung von der Landsgemeinde als der höchsten souveränen gesetzgebenden Behörde des Kantons (Art. 43 KV 1913/1936) hätte ausgehen müssen. Zieht man in Betracht, dass Gegenrechtserklärungen im allgemeinen für einen Kanton nicht von erheblicher Bedeutung sind und dass sie recht häufig abgegeben werden, so erschiene eine derartige Zuständigkeitsordnung allerdings als merkwürdig.
Soweit ersichtlich, lässt sich aus dem Verhalten der politischen Instanzen des Kantons Nidwalden zur Frage der Zuständigkeit zur Abgabe einer Gegenrechtserklärung über die Befreiung gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen von der Erbschaftssteuer nichts ableiten. Von den beiden einzigen in der systematischen Gesetzessammlung des Kantons Nidwalden publizierten Gegenrechtserklärungen wurde diejenige gegenüber Deutschland vom Landrat ohne Ermächtigung der Landsgemeinde (GS 522.2) und diejenige gegenüber dem Kanton Graubünden vom Regierungsrat ohne Ermächtigung des Landrates oder der Landsgemeinde (GS 522.3) abgegeben. Für den vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung ist dabei, dass der Regierungsrat im Jahre 1955/56 - also nur ca. eineinhalb Jahre nach der Erklärung gegenüber dem Kanton Zug - der Ansicht war, er könne ohne Ermächtigung durch den Landrat oder gar durch die Landsgemeinde mit einem anderen Schweizer Kanton eine Gegenrechtsvereinbarung abschliessen.
6. a) Gegenrechtsvereinbarungen über die Befreiung bestimmter Institutionen von den Erbschaftssteuern sind im interkantonalen Steuerrecht häufig (vgl. z.B. die Übersichten bei GRÜNINGER/STUDER, Kommentar zum Basler Steuergesetz, 2. Aufl., S. 58 ff., und im Zürcher Steuerbuch, Interkantonales und Internationales Steuerrecht, Nr. 75/10 ff.). Ihre Bedeutung für die beteiligten Kantone ist jedoch gering; sie können am ehesten mit Verwaltungsvereinbarungen (vgl. dazu BGE 97 I 244 ff.) verglichen werden, die meist auf Regierungs- oder Verwaltungsebene abgeschlossen werden. Wohl werden Gegenrechtserklärungen meist von den Regierungsräten der betroffenen Kantone abgegeben (vgl. dazu z.B. Zürcher Steuerbuch, a.a.O., Nr. 75/10 ff.), doch erscheint es angesichts ihrer untergeordneten Bedeutung und der höchst unterschiedlich ausgestalteten kantonalen Kompetenzordnungen hinsichtlich der Vertragsschlussbefugnis und der Ermächtigung zum Vertragsabschluss (vgl. dazu etwa SCHWEIZER, Kantonale Kompetenzordnung und interkantonale Vereinbarungen, in Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1973, S. 131 ff., besonders S. 146) nicht aussergewöhnlich, dass eine Gegenrechtserklärung durch ein einzelnes Regierungsratsmitglied in seiner Eigenschaft als Vorsteher eines Finanzdepartements oder einer Steuerverwaltung ausgesprochen wird. Jedenfalls kann nicht leichthin angenommen werden, dass der eine solche Gegenrechtserklärung entgegennehmende Kanton hätte merken müssen, dass das für den erklärenden Kanton handelnde Regierungsratsmitglied dazu nicht befugt war oder vorerst einer Ermächtigung durch eine andere Behörde seines Kantons bedurft hätte.
b) Unter diesen Umständen kann sich der Kanton Nidwalden nicht darauf berufen, der damalige Regierungsrat Wyrsch als Präsident der Kantonalen Steuerverwaltung sei zur Abgabe der fraglichen Gegenrechtserklärung nicht befugt oder nicht ermächtigt gewesen. Angesichts der untergeordneten Bedeutung dieser Erklärung durfte der Kanton Zug darauf vertrauen, dass sie von einem Nidwaldner Regierungsmitglied in amtlicher Funktion und im Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsfall abgegeben werden durfte. Vom Kanton Zug konnte auch nicht erwartet werden, dass er abgeklärt hätte, ob diese Erklärung allenfalls gegen Nidwaldner Steuerrecht verstossen könnte - was das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden erst ca. 31 Jahre später durch eine extensive Auslegung des inzwischen mehrfach geänderten Steuergesetzes in einem konkreten Anwendungsfall annahm - und welches Staatsorgan im Kanton Nidwalden daher zur Ermächtigung zum Vertragsschluss zuständig gewesen wäre. Derartige Abklärungen, die der Kanton Zug notgedrungenermassen bei den Behörden des Kantons Nidwalden hätte vornehmen müssen, wären von diesen wohl als Verstoss gegen die zwischen den Behörden verschiedener Kantone geübten Gepflogenheiten gewertet worden und hätten angesichts der komplexen Rechtslage (vgl. dazu vorne E. 5) ohnehin kaum zu einem zweifelsfreien Ergebnis geführt.
Der Kanton Zug war zudem auch deshalb nicht zu besonderen Abklärungen über die Zuständigkeitsfrage verpflichtet, weil die streitige Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 keineswegs dem damals geltenden Nidwaldner Erbschaftssteuerrecht in offensichtlicher Weise widersprach. Die ganze Erbschaftssteuer des Kantons Nidwalden war damals in einem einzigen Paragraphen (§ 30 des Armengesetzes vom 28. April 1912) äusserst rudimentär geregelt. Bestimmungen über die subjektive Steuerpflicht - und über die Befreiung davon - fehlten vollkommen. Das ganze Erbschaftssteuerrecht beruhte offensichtlich weitgehend auf der Praxis der Steuerbehörden, weshalb Erklärungen dieser Behörden naturgemäss ein besonderes Gewicht zukam.
c) Die Auffassung des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden und des Kantonalen Steueramtes verstösst somit gegen die in Art. 46 VRK kodifizierte Regel des von der Schweiz anerkannten und auch im Konkordatsrecht anwendbaren Völkergewohnheitsrechts. Der Kanton Nidwalden kann sich nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen. Das Verwaltungsgericht hat daher den Bestand dieser Gegenrechtserklärung zu Unrecht verneint. Damit erweist sich die Konkordatsbeschwerde als begründet. | de | Befreiung einer ausserkantonalen kirchlichen Institution von der Erbschaftssteuer auf Grund einer Gegenrechtserklärung. Unter welchen Umständen kann sich ein Kanton darauf berufen, die für ihn handelnde Behörde sei zum Abschluss eines Konkordates bzw. zur Abgabe einer Gegenrechtserklärung nicht zuständig gewesen? Beurteilung dieser Frage nach Völkergewohnheitsrecht. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-75%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,955 | 112 Ia 75 | 112 Ia 75
Sachverhalt ab Seite 75
Frau X., die zum Zeitpunkt ihres Todes ihren Wohnsitz im Kanton Nidwalden hatte, vermachte der Inländischen Mission der Schweizer Katholiken, einem Verein mit Sitz im Kanton Zug, ein Legat, auf dem das Kantonale Steueramt Nidwalden eine Erbschaftssteuer von 20% erhob. Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden wies einen Rekurs der Bedachten gegen den entsprechenden Einsprache-Entscheid im wesentlichen mit der Begründung ab, die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf die von der Kantonalen Steuerverwaltung am 15. Juni 1954 dem Kanton Zug gegenüber abgegebene Gegenrechtserklärung über die Befreiung kirchlicher und gemeinnütziger Institutionen von der Erbschaftssteuer berufen, weil die Kantonale Steuerverwaltung nicht zur Abgabe solcher Gegenrechtserklärungen zuständig sei. Das Bundesgericht heisst eine gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden geführte staatsrechtliche Beschwerde gut aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Vereinbarungen der Kantone über die gegenseitige Befreiung bestimmter im anderen Kanton ansässiger Institutionen von Erbschafts- und Schenkungssteuern (Gegenrechtserklärungen) stellen Konkordate dar, die den betroffenen Steuerpflichtigen unmittelbare Rechte einräumen und deren Verletzung mit der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. b OG gerügt werden kann (BGE 109 Ia 338 E. 1; BGE 90 I 46 ff. E. 3, mit weiteren Nachweisen). Die Beschwerdeführerin, die ihren Sitz im Kanton Zug hat und von einer Erblasserin mit letztem Wohnsitz im Kanton Nidwalden testamentarisch begünstigt wurde, ist somit legitimiert, mit der sogenannten Konkordatsbeschwerde eine Verletzung der zwischen diesen beiden Kantonen ausgetauschten Gegenrechtserklärung geltend zu machen.
b) Bei staatsrechtlichen Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. b OG ist die Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht Prozessvoraussetzung (Art. 86 Abs. 2 und 3 OG). Dementsprechend sind neue Vorbringen unbeschränkt zulässig (BGE 107 Ia 191 E. 2b, mit Nachweisen). Ausserdem prüft das Bundesgericht die Auslegung und die Anwendung der Konkordatsbestimmungen durch die kantonalen Behörden frei (BGE 109 Ia 339 E. 5). Bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür dagegen prüft das Bundesgericht Gegenrechtserklärungen, soweit die Kantone nur die Anwendung bestimmter Normen des kantonalen Rechts auf im anderen Kanton ansässige Steuersubjekte zusichern (BGE 109 Ia 341 /2 E. 5c).
Demnach prüft das Bundesgericht frei, ob sich der Kanton Nidwalden auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen kann oder nicht. Falls diese Frage verneint würde, könnten die weiteren Voraussetzungen für die Steuerbefreiung, die vom kantonalen Recht geregelt werden, an sich nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft werden. Dies spielt allerdings im vorliegenden Fall keine Rolle, da weder das Verwaltungsgericht noch das Kantonale Steueramt Nidwalden bestreiten, dass die Beschwerdeführerin von der Erbschaftssteuer befreit wäre, wenn sie ihren Sitz im Kanton hätte.
c) Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Entstehungsgeschichte der streitigen Gegenrechtserklärung sind, wegen der grundsätzlichen Zulässigkeit von Noven bei der Konkordatsbeschwerde, unabhängig davon beachtlich, wie weit sie bereits im kantonalen Verfahren vorgebracht wurden.
2. a) Am 15. Juni 1954 gab die Kantonale Steuerverwaltung Nidwalden gegenüber der Kantonalen Finanzkanzlei Zug folgende schriftliche Gegenrechtserklärung ab:
"Die Kant. Steuerverwaltung Nidwalden hat in der Sitzung vom 11.
Juni 1954 von Ihrer Zuschrift vom 9. Juni 54 Kenntnis genommen. Wie aus
diesem Schreiben hervorgeht, verzichtet der Kanton Zug auf eine
Erbschafts- oder Schenkungssteuer auf Legaten zugunsten gemeinnütziger
oder kirchlicher Zwecke, wenn der Kanton, in welchem der Empfänger sich
befindet, Gegenrecht hält.
Im Interesse der Sache beschliesst die Kant. Steuerverwaltung
Nidwalden mit dem Kanton Zug in ein Gegenrechts-Verhältnis einzutreten,
nach welchem der Kanton Nidwalden auf eine Erbschafts- oder
Schenkungssteuer zu Gunsten gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen
verzichtet, wenn die Empfänger im Kanton Zug domiziliert sind."
Diese Erklärung wurde vom als damaligem Präsidenten der Steuerverwaltung amtierenden Regierungsrat Wyrsch sowie vom Sekretär der Steuerverwaltung unterzeichnet. Anlass für die Abgabe dieser Erklärung war ein konkreter Fall, bei dem der Kanton Zug unter Vorbehalt des Gegenrechts auf die Besteuerung eines Legates zugunsten des Klosters Maria Rickenbach verzichtete. Der vorliegende Fall ist der erste, bei dem die Anwendung der Gegenrechtserklärung zulasten des Kantons Nidwalden in Frage steht.
b) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, gestützt auf die Kantonsverfassung vom 27. April 1913 und 11. Oktober 1936 sei es gemäss Art. 57 einzig dem Landrat überlassen gewesen, nach Art. 7 und 9 VG (recte: BV) mit anderen Kantonen Verträge und Konkordate abzuschliessen, insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt worden sei oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen gewesen wären. Die Kantonale Steuerverwaltung selber sei lediglich kompetent gewesen, aus besonderen Gründen die Steuerleistungen durch Verträge mit den Steuerpflichtigen zu bestimmen. Zweifelsohne seien die Unterzeichner der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 dazu nicht berechtigt gewesen. Aufgrund dieser Rechtslage sei daher das Steuergesetz vom 25. April 1982 anwendbar.
c) Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, die Berufung auf die Formnichtigkeit der Gegenrechtserklärung sei rechtsmissbräuchlich. Den Formmangel habe einzig und allein der Beschwerdegegner - d.h. die Kantonale Steuerverwaltung - zu vertreten. Die angeblich mangelnde Zuständigkeit der Kantonalen Steuerverwaltung Nidwalden sei für den Vertragspartner, d.h. den Kanton Zug, nicht erkennbar gewesen. Der Kanton Zug habe um so weniger Zweifel an der Zuständigkeit hegen müssen, als der Austausch von Gegenrechtserklärungen im Steuerrecht häufig nach innerkantonalem Recht auf Departementsstufe erfolgen dürfe. Im Vertrauen auf den rechtsgültigen Abschluss des Konkordats habe der Kanton Zug sodann unmittelbar nach dem Vertragsschluss rückwirkend bei einem hängigen Fall auf die Erhebung der ihm zustehenden Erbschaftssteuer verzichtet und damit freiwillig seine Vertragsleistung zugunsten eines Nidwaldner Steuersubjektes erbracht. Die (heutige) Auffassung der Nidwaldner Behörden verstosse gegen Treu und Glauben.
3. Fest steht, dass sich die Beschwerdeführerin selbst nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben und den Vertrauensschutz gegenüber dem Kanton Nidwalden berufen kann. Eine Rüge, der Kanton Nidwalden habe ihr gegenüber gegen diese Grundsätze verstossen, wäre offensichtlich unbegründet.
Die Beschwerdeführerin erhebt indessen gar keine solche Rüge. Sie macht vielmehr klar geltend, dass sich der Kanton Nidwalden nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen dürfe und dass der Kanton Nidwalden diese Gegenrechtserklärung daher zu Unrecht nicht auf sie angewandt habe. Ihre Ausführungen zum Rechtsmissbrauch, zum Grundsatz von Treu und Glauben und zum Vertrauensschutz dienen der substantiierten Begründung der Konkordatsbeschwerde. Dazu ist die Beschwerdeführerin berechtigt und verpflichtet (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Gegenstand der Beschwerde ist somit die Frage, ob die Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 Bestand hat oder nicht. Wird diese Frage bejaht, so steht unbestrittenermassen fest, dass die Beschwerdeführerin auf dem empfangenen Legat keine Erbschaftssteuern zu bezahlen hat.
4. Zu untersuchen ist zunächst, ob und allenfalls unter welchen Umständen sich ein Kanton darauf berufen kann, die für ihn handelnde Behörde sei zum Abschluss des in Frage stehenden Konkordates nicht zuständig gewesen und das Konkordat sei demnach nicht gültig zustande gekommen.
a) Auf die interkantonalen Verträge sind, soweit nicht nach Bundesrecht, Gewohnheitsrecht oder Vereinbarung etwas anderes gilt, die Grundsätze des Völkerrechts anwendbar. Diese Prinzipien gelten dabei nicht nur für die Auslegung interkantonaler Verträge, sondern auch, wenn durch Auslegung von Willensäusserungen zu ermitteln ist, ob überhaupt ein Konkordat abgeschlossen wurde (BGE 96 I 648 E. 4c, mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Mangels besonderer Grundsätze im Landesrecht über das Zustandekommen interkantonaler Verträge und über die Situation bei behaupteten Formmängeln ist daher die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge nach völkerrechtlichen Regeln zu beurteilen.
b) Die völkerrechtlichen Regeln über das Vertragsrecht beruhen weitgehend auf Gewohnheitsrecht. Zahlreiche dieser Regeln wurden in der Wiener Konvention über das Recht der Verträge (VRK) vom 23. Mai 1969 kodifiziert (vgl. dazu MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., S. 91 ff.). Die Schweiz ist zwar dieser Konvention nicht beigetreten. Dies hat seinen Grund indessen nicht darin, dass sie die kodifizierten materiellrechtlichen Regeln nicht anerkennen würde; vielmehr erachtete sie die - im vorliegenden Fall nicht relevante - Regelung über die Streiterledigung als unbefriedigend (vgl. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 91). Soweit die Regeln der Konvention nicht offensichtlich vom anerkannten Völkergewohnheitsrecht abweichen, können sie somit ohne weiteres auf interkantonale Verträge angewandt werden.
c) Gemäss Art. 46 VRK kann sich ein Staat nicht auf den Umstand berufen, dass seine Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines innerstaatlichen Rechts über die Vertragsabschlusskompetenz erfolgt und somit seine Zustimmung ungültig ist, es sei denn, dass die Verletzung offenkundig ist und eine Regel seines innerstaatlichen Rechts von grundlegender Bedeutung betrifft. Nach Ziff. 2 dieser Bestimmung ist eine Verletzung offensichtlich, wenn sie allen Staaten, die sich diesbezüglich an die normale Praxis halten und nach Treu und Glauben handeln, objektiv einsehbar ist (vgl. zum Text von Art. 46 VRK u.a. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 593/4).
Diese Regel entspricht der sich im Völkerrecht seit einigen Jahrzehnten durchsetzenden Ansicht, wonach die fehlende innerstaatliche Vertragsabschlusskompetenz im internationalen Recht nur unter einschränkenden Bedingungen relevant ist (vgl. dazu ausführlich WILDHABER, Treaty-Making Power and Constitution, S. 146 ff.). Die Schweiz hat sich grundsätzlich zu dieser Regel bekannt, vertraten doch der Bundesrat (vgl. den Savoyer Frei-Zonen-Fall und die Zustimmung der Schweiz zur Resolution XI der Washingtoner Konferenz von 1922/3, beide zitiert bei WILDHABER, a.a.O., S. 156 f. und S. 160 f.), das Eidgenössische Politische Departement (heute: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten; vgl. das Kreisschreiben vom 8. Februar 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht XI [1954] S. 229 f.) und die Eidgenössische Justizabteilung (heute: Bundesamt für Justiz; vgl. die "Aufzeichnung" vom 5. August 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht VIII [1951] S. 201 ff.) die Meinung, dass die Schweiz durch einen völkerrechtlichen Vertrag auch dann gebunden sei, wenn die innerstaatliche Zustimmung zum Vertragsschluss fehle.
Die Bestimmung von Art. 46 VRK kann sodann für den Teilbereich des Völkervertragsrechts auch als Kodifikation der sogenannten "estoppel"-Doktrin betrachtet werden, die in der Rechtsprechung internationaler Schiedsgerichte in den letzten Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung gewonnen hat. Im wesentlichen liegt dieser Doktrin der Gedanke des Vertrauensschutzes zugrunde; eine Partei ist gebunden an die Erwartungen, die die andere nach Treu und Glauben in ausdrückliche oder sogar im Verhalten implizierte Äusserungen der ersten setzen durfte. In diesem Rahmen besteht auch im Völkerrecht eine Gebundenheit an das eigene Verhalten, ein Verbot des venire contra factum proprium (MÜLLER, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 5 ff., speziell S. 9/10, mit zahlreichen Nachweisen; vgl. auch BGE 106 Ib 169). Dieser Grundgedanke fand in der Rechtsprechung internationaler Gerichte sogar dann Anwendung, wenn nicht ein Vertrag, sondern bloss einseitige Erklärungen - etwa eines Aussenministers (vgl. den bei MÜLLER, a.a.O., S. 13 ff., zitierten Ostgrönland-Fall) - zu beurteilen waren.
d) Im Lichte dieser Grundsätze ist zu prüfen, ob sich das Kantonale Steueramt Nidwalden und das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden auf die fehlende Kompetenz der damaligen Unterzeichner der Gegenrechtserklärung berufen dürfen.
5. Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden äussert sich im angefochtenen Urteil nicht zur Frage, welche innerkantonale Behörde zur Abgabe der streitigen Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 zuständig gewesen wäre. Es unterscheidet in seinem Urteil auch nicht zwischen der Befugnis, eine solche Vereinbarung mit einem anderen Kanton abzuschliessen, und der Kompetenz, das zuständige (Exekutiv-)Organ zur Abgabe einer solchen Erklärung zu ermächtigen. Diese Unterscheidung ist jedoch im Völkerrecht wesentlich, werden doch üblicherweise völkerrechtliche Verträge von irgendwelchen Exekutivorganen - Regierungen oder Verwaltungsabteilungen - im Namen des von ihnen vertretenen Staates geschlossen, wobei diese Organe je nach innerstaatlichem Recht und Bedeutung der Sache von weiteren Entscheidträgern - Parlament oder Volk - die Genehmigung zum Vertragsabschluss erhalten müssen.
a) Wie es sich in dieser Hinsicht im Kanton Nidwalden verhalten hat, ist nicht ohne weiteres klar. Das Verwaltungsgericht verweist zwar auf Art. 57 der Kantonsverfassung von 1913/1936, wonach der Landrat Konkordate mit anderen Kantonen "abschliesst", insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt wird oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen sind (vgl. auch Art. 60 Abs. 3 der KV 1965). Ob damit der Landrat selbst von der kantonalen Verfassung als eigentliches Vertragsabschlussorgan bestimmt wird oder ob er nur die Kompetenz erhält, die Regierung oder einzelne Verwaltungsabteilungen zum Konkordatsabschluss zu ermächtigen, scheint selbst im Kanton Nidwalden nicht klar zu sein, wurde doch die in der Gesetzessammlung des Kantons publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber Deutschland vom 24. November 1926/30. Juli 1927 nach deren Wortlaut vom Landrat selbst abgegeben (GS 522.2), während die ebenfalls in der kantonalen Gesetzessammlung publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber dem Kanton Graubünden vom 19. Dezember 1955/23. Januar 1956 vom Regierungsrat ausging (GS 522.3). Moderner Auffassung dürfte es wohl entsprechen anzunehmen, dass dem Landrat gemäss Art. 57 KV 1913/1936 und Art. 60 Abs. 3 KV 1965 nicht die eigentliche Vertragsabschlusskompetenz, sondern nur die Ermächtigungskompetenz zustand bzw. zusteht.
b) Nicht ohne weiteres klar ist sodann, ob 1954 Regierung oder Verwaltung überhaupt einer Ermächtigung für die Abgabe der Gegenrechtserklärung bedurft hätten und wer zur Erteilung einer solchen Ermächtigung zuständig gewesen wäre. Soweit eine Gegenrechtserklärung über die Befreiung ausserkantonaler Begünstigter von Erbschaftssteuern nicht weiter geht als das kantonale Steuerrecht, hat sie im wesentlichen nur deklaratorische Bedeutung. Diesfalls fällt es schwer anzunehmen, Regierung oder Verwaltung bedürften für die Abgabe einer solchen Erklärung einer Ermächtigung z.B. durch den Landrat. Soweit aber eine Gegenrechtsvereinbarung weiter geht als das kantonale Steuerrecht, wäre nach dem Wortlaut von Art. 57 Ziff. 4 KV 1913/1936 nicht einmal der Landrat zur Ermächtigung zuständig gewesen (vgl. heute ebenso Art. 60 Abs. 3 KV 1965); das könnte wohl nur bedeuten, dass eine derartige Ermächtigung von der Landsgemeinde als der höchsten souveränen gesetzgebenden Behörde des Kantons (Art. 43 KV 1913/1936) hätte ausgehen müssen. Zieht man in Betracht, dass Gegenrechtserklärungen im allgemeinen für einen Kanton nicht von erheblicher Bedeutung sind und dass sie recht häufig abgegeben werden, so erschiene eine derartige Zuständigkeitsordnung allerdings als merkwürdig.
Soweit ersichtlich, lässt sich aus dem Verhalten der politischen Instanzen des Kantons Nidwalden zur Frage der Zuständigkeit zur Abgabe einer Gegenrechtserklärung über die Befreiung gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen von der Erbschaftssteuer nichts ableiten. Von den beiden einzigen in der systematischen Gesetzessammlung des Kantons Nidwalden publizierten Gegenrechtserklärungen wurde diejenige gegenüber Deutschland vom Landrat ohne Ermächtigung der Landsgemeinde (GS 522.2) und diejenige gegenüber dem Kanton Graubünden vom Regierungsrat ohne Ermächtigung des Landrates oder der Landsgemeinde (GS 522.3) abgegeben. Für den vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung ist dabei, dass der Regierungsrat im Jahre 1955/56 - also nur ca. eineinhalb Jahre nach der Erklärung gegenüber dem Kanton Zug - der Ansicht war, er könne ohne Ermächtigung durch den Landrat oder gar durch die Landsgemeinde mit einem anderen Schweizer Kanton eine Gegenrechtsvereinbarung abschliessen.
6. a) Gegenrechtsvereinbarungen über die Befreiung bestimmter Institutionen von den Erbschaftssteuern sind im interkantonalen Steuerrecht häufig (vgl. z.B. die Übersichten bei GRÜNINGER/STUDER, Kommentar zum Basler Steuergesetz, 2. Aufl., S. 58 ff., und im Zürcher Steuerbuch, Interkantonales und Internationales Steuerrecht, Nr. 75/10 ff.). Ihre Bedeutung für die beteiligten Kantone ist jedoch gering; sie können am ehesten mit Verwaltungsvereinbarungen (vgl. dazu BGE 97 I 244 ff.) verglichen werden, die meist auf Regierungs- oder Verwaltungsebene abgeschlossen werden. Wohl werden Gegenrechtserklärungen meist von den Regierungsräten der betroffenen Kantone abgegeben (vgl. dazu z.B. Zürcher Steuerbuch, a.a.O., Nr. 75/10 ff.), doch erscheint es angesichts ihrer untergeordneten Bedeutung und der höchst unterschiedlich ausgestalteten kantonalen Kompetenzordnungen hinsichtlich der Vertragsschlussbefugnis und der Ermächtigung zum Vertragsabschluss (vgl. dazu etwa SCHWEIZER, Kantonale Kompetenzordnung und interkantonale Vereinbarungen, in Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1973, S. 131 ff., besonders S. 146) nicht aussergewöhnlich, dass eine Gegenrechtserklärung durch ein einzelnes Regierungsratsmitglied in seiner Eigenschaft als Vorsteher eines Finanzdepartements oder einer Steuerverwaltung ausgesprochen wird. Jedenfalls kann nicht leichthin angenommen werden, dass der eine solche Gegenrechtserklärung entgegennehmende Kanton hätte merken müssen, dass das für den erklärenden Kanton handelnde Regierungsratsmitglied dazu nicht befugt war oder vorerst einer Ermächtigung durch eine andere Behörde seines Kantons bedurft hätte.
b) Unter diesen Umständen kann sich der Kanton Nidwalden nicht darauf berufen, der damalige Regierungsrat Wyrsch als Präsident der Kantonalen Steuerverwaltung sei zur Abgabe der fraglichen Gegenrechtserklärung nicht befugt oder nicht ermächtigt gewesen. Angesichts der untergeordneten Bedeutung dieser Erklärung durfte der Kanton Zug darauf vertrauen, dass sie von einem Nidwaldner Regierungsmitglied in amtlicher Funktion und im Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsfall abgegeben werden durfte. Vom Kanton Zug konnte auch nicht erwartet werden, dass er abgeklärt hätte, ob diese Erklärung allenfalls gegen Nidwaldner Steuerrecht verstossen könnte - was das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden erst ca. 31 Jahre später durch eine extensive Auslegung des inzwischen mehrfach geänderten Steuergesetzes in einem konkreten Anwendungsfall annahm - und welches Staatsorgan im Kanton Nidwalden daher zur Ermächtigung zum Vertragsschluss zuständig gewesen wäre. Derartige Abklärungen, die der Kanton Zug notgedrungenermassen bei den Behörden des Kantons Nidwalden hätte vornehmen müssen, wären von diesen wohl als Verstoss gegen die zwischen den Behörden verschiedener Kantone geübten Gepflogenheiten gewertet worden und hätten angesichts der komplexen Rechtslage (vgl. dazu vorne E. 5) ohnehin kaum zu einem zweifelsfreien Ergebnis geführt.
Der Kanton Zug war zudem auch deshalb nicht zu besonderen Abklärungen über die Zuständigkeitsfrage verpflichtet, weil die streitige Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 keineswegs dem damals geltenden Nidwaldner Erbschaftssteuerrecht in offensichtlicher Weise widersprach. Die ganze Erbschaftssteuer des Kantons Nidwalden war damals in einem einzigen Paragraphen (§ 30 des Armengesetzes vom 28. April 1912) äusserst rudimentär geregelt. Bestimmungen über die subjektive Steuerpflicht - und über die Befreiung davon - fehlten vollkommen. Das ganze Erbschaftssteuerrecht beruhte offensichtlich weitgehend auf der Praxis der Steuerbehörden, weshalb Erklärungen dieser Behörden naturgemäss ein besonderes Gewicht zukam.
c) Die Auffassung des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden und des Kantonalen Steueramtes verstösst somit gegen die in Art. 46 VRK kodifizierte Regel des von der Schweiz anerkannten und auch im Konkordatsrecht anwendbaren Völkergewohnheitsrechts. Der Kanton Nidwalden kann sich nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen. Das Verwaltungsgericht hat daher den Bestand dieser Gegenrechtserklärung zu Unrecht verneint. Damit erweist sich die Konkordatsbeschwerde als begründet. | de | Exonération d'une institution ecclésiastique extra-cantonale de l'impôt successoral sur la base d'une déclaration de réciprocité. Dans quelles circonstances un canton peut-il se prévaloir de ce que l'autorité qui a traité en son nom était incompétente pour conclure un concordat ou pour émettre une déclaration de réciprocité? Appréciation de cette question selon les règles coutumières du droit des gens. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-75%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,956 | 112 Ia 75 | 112 Ia 75
Sachverhalt ab Seite 75
Frau X., die zum Zeitpunkt ihres Todes ihren Wohnsitz im Kanton Nidwalden hatte, vermachte der Inländischen Mission der Schweizer Katholiken, einem Verein mit Sitz im Kanton Zug, ein Legat, auf dem das Kantonale Steueramt Nidwalden eine Erbschaftssteuer von 20% erhob. Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden wies einen Rekurs der Bedachten gegen den entsprechenden Einsprache-Entscheid im wesentlichen mit der Begründung ab, die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf die von der Kantonalen Steuerverwaltung am 15. Juni 1954 dem Kanton Zug gegenüber abgegebene Gegenrechtserklärung über die Befreiung kirchlicher und gemeinnütziger Institutionen von der Erbschaftssteuer berufen, weil die Kantonale Steuerverwaltung nicht zur Abgabe solcher Gegenrechtserklärungen zuständig sei. Das Bundesgericht heisst eine gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden geführte staatsrechtliche Beschwerde gut aus den folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Vereinbarungen der Kantone über die gegenseitige Befreiung bestimmter im anderen Kanton ansässiger Institutionen von Erbschafts- und Schenkungssteuern (Gegenrechtserklärungen) stellen Konkordate dar, die den betroffenen Steuerpflichtigen unmittelbare Rechte einräumen und deren Verletzung mit der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. b OG gerügt werden kann (BGE 109 Ia 338 E. 1; BGE 90 I 46 ff. E. 3, mit weiteren Nachweisen). Die Beschwerdeführerin, die ihren Sitz im Kanton Zug hat und von einer Erblasserin mit letztem Wohnsitz im Kanton Nidwalden testamentarisch begünstigt wurde, ist somit legitimiert, mit der sogenannten Konkordatsbeschwerde eine Verletzung der zwischen diesen beiden Kantonen ausgetauschten Gegenrechtserklärung geltend zu machen.
b) Bei staatsrechtlichen Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. b OG ist die Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht Prozessvoraussetzung (Art. 86 Abs. 2 und 3 OG). Dementsprechend sind neue Vorbringen unbeschränkt zulässig (BGE 107 Ia 191 E. 2b, mit Nachweisen). Ausserdem prüft das Bundesgericht die Auslegung und die Anwendung der Konkordatsbestimmungen durch die kantonalen Behörden frei (BGE 109 Ia 339 E. 5). Bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür dagegen prüft das Bundesgericht Gegenrechtserklärungen, soweit die Kantone nur die Anwendung bestimmter Normen des kantonalen Rechts auf im anderen Kanton ansässige Steuersubjekte zusichern (BGE 109 Ia 341 /2 E. 5c).
Demnach prüft das Bundesgericht frei, ob sich der Kanton Nidwalden auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen kann oder nicht. Falls diese Frage verneint würde, könnten die weiteren Voraussetzungen für die Steuerbefreiung, die vom kantonalen Recht geregelt werden, an sich nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür geprüft werden. Dies spielt allerdings im vorliegenden Fall keine Rolle, da weder das Verwaltungsgericht noch das Kantonale Steueramt Nidwalden bestreiten, dass die Beschwerdeführerin von der Erbschaftssteuer befreit wäre, wenn sie ihren Sitz im Kanton hätte.
c) Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Entstehungsgeschichte der streitigen Gegenrechtserklärung sind, wegen der grundsätzlichen Zulässigkeit von Noven bei der Konkordatsbeschwerde, unabhängig davon beachtlich, wie weit sie bereits im kantonalen Verfahren vorgebracht wurden.
2. a) Am 15. Juni 1954 gab die Kantonale Steuerverwaltung Nidwalden gegenüber der Kantonalen Finanzkanzlei Zug folgende schriftliche Gegenrechtserklärung ab:
"Die Kant. Steuerverwaltung Nidwalden hat in der Sitzung vom 11.
Juni 1954 von Ihrer Zuschrift vom 9. Juni 54 Kenntnis genommen. Wie aus
diesem Schreiben hervorgeht, verzichtet der Kanton Zug auf eine
Erbschafts- oder Schenkungssteuer auf Legaten zugunsten gemeinnütziger
oder kirchlicher Zwecke, wenn der Kanton, in welchem der Empfänger sich
befindet, Gegenrecht hält.
Im Interesse der Sache beschliesst die Kant. Steuerverwaltung
Nidwalden mit dem Kanton Zug in ein Gegenrechts-Verhältnis einzutreten,
nach welchem der Kanton Nidwalden auf eine Erbschafts- oder
Schenkungssteuer zu Gunsten gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen
verzichtet, wenn die Empfänger im Kanton Zug domiziliert sind."
Diese Erklärung wurde vom als damaligem Präsidenten der Steuerverwaltung amtierenden Regierungsrat Wyrsch sowie vom Sekretär der Steuerverwaltung unterzeichnet. Anlass für die Abgabe dieser Erklärung war ein konkreter Fall, bei dem der Kanton Zug unter Vorbehalt des Gegenrechts auf die Besteuerung eines Legates zugunsten des Klosters Maria Rickenbach verzichtete. Der vorliegende Fall ist der erste, bei dem die Anwendung der Gegenrechtserklärung zulasten des Kantons Nidwalden in Frage steht.
b) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, gestützt auf die Kantonsverfassung vom 27. April 1913 und 11. Oktober 1936 sei es gemäss Art. 57 einzig dem Landrat überlassen gewesen, nach Art. 7 und 9 VG (recte: BV) mit anderen Kantonen Verträge und Konkordate abzuschliessen, insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt worden sei oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen gewesen wären. Die Kantonale Steuerverwaltung selber sei lediglich kompetent gewesen, aus besonderen Gründen die Steuerleistungen durch Verträge mit den Steuerpflichtigen zu bestimmen. Zweifelsohne seien die Unterzeichner der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 dazu nicht berechtigt gewesen. Aufgrund dieser Rechtslage sei daher das Steuergesetz vom 25. April 1982 anwendbar.
c) Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, die Berufung auf die Formnichtigkeit der Gegenrechtserklärung sei rechtsmissbräuchlich. Den Formmangel habe einzig und allein der Beschwerdegegner - d.h. die Kantonale Steuerverwaltung - zu vertreten. Die angeblich mangelnde Zuständigkeit der Kantonalen Steuerverwaltung Nidwalden sei für den Vertragspartner, d.h. den Kanton Zug, nicht erkennbar gewesen. Der Kanton Zug habe um so weniger Zweifel an der Zuständigkeit hegen müssen, als der Austausch von Gegenrechtserklärungen im Steuerrecht häufig nach innerkantonalem Recht auf Departementsstufe erfolgen dürfe. Im Vertrauen auf den rechtsgültigen Abschluss des Konkordats habe der Kanton Zug sodann unmittelbar nach dem Vertragsschluss rückwirkend bei einem hängigen Fall auf die Erhebung der ihm zustehenden Erbschaftssteuer verzichtet und damit freiwillig seine Vertragsleistung zugunsten eines Nidwaldner Steuersubjektes erbracht. Die (heutige) Auffassung der Nidwaldner Behörden verstosse gegen Treu und Glauben.
3. Fest steht, dass sich die Beschwerdeführerin selbst nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben und den Vertrauensschutz gegenüber dem Kanton Nidwalden berufen kann. Eine Rüge, der Kanton Nidwalden habe ihr gegenüber gegen diese Grundsätze verstossen, wäre offensichtlich unbegründet.
Die Beschwerdeführerin erhebt indessen gar keine solche Rüge. Sie macht vielmehr klar geltend, dass sich der Kanton Nidwalden nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen dürfe und dass der Kanton Nidwalden diese Gegenrechtserklärung daher zu Unrecht nicht auf sie angewandt habe. Ihre Ausführungen zum Rechtsmissbrauch, zum Grundsatz von Treu und Glauben und zum Vertrauensschutz dienen der substantiierten Begründung der Konkordatsbeschwerde. Dazu ist die Beschwerdeführerin berechtigt und verpflichtet (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Gegenstand der Beschwerde ist somit die Frage, ob die Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 Bestand hat oder nicht. Wird diese Frage bejaht, so steht unbestrittenermassen fest, dass die Beschwerdeführerin auf dem empfangenen Legat keine Erbschaftssteuern zu bezahlen hat.
4. Zu untersuchen ist zunächst, ob und allenfalls unter welchen Umständen sich ein Kanton darauf berufen kann, die für ihn handelnde Behörde sei zum Abschluss des in Frage stehenden Konkordates nicht zuständig gewesen und das Konkordat sei demnach nicht gültig zustande gekommen.
a) Auf die interkantonalen Verträge sind, soweit nicht nach Bundesrecht, Gewohnheitsrecht oder Vereinbarung etwas anderes gilt, die Grundsätze des Völkerrechts anwendbar. Diese Prinzipien gelten dabei nicht nur für die Auslegung interkantonaler Verträge, sondern auch, wenn durch Auslegung von Willensäusserungen zu ermitteln ist, ob überhaupt ein Konkordat abgeschlossen wurde (BGE 96 I 648 E. 4c, mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Mangels besonderer Grundsätze im Landesrecht über das Zustandekommen interkantonaler Verträge und über die Situation bei behaupteten Formmängeln ist daher die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge nach völkerrechtlichen Regeln zu beurteilen.
b) Die völkerrechtlichen Regeln über das Vertragsrecht beruhen weitgehend auf Gewohnheitsrecht. Zahlreiche dieser Regeln wurden in der Wiener Konvention über das Recht der Verträge (VRK) vom 23. Mai 1969 kodifiziert (vgl. dazu MÜLLER/WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 2. Aufl., S. 91 ff.). Die Schweiz ist zwar dieser Konvention nicht beigetreten. Dies hat seinen Grund indessen nicht darin, dass sie die kodifizierten materiellrechtlichen Regeln nicht anerkennen würde; vielmehr erachtete sie die - im vorliegenden Fall nicht relevante - Regelung über die Streiterledigung als unbefriedigend (vgl. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 91). Soweit die Regeln der Konvention nicht offensichtlich vom anerkannten Völkergewohnheitsrecht abweichen, können sie somit ohne weiteres auf interkantonale Verträge angewandt werden.
c) Gemäss Art. 46 VRK kann sich ein Staat nicht auf den Umstand berufen, dass seine Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines innerstaatlichen Rechts über die Vertragsabschlusskompetenz erfolgt und somit seine Zustimmung ungültig ist, es sei denn, dass die Verletzung offenkundig ist und eine Regel seines innerstaatlichen Rechts von grundlegender Bedeutung betrifft. Nach Ziff. 2 dieser Bestimmung ist eine Verletzung offensichtlich, wenn sie allen Staaten, die sich diesbezüglich an die normale Praxis halten und nach Treu und Glauben handeln, objektiv einsehbar ist (vgl. zum Text von Art. 46 VRK u.a. MÜLLER/WILDHABER, a.a.O., S. 593/4).
Diese Regel entspricht der sich im Völkerrecht seit einigen Jahrzehnten durchsetzenden Ansicht, wonach die fehlende innerstaatliche Vertragsabschlusskompetenz im internationalen Recht nur unter einschränkenden Bedingungen relevant ist (vgl. dazu ausführlich WILDHABER, Treaty-Making Power and Constitution, S. 146 ff.). Die Schweiz hat sich grundsätzlich zu dieser Regel bekannt, vertraten doch der Bundesrat (vgl. den Savoyer Frei-Zonen-Fall und die Zustimmung der Schweiz zur Resolution XI der Washingtoner Konferenz von 1922/3, beide zitiert bei WILDHABER, a.a.O., S. 156 f. und S. 160 f.), das Eidgenössische Politische Departement (heute: Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten; vgl. das Kreisschreiben vom 8. Februar 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht XI [1954] S. 229 f.) und die Eidgenössische Justizabteilung (heute: Bundesamt für Justiz; vgl. die "Aufzeichnung" vom 5. August 1950, in Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht VIII [1951] S. 201 ff.) die Meinung, dass die Schweiz durch einen völkerrechtlichen Vertrag auch dann gebunden sei, wenn die innerstaatliche Zustimmung zum Vertragsschluss fehle.
Die Bestimmung von Art. 46 VRK kann sodann für den Teilbereich des Völkervertragsrechts auch als Kodifikation der sogenannten "estoppel"-Doktrin betrachtet werden, die in der Rechtsprechung internationaler Schiedsgerichte in den letzten Jahrzehnten zunehmend an Bedeutung gewonnen hat. Im wesentlichen liegt dieser Doktrin der Gedanke des Vertrauensschutzes zugrunde; eine Partei ist gebunden an die Erwartungen, die die andere nach Treu und Glauben in ausdrückliche oder sogar im Verhalten implizierte Äusserungen der ersten setzen durfte. In diesem Rahmen besteht auch im Völkerrecht eine Gebundenheit an das eigene Verhalten, ein Verbot des venire contra factum proprium (MÜLLER, Vertrauensschutz im Völkerrecht, S. 5 ff., speziell S. 9/10, mit zahlreichen Nachweisen; vgl. auch BGE 106 Ib 169). Dieser Grundgedanke fand in der Rechtsprechung internationaler Gerichte sogar dann Anwendung, wenn nicht ein Vertrag, sondern bloss einseitige Erklärungen - etwa eines Aussenministers (vgl. den bei MÜLLER, a.a.O., S. 13 ff., zitierten Ostgrönland-Fall) - zu beurteilen waren.
d) Im Lichte dieser Grundsätze ist zu prüfen, ob sich das Kantonale Steueramt Nidwalden und das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden auf die fehlende Kompetenz der damaligen Unterzeichner der Gegenrechtserklärung berufen dürfen.
5. Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden äussert sich im angefochtenen Urteil nicht zur Frage, welche innerkantonale Behörde zur Abgabe der streitigen Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 zuständig gewesen wäre. Es unterscheidet in seinem Urteil auch nicht zwischen der Befugnis, eine solche Vereinbarung mit einem anderen Kanton abzuschliessen, und der Kompetenz, das zuständige (Exekutiv-)Organ zur Abgabe einer solchen Erklärung zu ermächtigen. Diese Unterscheidung ist jedoch im Völkerrecht wesentlich, werden doch üblicherweise völkerrechtliche Verträge von irgendwelchen Exekutivorganen - Regierungen oder Verwaltungsabteilungen - im Namen des von ihnen vertretenen Staates geschlossen, wobei diese Organe je nach innerstaatlichem Recht und Bedeutung der Sache von weiteren Entscheidträgern - Parlament oder Volk - die Genehmigung zum Vertragsabschluss erhalten müssen.
a) Wie es sich in dieser Hinsicht im Kanton Nidwalden verhalten hat, ist nicht ohne weiteres klar. Das Verwaltungsgericht verweist zwar auf Art. 57 der Kantonsverfassung von 1913/1936, wonach der Landrat Konkordate mit anderen Kantonen "abschliesst", insofern durch dieselben nicht eine Abänderung bestehender Gesetze bewirkt wird oder dieselben wegen ihrer Wichtigkeit nicht der Landsgemeinde vorzulegen sind (vgl. auch Art. 60 Abs. 3 der KV 1965). Ob damit der Landrat selbst von der kantonalen Verfassung als eigentliches Vertragsabschlussorgan bestimmt wird oder ob er nur die Kompetenz erhält, die Regierung oder einzelne Verwaltungsabteilungen zum Konkordatsabschluss zu ermächtigen, scheint selbst im Kanton Nidwalden nicht klar zu sein, wurde doch die in der Gesetzessammlung des Kantons publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber Deutschland vom 24. November 1926/30. Juli 1927 nach deren Wortlaut vom Landrat selbst abgegeben (GS 522.2), während die ebenfalls in der kantonalen Gesetzessammlung publizierte Gegenrechtserklärung gegenüber dem Kanton Graubünden vom 19. Dezember 1955/23. Januar 1956 vom Regierungsrat ausging (GS 522.3). Moderner Auffassung dürfte es wohl entsprechen anzunehmen, dass dem Landrat gemäss Art. 57 KV 1913/1936 und Art. 60 Abs. 3 KV 1965 nicht die eigentliche Vertragsabschlusskompetenz, sondern nur die Ermächtigungskompetenz zustand bzw. zusteht.
b) Nicht ohne weiteres klar ist sodann, ob 1954 Regierung oder Verwaltung überhaupt einer Ermächtigung für die Abgabe der Gegenrechtserklärung bedurft hätten und wer zur Erteilung einer solchen Ermächtigung zuständig gewesen wäre. Soweit eine Gegenrechtserklärung über die Befreiung ausserkantonaler Begünstigter von Erbschaftssteuern nicht weiter geht als das kantonale Steuerrecht, hat sie im wesentlichen nur deklaratorische Bedeutung. Diesfalls fällt es schwer anzunehmen, Regierung oder Verwaltung bedürften für die Abgabe einer solchen Erklärung einer Ermächtigung z.B. durch den Landrat. Soweit aber eine Gegenrechtsvereinbarung weiter geht als das kantonale Steuerrecht, wäre nach dem Wortlaut von Art. 57 Ziff. 4 KV 1913/1936 nicht einmal der Landrat zur Ermächtigung zuständig gewesen (vgl. heute ebenso Art. 60 Abs. 3 KV 1965); das könnte wohl nur bedeuten, dass eine derartige Ermächtigung von der Landsgemeinde als der höchsten souveränen gesetzgebenden Behörde des Kantons (Art. 43 KV 1913/1936) hätte ausgehen müssen. Zieht man in Betracht, dass Gegenrechtserklärungen im allgemeinen für einen Kanton nicht von erheblicher Bedeutung sind und dass sie recht häufig abgegeben werden, so erschiene eine derartige Zuständigkeitsordnung allerdings als merkwürdig.
Soweit ersichtlich, lässt sich aus dem Verhalten der politischen Instanzen des Kantons Nidwalden zur Frage der Zuständigkeit zur Abgabe einer Gegenrechtserklärung über die Befreiung gemeinnütziger oder kirchlicher Institutionen von der Erbschaftssteuer nichts ableiten. Von den beiden einzigen in der systematischen Gesetzessammlung des Kantons Nidwalden publizierten Gegenrechtserklärungen wurde diejenige gegenüber Deutschland vom Landrat ohne Ermächtigung der Landsgemeinde (GS 522.2) und diejenige gegenüber dem Kanton Graubünden vom Regierungsrat ohne Ermächtigung des Landrates oder der Landsgemeinde (GS 522.3) abgegeben. Für den vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung ist dabei, dass der Regierungsrat im Jahre 1955/56 - also nur ca. eineinhalb Jahre nach der Erklärung gegenüber dem Kanton Zug - der Ansicht war, er könne ohne Ermächtigung durch den Landrat oder gar durch die Landsgemeinde mit einem anderen Schweizer Kanton eine Gegenrechtsvereinbarung abschliessen.
6. a) Gegenrechtsvereinbarungen über die Befreiung bestimmter Institutionen von den Erbschaftssteuern sind im interkantonalen Steuerrecht häufig (vgl. z.B. die Übersichten bei GRÜNINGER/STUDER, Kommentar zum Basler Steuergesetz, 2. Aufl., S. 58 ff., und im Zürcher Steuerbuch, Interkantonales und Internationales Steuerrecht, Nr. 75/10 ff.). Ihre Bedeutung für die beteiligten Kantone ist jedoch gering; sie können am ehesten mit Verwaltungsvereinbarungen (vgl. dazu BGE 97 I 244 ff.) verglichen werden, die meist auf Regierungs- oder Verwaltungsebene abgeschlossen werden. Wohl werden Gegenrechtserklärungen meist von den Regierungsräten der betroffenen Kantone abgegeben (vgl. dazu z.B. Zürcher Steuerbuch, a.a.O., Nr. 75/10 ff.), doch erscheint es angesichts ihrer untergeordneten Bedeutung und der höchst unterschiedlich ausgestalteten kantonalen Kompetenzordnungen hinsichtlich der Vertragsschlussbefugnis und der Ermächtigung zum Vertragsabschluss (vgl. dazu etwa SCHWEIZER, Kantonale Kompetenzordnung und interkantonale Vereinbarungen, in Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1973, S. 131 ff., besonders S. 146) nicht aussergewöhnlich, dass eine Gegenrechtserklärung durch ein einzelnes Regierungsratsmitglied in seiner Eigenschaft als Vorsteher eines Finanzdepartements oder einer Steuerverwaltung ausgesprochen wird. Jedenfalls kann nicht leichthin angenommen werden, dass der eine solche Gegenrechtserklärung entgegennehmende Kanton hätte merken müssen, dass das für den erklärenden Kanton handelnde Regierungsratsmitglied dazu nicht befugt war oder vorerst einer Ermächtigung durch eine andere Behörde seines Kantons bedurft hätte.
b) Unter diesen Umständen kann sich der Kanton Nidwalden nicht darauf berufen, der damalige Regierungsrat Wyrsch als Präsident der Kantonalen Steuerverwaltung sei zur Abgabe der fraglichen Gegenrechtserklärung nicht befugt oder nicht ermächtigt gewesen. Angesichts der untergeordneten Bedeutung dieser Erklärung durfte der Kanton Zug darauf vertrauen, dass sie von einem Nidwaldner Regierungsmitglied in amtlicher Funktion und im Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsfall abgegeben werden durfte. Vom Kanton Zug konnte auch nicht erwartet werden, dass er abgeklärt hätte, ob diese Erklärung allenfalls gegen Nidwaldner Steuerrecht verstossen könnte - was das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden erst ca. 31 Jahre später durch eine extensive Auslegung des inzwischen mehrfach geänderten Steuergesetzes in einem konkreten Anwendungsfall annahm - und welches Staatsorgan im Kanton Nidwalden daher zur Ermächtigung zum Vertragsschluss zuständig gewesen wäre. Derartige Abklärungen, die der Kanton Zug notgedrungenermassen bei den Behörden des Kantons Nidwalden hätte vornehmen müssen, wären von diesen wohl als Verstoss gegen die zwischen den Behörden verschiedener Kantone geübten Gepflogenheiten gewertet worden und hätten angesichts der komplexen Rechtslage (vgl. dazu vorne E. 5) ohnehin kaum zu einem zweifelsfreien Ergebnis geführt.
Der Kanton Zug war zudem auch deshalb nicht zu besonderen Abklärungen über die Zuständigkeitsfrage verpflichtet, weil die streitige Gegenrechtserklärung im Jahre 1954 keineswegs dem damals geltenden Nidwaldner Erbschaftssteuerrecht in offensichtlicher Weise widersprach. Die ganze Erbschaftssteuer des Kantons Nidwalden war damals in einem einzigen Paragraphen (§ 30 des Armengesetzes vom 28. April 1912) äusserst rudimentär geregelt. Bestimmungen über die subjektive Steuerpflicht - und über die Befreiung davon - fehlten vollkommen. Das ganze Erbschaftssteuerrecht beruhte offensichtlich weitgehend auf der Praxis der Steuerbehörden, weshalb Erklärungen dieser Behörden naturgemäss ein besonderes Gewicht zukam.
c) Die Auffassung des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden und des Kantonalen Steueramtes verstösst somit gegen die in Art. 46 VRK kodifizierte Regel des von der Schweiz anerkannten und auch im Konkordatsrecht anwendbaren Völkergewohnheitsrechts. Der Kanton Nidwalden kann sich nicht auf die Ungültigkeit der Gegenrechtserklärung vom 15. Juni 1954 berufen. Das Verwaltungsgericht hat daher den Bestand dieser Gegenrechtserklärung zu Unrecht verneint. Damit erweist sich die Konkordatsbeschwerde als begründet. | de | Esenzione dall'imposta sulle successioni di un'istituzione ecclesiastica extracantonale in base ad una dichiarazione di reciprocità. In quali circostanze un Cantone può far valere che l'autorità che ha agito in suo nome non era competente a concludere un concordato o ad emettere una dichiarazione di reciprocità? Questione risolta secondo le norme consuetudinarie del diritto internazionale pubblico. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-75%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,957 | 112 Ia 85 | 112 Ia 85
Sachverhalt ab Seite 85
H. hatte in einem Strafprozess, der gegen ihn vom 23. September bis zum 22. November 1985 vor dem Kantonsgericht Schaffhausen stattfand, zu Beginn der Hauptverhandlung ein Ablehnungsbegehren gegen den Gerichtspräsidenten und in der Folge ein solches gegen alle in jenem Prozess amtierenden Richter gestellt. Das Gericht wies diese Begehren mit Beschlüssen vom 23. und 27. September 1985 ab. Am 22. November 1985 fällte es das Strafurteil. H. legte dagegen Berufung beim Obergericht des Kantons Schaffhausen ein. Ausserdem erhob er gegen das Strafurteil staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, es sei dieses Urteil aufzuheben und die Sache zu neuer Durchführung der Hauptverhandlung an das Kantonsgericht zurückzuweisen. Er macht geltend, der Gerichtspräsident, der das Verfahren vor Kantonsgericht geleitet habe, sei befangen gewesen, so dass seine Mitwirkung eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bedeute.
Das Bundesgericht tritt nicht auf die Beschwerde ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
Ob auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden kann, ist aufgrund von Art. 86 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) zu beurteilen. Demnach sind grundsätzlich Beschwerden wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte erst zulässig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht worden ist. Ausgenommen hievon sind bestimmte Beschwerden, zu denen diejenige wegen Verletzung der Garantie des verfassungsmässigen Richters im Sinne von Art. 58 BV gehört. Dasselbe gilt für die materiell identische Rüge nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE 102 Ia 199 ff., BGE 101 Ia 69). Auch in diesen Fällen steht es dem Beschwerdeführer jedoch frei, zunächst die kantonalen Rechtsmittel einzusetzen.
Wenn das OG dem Betroffenen in den Fällen gemäss Art. 86 Abs. 2 (zweiter Satzteil) das Recht einräumt, direkt an das Bundesgericht zu gelangen, ohne vorgängig den kantonalen Instanzenzug auszuschöpfen, so bedeutet dies nicht, dass in jedem beliebigen Zeitpunkt Beschwerde geführt werden kann. Vielmehr bleibt es bei der allgemeinen Regel, wonach die Beschwerde binnen dreissig Tagen, von der nach dem kantonalen Recht massgebenden Eröffnung oder Mitteilung des Entscheides an gerechnet, erhoben werden muss. Mit einer Beschwerde wegen Verletzung von Art. 58 BV kann der Betroffene innert dieser Frist entweder gleich den erstinstanzlichen oder aber erst den letztinstanzlichen Entscheid über die Ausstandsfrage beim Bundesgericht anfechten. Im hier zu beurteilenden Fall hat der Beschwerdeführer innerhalb der genannten Frist eine Beschwerde gestützt auf Art. 58 BV im Anschluss an die mündliche Eröffnung des erstinstanzlichen Strafurteils vom 22. November 1985 eingereicht. Mit diesem Endentscheid wurde indessen nicht über die Ausstandsfrage befunden. Die Ablehnungsbegehren des Beschwerdeführers sind vom Kantonsgericht bereits wesentlich früher beurteilt worden: das erste, das sich nur gegen den Präsidenten Dr. Pfister richtete, von den übrigen Mitgliedern des Strafgerichts am 23. September 1985, das zweite, das alle im hängigen Verfahren amtierenden Richter betraf, von einer mit andern Richtern besetzten Kammer am 27. September 1985. Diese Beschlüsse werden denn auch in der staatsrechtlichen Beschwerde erwähnt. Den kantonalen Akten ist zu entnehmen, dass der Beschluss vom 23. September 1985 mündlich eröffnet und derjenige vom 27. September 1985 schriftlich mitgeteilt wurden. Es wäre dem Beschwerdeführer somit ohne weiteres möglich gewesen, die Ausstandsfrage innert dreissig Tagen von der Eröffnung bzw. Mitteilung der genannten Beschlüsse an gerechnet mit staatsrechtlicher Beschwerde dem Bundesgericht zu unterbreiten. Dieses hat in einem Urteil vom 1. Februar 1943 (BGE 69 I 16/17) erklärt, es liesse sich mit der Prozessökonomie nicht vereinbaren und wäre stossend, wenn eine Partei mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Ablehnungsentscheid bis zum Endentscheid zuwarten könnte, und es ist demgemäss wegen Verspätung auf eine Beschwerde dieser Art nicht eingetreten. Zwar erging dieses Urteil noch unter der Herrschaft des alten, bis 31. Dezember 1944 massgebenden Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 22. März 1893. Es ist jedoch nicht einzusehen, weshalb der darin zum Ausdruck kommende Grundgedanke nicht auch unter dem seit 1. Januar 1945 geltenden OG vom 16. Dezember 1943 Gültigkeit haben sollte. Eine Einschränkung muss allerdings insoweit gelten, als Art. 86 Abs. 3 OG dem Beschwerdeführer ausdrücklich das Recht einräumt, statt direkt ans Bundesgericht zu gelangen zunächst den kantonalen Rechtsmittelweg zu beschreiten. Er kann sogar beide Rechtsbehelfe nebeneinander ergreifen, in welchem Falle das Bundesgericht nach Erwägungen der Zweckmässigkeit darüber befindet, ob es die bei ihm erhobene Beschwerde sofort behandeln oder das Verfahren bis zur Erledigung des kantonalen Rechtsmittels sistieren will (BGE BGE 101 Ia 68 E. 2a, BGE 83 I 105 E. 1b, BGE 82 I 83). Ein solches Vorgehen des Gerichts setzt indes immer voraus, dass beide Rechtsbehelfe rechtzeitig erhoben worden sind, was hier nach dem Gesagten hinsichtlich der direkt beim Bundesgericht eingereichten Beschwerde nicht zutrifft. Die Regelung gemäss Art. 86 Abs. 3 OG hat in Fällen dieser Art lediglich zur Folge, dass auf die direkt gegen den Entscheid der unteren Instanz erhobene Beschwerde wegen Verspätung nicht eingetreten wird; einer nochmaligen Anrufung des Bundesgerichts nach Behandlung des zulässigen kantonalen Rechtsmittels (hier: Berufung; Art. 234 ff. in Verbindung mit Art. 26 der Strafprozessordnung des Kantons Schaffhausen) steht dagegen nichts im Wege. Anders entscheiden hiesse, dass auch nach der Behandlung eines Ablehnungsbegehrens durch die kantonale Behörde jeder beliebige von einem abgelehnten Richter gefällte oder unter seiner Mitwirkung zustande gekommene Entscheid innert dreissig Tagen mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden könnte, ein Ergebnis, das mit den Anforderungen der Prozessökonomie in Widerspruch stünde und vom Gesetzgeber nicht gewollt sein kann. Schliesslich ist zu bemerken, dass der Rechtsschutz des Beschwerdeführers durch das Nichteintreten auf die im Anschluss an das erstinstanzliche Strafurteil erhobene Beschwerde materiell nicht geschmälert wird: der abgelehnte Richter wird im hängigen Strafprozess - vorbehältlich eines allfälligen Rückweisungsurteils des Obergerichts - nichts mehr vorzukehren haben, und das Urteil des Obergerichts wäre mit allen Rügen, die nicht nur eine Verletzung von Art. 4 BV zum Gegenstand haben, auch dann beim Bundesgericht anfechtbar, wenn es keinen Endentscheid darstellen sollte. | de | Art. 58 Abs. 1 BV, Art. 86 Abs. 2 und 3 OG; Zeitpunkt der Einreichung einer Beschwerde wegen Verletzung der Garantie des verfassungsmässigen Richters. Die Regelung gemäss Art. 86 Abs. 2 und 3 OG bedeutet nicht, dass in jedem beliebigen Zeitpunkt des Verfahrens Beschwerde wegen Verletzung von Art. 58 BV geführt werden kann. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,958 | 112 Ia 85 | 112 Ia 85
Sachverhalt ab Seite 85
H. hatte in einem Strafprozess, der gegen ihn vom 23. September bis zum 22. November 1985 vor dem Kantonsgericht Schaffhausen stattfand, zu Beginn der Hauptverhandlung ein Ablehnungsbegehren gegen den Gerichtspräsidenten und in der Folge ein solches gegen alle in jenem Prozess amtierenden Richter gestellt. Das Gericht wies diese Begehren mit Beschlüssen vom 23. und 27. September 1985 ab. Am 22. November 1985 fällte es das Strafurteil. H. legte dagegen Berufung beim Obergericht des Kantons Schaffhausen ein. Ausserdem erhob er gegen das Strafurteil staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, es sei dieses Urteil aufzuheben und die Sache zu neuer Durchführung der Hauptverhandlung an das Kantonsgericht zurückzuweisen. Er macht geltend, der Gerichtspräsident, der das Verfahren vor Kantonsgericht geleitet habe, sei befangen gewesen, so dass seine Mitwirkung eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bedeute.
Das Bundesgericht tritt nicht auf die Beschwerde ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
Ob auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden kann, ist aufgrund von Art. 86 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) zu beurteilen. Demnach sind grundsätzlich Beschwerden wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte erst zulässig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht worden ist. Ausgenommen hievon sind bestimmte Beschwerden, zu denen diejenige wegen Verletzung der Garantie des verfassungsmässigen Richters im Sinne von Art. 58 BV gehört. Dasselbe gilt für die materiell identische Rüge nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE 102 Ia 199 ff., BGE 101 Ia 69). Auch in diesen Fällen steht es dem Beschwerdeführer jedoch frei, zunächst die kantonalen Rechtsmittel einzusetzen.
