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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
35,000 | 118 Ib 203 | 118 Ib 203
Sachverhalt ab Seite 204
Der Sachverhalt kann dem Urteil vom gleichen Tage in Sachen A. P. und Mitbeteiligte (nachstehend S. 207 ff.) entnommen werden.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
8. Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, falls die aufgelegten Pläne ohne Änderung genehmigt und ausgeführt würden, werde ihre Liegenschaft nach Inbetriebnahme der Nationalstrasse infolge der Luftverunreinigung praktisch unbewohnbar. Damit würden ihnen ihre Nachbarrechte im Sinne von Art. 684 Abs. 2 ZGB und Art. 5 EntG entzogen und hätte der Bauherr deshalb ein formelles Enteignungsverfahren einzuleiten.
Es trifft zu, dass nach Art. 5 EntG neben anderen dinglichen Rechten an Grundstücken auch die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte Gegenstand der Enteignung bilden können. Gehen übermässige Einwirkungen im Sinne von Art. 684 Abs. 2 ZGB von einem Werk aus, welches im öffentlichen Interesse liegt und für das dem Werkeigentümer das Enteignungsrecht zusteht, so wird deshalb - falls die Immissionen nicht vermieden werden können - das sich aus Art. 679 und 684 ZGB ergebende nachbarliche Abwehrrecht unterdrückt und wächst dem betroffenen Nachbarn hiefür ein Anspruch auf Enteignungsentschädigung zu (vgl. etwa BGE 116 Ib 15 f., BGE 106 Ib 244 E. 3, 383). Dies gilt auch weiterhin nach Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes, verfolgt dieses doch andere Zwecke als das Enteignungsgesetz und schränkt grundsätzlich weder die nachbarlichen Abwehrrechte gegenüber übermässigen Immissionen im Sinne des ZGB ein, noch unterdrückt es enteignungsrechtliche Ansprüche, die dadurch entstehen, dass zivilrechtliche Klagen ausgeschlossen werden (vgl. BGE 116 Ib 22 f. E. 3b). Indessen kann auf die von den Beschwerdeführern sinngemäss aufgeworfene Frage, ob ihnen ein Entschädigungsanspruch aus formeller Enteignung zustehe, im vorliegenden Verfahren aus folgenden Gründen nicht eingegangen werden:
a) Nach der Legitimationsbestimmung von Art. 103 lit. a OG beschränkt sich der Kreis der im (nationalstrassenrechtlichen) Plangenehmigungsverfahren Einsprache- und Beschwerdeberechtigten nicht mehr nur auf die Enteigneten, sondern umfasst alle von der Plangenehmigung Betroffenen, die ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (vgl. BGE 115 Ib 432 f. E. 4c, BGE 108 Ib 247 ff.). Dass ein Grundeigentümer zur Teilnahme am Plangenehmigungs- und Einspracheverfahren zugelassen wird, bedeutet demnach noch nicht, dass ihm die Qualität eines "Enteigneten" zuerkannt werde. Ob ein Einsprecher als Enteigneter zu betrachten sei und ihm ein Entschädigungsanspruch zustehe, hat nicht die nach der Spezialgesetzgebung zuständige Einsprachebehörde zu beurteilen, sondern der eigentliche Enteignungsrichter, d.h. in erster Instanz die Eidgenössische Schätzungskommission (vgl. BGE 116 Ib 251 ff. und dort zitierte Entscheide).
b) Da sich die allenfalls übermässigen Immissionen aus dem Betrieb der Strasse ergeben, kann in der Regel erst nach der Inverkehrsetzung beurteilt werden, ob den Nachbarn eine Entschädigung geschuldet sei. Das Begehren der Beschwerdeführer ist daher als verfrüht zu betrachten und zwar auch deshalb, weil heute noch nicht feststeht, wie sich der Verkehr bis zur Vollendung des Werkes in mehreren Jahren entwickeln wird und ob der dannzumalige Stand der Technik nicht erlaubt, wirksame Massnahmen gegen die Schadstoff-Emissionen zu ergreifen. Die Anmeldung von Entschädigungsansprüchen kann daher im heutigen Zeitpunkt höchstens vorsorglich erfolgen.
c) Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelten die vom Schienen- und Strassenverkehr ausgehenden Lärm-Immissionen nur dann als übermässig im Sinne von Art. 684 ZGB, wenn sie für den Grundeigentümer nicht voraussehbar waren, ihn in spezieller Weise treffen und einen schweren Schaden verursachen (vgl. etwa BGE 110 Ib 48 E. 4 und dort zitierte Urteile). Ob diese Rechtsprechung auch für die Luftverunreinigung durch den Strassenverkehr zu übernehmen sei oder ob hiefür andere Kriterien aufgestellt werden müssten, bedarf einer eingehenden Abklärung. So ist beispielsweise schon entschieden worden, dass die Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit und der Spezialität der Immissionen sowie der Schwere des Schadens für Beeinträchtigungen durch Bauarbeiten nicht gelten können (BGE 117 Ib 16 ff.). Auch hat das Bundesgericht bereits darauf hingewiesen, dass zwar bei der Beurteilung der Zumutbarkeit von Immissionen auf die Vorarbeiten für das eidgenössische Umweltschutzgesetz abgestellt werden könne, der Enteignungsrichter aber bei der rechtlichen Würdigung der in den Expertenberichten verarbeiteten Erkenntnisse und Erfahrungen frei bleibe (BGE 114 Ib 36 E. 3). Im weiteren stellt sich die - bisher noch nicht beantwortete - Frage, ob im Hinblick auf die durch das Umweltschutzgesetz aufgestellten Grundsätze der Enteignete nicht verpflichtet werden könne, auf Kosten des Enteigners mögliche Schutzvorkehren auf seiner Liegenschaft zu treffen oder deren Vornahme zu dulden. Die Prüfung dieser Fragen sprengt jedoch wie erwähnt den Rahmen des vorliegenden Verfahrens. | de | Opposizione a un progetto esecutivo di strade nazionali; domanda d'indennità per immissioni di gas di scarico. Nella procedura di opposizione le domande d'indennità per l'espropriazione dei diritti di difesa contro inquinamenti atmosferici possono tutt'al più essere notificate a titolo cautelativo. Questione lasciata indecisa se per l'accertamento dell'eccesso di tali immissioni valgano gli stessi presupposti vigenti in materia di immissioni foniche. | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-203%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,001 | 118 Ib 206 | 118 Ib 206
Sachverhalt ab Seite 207
A.- Gemäss dem ursprünglichen Beschluss der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 (heute: Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz; vgl. AS 1984 S. 1118) sollte die Nationalstrasse N 1 Genf-Lausanne-Bern-Winterthur-St. Gallen- St. Margrethen ab Genf-Nord auf der ganzen Länge als Nationalstrasse erster Klasse oder, im Bereich der städtischen Agglomerationen, als Expressstrasse erster Klasse erstellt werden (AS 1960 S. 872, Anhang S. 874). Das galt ebenfalls für die Strecke Yverdon (E)-Murten-Bern (Weyermannshaus), die über die stark ineinander verzahnten und mit Enklaven durchsetzten Gebiete der drei Kantone Waadt, Freiburg und Bern führen soll. Da auch die hier interessierende Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg die Kantone Waadt und Freiburg sowie - durch die Exklaven Münchenwiler und Clavaleyres - den Kanton Bern berührt, stellte die generelle Projektierung für dieses Strassenstück eine enge Zusammenarbeit der betroffenen kantonalen und eidgenössischen Behörden voraus, deren Vorgehen noch durch weitere Umstände erschwert wurde.
a) Im Jahre 1972 legte der Kanton Freiburg einen ersten Entwurf zum generellen Projekt für den Teilabschnitt Greng-Löwenberg öffentlich auf und unterbreitete ihn hierauf dem Bundesrat bzw. dem seinerzeit zur Antragstellung zuständigen Eidgenössischen Departement des Innern zur Genehmigung. Dieser Entwurf sah auf der ganzen, rund 6 km langen Strecke eine oberirdische Trasseeführung ohne Tunnelbauten vor. Die Gemeinde Münchenwiler sollte auf einem Viadukt von 480 m Länge auf bernischem Boden umfahren werden. Ausserdem sollte in Löwenberg ein Vollanschluss erstellt werden. Die gewählte Linienführung stiess jedoch auf grossen Widerstand seitens der betroffenen Gemeinden.
b) Auf die Opposition der Gemeinde Münchenwiler gegen die Inanspruchnahme ihres Gebietes hin wurden in den Jahren 1973 und 1974 weitere Variantenstudien für dieses Teilstück unternommen. Im Februar 1975 beschlossen das Eidgenössische Amt für Strassen- und Flussbau sowie die Baudirektionen der Kantone Freiburg und Bern, die Nationalstrasse im Gebiet "Im Loch" nördlich von Münchenwiler auf einer Länge von 210 m zu überdecken (Tunnel "Bois Domingue"). Ein entsprechendes, vom Kanton Bern erstelltes generelles Projekt wurde im August/September 1975 publiziert. Die Gemeinde Münchenwiler widersetzte sich diesem Projekt erneut und verlangte, dass die Nationalstrasse in Richtung Murten verschoben werde. Eine neuerliche Prüfung verschiedener Varianten unter Beizug des Delegierten für Raumplanung führte schliesslich zu einer Verlängerung der Tunnelüberdeckung von 210 m auf 660 m. Der derart abgeänderte bernische Entwurf zum generellen Projekt lag im Oktober/November 1977 auf und wurde im August 1978 dem Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau zur Genehmigung durch den Bundesrat übermittelt.
c) Für das auf waadtländischem Boden liegende Teilstück Avenches-Faoug (Kantonsgrenze) erstellte der Kanton Waadt seinerseits im Jahre 1976 in Zusammenarbeit mit dem Kanton Freiburg einen Entwurf zum generellen Projekt. Auch dieser Entwurf wurde den Bundesbehörden zur Genehmigung eingereicht.
d) Im Zusammenhang mit der Volksinitiative "Demokratie im Nationalstrassenbau" (vgl. BBl 1976 II S. 1133 ff.) wurde der Bundesrat durch eine von der nationalrätlichen Kommission ausgehende Motion vom 23. März/22. Juni 1977 beauftragt, in einem Bericht darzulegen, ob der Beschluss über die Festlegung des Nationalstrassennetzes zu revidieren sei; insbesondere sollten sechs umstrittene Nationalstrassenabschnitte, darunter die Strecke N 1 Yverdon-Avenches, überprüft werden. Für diese Strecken durften bis zu Beschlussfassung durch die Bundesversammlung weder Baubeschlüsse ergehen noch Bauarbeiten vergeben werden. Nach Ablehnung der Volksinitiative in der Abstimmung vom 26. Februar 1978 (BBl 1978 I S. 1085) setzte der Bundesrat eine ausserparlamentarische Expertenkommission, die Kommission zur Überprüfung von Nationalstrassenstrecken (NUP oder nach ihrem Vorsitzenden "Kommission Biel" genannt), zur Erfüllung des parlamentarischen Auftrages ein. Diese erstattete im Frühjahr 1982 ihren Schlussbericht, in welchem sie u.a. beantragte, den Abschnitt Yverdon-Avenches als Strassenverbindung zweiter Klasse im Nationalstrassennetz beizubehalten. Der Bundesrat schloss sich wie die Mehrheit der zur Vernehmlassung eingeladenen Kantone den Anträgen der Expertenkommission an und schlug den Räten in seiner Botschaft vom 17. Dezember 1984 die entsprechenden Änderungen des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz vor (BBl 1985 I S. 534 ff.). Das Parlament stimmte den Änderungen des Netzbeschlusses am 19. Dezember 1986 zu (AS 1987 S. 52 f.).
e) Obschon der Nationalstrassen-Teilabschnitt Avenches-Murten nicht zu den umstrittenen Strecken gehörte, stellten die eidgenössischen Behörden während der Untersuchungen der "Kommission Biel" das Genehmigungsverfahren für das generelle Projekt einstweilen ein, um den Entscheid über die angrenzende Strecke nicht zu präjudizieren. Nach verschiedenen Aussprachen mit den Regierungen der Kantone Waadt, Freiburg und Bern ermächtigte jedoch der Vorsteher des damals noch zuständigen Eidgenössischen Departementes des Innern die Kantone mit Schreiben vom 23. Dezember 1981, die Projektierung weiterzutreiben, damit bis 1984 das Ausführungsprojekt vorgelegt werden könne.
In der Folge führte der Kanton Freiburg weitere zahlreiche Studien durch und liess das kantonale Autobahnbüro durch die "Association d'Ingénieurs N 1" in einer Nutzwertanalyse, wie sie auch von der "Kommission Biel" angestellt worden war (vgl. BBl 1985 I S. 538 f.), acht Varianten näher überprüfen. Gestützt auf den Untersuchungsbericht der Ingenieurgemeinschaft vom September 1983 vereinbarten die Verantwortlichen der kantonalen Autobahnämter Freiburg und Bern sowie des Bundesamtes für Strassenbau und die Vertreter der Gemeinden Altavilla, Courgevaux, Galmiz, Greng, Münchenwiler und Murten an einer Sitzung vom 30. September 1983, dass die Studien auf der Grundlage der Variante 1 weiterzuführen und das generelle Projekt auf der Strecke Greng-Löwenberg entsprechend anzupassen sei. Auch der Freiburgische Bund für Naturschutz stimmte dieser Variante grundsätzlich zu und sah einzig mit Blick auf die noch laufenden Abklärungen der "Kommission Biel" davon ab, die Vereinbarung ebenfalls zu unterzeichnen. Bei der Ausarbeitung dieses weiteren Entwurfes zum generellen Projekt wurde den Lärmgutachten des Büros C. von der Weid und von Prof. E. Rathe Rechnung getragen.
Der Kanton Freiburg stellte den überarbeiteten Entwurf zum generellen Projekt am 30. November 1983 dem Bundesamt für Strassenbau zu. Dieses sah nun neu neben einer Galerie zwei Tunnels, einen Basis- und einen Scheiteltunnel, vor. Der Vollanschluss Löwenberg wurde aus dem ursprünglichen Projekt übernommen. Auf Wunsch des Freiburgischen Bundes für Naturschutz, der sich für die Bewahrung des noch weitgehend unberührten "Burggrabens" einsetzte, wies jedoch das Bundesamt für Strassenbau die kantonalen Behörden nachträglich an, den Vollanschluss in zwei durch den Löwenberg-Viadukt getrennte Halbanschlüsse aufzuteilen. Zudem wurde auf Begehren der Gemeinde Murten der Tunnel im Gebiet "Combette" mit Rücksicht auf Umwelt und Landschaft von 400 m auf mehr als 1000 m verlängert.
B.- Am 15. Juni 1987 erteilte der Bundesrat auf Antrag des nunmehr zuständigen Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (EVED) und nach Durchführung des Mitberichtsverfahrens den ihm unterbreiteten Plänen, auf welche in den Erwägungen noch näher einzugehen sein wird, seine Genehmigung. Der den Kantonen Bern, Freiburg und Waadt mitgeteilte Bundesratsbeschluss lautet wie folgt:
"1. Das bereinigte generelle Projekt der N 1, Nationalstrasse 1. Klasse, vom November/Dezember 1986, für die Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg wird genehmigt.
2. Die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes erfolgt in direkter enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Strassenbau und den übrigen interessierten Bundesstellen gemäss Art. 17 der Verordnung über die Nationalstrassen.
3. Die zu Lasten des Nationalstrassenbaus gehenden Anpassungsarbeiten werden im Rahmen des Ausführungsprojektes festgelegt.
4. Mitteilung
An die Regierung der Kantone Bern, Freiburg und Waadt durch die Bundeskanzlei."
Im Anschluss an die Projektgenehmigung erging folgende Mitteilung an die Presse:
"Der Bundesrat hat das generelle Projekt der Nationalstrasse N 1, Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg, genehmigt, nachdem die Bundesversammlung mit Beschluss vom 19. Dezember 1986 den Abschnitt Yverdon-Avenches im Nationalstrassennetz beibehalten und damit den Weg für die Fortsetzung der bis Murten gebauten Nationalstrasse freigegeben hat. Die Gesamtkosten dieses rund 11,9 km langen 4spurigen Abschnittes werden auf 421 Mio. Franken veranschlagt. Die relativ hohen Kosten von 35,4 Mio. Franken je Kilometer sind auf den beträchtlichen Anteil (26%) der Tunnelstrecken an der Gesamtlänge des Abschnittes zurückzuführen. Dadurch wird den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen."
C.- Das auf der Grundlage des generellen Projekts ausgearbeitete Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg (km 133.190 - km 139.270) wurde in den Freiburger Gemeinden Murten, Salvenach, Greng und Courgevaux erstmals vom 22. Juni bis zum 10. August 1987 öffentlich aufgelegt.
Nach den Projektplänen verläuft die Autobahn ab der Kantonsgrenze Waadt/Freiburg bei Courgevaux in nordöstlicher Richtung bis zur Siedlung "La Parralle". Sie durchquert hierauf in einem 2230 m langen Tunnel den Hügel "Les Vignes" sowie fast das ganze Gebiet der bernischen Gemeinde Münchenwiler. Kurz nach dem noch auf Berner Boden liegenden Tunnelausgang, bei welchem ein Abluftkamin für die Ost-Röhre erstellt werden soll, erreicht die Nationalstrasse erneut die Freiburger Kantonsgrenze. Von da aus wird sie auf Murtener Gebiet durch die Halbgalerie "Chantemerle" sowie den 1080 m langen Tunnel "Combette" zur Senke südlich des Adera-Hubels geführt, wo der Halbanschluss von und nach Lausanne erstellt werden soll. An diesen schliesst der 654 m lange Löwenberg-Viadukt an, der zum Halbanschluss von und nach Bern führt, für welchen bereits 1984 eine Planauflage stattfand und der im November 1987 dem Verkehr übergeben worden ist.
Nach der Drucklegung der deutschen und der französischen Fassung des Umweltverträglichkeitsberichtes vom Januar 1988 liess der Kanton Freiburg das Ausführungsprojekt zusammen mit dem Bericht vom 20. April bis 20. Mai 1988 nochmals öffentlich auflegen.
D.- Gegen das Ausführungsprojekt wurden in der Gemeinde Murten insgesamt 82 Einsprachen eingereicht, so unter anderem von A. P. und vier weiteren Grundeigentümern, alle wohnhaft im Adera-Gebiet östlich von Murten.
Nach Durchführung von Einigungsverhandlungen wies die Baudirektion des Kantons Freiburg die Einsprachen mit Entscheid vom 22. Juni 1988 erstinstanzlich ab. Hierauf gelangten die genannten Einsprecher mit Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Der Staatsrat holte die Stellungnahmen des kantonalen Umweltschutzamtes und des Bundesamtes für Umweltschutz (heute: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft/BUWAL) ein und liess den Umweltverträglichkeitsbericht durch eine Studie über die "Auswirkungen der verschärften Abgasvorschriften für schwere Motorwagen im Raume Murten" ergänzen. In dieser Studie wurde einerseits abgeklärt, wie sich die damals angekündigten verschärften Vorschriften über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen auf die Lufthygiene auswirken werden (vgl. Ziff. 6.1 und 6.2 der am 13. Februar 1989 abgeänderten Verordnung über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen (FAV 2) vom 22. Oktober 1986, SR 741.435.2), andererseits untersucht, inwieweit die Immissionen durch eine Entlüftung sämtlicher Tunnelröhren mittels Kaminen gesenkt werden könnten. Im Dezember 1988 wurden zudem verschiedene Varianten des Halbanschlusses geprüft. Zu diesen weiteren Unterlagen nahm das BUWAL mit Eingabe vom 14. März 1989 erneut Stellung.
E.- Mit Beschlüssen vom 10. Januar 1989 wies der Staatsrat des Kantons Freiburg die Verwaltungsbeschwerden ab, soweit er auf sie eintrat. Gegen diese Beschlüsse haben A. P. und die vier Mitbeteiligten Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden - die zur Instruktion mit den Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Berner Einspracheentscheid betreffend das Gemeindegebiet Münchenwiler vereinigt worden sind - im wesentlichen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
8. In der Sache selbst widersetzen sich die Beschwerdeführer dem Bau der Nationalstrasse an sich nicht, sie verlangen jedoch, dass von Löwenberg bis Greng ein durchgehender Basis-Tunnel erstellt werde; zumindest aber sollte der Tunnel "Combette" tiefergelegt und gegen Löwenberg um etwa 250 m verlängert werden. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdeführer vor, eine Gegenüberstellung der verschiedenen Tunnel-Varianten habe nie stattgefunden und hätte daher trotz des genehmigten generellen Projekts von der kantonalen Einsprachebehörde noch vorgenommen werden müssen. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit im Rahmen der Anfechtung des Ausführungsprojektes noch auf das generelle Projekt zurückgekommen werden könne. Hiezu sind einige grundsätzliche Erwägungen anzustellen:
a) Gemäss Art. 36bis Abs. 1 der Bundesverfassung hat der Bund auf dem Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Benützung eines Netzes von Nationalstrassen sicherzustellen. Zu Nationalstrassen werden, wie in Art. 1 des Nationalstrassengesetzes wiederholt wird, die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung erklärt. Welche Gebiete einer Verbindung durch Nationalstrassen bedürfen und welche allgemeine Linienführungen und Strassenarten in Betracht fallen, wird im Rahmen der Planung durch die eidgenössischen Ämter in Zusammenarbeit mit den Kantonen abgeklärt und auf Antrag des Bundesrates von der Bundesversammlung endgültig entschieden (Art. 9 bis 11 NSG; Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR 725.113.11). Den Kantonen obliegt es dagegen nach Art. 36bis Abs. 2 BV, die Nationalstrassen nach den Anordnungen und unter der Oberaufsicht des Bundes zu bauen und zu unterhalten. An diesem verfassungsmässigen Auftrag zum Bau und Betrieb der Nationalstrassen und der Zuweisung der Aufgaben an Bund und Kantone ist durch die Aufnahme von Art. 24septies in die Bundesverfassung, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu erlassen hat, nichts geändert worden. Soweit sich zwischen den öffentlichen Interessen am Nationalstrassenbau und den Zielen der Umweltschutzgesetzgebung Konflikte ergeben, sind diese - wie auch in Art. 5 Abs. 2 NSG festgehalten wird - von den zuständigen Instanzen im Rahmen einer Interessenabwägung zu lösen (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 759).
b) Nach der Festlegung der allgemeinen Linienführung und der Art der Nationalstrassen durch die Bundesversammlung sind die geplanten Strassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen sich insbesondere die Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke ergeben müssen (Art. 12 NSG). Die generelle Projektierung wird vom Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau (heute: Bundesamt für Strassenbau) in Zusammenarbeit mit den interessierten Bundesstellen und Kantonen durchgeführt (Art. 13 NSG) oder von ihm den Kantonen übertragen (Art. 13 der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964; NSV, SR 725.111). Diese legen die generellen Projekte den Gemeinden und allenfalls den betroffenen Grundeigentümern vor (Art. 19 NSG). Weiter werden im Bereinigungsverfahren die Mitberichte der vom Kanton bezeichneten Natur- und Heimatschutz-Stelle und der Regionalplanungs-Stelle (Art. 14 NSV) wie auch die Beurteilungen der kantonalen Umweltschutz-Fachstellen und des BUWAL als Fachstelle des Bundes (Art. 42 Abs. 1 und 2 USG) eingeholt. Das Bereinigungsverfahren wird mit der Genehmigung des Projekts durch den Bundesrat abgeschlossen, der hiebei über streitig gebliebene Fragen entscheidet (Art. 20 NSG, Art. 15 NSV). Die generellen Projekte bilden in der Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte. Erst diese sind von Bundesrechts wegen in den Gemeinden öffentlich aufzulegen und können Gegenstand des Einspracheverfahrens bilden, das schliesslich vor Bundesgericht führt, sofern es um die Abtretung von Rechten aus dem Grundeigentum geht.
Nach dieser Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung sind die Kantone bei der Ausführungsprojektierung an die generellen Projekte und die damit getroffene Wahl zwischen den möglichen Varianten weitgehend gebunden. Dass die vom Bundesrat beschlossenen generellen Projekte auch für die eidgenössischen Departemente und die Bundesämter verbindlich sind, versteht sich von selbst. Sie sind sogar dem Grundsatze nach der Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen, da Bundesratsentscheide - soweit das Gesetz nicht ausdrücklich Ausnahmen vorsieht - der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht unterliegen (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, 110 Ib 402). Objekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet daher sowohl für die Privaten als auch für das in der Sache zuständige Departement oder weitere durch das Bundesrecht ermächtigte Organisationen und Behörden (Art. 104 lit. a-c OG) allein das Ausführungsprojekt bzw. der betreffende Einspracheentscheid. In ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist deshalb festgehalten worden, dass der vom Nationalstrassenbau betroffene Private nicht allgemein am generellen Projekt, insbesondere an der darin festgelegten Linienführung, Kritik üben dürfe, sondern dieses nur im Zusammenhang mit dem Ausführungsprojekt beanstanden könne, wobei er - da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der Legitimationsvorschrift von Art. 103 lit. a OG nicht zur Popularbeschwerde werden darf - konkret aufzuzeigen habe, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Dagegen hat das Bundesgericht anerkannt, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten gutgeheissenen Einsprachen mittelbar eine Änderung des generellen Projekts nach sich ziehen können, die allerdings von den zuständigen Instanzen vorzubereiten und vom Bundesrat nachträglich zu genehmigen ist (vgl. BGE 114 Ib 137 ff., BGE 112 Ib 550, BGE 111 Ib 28, 292 E. 1c, BGE 110 Ib 402 E. 3). Würde diese Möglichkeit nämlich ausgeschlossen, bestünde die Gefahr, dass der sich aus Art. 22ter BV und Art. 6 EMRK ergebende Anspruch des Privaten auf richterliche Überprüfung des geplanten Eingriffs eingeschränkt und das Einspracheverfahren zur leeren Formalität würde.
c) An diesen Eigenheiten des nationalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens hat die Umweltschutzgesetzgebung grundsätzlich nichts geändert. Da der eidgenössische Gesetzgeber von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen und die Prüfung der Umweltverträglichkeit eines Vorhabens in das von der zuständigen Behörde durchzuführende Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren eingebettet hat, ist auch die Vereinbarkeit der Nationalstrassen-Projekte mit den Geboten des Umweltschutzes im geschilderten mehrstufigen Verfahren zu untersuchen. Dementsprechend wird in Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011) und Ziff. 11.1 des Anhangs eine erste Kontrolle bei der Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung zur Festlegung der allgemeinen Linienführung vorgesehen, eine zweite bei der Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat und eine dritte im Zusammenhang mit dem Entscheid über die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten Einsprachen. Nach Art. 6 UVPV ist die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchzuführen, als die Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen. Das Umweltschutzrecht nimmt somit seinerseits Rücksicht darauf, dass Gross-Anlagen wie Nationalstrassen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen festgelegt werden müssen und auf abgeschlossene Projektierungsschritte nicht vorbehaltlos zurückgekommen werden soll (BGE 117 Ib 301 E. 7d in fine).
Unverändert geblieben sind auch die Möglichkeiten zur Anfechtung der Projekte, wird doch in Art. 54 USG ausdrücklich auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen verwiesen. Neues hat sich einzig aus der Norm von Art. 55 USG ergeben, welche - analog der Bestimmung von Art. 12 NHG - auch den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen ein Beschwerderecht einräumt, soweit es um die Planung, Errichtung oder Änderung von der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen geht. Dieses Beschwerderecht unterscheidet sich - wie schon in BGE 112 Ib 550 f. E. 1d erwähnt worden ist - in verschiedener Hinsicht von jenem der Privaten. Die Organisationen können, da sie durch das Werk nicht selbst betroffen sein müssen (Art. 103 lit. c OG), nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Ausführungsprojekt in Frage stellen; insofern nähert sich ihre Beschwerdeberechtigung der Popular- oder Behördenbeschwerde. Zudem müssen sie, um dem ihnen erteilten Auftrag zur Wahrung der Umweltschutzinteressen nachzukommen, auch insoweit Rügen gegen die im Ausführungsprojekt vorgesehene Linienführung erheben können, als sich diese aus dem generellen Projekt ergibt. Dagegen fällt als Beschwerdegrund einzig die Verletzung von Bestimmungen in Betracht, welche die Umwelt schützen. Für die Organisationen ergeben sich im übrigen - während von ihnen wie von den Privaten die Teilnahme am kantonalen Verfahren verlangt wird - keine verfahrensmässigen Ansprüche aus Art. 22ter BV oder Art. 6 EMRK. Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen nicht allgemein zur Mitwirkung am Projektierungsverfahren berufen, sondern nur dort zum Eingreifen ermächtigt hat, wo die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gegeben ist.
d) Es muss daher sowohl für die Privaten wie auch für die Organisationen bei der bisherigen Rechtsprechung bleiben, wonach allein das Ausführungsprojekt Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet und das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt nur indirekt und insofern beanstandet werden kann, als sich die behaupteten Mängel im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (vgl. BGE 110 Ib 402 für die Privaten, BGE 112 Ib 550 f. für die Organisationen). Von der direkten Anfechtung ausgeschlossen wird damit nicht nur der Inhalt des Genehmigungsbeschlusses, sondern auch dessen Zustandekommen, d.h. das vor Bundesrat durchgeführte Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren (BGE 110 Ib 402 E. 3 in fine). Aus BGE 117 Ib 290 ff. ergibt sich nichts anderes. Wohl wird in jenem Entscheid von allfälliger Mangelhaftigkeit der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen gesprochen, jedoch sinngemäss dargelegt, dass solchen Mängeln nur dann Bedeutung erwüchse, wenn sie sich im Ausführungsprojekt widerspiegelten und sich dieses mit dem Umweltschutzrecht nicht vereinbaren liesse; es wäre alsdann Sache des Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen (E. 7c und d in fine).
Keine Folge kann somit der Aufforderung von HANS RUDOLF TRÜEB geleistet werden, "in konsequenter Fortführung" von BGE 110 Ib 402 "alle beschwerdeberechtigten Parteien" im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren auch mit Rügen zuzulassen, die sich gegen das generelle Projekt richten, damit "sinnvollerweise direkt die 'Quelle des Übels' angefochten werden" könne (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990, S. 91/92). Resultat einer solchen "Weiterentwicklung" wäre, dass sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Privaten kaum noch von der Popularbeschwerde unterschiede, dass das Beschwerderecht der Organisationen den gesetzlichen Rahmen sprengte (Art. 55 USG, Art. 12 Abs. 1 NHG) und die Organisationen zu eigentlichen "Aufsichtsstellen" des Bundesrates würden. Weiter könnten die beschwerdeberechtigten Departemente - hier das EVED und das Eidgenössische Departement des Innern (vgl. Art. 56 USG) - ihre Meinungsverschiedenheiten, über die der Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren endgültig zu befinden hat (vgl. oben b), vor Bundesgericht neu aufleben lassen und damit den Entscheid der ihnen übergeordneten Behörde anfechten. Eine solche Lösung verstiesse nicht nur gegen die gesetzliche Regelung von Art. 103 lit. b OG, sondern auch gegen die hierarchische Ordnung der Bundesverwaltung.
9. a) Das Gesagte bedeutet allerdings nicht, dass sich das Bundesgericht im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren mit dem generellen Projekt überhaupt nicht zu befassen hätte. Vielmehr ist das Gericht je nach Art der gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwendungen gehalten, im Einzelfall anhand der massgeblichen Vorschriften (Art. 12 f. und 19 f. NSG, Art. 12-15 NSV), des Wortlautes des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses und der diesem zugrundeliegenden Akten und Pläne zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen Projektes sei.
Eine solche Prüfung ist auf die Rüge hin erforderlich, das Ausführungsprojekt sehe Bauwerke vor, die im generellen Projekt enthalten sein müssten, aber nicht enthalten seien (BGE 114 Ib 137 ff.), oder, das Ausführungsprojekt sei derart erweitert worden, dass es vom generellen Projekt nicht mehr gedeckt sei (BGE 112 Ib 553 ff. E. 3). Unklarheit über die Tragweite des Genehmigungsbeschlusses kann auch entstehen, wenn der Bundesrat gewisse Projektteile ausklammert und der Sinn dieser Ausklammerung umstritten ist (vgl. BGE 117 Ib 294 ff. E. 6a), wenn der Kanton beauftragt wird, bei der Ausführungsprojektierung den Begehren der Gemeinden "im Rahmen des Möglichen" zu entsprechen (BGE 112 Ib 553), oder wenn sich das Dispositiv des bundesrätlichen Entscheides in anderer Hinsicht als auslegungsbedürftig erweist. Welche Akten des verwaltungsinternen Verfahrens vom Bundesgericht zur Klärung solcher Auslegungsfragen beigezogen werden können und welche als vertraulich zu gelten haben (vgl. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, S. 571 f. N 1590, 1592; Suppl., S. 163 N 1510), kann hier offenbleiben.
b) Im vorliegenden Fall sieht sich das Bundesgericht einer weiteren Sondersituation gegenüber:
Der Bundesrat hat sich bei seinem Beschluss über das "bereinigte generelle Projekt vom November/Dezember 1986" nicht auf die ihm von den Kantonen unterbreiteten Entwürfe zum generellen Projekt oder auf entsprechend nachgeführte Pläne gestützt, sondern auf die bereits für das Ausführungsprojekt erarbeiteten Unterlagen, welche im bundesrätlichen Verfahren mit dem Genehmigungs-Stempelaufdruck sowie der Aufschrift "Gilt als generelles Projekt" versehen worden sind. Dieses etwas eigenartige Vorgehen findet seine Erklärung darin, dass der Vorsteher des seinerzeit zuständigen Departementes des Innern angesichts der Verzögerungen, die durch die Überprüfung des Nationalstrassennetzes durch die "Kommission Biel" ab 1977 eingetreten waren, die Kantone ermächtigte, die Projektierung fortzusetzen und trotz der noch ausstehenden Genehmigung des generellen Projektes auch das Ausführungsprojekt zu erarbeiten (vgl. Sachverhalt lit. A d).
Mit der Genehmigung der im Juni 1987 auf den neusten Stand gebrachten Pläne des Ausführungsprojekts 1:1000 wollte der Bundesrat offensichtlich bekunden, dass auch jene der zahlreichen seit dem Jahre 1972 vorgenommenen Projektänderungen, die in den von den Kantonen vorgelegten Entwürfen noch nicht enthalten waren, gutgeheissen wurden. Dies wird indirekt durch den "Technischen Bericht" vom Oktober 1986 bestätigt, in welchem die verschiedenen Änderungen ab 1972 bis zur abschliessenden Verlängerung des "Combette"-Tunnels auf Begehren der Gemeinde Murten aufgelistet sind. Es ist somit davon auszugehen, dass der Bundesrat nicht dem Ausführungsprojekt selbst zustimmte - was er auch nicht hätte tun können -, sondern das generelle Projekt genehmigte, welches in den Grundzügen des Ausführungsprojektes besteht.
Es stellt sich daher hier die Frage, welche Teile des Ausführungsprojektes das generelle Projekt bilden, das vom Bundesrat am 15. Juni 1987 genehmigt worden ist. Dies ist einerseits anhand der gesetzlichen Umschreibungen, andererseits aufgrund der dem Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren vorliegenden Akten zu bestimmen.
aa) Aus den Vorschriften von Art. 12 NSG und Art. 12 NSV, nach welchen im generellen Projekt insbesondere die Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke festgelegt werden müssen, ist zunächst zu schliessen, dass in erster Linie diese Bestandteile Objekt des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses bildeten.
Was die Anschlussstellen anbelangt, sind somit die Aufteilung des Anschlusses Löwenberg und der Bau des Halbanschlusses Lausanne bergseits des Löwenberg-Viaduktes genehmigt worden.
Was die Linienführung betrifft, so ist diese nicht nur horizontal, sondern im wesentlichen auch vertikal zu bestimmen. Durch die Festsetzung der Höhenlage des Trassees ist demnach hier ebenfalls weitgehend über die Art und Länge der Untertunnelung entschieden worden. Dass sich der Bundesrat bewusst für zwei längere, aber durch eine offene Strecke getrennte Tunnels entschieden hat, darf auch deshalb angenommen werden, weil ihm Projekt-Entwürfe mit bloss einem oder zwei Tunnels von geringerer Länge vorgelegen hatten; zudem standen ihm die Resultate der im Kanton Freiburg durchgeführten Variantenprüfung ("Analyse multicritère et rapport technique") zur Verfügung, aufgrund derer die Weiterbearbeitung der Variante 1 und nicht der Variante 8 beschlossen worden war, welche eine vollständige Untertunnelung vorsah (vgl. Sachverhalt lit. A e).
Im weiteren müssen bei einem mehrere Kantone berührenden Projekt auch die Stellen, an denen die Strasse die Kantonsgrenzen überquert, vom Bundesrat als verantwortlicher Koordinationsbehörde festgelegt werden. Diese Fixpunkte, die ihrer Bedeutung nach den Anschlussstellen oder Kreuzungsbauwerken gleichzusetzen sind, müssen und dürfen, da die Aufzählung von Art. 12 NSG nicht abschliessend ist, ebenfalls als Bestandteil des generellen Projektes gelten.
bb) Aus dem Dispositiv des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses ergibt sich nichts, was auf eine Ausklammerung gewisser Projektteile oder auf eine Verschiebung der Abklärung von Sonderfragen auf die nachfolgende Projektierungsetappe hinweisen würde. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass der Bundesrat das generelle Projekt stufengemäss auf seine Vereinbarkeit mit den Geboten des Landschafts- und Umweltschutzes untersucht hat. Dass die UVPV im November/Dezember 1987 noch nicht in Kraft stand, spricht nicht gegen diesen Schluss, stand doch schon vor ihrem Inkrafttreten fest, dass sich die Prüfungspflicht im Sinne von Art. 9 USG auch auf Nationalstrassen erstreckt und die Bewilligungsbehörden aller Stufen bindet (vgl. BGE 112 Ib 548 mit Hinweisen). Ebensowenig kann eingewendet werden, dem Bundesrat habe kein Umweltverträglichkeitsbericht vorgelegen. Zwar trifft zu, dass damals noch kein eigentlicher Umweltverträglichkeitsbericht erstellt worden war, doch wurden die Umweltbelange - wie im Bericht Zurwerra über die "Voruntersuchung bezüglich umweltrelevanter Massnahmen (Inventar)" vom Oktober 1986 zusammenfassend dargestellt - in zahlreichen Einzelstudien eingehend behandelt. So standen verschiedene vom Freiburgischen Bund für Naturschutz eingereichte Gutachten über die Auswirkungen der N 1 auf den Raum Löwenberg, auf die Drumlin-Landschaft zwischen Löwenberg und Greng, auf den Naturhaushalt und das Landschaftsbild bei Greng sowie auf das historisch bedeutsame Schlachtfeld von Murten zur Verfügung. Weiter hatte der Kanton Freiburg Lärm-Prognosen erstellen und Windmessungen vornehmen lassen. Insbesondere lag aber der schon erwähnte Bericht der "Association d'Ingénieurs N 1" vom September 1983 über die Ergebnisse der Nutzwertanalyse von acht Varianten vor, in welchem unter verschiedener Gewichtung der im Spiele stehenden Interessen aufgezeigt wird, inwieweit mit den untersuchten Linienführungen - darunter die fast vollständige Untertunnelung - den Umweltschutzbelangen Rechnung getragen werden kann. Damit standen dem Bundesrat genügend Unterlagen zur Verfügung, um in voller Kenntnis der Sachlage und der in Frage stehenden Umweltprobleme über das generelle Projekt zu befinden. Dass die Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Projektes stattgefunden hat und nicht ausgeklammert worden ist, ergibt sich übrigens auch aus der im Anschluss an die bundesrätliche Genehmigung ergangenen Pressemitteilung, nach der bei der Ausgestaltung des Projektes "den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen" worden ist.
c) Ist demnach festzustellen, dass der Bundesrat über sämtliche Fragen, die im Rahmen der generellen Projektierung zu prüfen sind, rechtskräftig entschieden hat, so besteht im vorliegenden Verfahren kein Anlass und ist dem Bundesgericht auch verwehrt, auf die abgeschlossene Projektierungsetappe zurückzukommen. Auf die Einwendungen gegen das vor Bundesrat durchgeführte Verfahren, so vor allem auf die Rüge, dass der Bundesrat keinen richtigen Varianten-Vergleich vorgenommen und die vollständige Untertunnelung nicht ernsthaft geprüft habe, ist demnach nicht einzugehen. - Zu untersuchen bleibt, ob sich das Ausführungsprojekt mit den bundesrechtlichen Vorschriften vereinbaren lasse.
10. Soweit die Einwendungen der Beschwerdeführer gegen die Ausgestaltung des Tunnels "Combette" als Scheiteltunnel so verstanden werden können, dass in dieser Hinsicht die in Art. 5 NSG vorgesehene Interessenabwägung nicht vorgenommen worden sei und die Umweltschutzinteressen unberücksichtigt geblieben seien, kann auf diese Vorbringen eingetreten werden. Es ist jedoch auch in diesem Rahmen nicht Sache des Bundesgerichtes zu untersuchen, ob die getroffene Lösung die beste unter mehreren möglichen sei. Das Gericht, das weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzbelangen ist, hat auch in bezug auf die nach Art. 5 NSG vorzunehmende Interessenabwägung nur zu prüfen, ob die Vorinstanz durch unrichtige Gewichtung oder Nichtbeachtung öffentlicher Interessen Bestimmungen des Bundesrechts verletzt oder das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat. Das ist hier jedoch nicht der Fall.
Wohl würde, wie die Beschwerdeführer betonen, eine weitergehende Untertunnelung und Tieferlegung des Trassees Brennstoffeinsparungen und damit auch eine gewisse Reduktion der Schadstoffemissionen ermöglichen. Andererseits müsste in den durchgehenden Tunnel eine besondere Querlüftung eingebaut werden, die einen Energieverbrauch aufwiese, welcher von den Vertretern des Bundesamtes für Strassenbau geradezu als "Energieverschleiss" bezeichnet worden ist, der sich nur dort rechtfertigen lasse, wo es keine andere Lösung gebe. Übrigens könnte sich der Baustellen-Verkehr, wenn der "Combette"-Tunnel im Bergbau erstellt würde, zwischen dem Adera-Gebiet und dem Deponie-Ort "Im Loch" nicht auf der Baupiste abwickeln, sondern müsste das öffentliche Strassennetz beanspruchen. Ausserdem wäre fraglich, ob dieser nahgelegene Deponie-Ort beibehalten werden könnte. Als weiterer wesentlicher Punkt fällt in Betracht, dass bei Absenkung des Trassees der Halbanschluss Richtung Lausanne nicht mehr am vorgesehenen Ort erstellt werden könnte. Der ursprünglich geplante Vollanschluss Löwenberg ist aber gerade aus Landschaftsschutzgründen in zwei Halbanschlüsse aufgeteilt worden, und der Halbanschluss Richtung Bern ist aufgrund von früher genehmigten Projekten bereits erstellt und seit 1987 in Betrieb. Eine Zusammenlegung der beiden Halbanschlüsse, wie sie nun wieder gefordert wird, müsste deshalb - abgesehen davon, dass der ursprünglich angestrebte Landschafts- und Umweltschutz aufgegeben würde - die Neuprojektierung und den Umbau des bereits erstellten Teilstücks bedingen. Würde dagegen auf den Halbanschluss Lausanne verzichtet, verbliebe der Verkehr bis zum nächsten Autobahn-Anschluss auf der Hauptstrasse Murten-Avenches und würde den Raum Murten weiterhin belasten. Schliesslich machen die Beschwerdeführer selbst darauf aufmerksam, dass der "Combette"-Tunnel eine Grundwasser-Schutzzone durchquert und verschiedene Trinkwasserfassungen beeinträchtigen könnte. Es ist daher zu vermuten, dass eine Tieferlegung des Tunnels einerseits zu einer noch grösseren Gefährdung des Grundwasser-Vorkommens führte und andererseits mit erheblichen bautechnischen Schwierigkeiten verbunden wäre. Ein durchgehender Tunnel würde auch die Sicherheitsrisiken für den Verkehr selbst und die Umwelt erhöhen.
Somit sprechen selbst unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzes gute Gründe für das von den Beschwerdeführern beanstandete Autobahn-Längenprofil und kann keine Rede davon sein, dass bei der Trasseeführung den Umweltschutzanliegen keine Rechnung getragen worden wäre.
11. Zur Frage der Luftverunreinigung wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass infolge des Autobahnbaus die Schadstoffbelastung entlang der Hauptstrasse T 1 (Bern-Murten-Lausanne) und im Raume Murten-Muntelier wesentlich verringert werde. Andererseits würden aller Voraussicht nach die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) an drei Stellen längs der geplanten Nationalstrasse überschritten. Der Kanton sei daher grundsätzlich verpflichtet, an der Strassenanlage und an den Fahrzeugen alle technisch und betrieblich möglichen Vorkehren zu treffen, um die Grenzwerte einzuhalten, während der Bau der Anlage an sich nicht in Frage stehe. Da aber die Kantone weder zum Erlass von Vorschriften über den Schadstoffausstoss von Motorfahrzeugen noch zur Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Nationalstrassen zuständig seien, könnten sie insofern dem Vollzugsauftrag von Art. 36 USG nicht nachkommen. Unter diesen Umständen würde auch eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung (LRV; SR 814.318.142.1) nicht zum Ziele führen, ganz abgesehen davon, dass der Massnahmenplan für die nachträgliche Sanierung von bestehenden Anlagen bestimmt sei. Den Kantonen verbleibe demnach einzig die Möglichkeit, an der Strassenanlage selbst bauliche Massnahmen zur Verhinderung von Immissionen zu treffen und die Errichtung von Abluftkaminen, Dämmen, Schutzwänden usw. vorzusehen. Solche Vorkehren hätten jedoch lediglich die Verdünnung oder Umverteilung der Schadstoffe zur Folge; sie seien daher gegenüber der Einschränkung der Emissionen an der Quelle als zweitrangig anzusehen und nur nach eingehenden Abklärungen bei extremer Grenzwertüberschreitung zu ergreifen. Eine solche Zurückhaltung rechtfertige sich hier umso mehr, als die von den Umweltschutzfachstellen vorgeschlagenen zusätzlichen Massnahmen nicht zu Projektänderungen, sondern einzig zu baulichen Ergänzungen führten, die jederzeit noch vorgenommen werden könnten.
Demgegenüber darf nach Ansicht der Beschwerdeführer eine Strasse überhaupt nicht gebaut werden, wenn vorauszusehen ist, dass nach ihrer Inbetriebnahme die in der Luftreinhalte-Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten werden. Ausserdem wird in den Beschwerden bemängelt, dass der Kanton keine Massnahmenplanung gemäss Art. 31 LRV eingeleitet hat.
Es gilt daher abzuklären, welche Rechtsfolgen das Umweltschutzgesetz und die Luftreinhalte-Verordnung vorsehen, wenn angenommen werden muss, eine neue Verkehrsanlage werde zu übermässigen Schadstoffimmissionen führen.
a) Nach Art. 7 Abs. 7 USG zählen die Verkehrswege zu den "Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher gleich wie bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen, hat der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte zu bestimmen (Art. 13 f. USG). Weitere Vorschriften für neue Verkehrsanlagen enthält das Umweltschutzgesetz hinsichtlich der Luftreinhaltung nicht. Dagegen stellt das Verordnungsrecht für diese Anlagen gesetzesvertretend Sonderbestimmungen auf.
b)... (Art. 17 bis 19 LRV als Sonderbestimmungen für Fahrzeuge und Verkehrsanlagen)
c)... (Wesen des Massnahmenplanes im Sinne von Art. 31 LRV)
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen, ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen mit anderen Anlagen übermässige Immissionen verursacht werden, so hat die Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 und 33 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen über die Vorkehren zur Einschränkung der Luftverunreinigung zu beschliessen ist.
Im Einspracheverfahren kann daher gefordert werden, dass die dem Gebot von Art. 18 LRV entsprechenden baulichen und sich auf die bauliche Ausgestaltung auswirkenden technischen und betrieblichen Massnahmen an der Anlage selbst ergriffen werden und gewährleistet bleibt, dass mögliche weitere bauliche Vorkehren, die allenfalls im Massnahmenplan vorbehalten werden, noch getroffen werden können. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge und den Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden und -beschränkenden - Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen (BGE 117 Ib 430 E. 5c).
e) Wie bereits in BGE 117 Ib 306 f. E. 8c und 428 E. 5 ausgeführt worden ist, ist somit der Bau oder Umbau einer Nationalstrasse auch dann nicht ausgeschlossen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass übermässige Immissionen verursacht werden. Ob eine - durch die im Rahmen der Massnahmenplanung beschlossenen Vorkehren zu bekämpfende - vorübergehende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden könne, ist vielmehr aufgrund einer Abwägung der auf dem Spiele stehenden öffentlichen Interessen zu entscheiden, in der die Vor- und Nachteile des Strassenbaus einander gegenüberzustellen sind und in Fällen wie dem vorliegenden auch mitberücksichtigt werden darf, welche Entlastung die neue Strasse für schon bisher durch übermässige Immissionen betroffene Wohngebiete mit sich bringen wird. Dass diese Interessenabwägung hier bundesrechtswidrig vorgenommen worden wäre, wird von den Beschwerdeführern nicht dargetan.
Dagegen ist den Beschwerdeführern darin zuzustimmen, dass der Staat Freiburg über das fragliche Gebiet einen Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 und 33 LRV zu erstellen hat. Der Staatsrat hat dies denn auch sinngemäss anerkannt, indem er zugesichert hat, dass er alles in seiner Kompetenz Liegende zur Luftreinhaltung unternehmen und dem Bundesrat den Antrag unterbreiten werde, Geschwindigkeitsbeschränkungen anzuordnen und allenfalls weitere Abgasvorschriften zu erlassen. Solche Anträge sind aber nach dem Willen des Verordnungsgebers gerade im Rahmen eines Massnahmenplanes zu stellen. Der Kanton Freiburg wird daher die Massnahmenplanung in der notwendigen Form noch durchführen müssen, wozu er sich übrigens in seiner Vernehmlassung auch bereit erklärt hat.
f) Zu untersuchen bleibt demnach, ob der angefochtene Entscheid aufgehoben werden müsse, weil der Massnahmenplan zur Zeit des Einspracheentscheides noch nicht vorgelegen hat und auch heute noch nicht vorliegt.
Über die Frage, ob der Massnahmenplan im Zeitpunkt der Projektgenehmigung schon beschlossen sein müsse oder ob es genüge, dass die Massnahmenplanung eingeleitet oder in Aussicht genommen sei, lässt sich der Luftreinhalte-Verordnung nichts entnehmen. Für die Pflicht zur Vorlage des Massnahmenplans im Plangenehmigungsverfahren für eine Verkehrsanlage spricht, dass die Plangenehmigungs- und Einsprachebehörde nur anhand des Planes prüfen kann, ob in der fraglichen Region oder gezielt für das betreffende Strassenprojekt geeignete Massnahmen ergriffen werden können, die zu einer Reduktion der Immissionen führen. Andererseits wird sich für neue Anlagen häufig erst im Plangenehmigungsverfahren aufgrund des Umweltverträglichkeitsberichts ergeben, dass der Verkehrsbetrieb aller Wahrscheinlichkeit nach zu übermässigen Immissionen führen wird. Muss in diesen Fällen noch vor dem Entscheid über das Vorhaben die Massnahmenplanung nachgeholt werden, so kann dies Verzögerungen von mehreren Jahren zur Folge haben. Eine solche Verlängerung des Genehmigungsverfahrens lässt sich vor allem dort nur schwer rechtfertigen, wo auch die Bauzeit etliche Jahre dauert und deshalb nicht auszuschliessen ist, dass der im Baubewilligungsverfahren vorgelegte Massnahmenplan im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Strassenanlage den dannzumal gegebenen Umständen nicht mehr in allen Teilen entspricht. Muss daher der Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheides vorliegen, so müssen doch Ausnahmen möglich sein und kann der Behörde insbesondere gestattet werden, gewisse Punkte offenzulassen und die Planung später nachzuführen bzw. den allenfalls geänderten Verhältnissen und den neuen technischen Möglichkeiten anzupassen.
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die zur Einschränkung der Immissionen notwendigen baulichen Massnahmen an der Strassenanlage selbst getroffen worden sind oder im Rahmen des Vollzugs des Massnahmenplans noch ergriffen werden können. Nach dem umstrittenen Ausführungsprojekt soll, weil vor allem in Nähe der Tunnelportale mit übermässigen Immissionen zu rechnen ist, am Ost-Portal des Tunnels "Les Vignes" ein Abluftkamin angebracht werden. Das BUWAL und der Regierungsrat des Kantons Bern haben den Bau von weiteren drei Kaminen empfohlen, auf den der Kanton Freiburg wegen der landschaftlichen Eingriffe und des hohen Energieverbrauchs lieber verzichten möchte. Sollten sich jedoch die zusätzlichen Kamine inskünftig als erforderlich erweisen, so könnten sie, wie die Verantwortlichen des Bundesamtes für Strassenbau an der Augenscheinsverhandlung und mit Vernehmlassung vom 6. Juni 1990 bestätigt haben, auch an den weiteren Portalen nachträglich noch erstellt werden. Die im Umweltverträglichkeitsbericht befürworteten Dämme, Schutzwände und Hecken können ebenfalls jederzeit noch angelegt oder ergänzt werden. Weitere bauliche Massnahmen zur Beschränkung der Luftverschmutzung fallen, da eine Tieflegung des Trassees nicht verlangt werden kann, nicht in Betracht. Für das ganze Werk wird mit einer Bauzeit von mehreren Jahren gerechnet. Unter diesen Umständen wäre es unverhältnismässig, die Sache an den Freiburger Staatsrat zurückzuweisen, damit dieser zunächst in einem Massnahmenplan über die erst ab Inbetriebnahme der Strasse geltenden verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen beschliesse. Eine solche Verzögerung des sich schon über Jahrzehnte erstreckenden Projektierungsverfahrens liesse sich offensichtlich nicht rechtfertigen. Indessen ist der Staatsrat des Kantons Freiburg bei seiner in der Vernehmlassung abgegebenen Erklärung zu behaften, dass er die notwendige Massnahmenplanung noch durchführen werde. Im Rahmen dieses Verfahrens wird ebenfalls noch vor der Inverkehrsetzung der Anlage über die Erstellung von zusätzlichen Abluftkaminen bei den Tunnelportalen entschieden werden müssen.
12. In bezug auf die Lärmbelastung machen die Beschwerdeführer geltend, ihre Liegenschaften befänden sich in der Landschaftsschutzzone und müssten daher nach Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) der Empfindlichkeitsstufe I und nicht der Stufe III zugewiesen werden. Da nach den angestellten Lärmprognosen der Lärmpegel in diesem Gebiet am Tage 55 dB(A) erreichen, d.h. den massgeblichen Planungswert überschreiten werde, dürfe das aufgelegte Projekt nicht ausgeführt bzw. müsse die "Variante tief" verwirklicht werden.
Zu dieser Einwendung ist zunächst in tatsächlicher Hinsicht zu präzisieren, dass die Lärmeinwirkungen auf den Liegenschaften der Beschwerdeführer auch nach dem Bau der Nationalstrasse nicht von dieser selbst, sondern - gleich wie heute - von der Kantonsstrasse Murten-Düdingen ausgehen werden, welche inskünftig um weniges verschoben über den "Combette"-Tunnel führen soll. Da angenommen wurde, wegen des nahen Autobahnanschlusses werde der Verkehr auch auf dieser Hauptstrasse anwachsen, ist in ihrem Bereich ein leichtes Ansteigen der Lärmbelastung prognostiziert worden. Daran würde sich auch bei einer Tieferlegung der Nationalstrasse nichts ändern. Ausserdem hat rechtlich gesehen die Ausscheidung einer Landschaftsschutzzone noch nicht zur Folge, dass das ausgeschiedene Gebiet als Zone mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. a LSV betrachtet werden müsste. Als solches könnte es nur gelten, wenn es sich um eine eigentliche Ruhezone handeln würde. Das ist hier jedoch nicht der Fall, da das fragliche Gebiet landwirtschaftlich genutzt wird und vor allem längs der Kantonsstrassen bereits heute lärmbelastet ist. Aus dem kantonalen Richtplan, auf den sich die Beschwerdeführer berufen, ergibt sich nichts anderes. Vielmehr spricht die Tatsache, dass die Nationalstrasse im Richtplan eingetragen ist, gegen die Meinung der Beschwerdeführer, dass das betreffende Gebiet nutzungsplanerisch als höchst lärmempfindlich anerkannt worden sei und als solches respektiert werden müsse. Fällt demnach eine Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführer zur Empfindlichkeitsstufe I ausser Betracht, so werden nach den Lärmprognosen die massgebenden Grenzwerte im fraglichen Gebiet eingehalten werden können.
13. Die Beschwerdeführer werfen dem Staatsrat schliesslich vor, es seien keine oder nur ungenügende Abklärungen über die zu erwartende Schadstoffbelastung der Böden im Nahbereich der Autobahn sowie über die SO2-, NOx-, Pb- und Russstaub-Konzentrationen in Nähe der Tunnelportale vorgenommen worden.
Der für den Einspracheentscheid notwendige Sachverhalt hinsichtlich der voraussehbaren Schadstoffbelastung der Böden und der Luft wird indessen im Umweltverträglichkeitsbericht vollständig und eingehend dargestellt. Auch das Bundesamt für Umweltschutz hat den Bericht insofern als mustergültig bezeichnet. Die Beschwerdeführer verkennen mit ihren Begehren um weitere Abklärungen offenbar den Zweck der Berichterstattung. Es kann in diesem Verfahren nicht darum gehen, zu jeder Art möglicher Belastung durch die zukünftige Anlage umfassende wissenschaftliche Untersuchungen anzustellen, ungeachtet des Standes der bereits vorhandenen Kenntnisse und unabhängig von der Bedeutung im konkreten Fall. Der Umweltverträglichkeitsbericht darf sich auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken und soll sich, soweit möglich, auf bereits andernorts gemachte Erfahrungen stützen. Im übrigen ist nicht einzusehen, welches Interesse die Beschwerdeführer an den verlangten zusätzlichen Untersuchungen und Prognosen haben könnten, da sie weder am Rande des oberirdischen Nationalstrassen-Trassees noch in unmittelbarer Nähe eines Tunnelportals wohnen.
14. Das Gesagte gilt sinngemäss auch für das insbesondere vom Beschwerdeführer G. gestellte Begehren um weitere Untersuchungen über die Auswirkungen des Projekts auf die Grundwasser-Vorkommen und auf die verschiedenen Quellfassungen. Die projektierenden Behörden sind sich bewusst, dass die Nationalstrasse Gewässerschutzzonen durchqueren oder berühren soll und die Gefahr besteht, dass nutzbare Trink- und Brauchwasser-Vorkommen beeinträchtigt werden. Wie im Umweltverträglichkeitsbericht festgehalten wird, hat die Bauherrschaft zusätzlich zu den bereits angestellten Untersuchungen zahlreiche weitere Studien in Auftrag gegeben, die dazu beitragen sollen, zu verhindern, dass während der Bauarbeiten Grundwasser verunreinigt wird oder durch die Strassenanlage selbst Grundwasserkörper zerstört werden. Übrigens kann beim Bau von Werken wie dem hier umstrittenen auch bei Vornahme umfassendster Untersuchungen und Einhaltung aller Sorgfaltspflichten nie völlig ausgeschlossen werden, dass der Grundwasser-Haushalt gestört wird. Sollten die Quellen auf den Grundstücken des Beschwerdeführers G. infolge des Autobahnbaus verschmutzt werden oder versiegen, so wird der Staat Freiburg dem Grundeigentümer, sofern keine Wiederherstellungsmassnahmen möglich sind, Realersatz oder eine Entschädigung in Geld leisten müssen (vgl. Art. 10 EntG). | de | Einsprache gegen Nationalstrassen-Ausführungsprojekt; Umweltverträglichkeitsprüfung. Das Umweltschutzrecht hat nichts daran geändert, dass nur das Ausführungsprojekt - und nicht auch das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt - Anfechtungsobjekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden kann (E. 8). Indessen hat das Bundesgericht je nach Art der gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwände allenfalls zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen Projektes sei (E. 9).
Interessenabwägung gemäss Art. 5 NSG (E. 10).
Vorkehren zur Luftreinhaltung beim Strassenbau (E. 11). Wann muss der Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 und 33 LRV vorliegen? (E. 11 f).
Lärmschutz; Festlegung der Empfindlichkeitsstufen (E. 12).
Umfang der Untersuchungen über die Umweltverträglichkeit (E. 13, 14). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-206%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,002 | 118 Ib 206 | 118 Ib 206
Sachverhalt ab Seite 207
A.- Gemäss dem ursprünglichen Beschluss der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 (heute: Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz; vgl. AS 1984 S. 1118) sollte die Nationalstrasse N 1 Genf-Lausanne-Bern-Winterthur-St. Gallen- St. Margrethen ab Genf-Nord auf der ganzen Länge als Nationalstrasse erster Klasse oder, im Bereich der städtischen Agglomerationen, als Expressstrasse erster Klasse erstellt werden (AS 1960 S. 872, Anhang S. 874). Das galt ebenfalls für die Strecke Yverdon (E)-Murten-Bern (Weyermannshaus), die über die stark ineinander verzahnten und mit Enklaven durchsetzten Gebiete der drei Kantone Waadt, Freiburg und Bern führen soll. Da auch die hier interessierende Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg die Kantone Waadt und Freiburg sowie - durch die Exklaven Münchenwiler und Clavaleyres - den Kanton Bern berührt, stellte die generelle Projektierung für dieses Strassenstück eine enge Zusammenarbeit der betroffenen kantonalen und eidgenössischen Behörden voraus, deren Vorgehen noch durch weitere Umstände erschwert wurde.
a) Im Jahre 1972 legte der Kanton Freiburg einen ersten Entwurf zum generellen Projekt für den Teilabschnitt Greng-Löwenberg öffentlich auf und unterbreitete ihn hierauf dem Bundesrat bzw. dem seinerzeit zur Antragstellung zuständigen Eidgenössischen Departement des Innern zur Genehmigung. Dieser Entwurf sah auf der ganzen, rund 6 km langen Strecke eine oberirdische Trasseeführung ohne Tunnelbauten vor. Die Gemeinde Münchenwiler sollte auf einem Viadukt von 480 m Länge auf bernischem Boden umfahren werden. Ausserdem sollte in Löwenberg ein Vollanschluss erstellt werden. Die gewählte Linienführung stiess jedoch auf grossen Widerstand seitens der betroffenen Gemeinden.
b) Auf die Opposition der Gemeinde Münchenwiler gegen die Inanspruchnahme ihres Gebietes hin wurden in den Jahren 1973 und 1974 weitere Variantenstudien für dieses Teilstück unternommen. Im Februar 1975 beschlossen das Eidgenössische Amt für Strassen- und Flussbau sowie die Baudirektionen der Kantone Freiburg und Bern, die Nationalstrasse im Gebiet "Im Loch" nördlich von Münchenwiler auf einer Länge von 210 m zu überdecken (Tunnel "Bois Domingue"). Ein entsprechendes, vom Kanton Bern erstelltes generelles Projekt wurde im August/September 1975 publiziert. Die Gemeinde Münchenwiler widersetzte sich diesem Projekt erneut und verlangte, dass die Nationalstrasse in Richtung Murten verschoben werde. Eine neuerliche Prüfung verschiedener Varianten unter Beizug des Delegierten für Raumplanung führte schliesslich zu einer Verlängerung der Tunnelüberdeckung von 210 m auf 660 m. Der derart abgeänderte bernische Entwurf zum generellen Projekt lag im Oktober/November 1977 auf und wurde im August 1978 dem Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau zur Genehmigung durch den Bundesrat übermittelt.
c) Für das auf waadtländischem Boden liegende Teilstück Avenches-Faoug (Kantonsgrenze) erstellte der Kanton Waadt seinerseits im Jahre 1976 in Zusammenarbeit mit dem Kanton Freiburg einen Entwurf zum generellen Projekt. Auch dieser Entwurf wurde den Bundesbehörden zur Genehmigung eingereicht.
d) Im Zusammenhang mit der Volksinitiative "Demokratie im Nationalstrassenbau" (vgl. BBl 1976 II S. 1133 ff.) wurde der Bundesrat durch eine von der nationalrätlichen Kommission ausgehende Motion vom 23. März/22. Juni 1977 beauftragt, in einem Bericht darzulegen, ob der Beschluss über die Festlegung des Nationalstrassennetzes zu revidieren sei; insbesondere sollten sechs umstrittene Nationalstrassenabschnitte, darunter die Strecke N 1 Yverdon-Avenches, überprüft werden. Für diese Strecken durften bis zu Beschlussfassung durch die Bundesversammlung weder Baubeschlüsse ergehen noch Bauarbeiten vergeben werden. Nach Ablehnung der Volksinitiative in der Abstimmung vom 26. Februar 1978 (BBl 1978 I S. 1085) setzte der Bundesrat eine ausserparlamentarische Expertenkommission, die Kommission zur Überprüfung von Nationalstrassenstrecken (NUP oder nach ihrem Vorsitzenden "Kommission Biel" genannt), zur Erfüllung des parlamentarischen Auftrages ein. Diese erstattete im Frühjahr 1982 ihren Schlussbericht, in welchem sie u.a. beantragte, den Abschnitt Yverdon-Avenches als Strassenverbindung zweiter Klasse im Nationalstrassennetz beizubehalten. Der Bundesrat schloss sich wie die Mehrheit der zur Vernehmlassung eingeladenen Kantone den Anträgen der Expertenkommission an und schlug den Räten in seiner Botschaft vom 17. Dezember 1984 die entsprechenden Änderungen des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz vor (BBl 1985 I S. 534 ff.). Das Parlament stimmte den Änderungen des Netzbeschlusses am 19. Dezember 1986 zu (AS 1987 S. 52 f.).
e) Obschon der Nationalstrassen-Teilabschnitt Avenches-Murten nicht zu den umstrittenen Strecken gehörte, stellten die eidgenössischen Behörden während der Untersuchungen der "Kommission Biel" das Genehmigungsverfahren für das generelle Projekt einstweilen ein, um den Entscheid über die angrenzende Strecke nicht zu präjudizieren. Nach verschiedenen Aussprachen mit den Regierungen der Kantone Waadt, Freiburg und Bern ermächtigte jedoch der Vorsteher des damals noch zuständigen Eidgenössischen Departementes des Innern die Kantone mit Schreiben vom 23. Dezember 1981, die Projektierung weiterzutreiben, damit bis 1984 das Ausführungsprojekt vorgelegt werden könne.
In der Folge führte der Kanton Freiburg weitere zahlreiche Studien durch und liess das kantonale Autobahnbüro durch die "Association d'Ingénieurs N 1" in einer Nutzwertanalyse, wie sie auch von der "Kommission Biel" angestellt worden war (vgl. BBl 1985 I S. 538 f.), acht Varianten näher überprüfen. Gestützt auf den Untersuchungsbericht der Ingenieurgemeinschaft vom September 1983 vereinbarten die Verantwortlichen der kantonalen Autobahnämter Freiburg und Bern sowie des Bundesamtes für Strassenbau und die Vertreter der Gemeinden Altavilla, Courgevaux, Galmiz, Greng, Münchenwiler und Murten an einer Sitzung vom 30. September 1983, dass die Studien auf der Grundlage der Variante 1 weiterzuführen und das generelle Projekt auf der Strecke Greng-Löwenberg entsprechend anzupassen sei. Auch der Freiburgische Bund für Naturschutz stimmte dieser Variante grundsätzlich zu und sah einzig mit Blick auf die noch laufenden Abklärungen der "Kommission Biel" davon ab, die Vereinbarung ebenfalls zu unterzeichnen. Bei der Ausarbeitung dieses weiteren Entwurfes zum generellen Projekt wurde den Lärmgutachten des Büros C. von der Weid und von Prof. E. Rathe Rechnung getragen.
Der Kanton Freiburg stellte den überarbeiteten Entwurf zum generellen Projekt am 30. November 1983 dem Bundesamt für Strassenbau zu. Dieses sah nun neu neben einer Galerie zwei Tunnels, einen Basis- und einen Scheiteltunnel, vor. Der Vollanschluss Löwenberg wurde aus dem ursprünglichen Projekt übernommen. Auf Wunsch des Freiburgischen Bundes für Naturschutz, der sich für die Bewahrung des noch weitgehend unberührten "Burggrabens" einsetzte, wies jedoch das Bundesamt für Strassenbau die kantonalen Behörden nachträglich an, den Vollanschluss in zwei durch den Löwenberg-Viadukt getrennte Halbanschlüsse aufzuteilen. Zudem wurde auf Begehren der Gemeinde Murten der Tunnel im Gebiet "Combette" mit Rücksicht auf Umwelt und Landschaft von 400 m auf mehr als 1000 m verlängert.
B.- Am 15. Juni 1987 erteilte der Bundesrat auf Antrag des nunmehr zuständigen Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (EVED) und nach Durchführung des Mitberichtsverfahrens den ihm unterbreiteten Plänen, auf welche in den Erwägungen noch näher einzugehen sein wird, seine Genehmigung. Der den Kantonen Bern, Freiburg und Waadt mitgeteilte Bundesratsbeschluss lautet wie folgt:
"1. Das bereinigte generelle Projekt der N 1, Nationalstrasse 1. Klasse, vom November/Dezember 1986, für die Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg wird genehmigt.
2. Die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes erfolgt in direkter enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Strassenbau und den übrigen interessierten Bundesstellen gemäss Art. 17 der Verordnung über die Nationalstrassen.
3. Die zu Lasten des Nationalstrassenbaus gehenden Anpassungsarbeiten werden im Rahmen des Ausführungsprojektes festgelegt.
4. Mitteilung
An die Regierung der Kantone Bern, Freiburg und Waadt durch die Bundeskanzlei."
Im Anschluss an die Projektgenehmigung erging folgende Mitteilung an die Presse:
"Der Bundesrat hat das generelle Projekt der Nationalstrasse N 1, Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg, genehmigt, nachdem die Bundesversammlung mit Beschluss vom 19. Dezember 1986 den Abschnitt Yverdon-Avenches im Nationalstrassennetz beibehalten und damit den Weg für die Fortsetzung der bis Murten gebauten Nationalstrasse freigegeben hat. Die Gesamtkosten dieses rund 11,9 km langen 4spurigen Abschnittes werden auf 421 Mio. Franken veranschlagt. Die relativ hohen Kosten von 35,4 Mio. Franken je Kilometer sind auf den beträchtlichen Anteil (26%) der Tunnelstrecken an der Gesamtlänge des Abschnittes zurückzuführen. Dadurch wird den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen."
C.- Das auf der Grundlage des generellen Projekts ausgearbeitete Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg (km 133.190 - km 139.270) wurde in den Freiburger Gemeinden Murten, Salvenach, Greng und Courgevaux erstmals vom 22. Juni bis zum 10. August 1987 öffentlich aufgelegt.
Nach den Projektplänen verläuft die Autobahn ab der Kantonsgrenze Waadt/Freiburg bei Courgevaux in nordöstlicher Richtung bis zur Siedlung "La Parralle". Sie durchquert hierauf in einem 2230 m langen Tunnel den Hügel "Les Vignes" sowie fast das ganze Gebiet der bernischen Gemeinde Münchenwiler. Kurz nach dem noch auf Berner Boden liegenden Tunnelausgang, bei welchem ein Abluftkamin für die Ost-Röhre erstellt werden soll, erreicht die Nationalstrasse erneut die Freiburger Kantonsgrenze. Von da aus wird sie auf Murtener Gebiet durch die Halbgalerie "Chantemerle" sowie den 1080 m langen Tunnel "Combette" zur Senke südlich des Adera-Hubels geführt, wo der Halbanschluss von und nach Lausanne erstellt werden soll. An diesen schliesst der 654 m lange Löwenberg-Viadukt an, der zum Halbanschluss von und nach Bern führt, für welchen bereits 1984 eine Planauflage stattfand und der im November 1987 dem Verkehr übergeben worden ist.
Nach der Drucklegung der deutschen und der französischen Fassung des Umweltverträglichkeitsberichtes vom Januar 1988 liess der Kanton Freiburg das Ausführungsprojekt zusammen mit dem Bericht vom 20. April bis 20. Mai 1988 nochmals öffentlich auflegen.
D.- Gegen das Ausführungsprojekt wurden in der Gemeinde Murten insgesamt 82 Einsprachen eingereicht, so unter anderem von A. P. und vier weiteren Grundeigentümern, alle wohnhaft im Adera-Gebiet östlich von Murten.
Nach Durchführung von Einigungsverhandlungen wies die Baudirektion des Kantons Freiburg die Einsprachen mit Entscheid vom 22. Juni 1988 erstinstanzlich ab. Hierauf gelangten die genannten Einsprecher mit Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Der Staatsrat holte die Stellungnahmen des kantonalen Umweltschutzamtes und des Bundesamtes für Umweltschutz (heute: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft/BUWAL) ein und liess den Umweltverträglichkeitsbericht durch eine Studie über die "Auswirkungen der verschärften Abgasvorschriften für schwere Motorwagen im Raume Murten" ergänzen. In dieser Studie wurde einerseits abgeklärt, wie sich die damals angekündigten verschärften Vorschriften über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen auf die Lufthygiene auswirken werden (vgl. Ziff. 6.1 und 6.2 der am 13. Februar 1989 abgeänderten Verordnung über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen (FAV 2) vom 22. Oktober 1986, SR 741.435.2), andererseits untersucht, inwieweit die Immissionen durch eine Entlüftung sämtlicher Tunnelröhren mittels Kaminen gesenkt werden könnten. Im Dezember 1988 wurden zudem verschiedene Varianten des Halbanschlusses geprüft. Zu diesen weiteren Unterlagen nahm das BUWAL mit Eingabe vom 14. März 1989 erneut Stellung.
E.- Mit Beschlüssen vom 10. Januar 1989 wies der Staatsrat des Kantons Freiburg die Verwaltungsbeschwerden ab, soweit er auf sie eintrat. Gegen diese Beschlüsse haben A. P. und die vier Mitbeteiligten Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden - die zur Instruktion mit den Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Berner Einspracheentscheid betreffend das Gemeindegebiet Münchenwiler vereinigt worden sind - im wesentlichen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
8. In der Sache selbst widersetzen sich die Beschwerdeführer dem Bau der Nationalstrasse an sich nicht, sie verlangen jedoch, dass von Löwenberg bis Greng ein durchgehender Basis-Tunnel erstellt werde; zumindest aber sollte der Tunnel "Combette" tiefergelegt und gegen Löwenberg um etwa 250 m verlängert werden. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdeführer vor, eine Gegenüberstellung der verschiedenen Tunnel-Varianten habe nie stattgefunden und hätte daher trotz des genehmigten generellen Projekts von der kantonalen Einsprachebehörde noch vorgenommen werden müssen. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit im Rahmen der Anfechtung des Ausführungsprojektes noch auf das generelle Projekt zurückgekommen werden könne. Hiezu sind einige grundsätzliche Erwägungen anzustellen:
a) Gemäss Art. 36bis Abs. 1 der Bundesverfassung hat der Bund auf dem Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Benützung eines Netzes von Nationalstrassen sicherzustellen. Zu Nationalstrassen werden, wie in Art. 1 des Nationalstrassengesetzes wiederholt wird, die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung erklärt. Welche Gebiete einer Verbindung durch Nationalstrassen bedürfen und welche allgemeine Linienführungen und Strassenarten in Betracht fallen, wird im Rahmen der Planung durch die eidgenössischen Ämter in Zusammenarbeit mit den Kantonen abgeklärt und auf Antrag des Bundesrates von der Bundesversammlung endgültig entschieden (Art. 9 bis 11 NSG; Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR 725.113.11). Den Kantonen obliegt es dagegen nach Art. 36bis Abs. 2 BV, die Nationalstrassen nach den Anordnungen und unter der Oberaufsicht des Bundes zu bauen und zu unterhalten. An diesem verfassungsmässigen Auftrag zum Bau und Betrieb der Nationalstrassen und der Zuweisung der Aufgaben an Bund und Kantone ist durch die Aufnahme von Art. 24septies in die Bundesverfassung, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu erlassen hat, nichts geändert worden. Soweit sich zwischen den öffentlichen Interessen am Nationalstrassenbau und den Zielen der Umweltschutzgesetzgebung Konflikte ergeben, sind diese - wie auch in Art. 5 Abs. 2 NSG festgehalten wird - von den zuständigen Instanzen im Rahmen einer Interessenabwägung zu lösen (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 759).
b) Nach der Festlegung der allgemeinen Linienführung und der Art der Nationalstrassen durch die Bundesversammlung sind die geplanten Strassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen sich insbesondere die Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke ergeben müssen (Art. 12 NSG). Die generelle Projektierung wird vom Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau (heute: Bundesamt für Strassenbau) in Zusammenarbeit mit den interessierten Bundesstellen und Kantonen durchgeführt (Art. 13 NSG) oder von ihm den Kantonen übertragen (Art. 13 der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964; NSV, SR 725.111). Diese legen die generellen Projekte den Gemeinden und allenfalls den betroffenen Grundeigentümern vor (Art. 19 NSG). Weiter werden im Bereinigungsverfahren die Mitberichte der vom Kanton bezeichneten Natur- und Heimatschutz-Stelle und der Regionalplanungs-Stelle (Art. 14 NSV) wie auch die Beurteilungen der kantonalen Umweltschutz-Fachstellen und des BUWAL als Fachstelle des Bundes (Art. 42 Abs. 1 und 2 USG) eingeholt. Das Bereinigungsverfahren wird mit der Genehmigung des Projekts durch den Bundesrat abgeschlossen, der hiebei über streitig gebliebene Fragen entscheidet (Art. 20 NSG, Art. 15 NSV). Die generellen Projekte bilden in der Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte. Erst diese sind von Bundesrechts wegen in den Gemeinden öffentlich aufzulegen und können Gegenstand des Einspracheverfahrens bilden, das schliesslich vor Bundesgericht führt, sofern es um die Abtretung von Rechten aus dem Grundeigentum geht.
Nach dieser Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung sind die Kantone bei der Ausführungsprojektierung an die generellen Projekte und die damit getroffene Wahl zwischen den möglichen Varianten weitgehend gebunden. Dass die vom Bundesrat beschlossenen generellen Projekte auch für die eidgenössischen Departemente und die Bundesämter verbindlich sind, versteht sich von selbst. Sie sind sogar dem Grundsatze nach der Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen, da Bundesratsentscheide - soweit das Gesetz nicht ausdrücklich Ausnahmen vorsieht - der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht unterliegen (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, 110 Ib 402). Objekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet daher sowohl für die Privaten als auch für das in der Sache zuständige Departement oder weitere durch das Bundesrecht ermächtigte Organisationen und Behörden (Art. 104 lit. a-c OG) allein das Ausführungsprojekt bzw. der betreffende Einspracheentscheid. In ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist deshalb festgehalten worden, dass der vom Nationalstrassenbau betroffene Private nicht allgemein am generellen Projekt, insbesondere an der darin festgelegten Linienführung, Kritik üben dürfe, sondern dieses nur im Zusammenhang mit dem Ausführungsprojekt beanstanden könne, wobei er - da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der Legitimationsvorschrift von Art. 103 lit. a OG nicht zur Popularbeschwerde werden darf - konkret aufzuzeigen habe, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Dagegen hat das Bundesgericht anerkannt, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten gutgeheissenen Einsprachen mittelbar eine Änderung des generellen Projekts nach sich ziehen können, die allerdings von den zuständigen Instanzen vorzubereiten und vom Bundesrat nachträglich zu genehmigen ist (vgl. BGE 114 Ib 137 ff., BGE 112 Ib 550, BGE 111 Ib 28, 292 E. 1c, BGE 110 Ib 402 E. 3). Würde diese Möglichkeit nämlich ausgeschlossen, bestünde die Gefahr, dass der sich aus Art. 22ter BV und Art. 6 EMRK ergebende Anspruch des Privaten auf richterliche Überprüfung des geplanten Eingriffs eingeschränkt und das Einspracheverfahren zur leeren Formalität würde.
c) An diesen Eigenheiten des nationalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens hat die Umweltschutzgesetzgebung grundsätzlich nichts geändert. Da der eidgenössische Gesetzgeber von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen und die Prüfung der Umweltverträglichkeit eines Vorhabens in das von der zuständigen Behörde durchzuführende Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren eingebettet hat, ist auch die Vereinbarkeit der Nationalstrassen-Projekte mit den Geboten des Umweltschutzes im geschilderten mehrstufigen Verfahren zu untersuchen. Dementsprechend wird in Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011) und Ziff. 11.1 des Anhangs eine erste Kontrolle bei der Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung zur Festlegung der allgemeinen Linienführung vorgesehen, eine zweite bei der Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat und eine dritte im Zusammenhang mit dem Entscheid über die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten Einsprachen. Nach Art. 6 UVPV ist die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchzuführen, als die Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen. Das Umweltschutzrecht nimmt somit seinerseits Rücksicht darauf, dass Gross-Anlagen wie Nationalstrassen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen festgelegt werden müssen und auf abgeschlossene Projektierungsschritte nicht vorbehaltlos zurückgekommen werden soll (BGE 117 Ib 301 E. 7d in fine).
Unverändert geblieben sind auch die Möglichkeiten zur Anfechtung der Projekte, wird doch in Art. 54 USG ausdrücklich auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen verwiesen. Neues hat sich einzig aus der Norm von Art. 55 USG ergeben, welche - analog der Bestimmung von Art. 12 NHG - auch den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen ein Beschwerderecht einräumt, soweit es um die Planung, Errichtung oder Änderung von der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen geht. Dieses Beschwerderecht unterscheidet sich - wie schon in BGE 112 Ib 550 f. E. 1d erwähnt worden ist - in verschiedener Hinsicht von jenem der Privaten. Die Organisationen können, da sie durch das Werk nicht selbst betroffen sein müssen (Art. 103 lit. c OG), nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Ausführungsprojekt in Frage stellen; insofern nähert sich ihre Beschwerdeberechtigung der Popular- oder Behördenbeschwerde. Zudem müssen sie, um dem ihnen erteilten Auftrag zur Wahrung der Umweltschutzinteressen nachzukommen, auch insoweit Rügen gegen die im Ausführungsprojekt vorgesehene Linienführung erheben können, als sich diese aus dem generellen Projekt ergibt. Dagegen fällt als Beschwerdegrund einzig die Verletzung von Bestimmungen in Betracht, welche die Umwelt schützen. Für die Organisationen ergeben sich im übrigen - während von ihnen wie von den Privaten die Teilnahme am kantonalen Verfahren verlangt wird - keine verfahrensmässigen Ansprüche aus Art. 22ter BV oder Art. 6 EMRK. Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen nicht allgemein zur Mitwirkung am Projektierungsverfahren berufen, sondern nur dort zum Eingreifen ermächtigt hat, wo die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gegeben ist.
d) Es muss daher sowohl für die Privaten wie auch für die Organisationen bei der bisherigen Rechtsprechung bleiben, wonach allein das Ausführungsprojekt Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet und das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt nur indirekt und insofern beanstandet werden kann, als sich die behaupteten Mängel im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (vgl. BGE 110 Ib 402 für die Privaten, BGE 112 Ib 550 f. für die Organisationen). Von der direkten Anfechtung ausgeschlossen wird damit nicht nur der Inhalt des Genehmigungsbeschlusses, sondern auch dessen Zustandekommen, d.h. das vor Bundesrat durchgeführte Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren (BGE 110 Ib 402 E. 3 in fine). Aus BGE 117 Ib 290 ff. ergibt sich nichts anderes. Wohl wird in jenem Entscheid von allfälliger Mangelhaftigkeit der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen gesprochen, jedoch sinngemäss dargelegt, dass solchen Mängeln nur dann Bedeutung erwüchse, wenn sie sich im Ausführungsprojekt widerspiegelten und sich dieses mit dem Umweltschutzrecht nicht vereinbaren liesse; es wäre alsdann Sache des Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen (E. 7c und d in fine).
Keine Folge kann somit der Aufforderung von HANS RUDOLF TRÜEB geleistet werden, "in konsequenter Fortführung" von BGE 110 Ib 402 "alle beschwerdeberechtigten Parteien" im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren auch mit Rügen zuzulassen, die sich gegen das generelle Projekt richten, damit "sinnvollerweise direkt die 'Quelle des Übels' angefochten werden" könne (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990, S. 91/92). Resultat einer solchen "Weiterentwicklung" wäre, dass sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Privaten kaum noch von der Popularbeschwerde unterschiede, dass das Beschwerderecht der Organisationen den gesetzlichen Rahmen sprengte (Art. 55 USG, Art. 12 Abs. 1 NHG) und die Organisationen zu eigentlichen "Aufsichtsstellen" des Bundesrates würden. Weiter könnten die beschwerdeberechtigten Departemente - hier das EVED und das Eidgenössische Departement des Innern (vgl. Art. 56 USG) - ihre Meinungsverschiedenheiten, über die der Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren endgültig zu befinden hat (vgl. oben b), vor Bundesgericht neu aufleben lassen und damit den Entscheid der ihnen übergeordneten Behörde anfechten. Eine solche Lösung verstiesse nicht nur gegen die gesetzliche Regelung von Art. 103 lit. b OG, sondern auch gegen die hierarchische Ordnung der Bundesverwaltung.
9. a) Das Gesagte bedeutet allerdings nicht, dass sich das Bundesgericht im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren mit dem generellen Projekt überhaupt nicht zu befassen hätte. Vielmehr ist das Gericht je nach Art der gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwendungen gehalten, im Einzelfall anhand der massgeblichen Vorschriften (Art. 12 f. und 19 f. NSG, Art. 12-15 NSV), des Wortlautes des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses und der diesem zugrundeliegenden Akten und Pläne zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen Projektes sei.
Eine solche Prüfung ist auf die Rüge hin erforderlich, das Ausführungsprojekt sehe Bauwerke vor, die im generellen Projekt enthalten sein müssten, aber nicht enthalten seien (BGE 114 Ib 137 ff.), oder, das Ausführungsprojekt sei derart erweitert worden, dass es vom generellen Projekt nicht mehr gedeckt sei (BGE 112 Ib 553 ff. E. 3). Unklarheit über die Tragweite des Genehmigungsbeschlusses kann auch entstehen, wenn der Bundesrat gewisse Projektteile ausklammert und der Sinn dieser Ausklammerung umstritten ist (vgl. BGE 117 Ib 294 ff. E. 6a), wenn der Kanton beauftragt wird, bei der Ausführungsprojektierung den Begehren der Gemeinden "im Rahmen des Möglichen" zu entsprechen (BGE 112 Ib 553), oder wenn sich das Dispositiv des bundesrätlichen Entscheides in anderer Hinsicht als auslegungsbedürftig erweist. Welche Akten des verwaltungsinternen Verfahrens vom Bundesgericht zur Klärung solcher Auslegungsfragen beigezogen werden können und welche als vertraulich zu gelten haben (vgl. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, S. 571 f. N 1590, 1592; Suppl., S. 163 N 1510), kann hier offenbleiben.
b) Im vorliegenden Fall sieht sich das Bundesgericht einer weiteren Sondersituation gegenüber:
Der Bundesrat hat sich bei seinem Beschluss über das "bereinigte generelle Projekt vom November/Dezember 1986" nicht auf die ihm von den Kantonen unterbreiteten Entwürfe zum generellen Projekt oder auf entsprechend nachgeführte Pläne gestützt, sondern auf die bereits für das Ausführungsprojekt erarbeiteten Unterlagen, welche im bundesrätlichen Verfahren mit dem Genehmigungs-Stempelaufdruck sowie der Aufschrift "Gilt als generelles Projekt" versehen worden sind. Dieses etwas eigenartige Vorgehen findet seine Erklärung darin, dass der Vorsteher des seinerzeit zuständigen Departementes des Innern angesichts der Verzögerungen, die durch die Überprüfung des Nationalstrassennetzes durch die "Kommission Biel" ab 1977 eingetreten waren, die Kantone ermächtigte, die Projektierung fortzusetzen und trotz der noch ausstehenden Genehmigung des generellen Projektes auch das Ausführungsprojekt zu erarbeiten (vgl. Sachverhalt lit. A d).
Mit der Genehmigung der im Juni 1987 auf den neusten Stand gebrachten Pläne des Ausführungsprojekts 1:1000 wollte der Bundesrat offensichtlich bekunden, dass auch jene der zahlreichen seit dem Jahre 1972 vorgenommenen Projektänderungen, die in den von den Kantonen vorgelegten Entwürfen noch nicht enthalten waren, gutgeheissen wurden. Dies wird indirekt durch den "Technischen Bericht" vom Oktober 1986 bestätigt, in welchem die verschiedenen Änderungen ab 1972 bis zur abschliessenden Verlängerung des "Combette"-Tunnels auf Begehren der Gemeinde Murten aufgelistet sind. Es ist somit davon auszugehen, dass der Bundesrat nicht dem Ausführungsprojekt selbst zustimmte - was er auch nicht hätte tun können -, sondern das generelle Projekt genehmigte, welches in den Grundzügen des Ausführungsprojektes besteht.
Es stellt sich daher hier die Frage, welche Teile des Ausführungsprojektes das generelle Projekt bilden, das vom Bundesrat am 15. Juni 1987 genehmigt worden ist. Dies ist einerseits anhand der gesetzlichen Umschreibungen, andererseits aufgrund der dem Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren vorliegenden Akten zu bestimmen.
aa) Aus den Vorschriften von Art. 12 NSG und Art. 12 NSV, nach welchen im generellen Projekt insbesondere die Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke festgelegt werden müssen, ist zunächst zu schliessen, dass in erster Linie diese Bestandteile Objekt des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses bildeten.