Wenn das OG dem Betroffenen in den Fällen gemäss Art. 86 Abs. 2 (zweiter Satzteil) das Recht einräumt, direkt an das Bundesgericht zu gelangen, ohne vorgängig den kantonalen Instanzenzug auszuschöpfen, so bedeutet dies nicht, dass in jedem beliebigen Zeitpunkt Beschwerde geführt werden kann. Vielmehr bleibt es bei der allgemeinen Regel, wonach die Beschwerde binnen dreissig Tagen, von der nach dem kantonalen Recht massgebenden Eröffnung oder Mitteilung des Entscheides an gerechnet, erhoben werden muss. Mit einer Beschwerde wegen Verletzung von Art. 58 BV kann der Betroffene innert dieser Frist entweder gleich den erstinstanzlichen oder aber erst den letztinstanzlichen Entscheid über die Ausstandsfrage beim Bundesgericht anfechten. Im hier zu beurteilenden Fall hat der Beschwerdeführer innerhalb der genannten Frist eine Beschwerde gestützt auf Art. 58 BV im Anschluss an die mündliche Eröffnung des erstinstanzlichen Strafurteils vom 22. November 1985 eingereicht. Mit diesem Endentscheid wurde indessen nicht über die Ausstandsfrage befunden. Die Ablehnungsbegehren des Beschwerdeführers sind vom Kantonsgericht bereits wesentlich früher beurteilt worden: das erste, das sich nur gegen den Präsidenten Dr. Pfister richtete, von den übrigen Mitgliedern des Strafgerichts am 23. September 1985, das zweite, das alle im hängigen Verfahren amtierenden Richter betraf, von einer mit andern Richtern besetzten Kammer am 27. September 1985. Diese Beschlüsse werden denn auch in der staatsrechtlichen Beschwerde erwähnt. Den kantonalen Akten ist zu entnehmen, dass der Beschluss vom 23. September 1985 mündlich eröffnet und derjenige vom 27. September 1985 schriftlich mitgeteilt wurden. Es wäre dem Beschwerdeführer somit ohne weiteres möglich gewesen, die Ausstandsfrage innert dreissig Tagen von der Eröffnung bzw. Mitteilung der genannten Beschlüsse an gerechnet mit staatsrechtlicher Beschwerde dem Bundesgericht zu unterbreiten. Dieses hat in einem Urteil vom 1. Februar 1943 (BGE 69 I 16/17) erklärt, es liesse sich mit der Prozessökonomie nicht vereinbaren und wäre stossend, wenn eine Partei mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Ablehnungsentscheid bis zum Endentscheid zuwarten könnte, und es ist demgemäss wegen Verspätung auf eine Beschwerde dieser Art nicht eingetreten. Zwar erging dieses Urteil noch unter der Herrschaft des alten, bis 31. Dezember 1944 massgebenden Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 22. März 1893. Es ist jedoch nicht einzusehen, weshalb der darin zum Ausdruck kommende Grundgedanke nicht auch unter dem seit 1. Januar 1945 geltenden OG vom 16. Dezember 1943 Gültigkeit haben sollte. Eine Einschränkung muss allerdings insoweit gelten, als Art. 86 Abs. 3 OG dem Beschwerdeführer ausdrücklich das Recht einräumt, statt direkt ans Bundesgericht zu gelangen zunächst den kantonalen Rechtsmittelweg zu beschreiten. Er kann sogar beide Rechtsbehelfe nebeneinander ergreifen, in welchem Falle das Bundesgericht nach Erwägungen der Zweckmässigkeit darüber befindet, ob es die bei ihm erhobene Beschwerde sofort behandeln oder das Verfahren bis zur Erledigung des kantonalen Rechtsmittels sistieren will (BGE BGE 101 Ia 68 E. 2a, BGE 83 I 105 E. 1b, BGE 82 I 83). Ein solches Vorgehen des Gerichts setzt indes immer voraus, dass beide Rechtsbehelfe rechtzeitig erhoben worden sind, was hier nach dem Gesagten hinsichtlich der direkt beim Bundesgericht eingereichten Beschwerde nicht zutrifft. Die Regelung gemäss Art. 86 Abs. 3 OG hat in Fällen dieser Art lediglich zur Folge, dass auf die direkt gegen den Entscheid der unteren Instanz erhobene Beschwerde wegen Verspätung nicht eingetreten wird; einer nochmaligen Anrufung des Bundesgerichts nach Behandlung des zulässigen kantonalen Rechtsmittels (hier: Berufung; Art. 234 ff. in Verbindung mit Art. 26 der Strafprozessordnung des Kantons Schaffhausen) steht dagegen nichts im Wege. Anders entscheiden hiesse, dass auch nach der Behandlung eines Ablehnungsbegehrens durch die kantonale Behörde jeder beliebige von einem abgelehnten Richter gefällte oder unter seiner Mitwirkung zustande gekommene Entscheid innert dreissig Tagen mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden könnte, ein Ergebnis, das mit den Anforderungen der Prozessökonomie in Widerspruch stünde und vom Gesetzgeber nicht gewollt sein kann. Schliesslich ist zu bemerken, dass der Rechtsschutz des Beschwerdeführers durch das Nichteintreten auf die im Anschluss an das erstinstanzliche Strafurteil erhobene Beschwerde materiell nicht geschmälert wird: der abgelehnte Richter wird im hängigen Strafprozess - vorbehältlich eines allfälligen Rückweisungsurteils des Obergerichts - nichts mehr vorzukehren haben, und das Urteil des Obergerichts wäre mit allen Rügen, die nicht nur eine Verletzung von Art. 4 BV zum Gegenstand haben, auch dann beim Bundesgericht anfechtbar, wenn es keinen Endentscheid darstellen sollte. | de | Art. 58 al. 1 Cst., art. 86 al. 2 et 3 OJ; moment auquel un recours pour violation de la garantie du juge naturel peut être formé. La réglementation prévue à l'art. 86 al. 2 et 3 OJ ne signifie pas que le recours pour violation de l'art. 58 Cst. puisse être formé à n'importe quel moment de la procédure. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,959 | 112 Ia 85 | 112 Ia 85
Sachverhalt ab Seite 85
H. hatte in einem Strafprozess, der gegen ihn vom 23. September bis zum 22. November 1985 vor dem Kantonsgericht Schaffhausen stattfand, zu Beginn der Hauptverhandlung ein Ablehnungsbegehren gegen den Gerichtspräsidenten und in der Folge ein solches gegen alle in jenem Prozess amtierenden Richter gestellt. Das Gericht wies diese Begehren mit Beschlüssen vom 23. und 27. September 1985 ab. Am 22. November 1985 fällte es das Strafurteil. H. legte dagegen Berufung beim Obergericht des Kantons Schaffhausen ein. Ausserdem erhob er gegen das Strafurteil staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, es sei dieses Urteil aufzuheben und die Sache zu neuer Durchführung der Hauptverhandlung an das Kantonsgericht zurückzuweisen. Er macht geltend, der Gerichtspräsident, der das Verfahren vor Kantonsgericht geleitet habe, sei befangen gewesen, so dass seine Mitwirkung eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bedeute.
Das Bundesgericht tritt nicht auf die Beschwerde ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
Ob auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden kann, ist aufgrund von Art. 86 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) zu beurteilen. Demnach sind grundsätzlich Beschwerden wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte erst zulässig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht worden ist. Ausgenommen hievon sind bestimmte Beschwerden, zu denen diejenige wegen Verletzung der Garantie des verfassungsmässigen Richters im Sinne von Art. 58 BV gehört. Dasselbe gilt für die materiell identische Rüge nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGE 102 Ia 199 ff., BGE 101 Ia 69). Auch in diesen Fällen steht es dem Beschwerdeführer jedoch frei, zunächst die kantonalen Rechtsmittel einzusetzen.
Wenn das OG dem Betroffenen in den Fällen gemäss Art. 86 Abs. 2 (zweiter Satzteil) das Recht einräumt, direkt an das Bundesgericht zu gelangen, ohne vorgängig den kantonalen Instanzenzug auszuschöpfen, so bedeutet dies nicht, dass in jedem beliebigen Zeitpunkt Beschwerde geführt werden kann. Vielmehr bleibt es bei der allgemeinen Regel, wonach die Beschwerde binnen dreissig Tagen, von der nach dem kantonalen Recht massgebenden Eröffnung oder Mitteilung des Entscheides an gerechnet, erhoben werden muss. Mit einer Beschwerde wegen Verletzung von Art. 58 BV kann der Betroffene innert dieser Frist entweder gleich den erstinstanzlichen oder aber erst den letztinstanzlichen Entscheid über die Ausstandsfrage beim Bundesgericht anfechten. Im hier zu beurteilenden Fall hat der Beschwerdeführer innerhalb der genannten Frist eine Beschwerde gestützt auf Art. 58 BV im Anschluss an die mündliche Eröffnung des erstinstanzlichen Strafurteils vom 22. November 1985 eingereicht. Mit diesem Endentscheid wurde indessen nicht über die Ausstandsfrage befunden. Die Ablehnungsbegehren des Beschwerdeführers sind vom Kantonsgericht bereits wesentlich früher beurteilt worden: das erste, das sich nur gegen den Präsidenten Dr. Pfister richtete, von den übrigen Mitgliedern des Strafgerichts am 23. September 1985, das zweite, das alle im hängigen Verfahren amtierenden Richter betraf, von einer mit andern Richtern besetzten Kammer am 27. September 1985. Diese Beschlüsse werden denn auch in der staatsrechtlichen Beschwerde erwähnt. Den kantonalen Akten ist zu entnehmen, dass der Beschluss vom 23. September 1985 mündlich eröffnet und derjenige vom 27. September 1985 schriftlich mitgeteilt wurden. Es wäre dem Beschwerdeführer somit ohne weiteres möglich gewesen, die Ausstandsfrage innert dreissig Tagen von der Eröffnung bzw. Mitteilung der genannten Beschlüsse an gerechnet mit staatsrechtlicher Beschwerde dem Bundesgericht zu unterbreiten. Dieses hat in einem Urteil vom 1. Februar 1943 (BGE 69 I 16/17) erklärt, es liesse sich mit der Prozessökonomie nicht vereinbaren und wäre stossend, wenn eine Partei mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Ablehnungsentscheid bis zum Endentscheid zuwarten könnte, und es ist demgemäss wegen Verspätung auf eine Beschwerde dieser Art nicht eingetreten. Zwar erging dieses Urteil noch unter der Herrschaft des alten, bis 31. Dezember 1944 massgebenden Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 22. März 1893. Es ist jedoch nicht einzusehen, weshalb der darin zum Ausdruck kommende Grundgedanke nicht auch unter dem seit 1. Januar 1945 geltenden OG vom 16. Dezember 1943 Gültigkeit haben sollte. Eine Einschränkung muss allerdings insoweit gelten, als Art. 86 Abs. 3 OG dem Beschwerdeführer ausdrücklich das Recht einräumt, statt direkt ans Bundesgericht zu gelangen zunächst den kantonalen Rechtsmittelweg zu beschreiten. Er kann sogar beide Rechtsbehelfe nebeneinander ergreifen, in welchem Falle das Bundesgericht nach Erwägungen der Zweckmässigkeit darüber befindet, ob es die bei ihm erhobene Beschwerde sofort behandeln oder das Verfahren bis zur Erledigung des kantonalen Rechtsmittels sistieren will (BGE BGE 101 Ia 68 E. 2a, BGE 83 I 105 E. 1b, BGE 82 I 83). Ein solches Vorgehen des Gerichts setzt indes immer voraus, dass beide Rechtsbehelfe rechtzeitig erhoben worden sind, was hier nach dem Gesagten hinsichtlich der direkt beim Bundesgericht eingereichten Beschwerde nicht zutrifft. Die Regelung gemäss Art. 86 Abs. 3 OG hat in Fällen dieser Art lediglich zur Folge, dass auf die direkt gegen den Entscheid der unteren Instanz erhobene Beschwerde wegen Verspätung nicht eingetreten wird; einer nochmaligen Anrufung des Bundesgerichts nach Behandlung des zulässigen kantonalen Rechtsmittels (hier: Berufung; Art. 234 ff. in Verbindung mit Art. 26 der Strafprozessordnung des Kantons Schaffhausen) steht dagegen nichts im Wege. Anders entscheiden hiesse, dass auch nach der Behandlung eines Ablehnungsbegehrens durch die kantonale Behörde jeder beliebige von einem abgelehnten Richter gefällte oder unter seiner Mitwirkung zustande gekommene Entscheid innert dreissig Tagen mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden könnte, ein Ergebnis, das mit den Anforderungen der Prozessökonomie in Widerspruch stünde und vom Gesetzgeber nicht gewollt sein kann. Schliesslich ist zu bemerken, dass der Rechtsschutz des Beschwerdeführers durch das Nichteintreten auf die im Anschluss an das erstinstanzliche Strafurteil erhobene Beschwerde materiell nicht geschmälert wird: der abgelehnte Richter wird im hängigen Strafprozess - vorbehältlich eines allfälligen Rückweisungsurteils des Obergerichts - nichts mehr vorzukehren haben, und das Urteil des Obergerichts wäre mit allen Rügen, die nicht nur eine Verletzung von Art. 4 BV zum Gegenstand haben, auch dann beim Bundesgericht anfechtbar, wenn es keinen Endentscheid darstellen sollte. | de | Art. 58 cpv. 1 Cost., art. 86 cpv. 2 e 3 OG; momento in cui può essere proposto un ricorso per violazione della garanzia del giudice costituzionale. La disciplina prevista dall'art. 86 cpv. 2 e 3 OG non significa che il ricorso per violazione dell'art. 58 Cost. possa essere proposto in qualsiasi momento della procedura. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-85%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,960 | 112 Ia 88 | 112 Ia 88
Erwägungen ab Seite 89
Aus den Erwägungen:
1. b) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügung erlitten haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Eigentümer benachbarter Grundstücke befugt, eine Baubewilligung mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten, soweit sie die Verletzung von Bauvorschriften geltend machen, die ausser den Interessen der Allgemeinheit auch oder in erster Linie dem Schutz der Nachbarn dienen. Zusätzlich müssen sie dartun, dass sie sich im Schutzbereich der Vorschriften befinden und durch die behaupteten widerrechtlichen Auswirkungen der Bauten betroffen werden. Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde bestimmt sich dabei ausschliesslich nach Art. 88 OG. Der Umstand, dass ein Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte, ist nicht entscheidend (BGE 109 Ia 93 /94 E. b, 172 E. 4a; BGE 107 Ia 74 E. 2a mit Hinweisen).
Zwar grenzt nur das Grundstück GB Nr. 2083 des Beschwerdeführers B. unmittelbar an die Bauparzelle an. Die Grundstücke GB Nrn. 1924 und 1944 der Beschwerdeführer A. und C. befinden sich auf der gegenüberliegenden Seite der Moosstrasse; das schliesst die Beschwerdelegitimation indessen nicht aus (BGE 107 Ia 74 E. 2b), zumal die Parzellen nur rund 4 m beziehungsweise 8 m vom Baugrundstück entfernt sind. Damit liegen die drei genannten Parzellen im Schutzbereich der Vorschriften, deren willkürliche Anwendung beanstandet wird. Wie es sich in dieser Hinsicht mit dem rund 50 m von der Bauparzelle entfernten, auf der gegenüberliegenden Seite der Moosstrasse gelegenen Grundstück GB Nr. 1899 des Beschwerdeführers D. verhält, kann dahingestellt bleiben, da sich jedenfalls die Grundstücke der andern Beschwerdeführer im Schutzbereich der in Frage stehenden Normen befinden.
Die Bestimmungen von § 40 Abs. 2 und § 41 Abs. 2 der Bauordnung der Gemeinde Y. (BauO), die das Verwaltungsgericht nach Ansicht der Beschwerdeführer willkürlich ausgelegt haben soll, stellen grundsätzlich immissionsbeschränkende Nutzungsvorschriften für eine bestimmte Zone dar. Gleichzeitig bezwecken sie auch den Schutz der Nachbarn vor den als störend bezeichneten Einwirkungen. Insoweit ist daher auf die Beschwerde einzutreten. Auch die Vorschriften über die Baudichte dienen neben dem Schutz öffentlicher Interessen auch jenem der Nachbarn (BGE 106 Ia 63/64 E. 2). Auf die Beschwerde ist daher auch einzutreten, soweit die willkürliche Anwendung der Vorschriften über die Berechnung der Ausnützungsziffer von § 17 Abs. 3 der Zuger Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 28. Dezember 1967 (BauV) geltend gemacht wird. Ebenfalls einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die verfassungswidrige Anwendung von Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 27 Abs. 1 Ziff. 2 BauO gerügt wird. Diese Vorschriften über die Erschliessung dienen nicht ausschliesslich den Interessen der Allgemeinheit, sondern auch jenen Privater, namentlich der Nachbarn (vgl. BGE 109 Ia 173 E. 4b).
Dagegen dienen die Vorschriften über die ästhetische Einordnung der Bauten ausschliesslich öffentlichen Interessen (BGE 99 Ia 261 E. 6c mit Hinweisen). Ebenfalls keine nachbarschützende Funktion haben die Bestimmungen über die Schaffung und Anordnung privater Ein- und Abstellplätze auf privatem Grund; diese sollen das Strassen- und Trottoirgebiet vom rollenden Verkehr freihalten und einen ungehinderten Fahrzeug- und Fussgängerverkehr sicherstellen (BGE 107 Ia 74/75 E. 2b). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten, soweit mit ihr eine verfassungswidrige Auslegung und Anwendung der Ästhetikvorschrift von § 20 Abs. 1 BauO sowie der Bestimmung über die Schaffung privater Autoabstellplätze von § 28 BauO und zugehörigem Reglement gerügt wird. | de | Art. 88 OG; Legitimation der Eigentümer benachbarter Grundstücke, eine Baubewilligung mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten. 1. Grundsatz.
2. Legitimation bejaht in bezug auf Vorschriften über den Immissionsschutz, die Baudichte und die Erschliessung.
3. Legitimation verneint hinsichtlich Bestimmungen über die ästhetische Einordnung der Bauten und über die Pflicht zur Anlage von Parkflächen auf privatem Grund. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,961 | 112 Ia 88 | 112 Ia 88
Erwägungen ab Seite 89
Aus den Erwägungen:
1. b) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügung erlitten haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Eigentümer benachbarter Grundstücke befugt, eine Baubewilligung mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten, soweit sie die Verletzung von Bauvorschriften geltend machen, die ausser den Interessen der Allgemeinheit auch oder in erster Linie dem Schutz der Nachbarn dienen. Zusätzlich müssen sie dartun, dass sie sich im Schutzbereich der Vorschriften befinden und durch die behaupteten widerrechtlichen Auswirkungen der Bauten betroffen werden. Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde bestimmt sich dabei ausschliesslich nach Art. 88 OG. Der Umstand, dass ein Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte, ist nicht entscheidend (BGE 109 Ia 93 /94 E. b, 172 E. 4a; BGE 107 Ia 74 E. 2a mit Hinweisen).
Zwar grenzt nur das Grundstück GB Nr. 2083 des Beschwerdeführers B. unmittelbar an die Bauparzelle an. Die Grundstücke GB Nrn. 1924 und 1944 der Beschwerdeführer A. und C. befinden sich auf der gegenüberliegenden Seite der Moosstrasse; das schliesst die Beschwerdelegitimation indessen nicht aus (BGE 107 Ia 74 E. 2b), zumal die Parzellen nur rund 4 m beziehungsweise 8 m vom Baugrundstück entfernt sind. Damit liegen die drei genannten Parzellen im Schutzbereich der Vorschriften, deren willkürliche Anwendung beanstandet wird. Wie es sich in dieser Hinsicht mit dem rund 50 m von der Bauparzelle entfernten, auf der gegenüberliegenden Seite der Moosstrasse gelegenen Grundstück GB Nr. 1899 des Beschwerdeführers D. verhält, kann dahingestellt bleiben, da sich jedenfalls die Grundstücke der andern Beschwerdeführer im Schutzbereich der in Frage stehenden Normen befinden.
Die Bestimmungen von § 40 Abs. 2 und § 41 Abs. 2 der Bauordnung der Gemeinde Y. (BauO), die das Verwaltungsgericht nach Ansicht der Beschwerdeführer willkürlich ausgelegt haben soll, stellen grundsätzlich immissionsbeschränkende Nutzungsvorschriften für eine bestimmte Zone dar. Gleichzeitig bezwecken sie auch den Schutz der Nachbarn vor den als störend bezeichneten Einwirkungen. Insoweit ist daher auf die Beschwerde einzutreten. Auch die Vorschriften über die Baudichte dienen neben dem Schutz öffentlicher Interessen auch jenem der Nachbarn (BGE 106 Ia 63/64 E. 2). Auf die Beschwerde ist daher auch einzutreten, soweit die willkürliche Anwendung der Vorschriften über die Berechnung der Ausnützungsziffer von § 17 Abs. 3 der Zuger Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 28. Dezember 1967 (BauV) geltend gemacht wird. Ebenfalls einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die verfassungswidrige Anwendung von Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 27 Abs. 1 Ziff. 2 BauO gerügt wird. Diese Vorschriften über die Erschliessung dienen nicht ausschliesslich den Interessen der Allgemeinheit, sondern auch jenen Privater, namentlich der Nachbarn (vgl. BGE 109 Ia 173 E. 4b).
Dagegen dienen die Vorschriften über die ästhetische Einordnung der Bauten ausschliesslich öffentlichen Interessen (BGE 99 Ia 261 E. 6c mit Hinweisen). Ebenfalls keine nachbarschützende Funktion haben die Bestimmungen über die Schaffung und Anordnung privater Ein- und Abstellplätze auf privatem Grund; diese sollen das Strassen- und Trottoirgebiet vom rollenden Verkehr freihalten und einen ungehinderten Fahrzeug- und Fussgängerverkehr sicherstellen (BGE 107 Ia 74/75 E. 2b). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten, soweit mit ihr eine verfassungswidrige Auslegung und Anwendung der Ästhetikvorschrift von § 20 Abs. 1 BauO sowie der Bestimmung über die Schaffung privater Autoabstellplätze von § 28 BauO und zugehörigem Reglement gerügt wird. | de | Art. 88 OJ; qualité des propriétaires de fonds voisins pour former un recours de droit public contre une autorisation de construire. 1. Principe.
2. Qualité pour recourir admise, s'agissant des dispositions sur la protection contre les immissions, la densité des constructions et l'équipement.
3. Qualité pour recourir refusée, s'agissant de dispositions sur l'intégration esthétique des constructions et sur le devoir d'aménager des places de parc sur fonds privé. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,962 | 112 Ia 88 | 112 Ia 88
Erwägungen ab Seite 89
Aus den Erwägungen:
1. b) Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügung erlitten haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Eigentümer benachbarter Grundstücke befugt, eine Baubewilligung mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten, soweit sie die Verletzung von Bauvorschriften geltend machen, die ausser den Interessen der Allgemeinheit auch oder in erster Linie dem Schutz der Nachbarn dienen. Zusätzlich müssen sie dartun, dass sie sich im Schutzbereich der Vorschriften befinden und durch die behaupteten widerrechtlichen Auswirkungen der Bauten betroffen werden. Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde bestimmt sich dabei ausschliesslich nach Art. 88 OG. Der Umstand, dass ein Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte, ist nicht entscheidend (BGE 109 Ia 93 /94 E. b, 172 E. 4a; BGE 107 Ia 74 E. 2a mit Hinweisen).
Zwar grenzt nur das Grundstück GB Nr. 2083 des Beschwerdeführers B. unmittelbar an die Bauparzelle an. Die Grundstücke GB Nrn. 1924 und 1944 der Beschwerdeführer A. und C. befinden sich auf der gegenüberliegenden Seite der Moosstrasse; das schliesst die Beschwerdelegitimation indessen nicht aus (BGE 107 Ia 74 E. 2b), zumal die Parzellen nur rund 4 m beziehungsweise 8 m vom Baugrundstück entfernt sind. Damit liegen die drei genannten Parzellen im Schutzbereich der Vorschriften, deren willkürliche Anwendung beanstandet wird. Wie es sich in dieser Hinsicht mit dem rund 50 m von der Bauparzelle entfernten, auf der gegenüberliegenden Seite der Moosstrasse gelegenen Grundstück GB Nr. 1899 des Beschwerdeführers D. verhält, kann dahingestellt bleiben, da sich jedenfalls die Grundstücke der andern Beschwerdeführer im Schutzbereich der in Frage stehenden Normen befinden.
Die Bestimmungen von § 40 Abs. 2 und § 41 Abs. 2 der Bauordnung der Gemeinde Y. (BauO), die das Verwaltungsgericht nach Ansicht der Beschwerdeführer willkürlich ausgelegt haben soll, stellen grundsätzlich immissionsbeschränkende Nutzungsvorschriften für eine bestimmte Zone dar. Gleichzeitig bezwecken sie auch den Schutz der Nachbarn vor den als störend bezeichneten Einwirkungen. Insoweit ist daher auf die Beschwerde einzutreten. Auch die Vorschriften über die Baudichte dienen neben dem Schutz öffentlicher Interessen auch jenem der Nachbarn (BGE 106 Ia 63/64 E. 2). Auf die Beschwerde ist daher auch einzutreten, soweit die willkürliche Anwendung der Vorschriften über die Berechnung der Ausnützungsziffer von § 17 Abs. 3 der Zuger Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vom 28. Dezember 1967 (BauV) geltend gemacht wird. Ebenfalls einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die verfassungswidrige Anwendung von Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 27 Abs. 1 Ziff. 2 BauO gerügt wird. Diese Vorschriften über die Erschliessung dienen nicht ausschliesslich den Interessen der Allgemeinheit, sondern auch jenen Privater, namentlich der Nachbarn (vgl. BGE 109 Ia 173 E. 4b).
Dagegen dienen die Vorschriften über die ästhetische Einordnung der Bauten ausschliesslich öffentlichen Interessen (BGE 99 Ia 261 E. 6c mit Hinweisen). Ebenfalls keine nachbarschützende Funktion haben die Bestimmungen über die Schaffung und Anordnung privater Ein- und Abstellplätze auf privatem Grund; diese sollen das Strassen- und Trottoirgebiet vom rollenden Verkehr freihalten und einen ungehinderten Fahrzeug- und Fussgängerverkehr sicherstellen (BGE 107 Ia 74/75 E. 2b). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten, soweit mit ihr eine verfassungswidrige Auslegung und Anwendung der Ästhetikvorschrift von § 20 Abs. 1 BauO sowie der Bestimmung über die Schaffung privater Autoabstellplätze von § 28 BauO und zugehörigem Reglement gerügt wird. | de | Art. 88 OG; legittimazione dei proprietari di fondi vicini a proporre ricorso di diritto pubblico contro una licenza edilizia. 1. Principio.
2. Legittimazione ricorsuale ammessa con riferimento a disposizioni concernenti la protezione contro le immissioni, la densità delle costruzioni e l'urbanizzazione.
3. Legittimazione ricorsuale negata con riferimento a disposizioni concernenti l'integrazione estetica delle costruzioni e l'obbligo d'installare posti di parcheggio su di un fondo privato. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-88%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,963 | 112 Ia 90 | 112 Ia 90
Sachverhalt ab Seite 91
Mit Beschluss vom 31. Juli 1985 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich die nicht angefochtenen Teile der Kernzone, welche der Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Mai 1984 für das Gebiet "Hohe Promenade" mit den dazugehörenden Bauvorschriften festgesetzt hatte. Da verschiedene Eigentümer gegen den Beschluss des Gemeinderates Beschwerde bei der Baurekurskommission I eingereicht hatten, nahm der Regierungsrat deren Liegenschaften von der Genehmigung aus, so auch die Liegenschaften der Eigentümer, die nun gegen den Genehmigungsbeschluss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbotes und der Eigentumsgarantie erheben. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde mangels Legitimation nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die Befugnis zur Anfechtung von Nutzungsplänen geht vom Grundsatz aus, dass zur Beschwerde nur legitimiert ist, wer Eigentümer eines durch den Plan erfassten Grundstückes ist, und dass die Anfechtungsbefugnis nur so weit reicht, als die Behandlung des eigenen Grundstücks in Frage steht (BGE 105 Ia 109 E. 2 mit Verweisungen).
Doch hat die Rechtsprechung schon früh erkannt, dass die Änderung von Nutzungsplänen auf benachbarten Grundstücken dazu führen kann, dass auf diesen Liegenschaften Eigentumsbeschränkungen aufgehoben werden, die nicht nur die Interessen der Allgemeinheit, sondern auch diejenigen der Eigentümer des angrenzenden Gebiets zu schützen bezwecken (BGE 91 I 345 E. 3; BGE 101 Ia 543 E. 2). Das Bundesgericht bezeichnete daher die Eigentümer von Grundstücken, welche ausserhalb des Plangebietes liegen, als berechtigt, einen Quartierplan anzufechten, der zu einer Aufhebung nachbarschützender Bestimmungen führt (BGE BGE 91 I 345 E. 3; BGE 107 Ia 335 f. E. 1d; s. auch BGE 106 Ia 331 E. 2 und 334 E. 1b, wo die Frage der Rekurslegitimation aufgeworfen, jedoch offengelassen wurde, weil nicht die Verletzung nachbarschützender Normen geltend gemacht wurde). Aus dem gleichen Grunde bejahte es die Legitimation eines Eigentümers zur Anfechtung eines Arealüberbauungsplanes, der sich auf benachbartes Gebiet bezog und der in seinen Auswirkungen einer Ausnahmebewilligung für die Abweichung von den ordentlichen Bauvorschriften nahekam (BGE vom 13. Januar 1982 in: ZBl 83/1982, S. 313 E. 1b). Mit diesen Erwägungen übereinstimmend hielt es in Berücksichtigung der baurechtlichen Auswirkungen eines Baulinienplanes fest, es liege nahe, die Legitimation für die Anfechtung des Planes durch den Eigentümer eines von der Linie nicht direkt betroffenen Grundstücks nach den Regeln zu beurteilen, die für die Legitimation eines Nachbarn zur Beschwerde gegen eine Baubewilligung gälten (BGE vom 16. März 1982 in: ZBl 83/1982, S. 311).
Die Anerkennung der Rekursberechtigung eines nicht vom Plan erfassten Eigentümers beruht darauf, dass bei der späteren Anfechtung einer Baubewilligung, die sich auf den neuen Nutzungsplan stützt, der Plan und die ihn ergänzenden Bauvorschriften grundsätzlich nicht mehr angefochten werden können (BGE 106 Ia 386 f. E. 3b und c). Es tritt daher bereits mit der Genehmigung des Planes, mit dem eine Baulinie definitiv festgesetzt wird oder mit dem öffentlichrechtliche Immissionsschutzvorschriften oder sonstige den Nachbarn schützende Normen aufgehoben oder gelockert werden, ein Rechtsnachteil für den von den Auswirkungen des Planes betroffenen Eigentümer ein. Diese Folge gilt bei jedem Nutzungsplan, gleichgültig, ob es sich um einen Rahmennutzungsplan im Sinne des Zonenplanes handelt, oder ob ein Sondernutzungsplan wie ein Baulinienplan oder ein Überbauungs-, Gestaltungs- oder Quartierplan vorliegt. Es drängt sich daher im Sinne der dargestellten Praxis auf, die angeführte Regel für die Anfechtung von Nutzungsplänen wie folgt neu zu fassen:
Zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde ist sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen. | de | Art. 88 OG; Legitimation zur Anfechtung von Nutzungsplänen. Zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde ist sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-90%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,964 | 112 Ia 90 | 112 Ia 90
Sachverhalt ab Seite 91
Mit Beschluss vom 31. Juli 1985 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich die nicht angefochtenen Teile der Kernzone, welche der Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Mai 1984 für das Gebiet "Hohe Promenade" mit den dazugehörenden Bauvorschriften festgesetzt hatte. Da verschiedene Eigentümer gegen den Beschluss des Gemeinderates Beschwerde bei der Baurekurskommission I eingereicht hatten, nahm der Regierungsrat deren Liegenschaften von der Genehmigung aus, so auch die Liegenschaften der Eigentümer, die nun gegen den Genehmigungsbeschluss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbotes und der Eigentumsgarantie erheben. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde mangels Legitimation nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die Befugnis zur Anfechtung von Nutzungsplänen geht vom Grundsatz aus, dass zur Beschwerde nur legitimiert ist, wer Eigentümer eines durch den Plan erfassten Grundstückes ist, und dass die Anfechtungsbefugnis nur so weit reicht, als die Behandlung des eigenen Grundstücks in Frage steht (BGE 105 Ia 109 E. 2 mit Verweisungen).
Doch hat die Rechtsprechung schon früh erkannt, dass die Änderung von Nutzungsplänen auf benachbarten Grundstücken dazu führen kann, dass auf diesen Liegenschaften Eigentumsbeschränkungen aufgehoben werden, die nicht nur die Interessen der Allgemeinheit, sondern auch diejenigen der Eigentümer des angrenzenden Gebiets zu schützen bezwecken (BGE 91 I 345 E. 3; BGE 101 Ia 543 E. 2). Das Bundesgericht bezeichnete daher die Eigentümer von Grundstücken, welche ausserhalb des Plangebietes liegen, als berechtigt, einen Quartierplan anzufechten, der zu einer Aufhebung nachbarschützender Bestimmungen führt (BGE BGE 91 I 345 E. 3; BGE 107 Ia 335 f. E. 1d; s. auch BGE 106 Ia 331 E. 2 und 334 E. 1b, wo die Frage der Rekurslegitimation aufgeworfen, jedoch offengelassen wurde, weil nicht die Verletzung nachbarschützender Normen geltend gemacht wurde). Aus dem gleichen Grunde bejahte es die Legitimation eines Eigentümers zur Anfechtung eines Arealüberbauungsplanes, der sich auf benachbartes Gebiet bezog und der in seinen Auswirkungen einer Ausnahmebewilligung für die Abweichung von den ordentlichen Bauvorschriften nahekam (BGE vom 13. Januar 1982 in: ZBl 83/1982, S. 313 E. 1b). Mit diesen Erwägungen übereinstimmend hielt es in Berücksichtigung der baurechtlichen Auswirkungen eines Baulinienplanes fest, es liege nahe, die Legitimation für die Anfechtung des Planes durch den Eigentümer eines von der Linie nicht direkt betroffenen Grundstücks nach den Regeln zu beurteilen, die für die Legitimation eines Nachbarn zur Beschwerde gegen eine Baubewilligung gälten (BGE vom 16. März 1982 in: ZBl 83/1982, S. 311).
Die Anerkennung der Rekursberechtigung eines nicht vom Plan erfassten Eigentümers beruht darauf, dass bei der späteren Anfechtung einer Baubewilligung, die sich auf den neuen Nutzungsplan stützt, der Plan und die ihn ergänzenden Bauvorschriften grundsätzlich nicht mehr angefochten werden können (BGE 106 Ia 386 f. E. 3b und c). Es tritt daher bereits mit der Genehmigung des Planes, mit dem eine Baulinie definitiv festgesetzt wird oder mit dem öffentlichrechtliche Immissionsschutzvorschriften oder sonstige den Nachbarn schützende Normen aufgehoben oder gelockert werden, ein Rechtsnachteil für den von den Auswirkungen des Planes betroffenen Eigentümer ein. Diese Folge gilt bei jedem Nutzungsplan, gleichgültig, ob es sich um einen Rahmennutzungsplan im Sinne des Zonenplanes handelt, oder ob ein Sondernutzungsplan wie ein Baulinienplan oder ein Überbauungs-, Gestaltungs- oder Quartierplan vorliegt. Es drängt sich daher im Sinne der dargestellten Praxis auf, die angeführte Regel für die Anfechtung von Nutzungsplänen wie folgt neu zu fassen:
Zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde ist sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen. | de | Art. 88 OJ; qualité pour recourir contre des plans d'affectation. La vocation pour former un recours de droit public contre un plan d'affectation appartient non seulement au propriétaire d'un terrain inclus dans le périmètre du plan, mais aussi au propriétaire d'un fonds voisin qui prétend que l'établissement du plan l'atteindrait dans ses droits constitutionnels parce qu'il réduirait à néant ou modifierait la portée de normes qui tendaient également à le protéger ou parce qu'il restreindrait l'utilisation de sa propriété. Dans l'un et l'autre cas, la qualité pour agir du propriétaire se limite à la contestation des effets du plan sur son propre fonds. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-90%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,965 | 112 Ia 90 | 112 Ia 90
Sachverhalt ab Seite 91
Mit Beschluss vom 31. Juli 1985 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich die nicht angefochtenen Teile der Kernzone, welche der Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Mai 1984 für das Gebiet "Hohe Promenade" mit den dazugehörenden Bauvorschriften festgesetzt hatte. Da verschiedene Eigentümer gegen den Beschluss des Gemeinderates Beschwerde bei der Baurekurskommission I eingereicht hatten, nahm der Regierungsrat deren Liegenschaften von der Genehmigung aus, so auch die Liegenschaften der Eigentümer, die nun gegen den Genehmigungsbeschluss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbotes und der Eigentumsgarantie erheben. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde mangels Legitimation nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die Befugnis zur Anfechtung von Nutzungsplänen geht vom Grundsatz aus, dass zur Beschwerde nur legitimiert ist, wer Eigentümer eines durch den Plan erfassten Grundstückes ist, und dass die Anfechtungsbefugnis nur so weit reicht, als die Behandlung des eigenen Grundstücks in Frage steht (BGE 105 Ia 109 E. 2 mit Verweisungen).
Doch hat die Rechtsprechung schon früh erkannt, dass die Änderung von Nutzungsplänen auf benachbarten Grundstücken dazu führen kann, dass auf diesen Liegenschaften Eigentumsbeschränkungen aufgehoben werden, die nicht nur die Interessen der Allgemeinheit, sondern auch diejenigen der Eigentümer des angrenzenden Gebiets zu schützen bezwecken (BGE 91 I 345 E. 3; BGE 101 Ia 543 E. 2). Das Bundesgericht bezeichnete daher die Eigentümer von Grundstücken, welche ausserhalb des Plangebietes liegen, als berechtigt, einen Quartierplan anzufechten, der zu einer Aufhebung nachbarschützender Bestimmungen führt (BGE BGE 91 I 345 E. 3; BGE 107 Ia 335 f. E. 1d; s. auch BGE 106 Ia 331 E. 2 und 334 E. 1b, wo die Frage der Rekurslegitimation aufgeworfen, jedoch offengelassen wurde, weil nicht die Verletzung nachbarschützender Normen geltend gemacht wurde). Aus dem gleichen Grunde bejahte es die Legitimation eines Eigentümers zur Anfechtung eines Arealüberbauungsplanes, der sich auf benachbartes Gebiet bezog und der in seinen Auswirkungen einer Ausnahmebewilligung für die Abweichung von den ordentlichen Bauvorschriften nahekam (BGE vom 13. Januar 1982 in: ZBl 83/1982, S. 313 E. 1b). Mit diesen Erwägungen übereinstimmend hielt es in Berücksichtigung der baurechtlichen Auswirkungen eines Baulinienplanes fest, es liege nahe, die Legitimation für die Anfechtung des Planes durch den Eigentümer eines von der Linie nicht direkt betroffenen Grundstücks nach den Regeln zu beurteilen, die für die Legitimation eines Nachbarn zur Beschwerde gegen eine Baubewilligung gälten (BGE vom 16. März 1982 in: ZBl 83/1982, S. 311).
Die Anerkennung der Rekursberechtigung eines nicht vom Plan erfassten Eigentümers beruht darauf, dass bei der späteren Anfechtung einer Baubewilligung, die sich auf den neuen Nutzungsplan stützt, der Plan und die ihn ergänzenden Bauvorschriften grundsätzlich nicht mehr angefochten werden können (BGE 106 Ia 386 f. E. 3b und c). Es tritt daher bereits mit der Genehmigung des Planes, mit dem eine Baulinie definitiv festgesetzt wird oder mit dem öffentlichrechtliche Immissionsschutzvorschriften oder sonstige den Nachbarn schützende Normen aufgehoben oder gelockert werden, ein Rechtsnachteil für den von den Auswirkungen des Planes betroffenen Eigentümer ein. Diese Folge gilt bei jedem Nutzungsplan, gleichgültig, ob es sich um einen Rahmennutzungsplan im Sinne des Zonenplanes handelt, oder ob ein Sondernutzungsplan wie ein Baulinienplan oder ein Überbauungs-, Gestaltungs- oder Quartierplan vorliegt. Es drängt sich daher im Sinne der dargestellten Praxis auf, die angeführte Regel für die Anfechtung von Nutzungsplänen wie folgt neu zu fassen:
Zur Anfechtung eines Nutzungsplanes mit staatsrechtlicher Beschwerde ist sowohl der Eigentümer eines vom Plan erfassten Grundstückes befugt als auch der Eigentümer einer benachbarten Liegenschaft, der geltend macht, die Planfestsetzung verletze ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten, weil dadurch Normen, die auch seinem Schutze dienten, nicht mehr oder in geänderter Form gelten würden oder weil sie die Nutzung seiner Liegenschaft beschränke. In beiden Fällen reicht die Anfechtungsbefugnis nur so weit, als die Auswirkungen des Planes auf das eigene Grundstück in Frage stehen. | de | Art. 88 OG; legittimazione ad impugnare piani di utilizzazione. La legittimazione ad impugnare con ricorso di diritto pubblico un piano di utilizzazione non spetta soltanto al proprietario di un fondo incluso nel piano, ma anche al proprietario di un fondo vicino che pretende che la pianificazione lede i suoi diritti costituzionali perché annulla o modifica la portata di norme tendenti anche alla sua protezione o perché limita l'utilizzazione della sua proprietà. In ambedue i casi la legittimazione è data solo nella misura in cui sono messi in discussione gli effetti del piano sul fondo del ricorrente. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-90%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,966 | 112 Ia 93 | 112 Ia 93
Sachverhalt ab Seite 93
En 1984, G. a obtenu du Chef du Département des finances du canton de Neuchâtel une remise d'impôt de 66,2%. Pour l'année fiscale 1985, G. a présenté une nouvelle demande de remise d'impôt totale au sens de l'art. 124 de la loi neuchâteloise sur les contributions directes.
Après avoir pris des renseignements auprès des services intéressés, le Chef du Département des finances a, par décision sommairement motivée du 13 décembre 1985, rejeté la demande.
G. a formé un recours de droit public contre cette décision et a conclu à son annulation.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La qualité pour recourir appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale (art. 88 OJ). Ainsi, le recours de droit public n'est ouvert à un particulier que si l'inconstitutionnalité dont il se prévaut l'atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le Tribunal fédéral examine librement si ces conditions sont remplies (ATF 109 Ia 93, ATF 108 Ia 25).
a) L'art. 124 de la loi neuchâteloise sur les contributions directes (LCD) dispose que:
"L'impôt, la surtaxe, l'intérêt moratoire et les frais de poursuite
peuvent être remis totalement ou partiellement au contribuable qui, par
suite de circonstances indépendantes de sa volonté, se trouve dans une
situation telle que leur paiement aurait pour lui des
conséquences très dures (al. 1).
Le Chef du Département des finances statue après avoir consulté
l'office de perception et, le cas échéant, l'autorité de taxation et le
Conseil communal ou son délégué (al. 3).
Le Chef du Département des finances peut, avec l'accord du Conseil
communal, accorder une remise valable à la fois pour l'impôt direct
cantonal et pour l'impôt direct communal (al. 4)."
b) Dans un arrêt du 22 octobre 1982 (publié in Archives 53, p. 216 consid. 1b), le Tribunal fédéral avait laissé ouverte la question de savoir si cette disposition donnait au contribuable neuchâtelois un droit juridiquement protégé à obtenir une remise partielle ou totale de ses impôts. Il s'agissait alors d'un cas où le Chef du Département avait accordé la remise pour l'impôt cantonal, mais où la commune de Neuchâtel avait refusé de rendre une décision dans le même sens pour l'impôt communal. La question de la qualité pour agir ne peut cependant demeurer indécise plus longtemps surtout lorsque, comme en l'espèce, la décision du Chef du Département des finances conduit au rejet de toute remise d'impôt.
c) L'art. 124 al. 1 LCD ne fait que prévoir la possibilité, pour le contribuable, d'obtenir une remise totale ou partielle de ses impôts, lorsque leur paiement entraînerait pour lui des conséquences très dures.
Contrairement à d'autres lois cantonales (voir par ex. l'art. 160 al. 1 de la loi bernoise sur les impôts de l'Etat et des communes, in Archives 52, p. 518), les conditions auxquelles une remise d'impôt est accordée ne sont pas définies de manière précise. Le Chef du Département des finances dispose donc d'un très large pouvoir d'appréciation pour juger si la situation du contribuable nécessite ou non une remise d'impôt. Il statue en instance unique pour l'impôt cantonal et sa décision peut s'étendre à l'impôt communal si le Conseil de la commune concernée donne son accord (art. 124 al. 4 LCD). Il en résulte que le droit neuchâtelois n'attribue pas un caractère contraignant à la remise de l'impôt; l'autorité reste ainsi libre de l'accorder ou pas, suivant la façon dont elle apprécie les ressources financières du contribuable.
Dans un tel cas, le recourant ne peut se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé à obtenir une remise partielle ou totale de ses impôts. Il n'a dès lors pas qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ et son recours doit être déclaré irrecevable dans la mesure où il porte sur le fond de la décision prise par le Chef du Département des finances. Il faut toutefois signaler que cette constatation implique un changement de jurisprudence par rapport à l'arrêt Koger du 19 octobre 1982 (publié in Repertorio 117/1984, p. 87). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral était en effet entré en matière sur l'application de l'art. 224 al. 1 de la loi tessinoise (legge tributaria), alors que la teneur de cette disposition correspond pratiquement à celle de l'art. 124 al. 1 LCD et n'accorde donc pas non plus au contribuable un droit à une remise d'impôt.
d) La jurisprudence admet cependant une exception à l'irrecevabilité du recours de droit public lorsque le recourant se plaint d'un déni de justice formel et invoque la violation de règles de procédure qui, en droit cantonal, lui garantissent sa position de partie (ATF 109 Ib 180 consid. 2, ATF 107 Ia 185 consid. 3c).
En l'espèce, le recourant se borne à invoquer une violation du droit d'être entendu, plus spécialement du droit de s'expliquer devant l'autorité et d'obtenir d'elle une décision motivée. Il ne fait ainsi valoir aucune disposition de droit cantonal de procédure qui obligerait l'autorité intimée à entendre le contribuable avant de prendre une décision sur une demande de remise d'impôt ou à motiver cette décision. Or, dans la mesure où le recourant n'a pas qualité pour agir sur le fond au sens de l'art. 88 OJ, il ne peut pas non plus se prévaloir d'une violation du droit d'être entendu en se fondant sur l'art. 4 Cst. (ATF 109 Ia 180 consid. 2, ATF 107 Ia 186 consid. 3c). La possibilité d'invoquer un tel grief ne serait réalisée que s'il existait des dispositions cantonales accordant au contribuable des droits dans la procédure de remise d'impôt. Cette hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce, étant donné que l'art. 124 LCD - qui supprime expressément toute voie de recours au niveau cantonal - ne donne au contribuable que le droit de formuler une requête de remise d'impôt.
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu non plus d'entrer en matière sur le grief de violation du droit d'être entendu formulé par le recourant. | fr | Art. 88 OG: Beschwerdelegitimation. Werden die Voraussetzungen der Gewährung eines Steuererlasses durch das kantonale Gesetz nicht genau umschrieben, so besitzt der Steuerpflichtige keinen Anspruch auf einen solchen Erlass und damit auch kein rechtlich geschütztes Interesse, das ihn nach Art. 88 OG zur Beschwerde legitimieren würde. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-93%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,967 | 112 Ia 93 | 112 Ia 93
Sachverhalt ab Seite 93
En 1984, G. a obtenu du Chef du Département des finances du canton de Neuchâtel une remise d'impôt de 66,2%. Pour l'année fiscale 1985, G. a présenté une nouvelle demande de remise d'impôt totale au sens de l'art. 124 de la loi neuchâteloise sur les contributions directes.
Après avoir pris des renseignements auprès des services intéressés, le Chef du Département des finances a, par décision sommairement motivée du 13 décembre 1985, rejeté la demande.
G. a formé un recours de droit public contre cette décision et a conclu à son annulation.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La qualité pour recourir appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale (art. 88 OJ). Ainsi, le recours de droit public n'est ouvert à un particulier que si l'inconstitutionnalité dont il se prévaut l'atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le Tribunal fédéral examine librement si ces conditions sont remplies (ATF 109 Ia 93, ATF 108 Ia 25).
a) L'art. 124 de la loi neuchâteloise sur les contributions directes (LCD) dispose que:
"L'impôt, la surtaxe, l'intérêt moratoire et les frais de poursuite
peuvent être remis totalement ou partiellement au contribuable qui, par
suite de circonstances indépendantes de sa volonté, se trouve dans une
situation telle que leur paiement aurait pour lui des
conséquences très dures (al. 1).
Le Chef du Département des finances statue après avoir consulté
l'office de perception et, le cas échéant, l'autorité de taxation et le
Conseil communal ou son délégué (al. 3).
Le Chef du Département des finances peut, avec l'accord du Conseil
communal, accorder une remise valable à la fois pour l'impôt direct
cantonal et pour l'impôt direct communal (al. 4)."
b) Dans un arrêt du 22 octobre 1982 (publié in Archives 53, p. 216 consid. 1b), le Tribunal fédéral avait laissé ouverte la question de savoir si cette disposition donnait au contribuable neuchâtelois un droit juridiquement protégé à obtenir une remise partielle ou totale de ses impôts. Il s'agissait alors d'un cas où le Chef du Département avait accordé la remise pour l'impôt cantonal, mais où la commune de Neuchâtel avait refusé de rendre une décision dans le même sens pour l'impôt communal. La question de la qualité pour agir ne peut cependant demeurer indécise plus longtemps surtout lorsque, comme en l'espèce, la décision du Chef du Département des finances conduit au rejet de toute remise d'impôt.
c) L'art. 124 al. 1 LCD ne fait que prévoir la possibilité, pour le contribuable, d'obtenir une remise totale ou partielle de ses impôts, lorsque leur paiement entraînerait pour lui des conséquences très dures.
Contrairement à d'autres lois cantonales (voir par ex. l'art. 160 al. 1 de la loi bernoise sur les impôts de l'Etat et des communes, in Archives 52, p. 518), les conditions auxquelles une remise d'impôt est accordée ne sont pas définies de manière précise. Le Chef du Département des finances dispose donc d'un très large pouvoir d'appréciation pour juger si la situation du contribuable nécessite ou non une remise d'impôt. Il statue en instance unique pour l'impôt cantonal et sa décision peut s'étendre à l'impôt communal si le Conseil de la commune concernée donne son accord (art. 124 al. 4 LCD). Il en résulte que le droit neuchâtelois n'attribue pas un caractère contraignant à la remise de l'impôt; l'autorité reste ainsi libre de l'accorder ou pas, suivant la façon dont elle apprécie les ressources financières du contribuable.
Dans un tel cas, le recourant ne peut se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé à obtenir une remise partielle ou totale de ses impôts. Il n'a dès lors pas qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ et son recours doit être déclaré irrecevable dans la mesure où il porte sur le fond de la décision prise par le Chef du Département des finances. Il faut toutefois signaler que cette constatation implique un changement de jurisprudence par rapport à l'arrêt Koger du 19 octobre 1982 (publié in Repertorio 117/1984, p. 87). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral était en effet entré en matière sur l'application de l'art. 224 al. 1 de la loi tessinoise (legge tributaria), alors que la teneur de cette disposition correspond pratiquement à celle de l'art. 124 al. 1 LCD et n'accorde donc pas non plus au contribuable un droit à une remise d'impôt.
d) La jurisprudence admet cependant une exception à l'irrecevabilité du recours de droit public lorsque le recourant se plaint d'un déni de justice formel et invoque la violation de règles de procédure qui, en droit cantonal, lui garantissent sa position de partie (ATF 109 Ib 180 consid. 2, ATF 107 Ia 185 consid. 3c).
En l'espèce, le recourant se borne à invoquer une violation du droit d'être entendu, plus spécialement du droit de s'expliquer devant l'autorité et d'obtenir d'elle une décision motivée. Il ne fait ainsi valoir aucune disposition de droit cantonal de procédure qui obligerait l'autorité intimée à entendre le contribuable avant de prendre une décision sur une demande de remise d'impôt ou à motiver cette décision. Or, dans la mesure où le recourant n'a pas qualité pour agir sur le fond au sens de l'art. 88 OJ, il ne peut pas non plus se prévaloir d'une violation du droit d'être entendu en se fondant sur l'art. 4 Cst. (ATF 109 Ia 180 consid. 2, ATF 107 Ia 186 consid. 3c). La possibilité d'invoquer un tel grief ne serait réalisée que s'il existait des dispositions cantonales accordant au contribuable des droits dans la procédure de remise d'impôt. Cette hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce, étant donné que l'art. 124 LCD - qui supprime expressément toute voie de recours au niveau cantonal - ne donne au contribuable que le droit de formuler une requête de remise d'impôt.
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu non plus d'entrer en matière sur le grief de violation du droit d'être entendu formulé par le recourant. | fr | Art. 88 OJ: qualité pour recourir. Lorsque la loi cantonale ne définit pas de manière précise les conditions auxquelles une remise d'impôt est accordée, le contribuable ne possède pas un intérêt juridiquement protégé à obtenir cette remise; partant, il n'a pas non plus qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-93%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,968 | 112 Ia 93 | 112 Ia 93
Sachverhalt ab Seite 93
En 1984, G. a obtenu du Chef du Département des finances du canton de Neuchâtel une remise d'impôt de 66,2%. Pour l'année fiscale 1985, G. a présenté une nouvelle demande de remise d'impôt totale au sens de l'art. 124 de la loi neuchâteloise sur les contributions directes.
Après avoir pris des renseignements auprès des services intéressés, le Chef du Département des finances a, par décision sommairement motivée du 13 décembre 1985, rejeté la demande.
G. a formé un recours de droit public contre cette décision et a conclu à son annulation.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La qualité pour recourir appartient aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale (art. 88 OJ). Ainsi, le recours de droit public n'est ouvert à un particulier que si l'inconstitutionnalité dont il se prévaut l'atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le Tribunal fédéral examine librement si ces conditions sont remplies (ATF 109 Ia 93, ATF 108 Ia 25).
a) L'art. 124 de la loi neuchâteloise sur les contributions directes (LCD) dispose que:
"L'impôt, la surtaxe, l'intérêt moratoire et les frais de poursuite
peuvent être remis totalement ou partiellement au contribuable qui, par
suite de circonstances indépendantes de sa volonté, se trouve dans une
situation telle que leur paiement aurait pour lui des
conséquences très dures (al. 1).
Le Chef du Département des finances statue après avoir consulté
l'office de perception et, le cas échéant, l'autorité de taxation et le
Conseil communal ou son délégué (al. 3).
Le Chef du Département des finances peut, avec l'accord du Conseil
communal, accorder une remise valable à la fois pour l'impôt direct
cantonal et pour l'impôt direct communal (al. 4)."
b) Dans un arrêt du 22 octobre 1982 (publié in Archives 53, p. 216 consid. 1b), le Tribunal fédéral avait laissé ouverte la question de savoir si cette disposition donnait au contribuable neuchâtelois un droit juridiquement protégé à obtenir une remise partielle ou totale de ses impôts. Il s'agissait alors d'un cas où le Chef du Département avait accordé la remise pour l'impôt cantonal, mais où la commune de Neuchâtel avait refusé de rendre une décision dans le même sens pour l'impôt communal. La question de la qualité pour agir ne peut cependant demeurer indécise plus longtemps surtout lorsque, comme en l'espèce, la décision du Chef du Département des finances conduit au rejet de toute remise d'impôt.
c) L'art. 124 al. 1 LCD ne fait que prévoir la possibilité, pour le contribuable, d'obtenir une remise totale ou partielle de ses impôts, lorsque leur paiement entraînerait pour lui des conséquences très dures.
Contrairement à d'autres lois cantonales (voir par ex. l'art. 160 al. 1 de la loi bernoise sur les impôts de l'Etat et des communes, in Archives 52, p. 518), les conditions auxquelles une remise d'impôt est accordée ne sont pas définies de manière précise. Le Chef du Département des finances dispose donc d'un très large pouvoir d'appréciation pour juger si la situation du contribuable nécessite ou non une remise d'impôt. Il statue en instance unique pour l'impôt cantonal et sa décision peut s'étendre à l'impôt communal si le Conseil de la commune concernée donne son accord (art. 124 al. 4 LCD). Il en résulte que le droit neuchâtelois n'attribue pas un caractère contraignant à la remise de l'impôt; l'autorité reste ainsi libre de l'accorder ou pas, suivant la façon dont elle apprécie les ressources financières du contribuable.
Dans un tel cas, le recourant ne peut se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé à obtenir une remise partielle ou totale de ses impôts. Il n'a dès lors pas qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ et son recours doit être déclaré irrecevable dans la mesure où il porte sur le fond de la décision prise par le Chef du Département des finances. Il faut toutefois signaler que cette constatation implique un changement de jurisprudence par rapport à l'arrêt Koger du 19 octobre 1982 (publié in Repertorio 117/1984, p. 87). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral était en effet entré en matière sur l'application de l'art. 224 al. 1 de la loi tessinoise (legge tributaria), alors que la teneur de cette disposition correspond pratiquement à celle de l'art. 124 al. 1 LCD et n'accorde donc pas non plus au contribuable un droit à une remise d'impôt.
d) La jurisprudence admet cependant une exception à l'irrecevabilité du recours de droit public lorsque le recourant se plaint d'un déni de justice formel et invoque la violation de règles de procédure qui, en droit cantonal, lui garantissent sa position de partie (ATF 109 Ib 180 consid. 2, ATF 107 Ia 185 consid. 3c).
En l'espèce, le recourant se borne à invoquer une violation du droit d'être entendu, plus spécialement du droit de s'expliquer devant l'autorité et d'obtenir d'elle une décision motivée. Il ne fait ainsi valoir aucune disposition de droit cantonal de procédure qui obligerait l'autorité intimée à entendre le contribuable avant de prendre une décision sur une demande de remise d'impôt ou à motiver cette décision. Or, dans la mesure où le recourant n'a pas qualité pour agir sur le fond au sens de l'art. 88 OJ, il ne peut pas non plus se prévaloir d'une violation du droit d'être entendu en se fondant sur l'art. 4 Cst. (ATF 109 Ia 180 consid. 2, ATF 107 Ia 186 consid. 3c). La possibilité d'invoquer un tel grief ne serait réalisée que s'il existait des dispositions cantonales accordant au contribuable des droits dans la procédure de remise d'impôt. Cette hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce, étant donné que l'art. 124 LCD - qui supprime expressément toute voie de recours au niveau cantonal - ne donne au contribuable que le droit de formuler une requête de remise d'impôt.
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu non plus d'entrer en matière sur le grief de violation du droit d'être entendu formulé par le recourant. | fr | Art. 88 OG: legittimazione ricorsuale. Ove una legge cantonale non determini in modo preciso le condizioni alle quali è accordato un condono dell'imposta, il contribuente non ha un interesse giuridicamente protetto ad ottenere tale condono; egli non è pertanto legittimato a ricorrere ai sensi dell'art. 88 OG. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-93%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,969 | 112 Ia 97 | 112 Ia 97
Sachverhalt ab Seite 97
Nachdem Frau Z., geboren am 19. Mai 1935, am 13. April 1959 an ihrem Wohnort Basel ihre Schwangerschaft angezeigt hatte, errichtete die Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt eine Beistandschaft gemäss Art. 311 ZGB (in seiner damaligen Fassung). Knapp ein Jahr nach der am 7. Oktober 1959 erfolgten Geburt des Knaben X. wurde diese Beistandschaft in eine Vormundschaft gemäss Art. 368 Abs. 1 ZGB umgewandelt. Im September 1961 zog Frau Z. nach Zürich. Dort war auch ihr Sohn X. seit 26. Juli 1962 bei einer Pflegefamilie untergebracht. Am 30. Oktober 1962 beschloss die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich, die Vormundschaft für X. im Sinne von Art. 377 ZGB zur Weiterführung in Zürich zu übernehmen. Die bis zur Abtretung der Vormundschaft in Basel ergangenen Akten - das letzte Aktenstück datiert vom 16. November 1962 - wurden im Staatsarchiv Basel-Stadt abgelegt.
Am 8. Oktober 1980 begab sich X. zur Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt und ersuchte um Einsicht in die ihn betreffenden Akten. Damit wollte er vornehmlich in Erfahrung bringen, zu welchen Unterhaltsbeiträgen sein (ausserehelicher) Vater verpflichtet worden war und ob er diese bezahlt habe. Die Behörde verweigerte X. die Einsicht in die Akten; immerhin wurde er von einem Beamten der vormundschaftlichen Abteilung über verschiedene Belange, insbesondere über die seinerzeitige Regelung der Unterhaltsbeiträge, informiert.
Mit Eingabe an die Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt vom 2. August 1984 liess X. durch einen Anwalt das Gesuch um Akteneinsicht wiederholen mit der Begründung, es gehe um die Wahrung von Alimentenforderungen gegenüber seiner Mutter. Am 9. August 1984 gab die Vormundschaftsbehörde dem Anwalt die Höhe der Unterhaltsleistungen gemäss Vaterschaftsanerkennung bekannt und lehnte im übrigen das Begehren um Akteneinsicht ab. Auf das Ersuchen des Anwaltes hin erliess die Behörde am 25. September 1984 eine begründete und rekursfähige Verfügung.
Einen hiegegen erhobenen Rekurs wies das Justizdepartement des Kantons Basel-Stadt am 12. Dezember 1984 ab. Gegen diesen Entscheid liess X. Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht einreichen. Dieses wies am 5. Juni 1985 den Rekurs ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag auf Aufhebung des Urteils des Appellationsgerichtes Basel-Stadt vom 5. Juni 1985 sowie des Entscheides des Justizdepartementes Basel-Stadt vom 12. Dezember 1984; er verlangt, die Vormundschaftsbehörde des Kantons Basel-Stadt sei anzuweisen, ihm Einsicht in seine Akten betreffend Beistandschaft zu gewähren.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer erblickt darin, dass die kantonalen Behörden ihm die Einsichtnahme in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten verweigerten, einen unverhältnismässigen Eingriff in seine persönliche Freiheit sowie eine Verletzung von Art. 8 EMRK.
Beruft sich ein Beschwerdeführer für den nämlichen Anspruch gleichzeitig auf ein verfassungsmässiges Recht und auf eine Bestimmung der EMRK, so prüft das Bundesgericht in der Regel zunächst, ob der angefochtene Entscheid gegen die Bundesverfassung verstosse. Dabei berücksichtigt es allerdings gegebenenfalls die Konkretisierung bestimmter Rechtsgrundsätze durch die Konventionsorgane (BGE 111 Ia 82 E. 2b mit Hinweisen).
4. Das Appellationsgericht hat den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, es stehe ihm nach Massgabe von Art. 4 BV in Verbindung mit der dazu entwickelten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Anspruch auf Einsicht in die Vormundschaftsakten zu. Zum selben Ergebnis gelangte es auch in Berücksichtigung von Art. 8 EMRK. Das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit bildete nicht ausdrücklich Gegenstand der Erwägungen des kantonalen Gerichtes.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht finde seine rechtliche Grundlage nicht in Art. 4 BV, wie dies vom Appellationsgericht vermutet werde, sondern im Grundrecht der persönlichen Freiheit. Somit wirft er ihm sinngemäss eine fehlerhafte Rechtsanwendung vor. Dazu ist er im vorliegenden Verfahren berechtigt, hatte er doch seinen Anspruch schon vor Appellationsgericht auf das Recht der persönlichen Freiheit abgestützt.
Im einzelnen führt der Beschwerdeführer vor Bundesgericht aus, die Kenntnis der eigenen Lebensgeschichte gehöre zum wichtigsten Teil seiner Privatsphäre. Dies betreffe die Kenntnis aller Gegebenheiten seines Lebens, die er persönlich erfahren habe. Das verfassungsmässige Recht auf Herrschaft über seine eigene Privatsphäre und über die Kenntnis der eigenen Erlebnisse dürfe nicht vom Zeitpunkt abhängig gemacht werden, in welchem die Ausübung dieses Rechts verlangt werde, was sich gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts aus der Unverzichtbarkeit und Unverjährbarkeit der persönlichen Freiheit ergebe. Deshalb habe er, der Beschwerdeführer, noch heute einen Anspruch auf Zugang zu Aufzeichnungen über Tatsachen, die er persönlich erlebt habe; dieser Zugang ersetze lediglich sein fehlendes Erinnerungsvermögen.
5. a) Das Akteneinsichtsrecht wird im allgemeinen durch das kantonale Verfahrensrecht umschrieben. Im vorliegenden Fall fehlen allerdings kantonalrechtliche Grundlagen; das baselstädtische Recht enthält keine Regelung des Rechts auf Akteneinsicht im kantonalen Verwaltungsverfahren. Eine Verletzung kantonaler Normen macht der Beschwerdeführer denn auch nicht geltend. Vielmehr erachtet er - wie erwähnt - das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit als Grundlage seines Anspruchs auf Akteneinsicht. Darin, dass die kantonalen Behörden ihm die Einsicht in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten verweigerten, erblickt er einen unverhältnismässigen Eingriff in dieses Grundrecht.
b) Nach der neueren Praxis des Bundesgerichts schützt die persönliche Freiheit als zentrales Freiheitsrecht nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung des Menschen darstellen (BGE 109 Ia 279 E. 4a; BGE 108 Ia 60 E. 4a, je mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, nicht jeder beliebige Eingriff in das Recht der Persönlichkeit rechtfertige die Berufung auf ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht, da sich sonst dieses von andern teils durch die Verfassung, teils durch Gesetze geschützten Ansprüchen nicht mehr abgrenzen liesse (BGE 107 Ia 56 E. 3a mit Hinweisen); namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könnte (BGE 108 Ia 61 E. 4a mit Hinweisen).
Die verfassungsrechtliche Garantie der persönlichen Freiheit kann - um nicht völlig überdehnt zu werden - nicht vor jedem physischen und psychischen Missbehagen bewahren. Sie bietet nur dort Schutz, wo das Wohlbefinden des Menschen erheblich beeinträchtigt wird und sich diese Beeinträchtigung nicht gegen andere verfassungsmässige oder gesetzliche Rechte richtet, wie das im vorliegenden Fall zutrifft: Wenn - wie hier - das kantonale Recht das Akteneinsichtsrecht nur ungenügend bzw. gar nicht schützt, wird dieses durch die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln gewährleistet, wobei das Bundesgericht grundsätzlich frei prüft, ob die durch diese Verfassungsbestimmung aufgestellten Anforderungen eingehalten wurden (BGE 110 Ia 85 E. 3b, mit Hinweisen). Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht das aus Art. 4 BV abgeleitete Akteneinsichtsrecht nicht nur für ein laufendes, sondern ausnahmsweise auch für ein - wie in casu - schon abgeschlossenes Verfahren, sofern der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann (BGE 95 I 108). Ob es sich um ein laufendes oder um ein abgeschlossenes Verfahren handle, der Anspruch auf Akteneinsicht findet stets seine Grenzen am Interesse des Staates oder gewisser Privatpersonen an der Geheimhaltung der Akten (BGE 110 Ia 85 E. 4a, mit Hinweisen).
Selbst wenn der Beschwerdeführer sich zur Begründung seines Begehrens auf das Grundrecht der persönlichen Freiheit zu berufen vermöchte, unterläge es gegebenenfalls, wenn die Sach- und Rechtslage es erforderlich machen würde, mehr oder weniger schweren Beschränkungen. Dessen ist sich im übrigen auch der Beschwerdeführer zweifellos bewusst, rügt er doch - wenn man ihn bei seinem eigenen Worte nimmt - einen unverhältnismässigen Eingriff in seine persönliche Freiheit. Da er Zugang zu unter Verschluss liegenden Akten der Verwaltung verlangt, die Aufzeichnungen nicht nur über ihn selber, sondern auch über verschiedene Bezugspersonen aus der Frühzeit seines Lebens enthalten, muss er es sich gefallen lassen, dass die Behörde, die über sein Gesuch um Akteneinsicht zu befinden hat, die auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen hat. Der Beschwerdeführer irrt jedoch, wenn er glaubt, dass diese Interessenabwägung, je nachdem, ob sich der Anspruch auf Akteneinsicht nach Massgabe von Art. 4 BV oder aber gemäss dem von ihm angerufenen verfassungsmässigen Recht der persönlichen Freiheit beurteile, nach einem qualitativ andern Massstab zu erfolgen habe: Wie das Bundesgericht frei prüft, ob höhere Interessen der Öffentlichkeit oder bestimmter Privater einen Eingriff in die persönliche Freiheit erfordern (BGE 107 Ia 57 f. E. 3d; BGE 108 Ia 61 ff.), so prüft es auch frei, ob solche Interessen demjenigen an der Gewährung des unmittelbar aus Art. 4 BV abgeleiteten Akteneinsichtsrechts entgegenstehen (BGE 95 I 109; BGE 110 Ia 83 ff., mit Hinweisen).
Was der Beschwerdeführer unter Berufung auf die persönliche Freiheit vorbringt, um sein Begehren um Einsicht in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten zu begründen, ist im Rahmen der - wie ausgeführt - auch nach Art. 4 BV in freier Prüfung vorzunehmenden Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen zu würdigen. Art. 4 BV ist verletzt, wenn die kantonale Behörde schutzwürdige und hinreichend substantiierte Interessen des Beschwerdeführers zu wenig in die Waagschale gelegt, insbesondere wenn sie dem Grundrecht der persönlichen Freiheit zu wenig Gewicht beigemessen hat.
6. a) Eine Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird. Das Bundesgericht hat daher die Akten der Vormundschaftsbehörde, die der Beschwerdeführer einsehen möchte, beigezogen, um das von den kantonalen Behörden als vorgehend erachtete Geheimhaltungsinteresse Dritter beurteilen zu können.
b) Es scheint nahezuliegen, den Wunsch, den leiblichen Vater zu kennen, als zentrales Anliegen des Beschwerdeführers zu betrachten, auch wenn er diesen Punkt in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht betont und ihn auch früher nicht in den Vordergrund gerückt hat. Einem jungen Menschen kann es offensichtlich sehr viel Mühe bereiten, nicht zu wissen, von wem er abstammt; dies um so mehr, wenn er vermutet, hierüber lägen Akten in seiner Griffweite, die klaren Aufschluss darüber gäben. Aus einer solchen Situation heraus könnten sich unter Umständen sogar krankhafte Ideen entwickeln. Von daher liegt es auf den ersten Blick nahe, die Behörden zur Auskunftserteilung zu verpflichten, allenfalls unter gewissen Bedingungen und Einschränkungen.
c) Gegen eine solche Verpflichtung spricht indessen die Entstehungsgeschichte des neuen Kindschaftsrechtes, die - wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen werden - in direktem Zusammenhang mit der hier zu beurteilenden Frage steht.
Altrechtlich bestand klarerweise die Möglichkeit, eine blosse "Zahlvaterschaft" durch Urteil oder Vergleich zu begründen, wobei im Vergleichsfalle der Name des Vaters nicht notwendigerweise genannt werden musste. Für das neue Recht sah der Bundesrat vor, ein Kind, welches das 20. Altersjahr noch nicht zurückgelegt habe, könne innert zwei Jahren nach Inkrafttreten des neuen Rechts auf Feststellung des Kindesverhältnisses zum Vater klagen (BBl 1974 II S. 100 ff. und S. 135). Der Ständerat als Erstrat strich diese Bestimmung, d.h. er hielt dafür, alle noch unter der Herrschaft des alten Rechts geborenen Kinder sollten an der bereits getroffenen altrechtlichen Lösung nichts mehr ändern können. Der Berichterstatter, Ständerat Arnold, führte als Beispiel an (Amtl.Bull. S 1975 S. 148), man wolle nicht, dass ein 40jähriger Mann gegen seinen 60jährigen "Zahlvater" noch auf Feststellung des Kindesverhältnisses klagen könne (wie dies im deutschen Recht unter Einhaltung bestimmter Fristen möglich ist). Im Nationalrat kam es gerade zu dieser übergangsrechtlichen Bestimmung zu einer längeren Diskussion. Nationalrat Cavelty beantragte Zustimmung zu der vom Ständerat vorgesehenen Fassung, u.a. mit der Begründung, man wolle nicht die Möglichkeit schaffen, "längst Erledigtes wieder aufzugreifen" (Amtl.Bull. N 1975 S. 1798): "Wie viele Ehen würden dadurch gefährdet oder gar zerstört, oder zu wieviel möglichen Drohungen bis Erpressungen gäbe die hier vorgesehene Rückwirkung Anlass!" Auch Nationalrat Alder sprach sich dagegen aus, eine Klage zuzulassen in Fällen, in denen keine Beziehung zwischen Vater und Kind bestehe. Die Kommissionssprecher, Nationalrat Barchi und Frau Nationalrätin Blunschy, vertraten demgegenüber eine Mittellösung zwischen der absoluten Nichtrückwirkung, wie sie der Ständerat beschlossen hatte, und dem Antrag des Bundesrates. Dieser Zwischenlösung, mit welcher die Möglichkeit des Kindes, auf Feststellung des Kindschaftsverhältnisses zu klagen, auf das 10. Altersjahr und zwei Jahre nach Inkraftsetzung des neuen Rechts befristet wurde, schloss sich Bundesrat Furgler "schweren Herzens" an. Der Nationalrat stimmte dem Kompromiss mit grosser Mehrheit zu (Amtl.Bull. N 1975 S. 1798-1801).
Die Debatte wurde bei der Differenzbereinigung im Ständerat wiederaufgenommen. Die Kommissionsmehrheit, vertreten durch Ständerat Arnold, beantragte, am Streichungsbeschluss festzuhalten, d.h. überhaupt keine Rückwirkung des neuen Rechts zuzulassen. Er wurde unterstützt durch Ständerat (heute Bundesrichter) Amstad (Amtl.Bull. S 1976 S. 95): "Mit der Lösung des Nationalrates erklären wir Verträge, die von der Vormundschaftsbehörde genehmigt wurden, und gerichtliche Urteile plötzlich als anfechtbar." Ständerat Amstad wies weiter darauf hin, dass die Angst vor Gefährdung später begründeter Familien das Gesetz in der Volksabstimmung gefährden könnte. Demgegenüber setzten sich Ständerat (heute Bundesrat) Aubert und Bundesrat Furgler vehement für den nationalrätlichen Kompromiss ein, mit Betonung auf dem Grundgedanken des Vorrangs des Kindesinteresses, wenigstens für eine kurze Übergangszeit. Diese Lösung wurde mit 15:14 Stimmen angenommen und ist heute Gesetz (Amtl.Bull. S 1976 S. 93-96).
Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden. Die zitierten Ratsprotokolle zeigen eindrücklich, dass ein Kompromiss gesucht wurde; dem Gesetz wäre nicht zugestimmt worden, wenn eine Lösung verlangt worden wäre, die eine alters- und fristunabhängige Unterstellung aller altrechtlichen Zahlvaterschaften unter das neue Recht zugelassen hätte (selbst eine nicht so weit gehende Variante des Bundesrates wurde ja - wie erwähnt - abgelehnt). Das hinsichtlich Rückwirkung viel weiter gehende "deutsche Modell" wurde offenbar nur in der Expertenkommission diskutiert, in den Räten aber nicht einmal mehr zur Debatte gestellt (vgl. zu diesem deutschen System: CYRIL HEGNAUER, Die Übergangsbestimmungen zum neuen Kindesrecht, Festgabe für Henri Deschenaux, Freiburg 1977, S. 169 oben).
Es ist klar, dass das Parlament damit nicht einen Entscheid über das Akteneinsichtsrecht des Kindes gefällt hat. Doch geht aus der geschilderten Entstehungsgeschichte hervor, dass es die Eingriffe in altrechtliche Vaterschaftsverhältnisse stark limitieren und ein unbeschränktes Aufrollen weit zurückliegender Verhältnisse unter allen Umständen vermeiden wollte. Die historische Betrachtungsweise verbietet die Überlegung, der Grundgedanke des neuen Kindesrechtes, die Abstammungsverhältnisse immer so gut als möglich abzuklären und das rechtliche Verhältnis dem natürlichen anzugleichen, müsse auch bei der Lösung von Konflikten der vorliegenden Art massgebend sein.
d) Wird die Entstehungsgeschichte des neuen Kindesrechtes, wie sie vorstehend dargelegt wurde, bei der hier vorzunehmenden Interessenabwägung berücksichtigt, so drängt sich der Schluss auf, dass Zurückhaltung auch bei der Akteneinsicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht. Man wollte nicht nach Jahren - oder hier nach Jahrzehnten - Fragen aufrollen lassen, die doch recht tief in die inneren Beziehungen später gegründeter Ehen eingreifen können. Dies muss wohl auch heute noch anerkannt werden, obschon sich die moralischen Auffassungen über die aussereheliche Zeugung von Kindern stark liberalisiert haben. Der Beschwerdeführer übersieht, dass seine Biographie, wo sie ihm unbekannt ist oder lückenhaft erscheint, mit den Lebensumständen seiner frühkindlichen Bezugspersonen auf das engste verknüpft und verwoben ist. Die Gewährung der Akteneinsicht hätte deshalb notwendigerweise die Preisgabe von biographischen Informationen über Dritte an ihn zur Folge.
Es geht zwar nicht an, in einem Fall wie dem vorliegenden das Akteneinsichtsrecht rundweg zu versagen. Es ist aber sachgemäss, es nicht generell zu gewähren, sondern - wie mit Bezug auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung bereits ausgeführt worden ist (oben E. 5b) - vom Nachweis eines konkreten Interesses abhängig zu machen.
Ein konkretes Interesse daran, Einsicht in alle ihn betreffenden Vormundschaftsakten zu erhalten und damit auch den Namen seines Vaters zu erfahren, hat der Beschwerdeführer indes nicht hinlänglich dargetan. Vielmehr hat er sein schon im Jahre 1980 und dann erneut 1984 bekundetes Interesse an der Akteneinsicht immer wieder anders begründet, so dass letztlich nicht ersichtlich ist, welches sein eigentliches Interesse ist: Zuerst wollte er anhand der Vormundschaftsakten prüfen, ob er gegenüber Vater oder Mutter noch Ansprüche finanzieller Art geltend machen könne. In einem späteren Zeitpunkt wollte er über einen Vaterschaftsprozess orientiert sein. Ein anderes Mal machte er geltend, seine Mutter habe noch in Basel gegen Pflegeeltern Strafanzeige wegen Körperverletzung erstattet, und er möchte mehr darüber erfahren. Auf alle in diesem Zusammenhang gestellten Fragen wurde dem Beschwerdeführer von den Organen der Verwaltung entweder bestimmt und zuverlässig Auskunft erteilt, oder er bzw. sein Rechtsvertreter vermochte aus den Antworten irrtumsfrei und zwanglos zu schliessen, wie es sich damals verhielt. Erst im Rekurs an das Justizdepartement Basel-Stadt vom 8. Oktober 1984 gab der Beschwerdeführer zu verstehen, er sei damit beschäftigt, seine Jugendzeit, die ihn noch heute stark belaste, aufzuarbeiten; es sei dies für ihn eine lebenswichtige Aufgabe, denn nur wenn es ihm gelinge, Vorgänge und Anordnungen, deren Ursachen ihm heute noch unklar seien, rational zu erhellen und zu verarbeiten, sei er imstande, die Lasten und Schatten seiner Jugend zu bewältigen. Diese Behauptung wird aber durch die Akten auch nicht im entferntesten belegt. Vielmehr wurde sie, wie das Justizdepartement Basel-Stadt in seinem Entscheid vom 12. Dezember 1984 zu Recht ausführt, wörtlich dem im "Schweizerischen Beobachter" vom 15. März 1984 abgedruckten Entscheid in Sachen R.H. entnommen. Aus diesem Entscheid vermag der Beschwerdeführer indes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, denn er hat nie auch nur behauptet, geschweige denn glaubhaft gemacht, die Kenntnis der Vormundschaftsakten sei z.B. für die Durchführung einer Psychoanalyse oder Psychotherapie erforderlich. Entsprechend kann die Frage offenbleiben, wie es sich verhielte, wenn etwa ein Psychiater die Notwendigkeit der Kenntnisgabe der Akten bejahen würde.
e) Offensichtlich ist, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch hat, über das Privatleben seiner Mutter um die Zeit der Zeugung informiert zu werden. Hier spricht ein ethisches Moment für grösste Zurückhaltung bei der Abwägung der Interessen. Insbesondere die Mutter hat ein durchaus berechtigtes, schutzwürdiges Interesse daran, dass der Beschwerdeführer von den sie betreffenden Aufzeichnungen keine Kenntnis erhält. Ihr Geheimhaltungsinteresse geht dem Interesse des Beschwerdeführers an Akteneinsicht, jedenfalls so wie er es begründet hat, deutlich vor.
f) Etwas weniger eindeutig stellen sich die Verhältnisse hinsichtlich der verschiedenen Pflegeeltern dar. Deren Geheimhaltungsinteresse ist im allgemeinen doch wohl geringer einzustufen als dasjenige von Mutter und Vater, und man könnte sich fragen, ob die Vormundschaftsbehörde dem Beschwerdeführer nicht in etwas weiterem Masse hätte behilflich sein können, namentlich durch Anfrage bei den Betroffenen. Aber auch dem lässt sich entgegenhalten, dass das Interesse an der verlangten Akteneinsicht sehr mangelhaft substantiiert ist. Das Suchen nach Kinderphotos vermag kein hinreichendes Interesse zu begründen, und was die einmal geltend gemachten Schläge betrifft, so wäre ein allfälliger Schadenersatz- oder Genugtuungsanspruch längst verjährt (eine allfällige Unterlassung seitens des Vormundes müsste sich der Beschwerdeführer selbstverständlich entgegenhalten lassen).
g) Die Interessen von Vater, Mutter und Pflegeeltern an der Geheimhaltung der sie betreffenden Angaben wiegen somit schwerer als das vom Beschwerdeführer bloss behauptete, aber nicht hinreichend substantiierte Interesse daran, über die ihm bereits (zum grössten Teil) bekanntgegebenen Angaben hinaus Einsicht in die gesamten, ihn betreffenden Vormundschaftsakten erhalten zu können; die die Gegenseite betreffenden Angaben lassen sich nicht ohne weiteres aus den Akten trennen, so dass dem Beschwerdeführer verwehrt bleiben muss, diese einzusehen. Demnach ist festzustellen, dass die vom Appellationsgericht vorgenommene Interessenabwägung der Verfassungsrüge standhält.
7. Aus Art. 8 EMRK vermag der Beschwerdeführer ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, weil das Privat- und Familienleben auch auf der andern Seite (Vater, Mutter und Pflegeeltern) tangiert wird und die Konvention über die Lösung des Interessenkonfliktes nichts aussagt. Im übrigen besteht hier auf gleicher Ebene (des Europarates) eine spezielle Konvention "über die Rechtsstellung der unehelichen Kinder" vom 15. Oktober 1975, welche für die Schweiz am 11. August 1978 in Kraft getreten ist (SR 0.211.221.131). Zwar ist dieser Konvention für die hier zu entscheidende Frage nichts zu entnehmen, wohl aber dem zugehörigen "Rapport explicatif". Darin heisst es in Note 20 zu Art. 3, die Bestimmung der klageberechtigten Personen und der Fristen, innert welcher solche Klagen angehoben werden könnten, bleibe der jeweiligen landesinternen Gesetzgebung anheimgestellt. Verhält es sich aber so, dann lässt sich nicht sagen, die EMRK verleihe einen Anspruch auf Kenntnisnahme von der Person des Vaters und von den Umständen der Feststellung der Vaterschaft ohne jede Rücksicht auf den Zeitablauf. | de | Art. 4 BV (Akteneinsicht), persönliche Freiheit, Art. 8 EMRK. 1. Der Anspruch, die abgeschlossenen Vormundschaftsakten hinsichtlich der ausserehelichen Vaterschaft und der Jugendzeit einzusehen, beurteilt sich nach dem kantonalen Verfahrensrecht und nach dem aus Art. 4 BV abgeleiteten Akteneinsichtsrecht.
2. Interessenabwägung im vorliegenden Fall; Verneinung eines Anspruchs auf vollständige Akteneinsicht. | de | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,970 | 112 Ia 97 | 112 Ia 97
Sachverhalt ab Seite 97
Nachdem Frau Z., geboren am 19. Mai 1935, am 13. April 1959 an ihrem Wohnort Basel ihre Schwangerschaft angezeigt hatte, errichtete die Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt eine Beistandschaft gemäss Art. 311 ZGB (in seiner damaligen Fassung). Knapp ein Jahr nach der am 7. Oktober 1959 erfolgten Geburt des Knaben X. wurde diese Beistandschaft in eine Vormundschaft gemäss Art. 368 Abs. 1 ZGB umgewandelt. Im September 1961 zog Frau Z. nach Zürich. Dort war auch ihr Sohn X. seit 26. Juli 1962 bei einer Pflegefamilie untergebracht. Am 30. Oktober 1962 beschloss die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich, die Vormundschaft für X. im Sinne von Art. 377 ZGB zur Weiterführung in Zürich zu übernehmen. Die bis zur Abtretung der Vormundschaft in Basel ergangenen Akten - das letzte Aktenstück datiert vom 16. November 1962 - wurden im Staatsarchiv Basel-Stadt abgelegt.
Am 8. Oktober 1980 begab sich X. zur Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt und ersuchte um Einsicht in die ihn betreffenden Akten. Damit wollte er vornehmlich in Erfahrung bringen, zu welchen Unterhaltsbeiträgen sein (ausserehelicher) Vater verpflichtet worden war und ob er diese bezahlt habe. Die Behörde verweigerte X. die Einsicht in die Akten; immerhin wurde er von einem Beamten der vormundschaftlichen Abteilung über verschiedene Belange, insbesondere über die seinerzeitige Regelung der Unterhaltsbeiträge, informiert.
Mit Eingabe an die Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt vom 2. August 1984 liess X. durch einen Anwalt das Gesuch um Akteneinsicht wiederholen mit der Begründung, es gehe um die Wahrung von Alimentenforderungen gegenüber seiner Mutter. Am 9. August 1984 gab die Vormundschaftsbehörde dem Anwalt die Höhe der Unterhaltsleistungen gemäss Vaterschaftsanerkennung bekannt und lehnte im übrigen das Begehren um Akteneinsicht ab. Auf das Ersuchen des Anwaltes hin erliess die Behörde am 25. September 1984 eine begründete und rekursfähige Verfügung.
Einen hiegegen erhobenen Rekurs wies das Justizdepartement des Kantons Basel-Stadt am 12. Dezember 1984 ab. Gegen diesen Entscheid liess X. Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht einreichen. Dieses wies am 5. Juni 1985 den Rekurs ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag auf Aufhebung des Urteils des Appellationsgerichtes Basel-Stadt vom 5. Juni 1985 sowie des Entscheides des Justizdepartementes Basel-Stadt vom 12. Dezember 1984; er verlangt, die Vormundschaftsbehörde des Kantons Basel-Stadt sei anzuweisen, ihm Einsicht in seine Akten betreffend Beistandschaft zu gewähren.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer erblickt darin, dass die kantonalen Behörden ihm die Einsichtnahme in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten verweigerten, einen unverhältnismässigen Eingriff in seine persönliche Freiheit sowie eine Verletzung von Art. 8 EMRK.
Beruft sich ein Beschwerdeführer für den nämlichen Anspruch gleichzeitig auf ein verfassungsmässiges Recht und auf eine Bestimmung der EMRK, so prüft das Bundesgericht in der Regel zunächst, ob der angefochtene Entscheid gegen die Bundesverfassung verstosse. Dabei berücksichtigt es allerdings gegebenenfalls die Konkretisierung bestimmter Rechtsgrundsätze durch die Konventionsorgane (BGE 111 Ia 82 E. 2b mit Hinweisen).
4. Das Appellationsgericht hat den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, es stehe ihm nach Massgabe von Art. 4 BV in Verbindung mit der dazu entwickelten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Anspruch auf Einsicht in die Vormundschaftsakten zu. Zum selben Ergebnis gelangte es auch in Berücksichtigung von Art. 8 EMRK. Das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit bildete nicht ausdrücklich Gegenstand der Erwägungen des kantonalen Gerichtes.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht finde seine rechtliche Grundlage nicht in Art. 4 BV, wie dies vom Appellationsgericht vermutet werde, sondern im Grundrecht der persönlichen Freiheit. Somit wirft er ihm sinngemäss eine fehlerhafte Rechtsanwendung vor. Dazu ist er im vorliegenden Verfahren berechtigt, hatte er doch seinen Anspruch schon vor Appellationsgericht auf das Recht der persönlichen Freiheit abgestützt.
Im einzelnen führt der Beschwerdeführer vor Bundesgericht aus, die Kenntnis der eigenen Lebensgeschichte gehöre zum wichtigsten Teil seiner Privatsphäre. Dies betreffe die Kenntnis aller Gegebenheiten seines Lebens, die er persönlich erfahren habe. Das verfassungsmässige Recht auf Herrschaft über seine eigene Privatsphäre und über die Kenntnis der eigenen Erlebnisse dürfe nicht vom Zeitpunkt abhängig gemacht werden, in welchem die Ausübung dieses Rechts verlangt werde, was sich gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts aus der Unverzichtbarkeit und Unverjährbarkeit der persönlichen Freiheit ergebe. Deshalb habe er, der Beschwerdeführer, noch heute einen Anspruch auf Zugang zu Aufzeichnungen über Tatsachen, die er persönlich erlebt habe; dieser Zugang ersetze lediglich sein fehlendes Erinnerungsvermögen.
5. a) Das Akteneinsichtsrecht wird im allgemeinen durch das kantonale Verfahrensrecht umschrieben. Im vorliegenden Fall fehlen allerdings kantonalrechtliche Grundlagen; das baselstädtische Recht enthält keine Regelung des Rechts auf Akteneinsicht im kantonalen Verwaltungsverfahren. Eine Verletzung kantonaler Normen macht der Beschwerdeführer denn auch nicht geltend. Vielmehr erachtet er - wie erwähnt - das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit als Grundlage seines Anspruchs auf Akteneinsicht. Darin, dass die kantonalen Behörden ihm die Einsicht in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten verweigerten, erblickt er einen unverhältnismässigen Eingriff in dieses Grundrecht.
b) Nach der neueren Praxis des Bundesgerichts schützt die persönliche Freiheit als zentrales Freiheitsrecht nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung des Menschen darstellen (BGE 109 Ia 279 E. 4a; BGE 108 Ia 60 E. 4a, je mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, nicht jeder beliebige Eingriff in das Recht der Persönlichkeit rechtfertige die Berufung auf ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht, da sich sonst dieses von andern teils durch die Verfassung, teils durch Gesetze geschützten Ansprüchen nicht mehr abgrenzen liesse (BGE 107 Ia 56 E. 3a mit Hinweisen); namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könnte (BGE 108 Ia 61 E. 4a mit Hinweisen).
Die verfassungsrechtliche Garantie der persönlichen Freiheit kann - um nicht völlig überdehnt zu werden - nicht vor jedem physischen und psychischen Missbehagen bewahren. Sie bietet nur dort Schutz, wo das Wohlbefinden des Menschen erheblich beeinträchtigt wird und sich diese Beeinträchtigung nicht gegen andere verfassungsmässige oder gesetzliche Rechte richtet, wie das im vorliegenden Fall zutrifft: Wenn - wie hier - das kantonale Recht das Akteneinsichtsrecht nur ungenügend bzw. gar nicht schützt, wird dieses durch die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln gewährleistet, wobei das Bundesgericht grundsätzlich frei prüft, ob die durch diese Verfassungsbestimmung aufgestellten Anforderungen eingehalten wurden (BGE 110 Ia 85 E. 3b, mit Hinweisen). Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht das aus Art. 4 BV abgeleitete Akteneinsichtsrecht nicht nur für ein laufendes, sondern ausnahmsweise auch für ein - wie in casu - schon abgeschlossenes Verfahren, sofern der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann (BGE 95 I 108). Ob es sich um ein laufendes oder um ein abgeschlossenes Verfahren handle, der Anspruch auf Akteneinsicht findet stets seine Grenzen am Interesse des Staates oder gewisser Privatpersonen an der Geheimhaltung der Akten (BGE 110 Ia 85 E. 4a, mit Hinweisen).
Selbst wenn der Beschwerdeführer sich zur Begründung seines Begehrens auf das Grundrecht der persönlichen Freiheit zu berufen vermöchte, unterläge es gegebenenfalls, wenn die Sach- und Rechtslage es erforderlich machen würde, mehr oder weniger schweren Beschränkungen. Dessen ist sich im übrigen auch der Beschwerdeführer zweifellos bewusst, rügt er doch - wenn man ihn bei seinem eigenen Worte nimmt - einen unverhältnismässigen Eingriff in seine persönliche Freiheit. Da er Zugang zu unter Verschluss liegenden Akten der Verwaltung verlangt, die Aufzeichnungen nicht nur über ihn selber, sondern auch über verschiedene Bezugspersonen aus der Frühzeit seines Lebens enthalten, muss er es sich gefallen lassen, dass die Behörde, die über sein Gesuch um Akteneinsicht zu befinden hat, die auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen hat. Der Beschwerdeführer irrt jedoch, wenn er glaubt, dass diese Interessenabwägung, je nachdem, ob sich der Anspruch auf Akteneinsicht nach Massgabe von Art. 4 BV oder aber gemäss dem von ihm angerufenen verfassungsmässigen Recht der persönlichen Freiheit beurteile, nach einem qualitativ andern Massstab zu erfolgen habe: Wie das Bundesgericht frei prüft, ob höhere Interessen der Öffentlichkeit oder bestimmter Privater einen Eingriff in die persönliche Freiheit erfordern (BGE 107 Ia 57 f. E. 3d; BGE 108 Ia 61 ff.), so prüft es auch frei, ob solche Interessen demjenigen an der Gewährung des unmittelbar aus Art. 4 BV abgeleiteten Akteneinsichtsrechts entgegenstehen (BGE 95 I 109; BGE 110 Ia 83 ff., mit Hinweisen).
Was der Beschwerdeführer unter Berufung auf die persönliche Freiheit vorbringt, um sein Begehren um Einsicht in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten zu begründen, ist im Rahmen der - wie ausgeführt - auch nach Art. 4 BV in freier Prüfung vorzunehmenden Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen zu würdigen. Art. 4 BV ist verletzt, wenn die kantonale Behörde schutzwürdige und hinreichend substantiierte Interessen des Beschwerdeführers zu wenig in die Waagschale gelegt, insbesondere wenn sie dem Grundrecht der persönlichen Freiheit zu wenig Gewicht beigemessen hat.
6. a) Eine Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird. Das Bundesgericht hat daher die Akten der Vormundschaftsbehörde, die der Beschwerdeführer einsehen möchte, beigezogen, um das von den kantonalen Behörden als vorgehend erachtete Geheimhaltungsinteresse Dritter beurteilen zu können.
b) Es scheint nahezuliegen, den Wunsch, den leiblichen Vater zu kennen, als zentrales Anliegen des Beschwerdeführers zu betrachten, auch wenn er diesen Punkt in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht betont und ihn auch früher nicht in den Vordergrund gerückt hat. Einem jungen Menschen kann es offensichtlich sehr viel Mühe bereiten, nicht zu wissen, von wem er abstammt; dies um so mehr, wenn er vermutet, hierüber lägen Akten in seiner Griffweite, die klaren Aufschluss darüber gäben. Aus einer solchen Situation heraus könnten sich unter Umständen sogar krankhafte Ideen entwickeln. Von daher liegt es auf den ersten Blick nahe, die Behörden zur Auskunftserteilung zu verpflichten, allenfalls unter gewissen Bedingungen und Einschränkungen.
c) Gegen eine solche Verpflichtung spricht indessen die Entstehungsgeschichte des neuen Kindschaftsrechtes, die - wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen werden - in direktem Zusammenhang mit der hier zu beurteilenden Frage steht.
Altrechtlich bestand klarerweise die Möglichkeit, eine blosse "Zahlvaterschaft" durch Urteil oder Vergleich zu begründen, wobei im Vergleichsfalle der Name des Vaters nicht notwendigerweise genannt werden musste. Für das neue Recht sah der Bundesrat vor, ein Kind, welches das 20. Altersjahr noch nicht zurückgelegt habe, könne innert zwei Jahren nach Inkrafttreten des neuen Rechts auf Feststellung des Kindesverhältnisses zum Vater klagen (BBl 1974 II S. 100 ff. und S. 135). Der Ständerat als Erstrat strich diese Bestimmung, d.h. er hielt dafür, alle noch unter der Herrschaft des alten Rechts geborenen Kinder sollten an der bereits getroffenen altrechtlichen Lösung nichts mehr ändern können. Der Berichterstatter, Ständerat Arnold, führte als Beispiel an (Amtl.Bull. S 1975 S. 148), man wolle nicht, dass ein 40jähriger Mann gegen seinen 60jährigen "Zahlvater" noch auf Feststellung des Kindesverhältnisses klagen könne (wie dies im deutschen Recht unter Einhaltung bestimmter Fristen möglich ist). Im Nationalrat kam es gerade zu dieser übergangsrechtlichen Bestimmung zu einer längeren Diskussion. Nationalrat Cavelty beantragte Zustimmung zu der vom Ständerat vorgesehenen Fassung, u.a. mit der Begründung, man wolle nicht die Möglichkeit schaffen, "längst Erledigtes wieder aufzugreifen" (Amtl.Bull. N 1975 S. 1798): "Wie viele Ehen würden dadurch gefährdet oder gar zerstört, oder zu wieviel möglichen Drohungen bis Erpressungen gäbe die hier vorgesehene Rückwirkung Anlass!" Auch Nationalrat Alder sprach sich dagegen aus, eine Klage zuzulassen in Fällen, in denen keine Beziehung zwischen Vater und Kind bestehe. Die Kommissionssprecher, Nationalrat Barchi und Frau Nationalrätin Blunschy, vertraten demgegenüber eine Mittellösung zwischen der absoluten Nichtrückwirkung, wie sie der Ständerat beschlossen hatte, und dem Antrag des Bundesrates. Dieser Zwischenlösung, mit welcher die Möglichkeit des Kindes, auf Feststellung des Kindschaftsverhältnisses zu klagen, auf das 10. Altersjahr und zwei Jahre nach Inkraftsetzung des neuen Rechts befristet wurde, schloss sich Bundesrat Furgler "schweren Herzens" an. Der Nationalrat stimmte dem Kompromiss mit grosser Mehrheit zu (Amtl.Bull. N 1975 S. 1798-1801).
Die Debatte wurde bei der Differenzbereinigung im Ständerat wiederaufgenommen. Die Kommissionsmehrheit, vertreten durch Ständerat Arnold, beantragte, am Streichungsbeschluss festzuhalten, d.h. überhaupt keine Rückwirkung des neuen Rechts zuzulassen. Er wurde unterstützt durch Ständerat (heute Bundesrichter) Amstad (Amtl.Bull. S 1976 S. 95): "Mit der Lösung des Nationalrates erklären wir Verträge, die von der Vormundschaftsbehörde genehmigt wurden, und gerichtliche Urteile plötzlich als anfechtbar." Ständerat Amstad wies weiter darauf hin, dass die Angst vor Gefährdung später begründeter Familien das Gesetz in der Volksabstimmung gefährden könnte. Demgegenüber setzten sich Ständerat (heute Bundesrat) Aubert und Bundesrat Furgler vehement für den nationalrätlichen Kompromiss ein, mit Betonung auf dem Grundgedanken des Vorrangs des Kindesinteresses, wenigstens für eine kurze Übergangszeit. Diese Lösung wurde mit 15:14 Stimmen angenommen und ist heute Gesetz (Amtl.Bull. S 1976 S. 93-96).
Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden. Die zitierten Ratsprotokolle zeigen eindrücklich, dass ein Kompromiss gesucht wurde; dem Gesetz wäre nicht zugestimmt worden, wenn eine Lösung verlangt worden wäre, die eine alters- und fristunabhängige Unterstellung aller altrechtlichen Zahlvaterschaften unter das neue Recht zugelassen hätte (selbst eine nicht so weit gehende Variante des Bundesrates wurde ja - wie erwähnt - abgelehnt). Das hinsichtlich Rückwirkung viel weiter gehende "deutsche Modell" wurde offenbar nur in der Expertenkommission diskutiert, in den Räten aber nicht einmal mehr zur Debatte gestellt (vgl. zu diesem deutschen System: CYRIL HEGNAUER, Die Übergangsbestimmungen zum neuen Kindesrecht, Festgabe für Henri Deschenaux, Freiburg 1977, S. 169 oben).
Es ist klar, dass das Parlament damit nicht einen Entscheid über das Akteneinsichtsrecht des Kindes gefällt hat. Doch geht aus der geschilderten Entstehungsgeschichte hervor, dass es die Eingriffe in altrechtliche Vaterschaftsverhältnisse stark limitieren und ein unbeschränktes Aufrollen weit zurückliegender Verhältnisse unter allen Umständen vermeiden wollte. Die historische Betrachtungsweise verbietet die Überlegung, der Grundgedanke des neuen Kindesrechtes, die Abstammungsverhältnisse immer so gut als möglich abzuklären und das rechtliche Verhältnis dem natürlichen anzugleichen, müsse auch bei der Lösung von Konflikten der vorliegenden Art massgebend sein.
d) Wird die Entstehungsgeschichte des neuen Kindesrechtes, wie sie vorstehend dargelegt wurde, bei der hier vorzunehmenden Interessenabwägung berücksichtigt, so drängt sich der Schluss auf, dass Zurückhaltung auch bei der Akteneinsicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht. Man wollte nicht nach Jahren - oder hier nach Jahrzehnten - Fragen aufrollen lassen, die doch recht tief in die inneren Beziehungen später gegründeter Ehen eingreifen können. Dies muss wohl auch heute noch anerkannt werden, obschon sich die moralischen Auffassungen über die aussereheliche Zeugung von Kindern stark liberalisiert haben. Der Beschwerdeführer übersieht, dass seine Biographie, wo sie ihm unbekannt ist oder lückenhaft erscheint, mit den Lebensumständen seiner frühkindlichen Bezugspersonen auf das engste verknüpft und verwoben ist. Die Gewährung der Akteneinsicht hätte deshalb notwendigerweise die Preisgabe von biographischen Informationen über Dritte an ihn zur Folge.
Es geht zwar nicht an, in einem Fall wie dem vorliegenden das Akteneinsichtsrecht rundweg zu versagen. Es ist aber sachgemäss, es nicht generell zu gewähren, sondern - wie mit Bezug auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung bereits ausgeführt worden ist (oben E. 5b) - vom Nachweis eines konkreten Interesses abhängig zu machen.
Ein konkretes Interesse daran, Einsicht in alle ihn betreffenden Vormundschaftsakten zu erhalten und damit auch den Namen seines Vaters zu erfahren, hat der Beschwerdeführer indes nicht hinlänglich dargetan. Vielmehr hat er sein schon im Jahre 1980 und dann erneut 1984 bekundetes Interesse an der Akteneinsicht immer wieder anders begründet, so dass letztlich nicht ersichtlich ist, welches sein eigentliches Interesse ist: Zuerst wollte er anhand der Vormundschaftsakten prüfen, ob er gegenüber Vater oder Mutter noch Ansprüche finanzieller Art geltend machen könne. In einem späteren Zeitpunkt wollte er über einen Vaterschaftsprozess orientiert sein. Ein anderes Mal machte er geltend, seine Mutter habe noch in Basel gegen Pflegeeltern Strafanzeige wegen Körperverletzung erstattet, und er möchte mehr darüber erfahren. Auf alle in diesem Zusammenhang gestellten Fragen wurde dem Beschwerdeführer von den Organen der Verwaltung entweder bestimmt und zuverlässig Auskunft erteilt, oder er bzw. sein Rechtsvertreter vermochte aus den Antworten irrtumsfrei und zwanglos zu schliessen, wie es sich damals verhielt. Erst im Rekurs an das Justizdepartement Basel-Stadt vom 8. Oktober 1984 gab der Beschwerdeführer zu verstehen, er sei damit beschäftigt, seine Jugendzeit, die ihn noch heute stark belaste, aufzuarbeiten; es sei dies für ihn eine lebenswichtige Aufgabe, denn nur wenn es ihm gelinge, Vorgänge und Anordnungen, deren Ursachen ihm heute noch unklar seien, rational zu erhellen und zu verarbeiten, sei er imstande, die Lasten und Schatten seiner Jugend zu bewältigen. Diese Behauptung wird aber durch die Akten auch nicht im entferntesten belegt. Vielmehr wurde sie, wie das Justizdepartement Basel-Stadt in seinem Entscheid vom 12. Dezember 1984 zu Recht ausführt, wörtlich dem im "Schweizerischen Beobachter" vom 15. März 1984 abgedruckten Entscheid in Sachen R.H. entnommen. Aus diesem Entscheid vermag der Beschwerdeführer indes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, denn er hat nie auch nur behauptet, geschweige denn glaubhaft gemacht, die Kenntnis der Vormundschaftsakten sei z.B. für die Durchführung einer Psychoanalyse oder Psychotherapie erforderlich. Entsprechend kann die Frage offenbleiben, wie es sich verhielte, wenn etwa ein Psychiater die Notwendigkeit der Kenntnisgabe der Akten bejahen würde.
e) Offensichtlich ist, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch hat, über das Privatleben seiner Mutter um die Zeit der Zeugung informiert zu werden. Hier spricht ein ethisches Moment für grösste Zurückhaltung bei der Abwägung der Interessen. Insbesondere die Mutter hat ein durchaus berechtigtes, schutzwürdiges Interesse daran, dass der Beschwerdeführer von den sie betreffenden Aufzeichnungen keine Kenntnis erhält. Ihr Geheimhaltungsinteresse geht dem Interesse des Beschwerdeführers an Akteneinsicht, jedenfalls so wie er es begründet hat, deutlich vor.
f) Etwas weniger eindeutig stellen sich die Verhältnisse hinsichtlich der verschiedenen Pflegeeltern dar. Deren Geheimhaltungsinteresse ist im allgemeinen doch wohl geringer einzustufen als dasjenige von Mutter und Vater, und man könnte sich fragen, ob die Vormundschaftsbehörde dem Beschwerdeführer nicht in etwas weiterem Masse hätte behilflich sein können, namentlich durch Anfrage bei den Betroffenen. Aber auch dem lässt sich entgegenhalten, dass das Interesse an der verlangten Akteneinsicht sehr mangelhaft substantiiert ist. Das Suchen nach Kinderphotos vermag kein hinreichendes Interesse zu begründen, und was die einmal geltend gemachten Schläge betrifft, so wäre ein allfälliger Schadenersatz- oder Genugtuungsanspruch längst verjährt (eine allfällige Unterlassung seitens des Vormundes müsste sich der Beschwerdeführer selbstverständlich entgegenhalten lassen).
g) Die Interessen von Vater, Mutter und Pflegeeltern an der Geheimhaltung der sie betreffenden Angaben wiegen somit schwerer als das vom Beschwerdeführer bloss behauptete, aber nicht hinreichend substantiierte Interesse daran, über die ihm bereits (zum grössten Teil) bekanntgegebenen Angaben hinaus Einsicht in die gesamten, ihn betreffenden Vormundschaftsakten erhalten zu können; die die Gegenseite betreffenden Angaben lassen sich nicht ohne weiteres aus den Akten trennen, so dass dem Beschwerdeführer verwehrt bleiben muss, diese einzusehen. Demnach ist festzustellen, dass die vom Appellationsgericht vorgenommene Interessenabwägung der Verfassungsrüge standhält.
7. Aus Art. 8 EMRK vermag der Beschwerdeführer ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, weil das Privat- und Familienleben auch auf der andern Seite (Vater, Mutter und Pflegeeltern) tangiert wird und die Konvention über die Lösung des Interessenkonfliktes nichts aussagt. Im übrigen besteht hier auf gleicher Ebene (des Europarates) eine spezielle Konvention "über die Rechtsstellung der unehelichen Kinder" vom 15. Oktober 1975, welche für die Schweiz am 11. August 1978 in Kraft getreten ist (SR 0.211.221.131). Zwar ist dieser Konvention für die hier zu entscheidende Frage nichts zu entnehmen, wohl aber dem zugehörigen "Rapport explicatif". Darin heisst es in Note 20 zu Art. 3, die Bestimmung der klageberechtigten Personen und der Fristen, innert welcher solche Klagen angehoben werden könnten, bleibe der jeweiligen landesinternen Gesetzgebung anheimgestellt. Verhält es sich aber so, dann lässt sich nicht sagen, die EMRK verleihe einen Anspruch auf Kenntnisnahme von der Person des Vaters und von den Umständen der Feststellung der Vaterschaft ohne jede Rücksicht auf den Zeitablauf. | de | Art. 4 Cst. (consultation du dossier), liberté personnelle, art. 8 CEDH. 1. C'est au regard du droit cantonal de procédure et du droit de consulter le dossier, découlant de l'art. 4 Cst., que se détermine le droit de prendre connaissance des pièces d'un dossier de tutelle clôturé qui ont trait à la paternité hors mariage et aux années de jeunesse.
2. Pesée des intérêts dans le cas d'espèce; pas de droit à la consultation de l'ensemble du dossier. | fr | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,971 | 112 Ia 97 | 112 Ia 97
Sachverhalt ab Seite 97
Nachdem Frau Z., geboren am 19. Mai 1935, am 13. April 1959 an ihrem Wohnort Basel ihre Schwangerschaft angezeigt hatte, errichtete die Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt eine Beistandschaft gemäss Art. 311 ZGB (in seiner damaligen Fassung). Knapp ein Jahr nach der am 7. Oktober 1959 erfolgten Geburt des Knaben X. wurde diese Beistandschaft in eine Vormundschaft gemäss Art. 368 Abs. 1 ZGB umgewandelt. Im September 1961 zog Frau Z. nach Zürich. Dort war auch ihr Sohn X. seit 26. Juli 1962 bei einer Pflegefamilie untergebracht. Am 30. Oktober 1962 beschloss die Vormundschaftsbehörde der Stadt Zürich, die Vormundschaft für X. im Sinne von Art. 377 ZGB zur Weiterführung in Zürich zu übernehmen. Die bis zur Abtretung der Vormundschaft in Basel ergangenen Akten - das letzte Aktenstück datiert vom 16. November 1962 - wurden im Staatsarchiv Basel-Stadt abgelegt.
Am 8. Oktober 1980 begab sich X. zur Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt und ersuchte um Einsicht in die ihn betreffenden Akten. Damit wollte er vornehmlich in Erfahrung bringen, zu welchen Unterhaltsbeiträgen sein (ausserehelicher) Vater verpflichtet worden war und ob er diese bezahlt habe. Die Behörde verweigerte X. die Einsicht in die Akten; immerhin wurde er von einem Beamten der vormundschaftlichen Abteilung über verschiedene Belange, insbesondere über die seinerzeitige Regelung der Unterhaltsbeiträge, informiert.
Mit Eingabe an die Vormundschaftsbehörde Basel-Stadt vom 2. August 1984 liess X. durch einen Anwalt das Gesuch um Akteneinsicht wiederholen mit der Begründung, es gehe um die Wahrung von Alimentenforderungen gegenüber seiner Mutter. Am 9. August 1984 gab die Vormundschaftsbehörde dem Anwalt die Höhe der Unterhaltsleistungen gemäss Vaterschaftsanerkennung bekannt und lehnte im übrigen das Begehren um Akteneinsicht ab. Auf das Ersuchen des Anwaltes hin erliess die Behörde am 25. September 1984 eine begründete und rekursfähige Verfügung.
Einen hiegegen erhobenen Rekurs wies das Justizdepartement des Kantons Basel-Stadt am 12. Dezember 1984 ab. Gegen diesen Entscheid liess X. Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht einreichen. Dieses wies am 5. Juni 1985 den Rekurs ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag auf Aufhebung des Urteils des Appellationsgerichtes Basel-Stadt vom 5. Juni 1985 sowie des Entscheides des Justizdepartementes Basel-Stadt vom 12. Dezember 1984; er verlangt, die Vormundschaftsbehörde des Kantons Basel-Stadt sei anzuweisen, ihm Einsicht in seine Akten betreffend Beistandschaft zu gewähren.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer erblickt darin, dass die kantonalen Behörden ihm die Einsichtnahme in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten verweigerten, einen unverhältnismässigen Eingriff in seine persönliche Freiheit sowie eine Verletzung von Art. 8 EMRK.
Beruft sich ein Beschwerdeführer für den nämlichen Anspruch gleichzeitig auf ein verfassungsmässiges Recht und auf eine Bestimmung der EMRK, so prüft das Bundesgericht in der Regel zunächst, ob der angefochtene Entscheid gegen die Bundesverfassung verstosse. Dabei berücksichtigt es allerdings gegebenenfalls die Konkretisierung bestimmter Rechtsgrundsätze durch die Konventionsorgane (BGE 111 Ia 82 E. 2b mit Hinweisen).
4. Das Appellationsgericht hat den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, es stehe ihm nach Massgabe von Art. 4 BV in Verbindung mit der dazu entwickelten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Anspruch auf Einsicht in die Vormundschaftsakten zu. Zum selben Ergebnis gelangte es auch in Berücksichtigung von Art. 8 EMRK. Das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit bildete nicht ausdrücklich Gegenstand der Erwägungen des kantonalen Gerichtes.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht finde seine rechtliche Grundlage nicht in Art. 4 BV, wie dies vom Appellationsgericht vermutet werde, sondern im Grundrecht der persönlichen Freiheit. Somit wirft er ihm sinngemäss eine fehlerhafte Rechtsanwendung vor. Dazu ist er im vorliegenden Verfahren berechtigt, hatte er doch seinen Anspruch schon vor Appellationsgericht auf das Recht der persönlichen Freiheit abgestützt.
Im einzelnen führt der Beschwerdeführer vor Bundesgericht aus, die Kenntnis der eigenen Lebensgeschichte gehöre zum wichtigsten Teil seiner Privatsphäre. Dies betreffe die Kenntnis aller Gegebenheiten seines Lebens, die er persönlich erfahren habe. Das verfassungsmässige Recht auf Herrschaft über seine eigene Privatsphäre und über die Kenntnis der eigenen Erlebnisse dürfe nicht vom Zeitpunkt abhängig gemacht werden, in welchem die Ausübung dieses Rechts verlangt werde, was sich gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts aus der Unverzichtbarkeit und Unverjährbarkeit der persönlichen Freiheit ergebe. Deshalb habe er, der Beschwerdeführer, noch heute einen Anspruch auf Zugang zu Aufzeichnungen über Tatsachen, die er persönlich erlebt habe; dieser Zugang ersetze lediglich sein fehlendes Erinnerungsvermögen.
5. a) Das Akteneinsichtsrecht wird im allgemeinen durch das kantonale Verfahrensrecht umschrieben. Im vorliegenden Fall fehlen allerdings kantonalrechtliche Grundlagen; das baselstädtische Recht enthält keine Regelung des Rechts auf Akteneinsicht im kantonalen Verwaltungsverfahren. Eine Verletzung kantonaler Normen macht der Beschwerdeführer denn auch nicht geltend. Vielmehr erachtet er - wie erwähnt - das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit als Grundlage seines Anspruchs auf Akteneinsicht. Darin, dass die kantonalen Behörden ihm die Einsicht in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten verweigerten, erblickt er einen unverhältnismässigen Eingriff in dieses Grundrecht.
b) Nach der neueren Praxis des Bundesgerichts schützt die persönliche Freiheit als zentrales Freiheitsrecht nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung des Menschen darstellen (BGE 109 Ia 279 E. 4a; BGE 108 Ia 60 E. 4a, je mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, nicht jeder beliebige Eingriff in das Recht der Persönlichkeit rechtfertige die Berufung auf ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht, da sich sonst dieses von andern teils durch die Verfassung, teils durch Gesetze geschützten Ansprüchen nicht mehr abgrenzen liesse (BGE 107 Ia 56 E. 3a mit Hinweisen); namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könnte (BGE 108 Ia 61 E. 4a mit Hinweisen).
Die verfassungsrechtliche Garantie der persönlichen Freiheit kann - um nicht völlig überdehnt zu werden - nicht vor jedem physischen und psychischen Missbehagen bewahren. Sie bietet nur dort Schutz, wo das Wohlbefinden des Menschen erheblich beeinträchtigt wird und sich diese Beeinträchtigung nicht gegen andere verfassungsmässige oder gesetzliche Rechte richtet, wie das im vorliegenden Fall zutrifft: Wenn - wie hier - das kantonale Recht das Akteneinsichtsrecht nur ungenügend bzw. gar nicht schützt, wird dieses durch die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln gewährleistet, wobei das Bundesgericht grundsätzlich frei prüft, ob die durch diese Verfassungsbestimmung aufgestellten Anforderungen eingehalten wurden (BGE 110 Ia 85 E. 3b, mit Hinweisen). Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht das aus Art. 4 BV abgeleitete Akteneinsichtsrecht nicht nur für ein laufendes, sondern ausnahmsweise auch für ein - wie in casu - schon abgeschlossenes Verfahren, sofern der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann (BGE 95 I 108). Ob es sich um ein laufendes oder um ein abgeschlossenes Verfahren handle, der Anspruch auf Akteneinsicht findet stets seine Grenzen am Interesse des Staates oder gewisser Privatpersonen an der Geheimhaltung der Akten (BGE 110 Ia 85 E. 4a, mit Hinweisen).
Selbst wenn der Beschwerdeführer sich zur Begründung seines Begehrens auf das Grundrecht der persönlichen Freiheit zu berufen vermöchte, unterläge es gegebenenfalls, wenn die Sach- und Rechtslage es erforderlich machen würde, mehr oder weniger schweren Beschränkungen. Dessen ist sich im übrigen auch der Beschwerdeführer zweifellos bewusst, rügt er doch - wenn man ihn bei seinem eigenen Worte nimmt - einen unverhältnismässigen Eingriff in seine persönliche Freiheit. Da er Zugang zu unter Verschluss liegenden Akten der Verwaltung verlangt, die Aufzeichnungen nicht nur über ihn selber, sondern auch über verschiedene Bezugspersonen aus der Frühzeit seines Lebens enthalten, muss er es sich gefallen lassen, dass die Behörde, die über sein Gesuch um Akteneinsicht zu befinden hat, die auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen hat. Der Beschwerdeführer irrt jedoch, wenn er glaubt, dass diese Interessenabwägung, je nachdem, ob sich der Anspruch auf Akteneinsicht nach Massgabe von Art. 4 BV oder aber gemäss dem von ihm angerufenen verfassungsmässigen Recht der persönlichen Freiheit beurteile, nach einem qualitativ andern Massstab zu erfolgen habe: Wie das Bundesgericht frei prüft, ob höhere Interessen der Öffentlichkeit oder bestimmter Privater einen Eingriff in die persönliche Freiheit erfordern (BGE 107 Ia 57 f. E. 3d; BGE 108 Ia 61 ff.), so prüft es auch frei, ob solche Interessen demjenigen an der Gewährung des unmittelbar aus Art. 4 BV abgeleiteten Akteneinsichtsrechts entgegenstehen (BGE 95 I 109; BGE 110 Ia 83 ff., mit Hinweisen).
Was der Beschwerdeführer unter Berufung auf die persönliche Freiheit vorbringt, um sein Begehren um Einsicht in die ihn betreffenden Vormundschaftsakten zu begründen, ist im Rahmen der - wie ausgeführt - auch nach Art. 4 BV in freier Prüfung vorzunehmenden Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen zu würdigen. Art. 4 BV ist verletzt, wenn die kantonale Behörde schutzwürdige und hinreichend substantiierte Interessen des Beschwerdeführers zu wenig in die Waagschale gelegt, insbesondere wenn sie dem Grundrecht der persönlichen Freiheit zu wenig Gewicht beigemessen hat.
6. a) Eine Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird. Das Bundesgericht hat daher die Akten der Vormundschaftsbehörde, die der Beschwerdeführer einsehen möchte, beigezogen, um das von den kantonalen Behörden als vorgehend erachtete Geheimhaltungsinteresse Dritter beurteilen zu können.
b) Es scheint nahezuliegen, den Wunsch, den leiblichen Vater zu kennen, als zentrales Anliegen des Beschwerdeführers zu betrachten, auch wenn er diesen Punkt in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht betont und ihn auch früher nicht in den Vordergrund gerückt hat. Einem jungen Menschen kann es offensichtlich sehr viel Mühe bereiten, nicht zu wissen, von wem er abstammt; dies um so mehr, wenn er vermutet, hierüber lägen Akten in seiner Griffweite, die klaren Aufschluss darüber gäben. Aus einer solchen Situation heraus könnten sich unter Umständen sogar krankhafte Ideen entwickeln. Von daher liegt es auf den ersten Blick nahe, die Behörden zur Auskunftserteilung zu verpflichten, allenfalls unter gewissen Bedingungen und Einschränkungen.
c) Gegen eine solche Verpflichtung spricht indessen die Entstehungsgeschichte des neuen Kindschaftsrechtes, die - wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen werden - in direktem Zusammenhang mit der hier zu beurteilenden Frage steht.
Altrechtlich bestand klarerweise die Möglichkeit, eine blosse "Zahlvaterschaft" durch Urteil oder Vergleich zu begründen, wobei im Vergleichsfalle der Name des Vaters nicht notwendigerweise genannt werden musste. Für das neue Recht sah der Bundesrat vor, ein Kind, welches das 20. Altersjahr noch nicht zurückgelegt habe, könne innert zwei Jahren nach Inkrafttreten des neuen Rechts auf Feststellung des Kindesverhältnisses zum Vater klagen (BBl 1974 II S. 100 ff. und S. 135). Der Ständerat als Erstrat strich diese Bestimmung, d.h. er hielt dafür, alle noch unter der Herrschaft des alten Rechts geborenen Kinder sollten an der bereits getroffenen altrechtlichen Lösung nichts mehr ändern können. Der Berichterstatter, Ständerat Arnold, führte als Beispiel an (Amtl.Bull. S 1975 S. 148), man wolle nicht, dass ein 40jähriger Mann gegen seinen 60jährigen "Zahlvater" noch auf Feststellung des Kindesverhältnisses klagen könne (wie dies im deutschen Recht unter Einhaltung bestimmter Fristen möglich ist). Im Nationalrat kam es gerade zu dieser übergangsrechtlichen Bestimmung zu einer längeren Diskussion. Nationalrat Cavelty beantragte Zustimmung zu der vom Ständerat vorgesehenen Fassung, u.a. mit der Begründung, man wolle nicht die Möglichkeit schaffen, "längst Erledigtes wieder aufzugreifen" (Amtl.Bull. N 1975 S. 1798): "Wie viele Ehen würden dadurch gefährdet oder gar zerstört, oder zu wieviel möglichen Drohungen bis Erpressungen gäbe die hier vorgesehene Rückwirkung Anlass!" Auch Nationalrat Alder sprach sich dagegen aus, eine Klage zuzulassen in Fällen, in denen keine Beziehung zwischen Vater und Kind bestehe. Die Kommissionssprecher, Nationalrat Barchi und Frau Nationalrätin Blunschy, vertraten demgegenüber eine Mittellösung zwischen der absoluten Nichtrückwirkung, wie sie der Ständerat beschlossen hatte, und dem Antrag des Bundesrates. Dieser Zwischenlösung, mit welcher die Möglichkeit des Kindes, auf Feststellung des Kindschaftsverhältnisses zu klagen, auf das 10. Altersjahr und zwei Jahre nach Inkraftsetzung des neuen Rechts befristet wurde, schloss sich Bundesrat Furgler "schweren Herzens" an. Der Nationalrat stimmte dem Kompromiss mit grosser Mehrheit zu (Amtl.Bull. N 1975 S. 1798-1801).
Die Debatte wurde bei der Differenzbereinigung im Ständerat wiederaufgenommen. Die Kommissionsmehrheit, vertreten durch Ständerat Arnold, beantragte, am Streichungsbeschluss festzuhalten, d.h. überhaupt keine Rückwirkung des neuen Rechts zuzulassen. Er wurde unterstützt durch Ständerat (heute Bundesrichter) Amstad (Amtl.Bull. S 1976 S. 95): "Mit der Lösung des Nationalrates erklären wir Verträge, die von der Vormundschaftsbehörde genehmigt wurden, und gerichtliche Urteile plötzlich als anfechtbar." Ständerat Amstad wies weiter darauf hin, dass die Angst vor Gefährdung später begründeter Familien das Gesetz in der Volksabstimmung gefährden könnte. Demgegenüber setzten sich Ständerat (heute Bundesrat) Aubert und Bundesrat Furgler vehement für den nationalrätlichen Kompromiss ein, mit Betonung auf dem Grundgedanken des Vorrangs des Kindesinteresses, wenigstens für eine kurze Übergangszeit. Diese Lösung wurde mit 15:14 Stimmen angenommen und ist heute Gesetz (Amtl.Bull. S 1976 S. 93-96).
Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden. Die zitierten Ratsprotokolle zeigen eindrücklich, dass ein Kompromiss gesucht wurde; dem Gesetz wäre nicht zugestimmt worden, wenn eine Lösung verlangt worden wäre, die eine alters- und fristunabhängige Unterstellung aller altrechtlichen Zahlvaterschaften unter das neue Recht zugelassen hätte (selbst eine nicht so weit gehende Variante des Bundesrates wurde ja - wie erwähnt - abgelehnt). Das hinsichtlich Rückwirkung viel weiter gehende "deutsche Modell" wurde offenbar nur in der Expertenkommission diskutiert, in den Räten aber nicht einmal mehr zur Debatte gestellt (vgl. zu diesem deutschen System: CYRIL HEGNAUER, Die Übergangsbestimmungen zum neuen Kindesrecht, Festgabe für Henri Deschenaux, Freiburg 1977, S. 169 oben).
Es ist klar, dass das Parlament damit nicht einen Entscheid über das Akteneinsichtsrecht des Kindes gefällt hat. Doch geht aus der geschilderten Entstehungsgeschichte hervor, dass es die Eingriffe in altrechtliche Vaterschaftsverhältnisse stark limitieren und ein unbeschränktes Aufrollen weit zurückliegender Verhältnisse unter allen Umständen vermeiden wollte. Die historische Betrachtungsweise verbietet die Überlegung, der Grundgedanke des neuen Kindesrechtes, die Abstammungsverhältnisse immer so gut als möglich abzuklären und das rechtliche Verhältnis dem natürlichen anzugleichen, müsse auch bei der Lösung von Konflikten der vorliegenden Art massgebend sein.
d) Wird die Entstehungsgeschichte des neuen Kindesrechtes, wie sie vorstehend dargelegt wurde, bei der hier vorzunehmenden Interessenabwägung berücksichtigt, so drängt sich der Schluss auf, dass Zurückhaltung auch bei der Akteneinsicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht. Man wollte nicht nach Jahren - oder hier nach Jahrzehnten - Fragen aufrollen lassen, die doch recht tief in die inneren Beziehungen später gegründeter Ehen eingreifen können. Dies muss wohl auch heute noch anerkannt werden, obschon sich die moralischen Auffassungen über die aussereheliche Zeugung von Kindern stark liberalisiert haben. Der Beschwerdeführer übersieht, dass seine Biographie, wo sie ihm unbekannt ist oder lückenhaft erscheint, mit den Lebensumständen seiner frühkindlichen Bezugspersonen auf das engste verknüpft und verwoben ist. Die Gewährung der Akteneinsicht hätte deshalb notwendigerweise die Preisgabe von biographischen Informationen über Dritte an ihn zur Folge.
Es geht zwar nicht an, in einem Fall wie dem vorliegenden das Akteneinsichtsrecht rundweg zu versagen. Es ist aber sachgemäss, es nicht generell zu gewähren, sondern - wie mit Bezug auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung bereits ausgeführt worden ist (oben E. 5b) - vom Nachweis eines konkreten Interesses abhängig zu machen.
Ein konkretes Interesse daran, Einsicht in alle ihn betreffenden Vormundschaftsakten zu erhalten und damit auch den Namen seines Vaters zu erfahren, hat der Beschwerdeführer indes nicht hinlänglich dargetan. Vielmehr hat er sein schon im Jahre 1980 und dann erneut 1984 bekundetes Interesse an der Akteneinsicht immer wieder anders begründet, so dass letztlich nicht ersichtlich ist, welches sein eigentliches Interesse ist: Zuerst wollte er anhand der Vormundschaftsakten prüfen, ob er gegenüber Vater oder Mutter noch Ansprüche finanzieller Art geltend machen könne. In einem späteren Zeitpunkt wollte er über einen Vaterschaftsprozess orientiert sein. Ein anderes Mal machte er geltend, seine Mutter habe noch in Basel gegen Pflegeeltern Strafanzeige wegen Körperverletzung erstattet, und er möchte mehr darüber erfahren. Auf alle in diesem Zusammenhang gestellten Fragen wurde dem Beschwerdeführer von den Organen der Verwaltung entweder bestimmt und zuverlässig Auskunft erteilt, oder er bzw. sein Rechtsvertreter vermochte aus den Antworten irrtumsfrei und zwanglos zu schliessen, wie es sich damals verhielt. Erst im Rekurs an das Justizdepartement Basel-Stadt vom 8. Oktober 1984 gab der Beschwerdeführer zu verstehen, er sei damit beschäftigt, seine Jugendzeit, die ihn noch heute stark belaste, aufzuarbeiten; es sei dies für ihn eine lebenswichtige Aufgabe, denn nur wenn es ihm gelinge, Vorgänge und Anordnungen, deren Ursachen ihm heute noch unklar seien, rational zu erhellen und zu verarbeiten, sei er imstande, die Lasten und Schatten seiner Jugend zu bewältigen. Diese Behauptung wird aber durch die Akten auch nicht im entferntesten belegt. Vielmehr wurde sie, wie das Justizdepartement Basel-Stadt in seinem Entscheid vom 12. Dezember 1984 zu Recht ausführt, wörtlich dem im "Schweizerischen Beobachter" vom 15. März 1984 abgedruckten Entscheid in Sachen R.H. entnommen. Aus diesem Entscheid vermag der Beschwerdeführer indes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, denn er hat nie auch nur behauptet, geschweige denn glaubhaft gemacht, die Kenntnis der Vormundschaftsakten sei z.B. für die Durchführung einer Psychoanalyse oder Psychotherapie erforderlich. Entsprechend kann die Frage offenbleiben, wie es sich verhielte, wenn etwa ein Psychiater die Notwendigkeit der Kenntnisgabe der Akten bejahen würde.
e) Offensichtlich ist, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch hat, über das Privatleben seiner Mutter um die Zeit der Zeugung informiert zu werden. Hier spricht ein ethisches Moment für grösste Zurückhaltung bei der Abwägung der Interessen. Insbesondere die Mutter hat ein durchaus berechtigtes, schutzwürdiges Interesse daran, dass der Beschwerdeführer von den sie betreffenden Aufzeichnungen keine Kenntnis erhält. Ihr Geheimhaltungsinteresse geht dem Interesse des Beschwerdeführers an Akteneinsicht, jedenfalls so wie er es begründet hat, deutlich vor.
f) Etwas weniger eindeutig stellen sich die Verhältnisse hinsichtlich der verschiedenen Pflegeeltern dar. Deren Geheimhaltungsinteresse ist im allgemeinen doch wohl geringer einzustufen als dasjenige von Mutter und Vater, und man könnte sich fragen, ob die Vormundschaftsbehörde dem Beschwerdeführer nicht in etwas weiterem Masse hätte behilflich sein können, namentlich durch Anfrage bei den Betroffenen. Aber auch dem lässt sich entgegenhalten, dass das Interesse an der verlangten Akteneinsicht sehr mangelhaft substantiiert ist. Das Suchen nach Kinderphotos vermag kein hinreichendes Interesse zu begründen, und was die einmal geltend gemachten Schläge betrifft, so wäre ein allfälliger Schadenersatz- oder Genugtuungsanspruch längst verjährt (eine allfällige Unterlassung seitens des Vormundes müsste sich der Beschwerdeführer selbstverständlich entgegenhalten lassen).
g) Die Interessen von Vater, Mutter und Pflegeeltern an der Geheimhaltung der sie betreffenden Angaben wiegen somit schwerer als das vom Beschwerdeführer bloss behauptete, aber nicht hinreichend substantiierte Interesse daran, über die ihm bereits (zum grössten Teil) bekanntgegebenen Angaben hinaus Einsicht in die gesamten, ihn betreffenden Vormundschaftsakten erhalten zu können; die die Gegenseite betreffenden Angaben lassen sich nicht ohne weiteres aus den Akten trennen, so dass dem Beschwerdeführer verwehrt bleiben muss, diese einzusehen. Demnach ist festzustellen, dass die vom Appellationsgericht vorgenommene Interessenabwägung der Verfassungsrüge standhält.
7. Aus Art. 8 EMRK vermag der Beschwerdeführer ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, weil das Privat- und Familienleben auch auf der andern Seite (Vater, Mutter und Pflegeeltern) tangiert wird und die Konvention über die Lösung des Interessenkonfliktes nichts aussagt. Im übrigen besteht hier auf gleicher Ebene (des Europarates) eine spezielle Konvention "über die Rechtsstellung der unehelichen Kinder" vom 15. Oktober 1975, welche für die Schweiz am 11. August 1978 in Kraft getreten ist (SR 0.211.221.131). Zwar ist dieser Konvention für die hier zu entscheidende Frage nichts zu entnehmen, wohl aber dem zugehörigen "Rapport explicatif". Darin heisst es in Note 20 zu Art. 3, die Bestimmung der klageberechtigten Personen und der Fristen, innert welcher solche Klagen angehoben werden könnten, bleibe der jeweiligen landesinternen Gesetzgebung anheimgestellt. Verhält es sich aber so, dann lässt sich nicht sagen, die EMRK verleihe einen Anspruch auf Kenntnisnahme von der Person des Vaters und von den Umständen der Feststellung der Vaterschaft ohne jede Rücksicht auf den Zeitablauf. | de | Art. 4 Cost. (consultazione degli atti), libertà personale, art. 8 CEDU. 1. Il diritto di prendere conoscenza dell'incarto concernente una tutela conclusa, con riferimento alla paternità fuori matrimonio e agli anni di gioventù, si determina alla stregua del diritto cantonale di procedura e del diritto di consultare gli atti sgorgante dall'art. 4 Cost.