Was die Anschlussstellen anbelangt, sind somit die Aufteilung des Anschlusses Löwenberg und der Bau des Halbanschlusses Lausanne bergseits des Löwenberg-Viaduktes genehmigt worden.
Was die Linienführung betrifft, so ist diese nicht nur horizontal, sondern im wesentlichen auch vertikal zu bestimmen. Durch die Festsetzung der Höhenlage des Trassees ist demnach hier ebenfalls weitgehend über die Art und Länge der Untertunnelung entschieden worden. Dass sich der Bundesrat bewusst für zwei längere, aber durch eine offene Strecke getrennte Tunnels entschieden hat, darf auch deshalb angenommen werden, weil ihm Projekt-Entwürfe mit bloss einem oder zwei Tunnels von geringerer Länge vorgelegen hatten; zudem standen ihm die Resultate der im Kanton Freiburg durchgeführten Variantenprüfung ("Analyse multicritère et rapport technique") zur Verfügung, aufgrund derer die Weiterbearbeitung der Variante 1 und nicht der Variante 8 beschlossen worden war, welche eine vollständige Untertunnelung vorsah (vgl. Sachverhalt lit. A e).
Im weiteren müssen bei einem mehrere Kantone berührenden Projekt auch die Stellen, an denen die Strasse die Kantonsgrenzen überquert, vom Bundesrat als verantwortlicher Koordinationsbehörde festgelegt werden. Diese Fixpunkte, die ihrer Bedeutung nach den Anschlussstellen oder Kreuzungsbauwerken gleichzusetzen sind, müssen und dürfen, da die Aufzählung von Art. 12 NSG nicht abschliessend ist, ebenfalls als Bestandteil des generellen Projektes gelten.
bb) Aus dem Dispositiv des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses ergibt sich nichts, was auf eine Ausklammerung gewisser Projektteile oder auf eine Verschiebung der Abklärung von Sonderfragen auf die nachfolgende Projektierungsetappe hinweisen würde. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass der Bundesrat das generelle Projekt stufengemäss auf seine Vereinbarkeit mit den Geboten des Landschafts- und Umweltschutzes untersucht hat. Dass die UVPV im November/Dezember 1987 noch nicht in Kraft stand, spricht nicht gegen diesen Schluss, stand doch schon vor ihrem Inkrafttreten fest, dass sich die Prüfungspflicht im Sinne von Art. 9 USG auch auf Nationalstrassen erstreckt und die Bewilligungsbehörden aller Stufen bindet (vgl. BGE 112 Ib 548 mit Hinweisen). Ebensowenig kann eingewendet werden, dem Bundesrat habe kein Umweltverträglichkeitsbericht vorgelegen. Zwar trifft zu, dass damals noch kein eigentlicher Umweltverträglichkeitsbericht erstellt worden war, doch wurden die Umweltbelange - wie im Bericht Zurwerra über die "Voruntersuchung bezüglich umweltrelevanter Massnahmen (Inventar)" vom Oktober 1986 zusammenfassend dargestellt - in zahlreichen Einzelstudien eingehend behandelt. So standen verschiedene vom Freiburgischen Bund für Naturschutz eingereichte Gutachten über die Auswirkungen der N 1 auf den Raum Löwenberg, auf die Drumlin-Landschaft zwischen Löwenberg und Greng, auf den Naturhaushalt und das Landschaftsbild bei Greng sowie auf das historisch bedeutsame Schlachtfeld von Murten zur Verfügung. Weiter hatte der Kanton Freiburg Lärm-Prognosen erstellen und Windmessungen vornehmen lassen. Insbesondere lag aber der schon erwähnte Bericht der "Association d'Ingénieurs N 1" vom September 1983 über die Ergebnisse der Nutzwertanalyse von acht Varianten vor, in welchem unter verschiedener Gewichtung der im Spiele stehenden Interessen aufgezeigt wird, inwieweit mit den untersuchten Linienführungen - darunter die fast vollständige Untertunnelung - den Umweltschutzbelangen Rechnung getragen werden kann. Damit standen dem Bundesrat genügend Unterlagen zur Verfügung, um in voller Kenntnis der Sachlage und der in Frage stehenden Umweltprobleme über das generelle Projekt zu befinden. Dass die Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Projektes stattgefunden hat und nicht ausgeklammert worden ist, ergibt sich übrigens auch aus der im Anschluss an die bundesrätliche Genehmigung ergangenen Pressemitteilung, nach der bei der Ausgestaltung des Projektes "den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen" worden ist.
c) Ist demnach festzustellen, dass der Bundesrat über sämtliche Fragen, die im Rahmen der generellen Projektierung zu prüfen sind, rechtskräftig entschieden hat, so besteht im vorliegenden Verfahren kein Anlass und ist dem Bundesgericht auch verwehrt, auf die abgeschlossene Projektierungsetappe zurückzukommen. Auf die Einwendungen gegen das vor Bundesrat durchgeführte Verfahren, so vor allem auf die Rüge, dass der Bundesrat keinen richtigen Varianten-Vergleich vorgenommen und die vollständige Untertunnelung nicht ernsthaft geprüft habe, ist demnach nicht einzugehen. - Zu untersuchen bleibt, ob sich das Ausführungsprojekt mit den bundesrechtlichen Vorschriften vereinbaren lasse.
10. Soweit die Einwendungen der Beschwerdeführer gegen die Ausgestaltung des Tunnels "Combette" als Scheiteltunnel so verstanden werden können, dass in dieser Hinsicht die in Art. 5 NSG vorgesehene Interessenabwägung nicht vorgenommen worden sei und die Umweltschutzinteressen unberücksichtigt geblieben seien, kann auf diese Vorbringen eingetreten werden. Es ist jedoch auch in diesem Rahmen nicht Sache des Bundesgerichtes zu untersuchen, ob die getroffene Lösung die beste unter mehreren möglichen sei. Das Gericht, das weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzbelangen ist, hat auch in bezug auf die nach Art. 5 NSG vorzunehmende Interessenabwägung nur zu prüfen, ob die Vorinstanz durch unrichtige Gewichtung oder Nichtbeachtung öffentlicher Interessen Bestimmungen des Bundesrechts verletzt oder das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat. Das ist hier jedoch nicht der Fall.
Wohl würde, wie die Beschwerdeführer betonen, eine weitergehende Untertunnelung und Tieferlegung des Trassees Brennstoffeinsparungen und damit auch eine gewisse Reduktion der Schadstoffemissionen ermöglichen. Andererseits müsste in den durchgehenden Tunnel eine besondere Querlüftung eingebaut werden, die einen Energieverbrauch aufwiese, welcher von den Vertretern des Bundesamtes für Strassenbau geradezu als "Energieverschleiss" bezeichnet worden ist, der sich nur dort rechtfertigen lasse, wo es keine andere Lösung gebe. Übrigens könnte sich der Baustellen-Verkehr, wenn der "Combette"-Tunnel im Bergbau erstellt würde, zwischen dem Adera-Gebiet und dem Deponie-Ort "Im Loch" nicht auf der Baupiste abwickeln, sondern müsste das öffentliche Strassennetz beanspruchen. Ausserdem wäre fraglich, ob dieser nahgelegene Deponie-Ort beibehalten werden könnte. Als weiterer wesentlicher Punkt fällt in Betracht, dass bei Absenkung des Trassees der Halbanschluss Richtung Lausanne nicht mehr am vorgesehenen Ort erstellt werden könnte. Der ursprünglich geplante Vollanschluss Löwenberg ist aber gerade aus Landschaftsschutzgründen in zwei Halbanschlüsse aufgeteilt worden, und der Halbanschluss Richtung Bern ist aufgrund von früher genehmigten Projekten bereits erstellt und seit 1987 in Betrieb. Eine Zusammenlegung der beiden Halbanschlüsse, wie sie nun wieder gefordert wird, müsste deshalb - abgesehen davon, dass der ursprünglich angestrebte Landschafts- und Umweltschutz aufgegeben würde - die Neuprojektierung und den Umbau des bereits erstellten Teilstücks bedingen. Würde dagegen auf den Halbanschluss Lausanne verzichtet, verbliebe der Verkehr bis zum nächsten Autobahn-Anschluss auf der Hauptstrasse Murten-Avenches und würde den Raum Murten weiterhin belasten. Schliesslich machen die Beschwerdeführer selbst darauf aufmerksam, dass der "Combette"-Tunnel eine Grundwasser-Schutzzone durchquert und verschiedene Trinkwasserfassungen beeinträchtigen könnte. Es ist daher zu vermuten, dass eine Tieferlegung des Tunnels einerseits zu einer noch grösseren Gefährdung des Grundwasser-Vorkommens führte und andererseits mit erheblichen bautechnischen Schwierigkeiten verbunden wäre. Ein durchgehender Tunnel würde auch die Sicherheitsrisiken für den Verkehr selbst und die Umwelt erhöhen.
Somit sprechen selbst unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzes gute Gründe für das von den Beschwerdeführern beanstandete Autobahn-Längenprofil und kann keine Rede davon sein, dass bei der Trasseeführung den Umweltschutzanliegen keine Rechnung getragen worden wäre.
11. Zur Frage der Luftverunreinigung wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass infolge des Autobahnbaus die Schadstoffbelastung entlang der Hauptstrasse T 1 (Bern-Murten-Lausanne) und im Raume Murten-Muntelier wesentlich verringert werde. Andererseits würden aller Voraussicht nach die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) an drei Stellen längs der geplanten Nationalstrasse überschritten. Der Kanton sei daher grundsätzlich verpflichtet, an der Strassenanlage und an den Fahrzeugen alle technisch und betrieblich möglichen Vorkehren zu treffen, um die Grenzwerte einzuhalten, während der Bau der Anlage an sich nicht in Frage stehe. Da aber die Kantone weder zum Erlass von Vorschriften über den Schadstoffausstoss von Motorfahrzeugen noch zur Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Nationalstrassen zuständig seien, könnten sie insofern dem Vollzugsauftrag von Art. 36 USG nicht nachkommen. Unter diesen Umständen würde auch eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung (LRV; SR 814.318.142.1) nicht zum Ziele führen, ganz abgesehen davon, dass der Massnahmenplan für die nachträgliche Sanierung von bestehenden Anlagen bestimmt sei. Den Kantonen verbleibe demnach einzig die Möglichkeit, an der Strassenanlage selbst bauliche Massnahmen zur Verhinderung von Immissionen zu treffen und die Errichtung von Abluftkaminen, Dämmen, Schutzwänden usw. vorzusehen. Solche Vorkehren hätten jedoch lediglich die Verdünnung oder Umverteilung der Schadstoffe zur Folge; sie seien daher gegenüber der Einschränkung der Emissionen an der Quelle als zweitrangig anzusehen und nur nach eingehenden Abklärungen bei extremer Grenzwertüberschreitung zu ergreifen. Eine solche Zurückhaltung rechtfertige sich hier umso mehr, als die von den Umweltschutzfachstellen vorgeschlagenen zusätzlichen Massnahmen nicht zu Projektänderungen, sondern einzig zu baulichen Ergänzungen führten, die jederzeit noch vorgenommen werden könnten.
Demgegenüber darf nach Ansicht der Beschwerdeführer eine Strasse überhaupt nicht gebaut werden, wenn vorauszusehen ist, dass nach ihrer Inbetriebnahme die in der Luftreinhalte-Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten werden. Ausserdem wird in den Beschwerden bemängelt, dass der Kanton keine Massnahmenplanung gemäss Art. 31 LRV eingeleitet hat.
Es gilt daher abzuklären, welche Rechtsfolgen das Umweltschutzgesetz und die Luftreinhalte-Verordnung vorsehen, wenn angenommen werden muss, eine neue Verkehrsanlage werde zu übermässigen Schadstoffimmissionen führen.
a) Nach Art. 7 Abs. 7 USG zählen die Verkehrswege zu den "Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher gleich wie bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen, hat der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte zu bestimmen (Art. 13 f. USG). Weitere Vorschriften für neue Verkehrsanlagen enthält das Umweltschutzgesetz hinsichtlich der Luftreinhaltung nicht. Dagegen stellt das Verordnungsrecht für diese Anlagen gesetzesvertretend Sonderbestimmungen auf.
b)... (Art. 17 bis 19 LRV als Sonderbestimmungen für Fahrzeuge und Verkehrsanlagen)
c)... (Wesen des Massnahmenplanes im Sinne von Art. 31 LRV)
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen, ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen mit anderen Anlagen übermässige Immissionen verursacht werden, so hat die Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 und 33 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen über die Vorkehren zur Einschränkung der Luftverunreinigung zu beschliessen ist.
Im Einspracheverfahren kann daher gefordert werden, dass die dem Gebot von Art. 18 LRV entsprechenden baulichen und sich auf die bauliche Ausgestaltung auswirkenden technischen und betrieblichen Massnahmen an der Anlage selbst ergriffen werden und gewährleistet bleibt, dass mögliche weitere bauliche Vorkehren, die allenfalls im Massnahmenplan vorbehalten werden, noch getroffen werden können. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge und den Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden und -beschränkenden - Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen (BGE 117 Ib 430 E. 5c).
e) Wie bereits in BGE 117 Ib 306 f. E. 8c und 428 E. 5 ausgeführt worden ist, ist somit der Bau oder Umbau einer Nationalstrasse auch dann nicht ausgeschlossen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass übermässige Immissionen verursacht werden. Ob eine - durch die im Rahmen der Massnahmenplanung beschlossenen Vorkehren zu bekämpfende - vorübergehende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden könne, ist vielmehr aufgrund einer Abwägung der auf dem Spiele stehenden öffentlichen Interessen zu entscheiden, in der die Vor- und Nachteile des Strassenbaus einander gegenüberzustellen sind und in Fällen wie dem vorliegenden auch mitberücksichtigt werden darf, welche Entlastung die neue Strasse für schon bisher durch übermässige Immissionen betroffene Wohngebiete mit sich bringen wird. Dass diese Interessenabwägung hier bundesrechtswidrig vorgenommen worden wäre, wird von den Beschwerdeführern nicht dargetan.
Dagegen ist den Beschwerdeführern darin zuzustimmen, dass der Staat Freiburg über das fragliche Gebiet einen Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 und 33 LRV zu erstellen hat. Der Staatsrat hat dies denn auch sinngemäss anerkannt, indem er zugesichert hat, dass er alles in seiner Kompetenz Liegende zur Luftreinhaltung unternehmen und dem Bundesrat den Antrag unterbreiten werde, Geschwindigkeitsbeschränkungen anzuordnen und allenfalls weitere Abgasvorschriften zu erlassen. Solche Anträge sind aber nach dem Willen des Verordnungsgebers gerade im Rahmen eines Massnahmenplanes zu stellen. Der Kanton Freiburg wird daher die Massnahmenplanung in der notwendigen Form noch durchführen müssen, wozu er sich übrigens in seiner Vernehmlassung auch bereit erklärt hat.
f) Zu untersuchen bleibt demnach, ob der angefochtene Entscheid aufgehoben werden müsse, weil der Massnahmenplan zur Zeit des Einspracheentscheides noch nicht vorgelegen hat und auch heute noch nicht vorliegt.
Über die Frage, ob der Massnahmenplan im Zeitpunkt der Projektgenehmigung schon beschlossen sein müsse oder ob es genüge, dass die Massnahmenplanung eingeleitet oder in Aussicht genommen sei, lässt sich der Luftreinhalte-Verordnung nichts entnehmen. Für die Pflicht zur Vorlage des Massnahmenplans im Plangenehmigungsverfahren für eine Verkehrsanlage spricht, dass die Plangenehmigungs- und Einsprachebehörde nur anhand des Planes prüfen kann, ob in der fraglichen Region oder gezielt für das betreffende Strassenprojekt geeignete Massnahmen ergriffen werden können, die zu einer Reduktion der Immissionen führen. Andererseits wird sich für neue Anlagen häufig erst im Plangenehmigungsverfahren aufgrund des Umweltverträglichkeitsberichts ergeben, dass der Verkehrsbetrieb aller Wahrscheinlichkeit nach zu übermässigen Immissionen führen wird. Muss in diesen Fällen noch vor dem Entscheid über das Vorhaben die Massnahmenplanung nachgeholt werden, so kann dies Verzögerungen von mehreren Jahren zur Folge haben. Eine solche Verlängerung des Genehmigungsverfahrens lässt sich vor allem dort nur schwer rechtfertigen, wo auch die Bauzeit etliche Jahre dauert und deshalb nicht auszuschliessen ist, dass der im Baubewilligungsverfahren vorgelegte Massnahmenplan im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Strassenanlage den dannzumal gegebenen Umständen nicht mehr in allen Teilen entspricht. Muss daher der Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheides vorliegen, so müssen doch Ausnahmen möglich sein und kann der Behörde insbesondere gestattet werden, gewisse Punkte offenzulassen und die Planung später nachzuführen bzw. den allenfalls geänderten Verhältnissen und den neuen technischen Möglichkeiten anzupassen.
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die zur Einschränkung der Immissionen notwendigen baulichen Massnahmen an der Strassenanlage selbst getroffen worden sind oder im Rahmen des Vollzugs des Massnahmenplans noch ergriffen werden können. Nach dem umstrittenen Ausführungsprojekt soll, weil vor allem in Nähe der Tunnelportale mit übermässigen Immissionen zu rechnen ist, am Ost-Portal des Tunnels "Les Vignes" ein Abluftkamin angebracht werden. Das BUWAL und der Regierungsrat des Kantons Bern haben den Bau von weiteren drei Kaminen empfohlen, auf den der Kanton Freiburg wegen der landschaftlichen Eingriffe und des hohen Energieverbrauchs lieber verzichten möchte. Sollten sich jedoch die zusätzlichen Kamine inskünftig als erforderlich erweisen, so könnten sie, wie die Verantwortlichen des Bundesamtes für Strassenbau an der Augenscheinsverhandlung und mit Vernehmlassung vom 6. Juni 1990 bestätigt haben, auch an den weiteren Portalen nachträglich noch erstellt werden. Die im Umweltverträglichkeitsbericht befürworteten Dämme, Schutzwände und Hecken können ebenfalls jederzeit noch angelegt oder ergänzt werden. Weitere bauliche Massnahmen zur Beschränkung der Luftverschmutzung fallen, da eine Tieflegung des Trassees nicht verlangt werden kann, nicht in Betracht. Für das ganze Werk wird mit einer Bauzeit von mehreren Jahren gerechnet. Unter diesen Umständen wäre es unverhältnismässig, die Sache an den Freiburger Staatsrat zurückzuweisen, damit dieser zunächst in einem Massnahmenplan über die erst ab Inbetriebnahme der Strasse geltenden verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen beschliesse. Eine solche Verzögerung des sich schon über Jahrzehnte erstreckenden Projektierungsverfahrens liesse sich offensichtlich nicht rechtfertigen. Indessen ist der Staatsrat des Kantons Freiburg bei seiner in der Vernehmlassung abgegebenen Erklärung zu behaften, dass er die notwendige Massnahmenplanung noch durchführen werde. Im Rahmen dieses Verfahrens wird ebenfalls noch vor der Inverkehrsetzung der Anlage über die Erstellung von zusätzlichen Abluftkaminen bei den Tunnelportalen entschieden werden müssen.
12. In bezug auf die Lärmbelastung machen die Beschwerdeführer geltend, ihre Liegenschaften befänden sich in der Landschaftsschutzzone und müssten daher nach Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) der Empfindlichkeitsstufe I und nicht der Stufe III zugewiesen werden. Da nach den angestellten Lärmprognosen der Lärmpegel in diesem Gebiet am Tage 55 dB(A) erreichen, d.h. den massgeblichen Planungswert überschreiten werde, dürfe das aufgelegte Projekt nicht ausgeführt bzw. müsse die "Variante tief" verwirklicht werden.
Zu dieser Einwendung ist zunächst in tatsächlicher Hinsicht zu präzisieren, dass die Lärmeinwirkungen auf den Liegenschaften der Beschwerdeführer auch nach dem Bau der Nationalstrasse nicht von dieser selbst, sondern - gleich wie heute - von der Kantonsstrasse Murten-Düdingen ausgehen werden, welche inskünftig um weniges verschoben über den "Combette"-Tunnel führen soll. Da angenommen wurde, wegen des nahen Autobahnanschlusses werde der Verkehr auch auf dieser Hauptstrasse anwachsen, ist in ihrem Bereich ein leichtes Ansteigen der Lärmbelastung prognostiziert worden. Daran würde sich auch bei einer Tieferlegung der Nationalstrasse nichts ändern. Ausserdem hat rechtlich gesehen die Ausscheidung einer Landschaftsschutzzone noch nicht zur Folge, dass das ausgeschiedene Gebiet als Zone mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. a LSV betrachtet werden müsste. Als solches könnte es nur gelten, wenn es sich um eine eigentliche Ruhezone handeln würde. Das ist hier jedoch nicht der Fall, da das fragliche Gebiet landwirtschaftlich genutzt wird und vor allem längs der Kantonsstrassen bereits heute lärmbelastet ist. Aus dem kantonalen Richtplan, auf den sich die Beschwerdeführer berufen, ergibt sich nichts anderes. Vielmehr spricht die Tatsache, dass die Nationalstrasse im Richtplan eingetragen ist, gegen die Meinung der Beschwerdeführer, dass das betreffende Gebiet nutzungsplanerisch als höchst lärmempfindlich anerkannt worden sei und als solches respektiert werden müsse. Fällt demnach eine Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführer zur Empfindlichkeitsstufe I ausser Betracht, so werden nach den Lärmprognosen die massgebenden Grenzwerte im fraglichen Gebiet eingehalten werden können.
13. Die Beschwerdeführer werfen dem Staatsrat schliesslich vor, es seien keine oder nur ungenügende Abklärungen über die zu erwartende Schadstoffbelastung der Böden im Nahbereich der Autobahn sowie über die SO2-, NOx-, Pb- und Russstaub-Konzentrationen in Nähe der Tunnelportale vorgenommen worden.
Der für den Einspracheentscheid notwendige Sachverhalt hinsichtlich der voraussehbaren Schadstoffbelastung der Böden und der Luft wird indessen im Umweltverträglichkeitsbericht vollständig und eingehend dargestellt. Auch das Bundesamt für Umweltschutz hat den Bericht insofern als mustergültig bezeichnet. Die Beschwerdeführer verkennen mit ihren Begehren um weitere Abklärungen offenbar den Zweck der Berichterstattung. Es kann in diesem Verfahren nicht darum gehen, zu jeder Art möglicher Belastung durch die zukünftige Anlage umfassende wissenschaftliche Untersuchungen anzustellen, ungeachtet des Standes der bereits vorhandenen Kenntnisse und unabhängig von der Bedeutung im konkreten Fall. Der Umweltverträglichkeitsbericht darf sich auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken und soll sich, soweit möglich, auf bereits andernorts gemachte Erfahrungen stützen. Im übrigen ist nicht einzusehen, welches Interesse die Beschwerdeführer an den verlangten zusätzlichen Untersuchungen und Prognosen haben könnten, da sie weder am Rande des oberirdischen Nationalstrassen-Trassees noch in unmittelbarer Nähe eines Tunnelportals wohnen.
14. Das Gesagte gilt sinngemäss auch für das insbesondere vom Beschwerdeführer G. gestellte Begehren um weitere Untersuchungen über die Auswirkungen des Projekts auf die Grundwasser-Vorkommen und auf die verschiedenen Quellfassungen. Die projektierenden Behörden sind sich bewusst, dass die Nationalstrasse Gewässerschutzzonen durchqueren oder berühren soll und die Gefahr besteht, dass nutzbare Trink- und Brauchwasser-Vorkommen beeinträchtigt werden. Wie im Umweltverträglichkeitsbericht festgehalten wird, hat die Bauherrschaft zusätzlich zu den bereits angestellten Untersuchungen zahlreiche weitere Studien in Auftrag gegeben, die dazu beitragen sollen, zu verhindern, dass während der Bauarbeiten Grundwasser verunreinigt wird oder durch die Strassenanlage selbst Grundwasserkörper zerstört werden. Übrigens kann beim Bau von Werken wie dem hier umstrittenen auch bei Vornahme umfassendster Untersuchungen und Einhaltung aller Sorgfaltspflichten nie völlig ausgeschlossen werden, dass der Grundwasser-Haushalt gestört wird. Sollten die Quellen auf den Grundstücken des Beschwerdeführers G. infolge des Autobahnbaus verschmutzt werden oder versiegen, so wird der Staat Freiburg dem Grundeigentümer, sofern keine Wiederherstellungsmassnahmen möglich sind, Realersatz oder eine Entschädigung in Geld leisten müssen (vgl. Art. 10 EntG). | de | Opposition au projet définitif d'une route nationale; étude d'impact sur l'environnement. Même depuis l'entrée en vigueur du droit de la protection de l'environnement, seul le projet définitif - à l'exclusion du projet général approuvé par le Conseil fédéral - peut être attaqué par la voie du recours de droit administratif (consid. 8). Toutefois, selon la nature des griefs soulevés contre le projet définitif, le Tribunal fédéral doit éventuellement déterminer quels sont les points que le projet général a effectivement réglés (consid. 9).
Pesée des intérêts selon l'art. 5 LRN (consid. 10).
Mesures de protection de l'air à prévoir lors de la construction d'une route (consid. 11). Quand le plan des mesures selon les art. 31 et 33 de l'ordonnance sur la protection de l'air doit-il être établi? (consid. 11 f).
Protection contre le bruit; détermination des degrés de sensibilité (consid. 12).
Ampleur de l'étude d'impact sur l'environnement (consid. 13, 14). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-206%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,003 | 118 Ib 206 | 118 Ib 206
Sachverhalt ab Seite 207
A.- Gemäss dem ursprünglichen Beschluss der Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes vom 21. Juni 1960 (heute: Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz; vgl. AS 1984 S. 1118) sollte die Nationalstrasse N 1 Genf-Lausanne-Bern-Winterthur-St. Gallen- St. Margrethen ab Genf-Nord auf der ganzen Länge als Nationalstrasse erster Klasse oder, im Bereich der städtischen Agglomerationen, als Expressstrasse erster Klasse erstellt werden (AS 1960 S. 872, Anhang S. 874). Das galt ebenfalls für die Strecke Yverdon (E)-Murten-Bern (Weyermannshaus), die über die stark ineinander verzahnten und mit Enklaven durchsetzten Gebiete der drei Kantone Waadt, Freiburg und Bern führen soll. Da auch die hier interessierende Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg die Kantone Waadt und Freiburg sowie - durch die Exklaven Münchenwiler und Clavaleyres - den Kanton Bern berührt, stellte die generelle Projektierung für dieses Strassenstück eine enge Zusammenarbeit der betroffenen kantonalen und eidgenössischen Behörden voraus, deren Vorgehen noch durch weitere Umstände erschwert wurde.
a) Im Jahre 1972 legte der Kanton Freiburg einen ersten Entwurf zum generellen Projekt für den Teilabschnitt Greng-Löwenberg öffentlich auf und unterbreitete ihn hierauf dem Bundesrat bzw. dem seinerzeit zur Antragstellung zuständigen Eidgenössischen Departement des Innern zur Genehmigung. Dieser Entwurf sah auf der ganzen, rund 6 km langen Strecke eine oberirdische Trasseeführung ohne Tunnelbauten vor. Die Gemeinde Münchenwiler sollte auf einem Viadukt von 480 m Länge auf bernischem Boden umfahren werden. Ausserdem sollte in Löwenberg ein Vollanschluss erstellt werden. Die gewählte Linienführung stiess jedoch auf grossen Widerstand seitens der betroffenen Gemeinden.
b) Auf die Opposition der Gemeinde Münchenwiler gegen die Inanspruchnahme ihres Gebietes hin wurden in den Jahren 1973 und 1974 weitere Variantenstudien für dieses Teilstück unternommen. Im Februar 1975 beschlossen das Eidgenössische Amt für Strassen- und Flussbau sowie die Baudirektionen der Kantone Freiburg und Bern, die Nationalstrasse im Gebiet "Im Loch" nördlich von Münchenwiler auf einer Länge von 210 m zu überdecken (Tunnel "Bois Domingue"). Ein entsprechendes, vom Kanton Bern erstelltes generelles Projekt wurde im August/September 1975 publiziert. Die Gemeinde Münchenwiler widersetzte sich diesem Projekt erneut und verlangte, dass die Nationalstrasse in Richtung Murten verschoben werde. Eine neuerliche Prüfung verschiedener Varianten unter Beizug des Delegierten für Raumplanung führte schliesslich zu einer Verlängerung der Tunnelüberdeckung von 210 m auf 660 m. Der derart abgeänderte bernische Entwurf zum generellen Projekt lag im Oktober/November 1977 auf und wurde im August 1978 dem Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau zur Genehmigung durch den Bundesrat übermittelt.
c) Für das auf waadtländischem Boden liegende Teilstück Avenches-Faoug (Kantonsgrenze) erstellte der Kanton Waadt seinerseits im Jahre 1976 in Zusammenarbeit mit dem Kanton Freiburg einen Entwurf zum generellen Projekt. Auch dieser Entwurf wurde den Bundesbehörden zur Genehmigung eingereicht.
d) Im Zusammenhang mit der Volksinitiative "Demokratie im Nationalstrassenbau" (vgl. BBl 1976 II S. 1133 ff.) wurde der Bundesrat durch eine von der nationalrätlichen Kommission ausgehende Motion vom 23. März/22. Juni 1977 beauftragt, in einem Bericht darzulegen, ob der Beschluss über die Festlegung des Nationalstrassennetzes zu revidieren sei; insbesondere sollten sechs umstrittene Nationalstrassenabschnitte, darunter die Strecke N 1 Yverdon-Avenches, überprüft werden. Für diese Strecken durften bis zu Beschlussfassung durch die Bundesversammlung weder Baubeschlüsse ergehen noch Bauarbeiten vergeben werden. Nach Ablehnung der Volksinitiative in der Abstimmung vom 26. Februar 1978 (BBl 1978 I S. 1085) setzte der Bundesrat eine ausserparlamentarische Expertenkommission, die Kommission zur Überprüfung von Nationalstrassenstrecken (NUP oder nach ihrem Vorsitzenden "Kommission Biel" genannt), zur Erfüllung des parlamentarischen Auftrages ein. Diese erstattete im Frühjahr 1982 ihren Schlussbericht, in welchem sie u.a. beantragte, den Abschnitt Yverdon-Avenches als Strassenverbindung zweiter Klasse im Nationalstrassennetz beizubehalten. Der Bundesrat schloss sich wie die Mehrheit der zur Vernehmlassung eingeladenen Kantone den Anträgen der Expertenkommission an und schlug den Räten in seiner Botschaft vom 17. Dezember 1984 die entsprechenden Änderungen des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz vor (BBl 1985 I S. 534 ff.). Das Parlament stimmte den Änderungen des Netzbeschlusses am 19. Dezember 1986 zu (AS 1987 S. 52 f.).
e) Obschon der Nationalstrassen-Teilabschnitt Avenches-Murten nicht zu den umstrittenen Strecken gehörte, stellten die eidgenössischen Behörden während der Untersuchungen der "Kommission Biel" das Genehmigungsverfahren für das generelle Projekt einstweilen ein, um den Entscheid über die angrenzende Strecke nicht zu präjudizieren. Nach verschiedenen Aussprachen mit den Regierungen der Kantone Waadt, Freiburg und Bern ermächtigte jedoch der Vorsteher des damals noch zuständigen Eidgenössischen Departementes des Innern die Kantone mit Schreiben vom 23. Dezember 1981, die Projektierung weiterzutreiben, damit bis 1984 das Ausführungsprojekt vorgelegt werden könne.
In der Folge führte der Kanton Freiburg weitere zahlreiche Studien durch und liess das kantonale Autobahnbüro durch die "Association d'Ingénieurs N 1" in einer Nutzwertanalyse, wie sie auch von der "Kommission Biel" angestellt worden war (vgl. BBl 1985 I S. 538 f.), acht Varianten näher überprüfen. Gestützt auf den Untersuchungsbericht der Ingenieurgemeinschaft vom September 1983 vereinbarten die Verantwortlichen der kantonalen Autobahnämter Freiburg und Bern sowie des Bundesamtes für Strassenbau und die Vertreter der Gemeinden Altavilla, Courgevaux, Galmiz, Greng, Münchenwiler und Murten an einer Sitzung vom 30. September 1983, dass die Studien auf der Grundlage der Variante 1 weiterzuführen und das generelle Projekt auf der Strecke Greng-Löwenberg entsprechend anzupassen sei. Auch der Freiburgische Bund für Naturschutz stimmte dieser Variante grundsätzlich zu und sah einzig mit Blick auf die noch laufenden Abklärungen der "Kommission Biel" davon ab, die Vereinbarung ebenfalls zu unterzeichnen. Bei der Ausarbeitung dieses weiteren Entwurfes zum generellen Projekt wurde den Lärmgutachten des Büros C. von der Weid und von Prof. E. Rathe Rechnung getragen.
Der Kanton Freiburg stellte den überarbeiteten Entwurf zum generellen Projekt am 30. November 1983 dem Bundesamt für Strassenbau zu. Dieses sah nun neu neben einer Galerie zwei Tunnels, einen Basis- und einen Scheiteltunnel, vor. Der Vollanschluss Löwenberg wurde aus dem ursprünglichen Projekt übernommen. Auf Wunsch des Freiburgischen Bundes für Naturschutz, der sich für die Bewahrung des noch weitgehend unberührten "Burggrabens" einsetzte, wies jedoch das Bundesamt für Strassenbau die kantonalen Behörden nachträglich an, den Vollanschluss in zwei durch den Löwenberg-Viadukt getrennte Halbanschlüsse aufzuteilen. Zudem wurde auf Begehren der Gemeinde Murten der Tunnel im Gebiet "Combette" mit Rücksicht auf Umwelt und Landschaft von 400 m auf mehr als 1000 m verlängert.
B.- Am 15. Juni 1987 erteilte der Bundesrat auf Antrag des nunmehr zuständigen Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (EVED) und nach Durchführung des Mitberichtsverfahrens den ihm unterbreiteten Plänen, auf welche in den Erwägungen noch näher einzugehen sein wird, seine Genehmigung. Der den Kantonen Bern, Freiburg und Waadt mitgeteilte Bundesratsbeschluss lautet wie folgt:
"1. Das bereinigte generelle Projekt der N 1, Nationalstrasse 1. Klasse, vom November/Dezember 1986, für die Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg wird genehmigt.
2. Die Ausarbeitung des Ausführungsprojektes erfolgt in direkter enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Strassenbau und den übrigen interessierten Bundesstellen gemäss Art. 17 der Verordnung über die Nationalstrassen.
3. Die zu Lasten des Nationalstrassenbaus gehenden Anpassungsarbeiten werden im Rahmen des Ausführungsprojektes festgelegt.
4. Mitteilung
An die Regierung der Kantone Bern, Freiburg und Waadt durch die Bundeskanzlei."
Im Anschluss an die Projektgenehmigung erging folgende Mitteilung an die Presse:
"Der Bundesrat hat das generelle Projekt der Nationalstrasse N 1, Teilstrecke Avenches-Murten/Löwenberg, genehmigt, nachdem die Bundesversammlung mit Beschluss vom 19. Dezember 1986 den Abschnitt Yverdon-Avenches im Nationalstrassennetz beibehalten und damit den Weg für die Fortsetzung der bis Murten gebauten Nationalstrasse freigegeben hat. Die Gesamtkosten dieses rund 11,9 km langen 4spurigen Abschnittes werden auf 421 Mio. Franken veranschlagt. Die relativ hohen Kosten von 35,4 Mio. Franken je Kilometer sind auf den beträchtlichen Anteil (26%) der Tunnelstrecken an der Gesamtlänge des Abschnittes zurückzuführen. Dadurch wird den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen."
C.- Das auf der Grundlage des generellen Projekts ausgearbeitete Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg (km 133.190 - km 139.270) wurde in den Freiburger Gemeinden Murten, Salvenach, Greng und Courgevaux erstmals vom 22. Juni bis zum 10. August 1987 öffentlich aufgelegt.
Nach den Projektplänen verläuft die Autobahn ab der Kantonsgrenze Waadt/Freiburg bei Courgevaux in nordöstlicher Richtung bis zur Siedlung "La Parralle". Sie durchquert hierauf in einem 2230 m langen Tunnel den Hügel "Les Vignes" sowie fast das ganze Gebiet der bernischen Gemeinde Münchenwiler. Kurz nach dem noch auf Berner Boden liegenden Tunnelausgang, bei welchem ein Abluftkamin für die Ost-Röhre erstellt werden soll, erreicht die Nationalstrasse erneut die Freiburger Kantonsgrenze. Von da aus wird sie auf Murtener Gebiet durch die Halbgalerie "Chantemerle" sowie den 1080 m langen Tunnel "Combette" zur Senke südlich des Adera-Hubels geführt, wo der Halbanschluss von und nach Lausanne erstellt werden soll. An diesen schliesst der 654 m lange Löwenberg-Viadukt an, der zum Halbanschluss von und nach Bern führt, für welchen bereits 1984 eine Planauflage stattfand und der im November 1987 dem Verkehr übergeben worden ist.
Nach der Drucklegung der deutschen und der französischen Fassung des Umweltverträglichkeitsberichtes vom Januar 1988 liess der Kanton Freiburg das Ausführungsprojekt zusammen mit dem Bericht vom 20. April bis 20. Mai 1988 nochmals öffentlich auflegen.
D.- Gegen das Ausführungsprojekt wurden in der Gemeinde Murten insgesamt 82 Einsprachen eingereicht, so unter anderem von A. P. und vier weiteren Grundeigentümern, alle wohnhaft im Adera-Gebiet östlich von Murten.
Nach Durchführung von Einigungsverhandlungen wies die Baudirektion des Kantons Freiburg die Einsprachen mit Entscheid vom 22. Juni 1988 erstinstanzlich ab. Hierauf gelangten die genannten Einsprecher mit Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Der Staatsrat holte die Stellungnahmen des kantonalen Umweltschutzamtes und des Bundesamtes für Umweltschutz (heute: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft/BUWAL) ein und liess den Umweltverträglichkeitsbericht durch eine Studie über die "Auswirkungen der verschärften Abgasvorschriften für schwere Motorwagen im Raume Murten" ergänzen. In dieser Studie wurde einerseits abgeklärt, wie sich die damals angekündigten verschärften Vorschriften über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen auf die Lufthygiene auswirken werden (vgl. Ziff. 6.1 und 6.2 der am 13. Februar 1989 abgeänderten Verordnung über die Abgasemissionen schwerer Motorwagen (FAV 2) vom 22. Oktober 1986, SR 741.435.2), andererseits untersucht, inwieweit die Immissionen durch eine Entlüftung sämtlicher Tunnelröhren mittels Kaminen gesenkt werden könnten. Im Dezember 1988 wurden zudem verschiedene Varianten des Halbanschlusses geprüft. Zu diesen weiteren Unterlagen nahm das BUWAL mit Eingabe vom 14. März 1989 erneut Stellung.
E.- Mit Beschlüssen vom 10. Januar 1989 wies der Staatsrat des Kantons Freiburg die Verwaltungsbeschwerden ab, soweit er auf sie eintrat. Gegen diese Beschlüsse haben A. P. und die vier Mitbeteiligten Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerden - die zur Instruktion mit den Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Berner Einspracheentscheid betreffend das Gemeindegebiet Münchenwiler vereinigt worden sind - im wesentlichen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
8. In der Sache selbst widersetzen sich die Beschwerdeführer dem Bau der Nationalstrasse an sich nicht, sie verlangen jedoch, dass von Löwenberg bis Greng ein durchgehender Basis-Tunnel erstellt werde; zumindest aber sollte der Tunnel "Combette" tiefergelegt und gegen Löwenberg um etwa 250 m verlängert werden. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdeführer vor, eine Gegenüberstellung der verschiedenen Tunnel-Varianten habe nie stattgefunden und hätte daher trotz des genehmigten generellen Projekts von der kantonalen Einsprachebehörde noch vorgenommen werden müssen. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und inwieweit im Rahmen der Anfechtung des Ausführungsprojektes noch auf das generelle Projekt zurückgekommen werden könne. Hiezu sind einige grundsätzliche Erwägungen anzustellen:
a) Gemäss Art. 36bis Abs. 1 der Bundesverfassung hat der Bund auf dem Wege der Gesetzgebung die Errichtung und Benützung eines Netzes von Nationalstrassen sicherzustellen. Zu Nationalstrassen werden, wie in Art. 1 des Nationalstrassengesetzes wiederholt wird, die wichtigsten Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung erklärt. Welche Gebiete einer Verbindung durch Nationalstrassen bedürfen und welche allgemeine Linienführungen und Strassenarten in Betracht fallen, wird im Rahmen der Planung durch die eidgenössischen Ämter in Zusammenarbeit mit den Kantonen abgeklärt und auf Antrag des Bundesrates von der Bundesversammlung endgültig entschieden (Art. 9 bis 11 NSG; Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR 725.113.11). Den Kantonen obliegt es dagegen nach Art. 36bis Abs. 2 BV, die Nationalstrassen nach den Anordnungen und unter der Oberaufsicht des Bundes zu bauen und zu unterhalten. An diesem verfassungsmässigen Auftrag zum Bau und Betrieb der Nationalstrassen und der Zuweisung der Aufgaben an Bund und Kantone ist durch die Aufnahme von Art. 24septies in die Bundesverfassung, wonach der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu erlassen hat, nichts geändert worden. Soweit sich zwischen den öffentlichen Interessen am Nationalstrassenbau und den Zielen der Umweltschutzgesetzgebung Konflikte ergeben, sind diese - wie auch in Art. 5 Abs. 2 NSG festgehalten wird - von den zuständigen Instanzen im Rahmen einer Interessenabwägung zu lösen (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 759).
b) Nach der Festlegung der allgemeinen Linienführung und der Art der Nationalstrassen durch die Bundesversammlung sind die geplanten Strassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen sich insbesondere die Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke ergeben müssen (Art. 12 NSG). Die generelle Projektierung wird vom Eidgenössischen Amt für Strassen- und Flussbau (heute: Bundesamt für Strassenbau) in Zusammenarbeit mit den interessierten Bundesstellen und Kantonen durchgeführt (Art. 13 NSG) oder von ihm den Kantonen übertragen (Art. 13 der Verordnung über die Nationalstrassen vom 24. März 1964; NSV, SR 725.111). Diese legen die generellen Projekte den Gemeinden und allenfalls den betroffenen Grundeigentümern vor (Art. 19 NSG). Weiter werden im Bereinigungsverfahren die Mitberichte der vom Kanton bezeichneten Natur- und Heimatschutz-Stelle und der Regionalplanungs-Stelle (Art. 14 NSV) wie auch die Beurteilungen der kantonalen Umweltschutz-Fachstellen und des BUWAL als Fachstelle des Bundes (Art. 42 Abs. 1 und 2 USG) eingeholt. Das Bereinigungsverfahren wird mit der Genehmigung des Projekts durch den Bundesrat abgeschlossen, der hiebei über streitig gebliebene Fragen entscheidet (Art. 20 NSG, Art. 15 NSV). Die generellen Projekte bilden in der Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte. Erst diese sind von Bundesrechts wegen in den Gemeinden öffentlich aufzulegen und können Gegenstand des Einspracheverfahrens bilden, das schliesslich vor Bundesgericht führt, sofern es um die Abtretung von Rechten aus dem Grundeigentum geht.
Nach dieser Verfahrens- und Zuständigkeitsordnung sind die Kantone bei der Ausführungsprojektierung an die generellen Projekte und die damit getroffene Wahl zwischen den möglichen Varianten weitgehend gebunden. Dass die vom Bundesrat beschlossenen generellen Projekte auch für die eidgenössischen Departemente und die Bundesämter verbindlich sind, versteht sich von selbst. Sie sind sogar dem Grundsatze nach der Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen, da Bundesratsentscheide - soweit das Gesetz nicht ausdrücklich Ausnahmen vorsieht - der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht unterliegen (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, 110 Ib 402). Objekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet daher sowohl für die Privaten als auch für das in der Sache zuständige Departement oder weitere durch das Bundesrecht ermächtigte Organisationen und Behörden (Art. 104 lit. a-c OG) allein das Ausführungsprojekt bzw. der betreffende Einspracheentscheid. In ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist deshalb festgehalten worden, dass der vom Nationalstrassenbau betroffene Private nicht allgemein am generellen Projekt, insbesondere an der darin festgelegten Linienführung, Kritik üben dürfe, sondern dieses nur im Zusammenhang mit dem Ausführungsprojekt beanstanden könne, wobei er - da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der Legitimationsvorschrift von Art. 103 lit. a OG nicht zur Popularbeschwerde werden darf - konkret aufzuzeigen habe, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Dagegen hat das Bundesgericht anerkannt, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten gutgeheissenen Einsprachen mittelbar eine Änderung des generellen Projekts nach sich ziehen können, die allerdings von den zuständigen Instanzen vorzubereiten und vom Bundesrat nachträglich zu genehmigen ist (vgl. BGE 114 Ib 137 ff., BGE 112 Ib 550, BGE 111 Ib 28, 292 E. 1c, BGE 110 Ib 402 E. 3). Würde diese Möglichkeit nämlich ausgeschlossen, bestünde die Gefahr, dass der sich aus Art. 22ter BV und Art. 6 EMRK ergebende Anspruch des Privaten auf richterliche Überprüfung des geplanten Eingriffs eingeschränkt und das Einspracheverfahren zur leeren Formalität würde.
c) An diesen Eigenheiten des nationalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens hat die Umweltschutzgesetzgebung grundsätzlich nichts geändert. Da der eidgenössische Gesetzgeber von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen und die Prüfung der Umweltverträglichkeit eines Vorhabens in das von der zuständigen Behörde durchzuführende Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren eingebettet hat, ist auch die Vereinbarkeit der Nationalstrassen-Projekte mit den Geboten des Umweltschutzes im geschilderten mehrstufigen Verfahren zu untersuchen. Dementsprechend wird in Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011) und Ziff. 11.1 des Anhangs eine erste Kontrolle bei der Antragstellung des Bundesrates an die Bundesversammlung zur Festlegung der allgemeinen Linienführung vorgesehen, eine zweite bei der Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat und eine dritte im Zusammenhang mit dem Entscheid über die gegen das Ausführungsprojekt gerichteten Einsprachen. Nach Art. 6 UVPV ist die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchzuführen, als die Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen. Das Umweltschutzrecht nimmt somit seinerseits Rücksicht darauf, dass Gross-Anlagen wie Nationalstrassen vom Stadium der allgemeinen Planung bis zur Detailprojektierung notwendigerweise in Etappen festgelegt werden müssen und auf abgeschlossene Projektierungsschritte nicht vorbehaltlos zurückgekommen werden soll (BGE 117 Ib 301 E. 7d in fine).
Unverändert geblieben sind auch die Möglichkeiten zur Anfechtung der Projekte, wird doch in Art. 54 USG ausdrücklich auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen verwiesen. Neues hat sich einzig aus der Norm von Art. 55 USG ergeben, welche - analog der Bestimmung von Art. 12 NHG - auch den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen ein Beschwerderecht einräumt, soweit es um die Planung, Errichtung oder Änderung von der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen geht. Dieses Beschwerderecht unterscheidet sich - wie schon in BGE 112 Ib 550 f. E. 1d erwähnt worden ist - in verschiedener Hinsicht von jenem der Privaten. Die Organisationen können, da sie durch das Werk nicht selbst betroffen sein müssen (Art. 103 lit. c OG), nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Ausführungsprojekt in Frage stellen; insofern nähert sich ihre Beschwerdeberechtigung der Popular- oder Behördenbeschwerde. Zudem müssen sie, um dem ihnen erteilten Auftrag zur Wahrung der Umweltschutzinteressen nachzukommen, auch insoweit Rügen gegen die im Ausführungsprojekt vorgesehene Linienführung erheben können, als sich diese aus dem generellen Projekt ergibt. Dagegen fällt als Beschwerdegrund einzig die Verletzung von Bestimmungen in Betracht, welche die Umwelt schützen. Für die Organisationen ergeben sich im übrigen - während von ihnen wie von den Privaten die Teilnahme am kantonalen Verfahren verlangt wird - keine verfahrensmässigen Ansprüche aus Art. 22ter BV oder Art. 6 EMRK. Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen nicht allgemein zur Mitwirkung am Projektierungsverfahren berufen, sondern nur dort zum Eingreifen ermächtigt hat, wo die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gegeben ist.
d) Es muss daher sowohl für die Privaten wie auch für die Organisationen bei der bisherigen Rechtsprechung bleiben, wonach allein das Ausführungsprojekt Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet und das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt nur indirekt und insofern beanstandet werden kann, als sich die behaupteten Mängel im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (vgl. BGE 110 Ib 402 für die Privaten, BGE 112 Ib 550 f. für die Organisationen). Von der direkten Anfechtung ausgeschlossen wird damit nicht nur der Inhalt des Genehmigungsbeschlusses, sondern auch dessen Zustandekommen, d.h. das vor Bundesrat durchgeführte Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren (BGE 110 Ib 402 E. 3 in fine). Aus BGE 117 Ib 290 ff. ergibt sich nichts anderes. Wohl wird in jenem Entscheid von allfälliger Mangelhaftigkeit der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen gesprochen, jedoch sinngemäss dargelegt, dass solchen Mängeln nur dann Bedeutung erwüchse, wenn sie sich im Ausführungsprojekt widerspiegelten und sich dieses mit dem Umweltschutzrecht nicht vereinbaren liesse; es wäre alsdann Sache des Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen (E. 7c und d in fine).
Keine Folge kann somit der Aufforderung von HANS RUDOLF TRÜEB geleistet werden, "in konsequenter Fortführung" von BGE 110 Ib 402 "alle beschwerdeberechtigten Parteien" im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren auch mit Rügen zuzulassen, die sich gegen das generelle Projekt richten, damit "sinnvollerweise direkt die 'Quelle des Übels' angefochten werden" könne (Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Diss. Zürich 1990, S. 91/92). Resultat einer solchen "Weiterentwicklung" wäre, dass sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Privaten kaum noch von der Popularbeschwerde unterschiede, dass das Beschwerderecht der Organisationen den gesetzlichen Rahmen sprengte (Art. 55 USG, Art. 12 Abs. 1 NHG) und die Organisationen zu eigentlichen "Aufsichtsstellen" des Bundesrates würden. Weiter könnten die beschwerdeberechtigten Departemente - hier das EVED und das Eidgenössische Departement des Innern (vgl. Art. 56 USG) - ihre Meinungsverschiedenheiten, über die der Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren endgültig zu befinden hat (vgl. oben b), vor Bundesgericht neu aufleben lassen und damit den Entscheid der ihnen übergeordneten Behörde anfechten. Eine solche Lösung verstiesse nicht nur gegen die gesetzliche Regelung von Art. 103 lit. b OG, sondern auch gegen die hierarchische Ordnung der Bundesverwaltung.
9. a) Das Gesagte bedeutet allerdings nicht, dass sich das Bundesgericht im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren mit dem generellen Projekt überhaupt nicht zu befassen hätte. Vielmehr ist das Gericht je nach Art der gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einwendungen gehalten, im Einzelfall anhand der massgeblichen Vorschriften (Art. 12 f. und 19 f. NSG, Art. 12-15 NSV), des Wortlautes des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses und der diesem zugrundeliegenden Akten und Pläne zu untersuchen, was konkret Inhalt des generellen Projektes sei.
Eine solche Prüfung ist auf die Rüge hin erforderlich, das Ausführungsprojekt sehe Bauwerke vor, die im generellen Projekt enthalten sein müssten, aber nicht enthalten seien (BGE 114 Ib 137 ff.), oder, das Ausführungsprojekt sei derart erweitert worden, dass es vom generellen Projekt nicht mehr gedeckt sei (BGE 112 Ib 553 ff. E. 3). Unklarheit über die Tragweite des Genehmigungsbeschlusses kann auch entstehen, wenn der Bundesrat gewisse Projektteile ausklammert und der Sinn dieser Ausklammerung umstritten ist (vgl. BGE 117 Ib 294 ff. E. 6a), wenn der Kanton beauftragt wird, bei der Ausführungsprojektierung den Begehren der Gemeinden "im Rahmen des Möglichen" zu entsprechen (BGE 112 Ib 553), oder wenn sich das Dispositiv des bundesrätlichen Entscheides in anderer Hinsicht als auslegungsbedürftig erweist. Welche Akten des verwaltungsinternen Verfahrens vom Bundesgericht zur Klärung solcher Auslegungsfragen beigezogen werden können und welche als vertraulich zu gelten haben (vgl. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel, S. 571 f. N 1590, 1592; Suppl., S. 163 N 1510), kann hier offenbleiben.
b) Im vorliegenden Fall sieht sich das Bundesgericht einer weiteren Sondersituation gegenüber:
Der Bundesrat hat sich bei seinem Beschluss über das "bereinigte generelle Projekt vom November/Dezember 1986" nicht auf die ihm von den Kantonen unterbreiteten Entwürfe zum generellen Projekt oder auf entsprechend nachgeführte Pläne gestützt, sondern auf die bereits für das Ausführungsprojekt erarbeiteten Unterlagen, welche im bundesrätlichen Verfahren mit dem Genehmigungs-Stempelaufdruck sowie der Aufschrift "Gilt als generelles Projekt" versehen worden sind. Dieses etwas eigenartige Vorgehen findet seine Erklärung darin, dass der Vorsteher des seinerzeit zuständigen Departementes des Innern angesichts der Verzögerungen, die durch die Überprüfung des Nationalstrassennetzes durch die "Kommission Biel" ab 1977 eingetreten waren, die Kantone ermächtigte, die Projektierung fortzusetzen und trotz der noch ausstehenden Genehmigung des generellen Projektes auch das Ausführungsprojekt zu erarbeiten (vgl. Sachverhalt lit. A d).
Mit der Genehmigung der im Juni 1987 auf den neusten Stand gebrachten Pläne des Ausführungsprojekts 1:1000 wollte der Bundesrat offensichtlich bekunden, dass auch jene der zahlreichen seit dem Jahre 1972 vorgenommenen Projektänderungen, die in den von den Kantonen vorgelegten Entwürfen noch nicht enthalten waren, gutgeheissen wurden. Dies wird indirekt durch den "Technischen Bericht" vom Oktober 1986 bestätigt, in welchem die verschiedenen Änderungen ab 1972 bis zur abschliessenden Verlängerung des "Combette"-Tunnels auf Begehren der Gemeinde Murten aufgelistet sind. Es ist somit davon auszugehen, dass der Bundesrat nicht dem Ausführungsprojekt selbst zustimmte - was er auch nicht hätte tun können -, sondern das generelle Projekt genehmigte, welches in den Grundzügen des Ausführungsprojektes besteht.
Es stellt sich daher hier die Frage, welche Teile des Ausführungsprojektes das generelle Projekt bilden, das vom Bundesrat am 15. Juni 1987 genehmigt worden ist. Dies ist einerseits anhand der gesetzlichen Umschreibungen, andererseits aufgrund der dem Bundesrat im Bereinigungs- und Genehmigungsverfahren vorliegenden Akten zu bestimmen.
aa) Aus den Vorschriften von Art. 12 NSG und Art. 12 NSV, nach welchen im generellen Projekt insbesondere die Linienführung, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke festgelegt werden müssen, ist zunächst zu schliessen, dass in erster Linie diese Bestandteile Objekt des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses bildeten.
Was die Anschlussstellen anbelangt, sind somit die Aufteilung des Anschlusses Löwenberg und der Bau des Halbanschlusses Lausanne bergseits des Löwenberg-Viaduktes genehmigt worden.
Was die Linienführung betrifft, so ist diese nicht nur horizontal, sondern im wesentlichen auch vertikal zu bestimmen. Durch die Festsetzung der Höhenlage des Trassees ist demnach hier ebenfalls weitgehend über die Art und Länge der Untertunnelung entschieden worden. Dass sich der Bundesrat bewusst für zwei längere, aber durch eine offene Strecke getrennte Tunnels entschieden hat, darf auch deshalb angenommen werden, weil ihm Projekt-Entwürfe mit bloss einem oder zwei Tunnels von geringerer Länge vorgelegen hatten; zudem standen ihm die Resultate der im Kanton Freiburg durchgeführten Variantenprüfung ("Analyse multicritère et rapport technique") zur Verfügung, aufgrund derer die Weiterbearbeitung der Variante 1 und nicht der Variante 8 beschlossen worden war, welche eine vollständige Untertunnelung vorsah (vgl. Sachverhalt lit. A e).
Im weiteren müssen bei einem mehrere Kantone berührenden Projekt auch die Stellen, an denen die Strasse die Kantonsgrenzen überquert, vom Bundesrat als verantwortlicher Koordinationsbehörde festgelegt werden. Diese Fixpunkte, die ihrer Bedeutung nach den Anschlussstellen oder Kreuzungsbauwerken gleichzusetzen sind, müssen und dürfen, da die Aufzählung von Art. 12 NSG nicht abschliessend ist, ebenfalls als Bestandteil des generellen Projektes gelten.
bb) Aus dem Dispositiv des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses ergibt sich nichts, was auf eine Ausklammerung gewisser Projektteile oder auf eine Verschiebung der Abklärung von Sonderfragen auf die nachfolgende Projektierungsetappe hinweisen würde. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass der Bundesrat das generelle Projekt stufengemäss auf seine Vereinbarkeit mit den Geboten des Landschafts- und Umweltschutzes untersucht hat. Dass die UVPV im November/Dezember 1987 noch nicht in Kraft stand, spricht nicht gegen diesen Schluss, stand doch schon vor ihrem Inkrafttreten fest, dass sich die Prüfungspflicht im Sinne von Art. 9 USG auch auf Nationalstrassen erstreckt und die Bewilligungsbehörden aller Stufen bindet (vgl. BGE 112 Ib 548 mit Hinweisen). Ebensowenig kann eingewendet werden, dem Bundesrat habe kein Umweltverträglichkeitsbericht vorgelegen. Zwar trifft zu, dass damals noch kein eigentlicher Umweltverträglichkeitsbericht erstellt worden war, doch wurden die Umweltbelange - wie im Bericht Zurwerra über die "Voruntersuchung bezüglich umweltrelevanter Massnahmen (Inventar)" vom Oktober 1986 zusammenfassend dargestellt - in zahlreichen Einzelstudien eingehend behandelt. So standen verschiedene vom Freiburgischen Bund für Naturschutz eingereichte Gutachten über die Auswirkungen der N 1 auf den Raum Löwenberg, auf die Drumlin-Landschaft zwischen Löwenberg und Greng, auf den Naturhaushalt und das Landschaftsbild bei Greng sowie auf das historisch bedeutsame Schlachtfeld von Murten zur Verfügung. Weiter hatte der Kanton Freiburg Lärm-Prognosen erstellen und Windmessungen vornehmen lassen. Insbesondere lag aber der schon erwähnte Bericht der "Association d'Ingénieurs N 1" vom September 1983 über die Ergebnisse der Nutzwertanalyse von acht Varianten vor, in welchem unter verschiedener Gewichtung der im Spiele stehenden Interessen aufgezeigt wird, inwieweit mit den untersuchten Linienführungen - darunter die fast vollständige Untertunnelung - den Umweltschutzbelangen Rechnung getragen werden kann. Damit standen dem Bundesrat genügend Unterlagen zur Verfügung, um in voller Kenntnis der Sachlage und der in Frage stehenden Umweltprobleme über das generelle Projekt zu befinden. Dass die Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Projektes stattgefunden hat und nicht ausgeklammert worden ist, ergibt sich übrigens auch aus der im Anschluss an die bundesrätliche Genehmigung ergangenen Pressemitteilung, nach der bei der Ausgestaltung des Projektes "den Belangen von Natur- und Umweltschutz weitestgehend entgegengekommen" worden ist.
c) Ist demnach festzustellen, dass der Bundesrat über sämtliche Fragen, die im Rahmen der generellen Projektierung zu prüfen sind, rechtskräftig entschieden hat, so besteht im vorliegenden Verfahren kein Anlass und ist dem Bundesgericht auch verwehrt, auf die abgeschlossene Projektierungsetappe zurückzukommen. Auf die Einwendungen gegen das vor Bundesrat durchgeführte Verfahren, so vor allem auf die Rüge, dass der Bundesrat keinen richtigen Varianten-Vergleich vorgenommen und die vollständige Untertunnelung nicht ernsthaft geprüft habe, ist demnach nicht einzugehen. - Zu untersuchen bleibt, ob sich das Ausführungsprojekt mit den bundesrechtlichen Vorschriften vereinbaren lasse.
10. Soweit die Einwendungen der Beschwerdeführer gegen die Ausgestaltung des Tunnels "Combette" als Scheiteltunnel so verstanden werden können, dass in dieser Hinsicht die in Art. 5 NSG vorgesehene Interessenabwägung nicht vorgenommen worden sei und die Umweltschutzinteressen unberücksichtigt geblieben seien, kann auf diese Vorbringen eingetreten werden. Es ist jedoch auch in diesem Rahmen nicht Sache des Bundesgerichtes zu untersuchen, ob die getroffene Lösung die beste unter mehreren möglichen sei. Das Gericht, das weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzbelangen ist, hat auch in bezug auf die nach Art. 5 NSG vorzunehmende Interessenabwägung nur zu prüfen, ob die Vorinstanz durch unrichtige Gewichtung oder Nichtbeachtung öffentlicher Interessen Bestimmungen des Bundesrechts verletzt oder das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat. Das ist hier jedoch nicht der Fall.
Wohl würde, wie die Beschwerdeführer betonen, eine weitergehende Untertunnelung und Tieferlegung des Trassees Brennstoffeinsparungen und damit auch eine gewisse Reduktion der Schadstoffemissionen ermöglichen. Andererseits müsste in den durchgehenden Tunnel eine besondere Querlüftung eingebaut werden, die einen Energieverbrauch aufwiese, welcher von den Vertretern des Bundesamtes für Strassenbau geradezu als "Energieverschleiss" bezeichnet worden ist, der sich nur dort rechtfertigen lasse, wo es keine andere Lösung gebe. Übrigens könnte sich der Baustellen-Verkehr, wenn der "Combette"-Tunnel im Bergbau erstellt würde, zwischen dem Adera-Gebiet und dem Deponie-Ort "Im Loch" nicht auf der Baupiste abwickeln, sondern müsste das öffentliche Strassennetz beanspruchen. Ausserdem wäre fraglich, ob dieser nahgelegene Deponie-Ort beibehalten werden könnte. Als weiterer wesentlicher Punkt fällt in Betracht, dass bei Absenkung des Trassees der Halbanschluss Richtung Lausanne nicht mehr am vorgesehenen Ort erstellt werden könnte. Der ursprünglich geplante Vollanschluss Löwenberg ist aber gerade aus Landschaftsschutzgründen in zwei Halbanschlüsse aufgeteilt worden, und der Halbanschluss Richtung Bern ist aufgrund von früher genehmigten Projekten bereits erstellt und seit 1987 in Betrieb. Eine Zusammenlegung der beiden Halbanschlüsse, wie sie nun wieder gefordert wird, müsste deshalb - abgesehen davon, dass der ursprünglich angestrebte Landschafts- und Umweltschutz aufgegeben würde - die Neuprojektierung und den Umbau des bereits erstellten Teilstücks bedingen. Würde dagegen auf den Halbanschluss Lausanne verzichtet, verbliebe der Verkehr bis zum nächsten Autobahn-Anschluss auf der Hauptstrasse Murten-Avenches und würde den Raum Murten weiterhin belasten. Schliesslich machen die Beschwerdeführer selbst darauf aufmerksam, dass der "Combette"-Tunnel eine Grundwasser-Schutzzone durchquert und verschiedene Trinkwasserfassungen beeinträchtigen könnte. Es ist daher zu vermuten, dass eine Tieferlegung des Tunnels einerseits zu einer noch grösseren Gefährdung des Grundwasser-Vorkommens führte und andererseits mit erheblichen bautechnischen Schwierigkeiten verbunden wäre. Ein durchgehender Tunnel würde auch die Sicherheitsrisiken für den Verkehr selbst und die Umwelt erhöhen.
Somit sprechen selbst unter dem Gesichtswinkel des Umweltschutzes gute Gründe für das von den Beschwerdeführern beanstandete Autobahn-Längenprofil und kann keine Rede davon sein, dass bei der Trasseeführung den Umweltschutzanliegen keine Rechnung getragen worden wäre.
11. Zur Frage der Luftverunreinigung wird im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass infolge des Autobahnbaus die Schadstoffbelastung entlang der Hauptstrasse T 1 (Bern-Murten-Lausanne) und im Raume Murten-Muntelier wesentlich verringert werde. Andererseits würden aller Voraussicht nach die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2) an drei Stellen längs der geplanten Nationalstrasse überschritten. Der Kanton sei daher grundsätzlich verpflichtet, an der Strassenanlage und an den Fahrzeugen alle technisch und betrieblich möglichen Vorkehren zu treffen, um die Grenzwerte einzuhalten, während der Bau der Anlage an sich nicht in Frage stehe. Da aber die Kantone weder zum Erlass von Vorschriften über den Schadstoffausstoss von Motorfahrzeugen noch zur Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Nationalstrassen zuständig seien, könnten sie insofern dem Vollzugsauftrag von Art. 36 USG nicht nachkommen. Unter diesen Umständen würde auch eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung (LRV; SR 814.318.142.1) nicht zum Ziele führen, ganz abgesehen davon, dass der Massnahmenplan für die nachträgliche Sanierung von bestehenden Anlagen bestimmt sei. Den Kantonen verbleibe demnach einzig die Möglichkeit, an der Strassenanlage selbst bauliche Massnahmen zur Verhinderung von Immissionen zu treffen und die Errichtung von Abluftkaminen, Dämmen, Schutzwänden usw. vorzusehen. Solche Vorkehren hätten jedoch lediglich die Verdünnung oder Umverteilung der Schadstoffe zur Folge; sie seien daher gegenüber der Einschränkung der Emissionen an der Quelle als zweitrangig anzusehen und nur nach eingehenden Abklärungen bei extremer Grenzwertüberschreitung zu ergreifen. Eine solche Zurückhaltung rechtfertige sich hier umso mehr, als die von den Umweltschutzfachstellen vorgeschlagenen zusätzlichen Massnahmen nicht zu Projektänderungen, sondern einzig zu baulichen Ergänzungen führten, die jederzeit noch vorgenommen werden könnten.
Demgegenüber darf nach Ansicht der Beschwerdeführer eine Strasse überhaupt nicht gebaut werden, wenn vorauszusehen ist, dass nach ihrer Inbetriebnahme die in der Luftreinhalte-Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten werden. Ausserdem wird in den Beschwerden bemängelt, dass der Kanton keine Massnahmenplanung gemäss Art. 31 LRV eingeleitet hat.
Es gilt daher abzuklären, welche Rechtsfolgen das Umweltschutzgesetz und die Luftreinhalte-Verordnung vorsehen, wenn angenommen werden muss, eine neue Verkehrsanlage werde zu übermässigen Schadstoffimmissionen führen.
a) Nach Art. 7 Abs. 7 USG zählen die Verkehrswege zu den "Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher gleich wie bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen, hat der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte zu bestimmen (Art. 13 f. USG). Weitere Vorschriften für neue Verkehrsanlagen enthält das Umweltschutzgesetz hinsichtlich der Luftreinhaltung nicht. Dagegen stellt das Verordnungsrecht für diese Anlagen gesetzesvertretend Sonderbestimmungen auf.
b)... (Art. 17 bis 19 LRV als Sonderbestimmungen für Fahrzeuge und Verkehrsanlagen)
c)... (Wesen des Massnahmenplanes im Sinne von Art. 31 LRV)
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen, ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen mit anderen Anlagen übermässige Immissionen verursacht werden, so hat die Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 und 33 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen über die Vorkehren zur Einschränkung der Luftverunreinigung zu beschliessen ist.
Im Einspracheverfahren kann daher gefordert werden, dass die dem Gebot von Art. 18 LRV entsprechenden baulichen und sich auf die bauliche Ausgestaltung auswirkenden technischen und betrieblichen Massnahmen an der Anlage selbst ergriffen werden und gewährleistet bleibt, dass mögliche weitere bauliche Vorkehren, die allenfalls im Massnahmenplan vorbehalten werden, noch getroffen werden können. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge und den Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden und -beschränkenden - Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen (BGE 117 Ib 430 E. 5c).
e) Wie bereits in BGE 117 Ib 306 f. E. 8c und 428 E. 5 ausgeführt worden ist, ist somit der Bau oder Umbau einer Nationalstrasse auch dann nicht ausgeschlossen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass übermässige Immissionen verursacht werden. Ob eine - durch die im Rahmen der Massnahmenplanung beschlossenen Vorkehren zu bekämpfende - vorübergehende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden könne, ist vielmehr aufgrund einer Abwägung der auf dem Spiele stehenden öffentlichen Interessen zu entscheiden, in der die Vor- und Nachteile des Strassenbaus einander gegenüberzustellen sind und in Fällen wie dem vorliegenden auch mitberücksichtigt werden darf, welche Entlastung die neue Strasse für schon bisher durch übermässige Immissionen betroffene Wohngebiete mit sich bringen wird. Dass diese Interessenabwägung hier bundesrechtswidrig vorgenommen worden wäre, wird von den Beschwerdeführern nicht dargetan.
Dagegen ist den Beschwerdeführern darin zuzustimmen, dass der Staat Freiburg über das fragliche Gebiet einen Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 und 33 LRV zu erstellen hat. Der Staatsrat hat dies denn auch sinngemäss anerkannt, indem er zugesichert hat, dass er alles in seiner Kompetenz Liegende zur Luftreinhaltung unternehmen und dem Bundesrat den Antrag unterbreiten werde, Geschwindigkeitsbeschränkungen anzuordnen und allenfalls weitere Abgasvorschriften zu erlassen. Solche Anträge sind aber nach dem Willen des Verordnungsgebers gerade im Rahmen eines Massnahmenplanes zu stellen. Der Kanton Freiburg wird daher die Massnahmenplanung in der notwendigen Form noch durchführen müssen, wozu er sich übrigens in seiner Vernehmlassung auch bereit erklärt hat.
f) Zu untersuchen bleibt demnach, ob der angefochtene Entscheid aufgehoben werden müsse, weil der Massnahmenplan zur Zeit des Einspracheentscheides noch nicht vorgelegen hat und auch heute noch nicht vorliegt.
Über die Frage, ob der Massnahmenplan im Zeitpunkt der Projektgenehmigung schon beschlossen sein müsse oder ob es genüge, dass die Massnahmenplanung eingeleitet oder in Aussicht genommen sei, lässt sich der Luftreinhalte-Verordnung nichts entnehmen. Für die Pflicht zur Vorlage des Massnahmenplans im Plangenehmigungsverfahren für eine Verkehrsanlage spricht, dass die Plangenehmigungs- und Einsprachebehörde nur anhand des Planes prüfen kann, ob in der fraglichen Region oder gezielt für das betreffende Strassenprojekt geeignete Massnahmen ergriffen werden können, die zu einer Reduktion der Immissionen führen. Andererseits wird sich für neue Anlagen häufig erst im Plangenehmigungsverfahren aufgrund des Umweltverträglichkeitsberichts ergeben, dass der Verkehrsbetrieb aller Wahrscheinlichkeit nach zu übermässigen Immissionen führen wird. Muss in diesen Fällen noch vor dem Entscheid über das Vorhaben die Massnahmenplanung nachgeholt werden, so kann dies Verzögerungen von mehreren Jahren zur Folge haben. Eine solche Verlängerung des Genehmigungsverfahrens lässt sich vor allem dort nur schwer rechtfertigen, wo auch die Bauzeit etliche Jahre dauert und deshalb nicht auszuschliessen ist, dass der im Baubewilligungsverfahren vorgelegte Massnahmenplan im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Strassenanlage den dannzumal gegebenen Umständen nicht mehr in allen Teilen entspricht. Muss daher der Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheides vorliegen, so müssen doch Ausnahmen möglich sein und kann der Behörde insbesondere gestattet werden, gewisse Punkte offenzulassen und die Planung später nachzuführen bzw. den allenfalls geänderten Verhältnissen und den neuen technischen Möglichkeiten anzupassen.
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die zur Einschränkung der Immissionen notwendigen baulichen Massnahmen an der Strassenanlage selbst getroffen worden sind oder im Rahmen des Vollzugs des Massnahmenplans noch ergriffen werden können. Nach dem umstrittenen Ausführungsprojekt soll, weil vor allem in Nähe der Tunnelportale mit übermässigen Immissionen zu rechnen ist, am Ost-Portal des Tunnels "Les Vignes" ein Abluftkamin angebracht werden. Das BUWAL und der Regierungsrat des Kantons Bern haben den Bau von weiteren drei Kaminen empfohlen, auf den der Kanton Freiburg wegen der landschaftlichen Eingriffe und des hohen Energieverbrauchs lieber verzichten möchte. Sollten sich jedoch die zusätzlichen Kamine inskünftig als erforderlich erweisen, so könnten sie, wie die Verantwortlichen des Bundesamtes für Strassenbau an der Augenscheinsverhandlung und mit Vernehmlassung vom 6. Juni 1990 bestätigt haben, auch an den weiteren Portalen nachträglich noch erstellt werden. Die im Umweltverträglichkeitsbericht befürworteten Dämme, Schutzwände und Hecken können ebenfalls jederzeit noch angelegt oder ergänzt werden. Weitere bauliche Massnahmen zur Beschränkung der Luftverschmutzung fallen, da eine Tieflegung des Trassees nicht verlangt werden kann, nicht in Betracht. Für das ganze Werk wird mit einer Bauzeit von mehreren Jahren gerechnet. Unter diesen Umständen wäre es unverhältnismässig, die Sache an den Freiburger Staatsrat zurückzuweisen, damit dieser zunächst in einem Massnahmenplan über die erst ab Inbetriebnahme der Strasse geltenden verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen beschliesse. Eine solche Verzögerung des sich schon über Jahrzehnte erstreckenden Projektierungsverfahrens liesse sich offensichtlich nicht rechtfertigen. Indessen ist der Staatsrat des Kantons Freiburg bei seiner in der Vernehmlassung abgegebenen Erklärung zu behaften, dass er die notwendige Massnahmenplanung noch durchführen werde. Im Rahmen dieses Verfahrens wird ebenfalls noch vor der Inverkehrsetzung der Anlage über die Erstellung von zusätzlichen Abluftkaminen bei den Tunnelportalen entschieden werden müssen.
12. In bezug auf die Lärmbelastung machen die Beschwerdeführer geltend, ihre Liegenschaften befänden sich in der Landschaftsschutzzone und müssten daher nach Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) der Empfindlichkeitsstufe I und nicht der Stufe III zugewiesen werden. Da nach den angestellten Lärmprognosen der Lärmpegel in diesem Gebiet am Tage 55 dB(A) erreichen, d.h. den massgeblichen Planungswert überschreiten werde, dürfe das aufgelegte Projekt nicht ausgeführt bzw. müsse die "Variante tief" verwirklicht werden.
Zu dieser Einwendung ist zunächst in tatsächlicher Hinsicht zu präzisieren, dass die Lärmeinwirkungen auf den Liegenschaften der Beschwerdeführer auch nach dem Bau der Nationalstrasse nicht von dieser selbst, sondern - gleich wie heute - von der Kantonsstrasse Murten-Düdingen ausgehen werden, welche inskünftig um weniges verschoben über den "Combette"-Tunnel führen soll. Da angenommen wurde, wegen des nahen Autobahnanschlusses werde der Verkehr auch auf dieser Hauptstrasse anwachsen, ist in ihrem Bereich ein leichtes Ansteigen der Lärmbelastung prognostiziert worden. Daran würde sich auch bei einer Tieferlegung der Nationalstrasse nichts ändern. Ausserdem hat rechtlich gesehen die Ausscheidung einer Landschaftsschutzzone noch nicht zur Folge, dass das ausgeschiedene Gebiet als Zone mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. a LSV betrachtet werden müsste. Als solches könnte es nur gelten, wenn es sich um eine eigentliche Ruhezone handeln würde. Das ist hier jedoch nicht der Fall, da das fragliche Gebiet landwirtschaftlich genutzt wird und vor allem längs der Kantonsstrassen bereits heute lärmbelastet ist. Aus dem kantonalen Richtplan, auf den sich die Beschwerdeführer berufen, ergibt sich nichts anderes. Vielmehr spricht die Tatsache, dass die Nationalstrasse im Richtplan eingetragen ist, gegen die Meinung der Beschwerdeführer, dass das betreffende Gebiet nutzungsplanerisch als höchst lärmempfindlich anerkannt worden sei und als solches respektiert werden müsse. Fällt demnach eine Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführer zur Empfindlichkeitsstufe I ausser Betracht, so werden nach den Lärmprognosen die massgebenden Grenzwerte im fraglichen Gebiet eingehalten werden können.
13. Die Beschwerdeführer werfen dem Staatsrat schliesslich vor, es seien keine oder nur ungenügende Abklärungen über die zu erwartende Schadstoffbelastung der Böden im Nahbereich der Autobahn sowie über die SO2-, NOx-, Pb- und Russstaub-Konzentrationen in Nähe der Tunnelportale vorgenommen worden.
Der für den Einspracheentscheid notwendige Sachverhalt hinsichtlich der voraussehbaren Schadstoffbelastung der Böden und der Luft wird indessen im Umweltverträglichkeitsbericht vollständig und eingehend dargestellt. Auch das Bundesamt für Umweltschutz hat den Bericht insofern als mustergültig bezeichnet. Die Beschwerdeführer verkennen mit ihren Begehren um weitere Abklärungen offenbar den Zweck der Berichterstattung. Es kann in diesem Verfahren nicht darum gehen, zu jeder Art möglicher Belastung durch die zukünftige Anlage umfassende wissenschaftliche Untersuchungen anzustellen, ungeachtet des Standes der bereits vorhandenen Kenntnisse und unabhängig von der Bedeutung im konkreten Fall. Der Umweltverträglichkeitsbericht darf sich auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken und soll sich, soweit möglich, auf bereits andernorts gemachte Erfahrungen stützen. Im übrigen ist nicht einzusehen, welches Interesse die Beschwerdeführer an den verlangten zusätzlichen Untersuchungen und Prognosen haben könnten, da sie weder am Rande des oberirdischen Nationalstrassen-Trassees noch in unmittelbarer Nähe eines Tunnelportals wohnen.
14. Das Gesagte gilt sinngemäss auch für das insbesondere vom Beschwerdeführer G. gestellte Begehren um weitere Untersuchungen über die Auswirkungen des Projekts auf die Grundwasser-Vorkommen und auf die verschiedenen Quellfassungen. Die projektierenden Behörden sind sich bewusst, dass die Nationalstrasse Gewässerschutzzonen durchqueren oder berühren soll und die Gefahr besteht, dass nutzbare Trink- und Brauchwasser-Vorkommen beeinträchtigt werden. Wie im Umweltverträglichkeitsbericht festgehalten wird, hat die Bauherrschaft zusätzlich zu den bereits angestellten Untersuchungen zahlreiche weitere Studien in Auftrag gegeben, die dazu beitragen sollen, zu verhindern, dass während der Bauarbeiten Grundwasser verunreinigt wird oder durch die Strassenanlage selbst Grundwasserkörper zerstört werden. Übrigens kann beim Bau von Werken wie dem hier umstrittenen auch bei Vornahme umfassendster Untersuchungen und Einhaltung aller Sorgfaltspflichten nie völlig ausgeschlossen werden, dass der Grundwasser-Haushalt gestört wird. Sollten die Quellen auf den Grundstücken des Beschwerdeführers G. infolge des Autobahnbaus verschmutzt werden oder versiegen, so wird der Staat Freiburg dem Grundeigentümer, sofern keine Wiederherstellungsmassnahmen möglich sind, Realersatz oder eine Entschädigung in Geld leisten müssen (vgl. Art. 10 EntG). | de | Opposizione a un progetto esecutivo di strade nazionali; esame dell'impatto sull'ambiente. Anche dopo l'entrata in vigore del diritto sulla protezione dell'ambiente, soltanto il progetto esecutivo - e non anche il progetto generale approvato dal Consiglio federale - può essere impugnato tramite ricorso di diritto amministrativo (consid. 8). Tuttavia, secondo la natura delle censure sollevate contro il progetto esecutivo, il Tribunale federale deve, se del caso, determinare quali sono i punti che nella specie il progetto generale ha effettivamente regolato (consid. 9).
Ponderazione degli interessi secondo l'art. 5 LSN (consid. 10).
Misure di protezione dell'atmosfera da prevedere al momento della costruzione di una strada (consid. 11). Quando dev'essere allestito il piano dei provvedimenti secondo gli art. 31 e 33 OIAt? (consid. 11 f).
Protezione contro i rumori; determinazione dei gradi di sensibilità (consid. 12).
Estensione dell'esame d'impatto ambientale (consid. 13, 14). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-206%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,004 | 118 Ib 229 | 118 Ib 229
Sachverhalt ab Seite 230
K. überholte am 21. Juni 1990 in G. in einer unübersichtlichen Rechtskurve mit seinem Motorrad einen Personenwagen. Ausgangs der Kurve stiess er frontal mit einem entgegenkommenden Personenwagen zusammen. K. erlitt dabei schwere Verletzungen. Das Bezirksamt Rorschach sprach K. mit Strafbescheid vom 4. Februar 1991 der Missachtung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit innerorts und des Nichtbeherrschens des Fahrzeuges schuldig, sah jedoch gestützt auf Art. 66bis StGB von einer Strafe ab.
Am 7. Januar 1991 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt des Kantons St. Gallen K. gestützt auf Art. 16 Abs. 2 SVG den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. Einen Rekurs des Betroffenen wies die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen am 3. September 1991 ab.
K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Rekursentscheid und die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes seien aufzuheben und es sei von der Anordnung einer Administrativmassnahme abzusehen. Die Verwaltungsrekurskommission verzichtet auf Vernehmlassung. Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann sich nur gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid richten (Art. 98 lit. g OG), weshalb auf sie nicht eingetreten werden kann, soweit auch die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes angefochten wird.
2. a) Die Vorinstanz kommt zum Schluss, der Beschwerdeführer habe den Verkehr konkret erheblich gefährdet. Wer die Geschwindigkeit nicht den Umständen anpasse bzw. die Höchstgeschwindigkeit überschreite und in einer unübersichtlichen Kurve überhole, dessen Verschulden wiege nicht mehr leicht. Von einem leichten Fall könne somit keine Rede sein. Der Führerausweis sei somit gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG mindestens für einen Monat zu entziehen. Die erste Instanz habe die geltend gemachte berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen, berücksichtigt. Sie habe die Mindestentzugsdauer von einem Monat verfügt. Eine weitere Reduktion sei daher nicht mehr möglich. Wenn sich der Beschwerdeführer auf einen Härtefall im Sinne von Art. 34 Abs. 2 VZV berufe, so übersehe er offensichtlich, dass auch bei Annahme eines solchen die gesetzliche Minimaldauer für alle Kategorien einzuhalten sei. Zudem setze die Anwendung dieser Bestimmung voraus, dass der Betroffene als Führer der Kategorie, für die die Entzugsdauer verkürzt werden solle, im vorliegenden Fall also für die Kategorie B, unbescholten sei. Dies sei nicht der Fall, sei dem Rekurrenten doch der Führerausweis 1978 für 6 Monate entzogen worden.
b) Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, er sei anlässlich des Verkehrsunfalles sehr schwer verletzt worden, sei nach wie vor 50% arbeitsunfähig und kämpfe für sich und seine Familie ums nackte Überleben. Er habe mit seiner Familie 1988 und 1989 im Ausland gelebt. Da er dort nicht habe selbständig werden können, habe er sich entschlossen, wieder in die Schweiz zurückzukehren, um sein ehemaliges Geschäft, welches er vorher 10 Jahre lang mit Erfolg geführt habe, wieder zu übernehmen. Er sei im Sommer 1989 allein in die Schweiz zurückgekehrt, um das Geschäft neu aufzubauen. Im Frühling 1990 sei der Umbau abgeschlossen worden, worauf seine drei Kinder im Mai 1990 in die Schweiz gekommen seien. Die Ehefrau habe Ende Juni nach Erledigung aller administrativen Arbeiten in die Schweiz zurückkehren wollen, um am 1. Juli 1990 das neue Geschäft, ein zoologisches Präparatorium, zu eröffnen. Noch in der Woche, als sich der verhängnisvolle Unfall ereignet habe, habe er bei den Winterthur-Versicherungen eine Lohnausfall-Versicherung abschliessen wollen. Da der Versicherungsagent vorübergehend nicht zu erreichen gewesen sei, sei der Abschluss dieser Versicherung unterblieben. In finanzieller Hinsicht habe der Unfall zur Folge gehabt, dass der Beschwerdeführer monatelang ohne Einkommen dagestanden sei. Seine Frau habe mittels Heimarbeit versucht, die Familie über Wasser zu halten. Mit seiner gegenwärtigen 50%igen Arbeitsfähigkeit sei er zusammen mit der Ehefrau knapp in der Lage, den Lebensunterhalt der Familie zu bestreiten. Trotzdem bestünden Kontokorrentschulden in der Höhe von rund Fr. 12'000.--. Ende Oktober werde der Hypothekarzins von rund Fr. 10'000.-- fällig. Laufende Rechnungen machten etwa Fr. 4'000.-- aus. Offen seien ausserdem Rückzahlungen für Fürsorgeleistungen der Gemeinde X. in der Höhe von Fr. 24'769.85. Er könne es sich in der gegenwärtigen harten Wiederaufbauphase seines Geschäftes nicht leisten, ohne Führerausweis dazustehen. Ein- bis zweimal in der Woche müsse er Fleischabfälle, die sich im Betrieb ansammelten, in die Kadaververwertung bringen. Zweimal pro Monat fahre er mit Tierhäuten nach Chur in die Gerberei. Bahnpost-Aufträge würden ein- bis zweimal pro Monat erledigt. Kunden, die mit der Bahn kämen, würden in Y. oder Z. abgeholt und zum Geschäft gebracht. Pakete, die per Post verschickt würden, müssten mit dem Auto zur Post gebracht werden. Auch für die aufwendigen Materialeinkäufe (Polyester, Farben, Hartschaum, Gips etc.) sei er auf sein Fahrzeug angewiesen. Gehe in einem Zoo ein Tier ein, müsse er es unverzüglich abholen. Die beiden Vorinstanzen seien mit keinem Wort auf sein Hauptargument eingegangen, unter den gegebenen besonderen Umständen fehle es an einer Massnahmebedürftigkeit. Er habe sich monatelang im Krankenhaus befunden, habe noch weitere Operationen vor sich. Der Unfall vom 21. Juni 1990 werde ihm ein Leben lang Mahnung und Denkzettel sein.
Das Bundesgericht habe in seiner neueren Rechtsprechung zum Führerausweisentzug für verschiedene Fragen analog Überlegungen und Wertungen des Strafrechtes herangezogen. Entsprechend sei auch die Wertung des Art. 66bis Abs. 1 StGB zu berücksichtigen. Der Unfall mit seinen Folgen habe mit Sicherheit eine sehr viel weitergehende erzieherische Wirkung, als es irgend eine Administrativmassnahme überhaupt je haben könne. Der angefochtene Entscheid verletze die Grundsätze der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit. In Anwendung dieser Grundsätze müsse ein Eingriff als Ganzes im Lichte des ihn gebietenden öffentlichen Interesses als unausweichlich erscheinen.
3. Gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG kann der Führer- oder Lernfahrausweis entzogen werden, wenn der Führer Verkehrsregeln verletzt und dadurch den Verkehr gefährdet oder andere belästigt hat. In leichten Fällen kann eine Verwarnung ausgesprochen werden (Satz 2). Diese Bestimmung ist sprachlich unbefriedigend, weil es sich um zwei Kann-Vorschriften handelt. Nach der Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 SVG kann auf den Ausweisentzug nur verzichtet werden, wenn der Fall leicht im Sinne von Satz 2 dieser Bestimmung ist (BGE 105 Ib 258 E. a mit Hinweisen, BGE 115 Ib 161). Dies bedarf einer Präzisierung.
Die Botschaft des Bundesrats zum Entwurf des SVG hebt ausdrücklich hervor, dass Art. 16 Abs. 2 SVG den fakultativen und Abs. 3 den obligatorischen Entzug regelt (BBl 1955 II 24 und 74). Die nationalrätliche Kommission fügte in Abs. 2 den Satz bei, in leichten Fällen kann eine Verwarnung ausgesprochen werden. Nach altem Recht war ein Führerausweisentzug nur bei schwerer und wiederholter Verkehrsregelverletzung zulässig. Die Kommissionssprecher erachteten den Zusatz nicht als unbedingt notwendig. Guinand führte aus, der Zusatz sei als gewisser Ausgleich zu verstehen; nachdem zu wiederholten Malen ("à de réitérées reprises") weggelassen worden sei, bringe er indirekt zum Ausdruck, dass eine wiederholte Regelverletzung nicht ohne ernsthaften Nachteil ("conséquence fâcheuse"), der bis zum Entzug führen könne, durchgehen werde. Im übrigen schreibe der Zusatz eine bereits bestehende Praxis fest (Sten.Bull. 1956 N 597 und 599).