2. Ponderazione degli interessi nella fattispecie; diniego di consultare l'insieme degli atti. | it | constitutional law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IA-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,972 | 112 Ib 1 | 112 Ib 1
Sachverhalt ab Seite 1
X. hat die Niederlassungsbewilligung im Kanton Zürich seit 1983, seine Ehefrau und ein Kind seit 1982; ein zweites Kind lebt in Jugoslawien. Als X. auf Ende Mai 1984 gekündigt wurde, äusserte er gegenüber seiner Arbeitgeberfirma die Absicht, endgültig nach Jugoslawien zurückkehren zu wollen und erhielt demzufolge sein Pensionskassenkapital ausbezahlt. Die Eheleute X. verliessen die Schweiz Ende Mai/Anfangs Juni 1984, ohne sich abzumelden; die Einwohnerkontrolle erhielt hiervon Kenntnis durch die Arbeitgeberfirma und den Wohnungsvermieter. Im Oktober 1984 reisten die Eheleute X. wieder in die Schweiz ein und stellten am 25. Oktober 1984 ein Gesuch um "Wiedererteilung" der Niederlassungsbewilligung, welches die Polizeidirektion des Kantons Zürich abwies. Einen gegen diesen Entscheid gerichteten Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich ebenfalls ab. Das Bundesgericht heisst die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, dies aufgrund folgender
Erwägungen
Erwägungen:
2. Ausgangspunkt für die Beurteilung des vorliegenden Falles bildet Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG. Danach erlischt die Niederlassungsbewilligung durch Abmeldung oder tatsächlichen Aufenthalt im Ausland von 6 Monaten; diese Frist kann bis auf zwei Jahre verlängert werden, wenn der Ausländer rechtzeitig ein entsprechendes Begehren stellt.
a) Nach dem angefochtenen Entscheid sind die Niederlassungsbewilligungen des Beschwerdeführers und seiner Angehörigen hauptsächlich deswegen erloschen, weil sie zufolge definitiver Ausreise ihren Lebens-Mittelpunkt ins Ausland verlegt hätten. Das Gesetz stellt indessen nicht darauf ab, ob der Lebens-Mittelpunkt verlegt, bzw. der Wohnsitz in der Schweiz aufgegeben oder im Ausland ein neuer Wohnsitz begründet wurde. Der Gesetzgeber hat offensichtlich den Wohnsitzbegriff (mit all seinen Schwierigkeiten) gemieden und aus Praktikabilitätsgründen zwei möglichst eindeutige und formale Kriterien gewählt: Abmeldung und sechsmonatiger Aufenthalt im Ausland. Diese Regelung weist keine Lücke auf, die bei der Rechtsanwendung ausgefüllt werden müsste oder könnte. Ob die behauptete Verlegung des Lebens-Mittelpunktes ins Ausland wirklich stattgefunden habe, ist bei dieser Rechtslage nicht zu prüfen.
b) Der angefochtene Entscheid und die Stellungnahme des Bundesamtes für Ausländerfragen gehen davon aus, dass der Beschwerdeführer sich hätte abmelden müssen.
Nach Art. 2 Abs. 12 ANAV ist der "Ausländer, der eine Bewilligung besitzt ..., verpflichtet, sich abzumelden, wenn er ... aus der Schweiz wegzieht." Diese Verordnungsbestimmung ist gesetzeskonform auszulegen: Der in der Schweiz niedergelassene Ausländer kann zunächst ohne Abmeldung - probeweise - das Land verlassen, ohne bereits dadurch die Niederlassungsbewilligung zu verlieren, und innert 6 Monaten zurückkehren, wenn es ihm bis dahin nicht gelungen ist, im Ausland eine Bleibe zu finden; er kann sich in einem solchen Fall die Frist zur Rückkehr mit rechtzeitigem Gesuch bis auf zwei Jahre verlängern lassen (unveröffentlichter BGE vom 22. November 1985 i.S. V.N.M.). An dieser sich klar aus dem Gesetz ergebenden Regelung konnte die Verordnung nichts ändern; bei bloss probeweisem Wegzug besteht keine Abmeldepflicht.
Auch der Ausländer, der eigentlich fest entschlossen ist, definitiv aus der Schweiz wegzuziehen, kann sich für den Fall, dass er im Ausland auf unerwartete Schwierigkeiten stossen sollte, die Möglichkeit der Rückkehr dadurch offenhalten, dass er die Abmeldung unterlässt; er ist nicht zur Abmeldung verpflichtet. Nach dem Gesagten geht es nicht an, eine nicht erfolgte Abmeldung als doch erfolgt zu unterstellen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus BGE 99 Ib 1 ff. Jener Entscheid betraf einen Ausländer, der keine Niederlassungs-, sondern nur eine befristete Aufenthaltsbewilligung hatte. Aufenthaltsbewilligungen erlöschen jedoch bereits, wenn der Aufenthalt in der Schweiz tatsächlich aufgegeben wird (Art. 9 Abs. 1 lit. c ANAG). Die Rechtslage ist also eine andere (BGE 99 Ib 1 ff. erwähnt die Niederlassungsbewilligung als nicht vergleichbares Gegenbeispiel).
3. a) Der Beschwerdeführer hatte wahrscheinlich den Willen, die Schweiz definitiv zu verlassen. Er hatte keine Arbeit mehr, gab seine Wohnung auf und hat nach seinen Angaben bescheidenes Umzugsgut nach Jugoslawien mitgenommen.
Grosses Gewicht wird im angefochtenen Entscheid und in der Vernehmlassung des Bundesamtes für Ausländerfragen dem Umstand beigemessen, dass der Beschwerdeführer bei der Pensionskasse seiner letzten Arbeitgeberfirma die Barauszahlung der Austrittsleistung erwirkte, indem er unter Vorlage einer konsularischen Bestätigung erklärte, die Schweiz definitiv verlassen zu wollen. Das Bundesamt für Ausländerfragen ist der Ansicht, dieses Vorgehen habe als Abmeldung im Sinne von Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG zu gelten.
Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Pensionskasse bzw. berufliche Vorsorge und Fremdenpolizei sind verschiedene, vom Gesetzgeber vollständig getrennt geregelte Sachgebiete. Die in Frage stehende fremdenpolizeiliche Abmeldung hat eine grosse Tragweite; mit ihr erlischt die Niederlassungsbewilligung, die ein Ausländer nicht leicht, sondern in der Regel erst nach langjährigem Aufenthalt in der Schweiz erhält. Auf eine einmal erfolgte Abmeldung kann grundsätzlich nicht zurückgekommen werden. Anderseits bewirkt das Unterlassen der Abmeldung, dass die Niederlassungsbewilligung vorübergehend erhalten bleibt. Wegen der Tragweite der Abmeldung ist es unerlässlich, dass der Ausländer sie gegenüber einer Behörde mit fremdenpolizeilichen Aufgaben ausdrücklich erklärt. Eine "Abmeldung" gegenüber dem Arbeitgeber oder Wohnungsinhaber, die zu andern als fremdenpolizeilichen Zwecken geschieht, genügt dazu nicht.
b) Es kann stossend erscheinen, dass ein Ausländer gegenüber der Pensionskasse im Hinblick auf die Barauszahlung der Austrittsleistung behauptet, definitiv ausreisen zu wollen, aber dann die fremdenpolizeiliche Abmeldung trotzdem unterlässt. Doch darin ist nicht ohne weiteres ein widersprüchliches, missbräuchliches oder bösgläubiges Verhalten zu sehen. Ein Ausländer kann durchaus den festen Willen zur Ausreise haben und sich dennoch durch Unterlassen der fremdenpolizeilichen Abmeldung eine Rückkehrmöglichkeit offenhalten, wie dies das Gesetz zulässt.
Selbst wenn ein Ausländer sich die Austrittsleistung der Pensionskasse nicht in guten Treuen, sondern unter unzutreffenden Angaben bar auszahlen lässt, ist es nicht Sache des Fremdenpolizeirechts, dafür indirekt eine Sanktion zu verhängen. Ein sanktionsweiser Niederlassungsbewilligungsentzug könnte nur durch Ausweisung gemäss Art. 10 ANAG erfolgen. Dass die unkorrekte Erwirkung einer Barauszahlung einen Ausweisungsgrund darstelle, ist aber weder geltend gemacht noch ersichtlich. Es trifft zwar zu, dass der Ausländer, der nach der Barauszahlung in der Schweiz bleibt, seine Altersvorsorge vermindert hat, aber damit ist der Ausweisungsgrund von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG (Belastung der öffentlichen Wohlfahrt) noch keineswegs erfüllt.
Abgesehen davon ist es Sache der Pensionskassen bzw. der für die berufliche Vorsorge zuständigen Behörden, Vorkehren zu treffen für den Fall der missbräuchlichen Erwirkung einer Barauszahlung durch einen Ausländer. Sie könnten etwa prüfen, ob die Barauszahlung an einen Ausländer nicht erst dann erfolgen soll, wenn er durch eine fremdenpolizeiliche Bestätigung nachweist, dass sein Anwesenheitsrecht in der Schweiz definitiv erloschen ist.
Ob der Ausländer, der nach einer Barauszahlung in der Schweiz niedergelassen bleibt, verhalten werden kann, die Barauszahlung in der einen oder anderen Weise rückgängig zu machen, ist keine fremdenpolizeiliche Frage und hier daher offenzulassen.
Auf jeden Fall kann das Erwirken einer Barauszahlung der Pensionskassenaustrittsleistung weder als fremdenpolizeiliche Abmeldung gelten, noch an und für sich Anlass zu einer Ausweisung geben. | de | Erlöschen der Niederlassungsbewilligung (Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG). 1. Die Abmeldung des ausreisenden Ausländers führt nur dann zum Erlöschen der Niederlassungsbewilligung, wenn sie gegenüber einer Behörde mit fremdenpolizeilichen Aufgaben und ausdrücklich erfolgt (E. 3a).
2. Der Ausländer kann eine förmliche Abmeldung unterlassen und dadurch die Niederlassungsbewilligung bis zu 6 Monaten aufrechterhalten.
3. Das Erwirken einer Barauszahlung der Pensionskassen-Austrittsleistung kann weder als fremdenpolizeiliche Abmeldung gelten, noch an und für sich Anlass zu einer Ausweisung geben (E. 3b). | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,973 | 112 Ib 1 | 112 Ib 1
Sachverhalt ab Seite 1
X. hat die Niederlassungsbewilligung im Kanton Zürich seit 1983, seine Ehefrau und ein Kind seit 1982; ein zweites Kind lebt in Jugoslawien. Als X. auf Ende Mai 1984 gekündigt wurde, äusserte er gegenüber seiner Arbeitgeberfirma die Absicht, endgültig nach Jugoslawien zurückkehren zu wollen und erhielt demzufolge sein Pensionskassenkapital ausbezahlt. Die Eheleute X. verliessen die Schweiz Ende Mai/Anfangs Juni 1984, ohne sich abzumelden; die Einwohnerkontrolle erhielt hiervon Kenntnis durch die Arbeitgeberfirma und den Wohnungsvermieter. Im Oktober 1984 reisten die Eheleute X. wieder in die Schweiz ein und stellten am 25. Oktober 1984 ein Gesuch um "Wiedererteilung" der Niederlassungsbewilligung, welches die Polizeidirektion des Kantons Zürich abwies. Einen gegen diesen Entscheid gerichteten Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich ebenfalls ab. Das Bundesgericht heisst die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, dies aufgrund folgender
Erwägungen
Erwägungen:
2. Ausgangspunkt für die Beurteilung des vorliegenden Falles bildet Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG. Danach erlischt die Niederlassungsbewilligung durch Abmeldung oder tatsächlichen Aufenthalt im Ausland von 6 Monaten; diese Frist kann bis auf zwei Jahre verlängert werden, wenn der Ausländer rechtzeitig ein entsprechendes Begehren stellt.
a) Nach dem angefochtenen Entscheid sind die Niederlassungsbewilligungen des Beschwerdeführers und seiner Angehörigen hauptsächlich deswegen erloschen, weil sie zufolge definitiver Ausreise ihren Lebens-Mittelpunkt ins Ausland verlegt hätten. Das Gesetz stellt indessen nicht darauf ab, ob der Lebens-Mittelpunkt verlegt, bzw. der Wohnsitz in der Schweiz aufgegeben oder im Ausland ein neuer Wohnsitz begründet wurde. Der Gesetzgeber hat offensichtlich den Wohnsitzbegriff (mit all seinen Schwierigkeiten) gemieden und aus Praktikabilitätsgründen zwei möglichst eindeutige und formale Kriterien gewählt: Abmeldung und sechsmonatiger Aufenthalt im Ausland. Diese Regelung weist keine Lücke auf, die bei der Rechtsanwendung ausgefüllt werden müsste oder könnte. Ob die behauptete Verlegung des Lebens-Mittelpunktes ins Ausland wirklich stattgefunden habe, ist bei dieser Rechtslage nicht zu prüfen.
b) Der angefochtene Entscheid und die Stellungnahme des Bundesamtes für Ausländerfragen gehen davon aus, dass der Beschwerdeführer sich hätte abmelden müssen.
Nach Art. 2 Abs. 12 ANAV ist der "Ausländer, der eine Bewilligung besitzt ..., verpflichtet, sich abzumelden, wenn er ... aus der Schweiz wegzieht." Diese Verordnungsbestimmung ist gesetzeskonform auszulegen: Der in der Schweiz niedergelassene Ausländer kann zunächst ohne Abmeldung - probeweise - das Land verlassen, ohne bereits dadurch die Niederlassungsbewilligung zu verlieren, und innert 6 Monaten zurückkehren, wenn es ihm bis dahin nicht gelungen ist, im Ausland eine Bleibe zu finden; er kann sich in einem solchen Fall die Frist zur Rückkehr mit rechtzeitigem Gesuch bis auf zwei Jahre verlängern lassen (unveröffentlichter BGE vom 22. November 1985 i.S. V.N.M.). An dieser sich klar aus dem Gesetz ergebenden Regelung konnte die Verordnung nichts ändern; bei bloss probeweisem Wegzug besteht keine Abmeldepflicht.
Auch der Ausländer, der eigentlich fest entschlossen ist, definitiv aus der Schweiz wegzuziehen, kann sich für den Fall, dass er im Ausland auf unerwartete Schwierigkeiten stossen sollte, die Möglichkeit der Rückkehr dadurch offenhalten, dass er die Abmeldung unterlässt; er ist nicht zur Abmeldung verpflichtet. Nach dem Gesagten geht es nicht an, eine nicht erfolgte Abmeldung als doch erfolgt zu unterstellen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus BGE 99 Ib 1 ff. Jener Entscheid betraf einen Ausländer, der keine Niederlassungs-, sondern nur eine befristete Aufenthaltsbewilligung hatte. Aufenthaltsbewilligungen erlöschen jedoch bereits, wenn der Aufenthalt in der Schweiz tatsächlich aufgegeben wird (Art. 9 Abs. 1 lit. c ANAG). Die Rechtslage ist also eine andere (BGE 99 Ib 1 ff. erwähnt die Niederlassungsbewilligung als nicht vergleichbares Gegenbeispiel).
3. a) Der Beschwerdeführer hatte wahrscheinlich den Willen, die Schweiz definitiv zu verlassen. Er hatte keine Arbeit mehr, gab seine Wohnung auf und hat nach seinen Angaben bescheidenes Umzugsgut nach Jugoslawien mitgenommen.
Grosses Gewicht wird im angefochtenen Entscheid und in der Vernehmlassung des Bundesamtes für Ausländerfragen dem Umstand beigemessen, dass der Beschwerdeführer bei der Pensionskasse seiner letzten Arbeitgeberfirma die Barauszahlung der Austrittsleistung erwirkte, indem er unter Vorlage einer konsularischen Bestätigung erklärte, die Schweiz definitiv verlassen zu wollen. Das Bundesamt für Ausländerfragen ist der Ansicht, dieses Vorgehen habe als Abmeldung im Sinne von Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG zu gelten.
Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Pensionskasse bzw. berufliche Vorsorge und Fremdenpolizei sind verschiedene, vom Gesetzgeber vollständig getrennt geregelte Sachgebiete. Die in Frage stehende fremdenpolizeiliche Abmeldung hat eine grosse Tragweite; mit ihr erlischt die Niederlassungsbewilligung, die ein Ausländer nicht leicht, sondern in der Regel erst nach langjährigem Aufenthalt in der Schweiz erhält. Auf eine einmal erfolgte Abmeldung kann grundsätzlich nicht zurückgekommen werden. Anderseits bewirkt das Unterlassen der Abmeldung, dass die Niederlassungsbewilligung vorübergehend erhalten bleibt. Wegen der Tragweite der Abmeldung ist es unerlässlich, dass der Ausländer sie gegenüber einer Behörde mit fremdenpolizeilichen Aufgaben ausdrücklich erklärt. Eine "Abmeldung" gegenüber dem Arbeitgeber oder Wohnungsinhaber, die zu andern als fremdenpolizeilichen Zwecken geschieht, genügt dazu nicht.
b) Es kann stossend erscheinen, dass ein Ausländer gegenüber der Pensionskasse im Hinblick auf die Barauszahlung der Austrittsleistung behauptet, definitiv ausreisen zu wollen, aber dann die fremdenpolizeiliche Abmeldung trotzdem unterlässt. Doch darin ist nicht ohne weiteres ein widersprüchliches, missbräuchliches oder bösgläubiges Verhalten zu sehen. Ein Ausländer kann durchaus den festen Willen zur Ausreise haben und sich dennoch durch Unterlassen der fremdenpolizeilichen Abmeldung eine Rückkehrmöglichkeit offenhalten, wie dies das Gesetz zulässt.
Selbst wenn ein Ausländer sich die Austrittsleistung der Pensionskasse nicht in guten Treuen, sondern unter unzutreffenden Angaben bar auszahlen lässt, ist es nicht Sache des Fremdenpolizeirechts, dafür indirekt eine Sanktion zu verhängen. Ein sanktionsweiser Niederlassungsbewilligungsentzug könnte nur durch Ausweisung gemäss Art. 10 ANAG erfolgen. Dass die unkorrekte Erwirkung einer Barauszahlung einen Ausweisungsgrund darstelle, ist aber weder geltend gemacht noch ersichtlich. Es trifft zwar zu, dass der Ausländer, der nach der Barauszahlung in der Schweiz bleibt, seine Altersvorsorge vermindert hat, aber damit ist der Ausweisungsgrund von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG (Belastung der öffentlichen Wohlfahrt) noch keineswegs erfüllt.
Abgesehen davon ist es Sache der Pensionskassen bzw. der für die berufliche Vorsorge zuständigen Behörden, Vorkehren zu treffen für den Fall der missbräuchlichen Erwirkung einer Barauszahlung durch einen Ausländer. Sie könnten etwa prüfen, ob die Barauszahlung an einen Ausländer nicht erst dann erfolgen soll, wenn er durch eine fremdenpolizeiliche Bestätigung nachweist, dass sein Anwesenheitsrecht in der Schweiz definitiv erloschen ist.
Ob der Ausländer, der nach einer Barauszahlung in der Schweiz niedergelassen bleibt, verhalten werden kann, die Barauszahlung in der einen oder anderen Weise rückgängig zu machen, ist keine fremdenpolizeiliche Frage und hier daher offenzulassen.
Auf jeden Fall kann das Erwirken einer Barauszahlung der Pensionskassenaustrittsleistung weder als fremdenpolizeiliche Abmeldung gelten, noch an und für sich Anlass zu einer Ausweisung geben. | de | Extinction de l'autorisation d'établissement (art. 9 al. 3 lettre c LSEE). 1. L'annonce du départ de l'étranger ne provoque l'extinction de son autorisation d'établissement que lorsque la déclaration est adressée à une autorité compétente en matière de police des étrangers et lorsqu'elle est formulée de manière expresse (consid. 3a).
2. L'étranger peut omettre l'annonce de départ formelle et maintenir ainsi en vigueur son autorisation d'établissement pendant 6 mois au plus.
3. L'obtention du paiement comptant de l'indemnité de sortie d'une caisse de pension ne peut pas être considérée comme une annonce de départ du point de vue de la police des étrangers, ni motiver à elle seule une expulsion (consid. 3b). | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,974 | 112 Ib 1 | 112 Ib 1
Sachverhalt ab Seite 1
X. hat die Niederlassungsbewilligung im Kanton Zürich seit 1983, seine Ehefrau und ein Kind seit 1982; ein zweites Kind lebt in Jugoslawien. Als X. auf Ende Mai 1984 gekündigt wurde, äusserte er gegenüber seiner Arbeitgeberfirma die Absicht, endgültig nach Jugoslawien zurückkehren zu wollen und erhielt demzufolge sein Pensionskassenkapital ausbezahlt. Die Eheleute X. verliessen die Schweiz Ende Mai/Anfangs Juni 1984, ohne sich abzumelden; die Einwohnerkontrolle erhielt hiervon Kenntnis durch die Arbeitgeberfirma und den Wohnungsvermieter. Im Oktober 1984 reisten die Eheleute X. wieder in die Schweiz ein und stellten am 25. Oktober 1984 ein Gesuch um "Wiedererteilung" der Niederlassungsbewilligung, welches die Polizeidirektion des Kantons Zürich abwies. Einen gegen diesen Entscheid gerichteten Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich ebenfalls ab. Das Bundesgericht heisst die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, dies aufgrund folgender
Erwägungen
Erwägungen:
2. Ausgangspunkt für die Beurteilung des vorliegenden Falles bildet Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG. Danach erlischt die Niederlassungsbewilligung durch Abmeldung oder tatsächlichen Aufenthalt im Ausland von 6 Monaten; diese Frist kann bis auf zwei Jahre verlängert werden, wenn der Ausländer rechtzeitig ein entsprechendes Begehren stellt.
a) Nach dem angefochtenen Entscheid sind die Niederlassungsbewilligungen des Beschwerdeführers und seiner Angehörigen hauptsächlich deswegen erloschen, weil sie zufolge definitiver Ausreise ihren Lebens-Mittelpunkt ins Ausland verlegt hätten. Das Gesetz stellt indessen nicht darauf ab, ob der Lebens-Mittelpunkt verlegt, bzw. der Wohnsitz in der Schweiz aufgegeben oder im Ausland ein neuer Wohnsitz begründet wurde. Der Gesetzgeber hat offensichtlich den Wohnsitzbegriff (mit all seinen Schwierigkeiten) gemieden und aus Praktikabilitätsgründen zwei möglichst eindeutige und formale Kriterien gewählt: Abmeldung und sechsmonatiger Aufenthalt im Ausland. Diese Regelung weist keine Lücke auf, die bei der Rechtsanwendung ausgefüllt werden müsste oder könnte. Ob die behauptete Verlegung des Lebens-Mittelpunktes ins Ausland wirklich stattgefunden habe, ist bei dieser Rechtslage nicht zu prüfen.
b) Der angefochtene Entscheid und die Stellungnahme des Bundesamtes für Ausländerfragen gehen davon aus, dass der Beschwerdeführer sich hätte abmelden müssen.
Nach Art. 2 Abs. 12 ANAV ist der "Ausländer, der eine Bewilligung besitzt ..., verpflichtet, sich abzumelden, wenn er ... aus der Schweiz wegzieht." Diese Verordnungsbestimmung ist gesetzeskonform auszulegen: Der in der Schweiz niedergelassene Ausländer kann zunächst ohne Abmeldung - probeweise - das Land verlassen, ohne bereits dadurch die Niederlassungsbewilligung zu verlieren, und innert 6 Monaten zurückkehren, wenn es ihm bis dahin nicht gelungen ist, im Ausland eine Bleibe zu finden; er kann sich in einem solchen Fall die Frist zur Rückkehr mit rechtzeitigem Gesuch bis auf zwei Jahre verlängern lassen (unveröffentlichter BGE vom 22. November 1985 i.S. V.N.M.). An dieser sich klar aus dem Gesetz ergebenden Regelung konnte die Verordnung nichts ändern; bei bloss probeweisem Wegzug besteht keine Abmeldepflicht.
Auch der Ausländer, der eigentlich fest entschlossen ist, definitiv aus der Schweiz wegzuziehen, kann sich für den Fall, dass er im Ausland auf unerwartete Schwierigkeiten stossen sollte, die Möglichkeit der Rückkehr dadurch offenhalten, dass er die Abmeldung unterlässt; er ist nicht zur Abmeldung verpflichtet. Nach dem Gesagten geht es nicht an, eine nicht erfolgte Abmeldung als doch erfolgt zu unterstellen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus BGE 99 Ib 1 ff. Jener Entscheid betraf einen Ausländer, der keine Niederlassungs-, sondern nur eine befristete Aufenthaltsbewilligung hatte. Aufenthaltsbewilligungen erlöschen jedoch bereits, wenn der Aufenthalt in der Schweiz tatsächlich aufgegeben wird (Art. 9 Abs. 1 lit. c ANAG). Die Rechtslage ist also eine andere (BGE 99 Ib 1 ff. erwähnt die Niederlassungsbewilligung als nicht vergleichbares Gegenbeispiel).
3. a) Der Beschwerdeführer hatte wahrscheinlich den Willen, die Schweiz definitiv zu verlassen. Er hatte keine Arbeit mehr, gab seine Wohnung auf und hat nach seinen Angaben bescheidenes Umzugsgut nach Jugoslawien mitgenommen.
Grosses Gewicht wird im angefochtenen Entscheid und in der Vernehmlassung des Bundesamtes für Ausländerfragen dem Umstand beigemessen, dass der Beschwerdeführer bei der Pensionskasse seiner letzten Arbeitgeberfirma die Barauszahlung der Austrittsleistung erwirkte, indem er unter Vorlage einer konsularischen Bestätigung erklärte, die Schweiz definitiv verlassen zu wollen. Das Bundesamt für Ausländerfragen ist der Ansicht, dieses Vorgehen habe als Abmeldung im Sinne von Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG zu gelten.
Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Pensionskasse bzw. berufliche Vorsorge und Fremdenpolizei sind verschiedene, vom Gesetzgeber vollständig getrennt geregelte Sachgebiete. Die in Frage stehende fremdenpolizeiliche Abmeldung hat eine grosse Tragweite; mit ihr erlischt die Niederlassungsbewilligung, die ein Ausländer nicht leicht, sondern in der Regel erst nach langjährigem Aufenthalt in der Schweiz erhält. Auf eine einmal erfolgte Abmeldung kann grundsätzlich nicht zurückgekommen werden. Anderseits bewirkt das Unterlassen der Abmeldung, dass die Niederlassungsbewilligung vorübergehend erhalten bleibt. Wegen der Tragweite der Abmeldung ist es unerlässlich, dass der Ausländer sie gegenüber einer Behörde mit fremdenpolizeilichen Aufgaben ausdrücklich erklärt. Eine "Abmeldung" gegenüber dem Arbeitgeber oder Wohnungsinhaber, die zu andern als fremdenpolizeilichen Zwecken geschieht, genügt dazu nicht.
b) Es kann stossend erscheinen, dass ein Ausländer gegenüber der Pensionskasse im Hinblick auf die Barauszahlung der Austrittsleistung behauptet, definitiv ausreisen zu wollen, aber dann die fremdenpolizeiliche Abmeldung trotzdem unterlässt. Doch darin ist nicht ohne weiteres ein widersprüchliches, missbräuchliches oder bösgläubiges Verhalten zu sehen. Ein Ausländer kann durchaus den festen Willen zur Ausreise haben und sich dennoch durch Unterlassen der fremdenpolizeilichen Abmeldung eine Rückkehrmöglichkeit offenhalten, wie dies das Gesetz zulässt.
Selbst wenn ein Ausländer sich die Austrittsleistung der Pensionskasse nicht in guten Treuen, sondern unter unzutreffenden Angaben bar auszahlen lässt, ist es nicht Sache des Fremdenpolizeirechts, dafür indirekt eine Sanktion zu verhängen. Ein sanktionsweiser Niederlassungsbewilligungsentzug könnte nur durch Ausweisung gemäss Art. 10 ANAG erfolgen. Dass die unkorrekte Erwirkung einer Barauszahlung einen Ausweisungsgrund darstelle, ist aber weder geltend gemacht noch ersichtlich. Es trifft zwar zu, dass der Ausländer, der nach der Barauszahlung in der Schweiz bleibt, seine Altersvorsorge vermindert hat, aber damit ist der Ausweisungsgrund von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG (Belastung der öffentlichen Wohlfahrt) noch keineswegs erfüllt.
Abgesehen davon ist es Sache der Pensionskassen bzw. der für die berufliche Vorsorge zuständigen Behörden, Vorkehren zu treffen für den Fall der missbräuchlichen Erwirkung einer Barauszahlung durch einen Ausländer. Sie könnten etwa prüfen, ob die Barauszahlung an einen Ausländer nicht erst dann erfolgen soll, wenn er durch eine fremdenpolizeiliche Bestätigung nachweist, dass sein Anwesenheitsrecht in der Schweiz definitiv erloschen ist.
Ob der Ausländer, der nach einer Barauszahlung in der Schweiz niedergelassen bleibt, verhalten werden kann, die Barauszahlung in der einen oder anderen Weise rückgängig zu machen, ist keine fremdenpolizeiliche Frage und hier daher offenzulassen.
Auf jeden Fall kann das Erwirken einer Barauszahlung der Pensionskassenaustrittsleistung weder als fremdenpolizeiliche Abmeldung gelten, noch an und für sich Anlass zu einer Ausweisung geben. | de | Estinzione del permesso di domicilio (art. 9 cpv. 3 lett. c LDDS). 1. La notifica da parte dello straniero della sua partenza comporta l'estinzione del suo permesso di domicilio solo se la dichiarazione è fatta ad un'autorità competente in materia di polizia degli stranieri ed è formulata espressamente (consid. 3a).
2. Lo straniero può omettere la notifica formale della sua partenza e mantenere così in vigore fino a sei mesi il suo permesso di domicilio.
3. Il fatto d'aver ottenuto il pagamento in contanti dell'indennità di uscita da una cassa pensioni non può essere considerato quale una notifica di partenza sotto il profilo della polizia degli stranieri, né dar luogo, di per sé stesso, a un'espulsione (consid. 3b). | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,975 | 112 Ib 105 | 112 Ib 105
Sachverhalt ab Seite 106
Le 19 mars 1974, R. a acquis la parcelle 712, d'une surface de 2822 m2, sise sur le territoire de la commune de Commugny.
De forme rectangulaire et en nature de pré-champ, cette parcelle est située sur le coteau de Monthoux, à quelque 200 m au nord-est du centre du village, en direction de l'autoroute. En pente légère vers le lac, le coteau de Monthoux est planté en vignes. Il ne comporte qu'une seule construction: la villa de dame B. avec piscine attenante, implantée dans le prolongement ouest du terrain acquis par R. Trois autres constructions, situés plus à l'ouest, ne font pas partie du coteau. A l'est de celui-ci se trouvent des terrains de nature agricole. Directement bordée au nord et au sud par des vignes, la parcelle 712 fait partie d'un ensemble viticole et agricole compact. L'endroit est tranquille et plaisant; il se prêterait fort bien à une construction.
De la route communale venant du centre du village, l'accès à la parcelle 712 est assuré, à l'ouest, par une bande de terrain en nature de pré-champ longue de 20 m environ. L'aménagement de celle-ci en chemin ne présenterait aucune difficulté, et la commune de Commugny ne s'y opposerait pas. En septembre 1974, R. a participé aux frais du revêtement bitumineux d'une place de parc commune avec dame B. à l'entrée de cette bande d'accès. En 1977, il a en outre supporté la moitié du coût de réfection de la conduite privée d'amenée d'eau alimentant les parcelles 712 et 710.
La parcelle 712 n'est pas directement raccordée au réseau d'eau, d'électricité et des égouts. Les amenées de l'électricité, du téléphone et de l'eau potable ne posent toutefois pas de problèmes. L'évacuation des eaux pourrait se faire par le collecteur passant le long de la route communale moyennant l'installation d'une pompe, solution à laquelle la commune serait opposée, ou en construisant un collecteur sur une centaine de mètres en bordure de la vigne au sud-ouest (parcelle No 711). Le tracé des collecteurs communaux qui longe la route communale a été aménagé en 1980/1981, et aboutit juste devant le chemin d'accès à la parcelle 712.
R. a acquis son terrain dans l'intention d'y construire une villa familiale. Au début de 1979, il fut informé par dame B., à qui la Municipalité de Commugny avait refusé l'autorisation de construire une piscine sur son bien-fonds, d'une modification possible du plan de zones. Il donna alors mandat à un architecte de faire mettre à l'enquête la construction d'une villa sur la parcelle 712. Le 4 octobre 1979, l'architecte soumit à la Municipalité un projet d'implantation pour approbation préalable. La Municipalité répondit qu'il était prévu d'inclure la parcelle 712 dans une zone inconstructible. Le 12 octobre 1979, l'architecte confirma que le projet de la villa était immédiatement réalisable et que son client entendait construire sans délai. La Municipalité s'opposa à la délivrance du permis de construire, eu égard à la modification envisagée du plan de zones.
En 1972, dans le cadre d'un premier projet de modification du plan de zones, il avait été envisagé de classer le terrain ou se trouve la parcelle 712 en zone inconstructible. Ce terrain est toutefois resté en zone de villas moyennant une charge foncière relative aux frais d'équipement.
Le 17 juin 1980, le Conseil communal de Commugny a adopté un nouveau plan de zones classant la parcelle 712 en zone agricole et viticole protégée. Il a considéré que la sauvegarde du coteau viticole de Monthoux, site particulièrement digne de protection, excluait toute nouvelle construction dans ce secteur. Cette modification du plan de zones, à laquelle R. s'est vainement opposé, a été approuvée par le Conseil d'Etat le 1er avril 1981.
Le 3 août 1981, R. a ouvert action en expropriation matérielle contre la commune de Commugny devant le Tribunal du district de Nyon. Il a conclu pour l'essentiel au paiement de 530'916 fr. 40. L'Etat de Vaud est intervenu au procès pour s'opposer à l'action. Par jugement du 30 janvier 1984, le Tribunal de district a rejeté la demande.
Saisie d'un recours de R., la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois a, par arrêt du 6 mars 1985, nié l'existence d'une expropriation matérielle et rejeté les conclusions principales de l'intéressé. Elle a notamment considéré que le classement du coteau de Monthoux en zone agricole et viticole se justifiait en raison de sa situation et de sa vocation viticole. Par ailleurs, on ne pouvait dire qu'au 1er avril 1981, date de l'approbation du nouveau plan de zones, la parcelle 712 aurait été vouée à la construction dans un proche avenir.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, R. a requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Chambre des recours du Tribunal cantonal, d'admettre l'existence d'une expropriation matérielle et de fixer l'indemnité due de ce chef, à 522'070 fr., avec intérêts. Il s'est prévalu d'une violation de l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), ainsi que des art. 4 et 22ter Cst., alléguant à cet égard que les principes de la bonne foi, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité n'avaient pas été respectés par l'autorité cantonale.
La commune de Commugny, l'Etat de Vaud et l'Office fédéral de l'aménagement du territoire ont conclu au rejet du recours; le Tribunal cantonal, pour sa part, s'est référé à son arrêt.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. (Recevabilité du recours de droit administratif.)
2. a) Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d'une manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement (ATF 110 Ib 32 consid. 4, ATF 109 Ib 15 consid. 2, ATF 108 Ib 354 consid. 4 et arrêts cités). Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend également à l'usage futur prévisible que dans la mesure ou celui-ci apparaît au moment déterminant comme très probable dans un proche avenir (ATF 109 Ib 15 /16 consid. 2, ATF 107 Ib 223). Par usage futur prévisible, on entend généralement la possibilité d'affecter à la construction l'immeuble concerné.
b) Pour juger si un bien-fonds aurait été très vraisemblablement utilisé comme terrain à bâtir dans un proche avenir, il faut, selon la jurisprudence, prendre en considération tous les facteurs juridiques et matériels qui peuvent déterminer ses chances d'être édifié. Parmi ces facteurs figurent les dispositions du droit des constructions fédérales, cantonales et communales en vigueur au moment déterminant, la situation et les caractéristiques générales de l'immeuble en cause ainsi que les possibilités de l'équiper, l'état de la planification communale et cantonale et le développement des constructions dans les environs. Les différents facteurs doivent être examinés et pesés. C'est seulement si la construction est juridiquement admissible et pratiquement possible et si les circonstances la rendent très vraisemblable dans un proche avenir qu'une restriction de propriété excluant toute construction peut être considérée comme une atteinte particulièrement grave, entraînant l'obligation d'indemniser le propriétaire.
Comme motifs permettant de considérer qu'un bien-fonds ne pourrait pas être bâti dans un avenir relativement proche, le Tribunal fédéral a indiqué par exemple la nécessité d'obtenir une dérogation ou de modifier un plan de zones, ou d'établir un plan d'équipement ou un plan spécial (plan de quartier ou autre), la nécessité de procéder à un remaniement parcellaire ou à d'autres travaux d'équipement importants. La possibilité d'équiper une parcelle - et même, selon les circonstances, le fait qu'elle est équipée - ne suffit pas à la faire considérer automatiquement comme constructible dans un proche avenir (ATF 109 Ia 16 consid. 2 et les arrêts cités).
Le propriétaire concerné doit en outre rendre hautement vraisemblable qu'au moment du déclassement ou du refus de classement de son bien-fonds, celui-ci aurait été effectivement voué à la construction, selon le cours ordinaire des choses, dans un proche avenir. La réponse dépend d'une appréciation objective des données sociales et économiques de la région, tels le développement de la construction dans le secteur ou se trouve l'immeuble et les perspectives de croissance démographique de la commune mises en parallèle avec la capacité globale de son plan de zones. L'affectation antérieure d'un bien-fonds, sa situation par rapport au territoire déjà bâti, ses qualités intrinsèques mesurées à l'aune des impératifs de l'aménagement du territoire, telle la nécessité de réserver des terres agricoles suffisantes et de protéger des paysages de valeur sont, dans ce contexte, des indices déterminants (ATF 102 Ia 129 consid. 2 f; arrêt Wohlen du 10 novembre 1982, consid. 2 non publié in ATF 108 Ib 352; ROUILLER, Considérations sur la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in RJB 1985 p. 19 ss).
c) Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une expropriation matérielle, il faut se placer au moment de l'entrée en vigueur de la restriction au droit de propriété (ATF 110 Ib 33 consid. 4a, ATF 109 Ib 16 consid. 3, ATF 108 Ib 338 consid. 4c et arrêts cités).
3. Dans ses observations, l'Office fédéral de l'aménagement du territoire estime que la parcelle 712 n'est pas l'objet d'un déclassement ou dézonage, mais d'une simple mesure de non-classement en zone à bâtir.
Selon la jurisprudence, lorsque la modification d'un plan de zones - qui a pour effet qu'une parcelle ne figure plus dans la zone à bâtir ou elle se trouvait auparavant - intervient pour adapter ce plan à la législation fédérale et cantonale en vigueur, cette mesure n'implique pas la privation d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété; elle a bien plutôt pour effet de préciser le contenu véritable du droit de propriété, de sorte qu'il n'y a en principe pas d'expropriation matérielle (ATF 109 Ib 17 consid. 4a, ATF 105 Ia 338 consid. 3d; KUTTLER, Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, in Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Festschrift Eichenberger, 1982, p. 649/650; ROUILLER, op.cit., p. 21; SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2e éd. 1984, p. 231). L'Office fédéral considère que l'ancien plan de zones de 1973 ne prévoyait pas de zone agricole et n'opérait pas une distinction suffisante entre terrains à bâtir et terrains non constructibles; c'est donc pour l'adapter aux exigences nouvelles des art. 25bis et 25ter LCAT qu'on l'aurait modifié avec effet au 1er avril 1981; partant, il n'y aurait en principe pas d'expropriation matérielle en l'espèce. Cette opinion de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire ne saurait être partagée.
a) La loi cantonale du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) a subi des modifications successives au cours des dernières décennies. C'est ainsi que la loi du 26 février 1964 y a introduit un art. 25bis concernant la limitation des constructions dans les zones agricoles, et un art. 25ter ayant la teneur suivante: "Les zones destinées à assurer l'extension d'une agglomération doivent se justifier par le développement prévisible de la commune ou de la région dans les dix années à venir. Les voies d'accès, l'adduction d'eau et les égouts doivent être prévus." Puis la loi du 15 décembre 1971 est venue préciser l'art. 25ter en ce sens que les voies d'accès, l'adduction d'eau, l'évacuation et l'épuration des eaux usées doivent être prévues et réalisées dans le délai de dix ans; elle y a ajouté en outre un alinéa concernant la réserve de zones de construction d'utilité publique. Enfin, la loi du 13 septembre 1976 a complété l'art. 25bis relatif à la zone agricole; elle a de plus introduit à l'art. 25ter un nouvel al. 3 en vertu duquel le territoire qui ne répond pas aux prescriptions de l'al. 1 doit être classé soit en zone agricole, soit en zone de verdure, soit en zone intermédiaire.
b) Il résulte toutefois de l'examen des préavis de la Municipalité de Commugny, adressés au Conseil communal les 18 avril 1973 et 19 mai 1980, que si le plan de zones a effectivement été modifié en 1973 et en 1981 pour l'adapter de manière générale aux nouvelles réglementations entrées en vigueur, ce n'est précisément pas pour réaliser un tel objectif que la parcelle 712 du recourant a été, en 1981, sortie de la zone de villas et attribuée à la zone agricole et viticole de la commune de Commugny.
Dans le préavis du 18 avril 1973, il est relevé que la modification de l'art. 25ter par la loi du 15 décembre 1971 implique une réduction et une meilleure délimitation des zones de construction. Afin de créer une situation durable, qui soit acceptable par l'autorité cantonale, la Municipalité proposait de "déclasser en zone sans affectation spéciale" une partie des parcelles placées en zone de villas, attendu que, faute d'équipement suffisant, ces parcelles ne constituaient pas des terrains à bâtir au regard des nouvelles dispositions légales. En ce qui concerne la parcelle 712, dont le propriétaire d'alors avait fait opposition, elle admettait de lui faire suivre le sort de la parcelle contiguë No 710 (déjà bâtie pour la plus grande part), à savoir de la maintenir en zone de villas moyennant l'engagement du propriétaire - comme pour le solde non construit de la parcelle 710 - d'assumer les frais du raccordement au réseau d'égouts.
Le Conseil d'Etat a approuvé, le 12 octobre 1973, le nouveau plan de zones et les propositions de réponse aux opposants. Il s'ensuit dès lors que les autorités cantonales et communales reconnaissaient que la parcelle 712 constituait bien du terrain à bâtir au regard de la nouvelle réglementation légale. C'est peu après, à savoir le 19 mars 1974, que R. acquérait la propriété de cette parcelle en reprenant la charge foncière relative aux frais d'équipement.
Dans le préavis du 19 mai 1980 à l'appui du nouveau plan de zones de 1981, la Municipalité se réfère d'abord à l'arrêté fédéral urgent du 17 mars 1972 (AFU) et à son règlement cantonal d'application: il s'avère cependant qu'aucune mesure de protection fondée sur ces textes n'a été ordonnée concernant le coteau de Monthoux et plus spécialement la parcelle 712. S'agissant des modifications apportées par la loi du 13 septembre 1976, la Municipalité rapporte qu'en raison du nouvel art. 25bis LCAT, elle est tenue de substituer à la zone sans affectation spéciale une zone agricole: cette opération ne touche pas non plus la parcelle 712. Puis l'autorité communale expose qu'elle place même en zone intermédiaire des secteurs situés en zone de villas, mais non encore bâtis ni équipés; cette modification concerne les lieux dits au Saugey et en Bouchattet, et non pas le coteau de Monthoux. Enfin, la Municipalité affirme qu'elle a dû prendre des mesures de protection pour les terrains non encore bâtis situés sur La Fontaine et en Monthoux, classés jusqu'ici pour l'essentiel en zone sans affectation spéciale. "Il s'agit - dit-elle - à la fois d'un site près du village, qui mérite d'être protégé, et d'un coteau viticole qui mérite d'être conservé. C'est pourquoi ces deux secteurs ont été placés en zone agricole et viticole protégée, ce qui pourra éventuellement, dans un cas particulier tout à fait exceptionnel, exposer la commune à une demande d'indemnité [...]." Le préavis municipal fait donc apparaître clairement le motif du changement d'affectation intervenu à propos du coteau de Monthoux et de la parcelle 712: il ne s'agit nullement de la nécessité d'adapter la réglementation communale aux nouvelles exigences légales de l'art. 25ter al. 3 LCAT, mais bien exclusivement de la volonté de protéger un site et sa "vocation viticole".
Les réponses données aux opposants B. et R. le confirment. A dame B., la Municipalité déclare que la modification de la zone est justifiée "pour sauvegarder le site encore intact du coteau de Monthoux" et qu'au demeurant, "bien loin de prétériter l'opposante, cette mesure la favorise au contraire puisqu'elle rend inconstructible la parcelle 712 sise immédiatement devant sa villa". Au recourant, elle fait savoir que la raison d'affecter la parcelle 712 à la zone viticole protégée réside dans la "sauvegarde du coteau viticole de Monthoux, qui constitue un site particulièrement digne de protection". La Municipalité fait par ailleurs allusion au dommage que pourrait subir le propriétaire de ladite parcelle, aux vaines tentatives faites pour résoudre le cas à l'amiable et à l'éventualité - dont elle n'entend pas préjuger - que ce préjudice soit assimilé à une expropriation matérielle.
c) L'on ne se trouve donc pas, en l'espèce, en présence d'une mesure de non-classement ayant pour effet de préciser l'étendue du droit de propriété (cf. arrêts non publiés Coderey, Fayet et Crot c. commune de Lutry des 21 mars et 5 décembre 1978), mais bien d'un déclassement pur et simple qui prive le propriétaire d'une faculté essentielle découlant de son droit de propriété.
4. Encore faut-il, pour admettre l'existence d'une expropriation matérielle, que le bien-fonds en cause eût très vraisemblablement été utilisé, dans un proche avenir, comme terrain à bâtir. A cet égard, la date déterminante est, comme l'a admis le Tribunal cantonal, le 1er avril 1981, date de l'entrée en vigueur du nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions.
a) Bien qu'étant située en zone de villas depuis 1962 en tout cas, la parcelle 712 (essentiellement en nature de pré-champ) n'a pas fait l'objet de travaux de construction jusqu'à la date déterminante du 1er avril 1981. Au moment ou, le 4 octobre 1979, l'architecte du recourant a soumis un projet d'implantation d'une villa pour approbation préalable, le nouveau texte des art. 25bis et 25ter LCAT était depuis longtemps en vigueur, et la Municipalité de Commugny avait déjà élaboré plusieurs projets successifs de révision du plan de zones. Toutefois, on l'a vu, le déclassement de la parcelle 712 n'est en rien la conséquence de la modification des art. 25bis et ter LCAT. On ne saurait donc dire que cette réglementation cantonale aurait pu faire obstacle à la délivrance d'un permis.
Lors de l'inspection locale, puis dans son écriture du 30 décembre 1985, le mandataire de la commune de Commugny et de l'Etat de Vaud a exposé que l'autorité communale aurait été en droit de rejeter une demande de permis de construire pour le motif que la parcelle n'était pas équipée. On ne saurait le suivre sur ce point. En effet, indépendamment des exigences formelles relatives au contenu du dossier présenté par l'architecte, et qui sont dénuées de pertinence en l'espèce, la Municipalité s'est fondée exclusivement sur l'art. 83 LCAT pour s'opposer à la demande de permis d'implantation du 4 octobre 1979 et pour la rejeter le 15 janvier 1980 après mise à l'enquête. L'art. 83 LCAT dispose, à son al. 1, que "la Municipalité a le droit de refuser le permis si l'ouvrage, bien que conforme aux lois et règlements, compromet le développement futur d'un quartier. La Municipalité peut également refuser le permis si elle a l'intention [...] d'apporter [une] modification au plan d'extension, et que l'ouvrage soit en contradiction avec les plans ou les dispositions projetées, ou en gêne la réalisation."
Rien dans le dossier n'établit que l'autorité communale aurait fondé le refus du permis sur un défaut d'équipement de la parcelle 712 (art. 67bis LCAT). Il y a là à tout le moins un indice que ce bien-fonds constituait, aux yeux de l'autorité communale, du terrain à bâtir suffisamment équipé.
b) L'arrêt attaqué a constaté d'ailleurs que le raccordement aux réseaux d'électricité, de téléphone et d'eau potable ne posait pas de problèmes. Quant aux possibilités de rejoindre les collecteurs communaux d'eaux usées et d'eaux claires, il résultait de l'instruction que "ce raccordement était techniquement réalisable sans frais excessifs [...]". Emanant d'un tribunal cantonal, de telles constatations de fait lient en principe le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ).
Au demeurant, les représentants de la commune ont déclaré à la délégation du Tribunal fédéral, lors de l'inspection locale, que le tracé des collecteurs communaux qui longe la route communale a été aménagé en 1980/1981 jusqu'à proximité de la parcelle 712. Au cours de cette inspection, M. H. - dont l'arrêt attaqué dit qu'on ignore s'il aurait, avec ses consorts, donné son accord au moment déterminant - est convenu avec le recourant qu'un arrangement pourrait être trouvé quant à un tracé épargnant la vigne plantée sur la parcelle 711. Cette solution permettrait de surcroît de renoncer à l'alternative du pompage, système que la commune refuse pour des raisons de sécurité (déficience du pompage ensuite d'éventuelles pannes d'électricité).
Il s'ensuit qu'on ne saurait invoquer un manque d'équipement de la parcelle 712.
c) Le Tribunal cantonal admet que le recourant a acheté la parcelle litigieuse en 1974 dans l'intention d'y construire une villa, que cette intention subsistait en 1979 et le 1er avril 1981, et que les motifs qu'il allègue pour expliquer le report de son projet sont plausibles. Ces constatations de fait lient le Tribunal fédéral.
La juridiction cantonale considère, avec raison, que cet aspect subjectif n'est pas décisif en soi. Il revêt toutefois une certaine importance, qu'il faut apprécier de cas en cas en relation avec les autres critères, pour juger si la parcelle litigieuse a une vocation objective à la construction dans un proche avenir.
Dans ce contexte, il faut mentionner la charge foncière que le recourant a dû reprendre lors de l'achat de sa parcelle. Cette charge non seulement oblige le propriétaire à équiper le cas échéant le terrain à ses frais, mais stipule en outre une contribution de 4 fr. 50 par m2 "pour couvrir partiellement les frais généraux d'infrastructure communale", contribution qui devra être payée à la commune "lors de la délivrance du permis de construire". A cela s'ajoutent les dépenses du recourant relatives à l'aménagement d'une place de parc commune avec dame B. en 1974 (500 fr.) et à la réfection d'une conduite d'eau en 1977 (1'187 fr. 20), dépenses dont le Tribunal cantonal constate qu'elles ont été "engagées en vue de la construction aujourd'hui impossible".
Il s'agit là d'éléments objectifs qui doivent être pris en considération, en plus de la volonté de construire subjective du propriétaire, pour permettre d'admettre la vraisemblance d'une utilisation future de la parcelle comme terrain à bâtir.
d) Le motif principal, voire unique, qui a conduit le Tribunal cantonal à rejeter le recours de R. sur le principe de l'expropriation matérielle consiste en la considération que le coteau de Monthoux est un site de valeur, à vocation viticole. Il n'est pas contestable - et la délégation du Tribunal fédéral a pu s'en rendre compte - que ce coteau présente un certain charme, encore que sa valeur ne soit nullement exceptionnelle. Il est exact également qu'il est pour l'essentiel planté en vigne et que la parcelle 712 était entourée de vignes sur deux côtés à la date décisive. Point n'est besoin toutefois de rechercher si, comme l'expose la juridiction cantonale, le coteau de Monthoux a une "vocation viticole". A supposer que tel soit le cas et que le site soit en soi digne de protection, cela signifierait simplement que la commune de Commugny pouvait se prévaloir d'un intérêt public pour le placer entièrement dans une zone agricole et viticole protégée. Cela ne signifierait pas encore que le déclassement d'une parcelle, pour réaliser cet objectif, ne doive pas entraîner l'obligation d'indemniser son propriétaire.
Au demeurant, la juridiction cantonale se fonde trop largement sur les qualités du coteau de Monthoux pris dans son ensemble, et ne retient pas suffisamment le caractère particulier, dans ce contexte, de la parcelle 712 en relation avec la parcelle 710. Il apparaît en effet que ces deux parcelles contiguës - dont l'une est déjà bâtie - s'articulent en quelque sorte l'une à l'autre pour créer, au haut et sur le bord du coteau, un ensemble propice à la construction au sein d'un ensemble viticole et agricole plus considérable.
e) Il ressort en outre de l'arrêt entrepris que la population de la commune de Commugny a passé de 926 habitants en 1973 à 1537 habitants en 1980; pour garder un certain contrôle du développement de l'agglomération, les autorités communales ont dû limiter les possibilités de construire existantes compte tenu des besoins prévisibles de la commune; elles ont ainsi groupé certains secteurs destinés à la construction; dans la partie est du territoire communal, elles ont en revanche transféré différentes parcelles de la zone de villas ou sans affectation spéciale en zone agricole ou, comme c'est le cas de celles situées en Monthoux, en zone agricole et viticole protégée.
On ne saurait contester que le nouveau plan d'extension de la commune de Commugny, dans la mesure ou il restreint des zones constructibles trop vastes et oriente la construction en dehors d'une zone en nature viticole et agricole, consacre de manière générale un aménagement harmonieux du territoire communal en conformité avec les objectifs fixés par la législation cantonale. Toutefois, cette considération tirée des perspectives de développement de la commune ne saurait faire obstacle à une demande d'indemnisation pour expropriation matérielle en l'espèce. Ce qui est en cause, en effet, c'est la parcelle du recourant et la construction, sur cette parcelle, d'une maison familiale. Il n'est nullement question d'un secteur ou d'une zone constructible à supprimer. Considéré dans l'optique d'un frein mis à la poussée générale de la construction par l'aménagement global des zones à bâtir, le cas de la parcelle 712 ne peut jouer aucun rôle. Que cette parcelle subsiste comme terrain à bâtir ou que cette possibilité lui soit ôtée ne change rien aux mesures à prendre par les autorités communales pour maîtriser l'évolution de la construction sur le territoire de la commune.
f) Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a donc lieu d'admettre - en application des principes posés par la jurisprudence - que la parcelle 712 aurait très vraisemblablement été utilisée, dans un proche avenir, comme terrain à bâtir si elle n'avait pas été déclassée en zone agricole et viticole protégée. Une telle utilisation n'aurait d'ailleurs exigé ni autorisation exceptionnelle, ni établissement d'un plan d'équipement ou de lotissement, ni remaniement parcellaire. Dès lors, la restriction qui touche la parcelle du recourant en vertu du plan d'extension communal entré en vigueur le 1er avril 1981 est constitutive d'une expropriation matérielle qui justifie l'allocation d'une indemnité au sens de l'art. 5 al. 2 LAT.
La présente espèce se distingue essentiellement des causes Coderey, Fayet et Crot c. commune de Lutry déjà citées (arrêts non publiés des 21 mars et 5 décembre 1978) en ce que la nouvelle réglementation de Commugny prive définitivement le propriétaire du droit de construire une villa sur sa parcelle, en la déclassant, tandis qu'à Lutry les nouvelles dispositions légales supprimaient une simple possibilité de construire admise à titre subsidiaire, les parcelles concernées passant de la zone rurale ou viticole en zone de verdure. C'est à juste titre que, dans ces causes, le Tribunal fédéral a retenu que la nouvelle réglementation communale définissait le contenu du droit de propriété plus qu'elle ne le restreignait (mesure de non-classement). En outre, alors qu'à Lutry on constatait l'absence de développement de la construction dans les secteurs en cause, à Commugny on note au contraire une forte et incontestable poussée de la demande de terrains à bâtir, de sorte que le recourant, s'il n'avait pas eu lui-même l'intention de construire, aurait trouvé très aisément un acquéreur pour son terrain.
5. Sur la question du principe de l'expropriation matérielle, le recours de droit administratif doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée, sans qu'il soit encore nécessaire de rechercher si cette dernière consacre aussi une inégalité de traitement et une violation de l'art. 22ter Cst., ou serait incompatible avec d'éventuelles assurances données au recourant.
L'état du dossier n'est pas tel que le Tribunal fédéral puisse fixer lui-même le montant de l'indemnité due au recourant. L'affaire doit par conséquent être renvoyée à la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud pour nouvelle décision (art. 114 al. 2 OJ).
6. Indépendamment de ses conclusions relatives à l'indemnisation pour expropriation matérielle, le recourant a réclamé à la commune de Commugny et à l'Etat de Vaud, solidairement, le remboursement de la totalité, par 8'846 fr. 40, des frais qu'il avait engagés en vain pour l'équipement de sa parcelle et en vue de l'obtention du permis de construire. L'arrêt attaqué ne lui a alloué de ce chef qu'une somme de 1'687 fr. 20 pour des motifs d'équité, "vu les circonstances particulières et eu égard au principe de la bonne foi".
Le recourant ne se prévaut pas à cet égard d'une violation de l'art. 31 al. 1 LCAT, expressément rappelé dans l'arrêt attaqué, et qui dispose que "lorsqu'un plan d'extension est abandonné ou modifié, le propriétaire à qui cet abandon cause un dommage en est indemnisé". D'après la juridiction cantonale, dont les considérants ne sont pas contestés sur ce point, cette disposition doit être interprétée restrictivement. Elle n'a pratiquement pas une portée plus étendue que celle du principe de la bonne foi découlant de l'art. 4 Cst. C'est donc uniquement dans la perspective de cette garantie constitutionnelle, invoquée au moins implicitement dans le présent recours, qu'il convient d'examiner si la demande de remboursement du recourant est fondée.
a) Selon la jurisprudence, un constructeur ne peut réclamer le remboursement de frais d'un projet de construction devenu inutile si ce projet n'était pas conforme à la réglementation en vigueur. Ce principe vaut aussi lorsque la demande de permis de construire était conforme au droit en vigueur au moment ou elle a été présentée mais qu'entre ce moment et celui de la décision, les dispositions légales se sont modifiées au détriment du constructeur; le propriétaire ne peut exiger que le droit de construction régissant à un moment donné son immeuble demeure inchangé. Cependant, lorsque c'est le dépôt d'une demande de permis qui a provoqué la modification du plan ou du règlement, l'autorité voulant ainsi empêcher l'exécution du projet, le remboursement des frais engagés en vain ne saurait être refusé, si l'intention de l'autorité ne pouvait pas être prévue par le propriétaire. Le dédommagement doit également être prévu dans les cas ou, avant de présenter son projet, le constructeur a reçu des assurances quant au maintien de la réglementation. Dans ces circonstances exceptionnelles, l'indemnisation est due même s'il n'y a pas d'expropriation, formelle ou matérielle. Elle est alors fondée sur le principe de la confiance découlant de l'art. 4 Cst. (ATF 108 Ib 357 /358 consid. 4b, aa et bb et la jurisprudence citée; ROUILLER, op.cit., p. 27/28).
b) En l'espèce, il est manifeste que les conditions d'une telle indemnisation ne sont pas remplies. Il ressort en effet du dossier que ce n'est nullement le dépôt de la demande de permis de construire qui a incité les autorités communales à modifier le plan de zones. Par ailleurs, le recourant admet lui-même que la lettre de la Municipalité du 10 octobre 1979 ne pouvait pas constituer pour lui l'assurance que les prescriptions en vigueur seraient maintenues. Le fait qu'il ait dû, par la suite, poursuivre ses démarches en vue d'obtenir le permis de bâtir, voire qu'il ait été invité par l'autorité communale à les compléter, ne saurait impliquer une assurance quelconque relativement au maintien de la réglementation des constructions.
Le recours est donc mal fondé sur ce point.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué dans la mesure ou il s'agit du principe de l'expropriation matérielle et de l'indemnité due au recourant; rejette le recours pour le surplus;
2. Renvoie la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. | fr | Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung; Umzonung eines Grundstücks aus der Zone für Einfamilienhäuser in Landwirtschafts- und Rebbauzone. Ersatz für vergeblich erstellte Pläne. 1. Definition der materiellen Enteignung (E. 2).
2. Unterscheidung zwischen Auszonung und Nichteinzonung, die den Eigentumsinhalt gemäss den Anforderungen der Raumplanung (Art. 22quater BV) festlegt. Im konkreten Fall Annahme einer Auszonung, die den Eigentümer einer wesentlichen, aus seinem Eigentum fliessenden Möglichkeit der Grundstücksnutzung beraubt (E. 3).
3. Unter Berücksichtigung aller im Entscheidungszeitpunkt massgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Elemente wäre damit zu rechnen gewesen, dass das Grundstück in naher Zukunft überbaut worden wäre (E. 4).
4. Die von der Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen der Entschädigung von Projektierungskosten sind im konkreten Fall nicht erfüllt, denn die Zonenplanänderung wurde nicht durch die Einreichung eines Baubewilligungsgesuchs ausgelöst (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-105%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,976 | 112 Ib 105 | 112 Ib 105
Sachverhalt ab Seite 106
Le 19 mars 1974, R. a acquis la parcelle 712, d'une surface de 2822 m2, sise sur le territoire de la commune de Commugny.
De forme rectangulaire et en nature de pré-champ, cette parcelle est située sur le coteau de Monthoux, à quelque 200 m au nord-est du centre du village, en direction de l'autoroute. En pente légère vers le lac, le coteau de Monthoux est planté en vignes. Il ne comporte qu'une seule construction: la villa de dame B. avec piscine attenante, implantée dans le prolongement ouest du terrain acquis par R. Trois autres constructions, situés plus à l'ouest, ne font pas partie du coteau. A l'est de celui-ci se trouvent des terrains de nature agricole. Directement bordée au nord et au sud par des vignes, la parcelle 712 fait partie d'un ensemble viticole et agricole compact. L'endroit est tranquille et plaisant; il se prêterait fort bien à une construction.
De la route communale venant du centre du village, l'accès à la parcelle 712 est assuré, à l'ouest, par une bande de terrain en nature de pré-champ longue de 20 m environ. L'aménagement de celle-ci en chemin ne présenterait aucune difficulté, et la commune de Commugny ne s'y opposerait pas. En septembre 1974, R. a participé aux frais du revêtement bitumineux d'une place de parc commune avec dame B. à l'entrée de cette bande d'accès. En 1977, il a en outre supporté la moitié du coût de réfection de la conduite privée d'amenée d'eau alimentant les parcelles 712 et 710.
La parcelle 712 n'est pas directement raccordée au réseau d'eau, d'électricité et des égouts. Les amenées de l'électricité, du téléphone et de l'eau potable ne posent toutefois pas de problèmes. L'évacuation des eaux pourrait se faire par le collecteur passant le long de la route communale moyennant l'installation d'une pompe, solution à laquelle la commune serait opposée, ou en construisant un collecteur sur une centaine de mètres en bordure de la vigne au sud-ouest (parcelle No 711). Le tracé des collecteurs communaux qui longe la route communale a été aménagé en 1980/1981, et aboutit juste devant le chemin d'accès à la parcelle 712.
R. a acquis son terrain dans l'intention d'y construire une villa familiale. Au début de 1979, il fut informé par dame B., à qui la Municipalité de Commugny avait refusé l'autorisation de construire une piscine sur son bien-fonds, d'une modification possible du plan de zones. Il donna alors mandat à un architecte de faire mettre à l'enquête la construction d'une villa sur la parcelle 712. Le 4 octobre 1979, l'architecte soumit à la Municipalité un projet d'implantation pour approbation préalable. La Municipalité répondit qu'il était prévu d'inclure la parcelle 712 dans une zone inconstructible. Le 12 octobre 1979, l'architecte confirma que le projet de la villa était immédiatement réalisable et que son client entendait construire sans délai. La Municipalité s'opposa à la délivrance du permis de construire, eu égard à la modification envisagée du plan de zones.
En 1972, dans le cadre d'un premier projet de modification du plan de zones, il avait été envisagé de classer le terrain ou se trouve la parcelle 712 en zone inconstructible. Ce terrain est toutefois resté en zone de villas moyennant une charge foncière relative aux frais d'équipement.
Le 17 juin 1980, le Conseil communal de Commugny a adopté un nouveau plan de zones classant la parcelle 712 en zone agricole et viticole protégée. Il a considéré que la sauvegarde du coteau viticole de Monthoux, site particulièrement digne de protection, excluait toute nouvelle construction dans ce secteur. Cette modification du plan de zones, à laquelle R. s'est vainement opposé, a été approuvée par le Conseil d'Etat le 1er avril 1981.
Le 3 août 1981, R. a ouvert action en expropriation matérielle contre la commune de Commugny devant le Tribunal du district de Nyon. Il a conclu pour l'essentiel au paiement de 530'916 fr. 40. L'Etat de Vaud est intervenu au procès pour s'opposer à l'action. Par jugement du 30 janvier 1984, le Tribunal de district a rejeté la demande.
Saisie d'un recours de R., la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois a, par arrêt du 6 mars 1985, nié l'existence d'une expropriation matérielle et rejeté les conclusions principales de l'intéressé. Elle a notamment considéré que le classement du coteau de Monthoux en zone agricole et viticole se justifiait en raison de sa situation et de sa vocation viticole. Par ailleurs, on ne pouvait dire qu'au 1er avril 1981, date de l'approbation du nouveau plan de zones, la parcelle 712 aurait été vouée à la construction dans un proche avenir.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, R. a requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Chambre des recours du Tribunal cantonal, d'admettre l'existence d'une expropriation matérielle et de fixer l'indemnité due de ce chef, à 522'070 fr., avec intérêts. Il s'est prévalu d'une violation de l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), ainsi que des art. 4 et 22ter Cst., alléguant à cet égard que les principes de la bonne foi, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité n'avaient pas été respectés par l'autorité cantonale.
La commune de Commugny, l'Etat de Vaud et l'Office fédéral de l'aménagement du territoire ont conclu au rejet du recours; le Tribunal cantonal, pour sa part, s'est référé à son arrêt.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. (Recevabilité du recours de droit administratif.)
2. a) Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d'une manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement (ATF 110 Ib 32 consid. 4, ATF 109 Ib 15 consid. 2, ATF 108 Ib 354 consid. 4 et arrêts cités). Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend également à l'usage futur prévisible que dans la mesure ou celui-ci apparaît au moment déterminant comme très probable dans un proche avenir (ATF 109 Ib 15 /16 consid. 2, ATF 107 Ib 223). Par usage futur prévisible, on entend généralement la possibilité d'affecter à la construction l'immeuble concerné.
b) Pour juger si un bien-fonds aurait été très vraisemblablement utilisé comme terrain à bâtir dans un proche avenir, il faut, selon la jurisprudence, prendre en considération tous les facteurs juridiques et matériels qui peuvent déterminer ses chances d'être édifié. Parmi ces facteurs figurent les dispositions du droit des constructions fédérales, cantonales et communales en vigueur au moment déterminant, la situation et les caractéristiques générales de l'immeuble en cause ainsi que les possibilités de l'équiper, l'état de la planification communale et cantonale et le développement des constructions dans les environs. Les différents facteurs doivent être examinés et pesés. C'est seulement si la construction est juridiquement admissible et pratiquement possible et si les circonstances la rendent très vraisemblable dans un proche avenir qu'une restriction de propriété excluant toute construction peut être considérée comme une atteinte particulièrement grave, entraînant l'obligation d'indemniser le propriétaire.
Comme motifs permettant de considérer qu'un bien-fonds ne pourrait pas être bâti dans un avenir relativement proche, le Tribunal fédéral a indiqué par exemple la nécessité d'obtenir une dérogation ou de modifier un plan de zones, ou d'établir un plan d'équipement ou un plan spécial (plan de quartier ou autre), la nécessité de procéder à un remaniement parcellaire ou à d'autres travaux d'équipement importants. La possibilité d'équiper une parcelle - et même, selon les circonstances, le fait qu'elle est équipée - ne suffit pas à la faire considérer automatiquement comme constructible dans un proche avenir (ATF 109 Ia 16 consid. 2 et les arrêts cités).
Le propriétaire concerné doit en outre rendre hautement vraisemblable qu'au moment du déclassement ou du refus de classement de son bien-fonds, celui-ci aurait été effectivement voué à la construction, selon le cours ordinaire des choses, dans un proche avenir. La réponse dépend d'une appréciation objective des données sociales et économiques de la région, tels le développement de la construction dans le secteur ou se trouve l'immeuble et les perspectives de croissance démographique de la commune mises en parallèle avec la capacité globale de son plan de zones. L'affectation antérieure d'un bien-fonds, sa situation par rapport au territoire déjà bâti, ses qualités intrinsèques mesurées à l'aune des impératifs de l'aménagement du territoire, telle la nécessité de réserver des terres agricoles suffisantes et de protéger des paysages de valeur sont, dans ce contexte, des indices déterminants (ATF 102 Ia 129 consid. 2 f; arrêt Wohlen du 10 novembre 1982, consid. 2 non publié in ATF 108 Ib 352; ROUILLER, Considérations sur la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in RJB 1985 p. 19 ss).
c) Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une expropriation matérielle, il faut se placer au moment de l'entrée en vigueur de la restriction au droit de propriété (ATF 110 Ib 33 consid. 4a, ATF 109 Ib 16 consid. 3, ATF 108 Ib 338 consid. 4c et arrêts cités).
3. Dans ses observations, l'Office fédéral de l'aménagement du territoire estime que la parcelle 712 n'est pas l'objet d'un déclassement ou dézonage, mais d'une simple mesure de non-classement en zone à bâtir.
Selon la jurisprudence, lorsque la modification d'un plan de zones - qui a pour effet qu'une parcelle ne figure plus dans la zone à bâtir ou elle se trouvait auparavant - intervient pour adapter ce plan à la législation fédérale et cantonale en vigueur, cette mesure n'implique pas la privation d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété; elle a bien plutôt pour effet de préciser le contenu véritable du droit de propriété, de sorte qu'il n'y a en principe pas d'expropriation matérielle (ATF 109 Ib 17 consid. 4a, ATF 105 Ia 338 consid. 3d; KUTTLER, Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, in Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Festschrift Eichenberger, 1982, p. 649/650; ROUILLER, op.cit., p. 21; SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2e éd. 1984, p. 231). L'Office fédéral considère que l'ancien plan de zones de 1973 ne prévoyait pas de zone agricole et n'opérait pas une distinction suffisante entre terrains à bâtir et terrains non constructibles; c'est donc pour l'adapter aux exigences nouvelles des art. 25bis et 25ter LCAT qu'on l'aurait modifié avec effet au 1er avril 1981; partant, il n'y aurait en principe pas d'expropriation matérielle en l'espèce. Cette opinion de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire ne saurait être partagée.
a) La loi cantonale du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) a subi des modifications successives au cours des dernières décennies. C'est ainsi que la loi du 26 février 1964 y a introduit un art. 25bis concernant la limitation des constructions dans les zones agricoles, et un art. 25ter ayant la teneur suivante: "Les zones destinées à assurer l'extension d'une agglomération doivent se justifier par le développement prévisible de la commune ou de la région dans les dix années à venir. Les voies d'accès, l'adduction d'eau et les égouts doivent être prévus." Puis la loi du 15 décembre 1971 est venue préciser l'art. 25ter en ce sens que les voies d'accès, l'adduction d'eau, l'évacuation et l'épuration des eaux usées doivent être prévues et réalisées dans le délai de dix ans; elle y a ajouté en outre un alinéa concernant la réserve de zones de construction d'utilité publique. Enfin, la loi du 13 septembre 1976 a complété l'art. 25bis relatif à la zone agricole; elle a de plus introduit à l'art. 25ter un nouvel al. 3 en vertu duquel le territoire qui ne répond pas aux prescriptions de l'al. 1 doit être classé soit en zone agricole, soit en zone de verdure, soit en zone intermédiaire.
b) Il résulte toutefois de l'examen des préavis de la Municipalité de Commugny, adressés au Conseil communal les 18 avril 1973 et 19 mai 1980, que si le plan de zones a effectivement été modifié en 1973 et en 1981 pour l'adapter de manière générale aux nouvelles réglementations entrées en vigueur, ce n'est précisément pas pour réaliser un tel objectif que la parcelle 712 du recourant a été, en 1981, sortie de la zone de villas et attribuée à la zone agricole et viticole de la commune de Commugny.
Dans le préavis du 18 avril 1973, il est relevé que la modification de l'art. 25ter par la loi du 15 décembre 1971 implique une réduction et une meilleure délimitation des zones de construction. Afin de créer une situation durable, qui soit acceptable par l'autorité cantonale, la Municipalité proposait de "déclasser en zone sans affectation spéciale" une partie des parcelles placées en zone de villas, attendu que, faute d'équipement suffisant, ces parcelles ne constituaient pas des terrains à bâtir au regard des nouvelles dispositions légales. En ce qui concerne la parcelle 712, dont le propriétaire d'alors avait fait opposition, elle admettait de lui faire suivre le sort de la parcelle contiguë No 710 (déjà bâtie pour la plus grande part), à savoir de la maintenir en zone de villas moyennant l'engagement du propriétaire - comme pour le solde non construit de la parcelle 710 - d'assumer les frais du raccordement au réseau d'égouts.
Le Conseil d'Etat a approuvé, le 12 octobre 1973, le nouveau plan de zones et les propositions de réponse aux opposants. Il s'ensuit dès lors que les autorités cantonales et communales reconnaissaient que la parcelle 712 constituait bien du terrain à bâtir au regard de la nouvelle réglementation légale. C'est peu après, à savoir le 19 mars 1974, que R. acquérait la propriété de cette parcelle en reprenant la charge foncière relative aux frais d'équipement.
Dans le préavis du 19 mai 1980 à l'appui du nouveau plan de zones de 1981, la Municipalité se réfère d'abord à l'arrêté fédéral urgent du 17 mars 1972 (AFU) et à son règlement cantonal d'application: il s'avère cependant qu'aucune mesure de protection fondée sur ces textes n'a été ordonnée concernant le coteau de Monthoux et plus spécialement la parcelle 712. S'agissant des modifications apportées par la loi du 13 septembre 1976, la Municipalité rapporte qu'en raison du nouvel art. 25bis LCAT, elle est tenue de substituer à la zone sans affectation spéciale une zone agricole: cette opération ne touche pas non plus la parcelle 712. Puis l'autorité communale expose qu'elle place même en zone intermédiaire des secteurs situés en zone de villas, mais non encore bâtis ni équipés; cette modification concerne les lieux dits au Saugey et en Bouchattet, et non pas le coteau de Monthoux. Enfin, la Municipalité affirme qu'elle a dû prendre des mesures de protection pour les terrains non encore bâtis situés sur La Fontaine et en Monthoux, classés jusqu'ici pour l'essentiel en zone sans affectation spéciale. "Il s'agit - dit-elle - à la fois d'un site près du village, qui mérite d'être protégé, et d'un coteau viticole qui mérite d'être conservé. C'est pourquoi ces deux secteurs ont été placés en zone agricole et viticole protégée, ce qui pourra éventuellement, dans un cas particulier tout à fait exceptionnel, exposer la commune à une demande d'indemnité [...]." Le préavis municipal fait donc apparaître clairement le motif du changement d'affectation intervenu à propos du coteau de Monthoux et de la parcelle 712: il ne s'agit nullement de la nécessité d'adapter la réglementation communale aux nouvelles exigences légales de l'art. 25ter al. 3 LCAT, mais bien exclusivement de la volonté de protéger un site et sa "vocation viticole".
Les réponses données aux opposants B. et R. le confirment. A dame B., la Municipalité déclare que la modification de la zone est justifiée "pour sauvegarder le site encore intact du coteau de Monthoux" et qu'au demeurant, "bien loin de prétériter l'opposante, cette mesure la favorise au contraire puisqu'elle rend inconstructible la parcelle 712 sise immédiatement devant sa villa". Au recourant, elle fait savoir que la raison d'affecter la parcelle 712 à la zone viticole protégée réside dans la "sauvegarde du coteau viticole de Monthoux, qui constitue un site particulièrement digne de protection". La Municipalité fait par ailleurs allusion au dommage que pourrait subir le propriétaire de ladite parcelle, aux vaines tentatives faites pour résoudre le cas à l'amiable et à l'éventualité - dont elle n'entend pas préjuger - que ce préjudice soit assimilé à une expropriation matérielle.
c) L'on ne se trouve donc pas, en l'espèce, en présence d'une mesure de non-classement ayant pour effet de préciser l'étendue du droit de propriété (cf. arrêts non publiés Coderey, Fayet et Crot c. commune de Lutry des 21 mars et 5 décembre 1978), mais bien d'un déclassement pur et simple qui prive le propriétaire d'une faculté essentielle découlant de son droit de propriété.
4. Encore faut-il, pour admettre l'existence d'une expropriation matérielle, que le bien-fonds en cause eût très vraisemblablement été utilisé, dans un proche avenir, comme terrain à bâtir. A cet égard, la date déterminante est, comme l'a admis le Tribunal cantonal, le 1er avril 1981, date de l'entrée en vigueur du nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions.
a) Bien qu'étant située en zone de villas depuis 1962 en tout cas, la parcelle 712 (essentiellement en nature de pré-champ) n'a pas fait l'objet de travaux de construction jusqu'à la date déterminante du 1er avril 1981. Au moment ou, le 4 octobre 1979, l'architecte du recourant a soumis un projet d'implantation d'une villa pour approbation préalable, le nouveau texte des art. 25bis et 25ter LCAT était depuis longtemps en vigueur, et la Municipalité de Commugny avait déjà élaboré plusieurs projets successifs de révision du plan de zones. Toutefois, on l'a vu, le déclassement de la parcelle 712 n'est en rien la conséquence de la modification des art. 25bis et ter LCAT. On ne saurait donc dire que cette réglementation cantonale aurait pu faire obstacle à la délivrance d'un permis.
Lors de l'inspection locale, puis dans son écriture du 30 décembre 1985, le mandataire de la commune de Commugny et de l'Etat de Vaud a exposé que l'autorité communale aurait été en droit de rejeter une demande de permis de construire pour le motif que la parcelle n'était pas équipée. On ne saurait le suivre sur ce point. En effet, indépendamment des exigences formelles relatives au contenu du dossier présenté par l'architecte, et qui sont dénuées de pertinence en l'espèce, la Municipalité s'est fondée exclusivement sur l'art. 83 LCAT pour s'opposer à la demande de permis d'implantation du 4 octobre 1979 et pour la rejeter le 15 janvier 1980 après mise à l'enquête. L'art. 83 LCAT dispose, à son al. 1, que "la Municipalité a le droit de refuser le permis si l'ouvrage, bien que conforme aux lois et règlements, compromet le développement futur d'un quartier. La Municipalité peut également refuser le permis si elle a l'intention [...] d'apporter [une] modification au plan d'extension, et que l'ouvrage soit en contradiction avec les plans ou les dispositions projetées, ou en gêne la réalisation."
Rien dans le dossier n'établit que l'autorité communale aurait fondé le refus du permis sur un défaut d'équipement de la parcelle 712 (art. 67bis LCAT). Il y a là à tout le moins un indice que ce bien-fonds constituait, aux yeux de l'autorité communale, du terrain à bâtir suffisamment équipé.
b) L'arrêt attaqué a constaté d'ailleurs que le raccordement aux réseaux d'électricité, de téléphone et d'eau potable ne posait pas de problèmes. Quant aux possibilités de rejoindre les collecteurs communaux d'eaux usées et d'eaux claires, il résultait de l'instruction que "ce raccordement était techniquement réalisable sans frais excessifs [...]". Emanant d'un tribunal cantonal, de telles constatations de fait lient en principe le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ).
Au demeurant, les représentants de la commune ont déclaré à la délégation du Tribunal fédéral, lors de l'inspection locale, que le tracé des collecteurs communaux qui longe la route communale a été aménagé en 1980/1981 jusqu'à proximité de la parcelle 712. Au cours de cette inspection, M. H. - dont l'arrêt attaqué dit qu'on ignore s'il aurait, avec ses consorts, donné son accord au moment déterminant - est convenu avec le recourant qu'un arrangement pourrait être trouvé quant à un tracé épargnant la vigne plantée sur la parcelle 711. Cette solution permettrait de surcroît de renoncer à l'alternative du pompage, système que la commune refuse pour des raisons de sécurité (déficience du pompage ensuite d'éventuelles pannes d'électricité).
Il s'ensuit qu'on ne saurait invoquer un manque d'équipement de la parcelle 712.
c) Le Tribunal cantonal admet que le recourant a acheté la parcelle litigieuse en 1974 dans l'intention d'y construire une villa, que cette intention subsistait en 1979 et le 1er avril 1981, et que les motifs qu'il allègue pour expliquer le report de son projet sont plausibles. Ces constatations de fait lient le Tribunal fédéral.
La juridiction cantonale considère, avec raison, que cet aspect subjectif n'est pas décisif en soi. Il revêt toutefois une certaine importance, qu'il faut apprécier de cas en cas en relation avec les autres critères, pour juger si la parcelle litigieuse a une vocation objective à la construction dans un proche avenir.
Dans ce contexte, il faut mentionner la charge foncière que le recourant a dû reprendre lors de l'achat de sa parcelle. Cette charge non seulement oblige le propriétaire à équiper le cas échéant le terrain à ses frais, mais stipule en outre une contribution de 4 fr. 50 par m2 "pour couvrir partiellement les frais généraux d'infrastructure communale", contribution qui devra être payée à la commune "lors de la délivrance du permis de construire". A cela s'ajoutent les dépenses du recourant relatives à l'aménagement d'une place de parc commune avec dame B. en 1974 (500 fr.) et à la réfection d'une conduite d'eau en 1977 (1'187 fr. 20), dépenses dont le Tribunal cantonal constate qu'elles ont été "engagées en vue de la construction aujourd'hui impossible".
Il s'agit là d'éléments objectifs qui doivent être pris en considération, en plus de la volonté de construire subjective du propriétaire, pour permettre d'admettre la vraisemblance d'une utilisation future de la parcelle comme terrain à bâtir.
d) Le motif principal, voire unique, qui a conduit le Tribunal cantonal à rejeter le recours de R. sur le principe de l'expropriation matérielle consiste en la considération que le coteau de Monthoux est un site de valeur, à vocation viticole. Il n'est pas contestable - et la délégation du Tribunal fédéral a pu s'en rendre compte - que ce coteau présente un certain charme, encore que sa valeur ne soit nullement exceptionnelle. Il est exact également qu'il est pour l'essentiel planté en vigne et que la parcelle 712 était entourée de vignes sur deux côtés à la date décisive. Point n'est besoin toutefois de rechercher si, comme l'expose la juridiction cantonale, le coteau de Monthoux a une "vocation viticole". A supposer que tel soit le cas et que le site soit en soi digne de protection, cela signifierait simplement que la commune de Commugny pouvait se prévaloir d'un intérêt public pour le placer entièrement dans une zone agricole et viticole protégée. Cela ne signifierait pas encore que le déclassement d'une parcelle, pour réaliser cet objectif, ne doive pas entraîner l'obligation d'indemniser son propriétaire.
Au demeurant, la juridiction cantonale se fonde trop largement sur les qualités du coteau de Monthoux pris dans son ensemble, et ne retient pas suffisamment le caractère particulier, dans ce contexte, de la parcelle 712 en relation avec la parcelle 710. Il apparaît en effet que ces deux parcelles contiguës - dont l'une est déjà bâtie - s'articulent en quelque sorte l'une à l'autre pour créer, au haut et sur le bord du coteau, un ensemble propice à la construction au sein d'un ensemble viticole et agricole plus considérable.
e) Il ressort en outre de l'arrêt entrepris que la population de la commune de Commugny a passé de 926 habitants en 1973 à 1537 habitants en 1980; pour garder un certain contrôle du développement de l'agglomération, les autorités communales ont dû limiter les possibilités de construire existantes compte tenu des besoins prévisibles de la commune; elles ont ainsi groupé certains secteurs destinés à la construction; dans la partie est du territoire communal, elles ont en revanche transféré différentes parcelles de la zone de villas ou sans affectation spéciale en zone agricole ou, comme c'est le cas de celles situées en Monthoux, en zone agricole et viticole protégée.
On ne saurait contester que le nouveau plan d'extension de la commune de Commugny, dans la mesure ou il restreint des zones constructibles trop vastes et oriente la construction en dehors d'une zone en nature viticole et agricole, consacre de manière générale un aménagement harmonieux du territoire communal en conformité avec les objectifs fixés par la législation cantonale. Toutefois, cette considération tirée des perspectives de développement de la commune ne saurait faire obstacle à une demande d'indemnisation pour expropriation matérielle en l'espèce. Ce qui est en cause, en effet, c'est la parcelle du recourant et la construction, sur cette parcelle, d'une maison familiale. Il n'est nullement question d'un secteur ou d'une zone constructible à supprimer. Considéré dans l'optique d'un frein mis à la poussée générale de la construction par l'aménagement global des zones à bâtir, le cas de la parcelle 712 ne peut jouer aucun rôle. Que cette parcelle subsiste comme terrain à bâtir ou que cette possibilité lui soit ôtée ne change rien aux mesures à prendre par les autorités communales pour maîtriser l'évolution de la construction sur le territoire de la commune.
f) Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a donc lieu d'admettre - en application des principes posés par la jurisprudence - que la parcelle 712 aurait très vraisemblablement été utilisée, dans un proche avenir, comme terrain à bâtir si elle n'avait pas été déclassée en zone agricole et viticole protégée. Une telle utilisation n'aurait d'ailleurs exigé ni autorisation exceptionnelle, ni établissement d'un plan d'équipement ou de lotissement, ni remaniement parcellaire. Dès lors, la restriction qui touche la parcelle du recourant en vertu du plan d'extension communal entré en vigueur le 1er avril 1981 est constitutive d'une expropriation matérielle qui justifie l'allocation d'une indemnité au sens de l'art. 5 al. 2 LAT.
La présente espèce se distingue essentiellement des causes Coderey, Fayet et Crot c. commune de Lutry déjà citées (arrêts non publiés des 21 mars et 5 décembre 1978) en ce que la nouvelle réglementation de Commugny prive définitivement le propriétaire du droit de construire une villa sur sa parcelle, en la déclassant, tandis qu'à Lutry les nouvelles dispositions légales supprimaient une simple possibilité de construire admise à titre subsidiaire, les parcelles concernées passant de la zone rurale ou viticole en zone de verdure. C'est à juste titre que, dans ces causes, le Tribunal fédéral a retenu que la nouvelle réglementation communale définissait le contenu du droit de propriété plus qu'elle ne le restreignait (mesure de non-classement). En outre, alors qu'à Lutry on constatait l'absence de développement de la construction dans les secteurs en cause, à Commugny on note au contraire une forte et incontestable poussée de la demande de terrains à bâtir, de sorte que le recourant, s'il n'avait pas eu lui-même l'intention de construire, aurait trouvé très aisément un acquéreur pour son terrain.
5. Sur la question du principe de l'expropriation matérielle, le recours de droit administratif doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée, sans qu'il soit encore nécessaire de rechercher si cette dernière consacre aussi une inégalité de traitement et une violation de l'art. 22ter Cst., ou serait incompatible avec d'éventuelles assurances données au recourant.
L'état du dossier n'est pas tel que le Tribunal fédéral puisse fixer lui-même le montant de l'indemnité due au recourant. L'affaire doit par conséquent être renvoyée à la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud pour nouvelle décision (art. 114 al. 2 OJ).
6. Indépendamment de ses conclusions relatives à l'indemnisation pour expropriation matérielle, le recourant a réclamé à la commune de Commugny et à l'Etat de Vaud, solidairement, le remboursement de la totalité, par 8'846 fr. 40, des frais qu'il avait engagés en vain pour l'équipement de sa parcelle et en vue de l'obtention du permis de construire. L'arrêt attaqué ne lui a alloué de ce chef qu'une somme de 1'687 fr. 20 pour des motifs d'équité, "vu les circonstances particulières et eu égard au principe de la bonne foi".
Le recourant ne se prévaut pas à cet égard d'une violation de l'art. 31 al. 1 LCAT, expressément rappelé dans l'arrêt attaqué, et qui dispose que "lorsqu'un plan d'extension est abandonné ou modifié, le propriétaire à qui cet abandon cause un dommage en est indemnisé". D'après la juridiction cantonale, dont les considérants ne sont pas contestés sur ce point, cette disposition doit être interprétée restrictivement. Elle n'a pratiquement pas une portée plus étendue que celle du principe de la bonne foi découlant de l'art. 4 Cst. C'est donc uniquement dans la perspective de cette garantie constitutionnelle, invoquée au moins implicitement dans le présent recours, qu'il convient d'examiner si la demande de remboursement du recourant est fondée.
a) Selon la jurisprudence, un constructeur ne peut réclamer le remboursement de frais d'un projet de construction devenu inutile si ce projet n'était pas conforme à la réglementation en vigueur. Ce principe vaut aussi lorsque la demande de permis de construire était conforme au droit en vigueur au moment ou elle a été présentée mais qu'entre ce moment et celui de la décision, les dispositions légales se sont modifiées au détriment du constructeur; le propriétaire ne peut exiger que le droit de construction régissant à un moment donné son immeuble demeure inchangé. Cependant, lorsque c'est le dépôt d'une demande de permis qui a provoqué la modification du plan ou du règlement, l'autorité voulant ainsi empêcher l'exécution du projet, le remboursement des frais engagés en vain ne saurait être refusé, si l'intention de l'autorité ne pouvait pas être prévue par le propriétaire. Le dédommagement doit également être prévu dans les cas ou, avant de présenter son projet, le constructeur a reçu des assurances quant au maintien de la réglementation. Dans ces circonstances exceptionnelles, l'indemnisation est due même s'il n'y a pas d'expropriation, formelle ou matérielle. Elle est alors fondée sur le principe de la confiance découlant de l'art. 4 Cst. (ATF 108 Ib 357 /358 consid. 4b, aa et bb et la jurisprudence citée; ROUILLER, op.cit., p. 27/28).
b) En l'espèce, il est manifeste que les conditions d'une telle indemnisation ne sont pas remplies. Il ressort en effet du dossier que ce n'est nullement le dépôt de la demande de permis de construire qui a incité les autorités communales à modifier le plan de zones. Par ailleurs, le recourant admet lui-même que la lettre de la Municipalité du 10 octobre 1979 ne pouvait pas constituer pour lui l'assurance que les prescriptions en vigueur seraient maintenues. Le fait qu'il ait dû, par la suite, poursuivre ses démarches en vue d'obtenir le permis de bâtir, voire qu'il ait été invité par l'autorité communale à les compléter, ne saurait impliquer une assurance quelconque relativement au maintien de la réglementation des constructions.
Le recours est donc mal fondé sur ce point.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué dans la mesure ou il s'agit du principe de l'expropriation matérielle et de l'indemnité due au recourant; rejette le recours pour le surplus;
2. Renvoie la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. | fr | Art. 5 al. 2 LAT; expropriation matérielle; déclassement d'une parcelle de zone de villas en zone agricole et viticole protégée. Indemnité pour frais de plans exécutés en vain. 1. Définition de l'expropriation matérielle (consid. 2).
2. Distinction entre déclassement et mesure de non-classement en zone à bâtir ayant pour effet de préciser l'étendue du droit de propriété selon les exigences de l'aménagement du territoire (art. 22quater Cst.). Admission en l'espèce d'un déclassement qui prive le propriétaire d'une faculté essentielle découlant de son droit de propriété (consid. 3).
3. Au moment déterminant, le bien-fonds en cause aurait très vraisemblablement été utilisé comme terrain à bâtir dans un proche avenir, au vu de l'ensemble des facteurs juridiques et matériels entrant en ligne de compte (consid. 4).
4. Les conditions posées par la jurisprudence pour le remboursement des frais de projets de construction devenus inutiles ne sont pas remplies en l'occurrence, car ce n'est nullement le dépôt de la demande de permis de construire qui a provoqué la modification du plan de zones (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-105%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,977 | 112 Ib 105 | 112 Ib 105
Sachverhalt ab Seite 106
Le 19 mars 1974, R. a acquis la parcelle 712, d'une surface de 2822 m2, sise sur le territoire de la commune de Commugny.
De forme rectangulaire et en nature de pré-champ, cette parcelle est située sur le coteau de Monthoux, à quelque 200 m au nord-est du centre du village, en direction de l'autoroute. En pente légère vers le lac, le coteau de Monthoux est planté en vignes. Il ne comporte qu'une seule construction: la villa de dame B. avec piscine attenante, implantée dans le prolongement ouest du terrain acquis par R. Trois autres constructions, situés plus à l'ouest, ne font pas partie du coteau. A l'est de celui-ci se trouvent des terrains de nature agricole. Directement bordée au nord et au sud par des vignes, la parcelle 712 fait partie d'un ensemble viticole et agricole compact. L'endroit est tranquille et plaisant; il se prêterait fort bien à une construction.
De la route communale venant du centre du village, l'accès à la parcelle 712 est assuré, à l'ouest, par une bande de terrain en nature de pré-champ longue de 20 m environ. L'aménagement de celle-ci en chemin ne présenterait aucune difficulté, et la commune de Commugny ne s'y opposerait pas. En septembre 1974, R. a participé aux frais du revêtement bitumineux d'une place de parc commune avec dame B. à l'entrée de cette bande d'accès. En 1977, il a en outre supporté la moitié du coût de réfection de la conduite privée d'amenée d'eau alimentant les parcelles 712 et 710.
La parcelle 712 n'est pas directement raccordée au réseau d'eau, d'électricité et des égouts. Les amenées de l'électricité, du téléphone et de l'eau potable ne posent toutefois pas de problèmes. L'évacuation des eaux pourrait se faire par le collecteur passant le long de la route communale moyennant l'installation d'une pompe, solution à laquelle la commune serait opposée, ou en construisant un collecteur sur une centaine de mètres en bordure de la vigne au sud-ouest (parcelle No 711). Le tracé des collecteurs communaux qui longe la route communale a été aménagé en 1980/1981, et aboutit juste devant le chemin d'accès à la parcelle 712.
R. a acquis son terrain dans l'intention d'y construire une villa familiale. Au début de 1979, il fut informé par dame B., à qui la Municipalité de Commugny avait refusé l'autorisation de construire une piscine sur son bien-fonds, d'une modification possible du plan de zones. Il donna alors mandat à un architecte de faire mettre à l'enquête la construction d'une villa sur la parcelle 712. Le 4 octobre 1979, l'architecte soumit à la Municipalité un projet d'implantation pour approbation préalable. La Municipalité répondit qu'il était prévu d'inclure la parcelle 712 dans une zone inconstructible. Le 12 octobre 1979, l'architecte confirma que le projet de la villa était immédiatement réalisable et que son client entendait construire sans délai. La Municipalité s'opposa à la délivrance du permis de construire, eu égard à la modification envisagée du plan de zones.
En 1972, dans le cadre d'un premier projet de modification du plan de zones, il avait été envisagé de classer le terrain ou se trouve la parcelle 712 en zone inconstructible. Ce terrain est toutefois resté en zone de villas moyennant une charge foncière relative aux frais d'équipement.
Le 17 juin 1980, le Conseil communal de Commugny a adopté un nouveau plan de zones classant la parcelle 712 en zone agricole et viticole protégée. Il a considéré que la sauvegarde du coteau viticole de Monthoux, site particulièrement digne de protection, excluait toute nouvelle construction dans ce secteur. Cette modification du plan de zones, à laquelle R. s'est vainement opposé, a été approuvée par le Conseil d'Etat le 1er avril 1981.
Le 3 août 1981, R. a ouvert action en expropriation matérielle contre la commune de Commugny devant le Tribunal du district de Nyon. Il a conclu pour l'essentiel au paiement de 530'916 fr. 40. L'Etat de Vaud est intervenu au procès pour s'opposer à l'action. Par jugement du 30 janvier 1984, le Tribunal de district a rejeté la demande.
Saisie d'un recours de R., la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois a, par arrêt du 6 mars 1985, nié l'existence d'une expropriation matérielle et rejeté les conclusions principales de l'intéressé. Elle a notamment considéré que le classement du coteau de Monthoux en zone agricole et viticole se justifiait en raison de sa situation et de sa vocation viticole. Par ailleurs, on ne pouvait dire qu'au 1er avril 1981, date de l'approbation du nouveau plan de zones, la parcelle 712 aurait été vouée à la construction dans un proche avenir.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, R. a requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Chambre des recours du Tribunal cantonal, d'admettre l'existence d'une expropriation matérielle et de fixer l'indemnité due de ce chef, à 522'070 fr., avec intérêts. Il s'est prévalu d'une violation de l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), ainsi que des art. 4 et 22ter Cst., alléguant à cet égard que les principes de la bonne foi, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité n'avaient pas été respectés par l'autorité cantonale.
La commune de Commugny, l'Etat de Vaud et l'Office fédéral de l'aménagement du territoire ont conclu au rejet du recours; le Tribunal cantonal, pour sa part, s'est référé à son arrêt.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. (Recevabilité du recours de droit administratif.)
2. a) Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d'une manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement (ATF 110 Ib 32 consid. 4, ATF 109 Ib 15 consid. 2, ATF 108 Ib 354 consid. 4 et arrêts cités). Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend également à l'usage futur prévisible que dans la mesure ou celui-ci apparaît au moment déterminant comme très probable dans un proche avenir (ATF 109 Ib 15 /16 consid. 2, ATF 107 Ib 223). Par usage futur prévisible, on entend généralement la possibilité d'affecter à la construction l'immeuble concerné.
b) Pour juger si un bien-fonds aurait été très vraisemblablement utilisé comme terrain à bâtir dans un proche avenir, il faut, selon la jurisprudence, prendre en considération tous les facteurs juridiques et matériels qui peuvent déterminer ses chances d'être édifié. Parmi ces facteurs figurent les dispositions du droit des constructions fédérales, cantonales et communales en vigueur au moment déterminant, la situation et les caractéristiques générales de l'immeuble en cause ainsi que les possibilités de l'équiper, l'état de la planification communale et cantonale et le développement des constructions dans les environs. Les différents facteurs doivent être examinés et pesés. C'est seulement si la construction est juridiquement admissible et pratiquement possible et si les circonstances la rendent très vraisemblable dans un proche avenir qu'une restriction de propriété excluant toute construction peut être considérée comme une atteinte particulièrement grave, entraînant l'obligation d'indemniser le propriétaire.
Comme motifs permettant de considérer qu'un bien-fonds ne pourrait pas être bâti dans un avenir relativement proche, le Tribunal fédéral a indiqué par exemple la nécessité d'obtenir une dérogation ou de modifier un plan de zones, ou d'établir un plan d'équipement ou un plan spécial (plan de quartier ou autre), la nécessité de procéder à un remaniement parcellaire ou à d'autres travaux d'équipement importants. La possibilité d'équiper une parcelle - et même, selon les circonstances, le fait qu'elle est équipée - ne suffit pas à la faire considérer automatiquement comme constructible dans un proche avenir (ATF 109 Ia 16 consid. 2 et les arrêts cités).
Le propriétaire concerné doit en outre rendre hautement vraisemblable qu'au moment du déclassement ou du refus de classement de son bien-fonds, celui-ci aurait été effectivement voué à la construction, selon le cours ordinaire des choses, dans un proche avenir. La réponse dépend d'une appréciation objective des données sociales et économiques de la région, tels le développement de la construction dans le secteur ou se trouve l'immeuble et les perspectives de croissance démographique de la commune mises en parallèle avec la capacité globale de son plan de zones. L'affectation antérieure d'un bien-fonds, sa situation par rapport au territoire déjà bâti, ses qualités intrinsèques mesurées à l'aune des impératifs de l'aménagement du territoire, telle la nécessité de réserver des terres agricoles suffisantes et de protéger des paysages de valeur sont, dans ce contexte, des indices déterminants (ATF 102 Ia 129 consid. 2 f; arrêt Wohlen du 10 novembre 1982, consid. 2 non publié in ATF 108 Ib 352; ROUILLER, Considérations sur la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in RJB 1985 p. 19 ss).
c) Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une expropriation matérielle, il faut se placer au moment de l'entrée en vigueur de la restriction au droit de propriété (ATF 110 Ib 33 consid. 4a, ATF 109 Ib 16 consid. 3, ATF 108 Ib 338 consid. 4c et arrêts cités).
3. Dans ses observations, l'Office fédéral de l'aménagement du territoire estime que la parcelle 712 n'est pas l'objet d'un déclassement ou dézonage, mais d'une simple mesure de non-classement en zone à bâtir.
Selon la jurisprudence, lorsque la modification d'un plan de zones - qui a pour effet qu'une parcelle ne figure plus dans la zone à bâtir ou elle se trouvait auparavant - intervient pour adapter ce plan à la législation fédérale et cantonale en vigueur, cette mesure n'implique pas la privation d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété; elle a bien plutôt pour effet de préciser le contenu véritable du droit de propriété, de sorte qu'il n'y a en principe pas d'expropriation matérielle (ATF 109 Ib 17 consid. 4a, ATF 105 Ia 338 consid. 3d; KUTTLER, Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, in Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Festschrift Eichenberger, 1982, p. 649/650; ROUILLER, op.cit., p. 21; SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2e éd. 1984, p. 231). L'Office fédéral considère que l'ancien plan de zones de 1973 ne prévoyait pas de zone agricole et n'opérait pas une distinction suffisante entre terrains à bâtir et terrains non constructibles; c'est donc pour l'adapter aux exigences nouvelles des art. 25bis et 25ter LCAT qu'on l'aurait modifié avec effet au 1er avril 1981; partant, il n'y aurait en principe pas d'expropriation matérielle en l'espèce. Cette opinion de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire ne saurait être partagée.
a) La loi cantonale du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) a subi des modifications successives au cours des dernières décennies. C'est ainsi que la loi du 26 février 1964 y a introduit un art. 25bis concernant la limitation des constructions dans les zones agricoles, et un art. 25ter ayant la teneur suivante: "Les zones destinées à assurer l'extension d'une agglomération doivent se justifier par le développement prévisible de la commune ou de la région dans les dix années à venir. Les voies d'accès, l'adduction d'eau et les égouts doivent être prévus." Puis la loi du 15 décembre 1971 est venue préciser l'art. 25ter en ce sens que les voies d'accès, l'adduction d'eau, l'évacuation et l'épuration des eaux usées doivent être prévues et réalisées dans le délai de dix ans; elle y a ajouté en outre un alinéa concernant la réserve de zones de construction d'utilité publique. Enfin, la loi du 13 septembre 1976 a complété l'art. 25bis relatif à la zone agricole; elle a de plus introduit à l'art. 25ter un nouvel al. 3 en vertu duquel le territoire qui ne répond pas aux prescriptions de l'al. 1 doit être classé soit en zone agricole, soit en zone de verdure, soit en zone intermédiaire.
b) Il résulte toutefois de l'examen des préavis de la Municipalité de Commugny, adressés au Conseil communal les 18 avril 1973 et 19 mai 1980, que si le plan de zones a effectivement été modifié en 1973 et en 1981 pour l'adapter de manière générale aux nouvelles réglementations entrées en vigueur, ce n'est précisément pas pour réaliser un tel objectif que la parcelle 712 du recourant a été, en 1981, sortie de la zone de villas et attribuée à la zone agricole et viticole de la commune de Commugny.
Dans le préavis du 18 avril 1973, il est relevé que la modification de l'art. 25ter par la loi du 15 décembre 1971 implique une réduction et une meilleure délimitation des zones de construction. Afin de créer une situation durable, qui soit acceptable par l'autorité cantonale, la Municipalité proposait de "déclasser en zone sans affectation spéciale" une partie des parcelles placées en zone de villas, attendu que, faute d'équipement suffisant, ces parcelles ne constituaient pas des terrains à bâtir au regard des nouvelles dispositions légales. En ce qui concerne la parcelle 712, dont le propriétaire d'alors avait fait opposition, elle admettait de lui faire suivre le sort de la parcelle contiguë No 710 (déjà bâtie pour la plus grande part), à savoir de la maintenir en zone de villas moyennant l'engagement du propriétaire - comme pour le solde non construit de la parcelle 710 - d'assumer les frais du raccordement au réseau d'égouts.
Le Conseil d'Etat a approuvé, le 12 octobre 1973, le nouveau plan de zones et les propositions de réponse aux opposants. Il s'ensuit dès lors que les autorités cantonales et communales reconnaissaient que la parcelle 712 constituait bien du terrain à bâtir au regard de la nouvelle réglementation légale. C'est peu après, à savoir le 19 mars 1974, que R. acquérait la propriété de cette parcelle en reprenant la charge foncière relative aux frais d'équipement.
Dans le préavis du 19 mai 1980 à l'appui du nouveau plan de zones de 1981, la Municipalité se réfère d'abord à l'arrêté fédéral urgent du 17 mars 1972 (AFU) et à son règlement cantonal d'application: il s'avère cependant qu'aucune mesure de protection fondée sur ces textes n'a été ordonnée concernant le coteau de Monthoux et plus spécialement la parcelle 712. S'agissant des modifications apportées par la loi du 13 septembre 1976, la Municipalité rapporte qu'en raison du nouvel art. 25bis LCAT, elle est tenue de substituer à la zone sans affectation spéciale une zone agricole: cette opération ne touche pas non plus la parcelle 712. Puis l'autorité communale expose qu'elle place même en zone intermédiaire des secteurs situés en zone de villas, mais non encore bâtis ni équipés; cette modification concerne les lieux dits au Saugey et en Bouchattet, et non pas le coteau de Monthoux. Enfin, la Municipalité affirme qu'elle a dû prendre des mesures de protection pour les terrains non encore bâtis situés sur La Fontaine et en Monthoux, classés jusqu'ici pour l'essentiel en zone sans affectation spéciale. "Il s'agit - dit-elle - à la fois d'un site près du village, qui mérite d'être protégé, et d'un coteau viticole qui mérite d'être conservé. C'est pourquoi ces deux secteurs ont été placés en zone agricole et viticole protégée, ce qui pourra éventuellement, dans un cas particulier tout à fait exceptionnel, exposer la commune à une demande d'indemnité [...]." Le préavis municipal fait donc apparaître clairement le motif du changement d'affectation intervenu à propos du coteau de Monthoux et de la parcelle 712: il ne s'agit nullement de la nécessité d'adapter la réglementation communale aux nouvelles exigences légales de l'art. 25ter al. 3 LCAT, mais bien exclusivement de la volonté de protéger un site et sa "vocation viticole".
Les réponses données aux opposants B. et R. le confirment. A dame B., la Municipalité déclare que la modification de la zone est justifiée "pour sauvegarder le site encore intact du coteau de Monthoux" et qu'au demeurant, "bien loin de prétériter l'opposante, cette mesure la favorise au contraire puisqu'elle rend inconstructible la parcelle 712 sise immédiatement devant sa villa". Au recourant, elle fait savoir que la raison d'affecter la parcelle 712 à la zone viticole protégée réside dans la "sauvegarde du coteau viticole de Monthoux, qui constitue un site particulièrement digne de protection". La Municipalité fait par ailleurs allusion au dommage que pourrait subir le propriétaire de ladite parcelle, aux vaines tentatives faites pour résoudre le cas à l'amiable et à l'éventualité - dont elle n'entend pas préjuger - que ce préjudice soit assimilé à une expropriation matérielle.
c) L'on ne se trouve donc pas, en l'espèce, en présence d'une mesure de non-classement ayant pour effet de préciser l'étendue du droit de propriété (cf. arrêts non publiés Coderey, Fayet et Crot c. commune de Lutry des 21 mars et 5 décembre 1978), mais bien d'un déclassement pur et simple qui prive le propriétaire d'une faculté essentielle découlant de son droit de propriété.
4. Encore faut-il, pour admettre l'existence d'une expropriation matérielle, que le bien-fonds en cause eût très vraisemblablement été utilisé, dans un proche avenir, comme terrain à bâtir. A cet égard, la date déterminante est, comme l'a admis le Tribunal cantonal, le 1er avril 1981, date de l'entrée en vigueur du nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions.
a) Bien qu'étant située en zone de villas depuis 1962 en tout cas, la parcelle 712 (essentiellement en nature de pré-champ) n'a pas fait l'objet de travaux de construction jusqu'à la date déterminante du 1er avril 1981. Au moment ou, le 4 octobre 1979, l'architecte du recourant a soumis un projet d'implantation d'une villa pour approbation préalable, le nouveau texte des art. 25bis et 25ter LCAT était depuis longtemps en vigueur, et la Municipalité de Commugny avait déjà élaboré plusieurs projets successifs de révision du plan de zones. Toutefois, on l'a vu, le déclassement de la parcelle 712 n'est en rien la conséquence de la modification des art. 25bis et ter LCAT. On ne saurait donc dire que cette réglementation cantonale aurait pu faire obstacle à la délivrance d'un permis.
Lors de l'inspection locale, puis dans son écriture du 30 décembre 1985, le mandataire de la commune de Commugny et de l'Etat de Vaud a exposé que l'autorité communale aurait été en droit de rejeter une demande de permis de construire pour le motif que la parcelle n'était pas équipée. On ne saurait le suivre sur ce point. En effet, indépendamment des exigences formelles relatives au contenu du dossier présenté par l'architecte, et qui sont dénuées de pertinence en l'espèce, la Municipalité s'est fondée exclusivement sur l'art. 83 LCAT pour s'opposer à la demande de permis d'implantation du 4 octobre 1979 et pour la rejeter le 15 janvier 1980 après mise à l'enquête. L'art. 83 LCAT dispose, à son al. 1, que "la Municipalité a le droit de refuser le permis si l'ouvrage, bien que conforme aux lois et règlements, compromet le développement futur d'un quartier. La Municipalité peut également refuser le permis si elle a l'intention [...] d'apporter [une] modification au plan d'extension, et que l'ouvrage soit en contradiction avec les plans ou les dispositions projetées, ou en gêne la réalisation."
Rien dans le dossier n'établit que l'autorité communale aurait fondé le refus du permis sur un défaut d'équipement de la parcelle 712 (art. 67bis LCAT). Il y a là à tout le moins un indice que ce bien-fonds constituait, aux yeux de l'autorité communale, du terrain à bâtir suffisamment équipé.
b) L'arrêt attaqué a constaté d'ailleurs que le raccordement aux réseaux d'électricité, de téléphone et d'eau potable ne posait pas de problèmes. Quant aux possibilités de rejoindre les collecteurs communaux d'eaux usées et d'eaux claires, il résultait de l'instruction que "ce raccordement était techniquement réalisable sans frais excessifs [...]". Emanant d'un tribunal cantonal, de telles constatations de fait lient en principe le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ).
Au demeurant, les représentants de la commune ont déclaré à la délégation du Tribunal fédéral, lors de l'inspection locale, que le tracé des collecteurs communaux qui longe la route communale a été aménagé en 1980/1981 jusqu'à proximité de la parcelle 712. Au cours de cette inspection, M. H. - dont l'arrêt attaqué dit qu'on ignore s'il aurait, avec ses consorts, donné son accord au moment déterminant - est convenu avec le recourant qu'un arrangement pourrait être trouvé quant à un tracé épargnant la vigne plantée sur la parcelle 711. Cette solution permettrait de surcroît de renoncer à l'alternative du pompage, système que la commune refuse pour des raisons de sécurité (déficience du pompage ensuite d'éventuelles pannes d'électricité).
Il s'ensuit qu'on ne saurait invoquer un manque d'équipement de la parcelle 712.
c) Le Tribunal cantonal admet que le recourant a acheté la parcelle litigieuse en 1974 dans l'intention d'y construire une villa, que cette intention subsistait en 1979 et le 1er avril 1981, et que les motifs qu'il allègue pour expliquer le report de son projet sont plausibles. Ces constatations de fait lient le Tribunal fédéral.
La juridiction cantonale considère, avec raison, que cet aspect subjectif n'est pas décisif en soi. Il revêt toutefois une certaine importance, qu'il faut apprécier de cas en cas en relation avec les autres critères, pour juger si la parcelle litigieuse a une vocation objective à la construction dans un proche avenir.
Dans ce contexte, il faut mentionner la charge foncière que le recourant a dû reprendre lors de l'achat de sa parcelle. Cette charge non seulement oblige le propriétaire à équiper le cas échéant le terrain à ses frais, mais stipule en outre une contribution de 4 fr. 50 par m2 "pour couvrir partiellement les frais généraux d'infrastructure communale", contribution qui devra être payée à la commune "lors de la délivrance du permis de construire". A cela s'ajoutent les dépenses du recourant relatives à l'aménagement d'une place de parc commune avec dame B. en 1974 (500 fr.) et à la réfection d'une conduite d'eau en 1977 (1'187 fr. 20), dépenses dont le Tribunal cantonal constate qu'elles ont été "engagées en vue de la construction aujourd'hui impossible".
Il s'agit là d'éléments objectifs qui doivent être pris en considération, en plus de la volonté de construire subjective du propriétaire, pour permettre d'admettre la vraisemblance d'une utilisation future de la parcelle comme terrain à bâtir.
d) Le motif principal, voire unique, qui a conduit le Tribunal cantonal à rejeter le recours de R. sur le principe de l'expropriation matérielle consiste en la considération que le coteau de Monthoux est un site de valeur, à vocation viticole. Il n'est pas contestable - et la délégation du Tribunal fédéral a pu s'en rendre compte - que ce coteau présente un certain charme, encore que sa valeur ne soit nullement exceptionnelle. Il est exact également qu'il est pour l'essentiel planté en vigne et que la parcelle 712 était entourée de vignes sur deux côtés à la date décisive. Point n'est besoin toutefois de rechercher si, comme l'expose la juridiction cantonale, le coteau de Monthoux a une "vocation viticole". A supposer que tel soit le cas et que le site soit en soi digne de protection, cela signifierait simplement que la commune de Commugny pouvait se prévaloir d'un intérêt public pour le placer entièrement dans une zone agricole et viticole protégée. Cela ne signifierait pas encore que le déclassement d'une parcelle, pour réaliser cet objectif, ne doive pas entraîner l'obligation d'indemniser son propriétaire.
Au demeurant, la juridiction cantonale se fonde trop largement sur les qualités du coteau de Monthoux pris dans son ensemble, et ne retient pas suffisamment le caractère particulier, dans ce contexte, de la parcelle 712 en relation avec la parcelle 710. Il apparaît en effet que ces deux parcelles contiguës - dont l'une est déjà bâtie - s'articulent en quelque sorte l'une à l'autre pour créer, au haut et sur le bord du coteau, un ensemble propice à la construction au sein d'un ensemble viticole et agricole plus considérable.
e) Il ressort en outre de l'arrêt entrepris que la population de la commune de Commugny a passé de 926 habitants en 1973 à 1537 habitants en 1980; pour garder un certain contrôle du développement de l'agglomération, les autorités communales ont dû limiter les possibilités de construire existantes compte tenu des besoins prévisibles de la commune; elles ont ainsi groupé certains secteurs destinés à la construction; dans la partie est du territoire communal, elles ont en revanche transféré différentes parcelles de la zone de villas ou sans affectation spéciale en zone agricole ou, comme c'est le cas de celles situées en Monthoux, en zone agricole et viticole protégée.
On ne saurait contester que le nouveau plan d'extension de la commune de Commugny, dans la mesure ou il restreint des zones constructibles trop vastes et oriente la construction en dehors d'une zone en nature viticole et agricole, consacre de manière générale un aménagement harmonieux du territoire communal en conformité avec les objectifs fixés par la législation cantonale. Toutefois, cette considération tirée des perspectives de développement de la commune ne saurait faire obstacle à une demande d'indemnisation pour expropriation matérielle en l'espèce. Ce qui est en cause, en effet, c'est la parcelle du recourant et la construction, sur cette parcelle, d'une maison familiale. Il n'est nullement question d'un secteur ou d'une zone constructible à supprimer. Considéré dans l'optique d'un frein mis à la poussée générale de la construction par l'aménagement global des zones à bâtir, le cas de la parcelle 712 ne peut jouer aucun rôle. Que cette parcelle subsiste comme terrain à bâtir ou que cette possibilité lui soit ôtée ne change rien aux mesures à prendre par les autorités communales pour maîtriser l'évolution de la construction sur le territoire de la commune.
f) Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a donc lieu d'admettre - en application des principes posés par la jurisprudence - que la parcelle 712 aurait très vraisemblablement été utilisée, dans un proche avenir, comme terrain à bâtir si elle n'avait pas été déclassée en zone agricole et viticole protégée. Une telle utilisation n'aurait d'ailleurs exigé ni autorisation exceptionnelle, ni établissement d'un plan d'équipement ou de lotissement, ni remaniement parcellaire. Dès lors, la restriction qui touche la parcelle du recourant en vertu du plan d'extension communal entré en vigueur le 1er avril 1981 est constitutive d'une expropriation matérielle qui justifie l'allocation d'une indemnité au sens de l'art. 5 al. 2 LAT.
La présente espèce se distingue essentiellement des causes Coderey, Fayet et Crot c. commune de Lutry déjà citées (arrêts non publiés des 21 mars et 5 décembre 1978) en ce que la nouvelle réglementation de Commugny prive définitivement le propriétaire du droit de construire une villa sur sa parcelle, en la déclassant, tandis qu'à Lutry les nouvelles dispositions légales supprimaient une simple possibilité de construire admise à titre subsidiaire, les parcelles concernées passant de la zone rurale ou viticole en zone de verdure. C'est à juste titre que, dans ces causes, le Tribunal fédéral a retenu que la nouvelle réglementation communale définissait le contenu du droit de propriété plus qu'elle ne le restreignait (mesure de non-classement). En outre, alors qu'à Lutry on constatait l'absence de développement de la construction dans les secteurs en cause, à Commugny on note au contraire une forte et incontestable poussée de la demande de terrains à bâtir, de sorte que le recourant, s'il n'avait pas eu lui-même l'intention de construire, aurait trouvé très aisément un acquéreur pour son terrain.
5. Sur la question du principe de l'expropriation matérielle, le recours de droit administratif doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée, sans qu'il soit encore nécessaire de rechercher si cette dernière consacre aussi une inégalité de traitement et une violation de l'art. 22ter Cst., ou serait incompatible avec d'éventuelles assurances données au recourant.
L'état du dossier n'est pas tel que le Tribunal fédéral puisse fixer lui-même le montant de l'indemnité due au recourant. L'affaire doit par conséquent être renvoyée à la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud pour nouvelle décision (art. 114 al. 2 OJ).
6. Indépendamment de ses conclusions relatives à l'indemnisation pour expropriation matérielle, le recourant a réclamé à la commune de Commugny et à l'Etat de Vaud, solidairement, le remboursement de la totalité, par 8'846 fr. 40, des frais qu'il avait engagés en vain pour l'équipement de sa parcelle et en vue de l'obtention du permis de construire. L'arrêt attaqué ne lui a alloué de ce chef qu'une somme de 1'687 fr. 20 pour des motifs d'équité, "vu les circonstances particulières et eu égard au principe de la bonne foi".
Le recourant ne se prévaut pas à cet égard d'une violation de l'art. 31 al. 1 LCAT, expressément rappelé dans l'arrêt attaqué, et qui dispose que "lorsqu'un plan d'extension est abandonné ou modifié, le propriétaire à qui cet abandon cause un dommage en est indemnisé". D'après la juridiction cantonale, dont les considérants ne sont pas contestés sur ce point, cette disposition doit être interprétée restrictivement. Elle n'a pratiquement pas une portée plus étendue que celle du principe de la bonne foi découlant de l'art. 4 Cst. C'est donc uniquement dans la perspective de cette garantie constitutionnelle, invoquée au moins implicitement dans le présent recours, qu'il convient d'examiner si la demande de remboursement du recourant est fondée.
a) Selon la jurisprudence, un constructeur ne peut réclamer le remboursement de frais d'un projet de construction devenu inutile si ce projet n'était pas conforme à la réglementation en vigueur. Ce principe vaut aussi lorsque la demande de permis de construire était conforme au droit en vigueur au moment ou elle a été présentée mais qu'entre ce moment et celui de la décision, les dispositions légales se sont modifiées au détriment du constructeur; le propriétaire ne peut exiger que le droit de construction régissant à un moment donné son immeuble demeure inchangé. Cependant, lorsque c'est le dépôt d'une demande de permis qui a provoqué la modification du plan ou du règlement, l'autorité voulant ainsi empêcher l'exécution du projet, le remboursement des frais engagés en vain ne saurait être refusé, si l'intention de l'autorité ne pouvait pas être prévue par le propriétaire. Le dédommagement doit également être prévu dans les cas ou, avant de présenter son projet, le constructeur a reçu des assurances quant au maintien de la réglementation. Dans ces circonstances exceptionnelles, l'indemnisation est due même s'il n'y a pas d'expropriation, formelle ou matérielle. Elle est alors fondée sur le principe de la confiance découlant de l'art. 4 Cst. (ATF 108 Ib 357 /358 consid. 4b, aa et bb et la jurisprudence citée; ROUILLER, op.cit., p. 27/28).
b) En l'espèce, il est manifeste que les conditions d'une telle indemnisation ne sont pas remplies. Il ressort en effet du dossier que ce n'est nullement le dépôt de la demande de permis de construire qui a incité les autorités communales à modifier le plan de zones. Par ailleurs, le recourant admet lui-même que la lettre de la Municipalité du 10 octobre 1979 ne pouvait pas constituer pour lui l'assurance que les prescriptions en vigueur seraient maintenues. Le fait qu'il ait dû, par la suite, poursuivre ses démarches en vue d'obtenir le permis de bâtir, voire qu'il ait été invité par l'autorité communale à les compléter, ne saurait impliquer une assurance quelconque relativement au maintien de la réglementation des constructions.
Le recours est donc mal fondé sur ce point.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué dans la mesure ou il s'agit du principe de l'expropriation matérielle et de l'indemnité due au recourant; rejette le recours pour le surplus;
2. Renvoie la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. | fr | Art. 5 cpv. 2 LPT; espropriazione materiale; declassamento di un fondo dalla zona per case monofamiliari nella zona agricola e viticola protetta. Indennità per spese di progettazione divenute inutili. 1. Nozione di espropriazione materiale (consid. 2).
2. Distinzione tra declassamento e misura di non attribuzione ad una zona edificabile, destinata a precisare l'estensione del diritto di proprietà conformemente alle esigenze della pianificazione del territorio (art. 22quater Cost.). Nella fattispecie si è in presenza di un declassamento che priva il proprietario di una facoltà essenziale sgorgante dal suo diritto di proprietà (consid. 3).
3. Al momento determinante, il fondo di cui trattasi sarebbe stato verosimilmente, alla luce degli elementi di diritto e di fatto da considerare, utilizzato come terreno destinato all'edificazione in un prossimo futuro (consid. 4).
4. Le condizioni richieste dalla giurisprudenza per il rimborso delle spese di progettazione edilizia divenute inutili non sono adempiute nella fattispecie, dato che la modifica del piano delle zone non è avvenuta a causa della presentazione della domanda di licenza edilizia (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-105%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,978 | 112 Ib 119 | 112 Ib 119
Sachverhalt ab Seite 119
Die Firma X. beabsichtigt, im übrigen Gemeindegebiet der Gemeinde Wahlern eine Kiesgrube zu eröffnen. Sie beschwerte sich über die Verweigerung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG beim Regierungsrat des Kantons Bern, der die Akten am 13. Juni 1984 zur Erteilung der Ausnahmebewilligung an die Baudirektion zurückwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies am 19. November 1984 eine dagegen gerichtete Beschwerde der Gemeinde ab, soweit es darauf eintrat. Die Gemischte Gemeinde Wahlern führt mit Eingabe von 21. Dezember 1984 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, das die Beschwerde gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Das Verwaltungsgericht kam zum Ergebnis, dass der Eröffnung der streitigen Kiesgrube am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. Die Beschwerdeführerin bestreitet das mit der Begründung, das Gericht habe den Sachverhalt im Hinblick auf die Interessenabwägung teils offensichtlich unrichtig, im wesentlichen aber unvollständig sowie in Missachtung des Untersuchungsgrundsatzes festgestellt und zudem bei der Auslegung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG Bundesrecht verletzt. Sie erhebt diese Rüge unter dem Gesichtspunkt der Interessen der Landwirtschaft, der Landschaftserhaltung, des Immissionsschutzes, des Gewässerschutzes, der - bereits überprüften - planerischen Ordnung sowie in bezug auf zwei Anmerkungen im Grundbuch. Wie erwähnt, ist hier auch auf die Rüge der offensichtlich unvollständigen Feststellung des Sachverhalts einzugehen, welche die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Frage der Standortgebundenheit der streitigen Anlage erhoben hatte (E. 3a). Es betrifft dies die Gesichtspunkte des zweckmässigen geographischen Standortes, des Gewässerschutzes und der Erschliessung.
Wie jede Interessenabwägung muss auch jene nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG umfassend sein und von der nämlichen Behörde vorgenommen werden (vgl. BGE 104 Ia 181 ff.). Die richtige Anwendung von Art. 24 RPG verlangt die Beurteilung eines Projekts als Ganzes; sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden (Urteil vom 18. Dezember 1985 i.S. X. gegen Bootshafen Vitznau AG und Regierungsrat des Kantons Luzern, E. 3, in: ZBl 87/1986, S. 397 ff.). Wird bei der Beurteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts, sondern auch eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG.
Die Anwendung dieses Grundsatzes auf den vorliegenden Fall führt zu folgendem Ergebnis:
a) In bezug auf den geographischen Standort ist vorweg festzuhalten, dass der Beweis für allenfalls besser geeignete Abbaustandorte entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht der Beschwerdeführerin obliegt. Die Abklärung der Standortfrage ist vielmehr Sache der Gesuchstellerin und der Bewilligungsbehörden, die den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln haben. Dem Verwaltungsgericht kann jedoch in dieser Frage jedenfalls keine offensichtlich unvollständige Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG vorgeworfen werden. Auf Grund der drei bei den Akten liegenden Berichte der Gutachterfirma Colombi/Schmutz/Dorthe AG gelangte das Gericht zum Schluss, dass sich die Parzelle GB Nr. 1785 unter dem Gesichtspunkt abbauwürdiger und abbaufähiger Kiesvorkommen als bestgeeigneter Standort in der Umgebung von Schwarzenburg erweise. Diese Annahmen sind nicht zu beanstanden; sie werden denn auch von der Beschwerdeführerin nicht in einer Weise in Frage gestellt, die das Bundesgericht in diesem Punkt von der Bindung an die verwaltungsgerichtliche Sachverhaltsfeststellung befreien würde (Art. 105 Abs. 2 OG).
Fehl geht namentlich die Rüge, das abbaubare Kiesvolumen sei für die Parzelle GB Nr. 1785 nicht hinreichend abgeklärt worden, da die Höhe des Grundwasserspiegels nicht erhoben worden sei. Laut Bericht BE 1527 vom 22. Juli 1982 der Gutachterfirma Colombi/Schmutz/Dorthe AG ist in den Sondierschächten und in der Sondierbohrung SB 1 bis 16 m Tiefe kein Grundwasser festgestellt worden; erst bei der Sondierbohrung SB 2 gegen den Dorfbach hin habe sich ungefähr auf der Kote des Bachs Grundwasser gezeigt. Der Bericht schliesst mit der Feststellung, dass das Gebiet "im Buech" wohl die letzte zusammenhängende Kiesabbaumöglichkeit im Raum Schwarzenburg darstelle. Unter diesen Umständen durfte die genaue Bestimmung des Grundwasserspiegels dem späteren gewässerschutzrechtlichen Bewilligungsverfahren überlassen werden. Für die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG genügt die von der Beschwerdeführerin nicht widerlegte Feststellung, dass auch bei der späteren Begrenzung einer gewässerschutzrechtlich bedingten Abbaukote der streitige Abbaustandort als bestgeeigneter der Region Schwarzenburg erscheint.
Wie der Augenschein ergeben hat, ist die Grundwasserfassung beim Schützenhaus genügend vom Grundstück GB Nr. 1785 entfernt, so dass auch insoweit keine Bedenken des Gewässerschutzes bestehen.
Da die beiden Grundbucheintragungen der Eröffnung der streitigen Kiesgrube nicht entgegenstehen, brauchten sie nicht in die Interessenabwägung einbezogen zu werden.
b) Nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts haben Fragen der rechtlichen und technischen Erschliessung eines Bauvorhabens "mit der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG grundsätzlich nichts zu tun". Entsprechend hat das Gericht die Beurteilung dieser Fragen ausgeklammert. Es hat sich darauf beschränkt, sich beiläufig der positiven Würdigung der weiträumigen Transportwege durch den Regierungsrat anzuschliessen. Die konkrete Erschliessung der projektierten Kiesgrube hat es bei der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG jedoch ausser acht gelassen.
Dieses Vorgehen ist mit dem Grundsatz der umfassenden Interessenabwägung unvereinbar. Der Betrieb einer Kiesgrube in der Grösse der projektierten stellt wegen der Besonderheit der Transporte von Kies und Auffüllmaterial erhöhte Anforderungen an die verkehrsmässige Erschliessung. Das zeigt etwa die Stellungnahme der Kantonspolizei des Kantons Bern vom 23. September 1981, worin ein Ausbau der Stiersacherstrasse zwischen projektierter Grubenausfahrt und dem Zivilschutzausbildungszentrum auf eine Breite von 6 m als erforderlich bezeichnet wird. Der bundesgerichtliche Augenschein hat im weitern ergeben, dass die als Kiesgrubenzufahrt vorgesehene Stiersacherstrasse der Gemeinde gehört und vorwiegend dem landwirtschaftlichen Verkehr sowie dem Zivilschutzausbildungszentrum als Zufahrt dient. Auch nach Ansicht der Gemeinde wäre ein Ausbau der Stiersacherstrasse nicht zu umgehen. An Landreserven verfügt die Gemeinde Wahlern nur zwischen der Walkenbrücke und dem Zivilschutzausbildungszentrum über ein 3 m breites Leitungstrasse. Im übrigen gehört ihr kein für eine Strassenverbreiterung geeignetes Land. Zu diesen technischen und rechtlichen Erschliessungsfragen, deren Lösung für die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG erheblich ist, haben sich die kantonalen Bewilligungsbehörden noch nicht geäussert. Indem aber das Verwaltungsgericht die Interessenabwägung ohne Einbezug dieser Erschliessungsfragen vorgenommen hat, hat es sowohl den Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt als auch Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG verletzt.
Ebenso verhält es sich mit der Regelung des Abbauvorgangs, der Wiederauffüllung und der Rekultivierung. Abklärung und Beurteilung der damit zusammenhängenden Fragen wurden ebenfalls dem späteren Baubewilligungsverfahren vorbehalten. Jedenfalls sind sie bisher nicht und vor allem nicht im Ausnahmebewilligungsverfahren behandelt worden. Die Art des Abbaus, der Wiederauffüllung und der Rekultivierung sind für die Interessenabwägung von grosser Bedeutung, wirken sie sich doch unmittelbar auf die Landschaft und die Nutzung des Kulturlandes aus. Zu diesen Fragen liegen ebenfalls weder Abklärungen noch Stellungnahmen der zuständigen Baubewilligungsbehörden vor. Auch insoweit ist der Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt und damit Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG verletzt worden. Hieran vermag nichts zu ändern, dass die Beschwerdegegnerin korrekterweise einen Abbau- und Rekultivierungsplan ausgearbeitet und sich am bundesgerichtlichen Augenschein zur Rekultivierung und zu deren Sicherung mittels Bankgarantie verpflichtet hat. Entscheidend ist einzig, dass bei der Interessenabwägung die damit zusammenhängenden Fragen unberücksichtigt geblieben sind.