Da in leichten Fällen eine Verwarnung ausgesprochen werden kann, ist es folgerichtig, in nicht leichten Fällen die härtere Massnahme, den Führerausweisentzug, anzuordnen. Insoweit ist die zitierte Rechtsprechung zu bestätigen. Diese Überlegung ändert aber nichts daran, dass Art. 16 Abs. 2 SVG den fakultativen Entzug regelt. Das ergibt sich aus dem Gesetzestext, der bundesrätlichen Botschaft (a.a.O.) und auch die Voten der Kommissionssprecher (a.a.O.) erlauben keinen gegenteiligen Schluss. Die Administrativbehörde kann somit aufgrund von Art. 16 Abs. 2 SVG entweder auf jegliche Massnahme verzichten, eine Verwarnung aussprechen oder einen Führerausweisentzug anordnen. Welche dieser Möglichkeiten auszuwählen ist, richtet sich grundsätzlich nach der Schwere des Falles. Insoweit ist an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten. Da es sich beim Absatz 2 von Art. 16 SVG um eine Kann-Vorschrift handelt, ist die Behörde jedoch verpflichtet, die vorgesehene Massnahme unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit zu prüfen. Dabei kann sich die Frage stellen, ob im Lichte einer sinnvoll verstandenen Verhältnismässigkeitsprüfung sich die Anordnung einer Massnahme zur Ermahnung und Besserung des fehlbaren Fahrzeuglenkers überhaupt noch rechtfertigen lässt; denn der Entzug des Führerausweises beziehungsweise die Erteilung einer Verwarnung muss - dem gesetzgeberischen Ziel entsprechend - geeignet sein; auch darf sie den Betroffenen nicht übermässig belasten. Unverhältnismässig müsste in diesem Sinne unter anderem eine Massnahme erscheinen, die im Einzelfall nicht zum Ziel führen kann oder nicht mehr nötig ist (vgl. BGE 115 Ib 162; MICHEL PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, Fribourg 1982, S. 10 f. mit Literaturhinweisen zum Verhältnismässigkeitsprinzip). Dass sich die mit der Anordnung einer Administrativmassnahme zuständige Verwaltungsbehörde in Fällen, da der fehlbare Fahrzeuglenker durch die Folgen seines verkehrswidrigen Verhaltens besonders schwer betroffen wird, von den Grundregeln des Absehens von Strafe (Art. 66bis StGB) leiten lässt, ist zweckmässig, da auch diese Strafzumessungsregel grundlegend vom Verhältnismässigkeitsprinzip getragen ist.
4. Die Vorinstanz ordnete einen Führerausweisentzug gestützt auf Art. 16 Abs. 2 SVG und damit einen fakultativen Entzug an.
Deshalb war sie verpflichtet zu prüfen, ob die Massnahme verhältnismässig sei.
Bei der Gesamtbeurteilung führt sie aus, angesichts des nicht leichten Verschuldens, des getrübten Leumunds und der gesamten Umstände erscheine die verfügte Entzugsdauer von einem Monat, verglichen mit ähnlich gelagerten Fällen, eher milde, jedenfalls nicht unangemessen. Damit hat sie zwar den Grundsatz der Verhältnismässigkeit angesprochen. Eine wirkliche Auseinandersetzung mit den besonderen Lebensumständen des Beschwerdeführers hat sie aber nicht vorgenommen. Erst bei der Prüfung, ob allenfalls ein differenzierter Führerausweisentzug anzuordnen sei, erwähnt sie dessen Vorbringen, er sei schwer verletzt, nicht versichert gewesen und benötige den Führerausweis, um seine Existenzgrundlage zu erhalten beziehungsweise aufzubauen. Sie hat aber nicht geprüft, ob wegen der besonderen Umstände ein Führerausweisentzug überhaupt noch notwendig sei, um das Massnahmeziel, die Ermahnung und Besserung des Beschwerdeführers, zu erreichen. Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. | de | Art. 16 Abs. 2 SVG; fakultative Administrativmassnahme, Verhältnismässigkeitsprinzip. Rechtfertigt die Schwere des Falles an sich die Anordnung einer fakultativen Massnahme (Verwarnung oder Führerausweisentzug) gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG, so hat die Administrativbehörde noch zu prüfen, ob die anzuordnende Massnahme dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz entspricht (E. 3 und 4; Präzisierung der Rechtsprechung). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-229%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,005 | 118 Ib 229 | 118 Ib 229
Sachverhalt ab Seite 230
K. überholte am 21. Juni 1990 in G. in einer unübersichtlichen Rechtskurve mit seinem Motorrad einen Personenwagen. Ausgangs der Kurve stiess er frontal mit einem entgegenkommenden Personenwagen zusammen. K. erlitt dabei schwere Verletzungen. Das Bezirksamt Rorschach sprach K. mit Strafbescheid vom 4. Februar 1991 der Missachtung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit innerorts und des Nichtbeherrschens des Fahrzeuges schuldig, sah jedoch gestützt auf Art. 66bis StGB von einer Strafe ab.
Am 7. Januar 1991 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt des Kantons St. Gallen K. gestützt auf Art. 16 Abs. 2 SVG den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. Einen Rekurs des Betroffenen wies die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen am 3. September 1991 ab.
K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Rekursentscheid und die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes seien aufzuheben und es sei von der Anordnung einer Administrativmassnahme abzusehen. Die Verwaltungsrekurskommission verzichtet auf Vernehmlassung. Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann sich nur gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid richten (Art. 98 lit. g OG), weshalb auf sie nicht eingetreten werden kann, soweit auch die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes angefochten wird.
2. a) Die Vorinstanz kommt zum Schluss, der Beschwerdeführer habe den Verkehr konkret erheblich gefährdet. Wer die Geschwindigkeit nicht den Umständen anpasse bzw. die Höchstgeschwindigkeit überschreite und in einer unübersichtlichen Kurve überhole, dessen Verschulden wiege nicht mehr leicht. Von einem leichten Fall könne somit keine Rede sein. Der Führerausweis sei somit gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG mindestens für einen Monat zu entziehen. Die erste Instanz habe die geltend gemachte berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen, berücksichtigt. Sie habe die Mindestentzugsdauer von einem Monat verfügt. Eine weitere Reduktion sei daher nicht mehr möglich. Wenn sich der Beschwerdeführer auf einen Härtefall im Sinne von Art. 34 Abs. 2 VZV berufe, so übersehe er offensichtlich, dass auch bei Annahme eines solchen die gesetzliche Minimaldauer für alle Kategorien einzuhalten sei. Zudem setze die Anwendung dieser Bestimmung voraus, dass der Betroffene als Führer der Kategorie, für die die Entzugsdauer verkürzt werden solle, im vorliegenden Fall also für die Kategorie B, unbescholten sei. Dies sei nicht der Fall, sei dem Rekurrenten doch der Führerausweis 1978 für 6 Monate entzogen worden.
b) Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, er sei anlässlich des Verkehrsunfalles sehr schwer verletzt worden, sei nach wie vor 50% arbeitsunfähig und kämpfe für sich und seine Familie ums nackte Überleben. Er habe mit seiner Familie 1988 und 1989 im Ausland gelebt. Da er dort nicht habe selbständig werden können, habe er sich entschlossen, wieder in die Schweiz zurückzukehren, um sein ehemaliges Geschäft, welches er vorher 10 Jahre lang mit Erfolg geführt habe, wieder zu übernehmen. Er sei im Sommer 1989 allein in die Schweiz zurückgekehrt, um das Geschäft neu aufzubauen. Im Frühling 1990 sei der Umbau abgeschlossen worden, worauf seine drei Kinder im Mai 1990 in die Schweiz gekommen seien. Die Ehefrau habe Ende Juni nach Erledigung aller administrativen Arbeiten in die Schweiz zurückkehren wollen, um am 1. Juli 1990 das neue Geschäft, ein zoologisches Präparatorium, zu eröffnen. Noch in der Woche, als sich der verhängnisvolle Unfall ereignet habe, habe er bei den Winterthur-Versicherungen eine Lohnausfall-Versicherung abschliessen wollen. Da der Versicherungsagent vorübergehend nicht zu erreichen gewesen sei, sei der Abschluss dieser Versicherung unterblieben. In finanzieller Hinsicht habe der Unfall zur Folge gehabt, dass der Beschwerdeführer monatelang ohne Einkommen dagestanden sei. Seine Frau habe mittels Heimarbeit versucht, die Familie über Wasser zu halten. Mit seiner gegenwärtigen 50%igen Arbeitsfähigkeit sei er zusammen mit der Ehefrau knapp in der Lage, den Lebensunterhalt der Familie zu bestreiten. Trotzdem bestünden Kontokorrentschulden in der Höhe von rund Fr. 12'000.--. Ende Oktober werde der Hypothekarzins von rund Fr. 10'000.-- fällig. Laufende Rechnungen machten etwa Fr. 4'000.-- aus. Offen seien ausserdem Rückzahlungen für Fürsorgeleistungen der Gemeinde X. in der Höhe von Fr. 24'769.85. Er könne es sich in der gegenwärtigen harten Wiederaufbauphase seines Geschäftes nicht leisten, ohne Führerausweis dazustehen. Ein- bis zweimal in der Woche müsse er Fleischabfälle, die sich im Betrieb ansammelten, in die Kadaververwertung bringen. Zweimal pro Monat fahre er mit Tierhäuten nach Chur in die Gerberei. Bahnpost-Aufträge würden ein- bis zweimal pro Monat erledigt. Kunden, die mit der Bahn kämen, würden in Y. oder Z. abgeholt und zum Geschäft gebracht. Pakete, die per Post verschickt würden, müssten mit dem Auto zur Post gebracht werden. Auch für die aufwendigen Materialeinkäufe (Polyester, Farben, Hartschaum, Gips etc.) sei er auf sein Fahrzeug angewiesen. Gehe in einem Zoo ein Tier ein, müsse er es unverzüglich abholen. Die beiden Vorinstanzen seien mit keinem Wort auf sein Hauptargument eingegangen, unter den gegebenen besonderen Umständen fehle es an einer Massnahmebedürftigkeit. Er habe sich monatelang im Krankenhaus befunden, habe noch weitere Operationen vor sich. Der Unfall vom 21. Juni 1990 werde ihm ein Leben lang Mahnung und Denkzettel sein.
Das Bundesgericht habe in seiner neueren Rechtsprechung zum Führerausweisentzug für verschiedene Fragen analog Überlegungen und Wertungen des Strafrechtes herangezogen. Entsprechend sei auch die Wertung des Art. 66bis Abs. 1 StGB zu berücksichtigen. Der Unfall mit seinen Folgen habe mit Sicherheit eine sehr viel weitergehende erzieherische Wirkung, als es irgend eine Administrativmassnahme überhaupt je haben könne. Der angefochtene Entscheid verletze die Grundsätze der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit. In Anwendung dieser Grundsätze müsse ein Eingriff als Ganzes im Lichte des ihn gebietenden öffentlichen Interesses als unausweichlich erscheinen.
3. Gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG kann der Führer- oder Lernfahrausweis entzogen werden, wenn der Führer Verkehrsregeln verletzt und dadurch den Verkehr gefährdet oder andere belästigt hat. In leichten Fällen kann eine Verwarnung ausgesprochen werden (Satz 2). Diese Bestimmung ist sprachlich unbefriedigend, weil es sich um zwei Kann-Vorschriften handelt. Nach der Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 SVG kann auf den Ausweisentzug nur verzichtet werden, wenn der Fall leicht im Sinne von Satz 2 dieser Bestimmung ist (BGE 105 Ib 258 E. a mit Hinweisen, BGE 115 Ib 161). Dies bedarf einer Präzisierung.
Die Botschaft des Bundesrats zum Entwurf des SVG hebt ausdrücklich hervor, dass Art. 16 Abs. 2 SVG den fakultativen und Abs. 3 den obligatorischen Entzug regelt (BBl 1955 II 24 und 74). Die nationalrätliche Kommission fügte in Abs. 2 den Satz bei, in leichten Fällen kann eine Verwarnung ausgesprochen werden. Nach altem Recht war ein Führerausweisentzug nur bei schwerer und wiederholter Verkehrsregelverletzung zulässig. Die Kommissionssprecher erachteten den Zusatz nicht als unbedingt notwendig. Guinand führte aus, der Zusatz sei als gewisser Ausgleich zu verstehen; nachdem zu wiederholten Malen ("à de réitérées reprises") weggelassen worden sei, bringe er indirekt zum Ausdruck, dass eine wiederholte Regelverletzung nicht ohne ernsthaften Nachteil ("conséquence fâcheuse"), der bis zum Entzug führen könne, durchgehen werde. Im übrigen schreibe der Zusatz eine bereits bestehende Praxis fest (Sten.Bull. 1956 N 597 und 599).
Da in leichten Fällen eine Verwarnung ausgesprochen werden kann, ist es folgerichtig, in nicht leichten Fällen die härtere Massnahme, den Führerausweisentzug, anzuordnen. Insoweit ist die zitierte Rechtsprechung zu bestätigen. Diese Überlegung ändert aber nichts daran, dass Art. 16 Abs. 2 SVG den fakultativen Entzug regelt. Das ergibt sich aus dem Gesetzestext, der bundesrätlichen Botschaft (a.a.O.) und auch die Voten der Kommissionssprecher (a.a.O.) erlauben keinen gegenteiligen Schluss. Die Administrativbehörde kann somit aufgrund von Art. 16 Abs. 2 SVG entweder auf jegliche Massnahme verzichten, eine Verwarnung aussprechen oder einen Führerausweisentzug anordnen. Welche dieser Möglichkeiten auszuwählen ist, richtet sich grundsätzlich nach der Schwere des Falles. Insoweit ist an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten. Da es sich beim Absatz 2 von Art. 16 SVG um eine Kann-Vorschrift handelt, ist die Behörde jedoch verpflichtet, die vorgesehene Massnahme unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit zu prüfen. Dabei kann sich die Frage stellen, ob im Lichte einer sinnvoll verstandenen Verhältnismässigkeitsprüfung sich die Anordnung einer Massnahme zur Ermahnung und Besserung des fehlbaren Fahrzeuglenkers überhaupt noch rechtfertigen lässt; denn der Entzug des Führerausweises beziehungsweise die Erteilung einer Verwarnung muss - dem gesetzgeberischen Ziel entsprechend - geeignet sein; auch darf sie den Betroffenen nicht übermässig belasten. Unverhältnismässig müsste in diesem Sinne unter anderem eine Massnahme erscheinen, die im Einzelfall nicht zum Ziel führen kann oder nicht mehr nötig ist (vgl. BGE 115 Ib 162; MICHEL PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, Fribourg 1982, S. 10 f. mit Literaturhinweisen zum Verhältnismässigkeitsprinzip). Dass sich die mit der Anordnung einer Administrativmassnahme zuständige Verwaltungsbehörde in Fällen, da der fehlbare Fahrzeuglenker durch die Folgen seines verkehrswidrigen Verhaltens besonders schwer betroffen wird, von den Grundregeln des Absehens von Strafe (Art. 66bis StGB) leiten lässt, ist zweckmässig, da auch diese Strafzumessungsregel grundlegend vom Verhältnismässigkeitsprinzip getragen ist.
4. Die Vorinstanz ordnete einen Führerausweisentzug gestützt auf Art. 16 Abs. 2 SVG und damit einen fakultativen Entzug an.
Deshalb war sie verpflichtet zu prüfen, ob die Massnahme verhältnismässig sei.
Bei der Gesamtbeurteilung führt sie aus, angesichts des nicht leichten Verschuldens, des getrübten Leumunds und der gesamten Umstände erscheine die verfügte Entzugsdauer von einem Monat, verglichen mit ähnlich gelagerten Fällen, eher milde, jedenfalls nicht unangemessen. Damit hat sie zwar den Grundsatz der Verhältnismässigkeit angesprochen. Eine wirkliche Auseinandersetzung mit den besonderen Lebensumständen des Beschwerdeführers hat sie aber nicht vorgenommen. Erst bei der Prüfung, ob allenfalls ein differenzierter Führerausweisentzug anzuordnen sei, erwähnt sie dessen Vorbringen, er sei schwer verletzt, nicht versichert gewesen und benötige den Führerausweis, um seine Existenzgrundlage zu erhalten beziehungsweise aufzubauen. Sie hat aber nicht geprüft, ob wegen der besonderen Umstände ein Führerausweisentzug überhaupt noch notwendig sei, um das Massnahmeziel, die Ermahnung und Besserung des Beschwerdeführers, zu erreichen. Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. | de | Art. 16 al. 2 LCR; mesure administrative, principe de la proportionnalité. Lorsque la gravité du cas justifie en soi l'application d'une mesure facultative (avertissement ou retrait de permis) conformément à l'art. 16 al. 2 LCR, l'autorité administrative doit encore examiner si la mesure envisagée respecte le principe de la proportionnalité (consid. 3 et 4; précision de la jurisprudence). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-229%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,006 | 118 Ib 229 | 118 Ib 229
Sachverhalt ab Seite 230
K. überholte am 21. Juni 1990 in G. in einer unübersichtlichen Rechtskurve mit seinem Motorrad einen Personenwagen. Ausgangs der Kurve stiess er frontal mit einem entgegenkommenden Personenwagen zusammen. K. erlitt dabei schwere Verletzungen. Das Bezirksamt Rorschach sprach K. mit Strafbescheid vom 4. Februar 1991 der Missachtung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit innerorts und des Nichtbeherrschens des Fahrzeuges schuldig, sah jedoch gestützt auf Art. 66bis StGB von einer Strafe ab.
Am 7. Januar 1991 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt des Kantons St. Gallen K. gestützt auf Art. 16 Abs. 2 SVG den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. Einen Rekurs des Betroffenen wies die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen am 3. September 1991 ab.
K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Rekursentscheid und die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes seien aufzuheben und es sei von der Anordnung einer Administrativmassnahme abzusehen. Die Verwaltungsrekurskommission verzichtet auf Vernehmlassung. Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann sich nur gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid richten (Art. 98 lit. g OG), weshalb auf sie nicht eingetreten werden kann, soweit auch die Verfügung des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes angefochten wird.
2. a) Die Vorinstanz kommt zum Schluss, der Beschwerdeführer habe den Verkehr konkret erheblich gefährdet. Wer die Geschwindigkeit nicht den Umständen anpasse bzw. die Höchstgeschwindigkeit überschreite und in einer unübersichtlichen Kurve überhole, dessen Verschulden wiege nicht mehr leicht. Von einem leichten Fall könne somit keine Rede sein. Der Führerausweis sei somit gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG mindestens für einen Monat zu entziehen. Die erste Instanz habe die geltend gemachte berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen, berücksichtigt. Sie habe die Mindestentzugsdauer von einem Monat verfügt. Eine weitere Reduktion sei daher nicht mehr möglich. Wenn sich der Beschwerdeführer auf einen Härtefall im Sinne von Art. 34 Abs. 2 VZV berufe, so übersehe er offensichtlich, dass auch bei Annahme eines solchen die gesetzliche Minimaldauer für alle Kategorien einzuhalten sei. Zudem setze die Anwendung dieser Bestimmung voraus, dass der Betroffene als Führer der Kategorie, für die die Entzugsdauer verkürzt werden solle, im vorliegenden Fall also für die Kategorie B, unbescholten sei. Dies sei nicht der Fall, sei dem Rekurrenten doch der Führerausweis 1978 für 6 Monate entzogen worden.
b) Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, er sei anlässlich des Verkehrsunfalles sehr schwer verletzt worden, sei nach wie vor 50% arbeitsunfähig und kämpfe für sich und seine Familie ums nackte Überleben. Er habe mit seiner Familie 1988 und 1989 im Ausland gelebt. Da er dort nicht habe selbständig werden können, habe er sich entschlossen, wieder in die Schweiz zurückzukehren, um sein ehemaliges Geschäft, welches er vorher 10 Jahre lang mit Erfolg geführt habe, wieder zu übernehmen. Er sei im Sommer 1989 allein in die Schweiz zurückgekehrt, um das Geschäft neu aufzubauen. Im Frühling 1990 sei der Umbau abgeschlossen worden, worauf seine drei Kinder im Mai 1990 in die Schweiz gekommen seien. Die Ehefrau habe Ende Juni nach Erledigung aller administrativen Arbeiten in die Schweiz zurückkehren wollen, um am 1. Juli 1990 das neue Geschäft, ein zoologisches Präparatorium, zu eröffnen. Noch in der Woche, als sich der verhängnisvolle Unfall ereignet habe, habe er bei den Winterthur-Versicherungen eine Lohnausfall-Versicherung abschliessen wollen. Da der Versicherungsagent vorübergehend nicht zu erreichen gewesen sei, sei der Abschluss dieser Versicherung unterblieben. In finanzieller Hinsicht habe der Unfall zur Folge gehabt, dass der Beschwerdeführer monatelang ohne Einkommen dagestanden sei. Seine Frau habe mittels Heimarbeit versucht, die Familie über Wasser zu halten. Mit seiner gegenwärtigen 50%igen Arbeitsfähigkeit sei er zusammen mit der Ehefrau knapp in der Lage, den Lebensunterhalt der Familie zu bestreiten. Trotzdem bestünden Kontokorrentschulden in der Höhe von rund Fr. 12'000.--. Ende Oktober werde der Hypothekarzins von rund Fr. 10'000.-- fällig. Laufende Rechnungen machten etwa Fr. 4'000.-- aus. Offen seien ausserdem Rückzahlungen für Fürsorgeleistungen der Gemeinde X. in der Höhe von Fr. 24'769.85. Er könne es sich in der gegenwärtigen harten Wiederaufbauphase seines Geschäftes nicht leisten, ohne Führerausweis dazustehen. Ein- bis zweimal in der Woche müsse er Fleischabfälle, die sich im Betrieb ansammelten, in die Kadaververwertung bringen. Zweimal pro Monat fahre er mit Tierhäuten nach Chur in die Gerberei. Bahnpost-Aufträge würden ein- bis zweimal pro Monat erledigt. Kunden, die mit der Bahn kämen, würden in Y. oder Z. abgeholt und zum Geschäft gebracht. Pakete, die per Post verschickt würden, müssten mit dem Auto zur Post gebracht werden. Auch für die aufwendigen Materialeinkäufe (Polyester, Farben, Hartschaum, Gips etc.) sei er auf sein Fahrzeug angewiesen. Gehe in einem Zoo ein Tier ein, müsse er es unverzüglich abholen. Die beiden Vorinstanzen seien mit keinem Wort auf sein Hauptargument eingegangen, unter den gegebenen besonderen Umständen fehle es an einer Massnahmebedürftigkeit. Er habe sich monatelang im Krankenhaus befunden, habe noch weitere Operationen vor sich. Der Unfall vom 21. Juni 1990 werde ihm ein Leben lang Mahnung und Denkzettel sein.
Das Bundesgericht habe in seiner neueren Rechtsprechung zum Führerausweisentzug für verschiedene Fragen analog Überlegungen und Wertungen des Strafrechtes herangezogen. Entsprechend sei auch die Wertung des Art. 66bis Abs. 1 StGB zu berücksichtigen. Der Unfall mit seinen Folgen habe mit Sicherheit eine sehr viel weitergehende erzieherische Wirkung, als es irgend eine Administrativmassnahme überhaupt je haben könne. Der angefochtene Entscheid verletze die Grundsätze der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit. In Anwendung dieser Grundsätze müsse ein Eingriff als Ganzes im Lichte des ihn gebietenden öffentlichen Interesses als unausweichlich erscheinen.
3. Gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG kann der Führer- oder Lernfahrausweis entzogen werden, wenn der Führer Verkehrsregeln verletzt und dadurch den Verkehr gefährdet oder andere belästigt hat. In leichten Fällen kann eine Verwarnung ausgesprochen werden (Satz 2). Diese Bestimmung ist sprachlich unbefriedigend, weil es sich um zwei Kann-Vorschriften handelt. Nach der Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 SVG kann auf den Ausweisentzug nur verzichtet werden, wenn der Fall leicht im Sinne von Satz 2 dieser Bestimmung ist (BGE 105 Ib 258 E. a mit Hinweisen, BGE 115 Ib 161). Dies bedarf einer Präzisierung.
Die Botschaft des Bundesrats zum Entwurf des SVG hebt ausdrücklich hervor, dass Art. 16 Abs. 2 SVG den fakultativen und Abs. 3 den obligatorischen Entzug regelt (BBl 1955 II 24 und 74). Die nationalrätliche Kommission fügte in Abs. 2 den Satz bei, in leichten Fällen kann eine Verwarnung ausgesprochen werden. Nach altem Recht war ein Führerausweisentzug nur bei schwerer und wiederholter Verkehrsregelverletzung zulässig. Die Kommissionssprecher erachteten den Zusatz nicht als unbedingt notwendig. Guinand führte aus, der Zusatz sei als gewisser Ausgleich zu verstehen; nachdem zu wiederholten Malen ("à de réitérées reprises") weggelassen worden sei, bringe er indirekt zum Ausdruck, dass eine wiederholte Regelverletzung nicht ohne ernsthaften Nachteil ("conséquence fâcheuse"), der bis zum Entzug führen könne, durchgehen werde. Im übrigen schreibe der Zusatz eine bereits bestehende Praxis fest (Sten.Bull. 1956 N 597 und 599).
Da in leichten Fällen eine Verwarnung ausgesprochen werden kann, ist es folgerichtig, in nicht leichten Fällen die härtere Massnahme, den Führerausweisentzug, anzuordnen. Insoweit ist die zitierte Rechtsprechung zu bestätigen. Diese Überlegung ändert aber nichts daran, dass Art. 16 Abs. 2 SVG den fakultativen Entzug regelt. Das ergibt sich aus dem Gesetzestext, der bundesrätlichen Botschaft (a.a.O.) und auch die Voten der Kommissionssprecher (a.a.O.) erlauben keinen gegenteiligen Schluss. Die Administrativbehörde kann somit aufgrund von Art. 16 Abs. 2 SVG entweder auf jegliche Massnahme verzichten, eine Verwarnung aussprechen oder einen Führerausweisentzug anordnen. Welche dieser Möglichkeiten auszuwählen ist, richtet sich grundsätzlich nach der Schwere des Falles. Insoweit ist an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten. Da es sich beim Absatz 2 von Art. 16 SVG um eine Kann-Vorschrift handelt, ist die Behörde jedoch verpflichtet, die vorgesehene Massnahme unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit zu prüfen. Dabei kann sich die Frage stellen, ob im Lichte einer sinnvoll verstandenen Verhältnismässigkeitsprüfung sich die Anordnung einer Massnahme zur Ermahnung und Besserung des fehlbaren Fahrzeuglenkers überhaupt noch rechtfertigen lässt; denn der Entzug des Führerausweises beziehungsweise die Erteilung einer Verwarnung muss - dem gesetzgeberischen Ziel entsprechend - geeignet sein; auch darf sie den Betroffenen nicht übermässig belasten. Unverhältnismässig müsste in diesem Sinne unter anderem eine Massnahme erscheinen, die im Einzelfall nicht zum Ziel führen kann oder nicht mehr nötig ist (vgl. BGE 115 Ib 162; MICHEL PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, Fribourg 1982, S. 10 f. mit Literaturhinweisen zum Verhältnismässigkeitsprinzip). Dass sich die mit der Anordnung einer Administrativmassnahme zuständige Verwaltungsbehörde in Fällen, da der fehlbare Fahrzeuglenker durch die Folgen seines verkehrswidrigen Verhaltens besonders schwer betroffen wird, von den Grundregeln des Absehens von Strafe (Art. 66bis StGB) leiten lässt, ist zweckmässig, da auch diese Strafzumessungsregel grundlegend vom Verhältnismässigkeitsprinzip getragen ist.
4. Die Vorinstanz ordnete einen Führerausweisentzug gestützt auf Art. 16 Abs. 2 SVG und damit einen fakultativen Entzug an.
Deshalb war sie verpflichtet zu prüfen, ob die Massnahme verhältnismässig sei.
Bei der Gesamtbeurteilung führt sie aus, angesichts des nicht leichten Verschuldens, des getrübten Leumunds und der gesamten Umstände erscheine die verfügte Entzugsdauer von einem Monat, verglichen mit ähnlich gelagerten Fällen, eher milde, jedenfalls nicht unangemessen. Damit hat sie zwar den Grundsatz der Verhältnismässigkeit angesprochen. Eine wirkliche Auseinandersetzung mit den besonderen Lebensumständen des Beschwerdeführers hat sie aber nicht vorgenommen. Erst bei der Prüfung, ob allenfalls ein differenzierter Führerausweisentzug anzuordnen sei, erwähnt sie dessen Vorbringen, er sei schwer verletzt, nicht versichert gewesen und benötige den Führerausweis, um seine Existenzgrundlage zu erhalten beziehungsweise aufzubauen. Sie hat aber nicht geprüft, ob wegen der besonderen Umstände ein Führerausweisentzug überhaupt noch notwendig sei, um das Massnahmeziel, die Ermahnung und Besserung des Beschwerdeführers, zu erreichen. Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. | de | Art. 16 cpv. 2 LCS; provvedimento amministrativo facoltativo; principio della proporzionalità. Ove la gravità del caso giustifichi di per sé l'applicazione di un provvedimento facoltativo (ammonimento o revoca della licenza di condurre) conformemente all'art. 16 cpv. 2 LCS, l'autorità amministrativa deve altresì esaminare se il provvedimento in questione rispetti il principio della proporzionalità (consid. 3 e 4; precisazione della giurisprudenza). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-229%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,007 | 118 Ib 234 | 118 Ib 234
Sachverhalt ab Seite 235
Die G. AG betreibt in der Kernzone der Gemeinde Kappelen seit über 20 Jahren eine Geflügelschlächterei. Sie beabsichtigt, ihre Anlagen zu sanieren und gleichzeitig zu erweitern. Zu diesem Zweck sah sie zunächst den Umbau des Hauptgebäudes und die Erstellung eines neuen Anbaus zwecks Erweiterung der Schlachträume, daneben den Abbruch von Nebengebäuden vor. Der Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Aarberg erteilte ihr am 2. Mai 1989 die erforderliche Baubewilligung. Im Verlaufe der Realisierung des Vorhabens nahm die G. AG verschiedene Projektänderungen vor, für welche sie zwei weitere Baugesuche einreichte. Am 2. Mai 1989 und am 4. Dezember 1990 bewilligte der Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Aarberg die weiteren vorgesehenen Bauarbeiten.
Bereits nach der Fertigstellung eines Teils der vorgesehenen Bauarbeiten beschwerte sich A. darüber, dass die G. AG übermässige Lärmimmissionen verursache und als zonenwidriger Industriebetrieb betrachtet werden müsse. Der Gemeinderat von Kappelen verfügte am 6. Juni 1991 mit sofortiger Wirkung ein Benützungs- und Betriebsverbot für die Nachtzeit von 19.00 bis 06.00 Uhr. Insbesondere wurden während dieser Zeit der Betrieb der Ventilationsanlagen sowie der Güterumschlag untersagt. Gegen diese Verfügung reichte die G. AG bei der Baudirektion des Kantons Bern eine Beschwerde ein. Diese wies das Rechtsmittel am 31. Oktober 1991 ab, mit der gleichzeitigen Präzisierung, dass von 19.00 bis 06.00 Uhr innerhalb von geschlossenen Räumen gearbeitet werden dürfe, sofern kein Lärm nach aussen dringe. Die G. AG focht den Entscheid der Baudirektion beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern an. Dieses wies ihre Beschwerde am 3. März 1992 ab.
Auf die gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhobene staatsrechtliche Beschwerde der G. AG tritt das Bundesgericht nicht ein. Die gleichzeitig eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist es ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin hat zugleich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde eingereicht... Das angefochtene nächtliche Betriebsverbot stützt sich nebeneinander auf Art. 46 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG) und auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG. Es ist zunächst zu prüfen, mit welchem Rechtsmittel die von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen vorgebracht werden können.
a) Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-101 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 117 Ib 138 E. 1a; 116 Ib 162 f. E. 1a; 115 Ib 350 E. 1b).
Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, die angefochtenen Entscheide verletzten das Umweltschutzrecht des Bundes, nämlich Art. 12 Abs. 1 lit. c USG und Art. 8 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Diese Rüge kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden, da das Verwaltungsgericht eine Vorinstanz im Sinne von Art. 98 lit. g OG ist und kein Ausschlussgrund nach Art. 99-101 OG vorliegt.
b) Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrundeliegt; steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 117 Ib 11, 139; BGE 116 Ib 10; BGE 103 Ib 146 E. 2a).
Das angefochtene Benützungsverbot stützt sich neben dem Bundesumweltschutzrecht auch auf Art. 46 BauG, der die Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands regelt. Diese Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit den Sachnormen, zu deren Durchsetzung sie dient. Das hier zu beurteilende, in Anwendung von Art. 46 BauG erlassene Benützungsverbot bezweckt den Vollzug der Bestimmungen des Lärmschutzrechts des Bundes. Es handelt sich somit um eine Anordnung, die in einem engen Sachzusammenhang zu den Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts steht. Die ebenfalls geltend gemachte Verletzung von Art. 46 BauG ist deshalb vorliegend im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen. Die Kognition richtet sich dabei nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 116 Ib 10).
Ist demnach die Erhebung aller Rügen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig, so bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum (Art. 84 Abs. 2 OG). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
2. a) Das geltende Recht sieht die Begrenzung schädlicher oder lästiger Einwirkungen wie Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen an der Quelle nach einem zweistufigen Konzept vor: Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionseinschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. auch BGE 117 Ib 34 E. 6a; BGE 116 Ib 168 E. 7, 439 E. 5b; BGE 115 Ib 426 f. E. 3a und b).
Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt, ist auf die Grenzwerte abzustellen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Für den Lärm sind die Belastungsgrenzwerte (Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte) der LSV massgebend. Darin wird die zulässige Lärmbelastung nach den Hauptemissionsquellen und vier verschiedenen Empfindlichkeitsstufen differenziert festgelegt.
Es ist unbestritten und vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid in überzeugender Weise dargelegt worden, welche Belastungswerte für die Geflügelschlächterei der Beschwerdeführerin zur Anwendung gelangen. Es sind dies die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III für Industrie- und Gewerbelärm (Anhang 6 der LSV). Diese betragen 65 dB(A) für den Tag (07.00-19.00 Uhr) und 55 dB(A) für die Nacht (19.00-07.00 Uhr). Im Sinne einer vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG wurde für die Heizungs-, Lüftungs- und Klimaanlagen von einem Belastungsgrenzwert von 45 dB(A) tags und 35 dB(A) nachts ausgegangen. Da - wie nachstehend darzulegen ist - im vorliegenden Fall bereits die Immissionsgrenzwerte überschritten werden, kann offen- bleiben, ob der Betrieb der Beschwerdeführerin ganz oder teilweise als neue Anlage im Sinne von Art. 7 LSV zu betrachten ist, die auch die tieferen Planungswerte einhalten müsste.
Nach den Messungen des kantonalen Amtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) überschritten am 13. Mai 1991 die Lärmemissionen des Konfiskatraumes den Grenzwert um 12 dB(A). Der Betriebslärm überstieg den Grenzwert für die Nacht am 13. Mai 1991 um 1,2 dB(A), während er bei einer zweiten Messung am 21. Mai 1991 knapp unter dem Grenzwert lag. Nach der Stellungnahme des KIGA vom 4. Juli 1991 muss beim Endausbau nachts sowohl von einem übermässigen Betriebs- als auch Güterumschlagslärm ausgegangen werden. Die Beschwerdeführerin bestreitet die gemessenen Werte des KIGA nicht, hält sie aber nicht für schlüssig, weil vor dem Abschluss des Betriebsausbaus noch mit Provisorien gearbeitet werden müsse, was mit zusätzlichem Lärm verbunden sei. Selbst wenn man diese Tatsache in einem gewissen Masse berücksichtigen wollte - genaue Angaben macht die Beschwerdeführerin nicht -, so ändert sie nichts daran, dass mit dem Endausbau die Kapazität des Gesamtbetriebs erheblich steigen und deshalb namentlich der Lärm zunehmen wird, den der entsprechend grösser werdende Güterumschlag verursacht. Darauf hat das Verwaltungsgericht mit Recht hingewiesen. Zieht man ferner in Betracht, dass die zweite Messung des KIGA vom 21. Mai 1991 vorher angekündigt worden war, so stellt die geringe Abweichung zum Messresultat vom 13. Mai 1991 die Zuverlässigkeit der Messungen nicht ernsthaft in Frage. Jedenfalls kann keine Rede sein von zwei deutlich voneinander abweichenden Lärmmessungen und einer haltlosen Lärmprognose. Das Verwaltungsgericht durfte deshalb auf die Vornahme weiterer Lärmmessungen, von denen kaum wesentliche neue Gesichtspunkte zu erwarten gewesen wären, verzichten. Es besteht daher kein Anlass, die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid gemäss Art. 105 Abs. 2 OG in Zweifel zu ziehen, weil diese unvollständig oder unter Verletzung des rechtlichen Gehörs zustandegekommen wären.
Demnach ist davon auszugehen, dass der Betrieb der Beschwerdeführerin während der Nachtzeit die massgebenden Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 6 der LSV verletzt.
b) Art. 12 USG enthält einen abschliessenden Katalog von Massnahmen, die zur Begrenzung übermässiger Emissionen angeordnet werden können. Dazu zählen auch Betriebsvorschriften (vgl. BGE 113 Ib 402).
Die angefochtene Betriebseinschränkung untersagt der Beschwerdeführerin von 19.00-06.00 Uhr alle Arbeiten ausserhalb der geschlossenen Räume sowie Arbeiten innerhalb derselben, sofern Lärm nach aussen dringt. Sie erstreckt sich damit nicht auf die ganze akustische Nachtzeit, die von 19.00-07.00 Uhr dauert, und ermöglicht trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte eine um eine Stunde verlängerte Betriebsdauer. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein völliges Betriebsverbot für Arbeiten ausserhalb der Betriebsräume sei unverhältnismässig, da davon Tätigkeiten betroffen seien, die keinen Lärm verursachten bzw. den Immissionsgrenzwert nicht überschritten. Sie nennt indessen keine Arbeiten, welche unabhängig vom vollen Betrieb und ohne übermässigen Lärm zu verursachen, von 19.00-06.00 Uhr ausserhalb der Gebäude verrichtet werden könnten. Nachdem festgestellt wurde, dass vom Güterumschlag insgesamt übermässige Lärmimmissionen ausgehen, durfte die Zufahrt von Lieferanten, Abnehmern, Arbeitnehmern etc. im erwähnten Zeitraum von 19.00-06.00 Uhr untersagt werden, auch wenn nicht jede einzelne Zu- oder Wegfahrt bereits zu übermässigem Lärm führt. Schliesslich hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass es der Beschwerdeführerin freisteht, die Lärmimmissionen mit baulichen und betrieblichen Massnahmen so zu reduzieren, dass die Immissionsgrenzwerte der LSV eingehalten werden und deshalb die angeordnete Betriebseinschränkung wieder aufgehoben werden kann.
Die angefochtene Anordnung erweist sich somit als geeignete und verhältnismässige Massnahme gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c USG, um die Lärmemissionen aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin auf das zulässige Mass zu beschränken.
3. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid die umstrittene Betriebseinschränkung auch auf Art. 46 BauG abgestützt. Nachdem sich gezeigt hat, dass sie sich jedenfalls auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG abstützen lässt, braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob das kantonale Recht dafür ebenfalls eine genügende Grundlage bieten würde.
Die Beschwerdeführerin ist allerdings der Auffassung, sie habe nach Treu und Glauben davon ausgehen dürfen, dass ihr nicht nachträglich die Betriebszeiten eingeschränkt würden, da solche in den Baubewilligungen nie erwähnt gewesen seien. Die angefochtene Betriebseinschränkung sei daher unzulässig. Diese Rüge ist schwer verständlich, nachdem die Beschwerdeführerin am 30. Oktober 1990 im Formular des KIGA selber die Anlagebetriebsdauer am Tag (07.00-19.00 Uhr) mit 10 und diejenige in der Nacht (19.00-07.00 Uhr) mit einer Stunde angegeben hat. In den jeweils Teil der Baubewilligungen bildenden Berichten des KIGA wurde die Beschwerdeführerin überdies ausdrücklich auf die Möglichkeit ergänzender und verschärfter Emissionsbegrenzungen hingewiesen, wenn in einem späteren Zeitpunkt übermässige Lärmeinwirkungen festgestellt werden sollten. Die angeordnete Betriebseinschränkung verstösst daher nicht gegen den aus Art. 4 BV abgeleiteten Vertrauensschutz. | de | Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Bereich des Umweltschutzrechts. Auf kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die in einem hinreichend engen Sachzusammenhang zu den im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Fragen des Bundesumweltschutzrechts stehen, sind ebenfalls mit diesem Rechtsmittel anfechtbar. Hinreichend enger Sachzusammenhang für Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im vorliegenden Fall bejaht (E. 1).
Art. 11 und 12 USG; LSV. Betriebseinschränkung zur Begrenzung übermässiger Lärmemissionen.
Feststellung einer Überschreitung der massgebenden Lärmimmissionsgrenzwerte (E. 2a).
Betriebseinschränkung als verhältnismässige Massnahme zur Begrenzung übermässiger Lärmemissionen (E. 2b).
Keine Verletzung von Treu und Glauben durch die angeordnete Betriebseinschränkung (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,008 | 118 Ib 234 | 118 Ib 234
Sachverhalt ab Seite 235
Die G. AG betreibt in der Kernzone der Gemeinde Kappelen seit über 20 Jahren eine Geflügelschlächterei. Sie beabsichtigt, ihre Anlagen zu sanieren und gleichzeitig zu erweitern. Zu diesem Zweck sah sie zunächst den Umbau des Hauptgebäudes und die Erstellung eines neuen Anbaus zwecks Erweiterung der Schlachträume, daneben den Abbruch von Nebengebäuden vor. Der Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Aarberg erteilte ihr am 2. Mai 1989 die erforderliche Baubewilligung. Im Verlaufe der Realisierung des Vorhabens nahm die G. AG verschiedene Projektänderungen vor, für welche sie zwei weitere Baugesuche einreichte. Am 2. Mai 1989 und am 4. Dezember 1990 bewilligte der Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Aarberg die weiteren vorgesehenen Bauarbeiten.
Bereits nach der Fertigstellung eines Teils der vorgesehenen Bauarbeiten beschwerte sich A. darüber, dass die G. AG übermässige Lärmimmissionen verursache und als zonenwidriger Industriebetrieb betrachtet werden müsse. Der Gemeinderat von Kappelen verfügte am 6. Juni 1991 mit sofortiger Wirkung ein Benützungs- und Betriebsverbot für die Nachtzeit von 19.00 bis 06.00 Uhr. Insbesondere wurden während dieser Zeit der Betrieb der Ventilationsanlagen sowie der Güterumschlag untersagt. Gegen diese Verfügung reichte die G. AG bei der Baudirektion des Kantons Bern eine Beschwerde ein. Diese wies das Rechtsmittel am 31. Oktober 1991 ab, mit der gleichzeitigen Präzisierung, dass von 19.00 bis 06.00 Uhr innerhalb von geschlossenen Räumen gearbeitet werden dürfe, sofern kein Lärm nach aussen dringe. Die G. AG focht den Entscheid der Baudirektion beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern an. Dieses wies ihre Beschwerde am 3. März 1992 ab.
Auf die gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhobene staatsrechtliche Beschwerde der G. AG tritt das Bundesgericht nicht ein. Die gleichzeitig eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist es ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin hat zugleich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde eingereicht... Das angefochtene nächtliche Betriebsverbot stützt sich nebeneinander auf Art. 46 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG) und auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG. Es ist zunächst zu prüfen, mit welchem Rechtsmittel die von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen vorgebracht werden können.
a) Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-101 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 117 Ib 138 E. 1a; 116 Ib 162 f. E. 1a; 115 Ib 350 E. 1b).
Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, die angefochtenen Entscheide verletzten das Umweltschutzrecht des Bundes, nämlich Art. 12 Abs. 1 lit. c USG und Art. 8 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Diese Rüge kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden, da das Verwaltungsgericht eine Vorinstanz im Sinne von Art. 98 lit. g OG ist und kein Ausschlussgrund nach Art. 99-101 OG vorliegt.
b) Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrundeliegt; steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 117 Ib 11, 139; BGE 116 Ib 10; BGE 103 Ib 146 E. 2a).
Das angefochtene Benützungsverbot stützt sich neben dem Bundesumweltschutzrecht auch auf Art. 46 BauG, der die Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands regelt. Diese Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit den Sachnormen, zu deren Durchsetzung sie dient. Das hier zu beurteilende, in Anwendung von Art. 46 BauG erlassene Benützungsverbot bezweckt den Vollzug der Bestimmungen des Lärmschutzrechts des Bundes. Es handelt sich somit um eine Anordnung, die in einem engen Sachzusammenhang zu den Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts steht. Die ebenfalls geltend gemachte Verletzung von Art. 46 BauG ist deshalb vorliegend im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen. Die Kognition richtet sich dabei nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 116 Ib 10).
Ist demnach die Erhebung aller Rügen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig, so bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum (Art. 84 Abs. 2 OG). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
2. a) Das geltende Recht sieht die Begrenzung schädlicher oder lästiger Einwirkungen wie Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen an der Quelle nach einem zweistufigen Konzept vor: Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionseinschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. auch BGE 117 Ib 34 E. 6a; BGE 116 Ib 168 E. 7, 439 E. 5b; BGE 115 Ib 426 f. E. 3a und b).
Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt, ist auf die Grenzwerte abzustellen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Für den Lärm sind die Belastungsgrenzwerte (Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte) der LSV massgebend. Darin wird die zulässige Lärmbelastung nach den Hauptemissionsquellen und vier verschiedenen Empfindlichkeitsstufen differenziert festgelegt.
Es ist unbestritten und vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid in überzeugender Weise dargelegt worden, welche Belastungswerte für die Geflügelschlächterei der Beschwerdeführerin zur Anwendung gelangen. Es sind dies die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III für Industrie- und Gewerbelärm (Anhang 6 der LSV). Diese betragen 65 dB(A) für den Tag (07.00-19.00 Uhr) und 55 dB(A) für die Nacht (19.00-07.00 Uhr). Im Sinne einer vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG wurde für die Heizungs-, Lüftungs- und Klimaanlagen von einem Belastungsgrenzwert von 45 dB(A) tags und 35 dB(A) nachts ausgegangen. Da - wie nachstehend darzulegen ist - im vorliegenden Fall bereits die Immissionsgrenzwerte überschritten werden, kann offen- bleiben, ob der Betrieb der Beschwerdeführerin ganz oder teilweise als neue Anlage im Sinne von Art. 7 LSV zu betrachten ist, die auch die tieferen Planungswerte einhalten müsste.
Nach den Messungen des kantonalen Amtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) überschritten am 13. Mai 1991 die Lärmemissionen des Konfiskatraumes den Grenzwert um 12 dB(A). Der Betriebslärm überstieg den Grenzwert für die Nacht am 13. Mai 1991 um 1,2 dB(A), während er bei einer zweiten Messung am 21. Mai 1991 knapp unter dem Grenzwert lag. Nach der Stellungnahme des KIGA vom 4. Juli 1991 muss beim Endausbau nachts sowohl von einem übermässigen Betriebs- als auch Güterumschlagslärm ausgegangen werden. Die Beschwerdeführerin bestreitet die gemessenen Werte des KIGA nicht, hält sie aber nicht für schlüssig, weil vor dem Abschluss des Betriebsausbaus noch mit Provisorien gearbeitet werden müsse, was mit zusätzlichem Lärm verbunden sei. Selbst wenn man diese Tatsache in einem gewissen Masse berücksichtigen wollte - genaue Angaben macht die Beschwerdeführerin nicht -, so ändert sie nichts daran, dass mit dem Endausbau die Kapazität des Gesamtbetriebs erheblich steigen und deshalb namentlich der Lärm zunehmen wird, den der entsprechend grösser werdende Güterumschlag verursacht. Darauf hat das Verwaltungsgericht mit Recht hingewiesen. Zieht man ferner in Betracht, dass die zweite Messung des KIGA vom 21. Mai 1991 vorher angekündigt worden war, so stellt die geringe Abweichung zum Messresultat vom 13. Mai 1991 die Zuverlässigkeit der Messungen nicht ernsthaft in Frage. Jedenfalls kann keine Rede sein von zwei deutlich voneinander abweichenden Lärmmessungen und einer haltlosen Lärmprognose. Das Verwaltungsgericht durfte deshalb auf die Vornahme weiterer Lärmmessungen, von denen kaum wesentliche neue Gesichtspunkte zu erwarten gewesen wären, verzichten. Es besteht daher kein Anlass, die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid gemäss Art. 105 Abs. 2 OG in Zweifel zu ziehen, weil diese unvollständig oder unter Verletzung des rechtlichen Gehörs zustandegekommen wären.
Demnach ist davon auszugehen, dass der Betrieb der Beschwerdeführerin während der Nachtzeit die massgebenden Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 6 der LSV verletzt.
b) Art. 12 USG enthält einen abschliessenden Katalog von Massnahmen, die zur Begrenzung übermässiger Emissionen angeordnet werden können. Dazu zählen auch Betriebsvorschriften (vgl. BGE 113 Ib 402).
Die angefochtene Betriebseinschränkung untersagt der Beschwerdeführerin von 19.00-06.00 Uhr alle Arbeiten ausserhalb der geschlossenen Räume sowie Arbeiten innerhalb derselben, sofern Lärm nach aussen dringt. Sie erstreckt sich damit nicht auf die ganze akustische Nachtzeit, die von 19.00-07.00 Uhr dauert, und ermöglicht trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte eine um eine Stunde verlängerte Betriebsdauer. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein völliges Betriebsverbot für Arbeiten ausserhalb der Betriebsräume sei unverhältnismässig, da davon Tätigkeiten betroffen seien, die keinen Lärm verursachten bzw. den Immissionsgrenzwert nicht überschritten. Sie nennt indessen keine Arbeiten, welche unabhängig vom vollen Betrieb und ohne übermässigen Lärm zu verursachen, von 19.00-06.00 Uhr ausserhalb der Gebäude verrichtet werden könnten. Nachdem festgestellt wurde, dass vom Güterumschlag insgesamt übermässige Lärmimmissionen ausgehen, durfte die Zufahrt von Lieferanten, Abnehmern, Arbeitnehmern etc. im erwähnten Zeitraum von 19.00-06.00 Uhr untersagt werden, auch wenn nicht jede einzelne Zu- oder Wegfahrt bereits zu übermässigem Lärm führt. Schliesslich hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass es der Beschwerdeführerin freisteht, die Lärmimmissionen mit baulichen und betrieblichen Massnahmen so zu reduzieren, dass die Immissionsgrenzwerte der LSV eingehalten werden und deshalb die angeordnete Betriebseinschränkung wieder aufgehoben werden kann.
Die angefochtene Anordnung erweist sich somit als geeignete und verhältnismässige Massnahme gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c USG, um die Lärmemissionen aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin auf das zulässige Mass zu beschränken.
3. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid die umstrittene Betriebseinschränkung auch auf Art. 46 BauG abgestützt. Nachdem sich gezeigt hat, dass sie sich jedenfalls auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG abstützen lässt, braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob das kantonale Recht dafür ebenfalls eine genügende Grundlage bieten würde.
Die Beschwerdeführerin ist allerdings der Auffassung, sie habe nach Treu und Glauben davon ausgehen dürfen, dass ihr nicht nachträglich die Betriebszeiten eingeschränkt würden, da solche in den Baubewilligungen nie erwähnt gewesen seien. Die angefochtene Betriebseinschränkung sei daher unzulässig. Diese Rüge ist schwer verständlich, nachdem die Beschwerdeführerin am 30. Oktober 1990 im Formular des KIGA selber die Anlagebetriebsdauer am Tag (07.00-19.00 Uhr) mit 10 und diejenige in der Nacht (19.00-07.00 Uhr) mit einer Stunde angegeben hat. In den jeweils Teil der Baubewilligungen bildenden Berichten des KIGA wurde die Beschwerdeführerin überdies ausdrücklich auf die Möglichkeit ergänzender und verschärfter Emissionsbegrenzungen hingewiesen, wenn in einem späteren Zeitpunkt übermässige Lärmeinwirkungen festgestellt werden sollten. Die angeordnete Betriebseinschränkung verstösst daher nicht gegen den aus Art. 4 BV abgeleiteten Vertrauensschutz. | de | Recevabilité du recours de droit administratif dans le domaine du droit de la protection de l'environnement. Les décisions fondées sur le droit cantonal qui sont dans un rapport de connexité suffisamment étroit avec des questions relatives à l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement qui doivent être examinées dans le cadre d'un recours de droit administratif, peuvent aussi être déférées au Tribunal fédéral par cette voie de recours. Rapport de connexité suffisamment étroit admis en l'espèce à l'égard de mesures ordonnées pour le rétablissement d'un état conforme au droit (consid. 1).
Art. 11 et 12 LPE; OPB. Prescriptions relatives à l'exploitation destinées à limiter les émissions de bruit excessives.
Constatation d'un dépassement des valeurs limites d'immission déterminantes (consid. 2a).
Restrictions d'exploitation comme mesure proportionnée pour limiter les émissions de bruit excessives (consid. 2b).
Pas de violation du principe de la bonne foi par l'imposition de restrictions d'exploitation (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,009 | 118 Ib 234 | 118 Ib 234
Sachverhalt ab Seite 235
Die G. AG betreibt in der Kernzone der Gemeinde Kappelen seit über 20 Jahren eine Geflügelschlächterei. Sie beabsichtigt, ihre Anlagen zu sanieren und gleichzeitig zu erweitern. Zu diesem Zweck sah sie zunächst den Umbau des Hauptgebäudes und die Erstellung eines neuen Anbaus zwecks Erweiterung der Schlachträume, daneben den Abbruch von Nebengebäuden vor. Der Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Aarberg erteilte ihr am 2. Mai 1989 die erforderliche Baubewilligung. Im Verlaufe der Realisierung des Vorhabens nahm die G. AG verschiedene Projektänderungen vor, für welche sie zwei weitere Baugesuche einreichte. Am 2. Mai 1989 und am 4. Dezember 1990 bewilligte der Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Aarberg die weiteren vorgesehenen Bauarbeiten.
Bereits nach der Fertigstellung eines Teils der vorgesehenen Bauarbeiten beschwerte sich A. darüber, dass die G. AG übermässige Lärmimmissionen verursache und als zonenwidriger Industriebetrieb betrachtet werden müsse. Der Gemeinderat von Kappelen verfügte am 6. Juni 1991 mit sofortiger Wirkung ein Benützungs- und Betriebsverbot für die Nachtzeit von 19.00 bis 06.00 Uhr. Insbesondere wurden während dieser Zeit der Betrieb der Ventilationsanlagen sowie der Güterumschlag untersagt. Gegen diese Verfügung reichte die G. AG bei der Baudirektion des Kantons Bern eine Beschwerde ein. Diese wies das Rechtsmittel am 31. Oktober 1991 ab, mit der gleichzeitigen Präzisierung, dass von 19.00 bis 06.00 Uhr innerhalb von geschlossenen Räumen gearbeitet werden dürfe, sofern kein Lärm nach aussen dringe. Die G. AG focht den Entscheid der Baudirektion beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern an. Dieses wies ihre Beschwerde am 3. März 1992 ab.
Auf die gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhobene staatsrechtliche Beschwerde der G. AG tritt das Bundesgericht nicht ein. Die gleichzeitig eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist es ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdeführerin hat zugleich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde eingereicht... Das angefochtene nächtliche Betriebsverbot stützt sich nebeneinander auf Art. 46 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG) und auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG. Es ist zunächst zu prüfen, mit welchem Rechtsmittel die von der Beschwerdeführerin erhobenen Rügen vorgebracht werden können.
a) Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-101 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 117 Ib 138 E. 1a; 116 Ib 162 f. E. 1a; 115 Ib 350 E. 1b).
Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, die angefochtenen Entscheide verletzten das Umweltschutzrecht des Bundes, nämlich Art. 12 Abs. 1 lit. c USG und Art. 8 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Diese Rüge kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden, da das Verwaltungsgericht eine Vorinstanz im Sinne von Art. 98 lit. g OG ist und kein Ausschlussgrund nach Art. 99-101 OG vorliegt.
b) Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrundeliegt; steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 117 Ib 11, 139; BGE 116 Ib 10; BGE 103 Ib 146 E. 2a).
Das angefochtene Benützungsverbot stützt sich neben dem Bundesumweltschutzrecht auch auf Art. 46 BauG, der die Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands regelt. Diese Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit den Sachnormen, zu deren Durchsetzung sie dient. Das hier zu beurteilende, in Anwendung von Art. 46 BauG erlassene Benützungsverbot bezweckt den Vollzug der Bestimmungen des Lärmschutzrechts des Bundes. Es handelt sich somit um eine Anordnung, die in einem engen Sachzusammenhang zu den Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts steht. Die ebenfalls geltend gemachte Verletzung von Art. 46 BauG ist deshalb vorliegend im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen. Die Kognition richtet sich dabei nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 116 Ib 10).
Ist demnach die Erhebung aller Rügen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig, so bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum (Art. 84 Abs. 2 OG). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
2. a) Das geltende Recht sieht die Begrenzung schädlicher oder lästiger Einwirkungen wie Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen an der Quelle nach einem zweistufigen Konzept vor: Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionseinschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. auch BGE 117 Ib 34 E. 6a; BGE 116 Ib 168 E. 7, 439 E. 5b; BGE 115 Ib 426 f. E. 3a und b).
Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt, ist auf die Grenzwerte abzustellen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Für den Lärm sind die Belastungsgrenzwerte (Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte) der LSV massgebend. Darin wird die zulässige Lärmbelastung nach den Hauptemissionsquellen und vier verschiedenen Empfindlichkeitsstufen differenziert festgelegt.
Es ist unbestritten und vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid in überzeugender Weise dargelegt worden, welche Belastungswerte für die Geflügelschlächterei der Beschwerdeführerin zur Anwendung gelangen. Es sind dies die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III für Industrie- und Gewerbelärm (Anhang 6 der LSV). Diese betragen 65 dB(A) für den Tag (07.00-19.00 Uhr) und 55 dB(A) für die Nacht (19.00-07.00 Uhr). Im Sinne einer vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG wurde für die Heizungs-, Lüftungs- und Klimaanlagen von einem Belastungsgrenzwert von 45 dB(A) tags und 35 dB(A) nachts ausgegangen. Da - wie nachstehend darzulegen ist - im vorliegenden Fall bereits die Immissionsgrenzwerte überschritten werden, kann offen- bleiben, ob der Betrieb der Beschwerdeführerin ganz oder teilweise als neue Anlage im Sinne von Art. 7 LSV zu betrachten ist, die auch die tieferen Planungswerte einhalten müsste.
Nach den Messungen des kantonalen Amtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) überschritten am 13. Mai 1991 die Lärmemissionen des Konfiskatraumes den Grenzwert um 12 dB(A). Der Betriebslärm überstieg den Grenzwert für die Nacht am 13. Mai 1991 um 1,2 dB(A), während er bei einer zweiten Messung am 21. Mai 1991 knapp unter dem Grenzwert lag. Nach der Stellungnahme des KIGA vom 4. Juli 1991 muss beim Endausbau nachts sowohl von einem übermässigen Betriebs- als auch Güterumschlagslärm ausgegangen werden. Die Beschwerdeführerin bestreitet die gemessenen Werte des KIGA nicht, hält sie aber nicht für schlüssig, weil vor dem Abschluss des Betriebsausbaus noch mit Provisorien gearbeitet werden müsse, was mit zusätzlichem Lärm verbunden sei. Selbst wenn man diese Tatsache in einem gewissen Masse berücksichtigen wollte - genaue Angaben macht die Beschwerdeführerin nicht -, so ändert sie nichts daran, dass mit dem Endausbau die Kapazität des Gesamtbetriebs erheblich steigen und deshalb namentlich der Lärm zunehmen wird, den der entsprechend grösser werdende Güterumschlag verursacht. Darauf hat das Verwaltungsgericht mit Recht hingewiesen. Zieht man ferner in Betracht, dass die zweite Messung des KIGA vom 21. Mai 1991 vorher angekündigt worden war, so stellt die geringe Abweichung zum Messresultat vom 13. Mai 1991 die Zuverlässigkeit der Messungen nicht ernsthaft in Frage. Jedenfalls kann keine Rede sein von zwei deutlich voneinander abweichenden Lärmmessungen und einer haltlosen Lärmprognose. Das Verwaltungsgericht durfte deshalb auf die Vornahme weiterer Lärmmessungen, von denen kaum wesentliche neue Gesichtspunkte zu erwarten gewesen wären, verzichten. Es besteht daher kein Anlass, die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid gemäss Art. 105 Abs. 2 OG in Zweifel zu ziehen, weil diese unvollständig oder unter Verletzung des rechtlichen Gehörs zustandegekommen wären.
Demnach ist davon auszugehen, dass der Betrieb der Beschwerdeführerin während der Nachtzeit die massgebenden Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 6 der LSV verletzt.
b) Art. 12 USG enthält einen abschliessenden Katalog von Massnahmen, die zur Begrenzung übermässiger Emissionen angeordnet werden können. Dazu zählen auch Betriebsvorschriften (vgl. BGE 113 Ib 402).
Die angefochtene Betriebseinschränkung untersagt der Beschwerdeführerin von 19.00-06.00 Uhr alle Arbeiten ausserhalb der geschlossenen Räume sowie Arbeiten innerhalb derselben, sofern Lärm nach aussen dringt. Sie erstreckt sich damit nicht auf die ganze akustische Nachtzeit, die von 19.00-07.00 Uhr dauert, und ermöglicht trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte eine um eine Stunde verlängerte Betriebsdauer. Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein völliges Betriebsverbot für Arbeiten ausserhalb der Betriebsräume sei unverhältnismässig, da davon Tätigkeiten betroffen seien, die keinen Lärm verursachten bzw. den Immissionsgrenzwert nicht überschritten. Sie nennt indessen keine Arbeiten, welche unabhängig vom vollen Betrieb und ohne übermässigen Lärm zu verursachen, von 19.00-06.00 Uhr ausserhalb der Gebäude verrichtet werden könnten. Nachdem festgestellt wurde, dass vom Güterumschlag insgesamt übermässige Lärmimmissionen ausgehen, durfte die Zufahrt von Lieferanten, Abnehmern, Arbeitnehmern etc. im erwähnten Zeitraum von 19.00-06.00 Uhr untersagt werden, auch wenn nicht jede einzelne Zu- oder Wegfahrt bereits zu übermässigem Lärm führt. Schliesslich hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass es der Beschwerdeführerin freisteht, die Lärmimmissionen mit baulichen und betrieblichen Massnahmen so zu reduzieren, dass die Immissionsgrenzwerte der LSV eingehalten werden und deshalb die angeordnete Betriebseinschränkung wieder aufgehoben werden kann.
Die angefochtene Anordnung erweist sich somit als geeignete und verhältnismässige Massnahme gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c USG, um die Lärmemissionen aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin auf das zulässige Mass zu beschränken.
3. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid die umstrittene Betriebseinschränkung auch auf Art. 46 BauG abgestützt. Nachdem sich gezeigt hat, dass sie sich jedenfalls auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG abstützen lässt, braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob das kantonale Recht dafür ebenfalls eine genügende Grundlage bieten würde.
Die Beschwerdeführerin ist allerdings der Auffassung, sie habe nach Treu und Glauben davon ausgehen dürfen, dass ihr nicht nachträglich die Betriebszeiten eingeschränkt würden, da solche in den Baubewilligungen nie erwähnt gewesen seien. Die angefochtene Betriebseinschränkung sei daher unzulässig. Diese Rüge ist schwer verständlich, nachdem die Beschwerdeführerin am 30. Oktober 1990 im Formular des KIGA selber die Anlagebetriebsdauer am Tag (07.00-19.00 Uhr) mit 10 und diejenige in der Nacht (19.00-07.00 Uhr) mit einer Stunde angegeben hat. In den jeweils Teil der Baubewilligungen bildenden Berichten des KIGA wurde die Beschwerdeführerin überdies ausdrücklich auf die Möglichkeit ergänzender und verschärfter Emissionsbegrenzungen hingewiesen, wenn in einem späteren Zeitpunkt übermässige Lärmeinwirkungen festgestellt werden sollten. Die angeordnete Betriebseinschränkung verstösst daher nicht gegen den aus Art. 4 BV abgeleiteten Vertrauensschutz. | de | Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo nell'ambito del diritto sulla protezione dell'ambiente. Le decisioni fondate sul diritto cantonale che sono in un rapporto di connessione sufficientemente stretto con le questioni relative all'applicazione del diritto federale sulla protezione dell'ambiente e che devono essere esaminate nel quadro di un ricorso di diritto amministrativo, possono essere deferite al Tribunale federale anche tramite questo rimedio di diritto. Rapporto di connessione sufficientemente stretto ammesso nel caso di specie riguardo ai provvedimenti ordinati per ristabilire uno stato conforme al diritto (consid. 1).
Art. 11 e 12 LPA; OIF. Provvedimenti relativi all'esercizio di un'azienda destinati a limitare le emissioni foniche eccessive. Accertamento del superamento dei valori limite d'immissione fonica determinanti (consid. 2a).
Restrizione dell'esercizio dell'azienda quale provvedimento proporzionale per limitare le emissioni foniche eccessive (consid. 2b).
Nessuna violazione del principio della buona fede tramite l'imposizione di restrizioni d'esercizio (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-234%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,010 | 118 Ib 241 | 118 Ib 241
Sachverhalt ab Seite 242
Nach Art. 19a lit. a des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 in der Fassung vom 22. Juni 1979 (LwG, SR 910.1) kann der Bundesrat zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion für die verschiedenen Nutztierarten eine Höchstzahl festsetzen und von Betriebsinhabern, die mehr Tiere halten, Abgaben erheben. Gestützt darauf hat der Bundesrat am 10. Dezember 1979 die Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung 1979; SR 916.344, AS 1979 2084) erlassen und für grosses Mastvieh, Mastkälber, Schweine und Geflügel je den Höchstbestand pro Betrieb und die Abgabe pro zuviel gehaltenes Tier festgesetzt. Die neuen Bestimmungen stehen seit dem 1. Januar 1980 in Kraft. Die Höchstbestandesverordnung wurde seither zweimal revidiert, nämlich am 26. August 1981 (AS 1981 1424) und am 13. April 1988 (AS 1988 670), nachdem das Landwirtschaftsgesetz selbst am 19. Dezember 1986 geändert worden war (AS 1988 640). Für die Anpassung des Tierbestandes bestand eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 1991 (Art. 19b Abs. 4 LwG Art. 25 Höchstbestandesverordnung 1988).
Aufgrund der mit der Höchstbestandesverordnung verbundenen Beschränkungen sind beim Bundesgericht Ende 1989 77 Klagen gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft wegen materieller Enteignung eingereicht worden mit einer geltend gemachten Entschädigungssumme von rund 200 Mio. Franken.
In der von A. am 31. Dezember 1989 erhobenen Klage wird sinngemäss beantragt, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zu verpflichten, dem Kläger volle Entschädigung für alle Nachteile
aufgrund der Höchstbestandesvorschriften (insbesondere Verkehrs- bzw. Ertragswertverluste) zu leisten, wobei die verlangte Entschädigung vorläufig auf Fr. 5'130'000.-- beziffert wird.
Der Instruktionsrichter verfügte am 16. März 1990, dass sich die Klageantwort auf die Frage beschränke, ob eine materielle Enteignung vorliege. Er gestattete der Eidgenössischen Finanzverwaltung, für sämtliche Klageverfahren eine gemeinsame Rechtsschrift einzureichen.
Die Eidgenössische Finanzverwaltung beantragt in ihrer Klageantwort vom 5. April 1990 die vollumfängliche Abweisung sämtlicher Klagen.
Die Parteien erhielten Gelegenheit zu Replik und Duplik. Zahlreiche Kläger ergänzten ihr Klagebegehren mit dem Antrag, es seien die Höchstbestandesverordnung sowie die Stallbauverordnung aufzuheben.
Der Instruktionsrichter holte von der Eidgenössischen Finanzverwaltung und von den Klägern Berichte und Antworten zu schriftlich gestellten Fragen ein. Er führte am 2., 3., 5. und 10. September 1991 die mündlichen Vorbereitungsverhandlungen durch. Zu deren Ergebnis konnten die Parteien schriftliche Bemerkungen anbringen.
Am 16. Oktober 1991 wurden die Parteivorträge gehalten, soweit darauf nicht verzichtet worden war. Am 18. Oktober 1991 führte das Bundesgericht eine erste Urteilsberatung durch. Aufgrund von Abstandserklärungen der Kläger konnten daraufhin 28 Klagen durch Abschreibungsbeschluss erledigt werden.
Die auf den 13. Dezember 1991 anberaumte zweite Beratung setzte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 ab, weil die Rechtsanwälte H. und W. mit Eingaben vom 6. bzw. 7. Dezember 1991 im Namen von 37 Klägern den Ausstand der beteiligten Richter sowie des Gerichtsschreibers verlangt hatten. Das zur Behandlung an die I. öffentlichrechtliche Abteilung überwiesene Ausstandsbegehren ist mit Beschluss dieser Abteilung vom 7. April 1992 abgewiesen worden.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 116 lit. c OG werden, unter Vorbehalt von Art. 117 OG, Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über ausservertragliche Entschädigungen vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt. Dem vorliegenden Streitfall liegt das
Landwirtschaftsrecht des Bundes zugrunde. Führen dessen Bestimmungen zu einer materiellen Enteignung, so hat die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Entschädigung zu leisten, die ausservertraglicher Natur ist. Von den in Art. 117 OG genannten Rechtsmitteln ist keines gegeben. Insbesondere fällt die Erledigung des Streites nicht in die Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommissionen. Diese haben über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung nur zu entscheiden, wenn es in der Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist. Das ist im Bereich der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht der Fall, weshalb die verwaltungsrechtliche Klage gegeben ist (BGE 115 Ib 411).
2.
Die hier geltend gemachte Entschädigungspflicht der Schweizerischen Eidgenossenschaft wird auf die am 1. Januar 1980 in Kraft gesetzte Novellierung des Landwirtschaftsgesetzes und die Höchstbestandesverordnung zurückgeführt. Die neue Regelung stützt sich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV, wonach der Bund befugt ist, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft.
In tatsächlicher Hinsicht zeigte sich gegen Ende der 70er Jahre eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der Gefahr ernsthafter Absatzschwierigkeiten (Sechster Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 1. Oktober 1984, BBl 1984 III 634 ff.); zudem war eine zunehmende Tendenz weg vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen Massenproduktion festzustellen (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1319 ff.). Das veranlasste den Gesetzgeber, produktions- und strukturlenkende Massnahmen zu ergreifen. In deren Mittelpunkt stehen die Stallbaubewilligungspflicht (Art. 19a lit. c und Art. 19d LwG) sowie die Festlegung von Tierhöchstbeständen (Art. 19a lit. a LwG), die in ihrem Zusammenwirken eine Begrenzung der Produktion und deren Rückführung in den bäuerlichen Betrieb bewirken sollten (zur Entstehungsgeschichte und Wirkungsweise im einzelnen vgl. MEINRAD HUSER, Die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, Grüsch 1989).
3.
a) Ein Teil der betroffenen Grundeigentümer wirft die Frage der Rechtmässigkeit der Höchstbestandesverordnung auf. Dabei wird insbesondere geltend gemacht, Höchstbestände dürften heute nicht mehr festgelegt werden, weil das gesetzgeberische Ziel der Anpassung an die landeseigene Futtergrundlage erreicht
sei. Sodann seien die Höchstzahlen für die verschiedenen Tierarten in gesetzes- und verfassungswidriger Weise festgelegt worden. Schliesslich sei durch die Delegationsnorm des Gesetzes nicht abgedeckt, dass mehrere Betriebe desselben Inhabers als Einheit zu behandeln seien.
b) Im Rahmen eines Verfahrens wegen materieller Enteignung überprüft das Bundesgericht nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist. Die Entschädigungsfrage wird von der Zulässigkeitsfrage getrennt beurteilt. Der Betroffene ist nicht gehalten, vorerst die Rechtmässigkeit des Eingriffs abklären zu lassen (
BGE 101 Ia 469
;
BGE 101 Ib 288
;
BGE 97 I 626
;
BGE 96 I 354
; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 229 f.). Ist die Entschädigungspflicht Folge einer als rechtmässig vorausgesetzten Eigentumsbeschränkung, so stellt sich die Frage, wie zu verfahren ist, wenn der Betroffene zwar eine Entschädigung geltend macht, gleichzeitig aber die Rechtmässigkeit des Eingriffs in Frage stellt.
Soweit beantragt wird, die Höchstbestandesverordnung sei vom Bundesgericht aufzuheben, kann auf dieses Begehren nicht eingetreten werden. Es kann nicht Gegenstand einer verwaltungsrechtlichen Klage bilden (Art. 116 OG). Erlasse können aber auch nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht angefochten werden, weil dieses Rechtsmittel nur gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG gegeben ist (Art. 97 OG). Dagegen ist nicht ausgeschlossen, Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (
BGE 114 Ib 19
). Das würde ermöglichen, die Frage der Rechtmässigkeit der Verordnung im Rahmen eines Begehrens auf Bewilligung einer über die festgelegten Höchstbestände hinausgehenden Anzahl Tiere bzw. der Anfechtung einer entsprechenden Abgabeverfügung aufzuwerfen, worüber aber erstinstanzlich das Bundesamt für Landwirtschaft zu entscheiden hätte. Würde einem entsprechenden Begehren entsprochen, entfiele die Frage der Entschädigungspflicht. Dasselbe gilt, wenn in einzelnen Fällen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte (Art. 5 ff. Höchstbestandesverordnung).
c) Bei dieser Sachlage rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen das folgende Vorgehen:
Vorerst ist zu prüfen, ob sich die Rechtmässigkeit der vom Bundesrat festgelegten Höchstbestände in ihrer Gesamtheit ernsthaft in Zweifel ziehen lässt. Soweit feststeht, dass die Bestände abgebaut werden müssen, kann über die Frage der materiellen Enteignung in
gutheissendem oder abweisendem Sinne definitiv entschieden werden. Falls und soweit demgegenüber nicht sicher ist, dass die Bestände abgebaut werden müssen, lässt sich definitiv nur entscheiden, wenn auch bei einer allfälligen Verpflichtung zum Abbau eine materielle Enteignung ausgeschlossen werden kann und damit die Klage abzuweisen ist. Andernfalls wäre das Verfahren zu sistieren bis zum rechtskräftigen Entscheid über den Abbau.
4.
a) Nach Art. 19 Abs. 1 lit. b LwG kann der Bundesrat die nötigen Massnahmen ergreifen zur Anpassung der Tierbestände an die Produktions- und Absatzverhältnisse sowie an die betriebs- und landeseigene Futtergrundlage. Art. 19a lit. a LwG ermächtigt den Bundesrat insbesondere, zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion eine Höchstzahl für die verschiedenen Nutztierarten festzusetzen. Angesichts des massiv ausgeweiteten Getreideanbaus im Inland hat die Zielsetzung der Anpassung der Tierbestände an die landeseigene Futtergrundlage heute kaum mehr Bedeutung. Dagegen hat sich an der beschränkten Aufnahmefähigkeit des Marktes nichts geändert (Art. 18 und 19 Abs. 1 lit. b LwG). Die primäre Zielsetzung der Höchstbestandesverordnung, ein Überangebot zu vermeiden und die Produktion - zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft (Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV) - in den bäuerlichen Betrieb zurückzuführen, entfällt damit nicht. Der Bundesrat hält sich deshalb an den Rahmen der ihm vom Gesetzgeber übertragenen Befugnisse, wenn er weiterhin an den Höchstzahlen festhält.
b) Nach Art. 19b Abs. 1 LwG hat der Bundesrat bei der Festlegung der Höchstzahlen von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht. Unter Hinweis auf das Standardbetriebseinkommen pro Platz bzw. Tier bestreiten gewisse Kläger, dass sich mit den Höchstbeständen ein ausreichendes Einkommen erzielen lasse. Auf Grundlage der Verordnung über die Berechnung des Betriebseinkommens mit Hilfe der Standardbetriebseinkommen vom 23. Dezember 1985 (SR 916.016.4) ergibt sich ein Einkommen von Fr. 137'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 90'000.-- bei Mutterschweinen, Fr. 80'000.-- bei Mastschweinen sowie Fr. 108'000.-- bei Legehennen. Tiefer liegt das Einkommen bei Aufzuchthennen mit Fr. 60'000.-- und bei der Pouletmast mit Fr. 42'000.--. Die Eidgenössische Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik hat die Werte aufgrund der Buchhaltungsergebnisse der Jahre 1986 bis 1988 neu geschätzt und gelangte teilweise zu abweichenden Zahlen, ohne dass aber bis anhin die Verordnung
geändert worden wäre. Danach lässt sich mit den Höchstbeständen ein Betriebseinkommen von Fr. 162'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 82'500.-- bei Mutterschweinen, Fr. 75'000.-- bei Mastschweinen, Fr. 120'000.-- bei Legehennen und Fr. 38'400.-- bei Mastpoulets erzielen; für Aufzuchthennen ist ein neuer Wert nicht ausgewiesen.
Aufgrund dieser Zahlen, auf die sich die Kläger selbst berufen, kann sich lediglich bei Aufzuchthennen und bei Mastpoulets ernsthaft die Frage stellen, ob sich ein ausreichendes Einkommen im Sinne von Art. 19b Abs. 1 LwG erzielen lässt, zumal dem Bundesrat aufgrund der offenen Formulierung des Gesetzes ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. Die Frage ist im Rahmen der Klagen wegen materieller Enteignung aber nicht zu prüfen, und das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszusprechen, ob für den Begriff des ausreichenden Einkommens auf das Standardbetriebseinkommen abzustellen ist. (Bezeichnenderweise stützen sich zahlreiche Kläger für die Berechnung der geltend gemachten Ertragswertverluste auf weit höhere Einkommensmöglichkeiten.) Es genügt der Hinweis, dass diejenigen Betriebe, die Aufzuchthennen oder Mastpoulets halten, auch noch über weitere Tierarten verfügen und folglich die Möglichkeit hatten, den Bereich abzubauen, den sie für weniger ertragsreich erachten.
c) In Art. 3 lit. i Höchstbestandesverordnung ist ein Höchstbestand für Elterntierhennen der Legerassen festgelegt, wogegen Elterntierhennen der Mastrassen unbeschränkt gehalten werden können.
Soweit die Kläger geltend machen, der Bundesrat hätte aufgrund von Art. 19a LwG zwingend für sämtliche Nutztierarten einen Höchstbestand festlegen müssen, kann dem nicht gefolgt werden. Der Bundesrat wird im Gesetz ermächtigt, für die verschiedenen Nutztierarten einen Höchstbestand festzusetzen. Es steht ihm insoweit auch die Befugnis zu, den Bereich abzustecken, wo produktionslenkende Massnahmen erforderlich sind. Daran ändert nichts, dass der Gesetzgeber selber in Art. 19b Abs. 3 LwG einlässlich geregelt hat, in welchen Fällen Ausnahmebewilligungen erteilt werden könnten. Diese Regelung bezieht sich auf diejenigen Tierkategorien, die vom Bundesrat den Beschränkungen unterworfen werden. Das Gesetz stellt dabei klar, dass auch in diesem Bereich bestimmte Ausnahmen (etwa zur Abfallverwertung) möglich sind.
Gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstiesse die Höchstbestandesverordnung dann, wenn der Bundesrat mit der unterschiedlichen Behandlung von Elterntierhennen der Legerassen und Elterntierhennen der Mastrassen eine Unterscheidung getroffen hätte, für
die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre (
BGE 116 Ia 83
). Das aber ist nicht der Fall. Der Verordnungsgeber hat sich, wie die Eidgenössische Finanzverwaltung darlegt, von der Überlegung leiten lassen, dass von Elterntierhennen der Legerassen gelegte Eier dem Konsum zugeführt werden könnten, während diese Gefahr bei Elterntierhennen der Mastrassen wesentlich kleiner erscheint, weil deren Legeleistung geringer ist und folglich kaum die Gefahr besteht, dass Mastrassen zur Eierproduktion gehalten werden. Da mit der Höchstbestandesverordnung neben der Fleisch- auch die Eierproduktion gelenkt werden soll, liegt in der getroffenen Unterscheidung ein sachlicher Grund, der die Regelung als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar erscheinen lässt.
d) Schliesslich ist unerfindlich, weshalb es in allgemeiner Weise unzulässig sein soll, die Betriebe eines einzelnen Inhabers sowie aufgeteilte Betriebe für die Berechnung der zulässigen Höchstbestände als Einheit zu betrachten (Art. 11 und 12 Höchstbestandesverordnung). Damit wird vielmehr das vom Gesetzgeber angestrebte strukturpolitische Ziel erreicht, die industrielle Produktion in die bäuerlichen Klein- und Mittelbetriebe zurückzuführen, wie das Bundesgericht bereits im (unveröffentlichten) Urteil F. vom 5. Februar 1988 festgestellt hat. Indessen mag die Anwendung der genannten Bestimmungen Probleme aufwerfen, wenn damit die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch die Aufteilung eines Grossbetriebs in Frage gestellt würde, oder wenn lediglich eine frühere Betriebszusammenlegung rückgängig gemacht würde.
Nach Art. 19b Abs. 4 LwG werden Betriebsteilungen "zur Umgehung" der Höchstbestandesvorschriften nicht anerkannt. Die Anwendung der Verordnungsbestimmung, wonach die Bestände aufgeteilter Betriebe zusammenzurechnen sind, dürfte daher voraussetzen, dass eine Umgehung vorliegt. Genügen aufgeteilte Betriebe einerseits dem Betriebsbegriff der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe vom 1. November 1989 (SR 910.91) und liegt anderseits auch keine Umgehung vor, so werden die Bestände wohl nicht zusammenzuzählen sein. Darüber ist hier aber nicht zu entscheiden, weil sich ergibt (E. 10c), dass es darauf für die Frage der materiellen Enteignung nicht ankommt.
e) Grundsätzlich kann die Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften jedenfalls nicht in Frage gestellt sein. Eine inzidente Normenkontrolle im Rahmen eines späteren Verfahrens (E. 3b) ist
damit nicht ausgeschlossen, weshalb hier auf weitere Einwände zur Rechtmässigkeit nicht einzugehen ist.
5.
Die Kläger verlangen teilweise Ersatz des Gewinnes, den sie aufgrund der Reduktion ihrer Gewerbebetriebe erleiden, teilweise Ersatz für den nicht mehr ausnützbaren Teil ihrer Investitionen (Stallbauten etc.). Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist der Auffassung, die angeordneten Massnahmen fielen nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie; sie beträfen vielmehr allein die Handels- und Gewerbefreiheit, weshalb eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zum vornherein ausser Betracht falle.
a) Die in Frage stehenden landwirtschaftspolitischen Massnahmen zielen auf die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion. Sie stützen sich verfassungsrechtlich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV. Danach ist der Bund befugt, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft, wobei diese Vorschriften nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit ergehen können. Die Lenkungsmassnahmen setzen beim einzelnen Betrieb an und beschränken dessen Produktionsmöglichkeiten. Betriebe, die die festgelegten Höchstbestände überschreiten, haben eine Abgabe zu entrichten, die so angesetzt ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 LwG). Eingeschränkt wird damit die wirtschaftliche Betätigung, was für den einzelnen Betrieb eine Schmälerung des Ertrags und die (teilweise) Entwertung der getroffenen Investitionen zur Folge hat.
b) Die wirtschaftspolitisch motivierten Massnahmen treffen primär das Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit, von dem der Gesetzgeber im Bereich des Landwirtschaftsrechts abweichen kann (Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV) und aus dem sich Ersatzansprüche nicht ableiten lassen (HANS MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1950, S. 262). Entschädigungspflichtig wird das Gemeinwesen dagegen bei Enteignungen oder Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen (Art. 22ter Abs. 3 BV).
Nach einer auf das Urteil Barret (
BGE 91 I 339
) zurückgehenden und bis heute verwendeten Formulierung liegt eine materielle Enteignung dann vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (
BGE 114 Ib 103
, 118;
BGE 113 Ia 375
).
c) Die Zulässigkeit staatlicher Eingriffe misst das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung regelmässig nicht nur am primär betroffenen Grundrecht. Es berücksichtigt vielmehr auch weitere Gesichtspunkte, die sich aus anderen tangierten Grundrechten ergeben, so insbesondere im Verhältnis zwischen Handels- und Gewerbefreiheit und Eigentumsgarantie (
BGE 113 Ia 138
;
BGE 111 Ia 29
, 99; je mit Hinweisen). Ob in gleicher Weise Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie Ansprüche auf Entschädigung auslösen können, wenn sekundär die für die Erwerbstätigkeit erforderlichen sachlichen Mittel in Mitleidenschaft gezogen werden, steht damit nicht fest. Das ist zwar in der Literatur schon vertreten worden (PAUL ZIMMERMANN, Das Verhältnis von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, Diss. Zürich 1979, S. 82 f.) und wurde auch vom Bundesgericht selbst in einem Urteil aus dem Jahre 1959 implizit bejaht, als es materiell prüfte, ob die Einführung eines Monopols für die Bekämpfung der Kirschfliege den Eigentümer einer Motorspritze in enteignungsähnlicher Weise treffe (ZBl 61/1960, S. 167). Die Frage bedarf indessen näherer Prüfung.
d) Auszugehen ist vom Grundsatz, dass im öffentlichen Entschädigungsrecht gleich wie in der übrigen Eingriffs- und Leistungsverwaltung das Legalitätsprinzip Geltung hat. Bei Eingriffen in die Eigentumsgarantie findet sich die rechtliche Grundlage für Entschädigungen auf Verfassungsstufe in Art. 22ter Abs. 3 BV. Eine analoge Grundlage für Entschädigungen bei Eingriff in andere verfassungsmässige Rechte kennt die Bundesverfassung hingegen nicht. Ob und allenfalls wie weit ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit entschädigt werden soll, hat deshalb der Gesetzgeber zu entscheiden. Diese Kompetenzordnung bedingt, dass klar unterschieden wird zwischen Eingriffen in die Eigentumsgarantie selbst und Massnahmen, die lediglich im Reflex das Eigentum treffen. Als Wertgarantie kann die Eigentumsgarantie nicht schon dann angerufen werden, wenn staatliche Massnahmen nur sekundär und indirekt Auswirkungen auf das Eigentum haben. Eine Grundlage für Entschädigungsansprüche ist in der Eigentumsgarantie nur so weit zu sehen, als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Würden auch mittelbare Beeinträchtigungen von der Eigentumsgarantie als Wertgarantie erfasst, verlöre der Begriff der materiellen Enteignung seine Konturen. Das Legalitätsprinzip wäre nicht mehr gewahrt.
e) Sachlich wäre es denn auch nicht adäquat, wenn volle Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3 BV) geleistet werden müsste, sobald wirtschaftspolitisch motivierte Massnahmen nebenbei das Eigentum treffen, während dieselben Massnahmen - wie einschneidend sie auch ausgestaltet sein mögen - entschädigungslos hinzunehmen wären, wenn sich der Schaden in anderen Vermögenswerten als dem Eigentum manifestiert. Diese Unstimmigkeit liesse sich zwar auch umgekehrt durch eine Ausweitung des Schutzobjekts der Eigentumsgarantie auflösen. In der Lehre wird denn auch von DICKE postuliert, zu schützen sei der "eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb" (DETLEV DICKE, Die materielle Enteignung, Baurechtstagung 1983, Bd. 2, Freiburg 1983, S. 65). RIVA geht noch weiter und möchte am Vermögen als Gesamtheit der einem Individuum zustehenden vermögenswerten Interessen anknüpfen (a.a.O., S. 244 f.). Soweit damit erreicht werden soll, dass Eingriffe in das Vermögen durch wirtschaftslenkende Massnahmen nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung entschädigt werden sollen (DICKE, a.a.O., S. 65), kann diesen Auffassungen allerdings nicht gefolgt werden.
RIVA selbst (a.a.O., S. 245) hält es trotz seines weiten Ansatzes für erforderlich, den Schutzbereich der Eigentumsgarantie von jenem der Handels- und Gewerbefreiheit abzugrenzen. Es erscheint naheliegend, Rechtsänderungen im Bereich des Wirtschaftsrechts mit Auswirkungen auf Vermögensinteressen als Problem der Übergangsordnung zu begreifen. Eine Übergangsregelung kann erforderlich sein, wenn in empfindlichem Masse in getätigte Investitionen oder in andere wichtige Befugnisse eingegriffen wird. Unter Umständen fällt dabei auch eine finanzielle Kompensation in Betracht, wenn die sofortige Geltung neuen Rechts zur Erreichung des angestrebten Ziels unabdingbar ist (ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 145 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 138 ff., 140 ff.). Dies zu regeln ist aber grundsätzlich Sache des Gesetzgebers (Kölz, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 291 f.). Ob allenfalls aus Art. 4 BV in krassen Fällen ein direkter Anspruch auf Entschädigung abzuleiten wäre, wenn eine adäquate Übergangsregelung fehlt (KÖLZ, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 292 f.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Gegenüber dem Bundesgesetzgeber liefe dies auf eine Prüfung der Verfassungsmässigkeit der getroffenen Regelung hinaus, was dem Bundesgericht verwehrt ist (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV).
Im übrigen hat der Gesetzgeber für die Anpassung der Tierbestände an die Höchstbestandesvorschriften eine Übergangsfrist von zwölf Jahren gewährt (vgl. E. 9b). In seiner Regelungsbefugnis war er selbstverständlich auch nicht durch die Äusserungen des Bundesrates im Fünften Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 22. Dezember 1976 (BBl 1977 I 242) eingeschränkt. Der Hinweis einzelner Kläger, der Bundesrat habe in diesem Bericht noch in keiner Weise die Absicht erkennen lassen, strukturlenkende Massnahmen ergreifen zu wollen, ist unbehelflich. Allein eigentliche Zusicherungen des Gesetzgebers selbst wären für diesen allenfalls verbindlich gewesen oder hätten ihn zu einer finanziellen Abgeltung veranlassen müssen.
f) Im Zusammenhang mit der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung stellt sich die weitere Frage, ob - wie die Eidgenössische Finanzverwaltung geltend macht - der Gesetzgeber Entschädigungsansprüche ganz allgemein hat ausschliessen wollen. In diesem Falle würde es nicht nur an einer gesetzlichen Grundlage für eine Entschädigung im Lichte einer Art. 4 BV genügenden Übergangsordnung fehlen, sondern es wäre dem Bundesgericht auch verwehrt, Entschädigungen aus materieller Enteignung zuzusprechen, selbst wenn die Eigentumsgarantie an sich zum Tragen kommen könnte.