Schliesslich sind die Probleme von Lärm und Staub unzureichend abgeklärt und berücksichtigt worden. Das Verwaltungsgericht begnügte sich mit dem blossen Hinweis, die Beschwerdeführerin bringe nichts vor, was die Annahme entkräften könnte, wonach sich diese Immissionen durch bauliche und betriebliche Vorkehren auf ein tragbares Mass herabsetzen lassen. Damit kann es indessen nicht getan sein. Die konkret verbleibenden Immissionen lassen sich erst zuverlässig beurteilen, wenn konkrete Schutzmassnahmen bekannt und durch entsprechende Nebenbestimmungen der Ausnahmebewilligung oder der Baubewilligung durchsetzbar geworden sind.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) am 1. Januar 1985 in Kraft getreten ist (BRB vom 12. September 1984, AS 1984 1143). Es ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf all jene Fälle anzuwenden, in denen das den Umweltschutz betreffende Verfahren beim Inkrafttreten des Gesetzes noch nicht abgeschlossen ist (BGE 112 Ib 42 E. 1c). Die mit dem Betrieb der projektierten Kiesgrube verbundenen Emissionsfragen werden nunmehr nach Art. 11 und 12 USG zu behandeln sein, damit die Anlage nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG beurteilt werden kann. | de | Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG; Interessenabwägung. Die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG muss umfassend sein und von der nämlichen Behörde vorgenommen werden. Anwendungsfall der Beurteilung einer Kiesabbaubewilligung, wobei für die Interessenabwägung nicht entscheidende Fragen ausser acht gelassen werden durften (E. 4a), entscheidende Fragen jedoch zu Unrecht nicht einbezogen wurden (E. 4b). | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-119%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,979 | 112 Ib 119 | 112 Ib 119
Sachverhalt ab Seite 119
Die Firma X. beabsichtigt, im übrigen Gemeindegebiet der Gemeinde Wahlern eine Kiesgrube zu eröffnen. Sie beschwerte sich über die Verweigerung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG beim Regierungsrat des Kantons Bern, der die Akten am 13. Juni 1984 zur Erteilung der Ausnahmebewilligung an die Baudirektion zurückwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies am 19. November 1984 eine dagegen gerichtete Beschwerde der Gemeinde ab, soweit es darauf eintrat. Die Gemischte Gemeinde Wahlern führt mit Eingabe von 21. Dezember 1984 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, das die Beschwerde gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Das Verwaltungsgericht kam zum Ergebnis, dass der Eröffnung der streitigen Kiesgrube am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. Die Beschwerdeführerin bestreitet das mit der Begründung, das Gericht habe den Sachverhalt im Hinblick auf die Interessenabwägung teils offensichtlich unrichtig, im wesentlichen aber unvollständig sowie in Missachtung des Untersuchungsgrundsatzes festgestellt und zudem bei der Auslegung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG Bundesrecht verletzt. Sie erhebt diese Rüge unter dem Gesichtspunkt der Interessen der Landwirtschaft, der Landschaftserhaltung, des Immissionsschutzes, des Gewässerschutzes, der - bereits überprüften - planerischen Ordnung sowie in bezug auf zwei Anmerkungen im Grundbuch. Wie erwähnt, ist hier auch auf die Rüge der offensichtlich unvollständigen Feststellung des Sachverhalts einzugehen, welche die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Frage der Standortgebundenheit der streitigen Anlage erhoben hatte (E. 3a). Es betrifft dies die Gesichtspunkte des zweckmässigen geographischen Standortes, des Gewässerschutzes und der Erschliessung.
Wie jede Interessenabwägung muss auch jene nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG umfassend sein und von der nämlichen Behörde vorgenommen werden (vgl. BGE 104 Ia 181 ff.). Die richtige Anwendung von Art. 24 RPG verlangt die Beurteilung eines Projekts als Ganzes; sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden (Urteil vom 18. Dezember 1985 i.S. X. gegen Bootshafen Vitznau AG und Regierungsrat des Kantons Luzern, E. 3, in: ZBl 87/1986, S. 397 ff.). Wird bei der Beurteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts, sondern auch eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG.
Die Anwendung dieses Grundsatzes auf den vorliegenden Fall führt zu folgendem Ergebnis:
a) In bezug auf den geographischen Standort ist vorweg festzuhalten, dass der Beweis für allenfalls besser geeignete Abbaustandorte entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht der Beschwerdeführerin obliegt. Die Abklärung der Standortfrage ist vielmehr Sache der Gesuchstellerin und der Bewilligungsbehörden, die den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln haben. Dem Verwaltungsgericht kann jedoch in dieser Frage jedenfalls keine offensichtlich unvollständige Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG vorgeworfen werden. Auf Grund der drei bei den Akten liegenden Berichte der Gutachterfirma Colombi/Schmutz/Dorthe AG gelangte das Gericht zum Schluss, dass sich die Parzelle GB Nr. 1785 unter dem Gesichtspunkt abbauwürdiger und abbaufähiger Kiesvorkommen als bestgeeigneter Standort in der Umgebung von Schwarzenburg erweise. Diese Annahmen sind nicht zu beanstanden; sie werden denn auch von der Beschwerdeführerin nicht in einer Weise in Frage gestellt, die das Bundesgericht in diesem Punkt von der Bindung an die verwaltungsgerichtliche Sachverhaltsfeststellung befreien würde (Art. 105 Abs. 2 OG).
Fehl geht namentlich die Rüge, das abbaubare Kiesvolumen sei für die Parzelle GB Nr. 1785 nicht hinreichend abgeklärt worden, da die Höhe des Grundwasserspiegels nicht erhoben worden sei. Laut Bericht BE 1527 vom 22. Juli 1982 der Gutachterfirma Colombi/Schmutz/Dorthe AG ist in den Sondierschächten und in der Sondierbohrung SB 1 bis 16 m Tiefe kein Grundwasser festgestellt worden; erst bei der Sondierbohrung SB 2 gegen den Dorfbach hin habe sich ungefähr auf der Kote des Bachs Grundwasser gezeigt. Der Bericht schliesst mit der Feststellung, dass das Gebiet "im Buech" wohl die letzte zusammenhängende Kiesabbaumöglichkeit im Raum Schwarzenburg darstelle. Unter diesen Umständen durfte die genaue Bestimmung des Grundwasserspiegels dem späteren gewässerschutzrechtlichen Bewilligungsverfahren überlassen werden. Für die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG genügt die von der Beschwerdeführerin nicht widerlegte Feststellung, dass auch bei der späteren Begrenzung einer gewässerschutzrechtlich bedingten Abbaukote der streitige Abbaustandort als bestgeeigneter der Region Schwarzenburg erscheint.
Wie der Augenschein ergeben hat, ist die Grundwasserfassung beim Schützenhaus genügend vom Grundstück GB Nr. 1785 entfernt, so dass auch insoweit keine Bedenken des Gewässerschutzes bestehen.
Da die beiden Grundbucheintragungen der Eröffnung der streitigen Kiesgrube nicht entgegenstehen, brauchten sie nicht in die Interessenabwägung einbezogen zu werden.
b) Nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts haben Fragen der rechtlichen und technischen Erschliessung eines Bauvorhabens "mit der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG grundsätzlich nichts zu tun". Entsprechend hat das Gericht die Beurteilung dieser Fragen ausgeklammert. Es hat sich darauf beschränkt, sich beiläufig der positiven Würdigung der weiträumigen Transportwege durch den Regierungsrat anzuschliessen. Die konkrete Erschliessung der projektierten Kiesgrube hat es bei der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG jedoch ausser acht gelassen.
Dieses Vorgehen ist mit dem Grundsatz der umfassenden Interessenabwägung unvereinbar. Der Betrieb einer Kiesgrube in der Grösse der projektierten stellt wegen der Besonderheit der Transporte von Kies und Auffüllmaterial erhöhte Anforderungen an die verkehrsmässige Erschliessung. Das zeigt etwa die Stellungnahme der Kantonspolizei des Kantons Bern vom 23. September 1981, worin ein Ausbau der Stiersacherstrasse zwischen projektierter Grubenausfahrt und dem Zivilschutzausbildungszentrum auf eine Breite von 6 m als erforderlich bezeichnet wird. Der bundesgerichtliche Augenschein hat im weitern ergeben, dass die als Kiesgrubenzufahrt vorgesehene Stiersacherstrasse der Gemeinde gehört und vorwiegend dem landwirtschaftlichen Verkehr sowie dem Zivilschutzausbildungszentrum als Zufahrt dient. Auch nach Ansicht der Gemeinde wäre ein Ausbau der Stiersacherstrasse nicht zu umgehen. An Landreserven verfügt die Gemeinde Wahlern nur zwischen der Walkenbrücke und dem Zivilschutzausbildungszentrum über ein 3 m breites Leitungstrasse. Im übrigen gehört ihr kein für eine Strassenverbreiterung geeignetes Land. Zu diesen technischen und rechtlichen Erschliessungsfragen, deren Lösung für die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG erheblich ist, haben sich die kantonalen Bewilligungsbehörden noch nicht geäussert. Indem aber das Verwaltungsgericht die Interessenabwägung ohne Einbezug dieser Erschliessungsfragen vorgenommen hat, hat es sowohl den Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt als auch Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG verletzt.
Ebenso verhält es sich mit der Regelung des Abbauvorgangs, der Wiederauffüllung und der Rekultivierung. Abklärung und Beurteilung der damit zusammenhängenden Fragen wurden ebenfalls dem späteren Baubewilligungsverfahren vorbehalten. Jedenfalls sind sie bisher nicht und vor allem nicht im Ausnahmebewilligungsverfahren behandelt worden. Die Art des Abbaus, der Wiederauffüllung und der Rekultivierung sind für die Interessenabwägung von grosser Bedeutung, wirken sie sich doch unmittelbar auf die Landschaft und die Nutzung des Kulturlandes aus. Zu diesen Fragen liegen ebenfalls weder Abklärungen noch Stellungnahmen der zuständigen Baubewilligungsbehörden vor. Auch insoweit ist der Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt und damit Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG verletzt worden. Hieran vermag nichts zu ändern, dass die Beschwerdegegnerin korrekterweise einen Abbau- und Rekultivierungsplan ausgearbeitet und sich am bundesgerichtlichen Augenschein zur Rekultivierung und zu deren Sicherung mittels Bankgarantie verpflichtet hat. Entscheidend ist einzig, dass bei der Interessenabwägung die damit zusammenhängenden Fragen unberücksichtigt geblieben sind.
Schliesslich sind die Probleme von Lärm und Staub unzureichend abgeklärt und berücksichtigt worden. Das Verwaltungsgericht begnügte sich mit dem blossen Hinweis, die Beschwerdeführerin bringe nichts vor, was die Annahme entkräften könnte, wonach sich diese Immissionen durch bauliche und betriebliche Vorkehren auf ein tragbares Mass herabsetzen lassen. Damit kann es indessen nicht getan sein. Die konkret verbleibenden Immissionen lassen sich erst zuverlässig beurteilen, wenn konkrete Schutzmassnahmen bekannt und durch entsprechende Nebenbestimmungen der Ausnahmebewilligung oder der Baubewilligung durchsetzbar geworden sind.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) am 1. Januar 1985 in Kraft getreten ist (BRB vom 12. September 1984, AS 1984 1143). Es ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf all jene Fälle anzuwenden, in denen das den Umweltschutz betreffende Verfahren beim Inkrafttreten des Gesetzes noch nicht abgeschlossen ist (BGE 112 Ib 42 E. 1c). Die mit dem Betrieb der projektierten Kiesgrube verbundenen Emissionsfragen werden nunmehr nach Art. 11 und 12 USG zu behandeln sein, damit die Anlage nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG beurteilt werden kann. | de | Art. 24 al. 1 let. b LAT; pesée des intérêts. La pesée des intérêts selon l'art. 24 al. 1 let. b LAT doit être faite d'une manière complète par la même autorité. Cas de l'examen d'une autorisation relative à une exploitation gravière, au cours duquel des questions non décisives pour la pesée des intérêts en présence, pouvaient ne pas entrer en ligne de compte (consid. 4a), mais où des questions décisives n'ont à tort pas été soulevées (consid. 4b). | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-119%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,980 | 112 Ib 119 | 112 Ib 119
Sachverhalt ab Seite 119
Die Firma X. beabsichtigt, im übrigen Gemeindegebiet der Gemeinde Wahlern eine Kiesgrube zu eröffnen. Sie beschwerte sich über die Verweigerung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG beim Regierungsrat des Kantons Bern, der die Akten am 13. Juni 1984 zur Erteilung der Ausnahmebewilligung an die Baudirektion zurückwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies am 19. November 1984 eine dagegen gerichtete Beschwerde der Gemeinde ab, soweit es darauf eintrat. Die Gemischte Gemeinde Wahlern führt mit Eingabe von 21. Dezember 1984 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, das die Beschwerde gutheisst.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Das Verwaltungsgericht kam zum Ergebnis, dass der Eröffnung der streitigen Kiesgrube am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. Die Beschwerdeführerin bestreitet das mit der Begründung, das Gericht habe den Sachverhalt im Hinblick auf die Interessenabwägung teils offensichtlich unrichtig, im wesentlichen aber unvollständig sowie in Missachtung des Untersuchungsgrundsatzes festgestellt und zudem bei der Auslegung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG Bundesrecht verletzt. Sie erhebt diese Rüge unter dem Gesichtspunkt der Interessen der Landwirtschaft, der Landschaftserhaltung, des Immissionsschutzes, des Gewässerschutzes, der - bereits überprüften - planerischen Ordnung sowie in bezug auf zwei Anmerkungen im Grundbuch. Wie erwähnt, ist hier auch auf die Rüge der offensichtlich unvollständigen Feststellung des Sachverhalts einzugehen, welche die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Frage der Standortgebundenheit der streitigen Anlage erhoben hatte (E. 3a). Es betrifft dies die Gesichtspunkte des zweckmässigen geographischen Standortes, des Gewässerschutzes und der Erschliessung.
Wie jede Interessenabwägung muss auch jene nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG umfassend sein und von der nämlichen Behörde vorgenommen werden (vgl. BGE 104 Ia 181 ff.). Die richtige Anwendung von Art. 24 RPG verlangt die Beurteilung eines Projekts als Ganzes; sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden (Urteil vom 18. Dezember 1985 i.S. X. gegen Bootshafen Vitznau AG und Regierungsrat des Kantons Luzern, E. 3, in: ZBl 87/1986, S. 397 ff.). Wird bei der Beurteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts, sondern auch eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG.
Die Anwendung dieses Grundsatzes auf den vorliegenden Fall führt zu folgendem Ergebnis:
a) In bezug auf den geographischen Standort ist vorweg festzuhalten, dass der Beweis für allenfalls besser geeignete Abbaustandorte entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht der Beschwerdeführerin obliegt. Die Abklärung der Standortfrage ist vielmehr Sache der Gesuchstellerin und der Bewilligungsbehörden, die den Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln haben. Dem Verwaltungsgericht kann jedoch in dieser Frage jedenfalls keine offensichtlich unvollständige Sachverhaltsfeststellung im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG vorgeworfen werden. Auf Grund der drei bei den Akten liegenden Berichte der Gutachterfirma Colombi/Schmutz/Dorthe AG gelangte das Gericht zum Schluss, dass sich die Parzelle GB Nr. 1785 unter dem Gesichtspunkt abbauwürdiger und abbaufähiger Kiesvorkommen als bestgeeigneter Standort in der Umgebung von Schwarzenburg erweise. Diese Annahmen sind nicht zu beanstanden; sie werden denn auch von der Beschwerdeführerin nicht in einer Weise in Frage gestellt, die das Bundesgericht in diesem Punkt von der Bindung an die verwaltungsgerichtliche Sachverhaltsfeststellung befreien würde (Art. 105 Abs. 2 OG).
Fehl geht namentlich die Rüge, das abbaubare Kiesvolumen sei für die Parzelle GB Nr. 1785 nicht hinreichend abgeklärt worden, da die Höhe des Grundwasserspiegels nicht erhoben worden sei. Laut Bericht BE 1527 vom 22. Juli 1982 der Gutachterfirma Colombi/Schmutz/Dorthe AG ist in den Sondierschächten und in der Sondierbohrung SB 1 bis 16 m Tiefe kein Grundwasser festgestellt worden; erst bei der Sondierbohrung SB 2 gegen den Dorfbach hin habe sich ungefähr auf der Kote des Bachs Grundwasser gezeigt. Der Bericht schliesst mit der Feststellung, dass das Gebiet "im Buech" wohl die letzte zusammenhängende Kiesabbaumöglichkeit im Raum Schwarzenburg darstelle. Unter diesen Umständen durfte die genaue Bestimmung des Grundwasserspiegels dem späteren gewässerschutzrechtlichen Bewilligungsverfahren überlassen werden. Für die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG genügt die von der Beschwerdeführerin nicht widerlegte Feststellung, dass auch bei der späteren Begrenzung einer gewässerschutzrechtlich bedingten Abbaukote der streitige Abbaustandort als bestgeeigneter der Region Schwarzenburg erscheint.
Wie der Augenschein ergeben hat, ist die Grundwasserfassung beim Schützenhaus genügend vom Grundstück GB Nr. 1785 entfernt, so dass auch insoweit keine Bedenken des Gewässerschutzes bestehen.
Da die beiden Grundbucheintragungen der Eröffnung der streitigen Kiesgrube nicht entgegenstehen, brauchten sie nicht in die Interessenabwägung einbezogen zu werden.
b) Nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts haben Fragen der rechtlichen und technischen Erschliessung eines Bauvorhabens "mit der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG grundsätzlich nichts zu tun". Entsprechend hat das Gericht die Beurteilung dieser Fragen ausgeklammert. Es hat sich darauf beschränkt, sich beiläufig der positiven Würdigung der weiträumigen Transportwege durch den Regierungsrat anzuschliessen. Die konkrete Erschliessung der projektierten Kiesgrube hat es bei der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG jedoch ausser acht gelassen.
Dieses Vorgehen ist mit dem Grundsatz der umfassenden Interessenabwägung unvereinbar. Der Betrieb einer Kiesgrube in der Grösse der projektierten stellt wegen der Besonderheit der Transporte von Kies und Auffüllmaterial erhöhte Anforderungen an die verkehrsmässige Erschliessung. Das zeigt etwa die Stellungnahme der Kantonspolizei des Kantons Bern vom 23. September 1981, worin ein Ausbau der Stiersacherstrasse zwischen projektierter Grubenausfahrt und dem Zivilschutzausbildungszentrum auf eine Breite von 6 m als erforderlich bezeichnet wird. Der bundesgerichtliche Augenschein hat im weitern ergeben, dass die als Kiesgrubenzufahrt vorgesehene Stiersacherstrasse der Gemeinde gehört und vorwiegend dem landwirtschaftlichen Verkehr sowie dem Zivilschutzausbildungszentrum als Zufahrt dient. Auch nach Ansicht der Gemeinde wäre ein Ausbau der Stiersacherstrasse nicht zu umgehen. An Landreserven verfügt die Gemeinde Wahlern nur zwischen der Walkenbrücke und dem Zivilschutzausbildungszentrum über ein 3 m breites Leitungstrasse. Im übrigen gehört ihr kein für eine Strassenverbreiterung geeignetes Land. Zu diesen technischen und rechtlichen Erschliessungsfragen, deren Lösung für die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG erheblich ist, haben sich die kantonalen Bewilligungsbehörden noch nicht geäussert. Indem aber das Verwaltungsgericht die Interessenabwägung ohne Einbezug dieser Erschliessungsfragen vorgenommen hat, hat es sowohl den Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt als auch Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG verletzt.
Ebenso verhält es sich mit der Regelung des Abbauvorgangs, der Wiederauffüllung und der Rekultivierung. Abklärung und Beurteilung der damit zusammenhängenden Fragen wurden ebenfalls dem späteren Baubewilligungsverfahren vorbehalten. Jedenfalls sind sie bisher nicht und vor allem nicht im Ausnahmebewilligungsverfahren behandelt worden. Die Art des Abbaus, der Wiederauffüllung und der Rekultivierung sind für die Interessenabwägung von grosser Bedeutung, wirken sie sich doch unmittelbar auf die Landschaft und die Nutzung des Kulturlandes aus. Zu diesen Fragen liegen ebenfalls weder Abklärungen noch Stellungnahmen der zuständigen Baubewilligungsbehörden vor. Auch insoweit ist der Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt und damit Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG verletzt worden. Hieran vermag nichts zu ändern, dass die Beschwerdegegnerin korrekterweise einen Abbau- und Rekultivierungsplan ausgearbeitet und sich am bundesgerichtlichen Augenschein zur Rekultivierung und zu deren Sicherung mittels Bankgarantie verpflichtet hat. Entscheidend ist einzig, dass bei der Interessenabwägung die damit zusammenhängenden Fragen unberücksichtigt geblieben sind.
Schliesslich sind die Probleme von Lärm und Staub unzureichend abgeklärt und berücksichtigt worden. Das Verwaltungsgericht begnügte sich mit dem blossen Hinweis, die Beschwerdeführerin bringe nichts vor, was die Annahme entkräften könnte, wonach sich diese Immissionen durch bauliche und betriebliche Vorkehren auf ein tragbares Mass herabsetzen lassen. Damit kann es indessen nicht getan sein. Die konkret verbleibenden Immissionen lassen sich erst zuverlässig beurteilen, wenn konkrete Schutzmassnahmen bekannt und durch entsprechende Nebenbestimmungen der Ausnahmebewilligung oder der Baubewilligung durchsetzbar geworden sind.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) am 1. Januar 1985 in Kraft getreten ist (BRB vom 12. September 1984, AS 1984 1143). Es ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf all jene Fälle anzuwenden, in denen das den Umweltschutz betreffende Verfahren beim Inkrafttreten des Gesetzes noch nicht abgeschlossen ist (BGE 112 Ib 42 E. 1c). Die mit dem Betrieb der projektierten Kiesgrube verbundenen Emissionsfragen werden nunmehr nach Art. 11 und 12 USG zu behandeln sein, damit die Anlage nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG beurteilt werden kann. | de | Art. 24 cpv. 1 lett. b LPT; ponderazione degli interessi. La ponderazione degli interessi secondo l'art. 24 cpv. 1 lett. b LPT va effettuata in modo completo da parte della stessa autorità. Applicazione di tale principio in sede d'esame di un'autorizzazione d'esercizio di una cava di ghiaia, in cui questioni non decisive per la ponderazione degli interessi potevano non essere evocate (consid. 4a), ma in cui questioni determinanti a torto non sono state considerate (consid. 4b). | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-119%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,981 | 112 Ib 124 | 112 Ib 124
Sachverhalt ab Seite 125
Die X. AG erstellte in der Gemeinde G. ein grösseres Tanklager. Unmittelbar daneben befindet sich ein Armeemotorfahrzeugpark (AMP) der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Das Unternehmen macht geltend, es habe auf Verlangen der eidgenössischen Kriegsmaterialverwaltung (KMV) und unter Androhung der Enteignung verschiedene bauliche Massnahmen vorkehren müssen, um den spezifischen Gefahren, welche das Tanklager für den AMP mit sich bringt, Rechnung zu tragen. Die sich daraus ergebenden Mehrkosten betragen nach Angaben der X. AG ca. 2,5 Millionen Franken. Die Eidgenossenschaft lehnt es indessen ab, auch nur einen Teil dieser Mehraufwendungen zu bezahlen.
Am 13. März 1984 ersuchte die X. AG das Eidgenössische Militärdepartement (EMD) beim Präsidenten der zuständigen Schätzungskommission das Enteignungsverfahren einzuleiten, damit sie ihre Entschädigungsansprüche gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft geltend machen könne. Der geschilderte Sachverhalt erfülle gemäss ihrem Standpunkt den Tatbestand der materiellen Enteignung. Mit Verfügung vom 20. August 1984 lehnte das EMD diesen Antrag ab.
Die X. AG führt gegen den Entscheid des EMD Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragt, er sei aufzuheben und es sei die Eröffnung des Enteignungsverfahrens durch das EMD anzuordnen; eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Gesetzgeber hat die eidgenössischen Schätzungskommissionen als richterliche Spezialinstanzen primär für die erstinstanzliche Beurteilung von Ansprüchen auf dem Gebiet der formellen Enteignung geschaffen (vgl. Art. 59 und 64 EntG). In der Regel kann einzig das Unternehmen, das mit dem Enteignungsrecht ausgestattet oder welchem dieses noch zu verleihen ist, dem zuständigen Präsidenten das Gesuch zur Einleitung des Enteignungsverfahrens stellen.
Die Privaten können ihre Entschädigungsforderungen erst dann bei der Schätzungskommission anmelden, wenn das Verfahren bereits eröffnet ist, d.h. wenn eine öffentliche Planauflage im Sinne von Art. 30 EntG stattgefunden hat oder wenn ihnen im abgekürzten Verfahren nach Art. 33 f. EntG eine persönliche Anzeige zugestellt worden ist (BGE 106 Ib 234 E. 2a mit Hinweisen). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so hat der Private, der eine Entschädigungsforderung geltend machen will, beim Enteigner die Eröffnung eines Enteignungsverfahrens zu beantragen oder - wenn das Enteignungsrecht noch übertragen werden muss (Art. 3 Abs. 3 EntG) - bei der dazu zuständigen Behörde vorstellig zu werden (BGE 110 Ib 371 E. 1 mit Hinweis).
Dagegen können sich die Privaten dort, wo es die Spezialgesetzgebung ausdrücklich vorsieht, mit einem Gesuch um Eröffnung des Schätzungsverfahrens direkt an den Präsidenten der Schätzungskommission wenden; es handelt sich hiebei um Fälle der materiellen Enteignung, deren Beurteilung der Gesetzgeber nach Erlass des Enteignungsgesetzes für besondere Sachbereiche ebenfalls den eidgenössischen Schätzungskommissionen übertragen hat (vgl. z.B. Art. 18 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960; Art. 44 Abs. 1 und 4 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 sowie Art. 18i des revidierten Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957).
3. Es ist unbestritten, dass die Schweizerische Eidgenossenschaft zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Zusammenhang mit der Landesverteidigung das Enteignungsrecht besitzt (Art. 1 EntG) und dass das EMD die zu seiner Ausübung zuständige Behörde ist (vgl. dazu BGE 109 Ib 134 E. c und d mit Hinweisen). Ein Enteignungsverfahren vor der eidgenössischen Schätzungskommission kann aber nur eröffnet werden, wenn diese zum Entscheid über die geltend gemachte Entschädigungsforderung auch tatsächlich kompetent ist. Es ist zu prüfen, ob dies im vorliegenden Fall zutrifft.
a) Die Beschwerdeführerin behauptet zu Recht nicht, sie erhebe ihre Forderung gegenüber der Eidgenossenschaft als Entschädigung für den Entzug oder die Beschränkung eines der Rechte, die gemäss Art. 5 Abs. 1 EntG enteignet werden können. Es steht weder ein dingliches Recht an einem Grundstück, das ihr gehört, noch ein aus dem Grundeigentum hervorgehendes Nachbarrecht oder ein persönliches Recht von Mietern und Pächtern im Sinne dieser Bestimmung auf dem Spiel. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, der Betrieb des AMP bewirke auf ihrem Grundstück übermässige Immissionen, welche sie im Interesse der Landesverteidigung dulden müsse. Im Gegenteil: Die X. AG verlangt eine Entschädigung dafür, dass sie ihr Projekt für das Tanklager ändern und zusätzliche, sonst nicht notwendige Sicherheitsmassnahmen ergreifen musste, um im Falle eines Tanklagerbrandes die Gefahren für den AMP zu verringern oder wenn möglich ganz auszuschliessen. Nicht die Eidgenossenschaft verursacht somit übermässige Einwirkungen, sondern das Tanklager der Beschwerdeführerin stellt eine Gefahrenquelle für den unmittelbar benachbarten AMP dar. Der vorliegende Sachverhalt liegt ähnlich wie in den Urteilen in Sachen Säurefabrik Schweizerhall (BGE 101 Ib 166 ff.) und Maurino SA (BGE 108 Ib 492 ff.). In beiden Fällen hat das Bundesgericht erkannt, dass der Grundeigentümer nicht gestützt auf Art. 5 Abs. 1 EntG Entschädigungsforderungen geltend machen kann für Massnahmen, mit denen Einwirkungen aus seinem Grundstück auf solche der Nachbarn verhindert oder entsprechende Gefahren verringert werden sollen. Der Private kann auch nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 3 EntG vom Bund verlangen, er solle solche Vorkehren auf eigene Rechnung vornehmen lassen (BGE 108 Ib 498 E. 5).
b) Die Beschwerdeführerin vertritt jedoch die Ansicht, die finanziellen Aufwendungen für die zusätzlichen, bei einem "gewöhnlichen" Nachbarn nicht notwendig gewesenen Sicherheitsmassnahmen zum Schutz des AMP erfüllten den Tatbestand der materiellen Enteignung. Sie nennt aber keine Bestimmung des Bundesrechts, nach welcher die eidgenössische Schätzungskommission zum Entscheid über einen solchen Anspruch zuständig wäre. Eine solche Norm besteht - soweit ersichtlich - auch nicht, und die Beschwerdeführerin irrt, wenn sie aus BGE 106 Ib 234 E. 2a am Ende eine allgemeine Kompetenz der Schätzungskommission ableitet. Aus dieser Textstelle ergibt sich vielmehr, dass die sachliche Zuständigkeit der eidgenössischen Schätzungskommission nur durch besondere gesetzliche Vorschrift begründet werden kann (vgl. dazu die Beispiele in E. 2 am Ende).
c) Die eidgenössische Schätzungskommission ist somit offensichtlich nicht zuständig zum Entscheid über die von der Beschwerdeführerin erhobenen Ansprüche. Das EMD hat deshalb kein Bundesrecht verletzt, wenn es den Antrag der X. AG auf Eröffnung eines Enteignungsverfahrens abgelehnt hat. Die Schätzungskommission hätte auf ein entsprechendes Gesuch des EMD wegen fehlender sachlicher Kompetenz ohnehin nicht eintreten können. Zwar entscheidet diese gemäss Art. 64 Abs. 2 EntG selbst über ihre Zuständigkeit, aber es würde im vorliegenden Fall einen unnötigen Formalismus darstellen, diese Frage in erster Instanz von der Kommission selbst beantworten zu lassen. Das Bundesgericht ist nicht nur Aufsichtsbehörde über die eidgenössischen Schätzungskommissionen, sondern es würde auch im Rahmen der in Art. 64 Abs. 2 EntG vorgesehenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit voller Kognition über dieselbe Frage entscheiden wie im vorliegenden Urteil. Das Recht der Beschwerdeführerin, das strittige Problem einem Gericht zur Lösung zu unterbreiten, ist somit voll gewahrt (vgl. auch BGE 110 Ib 379 E. 3a). | de | Einleitung eines Enteignungsverfahrens vor den eidgenössischen Schätzungskommissionen durch Private. 1. Welche Möglichkeiten hat ein Privater vor den eidgenössischen Schätzungskommissionen ein Enteignungsverfahren einzuleiten? (E. 2)
2. Die Beschwerdeführerin verlangt vorliegend eine Entschädigung dafür, dass sie ihr Projekt eines Tanklagers ändern und zusätzliche, sonst nicht notwendige Sicherheitsmassnahmen ergreifen musste, um im Falle eines Tanklagerbrandes die Gefahren für den benachbarten Armeemotorfahrzeugpark (AMP) zu verringern oder wenn möglich ganz auszuschliessen. Die eidgenössische Schätzungskommission ist aber nicht zuständig zum Entscheid über eine solche Entschädigungsforderung. Das EMD hat deshalb die Eröffnung eines Enteignungsverfahrens zu Recht abgelehnt (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-124%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,982 | 112 Ib 124 | 112 Ib 124
Sachverhalt ab Seite 125
Die X. AG erstellte in der Gemeinde G. ein grösseres Tanklager. Unmittelbar daneben befindet sich ein Armeemotorfahrzeugpark (AMP) der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Das Unternehmen macht geltend, es habe auf Verlangen der eidgenössischen Kriegsmaterialverwaltung (KMV) und unter Androhung der Enteignung verschiedene bauliche Massnahmen vorkehren müssen, um den spezifischen Gefahren, welche das Tanklager für den AMP mit sich bringt, Rechnung zu tragen. Die sich daraus ergebenden Mehrkosten betragen nach Angaben der X. AG ca. 2,5 Millionen Franken. Die Eidgenossenschaft lehnt es indessen ab, auch nur einen Teil dieser Mehraufwendungen zu bezahlen.
Am 13. März 1984 ersuchte die X. AG das Eidgenössische Militärdepartement (EMD) beim Präsidenten der zuständigen Schätzungskommission das Enteignungsverfahren einzuleiten, damit sie ihre Entschädigungsansprüche gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft geltend machen könne. Der geschilderte Sachverhalt erfülle gemäss ihrem Standpunkt den Tatbestand der materiellen Enteignung. Mit Verfügung vom 20. August 1984 lehnte das EMD diesen Antrag ab.
Die X. AG führt gegen den Entscheid des EMD Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragt, er sei aufzuheben und es sei die Eröffnung des Enteignungsverfahrens durch das EMD anzuordnen; eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Gesetzgeber hat die eidgenössischen Schätzungskommissionen als richterliche Spezialinstanzen primär für die erstinstanzliche Beurteilung von Ansprüchen auf dem Gebiet der formellen Enteignung geschaffen (vgl. Art. 59 und 64 EntG). In der Regel kann einzig das Unternehmen, das mit dem Enteignungsrecht ausgestattet oder welchem dieses noch zu verleihen ist, dem zuständigen Präsidenten das Gesuch zur Einleitung des Enteignungsverfahrens stellen.
Die Privaten können ihre Entschädigungsforderungen erst dann bei der Schätzungskommission anmelden, wenn das Verfahren bereits eröffnet ist, d.h. wenn eine öffentliche Planauflage im Sinne von Art. 30 EntG stattgefunden hat oder wenn ihnen im abgekürzten Verfahren nach Art. 33 f. EntG eine persönliche Anzeige zugestellt worden ist (BGE 106 Ib 234 E. 2a mit Hinweisen). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so hat der Private, der eine Entschädigungsforderung geltend machen will, beim Enteigner die Eröffnung eines Enteignungsverfahrens zu beantragen oder - wenn das Enteignungsrecht noch übertragen werden muss (Art. 3 Abs. 3 EntG) - bei der dazu zuständigen Behörde vorstellig zu werden (BGE 110 Ib 371 E. 1 mit Hinweis).
Dagegen können sich die Privaten dort, wo es die Spezialgesetzgebung ausdrücklich vorsieht, mit einem Gesuch um Eröffnung des Schätzungsverfahrens direkt an den Präsidenten der Schätzungskommission wenden; es handelt sich hiebei um Fälle der materiellen Enteignung, deren Beurteilung der Gesetzgeber nach Erlass des Enteignungsgesetzes für besondere Sachbereiche ebenfalls den eidgenössischen Schätzungskommissionen übertragen hat (vgl. z.B. Art. 18 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960; Art. 44 Abs. 1 und 4 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 sowie Art. 18i des revidierten Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957).
3. Es ist unbestritten, dass die Schweizerische Eidgenossenschaft zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Zusammenhang mit der Landesverteidigung das Enteignungsrecht besitzt (Art. 1 EntG) und dass das EMD die zu seiner Ausübung zuständige Behörde ist (vgl. dazu BGE 109 Ib 134 E. c und d mit Hinweisen). Ein Enteignungsverfahren vor der eidgenössischen Schätzungskommission kann aber nur eröffnet werden, wenn diese zum Entscheid über die geltend gemachte Entschädigungsforderung auch tatsächlich kompetent ist. Es ist zu prüfen, ob dies im vorliegenden Fall zutrifft.
a) Die Beschwerdeführerin behauptet zu Recht nicht, sie erhebe ihre Forderung gegenüber der Eidgenossenschaft als Entschädigung für den Entzug oder die Beschränkung eines der Rechte, die gemäss Art. 5 Abs. 1 EntG enteignet werden können. Es steht weder ein dingliches Recht an einem Grundstück, das ihr gehört, noch ein aus dem Grundeigentum hervorgehendes Nachbarrecht oder ein persönliches Recht von Mietern und Pächtern im Sinne dieser Bestimmung auf dem Spiel. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, der Betrieb des AMP bewirke auf ihrem Grundstück übermässige Immissionen, welche sie im Interesse der Landesverteidigung dulden müsse. Im Gegenteil: Die X. AG verlangt eine Entschädigung dafür, dass sie ihr Projekt für das Tanklager ändern und zusätzliche, sonst nicht notwendige Sicherheitsmassnahmen ergreifen musste, um im Falle eines Tanklagerbrandes die Gefahren für den AMP zu verringern oder wenn möglich ganz auszuschliessen. Nicht die Eidgenossenschaft verursacht somit übermässige Einwirkungen, sondern das Tanklager der Beschwerdeführerin stellt eine Gefahrenquelle für den unmittelbar benachbarten AMP dar. Der vorliegende Sachverhalt liegt ähnlich wie in den Urteilen in Sachen Säurefabrik Schweizerhall (BGE 101 Ib 166 ff.) und Maurino SA (BGE 108 Ib 492 ff.). In beiden Fällen hat das Bundesgericht erkannt, dass der Grundeigentümer nicht gestützt auf Art. 5 Abs. 1 EntG Entschädigungsforderungen geltend machen kann für Massnahmen, mit denen Einwirkungen aus seinem Grundstück auf solche der Nachbarn verhindert oder entsprechende Gefahren verringert werden sollen. Der Private kann auch nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 3 EntG vom Bund verlangen, er solle solche Vorkehren auf eigene Rechnung vornehmen lassen (BGE 108 Ib 498 E. 5).
b) Die Beschwerdeführerin vertritt jedoch die Ansicht, die finanziellen Aufwendungen für die zusätzlichen, bei einem "gewöhnlichen" Nachbarn nicht notwendig gewesenen Sicherheitsmassnahmen zum Schutz des AMP erfüllten den Tatbestand der materiellen Enteignung. Sie nennt aber keine Bestimmung des Bundesrechts, nach welcher die eidgenössische Schätzungskommission zum Entscheid über einen solchen Anspruch zuständig wäre. Eine solche Norm besteht - soweit ersichtlich - auch nicht, und die Beschwerdeführerin irrt, wenn sie aus BGE 106 Ib 234 E. 2a am Ende eine allgemeine Kompetenz der Schätzungskommission ableitet. Aus dieser Textstelle ergibt sich vielmehr, dass die sachliche Zuständigkeit der eidgenössischen Schätzungskommission nur durch besondere gesetzliche Vorschrift begründet werden kann (vgl. dazu die Beispiele in E. 2 am Ende).
c) Die eidgenössische Schätzungskommission ist somit offensichtlich nicht zuständig zum Entscheid über die von der Beschwerdeführerin erhobenen Ansprüche. Das EMD hat deshalb kein Bundesrecht verletzt, wenn es den Antrag der X. AG auf Eröffnung eines Enteignungsverfahrens abgelehnt hat. Die Schätzungskommission hätte auf ein entsprechendes Gesuch des EMD wegen fehlender sachlicher Kompetenz ohnehin nicht eintreten können. Zwar entscheidet diese gemäss Art. 64 Abs. 2 EntG selbst über ihre Zuständigkeit, aber es würde im vorliegenden Fall einen unnötigen Formalismus darstellen, diese Frage in erster Instanz von der Kommission selbst beantworten zu lassen. Das Bundesgericht ist nicht nur Aufsichtsbehörde über die eidgenössischen Schätzungskommissionen, sondern es würde auch im Rahmen der in Art. 64 Abs. 2 EntG vorgesehenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit voller Kognition über dieselbe Frage entscheiden wie im vorliegenden Urteil. Das Recht der Beschwerdeführerin, das strittige Problem einem Gericht zur Lösung zu unterbreiten, ist somit voll gewahrt (vgl. auch BGE 110 Ib 379 E. 3a). | de | Introduction d'une procédure d'expropriation auprès des Commissions fédérales d'estimation par des particuliers. 1. Quelles possibilités a un particulier de faire ouvrir une procédure d'expropriation par une Commission fédérale d'estimation? (Consid. 2.)
2. La recourante demande en l'espèce une indemnité en raison de l'obligation qui lui est faite de modifier son projet de dépôt de carburants et de prendre des mesures de sécurité supplémentaires - autrement non nécessaires - afin de diminuer et si possible d'écarter complètement les risques encourus en cas d'incendie par un parc à véhicules de l'armée avoisinant. Incompétence de la Commission fédérale pour statuer sur une telle prétention. Le DMF a donc refusé avec raison l'ouverture d'une procédure d'expropriation (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-124%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,983 | 112 Ib 124 | 112 Ib 124
Sachverhalt ab Seite 125
Die X. AG erstellte in der Gemeinde G. ein grösseres Tanklager. Unmittelbar daneben befindet sich ein Armeemotorfahrzeugpark (AMP) der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Das Unternehmen macht geltend, es habe auf Verlangen der eidgenössischen Kriegsmaterialverwaltung (KMV) und unter Androhung der Enteignung verschiedene bauliche Massnahmen vorkehren müssen, um den spezifischen Gefahren, welche das Tanklager für den AMP mit sich bringt, Rechnung zu tragen. Die sich daraus ergebenden Mehrkosten betragen nach Angaben der X. AG ca. 2,5 Millionen Franken. Die Eidgenossenschaft lehnt es indessen ab, auch nur einen Teil dieser Mehraufwendungen zu bezahlen.
Am 13. März 1984 ersuchte die X. AG das Eidgenössische Militärdepartement (EMD) beim Präsidenten der zuständigen Schätzungskommission das Enteignungsverfahren einzuleiten, damit sie ihre Entschädigungsansprüche gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft geltend machen könne. Der geschilderte Sachverhalt erfülle gemäss ihrem Standpunkt den Tatbestand der materiellen Enteignung. Mit Verfügung vom 20. August 1984 lehnte das EMD diesen Antrag ab.
Die X. AG führt gegen den Entscheid des EMD Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragt, er sei aufzuheben und es sei die Eröffnung des Enteignungsverfahrens durch das EMD anzuordnen; eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
2. Der Gesetzgeber hat die eidgenössischen Schätzungskommissionen als richterliche Spezialinstanzen primär für die erstinstanzliche Beurteilung von Ansprüchen auf dem Gebiet der formellen Enteignung geschaffen (vgl. Art. 59 und 64 EntG). In der Regel kann einzig das Unternehmen, das mit dem Enteignungsrecht ausgestattet oder welchem dieses noch zu verleihen ist, dem zuständigen Präsidenten das Gesuch zur Einleitung des Enteignungsverfahrens stellen.
Die Privaten können ihre Entschädigungsforderungen erst dann bei der Schätzungskommission anmelden, wenn das Verfahren bereits eröffnet ist, d.h. wenn eine öffentliche Planauflage im Sinne von Art. 30 EntG stattgefunden hat oder wenn ihnen im abgekürzten Verfahren nach Art. 33 f. EntG eine persönliche Anzeige zugestellt worden ist (BGE 106 Ib 234 E. 2a mit Hinweisen). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so hat der Private, der eine Entschädigungsforderung geltend machen will, beim Enteigner die Eröffnung eines Enteignungsverfahrens zu beantragen oder - wenn das Enteignungsrecht noch übertragen werden muss (Art. 3 Abs. 3 EntG) - bei der dazu zuständigen Behörde vorstellig zu werden (BGE 110 Ib 371 E. 1 mit Hinweis).
Dagegen können sich die Privaten dort, wo es die Spezialgesetzgebung ausdrücklich vorsieht, mit einem Gesuch um Eröffnung des Schätzungsverfahrens direkt an den Präsidenten der Schätzungskommission wenden; es handelt sich hiebei um Fälle der materiellen Enteignung, deren Beurteilung der Gesetzgeber nach Erlass des Enteignungsgesetzes für besondere Sachbereiche ebenfalls den eidgenössischen Schätzungskommissionen übertragen hat (vgl. z.B. Art. 18 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960; Art. 44 Abs. 1 und 4 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 sowie Art. 18i des revidierten Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957).
3. Es ist unbestritten, dass die Schweizerische Eidgenossenschaft zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Zusammenhang mit der Landesverteidigung das Enteignungsrecht besitzt (Art. 1 EntG) und dass das EMD die zu seiner Ausübung zuständige Behörde ist (vgl. dazu BGE 109 Ib 134 E. c und d mit Hinweisen). Ein Enteignungsverfahren vor der eidgenössischen Schätzungskommission kann aber nur eröffnet werden, wenn diese zum Entscheid über die geltend gemachte Entschädigungsforderung auch tatsächlich kompetent ist. Es ist zu prüfen, ob dies im vorliegenden Fall zutrifft.
a) Die Beschwerdeführerin behauptet zu Recht nicht, sie erhebe ihre Forderung gegenüber der Eidgenossenschaft als Entschädigung für den Entzug oder die Beschränkung eines der Rechte, die gemäss Art. 5 Abs. 1 EntG enteignet werden können. Es steht weder ein dingliches Recht an einem Grundstück, das ihr gehört, noch ein aus dem Grundeigentum hervorgehendes Nachbarrecht oder ein persönliches Recht von Mietern und Pächtern im Sinne dieser Bestimmung auf dem Spiel. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, der Betrieb des AMP bewirke auf ihrem Grundstück übermässige Immissionen, welche sie im Interesse der Landesverteidigung dulden müsse. Im Gegenteil: Die X. AG verlangt eine Entschädigung dafür, dass sie ihr Projekt für das Tanklager ändern und zusätzliche, sonst nicht notwendige Sicherheitsmassnahmen ergreifen musste, um im Falle eines Tanklagerbrandes die Gefahren für den AMP zu verringern oder wenn möglich ganz auszuschliessen. Nicht die Eidgenossenschaft verursacht somit übermässige Einwirkungen, sondern das Tanklager der Beschwerdeführerin stellt eine Gefahrenquelle für den unmittelbar benachbarten AMP dar. Der vorliegende Sachverhalt liegt ähnlich wie in den Urteilen in Sachen Säurefabrik Schweizerhall (BGE 101 Ib 166 ff.) und Maurino SA (BGE 108 Ib 492 ff.). In beiden Fällen hat das Bundesgericht erkannt, dass der Grundeigentümer nicht gestützt auf Art. 5 Abs. 1 EntG Entschädigungsforderungen geltend machen kann für Massnahmen, mit denen Einwirkungen aus seinem Grundstück auf solche der Nachbarn verhindert oder entsprechende Gefahren verringert werden sollen. Der Private kann auch nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 3 EntG vom Bund verlangen, er solle solche Vorkehren auf eigene Rechnung vornehmen lassen (BGE 108 Ib 498 E. 5).
b) Die Beschwerdeführerin vertritt jedoch die Ansicht, die finanziellen Aufwendungen für die zusätzlichen, bei einem "gewöhnlichen" Nachbarn nicht notwendig gewesenen Sicherheitsmassnahmen zum Schutz des AMP erfüllten den Tatbestand der materiellen Enteignung. Sie nennt aber keine Bestimmung des Bundesrechts, nach welcher die eidgenössische Schätzungskommission zum Entscheid über einen solchen Anspruch zuständig wäre. Eine solche Norm besteht - soweit ersichtlich - auch nicht, und die Beschwerdeführerin irrt, wenn sie aus BGE 106 Ib 234 E. 2a am Ende eine allgemeine Kompetenz der Schätzungskommission ableitet. Aus dieser Textstelle ergibt sich vielmehr, dass die sachliche Zuständigkeit der eidgenössischen Schätzungskommission nur durch besondere gesetzliche Vorschrift begründet werden kann (vgl. dazu die Beispiele in E. 2 am Ende).
c) Die eidgenössische Schätzungskommission ist somit offensichtlich nicht zuständig zum Entscheid über die von der Beschwerdeführerin erhobenen Ansprüche. Das EMD hat deshalb kein Bundesrecht verletzt, wenn es den Antrag der X. AG auf Eröffnung eines Enteignungsverfahrens abgelehnt hat. Die Schätzungskommission hätte auf ein entsprechendes Gesuch des EMD wegen fehlender sachlicher Kompetenz ohnehin nicht eintreten können. Zwar entscheidet diese gemäss Art. 64 Abs. 2 EntG selbst über ihre Zuständigkeit, aber es würde im vorliegenden Fall einen unnötigen Formalismus darstellen, diese Frage in erster Instanz von der Kommission selbst beantworten zu lassen. Das Bundesgericht ist nicht nur Aufsichtsbehörde über die eidgenössischen Schätzungskommissionen, sondern es würde auch im Rahmen der in Art. 64 Abs. 2 EntG vorgesehenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit voller Kognition über dieselbe Frage entscheiden wie im vorliegenden Urteil. Das Recht der Beschwerdeführerin, das strittige Problem einem Gericht zur Lösung zu unterbreiten, ist somit voll gewahrt (vgl. auch BGE 110 Ib 379 E. 3a). | de | Introduzione da parte di privati di una procedura d'espropriazione dinanzi alle Commissioni federali di stima. 1. Quali possibilità ha un privato di far aprire una procedura d'espropriazione davanti alla Commissione federale di stima? (Consid. 2.)
2. Nella fattispecie, la ricorrente chiede un'indennità per l'obbligo impostole di modificare il suo progetto di deposito di carburanti e di adottare misure supplementari di sicurezza, altrimenti non necessarie, allo scopo di ridurre o, se possibile, escludere, in caso d'incendio, i rischi corsi dal vicino parco veicoli dell'esercito. La Commissione federale di stima non è peraltro competente a decidere su tale pretesa. Il DMF ha quindi a ragione rifiutato di aprire una procedura di espropriazione (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-124%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,984 | 112 Ib 128 | 112 Ib 128
Sachverhalt ab Seite 129
Die Molki AG in Niedererlinsbach ist seit 1981 im Besitze einer Bewilligung, nach welcher sie berechtigt ist, die von ihren angestammten Milchproduzenten gelieferte Milch zu Pastmilch zu verarbeiten und im Geschäftsgebiet des Verbandes aargauischer Käserei- und Milchgenossenschaften sowie der Molki-Filiale Schönenwerd zu vertreiben.
Am 8. November 1984 gelangte die vom Grossverteiler Denner beherrschte Molki AG an den Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten mit dem Ersuchen, ihr ab dem 1. Mai 1985 eine Million Liter Rohmilch pro Jahr zur Erweiterung der Produktion von Pastmilch und Yoghurt zuzuteilen. Der Zentralverband wies das Begehren im wesentlichen mit der Begründung ab, die geforderte Zuteilung finde in der Verkehrsmilchverordnung (VmV; SR 916.353.1) keine Grundlage und sei mit einer kostensparenden, geordneten Milchversorgung sowie einer zweckmässigen Milchverarbeitung im Sinne von Art. 10 und 11 des Milchbeschlusses (MB; SR 916.350) unvereinbar.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte die Molki AG an das Bundesamt für Landwirtschaft, welches die Beschwerde guthiess und den Zentralverband verpflichtete, dafür zu sorgen, dass die verlangte Milchmenge geliefert werde.
Der Entscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft wird sowohl vom Verband aargauischer Käserei- und Milchgenossenschaften (aargauischer Milchverband) als auch vom Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten (Zentralverband) mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde des Zentralverbandes nicht ein und heisst die Beschwerde des aargauischen Milchverbandes gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Dieses allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen und mit öffentlichen Aufgaben betraute Organisationen steht das Beschwerderecht indes zu, wenn sie durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen werden (BGE 110 Ib 153 /54, BGE 108 Ib 207, je mit Hinweisen).
a) Der Zentralverband versieht öffentliche Aufgaben auf dem Gebiet der Konsummilchversorgung (Art. 10 MB; Art. 1 und 2 VmV). Das Gesuch der Molki AG um Lieferung von Rohmilch, welches er erstinstanzlich zu behandeln hatte, ging ihm nicht als private Organisation zu, sondern in seiner Eigenschaft als Träger mittelbarer Staatsverwaltung. Wenn ihn das Bundesamt als Beschwerdeinstanz in der Folge anwies, dafür zu sorgen, dass die Molki AG die zugesprochene Milchmenge erhalte, so berührte ihn dies wiederum in seiner öffentlichrechtlichen Stellung als Exekutivorgan des Bundes. Der Zentralverband kann deshalb nur geltend machen, an der richtigen Durchsetzung und einheitlichen Anwendung des Bundesrechts interessiert zu sein, was indessen zur Beschwerdeführung nicht ausreicht (BGE 107 Ib 174 oben, BGE 105 Ib 359 E. 5a). Da er ohnehin über keine eigene Milch verfügt, kann ihn die angeordnete Lieferpflicht nicht direkt berühren und auch insoweit nicht wie eine Privatperson treffen. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
b) Zwar hat auch der aargauische Milchverband öffentlichrechtliche Aufgaben zu erfüllen. Sollte er jedoch die der Molki AG zugesprochene Milchmenge liefern müssen, so würde das ihm für die eigene Produktion zur Verfügung stehende Quantum entsprechend reduziert, womit seine privaten kommerziellen Interessen berührt wären. Ob er als zuständige regionale Sektion des Zentralverbandes im Sinne von Art. 4 Abs. 2 VmV zur Lieferung verpflichtet ist, hängt weitgehend von der materiellen Frage ab, worauf sich der Anspruch auf Milchlieferung bezieht. Nach der im folgenden darzustellenden Unterscheidung wird sich zeigen, dass sich das richtig verstandene Bezugsrecht für Rohmilch nur gegen den aargauischen Milchverband richten kann, weshalb ihm die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 103 lit. a OG zukommt. Seine Beschwerde ist deshalb an die Hand zu nehmen.
3. a) Nach der Systematik des Milchbeschlusses müssen zwei Kategorien von Konsummilchverkäufern unterschieden werden:
Einerseits wird die Konsummilch nach Möglichkeit durch die angestammten Sammelstellen und Produzenten im natürlichen Einzugsgebiet der Verbrauchsorte vertrieben. Zu dieser Kategorie sind wohl auch die Inhaber von Verkaufsbewilligungen gemäss Art. 21 MB zu zählen.
Anderseits wurden mit der Änderung des Milchbeschlusses vom 2. Oktober 1964, d.h. elf Jahre nach Verabschiedung der ursprünglichen Fassung und sieben Jahre nach Inkrafttreten der Verkehrsmilchverordnung, die Kategorie der Pastmilchverkäufer geschaffen (Art. 21bis MB). Diese sind berechtigt, in ihren Läden ohne Bewilligung pasteurisierte aber auch uperisierte und sterilisierte Milch, Vorzugsmilch und weitere, nach ähnlichen Verfahren bearbeitete Konsummilch in Wegwerfpackungen und Flaschen abzugeben. Aufgrund der offenen Umschreibung dieser Bestimmung dürfte wohl auch Yoghurt zur Pastmilch im hier verstandenen Sinne zu zählen sein.
b) Die Frage des Anspruchs auf Zuteilung von Konsummilch gemäss Art. 4 Abs. 2 VmV ist je nach Kategoriezugehörigkeit verschieden zu beantworten:
Gemäss Art. 4 Abs. 1 VmV ist die Konsummilch nach Möglichkeit durch die angestammten Sammelstellen und Produzenten im natürlichen Einzugsgebiet der Verbrauchsorte zu liefern bzw. bei diesen zu beziehen. Dies stimmt überein mit Art. 11 lit. a MB und bezieht sich auf die erste Kategorie. Sofern die Milch des natürlichen Einzugsgebiets nicht ausreicht, ist gemäss Abs. 2 den organisierten und nicht organisierten Verkäufern die erforderliche Konsummilch von der zuständigen regionalen Sektion des Zentralverbandes zur Verfügung zu halten. Soweit es sich dabei um eine Sammelstelle oder um einen Verarbeitungsbetrieb handelt, erstreckt sich dieser Anspruch zweifellos auch auf Rohmilch, aus der die für das natürliche Versorgungsgebiet benötigte Pastmilch hergestellt werden soll.
Wenn schon die Läden, d.h. die Milchverkäufer der zweiten Kategorie, berechtigt sind, ohne Bewilligung "Pastmilch" zu vertreiben, so müssen sie auch einen Anspruch haben, diese zu beziehen. Insofern können sie sich durchaus auf Art. 4 Abs. 2 VmV stützen. Ihr Bezugsanspruch geht aber aufgrund des Sinnes und der Reihenfolge des Inkrafttretens von Art. 4 Abs. 2 VmV und Art. 21bis MB nur auf die von ihnen zu verkaufenden Endprodukte, denn im Unterschied zu den Verkäufern der ersten Kategorie können sie nicht gleichzeitig Verarbeitungsbetriebe sein, weshalb sie auch nicht berechtigt sind, Rohmilch zum Zwecke der Herstellung von Pastmilch und Frischmilchprodukten wie Yoghurt zu beziehen.
4. Die Molki AG kann sowohl der einen wie der andern Kategorie zugeordnet werden: Als Sammelstelle und Milchverkäufer in ihrem angestammten Gebiet gehört sie zur ersten Kategorie. Soweit sie über den Grossverteiler Denner, von welchem sie wirtschaftlich beherrscht wird, in dessen Läden im überregionalen, örtlich unbegrenzten Rahmen Frischmilchspezialitäten absetzt, ist sie zur zweiten Kategorie zu zählen. In der letztgenannten Eigenschaft hat sie indessen keinen Anspruch auf zwangsweise Zuteilung von Rohmilch. Einen solchen besitzt sie einzig, soweit sie als Milchverkäufer der ersten Kategorie örtlich begrenzt Produkte vertreibt. Ihrem Begehren, das auf Übernahme von Rohmilch lautet, kann demnach nur in dem Umfang stattgegeben werden, als ein Bedarf im angestammten Vertriebsgebiet und die Unmöglichkeit anderweitiger Beschaffung nachgewiesen sind.
Wie es sich damit verhält, wurde aber bislang nicht untersucht. Da die Vorinstanz die hievor dargestellte Unterscheidung nicht machte und offenbar davon ausging, der Bedarf richte sich auch nach den Absatzmöglichkeiten in den Läden des Grossverteilers Denner, mochten vage Annahmen für den Bedarfsnachweis noch genügen. Hinsichtlich der hier entscheidenden Frage des Bedarfs an Rohmilch zur Versorgung des angestammten Vertriebsgebiets der Molki AG - das wesentlich kleiner ist als das Verkaufsgebiet der bedienten Läden - liegen indessen keine hinreichenden Erhebungen vor. Der angefochtene Entscheid ist deshalb wegen unvollständiger Feststellung des Sachverhalts im Sinne von Art. 104 lit. b OG aufzuheben und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Aufgrund dieses Urteils wird die Vorinstanz den aargauischen Milchverband, der gemäss Art. 4 Abs. 2 VmV verpflichtet wäre, einen allfälligen Mehrbedarf der Molki AG an Rohmilch zu decken, als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG in das Verfahren einbeziehen müssen und ihm ihren Entscheid gemäss Art. 34 Abs. 1 VwVG zu eröffnen haben. | de | Milchwirtschaft; Rohmilchzuteilung zur Herstellung und zum Vertrieb von Pastmilch. 1. Ist der Zentralverband schweiz. Milchproduzenten von einem Beschwerdeentscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft nur in seiner Eigenschaft als Träger mittelbarer Staatsverwaltung betroffen, so ist er nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (E. 2a). Demgegenüber wäre der aargauische Milchverband als zuständige regionale Sektion des Zentralverbandes zur Milchlieferung verpflichtet und dadurch in seinen privaten kommerziellen Interessen berührt, weshalb ihm das Beschwerderecht nach Art. 103 lit. a OG zukommt (E. 2b).
2. Ein Anspruch auf Belieferung mit Rohmilch gemäss Art. 4 Abs. 2 Verkehrsmilchverordnung besteht nur insoweit, als dies zur Versorgung des angestammten Vertriebsgebietes erforderlich ist (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,985 | 112 Ib 128 | 112 Ib 128
Sachverhalt ab Seite 129
Die Molki AG in Niedererlinsbach ist seit 1981 im Besitze einer Bewilligung, nach welcher sie berechtigt ist, die von ihren angestammten Milchproduzenten gelieferte Milch zu Pastmilch zu verarbeiten und im Geschäftsgebiet des Verbandes aargauischer Käserei- und Milchgenossenschaften sowie der Molki-Filiale Schönenwerd zu vertreiben.
Am 8. November 1984 gelangte die vom Grossverteiler Denner beherrschte Molki AG an den Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten mit dem Ersuchen, ihr ab dem 1. Mai 1985 eine Million Liter Rohmilch pro Jahr zur Erweiterung der Produktion von Pastmilch und Yoghurt zuzuteilen. Der Zentralverband wies das Begehren im wesentlichen mit der Begründung ab, die geforderte Zuteilung finde in der Verkehrsmilchverordnung (VmV; SR 916.353.1) keine Grundlage und sei mit einer kostensparenden, geordneten Milchversorgung sowie einer zweckmässigen Milchverarbeitung im Sinne von Art. 10 und 11 des Milchbeschlusses (MB; SR 916.350) unvereinbar.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte die Molki AG an das Bundesamt für Landwirtschaft, welches die Beschwerde guthiess und den Zentralverband verpflichtete, dafür zu sorgen, dass die verlangte Milchmenge geliefert werde.
Der Entscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft wird sowohl vom Verband aargauischer Käserei- und Milchgenossenschaften (aargauischer Milchverband) als auch vom Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten (Zentralverband) mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde des Zentralverbandes nicht ein und heisst die Beschwerde des aargauischen Milchverbandes gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Dieses allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen und mit öffentlichen Aufgaben betraute Organisationen steht das Beschwerderecht indes zu, wenn sie durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen werden (BGE 110 Ib 153 /54, BGE 108 Ib 207, je mit Hinweisen).
a) Der Zentralverband versieht öffentliche Aufgaben auf dem Gebiet der Konsummilchversorgung (Art. 10 MB; Art. 1 und 2 VmV). Das Gesuch der Molki AG um Lieferung von Rohmilch, welches er erstinstanzlich zu behandeln hatte, ging ihm nicht als private Organisation zu, sondern in seiner Eigenschaft als Träger mittelbarer Staatsverwaltung. Wenn ihn das Bundesamt als Beschwerdeinstanz in der Folge anwies, dafür zu sorgen, dass die Molki AG die zugesprochene Milchmenge erhalte, so berührte ihn dies wiederum in seiner öffentlichrechtlichen Stellung als Exekutivorgan des Bundes. Der Zentralverband kann deshalb nur geltend machen, an der richtigen Durchsetzung und einheitlichen Anwendung des Bundesrechts interessiert zu sein, was indessen zur Beschwerdeführung nicht ausreicht (BGE 107 Ib 174 oben, BGE 105 Ib 359 E. 5a). Da er ohnehin über keine eigene Milch verfügt, kann ihn die angeordnete Lieferpflicht nicht direkt berühren und auch insoweit nicht wie eine Privatperson treffen. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
b) Zwar hat auch der aargauische Milchverband öffentlichrechtliche Aufgaben zu erfüllen. Sollte er jedoch die der Molki AG zugesprochene Milchmenge liefern müssen, so würde das ihm für die eigene Produktion zur Verfügung stehende Quantum entsprechend reduziert, womit seine privaten kommerziellen Interessen berührt wären. Ob er als zuständige regionale Sektion des Zentralverbandes im Sinne von Art. 4 Abs. 2 VmV zur Lieferung verpflichtet ist, hängt weitgehend von der materiellen Frage ab, worauf sich der Anspruch auf Milchlieferung bezieht. Nach der im folgenden darzustellenden Unterscheidung wird sich zeigen, dass sich das richtig verstandene Bezugsrecht für Rohmilch nur gegen den aargauischen Milchverband richten kann, weshalb ihm die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 103 lit. a OG zukommt. Seine Beschwerde ist deshalb an die Hand zu nehmen.
3. a) Nach der Systematik des Milchbeschlusses müssen zwei Kategorien von Konsummilchverkäufern unterschieden werden:
Einerseits wird die Konsummilch nach Möglichkeit durch die angestammten Sammelstellen und Produzenten im natürlichen Einzugsgebiet der Verbrauchsorte vertrieben. Zu dieser Kategorie sind wohl auch die Inhaber von Verkaufsbewilligungen gemäss Art. 21 MB zu zählen.
Anderseits wurden mit der Änderung des Milchbeschlusses vom 2. Oktober 1964, d.h. elf Jahre nach Verabschiedung der ursprünglichen Fassung und sieben Jahre nach Inkrafttreten der Verkehrsmilchverordnung, die Kategorie der Pastmilchverkäufer geschaffen (Art. 21bis MB). Diese sind berechtigt, in ihren Läden ohne Bewilligung pasteurisierte aber auch uperisierte und sterilisierte Milch, Vorzugsmilch und weitere, nach ähnlichen Verfahren bearbeitete Konsummilch in Wegwerfpackungen und Flaschen abzugeben. Aufgrund der offenen Umschreibung dieser Bestimmung dürfte wohl auch Yoghurt zur Pastmilch im hier verstandenen Sinne zu zählen sein.
b) Die Frage des Anspruchs auf Zuteilung von Konsummilch gemäss Art. 4 Abs. 2 VmV ist je nach Kategoriezugehörigkeit verschieden zu beantworten:
Gemäss Art. 4 Abs. 1 VmV ist die Konsummilch nach Möglichkeit durch die angestammten Sammelstellen und Produzenten im natürlichen Einzugsgebiet der Verbrauchsorte zu liefern bzw. bei diesen zu beziehen. Dies stimmt überein mit Art. 11 lit. a MB und bezieht sich auf die erste Kategorie. Sofern die Milch des natürlichen Einzugsgebiets nicht ausreicht, ist gemäss Abs. 2 den organisierten und nicht organisierten Verkäufern die erforderliche Konsummilch von der zuständigen regionalen Sektion des Zentralverbandes zur Verfügung zu halten. Soweit es sich dabei um eine Sammelstelle oder um einen Verarbeitungsbetrieb handelt, erstreckt sich dieser Anspruch zweifellos auch auf Rohmilch, aus der die für das natürliche Versorgungsgebiet benötigte Pastmilch hergestellt werden soll.