Eine ausdrückliche Gesetzesvorschrift findet sich diesbezüglich nicht. Hingegen fragt sich, ob das System der Lenkungsabgabe eine Entschädigungspflicht ausschliesse. Art. 19a lit. a LwG verbietet das Halten von Tieren über dem Höchstbestand nicht. Bei Überschreitung der Höchstzahlen wird lediglich eine Abgabe erhoben, die so bemessen ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 LwG). Würde nun eine Abgabe erhoben, gleichzeitig aber eine Entschädigung (wegen materieller Enteignung) ausgerichtet, so würde sich der dem Tierhalter durch die Abgabe zugefügte Nachteil aufheben. Der Lenkungseffekt ginge dadurch zwar nicht verloren, weil der Tierhalter vernünftigerweise die Entschädigung entgegennähme und - um die Abgabe zu vermeiden - auf die Haltung überzähliger Tiere verzichten würde. Dann aber verhielte es sich so, dass im Ergebnis der Staat die Tierhalter für den Verzicht auf Schlachtviehproduktion subventionieren würde. Der Gesetzgeber hat aber - mit Ausnahme der zeitlich beschränkten Stillegungsaktion - zur Lenkung der Fleischproduktion gerade nicht das System der Produktionsstillegungs- oder Produktionseinschränkungsbeiträge gewählt. Eine Entschädigung (auch wegen materieller
Enteignung) liefe darauf hinaus, das System der Lenkungsabgabe durch dasjenige der Subvention zu ersetzen und den gesetzgeberischen Entscheid als verfassungswidrig zu erklären. Genau das aber ist dem Bundesgericht verwehrt. Mit der durch die Lenkungsabgaben bewirkten Einschränkung der Produktion lassen sich Entschädigungsforderungen demnach nicht begründen. Eine Entschädigung für entgangenen Gewinn ist daher zum vornherein ausgeschlossen (was aber auch der Fall wäre, wenn ohne entgegenstehende gesetzliche Regelung nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung zu entscheiden wäre; vgl. E. 6b).
Anders verhält es sich mit einem allfälligen Schaden aufgrund nutzlos gewordener Stallungen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegen könnte, bildete bei der Gesetzesberatung Gegenstand kontroverser Erörterung (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1338 unten; Amtl.Bull. 1978 N 1519 f. Egli, 1522 Nebiker, 1523 Füeg, 1524 Aubert, 1524 Sigrist, 1524 f. Keller; Amtl.Bull. 1979 S 32 Heimann, 32 f. Bürgi, 33 f. Guntern, 34 Krauchthaler, 36 Honegger). Dabei ging es im wesentlichen um die Frage, welche Übergangsfrist für den Abbau der Bestände auf die Höchstzahlen einzuräumen sei, damit die getätigten Investitionen amortisiert werden könnten. Angestrebt wurde eine Lösung, welche nach Möglichkeit nicht zu materieller Enteignung führen sollte. Ob und gegebenenfalls in welchem Masse der Bund bei der schliesslich festgelegten Übergangsfrist von zwölf Jahren in Einzelfällen entschädigungspflichtig werden könnte, blieb umstritten. Der Entscheid darüber wurde aber ausdrücklich dem Bundesgericht anheimgestellt (Amtl.Bull. 1979 S 36 Heimann, Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, und Honegger, Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements). Es lässt sich insoweit nicht sagen, der Gesetzgeber habe die Frage der materiellen Enteignung bezüglich der Stalleinrichtungen selber - und abschliessend - geregelt, indem er zwar eine Amortisationsfrist gewährte, gleichzeitig aber eine Entschädigung ausschloss.
g) Entschädigungspflichtig kann die Schweizerische Eidgenossenschaft allerdings - wie dargestellt - nur werden, wenn und soweit die Lenkungsmassnahmen bei der Fleisch- und Eierproduktion sich unmittelbar gegen das Eigentum richten und eine daraus folgende Nutzungsbefugnis beschränken. Die Befugnis zur Haltung von Nutztieren folgt indessen nicht aus dem Recht an einem Grundstück. Sie hat ihre Grundlage vielmehr in der Handels- und Gewerbefreiheit. Das landwirtschaftliche Grundeigentum sowie die
Stallbauten und weiteren Einrichtungen erscheinen insofern lediglich als faktisch notwendige Mittel zur Ausübung der gewerblichen Tätigkeit. Immerhin mag eingewendet werden, dass sich die Lenkungsmassnahmen teilweise direkt gegen die weitere Nutzung der Stallbauten richten. So untersteht der Umbau bestehender Stallungen seit 1980 der Bewilligungspflicht, und eine Bewilligung kann nur erteilt werden, wenn die Höchstbestände eingehalten sind (Art. 19a lit. c und Art. 19d Abs. 6 LwG; Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Ob dieser Bezug zum Eigentum genügt, um den hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten der Stallbauten entstandenen Schaden als unmittelbare Folge eines Eingriffs in das Eigentum erscheinen zu lassen, erscheint zweifelhaft. Die Frage braucht aber nicht entschieden zu werden, weil sich - wie nachfolgend zu zeigen ist - eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auch dann nicht bejahen liesse, wenn die Eigentumsgarantie zum Tragen käme.
6.
a) Würde der Schutzbereich der Eigentumsgarantie als betroffen angesehen, wäre zu beachten, dass die Eigentumsgarantie nicht losgelöst von der Wirtschaftsverfassung verstanden werden darf. Die Grundsätze der materiellen Enteignung sind im wesentlichen für den Bereich des Baurechts entwickelt worden und lassen sich nicht ohne weiteres auf die sich hier stellende Problematik wirtschaftslenkender Massnahmen übertragen. Es ist etwas anderes, ob das Grundeigentum durch baurechtliche Bestimmungen direkt in seinem Inhalt umschrieben oder in der Ausübung eingeschränkt wird, oder ob solche Auswirkungen lediglich indirekte Folgen wirtschaftslenkender Massnahmen sind.
b) Bauernstand und Landwirtschaft gelten von Verfassungs wegen in ihren Existenzgrundlagen als gefährdet. Unter den Bedingungen der freien Marktwirtschaft und der internationalen Konkurrenz fänden die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe grossenteils kein Auskommen, so dass erst der Agrarinterventionismus die Grundlagen unternehmerischer Freiheit zu schaffen vermag (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 141 ff.). Die Rentabilität der inländischen Schlachtviehproduktion basiert wesentlich auf den Importbeschränkungen im Rahmen der Schlachtviehverordnung (SR 916.341). Wenn aber die Gewinnmöglichkeiten auf agrarpolitischen Massnahmen des Bundes und auf der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit beruhen, so lässt sich schwerlich unter Berufung auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Nutzungsbefugnis
an den Produktionsmitteln ableiten, die Beschränkung der Gewinnmöglichkeiten durch andere agrarpolitische Massnahmen stelle eine materielle Enteignung dar. Entscheidet sich der Verfassungsgeber für eine gelenkte Wirtschaft, so können sich die Lenkungsmassnahmen nicht auf Vergünstigungen beschränken. Ihr Gegenstück bilden produktionslenkende Massnahmen, die den unternehmerischen Spielraum und folglich auch die Nutzungsbefugnis der Produktionsmittel einschränken. Dank der Wirtschaftspolitik des Staates ermöglichte Gewinne können so nicht zu Schaden aus materieller Enteignung führen, wenn andere wirtschaftspolitische Massnahmen die Gewinnmöglichkeiten wieder beschränken. Eine Eigentumsgarantie für den Gewerbebetrieb als solchen gibt es nicht.
c) Betrifft die Einschränkung der Produktionsmöglichkeiten die Eigentumsgarantie nicht und ist insoweit eine Entschädigung aufgrund der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung ohnehin ausgeschlossen, kann einzig ein Schaden hinsichtlich der nutzlos gewordenen Produktionsmittel in Betracht fallen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegt, ist im Lichte der Grundgedanken der Rechtsprechung zur Abgrenzung entschädigungsbedürftiger von entschädigungslosen Beeinträchtigungen des Eigentums zu beurteilen, die in der Lehre von RIVA (a.a.O., S. 259 ff.) systematisiert und wie folgt (S. 351) zusammengefasst worden sind:
Massgebend ist danach in erster Linie das Kriterium der Eingriffsintensität. Ein zweites Element liegt im Gedanken der Lastengleichheit. Erscheint ein einzelner Eigentümer oder ein kleiner Kreis von Eigentümern hinsichtlich der wirtschaftlichen Folgen eines Eingriffs ausgesondert, besteht Grund zur Annahme einer Ausgleichspflicht. Von Bedeutung ist drittens die Zielrichtung des Eingriffs. Die Enteignungsähnlichkeit der Beeinträchtigung kann sich aus dem Umstand ergeben, dass das Gemeinwesen sich Vorteile verschafft, die üblicherweise nicht kostenlos zu erlangen sind. Ein viertes Kriterium bildet der Gedanke des Vertrauensschutzes. Mit Änderungen der Eigentumsordnung muss zwar jeder Eigentümer rechnen; Einschränkungen bisheriger Befugnisse dürfen aber nicht überfallartig, brüsk vorgenommen werden. Anderseits muss sich - fünftens - der Eigentümer sein eigenes auf Risiko gründendes oder fehlerhaftes Verhalten entgegenhalten lassen.
7.
Was vorerst die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen betrifft, fällt in Betracht, dass den Klägern nicht bloss eine künftige (noch nicht realisierte) Nutzung des Eigentums entzogen wird. Vielmehr wird eine bisher rechtmässig ausgeübte
Eigentumsbefugnis beschränkt, indem der bisher gehaltene Tierbestand reduziert werden muss und entsprechende Anlagen nicht mehr (oder nicht mehr in vollem Umfang) genützt werden können. Dieser an sich schwer wiegende Eingriff wird insofern gemildert, als den Nachteilen der Neuregelung auch Vorteile gegenüberstehen. Ohne die produktionslenkenden Massnahmen des Bundes müsste es zu einer Überproduktion kommen. Beispielsweise liegt der Anteil der Inlandproduktion von Schweinefleisch seit Jahren über 95% (BBl 1984 III 633), obwohl dieser Prozentsatz im Mittel der Jahre nicht überschritten werden darf (Art. 3 Schlachtviehverordnung; SR 916.341), soll der Absatz zu kostendeckenden Preisen sichergestellt werden. Ein Preiszusammenbruch würde sämtliche Betriebe, auch jene, die hohe Tierbestände aufweisen, in Mitleidenschaft ziehen.
Wohl ist nicht auszuschliessen, dass unter den Bedingungen freien Wettbewerbs ein Teil der Anbieter langfristig noch Erträge erwirtschaften könnte. Das ginge aber einher mit einem Konzentrationsprozess in der Landwirtschaft, wobei nicht zum vornherein feststeht, wer schliesslich vom Markt verdrängt würde. Die produktionsbeschränkenden Massnahmen des Bundes sollen demgegenüber zugunsten aller Betriebe sicherstellen, dass wenigstens im Umfang der zugelassenen Produktion tatsächlich ein kostendeckender Preis erzielt werden kann. Dieser Vorteil, der jedem einzelnen der Produzenten aus der allgemeinen Produktionsbeschränkung erwächst, relativiert die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen erheblich (vgl. RIVA, a.a.O., S. 287 ff.).
8.
Hinsichtlich der Zielrichtung des Eingriffs fällt ins Gewicht, dass der Staat bzw. die Allgemeinheit aus der neuen Ordnung kaum eigenen Vorteil zieht. Die getroffene Regelung liegt vielmehr im Interesse der Produzenten selber und will deren private Interessen zu einem vernünftigen Ausgleich bringen. Angesichts beschränkter Absatzmöglichkeiten geht es um eine Limitierung der Produktionskapazitäten mit dem Ziel, dass möglichst viele bäuerliche Betriebe aufrechterhalten werden können. Die Zielrichtung des Ausgleichs verschiedener Eigentümerinteressen spricht - anders als dies bei einer Dienstbarmachung des privaten Eigentums für rein öffentliche Interessen der Fall wäre - gegen die Enteignungsähnlichkeit der getroffenen Massnahmen (RIVA, a.a.O., S. 310 ff.).
9.
a) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist vorerst beachtlich, dass bis in die 70er Jahre zur Sicherung eines genügenden landwirtschaftlichen Einkommens ein Ausweichen von
der milchwirtschaftlichen Produktion, wo bereits Absatzprobleme bestanden, auf die viehwirtschaftliche Produktion, insbesondere die Rindviehmast, propagiert wurde. Mit produktionsbeschränkenden Massnahmen rechneten die Kläger damals bei der Erstellung der Stallbauten wohl kaum. Die Produktionskapazitäten, die nun (teilweise) nicht mehr genutzt werden können, sind denn auch im Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen Ordnung geschaffen worden.
b) Indes gilt es die besonderen Bedingungen eines gelenkten Wirtschaftssektors zu beachten. Der Marktmechanismus führt dazu, dass die Produktion ausgeweitet wird und entsprechende Produktionskapazitäten geschaffen werden, wo eine hohe Nachfrage besteht und sich ein guter Preis erzielen lässt. Das bewirkt aber, dass die Preise sinken, mit der Folge, dass gewisse Investitionen sich schliesslich doch nicht lohnen und das Angebot wieder eingeschränkt wird. Der Marktmechanismus zwingt so zu einer dauernden Anpassung der Produktionskapazitäten an veränderte Bedingungen. Ob sich wirtschaftliche Investitionen lohnen, hängt vom Verhalten der übrigen Wirtschaftssubjekte ab. Übernimmt nun der Staat teilweise die Koordinationsaufgabe des Marktes, so kann ihm nicht zugemutet werden, zu garantieren, was unter Bedingungen des freien Wettbewerbs gerade nicht garantiert ist: nämlich, dass sich einmal getätigte Investitionen auf die Dauer lohnen. Wer Investitionen tätigt, muss damit rechnen, dass andere Betriebe das gleiche tun und in der Folge die Produktion wieder eingeschränkt werden muss. Wirtschaftliche Tätigkeit ist nicht ohne Risiko, sie ist es auch dann nicht, wenn der Staat lenkend eingreift. Das relativiert den Anspruch auf Vertrauensschutz.
Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tätigkeit zu derart einschränkenden Massnahmen, wie das hier geschehen ist, so mag von ihm verlangt werden, dass er dies nicht überfallartig tut. Gerade in dieser Hinsicht lässt sich dem Bundesgesetzgeber aber nichts vorwerfen. Er hat auf die getätigten Investitionen Rücksicht genommen und eine zwölfjährige Übergangs- und Amortisationsfrist gewährt. Der Anspruch auf Kontinuität staatlichen Handelns wurde damit - soweit dies bei wirtschaftlichen Entscheidungen, die naturgemäss eher kurzfristiger Natur sind, überhaupt möglich ist - real eingelöst (vgl. RIVA, a.a.O., S. 339).
c) Den Klägern stand für die Amortisation nach der gesetzlichen Regelung eine Zeitspanne von zwölf Jahren zur Verfügung. Das mag für sich genommen als ungenügend erscheinen, wenn kurz vor
Inkrafttreten der Höchstbestandesvorschriften noch Investitionen in erheblichem Ausmass vorgenommen wurden. Dabei ist freilich in Betracht zu ziehen, dass gerade diejenigen, die ihre Produktion noch in den 70er Jahren massiv ausgeweitet haben, die schliesslich notwendig gewordene Neuregelung mitverursacht haben. Wohl ist ihnen nicht zu verargen, dass sie ihre unternehmerische Tätigkeit in einem Sektor ausgeweitet haben, den sie als lukrativ einschätzen mochten. Investitionen sind aber immer mit Risiken behaftet, und sie sind es in besonderem Masse, wenn sie noch in einem Zeitpunkt getätigt werden, wo Überproduktionen absehbar sind. Ihr auf Risiko gründendes Verhalten müssen sich diese Kläger entgegenhalten lassen.
Soweit umgekehrt eine Ausweitung der Produktion in den 70er Jahren nicht stattgefunden hat, stand den Klägern eine entsprechend verlängerte Amortisationsfrist für die früher getätigten Investitionen zur Verfügung.
d) Nun sind allerdings mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 19. Dezember 1986 (AS 1988 640) die bisherigen Ausnahmebestimmungen stark eingeschränkt worden, ohne dass der Gesetzgeber gleichzeitig die Anpassungsfrist für die betroffenen Betriebe verlängert hätte.
Konnte der Bundesrat aufgrund von Art. 19b Abs. 3 LwG in der Fassung des Gesetzes vom 22. Juni 1979 (AS 1979 2059) noch in allgemeiner Weise Ausnahmen aus züchterischen Gründen vorsehen, so wurde diese Befugnis in Art. 19b Abs. 3 lit. a LwG in der Fassung vom 19. Dezember 1986 auf die Versuchsbetriebe und Forschungsanstalten des Bundes, die Geflügelzuchtschule Zollikofen und die Mast- und Schlachtleistungsprüfungsanstalt Sempach beschränkt. Entsprechend enthält die Höchstbestandesverordnung vom 13. April 1988 keine Bestimmung mehr über Ausnahmebewilligungen für Basiszucht- und Herdebuchbetriebe (AS 1988 670). Nach der Fassung der Höchstbestandesverordnung vom 26. August 1981 (AS 1981 1424) hätten demgegenüber bei Basiszuchtbetrieben noch Ausnahmebewilligungen für maximal 450 Mutterschweine und bei Herdebuchbetrieben für 300 Zuchtjager erteilt werden können (Art. 3 Abs. 1 lit. b). Diese Verschärfung der Bestimmungen wurde damit begründet, dass Ausnahmebewilligungen aus züchterischen Gründen nicht zwingend notwendig seien und sich die mit der Einhaltung der Höchstbestände verbundenen organisatorischen Probleme lösen liessen (Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983, BBl 1983 IV 64).
Was die Verwertung von Metzgereiabfällen und von Nebenprodukten der Milchverarbeitung in Käsereien durch Schweine betrifft, wurde mit der Gesetzesänderung vom 19. Dezember 1986 die Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen auf Mastschweinebetriebe begrenzt, unter Streichung der zuvor noch möglichen Ausnahmebewilligung für Schweinezuchtbetriebe (Art. 19b Abs. 3 LwG in der Fassung vom 22. Juni 1979, Art. 19b Abs. 3 lit. b und c LwG in der Fassung vom 19. Dezember 1986; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. c und d der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 26. August 1981 sowie Art. 8 und 9 der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 13. April 1988). Der Grund für diese Änderung liegt darin, dass Mastschweine weit bessere Abfallverwerter sind als Zuchtschweine: Mit dem Höchstbestand bei Mastschweinen lassen sich 2,5 Mio. Liter Schotte verwerten, mit dem Höchstbestand von Mutterschweinen mit zugehörigen Remonten lediglich 0,75 Mio. Liter.
Diese nachträglichen Verschärfungen der Höchstbestandesvorschriften geben enteignungsrechtlich zu keiner anderen Wertung Anlass. Entscheidend für diese Beurteilung ist der Umstand, dass auch jenen Betrieben, die ursprünglich noch mit einer Ausnahmebewilligung hätten rechnen können, für ihre vor 1980 errichteten Stallungen und Einrichtungen die volle Amortisationsfrist zur Verfügung gestanden hat. Verkürzt erscheint lediglich die Anpassungs-, nicht aber die Amortisationsfrist. Zwar muss zusätzlich beachtet werden, dass auch die Frist für eine Anpassung an veränderte Vorschriften nicht ohne Bedeutung ist. Es bedarf unter Umständen baulicher Anpassungen und betriebsorganisatorischer Änderungen. Dieser Gesichtspunkt wiegt hier aber nicht schwer, weil sich die Betriebsinhaber jedenfalls konzeptionell schon lange vor Inkrafttreten der verschärften Bestimmungen darauf einstellen konnten. Die schliesslich vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen gehen auf die Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983 (BBl 1983 IV 50) zurück. Es verhält sich deshalb keineswegs so, dass die Kläger, die zuvor noch mit einer Ausnahmebewilligung gerechnet haben mochten, erst gut drei Jahre vor dem für den Abbau massgebenden Stichtag (31. Dezember 1991) überrascht worden wären. Eine vernünftige Betriebsplanung hätte bereits seit 1983 in Rechnung gestellt, dass die Vorschläge des Bundesrates Gesetz werden könnten.
10.
a) Unter dem Gesichtspunkt der Lastengleichheit stellen sich zahlreiche Kläger auf den Standpunkt, sie müssten ein Sonderopfer für die gesamte Landwirtschaft erbringen. Rund 150 Betriebe (tatsächlich sind es 464 Betriebe, vgl. BERNHARD BERGER,
Produktions- und Strukturlenkung in der Fleisch- und Eierproduktion - Bilanz der Auswirkungen der Höchstbestandes- und der Stallbauverordnung, Bundesamt für Landwirtschaft 1990, S. 12), die zum Abbau ihrer Bestände gezwungen würden, stünden insgesamt 120 000 Landwirtschaftsbetrieben (Nebenerwerbsbetriebe eingerechnet) gegenüber, die nicht betroffen seien.
b) Diese Auffassung ist schon im Ansatz fragwürdig. Sie verkennt, dass die struktur- und produktionslenkenden Massnahmen des Bundes nicht nur die Nutzungsbefugnisse von Betrieben treffen, die die Höchstbestände überschreiten. Nach Art. 19d Abs. 1 LwG unterliegt die Erstellung neuer sowie der Umbau und die Erweiterung bestehender Ställe der Bewilligungspflicht. Stallbauten zur Erhöhung des Tierbestandes werden nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 19d Abs. 4 LwG erteilt, wobei auch Gesuche, die diese Bedingungen erfüllen, ganz oder teilweise abgelehnt werden, wenn die Produktion bei den betreffenden Tierarten längerfristig den Bedarf übersteigt (vgl. zu den Bewilligungsvoraussetzungen Art. 12 ff. Stallbauverordnung). Für die meisten Produktionszweige besteht ein genereller Aufstockungsstopp (Verordnung über den Aufstockungsstopp in der Fleisch- und Eierproduktion vom 17. Mai 1988, SR 916.344.1), welcher bereits auf den 1. Januar 1980 eingeführt worden war (HUSER, a.a.O., S. 59). Während also Betriebe, die die Höchstbestandesvorschriften überschreiten, ihre Bestände abbauen müssen, dürfen umgekehrt Betriebe, die darunter liegen, ihre Bestände (in der Regel) nicht bzw. höchstens bis zur Freigrenze (Art. 11 Stallbauverordnung) vergrössern. Diese Einschränkung wurde im übrigen sofort, das heisst bereits aufgrund der Stallbauverordnung vom 10. Dezember 1979 (AS 1979 2084) wirksam, während für den Abbau übergrosser Betriebe immerhin eine zwölfjährige Übergangsfrist gewährt wurde. Von einem Sonderopfer lässt sich deshalb nicht sprechen, auch wenn für sich genommen die Verpflichtung zum Abbau das Eigentum stärker trifft als das Verbot der Aufstockung. Vielmehr ist anzuerkennen, dass der Gesetzgeber im Blick auf das Ziel der Verhinderung von Überproduktionen einen vernünftigen Ausgleich zwischen den verschiedenen Bewirtschafter- und Eigentümerkategorien angestrebt und auch verwirklicht hat.
c) Problematisch erscheint dagegen, dass die Höchstbestandesvorschriften die maximal zulässigen Bestände grundsätzlich für alle Betriebe in gleicher Weise festlegen und nicht zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger Produktion unterscheiden. Betriebe, die über eine grosse landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen,
müssen auf denselben Höchstbestand abbauen wie dies für bodenunabhängige Betriebe der Fall ist. Basiert die viehwirtschaftliche Produktion vollumfänglich auf betriebseigener Futtergrundlage, so schränken die Höchstbestandesvorschriften nicht nur die bisherige Nutzung der Stallbauten ein. Sie zwingen überdies zu einer Umstellung der Produktion hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat auf Verlangen des Bundesgerichts die Landfläche berechnet, die erforderlich ist, wenn das dazu benötigte Futter vorwiegend (zu zwei Dritteln) selber produziert werden soll. Der Landbedarf bemisst sich danach bei der Kälbermast auf 27-57 Hektaren, bei der Grossviehmast auf 26-42 Hektaren, bei der Schweinemast auf 47-75 Hektaren, bei der Schweinezucht auf 14-18 Hektaren und bei Legehennen auf 41-67 Hektaren. Betriebe, die diese Werte erheblich überschreiten, werden durch die Höchstbestandesvorschriften doppelt - hinsichtlich der Stallbauten und hinsichtlich der pflanzlichen Nutzung - belastet.
Die Problematik liesse sich entschärfen, wenn derartige Betriebe aufgeteilt werden könnten. Im zitierten Urteil Forster hat das Bundesgericht die Aufteilung eines bodenunabhängigen Betriebes als Umgehung der Höchstbestandesvorschriften erachtet. Hingegen hat es gleichzeitig angedeutet, dass die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch Aufteilung eines Grossbetriebs mit der Zielrichtung der Höchstbestandesvorschriften in Einklang stehen könnte. Gleichwohl wird in einzelnen Fällen eine Betriebsteilung scheitern, weil sich beispielsweise aus baulichen Gründen der Betriebsbegriff der Begriffsverordnung nicht erfüllen lässt (vgl. Art. 2 Begriffsverordnung). Entscheidend bleibt deshalb die Frage, ob für die landwirtschaftliche Nutzfläche eine sinnvolle Nutzung verbleibt.
Dabei ist notorisch, dass in weiten Bereichen der landwirtschaftlichen Produktion Überschussprobleme bestehen, die sich nur dank staatlicher Produktionslenkung in Grenzen halten lassen. Die Neuaufnahme der Verkehrsmilchproduktion ist aufgrund der Milchkontingentierung praktisch ausgeschlossen (vgl. Art. 2 des Milchwirtschaftsbeschlusses 1988 vom 16. Dezember 1988, SR 916.350.1; Art. 13 der Verordnung über die Milchkontingentierung in der Talzone, in der voralpinen Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.101). Im Bereich der Vertragsproduktion, insbesondere beim Raps- und Zuckerrübenanbau, sind Gesamtmenge bzw. Anbaufläche begrenzt (Art. 2 des Bundesbeschlusses über die inländische Zuckerwirtschaft vom 23. Juni
1989, SR 916.114.1; Art. 1 der Verordnung über den Rapsanbau und die Verwertung der Rapsernte, SR 916.115.11). Keine mengenmässigen Beschränkungen bestehen hingegen bei der Brot- und Futtergetreideproduktion. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau vom 21. Januar 1991 (BBl 1991 I 841) noch den Vorschlag gemacht, die Übernahme von Brotgetreide beschränken zu können, falls die Produktion über Preisfestsetzung, Beteiligung der Produzenten an den Verwertungskosten und ökologische Massnahmen nicht im erwünschten Ausmass gelenkt werden könne (Art. 10ter lit. a des Getreidegesetzes in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BBl 1991 I 886). Die Bundesversammlung hat dies jedoch abgelehnt (Bundesbeschluss über die befristete Änderung des Getreidegesetzes vom 21. Juni 1991, Art. 10ter, BBl 1991 II 1557, AS 1991 2629).
Den grossen bodenabhängigen Betrieben, die bisher Futter für ihre eigenen Tierbestände angebaut haben, ist es daher nicht verwehrt, die landwirtschaftlichen Nutzflächen für Brot- oder Futtergetreideanbau zu verwenden. Sie können überdies - im Blick auf eine Stabilisierung der Getreideproduktion sinnvoller - mit Bundesbeiträgen den Getreideanbau extensiv (d.h. ohne Wachstumsregulatoren, Fungizide und Insektizide) betreiben oder die Ackerflächen teilweise (als ökologische Ausgleichsflächen oder Rotationsbrachen) stillegen (Art. 20a des Bundesbeschlusses über die befristete Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 21. Juni 1991, BBl 1991 II 1553, AS 1991 2611). Hinzuweisen ist schliesslich auf die Möglichkeit extensiver Landnutzung durch Ammen- und Mutterkuhhaltung (vgl. Verordnung über Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchproduktion vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.132.1). Angesichts dieser rechtlichen Rahmenbedingungen bleiben die landwirtschaftlichen Nutzflächen wirtschaftlich interessant, auch wenn sie nicht mehr in herkömmlicher Weise vollumfänglich für auf dem Betrieb selbst verwertetes Tierfutter genutzt werden können. Es lässt sich daher nicht sagen, grosse bodenabhängige Betriebe seien durch die Höchstbestandesvorschriften in enteignungsrechtlich relevanter Weise stärker betroffen als flächenmässig kleinere Betriebe.
11.
Die eingeklagte Entschädigung erweist sich damit selbst dann als unbegründet, wenn sie unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie geprüft wird. Dies gilt unabhängig von der Höhe der entstandenen Verluste und auch unabhängig davon, ob bestimmte Einrichtungen (beispielsweise Silos) als Folge der Bestandesreduktion
nicht nur angepasst, sondern vollständig ersetzt werden müssen. Zusätzlicher Beweismassnahmen bedarf es folglich nicht. Insbesondere ist es nicht erforderlich, einen Augenschein durchzuführen oder im Einzelfall eine Expertise anzuordnen.
(Das Bundesgericht hat auch alle übrigen, nicht durch Rückzug erledigten Klagen abgewiesen.) | de | Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung, SR 916.344; Stallbauverordnung, SR 916.016); materielle Enteignung. 1. Zuständigkeit des Bundesgerichts (E. 1).
2. Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften (E. 4).
3. Die Eigentumsgarantie stellt nur so weit eine rechtliche Grundlage für Entschädigungsansprüche dar, als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Das ist bei der - wirtschaftslenkenden - Beschränkung der Befugnis zur Haltung von Nutztieren nicht der Fall; Frage offengelassen hinsichtlich der Nutzung der Stallbauten (E. 5).
4. Verneinung von Ansprüchen aus materieller Enteignung im Lichte der Wirtschaftsverfassung (E. 6a, 6b, 9b) und anhand der Kriterien der Eingriffsintensität (E. 7), der Zielrichtung des Eingriffs (E. 8), des Vertrauensschutzes (E. 9) und der Lastengleichheit (E. 10). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,011 | 118 Ib 241 | 118 Ib 241
Sachverhalt ab Seite 242
Nach Art. 19a lit. a des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 in der Fassung vom 22. Juni 1979 (LwG, SR 910.1) kann der Bundesrat zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion für die verschiedenen Nutztierarten eine Höchstzahl festsetzen und von Betriebsinhabern, die mehr Tiere halten, Abgaben erheben. Gestützt darauf hat der Bundesrat am 10. Dezember 1979 die Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung 1979; SR 916.344, AS 1979 2084) erlassen und für grosses Mastvieh, Mastkälber, Schweine und Geflügel je den Höchstbestand pro Betrieb und die Abgabe pro zuviel gehaltenes Tier festgesetzt. Die neuen Bestimmungen stehen seit dem 1. Januar 1980 in Kraft. Die Höchstbestandesverordnung wurde seither zweimal revidiert, nämlich am 26. August 1981 (AS 1981 1424) und am 13. April 1988 (AS 1988 670), nachdem das Landwirtschaftsgesetz selbst am 19. Dezember 1986 geändert worden war (AS 1988 640). Für die Anpassung des Tierbestandes bestand eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 1991 (Art. 19b Abs. 4 LwG Art. 25 Höchstbestandesverordnung 1988).
Aufgrund der mit der Höchstbestandesverordnung verbundenen Beschränkungen sind beim Bundesgericht Ende 1989 77 Klagen gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft wegen materieller Enteignung eingereicht worden mit einer geltend gemachten Entschädigungssumme von rund 200 Mio. Franken.
In der von A. am 31. Dezember 1989 erhobenen Klage wird sinngemäss beantragt, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zu verpflichten, dem Kläger volle Entschädigung für alle Nachteile
aufgrund der Höchstbestandesvorschriften (insbesondere Verkehrs- bzw. Ertragswertverluste) zu leisten, wobei die verlangte Entschädigung vorläufig auf Fr. 5'130'000.-- beziffert wird.
Der Instruktionsrichter verfügte am 16. März 1990, dass sich die Klageantwort auf die Frage beschränke, ob eine materielle Enteignung vorliege. Er gestattete der Eidgenössischen Finanzverwaltung, für sämtliche Klageverfahren eine gemeinsame Rechtsschrift einzureichen.
Die Eidgenössische Finanzverwaltung beantragt in ihrer Klageantwort vom 5. April 1990 die vollumfängliche Abweisung sämtlicher Klagen.
Die Parteien erhielten Gelegenheit zu Replik und Duplik. Zahlreiche Kläger ergänzten ihr Klagebegehren mit dem Antrag, es seien die Höchstbestandesverordnung sowie die Stallbauverordnung aufzuheben.
Der Instruktionsrichter holte von der Eidgenössischen Finanzverwaltung und von den Klägern Berichte und Antworten zu schriftlich gestellten Fragen ein. Er führte am 2., 3., 5. und 10. September 1991 die mündlichen Vorbereitungsverhandlungen durch. Zu deren Ergebnis konnten die Parteien schriftliche Bemerkungen anbringen.
Am 16. Oktober 1991 wurden die Parteivorträge gehalten, soweit darauf nicht verzichtet worden war. Am 18. Oktober 1991 führte das Bundesgericht eine erste Urteilsberatung durch. Aufgrund von Abstandserklärungen der Kläger konnten daraufhin 28 Klagen durch Abschreibungsbeschluss erledigt werden.
Die auf den 13. Dezember 1991 anberaumte zweite Beratung setzte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 ab, weil die Rechtsanwälte H. und W. mit Eingaben vom 6. bzw. 7. Dezember 1991 im Namen von 37 Klägern den Ausstand der beteiligten Richter sowie des Gerichtsschreibers verlangt hatten. Das zur Behandlung an die I. öffentlichrechtliche Abteilung überwiesene Ausstandsbegehren ist mit Beschluss dieser Abteilung vom 7. April 1992 abgewiesen worden.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 116 lit. c OG werden, unter Vorbehalt von Art. 117 OG, Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über ausservertragliche Entschädigungen vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt. Dem vorliegenden Streitfall liegt das
Landwirtschaftsrecht des Bundes zugrunde. Führen dessen Bestimmungen zu einer materiellen Enteignung, so hat die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Entschädigung zu leisten, die ausservertraglicher Natur ist. Von den in Art. 117 OG genannten Rechtsmitteln ist keines gegeben. Insbesondere fällt die Erledigung des Streites nicht in die Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommissionen. Diese haben über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung nur zu entscheiden, wenn es in der Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist. Das ist im Bereich der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht der Fall, weshalb die verwaltungsrechtliche Klage gegeben ist (BGE 115 Ib 411).
2.
Die hier geltend gemachte Entschädigungspflicht der Schweizerischen Eidgenossenschaft wird auf die am 1. Januar 1980 in Kraft gesetzte Novellierung des Landwirtschaftsgesetzes und die Höchstbestandesverordnung zurückgeführt. Die neue Regelung stützt sich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV, wonach der Bund befugt ist, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft.
In tatsächlicher Hinsicht zeigte sich gegen Ende der 70er Jahre eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der Gefahr ernsthafter Absatzschwierigkeiten (Sechster Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 1. Oktober 1984, BBl 1984 III 634 ff.); zudem war eine zunehmende Tendenz weg vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen Massenproduktion festzustellen (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1319 ff.). Das veranlasste den Gesetzgeber, produktions- und strukturlenkende Massnahmen zu ergreifen. In deren Mittelpunkt stehen die Stallbaubewilligungspflicht (Art. 19a lit. c und Art. 19d LwG) sowie die Festlegung von Tierhöchstbeständen (Art. 19a lit. a LwG), die in ihrem Zusammenwirken eine Begrenzung der Produktion und deren Rückführung in den bäuerlichen Betrieb bewirken sollten (zur Entstehungsgeschichte und Wirkungsweise im einzelnen vgl. MEINRAD HUSER, Die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, Grüsch 1989).
3.
a) Ein Teil der betroffenen Grundeigentümer wirft die Frage der Rechtmässigkeit der Höchstbestandesverordnung auf. Dabei wird insbesondere geltend gemacht, Höchstbestände dürften heute nicht mehr festgelegt werden, weil das gesetzgeberische Ziel der Anpassung an die landeseigene Futtergrundlage erreicht
sei. Sodann seien die Höchstzahlen für die verschiedenen Tierarten in gesetzes- und verfassungswidriger Weise festgelegt worden. Schliesslich sei durch die Delegationsnorm des Gesetzes nicht abgedeckt, dass mehrere Betriebe desselben Inhabers als Einheit zu behandeln seien.
b) Im Rahmen eines Verfahrens wegen materieller Enteignung überprüft das Bundesgericht nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist. Die Entschädigungsfrage wird von der Zulässigkeitsfrage getrennt beurteilt. Der Betroffene ist nicht gehalten, vorerst die Rechtmässigkeit des Eingriffs abklären zu lassen (
BGE 101 Ia 469
;
BGE 101 Ib 288
;
BGE 97 I 626
;
BGE 96 I 354
; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 229 f.). Ist die Entschädigungspflicht Folge einer als rechtmässig vorausgesetzten Eigentumsbeschränkung, so stellt sich die Frage, wie zu verfahren ist, wenn der Betroffene zwar eine Entschädigung geltend macht, gleichzeitig aber die Rechtmässigkeit des Eingriffs in Frage stellt.
Soweit beantragt wird, die Höchstbestandesverordnung sei vom Bundesgericht aufzuheben, kann auf dieses Begehren nicht eingetreten werden. Es kann nicht Gegenstand einer verwaltungsrechtlichen Klage bilden (Art. 116 OG). Erlasse können aber auch nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht angefochten werden, weil dieses Rechtsmittel nur gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG gegeben ist (Art. 97 OG). Dagegen ist nicht ausgeschlossen, Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (
BGE 114 Ib 19
). Das würde ermöglichen, die Frage der Rechtmässigkeit der Verordnung im Rahmen eines Begehrens auf Bewilligung einer über die festgelegten Höchstbestände hinausgehenden Anzahl Tiere bzw. der Anfechtung einer entsprechenden Abgabeverfügung aufzuwerfen, worüber aber erstinstanzlich das Bundesamt für Landwirtschaft zu entscheiden hätte. Würde einem entsprechenden Begehren entsprochen, entfiele die Frage der Entschädigungspflicht. Dasselbe gilt, wenn in einzelnen Fällen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte (Art. 5 ff. Höchstbestandesverordnung).
c) Bei dieser Sachlage rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen das folgende Vorgehen:
Vorerst ist zu prüfen, ob sich die Rechtmässigkeit der vom Bundesrat festgelegten Höchstbestände in ihrer Gesamtheit ernsthaft in Zweifel ziehen lässt. Soweit feststeht, dass die Bestände abgebaut werden müssen, kann über die Frage der materiellen Enteignung in
gutheissendem oder abweisendem Sinne definitiv entschieden werden. Falls und soweit demgegenüber nicht sicher ist, dass die Bestände abgebaut werden müssen, lässt sich definitiv nur entscheiden, wenn auch bei einer allfälligen Verpflichtung zum Abbau eine materielle Enteignung ausgeschlossen werden kann und damit die Klage abzuweisen ist. Andernfalls wäre das Verfahren zu sistieren bis zum rechtskräftigen Entscheid über den Abbau.
4.
a) Nach Art. 19 Abs. 1 lit. b LwG kann der Bundesrat die nötigen Massnahmen ergreifen zur Anpassung der Tierbestände an die Produktions- und Absatzverhältnisse sowie an die betriebs- und landeseigene Futtergrundlage. Art. 19a lit. a LwG ermächtigt den Bundesrat insbesondere, zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion eine Höchstzahl für die verschiedenen Nutztierarten festzusetzen. Angesichts des massiv ausgeweiteten Getreideanbaus im Inland hat die Zielsetzung der Anpassung der Tierbestände an die landeseigene Futtergrundlage heute kaum mehr Bedeutung. Dagegen hat sich an der beschränkten Aufnahmefähigkeit des Marktes nichts geändert (Art. 18 und 19 Abs. 1 lit. b LwG). Die primäre Zielsetzung der Höchstbestandesverordnung, ein Überangebot zu vermeiden und die Produktion - zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft (Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV) - in den bäuerlichen Betrieb zurückzuführen, entfällt damit nicht. Der Bundesrat hält sich deshalb an den Rahmen der ihm vom Gesetzgeber übertragenen Befugnisse, wenn er weiterhin an den Höchstzahlen festhält.
b) Nach Art. 19b Abs. 1 LwG hat der Bundesrat bei der Festlegung der Höchstzahlen von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht. Unter Hinweis auf das Standardbetriebseinkommen pro Platz bzw. Tier bestreiten gewisse Kläger, dass sich mit den Höchstbeständen ein ausreichendes Einkommen erzielen lasse. Auf Grundlage der Verordnung über die Berechnung des Betriebseinkommens mit Hilfe der Standardbetriebseinkommen vom 23. Dezember 1985 (SR 916.016.4) ergibt sich ein Einkommen von Fr. 137'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 90'000.-- bei Mutterschweinen, Fr. 80'000.-- bei Mastschweinen sowie Fr. 108'000.-- bei Legehennen. Tiefer liegt das Einkommen bei Aufzuchthennen mit Fr. 60'000.-- und bei der Pouletmast mit Fr. 42'000.--. Die Eidgenössische Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik hat die Werte aufgrund der Buchhaltungsergebnisse der Jahre 1986 bis 1988 neu geschätzt und gelangte teilweise zu abweichenden Zahlen, ohne dass aber bis anhin die Verordnung
geändert worden wäre. Danach lässt sich mit den Höchstbeständen ein Betriebseinkommen von Fr. 162'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 82'500.-- bei Mutterschweinen, Fr. 75'000.-- bei Mastschweinen, Fr. 120'000.-- bei Legehennen und Fr. 38'400.-- bei Mastpoulets erzielen; für Aufzuchthennen ist ein neuer Wert nicht ausgewiesen.
Aufgrund dieser Zahlen, auf die sich die Kläger selbst berufen, kann sich lediglich bei Aufzuchthennen und bei Mastpoulets ernsthaft die Frage stellen, ob sich ein ausreichendes Einkommen im Sinne von Art. 19b Abs. 1 LwG erzielen lässt, zumal dem Bundesrat aufgrund der offenen Formulierung des Gesetzes ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. Die Frage ist im Rahmen der Klagen wegen materieller Enteignung aber nicht zu prüfen, und das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszusprechen, ob für den Begriff des ausreichenden Einkommens auf das Standardbetriebseinkommen abzustellen ist. (Bezeichnenderweise stützen sich zahlreiche Kläger für die Berechnung der geltend gemachten Ertragswertverluste auf weit höhere Einkommensmöglichkeiten.) Es genügt der Hinweis, dass diejenigen Betriebe, die Aufzuchthennen oder Mastpoulets halten, auch noch über weitere Tierarten verfügen und folglich die Möglichkeit hatten, den Bereich abzubauen, den sie für weniger ertragsreich erachten.
c) In Art. 3 lit. i Höchstbestandesverordnung ist ein Höchstbestand für Elterntierhennen der Legerassen festgelegt, wogegen Elterntierhennen der Mastrassen unbeschränkt gehalten werden können.
Soweit die Kläger geltend machen, der Bundesrat hätte aufgrund von Art. 19a LwG zwingend für sämtliche Nutztierarten einen Höchstbestand festlegen müssen, kann dem nicht gefolgt werden. Der Bundesrat wird im Gesetz ermächtigt, für die verschiedenen Nutztierarten einen Höchstbestand festzusetzen. Es steht ihm insoweit auch die Befugnis zu, den Bereich abzustecken, wo produktionslenkende Massnahmen erforderlich sind. Daran ändert nichts, dass der Gesetzgeber selber in Art. 19b Abs. 3 LwG einlässlich geregelt hat, in welchen Fällen Ausnahmebewilligungen erteilt werden könnten. Diese Regelung bezieht sich auf diejenigen Tierkategorien, die vom Bundesrat den Beschränkungen unterworfen werden. Das Gesetz stellt dabei klar, dass auch in diesem Bereich bestimmte Ausnahmen (etwa zur Abfallverwertung) möglich sind.
Gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstiesse die Höchstbestandesverordnung dann, wenn der Bundesrat mit der unterschiedlichen Behandlung von Elterntierhennen der Legerassen und Elterntierhennen der Mastrassen eine Unterscheidung getroffen hätte, für
die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre (
BGE 116 Ia 83
). Das aber ist nicht der Fall. Der Verordnungsgeber hat sich, wie die Eidgenössische Finanzverwaltung darlegt, von der Überlegung leiten lassen, dass von Elterntierhennen der Legerassen gelegte Eier dem Konsum zugeführt werden könnten, während diese Gefahr bei Elterntierhennen der Mastrassen wesentlich kleiner erscheint, weil deren Legeleistung geringer ist und folglich kaum die Gefahr besteht, dass Mastrassen zur Eierproduktion gehalten werden. Da mit der Höchstbestandesverordnung neben der Fleisch- auch die Eierproduktion gelenkt werden soll, liegt in der getroffenen Unterscheidung ein sachlicher Grund, der die Regelung als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar erscheinen lässt.
d) Schliesslich ist unerfindlich, weshalb es in allgemeiner Weise unzulässig sein soll, die Betriebe eines einzelnen Inhabers sowie aufgeteilte Betriebe für die Berechnung der zulässigen Höchstbestände als Einheit zu betrachten (Art. 11 und 12 Höchstbestandesverordnung). Damit wird vielmehr das vom Gesetzgeber angestrebte strukturpolitische Ziel erreicht, die industrielle Produktion in die bäuerlichen Klein- und Mittelbetriebe zurückzuführen, wie das Bundesgericht bereits im (unveröffentlichten) Urteil F. vom 5. Februar 1988 festgestellt hat. Indessen mag die Anwendung der genannten Bestimmungen Probleme aufwerfen, wenn damit die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch die Aufteilung eines Grossbetriebs in Frage gestellt würde, oder wenn lediglich eine frühere Betriebszusammenlegung rückgängig gemacht würde.
Nach Art. 19b Abs. 4 LwG werden Betriebsteilungen "zur Umgehung" der Höchstbestandesvorschriften nicht anerkannt. Die Anwendung der Verordnungsbestimmung, wonach die Bestände aufgeteilter Betriebe zusammenzurechnen sind, dürfte daher voraussetzen, dass eine Umgehung vorliegt. Genügen aufgeteilte Betriebe einerseits dem Betriebsbegriff der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe vom 1. November 1989 (SR 910.91) und liegt anderseits auch keine Umgehung vor, so werden die Bestände wohl nicht zusammenzuzählen sein. Darüber ist hier aber nicht zu entscheiden, weil sich ergibt (E. 10c), dass es darauf für die Frage der materiellen Enteignung nicht ankommt.
e) Grundsätzlich kann die Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften jedenfalls nicht in Frage gestellt sein. Eine inzidente Normenkontrolle im Rahmen eines späteren Verfahrens (E. 3b) ist
damit nicht ausgeschlossen, weshalb hier auf weitere Einwände zur Rechtmässigkeit nicht einzugehen ist.
5.
Die Kläger verlangen teilweise Ersatz des Gewinnes, den sie aufgrund der Reduktion ihrer Gewerbebetriebe erleiden, teilweise Ersatz für den nicht mehr ausnützbaren Teil ihrer Investitionen (Stallbauten etc.). Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist der Auffassung, die angeordneten Massnahmen fielen nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie; sie beträfen vielmehr allein die Handels- und Gewerbefreiheit, weshalb eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zum vornherein ausser Betracht falle.
a) Die in Frage stehenden landwirtschaftspolitischen Massnahmen zielen auf die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion. Sie stützen sich verfassungsrechtlich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV. Danach ist der Bund befugt, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft, wobei diese Vorschriften nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit ergehen können. Die Lenkungsmassnahmen setzen beim einzelnen Betrieb an und beschränken dessen Produktionsmöglichkeiten. Betriebe, die die festgelegten Höchstbestände überschreiten, haben eine Abgabe zu entrichten, die so angesetzt ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 LwG). Eingeschränkt wird damit die wirtschaftliche Betätigung, was für den einzelnen Betrieb eine Schmälerung des Ertrags und die (teilweise) Entwertung der getroffenen Investitionen zur Folge hat.
b) Die wirtschaftspolitisch motivierten Massnahmen treffen primär das Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit, von dem der Gesetzgeber im Bereich des Landwirtschaftsrechts abweichen kann (Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV) und aus dem sich Ersatzansprüche nicht ableiten lassen (HANS MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1950, S. 262). Entschädigungspflichtig wird das Gemeinwesen dagegen bei Enteignungen oder Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen (Art. 22ter Abs. 3 BV).
Nach einer auf das Urteil Barret (
BGE 91 I 339
) zurückgehenden und bis heute verwendeten Formulierung liegt eine materielle Enteignung dann vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (
BGE 114 Ib 103
, 118;
BGE 113 Ia 375
).
c) Die Zulässigkeit staatlicher Eingriffe misst das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung regelmässig nicht nur am primär betroffenen Grundrecht. Es berücksichtigt vielmehr auch weitere Gesichtspunkte, die sich aus anderen tangierten Grundrechten ergeben, so insbesondere im Verhältnis zwischen Handels- und Gewerbefreiheit und Eigentumsgarantie (
BGE 113 Ia 138
;
BGE 111 Ia 29
, 99; je mit Hinweisen). Ob in gleicher Weise Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie Ansprüche auf Entschädigung auslösen können, wenn sekundär die für die Erwerbstätigkeit erforderlichen sachlichen Mittel in Mitleidenschaft gezogen werden, steht damit nicht fest. Das ist zwar in der Literatur schon vertreten worden (PAUL ZIMMERMANN, Das Verhältnis von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, Diss. Zürich 1979, S. 82 f.) und wurde auch vom Bundesgericht selbst in einem Urteil aus dem Jahre 1959 implizit bejaht, als es materiell prüfte, ob die Einführung eines Monopols für die Bekämpfung der Kirschfliege den Eigentümer einer Motorspritze in enteignungsähnlicher Weise treffe (ZBl 61/1960, S. 167). Die Frage bedarf indessen näherer Prüfung.
d) Auszugehen ist vom Grundsatz, dass im öffentlichen Entschädigungsrecht gleich wie in der übrigen Eingriffs- und Leistungsverwaltung das Legalitätsprinzip Geltung hat. Bei Eingriffen in die Eigentumsgarantie findet sich die rechtliche Grundlage für Entschädigungen auf Verfassungsstufe in Art. 22ter Abs. 3 BV. Eine analoge Grundlage für Entschädigungen bei Eingriff in andere verfassungsmässige Rechte kennt die Bundesverfassung hingegen nicht. Ob und allenfalls wie weit ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit entschädigt werden soll, hat deshalb der Gesetzgeber zu entscheiden. Diese Kompetenzordnung bedingt, dass klar unterschieden wird zwischen Eingriffen in die Eigentumsgarantie selbst und Massnahmen, die lediglich im Reflex das Eigentum treffen. Als Wertgarantie kann die Eigentumsgarantie nicht schon dann angerufen werden, wenn staatliche Massnahmen nur sekundär und indirekt Auswirkungen auf das Eigentum haben. Eine Grundlage für Entschädigungsansprüche ist in der Eigentumsgarantie nur so weit zu sehen, als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Würden auch mittelbare Beeinträchtigungen von der Eigentumsgarantie als Wertgarantie erfasst, verlöre der Begriff der materiellen Enteignung seine Konturen. Das Legalitätsprinzip wäre nicht mehr gewahrt.
e) Sachlich wäre es denn auch nicht adäquat, wenn volle Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3 BV) geleistet werden müsste, sobald wirtschaftspolitisch motivierte Massnahmen nebenbei das Eigentum treffen, während dieselben Massnahmen - wie einschneidend sie auch ausgestaltet sein mögen - entschädigungslos hinzunehmen wären, wenn sich der Schaden in anderen Vermögenswerten als dem Eigentum manifestiert. Diese Unstimmigkeit liesse sich zwar auch umgekehrt durch eine Ausweitung des Schutzobjekts der Eigentumsgarantie auflösen. In der Lehre wird denn auch von DICKE postuliert, zu schützen sei der "eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb" (DETLEV DICKE, Die materielle Enteignung, Baurechtstagung 1983, Bd. 2, Freiburg 1983, S. 65). RIVA geht noch weiter und möchte am Vermögen als Gesamtheit der einem Individuum zustehenden vermögenswerten Interessen anknüpfen (a.a.O., S. 244 f.). Soweit damit erreicht werden soll, dass Eingriffe in das Vermögen durch wirtschaftslenkende Massnahmen nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung entschädigt werden sollen (DICKE, a.a.O., S. 65), kann diesen Auffassungen allerdings nicht gefolgt werden.
RIVA selbst (a.a.O., S. 245) hält es trotz seines weiten Ansatzes für erforderlich, den Schutzbereich der Eigentumsgarantie von jenem der Handels- und Gewerbefreiheit abzugrenzen. Es erscheint naheliegend, Rechtsänderungen im Bereich des Wirtschaftsrechts mit Auswirkungen auf Vermögensinteressen als Problem der Übergangsordnung zu begreifen. Eine Übergangsregelung kann erforderlich sein, wenn in empfindlichem Masse in getätigte Investitionen oder in andere wichtige Befugnisse eingegriffen wird. Unter Umständen fällt dabei auch eine finanzielle Kompensation in Betracht, wenn die sofortige Geltung neuen Rechts zur Erreichung des angestrebten Ziels unabdingbar ist (ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 145 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 138 ff., 140 ff.). Dies zu regeln ist aber grundsätzlich Sache des Gesetzgebers (Kölz, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 291 f.). Ob allenfalls aus Art. 4 BV in krassen Fällen ein direkter Anspruch auf Entschädigung abzuleiten wäre, wenn eine adäquate Übergangsregelung fehlt (KÖLZ, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 292 f.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Gegenüber dem Bundesgesetzgeber liefe dies auf eine Prüfung der Verfassungsmässigkeit der getroffenen Regelung hinaus, was dem Bundesgericht verwehrt ist (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV).
Im übrigen hat der Gesetzgeber für die Anpassung der Tierbestände an die Höchstbestandesvorschriften eine Übergangsfrist von zwölf Jahren gewährt (vgl. E. 9b). In seiner Regelungsbefugnis war er selbstverständlich auch nicht durch die Äusserungen des Bundesrates im Fünften Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 22. Dezember 1976 (BBl 1977 I 242) eingeschränkt. Der Hinweis einzelner Kläger, der Bundesrat habe in diesem Bericht noch in keiner Weise die Absicht erkennen lassen, strukturlenkende Massnahmen ergreifen zu wollen, ist unbehelflich. Allein eigentliche Zusicherungen des Gesetzgebers selbst wären für diesen allenfalls verbindlich gewesen oder hätten ihn zu einer finanziellen Abgeltung veranlassen müssen.
f) Im Zusammenhang mit der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung stellt sich die weitere Frage, ob - wie die Eidgenössische Finanzverwaltung geltend macht - der Gesetzgeber Entschädigungsansprüche ganz allgemein hat ausschliessen wollen. In diesem Falle würde es nicht nur an einer gesetzlichen Grundlage für eine Entschädigung im Lichte einer Art. 4 BV genügenden Übergangsordnung fehlen, sondern es wäre dem Bundesgericht auch verwehrt, Entschädigungen aus materieller Enteignung zuzusprechen, selbst wenn die Eigentumsgarantie an sich zum Tragen kommen könnte.
Eine ausdrückliche Gesetzesvorschrift findet sich diesbezüglich nicht. Hingegen fragt sich, ob das System der Lenkungsabgabe eine Entschädigungspflicht ausschliesse. Art. 19a lit. a LwG verbietet das Halten von Tieren über dem Höchstbestand nicht. Bei Überschreitung der Höchstzahlen wird lediglich eine Abgabe erhoben, die so bemessen ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 LwG). Würde nun eine Abgabe erhoben, gleichzeitig aber eine Entschädigung (wegen materieller Enteignung) ausgerichtet, so würde sich der dem Tierhalter durch die Abgabe zugefügte Nachteil aufheben. Der Lenkungseffekt ginge dadurch zwar nicht verloren, weil der Tierhalter vernünftigerweise die Entschädigung entgegennähme und - um die Abgabe zu vermeiden - auf die Haltung überzähliger Tiere verzichten würde. Dann aber verhielte es sich so, dass im Ergebnis der Staat die Tierhalter für den Verzicht auf Schlachtviehproduktion subventionieren würde. Der Gesetzgeber hat aber - mit Ausnahme der zeitlich beschränkten Stillegungsaktion - zur Lenkung der Fleischproduktion gerade nicht das System der Produktionsstillegungs- oder Produktionseinschränkungsbeiträge gewählt. Eine Entschädigung (auch wegen materieller
Enteignung) liefe darauf hinaus, das System der Lenkungsabgabe durch dasjenige der Subvention zu ersetzen und den gesetzgeberischen Entscheid als verfassungswidrig zu erklären. Genau das aber ist dem Bundesgericht verwehrt. Mit der durch die Lenkungsabgaben bewirkten Einschränkung der Produktion lassen sich Entschädigungsforderungen demnach nicht begründen. Eine Entschädigung für entgangenen Gewinn ist daher zum vornherein ausgeschlossen (was aber auch der Fall wäre, wenn ohne entgegenstehende gesetzliche Regelung nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung zu entscheiden wäre; vgl. E. 6b).
Anders verhält es sich mit einem allfälligen Schaden aufgrund nutzlos gewordener Stallungen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegen könnte, bildete bei der Gesetzesberatung Gegenstand kontroverser Erörterung (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1338 unten; Amtl.Bull. 1978 N 1519 f. Egli, 1522 Nebiker, 1523 Füeg, 1524 Aubert, 1524 Sigrist, 1524 f. Keller; Amtl.Bull. 1979 S 32 Heimann, 32 f. Bürgi, 33 f. Guntern, 34 Krauchthaler, 36 Honegger). Dabei ging es im wesentlichen um die Frage, welche Übergangsfrist für den Abbau der Bestände auf die Höchstzahlen einzuräumen sei, damit die getätigten Investitionen amortisiert werden könnten. Angestrebt wurde eine Lösung, welche nach Möglichkeit nicht zu materieller Enteignung führen sollte. Ob und gegebenenfalls in welchem Masse der Bund bei der schliesslich festgelegten Übergangsfrist von zwölf Jahren in Einzelfällen entschädigungspflichtig werden könnte, blieb umstritten. Der Entscheid darüber wurde aber ausdrücklich dem Bundesgericht anheimgestellt (Amtl.Bull. 1979 S 36 Heimann, Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, und Honegger, Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements). Es lässt sich insoweit nicht sagen, der Gesetzgeber habe die Frage der materiellen Enteignung bezüglich der Stalleinrichtungen selber - und abschliessend - geregelt, indem er zwar eine Amortisationsfrist gewährte, gleichzeitig aber eine Entschädigung ausschloss.
g) Entschädigungspflichtig kann die Schweizerische Eidgenossenschaft allerdings - wie dargestellt - nur werden, wenn und soweit die Lenkungsmassnahmen bei der Fleisch- und Eierproduktion sich unmittelbar gegen das Eigentum richten und eine daraus folgende Nutzungsbefugnis beschränken. Die Befugnis zur Haltung von Nutztieren folgt indessen nicht aus dem Recht an einem Grundstück. Sie hat ihre Grundlage vielmehr in der Handels- und Gewerbefreiheit. Das landwirtschaftliche Grundeigentum sowie die
Stallbauten und weiteren Einrichtungen erscheinen insofern lediglich als faktisch notwendige Mittel zur Ausübung der gewerblichen Tätigkeit. Immerhin mag eingewendet werden, dass sich die Lenkungsmassnahmen teilweise direkt gegen die weitere Nutzung der Stallbauten richten. So untersteht der Umbau bestehender Stallungen seit 1980 der Bewilligungspflicht, und eine Bewilligung kann nur erteilt werden, wenn die Höchstbestände eingehalten sind (Art. 19a lit. c und Art. 19d Abs. 6 LwG; Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Ob dieser Bezug zum Eigentum genügt, um den hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten der Stallbauten entstandenen Schaden als unmittelbare Folge eines Eingriffs in das Eigentum erscheinen zu lassen, erscheint zweifelhaft. Die Frage braucht aber nicht entschieden zu werden, weil sich - wie nachfolgend zu zeigen ist - eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auch dann nicht bejahen liesse, wenn die Eigentumsgarantie zum Tragen käme.
6.
a) Würde der Schutzbereich der Eigentumsgarantie als betroffen angesehen, wäre zu beachten, dass die Eigentumsgarantie nicht losgelöst von der Wirtschaftsverfassung verstanden werden darf. Die Grundsätze der materiellen Enteignung sind im wesentlichen für den Bereich des Baurechts entwickelt worden und lassen sich nicht ohne weiteres auf die sich hier stellende Problematik wirtschaftslenkender Massnahmen übertragen. Es ist etwas anderes, ob das Grundeigentum durch baurechtliche Bestimmungen direkt in seinem Inhalt umschrieben oder in der Ausübung eingeschränkt wird, oder ob solche Auswirkungen lediglich indirekte Folgen wirtschaftslenkender Massnahmen sind.
b) Bauernstand und Landwirtschaft gelten von Verfassungs wegen in ihren Existenzgrundlagen als gefährdet. Unter den Bedingungen der freien Marktwirtschaft und der internationalen Konkurrenz fänden die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe grossenteils kein Auskommen, so dass erst der Agrarinterventionismus die Grundlagen unternehmerischer Freiheit zu schaffen vermag (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 141 ff.). Die Rentabilität der inländischen Schlachtviehproduktion basiert wesentlich auf den Importbeschränkungen im Rahmen der Schlachtviehverordnung (SR 916.341). Wenn aber die Gewinnmöglichkeiten auf agrarpolitischen Massnahmen des Bundes und auf der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit beruhen, so lässt sich schwerlich unter Berufung auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Nutzungsbefugnis
an den Produktionsmitteln ableiten, die Beschränkung der Gewinnmöglichkeiten durch andere agrarpolitische Massnahmen stelle eine materielle Enteignung dar. Entscheidet sich der Verfassungsgeber für eine gelenkte Wirtschaft, so können sich die Lenkungsmassnahmen nicht auf Vergünstigungen beschränken. Ihr Gegenstück bilden produktionslenkende Massnahmen, die den unternehmerischen Spielraum und folglich auch die Nutzungsbefugnis der Produktionsmittel einschränken. Dank der Wirtschaftspolitik des Staates ermöglichte Gewinne können so nicht zu Schaden aus materieller Enteignung führen, wenn andere wirtschaftspolitische Massnahmen die Gewinnmöglichkeiten wieder beschränken. Eine Eigentumsgarantie für den Gewerbebetrieb als solchen gibt es nicht.
c) Betrifft die Einschränkung der Produktionsmöglichkeiten die Eigentumsgarantie nicht und ist insoweit eine Entschädigung aufgrund der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung ohnehin ausgeschlossen, kann einzig ein Schaden hinsichtlich der nutzlos gewordenen Produktionsmittel in Betracht fallen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegt, ist im Lichte der Grundgedanken der Rechtsprechung zur Abgrenzung entschädigungsbedürftiger von entschädigungslosen Beeinträchtigungen des Eigentums zu beurteilen, die in der Lehre von RIVA (a.a.O., S. 259 ff.) systematisiert und wie folgt (S. 351) zusammengefasst worden sind:
Massgebend ist danach in erster Linie das Kriterium der Eingriffsintensität. Ein zweites Element liegt im Gedanken der Lastengleichheit. Erscheint ein einzelner Eigentümer oder ein kleiner Kreis von Eigentümern hinsichtlich der wirtschaftlichen Folgen eines Eingriffs ausgesondert, besteht Grund zur Annahme einer Ausgleichspflicht. Von Bedeutung ist drittens die Zielrichtung des Eingriffs. Die Enteignungsähnlichkeit der Beeinträchtigung kann sich aus dem Umstand ergeben, dass das Gemeinwesen sich Vorteile verschafft, die üblicherweise nicht kostenlos zu erlangen sind. Ein viertes Kriterium bildet der Gedanke des Vertrauensschutzes. Mit Änderungen der Eigentumsordnung muss zwar jeder Eigentümer rechnen; Einschränkungen bisheriger Befugnisse dürfen aber nicht überfallartig, brüsk vorgenommen werden. Anderseits muss sich - fünftens - der Eigentümer sein eigenes auf Risiko gründendes oder fehlerhaftes Verhalten entgegenhalten lassen.
7.
Was vorerst die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen betrifft, fällt in Betracht, dass den Klägern nicht bloss eine künftige (noch nicht realisierte) Nutzung des Eigentums entzogen wird. Vielmehr wird eine bisher rechtmässig ausgeübte
Eigentumsbefugnis beschränkt, indem der bisher gehaltene Tierbestand reduziert werden muss und entsprechende Anlagen nicht mehr (oder nicht mehr in vollem Umfang) genützt werden können. Dieser an sich schwer wiegende Eingriff wird insofern gemildert, als den Nachteilen der Neuregelung auch Vorteile gegenüberstehen. Ohne die produktionslenkenden Massnahmen des Bundes müsste es zu einer Überproduktion kommen. Beispielsweise liegt der Anteil der Inlandproduktion von Schweinefleisch seit Jahren über 95% (BBl 1984 III 633), obwohl dieser Prozentsatz im Mittel der Jahre nicht überschritten werden darf (Art. 3 Schlachtviehverordnung; SR 916.341), soll der Absatz zu kostendeckenden Preisen sichergestellt werden. Ein Preiszusammenbruch würde sämtliche Betriebe, auch jene, die hohe Tierbestände aufweisen, in Mitleidenschaft ziehen.
Wohl ist nicht auszuschliessen, dass unter den Bedingungen freien Wettbewerbs ein Teil der Anbieter langfristig noch Erträge erwirtschaften könnte. Das ginge aber einher mit einem Konzentrationsprozess in der Landwirtschaft, wobei nicht zum vornherein feststeht, wer schliesslich vom Markt verdrängt würde. Die produktionsbeschränkenden Massnahmen des Bundes sollen demgegenüber zugunsten aller Betriebe sicherstellen, dass wenigstens im Umfang der zugelassenen Produktion tatsächlich ein kostendeckender Preis erzielt werden kann. Dieser Vorteil, der jedem einzelnen der Produzenten aus der allgemeinen Produktionsbeschränkung erwächst, relativiert die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen erheblich (vgl. RIVA, a.a.O., S. 287 ff.).
8.
Hinsichtlich der Zielrichtung des Eingriffs fällt ins Gewicht, dass der Staat bzw. die Allgemeinheit aus der neuen Ordnung kaum eigenen Vorteil zieht. Die getroffene Regelung liegt vielmehr im Interesse der Produzenten selber und will deren private Interessen zu einem vernünftigen Ausgleich bringen. Angesichts beschränkter Absatzmöglichkeiten geht es um eine Limitierung der Produktionskapazitäten mit dem Ziel, dass möglichst viele bäuerliche Betriebe aufrechterhalten werden können. Die Zielrichtung des Ausgleichs verschiedener Eigentümerinteressen spricht - anders als dies bei einer Dienstbarmachung des privaten Eigentums für rein öffentliche Interessen der Fall wäre - gegen die Enteignungsähnlichkeit der getroffenen Massnahmen (RIVA, a.a.O., S. 310 ff.).
9.
a) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist vorerst beachtlich, dass bis in die 70er Jahre zur Sicherung eines genügenden landwirtschaftlichen Einkommens ein Ausweichen von
der milchwirtschaftlichen Produktion, wo bereits Absatzprobleme bestanden, auf die viehwirtschaftliche Produktion, insbesondere die Rindviehmast, propagiert wurde. Mit produktionsbeschränkenden Massnahmen rechneten die Kläger damals bei der Erstellung der Stallbauten wohl kaum. Die Produktionskapazitäten, die nun (teilweise) nicht mehr genutzt werden können, sind denn auch im Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen Ordnung geschaffen worden.
b) Indes gilt es die besonderen Bedingungen eines gelenkten Wirtschaftssektors zu beachten. Der Marktmechanismus führt dazu, dass die Produktion ausgeweitet wird und entsprechende Produktionskapazitäten geschaffen werden, wo eine hohe Nachfrage besteht und sich ein guter Preis erzielen lässt. Das bewirkt aber, dass die Preise sinken, mit der Folge, dass gewisse Investitionen sich schliesslich doch nicht lohnen und das Angebot wieder eingeschränkt wird. Der Marktmechanismus zwingt so zu einer dauernden Anpassung der Produktionskapazitäten an veränderte Bedingungen. Ob sich wirtschaftliche Investitionen lohnen, hängt vom Verhalten der übrigen Wirtschaftssubjekte ab. Übernimmt nun der Staat teilweise die Koordinationsaufgabe des Marktes, so kann ihm nicht zugemutet werden, zu garantieren, was unter Bedingungen des freien Wettbewerbs gerade nicht garantiert ist: nämlich, dass sich einmal getätigte Investitionen auf die Dauer lohnen. Wer Investitionen tätigt, muss damit rechnen, dass andere Betriebe das gleiche tun und in der Folge die Produktion wieder eingeschränkt werden muss. Wirtschaftliche Tätigkeit ist nicht ohne Risiko, sie ist es auch dann nicht, wenn der Staat lenkend eingreift. Das relativiert den Anspruch auf Vertrauensschutz.
Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tätigkeit zu derart einschränkenden Massnahmen, wie das hier geschehen ist, so mag von ihm verlangt werden, dass er dies nicht überfallartig tut. Gerade in dieser Hinsicht lässt sich dem Bundesgesetzgeber aber nichts vorwerfen. Er hat auf die getätigten Investitionen Rücksicht genommen und eine zwölfjährige Übergangs- und Amortisationsfrist gewährt. Der Anspruch auf Kontinuität staatlichen Handelns wurde damit - soweit dies bei wirtschaftlichen Entscheidungen, die naturgemäss eher kurzfristiger Natur sind, überhaupt möglich ist - real eingelöst (vgl. RIVA, a.a.O., S. 339).
c) Den Klägern stand für die Amortisation nach der gesetzlichen Regelung eine Zeitspanne von zwölf Jahren zur Verfügung. Das mag für sich genommen als ungenügend erscheinen, wenn kurz vor
Inkrafttreten der Höchstbestandesvorschriften noch Investitionen in erheblichem Ausmass vorgenommen wurden. Dabei ist freilich in Betracht zu ziehen, dass gerade diejenigen, die ihre Produktion noch in den 70er Jahren massiv ausgeweitet haben, die schliesslich notwendig gewordene Neuregelung mitverursacht haben. Wohl ist ihnen nicht zu verargen, dass sie ihre unternehmerische Tätigkeit in einem Sektor ausgeweitet haben, den sie als lukrativ einschätzen mochten. Investitionen sind aber immer mit Risiken behaftet, und sie sind es in besonderem Masse, wenn sie noch in einem Zeitpunkt getätigt werden, wo Überproduktionen absehbar sind. Ihr auf Risiko gründendes Verhalten müssen sich diese Kläger entgegenhalten lassen.
Soweit umgekehrt eine Ausweitung der Produktion in den 70er Jahren nicht stattgefunden hat, stand den Klägern eine entsprechend verlängerte Amortisationsfrist für die früher getätigten Investitionen zur Verfügung.
d) Nun sind allerdings mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 19. Dezember 1986 (AS 1988 640) die bisherigen Ausnahmebestimmungen stark eingeschränkt worden, ohne dass der Gesetzgeber gleichzeitig die Anpassungsfrist für die betroffenen Betriebe verlängert hätte.
Konnte der Bundesrat aufgrund von Art. 19b Abs. 3 LwG in der Fassung des Gesetzes vom 22. Juni 1979 (AS 1979 2059) noch in allgemeiner Weise Ausnahmen aus züchterischen Gründen vorsehen, so wurde diese Befugnis in Art. 19b Abs. 3 lit. a LwG in der Fassung vom 19. Dezember 1986 auf die Versuchsbetriebe und Forschungsanstalten des Bundes, die Geflügelzuchtschule Zollikofen und die Mast- und Schlachtleistungsprüfungsanstalt Sempach beschränkt. Entsprechend enthält die Höchstbestandesverordnung vom 13. April 1988 keine Bestimmung mehr über Ausnahmebewilligungen für Basiszucht- und Herdebuchbetriebe (AS 1988 670). Nach der Fassung der Höchstbestandesverordnung vom 26. August 1981 (AS 1981 1424) hätten demgegenüber bei Basiszuchtbetrieben noch Ausnahmebewilligungen für maximal 450 Mutterschweine und bei Herdebuchbetrieben für 300 Zuchtjager erteilt werden können (Art. 3 Abs. 1 lit. b). Diese Verschärfung der Bestimmungen wurde damit begründet, dass Ausnahmebewilligungen aus züchterischen Gründen nicht zwingend notwendig seien und sich die mit der Einhaltung der Höchstbestände verbundenen organisatorischen Probleme lösen liessen (Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983, BBl 1983 IV 64).
Was die Verwertung von Metzgereiabfällen und von Nebenprodukten der Milchverarbeitung in Käsereien durch Schweine betrifft, wurde mit der Gesetzesänderung vom 19. Dezember 1986 die Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen auf Mastschweinebetriebe begrenzt, unter Streichung der zuvor noch möglichen Ausnahmebewilligung für Schweinezuchtbetriebe (Art. 19b Abs. 3 LwG in der Fassung vom 22. Juni 1979, Art. 19b Abs. 3 lit. b und c LwG in der Fassung vom 19. Dezember 1986; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. c und d der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 26. August 1981 sowie Art. 8 und 9 der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 13. April 1988). Der Grund für diese Änderung liegt darin, dass Mastschweine weit bessere Abfallverwerter sind als Zuchtschweine: Mit dem Höchstbestand bei Mastschweinen lassen sich 2,5 Mio. Liter Schotte verwerten, mit dem Höchstbestand von Mutterschweinen mit zugehörigen Remonten lediglich 0,75 Mio. Liter.
Diese nachträglichen Verschärfungen der Höchstbestandesvorschriften geben enteignungsrechtlich zu keiner anderen Wertung Anlass. Entscheidend für diese Beurteilung ist der Umstand, dass auch jenen Betrieben, die ursprünglich noch mit einer Ausnahmebewilligung hätten rechnen können, für ihre vor 1980 errichteten Stallungen und Einrichtungen die volle Amortisationsfrist zur Verfügung gestanden hat. Verkürzt erscheint lediglich die Anpassungs-, nicht aber die Amortisationsfrist. Zwar muss zusätzlich beachtet werden, dass auch die Frist für eine Anpassung an veränderte Vorschriften nicht ohne Bedeutung ist. Es bedarf unter Umständen baulicher Anpassungen und betriebsorganisatorischer Änderungen. Dieser Gesichtspunkt wiegt hier aber nicht schwer, weil sich die Betriebsinhaber jedenfalls konzeptionell schon lange vor Inkrafttreten der verschärften Bestimmungen darauf einstellen konnten. Die schliesslich vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen gehen auf die Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983 (BBl 1983 IV 50) zurück. Es verhält sich deshalb keineswegs so, dass die Kläger, die zuvor noch mit einer Ausnahmebewilligung gerechnet haben mochten, erst gut drei Jahre vor dem für den Abbau massgebenden Stichtag (31. Dezember 1991) überrascht worden wären. Eine vernünftige Betriebsplanung hätte bereits seit 1983 in Rechnung gestellt, dass die Vorschläge des Bundesrates Gesetz werden könnten.
10.
a) Unter dem Gesichtspunkt der Lastengleichheit stellen sich zahlreiche Kläger auf den Standpunkt, sie müssten ein Sonderopfer für die gesamte Landwirtschaft erbringen. Rund 150 Betriebe (tatsächlich sind es 464 Betriebe, vgl. BERNHARD BERGER,
Produktions- und Strukturlenkung in der Fleisch- und Eierproduktion - Bilanz der Auswirkungen der Höchstbestandes- und der Stallbauverordnung, Bundesamt für Landwirtschaft 1990, S. 12), die zum Abbau ihrer Bestände gezwungen würden, stünden insgesamt 120 000 Landwirtschaftsbetrieben (Nebenerwerbsbetriebe eingerechnet) gegenüber, die nicht betroffen seien.
b) Diese Auffassung ist schon im Ansatz fragwürdig. Sie verkennt, dass die struktur- und produktionslenkenden Massnahmen des Bundes nicht nur die Nutzungsbefugnisse von Betrieben treffen, die die Höchstbestände überschreiten. Nach Art. 19d Abs. 1 LwG unterliegt die Erstellung neuer sowie der Umbau und die Erweiterung bestehender Ställe der Bewilligungspflicht. Stallbauten zur Erhöhung des Tierbestandes werden nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 19d Abs. 4 LwG erteilt, wobei auch Gesuche, die diese Bedingungen erfüllen, ganz oder teilweise abgelehnt werden, wenn die Produktion bei den betreffenden Tierarten längerfristig den Bedarf übersteigt (vgl. zu den Bewilligungsvoraussetzungen Art. 12 ff. Stallbauverordnung). Für die meisten Produktionszweige besteht ein genereller Aufstockungsstopp (Verordnung über den Aufstockungsstopp in der Fleisch- und Eierproduktion vom 17. Mai 1988, SR 916.344.1), welcher bereits auf den 1. Januar 1980 eingeführt worden war (HUSER, a.a.O., S. 59). Während also Betriebe, die die Höchstbestandesvorschriften überschreiten, ihre Bestände abbauen müssen, dürfen umgekehrt Betriebe, die darunter liegen, ihre Bestände (in der Regel) nicht bzw. höchstens bis zur Freigrenze (Art. 11 Stallbauverordnung) vergrössern. Diese Einschränkung wurde im übrigen sofort, das heisst bereits aufgrund der Stallbauverordnung vom 10. Dezember 1979 (AS 1979 2084) wirksam, während für den Abbau übergrosser Betriebe immerhin eine zwölfjährige Übergangsfrist gewährt wurde. Von einem Sonderopfer lässt sich deshalb nicht sprechen, auch wenn für sich genommen die Verpflichtung zum Abbau das Eigentum stärker trifft als das Verbot der Aufstockung. Vielmehr ist anzuerkennen, dass der Gesetzgeber im Blick auf das Ziel der Verhinderung von Überproduktionen einen vernünftigen Ausgleich zwischen den verschiedenen Bewirtschafter- und Eigentümerkategorien angestrebt und auch verwirklicht hat.
c) Problematisch erscheint dagegen, dass die Höchstbestandesvorschriften die maximal zulässigen Bestände grundsätzlich für alle Betriebe in gleicher Weise festlegen und nicht zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger Produktion unterscheiden. Betriebe, die über eine grosse landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen,
müssen auf denselben Höchstbestand abbauen wie dies für bodenunabhängige Betriebe der Fall ist. Basiert die viehwirtschaftliche Produktion vollumfänglich auf betriebseigener Futtergrundlage, so schränken die Höchstbestandesvorschriften nicht nur die bisherige Nutzung der Stallbauten ein. Sie zwingen überdies zu einer Umstellung der Produktion hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat auf Verlangen des Bundesgerichts die Landfläche berechnet, die erforderlich ist, wenn das dazu benötigte Futter vorwiegend (zu zwei Dritteln) selber produziert werden soll. Der Landbedarf bemisst sich danach bei der Kälbermast auf 27-57 Hektaren, bei der Grossviehmast auf 26-42 Hektaren, bei der Schweinemast auf 47-75 Hektaren, bei der Schweinezucht auf 14-18 Hektaren und bei Legehennen auf 41-67 Hektaren. Betriebe, die diese Werte erheblich überschreiten, werden durch die Höchstbestandesvorschriften doppelt - hinsichtlich der Stallbauten und hinsichtlich der pflanzlichen Nutzung - belastet.
Die Problematik liesse sich entschärfen, wenn derartige Betriebe aufgeteilt werden könnten. Im zitierten Urteil Forster hat das Bundesgericht die Aufteilung eines bodenunabhängigen Betriebes als Umgehung der Höchstbestandesvorschriften erachtet. Hingegen hat es gleichzeitig angedeutet, dass die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch Aufteilung eines Grossbetriebs mit der Zielrichtung der Höchstbestandesvorschriften in Einklang stehen könnte. Gleichwohl wird in einzelnen Fällen eine Betriebsteilung scheitern, weil sich beispielsweise aus baulichen Gründen der Betriebsbegriff der Begriffsverordnung nicht erfüllen lässt (vgl. Art. 2 Begriffsverordnung). Entscheidend bleibt deshalb die Frage, ob für die landwirtschaftliche Nutzfläche eine sinnvolle Nutzung verbleibt.
Dabei ist notorisch, dass in weiten Bereichen der landwirtschaftlichen Produktion Überschussprobleme bestehen, die sich nur dank staatlicher Produktionslenkung in Grenzen halten lassen. Die Neuaufnahme der Verkehrsmilchproduktion ist aufgrund der Milchkontingentierung praktisch ausgeschlossen (vgl. Art. 2 des Milchwirtschaftsbeschlusses 1988 vom 16. Dezember 1988, SR 916.350.1; Art. 13 der Verordnung über die Milchkontingentierung in der Talzone, in der voralpinen Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.101). Im Bereich der Vertragsproduktion, insbesondere beim Raps- und Zuckerrübenanbau, sind Gesamtmenge bzw. Anbaufläche begrenzt (Art. 2 des Bundesbeschlusses über die inländische Zuckerwirtschaft vom 23. Juni
1989, SR 916.114.1; Art. 1 der Verordnung über den Rapsanbau und die Verwertung der Rapsernte, SR 916.115.11). Keine mengenmässigen Beschränkungen bestehen hingegen bei der Brot- und Futtergetreideproduktion. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau vom 21. Januar 1991 (BBl 1991 I 841) noch den Vorschlag gemacht, die Übernahme von Brotgetreide beschränken zu können, falls die Produktion über Preisfestsetzung, Beteiligung der Produzenten an den Verwertungskosten und ökologische Massnahmen nicht im erwünschten Ausmass gelenkt werden könne (Art. 10ter lit. a des Getreidegesetzes in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BBl 1991 I 886). Die Bundesversammlung hat dies jedoch abgelehnt (Bundesbeschluss über die befristete Änderung des Getreidegesetzes vom 21. Juni 1991, Art. 10ter, BBl 1991 II 1557, AS 1991 2629).
Den grossen bodenabhängigen Betrieben, die bisher Futter für ihre eigenen Tierbestände angebaut haben, ist es daher nicht verwehrt, die landwirtschaftlichen Nutzflächen für Brot- oder Futtergetreideanbau zu verwenden. Sie können überdies - im Blick auf eine Stabilisierung der Getreideproduktion sinnvoller - mit Bundesbeiträgen den Getreideanbau extensiv (d.h. ohne Wachstumsregulatoren, Fungizide und Insektizide) betreiben oder die Ackerflächen teilweise (als ökologische Ausgleichsflächen oder Rotationsbrachen) stillegen (Art. 20a des Bundesbeschlusses über die befristete Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 21. Juni 1991, BBl 1991 II 1553, AS 1991 2611). Hinzuweisen ist schliesslich auf die Möglichkeit extensiver Landnutzung durch Ammen- und Mutterkuhhaltung (vgl. Verordnung über Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchproduktion vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.132.1). Angesichts dieser rechtlichen Rahmenbedingungen bleiben die landwirtschaftlichen Nutzflächen wirtschaftlich interessant, auch wenn sie nicht mehr in herkömmlicher Weise vollumfänglich für auf dem Betrieb selbst verwertetes Tierfutter genutzt werden können. Es lässt sich daher nicht sagen, grosse bodenabhängige Betriebe seien durch die Höchstbestandesvorschriften in enteignungsrechtlich relevanter Weise stärker betroffen als flächenmässig kleinere Betriebe.
11.
Die eingeklagte Entschädigung erweist sich damit selbst dann als unbegründet, wenn sie unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie geprüft wird. Dies gilt unabhängig von der Höhe der entstandenen Verluste und auch unabhängig davon, ob bestimmte Einrichtungen (beispielsweise Silos) als Folge der Bestandesreduktion
nicht nur angepasst, sondern vollständig ersetzt werden müssen. Zusätzlicher Beweismassnahmen bedarf es folglich nicht. Insbesondere ist es nicht erforderlich, einen Augenschein durchzuführen oder im Einzelfall eine Expertise anzuordnen.
(Das Bundesgericht hat auch alle übrigen, nicht durch Rückzug erledigten Klagen abgewiesen.) | de | Orientation de la production de viande et d'oeufs (Ordonnance sur les effectifs maximums, RS 916.344; Ordonnance sur la construction d'étables, RS 916.016); expropriation matérielle. 1. Compétence du Tribunal fédéral (consid. 1).
2. Légalité des prescriptions sur les effectifs maximums (consid. 4).
3. La garantie de la propriété ne constitue une base juridique pour des prétentions d'indemnisation que pour autant que des attributs essentiels de la propriété soient directement restreints. La limitation du droit de garder des animaux de rente résultant de mesures économiques d'orientation de la production n'en représente pas un cas d'application; question non résolue en ce qui concerne l'utilisation des bâtiments d'étables (consid. 5).
4. Rejet de prétentions d'indemnisation pour cause d'expropriation matérielle à la lumière des dispositions constitutionnelles en matière économique (consid. 6a, 6b, 9b) et en recourant aux critères de l'intensité de l'atteinte (consid. 7), du but de l'atteinte (consid. 8), de la protection de la bonne foi (consid. 9) et de l'égalité des sacrifices (consid. 10). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,012 | 118 Ib 241 | 118 Ib 241
Sachverhalt ab Seite 242
Nach Art. 19a lit. a des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 in der Fassung vom 22. Juni 1979 (LwG, SR 910.1) kann der Bundesrat zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion für die verschiedenen Nutztierarten eine Höchstzahl festsetzen und von Betriebsinhabern, die mehr Tiere halten, Abgaben erheben. Gestützt darauf hat der Bundesrat am 10. Dezember 1979 die Verordnung über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion (Höchstbestandesverordnung 1979; SR 916.344, AS 1979 2084) erlassen und für grosses Mastvieh, Mastkälber, Schweine und Geflügel je den Höchstbestand pro Betrieb und die Abgabe pro zuviel gehaltenes Tier festgesetzt. Die neuen Bestimmungen stehen seit dem 1. Januar 1980 in Kraft. Die Höchstbestandesverordnung wurde seither zweimal revidiert, nämlich am 26. August 1981 (AS 1981 1424) und am 13. April 1988 (AS 1988 670), nachdem das Landwirtschaftsgesetz selbst am 19. Dezember 1986 geändert worden war (AS 1988 640). Für die Anpassung des Tierbestandes bestand eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 1991 (Art. 19b Abs. 4 LwG Art. 25 Höchstbestandesverordnung 1988).
Aufgrund der mit der Höchstbestandesverordnung verbundenen Beschränkungen sind beim Bundesgericht Ende 1989 77 Klagen gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft wegen materieller Enteignung eingereicht worden mit einer geltend gemachten Entschädigungssumme von rund 200 Mio. Franken.
In der von A. am 31. Dezember 1989 erhobenen Klage wird sinngemäss beantragt, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zu verpflichten, dem Kläger volle Entschädigung für alle Nachteile
aufgrund der Höchstbestandesvorschriften (insbesondere Verkehrs- bzw. Ertragswertverluste) zu leisten, wobei die verlangte Entschädigung vorläufig auf Fr. 5'130'000.-- beziffert wird.
Der Instruktionsrichter verfügte am 16. März 1990, dass sich die Klageantwort auf die Frage beschränke, ob eine materielle Enteignung vorliege. Er gestattete der Eidgenössischen Finanzverwaltung, für sämtliche Klageverfahren eine gemeinsame Rechtsschrift einzureichen.
Die Eidgenössische Finanzverwaltung beantragt in ihrer Klageantwort vom 5. April 1990 die vollumfängliche Abweisung sämtlicher Klagen.
Die Parteien erhielten Gelegenheit zu Replik und Duplik. Zahlreiche Kläger ergänzten ihr Klagebegehren mit dem Antrag, es seien die Höchstbestandesverordnung sowie die Stallbauverordnung aufzuheben.
Der Instruktionsrichter holte von der Eidgenössischen Finanzverwaltung und von den Klägern Berichte und Antworten zu schriftlich gestellten Fragen ein. Er führte am 2., 3., 5. und 10. September 1991 die mündlichen Vorbereitungsverhandlungen durch. Zu deren Ergebnis konnten die Parteien schriftliche Bemerkungen anbringen.
Am 16. Oktober 1991 wurden die Parteivorträge gehalten, soweit darauf nicht verzichtet worden war. Am 18. Oktober 1991 führte das Bundesgericht eine erste Urteilsberatung durch. Aufgrund von Abstandserklärungen der Kläger konnten daraufhin 28 Klagen durch Abschreibungsbeschluss erledigt werden.