Wenn schon die Läden, d.h. die Milchverkäufer der zweiten Kategorie, berechtigt sind, ohne Bewilligung "Pastmilch" zu vertreiben, so müssen sie auch einen Anspruch haben, diese zu beziehen. Insofern können sie sich durchaus auf Art. 4 Abs. 2 VmV stützen. Ihr Bezugsanspruch geht aber aufgrund des Sinnes und der Reihenfolge des Inkrafttretens von Art. 4 Abs. 2 VmV und Art. 21bis MB nur auf die von ihnen zu verkaufenden Endprodukte, denn im Unterschied zu den Verkäufern der ersten Kategorie können sie nicht gleichzeitig Verarbeitungsbetriebe sein, weshalb sie auch nicht berechtigt sind, Rohmilch zum Zwecke der Herstellung von Pastmilch und Frischmilchprodukten wie Yoghurt zu beziehen.
4. Die Molki AG kann sowohl der einen wie der andern Kategorie zugeordnet werden: Als Sammelstelle und Milchverkäufer in ihrem angestammten Gebiet gehört sie zur ersten Kategorie. Soweit sie über den Grossverteiler Denner, von welchem sie wirtschaftlich beherrscht wird, in dessen Läden im überregionalen, örtlich unbegrenzten Rahmen Frischmilchspezialitäten absetzt, ist sie zur zweiten Kategorie zu zählen. In der letztgenannten Eigenschaft hat sie indessen keinen Anspruch auf zwangsweise Zuteilung von Rohmilch. Einen solchen besitzt sie einzig, soweit sie als Milchverkäufer der ersten Kategorie örtlich begrenzt Produkte vertreibt. Ihrem Begehren, das auf Übernahme von Rohmilch lautet, kann demnach nur in dem Umfang stattgegeben werden, als ein Bedarf im angestammten Vertriebsgebiet und die Unmöglichkeit anderweitiger Beschaffung nachgewiesen sind.
Wie es sich damit verhält, wurde aber bislang nicht untersucht. Da die Vorinstanz die hievor dargestellte Unterscheidung nicht machte und offenbar davon ausging, der Bedarf richte sich auch nach den Absatzmöglichkeiten in den Läden des Grossverteilers Denner, mochten vage Annahmen für den Bedarfsnachweis noch genügen. Hinsichtlich der hier entscheidenden Frage des Bedarfs an Rohmilch zur Versorgung des angestammten Vertriebsgebiets der Molki AG - das wesentlich kleiner ist als das Verkaufsgebiet der bedienten Läden - liegen indessen keine hinreichenden Erhebungen vor. Der angefochtene Entscheid ist deshalb wegen unvollständiger Feststellung des Sachverhalts im Sinne von Art. 104 lit. b OG aufzuheben und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Aufgrund dieses Urteils wird die Vorinstanz den aargauischen Milchverband, der gemäss Art. 4 Abs. 2 VmV verpflichtet wäre, einen allfälligen Mehrbedarf der Molki AG an Rohmilch zu decken, als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG in das Verfahren einbeziehen müssen und ihm ihren Entscheid gemäss Art. 34 Abs. 1 VwVG zu eröffnen haben. | de | Economie laitière; attribution du lait pour la production et la vente du lait pasteurisé. 1. L'Union centrale des producteurs suisses de lait n'est touchée par une décision rendue en procédure de recours par l'Office fédéral de l'agriculture que dans la mesure où elle est chargée de tâches d'administration publique; elle n'a donc pas qualité pour former un recours de droit administratif (consid. 2a). Par contre, en tant que section régionale compétente de l'Union centrale obligée de livrer du lait, l'Association laitière argovienne est touchée dans ses intérêts économiques privés; elle dispose ainsi d'un droit de recours conformément à l'art. 103 lettre a OJ (consid. 2b).
2. Le droit d'être approvisionné en lait au sens de l'art. 4 al. 2 de l'Ordonnance concernant l'utilisation du lait commercial existe pour autant que cette mesure est nécessaire pour le ravitaillement de la zone de distribution affiliée (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,986 | 112 Ib 128 | 112 Ib 128
Sachverhalt ab Seite 129
Die Molki AG in Niedererlinsbach ist seit 1981 im Besitze einer Bewilligung, nach welcher sie berechtigt ist, die von ihren angestammten Milchproduzenten gelieferte Milch zu Pastmilch zu verarbeiten und im Geschäftsgebiet des Verbandes aargauischer Käserei- und Milchgenossenschaften sowie der Molki-Filiale Schönenwerd zu vertreiben.
Am 8. November 1984 gelangte die vom Grossverteiler Denner beherrschte Molki AG an den Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten mit dem Ersuchen, ihr ab dem 1. Mai 1985 eine Million Liter Rohmilch pro Jahr zur Erweiterung der Produktion von Pastmilch und Yoghurt zuzuteilen. Der Zentralverband wies das Begehren im wesentlichen mit der Begründung ab, die geforderte Zuteilung finde in der Verkehrsmilchverordnung (VmV; SR 916.353.1) keine Grundlage und sei mit einer kostensparenden, geordneten Milchversorgung sowie einer zweckmässigen Milchverarbeitung im Sinne von Art. 10 und 11 des Milchbeschlusses (MB; SR 916.350) unvereinbar.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte die Molki AG an das Bundesamt für Landwirtschaft, welches die Beschwerde guthiess und den Zentralverband verpflichtete, dafür zu sorgen, dass die verlangte Milchmenge geliefert werde.
Der Entscheid des Bundesamtes für Landwirtschaft wird sowohl vom Verband aargauischer Käserei- und Milchgenossenschaften (aargauischer Milchverband) als auch vom Zentralverband schweizerischer Milchproduzenten (Zentralverband) mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde des Zentralverbandes nicht ein und heisst die Beschwerde des aargauischen Milchverbandes gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 103 lit. a OG). Dieses allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen und mit öffentlichen Aufgaben betraute Organisationen steht das Beschwerderecht indes zu, wenn sie durch die angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie Private betroffen werden (BGE 110 Ib 153 /54, BGE 108 Ib 207, je mit Hinweisen).
a) Der Zentralverband versieht öffentliche Aufgaben auf dem Gebiet der Konsummilchversorgung (Art. 10 MB; Art. 1 und 2 VmV). Das Gesuch der Molki AG um Lieferung von Rohmilch, welches er erstinstanzlich zu behandeln hatte, ging ihm nicht als private Organisation zu, sondern in seiner Eigenschaft als Träger mittelbarer Staatsverwaltung. Wenn ihn das Bundesamt als Beschwerdeinstanz in der Folge anwies, dafür zu sorgen, dass die Molki AG die zugesprochene Milchmenge erhalte, so berührte ihn dies wiederum in seiner öffentlichrechtlichen Stellung als Exekutivorgan des Bundes. Der Zentralverband kann deshalb nur geltend machen, an der richtigen Durchsetzung und einheitlichen Anwendung des Bundesrechts interessiert zu sein, was indessen zur Beschwerdeführung nicht ausreicht (BGE 107 Ib 174 oben, BGE 105 Ib 359 E. 5a). Da er ohnehin über keine eigene Milch verfügt, kann ihn die angeordnete Lieferpflicht nicht direkt berühren und auch insoweit nicht wie eine Privatperson treffen. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
b) Zwar hat auch der aargauische Milchverband öffentlichrechtliche Aufgaben zu erfüllen. Sollte er jedoch die der Molki AG zugesprochene Milchmenge liefern müssen, so würde das ihm für die eigene Produktion zur Verfügung stehende Quantum entsprechend reduziert, womit seine privaten kommerziellen Interessen berührt wären. Ob er als zuständige regionale Sektion des Zentralverbandes im Sinne von Art. 4 Abs. 2 VmV zur Lieferung verpflichtet ist, hängt weitgehend von der materiellen Frage ab, worauf sich der Anspruch auf Milchlieferung bezieht. Nach der im folgenden darzustellenden Unterscheidung wird sich zeigen, dass sich das richtig verstandene Bezugsrecht für Rohmilch nur gegen den aargauischen Milchverband richten kann, weshalb ihm die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 103 lit. a OG zukommt. Seine Beschwerde ist deshalb an die Hand zu nehmen.
3. a) Nach der Systematik des Milchbeschlusses müssen zwei Kategorien von Konsummilchverkäufern unterschieden werden:
Einerseits wird die Konsummilch nach Möglichkeit durch die angestammten Sammelstellen und Produzenten im natürlichen Einzugsgebiet der Verbrauchsorte vertrieben. Zu dieser Kategorie sind wohl auch die Inhaber von Verkaufsbewilligungen gemäss Art. 21 MB zu zählen.
Anderseits wurden mit der Änderung des Milchbeschlusses vom 2. Oktober 1964, d.h. elf Jahre nach Verabschiedung der ursprünglichen Fassung und sieben Jahre nach Inkrafttreten der Verkehrsmilchverordnung, die Kategorie der Pastmilchverkäufer geschaffen (Art. 21bis MB). Diese sind berechtigt, in ihren Läden ohne Bewilligung pasteurisierte aber auch uperisierte und sterilisierte Milch, Vorzugsmilch und weitere, nach ähnlichen Verfahren bearbeitete Konsummilch in Wegwerfpackungen und Flaschen abzugeben. Aufgrund der offenen Umschreibung dieser Bestimmung dürfte wohl auch Yoghurt zur Pastmilch im hier verstandenen Sinne zu zählen sein.
b) Die Frage des Anspruchs auf Zuteilung von Konsummilch gemäss Art. 4 Abs. 2 VmV ist je nach Kategoriezugehörigkeit verschieden zu beantworten:
Gemäss Art. 4 Abs. 1 VmV ist die Konsummilch nach Möglichkeit durch die angestammten Sammelstellen und Produzenten im natürlichen Einzugsgebiet der Verbrauchsorte zu liefern bzw. bei diesen zu beziehen. Dies stimmt überein mit Art. 11 lit. a MB und bezieht sich auf die erste Kategorie. Sofern die Milch des natürlichen Einzugsgebiets nicht ausreicht, ist gemäss Abs. 2 den organisierten und nicht organisierten Verkäufern die erforderliche Konsummilch von der zuständigen regionalen Sektion des Zentralverbandes zur Verfügung zu halten. Soweit es sich dabei um eine Sammelstelle oder um einen Verarbeitungsbetrieb handelt, erstreckt sich dieser Anspruch zweifellos auch auf Rohmilch, aus der die für das natürliche Versorgungsgebiet benötigte Pastmilch hergestellt werden soll.
Wenn schon die Läden, d.h. die Milchverkäufer der zweiten Kategorie, berechtigt sind, ohne Bewilligung "Pastmilch" zu vertreiben, so müssen sie auch einen Anspruch haben, diese zu beziehen. Insofern können sie sich durchaus auf Art. 4 Abs. 2 VmV stützen. Ihr Bezugsanspruch geht aber aufgrund des Sinnes und der Reihenfolge des Inkrafttretens von Art. 4 Abs. 2 VmV und Art. 21bis MB nur auf die von ihnen zu verkaufenden Endprodukte, denn im Unterschied zu den Verkäufern der ersten Kategorie können sie nicht gleichzeitig Verarbeitungsbetriebe sein, weshalb sie auch nicht berechtigt sind, Rohmilch zum Zwecke der Herstellung von Pastmilch und Frischmilchprodukten wie Yoghurt zu beziehen.
4. Die Molki AG kann sowohl der einen wie der andern Kategorie zugeordnet werden: Als Sammelstelle und Milchverkäufer in ihrem angestammten Gebiet gehört sie zur ersten Kategorie. Soweit sie über den Grossverteiler Denner, von welchem sie wirtschaftlich beherrscht wird, in dessen Läden im überregionalen, örtlich unbegrenzten Rahmen Frischmilchspezialitäten absetzt, ist sie zur zweiten Kategorie zu zählen. In der letztgenannten Eigenschaft hat sie indessen keinen Anspruch auf zwangsweise Zuteilung von Rohmilch. Einen solchen besitzt sie einzig, soweit sie als Milchverkäufer der ersten Kategorie örtlich begrenzt Produkte vertreibt. Ihrem Begehren, das auf Übernahme von Rohmilch lautet, kann demnach nur in dem Umfang stattgegeben werden, als ein Bedarf im angestammten Vertriebsgebiet und die Unmöglichkeit anderweitiger Beschaffung nachgewiesen sind.
Wie es sich damit verhält, wurde aber bislang nicht untersucht. Da die Vorinstanz die hievor dargestellte Unterscheidung nicht machte und offenbar davon ausging, der Bedarf richte sich auch nach den Absatzmöglichkeiten in den Läden des Grossverteilers Denner, mochten vage Annahmen für den Bedarfsnachweis noch genügen. Hinsichtlich der hier entscheidenden Frage des Bedarfs an Rohmilch zur Versorgung des angestammten Vertriebsgebiets der Molki AG - das wesentlich kleiner ist als das Verkaufsgebiet der bedienten Läden - liegen indessen keine hinreichenden Erhebungen vor. Der angefochtene Entscheid ist deshalb wegen unvollständiger Feststellung des Sachverhalts im Sinne von Art. 104 lit. b OG aufzuheben und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Aufgrund dieses Urteils wird die Vorinstanz den aargauischen Milchverband, der gemäss Art. 4 Abs. 2 VmV verpflichtet wäre, einen allfälligen Mehrbedarf der Molki AG an Rohmilch zu decken, als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG in das Verfahren einbeziehen müssen und ihm ihren Entscheid gemäss Art. 34 Abs. 1 VwVG zu eröffnen haben. | de | Economia lattiera; attribuzione di latte per la produzione e la vendita di latte pastorizzato. 1. L'Unione centrale dei produttori svizzeri di latte è toccata da una decisione pronunciata in sede di ricorso dall'Ufficio federale dell'agricoltura solo in quanto incaricata di compiti d'amministrazione pubblica; essa non è quindi legittimata a proporre ricorso di diritto amministrativo (consid. 2a). Per converso, quale sezione regionale competente dell'Unione centrale tenuta a fornire latte, l'Associazione lattiera del cantone di Argovia è toccata nei suoi interessi privati e dispone quindi della legittimazione ricorsuale ai sensi dell'art. 103 lett. a OG (consid. 2b).
2. Il diritto di essere approvvigionato con latte conformemente all'art. 4 cpv. 2 dell'Ordinanza concernente l'utilizzazione del latte commerciale sussiste solo nella misura in cui ciò sia necessario per l'approvvigionamento della zona di distribuzione affiliata (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,987 | 112 Ib 13 | 112 Ib 13
Sachverhalt ab Seite 14
Die IKEA-Lager + Service AG mit Sitz in Sissach (nachfolgend IKEA genannt) gehört zum IKEA-Konzern, welcher in mehreren westeuropäischen Ländern sowie in Kanada Möbelverkaufsgeschäfte betreibt.
Die IKEA plant in Itingen/BL den Bau eines mehrgliedrigen Lager- und Verwaltungsgebäudes. Das Lager ist vorwiegend dazu bestimmt, Möbel aus Süd- und Osteuropa aufzunehmen. Vom jährlichen Lagerumsatz (ca. 260'000 m3) sollen rund 90'000 m3 aus Spanien, Italien und Frankreich stammen. Weitere 90'000 m3 werden in der DDR, Jugoslawien und Ungarn hergestellt. Die ebenfalls eingelagerten Kleinartikel und Textilien haben ihren Ursprung in Portugal sowie im Fernen Osten.
Das neue Lager wird vorwiegend Transitfunktionen übernehmen, denn 91% des Volumens sind für die Verkaufsgeschäfte in der Bundesrepublik Deutschland, Holland, Frankreich und Österreich bestimmt. Lediglich 9% sollen in der Schweiz abgesetzt werden. Nach Auffassung der IKEA kann die Anlage die ihr zugedachte Hauptaufgabe einer Nachschubbasis für die erwähnten Länder nur erfüllen, wenn ihr der Status eines Zollfreilagers zuerkannt werde; das Vorhaben sei wirtschaftlich nur tragbar, wenn die aus Süd- und Osteuropa stammenden, in der Schweiz an sich zollpflichtigen Möbel, unverzollt wieder ausgeführt werden könnten.
Mit Verfügung vom 1. März 1985 lehnte es das Eidgenössische Finanzdepartement ab, der IKEA den Betrieb eines firmenspezifischen Zollfreilagers zu bewilligen. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, "rein kapazitätsmässig" sei ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis nach einem weiteren Zollager, wie es von Art. 42 Abs. 1 des Zollgesetzes (ZG; SR 631.0) gefordert werde, "nicht unbedingt gegeben". In den öffentlichen Freilagern der Nordschweiz stünden genügend Landreserven zur Verfügung, auf denen sich das Projekt realisieren lasse. Unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses sei unerheblich, ob sich das Vorhaben günstig auf die Beschäftigungssituation und die strukturelle Gliederung der Standortregion sowie die Fiskaleinnahmen der interessierten Gemeinwesen auswirke. Würde der IKEA eine Bewilligung erteilt, so müsste ähnlichen Begehren anderer Unternehmen ebenfalls nachgegeben werden. Ausserdem hätten sich die von der Oberzolldirektion befragten Stellen mehrheitlich gegen die Schaffung eines firmeneigenen Zollagers der IKEA ausgesprochen.
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt die IKEA die Aufhebung der Verfügung des Eidgenössischen Finanzdepartements, die Erteilung der nachgesuchten Freilagerbewilligung sowie - eventualiter - die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gerügt werden, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt fehlerhaft ermittelt oder Bundesrecht verletzt. Als Rechtsverletzung gilt u.a. auch der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens. Dagegen kann der Einwand der Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung nur in einigen wenigen - hier nicht zutreffenden - Fällen erhoben werden (Art. 104 lit. a-c OG).
Die für die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles massgebenden Rechtssätze lauten wie folgt:
Art. 42 Abs. 1 ZG
Zur Lagerung unverzollter Güter kann das Eidgenössische Finanz- und Zolldepartement Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften Zollager (Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) bewilligen, wenn ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis besteht, so vor allem für die Wiederausfuhr oder eine noch ungewisse Bestimmung der Waren. Die Bewilligung kann mit Auflagen verbunden und von finanziellen Leistungen abhängig gemacht werden.
Art. 82 Abs. 1 ZV
Zollager (Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) im Sinne von Artikel 42 ZG werden bewilligt, wenn das Bedürfnis nachgewiesen und Gewähr geboten ist, dass das Lager jedermann unter gleichen Voraussetzungen offensteht. Auf die Erfüllung der zweitgenannten Bedingung kann mit Rücksicht auf besondere Verhältnisse ausnahmsweise verzichtet werden. Zur Bedürfnisfrage werden nötigenfalls die interessierten Wirtschaftskreise angehört.
3. Nach Art. 42 Abs. 1 ZG können nur Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften in den Genuss einer Bewilligung gelangen. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber den Betrieb von Zollagern solchen Gesellschaften vorbehalten, die den Zugang für jedermann unter den gleichen Bedingungen gewährleisten (BBl 1972 II 232). Aufgrund der Gesetzesmaterialien bestehen keine Anhaltspunkte, dass Bewilligungen auch an Firmen erteilt werden können, welche sie nur beanspruchen, um die Lagerung und Verteilung der eigenen Waren nach rationellen Gesichtspunkten organisieren zu können. Es erscheint deshalb als fraglich, ob der Bundesrat überhaupt befugt war, in die Zollverordnung - einer blossen Vollzugsverordnung - eine Bestimmung aufzunehmen, die es ermöglicht, einen der Zwecke von Art. 42 Abs. 1 ZG - die Offenhaltung der Zollager für jedermann - zu vereiteln. Des weitern ist im vorliegenden Fall offen, ob die Beschwerdeführerin, bei der es sich nicht um eine Bahnverwaltung handelt, als Lagerhausgesellschaft betrachtet werden kann. Als solche könnte sie nur gelten, wenn ihr Zweck darin bestünde, das sog. Lagergeschäft zu betreiben, d.h. sich öffentlich zur Aufbewahrung von Gütern anzubieten (vgl. Art. 482 Abs. 1 OR; BLUMENSTEIN, Grundzüge des schweizerischen Zollrechts, S. 85). Diese Fragen brauchen indessen nicht weiter geprüft zu werden, wenn sich erweist, dass das Gesetz die Erteilung der Bewilligung ins Ermessen des Eidgenössischen Finanzdepartements stellt und dessen Ermessensbetätigung im vorliegenden Fall nicht gegen Bundesrecht verstösst.
4. Nach dem Wortlaut von Art. 42 Abs. 1 ZG kann das Eidgenössische Finanzdepartement Zollager bewilligen. Welcher Ermessensspielraum damit der Behörde eingeräumt ist, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Die geltende Fassung dieser Gesetzesvorschrift geht zurück auf die Änderung vom 6. Oktober 1972. Eines der Ziele der Revision bestand darin, das Verfahren beweglicher zu gestalten, um für die sich rasch ändernden Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse zweckmässige Zollösungen zu ermöglichen (BBl 1972 II 229). Den Voten der Kommissionssprecher in den eidg. Räten ist zu entnehmen, dass mit der Neuformulierung von bisher allzu rigorosen Vorschriften Ermessensspielräume geschaffen werden sollten (Amtl. Bulletin 1972 NR S. 1530, SR S. 658). Ob die neuen Bestimmungen dieser Zielsetzung in allen Belangen gerecht werden, kann dahingestellt bleiben; eine Lockerung trat jedoch insofern ein, als die Errichtung von Zollagern seither nicht mehr auf wichtige Handelsplätze und Orte mit Hauptzollämtern beschränkt ist (vgl. aArt. 82 ZV), sondern überall möglich sein soll, wo sich ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis manifestiert.
Durch die Änderung wurde demnach die Zahl der möglichen Standorte von Zollagern erheblich erweitert. Die Natur der vom Eidgenössischen Finanzdepartement zu treffenden Bewilligungsentscheide erfuhr indessen keine Veränderung. Die Verwaltung hat nach wie vor aufgrund von Zweckmässigkeitsüberlegungen zu entscheiden, ob überhaupt ein neues Lager eröffnet werden darf. Sie kann sich dabei von Kriterien leiten lassen, die sich rechtlicher Überprüfung weitgehend entziehen. Es ist mithin keine Rechtsfrage, ob sich das von einem Gesuchsteller geplante Zollager mit den Grundsätzen einer rationellen Verwaltung sowie mit den Erfordernissen der Zollsicherheit vereinbaren lässt oder ob ein ausreichendes wirtschaftliches Bedürfnis besteht. Können aber die entscheidrelevanten Kriterien nicht der Rechtsordnung entnommen werden, so liegt die Bewilligungserteilung im Ermessen der Verwaltung. Diese Wahlfreiheit zwischen Gutheissung und Abweisung eines Gesuchs - in der Literatur als Entschliessungsermessen bezeichnet - schliesst einen unbedingten Rechtsanspruch auf Bewilligungserteilung zum vornherein aus (vgl. zum Begriff des Entschliessungsermessens: IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. S. 405; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. S. 304). Die beschränkte Justitiabilität bewirkt, dass das Bundesgericht, das den angefochtenen Entscheid in erster Linie auf seine Rechtmässigkeit hin prüfen muss (Art. 104 lit. a OG), nur Grund zum Einschreiten hat, wenn der behördliche Ermessensspielraum überschritten oder missbraucht wurde. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, ist im folgenden zu untersuchen.
5. a) Bevor entschieden werden kann, ob die Vorinstanz ihr Ermessen bei der Beurteilung der Intensität des Bedürfnisses nach Zollagerraum gesetzmässig ausgeübt hat, muss geprüft werden, ob ihrer Auslegung des Begriffs des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses gefolgt werden kann. In dieser Hinsicht kann die Auffassung des Eidgenössischen Finanzdepartementes nicht beanstandet werden, wonach das Interesse einer einzelnen Unternehmung zum vornherein nicht ausreiche, um ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis zu bejahen, denn Zollager müssen grundsätzlich jedermann offenstehen und dürfen nur in Ausnahmefällen einem oder mehreren bestimmten Benützern vorbehalten werden (BBl 1972 II 232). Daran vermögen auch die Einwände der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach sich die wirtschaftliche Bedeutung des Projekts in der Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze und dem Ausmass der voraussichtlichen fiskalischen Vorteile zeige. Diese Auswirkungen sind zwar klarerweise wirtschaftlicher Natur, haben aber mit der hier zu entscheidenden Frage direkt nichts zu tun. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 42 ZG kann nämlich nur von Bedeutung sein, ob ein wirtschaftliches Bedürfnis nach einem Zollager besteht, nicht jedoch, ob in einem bestimmten Wirtschaftsraum aus strukturellen Gründen neue Arbeitsplätze geschaffen werden müssen oder ob mit höheren Steuereinnahmen gerechnet werden kann. Die Vorinstanz hat daher dem Begriff des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses keinen unzutreffenden Sinngehalt beigelegt.
b) Weder das Zollgesetz noch die Zollverordnung geben Anhaltspunkte dafür, wann von einem ausreichenden wirtschaftlichen Bedürfnis gesprochen werden kann. Da das Bundesgericht nicht besser als die Verwaltung befähigt ist, die in dieser Hinsicht zu stellenden Anforderungen zu definieren, muss der Vorinstanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden werden (vgl. GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. I, S. 334).
Das Eidgenössische Finanzdepartement vermag aus den eingeholten Stellungnahmen der interessierten Wirtschaftskreise und Behörden kein allgemeines Bedürfnis nach zusätzlichem Zollagerraum herauszulesen. Es ist der Auffassung, die in den Lagern Basel-Dreispitz, Schaffhausen und insbesondere Embrach vorhandene Reserve reiche aus, um den Bedarf der Beschwerdeführerin sowohl qualitativ wie quantitativ abzudecken. Das Departement stützt sich dabei vorwiegend auf die Äusserungen des Vororts des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, der Vereinigung der Schweizerischen Freilager und des Verbandes Schweizerischer Lagerhäuser. Den Stellungnahmen des Regierungsrates und der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Baselland kann das Departement deshalb nicht folgen, weil diese ausschliesslich fiskalische und beschäftigungspolitische Überlegungen enthalten.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz habe mit der Feststellung, es fehle der Nachweis eines allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses nach zusätzlichem Zollfreilagerraum, ihr Ermessen überschritten oder missbraucht, denn aufgrund der eingeholten Stellungnahmen bestehen sowohl Anhaltspunkte für ein ausreichendes wie für ein (für spezifische Wünsche der Beschwerdeführerin) ungenügendes Raum- bzw. Flächenangebot. Wenn sich die Vorinstanz auf den Standpunkt stellt, das Bedürfnis der Beschwerdeführerin könne mit den vorhandenen Einrichtungen im Raum Nord- bzw. Ostschweiz gedeckt werden, so vermag sie sich dabei auf die Aussagen namhafter Wirtschaftskreise zu stützen. Das Bundesgericht hat keine Veranlassung, diese Feststellung, welche sich im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraums bewegt, in Zweifel zu ziehen. Dies umso weniger, wenn berücksichtigt wird, dass vom geplanten Bauvolumen von 42'000 m3 nur 17'000 m3 für den zollfreien Warenverkehr benötigt werden, die restlichen 25'000 m3 jedoch für die Transitlagerung von Möbeln aus dem EG-/EFTA-Raum bestimmt sind, die mittels Warenverkehrsbescheinigungen abgefertigt werden können.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen diese Berechnung der Vorinstanz zwar ein, sie beruhe auf Annahmen in bezug auf die gegenwärtige Situation, welche sich aufgrund wirtschaftlicher oder politischer Entwicklungen rasch verändern könne. Dem Grundsatz nach widerlegt sie die Berechnung indes nicht. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass - jedenfalls zur Zeit - nicht einmal die Hälfte des geplanten Volumens für die Zollagerung benötigt wird. Die Vermutung, die nachgesuchte Bewilligung besitze für die Beschwerdeführerin nicht die von dieser behauptete Bedeutung, wird ferner gestützt durch die Tatsache, dass mit den Bauarbeiten bereits vor Abschluss des vorliegenden Verfahrens begonnen wurde. Wenn das Interesse der Beschwerdeführerin am Lager Itingen tatsächlich vorwiegend von der Zollagerbewilligung abhinge, so hätte sie mit der Ausführung des Vorhabens, welches Kosten von ca. Fr. 60 Mio. auslöst, mit Sicherheit zugewartet.
c) Im Zusammenhang mit der Bedürfnisabklärung durch die Vorinstanz erhebt die Beschwerdeführerin die Rüge der unvollständigen Sachverhaltsfeststellung. Der angefochtene Entscheid erging vor allem gestützt auf das Ergebnis der Umfrage unter den interessierten Wirtschaftskreisen. Diese Stellungnahmen waren genügend und geeignet, um festzustellen, ob ein ausreichendes Bedürfnis besteht und ob dieses durch das vorhandene Angebot qualitativ wie quantitativ befriedigt werden kann. Es ist unter den gegebenen Umständen nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erhebungen noch nötig gewesen wären.
6. Das Eidgenössische Finanzdepartement begründet seinen Entscheid u.a. damit, dass der Zollverwaltung aus dem Betrieb eines zusätzlichen Freilagers Belastungen erwüchsen, denen zu begegnen sie nicht in der Lage wäre. Mit dem derzeitigen Personalbestand könne die dauernde Überwachung einer solchen Anlage nicht gewährleistet werden und die Bereitstellung von sieben bis neun zusätzlichen Beamten sei angesichts des Personalstopps ausgeschlossen.
Die Zollverwaltung hat die ihr durch Gesetz übertragenen Aufgaben ohne Einschränkung zu erfüllen. Liegt aber die Übernahme weitere Aufgaben in ihrem Ermessen, so ist sie befugt und verpflichtet, auch die personellen und organisatorischen Auswirkungen zu berücksichtigen. In dieser Beziehung vermag das Bundesgericht nicht abzuschätzen, welche Konsequenzen sich aus einer Zollagerbewilligung ergäben. Da es sich um rein technische und administrative Fragen handelt und die Zollverwaltung allein die Verantwortung für den lückenlosen Zollbezug trägt, muss ihr auch hier ein breiter Beurteilungs- und Ermessensrahmen zugestanden werden. Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte, die den von der Vorinstanz errechneten Personalbedarf in Frage zu stellen vermöchten. | de | Art. 42 Abs. 1 ZG, Art. 82 Abs. 1 ZV; Bewilligung für den Betrieb eines firmenspezifischen Zollfreilagers. Können die entscheidrelevanten Kriterien nicht der Rechtsordnung entnommen werden, so liegt die Bewilligungserteilung im Ermessen der Verwaltung (E. 4).
Ist an der Errichtung eines Zollfreilagers nur eine einzelne Unternehmung interessiert, so fehlt in der Regel ein allgemeines wirtschaftliches Interesse im Sinne von Art. 42 Abs. 1 ZG. In dieser Hinsicht ist unerheblich, dass mit einem neuen Zollfreilager Arbeitsplätze geschaffen würden und mit höheren Steuereinnahmen gerechnet werden kann (E. 5a). | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-13%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,988 | 112 Ib 13 | 112 Ib 13
Sachverhalt ab Seite 14
Die IKEA-Lager + Service AG mit Sitz in Sissach (nachfolgend IKEA genannt) gehört zum IKEA-Konzern, welcher in mehreren westeuropäischen Ländern sowie in Kanada Möbelverkaufsgeschäfte betreibt.
Die IKEA plant in Itingen/BL den Bau eines mehrgliedrigen Lager- und Verwaltungsgebäudes. Das Lager ist vorwiegend dazu bestimmt, Möbel aus Süd- und Osteuropa aufzunehmen. Vom jährlichen Lagerumsatz (ca. 260'000 m3) sollen rund 90'000 m3 aus Spanien, Italien und Frankreich stammen. Weitere 90'000 m3 werden in der DDR, Jugoslawien und Ungarn hergestellt. Die ebenfalls eingelagerten Kleinartikel und Textilien haben ihren Ursprung in Portugal sowie im Fernen Osten.
Das neue Lager wird vorwiegend Transitfunktionen übernehmen, denn 91% des Volumens sind für die Verkaufsgeschäfte in der Bundesrepublik Deutschland, Holland, Frankreich und Österreich bestimmt. Lediglich 9% sollen in der Schweiz abgesetzt werden. Nach Auffassung der IKEA kann die Anlage die ihr zugedachte Hauptaufgabe einer Nachschubbasis für die erwähnten Länder nur erfüllen, wenn ihr der Status eines Zollfreilagers zuerkannt werde; das Vorhaben sei wirtschaftlich nur tragbar, wenn die aus Süd- und Osteuropa stammenden, in der Schweiz an sich zollpflichtigen Möbel, unverzollt wieder ausgeführt werden könnten.
Mit Verfügung vom 1. März 1985 lehnte es das Eidgenössische Finanzdepartement ab, der IKEA den Betrieb eines firmenspezifischen Zollfreilagers zu bewilligen. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, "rein kapazitätsmässig" sei ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis nach einem weiteren Zollager, wie es von Art. 42 Abs. 1 des Zollgesetzes (ZG; SR 631.0) gefordert werde, "nicht unbedingt gegeben". In den öffentlichen Freilagern der Nordschweiz stünden genügend Landreserven zur Verfügung, auf denen sich das Projekt realisieren lasse. Unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses sei unerheblich, ob sich das Vorhaben günstig auf die Beschäftigungssituation und die strukturelle Gliederung der Standortregion sowie die Fiskaleinnahmen der interessierten Gemeinwesen auswirke. Würde der IKEA eine Bewilligung erteilt, so müsste ähnlichen Begehren anderer Unternehmen ebenfalls nachgegeben werden. Ausserdem hätten sich die von der Oberzolldirektion befragten Stellen mehrheitlich gegen die Schaffung eines firmeneigenen Zollagers der IKEA ausgesprochen.
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt die IKEA die Aufhebung der Verfügung des Eidgenössischen Finanzdepartements, die Erteilung der nachgesuchten Freilagerbewilligung sowie - eventualiter - die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gerügt werden, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt fehlerhaft ermittelt oder Bundesrecht verletzt. Als Rechtsverletzung gilt u.a. auch der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens. Dagegen kann der Einwand der Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung nur in einigen wenigen - hier nicht zutreffenden - Fällen erhoben werden (Art. 104 lit. a-c OG).
Die für die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles massgebenden Rechtssätze lauten wie folgt:
Art. 42 Abs. 1 ZG
Zur Lagerung unverzollter Güter kann das Eidgenössische Finanz- und Zolldepartement Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften Zollager (Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) bewilligen, wenn ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis besteht, so vor allem für die Wiederausfuhr oder eine noch ungewisse Bestimmung der Waren. Die Bewilligung kann mit Auflagen verbunden und von finanziellen Leistungen abhängig gemacht werden.
Art. 82 Abs. 1 ZV
Zollager (Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) im Sinne von Artikel 42 ZG werden bewilligt, wenn das Bedürfnis nachgewiesen und Gewähr geboten ist, dass das Lager jedermann unter gleichen Voraussetzungen offensteht. Auf die Erfüllung der zweitgenannten Bedingung kann mit Rücksicht auf besondere Verhältnisse ausnahmsweise verzichtet werden. Zur Bedürfnisfrage werden nötigenfalls die interessierten Wirtschaftskreise angehört.
3. Nach Art. 42 Abs. 1 ZG können nur Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften in den Genuss einer Bewilligung gelangen. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber den Betrieb von Zollagern solchen Gesellschaften vorbehalten, die den Zugang für jedermann unter den gleichen Bedingungen gewährleisten (BBl 1972 II 232). Aufgrund der Gesetzesmaterialien bestehen keine Anhaltspunkte, dass Bewilligungen auch an Firmen erteilt werden können, welche sie nur beanspruchen, um die Lagerung und Verteilung der eigenen Waren nach rationellen Gesichtspunkten organisieren zu können. Es erscheint deshalb als fraglich, ob der Bundesrat überhaupt befugt war, in die Zollverordnung - einer blossen Vollzugsverordnung - eine Bestimmung aufzunehmen, die es ermöglicht, einen der Zwecke von Art. 42 Abs. 1 ZG - die Offenhaltung der Zollager für jedermann - zu vereiteln. Des weitern ist im vorliegenden Fall offen, ob die Beschwerdeführerin, bei der es sich nicht um eine Bahnverwaltung handelt, als Lagerhausgesellschaft betrachtet werden kann. Als solche könnte sie nur gelten, wenn ihr Zweck darin bestünde, das sog. Lagergeschäft zu betreiben, d.h. sich öffentlich zur Aufbewahrung von Gütern anzubieten (vgl. Art. 482 Abs. 1 OR; BLUMENSTEIN, Grundzüge des schweizerischen Zollrechts, S. 85). Diese Fragen brauchen indessen nicht weiter geprüft zu werden, wenn sich erweist, dass das Gesetz die Erteilung der Bewilligung ins Ermessen des Eidgenössischen Finanzdepartements stellt und dessen Ermessensbetätigung im vorliegenden Fall nicht gegen Bundesrecht verstösst.
4. Nach dem Wortlaut von Art. 42 Abs. 1 ZG kann das Eidgenössische Finanzdepartement Zollager bewilligen. Welcher Ermessensspielraum damit der Behörde eingeräumt ist, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Die geltende Fassung dieser Gesetzesvorschrift geht zurück auf die Änderung vom 6. Oktober 1972. Eines der Ziele der Revision bestand darin, das Verfahren beweglicher zu gestalten, um für die sich rasch ändernden Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse zweckmässige Zollösungen zu ermöglichen (BBl 1972 II 229). Den Voten der Kommissionssprecher in den eidg. Räten ist zu entnehmen, dass mit der Neuformulierung von bisher allzu rigorosen Vorschriften Ermessensspielräume geschaffen werden sollten (Amtl. Bulletin 1972 NR S. 1530, SR S. 658). Ob die neuen Bestimmungen dieser Zielsetzung in allen Belangen gerecht werden, kann dahingestellt bleiben; eine Lockerung trat jedoch insofern ein, als die Errichtung von Zollagern seither nicht mehr auf wichtige Handelsplätze und Orte mit Hauptzollämtern beschränkt ist (vgl. aArt. 82 ZV), sondern überall möglich sein soll, wo sich ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis manifestiert.
Durch die Änderung wurde demnach die Zahl der möglichen Standorte von Zollagern erheblich erweitert. Die Natur der vom Eidgenössischen Finanzdepartement zu treffenden Bewilligungsentscheide erfuhr indessen keine Veränderung. Die Verwaltung hat nach wie vor aufgrund von Zweckmässigkeitsüberlegungen zu entscheiden, ob überhaupt ein neues Lager eröffnet werden darf. Sie kann sich dabei von Kriterien leiten lassen, die sich rechtlicher Überprüfung weitgehend entziehen. Es ist mithin keine Rechtsfrage, ob sich das von einem Gesuchsteller geplante Zollager mit den Grundsätzen einer rationellen Verwaltung sowie mit den Erfordernissen der Zollsicherheit vereinbaren lässt oder ob ein ausreichendes wirtschaftliches Bedürfnis besteht. Können aber die entscheidrelevanten Kriterien nicht der Rechtsordnung entnommen werden, so liegt die Bewilligungserteilung im Ermessen der Verwaltung. Diese Wahlfreiheit zwischen Gutheissung und Abweisung eines Gesuchs - in der Literatur als Entschliessungsermessen bezeichnet - schliesst einen unbedingten Rechtsanspruch auf Bewilligungserteilung zum vornherein aus (vgl. zum Begriff des Entschliessungsermessens: IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. S. 405; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. S. 304). Die beschränkte Justitiabilität bewirkt, dass das Bundesgericht, das den angefochtenen Entscheid in erster Linie auf seine Rechtmässigkeit hin prüfen muss (Art. 104 lit. a OG), nur Grund zum Einschreiten hat, wenn der behördliche Ermessensspielraum überschritten oder missbraucht wurde. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, ist im folgenden zu untersuchen.
5. a) Bevor entschieden werden kann, ob die Vorinstanz ihr Ermessen bei der Beurteilung der Intensität des Bedürfnisses nach Zollagerraum gesetzmässig ausgeübt hat, muss geprüft werden, ob ihrer Auslegung des Begriffs des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses gefolgt werden kann. In dieser Hinsicht kann die Auffassung des Eidgenössischen Finanzdepartementes nicht beanstandet werden, wonach das Interesse einer einzelnen Unternehmung zum vornherein nicht ausreiche, um ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis zu bejahen, denn Zollager müssen grundsätzlich jedermann offenstehen und dürfen nur in Ausnahmefällen einem oder mehreren bestimmten Benützern vorbehalten werden (BBl 1972 II 232). Daran vermögen auch die Einwände der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach sich die wirtschaftliche Bedeutung des Projekts in der Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze und dem Ausmass der voraussichtlichen fiskalischen Vorteile zeige. Diese Auswirkungen sind zwar klarerweise wirtschaftlicher Natur, haben aber mit der hier zu entscheidenden Frage direkt nichts zu tun. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 42 ZG kann nämlich nur von Bedeutung sein, ob ein wirtschaftliches Bedürfnis nach einem Zollager besteht, nicht jedoch, ob in einem bestimmten Wirtschaftsraum aus strukturellen Gründen neue Arbeitsplätze geschaffen werden müssen oder ob mit höheren Steuereinnahmen gerechnet werden kann. Die Vorinstanz hat daher dem Begriff des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses keinen unzutreffenden Sinngehalt beigelegt.
b) Weder das Zollgesetz noch die Zollverordnung geben Anhaltspunkte dafür, wann von einem ausreichenden wirtschaftlichen Bedürfnis gesprochen werden kann. Da das Bundesgericht nicht besser als die Verwaltung befähigt ist, die in dieser Hinsicht zu stellenden Anforderungen zu definieren, muss der Vorinstanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden werden (vgl. GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. I, S. 334).
Das Eidgenössische Finanzdepartement vermag aus den eingeholten Stellungnahmen der interessierten Wirtschaftskreise und Behörden kein allgemeines Bedürfnis nach zusätzlichem Zollagerraum herauszulesen. Es ist der Auffassung, die in den Lagern Basel-Dreispitz, Schaffhausen und insbesondere Embrach vorhandene Reserve reiche aus, um den Bedarf der Beschwerdeführerin sowohl qualitativ wie quantitativ abzudecken. Das Departement stützt sich dabei vorwiegend auf die Äusserungen des Vororts des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, der Vereinigung der Schweizerischen Freilager und des Verbandes Schweizerischer Lagerhäuser. Den Stellungnahmen des Regierungsrates und der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Baselland kann das Departement deshalb nicht folgen, weil diese ausschliesslich fiskalische und beschäftigungspolitische Überlegungen enthalten.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz habe mit der Feststellung, es fehle der Nachweis eines allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses nach zusätzlichem Zollfreilagerraum, ihr Ermessen überschritten oder missbraucht, denn aufgrund der eingeholten Stellungnahmen bestehen sowohl Anhaltspunkte für ein ausreichendes wie für ein (für spezifische Wünsche der Beschwerdeführerin) ungenügendes Raum- bzw. Flächenangebot. Wenn sich die Vorinstanz auf den Standpunkt stellt, das Bedürfnis der Beschwerdeführerin könne mit den vorhandenen Einrichtungen im Raum Nord- bzw. Ostschweiz gedeckt werden, so vermag sie sich dabei auf die Aussagen namhafter Wirtschaftskreise zu stützen. Das Bundesgericht hat keine Veranlassung, diese Feststellung, welche sich im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraums bewegt, in Zweifel zu ziehen. Dies umso weniger, wenn berücksichtigt wird, dass vom geplanten Bauvolumen von 42'000 m3 nur 17'000 m3 für den zollfreien Warenverkehr benötigt werden, die restlichen 25'000 m3 jedoch für die Transitlagerung von Möbeln aus dem EG-/EFTA-Raum bestimmt sind, die mittels Warenverkehrsbescheinigungen abgefertigt werden können.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen diese Berechnung der Vorinstanz zwar ein, sie beruhe auf Annahmen in bezug auf die gegenwärtige Situation, welche sich aufgrund wirtschaftlicher oder politischer Entwicklungen rasch verändern könne. Dem Grundsatz nach widerlegt sie die Berechnung indes nicht. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass - jedenfalls zur Zeit - nicht einmal die Hälfte des geplanten Volumens für die Zollagerung benötigt wird. Die Vermutung, die nachgesuchte Bewilligung besitze für die Beschwerdeführerin nicht die von dieser behauptete Bedeutung, wird ferner gestützt durch die Tatsache, dass mit den Bauarbeiten bereits vor Abschluss des vorliegenden Verfahrens begonnen wurde. Wenn das Interesse der Beschwerdeführerin am Lager Itingen tatsächlich vorwiegend von der Zollagerbewilligung abhinge, so hätte sie mit der Ausführung des Vorhabens, welches Kosten von ca. Fr. 60 Mio. auslöst, mit Sicherheit zugewartet.
c) Im Zusammenhang mit der Bedürfnisabklärung durch die Vorinstanz erhebt die Beschwerdeführerin die Rüge der unvollständigen Sachverhaltsfeststellung. Der angefochtene Entscheid erging vor allem gestützt auf das Ergebnis der Umfrage unter den interessierten Wirtschaftskreisen. Diese Stellungnahmen waren genügend und geeignet, um festzustellen, ob ein ausreichendes Bedürfnis besteht und ob dieses durch das vorhandene Angebot qualitativ wie quantitativ befriedigt werden kann. Es ist unter den gegebenen Umständen nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erhebungen noch nötig gewesen wären.
6. Das Eidgenössische Finanzdepartement begründet seinen Entscheid u.a. damit, dass der Zollverwaltung aus dem Betrieb eines zusätzlichen Freilagers Belastungen erwüchsen, denen zu begegnen sie nicht in der Lage wäre. Mit dem derzeitigen Personalbestand könne die dauernde Überwachung einer solchen Anlage nicht gewährleistet werden und die Bereitstellung von sieben bis neun zusätzlichen Beamten sei angesichts des Personalstopps ausgeschlossen.
Die Zollverwaltung hat die ihr durch Gesetz übertragenen Aufgaben ohne Einschränkung zu erfüllen. Liegt aber die Übernahme weitere Aufgaben in ihrem Ermessen, so ist sie befugt und verpflichtet, auch die personellen und organisatorischen Auswirkungen zu berücksichtigen. In dieser Beziehung vermag das Bundesgericht nicht abzuschätzen, welche Konsequenzen sich aus einer Zollagerbewilligung ergäben. Da es sich um rein technische und administrative Fragen handelt und die Zollverwaltung allein die Verantwortung für den lückenlosen Zollbezug trägt, muss ihr auch hier ein breiter Beurteilungs- und Ermessensrahmen zugestanden werden. Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte, die den von der Vorinstanz errechneten Personalbedarf in Frage zu stellen vermöchten. | de | Art. 42 al. 1 LD et 82 al. 1 OLD; autorisation pour l'exploitation d'un entrepôt douanier par une maison de commerce spécialisée. Lorsque les critères à prendre en considération pour porter la décision ne peuvent être tirés de la règle de droit, l'octroi de l'autorisation relève de l'appréciation de l'administration (consid. 4).
Si une seule entreprise est intéressée par l'établissement d'un entrepôt douanier, un besoin économique général au sens de l'art. 42 al. 1 LD fait en principe défaut. Peu importe, à cet égard, que le nouvel entrepôt douanier permette la création de nouveaux emplois et une augmentation de la recette fiscale (consid. 5a). | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-13%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,989 | 112 Ib 13 | 112 Ib 13
Sachverhalt ab Seite 14
Die IKEA-Lager + Service AG mit Sitz in Sissach (nachfolgend IKEA genannt) gehört zum IKEA-Konzern, welcher in mehreren westeuropäischen Ländern sowie in Kanada Möbelverkaufsgeschäfte betreibt.
Die IKEA plant in Itingen/BL den Bau eines mehrgliedrigen Lager- und Verwaltungsgebäudes. Das Lager ist vorwiegend dazu bestimmt, Möbel aus Süd- und Osteuropa aufzunehmen. Vom jährlichen Lagerumsatz (ca. 260'000 m3) sollen rund 90'000 m3 aus Spanien, Italien und Frankreich stammen. Weitere 90'000 m3 werden in der DDR, Jugoslawien und Ungarn hergestellt. Die ebenfalls eingelagerten Kleinartikel und Textilien haben ihren Ursprung in Portugal sowie im Fernen Osten.
Das neue Lager wird vorwiegend Transitfunktionen übernehmen, denn 91% des Volumens sind für die Verkaufsgeschäfte in der Bundesrepublik Deutschland, Holland, Frankreich und Österreich bestimmt. Lediglich 9% sollen in der Schweiz abgesetzt werden. Nach Auffassung der IKEA kann die Anlage die ihr zugedachte Hauptaufgabe einer Nachschubbasis für die erwähnten Länder nur erfüllen, wenn ihr der Status eines Zollfreilagers zuerkannt werde; das Vorhaben sei wirtschaftlich nur tragbar, wenn die aus Süd- und Osteuropa stammenden, in der Schweiz an sich zollpflichtigen Möbel, unverzollt wieder ausgeführt werden könnten.
Mit Verfügung vom 1. März 1985 lehnte es das Eidgenössische Finanzdepartement ab, der IKEA den Betrieb eines firmenspezifischen Zollfreilagers zu bewilligen. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, "rein kapazitätsmässig" sei ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis nach einem weiteren Zollager, wie es von Art. 42 Abs. 1 des Zollgesetzes (ZG; SR 631.0) gefordert werde, "nicht unbedingt gegeben". In den öffentlichen Freilagern der Nordschweiz stünden genügend Landreserven zur Verfügung, auf denen sich das Projekt realisieren lasse. Unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses sei unerheblich, ob sich das Vorhaben günstig auf die Beschäftigungssituation und die strukturelle Gliederung der Standortregion sowie die Fiskaleinnahmen der interessierten Gemeinwesen auswirke. Würde der IKEA eine Bewilligung erteilt, so müsste ähnlichen Begehren anderer Unternehmen ebenfalls nachgegeben werden. Ausserdem hätten sich die von der Oberzolldirektion befragten Stellen mehrheitlich gegen die Schaffung eines firmeneigenen Zollagers der IKEA ausgesprochen.
In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt die IKEA die Aufhebung der Verfügung des Eidgenössischen Finanzdepartements, die Erteilung der nachgesuchten Freilagerbewilligung sowie - eventualiter - die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gerügt werden, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt fehlerhaft ermittelt oder Bundesrecht verletzt. Als Rechtsverletzung gilt u.a. auch der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens. Dagegen kann der Einwand der Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung nur in einigen wenigen - hier nicht zutreffenden - Fällen erhoben werden (Art. 104 lit. a-c OG).
Die für die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles massgebenden Rechtssätze lauten wie folgt:
Art. 42 Abs. 1 ZG
Zur Lagerung unverzollter Güter kann das Eidgenössische Finanz- und Zolldepartement Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften Zollager (Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) bewilligen, wenn ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis besteht, so vor allem für die Wiederausfuhr oder eine noch ungewisse Bestimmung der Waren. Die Bewilligung kann mit Auflagen verbunden und von finanziellen Leistungen abhängig gemacht werden.
Art. 82 Abs. 1 ZV
Zollager (Zollfreibezirke und eidgenössische Niederlagshäuser) im Sinne von Artikel 42 ZG werden bewilligt, wenn das Bedürfnis nachgewiesen und Gewähr geboten ist, dass das Lager jedermann unter gleichen Voraussetzungen offensteht. Auf die Erfüllung der zweitgenannten Bedingung kann mit Rücksicht auf besondere Verhältnisse ausnahmsweise verzichtet werden. Zur Bedürfnisfrage werden nötigenfalls die interessierten Wirtschaftskreise angehört.
3. Nach Art. 42 Abs. 1 ZG können nur Bahnverwaltungen und Lagerhausgesellschaften in den Genuss einer Bewilligung gelangen. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber den Betrieb von Zollagern solchen Gesellschaften vorbehalten, die den Zugang für jedermann unter den gleichen Bedingungen gewährleisten (BBl 1972 II 232). Aufgrund der Gesetzesmaterialien bestehen keine Anhaltspunkte, dass Bewilligungen auch an Firmen erteilt werden können, welche sie nur beanspruchen, um die Lagerung und Verteilung der eigenen Waren nach rationellen Gesichtspunkten organisieren zu können. Es erscheint deshalb als fraglich, ob der Bundesrat überhaupt befugt war, in die Zollverordnung - einer blossen Vollzugsverordnung - eine Bestimmung aufzunehmen, die es ermöglicht, einen der Zwecke von Art. 42 Abs. 1 ZG - die Offenhaltung der Zollager für jedermann - zu vereiteln. Des weitern ist im vorliegenden Fall offen, ob die Beschwerdeführerin, bei der es sich nicht um eine Bahnverwaltung handelt, als Lagerhausgesellschaft betrachtet werden kann. Als solche könnte sie nur gelten, wenn ihr Zweck darin bestünde, das sog. Lagergeschäft zu betreiben, d.h. sich öffentlich zur Aufbewahrung von Gütern anzubieten (vgl. Art. 482 Abs. 1 OR; BLUMENSTEIN, Grundzüge des schweizerischen Zollrechts, S. 85). Diese Fragen brauchen indessen nicht weiter geprüft zu werden, wenn sich erweist, dass das Gesetz die Erteilung der Bewilligung ins Ermessen des Eidgenössischen Finanzdepartements stellt und dessen Ermessensbetätigung im vorliegenden Fall nicht gegen Bundesrecht verstösst.
4. Nach dem Wortlaut von Art. 42 Abs. 1 ZG kann das Eidgenössische Finanzdepartement Zollager bewilligen. Welcher Ermessensspielraum damit der Behörde eingeräumt ist, ist durch Auslegung zu ermitteln.
Die geltende Fassung dieser Gesetzesvorschrift geht zurück auf die Änderung vom 6. Oktober 1972. Eines der Ziele der Revision bestand darin, das Verfahren beweglicher zu gestalten, um für die sich rasch ändernden Wirtschafts- und Verkehrsverhältnisse zweckmässige Zollösungen zu ermöglichen (BBl 1972 II 229). Den Voten der Kommissionssprecher in den eidg. Räten ist zu entnehmen, dass mit der Neuformulierung von bisher allzu rigorosen Vorschriften Ermessensspielräume geschaffen werden sollten (Amtl. Bulletin 1972 NR S. 1530, SR S. 658). Ob die neuen Bestimmungen dieser Zielsetzung in allen Belangen gerecht werden, kann dahingestellt bleiben; eine Lockerung trat jedoch insofern ein, als die Errichtung von Zollagern seither nicht mehr auf wichtige Handelsplätze und Orte mit Hauptzollämtern beschränkt ist (vgl. aArt. 82 ZV), sondern überall möglich sein soll, wo sich ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis manifestiert.
Durch die Änderung wurde demnach die Zahl der möglichen Standorte von Zollagern erheblich erweitert. Die Natur der vom Eidgenössischen Finanzdepartement zu treffenden Bewilligungsentscheide erfuhr indessen keine Veränderung. Die Verwaltung hat nach wie vor aufgrund von Zweckmässigkeitsüberlegungen zu entscheiden, ob überhaupt ein neues Lager eröffnet werden darf. Sie kann sich dabei von Kriterien leiten lassen, die sich rechtlicher Überprüfung weitgehend entziehen. Es ist mithin keine Rechtsfrage, ob sich das von einem Gesuchsteller geplante Zollager mit den Grundsätzen einer rationellen Verwaltung sowie mit den Erfordernissen der Zollsicherheit vereinbaren lässt oder ob ein ausreichendes wirtschaftliches Bedürfnis besteht. Können aber die entscheidrelevanten Kriterien nicht der Rechtsordnung entnommen werden, so liegt die Bewilligungserteilung im Ermessen der Verwaltung. Diese Wahlfreiheit zwischen Gutheissung und Abweisung eines Gesuchs - in der Literatur als Entschliessungsermessen bezeichnet - schliesst einen unbedingten Rechtsanspruch auf Bewilligungserteilung zum vornherein aus (vgl. zum Begriff des Entschliessungsermessens: IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. S. 405; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. S. 304). Die beschränkte Justitiabilität bewirkt, dass das Bundesgericht, das den angefochtenen Entscheid in erster Linie auf seine Rechtmässigkeit hin prüfen muss (Art. 104 lit. a OG), nur Grund zum Einschreiten hat, wenn der behördliche Ermessensspielraum überschritten oder missbraucht wurde. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, ist im folgenden zu untersuchen.
5. a) Bevor entschieden werden kann, ob die Vorinstanz ihr Ermessen bei der Beurteilung der Intensität des Bedürfnisses nach Zollagerraum gesetzmässig ausgeübt hat, muss geprüft werden, ob ihrer Auslegung des Begriffs des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses gefolgt werden kann. In dieser Hinsicht kann die Auffassung des Eidgenössischen Finanzdepartementes nicht beanstandet werden, wonach das Interesse einer einzelnen Unternehmung zum vornherein nicht ausreiche, um ein allgemeines wirtschaftliches Bedürfnis zu bejahen, denn Zollager müssen grundsätzlich jedermann offenstehen und dürfen nur in Ausnahmefällen einem oder mehreren bestimmten Benützern vorbehalten werden (BBl 1972 II 232). Daran vermögen auch die Einwände der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach sich die wirtschaftliche Bedeutung des Projekts in der Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze und dem Ausmass der voraussichtlichen fiskalischen Vorteile zeige. Diese Auswirkungen sind zwar klarerweise wirtschaftlicher Natur, haben aber mit der hier zu entscheidenden Frage direkt nichts zu tun. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 42 ZG kann nämlich nur von Bedeutung sein, ob ein wirtschaftliches Bedürfnis nach einem Zollager besteht, nicht jedoch, ob in einem bestimmten Wirtschaftsraum aus strukturellen Gründen neue Arbeitsplätze geschaffen werden müssen oder ob mit höheren Steuereinnahmen gerechnet werden kann. Die Vorinstanz hat daher dem Begriff des allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses keinen unzutreffenden Sinngehalt beigelegt.
b) Weder das Zollgesetz noch die Zollverordnung geben Anhaltspunkte dafür, wann von einem ausreichenden wirtschaftlichen Bedürfnis gesprochen werden kann. Da das Bundesgericht nicht besser als die Verwaltung befähigt ist, die in dieser Hinsicht zu stellenden Anforderungen zu definieren, muss der Vorinstanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zugestanden werden (vgl. GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. I, S. 334).
Das Eidgenössische Finanzdepartement vermag aus den eingeholten Stellungnahmen der interessierten Wirtschaftskreise und Behörden kein allgemeines Bedürfnis nach zusätzlichem Zollagerraum herauszulesen. Es ist der Auffassung, die in den Lagern Basel-Dreispitz, Schaffhausen und insbesondere Embrach vorhandene Reserve reiche aus, um den Bedarf der Beschwerdeführerin sowohl qualitativ wie quantitativ abzudecken. Das Departement stützt sich dabei vorwiegend auf die Äusserungen des Vororts des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, der Vereinigung der Schweizerischen Freilager und des Verbandes Schweizerischer Lagerhäuser. Den Stellungnahmen des Regierungsrates und der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Baselland kann das Departement deshalb nicht folgen, weil diese ausschliesslich fiskalische und beschäftigungspolitische Überlegungen enthalten.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz habe mit der Feststellung, es fehle der Nachweis eines allgemeinen wirtschaftlichen Bedürfnisses nach zusätzlichem Zollfreilagerraum, ihr Ermessen überschritten oder missbraucht, denn aufgrund der eingeholten Stellungnahmen bestehen sowohl Anhaltspunkte für ein ausreichendes wie für ein (für spezifische Wünsche der Beschwerdeführerin) ungenügendes Raum- bzw. Flächenangebot. Wenn sich die Vorinstanz auf den Standpunkt stellt, das Bedürfnis der Beschwerdeführerin könne mit den vorhandenen Einrichtungen im Raum Nord- bzw. Ostschweiz gedeckt werden, so vermag sie sich dabei auf die Aussagen namhafter Wirtschaftskreise zu stützen. Das Bundesgericht hat keine Veranlassung, diese Feststellung, welche sich im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraums bewegt, in Zweifel zu ziehen. Dies umso weniger, wenn berücksichtigt wird, dass vom geplanten Bauvolumen von 42'000 m3 nur 17'000 m3 für den zollfreien Warenverkehr benötigt werden, die restlichen 25'000 m3 jedoch für die Transitlagerung von Möbeln aus dem EG-/EFTA-Raum bestimmt sind, die mittels Warenverkehrsbescheinigungen abgefertigt werden können.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen diese Berechnung der Vorinstanz zwar ein, sie beruhe auf Annahmen in bezug auf die gegenwärtige Situation, welche sich aufgrund wirtschaftlicher oder politischer Entwicklungen rasch verändern könne. Dem Grundsatz nach widerlegt sie die Berechnung indes nicht. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass - jedenfalls zur Zeit - nicht einmal die Hälfte des geplanten Volumens für die Zollagerung benötigt wird. Die Vermutung, die nachgesuchte Bewilligung besitze für die Beschwerdeführerin nicht die von dieser behauptete Bedeutung, wird ferner gestützt durch die Tatsache, dass mit den Bauarbeiten bereits vor Abschluss des vorliegenden Verfahrens begonnen wurde. Wenn das Interesse der Beschwerdeführerin am Lager Itingen tatsächlich vorwiegend von der Zollagerbewilligung abhinge, so hätte sie mit der Ausführung des Vorhabens, welches Kosten von ca. Fr. 60 Mio. auslöst, mit Sicherheit zugewartet.
c) Im Zusammenhang mit der Bedürfnisabklärung durch die Vorinstanz erhebt die Beschwerdeführerin die Rüge der unvollständigen Sachverhaltsfeststellung. Der angefochtene Entscheid erging vor allem gestützt auf das Ergebnis der Umfrage unter den interessierten Wirtschaftskreisen. Diese Stellungnahmen waren genügend und geeignet, um festzustellen, ob ein ausreichendes Bedürfnis besteht und ob dieses durch das vorhandene Angebot qualitativ wie quantitativ befriedigt werden kann. Es ist unter den gegebenen Umständen nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erhebungen noch nötig gewesen wären.
6. Das Eidgenössische Finanzdepartement begründet seinen Entscheid u.a. damit, dass der Zollverwaltung aus dem Betrieb eines zusätzlichen Freilagers Belastungen erwüchsen, denen zu begegnen sie nicht in der Lage wäre. Mit dem derzeitigen Personalbestand könne die dauernde Überwachung einer solchen Anlage nicht gewährleistet werden und die Bereitstellung von sieben bis neun zusätzlichen Beamten sei angesichts des Personalstopps ausgeschlossen.
Die Zollverwaltung hat die ihr durch Gesetz übertragenen Aufgaben ohne Einschränkung zu erfüllen. Liegt aber die Übernahme weitere Aufgaben in ihrem Ermessen, so ist sie befugt und verpflichtet, auch die personellen und organisatorischen Auswirkungen zu berücksichtigen. In dieser Beziehung vermag das Bundesgericht nicht abzuschätzen, welche Konsequenzen sich aus einer Zollagerbewilligung ergäben. Da es sich um rein technische und administrative Fragen handelt und die Zollverwaltung allein die Verantwortung für den lückenlosen Zollbezug trägt, muss ihr auch hier ein breiter Beurteilungs- und Ermessensrahmen zugestanden werden. Im vorliegenden Fall bestehen keine Anhaltspunkte, die den von der Vorinstanz errechneten Personalbedarf in Frage zu stellen vermöchten. | de | Art. 42 cpv. 1 LD, art. 82 cpv. 1 OLD; autorizzazione per l'esercizio di un magazzino di deposito doganale destinato specificamente a un'impresa. Ove i criteri determinanti per la decisione non siano desumibili da norme di diritto, il rilascio dell'autorizzazione dipende dall'apprezzamento dell'amministrazione (consid. 4).