Die auf den 13. Dezember 1991 anberaumte zweite Beratung setzte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 ab, weil die Rechtsanwälte H. und W. mit Eingaben vom 6. bzw. 7. Dezember 1991 im Namen von 37 Klägern den Ausstand der beteiligten Richter sowie des Gerichtsschreibers verlangt hatten. Das zur Behandlung an die I. öffentlichrechtliche Abteilung überwiesene Ausstandsbegehren ist mit Beschluss dieser Abteilung vom 7. April 1992 abgewiesen worden.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 116 lit. c OG werden, unter Vorbehalt von Art. 117 OG, Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über ausservertragliche Entschädigungen vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt. Dem vorliegenden Streitfall liegt das
Landwirtschaftsrecht des Bundes zugrunde. Führen dessen Bestimmungen zu einer materiellen Enteignung, so hat die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Entschädigung zu leisten, die ausservertraglicher Natur ist. Von den in Art. 117 OG genannten Rechtsmitteln ist keines gegeben. Insbesondere fällt die Erledigung des Streites nicht in die Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommissionen. Diese haben über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung nur zu entscheiden, wenn es in der Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist. Das ist im Bereich der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht der Fall, weshalb die verwaltungsrechtliche Klage gegeben ist (BGE 115 Ib 411).
2.
Die hier geltend gemachte Entschädigungspflicht der Schweizerischen Eidgenossenschaft wird auf die am 1. Januar 1980 in Kraft gesetzte Novellierung des Landwirtschaftsgesetzes und die Höchstbestandesverordnung zurückgeführt. Die neue Regelung stützt sich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV, wonach der Bund befugt ist, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft.
In tatsächlicher Hinsicht zeigte sich gegen Ende der 70er Jahre eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der Gefahr ernsthafter Absatzschwierigkeiten (Sechster Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 1. Oktober 1984, BBl 1984 III 634 ff.); zudem war eine zunehmende Tendenz weg vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen Massenproduktion festzustellen (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1319 ff.). Das veranlasste den Gesetzgeber, produktions- und strukturlenkende Massnahmen zu ergreifen. In deren Mittelpunkt stehen die Stallbaubewilligungspflicht (Art. 19a lit. c und Art. 19d LwG) sowie die Festlegung von Tierhöchstbeständen (Art. 19a lit. a LwG), die in ihrem Zusammenwirken eine Begrenzung der Produktion und deren Rückführung in den bäuerlichen Betrieb bewirken sollten (zur Entstehungsgeschichte und Wirkungsweise im einzelnen vgl. MEINRAD HUSER, Die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, Grüsch 1989).
3.
a) Ein Teil der betroffenen Grundeigentümer wirft die Frage der Rechtmässigkeit der Höchstbestandesverordnung auf. Dabei wird insbesondere geltend gemacht, Höchstbestände dürften heute nicht mehr festgelegt werden, weil das gesetzgeberische Ziel der Anpassung an die landeseigene Futtergrundlage erreicht
sei. Sodann seien die Höchstzahlen für die verschiedenen Tierarten in gesetzes- und verfassungswidriger Weise festgelegt worden. Schliesslich sei durch die Delegationsnorm des Gesetzes nicht abgedeckt, dass mehrere Betriebe desselben Inhabers als Einheit zu behandeln seien.
b) Im Rahmen eines Verfahrens wegen materieller Enteignung überprüft das Bundesgericht nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist. Die Entschädigungsfrage wird von der Zulässigkeitsfrage getrennt beurteilt. Der Betroffene ist nicht gehalten, vorerst die Rechtmässigkeit des Eingriffs abklären zu lassen (
BGE 101 Ia 469
;
BGE 101 Ib 288
;
BGE 97 I 626
;
BGE 96 I 354
; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 229 f.). Ist die Entschädigungspflicht Folge einer als rechtmässig vorausgesetzten Eigentumsbeschränkung, so stellt sich die Frage, wie zu verfahren ist, wenn der Betroffene zwar eine Entschädigung geltend macht, gleichzeitig aber die Rechtmässigkeit des Eingriffs in Frage stellt.
Soweit beantragt wird, die Höchstbestandesverordnung sei vom Bundesgericht aufzuheben, kann auf dieses Begehren nicht eingetreten werden. Es kann nicht Gegenstand einer verwaltungsrechtlichen Klage bilden (Art. 116 OG). Erlasse können aber auch nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht angefochten werden, weil dieses Rechtsmittel nur gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG gegeben ist (Art. 97 OG). Dagegen ist nicht ausgeschlossen, Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (
BGE 114 Ib 19
). Das würde ermöglichen, die Frage der Rechtmässigkeit der Verordnung im Rahmen eines Begehrens auf Bewilligung einer über die festgelegten Höchstbestände hinausgehenden Anzahl Tiere bzw. der Anfechtung einer entsprechenden Abgabeverfügung aufzuwerfen, worüber aber erstinstanzlich das Bundesamt für Landwirtschaft zu entscheiden hätte. Würde einem entsprechenden Begehren entsprochen, entfiele die Frage der Entschädigungspflicht. Dasselbe gilt, wenn in einzelnen Fällen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte (Art. 5 ff. Höchstbestandesverordnung).
c) Bei dieser Sachlage rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen das folgende Vorgehen:
Vorerst ist zu prüfen, ob sich die Rechtmässigkeit der vom Bundesrat festgelegten Höchstbestände in ihrer Gesamtheit ernsthaft in Zweifel ziehen lässt. Soweit feststeht, dass die Bestände abgebaut werden müssen, kann über die Frage der materiellen Enteignung in
gutheissendem oder abweisendem Sinne definitiv entschieden werden. Falls und soweit demgegenüber nicht sicher ist, dass die Bestände abgebaut werden müssen, lässt sich definitiv nur entscheiden, wenn auch bei einer allfälligen Verpflichtung zum Abbau eine materielle Enteignung ausgeschlossen werden kann und damit die Klage abzuweisen ist. Andernfalls wäre das Verfahren zu sistieren bis zum rechtskräftigen Entscheid über den Abbau.
4.
a) Nach Art. 19 Abs. 1 lit. b LwG kann der Bundesrat die nötigen Massnahmen ergreifen zur Anpassung der Tierbestände an die Produktions- und Absatzverhältnisse sowie an die betriebs- und landeseigene Futtergrundlage. Art. 19a lit. a LwG ermächtigt den Bundesrat insbesondere, zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion eine Höchstzahl für die verschiedenen Nutztierarten festzusetzen. Angesichts des massiv ausgeweiteten Getreideanbaus im Inland hat die Zielsetzung der Anpassung der Tierbestände an die landeseigene Futtergrundlage heute kaum mehr Bedeutung. Dagegen hat sich an der beschränkten Aufnahmefähigkeit des Marktes nichts geändert (Art. 18 und 19 Abs. 1 lit. b LwG). Die primäre Zielsetzung der Höchstbestandesverordnung, ein Überangebot zu vermeiden und die Produktion - zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft (Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV) - in den bäuerlichen Betrieb zurückzuführen, entfällt damit nicht. Der Bundesrat hält sich deshalb an den Rahmen der ihm vom Gesetzgeber übertragenen Befugnisse, wenn er weiterhin an den Höchstzahlen festhält.
b) Nach Art. 19b Abs. 1 LwG hat der Bundesrat bei der Festlegung der Höchstzahlen von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht. Unter Hinweis auf das Standardbetriebseinkommen pro Platz bzw. Tier bestreiten gewisse Kläger, dass sich mit den Höchstbeständen ein ausreichendes Einkommen erzielen lasse. Auf Grundlage der Verordnung über die Berechnung des Betriebseinkommens mit Hilfe der Standardbetriebseinkommen vom 23. Dezember 1985 (SR 916.016.4) ergibt sich ein Einkommen von Fr. 137'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 90'000.-- bei Mutterschweinen, Fr. 80'000.-- bei Mastschweinen sowie Fr. 108'000.-- bei Legehennen. Tiefer liegt das Einkommen bei Aufzuchthennen mit Fr. 60'000.-- und bei der Pouletmast mit Fr. 42'000.--. Die Eidgenössische Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik hat die Werte aufgrund der Buchhaltungsergebnisse der Jahre 1986 bis 1988 neu geschätzt und gelangte teilweise zu abweichenden Zahlen, ohne dass aber bis anhin die Verordnung
geändert worden wäre. Danach lässt sich mit den Höchstbeständen ein Betriebseinkommen von Fr. 162'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 82'500.-- bei Mutterschweinen, Fr. 75'000.-- bei Mastschweinen, Fr. 120'000.-- bei Legehennen und Fr. 38'400.-- bei Mastpoulets erzielen; für Aufzuchthennen ist ein neuer Wert nicht ausgewiesen.
Aufgrund dieser Zahlen, auf die sich die Kläger selbst berufen, kann sich lediglich bei Aufzuchthennen und bei Mastpoulets ernsthaft die Frage stellen, ob sich ein ausreichendes Einkommen im Sinne von Art. 19b Abs. 1 LwG erzielen lässt, zumal dem Bundesrat aufgrund der offenen Formulierung des Gesetzes ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. Die Frage ist im Rahmen der Klagen wegen materieller Enteignung aber nicht zu prüfen, und das Bundesgericht hat sich auch nicht darüber auszusprechen, ob für den Begriff des ausreichenden Einkommens auf das Standardbetriebseinkommen abzustellen ist. (Bezeichnenderweise stützen sich zahlreiche Kläger für die Berechnung der geltend gemachten Ertragswertverluste auf weit höhere Einkommensmöglichkeiten.) Es genügt der Hinweis, dass diejenigen Betriebe, die Aufzuchthennen oder Mastpoulets halten, auch noch über weitere Tierarten verfügen und folglich die Möglichkeit hatten, den Bereich abzubauen, den sie für weniger ertragsreich erachten.
c) In Art. 3 lit. i Höchstbestandesverordnung ist ein Höchstbestand für Elterntierhennen der Legerassen festgelegt, wogegen Elterntierhennen der Mastrassen unbeschränkt gehalten werden können.
Soweit die Kläger geltend machen, der Bundesrat hätte aufgrund von Art. 19a LwG zwingend für sämtliche Nutztierarten einen Höchstbestand festlegen müssen, kann dem nicht gefolgt werden. Der Bundesrat wird im Gesetz ermächtigt, für die verschiedenen Nutztierarten einen Höchstbestand festzusetzen. Es steht ihm insoweit auch die Befugnis zu, den Bereich abzustecken, wo produktionslenkende Massnahmen erforderlich sind. Daran ändert nichts, dass der Gesetzgeber selber in Art. 19b Abs. 3 LwG einlässlich geregelt hat, in welchen Fällen Ausnahmebewilligungen erteilt werden könnten. Diese Regelung bezieht sich auf diejenigen Tierkategorien, die vom Bundesrat den Beschränkungen unterworfen werden. Das Gesetz stellt dabei klar, dass auch in diesem Bereich bestimmte Ausnahmen (etwa zur Abfallverwertung) möglich sind.
Gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstiesse die Höchstbestandesverordnung dann, wenn der Bundesrat mit der unterschiedlichen Behandlung von Elterntierhennen der Legerassen und Elterntierhennen der Mastrassen eine Unterscheidung getroffen hätte, für
die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre (
BGE 116 Ia 83
). Das aber ist nicht der Fall. Der Verordnungsgeber hat sich, wie die Eidgenössische Finanzverwaltung darlegt, von der Überlegung leiten lassen, dass von Elterntierhennen der Legerassen gelegte Eier dem Konsum zugeführt werden könnten, während diese Gefahr bei Elterntierhennen der Mastrassen wesentlich kleiner erscheint, weil deren Legeleistung geringer ist und folglich kaum die Gefahr besteht, dass Mastrassen zur Eierproduktion gehalten werden. Da mit der Höchstbestandesverordnung neben der Fleisch- auch die Eierproduktion gelenkt werden soll, liegt in der getroffenen Unterscheidung ein sachlicher Grund, der die Regelung als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar erscheinen lässt.
d) Schliesslich ist unerfindlich, weshalb es in allgemeiner Weise unzulässig sein soll, die Betriebe eines einzelnen Inhabers sowie aufgeteilte Betriebe für die Berechnung der zulässigen Höchstbestände als Einheit zu betrachten (Art. 11 und 12 Höchstbestandesverordnung). Damit wird vielmehr das vom Gesetzgeber angestrebte strukturpolitische Ziel erreicht, die industrielle Produktion in die bäuerlichen Klein- und Mittelbetriebe zurückzuführen, wie das Bundesgericht bereits im (unveröffentlichten) Urteil F. vom 5. Februar 1988 festgestellt hat. Indessen mag die Anwendung der genannten Bestimmungen Probleme aufwerfen, wenn damit die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch die Aufteilung eines Grossbetriebs in Frage gestellt würde, oder wenn lediglich eine frühere Betriebszusammenlegung rückgängig gemacht würde.
Nach Art. 19b Abs. 4 LwG werden Betriebsteilungen "zur Umgehung" der Höchstbestandesvorschriften nicht anerkannt. Die Anwendung der Verordnungsbestimmung, wonach die Bestände aufgeteilter Betriebe zusammenzurechnen sind, dürfte daher voraussetzen, dass eine Umgehung vorliegt. Genügen aufgeteilte Betriebe einerseits dem Betriebsbegriff der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe vom 1. November 1989 (SR 910.91) und liegt anderseits auch keine Umgehung vor, so werden die Bestände wohl nicht zusammenzuzählen sein. Darüber ist hier aber nicht zu entscheiden, weil sich ergibt (E. 10c), dass es darauf für die Frage der materiellen Enteignung nicht ankommt.
e) Grundsätzlich kann die Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften jedenfalls nicht in Frage gestellt sein. Eine inzidente Normenkontrolle im Rahmen eines späteren Verfahrens (E. 3b) ist
damit nicht ausgeschlossen, weshalb hier auf weitere Einwände zur Rechtmässigkeit nicht einzugehen ist.
5.
Die Kläger verlangen teilweise Ersatz des Gewinnes, den sie aufgrund der Reduktion ihrer Gewerbebetriebe erleiden, teilweise Ersatz für den nicht mehr ausnützbaren Teil ihrer Investitionen (Stallbauten etc.). Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist der Auffassung, die angeordneten Massnahmen fielen nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie; sie beträfen vielmehr allein die Handels- und Gewerbefreiheit, weshalb eine Entschädigung wegen materieller Enteignung zum vornherein ausser Betracht falle.
a) Die in Frage stehenden landwirtschaftspolitischen Massnahmen zielen auf die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion. Sie stützen sich verfassungsrechtlich auf Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV. Danach ist der Bund befugt, Vorschriften zu erlassen zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft, wobei diese Vorschriften nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit ergehen können. Die Lenkungsmassnahmen setzen beim einzelnen Betrieb an und beschränken dessen Produktionsmöglichkeiten. Betriebe, die die festgelegten Höchstbestände überschreiten, haben eine Abgabe zu entrichten, die so angesetzt ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 LwG). Eingeschränkt wird damit die wirtschaftliche Betätigung, was für den einzelnen Betrieb eine Schmälerung des Ertrags und die (teilweise) Entwertung der getroffenen Investitionen zur Folge hat.
b) Die wirtschaftspolitisch motivierten Massnahmen treffen primär das Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit, von dem der Gesetzgeber im Bereich des Landwirtschaftsrechts abweichen kann (Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV) und aus dem sich Ersatzansprüche nicht ableiten lassen (HANS MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1950, S. 262). Entschädigungspflichtig wird das Gemeinwesen dagegen bei Enteignungen oder Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen (Art. 22ter Abs. 3 BV).
Nach einer auf das Urteil Barret (
BGE 91 I 339
) zurückgehenden und bis heute verwendeten Formulierung liegt eine materielle Enteignung dann vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (
BGE 114 Ib 103
, 118;
BGE 113 Ia 375
).
c) Die Zulässigkeit staatlicher Eingriffe misst das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung regelmässig nicht nur am primär betroffenen Grundrecht. Es berücksichtigt vielmehr auch weitere Gesichtspunkte, die sich aus anderen tangierten Grundrechten ergeben, so insbesondere im Verhältnis zwischen Handels- und Gewerbefreiheit und Eigentumsgarantie (
BGE 113 Ia 138
;
BGE 111 Ia 29
, 99; je mit Hinweisen). Ob in gleicher Weise Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie Ansprüche auf Entschädigung auslösen können, wenn sekundär die für die Erwerbstätigkeit erforderlichen sachlichen Mittel in Mitleidenschaft gezogen werden, steht damit nicht fest. Das ist zwar in der Literatur schon vertreten worden (PAUL ZIMMERMANN, Das Verhältnis von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, Diss. Zürich 1979, S. 82 f.) und wurde auch vom Bundesgericht selbst in einem Urteil aus dem Jahre 1959 implizit bejaht, als es materiell prüfte, ob die Einführung eines Monopols für die Bekämpfung der Kirschfliege den Eigentümer einer Motorspritze in enteignungsähnlicher Weise treffe (ZBl 61/1960, S. 167). Die Frage bedarf indessen näherer Prüfung.
d) Auszugehen ist vom Grundsatz, dass im öffentlichen Entschädigungsrecht gleich wie in der übrigen Eingriffs- und Leistungsverwaltung das Legalitätsprinzip Geltung hat. Bei Eingriffen in die Eigentumsgarantie findet sich die rechtliche Grundlage für Entschädigungen auf Verfassungsstufe in Art. 22ter Abs. 3 BV. Eine analoge Grundlage für Entschädigungen bei Eingriff in andere verfassungsmässige Rechte kennt die Bundesverfassung hingegen nicht. Ob und allenfalls wie weit ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit entschädigt werden soll, hat deshalb der Gesetzgeber zu entscheiden. Diese Kompetenzordnung bedingt, dass klar unterschieden wird zwischen Eingriffen in die Eigentumsgarantie selbst und Massnahmen, die lediglich im Reflex das Eigentum treffen. Als Wertgarantie kann die Eigentumsgarantie nicht schon dann angerufen werden, wenn staatliche Massnahmen nur sekundär und indirekt Auswirkungen auf das Eigentum haben. Eine Grundlage für Entschädigungsansprüche ist in der Eigentumsgarantie nur so weit zu sehen, als unmittelbar Befugnisse aus dem Eigentum beschränkt werden. Würden auch mittelbare Beeinträchtigungen von der Eigentumsgarantie als Wertgarantie erfasst, verlöre der Begriff der materiellen Enteignung seine Konturen. Das Legalitätsprinzip wäre nicht mehr gewahrt.
e) Sachlich wäre es denn auch nicht adäquat, wenn volle Entschädigung (Art. 22ter Abs. 3 BV) geleistet werden müsste, sobald wirtschaftspolitisch motivierte Massnahmen nebenbei das Eigentum treffen, während dieselben Massnahmen - wie einschneidend sie auch ausgestaltet sein mögen - entschädigungslos hinzunehmen wären, wenn sich der Schaden in anderen Vermögenswerten als dem Eigentum manifestiert. Diese Unstimmigkeit liesse sich zwar auch umgekehrt durch eine Ausweitung des Schutzobjekts der Eigentumsgarantie auflösen. In der Lehre wird denn auch von DICKE postuliert, zu schützen sei der "eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb" (DETLEV DICKE, Die materielle Enteignung, Baurechtstagung 1983, Bd. 2, Freiburg 1983, S. 65). RIVA geht noch weiter und möchte am Vermögen als Gesamtheit der einem Individuum zustehenden vermögenswerten Interessen anknüpfen (a.a.O., S. 244 f.). Soweit damit erreicht werden soll, dass Eingriffe in das Vermögen durch wirtschaftslenkende Massnahmen nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung entschädigt werden sollen (DICKE, a.a.O., S. 65), kann diesen Auffassungen allerdings nicht gefolgt werden.
RIVA selbst (a.a.O., S. 245) hält es trotz seines weiten Ansatzes für erforderlich, den Schutzbereich der Eigentumsgarantie von jenem der Handels- und Gewerbefreiheit abzugrenzen. Es erscheint naheliegend, Rechtsänderungen im Bereich des Wirtschaftsrechts mit Auswirkungen auf Vermögensinteressen als Problem der Übergangsordnung zu begreifen. Eine Übergangsregelung kann erforderlich sein, wenn in empfindlichem Masse in getätigte Investitionen oder in andere wichtige Befugnisse eingegriffen wird. Unter Umständen fällt dabei auch eine finanzielle Kompensation in Betracht, wenn die sofortige Geltung neuen Rechts zur Erreichung des angestrebten Ziels unabdingbar ist (ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 145 ff.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 138 ff., 140 ff.). Dies zu regeln ist aber grundsätzlich Sache des Gesetzgebers (Kölz, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 291 f.). Ob allenfalls aus Art. 4 BV in krassen Fällen ein direkter Anspruch auf Entschädigung abzuleiten wäre, wenn eine adäquate Übergangsregelung fehlt (KÖLZ, a.a.O., S. 152; WEBER-DÜRLER, a.a.O., S. 292 f.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Gegenüber dem Bundesgesetzgeber liefe dies auf eine Prüfung der Verfassungsmässigkeit der getroffenen Regelung hinaus, was dem Bundesgericht verwehrt ist (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV).
Im übrigen hat der Gesetzgeber für die Anpassung der Tierbestände an die Höchstbestandesvorschriften eine Übergangsfrist von zwölf Jahren gewährt (vgl. E. 9b). In seiner Regelungsbefugnis war er selbstverständlich auch nicht durch die Äusserungen des Bundesrates im Fünften Bericht über die Lage der schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 22. Dezember 1976 (BBl 1977 I 242) eingeschränkt. Der Hinweis einzelner Kläger, der Bundesrat habe in diesem Bericht noch in keiner Weise die Absicht erkennen lassen, strukturlenkende Massnahmen ergreifen zu wollen, ist unbehelflich. Allein eigentliche Zusicherungen des Gesetzgebers selbst wären für diesen allenfalls verbindlich gewesen oder hätten ihn zu einer finanziellen Abgeltung veranlassen müssen.
f) Im Zusammenhang mit der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung stellt sich die weitere Frage, ob - wie die Eidgenössische Finanzverwaltung geltend macht - der Gesetzgeber Entschädigungsansprüche ganz allgemein hat ausschliessen wollen. In diesem Falle würde es nicht nur an einer gesetzlichen Grundlage für eine Entschädigung im Lichte einer Art. 4 BV genügenden Übergangsordnung fehlen, sondern es wäre dem Bundesgericht auch verwehrt, Entschädigungen aus materieller Enteignung zuzusprechen, selbst wenn die Eigentumsgarantie an sich zum Tragen kommen könnte.
Eine ausdrückliche Gesetzesvorschrift findet sich diesbezüglich nicht. Hingegen fragt sich, ob das System der Lenkungsabgabe eine Entschädigungspflicht ausschliesse. Art. 19a lit. a LwG verbietet das Halten von Tieren über dem Höchstbestand nicht. Bei Überschreitung der Höchstzahlen wird lediglich eine Abgabe erhoben, die so bemessen ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 LwG). Würde nun eine Abgabe erhoben, gleichzeitig aber eine Entschädigung (wegen materieller Enteignung) ausgerichtet, so würde sich der dem Tierhalter durch die Abgabe zugefügte Nachteil aufheben. Der Lenkungseffekt ginge dadurch zwar nicht verloren, weil der Tierhalter vernünftigerweise die Entschädigung entgegennähme und - um die Abgabe zu vermeiden - auf die Haltung überzähliger Tiere verzichten würde. Dann aber verhielte es sich so, dass im Ergebnis der Staat die Tierhalter für den Verzicht auf Schlachtviehproduktion subventionieren würde. Der Gesetzgeber hat aber - mit Ausnahme der zeitlich beschränkten Stillegungsaktion - zur Lenkung der Fleischproduktion gerade nicht das System der Produktionsstillegungs- oder Produktionseinschränkungsbeiträge gewählt. Eine Entschädigung (auch wegen materieller
Enteignung) liefe darauf hinaus, das System der Lenkungsabgabe durch dasjenige der Subvention zu ersetzen und den gesetzgeberischen Entscheid als verfassungswidrig zu erklären. Genau das aber ist dem Bundesgericht verwehrt. Mit der durch die Lenkungsabgaben bewirkten Einschränkung der Produktion lassen sich Entschädigungsforderungen demnach nicht begründen. Eine Entschädigung für entgangenen Gewinn ist daher zum vornherein ausgeschlossen (was aber auch der Fall wäre, wenn ohne entgegenstehende gesetzliche Regelung nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung zu entscheiden wäre; vgl. E. 6b).
Anders verhält es sich mit einem allfälligen Schaden aufgrund nutzlos gewordener Stallungen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegen könnte, bildete bei der Gesetzesberatung Gegenstand kontroverser Erörterung (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 7. September 1978, BBl 1978 II 1338 unten; Amtl.Bull. 1978 N 1519 f. Egli, 1522 Nebiker, 1523 Füeg, 1524 Aubert, 1524 Sigrist, 1524 f. Keller; Amtl.Bull. 1979 S 32 Heimann, 32 f. Bürgi, 33 f. Guntern, 34 Krauchthaler, 36 Honegger). Dabei ging es im wesentlichen um die Frage, welche Übergangsfrist für den Abbau der Bestände auf die Höchstzahlen einzuräumen sei, damit die getätigten Investitionen amortisiert werden könnten. Angestrebt wurde eine Lösung, welche nach Möglichkeit nicht zu materieller Enteignung führen sollte. Ob und gegebenenfalls in welchem Masse der Bund bei der schliesslich festgelegten Übergangsfrist von zwölf Jahren in Einzelfällen entschädigungspflichtig werden könnte, blieb umstritten. Der Entscheid darüber wurde aber ausdrücklich dem Bundesgericht anheimgestellt (Amtl.Bull. 1979 S 36 Heimann, Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, und Honegger, Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements). Es lässt sich insoweit nicht sagen, der Gesetzgeber habe die Frage der materiellen Enteignung bezüglich der Stalleinrichtungen selber - und abschliessend - geregelt, indem er zwar eine Amortisationsfrist gewährte, gleichzeitig aber eine Entschädigung ausschloss.
g) Entschädigungspflichtig kann die Schweizerische Eidgenossenschaft allerdings - wie dargestellt - nur werden, wenn und soweit die Lenkungsmassnahmen bei der Fleisch- und Eierproduktion sich unmittelbar gegen das Eigentum richten und eine daraus folgende Nutzungsbefugnis beschränken. Die Befugnis zur Haltung von Nutztieren folgt indessen nicht aus dem Recht an einem Grundstück. Sie hat ihre Grundlage vielmehr in der Handels- und Gewerbefreiheit. Das landwirtschaftliche Grundeigentum sowie die
Stallbauten und weiteren Einrichtungen erscheinen insofern lediglich als faktisch notwendige Mittel zur Ausübung der gewerblichen Tätigkeit. Immerhin mag eingewendet werden, dass sich die Lenkungsmassnahmen teilweise direkt gegen die weitere Nutzung der Stallbauten richten. So untersteht der Umbau bestehender Stallungen seit 1980 der Bewilligungspflicht, und eine Bewilligung kann nur erteilt werden, wenn die Höchstbestände eingehalten sind (Art. 19a lit. c und Art. 19d Abs. 6 LwG; Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Ob dieser Bezug zum Eigentum genügt, um den hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten der Stallbauten entstandenen Schaden als unmittelbare Folge eines Eingriffs in das Eigentum erscheinen zu lassen, erscheint zweifelhaft. Die Frage braucht aber nicht entschieden zu werden, weil sich - wie nachfolgend zu zeigen ist - eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auch dann nicht bejahen liesse, wenn die Eigentumsgarantie zum Tragen käme.
6.
a) Würde der Schutzbereich der Eigentumsgarantie als betroffen angesehen, wäre zu beachten, dass die Eigentumsgarantie nicht losgelöst von der Wirtschaftsverfassung verstanden werden darf. Die Grundsätze der materiellen Enteignung sind im wesentlichen für den Bereich des Baurechts entwickelt worden und lassen sich nicht ohne weiteres auf die sich hier stellende Problematik wirtschaftslenkender Massnahmen übertragen. Es ist etwas anderes, ob das Grundeigentum durch baurechtliche Bestimmungen direkt in seinem Inhalt umschrieben oder in der Ausübung eingeschränkt wird, oder ob solche Auswirkungen lediglich indirekte Folgen wirtschaftslenkender Massnahmen sind.
b) Bauernstand und Landwirtschaft gelten von Verfassungs wegen in ihren Existenzgrundlagen als gefährdet. Unter den Bedingungen der freien Marktwirtschaft und der internationalen Konkurrenz fänden die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe grossenteils kein Auskommen, so dass erst der Agrarinterventionismus die Grundlagen unternehmerischer Freiheit zu schaffen vermag (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 141 ff.). Die Rentabilität der inländischen Schlachtviehproduktion basiert wesentlich auf den Importbeschränkungen im Rahmen der Schlachtviehverordnung (SR 916.341). Wenn aber die Gewinnmöglichkeiten auf agrarpolitischen Massnahmen des Bundes und auf der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit beruhen, so lässt sich schwerlich unter Berufung auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Nutzungsbefugnis
an den Produktionsmitteln ableiten, die Beschränkung der Gewinnmöglichkeiten durch andere agrarpolitische Massnahmen stelle eine materielle Enteignung dar. Entscheidet sich der Verfassungsgeber für eine gelenkte Wirtschaft, so können sich die Lenkungsmassnahmen nicht auf Vergünstigungen beschränken. Ihr Gegenstück bilden produktionslenkende Massnahmen, die den unternehmerischen Spielraum und folglich auch die Nutzungsbefugnis der Produktionsmittel einschränken. Dank der Wirtschaftspolitik des Staates ermöglichte Gewinne können so nicht zu Schaden aus materieller Enteignung führen, wenn andere wirtschaftspolitische Massnahmen die Gewinnmöglichkeiten wieder beschränken. Eine Eigentumsgarantie für den Gewerbebetrieb als solchen gibt es nicht.
c) Betrifft die Einschränkung der Produktionsmöglichkeiten die Eigentumsgarantie nicht und ist insoweit eine Entschädigung aufgrund der Bindung des Bundesgerichts an die Bundesgesetzgebung ohnehin ausgeschlossen, kann einzig ein Schaden hinsichtlich der nutzlos gewordenen Produktionsmittel in Betracht fallen. Ob diesbezüglich eine materielle Enteignung vorliegt, ist im Lichte der Grundgedanken der Rechtsprechung zur Abgrenzung entschädigungsbedürftiger von entschädigungslosen Beeinträchtigungen des Eigentums zu beurteilen, die in der Lehre von RIVA (a.a.O., S. 259 ff.) systematisiert und wie folgt (S. 351) zusammengefasst worden sind:
Massgebend ist danach in erster Linie das Kriterium der Eingriffsintensität. Ein zweites Element liegt im Gedanken der Lastengleichheit. Erscheint ein einzelner Eigentümer oder ein kleiner Kreis von Eigentümern hinsichtlich der wirtschaftlichen Folgen eines Eingriffs ausgesondert, besteht Grund zur Annahme einer Ausgleichspflicht. Von Bedeutung ist drittens die Zielrichtung des Eingriffs. Die Enteignungsähnlichkeit der Beeinträchtigung kann sich aus dem Umstand ergeben, dass das Gemeinwesen sich Vorteile verschafft, die üblicherweise nicht kostenlos zu erlangen sind. Ein viertes Kriterium bildet der Gedanke des Vertrauensschutzes. Mit Änderungen der Eigentumsordnung muss zwar jeder Eigentümer rechnen; Einschränkungen bisheriger Befugnisse dürfen aber nicht überfallartig, brüsk vorgenommen werden. Anderseits muss sich - fünftens - der Eigentümer sein eigenes auf Risiko gründendes oder fehlerhaftes Verhalten entgegenhalten lassen.
7.
Was vorerst die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen betrifft, fällt in Betracht, dass den Klägern nicht bloss eine künftige (noch nicht realisierte) Nutzung des Eigentums entzogen wird. Vielmehr wird eine bisher rechtmässig ausgeübte
Eigentumsbefugnis beschränkt, indem der bisher gehaltene Tierbestand reduziert werden muss und entsprechende Anlagen nicht mehr (oder nicht mehr in vollem Umfang) genützt werden können. Dieser an sich schwer wiegende Eingriff wird insofern gemildert, als den Nachteilen der Neuregelung auch Vorteile gegenüberstehen. Ohne die produktionslenkenden Massnahmen des Bundes müsste es zu einer Überproduktion kommen. Beispielsweise liegt der Anteil der Inlandproduktion von Schweinefleisch seit Jahren über 95% (BBl 1984 III 633), obwohl dieser Prozentsatz im Mittel der Jahre nicht überschritten werden darf (Art. 3 Schlachtviehverordnung; SR 916.341), soll der Absatz zu kostendeckenden Preisen sichergestellt werden. Ein Preiszusammenbruch würde sämtliche Betriebe, auch jene, die hohe Tierbestände aufweisen, in Mitleidenschaft ziehen.
Wohl ist nicht auszuschliessen, dass unter den Bedingungen freien Wettbewerbs ein Teil der Anbieter langfristig noch Erträge erwirtschaften könnte. Das ginge aber einher mit einem Konzentrationsprozess in der Landwirtschaft, wobei nicht zum vornherein feststeht, wer schliesslich vom Markt verdrängt würde. Die produktionsbeschränkenden Massnahmen des Bundes sollen demgegenüber zugunsten aller Betriebe sicherstellen, dass wenigstens im Umfang der zugelassenen Produktion tatsächlich ein kostendeckender Preis erzielt werden kann. Dieser Vorteil, der jedem einzelnen der Produzenten aus der allgemeinen Produktionsbeschränkung erwächst, relativiert die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen erheblich (vgl. RIVA, a.a.O., S. 287 ff.).
8.
Hinsichtlich der Zielrichtung des Eingriffs fällt ins Gewicht, dass der Staat bzw. die Allgemeinheit aus der neuen Ordnung kaum eigenen Vorteil zieht. Die getroffene Regelung liegt vielmehr im Interesse der Produzenten selber und will deren private Interessen zu einem vernünftigen Ausgleich bringen. Angesichts beschränkter Absatzmöglichkeiten geht es um eine Limitierung der Produktionskapazitäten mit dem Ziel, dass möglichst viele bäuerliche Betriebe aufrechterhalten werden können. Die Zielrichtung des Ausgleichs verschiedener Eigentümerinteressen spricht - anders als dies bei einer Dienstbarmachung des privaten Eigentums für rein öffentliche Interessen der Fall wäre - gegen die Enteignungsähnlichkeit der getroffenen Massnahmen (RIVA, a.a.O., S. 310 ff.).
9.
a) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist vorerst beachtlich, dass bis in die 70er Jahre zur Sicherung eines genügenden landwirtschaftlichen Einkommens ein Ausweichen von
der milchwirtschaftlichen Produktion, wo bereits Absatzprobleme bestanden, auf die viehwirtschaftliche Produktion, insbesondere die Rindviehmast, propagiert wurde. Mit produktionsbeschränkenden Massnahmen rechneten die Kläger damals bei der Erstellung der Stallbauten wohl kaum. Die Produktionskapazitäten, die nun (teilweise) nicht mehr genutzt werden können, sind denn auch im Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen Ordnung geschaffen worden.
b) Indes gilt es die besonderen Bedingungen eines gelenkten Wirtschaftssektors zu beachten. Der Marktmechanismus führt dazu, dass die Produktion ausgeweitet wird und entsprechende Produktionskapazitäten geschaffen werden, wo eine hohe Nachfrage besteht und sich ein guter Preis erzielen lässt. Das bewirkt aber, dass die Preise sinken, mit der Folge, dass gewisse Investitionen sich schliesslich doch nicht lohnen und das Angebot wieder eingeschränkt wird. Der Marktmechanismus zwingt so zu einer dauernden Anpassung der Produktionskapazitäten an veränderte Bedingungen. Ob sich wirtschaftliche Investitionen lohnen, hängt vom Verhalten der übrigen Wirtschaftssubjekte ab. Übernimmt nun der Staat teilweise die Koordinationsaufgabe des Marktes, so kann ihm nicht zugemutet werden, zu garantieren, was unter Bedingungen des freien Wettbewerbs gerade nicht garantiert ist: nämlich, dass sich einmal getätigte Investitionen auf die Dauer lohnen. Wer Investitionen tätigt, muss damit rechnen, dass andere Betriebe das gleiche tun und in der Folge die Produktion wieder eingeschränkt werden muss. Wirtschaftliche Tätigkeit ist nicht ohne Risiko, sie ist es auch dann nicht, wenn der Staat lenkend eingreift. Das relativiert den Anspruch auf Vertrauensschutz.
Greift der Staat im Rahmen seiner wirtschaftslenkenden Tätigkeit zu derart einschränkenden Massnahmen, wie das hier geschehen ist, so mag von ihm verlangt werden, dass er dies nicht überfallartig tut. Gerade in dieser Hinsicht lässt sich dem Bundesgesetzgeber aber nichts vorwerfen. Er hat auf die getätigten Investitionen Rücksicht genommen und eine zwölfjährige Übergangs- und Amortisationsfrist gewährt. Der Anspruch auf Kontinuität staatlichen Handelns wurde damit - soweit dies bei wirtschaftlichen Entscheidungen, die naturgemäss eher kurzfristiger Natur sind, überhaupt möglich ist - real eingelöst (vgl. RIVA, a.a.O., S. 339).
c) Den Klägern stand für die Amortisation nach der gesetzlichen Regelung eine Zeitspanne von zwölf Jahren zur Verfügung. Das mag für sich genommen als ungenügend erscheinen, wenn kurz vor
Inkrafttreten der Höchstbestandesvorschriften noch Investitionen in erheblichem Ausmass vorgenommen wurden. Dabei ist freilich in Betracht zu ziehen, dass gerade diejenigen, die ihre Produktion noch in den 70er Jahren massiv ausgeweitet haben, die schliesslich notwendig gewordene Neuregelung mitverursacht haben. Wohl ist ihnen nicht zu verargen, dass sie ihre unternehmerische Tätigkeit in einem Sektor ausgeweitet haben, den sie als lukrativ einschätzen mochten. Investitionen sind aber immer mit Risiken behaftet, und sie sind es in besonderem Masse, wenn sie noch in einem Zeitpunkt getätigt werden, wo Überproduktionen absehbar sind. Ihr auf Risiko gründendes Verhalten müssen sich diese Kläger entgegenhalten lassen.
Soweit umgekehrt eine Ausweitung der Produktion in den 70er Jahren nicht stattgefunden hat, stand den Klägern eine entsprechend verlängerte Amortisationsfrist für die früher getätigten Investitionen zur Verfügung.
d) Nun sind allerdings mit der Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 19. Dezember 1986 (AS 1988 640) die bisherigen Ausnahmebestimmungen stark eingeschränkt worden, ohne dass der Gesetzgeber gleichzeitig die Anpassungsfrist für die betroffenen Betriebe verlängert hätte.
Konnte der Bundesrat aufgrund von Art. 19b Abs. 3 LwG in der Fassung des Gesetzes vom 22. Juni 1979 (AS 1979 2059) noch in allgemeiner Weise Ausnahmen aus züchterischen Gründen vorsehen, so wurde diese Befugnis in Art. 19b Abs. 3 lit. a LwG in der Fassung vom 19. Dezember 1986 auf die Versuchsbetriebe und Forschungsanstalten des Bundes, die Geflügelzuchtschule Zollikofen und die Mast- und Schlachtleistungsprüfungsanstalt Sempach beschränkt. Entsprechend enthält die Höchstbestandesverordnung vom 13. April 1988 keine Bestimmung mehr über Ausnahmebewilligungen für Basiszucht- und Herdebuchbetriebe (AS 1988 670). Nach der Fassung der Höchstbestandesverordnung vom 26. August 1981 (AS 1981 1424) hätten demgegenüber bei Basiszuchtbetrieben noch Ausnahmebewilligungen für maximal 450 Mutterschweine und bei Herdebuchbetrieben für 300 Zuchtjager erteilt werden können (Art. 3 Abs. 1 lit. b). Diese Verschärfung der Bestimmungen wurde damit begründet, dass Ausnahmebewilligungen aus züchterischen Gründen nicht zwingend notwendig seien und sich die mit der Einhaltung der Höchstbestände verbundenen organisatorischen Probleme lösen liessen (Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983, BBl 1983 IV 64).
Was die Verwertung von Metzgereiabfällen und von Nebenprodukten der Milchverarbeitung in Käsereien durch Schweine betrifft, wurde mit der Gesetzesänderung vom 19. Dezember 1986 die Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen auf Mastschweinebetriebe begrenzt, unter Streichung der zuvor noch möglichen Ausnahmebewilligung für Schweinezuchtbetriebe (Art. 19b Abs. 3 LwG in der Fassung vom 22. Juni 1979, Art. 19b Abs. 3 lit. b und c LwG in der Fassung vom 19. Dezember 1986; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. c und d der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 26. August 1981 sowie Art. 8 und 9 der Höchstbestandesverordnung in der Fassung vom 13. April 1988). Der Grund für diese Änderung liegt darin, dass Mastschweine weit bessere Abfallverwerter sind als Zuchtschweine: Mit dem Höchstbestand bei Mastschweinen lassen sich 2,5 Mio. Liter Schotte verwerten, mit dem Höchstbestand von Mutterschweinen mit zugehörigen Remonten lediglich 0,75 Mio. Liter.
Diese nachträglichen Verschärfungen der Höchstbestandesvorschriften geben enteignungsrechtlich zu keiner anderen Wertung Anlass. Entscheidend für diese Beurteilung ist der Umstand, dass auch jenen Betrieben, die ursprünglich noch mit einer Ausnahmebewilligung hätten rechnen können, für ihre vor 1980 errichteten Stallungen und Einrichtungen die volle Amortisationsfrist zur Verfügung gestanden hat. Verkürzt erscheint lediglich die Anpassungs-, nicht aber die Amortisationsfrist. Zwar muss zusätzlich beachtet werden, dass auch die Frist für eine Anpassung an veränderte Vorschriften nicht ohne Bedeutung ist. Es bedarf unter Umständen baulicher Anpassungen und betriebsorganisatorischer Änderungen. Dieser Gesichtspunkt wiegt hier aber nicht schwer, weil sich die Betriebsinhaber jedenfalls konzeptionell schon lange vor Inkrafttreten der verschärften Bestimmungen darauf einstellen konnten. Die schliesslich vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen gehen auf die Botschaft des Bundesrates vom 14. September 1983 (BBl 1983 IV 50) zurück. Es verhält sich deshalb keineswegs so, dass die Kläger, die zuvor noch mit einer Ausnahmebewilligung gerechnet haben mochten, erst gut drei Jahre vor dem für den Abbau massgebenden Stichtag (31. Dezember 1991) überrascht worden wären. Eine vernünftige Betriebsplanung hätte bereits seit 1983 in Rechnung gestellt, dass die Vorschläge des Bundesrates Gesetz werden könnten.
10.
a) Unter dem Gesichtspunkt der Lastengleichheit stellen sich zahlreiche Kläger auf den Standpunkt, sie müssten ein Sonderopfer für die gesamte Landwirtschaft erbringen. Rund 150 Betriebe (tatsächlich sind es 464 Betriebe, vgl. BERNHARD BERGER,
Produktions- und Strukturlenkung in der Fleisch- und Eierproduktion - Bilanz der Auswirkungen der Höchstbestandes- und der Stallbauverordnung, Bundesamt für Landwirtschaft 1990, S. 12), die zum Abbau ihrer Bestände gezwungen würden, stünden insgesamt 120 000 Landwirtschaftsbetrieben (Nebenerwerbsbetriebe eingerechnet) gegenüber, die nicht betroffen seien.
b) Diese Auffassung ist schon im Ansatz fragwürdig. Sie verkennt, dass die struktur- und produktionslenkenden Massnahmen des Bundes nicht nur die Nutzungsbefugnisse von Betrieben treffen, die die Höchstbestände überschreiten. Nach Art. 19d Abs. 1 LwG unterliegt die Erstellung neuer sowie der Umbau und die Erweiterung bestehender Ställe der Bewilligungspflicht. Stallbauten zur Erhöhung des Tierbestandes werden nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 19d Abs. 4 LwG erteilt, wobei auch Gesuche, die diese Bedingungen erfüllen, ganz oder teilweise abgelehnt werden, wenn die Produktion bei den betreffenden Tierarten längerfristig den Bedarf übersteigt (vgl. zu den Bewilligungsvoraussetzungen Art. 12 ff. Stallbauverordnung). Für die meisten Produktionszweige besteht ein genereller Aufstockungsstopp (Verordnung über den Aufstockungsstopp in der Fleisch- und Eierproduktion vom 17. Mai 1988, SR 916.344.1), welcher bereits auf den 1. Januar 1980 eingeführt worden war (HUSER, a.a.O., S. 59). Während also Betriebe, die die Höchstbestandesvorschriften überschreiten, ihre Bestände abbauen müssen, dürfen umgekehrt Betriebe, die darunter liegen, ihre Bestände (in der Regel) nicht bzw. höchstens bis zur Freigrenze (Art. 11 Stallbauverordnung) vergrössern. Diese Einschränkung wurde im übrigen sofort, das heisst bereits aufgrund der Stallbauverordnung vom 10. Dezember 1979 (AS 1979 2084) wirksam, während für den Abbau übergrosser Betriebe immerhin eine zwölfjährige Übergangsfrist gewährt wurde. Von einem Sonderopfer lässt sich deshalb nicht sprechen, auch wenn für sich genommen die Verpflichtung zum Abbau das Eigentum stärker trifft als das Verbot der Aufstockung. Vielmehr ist anzuerkennen, dass der Gesetzgeber im Blick auf das Ziel der Verhinderung von Überproduktionen einen vernünftigen Ausgleich zwischen den verschiedenen Bewirtschafter- und Eigentümerkategorien angestrebt und auch verwirklicht hat.
c) Problematisch erscheint dagegen, dass die Höchstbestandesvorschriften die maximal zulässigen Bestände grundsätzlich für alle Betriebe in gleicher Weise festlegen und nicht zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger Produktion unterscheiden. Betriebe, die über eine grosse landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen,
müssen auf denselben Höchstbestand abbauen wie dies für bodenunabhängige Betriebe der Fall ist. Basiert die viehwirtschaftliche Produktion vollumfänglich auf betriebseigener Futtergrundlage, so schränken die Höchstbestandesvorschriften nicht nur die bisherige Nutzung der Stallbauten ein. Sie zwingen überdies zu einer Umstellung der Produktion hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat auf Verlangen des Bundesgerichts die Landfläche berechnet, die erforderlich ist, wenn das dazu benötigte Futter vorwiegend (zu zwei Dritteln) selber produziert werden soll. Der Landbedarf bemisst sich danach bei der Kälbermast auf 27-57 Hektaren, bei der Grossviehmast auf 26-42 Hektaren, bei der Schweinemast auf 47-75 Hektaren, bei der Schweinezucht auf 14-18 Hektaren und bei Legehennen auf 41-67 Hektaren. Betriebe, die diese Werte erheblich überschreiten, werden durch die Höchstbestandesvorschriften doppelt - hinsichtlich der Stallbauten und hinsichtlich der pflanzlichen Nutzung - belastet.
Die Problematik liesse sich entschärfen, wenn derartige Betriebe aufgeteilt werden könnten. Im zitierten Urteil Forster hat das Bundesgericht die Aufteilung eines bodenunabhängigen Betriebes als Umgehung der Höchstbestandesvorschriften erachtet. Hingegen hat es gleichzeitig angedeutet, dass die Schaffung bodenabhängiger bäuerlicher Existenzen durch Aufteilung eines Grossbetriebs mit der Zielrichtung der Höchstbestandesvorschriften in Einklang stehen könnte. Gleichwohl wird in einzelnen Fällen eine Betriebsteilung scheitern, weil sich beispielsweise aus baulichen Gründen der Betriebsbegriff der Begriffsverordnung nicht erfüllen lässt (vgl. Art. 2 Begriffsverordnung). Entscheidend bleibt deshalb die Frage, ob für die landwirtschaftliche Nutzfläche eine sinnvolle Nutzung verbleibt.
Dabei ist notorisch, dass in weiten Bereichen der landwirtschaftlichen Produktion Überschussprobleme bestehen, die sich nur dank staatlicher Produktionslenkung in Grenzen halten lassen. Die Neuaufnahme der Verkehrsmilchproduktion ist aufgrund der Milchkontingentierung praktisch ausgeschlossen (vgl. Art. 2 des Milchwirtschaftsbeschlusses 1988 vom 16. Dezember 1988, SR 916.350.1; Art. 13 der Verordnung über die Milchkontingentierung in der Talzone, in der voralpinen Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.101). Im Bereich der Vertragsproduktion, insbesondere beim Raps- und Zuckerrübenanbau, sind Gesamtmenge bzw. Anbaufläche begrenzt (Art. 2 des Bundesbeschlusses über die inländische Zuckerwirtschaft vom 23. Juni
1989, SR 916.114.1; Art. 1 der Verordnung über den Rapsanbau und die Verwertung der Rapsernte, SR 916.115.11). Keine mengenmässigen Beschränkungen bestehen hingegen bei der Brot- und Futtergetreideproduktion. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau vom 21. Januar 1991 (BBl 1991 I 841) noch den Vorschlag gemacht, die Übernahme von Brotgetreide beschränken zu können, falls die Produktion über Preisfestsetzung, Beteiligung der Produzenten an den Verwertungskosten und ökologische Massnahmen nicht im erwünschten Ausmass gelenkt werden könne (Art. 10ter lit. a des Getreidegesetzes in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BBl 1991 I 886). Die Bundesversammlung hat dies jedoch abgelehnt (Bundesbeschluss über die befristete Änderung des Getreidegesetzes vom 21. Juni 1991, Art. 10ter, BBl 1991 II 1557, AS 1991 2629).
Den grossen bodenabhängigen Betrieben, die bisher Futter für ihre eigenen Tierbestände angebaut haben, ist es daher nicht verwehrt, die landwirtschaftlichen Nutzflächen für Brot- oder Futtergetreideanbau zu verwenden. Sie können überdies - im Blick auf eine Stabilisierung der Getreideproduktion sinnvoller - mit Bundesbeiträgen den Getreideanbau extensiv (d.h. ohne Wachstumsregulatoren, Fungizide und Insektizide) betreiben oder die Ackerflächen teilweise (als ökologische Ausgleichsflächen oder Rotationsbrachen) stillegen (Art. 20a des Bundesbeschlusses über die befristete Änderung des Landwirtschaftsgesetzes vom 21. Juni 1991, BBl 1991 II 1553, AS 1991 2611). Hinzuweisen ist schliesslich auf die Möglichkeit extensiver Landnutzung durch Ammen- und Mutterkuhhaltung (vgl. Verordnung über Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchproduktion vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.132.1). Angesichts dieser rechtlichen Rahmenbedingungen bleiben die landwirtschaftlichen Nutzflächen wirtschaftlich interessant, auch wenn sie nicht mehr in herkömmlicher Weise vollumfänglich für auf dem Betrieb selbst verwertetes Tierfutter genutzt werden können. Es lässt sich daher nicht sagen, grosse bodenabhängige Betriebe seien durch die Höchstbestandesvorschriften in enteignungsrechtlich relevanter Weise stärker betroffen als flächenmässig kleinere Betriebe.
11.
Die eingeklagte Entschädigung erweist sich damit selbst dann als unbegründet, wenn sie unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie geprüft wird. Dies gilt unabhängig von der Höhe der entstandenen Verluste und auch unabhängig davon, ob bestimmte Einrichtungen (beispielsweise Silos) als Folge der Bestandesreduktion
nicht nur angepasst, sondern vollständig ersetzt werden müssen. Zusätzlicher Beweismassnahmen bedarf es folglich nicht. Insbesondere ist es nicht erforderlich, einen Augenschein durchzuführen oder im Einzelfall eine Expertise anzuordnen.
(Das Bundesgericht hat auch alle übrigen, nicht durch Rückzug erledigten Klagen abgewiesen.) | de | Ordinanza concernente gli effettivi massimi per la produzione di carne e di uova (Ordinanza sugli effettivi massimi, RS 916.344; Ordinanza sulla costruzione di stalle, RS 916.016); espropriazione materiale. 1. Competenza del Tribunale federale (consid. 1).
2. Legalità delle disposizioni in materia di effettivi massimi (consid. 4).
3. La garanzia della proprietà costituisce una base legale per pretese di risarcimento solo nella misura in cui elementi essenziali della proprietà sono direttamente limitati. Ciò non è il caso quando viene limitata, in base a provvedimenti economici volti a orientare la produzione, la facoltà di detenere animali da reddito; questione lasciata indecisa per quanto concerne l'uso di costruzioni di stalle (consid. 5).
4. Rigetto di pretese di risarcimento in seguito a un'espropriazione materiale alla luce di disposti costituzionali economici (consid. 6a, 6b, 9b) e in base ai criteri dell'intensità della limitazione (consid. 7), dello scopo della limitazione (consid. 8), della protezione della buona fede (consid. 9) e della parità degli oneri (consid. 10). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,013 | 118 Ib 26 | 118 Ib 26
Sachverhalt ab Seite 27
Die M. AG in Herisau stellt chemische Messgeräte her. Sie beabsichtigt, ihre bereits bestehenden Gebäude am Rande des Ortskerns um einen Anbau mit Garagen-, Lager- und Montageräumen zu erweitern. Insgesamt sollen mit dem Bauprojekt 15 neue Parkplätze geschaffen werden. Die M. AG reichte am 21. März 1989 ein Baugesuch zur Realisierung des Vorhabens ein. Dagegen erhob Frau X., Eigentümerin einer Liegenschaft gegenüber dem Mitteltrakt der heute insgesamt 145 Meter langen Gebäude der M. AG, in etwa 60 Meter Entfernung vom geplanten neuen Anbau, Einsprache. Neben ihrer Liegenschaft befindet sich auf der gleichen Strassenseite und in der Richtung des projektierten Anbaus ein Migros-Einkaufszentrum mit zahlreichen Parkplätzen für die Kunden.
Die Hochbaukommission Herisau wies am 15. August 1989 die Einsprache von X. ab. Diese erhob gegen den Entscheid der Hochbaukommission Rekurs an den Gemeinderat von Herisau, welcher ihr Rechtsmittel am 6. Februar 1990 abwies bzw. teilweise mangels Legitimation nicht darauf eintrat. Den Entscheid des Gemeinderats focht sie darauf beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. an. Dieser trat auf ihren Rekurs nicht ein, nahm aber gleichzeitig zu den geltend gemachten Rügen auch materiell Stellung und gelangte zur Abweisung des Rekurses für den Fall, dass darauf eingetreten werden müsste.
X. reichte eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht ein. Sie beantragt, es sei der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt sie zudem, es sei die Sache zur Ermittlung des Jahresmittelwerts von Stickstoffdioxid in der Umgebung der M. AG an die Vorinstanz zurückzuweisen und es seien die erforderlichen Auflagen anzuordnen, damit dieser Jahresmittelwert infolge des Bauvorhabens nicht weiter ansteige. Sie macht zunächst geltend, der Regierungsrat habe ihre Legitimation im kantonalen Verfahren in willkürlicher Weise verneint. Bezüglich der vom Regierungsrat eventualiter angeführten materiellen Beurteilung rügt sie mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Verletzung der Vorschriften der Luftreinhalteverordnung, mit der staatsrechtlichen Beschwerde eine willkürliche Anwendung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Die staatsrechtliche Beschwerde weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. b) Der Regierungsrat trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, fügte aber zugleich an, das Rechtsmittel hätte abgewiesen werden müssen, wenn darauf eingetreten worden wäre. Die Anfügung einer Eventualbegründung neben dem Hauptstandpunkt dient der Prozessökonomie. Nach der Rechtsprechung wird in einem solchen Fall nämlich von der Aufhebung des kantonalen Entscheids abgesehen, wenn dieser zwar zu Unrecht nicht auf ein Rechtsmittel eingetreten ist, dieses jedoch gleichzeitig im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat. Die Aufhebung des kantonalen Entscheids wegen formeller Rechtsverweigerung würde diesfalls nur zu einer unnützen Verlängerung des Verfahrens führen (BGE 105 Ia 118 E. 2; BGE 103 Ia 17; BGE 101 Ia 37).
Vorliegend ist somit zunächst zu prüfen, ob es der Regierungsrat ablehnen durfte, auf den Rekurs der Beschwerdeführerin einzutreten. Diese Prüfung hat bezüglich der Rügen der Nichtanwendung von Bundesumweltschutzrecht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, bezüglich der anderen Rügen dagegen im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde zu erfolgen. Soweit sich eine Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist, ist sie abzuweisen, und es hat dabei sein Bewenden. Erscheint eine Beschwerde dagegen in diesem Punkt als begründet, so ist sie deshalb noch nicht gutzuheissen. Vielmehr schliesst sich dann die Untersuchung an, ob der Eventualstandpunkt des Regierungsrats haltbar ist. Diesem kommt dabei eine selbständige Bedeutung zu, und es ist deshalb auch zu prüfen, ob diesbezüglich die Eintretensvoraussetzungen vor Bundesgericht gegeben sind. Aus diesem Grund ist es möglich, dass auf eine Beschwerde, die im Hauptstandpunkt allein gutgeheissen werden müsste, bei der anschliessenden Beurteilung des Eventualstandpunkts nicht eingetreten wird. Der Rechtssuchende wird dadurch nicht schlechter gestellt, als wenn sein Rechtsmittel zunächst gutgeheissen und die Sache an die letzte kantonale Instanz zurückgewiesen würde und er sich hierauf gegen deren materiellen Entscheid, der im vorliegenden Verfahren dem Eventualstandpunkt entspricht, wieder an das Bundesgericht wendete. Eine Gutheissung im Hauptstandpunkt ist bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen.
4. Im Hauptstandpunkt des angefochtenen Entscheids wird auf die Rügen betreffend eine Verletzung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand nicht eingetreten. Die Beschwerdeführerin macht mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend, dieser Nichteintretensentscheid verstosse gegen Art. 4 BV.
b) Im angefochtenen Entscheid wird die Legitimation der Beschwerdeführerin, eine Verletzung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand zu rügen, allein nach Art. 91 Abs. 1 des Gesetzes über die Einführung des Bundesgesetzes zur Raumplanung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 28. April 1985 (EG zum RPG) beurteilt. Soweit gegen einen kantonalen Entscheid wie hier lediglich die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen werden kann, sind die Kantone in der Umschreibung der Legitimation im Prinzip frei. Der Grundsatz der Einheit des Verfahrens, nach dem auch im kantonalen Verfahren die Legitimation nicht enger als in Art. 103 OG umschrieben werden darf, findet keine Anwendung, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nicht offen steht. In Abweichung von dieser Ordnung schreibt allerdings Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) den Kantonen vor, gegen alle Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, die Rechtsmittellegitimation mindestens im Umfang von Art. 103 OG vorzusehen, auch wenn in diesen Fällen allein die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (vgl. dazu auch FRITZ GYGI, Der Rechtsschutz, in: Das Bundesgesetz über die Raumplanung, Berner Tage für die juristische Praxis 1980, S. 69 f.). Der Bundesgesetzgeber ergänzte mit dieser Regelung die materiellen Mindestanforderungen an die kantonale Raumplanung um eine solche im Rechtsschutzbereich, was zur Sicherstellung einer einheitlichen Anwendung des RPG durchaus zweckmässig erscheint.
Es fragt sich demnach, ob die vorliegend in Frage stehenden Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand (Art. 28 ff. des EG zum RPG sowie Art. 23 und 45 des Baureglements der Gemeinde Herisau vom 13. Dezember 1970) als Ausführungsbestimmungen des RPG anzusehen sind und ob der Regierungsrat die Legitimation der Beschwerdeführerin nicht von strengeren Voraussetzungen abhängig machen durfte, als sie nach Art. 103 OG für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gelten.
Den Bereich der kantonalen Ausführungsbestimmungen des RPG zu umschreiben, fällt nicht leicht. Die Entstehungsgeschichte von Art. 33 RPG gibt zu dieser Frage keinerlei Aufschluss (vgl. BGE 108 Ib 127 E. 2b). In der Rechtsprechung wurde erkannt, dass es nicht auf die Bezeichnung eines Erlasses als Ausführungsrecht zum RPG ankommen kann, sondern vielmehr auf die Funktion der betreffenden Normen abzustellen ist. Als kantonale Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG wurden solche betrachtet, die zur Hauptsache raumplanerische Züge tragen, indem sie der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienen (BGE 115 Ia 7 E. 2c; BGE 114 Ia 18 E. 2c; BGE 112 Ia 121 E. 3; BGE 108 Ib 128 E. 2b in fine). Typischerweise zählten dazu die Umschreibung der Baubewilligungspflicht und die nähere Ausführung der Mindestvoraussetzungen gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG. Kantonalen und kommunalen Bauvorschriften ohne direkten Bezug zu diesen Fragen wurde dagegen verschiedentlich die Eigenschaft als Ausführungsrecht zum RPG abgesprochen, so einer Bestimmung über die Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen im Erdeinschnitt bzw. in freistehenden Untergeschossen (BGE 115 Ia 7 f. E. 2c), ferner Vorschriften über Grenz- und Gebäudeabstände sowie über die Bauhöhe (BGE BGE 113 Ia 19 f. E. 3a) und schliesslich Normen über die Festlegung der Ausmasse von Erschliessungsanlagen und die Umschreibung der genügenden Zugänglichkeit (BGE 112 Ia 121 f. E. 3).
Dagegen bezeichnete das Bundesgericht Bestimmungen über ein Vorkaufsrecht des Gemeinwesens zur Förderung des Wohnungsbaus als Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 RPG (BGE 114 Ia 18 f. E. 2c).
Die dargelegte Rechtsprechung bedarf nicht bezüglich ihres Ausgangspunkts, jedoch hinsichtlich ihrer Ergebnisse einer Präzisierung. Als Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG sind die Normen zu betrachten, welche den Auftrag, die Massnahmen und Verfahren der Raumplanung, wie sie das Bundesrecht in Art. 22quater BV und in den Bestimmungen des RPG vorsieht, näher konkretisieren und damit der praktischen Verwirklichung zuführen. Eine raumplanerische Funktion erfüllen dabei nicht nur die eigentlichen Planungsmassnahmen, sondern auch alle Bauvorschriften, die der planungsrechtlichen Zonenordnung erst ihren konkreten Inhalt geben. Die baulichen Möglichkeiten in einer bestimmten Zone werden regelmässig nicht nur durch die Bestimmung der zulässigen Nutzweise, sondern auch durch Vorschriften über die einzuhaltende Ausnützung (Ausnützungs-, Überbauungs-, Freiflächen-, Baumassenziffern etc.), die Abstände (Grenz-, Gebäude-, Strassen-, Gewässer-, Waldabstand etc.), die Grösse der Bauten (Geschosszahl, Bauhöhe, -länge, -tiefe etc.) und die Überbauungsarten (offene und geschlossene Überbauung, Zulässigkeit von Hochhäusern etc.) bestimmt. Diese Vorschriften tragen regelmässig auch raumplanerische Züge und sind deshalb auch als Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG zu betrachten, solange nicht eine andere Zielsetzung (z.B. verkehrspolizeiliche Gründe bei Strassenabstandsvorschriften) klar im Vordergrund steht. Keine raumplanerische Funktion kommt dagegen in der Regel den vorwiegend technischen Normen über die baustatische Sicherheit, die Verkehrssicherheit, den Brandschutz etc., aber auch den Bestimmungen über die Hygiene und innere Erschliessung der Räume sowie den Ästhetikvorschriften zu.
Im vorliegenden Fall sind die von der Beschwerdeführerin als verletzt gerügten Bestimmungen des Baureglements der Gemeinde Herisau über die Zonenkonformität (Art. 23 Abs. 1) und die Bauhöhe (Art. 23 Abs. 3) Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG, dienen sie doch dazu, die baulichen Möglichkeiten in der Wohn- und Gewerbezone zu konkretisieren. Ob dies auch für den Strassenabstand gemäss Art. 45 gilt, hängt davon ab, ob diese Vorschrift einem planerischen Zweck dient. Der Gemeinderat von Herisau und der Regierungsrat nehmen dazu nicht ausdrücklich Stellung, sondern führen lediglich aus, wieso aus Gründen der Verkehrssicherheit und des ortsplanerischen Erscheinungsbilds vorliegend von der Einhaltung des Strassenabstands gemäss Art. 45 abgewichen werden dürfe. Aufgrund seiner Stellung im Baureglement dürfte Art. 45 zumindest auch eine planerische Funktion zukommen. Die Frage kann jedoch offenbleiben, da der Ausgang des Verfahrens davon nicht abhängt.
Der Regierungsrat durfte somit nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG in Verbindung mit Art. 103 lit. a OG der Beschwerdeführerin zumindest bezüglich der Anwendung der Bestimmungen über die Zonenkonformität und die Bauhöhe die Legitimation im kantonalen Verfahren nicht absprechen. (...)
5. Gegenüber dem Eventualstandpunkt des Regierungsrats bringt die Beschwerdeführerin mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor, durch die Erteilung der Baubewilligung würde eine neue Immissionsquelle zugelassen, obwohl die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid im fraglichen Gebiet von Herisau höchstwahrscheinlich überschritten seien. Es dürfe nicht eine neue stationäre Anlage bewilligt werden, ohne die Immissionssituation abzuklären und die allenfalls nötigen Massnahmen zur Reduktion der Luftbelastung anzuordnen. Andernfalls würden nur noch mit Mühe zu beseitigende Tatsachen geschaffen, und der neuerstellte Anbau müsste sogleich nach Vorschriften des USG saniert werden.
b) Die Umweltschutzgesetzgebung bezweckt, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983, USG; SR 814.01). Das geltende Recht sieht die Begrenzung dieser unerwünschten Einwirkungen an der Quelle nach einem zweistufigen Konzept vor (Art. 11 Abs. 1 USG): Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbeschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. auch BGE 117 Ib 34 E. 6a; BGE 116 Ib 168 E. 7, 438 E. 5b; BGE 115 Ib 426 f. E. 3a und b).
Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt, ist in erster Linie auf Immissionsgrenzwerte abzustellen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Soweit solche Grenzwerte (noch) fehlen, haben die Vollzugsbehörden anhand der in Art. 13 Abs. 2, 14 und 15 USG massgeblichen Gesichtspunkte im Einzelfall festzustellen, was als schädlich oder lästig zu bezeichnen ist (BGE 117 Ib 32 E. 4a; BGE 115 Ib 463 f. E. 4d; BGE 112 Ib 46 E. 4a).
Der Rahmen des umweltschutzrechtlich Zulässigen bestimmt sich nach den genannten Grundsätzen für jede Einwirkung (Luftverunreinigung, Lärm, Strahlen, Erschütterungen) getrennt. Die zu stellenden Anforderungen variieren zudem je nach der Art der in Frage stehenden Emissionsquelle (Fahrzeuge, Verkehrsanlagen, neue, geänderte oder bestehende stationäre bzw. ortsfeste Anlagen etc.).
c) Vorliegend fragt sich einzig, ob der geplante neue Anbau der M. AG den Anforderungen an die Luftreinhaltung genüge. Das Bauvorhaben stellt nach Art. 2 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) eine neue stationäre Anlage dar. Es genügt der für solche Anlagen in Art. 3 und 4 LRV konkretisierten Pflicht zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung und bewirkt zudem für sich allein auch keine übermässigen Luftverunreinigungen, welche zu einer verschärften Emissionsbegrenzung nach Art. 5 Abs. 1 LRV Anlass gäben. Die Beschwerdeführerin befürchtet jedoch, dass mit der Erstellung des neuen Anbaus der M. AG im fraglichen Gebiet insgesamt der Immissionsgrenzwert gemäss Anhang 7 der LRV überschritten bzw. eine eventuell schon bestehende Überschreitung des Grenzwerts noch erhöht werde.
Nach Art. 8 USG sind Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Beim Entscheid, ob nach Art. 11 Abs. 3 USG und Art. 5 Abs. 2 LRV verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden müssen, sind deshalb die von einer bestimmten Quelle verursachten Luftverunreinigungen nicht isoliert, sondern unter Berücksichtigung der bereits bestehenden Luftbelastung zu beurteilen. Für die Verschärfung der Emissionsbregrenzungen genügt also, dass eine Anlage zusammen mit anderen, schon bestehenden Quellen eine übermässige Gesamtbelastung bewirkt (ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1987, Art. 11, N 40).
Aus den Abklärungen des Amtes für Umweltschutz des Kantons Appenzell A.Rh. geht hervor, dass der geplante Anbau der M. AG in einem Gebiet liegt, das zu den stärker belasteten in Herisau gehört und in dem der Immissionsgrenzwert der LRV vermutlich erreicht wird. Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass der durch das Bauvorhaben verursachte Mehrverkehr vernachlässigbar sei, weshalb einer Baubewilligung keine umweltschutzrechtliche Gründe entgegenstünden. Das Eidgenössische Departement des Innern vertritt demgegenüber zu Recht die Auffassung, dass die Geringfügigkeit der zusätzlichen Belastung nicht von der Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen entbinden könne. Die Emissionen aus den geschätzten 60 Fahrzeugbewegungen, die 15 neue Parkplätze mit sich bringen, sind jedenfalls nicht so gering, dass sie umweltschutzrechtlich völlig ausser Betracht fielen. Demzufolge muss davon ausgegangen werden, dass das Bauvorhaben bei Berücksichtigung der schon bestehenden Luftbelastung zu einer übermässigen Gesamtbelastung beiträgt.
d) Art. 12 USG enthält einen abschliessenden Katalog der Massnahmen, die zur Emissionsbegrenzung angeordnet werden können. Andere Instrumente stehen nicht zur Verfügung (vgl. Schrade, a.a.O., Art. 12, N 10). Für den Bereich der Luftverunreinigungen enthält das USG im Gegensatz zu den Lärmimmissionen (vgl. Art. 22, 25 USG) keine besonderen Bestimmungen über Baubeschränkungen bei Überschreitung der festgesetzten Grenzwerte bzw. über allfällige Ausnahmen. Es ist vielmehr von der allgemeinen Ordnung von Art. 16-18 USG auszugehen, wonach alle Anlagen, die den Umweltvorschriften nicht genügen, saniert werden müssen. Wo wie im vorliegenden Fall mehrere Anlagen insgesamt eine übermässige Luftbelastung verursachen, drängt sich ein koordiniertes Vorgehen auf. Es sind weniger einzelne Massnahmen als ganze, aufeinander abgestimmte Massnahmenbündel erforderlich. Aus diesem Grund schreibt Art. 31 Abs. 1 LRV für Gebiete, in denen übermässige Immissionen auftreten, die Erstellung eines sogenannten Massnahmenplans vor. Dieser gibt die Quellen der Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen (Art. 31 Abs. 2 LRV). Der Massnahmenplan stellt damit ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen. Bei der Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er es insbesondere, alle Emittenten rechtsgleich zu behandeln und zu einem anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (vgl. BGE 117 Ib 430 E. c und Urteil vom 8.1.1992 betreffend das N1-Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg; TOBIAS JAAG, Der Massnahmenplan gemäss Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung, URP 1990 138; SCHRADE, a.a.O., Art. 16, N 39).
Aus den dargestellten Grundsätzen der Koordination und Lastengleichheit ergibt sich, dass die Emissionsbegrenzung für eine neue Anlage stets im Blick darauf festgelegt werden muss, dass auch die übrigen Emittenten ihren anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der bestehenden oder übermässigen Gesamtbelastung leisten. Es geht deshalb nicht an, Verschärfungen der Emissionsbegrenzung allein bei neuen Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen; andernfalls könnten in gewissen Gebieten überhaupt keine neue Anlagen mehr zugelassen werden (vgl. SCHRADE, a.a.O., Art. 11, N 39). Die Auffassung, wonach bei einer übermässigen Gesamtbelastung alle zusätzlichen Emissionen einer neuen Anlage durch entsprechende Reduktionen kompensiert werden müssten, verstösst gegen den Grundsatz der Lastengleichheit. Die M. AG kann daher lediglich zu einer anteilsmässigen Tragung der gesamthaft erforderlichen Emissionsbegrenzungen verpflichtet werden. Im nahen Umkreis des Bauvorhabens befinden sich weitere Anlagen, die auch zur bestehenden Luftbelastung beitragen (so z.B. die offenen Parkplätze des Migros-Einkaufszentrums); durch Sanierung dieser Anlagen haben deren Inhaber ebenfalls einen Beitrag zur Verbesserung der Luftqualität zu leisten.
e) Die Bestimmung des Anteils der Emissionsbeschränkung, den eine neue Anlage zur Verbesserung der Luftqualität zu leisten hat, stösst auf die Schwierigkeit, dass zwischen jeder neuen Emissionsquelle und der schon bestehenden Umweltbelastung eine Wechselwirkung besteht: Je höhere Emissionen bei einer neuen Anlage zugelassen werden, desto stärkere Einschränkungen müssen den übrigen Emittenten im fraglichen Gebiet auferlegt werden und umgekehrt. So ist beispielsweise der Bau einer Strasse nicht allein wegen der aus ihrer Benützung resultierenden übermässigen Immissionen unzulässig; vielmehr ist in solchen Fällen einzig erforderlich, dass an anderer Stelle die entsprechenden Vorkehrungen zur Reduktion der Luftbelastung vorgenommen werden können (Art. 19 LRV; BGE 117 Ib 431). Aus diesem Grund kann die bei einem neuen Projekt anzuordnende Emissionsbegrenzung nicht allein durch eine arithmetische Operation aus der vorbestehenden Luftbelastung ermittelt werden. Dazu ist vielmehr die Abstimmung mit anderen umweltrechtlich relevanten Entscheidungen erforderlich.
Das Instrument zu diesem Zweck bildet wie schon erwähnt der Massnahmenplan. Er gibt an, wie die umweltschutzrechtlichen Ziele erreicht werden sollen. Die dafür nötigen Massnahmen sind auf dem Weg der bestehenden Vorschriften von den zuständigen Instanzen anzuordnen (vgl. Art. 33 und 34 LRV). Das bedeutet, dass die erforderlichen Emissionsbegrenzungen über die Anpassung der entsprechenden Rechtsgrundlagen, z.B. der Bau- und Zonenordnung, erfolgen müssen. Weder das USG noch die LRV enthalten eine Rechtsgrundlage, um auf Bauland in einem übermässig belasteten Gebiet das Bauen durch entsprechende Emissionsbegrenzungen (z.B. durch ein Verbot neuer Parkplätze) praktisch vollständig zu unterbinden. Wo die Reduktion der Luftbelastung über eine Einschränkung der Bautätigkeit erfolgen soll, muss grundsätzlich die Zonenordnung abgeändert werden (ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP 1991 79 f.). Solange dagegen eine solche Änderung nicht stattgefunden hat, können jedenfalls zonenkonforme Bauprojekte der vorliegenden Art, von denen durchschnittliche Einwirkungen ausgehen, nicht unter Hinweis auf eine übermässige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden. Anders ist dies klarerweise, wenn sie für sich allein übermässige Immissionen verursachen.
Für die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen im Baubewilligungsverfahren bleibt in Fällen wie dem vorliegenden entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, des Eidgenössischen Departements des Innern und einzelner Autoren (SCHRADE, a.a.O., Art. 11, N 40 i. f.; URSULA BRUNNER, Zulassungsbeschränkungen für neue Anlagen bei Überschreitung von Luftimmissionsgrenzwerten, URP 1990 220 ff.) kein Raum. Wie gezeigt, soll die Sanierung übermässig belasteter Gebiete koordiniert und unter Wahrung der Lastengleichheit erfolgen. Ohne Massnahmenplan lässt sich aber die erforderliche Koordination und die rechtsgleiche Behandlung der Emittenten nicht sicherstellen. Ganz im Gegenteil würde eine einzelfallweise Anordnung von Emissionsbeschränkungen im Blick auf die bevorstehende Massnahmenplanung unerwünschte Präjudizien schaffen. Für zusätzliche Emissionsbeschränkungen besteht auch deshalb kein Anlass, weil die Massnahmenpläne nach Art. 42 Abs. 3 LRV bereits seit dem 1. März 1989 vorliegen sollten und daher dort, wo sie noch nicht bestehen, unverzüglich erstellt werden müssen.
Der Regierungsrat konnte somit im angefochtenen Entscheid ohne Verletzung von Bundesrecht auf die Anordnung von Emissionsbegrenzungen verzichten. Die zuständigen kantonalen Behörden haben für das übermässig belastete Gebiet von Herisau ohne weiteren Verzug den Massnahmenplan zu erstellen und in diesem Rahmen die erforderlichen Vorkehrungen zur Reduktion der Luftbelastung an die Hand zu nehmen. Die M. AG muss damit rechnen, dass sie in diesem Zusammenhang allenfalls zu einer Reduktion von Parkplätzen oder zu einer Beschränkung des Lastwagenverkehrs verpflichtet werden könnte. Die im vorliegenden Verfahren erteilte Baubewilligung wird einer solchen aus der Durchführung des Massnahmenplans resultierenden Verpflichtung nicht entgegenstehen. Es empfiehlt sich, dass die Baubewilligungsbehörden die Baugesuchsteller auf diesen Umstand ausdrücklich hinweisen.
f) Angesichts der Tatsache, dass für das Gebiet, in dem das Bauvorhaben der M. AG gelegen ist, in nächster Zukunft ein Massnahmenplan erstellt werden muss, stellt sich die Frage, ob mit der Bewilligungserteilung nicht bis zu dessen Vorliegen zugewartet werden muss. Die Beschwerdeführerin bemerkt, es sei wenig sinnvoll, einen Neubau zu bewilligen, um kurz darauf dessen Sanierungsbedürftigkeit festzustellen und Massnahmen zur Behebung anzuordnen. Es würden auf diese Weise nur noch schwer zu beseitigende Tatsachen geschaffen. Auch das Eidgenössische Departement des Innern weist auf die Gefahr hin, dass durch die Zulassung neuer Emittenten die Massnahmenplanung vereitelt werden könnte, verneint sie aber für den vorliegenden Fall in Anbetracht der geringfügigen zu erwartenden Emissionen.
Der LRV lässt sich nicht entnehmen, dass bis zum Vorliegen der Massnahmenpläne in den fraglichen Gebieten keine Baubewilligungen mehr erteilt werden könnten. Ein solcher Aufschub ist in der Regel auch nicht nötig, genügt es doch, die Baugesuchsteller in einem voraussichtlichen Massnahmenplangebiet auf die Möglichkeit künftiger verschärfter Emissionsbegrenzungen hinzuweisen. Die erforderliche Reduktion der Luftbelastung lässt sich nachträglich durch die Anordnung entsprechender Beschränkungen bei den einzelnen Emittenten vornehmen. Anders ist die Situation hingegen, wenn von einer neuen Anlage so grosse Emissionen zu erwarten sind, dass dadurch die spätere Massnahmenplanung präjudiziert wird. In solchen Fällen ist die Koordination und die Lastengleichheit bei der Reduktion einer übermässigen Gesamtbelastung in der Regel nur sicherzustellen, wenn bei der Erteilung der Baubewilligung für die neue Anlage die bestehenden Belastungen und die vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung bekannt sind. Das gilt erst recht dann, wenn von einer geplanten Verkehrsanlage allein schon übermässige Immissionen ausgehen werden. Das Bundesgericht hat deshalb entschieden, dass beim Bau von Nationalstrassen der Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheids vorliegen müsse (Urteil vom 8.1.1992 betreffend das N1-Teilstück Löwenberg-Greng).
Vom geplanten westlichen Anbau der M. AG sind nur relativ geringfügige neue Emissionen zu erwarten. Nach den dargelegten Grundsätzen durfte der Regierungsrat deshalb davon absehen, die Baubewilligungserteilung bis zum Vorliegen des Massnahmenplans aufzuschieben.
g) Unter den gegebenen Umständen war es schliesslich zulässig, die Baubewilligung ohne eine exakte Ermittlung der zu erwartenden Immissionen, wie die Beschwerdeführerin sie verlangt, zu erteilen. Aus Art. 28 LRV ergibt sich nichts anderes, sieht diese Bestimmung doch eine Immissionsprognose nur für neue stationäre Anlagen vor, von denen erhebliche Emissionen zu erwarten sind. Solche sind vom Bauvorhaben der M. AG aber nicht zu befürchten.
h) Insgesamt ergibt sich somit, dass die Erteilung der Baubewilligung für den westlichen Anbau der M. AG keine Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts verletzt. Übermässige Immissionen im fraglichen Gebiet sind aufgrund des Massnahmenplans durch geeignete Emissionsbegrenzungen, welche anteilsmässig auch den Neubau der M. AG betreffen werden, zu reduzieren. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin ist daher im Sinne der Erwägungen abzuweisen. | de | Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG. Fabrikerweiterung in einem Gebiet mit übermässiger Luftbelastung; Emissionsbegrenzung nach Art. 12 USG; Massnahmenplan nach Art. 31 ff. LRV. 1. Überprüfung eines kantonalen Entscheids, in dem auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten (Hauptstandpunkt), dieses aber zugleich materiell geprüft wird (Eventualstandpunkt; E. 2b).
2. Als Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG gelten Normen, welche raumplanerische Funktionen erfüllen; dazu zählen nicht nur die eigentlichen Planungsvorschriften, sondern auch alle Bauvorschriften, die der planungsrechtlichen Zonenordnung erst ihren konkreten Inhalt geben (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 4b).
3. Beurteilung einer neuen stationären Anlage (Fabrikerweiterung), die für sich allein keine übermässige Luftverunreinigung bewirkt, jedoch in einem Gebiet mit einer übermässigen Gesamtbelastung der Luft liegt. Festlegung von Emissionsbegrenzungen nach Grundsätzen der Koordination und der Lastengleichheit. Massnahmenplan als Koordinationsinstrument. Anordnung von verschärften Emissionsbegrenzungen im Baubewilligungsverfahren im zu beurteilenden Fall abgelehnt (E. 5b-h). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,014 | 118 Ib 26 | 118 Ib 26
Sachverhalt ab Seite 27
Die M. AG in Herisau stellt chemische Messgeräte her. Sie beabsichtigt, ihre bereits bestehenden Gebäude am Rande des Ortskerns um einen Anbau mit Garagen-, Lager- und Montageräumen zu erweitern. Insgesamt sollen mit dem Bauprojekt 15 neue Parkplätze geschaffen werden. Die M. AG reichte am 21. März 1989 ein Baugesuch zur Realisierung des Vorhabens ein. Dagegen erhob Frau X., Eigentümerin einer Liegenschaft gegenüber dem Mitteltrakt der heute insgesamt 145 Meter langen Gebäude der M. AG, in etwa 60 Meter Entfernung vom geplanten neuen Anbau, Einsprache. Neben ihrer Liegenschaft befindet sich auf der gleichen Strassenseite und in der Richtung des projektierten Anbaus ein Migros-Einkaufszentrum mit zahlreichen Parkplätzen für die Kunden.
Die Hochbaukommission Herisau wies am 15. August 1989 die Einsprache von X. ab. Diese erhob gegen den Entscheid der Hochbaukommission Rekurs an den Gemeinderat von Herisau, welcher ihr Rechtsmittel am 6. Februar 1990 abwies bzw. teilweise mangels Legitimation nicht darauf eintrat. Den Entscheid des Gemeinderats focht sie darauf beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. an. Dieser trat auf ihren Rekurs nicht ein, nahm aber gleichzeitig zu den geltend gemachten Rügen auch materiell Stellung und gelangte zur Abweisung des Rekurses für den Fall, dass darauf eingetreten werden müsste.
X. reichte eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht ein. Sie beantragt, es sei der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt sie zudem, es sei die Sache zur Ermittlung des Jahresmittelwerts von Stickstoffdioxid in der Umgebung der M. AG an die Vorinstanz zurückzuweisen und es seien die erforderlichen Auflagen anzuordnen, damit dieser Jahresmittelwert infolge des Bauvorhabens nicht weiter ansteige. Sie macht zunächst geltend, der Regierungsrat habe ihre Legitimation im kantonalen Verfahren in willkürlicher Weise verneint. Bezüglich der vom Regierungsrat eventualiter angeführten materiellen Beurteilung rügt sie mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Verletzung der Vorschriften der Luftreinhalteverordnung, mit der staatsrechtlichen Beschwerde eine willkürliche Anwendung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Die staatsrechtliche Beschwerde weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. b) Der Regierungsrat trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, fügte aber zugleich an, das Rechtsmittel hätte abgewiesen werden müssen, wenn darauf eingetreten worden wäre. Die Anfügung einer Eventualbegründung neben dem Hauptstandpunkt dient der Prozessökonomie. Nach der Rechtsprechung wird in einem solchen Fall nämlich von der Aufhebung des kantonalen Entscheids abgesehen, wenn dieser zwar zu Unrecht nicht auf ein Rechtsmittel eingetreten ist, dieses jedoch gleichzeitig im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat. Die Aufhebung des kantonalen Entscheids wegen formeller Rechtsverweigerung würde diesfalls nur zu einer unnützen Verlängerung des Verfahrens führen (BGE 105 Ia 118 E. 2; BGE 103 Ia 17; BGE 101 Ia 37).
Vorliegend ist somit zunächst zu prüfen, ob es der Regierungsrat ablehnen durfte, auf den Rekurs der Beschwerdeführerin einzutreten. Diese Prüfung hat bezüglich der Rügen der Nichtanwendung von Bundesumweltschutzrecht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, bezüglich der anderen Rügen dagegen im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde zu erfolgen. Soweit sich eine Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist, ist sie abzuweisen, und es hat dabei sein Bewenden. Erscheint eine Beschwerde dagegen in diesem Punkt als begründet, so ist sie deshalb noch nicht gutzuheissen. Vielmehr schliesst sich dann die Untersuchung an, ob der Eventualstandpunkt des Regierungsrats haltbar ist. Diesem kommt dabei eine selbständige Bedeutung zu, und es ist deshalb auch zu prüfen, ob diesbezüglich die Eintretensvoraussetzungen vor Bundesgericht gegeben sind. Aus diesem Grund ist es möglich, dass auf eine Beschwerde, die im Hauptstandpunkt allein gutgeheissen werden müsste, bei der anschliessenden Beurteilung des Eventualstandpunkts nicht eingetreten wird. Der Rechtssuchende wird dadurch nicht schlechter gestellt, als wenn sein Rechtsmittel zunächst gutgeheissen und die Sache an die letzte kantonale Instanz zurückgewiesen würde und er sich hierauf gegen deren materiellen Entscheid, der im vorliegenden Verfahren dem Eventualstandpunkt entspricht, wieder an das Bundesgericht wendete. Eine Gutheissung im Hauptstandpunkt ist bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen.
4. Im Hauptstandpunkt des angefochtenen Entscheids wird auf die Rügen betreffend eine Verletzung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand nicht eingetreten. Die Beschwerdeführerin macht mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend, dieser Nichteintretensentscheid verstosse gegen Art. 4 BV.
b) Im angefochtenen Entscheid wird die Legitimation der Beschwerdeführerin, eine Verletzung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand zu rügen, allein nach Art. 91 Abs. 1 des Gesetzes über die Einführung des Bundesgesetzes zur Raumplanung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 28. April 1985 (EG zum RPG) beurteilt. Soweit gegen einen kantonalen Entscheid wie hier lediglich die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen werden kann, sind die Kantone in der Umschreibung der Legitimation im Prinzip frei. Der Grundsatz der Einheit des Verfahrens, nach dem auch im kantonalen Verfahren die Legitimation nicht enger als in Art. 103 OG umschrieben werden darf, findet keine Anwendung, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nicht offen steht. In Abweichung von dieser Ordnung schreibt allerdings Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) den Kantonen vor, gegen alle Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, die Rechtsmittellegitimation mindestens im Umfang von Art. 103 OG vorzusehen, auch wenn in diesen Fällen allein die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (vgl. dazu auch FRITZ GYGI, Der Rechtsschutz, in: Das Bundesgesetz über die Raumplanung, Berner Tage für die juristische Praxis 1980, S. 69 f.). Der Bundesgesetzgeber ergänzte mit dieser Regelung die materiellen Mindestanforderungen an die kantonale Raumplanung um eine solche im Rechtsschutzbereich, was zur Sicherstellung einer einheitlichen Anwendung des RPG durchaus zweckmässig erscheint.
Es fragt sich demnach, ob die vorliegend in Frage stehenden Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand (Art. 28 ff. des EG zum RPG sowie Art. 23 und 45 des Baureglements der Gemeinde Herisau vom 13. Dezember 1970) als Ausführungsbestimmungen des RPG anzusehen sind und ob der Regierungsrat die Legitimation der Beschwerdeführerin nicht von strengeren Voraussetzungen abhängig machen durfte, als sie nach Art. 103 OG für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gelten.
Den Bereich der kantonalen Ausführungsbestimmungen des RPG zu umschreiben, fällt nicht leicht. Die Entstehungsgeschichte von Art. 33 RPG gibt zu dieser Frage keinerlei Aufschluss (vgl. BGE 108 Ib 127 E. 2b). In der Rechtsprechung wurde erkannt, dass es nicht auf die Bezeichnung eines Erlasses als Ausführungsrecht zum RPG ankommen kann, sondern vielmehr auf die Funktion der betreffenden Normen abzustellen ist. Als kantonale Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG wurden solche betrachtet, die zur Hauptsache raumplanerische Züge tragen, indem sie der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienen (BGE 115 Ia 7 E. 2c; BGE 114 Ia 18 E. 2c; BGE 112 Ia 121 E. 3; BGE 108 Ib 128 E. 2b in fine). Typischerweise zählten dazu die Umschreibung der Baubewilligungspflicht und die nähere Ausführung der Mindestvoraussetzungen gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG. Kantonalen und kommunalen Bauvorschriften ohne direkten Bezug zu diesen Fragen wurde dagegen verschiedentlich die Eigenschaft als Ausführungsrecht zum RPG abgesprochen, so einer Bestimmung über die Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen im Erdeinschnitt bzw. in freistehenden Untergeschossen (BGE 115 Ia 7 f. E. 2c), ferner Vorschriften über Grenz- und Gebäudeabstände sowie über die Bauhöhe (BGE BGE 113 Ia 19 f. E. 3a) und schliesslich Normen über die Festlegung der Ausmasse von Erschliessungsanlagen und die Umschreibung der genügenden Zugänglichkeit (BGE 112 Ia 121 f. E. 3).
Dagegen bezeichnete das Bundesgericht Bestimmungen über ein Vorkaufsrecht des Gemeinwesens zur Förderung des Wohnungsbaus als Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 RPG (BGE 114 Ia 18 f. E. 2c).
Die dargelegte Rechtsprechung bedarf nicht bezüglich ihres Ausgangspunkts, jedoch hinsichtlich ihrer Ergebnisse einer Präzisierung. Als Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG sind die Normen zu betrachten, welche den Auftrag, die Massnahmen und Verfahren der Raumplanung, wie sie das Bundesrecht in Art. 22quater BV und in den Bestimmungen des RPG vorsieht, näher konkretisieren und damit der praktischen Verwirklichung zuführen. Eine raumplanerische Funktion erfüllen dabei nicht nur die eigentlichen Planungsmassnahmen, sondern auch alle Bauvorschriften, die der planungsrechtlichen Zonenordnung erst ihren konkreten Inhalt geben. Die baulichen Möglichkeiten in einer bestimmten Zone werden regelmässig nicht nur durch die Bestimmung der zulässigen Nutzweise, sondern auch durch Vorschriften über die einzuhaltende Ausnützung (Ausnützungs-, Überbauungs-, Freiflächen-, Baumassenziffern etc.), die Abstände (Grenz-, Gebäude-, Strassen-, Gewässer-, Waldabstand etc.), die Grösse der Bauten (Geschosszahl, Bauhöhe, -länge, -tiefe etc.) und die Überbauungsarten (offene und geschlossene Überbauung, Zulässigkeit von Hochhäusern etc.) bestimmt. Diese Vorschriften tragen regelmässig auch raumplanerische Züge und sind deshalb auch als Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG zu betrachten, solange nicht eine andere Zielsetzung (z.B. verkehrspolizeiliche Gründe bei Strassenabstandsvorschriften) klar im Vordergrund steht. Keine raumplanerische Funktion kommt dagegen in der Regel den vorwiegend technischen Normen über die baustatische Sicherheit, die Verkehrssicherheit, den Brandschutz etc., aber auch den Bestimmungen über die Hygiene und innere Erschliessung der Räume sowie den Ästhetikvorschriften zu.
Im vorliegenden Fall sind die von der Beschwerdeführerin als verletzt gerügten Bestimmungen des Baureglements der Gemeinde Herisau über die Zonenkonformität (Art. 23 Abs. 1) und die Bauhöhe (Art. 23 Abs. 3) Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG, dienen sie doch dazu, die baulichen Möglichkeiten in der Wohn- und Gewerbezone zu konkretisieren. Ob dies auch für den Strassenabstand gemäss Art. 45 gilt, hängt davon ab, ob diese Vorschrift einem planerischen Zweck dient. Der Gemeinderat von Herisau und der Regierungsrat nehmen dazu nicht ausdrücklich Stellung, sondern führen lediglich aus, wieso aus Gründen der Verkehrssicherheit und des ortsplanerischen Erscheinungsbilds vorliegend von der Einhaltung des Strassenabstands gemäss Art. 45 abgewichen werden dürfe. Aufgrund seiner Stellung im Baureglement dürfte Art. 45 zumindest auch eine planerische Funktion zukommen. Die Frage kann jedoch offenbleiben, da der Ausgang des Verfahrens davon nicht abhängt.
Der Regierungsrat durfte somit nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG in Verbindung mit Art. 103 lit. a OG der Beschwerdeführerin zumindest bezüglich der Anwendung der Bestimmungen über die Zonenkonformität und die Bauhöhe die Legitimation im kantonalen Verfahren nicht absprechen. (...)
5. Gegenüber dem Eventualstandpunkt des Regierungsrats bringt die Beschwerdeführerin mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor, durch die Erteilung der Baubewilligung würde eine neue Immissionsquelle zugelassen, obwohl die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid im fraglichen Gebiet von Herisau höchstwahrscheinlich überschritten seien. Es dürfe nicht eine neue stationäre Anlage bewilligt werden, ohne die Immissionssituation abzuklären und die allenfalls nötigen Massnahmen zur Reduktion der Luftbelastung anzuordnen. Andernfalls würden nur noch mit Mühe zu beseitigende Tatsachen geschaffen, und der neuerstellte Anbau müsste sogleich nach Vorschriften des USG saniert werden.
b) Die Umweltschutzgesetzgebung bezweckt, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983, USG; SR 814.01). Das geltende Recht sieht die Begrenzung dieser unerwünschten Einwirkungen an der Quelle nach einem zweistufigen Konzept vor (Art. 11 Abs. 1 USG): Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbeschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. auch BGE 117 Ib 34 E. 6a; BGE 116 Ib 168 E. 7, 438 E. 5b; BGE 115 Ib 426 f. E. 3a und b).
Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt, ist in erster Linie auf Immissionsgrenzwerte abzustellen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Soweit solche Grenzwerte (noch) fehlen, haben die Vollzugsbehörden anhand der in Art. 13 Abs. 2, 14 und 15 USG massgeblichen Gesichtspunkte im Einzelfall festzustellen, was als schädlich oder lästig zu bezeichnen ist (BGE 117 Ib 32 E. 4a; BGE 115 Ib 463 f. E. 4d; BGE 112 Ib 46 E. 4a).
Der Rahmen des umweltschutzrechtlich Zulässigen bestimmt sich nach den genannten Grundsätzen für jede Einwirkung (Luftverunreinigung, Lärm, Strahlen, Erschütterungen) getrennt. Die zu stellenden Anforderungen variieren zudem je nach der Art der in Frage stehenden Emissionsquelle (Fahrzeuge, Verkehrsanlagen, neue, geänderte oder bestehende stationäre bzw. ortsfeste Anlagen etc.).
c) Vorliegend fragt sich einzig, ob der geplante neue Anbau der M. AG den Anforderungen an die Luftreinhaltung genüge. Das Bauvorhaben stellt nach Art. 2 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) eine neue stationäre Anlage dar. Es genügt der für solche Anlagen in Art. 3 und 4 LRV konkretisierten Pflicht zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung und bewirkt zudem für sich allein auch keine übermässigen Luftverunreinigungen, welche zu einer verschärften Emissionsbegrenzung nach Art. 5 Abs. 1 LRV Anlass gäben. Die Beschwerdeführerin befürchtet jedoch, dass mit der Erstellung des neuen Anbaus der M. AG im fraglichen Gebiet insgesamt der Immissionsgrenzwert gemäss Anhang 7 der LRV überschritten bzw. eine eventuell schon bestehende Überschreitung des Grenzwerts noch erhöht werde.
Nach Art. 8 USG sind Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Beim Entscheid, ob nach Art. 11 Abs. 3 USG und Art. 5 Abs. 2 LRV verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden müssen, sind deshalb die von einer bestimmten Quelle verursachten Luftverunreinigungen nicht isoliert, sondern unter Berücksichtigung der bereits bestehenden Luftbelastung zu beurteilen. Für die Verschärfung der Emissionsbregrenzungen genügt also, dass eine Anlage zusammen mit anderen, schon bestehenden Quellen eine übermässige Gesamtbelastung bewirkt (ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1987, Art. 11, N 40).
Aus den Abklärungen des Amtes für Umweltschutz des Kantons Appenzell A.Rh. geht hervor, dass der geplante Anbau der M. AG in einem Gebiet liegt, das zu den stärker belasteten in Herisau gehört und in dem der Immissionsgrenzwert der LRV vermutlich erreicht wird. Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass der durch das Bauvorhaben verursachte Mehrverkehr vernachlässigbar sei, weshalb einer Baubewilligung keine umweltschutzrechtliche Gründe entgegenstünden. Das Eidgenössische Departement des Innern vertritt demgegenüber zu Recht die Auffassung, dass die Geringfügigkeit der zusätzlichen Belastung nicht von der Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen entbinden könne. Die Emissionen aus den geschätzten 60 Fahrzeugbewegungen, die 15 neue Parkplätze mit sich bringen, sind jedenfalls nicht so gering, dass sie umweltschutzrechtlich völlig ausser Betracht fielen. Demzufolge muss davon ausgegangen werden, dass das Bauvorhaben bei Berücksichtigung der schon bestehenden Luftbelastung zu einer übermässigen Gesamtbelastung beiträgt.
d) Art. 12 USG enthält einen abschliessenden Katalog der Massnahmen, die zur Emissionsbegrenzung angeordnet werden können. Andere Instrumente stehen nicht zur Verfügung (vgl. Schrade, a.a.O., Art. 12, N 10). Für den Bereich der Luftverunreinigungen enthält das USG im Gegensatz zu den Lärmimmissionen (vgl. Art. 22, 25 USG) keine besonderen Bestimmungen über Baubeschränkungen bei Überschreitung der festgesetzten Grenzwerte bzw. über allfällige Ausnahmen. Es ist vielmehr von der allgemeinen Ordnung von Art. 16-18 USG auszugehen, wonach alle Anlagen, die den Umweltvorschriften nicht genügen, saniert werden müssen. Wo wie im vorliegenden Fall mehrere Anlagen insgesamt eine übermässige Luftbelastung verursachen, drängt sich ein koordiniertes Vorgehen auf. Es sind weniger einzelne Massnahmen als ganze, aufeinander abgestimmte Massnahmenbündel erforderlich. Aus diesem Grund schreibt Art. 31 Abs. 1 LRV für Gebiete, in denen übermässige Immissionen auftreten, die Erstellung eines sogenannten Massnahmenplans vor. Dieser gibt die Quellen der Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen (Art. 31 Abs. 2 LRV). Der Massnahmenplan stellt damit ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen. Bei der Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er es insbesondere, alle Emittenten rechtsgleich zu behandeln und zu einem anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (vgl. BGE 117 Ib 430 E. c und Urteil vom 8.1.1992 betreffend das N1-Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg; TOBIAS JAAG, Der Massnahmenplan gemäss Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung, URP 1990 138; SCHRADE, a.a.O., Art. 16, N 39).
Aus den dargestellten Grundsätzen der Koordination und Lastengleichheit ergibt sich, dass die Emissionsbegrenzung für eine neue Anlage stets im Blick darauf festgelegt werden muss, dass auch die übrigen Emittenten ihren anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der bestehenden oder übermässigen Gesamtbelastung leisten. Es geht deshalb nicht an, Verschärfungen der Emissionsbegrenzung allein bei neuen Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen; andernfalls könnten in gewissen Gebieten überhaupt keine neue Anlagen mehr zugelassen werden (vgl. SCHRADE, a.a.O., Art. 11, N 39). Die Auffassung, wonach bei einer übermässigen Gesamtbelastung alle zusätzlichen Emissionen einer neuen Anlage durch entsprechende Reduktionen kompensiert werden müssten, verstösst gegen den Grundsatz der Lastengleichheit. Die M. AG kann daher lediglich zu einer anteilsmässigen Tragung der gesamthaft erforderlichen Emissionsbegrenzungen verpflichtet werden. Im nahen Umkreis des Bauvorhabens befinden sich weitere Anlagen, die auch zur bestehenden Luftbelastung beitragen (so z.B. die offenen Parkplätze des Migros-Einkaufszentrums); durch Sanierung dieser Anlagen haben deren Inhaber ebenfalls einen Beitrag zur Verbesserung der Luftqualität zu leisten.
e) Die Bestimmung des Anteils der Emissionsbeschränkung, den eine neue Anlage zur Verbesserung der Luftqualität zu leisten hat, stösst auf die Schwierigkeit, dass zwischen jeder neuen Emissionsquelle und der schon bestehenden Umweltbelastung eine Wechselwirkung besteht: Je höhere Emissionen bei einer neuen Anlage zugelassen werden, desto stärkere Einschränkungen müssen den übrigen Emittenten im fraglichen Gebiet auferlegt werden und umgekehrt. So ist beispielsweise der Bau einer Strasse nicht allein wegen der aus ihrer Benützung resultierenden übermässigen Immissionen unzulässig; vielmehr ist in solchen Fällen einzig erforderlich, dass an anderer Stelle die entsprechenden Vorkehrungen zur Reduktion der Luftbelastung vorgenommen werden können (Art. 19 LRV; BGE 117 Ib 431). Aus diesem Grund kann die bei einem neuen Projekt anzuordnende Emissionsbegrenzung nicht allein durch eine arithmetische Operation aus der vorbestehenden Luftbelastung ermittelt werden. Dazu ist vielmehr die Abstimmung mit anderen umweltrechtlich relevanten Entscheidungen erforderlich.
Das Instrument zu diesem Zweck bildet wie schon erwähnt der Massnahmenplan. Er gibt an, wie die umweltschutzrechtlichen Ziele erreicht werden sollen. Die dafür nötigen Massnahmen sind auf dem Weg der bestehenden Vorschriften von den zuständigen Instanzen anzuordnen (vgl. Art. 33 und 34 LRV). Das bedeutet, dass die erforderlichen Emissionsbegrenzungen über die Anpassung der entsprechenden Rechtsgrundlagen, z.B. der Bau- und Zonenordnung, erfolgen müssen. Weder das USG noch die LRV enthalten eine Rechtsgrundlage, um auf Bauland in einem übermässig belasteten Gebiet das Bauen durch entsprechende Emissionsbegrenzungen (z.B. durch ein Verbot neuer Parkplätze) praktisch vollständig zu unterbinden. Wo die Reduktion der Luftbelastung über eine Einschränkung der Bautätigkeit erfolgen soll, muss grundsätzlich die Zonenordnung abgeändert werden (ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP 1991 79 f.). Solange dagegen eine solche Änderung nicht stattgefunden hat, können jedenfalls zonenkonforme Bauprojekte der vorliegenden Art, von denen durchschnittliche Einwirkungen ausgehen, nicht unter Hinweis auf eine übermässige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden. Anders ist dies klarerweise, wenn sie für sich allein übermässige Immissionen verursachen.
Für die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen im Baubewilligungsverfahren bleibt in Fällen wie dem vorliegenden entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, des Eidgenössischen Departements des Innern und einzelner Autoren (SCHRADE, a.a.O., Art. 11, N 40 i. f.; URSULA BRUNNER, Zulassungsbeschränkungen für neue Anlagen bei Überschreitung von Luftimmissionsgrenzwerten, URP 1990 220 ff.) kein Raum. Wie gezeigt, soll die Sanierung übermässig belasteter Gebiete koordiniert und unter Wahrung der Lastengleichheit erfolgen. Ohne Massnahmenplan lässt sich aber die erforderliche Koordination und die rechtsgleiche Behandlung der Emittenten nicht sicherstellen. Ganz im Gegenteil würde eine einzelfallweise Anordnung von Emissionsbeschränkungen im Blick auf die bevorstehende Massnahmenplanung unerwünschte Präjudizien schaffen. Für zusätzliche Emissionsbeschränkungen besteht auch deshalb kein Anlass, weil die Massnahmenpläne nach Art. 42 Abs. 3 LRV bereits seit dem 1. März 1989 vorliegen sollten und daher dort, wo sie noch nicht bestehen, unverzüglich erstellt werden müssen.
Der Regierungsrat konnte somit im angefochtenen Entscheid ohne Verletzung von Bundesrecht auf die Anordnung von Emissionsbegrenzungen verzichten. Die zuständigen kantonalen Behörden haben für das übermässig belastete Gebiet von Herisau ohne weiteren Verzug den Massnahmenplan zu erstellen und in diesem Rahmen die erforderlichen Vorkehrungen zur Reduktion der Luftbelastung an die Hand zu nehmen. Die M. AG muss damit rechnen, dass sie in diesem Zusammenhang allenfalls zu einer Reduktion von Parkplätzen oder zu einer Beschränkung des Lastwagenverkehrs verpflichtet werden könnte. Die im vorliegenden Verfahren erteilte Baubewilligung wird einer solchen aus der Durchführung des Massnahmenplans resultierenden Verpflichtung nicht entgegenstehen. Es empfiehlt sich, dass die Baubewilligungsbehörden die Baugesuchsteller auf diesen Umstand ausdrücklich hinweisen.
f) Angesichts der Tatsache, dass für das Gebiet, in dem das Bauvorhaben der M. AG gelegen ist, in nächster Zukunft ein Massnahmenplan erstellt werden muss, stellt sich die Frage, ob mit der Bewilligungserteilung nicht bis zu dessen Vorliegen zugewartet werden muss. Die Beschwerdeführerin bemerkt, es sei wenig sinnvoll, einen Neubau zu bewilligen, um kurz darauf dessen Sanierungsbedürftigkeit festzustellen und Massnahmen zur Behebung anzuordnen. Es würden auf diese Weise nur noch schwer zu beseitigende Tatsachen geschaffen. Auch das Eidgenössische Departement des Innern weist auf die Gefahr hin, dass durch die Zulassung neuer Emittenten die Massnahmenplanung vereitelt werden könnte, verneint sie aber für den vorliegenden Fall in Anbetracht der geringfügigen zu erwartenden Emissionen.
Der LRV lässt sich nicht entnehmen, dass bis zum Vorliegen der Massnahmenpläne in den fraglichen Gebieten keine Baubewilligungen mehr erteilt werden könnten. Ein solcher Aufschub ist in der Regel auch nicht nötig, genügt es doch, die Baugesuchsteller in einem voraussichtlichen Massnahmenplangebiet auf die Möglichkeit künftiger verschärfter Emissionsbegrenzungen hinzuweisen. Die erforderliche Reduktion der Luftbelastung lässt sich nachträglich durch die Anordnung entsprechender Beschränkungen bei den einzelnen Emittenten vornehmen. Anders ist die Situation hingegen, wenn von einer neuen Anlage so grosse Emissionen zu erwarten sind, dass dadurch die spätere Massnahmenplanung präjudiziert wird. In solchen Fällen ist die Koordination und die Lastengleichheit bei der Reduktion einer übermässigen Gesamtbelastung in der Regel nur sicherzustellen, wenn bei der Erteilung der Baubewilligung für die neue Anlage die bestehenden Belastungen und die vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung bekannt sind. Das gilt erst recht dann, wenn von einer geplanten Verkehrsanlage allein schon übermässige Immissionen ausgehen werden. Das Bundesgericht hat deshalb entschieden, dass beim Bau von Nationalstrassen der Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheids vorliegen müsse (Urteil vom 8.1.1992 betreffend das N1-Teilstück Löwenberg-Greng).
Vom geplanten westlichen Anbau der M. AG sind nur relativ geringfügige neue Emissionen zu erwarten. Nach den dargelegten Grundsätzen durfte der Regierungsrat deshalb davon absehen, die Baubewilligungserteilung bis zum Vorliegen des Massnahmenplans aufzuschieben.
g) Unter den gegebenen Umständen war es schliesslich zulässig, die Baubewilligung ohne eine exakte Ermittlung der zu erwartenden Immissionen, wie die Beschwerdeführerin sie verlangt, zu erteilen. Aus Art. 28 LRV ergibt sich nichts anderes, sieht diese Bestimmung doch eine Immissionsprognose nur für neue stationäre Anlagen vor, von denen erhebliche Emissionen zu erwarten sind. Solche sind vom Bauvorhaben der M. AG aber nicht zu befürchten.
h) Insgesamt ergibt sich somit, dass die Erteilung der Baubewilligung für den westlichen Anbau der M. AG keine Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts verletzt. Übermässige Immissionen im fraglichen Gebiet sind aufgrund des Massnahmenplans durch geeignete Emissionsbegrenzungen, welche anteilsmässig auch den Neubau der M. AG betreffen werden, zu reduzieren. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin ist daher im Sinne der Erwägungen abzuweisen. | de | Dispositions d'exécution au sens de l'art. 33 al. 2 LAT. Agrandissement d'une fabrique dans une zone où la pollution atmosphérique est excessive; limite des émissions selon l'art. 12 LPE; plan des mesures selon les art. 31 ss OPair. 1. Examen d'une décision cantonale prononçant l'irrecevabilité d'un recours et à titre subsidiaire son rejet (consid. 2b).
2. L'art. 33 al. 2 LAT vise non seulement les dispositions d'exécution en matière d'aménagement du territoire au sens strict, mais également toutes les prescriptions en matière de construction qui donnent un contenu concret à la réglementation des zones (consid. 4b; précision de la jurisprudence).
3. Examen d'une nouvelle installation fixe (agrandissement d'une usine) qui ne cause en elle-même aucune pollution atmosphérique excessive, mais qui est implantée dans une zone où la pollution globale de l'air est excessive. Détermination de la limitation des émissions selon les principes de la coordination et de l'égalité des charges. Coordination assurée par un plan de mesures. Prescription d'une limitation des émissions plus sévère refusée dans le cas d'espèce (consid. 5b-h). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,015 | 118 Ib 26 | 118 Ib 26
Sachverhalt ab Seite 27
Die M. AG in Herisau stellt chemische Messgeräte her. Sie beabsichtigt, ihre bereits bestehenden Gebäude am Rande des Ortskerns um einen Anbau mit Garagen-, Lager- und Montageräumen zu erweitern. Insgesamt sollen mit dem Bauprojekt 15 neue Parkplätze geschaffen werden. Die M. AG reichte am 21. März 1989 ein Baugesuch zur Realisierung des Vorhabens ein. Dagegen erhob Frau X., Eigentümerin einer Liegenschaft gegenüber dem Mitteltrakt der heute insgesamt 145 Meter langen Gebäude der M. AG, in etwa 60 Meter Entfernung vom geplanten neuen Anbau, Einsprache. Neben ihrer Liegenschaft befindet sich auf der gleichen Strassenseite und in der Richtung des projektierten Anbaus ein Migros-Einkaufszentrum mit zahlreichen Parkplätzen für die Kunden.
Die Hochbaukommission Herisau wies am 15. August 1989 die Einsprache von X. ab. Diese erhob gegen den Entscheid der Hochbaukommission Rekurs an den Gemeinderat von Herisau, welcher ihr Rechtsmittel am 6. Februar 1990 abwies bzw. teilweise mangels Legitimation nicht darauf eintrat. Den Entscheid des Gemeinderats focht sie darauf beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. an. Dieser trat auf ihren Rekurs nicht ein, nahm aber gleichzeitig zu den geltend gemachten Rügen auch materiell Stellung und gelangte zur Abweisung des Rekurses für den Fall, dass darauf eingetreten werden müsste.
X. reichte eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht ein. Sie beantragt, es sei der Entscheid des Regierungsrats aufzuheben. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt sie zudem, es sei die Sache zur Ermittlung des Jahresmittelwerts von Stickstoffdioxid in der Umgebung der M. AG an die Vorinstanz zurückzuweisen und es seien die erforderlichen Auflagen anzuordnen, damit dieser Jahresmittelwert infolge des Bauvorhabens nicht weiter ansteige. Sie macht zunächst geltend, der Regierungsrat habe ihre Legitimation im kantonalen Verfahren in willkürlicher Weise verneint. Bezüglich der vom Regierungsrat eventualiter angeführten materiellen Beurteilung rügt sie mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Verletzung der Vorschriften der Luftreinhalteverordnung, mit der staatsrechtlichen Beschwerde eine willkürliche Anwendung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Die staatsrechtliche Beschwerde weist es ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. b) Der Regierungsrat trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, fügte aber zugleich an, das Rechtsmittel hätte abgewiesen werden müssen, wenn darauf eingetreten worden wäre. Die Anfügung einer Eventualbegründung neben dem Hauptstandpunkt dient der Prozessökonomie. Nach der Rechtsprechung wird in einem solchen Fall nämlich von der Aufhebung des kantonalen Entscheids abgesehen, wenn dieser zwar zu Unrecht nicht auf ein Rechtsmittel eingetreten ist, dieses jedoch gleichzeitig im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat. Die Aufhebung des kantonalen Entscheids wegen formeller Rechtsverweigerung würde diesfalls nur zu einer unnützen Verlängerung des Verfahrens führen (BGE 105 Ia 118 E. 2; BGE 103 Ia 17; BGE 101 Ia 37).
Vorliegend ist somit zunächst zu prüfen, ob es der Regierungsrat ablehnen durfte, auf den Rekurs der Beschwerdeführerin einzutreten. Diese Prüfung hat bezüglich der Rügen der Nichtanwendung von Bundesumweltschutzrecht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, bezüglich der anderen Rügen dagegen im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde zu erfolgen. Soweit sich eine Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist, ist sie abzuweisen, und es hat dabei sein Bewenden. Erscheint eine Beschwerde dagegen in diesem Punkt als begründet, so ist sie deshalb noch nicht gutzuheissen. Vielmehr schliesst sich dann die Untersuchung an, ob der Eventualstandpunkt des Regierungsrats haltbar ist. Diesem kommt dabei eine selbständige Bedeutung zu, und es ist deshalb auch zu prüfen, ob diesbezüglich die Eintretensvoraussetzungen vor Bundesgericht gegeben sind. Aus diesem Grund ist es möglich, dass auf eine Beschwerde, die im Hauptstandpunkt allein gutgeheissen werden müsste, bei der anschliessenden Beurteilung des Eventualstandpunkts nicht eingetreten wird. Der Rechtssuchende wird dadurch nicht schlechter gestellt, als wenn sein Rechtsmittel zunächst gutgeheissen und die Sache an die letzte kantonale Instanz zurückgewiesen würde und er sich hierauf gegen deren materiellen Entscheid, der im vorliegenden Verfahren dem Eventualstandpunkt entspricht, wieder an das Bundesgericht wendete. Eine Gutheissung im Hauptstandpunkt ist bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen.
4. Im Hauptstandpunkt des angefochtenen Entscheids wird auf die Rügen betreffend eine Verletzung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand nicht eingetreten. Die Beschwerdeführerin macht mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend, dieser Nichteintretensentscheid verstosse gegen Art. 4 BV.
b) Im angefochtenen Entscheid wird die Legitimation der Beschwerdeführerin, eine Verletzung der kantonalen und kommunalen Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand zu rügen, allein nach Art. 91 Abs. 1 des Gesetzes über die Einführung des Bundesgesetzes zur Raumplanung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 28. April 1985 (EG zum RPG) beurteilt. Soweit gegen einen kantonalen Entscheid wie hier lediglich die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen werden kann, sind die Kantone in der Umschreibung der Legitimation im Prinzip frei. Der Grundsatz der Einheit des Verfahrens, nach dem auch im kantonalen Verfahren die Legitimation nicht enger als in Art. 103 OG umschrieben werden darf, findet keine Anwendung, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nicht offen steht. In Abweichung von dieser Ordnung schreibt allerdings Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) den Kantonen vor, gegen alle Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, die Rechtsmittellegitimation mindestens im Umfang von Art. 103 OG vorzusehen, auch wenn in diesen Fällen allein die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (vgl. dazu auch FRITZ GYGI, Der Rechtsschutz, in: Das Bundesgesetz über die Raumplanung, Berner Tage für die juristische Praxis 1980, S. 69 f.). Der Bundesgesetzgeber ergänzte mit dieser Regelung die materiellen Mindestanforderungen an die kantonale Raumplanung um eine solche im Rechtsschutzbereich, was zur Sicherstellung einer einheitlichen Anwendung des RPG durchaus zweckmässig erscheint.
Es fragt sich demnach, ob die vorliegend in Frage stehenden Vorschriften über die Zonenkonformität, die Bauhöhe und den Strassenabstand (Art. 28 ff. des EG zum RPG sowie Art. 23 und 45 des Baureglements der Gemeinde Herisau vom 13. Dezember 1970) als Ausführungsbestimmungen des RPG anzusehen sind und ob der Regierungsrat die Legitimation der Beschwerdeführerin nicht von strengeren Voraussetzungen abhängig machen durfte, als sie nach Art. 103 OG für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gelten.
Den Bereich der kantonalen Ausführungsbestimmungen des RPG zu umschreiben, fällt nicht leicht. Die Entstehungsgeschichte von Art. 33 RPG gibt zu dieser Frage keinerlei Aufschluss (vgl. BGE 108 Ib 127 E. 2b). In der Rechtsprechung wurde erkannt, dass es nicht auf die Bezeichnung eines Erlasses als Ausführungsrecht zum RPG ankommen kann, sondern vielmehr auf die Funktion der betreffenden Normen abzustellen ist. Als kantonale Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 RPG wurden solche betrachtet, die zur Hauptsache raumplanerische Züge tragen, indem sie der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienen (BGE 115 Ia 7 E. 2c; BGE 114 Ia 18 E. 2c; BGE 112 Ia 121 E. 3; BGE 108 Ib 128 E. 2b in fine). Typischerweise zählten dazu die Umschreibung der Baubewilligungspflicht und die nähere Ausführung der Mindestvoraussetzungen gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG. Kantonalen und kommunalen Bauvorschriften ohne direkten Bezug zu diesen Fragen wurde dagegen verschiedentlich die Eigenschaft als Ausführungsrecht zum RPG abgesprochen, so einer Bestimmung über die Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen im Erdeinschnitt bzw. in freistehenden Untergeschossen (BGE 115 Ia 7 f. E. 2c), ferner Vorschriften über Grenz- und Gebäudeabstände sowie über die Bauhöhe (BGE BGE 113 Ia 19 f. E. 3a) und schliesslich Normen über die Festlegung der Ausmasse von Erschliessungsanlagen und die Umschreibung der genügenden Zugänglichkeit (BGE 112 Ia 121 f. E. 3).
Dagegen bezeichnete das Bundesgericht Bestimmungen über ein Vorkaufsrecht des Gemeinwesens zur Förderung des Wohnungsbaus als Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 RPG (BGE 114 Ia 18 f. E. 2c).
Die dargelegte Rechtsprechung bedarf nicht bezüglich ihres Ausgangspunkts, jedoch hinsichtlich ihrer Ergebnisse einer Präzisierung. Als Ausführungsbestimmungen im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG sind die Normen zu betrachten, welche den Auftrag, die Massnahmen und Verfahren der Raumplanung, wie sie das Bundesrecht in Art. 22quater BV und in den Bestimmungen des RPG vorsieht, näher konkretisieren und damit der praktischen Verwirklichung zuführen. Eine raumplanerische Funktion erfüllen dabei nicht nur die eigentlichen Planungsmassnahmen, sondern auch alle Bauvorschriften, die der planungsrechtlichen Zonenordnung erst ihren konkreten Inhalt geben. Die baulichen Möglichkeiten in einer bestimmten Zone werden regelmässig nicht nur durch die Bestimmung der zulässigen Nutzweise, sondern auch durch Vorschriften über die einzuhaltende Ausnützung (Ausnützungs-, Überbauungs-, Freiflächen-, Baumassenziffern etc.), die Abstände (Grenz-, Gebäude-, Strassen-, Gewässer-, Waldabstand etc.), die Grösse der Bauten (Geschosszahl, Bauhöhe, -länge, -tiefe etc.) und die Überbauungsarten (offene und geschlossene Überbauung, Zulässigkeit von Hochhäusern etc.) bestimmt. Diese Vorschriften tragen regelmässig auch raumplanerische Züge und sind deshalb auch als Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG zu betrachten, solange nicht eine andere Zielsetzung (z.B. verkehrspolizeiliche Gründe bei Strassenabstandsvorschriften) klar im Vordergrund steht. Keine raumplanerische Funktion kommt dagegen in der Regel den vorwiegend technischen Normen über die baustatische Sicherheit, die Verkehrssicherheit, den Brandschutz etc., aber auch den Bestimmungen über die Hygiene und innere Erschliessung der Räume sowie den Ästhetikvorschriften zu.
Im vorliegenden Fall sind die von der Beschwerdeführerin als verletzt gerügten Bestimmungen des Baureglements der Gemeinde Herisau über die Zonenkonformität (Art. 23 Abs. 1) und die Bauhöhe (Art. 23 Abs. 3) Ausführungsrecht im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG, dienen sie doch dazu, die baulichen Möglichkeiten in der Wohn- und Gewerbezone zu konkretisieren. Ob dies auch für den Strassenabstand gemäss Art. 45 gilt, hängt davon ab, ob diese Vorschrift einem planerischen Zweck dient. Der Gemeinderat von Herisau und der Regierungsrat nehmen dazu nicht ausdrücklich Stellung, sondern führen lediglich aus, wieso aus Gründen der Verkehrssicherheit und des ortsplanerischen Erscheinungsbilds vorliegend von der Einhaltung des Strassenabstands gemäss Art. 45 abgewichen werden dürfe. Aufgrund seiner Stellung im Baureglement dürfte Art. 45 zumindest auch eine planerische Funktion zukommen. Die Frage kann jedoch offenbleiben, da der Ausgang des Verfahrens davon nicht abhängt.
Der Regierungsrat durfte somit nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG in Verbindung mit Art. 103 lit. a OG der Beschwerdeführerin zumindest bezüglich der Anwendung der Bestimmungen über die Zonenkonformität und die Bauhöhe die Legitimation im kantonalen Verfahren nicht absprechen. (...)
5. Gegenüber dem Eventualstandpunkt des Regierungsrats bringt die Beschwerdeführerin mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor, durch die Erteilung der Baubewilligung würde eine neue Immissionsquelle zugelassen, obwohl die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid im fraglichen Gebiet von Herisau höchstwahrscheinlich überschritten seien. Es dürfe nicht eine neue stationäre Anlage bewilligt werden, ohne die Immissionssituation abzuklären und die allenfalls nötigen Massnahmen zur Reduktion der Luftbelastung anzuordnen. Andernfalls würden nur noch mit Mühe zu beseitigende Tatsachen geschaffen, und der neuerstellte Anbau müsste sogleich nach Vorschriften des USG saniert werden.
b) Die Umweltschutzgesetzgebung bezweckt, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983, USG; SR 814.01). Das geltende Recht sieht die Begrenzung dieser unerwünschten Einwirkungen an der Quelle nach einem zweistufigen Konzept vor (Art. 11 Abs. 1 USG): Zunächst sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbeschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. auch BGE 117 Ib 34 E. 6a; BGE 116 Ib 168 E. 7, 438 E. 5b; BGE 115 Ib 426 f. E. 3a und b).
Für die Beurteilung dessen, was als schädlich und lästig gilt und somit zu verschärften Emissionsbegrenzungen führt, ist in erster Linie auf Immissionsgrenzwerte abzustellen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Soweit solche Grenzwerte (noch) fehlen, haben die Vollzugsbehörden anhand der in Art. 13 Abs. 2, 14 und 15 USG massgeblichen Gesichtspunkte im Einzelfall festzustellen, was als schädlich oder lästig zu bezeichnen ist (BGE 117 Ib 32 E. 4a; BGE 115 Ib 463 f. E. 4d; BGE 112 Ib 46 E. 4a).
Der Rahmen des umweltschutzrechtlich Zulässigen bestimmt sich nach den genannten Grundsätzen für jede Einwirkung (Luftverunreinigung, Lärm, Strahlen, Erschütterungen) getrennt. Die zu stellenden Anforderungen variieren zudem je nach der Art der in Frage stehenden Emissionsquelle (Fahrzeuge, Verkehrsanlagen, neue, geänderte oder bestehende stationäre bzw. ortsfeste Anlagen etc.).
c) Vorliegend fragt sich einzig, ob der geplante neue Anbau der M. AG den Anforderungen an die Luftreinhaltung genüge. Das Bauvorhaben stellt nach Art. 2 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) eine neue stationäre Anlage dar. Es genügt der für solche Anlagen in Art. 3 und 4 LRV konkretisierten Pflicht zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung und bewirkt zudem für sich allein auch keine übermässigen Luftverunreinigungen, welche zu einer verschärften Emissionsbegrenzung nach Art. 5 Abs. 1 LRV Anlass gäben. Die Beschwerdeführerin befürchtet jedoch, dass mit der Erstellung des neuen Anbaus der M. AG im fraglichen Gebiet insgesamt der Immissionsgrenzwert gemäss Anhang 7 der LRV überschritten bzw. eine eventuell schon bestehende Überschreitung des Grenzwerts noch erhöht werde.
Nach Art. 8 USG sind Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Beim Entscheid, ob nach Art. 11 Abs. 3 USG und Art. 5 Abs. 2 LRV verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden müssen, sind deshalb die von einer bestimmten Quelle verursachten Luftverunreinigungen nicht isoliert, sondern unter Berücksichtigung der bereits bestehenden Luftbelastung zu beurteilen. Für die Verschärfung der Emissionsbregrenzungen genügt also, dass eine Anlage zusammen mit anderen, schon bestehenden Quellen eine übermässige Gesamtbelastung bewirkt (ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1987, Art. 11, N 40).
Aus den Abklärungen des Amtes für Umweltschutz des Kantons Appenzell A.Rh. geht hervor, dass der geplante Anbau der M. AG in einem Gebiet liegt, das zu den stärker belasteten in Herisau gehört und in dem der Immissionsgrenzwert der LRV vermutlich erreicht wird. Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass der durch das Bauvorhaben verursachte Mehrverkehr vernachlässigbar sei, weshalb einer Baubewilligung keine umweltschutzrechtliche Gründe entgegenstünden. Das Eidgenössische Departement des Innern vertritt demgegenüber zu Recht die Auffassung, dass die Geringfügigkeit der zusätzlichen Belastung nicht von der Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen entbinden könne. Die Emissionen aus den geschätzten 60 Fahrzeugbewegungen, die 15 neue Parkplätze mit sich bringen, sind jedenfalls nicht so gering, dass sie umweltschutzrechtlich völlig ausser Betracht fielen. Demzufolge muss davon ausgegangen werden, dass das Bauvorhaben bei Berücksichtigung der schon bestehenden Luftbelastung zu einer übermässigen Gesamtbelastung beiträgt.
d) Art. 12 USG enthält einen abschliessenden Katalog der Massnahmen, die zur Emissionsbegrenzung angeordnet werden können. Andere Instrumente stehen nicht zur Verfügung (vgl. Schrade, a.a.O., Art. 12, N 10). Für den Bereich der Luftverunreinigungen enthält das USG im Gegensatz zu den Lärmimmissionen (vgl. Art. 22, 25 USG) keine besonderen Bestimmungen über Baubeschränkungen bei Überschreitung der festgesetzten Grenzwerte bzw. über allfällige Ausnahmen. Es ist vielmehr von der allgemeinen Ordnung von Art. 16-18 USG auszugehen, wonach alle Anlagen, die den Umweltvorschriften nicht genügen, saniert werden müssen. Wo wie im vorliegenden Fall mehrere Anlagen insgesamt eine übermässige Luftbelastung verursachen, drängt sich ein koordiniertes Vorgehen auf. Es sind weniger einzelne Massnahmen als ganze, aufeinander abgestimmte Massnahmenbündel erforderlich. Aus diesem Grund schreibt Art. 31 Abs. 1 LRV für Gebiete, in denen übermässige Immissionen auftreten, die Erstellung eines sogenannten Massnahmenplans vor. Dieser gibt die Quellen der Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen (Art. 31 Abs. 2 LRV). Der Massnahmenplan stellt damit ein Koordinationsinstrument dar, um in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen. Bei der Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er es insbesondere, alle Emittenten rechtsgleich zu behandeln und zu einem anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (vgl. BGE 117 Ib 430 E. c und Urteil vom 8.1.1992 betreffend das N1-Ausführungsprojekt Greng-Löwenberg; TOBIAS JAAG, Der Massnahmenplan gemäss Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung, URP 1990 138; SCHRADE, a.a.O., Art. 16, N 39).
Aus den dargestellten Grundsätzen der Koordination und Lastengleichheit ergibt sich, dass die Emissionsbegrenzung für eine neue Anlage stets im Blick darauf festgelegt werden muss, dass auch die übrigen Emittenten ihren anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der bestehenden oder übermässigen Gesamtbelastung leisten. Es geht deshalb nicht an, Verschärfungen der Emissionsbegrenzung allein bei neuen Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen; andernfalls könnten in gewissen Gebieten überhaupt keine neue Anlagen mehr zugelassen werden (vgl. SCHRADE, a.a.O., Art. 11, N 39). Die Auffassung, wonach bei einer übermässigen Gesamtbelastung alle zusätzlichen Emissionen einer neuen Anlage durch entsprechende Reduktionen kompensiert werden müssten, verstösst gegen den Grundsatz der Lastengleichheit. Die M. AG kann daher lediglich zu einer anteilsmässigen Tragung der gesamthaft erforderlichen Emissionsbegrenzungen verpflichtet werden. Im nahen Umkreis des Bauvorhabens befinden sich weitere Anlagen, die auch zur bestehenden Luftbelastung beitragen (so z.B. die offenen Parkplätze des Migros-Einkaufszentrums); durch Sanierung dieser Anlagen haben deren Inhaber ebenfalls einen Beitrag zur Verbesserung der Luftqualität zu leisten.
e) Die Bestimmung des Anteils der Emissionsbeschränkung, den eine neue Anlage zur Verbesserung der Luftqualität zu leisten hat, stösst auf die Schwierigkeit, dass zwischen jeder neuen Emissionsquelle und der schon bestehenden Umweltbelastung eine Wechselwirkung besteht: Je höhere Emissionen bei einer neuen Anlage zugelassen werden, desto stärkere Einschränkungen müssen den übrigen Emittenten im fraglichen Gebiet auferlegt werden und umgekehrt. So ist beispielsweise der Bau einer Strasse nicht allein wegen der aus ihrer Benützung resultierenden übermässigen Immissionen unzulässig; vielmehr ist in solchen Fällen einzig erforderlich, dass an anderer Stelle die entsprechenden Vorkehrungen zur Reduktion der Luftbelastung vorgenommen werden können (Art. 19 LRV; BGE 117 Ib 431). Aus diesem Grund kann die bei einem neuen Projekt anzuordnende Emissionsbegrenzung nicht allein durch eine arithmetische Operation aus der vorbestehenden Luftbelastung ermittelt werden. Dazu ist vielmehr die Abstimmung mit anderen umweltrechtlich relevanten Entscheidungen erforderlich.
Das Instrument zu diesem Zweck bildet wie schon erwähnt der Massnahmenplan. Er gibt an, wie die umweltschutzrechtlichen Ziele erreicht werden sollen. Die dafür nötigen Massnahmen sind auf dem Weg der bestehenden Vorschriften von den zuständigen Instanzen anzuordnen (vgl. Art. 33 und 34 LRV). Das bedeutet, dass die erforderlichen Emissionsbegrenzungen über die Anpassung der entsprechenden Rechtsgrundlagen, z.B. der Bau- und Zonenordnung, erfolgen müssen. Weder das USG noch die LRV enthalten eine Rechtsgrundlage, um auf Bauland in einem übermässig belasteten Gebiet das Bauen durch entsprechende Emissionsbegrenzungen (z.B. durch ein Verbot neuer Parkplätze) praktisch vollständig zu unterbinden. Wo die Reduktion der Luftbelastung über eine Einschränkung der Bautätigkeit erfolgen soll, muss grundsätzlich die Zonenordnung abgeändert werden (ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP 1991 79 f.). Solange dagegen eine solche Änderung nicht stattgefunden hat, können jedenfalls zonenkonforme Bauprojekte der vorliegenden Art, von denen durchschnittliche Einwirkungen ausgehen, nicht unter Hinweis auf eine übermässige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden. Anders ist dies klarerweise, wenn sie für sich allein übermässige Immissionen verursachen.
Für die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen im Baubewilligungsverfahren bleibt in Fällen wie dem vorliegenden entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, des Eidgenössischen Departements des Innern und einzelner Autoren (SCHRADE, a.a.O., Art. 11, N 40 i. f.; URSULA BRUNNER, Zulassungsbeschränkungen für neue Anlagen bei Überschreitung von Luftimmissionsgrenzwerten, URP 1990 220 ff.) kein Raum. Wie gezeigt, soll die Sanierung übermässig belasteter Gebiete koordiniert und unter Wahrung der Lastengleichheit erfolgen. Ohne Massnahmenplan lässt sich aber die erforderliche Koordination und die rechtsgleiche Behandlung der Emittenten nicht sicherstellen. Ganz im Gegenteil würde eine einzelfallweise Anordnung von Emissionsbeschränkungen im Blick auf die bevorstehende Massnahmenplanung unerwünschte Präjudizien schaffen. Für zusätzliche Emissionsbeschränkungen besteht auch deshalb kein Anlass, weil die Massnahmenpläne nach Art. 42 Abs. 3 LRV bereits seit dem 1. März 1989 vorliegen sollten und daher dort, wo sie noch nicht bestehen, unverzüglich erstellt werden müssen.
Der Regierungsrat konnte somit im angefochtenen Entscheid ohne Verletzung von Bundesrecht auf die Anordnung von Emissionsbegrenzungen verzichten. Die zuständigen kantonalen Behörden haben für das übermässig belastete Gebiet von Herisau ohne weiteren Verzug den Massnahmenplan zu erstellen und in diesem Rahmen die erforderlichen Vorkehrungen zur Reduktion der Luftbelastung an die Hand zu nehmen. Die M. AG muss damit rechnen, dass sie in diesem Zusammenhang allenfalls zu einer Reduktion von Parkplätzen oder zu einer Beschränkung des Lastwagenverkehrs verpflichtet werden könnte. Die im vorliegenden Verfahren erteilte Baubewilligung wird einer solchen aus der Durchführung des Massnahmenplans resultierenden Verpflichtung nicht entgegenstehen. Es empfiehlt sich, dass die Baubewilligungsbehörden die Baugesuchsteller auf diesen Umstand ausdrücklich hinweisen.
f) Angesichts der Tatsache, dass für das Gebiet, in dem das Bauvorhaben der M. AG gelegen ist, in nächster Zukunft ein Massnahmenplan erstellt werden muss, stellt sich die Frage, ob mit der Bewilligungserteilung nicht bis zu dessen Vorliegen zugewartet werden muss. Die Beschwerdeführerin bemerkt, es sei wenig sinnvoll, einen Neubau zu bewilligen, um kurz darauf dessen Sanierungsbedürftigkeit festzustellen und Massnahmen zur Behebung anzuordnen. Es würden auf diese Weise nur noch schwer zu beseitigende Tatsachen geschaffen. Auch das Eidgenössische Departement des Innern weist auf die Gefahr hin, dass durch die Zulassung neuer Emittenten die Massnahmenplanung vereitelt werden könnte, verneint sie aber für den vorliegenden Fall in Anbetracht der geringfügigen zu erwartenden Emissionen.
Der LRV lässt sich nicht entnehmen, dass bis zum Vorliegen der Massnahmenpläne in den fraglichen Gebieten keine Baubewilligungen mehr erteilt werden könnten. Ein solcher Aufschub ist in der Regel auch nicht nötig, genügt es doch, die Baugesuchsteller in einem voraussichtlichen Massnahmenplangebiet auf die Möglichkeit künftiger verschärfter Emissionsbegrenzungen hinzuweisen. Die erforderliche Reduktion der Luftbelastung lässt sich nachträglich durch die Anordnung entsprechender Beschränkungen bei den einzelnen Emittenten vornehmen. Anders ist die Situation hingegen, wenn von einer neuen Anlage so grosse Emissionen zu erwarten sind, dass dadurch die spätere Massnahmenplanung präjudiziert wird. In solchen Fällen ist die Koordination und die Lastengleichheit bei der Reduktion einer übermässigen Gesamtbelastung in der Regel nur sicherzustellen, wenn bei der Erteilung der Baubewilligung für die neue Anlage die bestehenden Belastungen und die vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung bekannt sind. Das gilt erst recht dann, wenn von einer geplanten Verkehrsanlage allein schon übermässige Immissionen ausgehen werden. Das Bundesgericht hat deshalb entschieden, dass beim Bau von Nationalstrassen der Massnahmenplan grundsätzlich im Zeitpunkt des Plangenehmigungsentscheids vorliegen müsse (Urteil vom 8.1.1992 betreffend das N1-Teilstück Löwenberg-Greng).
Vom geplanten westlichen Anbau der M. AG sind nur relativ geringfügige neue Emissionen zu erwarten. Nach den dargelegten Grundsätzen durfte der Regierungsrat deshalb davon absehen, die Baubewilligungserteilung bis zum Vorliegen des Massnahmenplans aufzuschieben.
g) Unter den gegebenen Umständen war es schliesslich zulässig, die Baubewilligung ohne eine exakte Ermittlung der zu erwartenden Immissionen, wie die Beschwerdeführerin sie verlangt, zu erteilen. Aus Art. 28 LRV ergibt sich nichts anderes, sieht diese Bestimmung doch eine Immissionsprognose nur für neue stationäre Anlagen vor, von denen erhebliche Emissionen zu erwarten sind. Solche sind vom Bauvorhaben der M. AG aber nicht zu befürchten.
h) Insgesamt ergibt sich somit, dass die Erteilung der Baubewilligung für den westlichen Anbau der M. AG keine Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts verletzt. Übermässige Immissionen im fraglichen Gebiet sind aufgrund des Massnahmenplans durch geeignete Emissionsbegrenzungen, welche anteilsmässig auch den Neubau der M. AG betreffen werden, zu reduzieren. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin ist daher im Sinne der Erwägungen abzuweisen. | de | Disposizioni di esecuzione ai sensi dell'art. 33 cpv. 2 LPT. Ampliamento di una fabbrica in una zona con inquinamento atmosferico eccessivo; limitazione delle emissioni secondo l'art. 12 LPA; piano dei provvedimenti secondo gli art. 31 segg. OIAt. 1. Esame di una decisione cantonale in cui un ricorso è dichiarato, in via principale, irricevibile e, a titolo subordinato, è respinto nel merito (consid. 2b).
2. L'art. 33 cpv. 2 LPT non concerne soltanto le disposizioni di esecuzione in materia di pianificazione del territorio in senso proprio, ma anche tutte le prescrizioni in materia edilizia che conferiscono un contenuto concreto alla regolamentazione delle zone (consid. 4b; precisazione della giurisprudenza).
3. Esame di un nuovo impianto fisso (ampliamento di una fabbrica) che non causa di per sé alcun inquinamento atmosferico eccessivo, ma che è installato in una zona dove l'inquinamento globale dell'aria è eccessivo. Determinazione dei limiti delle emissioni secondo i principi della coordinazione e dell'uguaglianza degli oneri. Coordinazione assicurata da un piano dei provvedimenti. Rifiuto, nel caso in esame, d'imporre una limitazione delle emissioni più severa nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia (consid. 5b-h). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,016 | 118 Ib 263 | 118 Ib 263
Sachverhalt ab Seite 264
A.- B. a versé 24'200 francs à BKB AG, à Zurich (ci-après: BKB), afin de procéder à divers placements sur les bourses des matières premières. M. a chargé BKB d'effectuer plusieurs placements pour un total de 20'000 francs. Les ordres des clients étaient transmis, par l'intermédiaire de MCS S.A., à Lausanne (ci-après: MCS), à des courtiers pour être exécutés. Au terme des opérations boursières faites par BKB, B. a été crédité de 1'990 fr. 30 et M. de 4'671 fr. 25.
La grande majorité de la clientèle de BKB a subi des pertes. Ayant la maîtrise de ces deux sociétés, leurs deux dirigeants se sont octroyé divers avantages qui ont été chiffrés à plus d'un million de francs pour chacun d'eux.
B.- Le 19 juillet 1977, une enquête pénale a été ouverte, sur plainte, notamment contre les deux dirigeants de BKB et MCS. B. et M. ont, à l'instar de nombreux clients de BKB, déposé une telle plainte. L'un et l'autre se sont constitués parties civiles.
Le Tribunal correctionnel du district de Lausanne a, par jugement du 30 novembre 1987, constaté que les dirigeants de BKB et MCS s'étaient rendus coupables de gestion déloyale, mais il les a libérés des fins de la poursuite pénale en raison de la prescription. Il a néanmoins retenu que leurs avoirs et ceux des sociétés BKB et MCS, séquestrés durant l'enquête pénale, étaient le produit de cette infraction et constituaient un profit illicite au sens de l'art. 58 CP. Il a donc prononcé leur confiscation, sous réserve des droits des tiers au sens de l'art. 58bis CP. Le Tribunal a donné aux plaignants, qui s'étaient constitués parties civiles, acte de leurs réserves et les a invités à agir devant le juge civil.
C.- Par demande déposée le 21 mars 1989, B. et M. ont ouvert action contre l'Etat de Vaud, devant le Tribunal fédéral, en paiement des sommes qu'ils auraient perdues dans les placements que BKB a opérés pour leur compte. Le défendeur a conclu à son rejet. Le Tribunal fédéral a déclaré la demande irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. L'art. 58bis al. 2 CP permet au tiers, qui a un autre droit que celui de propriété sur les objets ou valeurs à confisquer, de se faire remettre, sous déduction des frais, le produit éventuel de la réalisation jusqu'à concurrence de la valeur de son droit.
a) L'art. 58bis CP est destiné à renforcer la protection des personnes qui pourraient être lésées, sans qu'il y ait faute de leur part, par l'application de l'art. 58 CP (Message, FF 1971 I 1031; LOGOZ, Commentaire du Code Pénal Suisse, Partie générale, 2e éd. 1976, n. 1 ad art. 58bis CP). Cette disposition a complété les règles sur la confiscation et doit être interprétée en liaison avec l'art. 58 CP qui traite de l'objet et des conditions de la confiscation (ATF 108 IV 157 consid. 2a). La confiscation prive quelqu'un d'un droit de propriété pour le transférer à l'Etat (BO 1973 CN 498). C'est pourquoi la prétention tendant à la remise d'une chose confisquée est assimilée à l'action réelle en restitution de l'art. 641 al. 2 CC (ATF 112 IV 77 consid. 3b). Dans ce même ordre d'idée, le délai de cinq ans de l'art. 58bis al. 3 CP, pendant lequel les tiers peuvent faire valoir leurs prétentions après l'avis officiel de confiscation, correspond à celui de l'art. 722 al. 1 CC pour les choses trouvées (LOGOZ, op.cit., n. 4 ad art. 58bis CP). Il faut dès lors en conclure que les seuls droits que des tiers peuvent faire valoir en vertu de cette disposition sont d'autres droits réels que celui de propriété et non pas des droits de créance. Cet avis est aussi exprimé en doctrine pour laquelle les termes "autre droit que celui de propriété" figurant à l'art. 58bis al. 2 CP ne correspondent qu'à des droits réels limités (LOGOZ, op.cit., n. 3 ad art. 58bis CP; SCHULTZ, Einführung in den Allgemeinen Teil des Strafrechts, T. II, 4e éd. 1982, p. 215; STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht. Allgemeiner Teil II: Strafen und Massnahmen, p. 492 n. 45; GAUTHIER, La loi fédérale sur le droit pénal administratif, in Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève, vol. 46, p. 45; GAILLARD, La confiscation des gains illicites. Le droit des tiers (Art. 58 et 58bis du Code pénal), in Le rôle sanctionnateur du droit pénal, Enseignement de 3e cycle de droit 1984, p. 180 et in FJS 73, p. 25; TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch: Kurzkommentar, n. 1 ad art. 58bis CP). Le lésé qui ne dispose que d'un droit de créance ne peut donc se prévaloir que de la prérogative que lui accorde l'art. 60 CP (GAILLARD, op.cit., in FJS 73, p. 22 et 26; BERCHER, Le séquestre pénal. Approche critique des rapports entre procédure et droit de fond (Etude de procédure pénale vaudoise), thèse Lausanne 1991, p. 108 et 110).
b) Les demandeurs se prévalent ainsi à tort de l'art. 58bis al. 2 CP. La question de savoir si les prétentions fondées sur cette disposition sont de nature civile peut dès lors demeurer indécise.
3. Aux termes de l'art. 60 CP, le juge peut, aux conditions qu'il pose, allouer à celui qui a subi un dommage à la suite de la réalisation d'une infraction notamment les avantages acquis à l'Etat ou le produit de leur réalisation sous déduction des frais.
Selon une jurisprudence constante, les prétentions fondées sur l'art. 58 CP, qui prévoit la confiscation au profit de l'Etat de biens acquis au moyen d'une infraction, et sur l'art. 60 CP, qui règle la prétention du lésé, ne sont pas de nature civile. D'une part, la confiscation prononcée en application de l'art. 58 CP constitue une mesure prise dans l'intérêt de l'ordre public et des bonnes moeurs et non pour satisfaire une prétention de droit privé. D'autre part, la prétention fondée sur l'art. 60 CP tend au versement de prestations par l'Etat et relève donc du droit public (ATF 104 IV 71 consid. 3c et les arrêts cités). En conséquence, la présente demande ne constitue pas une contestation civile au sens de l'art. 42 OJ. Elle est irrecevable. | fr | Art. 42 OG; Art. 58bis Abs. 2 und 60 StGB. Rückerstattungsklage gegen den Kanton. 1. Recht, welches dem Dritten zustehen muss, damit er sich auf Art. 58bis Abs. 2 oder Art. 60 StGB berufen kann (E. 2a).
2. - Eine Streitigkeit, die einen Anspruch gemäss Art. 60 StGB betrifft, ist nicht zivilrechtlicher Natur (E. 3).
- Natur einer Streitigkeit über einen Anspruch gemäss Art. 58bis Abs. 2 StGB: Frage offengelassen (E. 2b). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-263%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,017 | 118 Ib 263 | 118 Ib 263
Sachverhalt ab Seite 264
A.- B. a versé 24'200 francs à BKB AG, à Zurich (ci-après: BKB), afin de procéder à divers placements sur les bourses des matières premières. M. a chargé BKB d'effectuer plusieurs placements pour un total de 20'000 francs. Les ordres des clients étaient transmis, par l'intermédiaire de MCS S.A., à Lausanne (ci-après: MCS), à des courtiers pour être exécutés. Au terme des opérations boursières faites par BKB, B. a été crédité de 1'990 fr. 30 et M. de 4'671 fr. 25.
La grande majorité de la clientèle de BKB a subi des pertes. Ayant la maîtrise de ces deux sociétés, leurs deux dirigeants se sont octroyé divers avantages qui ont été chiffrés à plus d'un million de francs pour chacun d'eux.
B.- Le 19 juillet 1977, une enquête pénale a été ouverte, sur plainte, notamment contre les deux dirigeants de BKB et MCS. B. et M. ont, à l'instar de nombreux clients de BKB, déposé une telle plainte. L'un et l'autre se sont constitués parties civiles.
Le Tribunal correctionnel du district de Lausanne a, par jugement du 30 novembre 1987, constaté que les dirigeants de BKB et MCS s'étaient rendus coupables de gestion déloyale, mais il les a libérés des fins de la poursuite pénale en raison de la prescription. Il a néanmoins retenu que leurs avoirs et ceux des sociétés BKB et MCS, séquestrés durant l'enquête pénale, étaient le produit de cette infraction et constituaient un profit illicite au sens de l'art. 58 CP. Il a donc prononcé leur confiscation, sous réserve des droits des tiers au sens de l'art. 58bis CP. Le Tribunal a donné aux plaignants, qui s'étaient constitués parties civiles, acte de leurs réserves et les a invités à agir devant le juge civil.
C.- Par demande déposée le 21 mars 1989, B. et M. ont ouvert action contre l'Etat de Vaud, devant le Tribunal fédéral, en paiement des sommes qu'ils auraient perdues dans les placements que BKB a opérés pour leur compte. Le défendeur a conclu à son rejet. Le Tribunal fédéral a déclaré la demande irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. L'art. 58bis al. 2 CP permet au tiers, qui a un autre droit que celui de propriété sur les objets ou valeurs à confisquer, de se faire remettre, sous déduction des frais, le produit éventuel de la réalisation jusqu'à concurrence de la valeur de son droit.
a) L'art. 58bis CP est destiné à renforcer la protection des personnes qui pourraient être lésées, sans qu'il y ait faute de leur part, par l'application de l'art. 58 CP (Message, FF 1971 I 1031; LOGOZ, Commentaire du Code Pénal Suisse, Partie générale, 2e éd. 1976, n. 1 ad art. 58bis CP). Cette disposition a complété les règles sur la confiscation et doit être interprétée en liaison avec l'art. 58 CP qui traite de l'objet et des conditions de la confiscation (ATF 108 IV 157 consid. 2a). La confiscation prive quelqu'un d'un droit de propriété pour le transférer à l'Etat (BO 1973 CN 498). C'est pourquoi la prétention tendant à la remise d'une chose confisquée est assimilée à l'action réelle en restitution de l'art. 641 al. 2 CC (ATF 112 IV 77 consid. 3b). Dans ce même ordre d'idée, le délai de cinq ans de l'art. 58bis al. 3 CP, pendant lequel les tiers peuvent faire valoir leurs prétentions après l'avis officiel de confiscation, correspond à celui de l'art. 722 al. 1 CC pour les choses trouvées (LOGOZ, op.cit., n. 4 ad art. 58bis CP). Il faut dès lors en conclure que les seuls droits que des tiers peuvent faire valoir en vertu de cette disposition sont d'autres droits réels que celui de propriété et non pas des droits de créance. Cet avis est aussi exprimé en doctrine pour laquelle les termes "autre droit que celui de propriété" figurant à l'art. 58bis al. 2 CP ne correspondent qu'à des droits réels limités (LOGOZ, op.cit., n. 3 ad art. 58bis CP; SCHULTZ, Einführung in den Allgemeinen Teil des Strafrechts, T. II, 4e éd. 1982, p. 215; STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht. Allgemeiner Teil II: Strafen und Massnahmen, p. 492 n. 45; GAUTHIER, La loi fédérale sur le droit pénal administratif, in Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève, vol. 46, p. 45; GAILLARD, La confiscation des gains illicites. Le droit des tiers (Art. 58 et 58bis du Code pénal), in Le rôle sanctionnateur du droit pénal, Enseignement de 3e cycle de droit 1984, p. 180 et in FJS 73, p. 25; TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch: Kurzkommentar, n. 1 ad art. 58bis CP). Le lésé qui ne dispose que d'un droit de créance ne peut donc se prévaloir que de la prérogative que lui accorde l'art. 60 CP (GAILLARD, op.cit., in FJS 73, p. 22 et 26; BERCHER, Le séquestre pénal. Approche critique des rapports entre procédure et droit de fond (Etude de procédure pénale vaudoise), thèse Lausanne 1991, p. 108 et 110).
b) Les demandeurs se prévalent ainsi à tort de l'art. 58bis al. 2 CP. La question de savoir si les prétentions fondées sur cette disposition sont de nature civile peut dès lors demeurer indécise.
3. Aux termes de l'art. 60 CP, le juge peut, aux conditions qu'il pose, allouer à celui qui a subi un dommage à la suite de la réalisation d'une infraction notamment les avantages acquis à l'Etat ou le produit de leur réalisation sous déduction des frais.
Selon une jurisprudence constante, les prétentions fondées sur l'art. 58 CP, qui prévoit la confiscation au profit de l'Etat de biens acquis au moyen d'une infraction, et sur l'art. 60 CP, qui règle la prétention du lésé, ne sont pas de nature civile. D'une part, la confiscation prononcée en application de l'art. 58 CP constitue une mesure prise dans l'intérêt de l'ordre public et des bonnes moeurs et non pour satisfaire une prétention de droit privé. D'autre part, la prétention fondée sur l'art. 60 CP tend au versement de prestations par l'Etat et relève donc du droit public (ATF 104 IV 71 consid. 3c et les arrêts cités). En conséquence, la présente demande ne constitue pas une contestation civile au sens de l'art. 42 OJ. Elle est irrecevable. | fr | Art. 42 OJ; art. 58bis al. 2 et 60 CP. Action en remboursement contre l'Etat. 1. Droit dont un tiers doit être titulaire pour se prévaloir de l'art. 58bis al. 2 ou de l'art. 60 CP (consid. 2a).
2. - La contestation fondée sur l'art. 60 CP n'est pas de nature civile (consid. 3).
- Nature de la contestation fondée sur l'art. 58bis al. 2 CP: question laissée ouverte (consid. 2b). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-263%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,018 | 118 Ib 263 | 118 Ib 263
Sachverhalt ab Seite 264
A.- B. a versé 24'200 francs à BKB AG, à Zurich (ci-après: BKB), afin de procéder à divers placements sur les bourses des matières premières. M. a chargé BKB d'effectuer plusieurs placements pour un total de 20'000 francs. Les ordres des clients étaient transmis, par l'intermédiaire de MCS S.A., à Lausanne (ci-après: MCS), à des courtiers pour être exécutés. Au terme des opérations boursières faites par BKB, B. a été crédité de 1'990 fr. 30 et M. de 4'671 fr. 25.
La grande majorité de la clientèle de BKB a subi des pertes. Ayant la maîtrise de ces deux sociétés, leurs deux dirigeants se sont octroyé divers avantages qui ont été chiffrés à plus d'un million de francs pour chacun d'eux.
B.- Le 19 juillet 1977, une enquête pénale a été ouverte, sur plainte, notamment contre les deux dirigeants de BKB et MCS. B. et M. ont, à l'instar de nombreux clients de BKB, déposé une telle plainte. L'un et l'autre se sont constitués parties civiles.
Le Tribunal correctionnel du district de Lausanne a, par jugement du 30 novembre 1987, constaté que les dirigeants de BKB et MCS s'étaient rendus coupables de gestion déloyale, mais il les a libérés des fins de la poursuite pénale en raison de la prescription. Il a néanmoins retenu que leurs avoirs et ceux des sociétés BKB et MCS, séquestrés durant l'enquête pénale, étaient le produit de cette infraction et constituaient un profit illicite au sens de l'art. 58 CP. Il a donc prononcé leur confiscation, sous réserve des droits des tiers au sens de l'art. 58bis CP. Le Tribunal a donné aux plaignants, qui s'étaient constitués parties civiles, acte de leurs réserves et les a invités à agir devant le juge civil.
C.- Par demande déposée le 21 mars 1989, B. et M. ont ouvert action contre l'Etat de Vaud, devant le Tribunal fédéral, en paiement des sommes qu'ils auraient perdues dans les placements que BKB a opérés pour leur compte. Le défendeur a conclu à son rejet. Le Tribunal fédéral a déclaré la demande irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. L'art. 58bis al. 2 CP permet au tiers, qui a un autre droit que celui de propriété sur les objets ou valeurs à confisquer, de se faire remettre, sous déduction des frais, le produit éventuel de la réalisation jusqu'à concurrence de la valeur de son droit.
a) L'art. 58bis CP est destiné à renforcer la protection des personnes qui pourraient être lésées, sans qu'il y ait faute de leur part, par l'application de l'art. 58 CP (Message, FF 1971 I 1031; LOGOZ, Commentaire du Code Pénal Suisse, Partie générale, 2e éd. 1976, n. 1 ad art. 58bis CP). Cette disposition a complété les règles sur la confiscation et doit être interprétée en liaison avec l'art. 58 CP qui traite de l'objet et des conditions de la confiscation (ATF 108 IV 157 consid. 2a). La confiscation prive quelqu'un d'un droit de propriété pour le transférer à l'Etat (BO 1973 CN 498). C'est pourquoi la prétention tendant à la remise d'une chose confisquée est assimilée à l'action réelle en restitution de l'art. 641 al. 2 CC (ATF 112 IV 77 consid. 3b). Dans ce même ordre d'idée, le délai de cinq ans de l'art. 58bis al. 3 CP, pendant lequel les tiers peuvent faire valoir leurs prétentions après l'avis officiel de confiscation, correspond à celui de l'art. 722 al. 1 CC pour les choses trouvées (LOGOZ, op.cit., n. 4 ad art. 58bis CP). Il faut dès lors en conclure que les seuls droits que des tiers peuvent faire valoir en vertu de cette disposition sont d'autres droits réels que celui de propriété et non pas des droits de créance. Cet avis est aussi exprimé en doctrine pour laquelle les termes "autre droit que celui de propriété" figurant à l'art. 58bis al. 2 CP ne correspondent qu'à des droits réels limités (LOGOZ, op.cit., n. 3 ad art. 58bis CP; SCHULTZ, Einführung in den Allgemeinen Teil des Strafrechts, T. II, 4e éd. 1982, p. 215; STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht. Allgemeiner Teil II: Strafen und Massnahmen, p. 492 n. 45; GAUTHIER, La loi fédérale sur le droit pénal administratif, in Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève, vol. 46, p. 45; GAILLARD, La confiscation des gains illicites. Le droit des tiers (Art. 58 et 58bis du Code pénal), in Le rôle sanctionnateur du droit pénal, Enseignement de 3e cycle de droit 1984, p. 180 et in FJS 73, p. 25; TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch: Kurzkommentar, n. 1 ad art. 58bis CP). Le lésé qui ne dispose que d'un droit de créance ne peut donc se prévaloir que de la prérogative que lui accorde l'art. 60 CP (GAILLARD, op.cit., in FJS 73, p. 22 et 26; BERCHER, Le séquestre pénal. Approche critique des rapports entre procédure et droit de fond (Etude de procédure pénale vaudoise), thèse Lausanne 1991, p. 108 et 110).
b) Les demandeurs se prévalent ainsi à tort de l'art. 58bis al. 2 CP. La question de savoir si les prétentions fondées sur cette disposition sont de nature civile peut dès lors demeurer indécise.
3. Aux termes de l'art. 60 CP, le juge peut, aux conditions qu'il pose, allouer à celui qui a subi un dommage à la suite de la réalisation d'une infraction notamment les avantages acquis à l'Etat ou le produit de leur réalisation sous déduction des frais.
Selon une jurisprudence constante, les prétentions fondées sur l'art. 58 CP, qui prévoit la confiscation au profit de l'Etat de biens acquis au moyen d'une infraction, et sur l'art. 60 CP, qui règle la prétention du lésé, ne sont pas de nature civile. D'une part, la confiscation prononcée en application de l'art. 58 CP constitue une mesure prise dans l'intérêt de l'ordre public et des bonnes moeurs et non pour satisfaire une prétention de droit privé. D'autre part, la prétention fondée sur l'art. 60 CP tend au versement de prestations par l'Etat et relève donc du droit public (ATF 104 IV 71 consid. 3c et les arrêts cités). En conséquence, la présente demande ne constitue pas une contestation civile au sens de l'art. 42 OJ. Elle est irrecevable. | fr | Art. 42 OG; art. 58bis cpv. 2 e 60 CP. Azione in restituzione contro lo Stato. 1. Diritto di cui un terzo deve essere titolare per poter prevalersi dell'art. 58bis cpv. 2 o dell'art. 60 CP (consid. 2a).
2. - Una contestazione fondata sull'art. 60 CP non ha natura civile (consid. 3).
- Natura della contestazione fondata sull'art. 58bis cpv. 2 CP: questione lasciata aperta (consid. 2b). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-263%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,019 | 118 Ib 266 | 118 Ib 266
Sachverhalt ab Seite 266
Die amerikanische Zentralstelle "Office of International Affairs" (OIA) des US-Justizdepartements übermittelte am 7. Juni 1990 das von der "Securities and Exchange Commission" (SEC) abgefasste, vom 4. Juni 1990 datierte Rechtshilfeersuchen gegen unbekannte Täterschaft betreffend Insidergeschäfte i.S. X. AG an die schweizerische Zentralstelle des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP).
Das BAP trat gemäss Art. 10 BG-RVUS auf das Ersuchen ein und übermittelte es, unter Anordnung des Vollzugs, am 28. August 1990 an die Bezirksanwaltschaft Zürich.
Das Ersuchen vom 4. Juni 1990 stützt sich auf frühere Begehren, welche im wesentlichen denselben Tatkomplex zum Gegenstand hatten. Die damals verlangte Rechtshilfe war gemäss BGE 113 Ib 72 ff. und 77 ff. grundsätzlich zu bewilligen, und in der Folge wurden die damaligen Begehren grösstenteils erledigt. Es kann hier auf die betreffenden Urteile verwiesen werden.
Am 26. Dezember 1990 erliess die Bezirksanwaltschaft Zürich verschiedene Verfügungen, mit denen den Betroffenen einerseits die Anordnung des BAP betreffend die Zulässigkeit der Rechtshilfe und andererseits die kantonalen Vollzugshandlungen eröffnet wurden. Ein von der X. AG hiergegen erhobener Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich blieb erfolglos. Sodann wies die Zentralstelle USA eine von der X. AG ebenfalls eingereichte Einsprache ab und bewilligte die verlangte Rechtshilfe mit Verfügung vom 23. April 1991.
Mit Eingabe vom 23. Mai 1991 erhob die X. AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. b) bb) Nachdem sich die ursprünglichen Begehren der amerikanischen Behörden auf den Zeitraum von September 1979 bis Mai 1984 bezogen hatten, soll der verdächtige Handel laut dem vorliegenden Ergänzungsersuchen bis mindestens November 1988 gedauert haben. In Berücksichtigung einer absoluten Verjährungsfrist von 7 1/2 Jahren (Art. 162 und 321 in Verbindung mit Art. 70 und 72 StGB, Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG) wäre somit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin jedenfalls auf den vom Ergänzungsersuchen erfassten Zeitraum bezogen die absolute Strafverfolgungsverjährung kaum eingetreten. Wie es sich damit im einzelnen verhält, kann indes aus den nachfolgenden Gründen offenbleiben.
Wie die für die Schweiz gemäss der von ihr abgegebenen Erklärung anwendbare Bestimmung des Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR (SR 0.351.1), so enthält auch die für Zwangsmassnahmen die beidseitige Strafbarkeit voraussetzende Bestimmung von Art. 4 RVUS keinen Hinweis auf die Verjährung, während das IRSG Zwangsmassnahmen ausschliesst, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung der Strafverfolgung oder -vollstreckung eingetreten ist (Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG); nach Art. 4 RVUS müssen für die Anordnung von Zwangsmassnahmen nur die objektiven Tatbestandsmerkmale erfüllt sein, wozu die Frage der Verjährung klarerweise nicht gehört.
Das Bundesgericht hat kürzlich entschieden, dass dem Verjährungseintritt im Rahmen des dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehrs nicht Rechnung zu tragen ist (BGE 117 Ib 53 ff.). Diese Lösung gelangt gemäss dem betreffenden Entscheid nur dann nicht zur Anwendung, wenn es um Rechtshilfemassnahmen geht, für die das IRSG selber massgebend ist, da eben wie erwähnt nach dessen Art. 5 Abs. 1 lit. c einem Ersuchen nicht entsprochen wird, soweit seine Ausführung Zwangsmassnahmen erfordert und die Strafverfolgung oder die Vollstreckung nach schweizerischem Recht wegen absoluter Verjährung ausgeschlossen wäre. Gleich wie mit Bezug auf das EÜR hat das Bundesgericht neulich in bezug auf Rechtshilfemassnahmen nach dem schweizerisch-deutschen Zusatzvertrag zum EÜR (SR 0.351.913.61) entschieden (nicht publ. Urteil vom 13. November 1991 i.S. B.). Gründe, weshalb hinsichtlich der nach dem RVUS abzuwickelnden Rechtshilfemassnahmen anders vorzugehen wäre, sind nicht ersichtlich. Aus denselben Überlegungen, wie sie den beiden soeben erwähnten Urteilen zugrundeliegen, drängt es sich auf, dem Verjährungseintritt auch im Rahmen des dem RVUS unterstellten Rechtshilfeverkehrs nicht Rechnung zu tragen (im Ergebnis übereinstimmend übrigens schon nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 22. November 1983 i.S. M. L.); es kann dabei auf die einlässlichen Ausführungen in BGE 117 Ib 58 ff. verwiesen werden.
Zwar versucht die Beschwerdeführerin, das BAP darauf zu "behaften", dass es in der Zwischenverfügung vom 22. Februar 1991 Verjährung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG vorgesehen habe. Tatsächlich steht aber bereits in dieser Zwischenverfügung: "... So ist die Verjährung im Verhältnis mit den USA nicht zu berücksichtigen." Bloss für den Fall, dass der Verjährungseinwand der Beschwerdeführerin Gehör finden würde, wurde beigefügt, dass jedenfalls lediglich die absolute und entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht die relative Verjährungsfrist beachtlich sein könnte.
Auf den Einwand, dem Ersuchen dürfe wegen inzwischen bereits eingetretener Verjährung nicht entsprochen werden, ist demnach nicht weiter einzugehen. | de | Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Staatsvertrag zwischen der Schweiz und den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS). Im Rahmen des dem RVUS unterstellten Rechtshilfeverkehrs ist die Frage des Verjährungseintritts nicht zu prüfen. | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,020 | 118 Ib 266 | 118 Ib 266
Sachverhalt ab Seite 266
Die amerikanische Zentralstelle "Office of International Affairs" (OIA) des US-Justizdepartements übermittelte am 7. Juni 1990 das von der "Securities and Exchange Commission" (SEC) abgefasste, vom 4. Juni 1990 datierte Rechtshilfeersuchen gegen unbekannte Täterschaft betreffend Insidergeschäfte i.S. X. AG an die schweizerische Zentralstelle des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP).
Das BAP trat gemäss Art. 10 BG-RVUS auf das Ersuchen ein und übermittelte es, unter Anordnung des Vollzugs, am 28. August 1990 an die Bezirksanwaltschaft Zürich.
Das Ersuchen vom 4. Juni 1990 stützt sich auf frühere Begehren, welche im wesentlichen denselben Tatkomplex zum Gegenstand hatten. Die damals verlangte Rechtshilfe war gemäss BGE 113 Ib 72 ff. und 77 ff. grundsätzlich zu bewilligen, und in der Folge wurden die damaligen Begehren grösstenteils erledigt. Es kann hier auf die betreffenden Urteile verwiesen werden.
Am 26. Dezember 1990 erliess die Bezirksanwaltschaft Zürich verschiedene Verfügungen, mit denen den Betroffenen einerseits die Anordnung des BAP betreffend die Zulässigkeit der Rechtshilfe und andererseits die kantonalen Vollzugshandlungen eröffnet wurden. Ein von der X. AG hiergegen erhobener Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich blieb erfolglos. Sodann wies die Zentralstelle USA eine von der X. AG ebenfalls eingereichte Einsprache ab und bewilligte die verlangte Rechtshilfe mit Verfügung vom 23. April 1991.
Mit Eingabe vom 23. Mai 1991 erhob die X. AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. b) bb) Nachdem sich die ursprünglichen Begehren der amerikanischen Behörden auf den Zeitraum von September 1979 bis Mai 1984 bezogen hatten, soll der verdächtige Handel laut dem vorliegenden Ergänzungsersuchen bis mindestens November 1988 gedauert haben. In Berücksichtigung einer absoluten Verjährungsfrist von 7 1/2 Jahren (Art. 162 und 321 in Verbindung mit Art. 70 und 72 StGB, Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG) wäre somit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin jedenfalls auf den vom Ergänzungsersuchen erfassten Zeitraum bezogen die absolute Strafverfolgungsverjährung kaum eingetreten. Wie es sich damit im einzelnen verhält, kann indes aus den nachfolgenden Gründen offenbleiben.
Wie die für die Schweiz gemäss der von ihr abgegebenen Erklärung anwendbare Bestimmung des Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR (SR 0.351.1), so enthält auch die für Zwangsmassnahmen die beidseitige Strafbarkeit voraussetzende Bestimmung von Art. 4 RVUS keinen Hinweis auf die Verjährung, während das IRSG Zwangsmassnahmen ausschliesst, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung der Strafverfolgung oder -vollstreckung eingetreten ist (Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG); nach Art. 4 RVUS müssen für die Anordnung von Zwangsmassnahmen nur die objektiven Tatbestandsmerkmale erfüllt sein, wozu die Frage der Verjährung klarerweise nicht gehört.
Das Bundesgericht hat kürzlich entschieden, dass dem Verjährungseintritt im Rahmen des dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehrs nicht Rechnung zu tragen ist (BGE 117 Ib 53 ff.). Diese Lösung gelangt gemäss dem betreffenden Entscheid nur dann nicht zur Anwendung, wenn es um Rechtshilfemassnahmen geht, für die das IRSG selber massgebend ist, da eben wie erwähnt nach dessen Art. 5 Abs. 1 lit. c einem Ersuchen nicht entsprochen wird, soweit seine Ausführung Zwangsmassnahmen erfordert und die Strafverfolgung oder die Vollstreckung nach schweizerischem Recht wegen absoluter Verjährung ausgeschlossen wäre. Gleich wie mit Bezug auf das EÜR hat das Bundesgericht neulich in bezug auf Rechtshilfemassnahmen nach dem schweizerisch-deutschen Zusatzvertrag zum EÜR (SR 0.351.913.61) entschieden (nicht publ. Urteil vom 13. November 1991 i.S. B.). Gründe, weshalb hinsichtlich der nach dem RVUS abzuwickelnden Rechtshilfemassnahmen anders vorzugehen wäre, sind nicht ersichtlich. Aus denselben Überlegungen, wie sie den beiden soeben erwähnten Urteilen zugrundeliegen, drängt es sich auf, dem Verjährungseintritt auch im Rahmen des dem RVUS unterstellten Rechtshilfeverkehrs nicht Rechnung zu tragen (im Ergebnis übereinstimmend übrigens schon nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 22. November 1983 i.S. M. L.); es kann dabei auf die einlässlichen Ausführungen in BGE 117 Ib 58 ff. verwiesen werden.
Zwar versucht die Beschwerdeführerin, das BAP darauf zu "behaften", dass es in der Zwischenverfügung vom 22. Februar 1991 Verjährung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG vorgesehen habe. Tatsächlich steht aber bereits in dieser Zwischenverfügung: "... So ist die Verjährung im Verhältnis mit den USA nicht zu berücksichtigen." Bloss für den Fall, dass der Verjährungseinwand der Beschwerdeführerin Gehör finden würde, wurde beigefügt, dass jedenfalls lediglich die absolute und entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht die relative Verjährungsfrist beachtlich sein könnte.
Auf den Einwand, dem Ersuchen dürfe wegen inzwischen bereits eingetretener Verjährung nicht entsprochen werden, ist demnach nicht weiter einzugehen. | de | Entraide judiciaire internationale en matière pénale; traité entre la Suisse et les Etats-Unis d'Amérique. Pour l'entraide régie par le traité, on n'examine pas si l'infraction est prescrite. | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,021 | 118 Ib 266 | 118 Ib 266
Sachverhalt ab Seite 266
Die amerikanische Zentralstelle "Office of International Affairs" (OIA) des US-Justizdepartements übermittelte am 7. Juni 1990 das von der "Securities and Exchange Commission" (SEC) abgefasste, vom 4. Juni 1990 datierte Rechtshilfeersuchen gegen unbekannte Täterschaft betreffend Insidergeschäfte i.S. X. AG an die schweizerische Zentralstelle des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP).
Das BAP trat gemäss Art. 10 BG-RVUS auf das Ersuchen ein und übermittelte es, unter Anordnung des Vollzugs, am 28. August 1990 an die Bezirksanwaltschaft Zürich.
Das Ersuchen vom 4. Juni 1990 stützt sich auf frühere Begehren, welche im wesentlichen denselben Tatkomplex zum Gegenstand hatten. Die damals verlangte Rechtshilfe war gemäss BGE 113 Ib 72 ff. und 77 ff. grundsätzlich zu bewilligen, und in der Folge wurden die damaligen Begehren grösstenteils erledigt. Es kann hier auf die betreffenden Urteile verwiesen werden.
Am 26. Dezember 1990 erliess die Bezirksanwaltschaft Zürich verschiedene Verfügungen, mit denen den Betroffenen einerseits die Anordnung des BAP betreffend die Zulässigkeit der Rechtshilfe und andererseits die kantonalen Vollzugshandlungen eröffnet wurden. Ein von der X. AG hiergegen erhobener Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich blieb erfolglos. Sodann wies die Zentralstelle USA eine von der X. AG ebenfalls eingereichte Einsprache ab und bewilligte die verlangte Rechtshilfe mit Verfügung vom 23. April 1991.
Mit Eingabe vom 23. Mai 1991 erhob die X. AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. b) bb) Nachdem sich die ursprünglichen Begehren der amerikanischen Behörden auf den Zeitraum von September 1979 bis Mai 1984 bezogen hatten, soll der verdächtige Handel laut dem vorliegenden Ergänzungsersuchen bis mindestens November 1988 gedauert haben. In Berücksichtigung einer absoluten Verjährungsfrist von 7 1/2 Jahren (Art. 162 und 321 in Verbindung mit Art. 70 und 72 StGB, Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG) wäre somit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin jedenfalls auf den vom Ergänzungsersuchen erfassten Zeitraum bezogen die absolute Strafverfolgungsverjährung kaum eingetreten. Wie es sich damit im einzelnen verhält, kann indes aus den nachfolgenden Gründen offenbleiben.
Wie die für die Schweiz gemäss der von ihr abgegebenen Erklärung anwendbare Bestimmung des Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR (SR 0.351.1), so enthält auch die für Zwangsmassnahmen die beidseitige Strafbarkeit voraussetzende Bestimmung von Art. 4 RVUS keinen Hinweis auf die Verjährung, während das IRSG Zwangsmassnahmen ausschliesst, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung der Strafverfolgung oder -vollstreckung eingetreten ist (Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG); nach Art. 4 RVUS müssen für die Anordnung von Zwangsmassnahmen nur die objektiven Tatbestandsmerkmale erfüllt sein, wozu die Frage der Verjährung klarerweise nicht gehört.
Das Bundesgericht hat kürzlich entschieden, dass dem Verjährungseintritt im Rahmen des dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehrs nicht Rechnung zu tragen ist (BGE 117 Ib 53 ff.). Diese Lösung gelangt gemäss dem betreffenden Entscheid nur dann nicht zur Anwendung, wenn es um Rechtshilfemassnahmen geht, für die das IRSG selber massgebend ist, da eben wie erwähnt nach dessen Art. 5 Abs. 1 lit. c einem Ersuchen nicht entsprochen wird, soweit seine Ausführung Zwangsmassnahmen erfordert und die Strafverfolgung oder die Vollstreckung nach schweizerischem Recht wegen absoluter Verjährung ausgeschlossen wäre. Gleich wie mit Bezug auf das EÜR hat das Bundesgericht neulich in bezug auf Rechtshilfemassnahmen nach dem schweizerisch-deutschen Zusatzvertrag zum EÜR (SR 0.351.913.61) entschieden (nicht publ. Urteil vom 13. November 1991 i.S. B.). Gründe, weshalb hinsichtlich der nach dem RVUS abzuwickelnden Rechtshilfemassnahmen anders vorzugehen wäre, sind nicht ersichtlich. Aus denselben Überlegungen, wie sie den beiden soeben erwähnten Urteilen zugrundeliegen, drängt es sich auf, dem Verjährungseintritt auch im Rahmen des dem RVUS unterstellten Rechtshilfeverkehrs nicht Rechnung zu tragen (im Ergebnis übereinstimmend übrigens schon nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 22. November 1983 i.S. M. L.); es kann dabei auf die einlässlichen Ausführungen in BGE 117 Ib 58 ff. verwiesen werden.
Zwar versucht die Beschwerdeführerin, das BAP darauf zu "behaften", dass es in der Zwischenverfügung vom 22. Februar 1991 Verjährung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG vorgesehen habe. Tatsächlich steht aber bereits in dieser Zwischenverfügung: "... So ist die Verjährung im Verhältnis mit den USA nicht zu berücksichtigen." Bloss für den Fall, dass der Verjährungseinwand der Beschwerdeführerin Gehör finden würde, wurde beigefügt, dass jedenfalls lediglich die absolute und entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht die relative Verjährungsfrist beachtlich sein könnte.
Auf den Einwand, dem Ersuchen dürfe wegen inzwischen bereits eingetretener Verjährung nicht entsprochen werden, ist demnach nicht weiter einzugehen. | de | Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale; trattato fra la Svizzera e gli Stati Uniti d'America (TAGSU). Nell'ambito dell'assistenza internazionale regolata dal TAGSU, non occorre esaminare la questione della prescrizione. | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,022 | 118 Ib 269 | 118 Ib 269
Sachverhalt ab Seite 269
M., double national suisse et allemand résidant dans le canton de Genève, était à la tête de trois sociétés procédant à des opérations financières, dont la succursale genevoise d'une société allemande. En été 1988, plusieurs plaintes ont été déposées contre M. auprès du Procureur général du canton de Genève (ci-après: le Procureur général); il lui était en substance reproché d'avoir émis des chèques non couverts pour rembourser des crédits accordés à ses sociétés ou pour régler certaines factures. Le juge d'instruction genevois chargé de l'enquête n'a pas pu entendre M., qui avait abandonné entre-temps son domicile.
M. a été arrêté le 27 avril 1989 en République fédérale d'Allemagne. Placé en détention préventive, il a ensuite été condamné à une peine de réclusion par un tribunal de Francfort-sur-le-Main. Par ailleurs, le 17 novembre 1989, le Tribunal d'Augsbourg (RFA) a décerné un mandat d'arrêt contre lui, dans le cadre d'une enquête ouverte sur dénonciation des organes de la société allemande dont il dirigeait la succursale genevoise, qui lui reprochaient d'avoir prélevé des sommes importantes sur les comptes de cette succursale, à son propre profit ou au bénéfice de ses autres sociétés. Le 4 décembre 1989, M. a été inculpé d'abus de confiance ("Untreue", § 266 du code pénal allemand). Dans cette même affaire, le Parquet d'Augsbourg a adressé une commission rogatoire au Procureur général, aux fins d'obtenir des renseignements sur l'instruction dirigée en Suisse contre M. Le 3 mai 1990, le juge d'instruction genevois a répondu qu'une fois son enquête close, il proposerait au ministère public de dénoncer à l'autorité allemande les faits retenus contre M. Le 27 juin 1990, le Procureur général s'est adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'office fédéral) en requérant que la compétence de poursuivre et de juger M. pour les infractions commises en Suisse soit déléguée aux autorités allemandes. Le 16 juillet 1990, l'office fédéral a transmis au Ministère de la justice du Land de Hesse (RFA) une demande formelle de délégation de la poursuite pénale ("Strafübernahmebegehren") à l'Allemagne.