Se una sola impresa è interessata all'istituzione di un magazzino di deposito doganale, manca, di regola, una necessità d'interesse economico generale ai sensi dell'art. 42 cpv. 1 LD. Sotto tale profilo è irrilevante che il nuovo magazzino di deposito doganale permetta di creare nuovi impieghi e di aumentare le entrate fiscali (consid. 5a). | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-13%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,990 | 112 Ib 133 | 112 Ib 133
Erwägungen ab Seite 133
Auszug aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerde richtet sich nicht gegen eine erstmals erteilte Rodungsbewilligung, sondern gegen die dritte Verlängerung der in der Rodungsbewilligung vom 21. Dezember 1976 ausgesprochenen Befristung. Das Bundesrecht schreibt nicht vor, dass Fristverlängerungsgesuche stets zu einer neuerlichen Durchführung des ganzen Bewilligungsverfahrens zu führen hätten. Auch eine Höchstzahl der zulässigen Verlängerungen oder der Gesamtdauer der Bewilligung ist nicht vorgeschrieben. Der Sinn der Befristung liegt freilich darin, dass am Ende der Frist der Fall neu überprüft wird. Auch eine mehrfache Erneuerung gibt dem Bewilligungsinhaber grundsätzlich keinen Anspruch auf unveränderte Fortsetzung des Bewilligungsverhältnisses bei Ablauf der Bewilligungsdauer (BGE 102 Ia 448 E. 7a). Je nach den Umständen hat er damit zu rechnen, dass die Bewilligung möglicherweise wegen neuer rechtlicher oder tatsächlicher Verhältnisse angepasst oder sogar nicht mehr verlängert wird (vgl. dazu z.B. ZBl 62/1961, S. 341 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 191 ff.). Andererseits kann auch der Bewilligungsbehörde nach Ablauf der Frist nicht ein von jeder Interessenabwägung freies Ermessen eingeräumt werden. Sie hat vielmehr zu prüfen, ob auf seiten des Bewilligungsinhabers ein Interesse oder Vertrauen besteht, welches das öffentliche Interesse an einer Abänderung oder Nichtverlängerung der Bewilligung überwiegt (vgl. dazu BGE 102 Ia 438 ff.; ZBl 79/1978, S. 275 ff.; VPB 40/1976, Nr. 38, S. 48 ff.). Eine solche Abklärung braucht aber nicht notwendigerweise in einer vollen Wiederholung des ursprünglichen Verfahrens und einer gesamthaften Neubeurteilung zu bestehen. Es genügt, wenn geprüft wird, ob sich seit der Erstbewilligung bzw. seit der letzten Verlängerung, bei der die betreffende Frage neu abgeklärt wurde, die Verhältnisse in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht derart verändert haben, dass eine Verweigerung der Bewilligung oder Anpassung der Bedingungen bzw. Auflagen angezeigt wäre. Dabei hat die Bewilligungsbehörde sorgfältig zu prüfen, ob diese Voraussetzungen vorliegen; eine routinemässige Verlängerung ohne jeglichen Hinweis darauf, dass Überlegungen in dieser Richtung erfolgten, genügt nicht und entspricht auch nicht dem Sinn und Zweck einer Befristung von Verwaltungsakten. | de | Verlängerung einer befristeten Rodungsbewilligung. Sinn der Befristung von Bewilligungen; Interessenabwägung und Prüfungsrahmen bei ihrer Verlängerung (E. 1). | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-133%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,991 | 112 Ib 133 | 112 Ib 133
Erwägungen ab Seite 133
Auszug aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerde richtet sich nicht gegen eine erstmals erteilte Rodungsbewilligung, sondern gegen die dritte Verlängerung der in der Rodungsbewilligung vom 21. Dezember 1976 ausgesprochenen Befristung. Das Bundesrecht schreibt nicht vor, dass Fristverlängerungsgesuche stets zu einer neuerlichen Durchführung des ganzen Bewilligungsverfahrens zu führen hätten. Auch eine Höchstzahl der zulässigen Verlängerungen oder der Gesamtdauer der Bewilligung ist nicht vorgeschrieben. Der Sinn der Befristung liegt freilich darin, dass am Ende der Frist der Fall neu überprüft wird. Auch eine mehrfache Erneuerung gibt dem Bewilligungsinhaber grundsätzlich keinen Anspruch auf unveränderte Fortsetzung des Bewilligungsverhältnisses bei Ablauf der Bewilligungsdauer (BGE 102 Ia 448 E. 7a). Je nach den Umständen hat er damit zu rechnen, dass die Bewilligung möglicherweise wegen neuer rechtlicher oder tatsächlicher Verhältnisse angepasst oder sogar nicht mehr verlängert wird (vgl. dazu z.B. ZBl 62/1961, S. 341 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 191 ff.). Andererseits kann auch der Bewilligungsbehörde nach Ablauf der Frist nicht ein von jeder Interessenabwägung freies Ermessen eingeräumt werden. Sie hat vielmehr zu prüfen, ob auf seiten des Bewilligungsinhabers ein Interesse oder Vertrauen besteht, welches das öffentliche Interesse an einer Abänderung oder Nichtverlängerung der Bewilligung überwiegt (vgl. dazu BGE 102 Ia 438 ff.; ZBl 79/1978, S. 275 ff.; VPB 40/1976, Nr. 38, S. 48 ff.). Eine solche Abklärung braucht aber nicht notwendigerweise in einer vollen Wiederholung des ursprünglichen Verfahrens und einer gesamthaften Neubeurteilung zu bestehen. Es genügt, wenn geprüft wird, ob sich seit der Erstbewilligung bzw. seit der letzten Verlängerung, bei der die betreffende Frage neu abgeklärt wurde, die Verhältnisse in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht derart verändert haben, dass eine Verweigerung der Bewilligung oder Anpassung der Bedingungen bzw. Auflagen angezeigt wäre. Dabei hat die Bewilligungsbehörde sorgfältig zu prüfen, ob diese Voraussetzungen vorliegen; eine routinemässige Verlängerung ohne jeglichen Hinweis darauf, dass Überlegungen in dieser Richtung erfolgten, genügt nicht und entspricht auch nicht dem Sinn und Zweck einer Befristung von Verwaltungsakten. | de | Prolongation d'une autorisation de défricher à durée limitée. Sens d'une limitation de la durée de validité d'une autorisation; balance des intérêts et cadre de l'examen lors de la prolongation (consid. 1). | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-133%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,992 | 112 Ib 133 | 112 Ib 133
Erwägungen ab Seite 133
Auszug aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerde richtet sich nicht gegen eine erstmals erteilte Rodungsbewilligung, sondern gegen die dritte Verlängerung der in der Rodungsbewilligung vom 21. Dezember 1976 ausgesprochenen Befristung. Das Bundesrecht schreibt nicht vor, dass Fristverlängerungsgesuche stets zu einer neuerlichen Durchführung des ganzen Bewilligungsverfahrens zu führen hätten. Auch eine Höchstzahl der zulässigen Verlängerungen oder der Gesamtdauer der Bewilligung ist nicht vorgeschrieben. Der Sinn der Befristung liegt freilich darin, dass am Ende der Frist der Fall neu überprüft wird. Auch eine mehrfache Erneuerung gibt dem Bewilligungsinhaber grundsätzlich keinen Anspruch auf unveränderte Fortsetzung des Bewilligungsverhältnisses bei Ablauf der Bewilligungsdauer (BGE 102 Ia 448 E. 7a). Je nach den Umständen hat er damit zu rechnen, dass die Bewilligung möglicherweise wegen neuer rechtlicher oder tatsächlicher Verhältnisse angepasst oder sogar nicht mehr verlängert wird (vgl. dazu z.B. ZBl 62/1961, S. 341 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 191 ff.). Andererseits kann auch der Bewilligungsbehörde nach Ablauf der Frist nicht ein von jeder Interessenabwägung freies Ermessen eingeräumt werden. Sie hat vielmehr zu prüfen, ob auf seiten des Bewilligungsinhabers ein Interesse oder Vertrauen besteht, welches das öffentliche Interesse an einer Abänderung oder Nichtverlängerung der Bewilligung überwiegt (vgl. dazu BGE 102 Ia 438 ff.; ZBl 79/1978, S. 275 ff.; VPB 40/1976, Nr. 38, S. 48 ff.). Eine solche Abklärung braucht aber nicht notwendigerweise in einer vollen Wiederholung des ursprünglichen Verfahrens und einer gesamthaften Neubeurteilung zu bestehen. Es genügt, wenn geprüft wird, ob sich seit der Erstbewilligung bzw. seit der letzten Verlängerung, bei der die betreffende Frage neu abgeklärt wurde, die Verhältnisse in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht derart verändert haben, dass eine Verweigerung der Bewilligung oder Anpassung der Bedingungen bzw. Auflagen angezeigt wäre. Dabei hat die Bewilligungsbehörde sorgfältig zu prüfen, ob diese Voraussetzungen vorliegen; eine routinemässige Verlängerung ohne jeglichen Hinweis darauf, dass Überlegungen in dieser Richtung erfolgten, genügt nicht und entspricht auch nicht dem Sinn und Zweck einer Befristung von Verwaltungsakten. | de | Proroga di un'autorizzazione di dissodamento limitata nel tempo. Senso di una limitazione della durata di validità di un'autorizzazione; ponderazione degli interessi ed ampiezza dell'esame in sede di proroga (consid. 1). | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-133%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,993 | 112 Ib 134 | 112 Ib 134
Erwägungen ab Seite 135
Considérant en droit:
3. La recourante soutient que l'inventaire établi par le Juge d'instruction le 23 janvier 1985 au cours de la perquisition et de la saisie de ses documents dont la transmission à l'Etat requérant a été ordonnée, n'est pas suffisant pour la protection de ses intérêts.
a) La forme que doit revêtir l'inventaire dressé au cours de la perquisition et de la saisie de documents requis par voie de commission rogatoire internationale n'est régie ni par la Convention, ni par l'accord bilatéral, ni par l'EIMP et son ordonnance d'exécution. L'autorité intimée devait donc appliquer ses propres règles de procédure en vertu de l'art. 12 EIMP soit, dans le cas particulier, l'art. 181 CPP gen. Selon cette disposition, le Juge d'instruction dresse un inventaire des objets qu'il saisit parce qu'ils ont servi à l'infraction, parce qu'ils en sont le produit ou parce qu'ils sont utiles à la manifestation de la vérité. Il les conserve, s'il y a lieu, pour être mis à la disposition de la justice jusqu'à droit jugé.
Il ne fait pas de doute que l'inventaire au sens de cette disposition poursuit le même objectif que celui prescrit par l'art. 70 PPF, à savoir notamment la sauvegarde des intérêts dignes de protection du détenteur des objets saisis et la garantie de leur intégrité. L'inventaire de papiers d'affaires a aussi pour but de permettre à leur possesseur de savoir où ils se trouvent et d'en obtenir soit la production, soit une copie conforme si cela s'avère, immédiatement ou ultérieurement, nécessaire à la poursuite d'activités professionnelles régulières. L'opinion de l'autorité intimée, selon laquelle le droit genevois soumettrait l'inventaire à des règles moins strictes que le droit fédéral (art. 70 PPF), est donc difficilement soutenable. L'inventaire doit être détaillé dans la mesure où cela s'avère indispensable à la réalisation des objectifs qui viennent d'être mentionnés. Si des documents revêtent, individuellement, un intérêt actuel pour leur détenteur (testament, effets de change, par exemple), ils seront ordinairement portés de manière distincte dans l'inventaire dont une copie sera remise à l'intéressé. En revanche, un inventaire générique suffit dans la mesure où celui-ci porte sur des liasses de pièces coordonnées de manière logique tels des dossiers de factures, de relevés de comptes bancaires ou de correspondance groupés en ordre chronologique. Il appartient à l'autorité qui procède à la saisie d'apprécier s'il s'impose, au regard des circonstances, de paginer les lots de pièces inventoriées et de prendre toutes autres mesures utiles à garantir, le cas échéant, la restitution intégrale des pièces à leur détenteur. De telles mesures devront également être mises en oeuvre lors de la consultation du dossier par des tiers intéressés à la procédure. Il convient enfin que le détenteur des papiers saisis ait la possibilité de désigner, à bref délai, ceux dont la conservation lui est indispensable et de les lui remettre, en original ou en copie, lorsque les impératifs de la procédure ne l'interdisent pas. On peut en effet concevoir que la saisie d'un grand nombre de documents, voire de tous les papiers d'affaires d'une société ou d'un individu compromettent gravement la poursuite d'une activité dont la légalité ne prêterait pas à discussion.
En l'espèce, le Juge d'instruction a saisi tous les papiers d'affaires qui se trouvaient dans les bureaux de la recourante. Ces papiers ont été groupés par celle-ci dans les classeurs bien ordonnés, généralement par ordre chronologique, et selon la nature particulière de chacun d'eux (télex, contrats, commissions, relevés de comptes, etc.). Le procès-verbal de perquisition et de saisie énumérait simplement le nombre des classeurs, des boîtes et des enveloppes saisis avec leur titre ou en-tête. A la demande de l'autorité intimée, le Juge de première instance a dressé un nouvel inventaire plus détaillé en faisant numéroter et étiqueter par couleur chacun des classeurs ou enveloppes saisis. Cette mesure est suffisante au regard des règles qui viennent d'être exposées. On ne saurait en effet exiger, raisonnablement, de l'autorité de saisie qu'elle se livre à une compilation détaillée, parfaitement inutile à la sauvegarde des intérêts du détenteur. Les critiques formées par la recourante sur ce point sont donc dénuées de pertinence.
b) La recourante ne prétend pas que certaines pièces séquestrées ne soient d'aucune utilité pour la procédure pénale en cours. Elle déclare cependant que ses activités se poursuivent et que certaines des pièces saisies pourraient être indispensables à celles-ci. Elle affirme ne pas être en mesure de dire quelles sont ces pièces, raison pour laquelle elle requiert un inventaire détaillé. Le caractère abusif des prétentions ainsi émises n'est pas démontré. Le principe de la proportionnalité conduit toutefois à une autre solution que celle préconisée par la recourante. La possibilité doit être offerte à celle-ci de consulter, sous surveillance, les documents saisis et de désigner ceux d'entre eux dont elle désire qu'une photocopie lui soit remise à ses frais, cela dans un bref délai qu'il appartiendra à l'autorité compétente de fixer. Le recours de droit administratif sera, partant, admis dans cette mesure limitée. | fr | Internationale Rechtshilfe; Anforderungen an das Inventar der beschlagnahmten Gegenstände. Das Inventar muss genügend detailliert sein, um die schützenswerten Interessen des Inhabers und die Vollständigkeit der Dokumente sowie anderer beschlagnahmter Gegenstände zu gewährleisten.
Grenzen dieser Anforderung. | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-134%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,994 | 112 Ib 134 | 112 Ib 134
Erwägungen ab Seite 135
Considérant en droit:
3. La recourante soutient que l'inventaire établi par le Juge d'instruction le 23 janvier 1985 au cours de la perquisition et de la saisie de ses documents dont la transmission à l'Etat requérant a été ordonnée, n'est pas suffisant pour la protection de ses intérêts.
a) La forme que doit revêtir l'inventaire dressé au cours de la perquisition et de la saisie de documents requis par voie de commission rogatoire internationale n'est régie ni par la Convention, ni par l'accord bilatéral, ni par l'EIMP et son ordonnance d'exécution. L'autorité intimée devait donc appliquer ses propres règles de procédure en vertu de l'art. 12 EIMP soit, dans le cas particulier, l'art. 181 CPP gen. Selon cette disposition, le Juge d'instruction dresse un inventaire des objets qu'il saisit parce qu'ils ont servi à l'infraction, parce qu'ils en sont le produit ou parce qu'ils sont utiles à la manifestation de la vérité. Il les conserve, s'il y a lieu, pour être mis à la disposition de la justice jusqu'à droit jugé.
Il ne fait pas de doute que l'inventaire au sens de cette disposition poursuit le même objectif que celui prescrit par l'art. 70 PPF, à savoir notamment la sauvegarde des intérêts dignes de protection du détenteur des objets saisis et la garantie de leur intégrité. L'inventaire de papiers d'affaires a aussi pour but de permettre à leur possesseur de savoir où ils se trouvent et d'en obtenir soit la production, soit une copie conforme si cela s'avère, immédiatement ou ultérieurement, nécessaire à la poursuite d'activités professionnelles régulières. L'opinion de l'autorité intimée, selon laquelle le droit genevois soumettrait l'inventaire à des règles moins strictes que le droit fédéral (art. 70 PPF), est donc difficilement soutenable. L'inventaire doit être détaillé dans la mesure où cela s'avère indispensable à la réalisation des objectifs qui viennent d'être mentionnés. Si des documents revêtent, individuellement, un intérêt actuel pour leur détenteur (testament, effets de change, par exemple), ils seront ordinairement portés de manière distincte dans l'inventaire dont une copie sera remise à l'intéressé. En revanche, un inventaire générique suffit dans la mesure où celui-ci porte sur des liasses de pièces coordonnées de manière logique tels des dossiers de factures, de relevés de comptes bancaires ou de correspondance groupés en ordre chronologique. Il appartient à l'autorité qui procède à la saisie d'apprécier s'il s'impose, au regard des circonstances, de paginer les lots de pièces inventoriées et de prendre toutes autres mesures utiles à garantir, le cas échéant, la restitution intégrale des pièces à leur détenteur. De telles mesures devront également être mises en oeuvre lors de la consultation du dossier par des tiers intéressés à la procédure. Il convient enfin que le détenteur des papiers saisis ait la possibilité de désigner, à bref délai, ceux dont la conservation lui est indispensable et de les lui remettre, en original ou en copie, lorsque les impératifs de la procédure ne l'interdisent pas. On peut en effet concevoir que la saisie d'un grand nombre de documents, voire de tous les papiers d'affaires d'une société ou d'un individu compromettent gravement la poursuite d'une activité dont la légalité ne prêterait pas à discussion.
En l'espèce, le Juge d'instruction a saisi tous les papiers d'affaires qui se trouvaient dans les bureaux de la recourante. Ces papiers ont été groupés par celle-ci dans les classeurs bien ordonnés, généralement par ordre chronologique, et selon la nature particulière de chacun d'eux (télex, contrats, commissions, relevés de comptes, etc.). Le procès-verbal de perquisition et de saisie énumérait simplement le nombre des classeurs, des boîtes et des enveloppes saisis avec leur titre ou en-tête. A la demande de l'autorité intimée, le Juge de première instance a dressé un nouvel inventaire plus détaillé en faisant numéroter et étiqueter par couleur chacun des classeurs ou enveloppes saisis. Cette mesure est suffisante au regard des règles qui viennent d'être exposées. On ne saurait en effet exiger, raisonnablement, de l'autorité de saisie qu'elle se livre à une compilation détaillée, parfaitement inutile à la sauvegarde des intérêts du détenteur. Les critiques formées par la recourante sur ce point sont donc dénuées de pertinence.
b) La recourante ne prétend pas que certaines pièces séquestrées ne soient d'aucune utilité pour la procédure pénale en cours. Elle déclare cependant que ses activités se poursuivent et que certaines des pièces saisies pourraient être indispensables à celles-ci. Elle affirme ne pas être en mesure de dire quelles sont ces pièces, raison pour laquelle elle requiert un inventaire détaillé. Le caractère abusif des prétentions ainsi émises n'est pas démontré. Le principe de la proportionnalité conduit toutefois à une autre solution que celle préconisée par la recourante. La possibilité doit être offerte à celle-ci de consulter, sous surveillance, les documents saisis et de désigner ceux d'entre eux dont elle désire qu'une photocopie lui soit remise à ses frais, cela dans un bref délai qu'il appartiendra à l'autorité compétente de fixer. Le recours de droit administratif sera, partant, admis dans cette mesure limitée. | fr | Entraide judiciaire; inventaire des pièces saisies. L'inventaire doit être suffisamment détaillé pour sauvegarder les intérêts dignes de protection du détenteur et garantir l'intégrité des documents et autres objets saisis.
Limites de cette exigence. | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-134%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,995 | 112 Ib 134 | 112 Ib 134
Erwägungen ab Seite 135
Considérant en droit:
3. La recourante soutient que l'inventaire établi par le Juge d'instruction le 23 janvier 1985 au cours de la perquisition et de la saisie de ses documents dont la transmission à l'Etat requérant a été ordonnée, n'est pas suffisant pour la protection de ses intérêts.
a) La forme que doit revêtir l'inventaire dressé au cours de la perquisition et de la saisie de documents requis par voie de commission rogatoire internationale n'est régie ni par la Convention, ni par l'accord bilatéral, ni par l'EIMP et son ordonnance d'exécution. L'autorité intimée devait donc appliquer ses propres règles de procédure en vertu de l'art. 12 EIMP soit, dans le cas particulier, l'art. 181 CPP gen. Selon cette disposition, le Juge d'instruction dresse un inventaire des objets qu'il saisit parce qu'ils ont servi à l'infraction, parce qu'ils en sont le produit ou parce qu'ils sont utiles à la manifestation de la vérité. Il les conserve, s'il y a lieu, pour être mis à la disposition de la justice jusqu'à droit jugé.
Il ne fait pas de doute que l'inventaire au sens de cette disposition poursuit le même objectif que celui prescrit par l'art. 70 PPF, à savoir notamment la sauvegarde des intérêts dignes de protection du détenteur des objets saisis et la garantie de leur intégrité. L'inventaire de papiers d'affaires a aussi pour but de permettre à leur possesseur de savoir où ils se trouvent et d'en obtenir soit la production, soit une copie conforme si cela s'avère, immédiatement ou ultérieurement, nécessaire à la poursuite d'activités professionnelles régulières. L'opinion de l'autorité intimée, selon laquelle le droit genevois soumettrait l'inventaire à des règles moins strictes que le droit fédéral (art. 70 PPF), est donc difficilement soutenable. L'inventaire doit être détaillé dans la mesure où cela s'avère indispensable à la réalisation des objectifs qui viennent d'être mentionnés. Si des documents revêtent, individuellement, un intérêt actuel pour leur détenteur (testament, effets de change, par exemple), ils seront ordinairement portés de manière distincte dans l'inventaire dont une copie sera remise à l'intéressé. En revanche, un inventaire générique suffit dans la mesure où celui-ci porte sur des liasses de pièces coordonnées de manière logique tels des dossiers de factures, de relevés de comptes bancaires ou de correspondance groupés en ordre chronologique. Il appartient à l'autorité qui procède à la saisie d'apprécier s'il s'impose, au regard des circonstances, de paginer les lots de pièces inventoriées et de prendre toutes autres mesures utiles à garantir, le cas échéant, la restitution intégrale des pièces à leur détenteur. De telles mesures devront également être mises en oeuvre lors de la consultation du dossier par des tiers intéressés à la procédure. Il convient enfin que le détenteur des papiers saisis ait la possibilité de désigner, à bref délai, ceux dont la conservation lui est indispensable et de les lui remettre, en original ou en copie, lorsque les impératifs de la procédure ne l'interdisent pas. On peut en effet concevoir que la saisie d'un grand nombre de documents, voire de tous les papiers d'affaires d'une société ou d'un individu compromettent gravement la poursuite d'une activité dont la légalité ne prêterait pas à discussion.
En l'espèce, le Juge d'instruction a saisi tous les papiers d'affaires qui se trouvaient dans les bureaux de la recourante. Ces papiers ont été groupés par celle-ci dans les classeurs bien ordonnés, généralement par ordre chronologique, et selon la nature particulière de chacun d'eux (télex, contrats, commissions, relevés de comptes, etc.). Le procès-verbal de perquisition et de saisie énumérait simplement le nombre des classeurs, des boîtes et des enveloppes saisis avec leur titre ou en-tête. A la demande de l'autorité intimée, le Juge de première instance a dressé un nouvel inventaire plus détaillé en faisant numéroter et étiqueter par couleur chacun des classeurs ou enveloppes saisis. Cette mesure est suffisante au regard des règles qui viennent d'être exposées. On ne saurait en effet exiger, raisonnablement, de l'autorité de saisie qu'elle se livre à une compilation détaillée, parfaitement inutile à la sauvegarde des intérêts du détenteur. Les critiques formées par la recourante sur ce point sont donc dénuées de pertinence.
b) La recourante ne prétend pas que certaines pièces séquestrées ne soient d'aucune utilité pour la procédure pénale en cours. Elle déclare cependant que ses activités se poursuivent et que certaines des pièces saisies pourraient être indispensables à celles-ci. Elle affirme ne pas être en mesure de dire quelles sont ces pièces, raison pour laquelle elle requiert un inventaire détaillé. Le caractère abusif des prétentions ainsi émises n'est pas démontré. Le principe de la proportionnalité conduit toutefois à une autre solution que celle préconisée par la recourante. La possibilité doit être offerte à celle-ci de consulter, sous surveillance, les documents saisis et de désigner ceux d'entre eux dont elle désire qu'une photocopie lui soit remise à ses frais, cela dans un bref délai qu'il appartiendra à l'autorité compétente de fixer. Le recours de droit administratif sera, partant, admis dans cette mesure limitée. | fr | Assistenza giudiziaria internazionale; inventario dei documenti sequestrati. L'inventario dev'essere sufficientemente dettagliato per salvaguardare gli interessi degni di protezione del detentore e garantire l'integrità dei documenti e degli altri oggetti sequestrati.
Limiti di tale esigenza. | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-134%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,996 | 112 Ib 137 | 112 Ib 137
Sachverhalt ab Seite 137
Das Verhöramt Nidwalden führte ab Oktober 1984 eine Strafuntersuchung wegen verschiedener Tatbestände aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität (Betrug, ungetreue Geschäftsführung, Veruntreuung usw.) gegen den deutschen Staatsangehörigen X., einen weiteren Deutschen und zwei Schweizer. X. befand sich vom 31. Oktober 1984 bis 17. Dezember 1984 in Untersuchungshaft und wurde dann gegen Leistung einer Fluchtkaution auf freien Fuss gesetzt. In der Folge wurde er fremdenpolizeilich zum Verlassen der Schweiz aufgefordert; er ist seither in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) wohnhaft. Die Fluchtkaution wurde freigegeben.
Am 4. September 1985 stellte das Verhöramt Nidwalden beim Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) das Gesuch, es sei ein von ihm am 23. August 1985 verfasstes Begehren um Übernahme der Strafverfolgung gegen X. an die zuständige Behörde der BRD weiterzuleiten. Dem Gesuch fügte es sämtliche bisher ergangenen Untersuchungsakten bei. Das BAP richtete am 12. September 1985 antragsgemäss ein Strafübernahmebegehren an das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen. Mit Antwortschreiben vom 28. November 1985 liess diese Behörde dem BAP eine Stellungnahme des Leitenden Oberstaatsanwaltes in Düsseldorf vom 12. November 1985 zukommen. Darin wird der Übernahme der Strafverfolgung gegen X. durch die BRD zugestimmt und sodann erklärt, die Akten würden an die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Berlin weitergeleitet, wo bereits ein konnexes Verfahren gegen einen Mitangeschuldigten hängig sei.
Am 9. Dezember 1985 wandte sich der schweizerische Anwalt von X. an das Verhöramt Nidwalden mit dem Ersuchen, es sei ihm Akteneinsicht zu gewähren und eine Verfügung über die Abtretung der Strafverfolgung mit Rechtsmittelbelehrung zuzustellen. Das Verhöramt antwortete am 12. Dezember 1985. Es stellte dem Anwalt die Akten betreffend Abtretung des Verfahrens in Kopie zu und bemerkte, das Übernahmebegehren an die BRD sei vom BAP gestellt worden. Am 17. Dezember 1985 richtete der nämliche Anwalt eine als "vorsorgliche Einsprache" bezeichnete Eingabe an das BAP mit den Anträgen, es sei abzuklären, welche eidgenössische oder kantonale Behörde "für den Erlass einer Verfügung gemäss Art. 21 ff. IRSG" zuständig sei; alsdann habe ihm diese Behörde Akteneinsicht zu gewähren und eine Verfügung zu erlassen. Gleichzeitig ersuchte er darum, es sei der Einsprache aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Am 15. Januar 1986 erliess das BAP eine Verfügung folgenden Wortlautes:
"Es wird festgestellt, dass für die Abtretung des gegen Sie im
Kanton Nidwalden geführten Strafverfahrens an die BRD von Bundesrechts
wegen keine anfechtbare Verfügung zu erlassen war oder ist."
Die Verfügung enthält ferner den Kostenspruch sowie eine Rechtsmittelbelehrung.
Am 27. Januar 1986 liess X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben mit folgenden Anträgen:
"1. Die Verfügung des Bundesamtes für Polizeiwesen vom 15.1.1986 sei
aufzuheben, und
1.1. das Bundesamt für Polizeiwesen habe festzustellen, wer für den
Erlass einer erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des gegen
den Beschwerdeführer im Kanton Nidwalden geführten
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständig ist;
1.2. eventuell sei vom Bundesgericht festzustellen, wer für den
Erlass einer erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des gegen
den Beschwerdeführer im Kanton Nidwalden geführten
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständig ist.
2. Es sei festzustellen, dass die für den Erlass der
erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständige Instanz dem
Beschwerdeführer und seinem Verteidiger Akteneinsicht zu gewähren und
anschliessend die beantragte Verfügung samt Rechtsmittelbelehrung nach
Art. 22 IRSG zu erlassen habe.
3. (Gesuch um aufschiebende Wirkung.)
4. Eventuell sei das vorliegende Verwaltungsgerichtsverfahren zu
sistieren, bis eine Antwort des Verhöramtes Nidwalden auf das Schreiben
des Beschwerdeführers vom 20.1.1986 vorliegt und ein allfälliges
Rechtsmittelverfahren vor den kantonalen Behörden stattgefunden hat.
5. (Kosten- und Entschädigungsfolgen.)"
Das hier erwähnte Schreiben an das Verhöramt Nidwalden enthält Anträge, die denjenigen gemäss Antrag 1 und 2 der vorliegenden Beschwerde im wesentlichen entsprechen. Es wurde am 28. Januar 1986 dahin beantwortet, dass beim Verhöramt Nidwalden kein Verfahren mehr hängig und dass für das Strafübernahmeverfahren allein das BAP zuständig sei. Gegen den Entscheid hat X. beim Obergericht des Kantons Nidwalden Beschwerde erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut, hebt die Verfügung des BAP vom 15. Januar 1986 auf und lädt dieses ein, hinsichtlich der Abtretung des im Kanton Nidwalden geführten Strafverfahrens an die BRD eine weiterziehbare Verfügung zu treffen; im übrigen - betreffend Akteneinsicht (Ziff. 2 der Begehren) - weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer leitet aus den Art. 22 und 25 IRSG ab, dass das BAP in Fällen der vorliegenden Art entweder selbst eine Verfügung zu treffen oder eine kantonale Stelle zum Erlass einer solchen anzuhalten habe. Das BAP hält diese Auffassung für unzutreffend.
a) Die Übernahme der Strafverfolgung durch einen ausländischen Staat ist im einzelnen in den Art. 88 und 89 IRSG geregelt, und überdies beziehen sich die dem ersten Teil und damit den allgemeinen Bestimmungen des IRSG angehörenden Art. 25 Abs. 2 sowie Art. 30 Abs. 2 auf sie.
In Art. 88 IRSG wird bestimmt, ein anderer Staat könne um Übernahme der Strafverfolgung wegen einer der schweizerischen Gerichtsbarkeit unterliegenden Tat ersucht werden, wenn seine Gesetzgebung deren Verfolgung und gerichtliche Ahndung zulasse und der Verfolgte a. sich dort aufhalte und seine Auslieferung an die Schweiz unzweckmässig oder unzulässig sei, oder wenn er b. an den betreffenden Staat ausgeliefert werde und die Übertragung der Strafverfolgung eine bessere soziale Wiedereingliederung erwarten lasse. Art. 89 IRSG umschreibt die Wirkungen der Übertragung des Verfahrens; insbesondere wird bestimmt, dass bei Übernahme des Falles durch einen ausländischen Staat in der Schweiz keine weiteren Massnahmen gegen den Verfolgten ergriffen werden dürfen.
Gemäss Art. 30 Abs. 2 IRSG ist für schweizerische Ersuchen um Übernahme der Strafverfolgung das BAP zuständig; es hat auf Antrag der kantonalen Behörde zu handeln. Art. 25 Abs. 2 IRSG schliesslich lautet unter dem Titel "Verwaltungsgerichtsbeschwerde" wie folgt:
"Gegen ein schweizerisches Ersuchen an einen andern Staat ist die
Beschwerde nur zulässig, wenn dieser um Übernahme der Strafverfolgung
oder der Urteilsvollstreckung ersucht wird. In diesem Fall ist nur der
Verfolgte beschwerdeberechtigt."
b) Die Vernehmlassung des BAP zur Frage der Zuständigkeit zur Stellung von Strafübernahmebegehren an ausländische Staaten ist nicht eindeutig. Einerseits verweist es auf ein Merkblatt vom 19. September 1985, wonach Strafübernahmebegehren immer über das BAP gestellt werden müssen; es stützt sich dabei auf Art. 7 Ziff. 3 lit. b der Verordnung des Bundesrates über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter vom 9. Mai 1979 (SR 172.010.15). Anderseits weist es darauf hin, dass einzelne Kantone hinsichtlich der Strafübernahme an das Ausland selbständige Verfügungen treffen, die (mindestens) mit einem kantonalen Rechtsmittel anfechtbar sind (Graubünden, Zürich). Es ist somit nachfolgend darüber zu befinden, ob das BAP in Fällen dieser Art zum Erlass einer Verfügung verpflichtet sei. Nicht zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren die Frage, ob auch die Kantone solche Verfügungen treffen könnten; denn es fehlt hier zum mindesten vorläufig an einem Anfechtungsgegenstand. Der Entscheid des Obergerichts des Kantons Nidwalden über die vom Beschwerdeführer zu dieser Frage eingereichte Beschwerde braucht nicht abgewartet zu werden. Wird nämlich das BAP als zum Erlass einer Verfügung verpflichtet erklärt, so ist die Streitfrage erledigt; wird es dies nicht, so steht dem Beschwerdeführer gegen den kantonalen Entscheid immer noch der Weg der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen.
3. a) Von den angeführten gesetzlichen Bestimmungen sind für die hier zu entscheidende Frage insbesondere die Art. 30 Abs. 2 und 25 Abs. 2 IRSG von Bedeutung. Nach ihrem Wortlaut steht eindeutig fest, dass für schweizerische Ersuchen um Übernahme der Strafverfolgung das BAP zuständig und dass gegen solche Ersuchen an einen andern Staat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, wozu einzig der Verfolgte legitimiert ist. An dieser klaren Regelung vermag die Verordnung über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter, auf welche das BAP hinweist, nichts zu ändern. Dieser Erlass dient der Aufteilung der verschiedenen Bundesaufgaben auf die einzelnen Bundesstellen und begründet selber keine Kompetenzen.
b) Art. 25 Abs. 2 IRSG, der den Weiterzug von "Ersuchen" betreffend die Abtretung von Strafverfahren an das Ausland mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vorsieht (s. auch SCHULTZ, Das neue Schweizer Recht der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, SJZ 77/1981, S. 95, und MARKEES, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJK Nr. 421a, S. 26), setzt notwendigerweise voraus, dass dieses "Ersuchen" zu einer Verfügung geführt hat; denn ohne Verfügung ist eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht denkbar. Demnach bleibt einzig zu entscheiden, ob damit notwendigerweise eine Verfügung des BAP gemeint sei oder ob es sich - wie dieses annimmt - auch um eine solche der zuständigen kantonalen Behörde handeln könne. Das BAP erklärt, mit Art. 25 Abs. 2 IRSG würden einzig die eventuell vorhandenen kantonalen Rechtsmittel gegen einen kantonalen Entscheid beschränkt; einerseits solle die Stellung eines Auslieferungsbegehrens an einen ausländischen Staat überhaupt nicht angefochten werden können, anderseits aber eine eventuell nach kantonalem Recht an sich mögliche Beschwerde gegen ein Übernahmeersuchen an einen ausländischen Staat nur vom Verfolgten, nicht aber z.B. von einem möglichen Geschädigten ergriffen werden können.
Die vom BAP vertretene Auffassung erweckt Bedenken. Die These, es gehe nur um den Ausschluss eventuell vorhandener kantonaler Rechtsmittel in gewissen Fällen, findet im Wortlaut von Art. 25 IRSG keine Stütze. Hinzu kommt, dass Abs. 2 dieser Bestimmung Teil eines die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht regelnden und entsprechend überschriebenen Gesetzesartikels bildet; er kann sich somit nicht nur auf kantonale Rechtsmittel beziehen. Es wäre auch kaum verständlich, wenn ein vom Bundesrecht vorgesehenes Rechtsmittel nur ergriffen werden könnte, falls das kantonale Recht vorschreibt, dass Übernahmebegehren schon auf kantonaler Ebene in die Form einer Verfügung gekleidet werden müssen, nicht aber, wenn die kantonalen Behörden derartige Begehren in der einfachen Form eines Ersuchschreibens an das BAP richten können. Eine solche Ungleichheit des Rechtsschutzes auf einem sonst einheitlich geregelten Gebiet kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Verhält es sich aber so und schreibt das Bundesrecht - was unbestritten ist - nicht vor, dass der Überweisung der Akten an das BAP eine anfechtbare kantonale Verfügung voranzugehen habe, so folgt aus dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 2 IRSG zwingend, dass ein Begehren um Übernahme der Strafverfolgung durch einen ausländischen Staat mit einer Verfügung des BAP einzuleiten ist, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann. | de | Strafübernahmebegehren nach Art. 88/89 IRSG, Form der Abtretung. Aus dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 IRSG folgt zwingend, dass ein Begehren um Übernahme der Strafverfolgung durch einen ausländischen Staat mit einer Verfügung des Bundesamtes für Polizeiwesen einzuleiten ist, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann. | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-137%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,997 | 112 Ib 137 | 112 Ib 137
Sachverhalt ab Seite 137
Das Verhöramt Nidwalden führte ab Oktober 1984 eine Strafuntersuchung wegen verschiedener Tatbestände aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität (Betrug, ungetreue Geschäftsführung, Veruntreuung usw.) gegen den deutschen Staatsangehörigen X., einen weiteren Deutschen und zwei Schweizer. X. befand sich vom 31. Oktober 1984 bis 17. Dezember 1984 in Untersuchungshaft und wurde dann gegen Leistung einer Fluchtkaution auf freien Fuss gesetzt. In der Folge wurde er fremdenpolizeilich zum Verlassen der Schweiz aufgefordert; er ist seither in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) wohnhaft. Die Fluchtkaution wurde freigegeben.
Am 4. September 1985 stellte das Verhöramt Nidwalden beim Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) das Gesuch, es sei ein von ihm am 23. August 1985 verfasstes Begehren um Übernahme der Strafverfolgung gegen X. an die zuständige Behörde der BRD weiterzuleiten. Dem Gesuch fügte es sämtliche bisher ergangenen Untersuchungsakten bei. Das BAP richtete am 12. September 1985 antragsgemäss ein Strafübernahmebegehren an das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen. Mit Antwortschreiben vom 28. November 1985 liess diese Behörde dem BAP eine Stellungnahme des Leitenden Oberstaatsanwaltes in Düsseldorf vom 12. November 1985 zukommen. Darin wird der Übernahme der Strafverfolgung gegen X. durch die BRD zugestimmt und sodann erklärt, die Akten würden an die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Berlin weitergeleitet, wo bereits ein konnexes Verfahren gegen einen Mitangeschuldigten hängig sei.
Am 9. Dezember 1985 wandte sich der schweizerische Anwalt von X. an das Verhöramt Nidwalden mit dem Ersuchen, es sei ihm Akteneinsicht zu gewähren und eine Verfügung über die Abtretung der Strafverfolgung mit Rechtsmittelbelehrung zuzustellen. Das Verhöramt antwortete am 12. Dezember 1985. Es stellte dem Anwalt die Akten betreffend Abtretung des Verfahrens in Kopie zu und bemerkte, das Übernahmebegehren an die BRD sei vom BAP gestellt worden. Am 17. Dezember 1985 richtete der nämliche Anwalt eine als "vorsorgliche Einsprache" bezeichnete Eingabe an das BAP mit den Anträgen, es sei abzuklären, welche eidgenössische oder kantonale Behörde "für den Erlass einer Verfügung gemäss Art. 21 ff. IRSG" zuständig sei; alsdann habe ihm diese Behörde Akteneinsicht zu gewähren und eine Verfügung zu erlassen. Gleichzeitig ersuchte er darum, es sei der Einsprache aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Am 15. Januar 1986 erliess das BAP eine Verfügung folgenden Wortlautes:
"Es wird festgestellt, dass für die Abtretung des gegen Sie im
Kanton Nidwalden geführten Strafverfahrens an die BRD von Bundesrechts
wegen keine anfechtbare Verfügung zu erlassen war oder ist."
Die Verfügung enthält ferner den Kostenspruch sowie eine Rechtsmittelbelehrung.
Am 27. Januar 1986 liess X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben mit folgenden Anträgen:
"1. Die Verfügung des Bundesamtes für Polizeiwesen vom 15.1.1986 sei
aufzuheben, und
1.1. das Bundesamt für Polizeiwesen habe festzustellen, wer für den
Erlass einer erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des gegen
den Beschwerdeführer im Kanton Nidwalden geführten
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständig ist;
1.2. eventuell sei vom Bundesgericht festzustellen, wer für den
Erlass einer erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des gegen
den Beschwerdeführer im Kanton Nidwalden geführten
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständig ist.
2. Es sei festzustellen, dass die für den Erlass der
erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständige Instanz dem
Beschwerdeführer und seinem Verteidiger Akteneinsicht zu gewähren und
anschliessend die beantragte Verfügung samt Rechtsmittelbelehrung nach
Art. 22 IRSG zu erlassen habe.
3. (Gesuch um aufschiebende Wirkung.)
4. Eventuell sei das vorliegende Verwaltungsgerichtsverfahren zu
sistieren, bis eine Antwort des Verhöramtes Nidwalden auf das Schreiben
des Beschwerdeführers vom 20.1.1986 vorliegt und ein allfälliges
Rechtsmittelverfahren vor den kantonalen Behörden stattgefunden hat.
5. (Kosten- und Entschädigungsfolgen.)"
Das hier erwähnte Schreiben an das Verhöramt Nidwalden enthält Anträge, die denjenigen gemäss Antrag 1 und 2 der vorliegenden Beschwerde im wesentlichen entsprechen. Es wurde am 28. Januar 1986 dahin beantwortet, dass beim Verhöramt Nidwalden kein Verfahren mehr hängig und dass für das Strafübernahmeverfahren allein das BAP zuständig sei. Gegen den Entscheid hat X. beim Obergericht des Kantons Nidwalden Beschwerde erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut, hebt die Verfügung des BAP vom 15. Januar 1986 auf und lädt dieses ein, hinsichtlich der Abtretung des im Kanton Nidwalden geführten Strafverfahrens an die BRD eine weiterziehbare Verfügung zu treffen; im übrigen - betreffend Akteneinsicht (Ziff. 2 der Begehren) - weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer leitet aus den Art. 22 und 25 IRSG ab, dass das BAP in Fällen der vorliegenden Art entweder selbst eine Verfügung zu treffen oder eine kantonale Stelle zum Erlass einer solchen anzuhalten habe. Das BAP hält diese Auffassung für unzutreffend.
a) Die Übernahme der Strafverfolgung durch einen ausländischen Staat ist im einzelnen in den Art. 88 und 89 IRSG geregelt, und überdies beziehen sich die dem ersten Teil und damit den allgemeinen Bestimmungen des IRSG angehörenden Art. 25 Abs. 2 sowie Art. 30 Abs. 2 auf sie.
In Art. 88 IRSG wird bestimmt, ein anderer Staat könne um Übernahme der Strafverfolgung wegen einer der schweizerischen Gerichtsbarkeit unterliegenden Tat ersucht werden, wenn seine Gesetzgebung deren Verfolgung und gerichtliche Ahndung zulasse und der Verfolgte a. sich dort aufhalte und seine Auslieferung an die Schweiz unzweckmässig oder unzulässig sei, oder wenn er b. an den betreffenden Staat ausgeliefert werde und die Übertragung der Strafverfolgung eine bessere soziale Wiedereingliederung erwarten lasse. Art. 89 IRSG umschreibt die Wirkungen der Übertragung des Verfahrens; insbesondere wird bestimmt, dass bei Übernahme des Falles durch einen ausländischen Staat in der Schweiz keine weiteren Massnahmen gegen den Verfolgten ergriffen werden dürfen.
Gemäss Art. 30 Abs. 2 IRSG ist für schweizerische Ersuchen um Übernahme der Strafverfolgung das BAP zuständig; es hat auf Antrag der kantonalen Behörde zu handeln. Art. 25 Abs. 2 IRSG schliesslich lautet unter dem Titel "Verwaltungsgerichtsbeschwerde" wie folgt:
"Gegen ein schweizerisches Ersuchen an einen andern Staat ist die
Beschwerde nur zulässig, wenn dieser um Übernahme der Strafverfolgung
oder der Urteilsvollstreckung ersucht wird. In diesem Fall ist nur der
Verfolgte beschwerdeberechtigt."
b) Die Vernehmlassung des BAP zur Frage der Zuständigkeit zur Stellung von Strafübernahmebegehren an ausländische Staaten ist nicht eindeutig. Einerseits verweist es auf ein Merkblatt vom 19. September 1985, wonach Strafübernahmebegehren immer über das BAP gestellt werden müssen; es stützt sich dabei auf Art. 7 Ziff. 3 lit. b der Verordnung des Bundesrates über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter vom 9. Mai 1979 (SR 172.010.15). Anderseits weist es darauf hin, dass einzelne Kantone hinsichtlich der Strafübernahme an das Ausland selbständige Verfügungen treffen, die (mindestens) mit einem kantonalen Rechtsmittel anfechtbar sind (Graubünden, Zürich). Es ist somit nachfolgend darüber zu befinden, ob das BAP in Fällen dieser Art zum Erlass einer Verfügung verpflichtet sei. Nicht zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren die Frage, ob auch die Kantone solche Verfügungen treffen könnten; denn es fehlt hier zum mindesten vorläufig an einem Anfechtungsgegenstand. Der Entscheid des Obergerichts des Kantons Nidwalden über die vom Beschwerdeführer zu dieser Frage eingereichte Beschwerde braucht nicht abgewartet zu werden. Wird nämlich das BAP als zum Erlass einer Verfügung verpflichtet erklärt, so ist die Streitfrage erledigt; wird es dies nicht, so steht dem Beschwerdeführer gegen den kantonalen Entscheid immer noch der Weg der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen.
3. a) Von den angeführten gesetzlichen Bestimmungen sind für die hier zu entscheidende Frage insbesondere die Art. 30 Abs. 2 und 25 Abs. 2 IRSG von Bedeutung. Nach ihrem Wortlaut steht eindeutig fest, dass für schweizerische Ersuchen um Übernahme der Strafverfolgung das BAP zuständig und dass gegen solche Ersuchen an einen andern Staat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, wozu einzig der Verfolgte legitimiert ist. An dieser klaren Regelung vermag die Verordnung über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter, auf welche das BAP hinweist, nichts zu ändern. Dieser Erlass dient der Aufteilung der verschiedenen Bundesaufgaben auf die einzelnen Bundesstellen und begründet selber keine Kompetenzen.
b) Art. 25 Abs. 2 IRSG, der den Weiterzug von "Ersuchen" betreffend die Abtretung von Strafverfahren an das Ausland mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vorsieht (s. auch SCHULTZ, Das neue Schweizer Recht der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, SJZ 77/1981, S. 95, und MARKEES, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJK Nr. 421a, S. 26), setzt notwendigerweise voraus, dass dieses "Ersuchen" zu einer Verfügung geführt hat; denn ohne Verfügung ist eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht denkbar. Demnach bleibt einzig zu entscheiden, ob damit notwendigerweise eine Verfügung des BAP gemeint sei oder ob es sich - wie dieses annimmt - auch um eine solche der zuständigen kantonalen Behörde handeln könne. Das BAP erklärt, mit Art. 25 Abs. 2 IRSG würden einzig die eventuell vorhandenen kantonalen Rechtsmittel gegen einen kantonalen Entscheid beschränkt; einerseits solle die Stellung eines Auslieferungsbegehrens an einen ausländischen Staat überhaupt nicht angefochten werden können, anderseits aber eine eventuell nach kantonalem Recht an sich mögliche Beschwerde gegen ein Übernahmeersuchen an einen ausländischen Staat nur vom Verfolgten, nicht aber z.B. von einem möglichen Geschädigten ergriffen werden können.
Die vom BAP vertretene Auffassung erweckt Bedenken. Die These, es gehe nur um den Ausschluss eventuell vorhandener kantonaler Rechtsmittel in gewissen Fällen, findet im Wortlaut von Art. 25 IRSG keine Stütze. Hinzu kommt, dass Abs. 2 dieser Bestimmung Teil eines die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht regelnden und entsprechend überschriebenen Gesetzesartikels bildet; er kann sich somit nicht nur auf kantonale Rechtsmittel beziehen. Es wäre auch kaum verständlich, wenn ein vom Bundesrecht vorgesehenes Rechtsmittel nur ergriffen werden könnte, falls das kantonale Recht vorschreibt, dass Übernahmebegehren schon auf kantonaler Ebene in die Form einer Verfügung gekleidet werden müssen, nicht aber, wenn die kantonalen Behörden derartige Begehren in der einfachen Form eines Ersuchschreibens an das BAP richten können. Eine solche Ungleichheit des Rechtsschutzes auf einem sonst einheitlich geregelten Gebiet kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Verhält es sich aber so und schreibt das Bundesrecht - was unbestritten ist - nicht vor, dass der Überweisung der Akten an das BAP eine anfechtbare kantonale Verfügung voranzugehen habe, so folgt aus dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 2 IRSG zwingend, dass ein Begehren um Übernahme der Strafverfolgung durch einen ausländischen Staat mit einer Verfügung des BAP einzuleiten ist, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann. | de | Requête tendant au transfert de la poursuite pénale selon les art. 88/89 EIMP, forme du désaisissement. Il découle obligatoirement du texte de l'art. 30 al. 2 en relation avec l'art. 25 al. 2 EIMP qu'une requête tendant au transfert de la poursuite pénale à un Etat étranger doit être introduite par une décision de l'Office fédéral de la police pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. | fr | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-137%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,998 | 112 Ib 137 | 112 Ib 137
Sachverhalt ab Seite 137
Das Verhöramt Nidwalden führte ab Oktober 1984 eine Strafuntersuchung wegen verschiedener Tatbestände aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität (Betrug, ungetreue Geschäftsführung, Veruntreuung usw.) gegen den deutschen Staatsangehörigen X., einen weiteren Deutschen und zwei Schweizer. X. befand sich vom 31. Oktober 1984 bis 17. Dezember 1984 in Untersuchungshaft und wurde dann gegen Leistung einer Fluchtkaution auf freien Fuss gesetzt. In der Folge wurde er fremdenpolizeilich zum Verlassen der Schweiz aufgefordert; er ist seither in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) wohnhaft. Die Fluchtkaution wurde freigegeben.
Am 4. September 1985 stellte das Verhöramt Nidwalden beim Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) das Gesuch, es sei ein von ihm am 23. August 1985 verfasstes Begehren um Übernahme der Strafverfolgung gegen X. an die zuständige Behörde der BRD weiterzuleiten. Dem Gesuch fügte es sämtliche bisher ergangenen Untersuchungsakten bei. Das BAP richtete am 12. September 1985 antragsgemäss ein Strafübernahmebegehren an das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen. Mit Antwortschreiben vom 28. November 1985 liess diese Behörde dem BAP eine Stellungnahme des Leitenden Oberstaatsanwaltes in Düsseldorf vom 12. November 1985 zukommen. Darin wird der Übernahme der Strafverfolgung gegen X. durch die BRD zugestimmt und sodann erklärt, die Akten würden an die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Berlin weitergeleitet, wo bereits ein konnexes Verfahren gegen einen Mitangeschuldigten hängig sei.
Am 9. Dezember 1985 wandte sich der schweizerische Anwalt von X. an das Verhöramt Nidwalden mit dem Ersuchen, es sei ihm Akteneinsicht zu gewähren und eine Verfügung über die Abtretung der Strafverfolgung mit Rechtsmittelbelehrung zuzustellen. Das Verhöramt antwortete am 12. Dezember 1985. Es stellte dem Anwalt die Akten betreffend Abtretung des Verfahrens in Kopie zu und bemerkte, das Übernahmebegehren an die BRD sei vom BAP gestellt worden. Am 17. Dezember 1985 richtete der nämliche Anwalt eine als "vorsorgliche Einsprache" bezeichnete Eingabe an das BAP mit den Anträgen, es sei abzuklären, welche eidgenössische oder kantonale Behörde "für den Erlass einer Verfügung gemäss Art. 21 ff. IRSG" zuständig sei; alsdann habe ihm diese Behörde Akteneinsicht zu gewähren und eine Verfügung zu erlassen. Gleichzeitig ersuchte er darum, es sei der Einsprache aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Am 15. Januar 1986 erliess das BAP eine Verfügung folgenden Wortlautes:
"Es wird festgestellt, dass für die Abtretung des gegen Sie im
Kanton Nidwalden geführten Strafverfahrens an die BRD von Bundesrechts
wegen keine anfechtbare Verfügung zu erlassen war oder ist."
Die Verfügung enthält ferner den Kostenspruch sowie eine Rechtsmittelbelehrung.
Am 27. Januar 1986 liess X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben mit folgenden Anträgen:
"1. Die Verfügung des Bundesamtes für Polizeiwesen vom 15.1.1986 sei
aufzuheben, und
1.1. das Bundesamt für Polizeiwesen habe festzustellen, wer für den
Erlass einer erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des gegen
den Beschwerdeführer im Kanton Nidwalden geführten
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständig ist;
1.2. eventuell sei vom Bundesgericht festzustellen, wer für den
Erlass einer erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des gegen
den Beschwerdeführer im Kanton Nidwalden geführten
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständig ist.
2. Es sei festzustellen, dass die für den Erlass der
erstinstanzlichen Verfügung betreffend Übertragung des
Untersuchungsverfahrens an die deutschen Behörden zuständige Instanz dem
Beschwerdeführer und seinem Verteidiger Akteneinsicht zu gewähren und
anschliessend die beantragte Verfügung samt Rechtsmittelbelehrung nach
Art. 22 IRSG zu erlassen habe.
3. (Gesuch um aufschiebende Wirkung.)
4. Eventuell sei das vorliegende Verwaltungsgerichtsverfahren zu
sistieren, bis eine Antwort des Verhöramtes Nidwalden auf das Schreiben
des Beschwerdeführers vom 20.1.1986 vorliegt und ein allfälliges
Rechtsmittelverfahren vor den kantonalen Behörden stattgefunden hat.
5. (Kosten- und Entschädigungsfolgen.)"
Das hier erwähnte Schreiben an das Verhöramt Nidwalden enthält Anträge, die denjenigen gemäss Antrag 1 und 2 der vorliegenden Beschwerde im wesentlichen entsprechen. Es wurde am 28. Januar 1986 dahin beantwortet, dass beim Verhöramt Nidwalden kein Verfahren mehr hängig und dass für das Strafübernahmeverfahren allein das BAP zuständig sei. Gegen den Entscheid hat X. beim Obergericht des Kantons Nidwalden Beschwerde erhoben.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut, hebt die Verfügung des BAP vom 15. Januar 1986 auf und lädt dieses ein, hinsichtlich der Abtretung des im Kanton Nidwalden geführten Strafverfahrens an die BRD eine weiterziehbare Verfügung zu treffen; im übrigen - betreffend Akteneinsicht (Ziff. 2 der Begehren) - weist es die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer leitet aus den Art. 22 und 25 IRSG ab, dass das BAP in Fällen der vorliegenden Art entweder selbst eine Verfügung zu treffen oder eine kantonale Stelle zum Erlass einer solchen anzuhalten habe. Das BAP hält diese Auffassung für unzutreffend.
a) Die Übernahme der Strafverfolgung durch einen ausländischen Staat ist im einzelnen in den Art. 88 und 89 IRSG geregelt, und überdies beziehen sich die dem ersten Teil und damit den allgemeinen Bestimmungen des IRSG angehörenden Art. 25 Abs. 2 sowie Art. 30 Abs. 2 auf sie.
In Art. 88 IRSG wird bestimmt, ein anderer Staat könne um Übernahme der Strafverfolgung wegen einer der schweizerischen Gerichtsbarkeit unterliegenden Tat ersucht werden, wenn seine Gesetzgebung deren Verfolgung und gerichtliche Ahndung zulasse und der Verfolgte a. sich dort aufhalte und seine Auslieferung an die Schweiz unzweckmässig oder unzulässig sei, oder wenn er b. an den betreffenden Staat ausgeliefert werde und die Übertragung der Strafverfolgung eine bessere soziale Wiedereingliederung erwarten lasse. Art. 89 IRSG umschreibt die Wirkungen der Übertragung des Verfahrens; insbesondere wird bestimmt, dass bei Übernahme des Falles durch einen ausländischen Staat in der Schweiz keine weiteren Massnahmen gegen den Verfolgten ergriffen werden dürfen.
Gemäss Art. 30 Abs. 2 IRSG ist für schweizerische Ersuchen um Übernahme der Strafverfolgung das BAP zuständig; es hat auf Antrag der kantonalen Behörde zu handeln. Art. 25 Abs. 2 IRSG schliesslich lautet unter dem Titel "Verwaltungsgerichtsbeschwerde" wie folgt:
"Gegen ein schweizerisches Ersuchen an einen andern Staat ist die
Beschwerde nur zulässig, wenn dieser um Übernahme der Strafverfolgung
oder der Urteilsvollstreckung ersucht wird. In diesem Fall ist nur der
Verfolgte beschwerdeberechtigt."
b) Die Vernehmlassung des BAP zur Frage der Zuständigkeit zur Stellung von Strafübernahmebegehren an ausländische Staaten ist nicht eindeutig. Einerseits verweist es auf ein Merkblatt vom 19. September 1985, wonach Strafübernahmebegehren immer über das BAP gestellt werden müssen; es stützt sich dabei auf Art. 7 Ziff. 3 lit. b der Verordnung des Bundesrates über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter vom 9. Mai 1979 (SR 172.010.15). Anderseits weist es darauf hin, dass einzelne Kantone hinsichtlich der Strafübernahme an das Ausland selbständige Verfügungen treffen, die (mindestens) mit einem kantonalen Rechtsmittel anfechtbar sind (Graubünden, Zürich). Es ist somit nachfolgend darüber zu befinden, ob das BAP in Fällen dieser Art zum Erlass einer Verfügung verpflichtet sei. Nicht zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren die Frage, ob auch die Kantone solche Verfügungen treffen könnten; denn es fehlt hier zum mindesten vorläufig an einem Anfechtungsgegenstand. Der Entscheid des Obergerichts des Kantons Nidwalden über die vom Beschwerdeführer zu dieser Frage eingereichte Beschwerde braucht nicht abgewartet zu werden. Wird nämlich das BAP als zum Erlass einer Verfügung verpflichtet erklärt, so ist die Streitfrage erledigt; wird es dies nicht, so steht dem Beschwerdeführer gegen den kantonalen Entscheid immer noch der Weg der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen.
3. a) Von den angeführten gesetzlichen Bestimmungen sind für die hier zu entscheidende Frage insbesondere die Art. 30 Abs. 2 und 25 Abs. 2 IRSG von Bedeutung. Nach ihrem Wortlaut steht eindeutig fest, dass für schweizerische Ersuchen um Übernahme der Strafverfolgung das BAP zuständig und dass gegen solche Ersuchen an einen andern Staat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, wozu einzig der Verfolgte legitimiert ist. An dieser klaren Regelung vermag die Verordnung über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter, auf welche das BAP hinweist, nichts zu ändern. Dieser Erlass dient der Aufteilung der verschiedenen Bundesaufgaben auf die einzelnen Bundesstellen und begründet selber keine Kompetenzen.
b) Art. 25 Abs. 2 IRSG, der den Weiterzug von "Ersuchen" betreffend die Abtretung von Strafverfahren an das Ausland mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vorsieht (s. auch SCHULTZ, Das neue Schweizer Recht der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, SJZ 77/1981, S. 95, und MARKEES, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJK Nr. 421a, S. 26), setzt notwendigerweise voraus, dass dieses "Ersuchen" zu einer Verfügung geführt hat; denn ohne Verfügung ist eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht denkbar. Demnach bleibt einzig zu entscheiden, ob damit notwendigerweise eine Verfügung des BAP gemeint sei oder ob es sich - wie dieses annimmt - auch um eine solche der zuständigen kantonalen Behörde handeln könne. Das BAP erklärt, mit Art. 25 Abs. 2 IRSG würden einzig die eventuell vorhandenen kantonalen Rechtsmittel gegen einen kantonalen Entscheid beschränkt; einerseits solle die Stellung eines Auslieferungsbegehrens an einen ausländischen Staat überhaupt nicht angefochten werden können, anderseits aber eine eventuell nach kantonalem Recht an sich mögliche Beschwerde gegen ein Übernahmeersuchen an einen ausländischen Staat nur vom Verfolgten, nicht aber z.B. von einem möglichen Geschädigten ergriffen werden können.
Die vom BAP vertretene Auffassung erweckt Bedenken. Die These, es gehe nur um den Ausschluss eventuell vorhandener kantonaler Rechtsmittel in gewissen Fällen, findet im Wortlaut von Art. 25 IRSG keine Stütze. Hinzu kommt, dass Abs. 2 dieser Bestimmung Teil eines die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht regelnden und entsprechend überschriebenen Gesetzesartikels bildet; er kann sich somit nicht nur auf kantonale Rechtsmittel beziehen. Es wäre auch kaum verständlich, wenn ein vom Bundesrecht vorgesehenes Rechtsmittel nur ergriffen werden könnte, falls das kantonale Recht vorschreibt, dass Übernahmebegehren schon auf kantonaler Ebene in die Form einer Verfügung gekleidet werden müssen, nicht aber, wenn die kantonalen Behörden derartige Begehren in der einfachen Form eines Ersuchschreibens an das BAP richten können. Eine solche Ungleichheit des Rechtsschutzes auf einem sonst einheitlich geregelten Gebiet kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Verhält es sich aber so und schreibt das Bundesrecht - was unbestritten ist - nicht vor, dass der Überweisung der Akten an das BAP eine anfechtbare kantonale Verfügung voranzugehen habe, so folgt aus dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 2 IRSG zwingend, dass ein Begehren um Übernahme der Strafverfolgung durch einen ausländischen Staat mit einer Verfügung des BAP einzuleiten ist, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann. | de | Domanda di assunzione del perseguimento penale ai sensi degli art. 88/89 AIMP, forma della delega. Dal testo dell'art. 30 cpv. 2 in relazione con l'art. 25 cpv. 2 AIMP risulta che una domanda tendente all'assunzione del perseguimento penale da parte di uno Stato estero dev'essere introdotta mediante una decisione dell'Ufficio federale di polizia impugnabile con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. | it | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-137%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
27,999 | 112 Ib 142 | 112 Ib 142
Sachverhalt ab Seite 142
Le 27 janvier 1984, puis le 19 juillet 1985, le Département de la justice des Etats-Unis d'Amérique a adressé à l'Office fédéral de la police une demande d'entraide judiciaire en matière pénale fondée sur le Traité conclu le 25 mai 1973 entre la Confédération suisse et le Etats-Unis d'Amérique (ci-après: le traité). Cette demande était faite dans le cadre d'une enquête ouverte à l'initiative de l'Attorney des Etats-Unis pour le district oriental de l'Etat de Michigan au sujet de détournements de fonds dont était principalement soupçonné un citoyen américain. Ce dernier avait fondé aux Etats-Unis une société dont le but essentiel était le développement, la production et la vente d'une voiture de sport de haute technologie. Il assumait le contrôle de cette société, dont il présida le conseil d'administration jusqu'à sa déclaration de faillite en octobre 1982, par l'intermédiaire de diverses sociétés lui appartenant. La voiture de sport devant être produite en Irlande du Nord, il avait également constitué dans ce pays une société dont les activités étaient stimulées par le Gouvernement britannique au moyen de subventions et de privilèges fiscaux. Ayant émis le soupçon que des montants avaient été détournés de leur but, les autorités américaines ont demandé, par la voie de l'entraide judiciaire internationale, la production de renseignements relatifs à des comptes ouverts auprès du siège genevois de la banque United Overseas Bank (UOB). Parmi les personnes non inculpées mais concernées par la demande d'entraide, figuraient deux citoyens britanniques, X., décédé ultérieurement, et Y., conseiller financier de la société irlandaise chargée de la construction du véhicule, lesquels ont fait opposition.
Par décision du 23 décembre 1985, l'Office fédéral de la police a rejeté leur opposition et accordé l'entraide requise. Agissant par la voie du recours de droit administratif, les hoirs X. et Y. ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler cette décision.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans le sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. b) L'emploi des informations obtenues par une des parties au traité, en exécution de celui-ci, est limité par son art. 5. Elles ne peuvent être utilisées dans l'Etat requérant aux fins d'investigations, ni être produites comme moyens de preuve dans une procédure relative à une infraction autre que celle pour laquelle l'entraide a été accordée. La règle de la spécialité ainsi exprimée exclut - ce que la décision attaquée souligne - que l'Etat requérant transmette à un Etat tiers les informations obtenues, sans avoir au préalable obtenu l'autorisation de l'Etat requis.
Les recourants ne mettent pas en doute la volonté du Gouvernement des Etats-Unis d'Amérique et de leurs autorités judiciaires de respecter ces principes en l'espèce. Les craintes qu'ils manifestent se rapportent à l'intervention dans la procédure pénale américaine de l'administration fiscale britannique (British Inland Revenue), le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord étant partie civile à cette procédure. Cette crainte n'est pas dénuée de fondement. L'autorité intimée s'est toutefois bornée à indiquer, dans sa réponse à l'opposition des recourants, que l'art. 5 du traité excluait naturellement l'accès d'un représentant de l'administration britannique aux pièces transmises par les autorités suisses qui se trouveront dans le dossier pénal américain.
Dans la mesure où l'art. 5 du traité interdit à l'Etat requérant de transmettre, sans autre, les informations obtenues par voie d'entraide à un Etat tiers, il commande bien sûr aussi que l'Etat requérant prenne toutes les mesures justifiées par les circonstances pour que ces informations ne parviennent pas, par des voies détournées, à l'Etat tiers. L'Etat requis reste donc dans le cadre du traité lorsqu'il exige de l'Etat requérant qu'il adopte des dispositions spéciales pour éviter un tel détournement des objectifs pour la réalisation desquels il a accordé sa coopération. Il n'est pas douteux qu'on se trouve en l'espèce en présence d'une de ces circonstances spéciales justifiant une telle réserve de la part de l'Etat requis. Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est partie civile à la procédure pénale dans laquelle il est représenté soit par des avocats américains, soit par ses propres fonctionnaires. D'un autre côté, les recourants allèguent, avec une certaine vraisemblance, qu'ils font l'objet d'investigations sérieuses de la part des autorités fiscales britanniques. La demande d'entraide ne peut donc être admise qu'avec la charge que les renseignements obtenus des autorités suisses en vertu du présent arrêt ne seront pas portés à la connaissance des représentants de la Grande-Bretagne ou d'organes quelconques de cet Etat participant à la procédure pénale à quelque titre que ce soit. En cas de consultation du dossier par ces personnes, tous les documents transmis par la Suisse en vertu du présent arrêt devront être préalablement retirés.
Le recours de droit administratif doit par conséquent être rejeté, dans le sens des considérants. | fr | Rechtshilfe in Strafsachen für die Vereinigten Staaten von Amerika. Art. 5 RVUS; Spezialitätsgrundsatz. Der ersuchte Staat kann vom Ersucherstaat geeignete Massnahmen verlangen, die die Weitergabe von im Wege der Rechtshilfe für das laufende Strafverfahren erlangten Informationen an die Steuerbehörden eines Drittstaates, der am Verfahren teilnimmt, verhindern. | de | administrative law and public international law | 1,986 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F112-IB-142%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
Subsets and Splits
No community queries yet
The top public SQL queries from the community will appear here once available.