A plusieurs reprises, M. a écrit au juge d'instruction genevois pour obtenir que sa cause soit instruite en Suisse. Par lettre du 25 septembre 1990, l'office fédéral a informé M. que la demande de délégation de la poursuite pénale avait été acceptée par le Ministère de la justice du Land de Hesse. L'office fédéral a précisé que tant les autorités suisses que les autorités allemandes pouvaient exercer en l'espèce une compétence pénale originaire et qu'ainsi aucune voie de droit n'était ouverte, à défaut de procédure formelle de délégation et de décision attaquable. M. a écrit le 29 septembre 1990 à l'office fédéral, en déclarant néanmoins former un recours et en renouvelant sa demande d'être extradé à la Suisse pour être jugé à Genève. Le 8 octobre 1990, l'office fédéral lui a répondu que, pour ce qui le concernait, l'affaire était liquidée.
Le 3 janvier 1991, M. a adressé un recours à la Chambre d'accusation du canton de Genève, en contestant la délégation de la poursuite à l'Allemagne. Le 26 avril 1991, le Président de la Chambre d'accusation a classé le recours, au motif qu'une décision de dessaisissement du Procureur général ne pouvait faire l'objet d'un pourvoi devant cette juridiction. M. s'est adressé le 14 juin 1991 au Tribunal fédéral, en demandant que les autorités judiciaires genevoises soient astreintes à reprendre l'instruction de sa cause et en se plaignant d'un déni de justice ainsi que d'une violation, par les autorités genevoises, de son droit d'être entendu. Par décision du 3 septembre 1991, la Ire Cour de droit public lui a accordé l'assistance judiciaire et lui a désigné un avocat d'office.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Dans les relations entre la République fédérale d'Allemagne et la Suisse, l'entraide judiciaire est régie par la Convention européenne d'entraide judiciaire (la Convention européenne, ou CEEJ; RS 0.351.1) et l'accord bilatéral complémentaire conclu le 13 novembre 1969 entre ces deux Etats (l'accord complémentaire, ou AC - entré en vigueur le 1er janvier 1977; RS 0.351.913.61). La loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1) s'applique aux questions qui ne sont réglées ni expressément ni implicitement par le droit conventionnel (ATF 117 Ib 55 consid. 1a, ATF 116 Ib 91 consid. 1a).
b) Parmi les mesures que prévoit la Convention européenne figure la "dénonciation aux fins de poursuites", adressée par un Etat contractant à un autre Etat, en vue d'une poursuite devant les tribunaux de ce dernier Etat (titre VI, art. 21 CEEJ). Un autre accord multilatéral, la Convention européenne sur la transmission des procédures répressives, entrée en vigueur le 30 mars 1978, règle plus précisément la "transmission des poursuites" entre Etats contractants. Ni la Suisse, ni la République fédérale d'Allemagne n'ont cependant ratifié cette convention, mais ces deux Etats en ont repris les points essentiels et les principes fondamentaux dans l'accord complémentaire à la Convention européenne d'entraide judiciaire. L'art. XII AC, qui se rapporte à l'art. 21 CEEJ, précise que "l'Etat requis de poursuivre un de ses nationaux ou une personne résidant habituellement sur son territoire, à raison d'une infraction commise sur le territoire de l'Etat requérant, ne peut refuser de poursuivre en prenant motif exclusivement de ce que les faits ont été commis à l'étranger" (al. 1); cette disposition fixe aussi des conditions formelles (al. 4 et 5): la demande doit être accompagnée des actes, des moyens de preuve et d'une copie des dispositions pénales en vigueur; l'Etat requérant doit être informé de la suite donnée. L'art. XII AC prévoit encore que l'acceptation de la poursuite restreint l'exercice du pouvoir répressif de l'Etat requérant: lorsqu'une poursuite pénale a été ouverte dans l'Etat requis, les autorités de l'Etat requérant ne peuvent ni poursuivre le prévenu ni exécuter une décision rendue contre lui à raison des mêmes faits délictueux si la procédure a été définitivement suspendue pour des motifs de droit matériel (al. 6 let. a), si le prévenu a été acquitté par un jugement passé en force (al. 6 let. b), s'il a subi la peine prononcée, si cette peine a été remise ou si elle est prescrite (al. 6 let. c) et tant que l'exécution de la peine est partiellement ou totalement suspendue ou que le prononcé d'une peine est différé (al. 6 let. d). Cette disposition règle encore notamment les conséquences d'un retrait de la demande de poursuite (al. 7). Enfin, l'art. XII AC s'applique également aux procédures régies par l'art. 6 par. 2 de la Convention européenne d'extradition, soit lorsque l'Etat requis doit refuser l'extradition parce que la personne poursuivie est un de ses ressortissants (al. 9).
c) La quatrième partie de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale est consacrée à la délégation de la poursuite pénale. Les art. 85 ss EIMP règlent l'acceptation par la Suisse et les art. 88 et 89 EIMP la délégation à l'étranger. Aux termes de l'art. 88 EIMP, un Etat étranger peut être invité à assumer la poursuite pénale d'une infraction relevant de la juridiction suisse si sa législation permet de poursuivre et de réprimer judiciairement cette infraction et si la personne poursuivie réside dans cet Etat, son extradition étant inopportune ou exclue (let. a) ou si elle est extradée à cet Etat et que le transfert de la poursuite pénale permette d'escompter un meilleur reclassement social (let. b). L'art. 89 EIMP décrit les effets de la délégation de poursuite; il précise en particulier que, lorsqu'un Etat étranger accepte la poursuite pénale, les autorités suisses s'abstiennent en principe de toute autre mesure à raison des mêmes faits contre la personne poursuivie.
Selon le Message du Conseil fédéral à l'appui de la loi fédérale (FF 1976 II 430 ss), la délégation vise à prévenir l'inconvénient de plusieurs poursuites pénales ouvertes en raison d'infractions tombant sous la juridiction de plusieurs Etats et à améliorer les chances de reclassement social (FF 1976 II 454). Les art. 85 ss EIMP ne règlent l'acceptation par la Suisse de la poursuite pénale d'infractions commises à l'étranger que si la poursuite ne découle pas d'un pouvoir juridictionnel originaire (art. 4 à 6bis CP); il s'agit d'un pouvoir juridictionnel subsidiaire et qui ne peut être exercé que si l'Etat où l'infraction a été commise le demande (FF 1976 II 432). Contrairement aux dispositions sur l'acceptation, celles qui régissent la délégation de la poursuite pénale à un Etat étranger portent sur tous les cas où la Suisse peut être amenée à présenter une demande de ce genre; il importe peu que la poursuite pénale exercée par l'Etat requis à la suite de l'acceptation de la demande se fonde dans cet Etat sur une juridiction originaire propre, sur une juridiction supplétive découlant de la Convention européenne ou sur une juridiction nationale subsidiaire (FF 1976 II 455). L'art. 88 EIMP fixe donc, de manière générale, les conditions auxquelles est subordonnée la délégation par la Suisse de la poursuite pénale à un autre Etat, même lorsque l'Etat requis doit exercer une juridiction originaire pour donner suite à la demande qui lui a été adressée (cf. CURT MARKEES, Entraide internationale en matière pénale, la loi fédérale du 20 mars 1981, FJS 424a, p. 2 et 7).
d) Le Tribunal fédéral a jugé cependant, dans une espèce où la Suisse avait extradé une personne soupçonnée d'infractions en matière de stupéfiants, qu'il n'y avait pas lieu, dans ces conditions, d'inviter l'autre Etat à accepter une délégation de la poursuite pénale pour les faits qui s'étaient produits en Suisse (ATF 112 Ib 152 consid. 5d). Le motif de cette exception à la règle (cf. consid. 1c in fine supra) réside dans le principe de l'"universalité" prévalant dans ce domaine du droit pénal spécial (cf. art. 19 ch. 4 LStup), la compétence répressive de l'autre Etat s'étendant, en vertu d'une convention internationale, à l'ensemble des faits délictueux (ATF 116 IV 246 ss consid. 2; cf. aussi art. 6bis CP). Dans un autre arrêt, auquel se réfère d'ailleurs l'office fédéral dans sa lettre du 25 septembre 1990 au recourant, le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence, en précisant qu'elle s'appliquait en matière de stupéfiants, mais non en ce qui concerne les infractions contre le patrimoine, qui relèvent de la compétence des autorités suisses (en vertu des art. 3 à 6 CP); la poursuite à l'étranger est alors soumise aux conditions de l'art. 88 EIMP (arrêt du 19 novembre 1986 en la cause G., consid. 2 non publié aux ATF 112 Ib 339 ss).
2. a) La procédure applicable et les voies de droit en matière de délégation sont réglées dans la partie générale de la loi fédérale. Aux termes de l'art. 30 al. 2 EIMP, la demande suisse de délégation de poursuite pénale ressortit à l'office fédéral, qui agit sur requête de l'autorité cantonale. L'art. 25 al. 2 EIMP, sous le titre "recours de droit administratif", dispose ce qui suit:
"Le recours n'est recevable contre une demande suisse adressée à un Etat
étranger que si elle est présentée aux fins de lui faire assumer la
poursuite pénale ou l'exécution d'un jugement. Dans ce cas, seule la
personne poursuivie a le droit de recourir."
Il découle des deux dispositions précitées qu'une requête tendant au transfert de la poursuite pénale à un Etat étranger doit être introduite par une décision de l'Office fédéral de la police pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif (ATF 112 Ib 142 consid. 3b).
b) La demande du 27 juin 1990 du Procureur général à l'office fédéral est donc une requête de l'autorité cantonale au sens de l'art. 30 al. 2 EIMP; le Procureur général s'est d'ailleurs expressément référé à l'art. 88 EIMP. L'office fédéral a alors formé le 16 juillet 1990 une demande de délégation, qui a abouti le 6 septembre 1990 à une décision d'acceptation de la part du Ministère de la justice du Land de Hesse, ce dont le recourant a été informé le 25 septembre 1990. Les autorités cantonales et fédérale, comme celles de l'Etat requis, ont manifestement suivi la procédure applicable à une délégation de la poursuite pénale; elles ne se sont pas contentées, pour donner suite à la commission rogatoire du Parquet d'Augsbourg, d'une communication de renseignements et d'actes de procédure au sens des art. 63 ss EIMP. Dans ces conditions, nonobstant l'opinion de l'office fédéral, sa demande du 16 juillet 1990 est une décision ouvrant la voie du recours de droit administratif.
Les autorités genevoises n'ont en revanche pas pris de décision au sens des art. 21 ss EIMP. Conformément à l'art. 36 de la loi genevoise d'application du code pénal, il appartient au Procureur général de proposer à l'office fédéral la délégation d'une poursuite à un Etat étranger. L'art. 190 A CPP gen. énumère les décisions du Procureur général susceptibles de recours à la Chambre d'accusation: la requête à l'office fédéral n'y est pas mentionnée. En outre, le droit fédéral n'impose pas aux cantons de prévoir à cet égard une procédure de décision et une voie de recours (cf. ATF 112 Ib 141 consid. 3). Dans cette mesure, c'est à juste titre que le recours de M. à la Chambre d'accusation a été déclaré irrecevable.
c) La décision de l'office fédéral a été communiquée au recourant le 25 septembre 1990, après l'acceptation de la poursuite par les autorités allemandes, sans indication des voies de droit. Le 29 septembre 1990, M. a adressé un recours à l'office fédéral. Les décisions des autorités fédérales doivent indiquer les voies de droit (art. 35 al. 1 PA) et un défaut à cet égard ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 107 al. 3 OJ). Au demeurant, le délai pour déposer un recours de droit administratif (art. 106 OJ) est observé lorsque l'acte est adressé non pas au Tribunal fédéral, mais à l'autorité qui a rendu la décision (art. 107 al. 1 et 2 OJ). Le recours a donc été formé en temps utile.
d) La personne poursuivie a en principe qualité pour recourir (art. 25 al. 2 EIMP). Quand bien même la délégation a déjà été acceptée par l'Allemagne et que M. y est détenu depuis le début de la procédure, ce dernier a un intérêt actuel et digne de protection à ce que le Tribunal fédéral contrôle si les conditions légales et conventionnelles ont été respectées (art. 103 let. a OJ; cf. arrêt du 23 avril 1986 en la cause X., consid. 1c non publié aux ATF 112 Ib 137 ss, cité par MARKEES, op.cit., p. 7). On ne saurait soumettre la qualité pour recourir à l'exigence supplémentaire que la personne poursuivie ait sa résidence habituelle en Suisse. L'avant-projet de loi fédérale posait certes cette condition (art. 15 al. 4), mais la restriction n'a été reprise ni dans le projet du Conseil fédéral (art. 21 al. 2), ni dans l'art. 25 al. 2 EIMP en vigueur (cf. MARKEES, op.cit., p. 7/8); il suffit de constater que le texte légal est clair à cet égard. Vu l'issue de la cause, il ne se justifie pas d'examiner les conséquences éventuelles d'une annulation de la décision de l'office fédéral.
e) Le Tribunal fédéral examine librement si les conditions pour accorder une mesure d'entraide sont réunies et il n'est pas lié par les conclusions des parties (art. 25 al. 6 EIMP; ATF 117 Ib 56 consid. 1c et les arrêts cités).
3. a) Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu dans la procédure de délégation qui a abouti à la décision de l'office fédéral: il n'aurait pas pu consulter le dossier et on lui aurait refusé à tort l'assistance d'un avocat et d'un interprète. Il n'est pas nécessaire d'examiner ces griefs, car le Tribunal fédéral a désigné au recourant un avocat d'office, qui a pu consulter le dossier et déposer des écritures complémentaires. En effet, les éventuels défauts de la procédure de décision à cet égard ont pu être réparés devant le Tribunal fédéral, qui jouit du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée (ATF 117 Ib 87 consid. 4, 116 Ib 44 consid. 4e et les arrêts cités). En outre, on doit remarquer que dans ses écritures au recourant ou à la Cour de céans, l'office fédéral s'est exprimé en allemand, langue que maîtrise le recourant.
b) Le recourant s'oppose à la délégation en invoquant sa nationalité suisse et le lieu de commission - Genève - des délits qui lui sont reprochés. Aux termes de l'art. 88 EIMP, la délégation de la poursuite pénale est subordonnée à la condition que la législation de l'Etat étranger permette de poursuivre et de réprimer judiciairement l'infraction en question; un tel examen ne peut se faire qu'in abstracto (cf. MARKEES, op.cit., p. 9). Le code pénal allemand connaît aussi le délit d'escroquerie (§ 263, "Betrug"), ce que le recourant ne conteste pas; le Ministère de la justice du Land de Hesse a du reste accepté la délégation sur la base d'un exposé des faits accompagné du dossier d'instruction et de la définition légale de l'escroquerie en droit suisse (art. 148 CP). Par ailleurs, la personne poursuivie peut avoir, comme M., à la fois la nationalité de l'Etat requis et la nationalité suisse (cf. MARKEES, op.cit., p. 8). En application de l'art. 88 let. a EIMP, la délégation est soumise à la condition que la personne poursuivie réside dans l'Etat requis, son extradition à la Suisse étant inopportune ou exclue (cf. consid. 1c supra). Depuis qu'il a été placé en détention en Allemagne le 27 avril 1989, dans le cadre d'une autre affaire, M. a sa résidence, au sens des art. XII al. 1 AC et art. 88 let. a EIMP, dans ce pays.
On peut se demander si, en l'occurrence, l'extradition est "exclue" au sens de l'art. 88 let. a EIMP. Une extradition imposée à l'intéressé par la République fédérale d'Allemagne n'entre pas en considération. L'office fédéral n'a présenté aucune demande dans ce sens et le recourant, qui réclame son extradition, n'a comme poursuivi pas qualité pour la demander (cf. par analogie ATF 117 Ib 215 consid. 3b/cc) ni pour former à ce sujet un recours de droit administratif (art. 25 al, 3 EIMP a contrario). Au surplus, M. a la nationalité allemande; or, l'art. 6 de la Convention européenne d'extradition (RS 0.353.1) donne à chaque partie contractante la faculté de refuser l'extradition de ses ressortissants et la République fédérale d'Allemagne a émis une réserve en précisant que l'extradition de ressortissants allemands, interdite par sa Loi fondamentale, devait être refusée dans tous les cas. En outre, de toute manière, il faut considérer que l'opportunité, mentionnée comme condition alternative dans la loi, commandait en l'occurrence un rattachement de la cause avec celles jugées par les autorités allemandes, en raison de la nationalité allemande (à côté de la suisse) du poursuivi, de son absence de liens avec le canton de Genève, de sa méconnaissance de la langue française, de l'existence de poursuites en République fédérale d'Allemagne contre lui et de la connexité évidente entre les faits reprochés dans les procédures allemande et suisse. La décision attaquée échappe donc à la critique. | fr | Übertragung der Strafverfolgung an das Ausland. Die Art. 88 und Art. 89 IRSG, welche die Übertragung der Strafverfolgung an einen ausländischen Staat regeln, sind in allen Fällen anwendbar, in denen die Schweiz ein Ersuchen in diesem Sinne stellt, selbst wenn der ersuchte Staat originäre Gerichtsbarkeit ausübt (E. 1).
Ein Ersuchen um Übernahme der Strafverfolgung durch den ausländischen Staat muss durch einen Entscheid des Bundesamtes für Polizeiwesen eingeleitet werden, der Gegenstand einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden kann; der Verfolgte ist grundsätzlich beschwerdelegitimiert (E. 2).
Übertragung der Strafverfolgung an die Bundesrepublik Deutschland: Die Voraussetzungen dafür sind in casu erfüllt (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-269%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 269
M., double national suisse et allemand résidant dans le canton de Genève, était à la tête de trois sociétés procédant à des opérations financières, dont la succursale genevoise d'une société allemande. En été 1988, plusieurs plaintes ont été déposées contre M. auprès du Procureur général du canton de Genève (ci-après: le Procureur général); il lui était en substance reproché d'avoir émis des chèques non couverts pour rembourser des crédits accordés à ses sociétés ou pour régler certaines factures. Le juge d'instruction genevois chargé de l'enquête n'a pas pu entendre M., qui avait abandonné entre-temps son domicile.
M. a été arrêté le 27 avril 1989 en République fédérale d'Allemagne. Placé en détention préventive, il a ensuite été condamné à une peine de réclusion par un tribunal de Francfort-sur-le-Main. Par ailleurs, le 17 novembre 1989, le Tribunal d'Augsbourg (RFA) a décerné un mandat d'arrêt contre lui, dans le cadre d'une enquête ouverte sur dénonciation des organes de la société allemande dont il dirigeait la succursale genevoise, qui lui reprochaient d'avoir prélevé des sommes importantes sur les comptes de cette succursale, à son propre profit ou au bénéfice de ses autres sociétés. Le 4 décembre 1989, M. a été inculpé d'abus de confiance ("Untreue", § 266 du code pénal allemand). Dans cette même affaire, le Parquet d'Augsbourg a adressé une commission rogatoire au Procureur général, aux fins d'obtenir des renseignements sur l'instruction dirigée en Suisse contre M. Le 3 mai 1990, le juge d'instruction genevois a répondu qu'une fois son enquête close, il proposerait au ministère public de dénoncer à l'autorité allemande les faits retenus contre M. Le 27 juin 1990, le Procureur général s'est adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'office fédéral) en requérant que la compétence de poursuivre et de juger M. pour les infractions commises en Suisse soit déléguée aux autorités allemandes. Le 16 juillet 1990, l'office fédéral a transmis au Ministère de la justice du Land de Hesse (RFA) une demande formelle de délégation de la poursuite pénale ("Strafübernahmebegehren") à l'Allemagne.
A plusieurs reprises, M. a écrit au juge d'instruction genevois pour obtenir que sa cause soit instruite en Suisse. Par lettre du 25 septembre 1990, l'office fédéral a informé M. que la demande de délégation de la poursuite pénale avait été acceptée par le Ministère de la justice du Land de Hesse. L'office fédéral a précisé que tant les autorités suisses que les autorités allemandes pouvaient exercer en l'espèce une compétence pénale originaire et qu'ainsi aucune voie de droit n'était ouverte, à défaut de procédure formelle de délégation et de décision attaquable. M. a écrit le 29 septembre 1990 à l'office fédéral, en déclarant néanmoins former un recours et en renouvelant sa demande d'être extradé à la Suisse pour être jugé à Genève. Le 8 octobre 1990, l'office fédéral lui a répondu que, pour ce qui le concernait, l'affaire était liquidée.
Le 3 janvier 1991, M. a adressé un recours à la Chambre d'accusation du canton de Genève, en contestant la délégation de la poursuite à l'Allemagne. Le 26 avril 1991, le Président de la Chambre d'accusation a classé le recours, au motif qu'une décision de dessaisissement du Procureur général ne pouvait faire l'objet d'un pourvoi devant cette juridiction. M. s'est adressé le 14 juin 1991 au Tribunal fédéral, en demandant que les autorités judiciaires genevoises soient astreintes à reprendre l'instruction de sa cause et en se plaignant d'un déni de justice ainsi que d'une violation, par les autorités genevoises, de son droit d'être entendu. Par décision du 3 septembre 1991, la Ire Cour de droit public lui a accordé l'assistance judiciaire et lui a désigné un avocat d'office.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Dans les relations entre la République fédérale d'Allemagne et la Suisse, l'entraide judiciaire est régie par la Convention européenne d'entraide judiciaire (la Convention européenne, ou CEEJ; RS 0.351.1) et l'accord bilatéral complémentaire conclu le 13 novembre 1969 entre ces deux Etats (l'accord complémentaire, ou AC - entré en vigueur le 1er janvier 1977; RS 0.351.913.61). La loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1) s'applique aux questions qui ne sont réglées ni expressément ni implicitement par le droit conventionnel (ATF 117 Ib 55 consid. 1a, ATF 116 Ib 91 consid. 1a).
b) Parmi les mesures que prévoit la Convention européenne figure la "dénonciation aux fins de poursuites", adressée par un Etat contractant à un autre Etat, en vue d'une poursuite devant les tribunaux de ce dernier Etat (titre VI, art. 21 CEEJ). Un autre accord multilatéral, la Convention européenne sur la transmission des procédures répressives, entrée en vigueur le 30 mars 1978, règle plus précisément la "transmission des poursuites" entre Etats contractants. Ni la Suisse, ni la République fédérale d'Allemagne n'ont cependant ratifié cette convention, mais ces deux Etats en ont repris les points essentiels et les principes fondamentaux dans l'accord complémentaire à la Convention européenne d'entraide judiciaire. L'art. XII AC, qui se rapporte à l'art. 21 CEEJ, précise que "l'Etat requis de poursuivre un de ses nationaux ou une personne résidant habituellement sur son territoire, à raison d'une infraction commise sur le territoire de l'Etat requérant, ne peut refuser de poursuivre en prenant motif exclusivement de ce que les faits ont été commis à l'étranger" (al. 1); cette disposition fixe aussi des conditions formelles (al. 4 et 5): la demande doit être accompagnée des actes, des moyens de preuve et d'une copie des dispositions pénales en vigueur; l'Etat requérant doit être informé de la suite donnée. L'art. XII AC prévoit encore que l'acceptation de la poursuite restreint l'exercice du pouvoir répressif de l'Etat requérant: lorsqu'une poursuite pénale a été ouverte dans l'Etat requis, les autorités de l'Etat requérant ne peuvent ni poursuivre le prévenu ni exécuter une décision rendue contre lui à raison des mêmes faits délictueux si la procédure a été définitivement suspendue pour des motifs de droit matériel (al. 6 let. a), si le prévenu a été acquitté par un jugement passé en force (al. 6 let. b), s'il a subi la peine prononcée, si cette peine a été remise ou si elle est prescrite (al. 6 let. c) et tant que l'exécution de la peine est partiellement ou totalement suspendue ou que le prononcé d'une peine est différé (al. 6 let. d). Cette disposition règle encore notamment les conséquences d'un retrait de la demande de poursuite (al. 7). Enfin, l'art. XII AC s'applique également aux procédures régies par l'art. 6 par. 2 de la Convention européenne d'extradition, soit lorsque l'Etat requis doit refuser l'extradition parce que la personne poursuivie est un de ses ressortissants (al. 9).
c) La quatrième partie de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale est consacrée à la délégation de la poursuite pénale. Les art. 85 ss EIMP règlent l'acceptation par la Suisse et les art. 88 et 89 EIMP la délégation à l'étranger. Aux termes de l'art. 88 EIMP, un Etat étranger peut être invité à assumer la poursuite pénale d'une infraction relevant de la juridiction suisse si sa législation permet de poursuivre et de réprimer judiciairement cette infraction et si la personne poursuivie réside dans cet Etat, son extradition étant inopportune ou exclue (let. a) ou si elle est extradée à cet Etat et que le transfert de la poursuite pénale permette d'escompter un meilleur reclassement social (let. b). L'art. 89 EIMP décrit les effets de la délégation de poursuite; il précise en particulier que, lorsqu'un Etat étranger accepte la poursuite pénale, les autorités suisses s'abstiennent en principe de toute autre mesure à raison des mêmes faits contre la personne poursuivie.
Selon le Message du Conseil fédéral à l'appui de la loi fédérale (FF 1976 II 430 ss), la délégation vise à prévenir l'inconvénient de plusieurs poursuites pénales ouvertes en raison d'infractions tombant sous la juridiction de plusieurs Etats et à améliorer les chances de reclassement social (FF 1976 II 454). Les art. 85 ss EIMP ne règlent l'acceptation par la Suisse de la poursuite pénale d'infractions commises à l'étranger que si la poursuite ne découle pas d'un pouvoir juridictionnel originaire (art. 4 à 6bis CP); il s'agit d'un pouvoir juridictionnel subsidiaire et qui ne peut être exercé que si l'Etat où l'infraction a été commise le demande (FF 1976 II 432). Contrairement aux dispositions sur l'acceptation, celles qui régissent la délégation de la poursuite pénale à un Etat étranger portent sur tous les cas où la Suisse peut être amenée à présenter une demande de ce genre; il importe peu que la poursuite pénale exercée par l'Etat requis à la suite de l'acceptation de la demande se fonde dans cet Etat sur une juridiction originaire propre, sur une juridiction supplétive découlant de la Convention européenne ou sur une juridiction nationale subsidiaire (FF 1976 II 455). L'art. 88 EIMP fixe donc, de manière générale, les conditions auxquelles est subordonnée la délégation par la Suisse de la poursuite pénale à un autre Etat, même lorsque l'Etat requis doit exercer une juridiction originaire pour donner suite à la demande qui lui a été adressée (cf. CURT MARKEES, Entraide internationale en matière pénale, la loi fédérale du 20 mars 1981, FJS 424a, p. 2 et 7).
d) Le Tribunal fédéral a jugé cependant, dans une espèce où la Suisse avait extradé une personne soupçonnée d'infractions en matière de stupéfiants, qu'il n'y avait pas lieu, dans ces conditions, d'inviter l'autre Etat à accepter une délégation de la poursuite pénale pour les faits qui s'étaient produits en Suisse (ATF 112 Ib 152 consid. 5d). Le motif de cette exception à la règle (cf. consid. 1c in fine supra) réside dans le principe de l'"universalité" prévalant dans ce domaine du droit pénal spécial (cf. art. 19 ch. 4 LStup), la compétence répressive de l'autre Etat s'étendant, en vertu d'une convention internationale, à l'ensemble des faits délictueux (ATF 116 IV 246 ss consid. 2; cf. aussi art. 6bis CP). Dans un autre arrêt, auquel se réfère d'ailleurs l'office fédéral dans sa lettre du 25 septembre 1990 au recourant, le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence, en précisant qu'elle s'appliquait en matière de stupéfiants, mais non en ce qui concerne les infractions contre le patrimoine, qui relèvent de la compétence des autorités suisses (en vertu des art. 3 à 6 CP); la poursuite à l'étranger est alors soumise aux conditions de l'art. 88 EIMP (arrêt du 19 novembre 1986 en la cause G., consid. 2 non publié aux ATF 112 Ib 339 ss).
2. a) La procédure applicable et les voies de droit en matière de délégation sont réglées dans la partie générale de la loi fédérale. Aux termes de l'art. 30 al. 2 EIMP, la demande suisse de délégation de poursuite pénale ressortit à l'office fédéral, qui agit sur requête de l'autorité cantonale. L'art. 25 al. 2 EIMP, sous le titre "recours de droit administratif", dispose ce qui suit:
"Le recours n'est recevable contre une demande suisse adressée à un Etat
étranger que si elle est présentée aux fins de lui faire assumer la
poursuite pénale ou l'exécution d'un jugement. Dans ce cas, seule la
personne poursuivie a le droit de recourir."
Il découle des deux dispositions précitées qu'une requête tendant au transfert de la poursuite pénale à un Etat étranger doit être introduite par une décision de l'Office fédéral de la police pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif (ATF 112 Ib 142 consid. 3b).
b) La demande du 27 juin 1990 du Procureur général à l'office fédéral est donc une requête de l'autorité cantonale au sens de l'art. 30 al. 2 EIMP; le Procureur général s'est d'ailleurs expressément référé à l'art. 88 EIMP. L'office fédéral a alors formé le 16 juillet 1990 une demande de délégation, qui a abouti le 6 septembre 1990 à une décision d'acceptation de la part du Ministère de la justice du Land de Hesse, ce dont le recourant a été informé le 25 septembre 1990. Les autorités cantonales et fédérale, comme celles de l'Etat requis, ont manifestement suivi la procédure applicable à une délégation de la poursuite pénale; elles ne se sont pas contentées, pour donner suite à la commission rogatoire du Parquet d'Augsbourg, d'une communication de renseignements et d'actes de procédure au sens des art. 63 ss EIMP. Dans ces conditions, nonobstant l'opinion de l'office fédéral, sa demande du 16 juillet 1990 est une décision ouvrant la voie du recours de droit administratif.
Les autorités genevoises n'ont en revanche pas pris de décision au sens des art. 21 ss EIMP. Conformément à l'art. 36 de la loi genevoise d'application du code pénal, il appartient au Procureur général de proposer à l'office fédéral la délégation d'une poursuite à un Etat étranger. L'art. 190 A CPP gen. énumère les décisions du Procureur général susceptibles de recours à la Chambre d'accusation: la requête à l'office fédéral n'y est pas mentionnée. En outre, le droit fédéral n'impose pas aux cantons de prévoir à cet égard une procédure de décision et une voie de recours (cf. ATF 112 Ib 141 consid. 3). Dans cette mesure, c'est à juste titre que le recours de M. à la Chambre d'accusation a été déclaré irrecevable.
c) La décision de l'office fédéral a été communiquée au recourant le 25 septembre 1990, après l'acceptation de la poursuite par les autorités allemandes, sans indication des voies de droit. Le 29 septembre 1990, M. a adressé un recours à l'office fédéral. Les décisions des autorités fédérales doivent indiquer les voies de droit (art. 35 al. 1 PA) et un défaut à cet égard ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 107 al. 3 OJ). Au demeurant, le délai pour déposer un recours de droit administratif (art. 106 OJ) est observé lorsque l'acte est adressé non pas au Tribunal fédéral, mais à l'autorité qui a rendu la décision (art. 107 al. 1 et 2 OJ). Le recours a donc été formé en temps utile.
d) La personne poursuivie a en principe qualité pour recourir (art. 25 al. 2 EIMP). Quand bien même la délégation a déjà été acceptée par l'Allemagne et que M. y est détenu depuis le début de la procédure, ce dernier a un intérêt actuel et digne de protection à ce que le Tribunal fédéral contrôle si les conditions légales et conventionnelles ont été respectées (art. 103 let. a OJ; cf. arrêt du 23 avril 1986 en la cause X., consid. 1c non publié aux ATF 112 Ib 137 ss, cité par MARKEES, op.cit., p. 7). On ne saurait soumettre la qualité pour recourir à l'exigence supplémentaire que la personne poursuivie ait sa résidence habituelle en Suisse. L'avant-projet de loi fédérale posait certes cette condition (art. 15 al. 4), mais la restriction n'a été reprise ni dans le projet du Conseil fédéral (art. 21 al. 2), ni dans l'art. 25 al. 2 EIMP en vigueur (cf. MARKEES, op.cit., p. 7/8); il suffit de constater que le texte légal est clair à cet égard. Vu l'issue de la cause, il ne se justifie pas d'examiner les conséquences éventuelles d'une annulation de la décision de l'office fédéral.
e) Le Tribunal fédéral examine librement si les conditions pour accorder une mesure d'entraide sont réunies et il n'est pas lié par les conclusions des parties (art. 25 al. 6 EIMP; ATF 117 Ib 56 consid. 1c et les arrêts cités).
3. a) Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu dans la procédure de délégation qui a abouti à la décision de l'office fédéral: il n'aurait pas pu consulter le dossier et on lui aurait refusé à tort l'assistance d'un avocat et d'un interprète. Il n'est pas nécessaire d'examiner ces griefs, car le Tribunal fédéral a désigné au recourant un avocat d'office, qui a pu consulter le dossier et déposer des écritures complémentaires. En effet, les éventuels défauts de la procédure de décision à cet égard ont pu être réparés devant le Tribunal fédéral, qui jouit du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée (ATF 117 Ib 87 consid. 4, 116 Ib 44 consid. 4e et les arrêts cités). En outre, on doit remarquer que dans ses écritures au recourant ou à la Cour de céans, l'office fédéral s'est exprimé en allemand, langue que maîtrise le recourant.
b) Le recourant s'oppose à la délégation en invoquant sa nationalité suisse et le lieu de commission - Genève - des délits qui lui sont reprochés. Aux termes de l'art. 88 EIMP, la délégation de la poursuite pénale est subordonnée à la condition que la législation de l'Etat étranger permette de poursuivre et de réprimer judiciairement l'infraction en question; un tel examen ne peut se faire qu'in abstracto (cf. MARKEES, op.cit., p. 9). Le code pénal allemand connaît aussi le délit d'escroquerie (§ 263, "Betrug"), ce que le recourant ne conteste pas; le Ministère de la justice du Land de Hesse a du reste accepté la délégation sur la base d'un exposé des faits accompagné du dossier d'instruction et de la définition légale de l'escroquerie en droit suisse (art. 148 CP). Par ailleurs, la personne poursuivie peut avoir, comme M., à la fois la nationalité de l'Etat requis et la nationalité suisse (cf. MARKEES, op.cit., p. 8). En application de l'art. 88 let. a EIMP, la délégation est soumise à la condition que la personne poursuivie réside dans l'Etat requis, son extradition à la Suisse étant inopportune ou exclue (cf. consid. 1c supra). Depuis qu'il a été placé en détention en Allemagne le 27 avril 1989, dans le cadre d'une autre affaire, M. a sa résidence, au sens des art. XII al. 1 AC et art. 88 let. a EIMP, dans ce pays.
On peut se demander si, en l'occurrence, l'extradition est "exclue" au sens de l'art. 88 let. a EIMP. Une extradition imposée à l'intéressé par la République fédérale d'Allemagne n'entre pas en considération. L'office fédéral n'a présenté aucune demande dans ce sens et le recourant, qui réclame son extradition, n'a comme poursuivi pas qualité pour la demander (cf. par analogie ATF 117 Ib 215 consid. 3b/cc) ni pour former à ce sujet un recours de droit administratif (art. 25 al, 3 EIMP a contrario). Au surplus, M. a la nationalité allemande; or, l'art. 6 de la Convention européenne d'extradition (RS 0.353.1) donne à chaque partie contractante la faculté de refuser l'extradition de ses ressortissants et la République fédérale d'Allemagne a émis une réserve en précisant que l'extradition de ressortissants allemands, interdite par sa Loi fondamentale, devait être refusée dans tous les cas. En outre, de toute manière, il faut considérer que l'opportunité, mentionnée comme condition alternative dans la loi, commandait en l'occurrence un rattachement de la cause avec celles jugées par les autorités allemandes, en raison de la nationalité allemande (à côté de la suisse) du poursuivi, de son absence de liens avec le canton de Genève, de sa méconnaissance de la langue française, de l'existence de poursuites en République fédérale d'Allemagne contre lui et de la connexité évidente entre les faits reprochés dans les procédures allemande et suisse. La décision attaquée échappe donc à la critique. | fr | Délégation de la poursuite pénale à l'étranger. Les art. 88 et art. 89 EIMP, qui régissent la délégation de la poursuite pénale à un Etat étranger, sont applicables dans tous les cas où la Suisse présente une demande dans ce sens même lorsque l'Etat requis doit exercer une juridiction originaire (consid. 1).
Une requête tendant au transfert de la poursuite pénale à un Etat étranger doit être introduite par une décision de l'Office fédéral de la police pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif; la personne poursuivie a en principe qualité pour recourir (consid. 2).
Délégation d'une poursuite pénale à la République fédérale d'Allemagne: conditions remplies en l'espèce (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-269%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,024 | 118 Ib 269 | 118 Ib 269
Sachverhalt ab Seite 269
M., double national suisse et allemand résidant dans le canton de Genève, était à la tête de trois sociétés procédant à des opérations financières, dont la succursale genevoise d'une société allemande. En été 1988, plusieurs plaintes ont été déposées contre M. auprès du Procureur général du canton de Genève (ci-après: le Procureur général); il lui était en substance reproché d'avoir émis des chèques non couverts pour rembourser des crédits accordés à ses sociétés ou pour régler certaines factures. Le juge d'instruction genevois chargé de l'enquête n'a pas pu entendre M., qui avait abandonné entre-temps son domicile.
M. a été arrêté le 27 avril 1989 en République fédérale d'Allemagne. Placé en détention préventive, il a ensuite été condamné à une peine de réclusion par un tribunal de Francfort-sur-le-Main. Par ailleurs, le 17 novembre 1989, le Tribunal d'Augsbourg (RFA) a décerné un mandat d'arrêt contre lui, dans le cadre d'une enquête ouverte sur dénonciation des organes de la société allemande dont il dirigeait la succursale genevoise, qui lui reprochaient d'avoir prélevé des sommes importantes sur les comptes de cette succursale, à son propre profit ou au bénéfice de ses autres sociétés. Le 4 décembre 1989, M. a été inculpé d'abus de confiance ("Untreue", § 266 du code pénal allemand). Dans cette même affaire, le Parquet d'Augsbourg a adressé une commission rogatoire au Procureur général, aux fins d'obtenir des renseignements sur l'instruction dirigée en Suisse contre M. Le 3 mai 1990, le juge d'instruction genevois a répondu qu'une fois son enquête close, il proposerait au ministère public de dénoncer à l'autorité allemande les faits retenus contre M. Le 27 juin 1990, le Procureur général s'est adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'office fédéral) en requérant que la compétence de poursuivre et de juger M. pour les infractions commises en Suisse soit déléguée aux autorités allemandes. Le 16 juillet 1990, l'office fédéral a transmis au Ministère de la justice du Land de Hesse (RFA) une demande formelle de délégation de la poursuite pénale ("Strafübernahmebegehren") à l'Allemagne.
A plusieurs reprises, M. a écrit au juge d'instruction genevois pour obtenir que sa cause soit instruite en Suisse. Par lettre du 25 septembre 1990, l'office fédéral a informé M. que la demande de délégation de la poursuite pénale avait été acceptée par le Ministère de la justice du Land de Hesse. L'office fédéral a précisé que tant les autorités suisses que les autorités allemandes pouvaient exercer en l'espèce une compétence pénale originaire et qu'ainsi aucune voie de droit n'était ouverte, à défaut de procédure formelle de délégation et de décision attaquable. M. a écrit le 29 septembre 1990 à l'office fédéral, en déclarant néanmoins former un recours et en renouvelant sa demande d'être extradé à la Suisse pour être jugé à Genève. Le 8 octobre 1990, l'office fédéral lui a répondu que, pour ce qui le concernait, l'affaire était liquidée.
Le 3 janvier 1991, M. a adressé un recours à la Chambre d'accusation du canton de Genève, en contestant la délégation de la poursuite à l'Allemagne. Le 26 avril 1991, le Président de la Chambre d'accusation a classé le recours, au motif qu'une décision de dessaisissement du Procureur général ne pouvait faire l'objet d'un pourvoi devant cette juridiction. M. s'est adressé le 14 juin 1991 au Tribunal fédéral, en demandant que les autorités judiciaires genevoises soient astreintes à reprendre l'instruction de sa cause et en se plaignant d'un déni de justice ainsi que d'une violation, par les autorités genevoises, de son droit d'être entendu. Par décision du 3 septembre 1991, la Ire Cour de droit public lui a accordé l'assistance judiciaire et lui a désigné un avocat d'office.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Dans les relations entre la République fédérale d'Allemagne et la Suisse, l'entraide judiciaire est régie par la Convention européenne d'entraide judiciaire (la Convention européenne, ou CEEJ; RS 0.351.1) et l'accord bilatéral complémentaire conclu le 13 novembre 1969 entre ces deux Etats (l'accord complémentaire, ou AC - entré en vigueur le 1er janvier 1977; RS 0.351.913.61). La loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1) s'applique aux questions qui ne sont réglées ni expressément ni implicitement par le droit conventionnel (ATF 117 Ib 55 consid. 1a, ATF 116 Ib 91 consid. 1a).
b) Parmi les mesures que prévoit la Convention européenne figure la "dénonciation aux fins de poursuites", adressée par un Etat contractant à un autre Etat, en vue d'une poursuite devant les tribunaux de ce dernier Etat (titre VI, art. 21 CEEJ). Un autre accord multilatéral, la Convention européenne sur la transmission des procédures répressives, entrée en vigueur le 30 mars 1978, règle plus précisément la "transmission des poursuites" entre Etats contractants. Ni la Suisse, ni la République fédérale d'Allemagne n'ont cependant ratifié cette convention, mais ces deux Etats en ont repris les points essentiels et les principes fondamentaux dans l'accord complémentaire à la Convention européenne d'entraide judiciaire. L'art. XII AC, qui se rapporte à l'art. 21 CEEJ, précise que "l'Etat requis de poursuivre un de ses nationaux ou une personne résidant habituellement sur son territoire, à raison d'une infraction commise sur le territoire de l'Etat requérant, ne peut refuser de poursuivre en prenant motif exclusivement de ce que les faits ont été commis à l'étranger" (al. 1); cette disposition fixe aussi des conditions formelles (al. 4 et 5): la demande doit être accompagnée des actes, des moyens de preuve et d'une copie des dispositions pénales en vigueur; l'Etat requérant doit être informé de la suite donnée. L'art. XII AC prévoit encore que l'acceptation de la poursuite restreint l'exercice du pouvoir répressif de l'Etat requérant: lorsqu'une poursuite pénale a été ouverte dans l'Etat requis, les autorités de l'Etat requérant ne peuvent ni poursuivre le prévenu ni exécuter une décision rendue contre lui à raison des mêmes faits délictueux si la procédure a été définitivement suspendue pour des motifs de droit matériel (al. 6 let. a), si le prévenu a été acquitté par un jugement passé en force (al. 6 let. b), s'il a subi la peine prononcée, si cette peine a été remise ou si elle est prescrite (al. 6 let. c) et tant que l'exécution de la peine est partiellement ou totalement suspendue ou que le prononcé d'une peine est différé (al. 6 let. d). Cette disposition règle encore notamment les conséquences d'un retrait de la demande de poursuite (al. 7). Enfin, l'art. XII AC s'applique également aux procédures régies par l'art. 6 par. 2 de la Convention européenne d'extradition, soit lorsque l'Etat requis doit refuser l'extradition parce que la personne poursuivie est un de ses ressortissants (al. 9).
c) La quatrième partie de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale est consacrée à la délégation de la poursuite pénale. Les art. 85 ss EIMP règlent l'acceptation par la Suisse et les art. 88 et 89 EIMP la délégation à l'étranger. Aux termes de l'art. 88 EIMP, un Etat étranger peut être invité à assumer la poursuite pénale d'une infraction relevant de la juridiction suisse si sa législation permet de poursuivre et de réprimer judiciairement cette infraction et si la personne poursuivie réside dans cet Etat, son extradition étant inopportune ou exclue (let. a) ou si elle est extradée à cet Etat et que le transfert de la poursuite pénale permette d'escompter un meilleur reclassement social (let. b). L'art. 89 EIMP décrit les effets de la délégation de poursuite; il précise en particulier que, lorsqu'un Etat étranger accepte la poursuite pénale, les autorités suisses s'abstiennent en principe de toute autre mesure à raison des mêmes faits contre la personne poursuivie.
Selon le Message du Conseil fédéral à l'appui de la loi fédérale (FF 1976 II 430 ss), la délégation vise à prévenir l'inconvénient de plusieurs poursuites pénales ouvertes en raison d'infractions tombant sous la juridiction de plusieurs Etats et à améliorer les chances de reclassement social (FF 1976 II 454). Les art. 85 ss EIMP ne règlent l'acceptation par la Suisse de la poursuite pénale d'infractions commises à l'étranger que si la poursuite ne découle pas d'un pouvoir juridictionnel originaire (art. 4 à 6bis CP); il s'agit d'un pouvoir juridictionnel subsidiaire et qui ne peut être exercé que si l'Etat où l'infraction a été commise le demande (FF 1976 II 432). Contrairement aux dispositions sur l'acceptation, celles qui régissent la délégation de la poursuite pénale à un Etat étranger portent sur tous les cas où la Suisse peut être amenée à présenter une demande de ce genre; il importe peu que la poursuite pénale exercée par l'Etat requis à la suite de l'acceptation de la demande se fonde dans cet Etat sur une juridiction originaire propre, sur une juridiction supplétive découlant de la Convention européenne ou sur une juridiction nationale subsidiaire (FF 1976 II 455). L'art. 88 EIMP fixe donc, de manière générale, les conditions auxquelles est subordonnée la délégation par la Suisse de la poursuite pénale à un autre Etat, même lorsque l'Etat requis doit exercer une juridiction originaire pour donner suite à la demande qui lui a été adressée (cf. CURT MARKEES, Entraide internationale en matière pénale, la loi fédérale du 20 mars 1981, FJS 424a, p. 2 et 7).
d) Le Tribunal fédéral a jugé cependant, dans une espèce où la Suisse avait extradé une personne soupçonnée d'infractions en matière de stupéfiants, qu'il n'y avait pas lieu, dans ces conditions, d'inviter l'autre Etat à accepter une délégation de la poursuite pénale pour les faits qui s'étaient produits en Suisse (ATF 112 Ib 152 consid. 5d). Le motif de cette exception à la règle (cf. consid. 1c in fine supra) réside dans le principe de l'"universalité" prévalant dans ce domaine du droit pénal spécial (cf. art. 19 ch. 4 LStup), la compétence répressive de l'autre Etat s'étendant, en vertu d'une convention internationale, à l'ensemble des faits délictueux (ATF 116 IV 246 ss consid. 2; cf. aussi art. 6bis CP). Dans un autre arrêt, auquel se réfère d'ailleurs l'office fédéral dans sa lettre du 25 septembre 1990 au recourant, le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence, en précisant qu'elle s'appliquait en matière de stupéfiants, mais non en ce qui concerne les infractions contre le patrimoine, qui relèvent de la compétence des autorités suisses (en vertu des art. 3 à 6 CP); la poursuite à l'étranger est alors soumise aux conditions de l'art. 88 EIMP (arrêt du 19 novembre 1986 en la cause G., consid. 2 non publié aux ATF 112 Ib 339 ss).
2. a) La procédure applicable et les voies de droit en matière de délégation sont réglées dans la partie générale de la loi fédérale. Aux termes de l'art. 30 al. 2 EIMP, la demande suisse de délégation de poursuite pénale ressortit à l'office fédéral, qui agit sur requête de l'autorité cantonale. L'art. 25 al. 2 EIMP, sous le titre "recours de droit administratif", dispose ce qui suit:
"Le recours n'est recevable contre une demande suisse adressée à un Etat
étranger que si elle est présentée aux fins de lui faire assumer la
poursuite pénale ou l'exécution d'un jugement. Dans ce cas, seule la
personne poursuivie a le droit de recourir."
Il découle des deux dispositions précitées qu'une requête tendant au transfert de la poursuite pénale à un Etat étranger doit être introduite par une décision de l'Office fédéral de la police pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif (ATF 112 Ib 142 consid. 3b).
b) La demande du 27 juin 1990 du Procureur général à l'office fédéral est donc une requête de l'autorité cantonale au sens de l'art. 30 al. 2 EIMP; le Procureur général s'est d'ailleurs expressément référé à l'art. 88 EIMP. L'office fédéral a alors formé le 16 juillet 1990 une demande de délégation, qui a abouti le 6 septembre 1990 à une décision d'acceptation de la part du Ministère de la justice du Land de Hesse, ce dont le recourant a été informé le 25 septembre 1990. Les autorités cantonales et fédérale, comme celles de l'Etat requis, ont manifestement suivi la procédure applicable à une délégation de la poursuite pénale; elles ne se sont pas contentées, pour donner suite à la commission rogatoire du Parquet d'Augsbourg, d'une communication de renseignements et d'actes de procédure au sens des art. 63 ss EIMP. Dans ces conditions, nonobstant l'opinion de l'office fédéral, sa demande du 16 juillet 1990 est une décision ouvrant la voie du recours de droit administratif.
Les autorités genevoises n'ont en revanche pas pris de décision au sens des art. 21 ss EIMP. Conformément à l'art. 36 de la loi genevoise d'application du code pénal, il appartient au Procureur général de proposer à l'office fédéral la délégation d'une poursuite à un Etat étranger. L'art. 190 A CPP gen. énumère les décisions du Procureur général susceptibles de recours à la Chambre d'accusation: la requête à l'office fédéral n'y est pas mentionnée. En outre, le droit fédéral n'impose pas aux cantons de prévoir à cet égard une procédure de décision et une voie de recours (cf. ATF 112 Ib 141 consid. 3). Dans cette mesure, c'est à juste titre que le recours de M. à la Chambre d'accusation a été déclaré irrecevable.
c) La décision de l'office fédéral a été communiquée au recourant le 25 septembre 1990, après l'acceptation de la poursuite par les autorités allemandes, sans indication des voies de droit. Le 29 septembre 1990, M. a adressé un recours à l'office fédéral. Les décisions des autorités fédérales doivent indiquer les voies de droit (art. 35 al. 1 PA) et un défaut à cet égard ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 107 al. 3 OJ). Au demeurant, le délai pour déposer un recours de droit administratif (art. 106 OJ) est observé lorsque l'acte est adressé non pas au Tribunal fédéral, mais à l'autorité qui a rendu la décision (art. 107 al. 1 et 2 OJ). Le recours a donc été formé en temps utile.
d) La personne poursuivie a en principe qualité pour recourir (art. 25 al. 2 EIMP). Quand bien même la délégation a déjà été acceptée par l'Allemagne et que M. y est détenu depuis le début de la procédure, ce dernier a un intérêt actuel et digne de protection à ce que le Tribunal fédéral contrôle si les conditions légales et conventionnelles ont été respectées (art. 103 let. a OJ; cf. arrêt du 23 avril 1986 en la cause X., consid. 1c non publié aux ATF 112 Ib 137 ss, cité par MARKEES, op.cit., p. 7). On ne saurait soumettre la qualité pour recourir à l'exigence supplémentaire que la personne poursuivie ait sa résidence habituelle en Suisse. L'avant-projet de loi fédérale posait certes cette condition (art. 15 al. 4), mais la restriction n'a été reprise ni dans le projet du Conseil fédéral (art. 21 al. 2), ni dans l'art. 25 al. 2 EIMP en vigueur (cf. MARKEES, op.cit., p. 7/8); il suffit de constater que le texte légal est clair à cet égard. Vu l'issue de la cause, il ne se justifie pas d'examiner les conséquences éventuelles d'une annulation de la décision de l'office fédéral.
e) Le Tribunal fédéral examine librement si les conditions pour accorder une mesure d'entraide sont réunies et il n'est pas lié par les conclusions des parties (art. 25 al. 6 EIMP; ATF 117 Ib 56 consid. 1c et les arrêts cités).
3. a) Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu dans la procédure de délégation qui a abouti à la décision de l'office fédéral: il n'aurait pas pu consulter le dossier et on lui aurait refusé à tort l'assistance d'un avocat et d'un interprète. Il n'est pas nécessaire d'examiner ces griefs, car le Tribunal fédéral a désigné au recourant un avocat d'office, qui a pu consulter le dossier et déposer des écritures complémentaires. En effet, les éventuels défauts de la procédure de décision à cet égard ont pu être réparés devant le Tribunal fédéral, qui jouit du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée (ATF 117 Ib 87 consid. 4, 116 Ib 44 consid. 4e et les arrêts cités). En outre, on doit remarquer que dans ses écritures au recourant ou à la Cour de céans, l'office fédéral s'est exprimé en allemand, langue que maîtrise le recourant.
b) Le recourant s'oppose à la délégation en invoquant sa nationalité suisse et le lieu de commission - Genève - des délits qui lui sont reprochés. Aux termes de l'art. 88 EIMP, la délégation de la poursuite pénale est subordonnée à la condition que la législation de l'Etat étranger permette de poursuivre et de réprimer judiciairement l'infraction en question; un tel examen ne peut se faire qu'in abstracto (cf. MARKEES, op.cit., p. 9). Le code pénal allemand connaît aussi le délit d'escroquerie (§ 263, "Betrug"), ce que le recourant ne conteste pas; le Ministère de la justice du Land de Hesse a du reste accepté la délégation sur la base d'un exposé des faits accompagné du dossier d'instruction et de la définition légale de l'escroquerie en droit suisse (art. 148 CP). Par ailleurs, la personne poursuivie peut avoir, comme M., à la fois la nationalité de l'Etat requis et la nationalité suisse (cf. MARKEES, op.cit., p. 8). En application de l'art. 88 let. a EIMP, la délégation est soumise à la condition que la personne poursuivie réside dans l'Etat requis, son extradition à la Suisse étant inopportune ou exclue (cf. consid. 1c supra). Depuis qu'il a été placé en détention en Allemagne le 27 avril 1989, dans le cadre d'une autre affaire, M. a sa résidence, au sens des art. XII al. 1 AC et art. 88 let. a EIMP, dans ce pays.
On peut se demander si, en l'occurrence, l'extradition est "exclue" au sens de l'art. 88 let. a EIMP. Une extradition imposée à l'intéressé par la République fédérale d'Allemagne n'entre pas en considération. L'office fédéral n'a présenté aucune demande dans ce sens et le recourant, qui réclame son extradition, n'a comme poursuivi pas qualité pour la demander (cf. par analogie ATF 117 Ib 215 consid. 3b/cc) ni pour former à ce sujet un recours de droit administratif (art. 25 al, 3 EIMP a contrario). Au surplus, M. a la nationalité allemande; or, l'art. 6 de la Convention européenne d'extradition (RS 0.353.1) donne à chaque partie contractante la faculté de refuser l'extradition de ses ressortissants et la République fédérale d'Allemagne a émis une réserve en précisant que l'extradition de ressortissants allemands, interdite par sa Loi fondamentale, devait être refusée dans tous les cas. En outre, de toute manière, il faut considérer que l'opportunité, mentionnée comme condition alternative dans la loi, commandait en l'occurrence un rattachement de la cause avec celles jugées par les autorités allemandes, en raison de la nationalité allemande (à côté de la suisse) du poursuivi, de son absence de liens avec le canton de Genève, de sa méconnaissance de la langue française, de l'existence de poursuites en République fédérale d'Allemagne contre lui et de la connexité évidente entre les faits reprochés dans les procédures allemande et suisse. La décision attaquée échappe donc à la critique. | fr | Delega del perseguimento penale all'estero. Gli art. 88 e art. 89 AIMP, che disciplinano la delega del perseguimento penale a uno Stato estero, sono applicabili in tutti i casi in cui la Svizzera presenta una domanda in tal senso, anche quando lo Stato richiesto deve esercitare una giurisdizione originaria (consid. 1).
Una richiesta volta a trasferire il perseguimento penale a uno Stato estero dev'essere introdotta tramite una decisione dell'Ufficio federale di polizia che possa essere impugnata con ricorso di diritto amministrativo; la persona perseguita è per principio legittimata a ricorrere (consid. 2).
Delega di un perseguimento penale alla Repubblica federale tedesca: presupposti adempiuti nel caso di specie (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-269%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,025 | 118 Ib 277 | 118 Ib 277
Sachverhalt ab Seite 279
S. a demandé au Ministère public de la Confédération l'accès aux fiches et dossiers le concernant. Le Préposé spécial au traitement des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat a remis à S. une photocopie de sa fiche, en masquant les données relatives aux informateurs. Cette décision indique la voie de la réclamation au médiateur et celle du recours au Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, S. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Préposé spécial en tant qu'elle limite son droit de consulter les fiches et dossiers du Ministère public constitués à son sujet, et de lui faire remettre ces documents dans leur forme originale et intégrale. Sous l'angle des art. 4 Cst. et 6 CEDH, il invoque le droit de consulter le dossier et se plaint d'un déni de justice. Il allègue en outre une violation de la liberté personnelle, ainsi que des art. 8 à 10 et 13 CEDH.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours de droit administratif irrecevable et l'a transmis au Conseil fédéral comme objet de sa compétence.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) A teneur de l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA. La décision attaquée est fondée sur le droit public fédéral, soit les art. 5 ss de l'ordonnance du 5 mars 1990 relative au traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat (ODSE; RS 172.014). Elle est donc en principe attaquable par la voie du recours de droit administratif, sous réserve des exceptions prévues aux art. 98 ss OJ.
b) De l'avis du Préposé spécial, le recours de droit administratif ne serait pas recevable au regard de l'art. 100 let. a OJ; seule serait ouverte la voie du recours administratif au Conseil fédéral, en vertu de l'art. 14 al. 2 ODSE, en relation avec l'art. 73 (recte: 72) let. b PA.
Le recourant estime au contraire que la notion de "décision touchant à la sécurité intérieure ou extérieure du pays" au sens de l'art. 100 let. a OJ devrait être interprétée restrictivement; elle ne viserait pas le cas d'espèce.
Dans ses arrêts du 29 mai 1991, concernant les réclamations de droit public formées respectivement par le canton de Genève contre la Confédération et la Confédération contre le canton de Bâle-Campagne, le Tribunal fédéral a jugé que les données dont le traitement et la consultation sont réglés par l'ODSE concernent en premier lieu la sûreté intérieure et extérieure de la Confédération, domaine qui relève de sa propre compétence (ATF 117 Ia 217 /218 consid. 6, 232 consid. 4c et d). La décision attaquée, prise en vertu de cette ordonnance, entre ainsi dans le champ d'application de l'exception prévue à l'art. 100 let. a OJ; au regard du droit interne, elle ne peut, partant, faire l'objet d'un recours de droit administratif, et c'est le Conseil fédéral qui est en principe compétent pour en connaître selon l'art. 72 let. b PA.
La jurisprudence citée par le recourant (ATF 104 Ib 131 /132) va dans le même sens. Elle souligne que l'art. 100 let. a OJ vise exclusivement les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, et notamment les "actes de gouvernement" (cf. aussi ATF 110 Ib 4 consid. 1b). Cette notion recouvre aussi les mesures prises par les autorités de police fédérale et cantonales pour assurer la surveillance et la prévention d'actes de nature à mettre en péril la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, notamment la lutte contre le terrorisme, l'espionnage, l'extrémisme violent et le crime organisé (cf. art. 4 al. 2 et 5 al. 3 ODSE; ATF 117 Ia 231 consid. 4a). Le traitement et la consultation des fichiers et dossiers constitués dans l'accomplissement de cette tâche relèvent donc de la sécurité de l'Etat. La procédure instituée par l'ODSE a précisément pour but de garantir le droit constitutionnel à la consultation du dossier dans les limites inhérentes à la protection de la sécurité de l'Etat. Les décisions rendues en vertu de cette ordonnance par le Préposé spécial touchent ainsi à la sûreté de l'Etat, ce qui exclut le recours de droit administratif au Tribunal fédéral, eu égard au texte clair de l'art. 100 let. a OJ.
3. Dans sa réplique du 8 décembre 1990, le recourant fait valoir que la voie du recours au Conseil fédéral ne garantirait pas le droit à un "recours effectif devant une instance nationale" au sens de l'art. 13 CEDH, en relation avec l'art. 8 CEDH.
a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral doit se conformer aussi bien aux lois et arrêtés de portée générale votés par l'Assemblée fédérale qu'aux traités que cette Assemblée a ratifiés. La Constitution ne règle toutefois pas de manière expresse le cas où, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral est saisi du grief qu'une loi fédérale violerait un traité.
b) Le Tribunal fédéral est compétent pour examiner le grief de la violation d'un traité international invoqué conjointement avec la violation de dispositions de droit administratif fédéral (ATF 99 Ib 42 /43 consid. 1). De manière générale, le droit international l'emporte sur les lois fédérales (ATF 113 Ib 186 consid. 3, ATF 112 V 151 consid. 2c, ATF 111 Ib 71 consid. 3, ATF 111 V 202 consid. 2b, ATF 110 V 76 consid. 2b, ATF 109 Ib 173 consid. 7b), à moins que le législateur fédéral n'ait sciemment voulu s'écarter de la norme internationale en édictant une norme postérieure contraire au traité liant la Suisse; cette volonté s'impose au Tribunal fédéral en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. (ATF 99 Ib 44 consid. 3, ATF 111 V 202 /203 consid. 2b, ATF 112 II 13 consid. 8).
L'Assemblée fédérale a édicté les art. 100 let. a OJ et 72 ss PA dans leur teneur actuelle le 20 décembre 1968, soit avant la ratification par la Suisse de la Convention européenne des droits de l'homme, le 28 novembre 1974. Le Tribunal fédéral doit par conséquent procéder à l'examen de la conformité de ces règles internes au droit conventionnel. Point n'est besoin dès lors de rechercher si la restriction apportée par l' ATF 99 Ib 44 doit être maintenue.
4. a) Le droit de consulter les dossiers de police est l'un des aspects du droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. (ATF 113 Ia 3 consid. 2, 262 consid. 4a, ATF 112 Ia 100 /101 consid. 5b). Il se trouve aussi en relation étroite avec la liberté personnelle (ATF 113 Ia 5 /6 consid. 4 b/bb, 263/264 consid. 4c) et la protection de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance au sens de l'art. 8 CEDH (ATF 113 Ia 6 /7 consid. 4b/bb; cf. aussi ATF 109 Ia 279 /280 consid. 4a), ainsi qu'avec la liberté d'opinion et d'expression.
b) Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, le fait de collecter des données relatives à la vie privée d'un citoyen, de les conserver dans un registre secret, de les communiquer à d'autres services de l'Etat et d'en refuser la consultation par la personne concernée, constitue une "ingérence" dans l'exercice d'un droit garanti par l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 26 mars 1987 dans la cause Leander, Série A/No 116, par. 48; cf. aussi l'arrêt du 7 juillet 1989 dans la cause Gaskin, Série A/No 160, par. 37; la question avait été laissée indécise dans le rapport de la Commission européenne des droits de l'homme du 4 mai 1979 dans la cause X., DR 16 p. 145 ss; STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, thèse Bâle, 1986, p. 240 ss, 244, 246; LUZIUS WILDHABER, EMRK-Kommentar, No 323-337, 739-744 ad art. 8).
c) A teneur de l'art. 8 par. 2 CEDH, il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice des droits résultant de l'art. 8 par. 1 CEDH que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Dans l'affaire Leander déjà citée, le recourant soutenait que ses antécédents personnels ou politiques ne justifiaient pas que l'autorité compétente, en l'occurrence le Conseil national de la police, l'inscrive dans le registre des personnes dangereuses en raison de leurs opinions extrémistes, et lui refuse l'accès à un emploi touchant la sécurité nationale. La Cour européenne des droits de l'homme a estimé que cette ingérence répondait à un but légitime, qu'elle reposait sur une base légale suffisante, et que, compte tenu des garanties procédurales offertes au requérant, cette atteinte n'était pas disproportionnée. La Cour a ainsi conclu à l'absence de violation de l'art. 8 CEDH (arrêt cité, par. 68).
d) Avant l'adoption de l'ODSE, le Conseil fédéral, statuant comme autorité de recours, avait aussi eu l'occasion de dire que le refus de consulter les dossiers établis pour assurer la sécurité de l'Etat constitue une ingérence dans les droits des citoyens compatible avec l'art. 8 par. 2 CEDH (décision du 28 septembre 1983, JAAC 1983.40).
e) Dans un domaine proche, on relèvera que, selon la Cour européenne des droits de l'homme, les mesures de surveillance secrète de la vie privée des citoyens (notamment les écoutes téléphoniques et le contrôle du courrier) portent atteinte aux droits garantis par l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêts du 6 septembre 1978, en la cause Klass et consorts, Série A/No 28, par. 41; du 2 août 1984, en la cause Malone, Série A/No 82, par. 64; du 24 avril 1990, en la cause Kruslin, Série A/No 176-A, par. 26). Il est à relever que dans l'affaire Leander, la Commission européenne des droits de l'homme avait déclaré irrecevable le grief tiré de la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, invoqué parallèlement à l'art. 13 et en relation avec l'art. 8 CEDH.
L'atteinte à la liberté personnelle dont se plaint le recourant se confond matériellement avec le grief tiré de la violation de l'art. 8 CEDH. Il reste à examiner si la procédure de recours instituée par le droit interne en ce domaine répond aux exigences de l'art. 13 CEDH.
5. a) A teneur de l'art. 13 CEDH, toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles.
b) Le Tribunal fédéral a déjà jugé que la voie du recours administratif au Département fédéral de justice et police contre les décisions rendues par l'autorité inférieure, en matière d'asile et de police des étrangers, satisfait à l'exigence d'un recours effectif devant une instance nationale au sens de l'art. 13 CEDH, dès lors que le recourant qui se plaint d'une atteinte à ses droits peut faire valoir ses arguments devant une autorité statuant avec une cognition pleine et investie du pouvoir d'annuler ou de réformer la décision attaquée (ATF 111 Ib 73 consid. 4; JAAC 1983.40; cf. aussi les arrêts non publiés B., du 12 mai 1989, S., du 12 juin 1990 et A., du 26 mars 1991; ARTHUR HAEFLIGER, Das Erfordernis einer nationalen Beschwerde bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Berne, 1988, p. 27 ss, 29, 31; THOMAS A. WETZEL, Das Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz (Art. 13 EMRK) und seine Ausgestaltung in der Schweiz, thèse Bâle, 1983, p. 156-158; critique à cet égard: PETER SALADIN, Völkerrechtliches ius cogens und schweizerisches Landesrecht, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Berne, 1988, p. 67 ss, 94-96).
c) La jurisprudence des organes de Strasbourg a connu un nouveau développement dans l'arrêt Leander. Dans l'interprétation de l'art. 13 CEDH, il convient désormais de respecter les principes suivants:
"... a) un individu qui, de manière plausible, se prétend victime d'une violation des droits reconnus dans la Convention doit disposer d'un recours devant une "instance" nationale afin de voir statuer sur son grief et, s'il y a lieu, d'obtenir réparation (...);
b) l'"instance" dont parle l'art. 13 n'a pas besoin d'être une institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs et les garanties qu'elle présente entrent en ligne de compte pour apprécier l'efficacité du recours s'exerçant devant elle; c) l'ensemble des recours offerts par le droit interne peut remplir les conditions de l'art. 13 même si aucun d'entre eux n'y répond en entier à lui seul;
d) l'art. 13 n'exige pas un recours par lequel on peut dénoncer, devant une autorité nationale, les lois d'un Etat contractant comme contraires en tant que telles à la Convention ou à des normes juridiques nationales équivalentes)..."
(Arrêt cité, par. 77).
La Cour a aussi précisé qu'un "recours effectif" au sens de l'art. 13 CEDH "doit s'entendre d'un recours aussi effectif que possible, eu égard aux limitations inhérentes à tout système de contrôle secret des candidats à des postes importants du point de vue de la sécurité nationale" (par. 78-79 et 84). La Cour a jugé que la procédure de plainte au gouvernement contre une décision de refus par le Conseil national de la police de l'autorisation de consulter les dossiers de la Sûreté, envisagée isolément, n'était pas suffisante au regard de l'art. 13 CEDH (par. 84). Cette norme conventionnelle n'avait toutefois pas été violée en l'occurrence, car Leander disposait non seulement du droit de recourir auprès du gouvernement, mais aussi de la faculté de s'adresser au Chancelier de la Justice et au médiateur parlementaire. Or, ces deux autorités peuvent connaître des réclamations individuelles, et contrôler l'activité du Conseil national de la police. Qu'elles ne disposent pas d'un pouvoir de décision contraignant, mais seulement celui d'émettre des recommandations, n'y change rien (par. 76 ss, 81 et 82; cf. l'opinion dissidente sur ce point des juges Ryssdal, Pettiti et Russo, ainsi que celles de MM. Frowein, Opsahl, Jörundsson, Trechsel, Kiernan et Batliner, membres de la Commission; aussi critique à cet égard, GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris, 1989 p. 269 ss, 272/273).
d) Dans ce contexte, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 17 septembre 1987, une Recommandation R (87)15 visant à réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur de la police. Ce texte, fondé notamment sur l'art. 8 CEDH, pose le principe que chaque Etat membre devrait disposer d'une autorité indépendante et extérieure à la police, chargée de veiller au respect des principes définis dans la Recommandation et touchant à la collecte, à l'enregistrement, à l'utilisation et à la communication à des fins de police des données à caractère personnel qui font l'objet d'un traitement automatisé (1.1). La collecte de telles données devrait se limiter à ce qui est nécessaire à la prévention d'un danger concret ou à la répression d'une infraction pénale déterminée (2.1). La Recommandation, qui contient en outre des principes relatifs à l'enregistrement, l'utilisation, la communication, la conservation, la mise à jour et la sécurité de ces données, prévoit aussi que l'autorité de contrôle devrait prendre les mesures propres à assurer la publicité de l'existence de fichiers et l'information du public (6.1), notamment en ce qui concerne le droit d'avoir accès au fichier de police (6.2) et la rectification des données inexactes ou non pertinentes (6.3). L'exercice de ce droit ne pourrait faire l'objet de restrictions que dans la mesure nécessaire pour l'accomplissement d'une tâche légale de la police ou pour la protection de la personne concernée ou des droits et libertés d'autrui (6.4). La décision motivée refusant l'accès au fichier devrait être notifiée par écrit et pouvoir être attaquée devant une autorité indépendante qui s'assurera du bien-fondé du refus (6.6).
Le 11 mars 1992, l'Assemblée du Conseil de l'Europe a adopté une Recommandation 1181 (1992) invitant le Conseil des Ministres à élaborer une convention consacrant les principes énoncés dans la Recommandation R (87) 15 et à promouvoir l'application de ces principes dans la coopération policière entre les Etats membres et entre ceux-ci et les Etats tiers. Selon l'Assemblée, cette convention devrait notamment prévoir la création dans les Etats d'une "autorité indépendante, en dehors du secteur de la police, chargée d'assurer le respect des principes énoncés dans une telle convention".
C'est à la lumière de cette jurisprudence et de ces recommandations qu'il faut examiner la conformité à l'art. 13 CEDH des voies de plainte et de recours instituées par l'ODSE, en relation avec l'art. 100 let. a OJ.
6. A teneur de son art. 1, l'ODSE a pour but de garantir aux personnes au sujet desquelles la police fédérale possède des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat le droit de défendre leurs droits de la personnalité sans que soit entravée l'exécution des tâches de protection de l'Etat (al. 1). Les documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat sont placés sous la garde du Préposé spécial qui statue sur les demandes de consultation de ces documents en lieu et place du Ministère public de la Confédération (al. 2). Ses décisions peuvent être soumises au médiateur institué à cet effet (al. 3). Le Préposé spécial est nommé par le Conseil fédéral (art. 12 al. 1), ainsi que le médiateur, qui veille au respect de l'ordonnance, sur requête de la personne qui a demandé la consultation des documents la concernant (art. 13 al. 1). Le médiateur peut consulter tous les documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat en possession du Service de police du Ministère public de la Conféderation et demander tout renseignement utile au Préposé spécial, au Ministère public de la Confédération ou à d'autres services de la Confédération; l'administration ne peut invoquer le secret de fonction envers le médiateur (art. 13 al. 2). A teneur de l'art. 14, celui qui fait valoir que sa demande de consultation n'a pas été traitée conformément à l'ordonnance peut s'adresser dans les trente jours au médiateur (al. 1). Si celui-ci estime que l'ordonnance a été respectée, il en fait part au requérant, qui peut interjeter recours au Conseil fédéral (al. 2). Si en revanche le médiateur estime que l'ordonnance n'a pas été respectée, il en fait part au Préposé spécial et au requérant; le Préposé spécial rend alors une nouvelle décision qui peut faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral (al. 3).
Le Préposé spécial et le médiateur sont indépendants des autorités de police qui ont constitué les documents dont la consultation peut être demandée par les citoyens concernés. Ils ne sont pas subordonnés hiérarchiquement au Ministère public ou au Département fédéral de justice et police, pas plus qu'ils ne reçoivent d'instructions de la part du Conseil fédéral. Ces agents publics investis de pouvoirs autonomes remplissent une mission spéciale de contrôle de l'activité administrative, qui les place au-dessus des fonctionnaires de police et leur garantit l'indépendance nécessaire pour procéder équitablement à la pesée des intérêts en présence. Certes, le médiateur ne peut pas annuler ni modifier les décisions du Préposé spécial, mais seulement l'amener à reconsidérer sa décision. De même, le système institué par l'ordonnance ne prévoit pas l'intervention d'autres organes indépendants de l'administration, comme c'est le cas en droit suédois, équivalents au Chancelier de la Justice ou Conseil national de la police, au sein duquel siègent des parlementaires; or, la Cour européenne des droits de l'homme a accordé une certaine importance à cet élément, dans son appréciation d'ensemble du système examiné dans le cadre de l'affaire Leander (par. 82). Cela étant, l'ordonnance offre au citoyen des garanties de procédure importantes. La décision relative à la consultation des documents émane d'un Préposé spécial indépendant de l'administration; elle est ensuite soumise au contrôle du médiateur, et, le cas échéant, du Conseil fédéral statuant comme autorité de recours. Dans le cadre de cette procédure du recours administratif devant le Conseil fédéral, l'instruction des recours dirigés contre les décisions rendues en vertu de l'ODSE est confiée à un autre département que celui de justice et police (art. 75 al. 2 PA). Le Conseil fédéral constate les faits d'office (art. 12 PA); il dispose d'une cognition pleine et d'un pouvoir de décision libre sur toutes les questions (art. 62). Les parties ont le droit d'être entendues (art. 18, 26, 29 ss PA). Considéré dans son ensemble, le système de protection juridique mis en place par l'ordonnance prend suffisamment en compte le droit du citoyen de faire contrôler par une autorité indépendante l'activité de la police dans l'accomplissement de ses tâches de protection de l'Etat. L'intervention successive du Préposé spécial, du médiateur et du Conseil fédéral assure au citoyen une protection suffisante de ses droits de la personnalité et le met pratiquement à l'abri de toute action intempestive des organes de police. Les voies de plainte et de recours prévus par l'ODSE répondent ainsi aux exigences minimales de l'art. 13 CEDH et des Recommandations R (87) 15 et 1811 du Conseil de l'Europe.
Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable; il doit être transmis au Conseil fédéral, seule autorité compétente pour en connaître (cf. art. 96 al. 1 OJ). | fr | Einsicht in Karteikarten und Dossiers des Polizeidienstes der Bundesanwaltschaft. Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Sonderbeauftragten für die Behandlung der Staatsschutzakten des Bundes. Vereinbarkeit des Rechtsschutzes nach StaVo mit Art. 13 EMRK. 1. Entscheide des Sonderbeauftragten betreffend die Einsicht in Karteikarten (Fichen) des Polizeidienstes der Bundesanwaltschaft, welche in Anwendung von Art. 5 ff. der Verordnung über die Behandlung von Staatsschutzakten des Bundes (StaVo, SR 172.014) getroffen werden, betreffen die (innere und äussere) Sicherheit des Landes im Sinne von Art. 100 lit. a OG und können daher nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Es steht einzig die Beschwerde an den Bundesrat nach Art. 14 StaVo in Verbindung mit Art. 72 VwVG offen (E. 2).
2. Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Prüfung der Vereinbarkeit von Art. 100 lit. a OG mit Art. 13 EMRK (E. 3).
3. Die behördliche Erhebung von Daten über das Privatleben von Bürgern, deren Aufbewahrung zu Staatsschutzzwecken und die Verweigerung der Einsichtnahme stellen Eingriffe in das von Art. 8 EMRK geschützte Privatleben dar (E. 4).
4. Tragweite des Anspruchs auf eine wirksame Beschwerde vor einer nationalen Instanz im Sinne von Art. 13 EMRK (E. 5).
5. Der Rechtsschutz, wie er gestützt auf die StaVo mit den Entscheiden des Sonderbeauftragten, des Ombudsmannes und des Bundesrates gewährt wird, genügt im vorliegenden Fall den Anforderungen von Art. 13 EMRK (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-277%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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S. a demandé au Ministère public de la Confédération l'accès aux fiches et dossiers le concernant. Le Préposé spécial au traitement des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat a remis à S. une photocopie de sa fiche, en masquant les données relatives aux informateurs. Cette décision indique la voie de la réclamation au médiateur et celle du recours au Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, S. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Préposé spécial en tant qu'elle limite son droit de consulter les fiches et dossiers du Ministère public constitués à son sujet, et de lui faire remettre ces documents dans leur forme originale et intégrale. Sous l'angle des art. 4 Cst. et 6 CEDH, il invoque le droit de consulter le dossier et se plaint d'un déni de justice. Il allègue en outre une violation de la liberté personnelle, ainsi que des art. 8 à 10 et 13 CEDH.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours de droit administratif irrecevable et l'a transmis au Conseil fédéral comme objet de sa compétence.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) A teneur de l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA. La décision attaquée est fondée sur le droit public fédéral, soit les art. 5 ss de l'ordonnance du 5 mars 1990 relative au traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat (ODSE; RS 172.014). Elle est donc en principe attaquable par la voie du recours de droit administratif, sous réserve des exceptions prévues aux art. 98 ss OJ.
b) De l'avis du Préposé spécial, le recours de droit administratif ne serait pas recevable au regard de l'art. 100 let. a OJ; seule serait ouverte la voie du recours administratif au Conseil fédéral, en vertu de l'art. 14 al. 2 ODSE, en relation avec l'art. 73 (recte: 72) let. b PA.
Le recourant estime au contraire que la notion de "décision touchant à la sécurité intérieure ou extérieure du pays" au sens de l'art. 100 let. a OJ devrait être interprétée restrictivement; elle ne viserait pas le cas d'espèce.
Dans ses arrêts du 29 mai 1991, concernant les réclamations de droit public formées respectivement par le canton de Genève contre la Confédération et la Confédération contre le canton de Bâle-Campagne, le Tribunal fédéral a jugé que les données dont le traitement et la consultation sont réglés par l'ODSE concernent en premier lieu la sûreté intérieure et extérieure de la Confédération, domaine qui relève de sa propre compétence (ATF 117 Ia 217 /218 consid. 6, 232 consid. 4c et d). La décision attaquée, prise en vertu de cette ordonnance, entre ainsi dans le champ d'application de l'exception prévue à l'art. 100 let. a OJ; au regard du droit interne, elle ne peut, partant, faire l'objet d'un recours de droit administratif, et c'est le Conseil fédéral qui est en principe compétent pour en connaître selon l'art. 72 let. b PA.
La jurisprudence citée par le recourant (ATF 104 Ib 131 /132) va dans le même sens. Elle souligne que l'art. 100 let. a OJ vise exclusivement les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, et notamment les "actes de gouvernement" (cf. aussi ATF 110 Ib 4 consid. 1b). Cette notion recouvre aussi les mesures prises par les autorités de police fédérale et cantonales pour assurer la surveillance et la prévention d'actes de nature à mettre en péril la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, notamment la lutte contre le terrorisme, l'espionnage, l'extrémisme violent et le crime organisé (cf. art. 4 al. 2 et 5 al. 3 ODSE; ATF 117 Ia 231 consid. 4a). Le traitement et la consultation des fichiers et dossiers constitués dans l'accomplissement de cette tâche relèvent donc de la sécurité de l'Etat. La procédure instituée par l'ODSE a précisément pour but de garantir le droit constitutionnel à la consultation du dossier dans les limites inhérentes à la protection de la sécurité de l'Etat. Les décisions rendues en vertu de cette ordonnance par le Préposé spécial touchent ainsi à la sûreté de l'Etat, ce qui exclut le recours de droit administratif au Tribunal fédéral, eu égard au texte clair de l'art. 100 let. a OJ.
3. Dans sa réplique du 8 décembre 1990, le recourant fait valoir que la voie du recours au Conseil fédéral ne garantirait pas le droit à un "recours effectif devant une instance nationale" au sens de l'art. 13 CEDH, en relation avec l'art. 8 CEDH.
a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral doit se conformer aussi bien aux lois et arrêtés de portée générale votés par l'Assemblée fédérale qu'aux traités que cette Assemblée a ratifiés. La Constitution ne règle toutefois pas de manière expresse le cas où, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral est saisi du grief qu'une loi fédérale violerait un traité.
b) Le Tribunal fédéral est compétent pour examiner le grief de la violation d'un traité international invoqué conjointement avec la violation de dispositions de droit administratif fédéral (ATF 99 Ib 42 /43 consid. 1). De manière générale, le droit international l'emporte sur les lois fédérales (ATF 113 Ib 186 consid. 3, ATF 112 V 151 consid. 2c, ATF 111 Ib 71 consid. 3, ATF 111 V 202 consid. 2b, ATF 110 V 76 consid. 2b, ATF 109 Ib 173 consid. 7b), à moins que le législateur fédéral n'ait sciemment voulu s'écarter de la norme internationale en édictant une norme postérieure contraire au traité liant la Suisse; cette volonté s'impose au Tribunal fédéral en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. (ATF 99 Ib 44 consid. 3, ATF 111 V 202 /203 consid. 2b, ATF 112 II 13 consid. 8).
L'Assemblée fédérale a édicté les art. 100 let. a OJ et 72 ss PA dans leur teneur actuelle le 20 décembre 1968, soit avant la ratification par la Suisse de la Convention européenne des droits de l'homme, le 28 novembre 1974. Le Tribunal fédéral doit par conséquent procéder à l'examen de la conformité de ces règles internes au droit conventionnel. Point n'est besoin dès lors de rechercher si la restriction apportée par l' ATF 99 Ib 44 doit être maintenue.
4. a) Le droit de consulter les dossiers de police est l'un des aspects du droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. (ATF 113 Ia 3 consid. 2, 262 consid. 4a, ATF 112 Ia 100 /101 consid. 5b). Il se trouve aussi en relation étroite avec la liberté personnelle (ATF 113 Ia 5 /6 consid. 4 b/bb, 263/264 consid. 4c) et la protection de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance au sens de l'art. 8 CEDH (ATF 113 Ia 6 /7 consid. 4b/bb; cf. aussi ATF 109 Ia 279 /280 consid. 4a), ainsi qu'avec la liberté d'opinion et d'expression.
b) Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, le fait de collecter des données relatives à la vie privée d'un citoyen, de les conserver dans un registre secret, de les communiquer à d'autres services de l'Etat et d'en refuser la consultation par la personne concernée, constitue une "ingérence" dans l'exercice d'un droit garanti par l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 26 mars 1987 dans la cause Leander, Série A/No 116, par. 48; cf. aussi l'arrêt du 7 juillet 1989 dans la cause Gaskin, Série A/No 160, par. 37; la question avait été laissée indécise dans le rapport de la Commission européenne des droits de l'homme du 4 mai 1979 dans la cause X., DR 16 p. 145 ss; STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, thèse Bâle, 1986, p. 240 ss, 244, 246; LUZIUS WILDHABER, EMRK-Kommentar, No 323-337, 739-744 ad art. 8).
c) A teneur de l'art. 8 par. 2 CEDH, il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice des droits résultant de l'art. 8 par. 1 CEDH que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Dans l'affaire Leander déjà citée, le recourant soutenait que ses antécédents personnels ou politiques ne justifiaient pas que l'autorité compétente, en l'occurrence le Conseil national de la police, l'inscrive dans le registre des personnes dangereuses en raison de leurs opinions extrémistes, et lui refuse l'accès à un emploi touchant la sécurité nationale. La Cour européenne des droits de l'homme a estimé que cette ingérence répondait à un but légitime, qu'elle reposait sur une base légale suffisante, et que, compte tenu des garanties procédurales offertes au requérant, cette atteinte n'était pas disproportionnée. La Cour a ainsi conclu à l'absence de violation de l'art. 8 CEDH (arrêt cité, par. 68).
d) Avant l'adoption de l'ODSE, le Conseil fédéral, statuant comme autorité de recours, avait aussi eu l'occasion de dire que le refus de consulter les dossiers établis pour assurer la sécurité de l'Etat constitue une ingérence dans les droits des citoyens compatible avec l'art. 8 par. 2 CEDH (décision du 28 septembre 1983, JAAC 1983.40).
e) Dans un domaine proche, on relèvera que, selon la Cour européenne des droits de l'homme, les mesures de surveillance secrète de la vie privée des citoyens (notamment les écoutes téléphoniques et le contrôle du courrier) portent atteinte aux droits garantis par l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêts du 6 septembre 1978, en la cause Klass et consorts, Série A/No 28, par. 41; du 2 août 1984, en la cause Malone, Série A/No 82, par. 64; du 24 avril 1990, en la cause Kruslin, Série A/No 176-A, par. 26). Il est à relever que dans l'affaire Leander, la Commission européenne des droits de l'homme avait déclaré irrecevable le grief tiré de la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, invoqué parallèlement à l'art. 13 et en relation avec l'art. 8 CEDH.
L'atteinte à la liberté personnelle dont se plaint le recourant se confond matériellement avec le grief tiré de la violation de l'art. 8 CEDH. Il reste à examiner si la procédure de recours instituée par le droit interne en ce domaine répond aux exigences de l'art. 13 CEDH.
5. a) A teneur de l'art. 13 CEDH, toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles.
b) Le Tribunal fédéral a déjà jugé que la voie du recours administratif au Département fédéral de justice et police contre les décisions rendues par l'autorité inférieure, en matière d'asile et de police des étrangers, satisfait à l'exigence d'un recours effectif devant une instance nationale au sens de l'art. 13 CEDH, dès lors que le recourant qui se plaint d'une atteinte à ses droits peut faire valoir ses arguments devant une autorité statuant avec une cognition pleine et investie du pouvoir d'annuler ou de réformer la décision attaquée (ATF 111 Ib 73 consid. 4; JAAC 1983.40; cf. aussi les arrêts non publiés B., du 12 mai 1989, S., du 12 juin 1990 et A., du 26 mars 1991; ARTHUR HAEFLIGER, Das Erfordernis einer nationalen Beschwerde bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Berne, 1988, p. 27 ss, 29, 31; THOMAS A. WETZEL, Das Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz (Art. 13 EMRK) und seine Ausgestaltung in der Schweiz, thèse Bâle, 1983, p. 156-158; critique à cet égard: PETER SALADIN, Völkerrechtliches ius cogens und schweizerisches Landesrecht, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Berne, 1988, p. 67 ss, 94-96).
c) La jurisprudence des organes de Strasbourg a connu un nouveau développement dans l'arrêt Leander. Dans l'interprétation de l'art. 13 CEDH, il convient désormais de respecter les principes suivants:
"... a) un individu qui, de manière plausible, se prétend victime d'une violation des droits reconnus dans la Convention doit disposer d'un recours devant une "instance" nationale afin de voir statuer sur son grief et, s'il y a lieu, d'obtenir réparation (...);
b) l'"instance" dont parle l'art. 13 n'a pas besoin d'être une institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs et les garanties qu'elle présente entrent en ligne de compte pour apprécier l'efficacité du recours s'exerçant devant elle; c) l'ensemble des recours offerts par le droit interne peut remplir les conditions de l'art. 13 même si aucun d'entre eux n'y répond en entier à lui seul;
d) l'art. 13 n'exige pas un recours par lequel on peut dénoncer, devant une autorité nationale, les lois d'un Etat contractant comme contraires en tant que telles à la Convention ou à des normes juridiques nationales équivalentes)..."
(Arrêt cité, par. 77).
La Cour a aussi précisé qu'un "recours effectif" au sens de l'art. 13 CEDH "doit s'entendre d'un recours aussi effectif que possible, eu égard aux limitations inhérentes à tout système de contrôle secret des candidats à des postes importants du point de vue de la sécurité nationale" (par. 78-79 et 84). La Cour a jugé que la procédure de plainte au gouvernement contre une décision de refus par le Conseil national de la police de l'autorisation de consulter les dossiers de la Sûreté, envisagée isolément, n'était pas suffisante au regard de l'art. 13 CEDH (par. 84). Cette norme conventionnelle n'avait toutefois pas été violée en l'occurrence, car Leander disposait non seulement du droit de recourir auprès du gouvernement, mais aussi de la faculté de s'adresser au Chancelier de la Justice et au médiateur parlementaire. Or, ces deux autorités peuvent connaître des réclamations individuelles, et contrôler l'activité du Conseil national de la police. Qu'elles ne disposent pas d'un pouvoir de décision contraignant, mais seulement celui d'émettre des recommandations, n'y change rien (par. 76 ss, 81 et 82; cf. l'opinion dissidente sur ce point des juges Ryssdal, Pettiti et Russo, ainsi que celles de MM. Frowein, Opsahl, Jörundsson, Trechsel, Kiernan et Batliner, membres de la Commission; aussi critique à cet égard, GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris, 1989 p. 269 ss, 272/273).
d) Dans ce contexte, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 17 septembre 1987, une Recommandation R (87)15 visant à réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur de la police. Ce texte, fondé notamment sur l'art. 8 CEDH, pose le principe que chaque Etat membre devrait disposer d'une autorité indépendante et extérieure à la police, chargée de veiller au respect des principes définis dans la Recommandation et touchant à la collecte, à l'enregistrement, à l'utilisation et à la communication à des fins de police des données à caractère personnel qui font l'objet d'un traitement automatisé (1.1). La collecte de telles données devrait se limiter à ce qui est nécessaire à la prévention d'un danger concret ou à la répression d'une infraction pénale déterminée (2.1). La Recommandation, qui contient en outre des principes relatifs à l'enregistrement, l'utilisation, la communication, la conservation, la mise à jour et la sécurité de ces données, prévoit aussi que l'autorité de contrôle devrait prendre les mesures propres à assurer la publicité de l'existence de fichiers et l'information du public (6.1), notamment en ce qui concerne le droit d'avoir accès au fichier de police (6.2) et la rectification des données inexactes ou non pertinentes (6.3). L'exercice de ce droit ne pourrait faire l'objet de restrictions que dans la mesure nécessaire pour l'accomplissement d'une tâche légale de la police ou pour la protection de la personne concernée ou des droits et libertés d'autrui (6.4). La décision motivée refusant l'accès au fichier devrait être notifiée par écrit et pouvoir être attaquée devant une autorité indépendante qui s'assurera du bien-fondé du refus (6.6).
Le 11 mars 1992, l'Assemblée du Conseil de l'Europe a adopté une Recommandation 1181 (1992) invitant le Conseil des Ministres à élaborer une convention consacrant les principes énoncés dans la Recommandation R (87) 15 et à promouvoir l'application de ces principes dans la coopération policière entre les Etats membres et entre ceux-ci et les Etats tiers. Selon l'Assemblée, cette convention devrait notamment prévoir la création dans les Etats d'une "autorité indépendante, en dehors du secteur de la police, chargée d'assurer le respect des principes énoncés dans une telle convention".
C'est à la lumière de cette jurisprudence et de ces recommandations qu'il faut examiner la conformité à l'art. 13 CEDH des voies de plainte et de recours instituées par l'ODSE, en relation avec l'art. 100 let. a OJ.
6. A teneur de son art. 1, l'ODSE a pour but de garantir aux personnes au sujet desquelles la police fédérale possède des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat le droit de défendre leurs droits de la personnalité sans que soit entravée l'exécution des tâches de protection de l'Etat (al. 1). Les documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat sont placés sous la garde du Préposé spécial qui statue sur les demandes de consultation de ces documents en lieu et place du Ministère public de la Confédération (al. 2). Ses décisions peuvent être soumises au médiateur institué à cet effet (al. 3). Le Préposé spécial est nommé par le Conseil fédéral (art. 12 al. 1), ainsi que le médiateur, qui veille au respect de l'ordonnance, sur requête de la personne qui a demandé la consultation des documents la concernant (art. 13 al. 1). Le médiateur peut consulter tous les documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat en possession du Service de police du Ministère public de la Conféderation et demander tout renseignement utile au Préposé spécial, au Ministère public de la Confédération ou à d'autres services de la Confédération; l'administration ne peut invoquer le secret de fonction envers le médiateur (art. 13 al. 2). A teneur de l'art. 14, celui qui fait valoir que sa demande de consultation n'a pas été traitée conformément à l'ordonnance peut s'adresser dans les trente jours au médiateur (al. 1). Si celui-ci estime que l'ordonnance a été respectée, il en fait part au requérant, qui peut interjeter recours au Conseil fédéral (al. 2). Si en revanche le médiateur estime que l'ordonnance n'a pas été respectée, il en fait part au Préposé spécial et au requérant; le Préposé spécial rend alors une nouvelle décision qui peut faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral (al. 3).
Le Préposé spécial et le médiateur sont indépendants des autorités de police qui ont constitué les documents dont la consultation peut être demandée par les citoyens concernés. Ils ne sont pas subordonnés hiérarchiquement au Ministère public ou au Département fédéral de justice et police, pas plus qu'ils ne reçoivent d'instructions de la part du Conseil fédéral. Ces agents publics investis de pouvoirs autonomes remplissent une mission spéciale de contrôle de l'activité administrative, qui les place au-dessus des fonctionnaires de police et leur garantit l'indépendance nécessaire pour procéder équitablement à la pesée des intérêts en présence. Certes, le médiateur ne peut pas annuler ni modifier les décisions du Préposé spécial, mais seulement l'amener à reconsidérer sa décision. De même, le système institué par l'ordonnance ne prévoit pas l'intervention d'autres organes indépendants de l'administration, comme c'est le cas en droit suédois, équivalents au Chancelier de la Justice ou Conseil national de la police, au sein duquel siègent des parlementaires; or, la Cour européenne des droits de l'homme a accordé une certaine importance à cet élément, dans son appréciation d'ensemble du système examiné dans le cadre de l'affaire Leander (par. 82). Cela étant, l'ordonnance offre au citoyen des garanties de procédure importantes. La décision relative à la consultation des documents émane d'un Préposé spécial indépendant de l'administration; elle est ensuite soumise au contrôle du médiateur, et, le cas échéant, du Conseil fédéral statuant comme autorité de recours. Dans le cadre de cette procédure du recours administratif devant le Conseil fédéral, l'instruction des recours dirigés contre les décisions rendues en vertu de l'ODSE est confiée à un autre département que celui de justice et police (art. 75 al. 2 PA). Le Conseil fédéral constate les faits d'office (art. 12 PA); il dispose d'une cognition pleine et d'un pouvoir de décision libre sur toutes les questions (art. 62). Les parties ont le droit d'être entendues (art. 18, 26, 29 ss PA). Considéré dans son ensemble, le système de protection juridique mis en place par l'ordonnance prend suffisamment en compte le droit du citoyen de faire contrôler par une autorité indépendante l'activité de la police dans l'accomplissement de ses tâches de protection de l'Etat. L'intervention successive du Préposé spécial, du médiateur et du Conseil fédéral assure au citoyen une protection suffisante de ses droits de la personnalité et le met pratiquement à l'abri de toute action intempestive des organes de police. Les voies de plainte et de recours prévus par l'ODSE répondent ainsi aux exigences minimales de l'art. 13 CEDH et des Recommandations R (87) 15 et 1811 du Conseil de l'Europe.
Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable; il doit être transmis au Conseil fédéral, seule autorité compétente pour en connaître (cf. art. 96 al. 1 OJ). | fr | Consultation des fiches et dossiers du Service de police du Ministère public de la Confédération. Irrecevabilité du recours de droit administratif contre les décisions rendues par le Préposé spécial au traitement des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat. Conformité de la protection juridique instituée par l'ODSE à l'art. 13 CEDH. 1. Les décisions rendues par le Préposé spécial en matière de consultation des fiches du Service de police du Ministère public selon les art. 5 ss de l'ordonnance relative au traitement des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat (ODSE; RS 172.014) touchent à la sûreté de l'Etat, ce qui exclut le recours de droit administratif au regard de l'art. 100 let. a OJ. Seule est ouverte la voie du recours administratif au Conseil fédéral selon l'art. 14 al. 2 ODSE, en relation avec l'art. 72 PA (consid. 2).
2. Compétence du Tribunal fédéral pour examiner la conformité de l'art. 100 let. a OJ à l'art 13 CEDH (consid. 3).
3. La collecte de données relatives à la vie privée des citoyens, leur conservation dans des fichiers et dossiers secrets en vue d'assurer la sécurité de l'Etat, ainsi que le refus de leur consultation, constituent une ingérence de l'autorité publique dans l'exercice du droit au respect de la vie privée au sens de l'art. 8 CEDH (consid. 4).
4. Portée du droit à un recours effectif devant une instance nationale au sens de l'art. 13 CEDH (consid. 5).
5. En l'espèce, la protection juridique accordée au citoyen par l'ODSE (intervention successive du Préposé spécial, d'un médiateur et du Conseil fédéral) répond aux exigences de l'art. 13 CEDH (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-277%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,027 | 118 Ib 277 | 118 Ib 277
Sachverhalt ab Seite 279
S. a demandé au Ministère public de la Confédération l'accès aux fiches et dossiers le concernant. Le Préposé spécial au traitement des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat a remis à S. une photocopie de sa fiche, en masquant les données relatives aux informateurs. Cette décision indique la voie de la réclamation au médiateur et celle du recours au Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, S. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Préposé spécial en tant qu'elle limite son droit de consulter les fiches et dossiers du Ministère public constitués à son sujet, et de lui faire remettre ces documents dans leur forme originale et intégrale. Sous l'angle des art. 4 Cst. et 6 CEDH, il invoque le droit de consulter le dossier et se plaint d'un déni de justice. Il allègue en outre une violation de la liberté personnelle, ainsi que des art. 8 à 10 et 13 CEDH.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours de droit administratif irrecevable et l'a transmis au Conseil fédéral comme objet de sa compétence.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) A teneur de l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA. La décision attaquée est fondée sur le droit public fédéral, soit les art. 5 ss de l'ordonnance du 5 mars 1990 relative au traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat (ODSE; RS 172.014). Elle est donc en principe attaquable par la voie du recours de droit administratif, sous réserve des exceptions prévues aux art. 98 ss OJ.
b) De l'avis du Préposé spécial, le recours de droit administratif ne serait pas recevable au regard de l'art. 100 let. a OJ; seule serait ouverte la voie du recours administratif au Conseil fédéral, en vertu de l'art. 14 al. 2 ODSE, en relation avec l'art. 73 (recte: 72) let. b PA.
Le recourant estime au contraire que la notion de "décision touchant à la sécurité intérieure ou extérieure du pays" au sens de l'art. 100 let. a OJ devrait être interprétée restrictivement; elle ne viserait pas le cas d'espèce.
Dans ses arrêts du 29 mai 1991, concernant les réclamations de droit public formées respectivement par le canton de Genève contre la Confédération et la Confédération contre le canton de Bâle-Campagne, le Tribunal fédéral a jugé que les données dont le traitement et la consultation sont réglés par l'ODSE concernent en premier lieu la sûreté intérieure et extérieure de la Confédération, domaine qui relève de sa propre compétence (ATF 117 Ia 217 /218 consid. 6, 232 consid. 4c et d). La décision attaquée, prise en vertu de cette ordonnance, entre ainsi dans le champ d'application de l'exception prévue à l'art. 100 let. a OJ; au regard du droit interne, elle ne peut, partant, faire l'objet d'un recours de droit administratif, et c'est le Conseil fédéral qui est en principe compétent pour en connaître selon l'art. 72 let. b PA.
La jurisprudence citée par le recourant (ATF 104 Ib 131 /132) va dans le même sens. Elle souligne que l'art. 100 let. a OJ vise exclusivement les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, et notamment les "actes de gouvernement" (cf. aussi ATF 110 Ib 4 consid. 1b). Cette notion recouvre aussi les mesures prises par les autorités de police fédérale et cantonales pour assurer la surveillance et la prévention d'actes de nature à mettre en péril la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, notamment la lutte contre le terrorisme, l'espionnage, l'extrémisme violent et le crime organisé (cf. art. 4 al. 2 et 5 al. 3 ODSE; ATF 117 Ia 231 consid. 4a). Le traitement et la consultation des fichiers et dossiers constitués dans l'accomplissement de cette tâche relèvent donc de la sécurité de l'Etat. La procédure instituée par l'ODSE a précisément pour but de garantir le droit constitutionnel à la consultation du dossier dans les limites inhérentes à la protection de la sécurité de l'Etat. Les décisions rendues en vertu de cette ordonnance par le Préposé spécial touchent ainsi à la sûreté de l'Etat, ce qui exclut le recours de droit administratif au Tribunal fédéral, eu égard au texte clair de l'art. 100 let. a OJ.
3. Dans sa réplique du 8 décembre 1990, le recourant fait valoir que la voie du recours au Conseil fédéral ne garantirait pas le droit à un "recours effectif devant une instance nationale" au sens de l'art. 13 CEDH, en relation avec l'art. 8 CEDH.
a) En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral doit se conformer aussi bien aux lois et arrêtés de portée générale votés par l'Assemblée fédérale qu'aux traités que cette Assemblée a ratifiés. La Constitution ne règle toutefois pas de manière expresse le cas où, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral est saisi du grief qu'une loi fédérale violerait un traité.
b) Le Tribunal fédéral est compétent pour examiner le grief de la violation d'un traité international invoqué conjointement avec la violation de dispositions de droit administratif fédéral (ATF 99 Ib 42 /43 consid. 1). De manière générale, le droit international l'emporte sur les lois fédérales (ATF 113 Ib 186 consid. 3, ATF 112 V 151 consid. 2c, ATF 111 Ib 71 consid. 3, ATF 111 V 202 consid. 2b, ATF 110 V 76 consid. 2b, ATF 109 Ib 173 consid. 7b), à moins que le législateur fédéral n'ait sciemment voulu s'écarter de la norme internationale en édictant une norme postérieure contraire au traité liant la Suisse; cette volonté s'impose au Tribunal fédéral en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. (ATF 99 Ib 44 consid. 3, ATF 111 V 202 /203 consid. 2b, ATF 112 II 13 consid. 8).
L'Assemblée fédérale a édicté les art. 100 let. a OJ et 72 ss PA dans leur teneur actuelle le 20 décembre 1968, soit avant la ratification par la Suisse de la Convention européenne des droits de l'homme, le 28 novembre 1974. Le Tribunal fédéral doit par conséquent procéder à l'examen de la conformité de ces règles internes au droit conventionnel. Point n'est besoin dès lors de rechercher si la restriction apportée par l' ATF 99 Ib 44 doit être maintenue.
4. a) Le droit de consulter les dossiers de police est l'un des aspects du droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. (ATF 113 Ia 3 consid. 2, 262 consid. 4a, ATF 112 Ia 100 /101 consid. 5b). Il se trouve aussi en relation étroite avec la liberté personnelle (ATF 113 Ia 5 /6 consid. 4 b/bb, 263/264 consid. 4c) et la protection de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance au sens de l'art. 8 CEDH (ATF 113 Ia 6 /7 consid. 4b/bb; cf. aussi ATF 109 Ia 279 /280 consid. 4a), ainsi qu'avec la liberté d'opinion et d'expression.
b) Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, le fait de collecter des données relatives à la vie privée d'un citoyen, de les conserver dans un registre secret, de les communiquer à d'autres services de l'Etat et d'en refuser la consultation par la personne concernée, constitue une "ingérence" dans l'exercice d'un droit garanti par l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 26 mars 1987 dans la cause Leander, Série A/No 116, par. 48; cf. aussi l'arrêt du 7 juillet 1989 dans la cause Gaskin, Série A/No 160, par. 37; la question avait été laissée indécise dans le rapport de la Commission européenne des droits de l'homme du 4 mai 1979 dans la cause X., DR 16 p. 145 ss; STEPHAN BREITENMOSER, Der Schutz der Privatsphäre gemäss Art. 8 EMRK, thèse Bâle, 1986, p. 240 ss, 244, 246; LUZIUS WILDHABER, EMRK-Kommentar, No 323-337, 739-744 ad art. 8).
c) A teneur de l'art. 8 par. 2 CEDH, il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice des droits résultant de l'art. 8 par. 1 CEDH que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Dans l'affaire Leander déjà citée, le recourant soutenait que ses antécédents personnels ou politiques ne justifiaient pas que l'autorité compétente, en l'occurrence le Conseil national de la police, l'inscrive dans le registre des personnes dangereuses en raison de leurs opinions extrémistes, et lui refuse l'accès à un emploi touchant la sécurité nationale. La Cour européenne des droits de l'homme a estimé que cette ingérence répondait à un but légitime, qu'elle reposait sur une base légale suffisante, et que, compte tenu des garanties procédurales offertes au requérant, cette atteinte n'était pas disproportionnée. La Cour a ainsi conclu à l'absence de violation de l'art. 8 CEDH (arrêt cité, par. 68).
d) Avant l'adoption de l'ODSE, le Conseil fédéral, statuant comme autorité de recours, avait aussi eu l'occasion de dire que le refus de consulter les dossiers établis pour assurer la sécurité de l'Etat constitue une ingérence dans les droits des citoyens compatible avec l'art. 8 par. 2 CEDH (décision du 28 septembre 1983, JAAC 1983.40).
e) Dans un domaine proche, on relèvera que, selon la Cour européenne des droits de l'homme, les mesures de surveillance secrète de la vie privée des citoyens (notamment les écoutes téléphoniques et le contrôle du courrier) portent atteinte aux droits garantis par l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêts du 6 septembre 1978, en la cause Klass et consorts, Série A/No 28, par. 41; du 2 août 1984, en la cause Malone, Série A/No 82, par. 64; du 24 avril 1990, en la cause Kruslin, Série A/No 176-A, par. 26). Il est à relever que dans l'affaire Leander, la Commission européenne des droits de l'homme avait déclaré irrecevable le grief tiré de la violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, invoqué parallèlement à l'art. 13 et en relation avec l'art. 8 CEDH.
L'atteinte à la liberté personnelle dont se plaint le recourant se confond matériellement avec le grief tiré de la violation de l'art. 8 CEDH. Il reste à examiner si la procédure de recours instituée par le droit interne en ce domaine répond aux exigences de l'art. 13 CEDH.
5. a) A teneur de l'art. 13 CEDH, toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles.
b) Le Tribunal fédéral a déjà jugé que la voie du recours administratif au Département fédéral de justice et police contre les décisions rendues par l'autorité inférieure, en matière d'asile et de police des étrangers, satisfait à l'exigence d'un recours effectif devant une instance nationale au sens de l'art. 13 CEDH, dès lors que le recourant qui se plaint d'une atteinte à ses droits peut faire valoir ses arguments devant une autorité statuant avec une cognition pleine et investie du pouvoir d'annuler ou de réformer la décision attaquée (ATF 111 Ib 73 consid. 4; JAAC 1983.40; cf. aussi les arrêts non publiés B., du 12 mai 1989, S., du 12 juin 1990 et A., du 26 mars 1991; ARTHUR HAEFLIGER, Das Erfordernis einer nationalen Beschwerde bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Berne, 1988, p. 27 ss, 29, 31; THOMAS A. WETZEL, Das Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz (Art. 13 EMRK) und seine Ausgestaltung in der Schweiz, thèse Bâle, 1983, p. 156-158; critique à cet égard: PETER SALADIN, Völkerrechtliches ius cogens und schweizerisches Landesrecht, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Berne, 1988, p. 67 ss, 94-96).
c) La jurisprudence des organes de Strasbourg a connu un nouveau développement dans l'arrêt Leander. Dans l'interprétation de l'art. 13 CEDH, il convient désormais de respecter les principes suivants:
"... a) un individu qui, de manière plausible, se prétend victime d'une violation des droits reconnus dans la Convention doit disposer d'un recours devant une "instance" nationale afin de voir statuer sur son grief et, s'il y a lieu, d'obtenir réparation (...);
b) l'"instance" dont parle l'art. 13 n'a pas besoin d'être une institution judiciaire, mais alors ses pouvoirs et les garanties qu'elle présente entrent en ligne de compte pour apprécier l'efficacité du recours s'exerçant devant elle; c) l'ensemble des recours offerts par le droit interne peut remplir les conditions de l'art. 13 même si aucun d'entre eux n'y répond en entier à lui seul;
d) l'art. 13 n'exige pas un recours par lequel on peut dénoncer, devant une autorité nationale, les lois d'un Etat contractant comme contraires en tant que telles à la Convention ou à des normes juridiques nationales équivalentes)..."
(Arrêt cité, par. 77).
La Cour a aussi précisé qu'un "recours effectif" au sens de l'art. 13 CEDH "doit s'entendre d'un recours aussi effectif que possible, eu égard aux limitations inhérentes à tout système de contrôle secret des candidats à des postes importants du point de vue de la sécurité nationale" (par. 78-79 et 84). La Cour a jugé que la procédure de plainte au gouvernement contre une décision de refus par le Conseil national de la police de l'autorisation de consulter les dossiers de la Sûreté, envisagée isolément, n'était pas suffisante au regard de l'art. 13 CEDH (par. 84). Cette norme conventionnelle n'avait toutefois pas été violée en l'occurrence, car Leander disposait non seulement du droit de recourir auprès du gouvernement, mais aussi de la faculté de s'adresser au Chancelier de la Justice et au médiateur parlementaire. Or, ces deux autorités peuvent connaître des réclamations individuelles, et contrôler l'activité du Conseil national de la police. Qu'elles ne disposent pas d'un pouvoir de décision contraignant, mais seulement celui d'émettre des recommandations, n'y change rien (par. 76 ss, 81 et 82; cf. l'opinion dissidente sur ce point des juges Ryssdal, Pettiti et Russo, ainsi que celles de MM. Frowein, Opsahl, Jörundsson, Trechsel, Kiernan et Batliner, membres de la Commission; aussi critique à cet égard, GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Paris, 1989 p. 269 ss, 272/273).
d) Dans ce contexte, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 17 septembre 1987, une Recommandation R (87)15 visant à réglementer l'utilisation de données à caractère personnel dans le secteur de la police. Ce texte, fondé notamment sur l'art. 8 CEDH, pose le principe que chaque Etat membre devrait disposer d'une autorité indépendante et extérieure à la police, chargée de veiller au respect des principes définis dans la Recommandation et touchant à la collecte, à l'enregistrement, à l'utilisation et à la communication à des fins de police des données à caractère personnel qui font l'objet d'un traitement automatisé (1.1). La collecte de telles données devrait se limiter à ce qui est nécessaire à la prévention d'un danger concret ou à la répression d'une infraction pénale déterminée (2.1). La Recommandation, qui contient en outre des principes relatifs à l'enregistrement, l'utilisation, la communication, la conservation, la mise à jour et la sécurité de ces données, prévoit aussi que l'autorité de contrôle devrait prendre les mesures propres à assurer la publicité de l'existence de fichiers et l'information du public (6.1), notamment en ce qui concerne le droit d'avoir accès au fichier de police (6.2) et la rectification des données inexactes ou non pertinentes (6.3). L'exercice de ce droit ne pourrait faire l'objet de restrictions que dans la mesure nécessaire pour l'accomplissement d'une tâche légale de la police ou pour la protection de la personne concernée ou des droits et libertés d'autrui (6.4). La décision motivée refusant l'accès au fichier devrait être notifiée par écrit et pouvoir être attaquée devant une autorité indépendante qui s'assurera du bien-fondé du refus (6.6).
Le 11 mars 1992, l'Assemblée du Conseil de l'Europe a adopté une Recommandation 1181 (1992) invitant le Conseil des Ministres à élaborer une convention consacrant les principes énoncés dans la Recommandation R (87) 15 et à promouvoir l'application de ces principes dans la coopération policière entre les Etats membres et entre ceux-ci et les Etats tiers. Selon l'Assemblée, cette convention devrait notamment prévoir la création dans les Etats d'une "autorité indépendante, en dehors du secteur de la police, chargée d'assurer le respect des principes énoncés dans une telle convention".
C'est à la lumière de cette jurisprudence et de ces recommandations qu'il faut examiner la conformité à l'art. 13 CEDH des voies de plainte et de recours instituées par l'ODSE, en relation avec l'art. 100 let. a OJ.
6. A teneur de son art. 1, l'ODSE a pour but de garantir aux personnes au sujet desquelles la police fédérale possède des documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat le droit de défendre leurs droits de la personnalité sans que soit entravée l'exécution des tâches de protection de l'Etat (al. 1). Les documents de la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat sont placés sous la garde du Préposé spécial qui statue sur les demandes de consultation de ces documents en lieu et place du Ministère public de la Confédération (al. 2). Ses décisions peuvent être soumises au médiateur institué à cet effet (al. 3). Le Préposé spécial est nommé par le Conseil fédéral (art. 12 al. 1), ainsi que le médiateur, qui veille au respect de l'ordonnance, sur requête de la personne qui a demandé la consultation des documents la concernant (art. 13 al. 1). Le médiateur peut consulter tous les documents établis pour assurer la sécurité de l'Etat en possession du Service de police du Ministère public de la Conféderation et demander tout renseignement utile au Préposé spécial, au Ministère public de la Confédération ou à d'autres services de la Confédération; l'administration ne peut invoquer le secret de fonction envers le médiateur (art. 13 al. 2). A teneur de l'art. 14, celui qui fait valoir que sa demande de consultation n'a pas été traitée conformément à l'ordonnance peut s'adresser dans les trente jours au médiateur (al. 1). Si celui-ci estime que l'ordonnance a été respectée, il en fait part au requérant, qui peut interjeter recours au Conseil fédéral (al. 2). Si en revanche le médiateur estime que l'ordonnance n'a pas été respectée, il en fait part au Préposé spécial et au requérant; le Préposé spécial rend alors une nouvelle décision qui peut faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral (al. 3).
Le Préposé spécial et le médiateur sont indépendants des autorités de police qui ont constitué les documents dont la consultation peut être demandée par les citoyens concernés. Ils ne sont pas subordonnés hiérarchiquement au Ministère public ou au Département fédéral de justice et police, pas plus qu'ils ne reçoivent d'instructions de la part du Conseil fédéral. Ces agents publics investis de pouvoirs autonomes remplissent une mission spéciale de contrôle de l'activité administrative, qui les place au-dessus des fonctionnaires de police et leur garantit l'indépendance nécessaire pour procéder équitablement à la pesée des intérêts en présence. Certes, le médiateur ne peut pas annuler ni modifier les décisions du Préposé spécial, mais seulement l'amener à reconsidérer sa décision. De même, le système institué par l'ordonnance ne prévoit pas l'intervention d'autres organes indépendants de l'administration, comme c'est le cas en droit suédois, équivalents au Chancelier de la Justice ou Conseil national de la police, au sein duquel siègent des parlementaires; or, la Cour européenne des droits de l'homme a accordé une certaine importance à cet élément, dans son appréciation d'ensemble du système examiné dans le cadre de l'affaire Leander (par. 82). Cela étant, l'ordonnance offre au citoyen des garanties de procédure importantes. La décision relative à la consultation des documents émane d'un Préposé spécial indépendant de l'administration; elle est ensuite soumise au contrôle du médiateur, et, le cas échéant, du Conseil fédéral statuant comme autorité de recours. Dans le cadre de cette procédure du recours administratif devant le Conseil fédéral, l'instruction des recours dirigés contre les décisions rendues en vertu de l'ODSE est confiée à un autre département que celui de justice et police (art. 75 al. 2 PA). Le Conseil fédéral constate les faits d'office (art. 12 PA); il dispose d'une cognition pleine et d'un pouvoir de décision libre sur toutes les questions (art. 62). Les parties ont le droit d'être entendues (art. 18, 26, 29 ss PA). Considéré dans son ensemble, le système de protection juridique mis en place par l'ordonnance prend suffisamment en compte le droit du citoyen de faire contrôler par une autorité indépendante l'activité de la police dans l'accomplissement de ses tâches de protection de l'Etat. L'intervention successive du Préposé spécial, du médiateur et du Conseil fédéral assure au citoyen une protection suffisante de ses droits de la personnalité et le met pratiquement à l'abri de toute action intempestive des organes de police. Les voies de plainte et de recours prévus par l'ODSE répondent ainsi aux exigences minimales de l'art. 13 CEDH et des Recommandations R (87) 15 et 1811 du Conseil de l'Europe.
Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable; il doit être transmis au Conseil fédéral, seule autorité compétente pour en connaître (cf. art. 96 al. 1 OJ). | fr | Consultazione delle schede e dei fascicoli del Servizio di polizia del Ministero pubblico della Confederazione. Inammissibilità del ricorso di diritto amministrativo contro decisioni rese dall'Incaricato speciale del trattamento dei documenti allestiti per garantire la sicurezza dello Stato. Conformità della protezione giuridica istituita dall'ODSS all'art. 13 CEDU. 1. Le decisioni rese dall'Incaricato speciale in materia di consultazione delle schede del Servizio di polizia del Ministero pubblico secondo l'art. 5 segg. dell'ordinanza concernente il trattamento dei documenti della Confederazione in materia di sicurezza dello Stato (ODSS; RS 172.014) riguardano la sicurezza dello Stato, ciò che esclude il ricorso di diritto amministrativo conformemente all'art. 100 lett. a OG. È dato soltanto il ricorso al Consiglio federale ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 ODSS in relazione con l'art. 72 PA (consid. 2).
2. Competenza del Tribunale federale per esaminare la conformità dell'art. 100 lett. a OG all'art. 13 CEDU (consid. 3).
3. La raccolta di dati relativi alla vita privata dei cittadini, la loro custodia in schedari e in fascicoli segreti per garantire la sicurezza dello Stato, come pure il rifiuto di consultarli, costituiscono un'ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio del diritto al rispetto della vita privata ai sensi dell'art. 8 CEDU (consid. 4).
4. Portata del diritto a un ricorso effettivo davanti a una istanza nazionale ai sensi dell'art. 13 CEDU (consid. 5).
5. Nella fattispecie, la protezione giuridica accordata al cittadino dalla ODSS (intervento successivo dell'Incaricato speciale, di un mediatore e del Consiglio federale) soddisfa alle esigenze dell'art. 13 CEDU (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-277%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,028 | 118 Ib 289 | 118 Ib 289
Sachverhalt ab Seite 289
X. ist am 3. Januar 1988 in den Dienst des Eidgenössischen Flugzeugwerks Emmen eingetreten. Er arbeitet dort als ständiger Angestellter (Handwerkmeister) in der "Kunststoff- und Modellbauwerkstatt" der Abteilung "Aerodynamik/Flugmechanik".
Am 3. Dezember 1990 informierte der Direktor des Flugzeugwerkes X. darüber, dass dieser auf 1. Januar 1991 nicht zum Beamten gewählt werde. Das Flugzeugwerk Emmen wolle, obwohl die "Beschäftigungslage momentan und bis auf weiteres gut" sei, "den Weg der Annäherung an die privatwirtschaftlichen Gepflogenheiten weiterverfolgen" und sich in der Frage der Verbeamtung "äusserste Zurückhaltung" auferlegen. Diese Massnahme stehe in "keinem Zusammenhang" mit einem allfälligen Personalabbau in den Rüstungsbetrieben, sondern diene dazu, dank grösserer Flexibilität Arbeitsplätze langfristig zu sichern.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 1990 bestätigte der Direktor des Flugzeugwerkes Emmen diese Massnahme, begründete sie aber - nach Intervention seiner vorgesetzten Behörde - mit der wachsenden "Unsicherheit über das künftige Beschaffungsvolumen sowie über die den Rüstungsbetrieben daraus zukommenden Aufträge". Eine Wahl zum Beamten müsse unterbleiben, wenn und weil - wie im vorliegenden Fall - eine "dauernde Verwendung" des Angestellten nicht gewährleistet erscheine.
Am 1. Februar 1991 verlangte X. formell, er sei rückwirkend auf 1. Januar 1991 zum Beamten zu wählen, was das Eidgenössische Militärdepartement am 9. August 1991 ablehnte.
Das Bundesgericht weist die gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Als Beamter gilt, wer als solcher vom Bundesrat, einer ihm nachgeordneten Amtsstelle oder einem eidgenössischen Gericht in ein Amt gewählt wird, das im Bundesratsbeschluss vom 18. Oktober 1972 über das Ämterverzeichnis (SR 172.221.111) aufgeführt ist (Art. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 [BtG, SR 172.221.10]; Art. 1 des Bundesratsbeschlusses). Der Bewerber hat über die Wahlfähigkeit (Art. 2 BtG) und die besonderen Wahlerfordernisse (Art. 4 BtG) zu verfügen; seine dauernde Beschäftigung im Amt muss sichergestellt erscheinen (Art. 4 Abs. 3 BtG). Das Beamtengesetz sieht indessen, selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, keinen Anspruch auf eine Wahl zum Beamten vor: Nach dem Wortlaut des Gesetzes "kann" sie unter diesen Umständen erfolgen (Art. 4 Abs. 3 BtG), muss es aber nicht. Der Entscheid liegt im Ermessen der Wahlbehörde, was sich auch aus Art. 1 des Bundesratsbeschlusses über das Ämterverzeichnis ergibt, wonach den Trägern der dort genannten Funktionen die Eigenschaft von Beamten zukommt, wenn - d.h. unter der Bedingung, dass - sie als solche gewählt worden sind.
b) Gemäss Art. 62 Abs. 1 BtG regelt der Bundesrat das Dienstverhältnis jener Arbeitskräfte des Bundes, die nicht als Beamte seiner Dienstgewalt unterstehen. Er hat gestützt hierauf die Angestelltenordnung vom 10. November 1959 (AngO; SR 172.221.104) erlassen, nach deren Art. 2 als Angestellter gilt, "wer ausdrücklich als solcher von einer Bundesstelle in Dienst genommen wird". Inhaltlich definiert die Angestelltenordnung den "ständigen Angestellten" als einen Bediensteten, "dessen dauernde Verwendung feststeht, der aber aus einem persönlichen oder organisatorischen Grund nicht oder nicht mehr zum Beamten gewählt werden kann" (Art. 3 Abs. 2 AngO). Der Bundesrat hat damit auf Verordnungsstufe die Ausübung des Entschliessungsermessens, welches das Beamtengesetz der Verwaltung bei der Wahl der Anstellungsform einräumt, näher umschrieben; nur beim Vorliegen von "persönlichen" oder "organisatorischen" Gründen, welche einer Ernennung zum Beamten entgegenstehen, ist ein Bediensteter, statt zum Beamten zu wählen, ständig anzustellen. Bei der Auslegung der beiden unbestimmten Rechtsbegriffe steht der Wahlbehörde, die für ein möglichst reibungsloses Funktionieren der Verwaltung und den bestmöglichen Einsatz des Personals verantwortlich ist (vgl. BGE 108 Ib 421 E. 2b), indessen ein weiter Beurteilungsspielraum zu.
3. a) Nach Art. 4 AngO wird der nichtständige Angestellte, sofern er das 20. Altersjahr vollendet hat, seine dauernde Verwendung feststeht und Leistungen sowie Verhalten zu befriedigen vermögen, spätestens nach drei Jahren ununterbrochener Dienstleistung zum ständigen Angestellten ernannt oder zum Beamten gewählt, falls hiergegen keine persönlichen oder organisatorischen Gründe sprechen (vgl. Art. 3 Abs. 2 AngO). Dem Wortlaut und der Systematik nach gilt diese Bestimmung nur für den nichtständigen (Art. 3 Abs. 3 AngO), nicht aber auch für den ständigen Angestellten. Die ursprüngliche Fassung von Art. 4 AngO sah dementsprechend lediglich einen Wechsel vom nichtständigen in das ständige Anstellungsverhältnis vor; die Möglichkeit der Wahl zum Beamten nahm der Bundesrat erst mit der Änderung vom 27. Dezember 1967 in den Text auf (AS 1959, 1182/83; AS 1968, 131/132). Indessen besteht kein sachlicher Grund, die beiden Angestelltenkategorien in diesem Zusammenhang ungleich zu behandeln. Über seinen Wortlaut hinaus regelt Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AngO deshalb auch die Wahl des ständigen Angestellten zum Beamten; beim Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen ist auch der ständige Angestellte in das Beamtenverhältnis zu wählen (HERMANN SCHROFF/DAVID GERBER, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 37, Rz. 21). Diese Auffassung scheint der Praxis der Bundesverwaltung bereits zugrunde zu liegen, spricht die angefochtene Verfügung doch davon, dass der Beschwerdeführer "im Normalfall ... per 1.1.1991" hätte "verbeamtet werden können".
b) Nach der dreijährigen Dienstzeit besteht aber kein bedingungsloser Anspruch auf die Wahl zum Beamten. Bei mehreren der in Art. 4 AngO aufgezählten Voraussetzungen handelt es sich - wie bei jenen in der Definition von Art. 3 Abs. 2 AngO, an die sie anknüpfen - um unbestimmte Rechtsbegriffe, welche der Wahlbehörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum belassen (vgl. BGE 117 Ib 117 E. 4b); Satz 2 hält zudem fest, dass die Ernennung oder Wahl unterbleiben kann, "wenn es sich um Angestellte von Dienstzweigen handelt, deren Beschäftigungslage und Personalbestand wegen besonderer Aufgaben aussergewöhnlichen Schwankungen unterliegen". Insofern räumt die Angestelltenordnung der Wahlbehörde bei der Beurteilung der "dauernden Verwendung" und des Vorliegens organisatorischer Gründe, welche der Wahl zum Beamten entgegenstehen (Art. 4 Satz 1 und Art. 3 Abs. 2 AngO), Entschliessungsermessen ein (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N. 348); das Bundesgericht prüft in diesen Fällen nur, ob die Wahlbehörde das ihr eingeräumte Ermessen überschritten, unterschritten oder missbraucht hat (Art. 104 lit. a OG).
c) Nach Art. 2 der Verordnung vom 24. Oktober 1990 über das Bundesamt für Rüstungsbetriebe (SR 510.521), zu dem das Flugzeugwerk Emmen gehört (vgl. Art. 1 lit. g), ist jenes nach betriebswirtschaftlich industriellen Grundsätzen zu führen (Abs. 1) und so auszugestalten, dass ein am Markt orientiertes Handeln gefördert und der erforderliche unternehmerische Spielraum sichergestellt werden (Abs. 2). Zur wirtschaftlichen Nutzung seines Industriepotentials kann das Bundesamt über seine Tätigkeit für die Landesverteidigung hinaus in angrenzenden Bereichen aktiv werden (Art. 3 Abs. 4); seine Kapazitäten hat es auf den langfristig zu erwartenden Geschäftsgang auszurichten (Art. 4 Abs. 1). Diesen Zielsetzungen entsprechend sieht Art. 8 Abs. 1 für das Personalwesen vor, dass es "den industriellen Bedürfnissen" Rechnung zu tragen habe, soweit dies im Rahmen des Beamtengesetzes möglich erscheine. Aufgrund der so umschriebenen besonderen Aufgaben, die im Verhältnis zum normalen Verwaltungshandeln naturgemäss "aussergewöhnlichen" Schwankungen unterliegen, wie sie sonst nur in der Privatwirtschaft anzutreffen sind, ist bei der Prüfung der Frage, ob die dauernde Verwendung des Beschwerdeführers sichergestellt erscheint und insofern nicht ein organisatorischer Grund zurzeit gegen seine Wahl spricht, Satz 2 von Art. 4 AngO Rechnung zu tragen. Das Bundesgericht überprüft die entsprechende Beurteilung durch das Militärdepartement deshalb nur auf eine falsche Ermessensausübung hin.
4. a) Wegen der zukünftigen Geschäftsentwicklung in den Rüstungsbetrieben wählte das Departement auf den 1. Januar 1991 Angestellte in diesem Bereich generell nur selektiv in das Beamtenverhältnis. Als Entscheidungskriterium stellte es auf "die gesicherte Verwendung über eine Amtsperiode hinaus" ab.
Anhaltspunkte dafür, dass es dabei rechtsungleich vorgegangen wäre, bestehen nicht; der Beschwerdeführer behauptet dies auch nicht. Er stellt vielmehr das Selektionsmerkmal als solches in Frage, insbesondere macht er geltend, das Departement hätte im Zusammenhang mit der gesicherten Verwendung nur auf den bis zum Abschluss der laufenden Amtsperiode, d.h. Ende 1992, verbleibenden Zeitraum abstellen dürfen. Das Eidgenössische Militärdepartement hielt sich aber im Hinblick auf Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über das Bundesamt für Rüstungsbetriebe (wonach die Kapazitäten auf den langfristig zu erwartenden Geschäftsgang auszurichten sind) durchaus im Rahmen seines Beurteilungs- und Ermessensspielraums, wenn es seinem Entscheid die Verwendung über eine Amtsperiode hinaus zugrunde gelegt hat. Diese Auslegung des Begriffs der "dauernden Verwendung" entspricht der in der Verwaltung allgemein üblichen Interpretation (vgl. BBl 1986 II 319 f.); ein Grund, welcher rechtfertigen würde, im vorliegenden Fall hiervon abzuweichen, ist nicht ersichtlich. Rechtsgleichheitsaspekte legen vielmehr die von der Vorinstanz gewählte Auslegung geradezu nahe. Art. 6 BtG, dessen Abs. 2 vorsieht, dass bei einer Wahl während der Amtsdauer das Dienstverhältnis mit ihrem Ablauf endigt, regelt entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nur die Amtsdauer als Folge der Wahl zum Beamten, nicht aber auch die Voraussetzungen hierzu; diese ergeben sich - wie bereits dargelegt - aus Art. 1, 2 und 4 BtG sowie Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AngO.
Zu untersuchen bleibt unter diesen Umständen noch, ob das Departement im vorliegenden Fall zu Recht davon ausgegangen ist, die dauernde Verwendung über eine Amtsperiode hinaus erscheine fraglich.
b) Der Beschwerdeführer arbeitet als Handwerkmeister in der Kunststoff- und Modellbauwerkstatt des Bereichs Forschung und Entwicklung, wo Windkanalmodelle und Kunststoffteile für Prototypen der Aufklärungsdrohne 90 hergestellt werden. Eine längerfristige Auslastung dieser Einheit erscheint unsicher, ihre Zusammenlegung mit der Kunststoffwerkstatt im Bereich der Produktion ist geplant. Nach Einschätzung der Vorinstanz wird dies zu einer Überdotierung der personellen Kapazitäten führen: Von fünf Mitarbeitern dürften lediglich noch drei oder vier in der neuen Werkstatt dauernd beschäftigt werden. Drei langjährige Mitarbeiter in diesem Bereich stehen aber bereits heute im Beamtenverhältnis. Unter diesen Umständen scheint die dauernde Verwendung des Beschwerdeführers zurzeit tatsächlich noch nicht sichergestellt.
Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Der Direktor des Flugzeugwerkes Emmen sprach in seinem Brief vom 3. Dezember 1990 zwar von einer "momentan" vollen Auslastung des Betriebes, doch zeigt die längerfristige Planung bereits im Laufe der Jahre 1992 und 1993 eine Reduktion der prognostizierten Umsätze, welche mit einem Stellenabbau verbunden sein wird. Aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführer 1988 als ständiger Angestellter in den Bundesdienst eingetreten ist, kann heute nicht geschlossen werden, seine dauernde Verwendung stehe bereits "definitionsgemäss" ein für allemal fest. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet nur die Frage, ob das Departement gestützt auf seine neue, "selektive" Praxis - ohne Bundesrecht zu verletzen - darauf verzichten konnte, den Beschwerdeführer zum Beamten zu wählen. Soweit dieser vorbringt, er sei zu einer Umschulung bereit und die Verwaltung müsse einen Angestellten weiterbeschäftigen, wenn geeignete Aufgaben offenstünden und Leistungen sowie Verhalten befriedigten, gehen seine Einwendungen am Problem vorbei. Es lässt sich daraus insbesondere nicht ableiten, dass eine längerfristige Beschäftigung feststeht, würde doch sonst das Kriterium der "dauernden Verwendung" jeglichen Sinnes entleert. Wie beim nichtständigen ist auch beim ständigen Angestellten darauf abzustellen, ob im Moment, da die Wahl zum Beamten ansteht, die dauernde Verwendung konkret, d.h. in der bisherigen und nicht in einer fiktiven anderen Stelle, gesichert erscheint.
Der Beschwerdeführer beruft sich schliesslich vergeblich auf den Grundsatz von Treu und Glauben. Wenn das Eidgenössische Militärdepartement bisher im Hinblick auf den Geschäftsgang Angestellte der Rüstungsbetriebe gestützt auf Art. 4 AngO grosszügiger zu Beamten gewählt hat, so hindert es dies heute nicht daran, aufgrund neuer Umstände seine Praxis zu überprüfen und von dem ihm in Art. 4 Satz 1 und 2 AngO eingeräumten Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum Gebrauch zu machen. Es erschiene geradezu widersprüchlich, einen Angestellten - wie der Beschwerdeführer vorschlägt - lediglich für ein Jahr in das Beamtenverhältnis zu wählen und ihn dann im Hinblick auf den Beschäftigungseinbruch nach Ablauf der Amtsperiode nur noch unter Vorbehalt oder gar nicht mehr wiederzuwählen. | de | Art. 4 Abs. 3 BtG; Art. 4 und Art. 3 Abs. 2 AngO; Wahl vom ständigen Angestellten- in das Beamtenverhältnis. 1. Aus dem Beamtengesetz ergibt sich kein Anspruch auf eine Wahl zum Beamten (E. 2a).
2. Tragweite von Art. 4 AngO (E. 2b und 3).
3. Im vorliegenden Fall erscheint die "dauernde Verwendung" des Beschwerdeführers (Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AngO) noch nicht sichergestellt, weshalb er zu Recht nicht zum Beamten gewählt worden ist (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,029 | 118 Ib 289 | 118 Ib 289
Sachverhalt ab Seite 289
X. ist am 3. Januar 1988 in den Dienst des Eidgenössischen Flugzeugwerks Emmen eingetreten. Er arbeitet dort als ständiger Angestellter (Handwerkmeister) in der "Kunststoff- und Modellbauwerkstatt" der Abteilung "Aerodynamik/Flugmechanik".
Am 3. Dezember 1990 informierte der Direktor des Flugzeugwerkes X. darüber, dass dieser auf 1. Januar 1991 nicht zum Beamten gewählt werde. Das Flugzeugwerk Emmen wolle, obwohl die "Beschäftigungslage momentan und bis auf weiteres gut" sei, "den Weg der Annäherung an die privatwirtschaftlichen Gepflogenheiten weiterverfolgen" und sich in der Frage der Verbeamtung "äusserste Zurückhaltung" auferlegen. Diese Massnahme stehe in "keinem Zusammenhang" mit einem allfälligen Personalabbau in den Rüstungsbetrieben, sondern diene dazu, dank grösserer Flexibilität Arbeitsplätze langfristig zu sichern.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 1990 bestätigte der Direktor des Flugzeugwerkes Emmen diese Massnahme, begründete sie aber - nach Intervention seiner vorgesetzten Behörde - mit der wachsenden "Unsicherheit über das künftige Beschaffungsvolumen sowie über die den Rüstungsbetrieben daraus zukommenden Aufträge". Eine Wahl zum Beamten müsse unterbleiben, wenn und weil - wie im vorliegenden Fall - eine "dauernde Verwendung" des Angestellten nicht gewährleistet erscheine.
Am 1. Februar 1991 verlangte X. formell, er sei rückwirkend auf 1. Januar 1991 zum Beamten zu wählen, was das Eidgenössische Militärdepartement am 9. August 1991 ablehnte.
Das Bundesgericht weist die gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Als Beamter gilt, wer als solcher vom Bundesrat, einer ihm nachgeordneten Amtsstelle oder einem eidgenössischen Gericht in ein Amt gewählt wird, das im Bundesratsbeschluss vom 18. Oktober 1972 über das Ämterverzeichnis (SR 172.221.111) aufgeführt ist (Art. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 [BtG, SR 172.221.10]; Art. 1 des Bundesratsbeschlusses). Der Bewerber hat über die Wahlfähigkeit (Art. 2 BtG) und die besonderen Wahlerfordernisse (Art. 4 BtG) zu verfügen; seine dauernde Beschäftigung im Amt muss sichergestellt erscheinen (Art. 4 Abs. 3 BtG). Das Beamtengesetz sieht indessen, selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, keinen Anspruch auf eine Wahl zum Beamten vor: Nach dem Wortlaut des Gesetzes "kann" sie unter diesen Umständen erfolgen (Art. 4 Abs. 3 BtG), muss es aber nicht. Der Entscheid liegt im Ermessen der Wahlbehörde, was sich auch aus Art. 1 des Bundesratsbeschlusses über das Ämterverzeichnis ergibt, wonach den Trägern der dort genannten Funktionen die Eigenschaft von Beamten zukommt, wenn - d.h. unter der Bedingung, dass - sie als solche gewählt worden sind.
b) Gemäss Art. 62 Abs. 1 BtG regelt der Bundesrat das Dienstverhältnis jener Arbeitskräfte des Bundes, die nicht als Beamte seiner Dienstgewalt unterstehen. Er hat gestützt hierauf die Angestelltenordnung vom 10. November 1959 (AngO; SR 172.221.104) erlassen, nach deren Art. 2 als Angestellter gilt, "wer ausdrücklich als solcher von einer Bundesstelle in Dienst genommen wird". Inhaltlich definiert die Angestelltenordnung den "ständigen Angestellten" als einen Bediensteten, "dessen dauernde Verwendung feststeht, der aber aus einem persönlichen oder organisatorischen Grund nicht oder nicht mehr zum Beamten gewählt werden kann" (Art. 3 Abs. 2 AngO). Der Bundesrat hat damit auf Verordnungsstufe die Ausübung des Entschliessungsermessens, welches das Beamtengesetz der Verwaltung bei der Wahl der Anstellungsform einräumt, näher umschrieben; nur beim Vorliegen von "persönlichen" oder "organisatorischen" Gründen, welche einer Ernennung zum Beamten entgegenstehen, ist ein Bediensteter, statt zum Beamten zu wählen, ständig anzustellen. Bei der Auslegung der beiden unbestimmten Rechtsbegriffe steht der Wahlbehörde, die für ein möglichst reibungsloses Funktionieren der Verwaltung und den bestmöglichen Einsatz des Personals verantwortlich ist (vgl. BGE 108 Ib 421 E. 2b), indessen ein weiter Beurteilungsspielraum zu.
3. a) Nach Art. 4 AngO wird der nichtständige Angestellte, sofern er das 20. Altersjahr vollendet hat, seine dauernde Verwendung feststeht und Leistungen sowie Verhalten zu befriedigen vermögen, spätestens nach drei Jahren ununterbrochener Dienstleistung zum ständigen Angestellten ernannt oder zum Beamten gewählt, falls hiergegen keine persönlichen oder organisatorischen Gründe sprechen (vgl. Art. 3 Abs. 2 AngO). Dem Wortlaut und der Systematik nach gilt diese Bestimmung nur für den nichtständigen (Art. 3 Abs. 3 AngO), nicht aber auch für den ständigen Angestellten. Die ursprüngliche Fassung von Art. 4 AngO sah dementsprechend lediglich einen Wechsel vom nichtständigen in das ständige Anstellungsverhältnis vor; die Möglichkeit der Wahl zum Beamten nahm der Bundesrat erst mit der Änderung vom 27. Dezember 1967 in den Text auf (AS 1959, 1182/83; AS 1968, 131/132). Indessen besteht kein sachlicher Grund, die beiden Angestelltenkategorien in diesem Zusammenhang ungleich zu behandeln. Über seinen Wortlaut hinaus regelt Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AngO deshalb auch die Wahl des ständigen Angestellten zum Beamten; beim Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen ist auch der ständige Angestellte in das Beamtenverhältnis zu wählen (HERMANN SCHROFF/DAVID GERBER, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 37, Rz. 21). Diese Auffassung scheint der Praxis der Bundesverwaltung bereits zugrunde zu liegen, spricht die angefochtene Verfügung doch davon, dass der Beschwerdeführer "im Normalfall ... per 1.1.1991" hätte "verbeamtet werden können".
b) Nach der dreijährigen Dienstzeit besteht aber kein bedingungsloser Anspruch auf die Wahl zum Beamten. Bei mehreren der in Art. 4 AngO aufgezählten Voraussetzungen handelt es sich - wie bei jenen in der Definition von Art. 3 Abs. 2 AngO, an die sie anknüpfen - um unbestimmte Rechtsbegriffe, welche der Wahlbehörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum belassen (vgl. BGE 117 Ib 117 E. 4b); Satz 2 hält zudem fest, dass die Ernennung oder Wahl unterbleiben kann, "wenn es sich um Angestellte von Dienstzweigen handelt, deren Beschäftigungslage und Personalbestand wegen besonderer Aufgaben aussergewöhnlichen Schwankungen unterliegen". Insofern räumt die Angestelltenordnung der Wahlbehörde bei der Beurteilung der "dauernden Verwendung" und des Vorliegens organisatorischer Gründe, welche der Wahl zum Beamten entgegenstehen (Art. 4 Satz 1 und Art. 3 Abs. 2 AngO), Entschliessungsermessen ein (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N. 348); das Bundesgericht prüft in diesen Fällen nur, ob die Wahlbehörde das ihr eingeräumte Ermessen überschritten, unterschritten oder missbraucht hat (Art. 104 lit. a OG).
c) Nach Art. 2 der Verordnung vom 24. Oktober 1990 über das Bundesamt für Rüstungsbetriebe (SR 510.521), zu dem das Flugzeugwerk Emmen gehört (vgl. Art. 1 lit. g), ist jenes nach betriebswirtschaftlich industriellen Grundsätzen zu führen (Abs. 1) und so auszugestalten, dass ein am Markt orientiertes Handeln gefördert und der erforderliche unternehmerische Spielraum sichergestellt werden (Abs. 2). Zur wirtschaftlichen Nutzung seines Industriepotentials kann das Bundesamt über seine Tätigkeit für die Landesverteidigung hinaus in angrenzenden Bereichen aktiv werden (Art. 3 Abs. 4); seine Kapazitäten hat es auf den langfristig zu erwartenden Geschäftsgang auszurichten (Art. 4 Abs. 1). Diesen Zielsetzungen entsprechend sieht Art. 8 Abs. 1 für das Personalwesen vor, dass es "den industriellen Bedürfnissen" Rechnung zu tragen habe, soweit dies im Rahmen des Beamtengesetzes möglich erscheine. Aufgrund der so umschriebenen besonderen Aufgaben, die im Verhältnis zum normalen Verwaltungshandeln naturgemäss "aussergewöhnlichen" Schwankungen unterliegen, wie sie sonst nur in der Privatwirtschaft anzutreffen sind, ist bei der Prüfung der Frage, ob die dauernde Verwendung des Beschwerdeführers sichergestellt erscheint und insofern nicht ein organisatorischer Grund zurzeit gegen seine Wahl spricht, Satz 2 von Art. 4 AngO Rechnung zu tragen. Das Bundesgericht überprüft die entsprechende Beurteilung durch das Militärdepartement deshalb nur auf eine falsche Ermessensausübung hin.
4. a) Wegen der zukünftigen Geschäftsentwicklung in den Rüstungsbetrieben wählte das Departement auf den 1. Januar 1991 Angestellte in diesem Bereich generell nur selektiv in das Beamtenverhältnis. Als Entscheidungskriterium stellte es auf "die gesicherte Verwendung über eine Amtsperiode hinaus" ab.
Anhaltspunkte dafür, dass es dabei rechtsungleich vorgegangen wäre, bestehen nicht; der Beschwerdeführer behauptet dies auch nicht. Er stellt vielmehr das Selektionsmerkmal als solches in Frage, insbesondere macht er geltend, das Departement hätte im Zusammenhang mit der gesicherten Verwendung nur auf den bis zum Abschluss der laufenden Amtsperiode, d.h. Ende 1992, verbleibenden Zeitraum abstellen dürfen. Das Eidgenössische Militärdepartement hielt sich aber im Hinblick auf Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über das Bundesamt für Rüstungsbetriebe (wonach die Kapazitäten auf den langfristig zu erwartenden Geschäftsgang auszurichten sind) durchaus im Rahmen seines Beurteilungs- und Ermessensspielraums, wenn es seinem Entscheid die Verwendung über eine Amtsperiode hinaus zugrunde gelegt hat. Diese Auslegung des Begriffs der "dauernden Verwendung" entspricht der in der Verwaltung allgemein üblichen Interpretation (vgl. BBl 1986 II 319 f.); ein Grund, welcher rechtfertigen würde, im vorliegenden Fall hiervon abzuweichen, ist nicht ersichtlich. Rechtsgleichheitsaspekte legen vielmehr die von der Vorinstanz gewählte Auslegung geradezu nahe. Art. 6 BtG, dessen Abs. 2 vorsieht, dass bei einer Wahl während der Amtsdauer das Dienstverhältnis mit ihrem Ablauf endigt, regelt entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nur die Amtsdauer als Folge der Wahl zum Beamten, nicht aber auch die Voraussetzungen hierzu; diese ergeben sich - wie bereits dargelegt - aus Art. 1, 2 und 4 BtG sowie Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AngO.
Zu untersuchen bleibt unter diesen Umständen noch, ob das Departement im vorliegenden Fall zu Recht davon ausgegangen ist, die dauernde Verwendung über eine Amtsperiode hinaus erscheine fraglich.
b) Der Beschwerdeführer arbeitet als Handwerkmeister in der Kunststoff- und Modellbauwerkstatt des Bereichs Forschung und Entwicklung, wo Windkanalmodelle und Kunststoffteile für Prototypen der Aufklärungsdrohne 90 hergestellt werden. Eine längerfristige Auslastung dieser Einheit erscheint unsicher, ihre Zusammenlegung mit der Kunststoffwerkstatt im Bereich der Produktion ist geplant. Nach Einschätzung der Vorinstanz wird dies zu einer Überdotierung der personellen Kapazitäten führen: Von fünf Mitarbeitern dürften lediglich noch drei oder vier in der neuen Werkstatt dauernd beschäftigt werden. Drei langjährige Mitarbeiter in diesem Bereich stehen aber bereits heute im Beamtenverhältnis. Unter diesen Umständen scheint die dauernde Verwendung des Beschwerdeführers zurzeit tatsächlich noch nicht sichergestellt.
Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Der Direktor des Flugzeugwerkes Emmen sprach in seinem Brief vom 3. Dezember 1990 zwar von einer "momentan" vollen Auslastung des Betriebes, doch zeigt die längerfristige Planung bereits im Laufe der Jahre 1992 und 1993 eine Reduktion der prognostizierten Umsätze, welche mit einem Stellenabbau verbunden sein wird. Aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführer 1988 als ständiger Angestellter in den Bundesdienst eingetreten ist, kann heute nicht geschlossen werden, seine dauernde Verwendung stehe bereits "definitionsgemäss" ein für allemal fest. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet nur die Frage, ob das Departement gestützt auf seine neue, "selektive" Praxis - ohne Bundesrecht zu verletzen - darauf verzichten konnte, den Beschwerdeführer zum Beamten zu wählen. Soweit dieser vorbringt, er sei zu einer Umschulung bereit und die Verwaltung müsse einen Angestellten weiterbeschäftigen, wenn geeignete Aufgaben offenstünden und Leistungen sowie Verhalten befriedigten, gehen seine Einwendungen am Problem vorbei. Es lässt sich daraus insbesondere nicht ableiten, dass eine längerfristige Beschäftigung feststeht, würde doch sonst das Kriterium der "dauernden Verwendung" jeglichen Sinnes entleert. Wie beim nichtständigen ist auch beim ständigen Angestellten darauf abzustellen, ob im Moment, da die Wahl zum Beamten ansteht, die dauernde Verwendung konkret, d.h. in der bisherigen und nicht in einer fiktiven anderen Stelle, gesichert erscheint.
Der Beschwerdeführer beruft sich schliesslich vergeblich auf den Grundsatz von Treu und Glauben. Wenn das Eidgenössische Militärdepartement bisher im Hinblick auf den Geschäftsgang Angestellte der Rüstungsbetriebe gestützt auf Art. 4 AngO grosszügiger zu Beamten gewählt hat, so hindert es dies heute nicht daran, aufgrund neuer Umstände seine Praxis zu überprüfen und von dem ihm in Art. 4 Satz 1 und 2 AngO eingeräumten Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum Gebrauch zu machen. Es erschiene geradezu widersprüchlich, einen Angestellten - wie der Beschwerdeführer vorschlägt - lediglich für ein Jahr in das Beamtenverhältnis zu wählen und ihn dann im Hinblick auf den Beschäftigungseinbruch nach Ablauf der Amtsperiode nur noch unter Vorbehalt oder gar nicht mehr wiederzuwählen. | de | Art. 4 al 3 StF; art. 4 et art. 3 al. 2 du Règlement des employés; nomination d'un employé permanent en qualité de fonctionnaire. 1. La loi fédérale sur le statut des fonctionnaires n'accorde aucun droit à être nommé fonctionnaire (consid. 2a).
2. Portée de l'art. 4 du Règlement des employés (consid. 2b et 3).
3. Dans le cas concret, c'est à bon droit que le recourant, dont l'"emploi durable" n'est pas encore assuré (art. 4 en relation avec l'art. 3 al. 2 du Règlement des employés), n'a pas été nommé fonctionnaire (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,030 | 118 Ib 289 | 118 Ib 289
Sachverhalt ab Seite 289
X. ist am 3. Januar 1988 in den Dienst des Eidgenössischen Flugzeugwerks Emmen eingetreten. Er arbeitet dort als ständiger Angestellter (Handwerkmeister) in der "Kunststoff- und Modellbauwerkstatt" der Abteilung "Aerodynamik/Flugmechanik".
Am 3. Dezember 1990 informierte der Direktor des Flugzeugwerkes X. darüber, dass dieser auf 1. Januar 1991 nicht zum Beamten gewählt werde. Das Flugzeugwerk Emmen wolle, obwohl die "Beschäftigungslage momentan und bis auf weiteres gut" sei, "den Weg der Annäherung an die privatwirtschaftlichen Gepflogenheiten weiterverfolgen" und sich in der Frage der Verbeamtung "äusserste Zurückhaltung" auferlegen. Diese Massnahme stehe in "keinem Zusammenhang" mit einem allfälligen Personalabbau in den Rüstungsbetrieben, sondern diene dazu, dank grösserer Flexibilität Arbeitsplätze langfristig zu sichern.
Mit Schreiben vom 17. Dezember 1990 bestätigte der Direktor des Flugzeugwerkes Emmen diese Massnahme, begründete sie aber - nach Intervention seiner vorgesetzten Behörde - mit der wachsenden "Unsicherheit über das künftige Beschaffungsvolumen sowie über die den Rüstungsbetrieben daraus zukommenden Aufträge". Eine Wahl zum Beamten müsse unterbleiben, wenn und weil - wie im vorliegenden Fall - eine "dauernde Verwendung" des Angestellten nicht gewährleistet erscheine.
Am 1. Februar 1991 verlangte X. formell, er sei rückwirkend auf 1. Januar 1991 zum Beamten zu wählen, was das Eidgenössische Militärdepartement am 9. August 1991 ablehnte.
Das Bundesgericht weist die gegen diesen Entscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Als Beamter gilt, wer als solcher vom Bundesrat, einer ihm nachgeordneten Amtsstelle oder einem eidgenössischen Gericht in ein Amt gewählt wird, das im Bundesratsbeschluss vom 18. Oktober 1972 über das Ämterverzeichnis (SR 172.221.111) aufgeführt ist (Art. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 [BtG, SR 172.221.10]; Art. 1 des Bundesratsbeschlusses). Der Bewerber hat über die Wahlfähigkeit (Art. 2 BtG) und die besonderen Wahlerfordernisse (Art. 4 BtG) zu verfügen; seine dauernde Beschäftigung im Amt muss sichergestellt erscheinen (Art. 4 Abs. 3 BtG). Das Beamtengesetz sieht indessen, selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, keinen Anspruch auf eine Wahl zum Beamten vor: Nach dem Wortlaut des Gesetzes "kann" sie unter diesen Umständen erfolgen (Art. 4 Abs. 3 BtG), muss es aber nicht. Der Entscheid liegt im Ermessen der Wahlbehörde, was sich auch aus Art. 1 des Bundesratsbeschlusses über das Ämterverzeichnis ergibt, wonach den Trägern der dort genannten Funktionen die Eigenschaft von Beamten zukommt, wenn - d.h. unter der Bedingung, dass - sie als solche gewählt worden sind.
b) Gemäss Art. 62 Abs. 1 BtG regelt der Bundesrat das Dienstverhältnis jener Arbeitskräfte des Bundes, die nicht als Beamte seiner Dienstgewalt unterstehen. Er hat gestützt hierauf die Angestelltenordnung vom 10. November 1959 (AngO; SR 172.221.104) erlassen, nach deren Art. 2 als Angestellter gilt, "wer ausdrücklich als solcher von einer Bundesstelle in Dienst genommen wird". Inhaltlich definiert die Angestelltenordnung den "ständigen Angestellten" als einen Bediensteten, "dessen dauernde Verwendung feststeht, der aber aus einem persönlichen oder organisatorischen Grund nicht oder nicht mehr zum Beamten gewählt werden kann" (Art. 3 Abs. 2 AngO). Der Bundesrat hat damit auf Verordnungsstufe die Ausübung des Entschliessungsermessens, welches das Beamtengesetz der Verwaltung bei der Wahl der Anstellungsform einräumt, näher umschrieben; nur beim Vorliegen von "persönlichen" oder "organisatorischen" Gründen, welche einer Ernennung zum Beamten entgegenstehen, ist ein Bediensteter, statt zum Beamten zu wählen, ständig anzustellen. Bei der Auslegung der beiden unbestimmten Rechtsbegriffe steht der Wahlbehörde, die für ein möglichst reibungsloses Funktionieren der Verwaltung und den bestmöglichen Einsatz des Personals verantwortlich ist (vgl. BGE 108 Ib 421 E. 2b), indessen ein weiter Beurteilungsspielraum zu.
3. a) Nach Art. 4 AngO wird der nichtständige Angestellte, sofern er das 20. Altersjahr vollendet hat, seine dauernde Verwendung feststeht und Leistungen sowie Verhalten zu befriedigen vermögen, spätestens nach drei Jahren ununterbrochener Dienstleistung zum ständigen Angestellten ernannt oder zum Beamten gewählt, falls hiergegen keine persönlichen oder organisatorischen Gründe sprechen (vgl. Art. 3 Abs. 2 AngO). Dem Wortlaut und der Systematik nach gilt diese Bestimmung nur für den nichtständigen (Art. 3 Abs. 3 AngO), nicht aber auch für den ständigen Angestellten. Die ursprüngliche Fassung von Art. 4 AngO sah dementsprechend lediglich einen Wechsel vom nichtständigen in das ständige Anstellungsverhältnis vor; die Möglichkeit der Wahl zum Beamten nahm der Bundesrat erst mit der Änderung vom 27. Dezember 1967 in den Text auf (AS 1959, 1182/83; AS 1968, 131/132). Indessen besteht kein sachlicher Grund, die beiden Angestelltenkategorien in diesem Zusammenhang ungleich zu behandeln. Über seinen Wortlaut hinaus regelt Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AngO deshalb auch die Wahl des ständigen Angestellten zum Beamten; beim Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen ist auch der ständige Angestellte in das Beamtenverhältnis zu wählen (HERMANN SCHROFF/DAVID GERBER, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 37, Rz. 21). Diese Auffassung scheint der Praxis der Bundesverwaltung bereits zugrunde zu liegen, spricht die angefochtene Verfügung doch davon, dass der Beschwerdeführer "im Normalfall ... per 1.1.1991" hätte "verbeamtet werden können".
b) Nach der dreijährigen Dienstzeit besteht aber kein bedingungsloser Anspruch auf die Wahl zum Beamten. Bei mehreren der in Art. 4 AngO aufgezählten Voraussetzungen handelt es sich - wie bei jenen in der Definition von Art. 3 Abs. 2 AngO, an die sie anknüpfen - um unbestimmte Rechtsbegriffe, welche der Wahlbehörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum belassen (vgl. BGE 117 Ib 117 E. 4b); Satz 2 hält zudem fest, dass die Ernennung oder Wahl unterbleiben kann, "wenn es sich um Angestellte von Dienstzweigen handelt, deren Beschäftigungslage und Personalbestand wegen besonderer Aufgaben aussergewöhnlichen Schwankungen unterliegen". Insofern räumt die Angestelltenordnung der Wahlbehörde bei der Beurteilung der "dauernden Verwendung" und des Vorliegens organisatorischer Gründe, welche der Wahl zum Beamten entgegenstehen (Art. 4 Satz 1 und Art. 3 Abs. 2 AngO), Entschliessungsermessen ein (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N. 348); das Bundesgericht prüft in diesen Fällen nur, ob die Wahlbehörde das ihr eingeräumte Ermessen überschritten, unterschritten oder missbraucht hat (Art. 104 lit. a OG).
c) Nach Art. 2 der Verordnung vom 24. Oktober 1990 über das Bundesamt für Rüstungsbetriebe (SR 510.521), zu dem das Flugzeugwerk Emmen gehört (vgl. Art. 1 lit. g), ist jenes nach betriebswirtschaftlich industriellen Grundsätzen zu führen (Abs. 1) und so auszugestalten, dass ein am Markt orientiertes Handeln gefördert und der erforderliche unternehmerische Spielraum sichergestellt werden (Abs. 2). Zur wirtschaftlichen Nutzung seines Industriepotentials kann das Bundesamt über seine Tätigkeit für die Landesverteidigung hinaus in angrenzenden Bereichen aktiv werden (Art. 3 Abs. 4); seine Kapazitäten hat es auf den langfristig zu erwartenden Geschäftsgang auszurichten (Art. 4 Abs. 1). Diesen Zielsetzungen entsprechend sieht Art. 8 Abs. 1 für das Personalwesen vor, dass es "den industriellen Bedürfnissen" Rechnung zu tragen habe, soweit dies im Rahmen des Beamtengesetzes möglich erscheine. Aufgrund der so umschriebenen besonderen Aufgaben, die im Verhältnis zum normalen Verwaltungshandeln naturgemäss "aussergewöhnlichen" Schwankungen unterliegen, wie sie sonst nur in der Privatwirtschaft anzutreffen sind, ist bei der Prüfung der Frage, ob die dauernde Verwendung des Beschwerdeführers sichergestellt erscheint und insofern nicht ein organisatorischer Grund zurzeit gegen seine Wahl spricht, Satz 2 von Art. 4 AngO Rechnung zu tragen. Das Bundesgericht überprüft die entsprechende Beurteilung durch das Militärdepartement deshalb nur auf eine falsche Ermessensausübung hin.
4. a) Wegen der zukünftigen Geschäftsentwicklung in den Rüstungsbetrieben wählte das Departement auf den 1. Januar 1991 Angestellte in diesem Bereich generell nur selektiv in das Beamtenverhältnis. Als Entscheidungskriterium stellte es auf "die gesicherte Verwendung über eine Amtsperiode hinaus" ab.
Anhaltspunkte dafür, dass es dabei rechtsungleich vorgegangen wäre, bestehen nicht; der Beschwerdeführer behauptet dies auch nicht. Er stellt vielmehr das Selektionsmerkmal als solches in Frage, insbesondere macht er geltend, das Departement hätte im Zusammenhang mit der gesicherten Verwendung nur auf den bis zum Abschluss der laufenden Amtsperiode, d.h. Ende 1992, verbleibenden Zeitraum abstellen dürfen. Das Eidgenössische Militärdepartement hielt sich aber im Hinblick auf Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über das Bundesamt für Rüstungsbetriebe (wonach die Kapazitäten auf den langfristig zu erwartenden Geschäftsgang auszurichten sind) durchaus im Rahmen seines Beurteilungs- und Ermessensspielraums, wenn es seinem Entscheid die Verwendung über eine Amtsperiode hinaus zugrunde gelegt hat. Diese Auslegung des Begriffs der "dauernden Verwendung" entspricht der in der Verwaltung allgemein üblichen Interpretation (vgl. BBl 1986 II 319 f.); ein Grund, welcher rechtfertigen würde, im vorliegenden Fall hiervon abzuweichen, ist nicht ersichtlich. Rechtsgleichheitsaspekte legen vielmehr die von der Vorinstanz gewählte Auslegung geradezu nahe. Art. 6 BtG, dessen Abs. 2 vorsieht, dass bei einer Wahl während der Amtsdauer das Dienstverhältnis mit ihrem Ablauf endigt, regelt entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nur die Amtsdauer als Folge der Wahl zum Beamten, nicht aber auch die Voraussetzungen hierzu; diese ergeben sich - wie bereits dargelegt - aus Art. 1, 2 und 4 BtG sowie Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AngO.
Zu untersuchen bleibt unter diesen Umständen noch, ob das Departement im vorliegenden Fall zu Recht davon ausgegangen ist, die dauernde Verwendung über eine Amtsperiode hinaus erscheine fraglich.
b) Der Beschwerdeführer arbeitet als Handwerkmeister in der Kunststoff- und Modellbauwerkstatt des Bereichs Forschung und Entwicklung, wo Windkanalmodelle und Kunststoffteile für Prototypen der Aufklärungsdrohne 90 hergestellt werden. Eine längerfristige Auslastung dieser Einheit erscheint unsicher, ihre Zusammenlegung mit der Kunststoffwerkstatt im Bereich der Produktion ist geplant. Nach Einschätzung der Vorinstanz wird dies zu einer Überdotierung der personellen Kapazitäten führen: Von fünf Mitarbeitern dürften lediglich noch drei oder vier in der neuen Werkstatt dauernd beschäftigt werden. Drei langjährige Mitarbeiter in diesem Bereich stehen aber bereits heute im Beamtenverhältnis. Unter diesen Umständen scheint die dauernde Verwendung des Beschwerdeführers zurzeit tatsächlich noch nicht sichergestellt.
Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Der Direktor des Flugzeugwerkes Emmen sprach in seinem Brief vom 3. Dezember 1990 zwar von einer "momentan" vollen Auslastung des Betriebes, doch zeigt die längerfristige Planung bereits im Laufe der Jahre 1992 und 1993 eine Reduktion der prognostizierten Umsätze, welche mit einem Stellenabbau verbunden sein wird. Aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführer 1988 als ständiger Angestellter in den Bundesdienst eingetreten ist, kann heute nicht geschlossen werden, seine dauernde Verwendung stehe bereits "definitionsgemäss" ein für allemal fest. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet nur die Frage, ob das Departement gestützt auf seine neue, "selektive" Praxis - ohne Bundesrecht zu verletzen - darauf verzichten konnte, den Beschwerdeführer zum Beamten zu wählen. Soweit dieser vorbringt, er sei zu einer Umschulung bereit und die Verwaltung müsse einen Angestellten weiterbeschäftigen, wenn geeignete Aufgaben offenstünden und Leistungen sowie Verhalten befriedigten, gehen seine Einwendungen am Problem vorbei. Es lässt sich daraus insbesondere nicht ableiten, dass eine längerfristige Beschäftigung feststeht, würde doch sonst das Kriterium der "dauernden Verwendung" jeglichen Sinnes entleert. Wie beim nichtständigen ist auch beim ständigen Angestellten darauf abzustellen, ob im Moment, da die Wahl zum Beamten ansteht, die dauernde Verwendung konkret, d.h. in der bisherigen und nicht in einer fiktiven anderen Stelle, gesichert erscheint.
Der Beschwerdeführer beruft sich schliesslich vergeblich auf den Grundsatz von Treu und Glauben. Wenn das Eidgenössische Militärdepartement bisher im Hinblick auf den Geschäftsgang Angestellte der Rüstungsbetriebe gestützt auf Art. 4 AngO grosszügiger zu Beamten gewählt hat, so hindert es dies heute nicht daran, aufgrund neuer Umstände seine Praxis zu überprüfen und von dem ihm in Art. 4 Satz 1 und 2 AngO eingeräumten Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum Gebrauch zu machen. Es erschiene geradezu widersprüchlich, einen Angestellten - wie der Beschwerdeführer vorschlägt - lediglich für ein Jahr in das Beamtenverhältnis zu wählen und ihn dann im Hinblick auf den Beschäftigungseinbruch nach Ablauf der Amtsperiode nur noch unter Vorbehalt oder gar nicht mehr wiederzuwählen. | de | Art. 4 cpv. 3 LOF; art. 4 e art. 3 cpv. 2 del Regolamento degli impiegati; nomina di un impiegato stabile in qualità di funzionario. 1. La legge sull'ordinamento dei funzionari non conferisce alcun diritto di essere nominato funzionario (consid. 2a).
2. Portata dell'art. 4 del Regolamento degli impiegati (consid. 2b e 3).
3. Nella fattispecie, è a giusto titolo che il ricorrente, il cui impiego duraturo non appare ancora certo (art. 4 combinato con l'art. 3 cpv. 2 del Regolamento degli impiegati), non è stato nominato funzionario (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,031 | 118 Ib 296 | 118 Ib 296
Sachverhalt ab Seite 298
Le Département de l'agriculture du canton de Neuchâtel a accordé à la Direction des télécommunications l'autorisation de construire une maisonnette et un mât d'antenne NATEL C sur une parcelle de la commune de Noiraigue, dans la réserve du Creux-de-Van. L'autorisation, fondée sur l'art. 24 LAT, a été publiée dans la Feuille officielle du canton de Neuchâtel.
La Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature, section neuchâteloise de la Ligue suisse pour la protection de la nature, a adressé au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel un recours contre cette décision. En tête de son acte, elle a précisé que la Ligue suisse pour la protection de la nature faisait également recours "pour autant que de besoin". Au fond, elle a invoqué l'intérêt prépondérant à la sauvegarde du site. La recourante a produit une procuration établie par la Ligue suisse pour la protection de la nature, l'autorisant à la représenter et à agir en son nom contre la décision du département cantonal.
Le Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable, au motif que la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature n'avait pas qualité pour recourir au sens de l'art. 32 de la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA). Selon la cour cantonale, elle n'était pas atteinte dans ses intérêts propres et la majorité de ses membres n'étaient pas touchés par la décision attaquée; par ailleurs, comme association régionale ou section cantonale d'une association d'importance nationale, elle ne pouvait pas se prévaloir de l'art. 12 LPN ni d'une autre disposition légale l'habilitant à recourir (cf. art. 32 let. b LPJA). Enfin, le Tribunal administratif a retenu que, en vertu de l'art. 51 al. 1 LPJA, seul un avocat pouvait représenter une partie dans la procédure: la Ligue neuchâteloise n'était donc pas autorisée à agir en qualité de mandataire de la Ligue suisse.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif pour violation des art. 12 LPN et 4 Cst., la Ligue suisse pour la protection de la nature demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la cour cantonale.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 116 Ib 162 consid. 1a, 178 consid. 1a et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est en particulier recevable contre les décisions relatives à des autorisations fondées sur l'art. 24 LAT (art. 34 al. 1 LAT), ce qui est le cas en l'espèce.
Selon la recourante, la décision d'irrecevabilité violerait l'art. 12 LPN; cette disposition donne aux communes et aux associations d'importance nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal le droit de recourir au Conseil fédéral ou au Tribunal fédéral contre des arrêtés ou ordonnances (Erlasse oder Verfügungen) des cantons, ou des décisions d'autorités fédérales. La Ligue suisse pour la protection de la nature, qui est une association d'importance nationale au sens de l'art. 12 LPN (ATF 96 I 505 consid. 2b), est habilitée à faire valoir par la voie du recours de droit administratif que sa qualité pour recourir découlant de cette disposition ou la validité de sa participation à la procédure cantonale a été déniée à tort par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 103 let. c et 104 let. a OJ; ATF 116 Ib 121 consid. 1, ATF 115 Ib 338 consid. 1). La recourante prétend que la décision d'irrecevabilité violerait aussi l'art. 4 Cst.: dans les domaines qui relèvent de la juridiction administrative fédérale, le recours de droit administratif permet aussi de dénoncer la violation des droits constitutionnels des citoyens (ATF 116 Ib 10, ATF 115 Ib 385 consid. 1a, ATF 112 Ib 237 consid. 2a).
2. a) Dans la procédure d'autorisation de construire régie par l'art. 24 LAT, les associations d'importance nationale ont qualité pour recourir et pour faire valoir que l'autorisation serait contraire aux objectifs de protection de la nature et du paysage prévus par l'art. 24sexies Cst. et par la loi sur la protection de la nature et du paysage (ATF 117 Ib 100, ATF 116 Ib 122). L'organisation qui entend exercer le droit de recours au Tribunal fédéral prévu par l'art. 12 LPN doit avoir participé (au moins) à la procédure de dernière instance cantonale, si l'autorisation contestée, qui a été portée à sa connaissance, lui donnait des motifs de le faire (ATF 117 Ib 274 consid. 1a, ATF 116 Ib 122, 432 ss, 467 consid. 2b). Le devoir imposé aux organisations d'importance nationale de participer à la procédure de dernière instance cantonale implique qu'elles soient clairement informées qu'un projet exige une autorisation relevant du droit fédéral. En l'espèce, l'autorisation a été publiée conformément à l'art. 25 al. 2 OAT, ce qui représente un moyen de publicité suffisant (ATF 116 Ib 467 consid. 2b). Ce devoir implique aussi une diligence accrue de la part de ces organisations. Le Tribunal fédéral a cependant relevé qu'une telle exigence ne devait pas constituer un obstacle à l'activité des associations nationales, compte tenu notamment du fait qu'à ce niveau, leurs sections cantonales ou régionales étaient souvent habilitées par le droit cantonal à agir à leur place (ATF 116 Ib 431 consid. 3d).
b) En vertu de l'art. 32 LPJA, ont qualité pour recourir au Tribunal administratif "toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée" (let. a), ainsi que "toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir" (let. b). La recourante ne prétend pas que cette norme conférerait, de façon générale, la qualité pour recourir à la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature et elle ne se prévaut d'aucune disposition légale cantonale dans ce sens. Elle fait cependant valoir que, en tant que section cantonale dépendant étroitement de l'association faîtière, elle a procédé au bénéfice d'une procuration spéciale, en qualité d'organe de l'association nationale chargé de la représenter et non en tant que son mandataire. En effet, dans son acte de recours cantonal, la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature a exposé sans équivoque qu'elle agissait au nom de la Ligue suisse et son papier à lettres indique qu'elle est une section cantonale de cette association nationale. Au surplus, la procuration établie à la date du dépôt du recours par la Ligue suisse atteste que la Ligue neuchâteloise est autorisée à agir en son nom dans la présente procédure.
c) En l'espèce, l'association cantonale n'a pas procédé seule ni à l'insu de l'organisation nationale, habilitée à recourir en vertu de l'art. 32 let. b LPJA en relation avec l'art. 12 LPN. Le rapport étroit entre ces deux associations ressort d'ailleurs de leurs statuts. Par exemple, les buts de la Ligue neuchâteloise sont ceux de la Ligue suisse et la qualité de membre de la première association entraîne automatiquement celle de membre de la seconde; en outre, la Ligue neuchâteloise groupe tous les adhérents de la Ligue suisse domiciliés dans le canton de Neuchâtel (art. 2, 3 et 4 des statuts de la Ligue neuchâteloise). Par ailleurs, il résulte clairement des statuts de la Ligue suisse (LSPN) que les sections cantonales y exercent une certaine fonction organique: la Ligue est formée des sections cantonales (art. 6); elle est en particulier chargée de "collaborer étroitement avec les sections cantonales" (art. 4 al. 1) et "les sections agissent en étroite collaboration avec les organes de la LSPN" (art. 8). Pour des motifs d'organisation de ses activités, une telle association nationale doit pouvoir déléguer à ses sections cantonales diverses tâches, en particulier la surveillance des publications officielles d'autorisations et la rédaction des oppositions, le cas échéant, et des actes de recours cantonaux. Les exigences pour le respect des formes et délais d'intervention dans les procédures cantonales, auxquelles l'association nationale a l'obligation de participer pour être ensuite admise à exercer son droit de recours au Tribunal fédéral, impliquent une telle répartition des tâches (cf. arrêt du 15 juillet 1991 en la cause Ligue suisse pour la protection de la nature et consorts c. H. et Appenzell A. Rh., consid. 3b-3c non publiés aux ATF 117 Ib 97 ss). Dans ces conditions, force est d'admettre que la section cantonale peut agir comme organe de l'association d'importance nationale.
d) Comme il ressort clairement du dossier de la cause que la Ligue suisse pour la protection de la nature a chargé spécialement sa section cantonale d'agir en son nom devant le Tribunal administratif, cette association nationale a valablement recouru par l'organe de sa section; le monopole des avocats ne s'applique pas à la personne morale agissant par l'intermédiaire de son organe. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner quelle décision la cour cantonale aurait dû prendre si le recours avait été formé par une association régionale dont les liens avec l'organisation faîtière auraient été moins étroits ou qui ne se serait pas prévalue d'emblée de l'accord de cette dernière. Pour le même motif, il n'est pas nécessaire d'examiner si la sanction de l'irrecevabilité aurait procédé d'un excès de formalisme et si un délai de grâce n'aurait pas dû être préalablement imparti à la partie recourante pour lui permettre de se faire représenter par un représentant autorisé (cf., en droit fédéral, l'art. 30 al. 2 OJ). De toute façon, dans les circonstances de l'espèce, en déclarant irrecevable le recours de la section cantonale de la Ligue suisse pour la protection de la nature et en refusant d'entrer en matière sur ses moyens dirigés contre le projet litigieux, le Tribunal administratif a privé l'organisation nationale de son droit de recours garanti par l'art. 12 LPN et il a ce faisant violé cette disposition. Le recours de droit administratif doit dès lors être admis (art. 104 let. a OJ). | fr | Art. 103 lit. c OG, 12 NHG, 24 RPG; Beschwerdebefugnis gesamtschweizerischer Vereinigungen. 1. Die gesamtschweizerische Vereinigung mit ideellen Zielen, welche einen auf Art. 24 RPG gestützten Entscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht anfechten will, muss sich (zumindest) am letztinstanzlichen kantonalen Verfahren beteiligt haben, sofern die angefochtene Bewilligung ihr Anlass dazu gegeben hat (E. 2a).
2. Eine gesamtschweizerische Vereinigung ist befugt, über das Organ ihrer kantonalen Sektion bei der letzten kantonalen Instanz Beschwerde zu führen. Die kantonalen Verfahrensordnungen stellen Anforderungen hinsichtlich Form- und Fristwahrung auf. Diese Anforderungen müssen von der kantonalen Sektion beachtet werden, damit die gesamtschweizerische Vereinigung anschliessend mit einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zugelassen wird. Dies macht eine Aufgabenteilung zwischen der gesamtschweizerischen Vereinigung und ihrer kantonalen Sektion notwendig (E. 2b-d). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,032 | 118 Ib 296 | 118 Ib 296
Sachverhalt ab Seite 298
Le Département de l'agriculture du canton de Neuchâtel a accordé à la Direction des télécommunications l'autorisation de construire une maisonnette et un mât d'antenne NATEL C sur une parcelle de la commune de Noiraigue, dans la réserve du Creux-de-Van. L'autorisation, fondée sur l'art. 24 LAT, a été publiée dans la Feuille officielle du canton de Neuchâtel.
La Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature, section neuchâteloise de la Ligue suisse pour la protection de la nature, a adressé au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel un recours contre cette décision. En tête de son acte, elle a précisé que la Ligue suisse pour la protection de la nature faisait également recours "pour autant que de besoin". Au fond, elle a invoqué l'intérêt prépondérant à la sauvegarde du site. La recourante a produit une procuration établie par la Ligue suisse pour la protection de la nature, l'autorisant à la représenter et à agir en son nom contre la décision du département cantonal.
Le Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable, au motif que la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature n'avait pas qualité pour recourir au sens de l'art. 32 de la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA). Selon la cour cantonale, elle n'était pas atteinte dans ses intérêts propres et la majorité de ses membres n'étaient pas touchés par la décision attaquée; par ailleurs, comme association régionale ou section cantonale d'une association d'importance nationale, elle ne pouvait pas se prévaloir de l'art. 12 LPN ni d'une autre disposition légale l'habilitant à recourir (cf. art. 32 let. b LPJA). Enfin, le Tribunal administratif a retenu que, en vertu de l'art. 51 al. 1 LPJA, seul un avocat pouvait représenter une partie dans la procédure: la Ligue neuchâteloise n'était donc pas autorisée à agir en qualité de mandataire de la Ligue suisse.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif pour violation des art. 12 LPN et 4 Cst., la Ligue suisse pour la protection de la nature demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la cour cantonale.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 116 Ib 162 consid. 1a, 178 consid. 1a et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est en particulier recevable contre les décisions relatives à des autorisations fondées sur l'art. 24 LAT (art. 34 al. 1 LAT), ce qui est le cas en l'espèce.
Selon la recourante, la décision d'irrecevabilité violerait l'art. 12 LPN; cette disposition donne aux communes et aux associations d'importance nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal le droit de recourir au Conseil fédéral ou au Tribunal fédéral contre des arrêtés ou ordonnances (Erlasse oder Verfügungen) des cantons, ou des décisions d'autorités fédérales. La Ligue suisse pour la protection de la nature, qui est une association d'importance nationale au sens de l'art. 12 LPN (ATF 96 I 505 consid. 2b), est habilitée à faire valoir par la voie du recours de droit administratif que sa qualité pour recourir découlant de cette disposition ou la validité de sa participation à la procédure cantonale a été déniée à tort par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 103 let. c et 104 let. a OJ; ATF 116 Ib 121 consid. 1, ATF 115 Ib 338 consid. 1). La recourante prétend que la décision d'irrecevabilité violerait aussi l'art. 4 Cst.: dans les domaines qui relèvent de la juridiction administrative fédérale, le recours de droit administratif permet aussi de dénoncer la violation des droits constitutionnels des citoyens (ATF 116 Ib 10, ATF 115 Ib 385 consid. 1a, ATF 112 Ib 237 consid. 2a).
2. a) Dans la procédure d'autorisation de construire régie par l'art. 24 LAT, les associations d'importance nationale ont qualité pour recourir et pour faire valoir que l'autorisation serait contraire aux objectifs de protection de la nature et du paysage prévus par l'art. 24sexies Cst. et par la loi sur la protection de la nature et du paysage (ATF 117 Ib 100, ATF 116 Ib 122). L'organisation qui entend exercer le droit de recours au Tribunal fédéral prévu par l'art. 12 LPN doit avoir participé (au moins) à la procédure de dernière instance cantonale, si l'autorisation contestée, qui a été portée à sa connaissance, lui donnait des motifs de le faire (ATF 117 Ib 274 consid. 1a, ATF 116 Ib 122, 432 ss, 467 consid. 2b). Le devoir imposé aux organisations d'importance nationale de participer à la procédure de dernière instance cantonale implique qu'elles soient clairement informées qu'un projet exige une autorisation relevant du droit fédéral. En l'espèce, l'autorisation a été publiée conformément à l'art. 25 al. 2 OAT, ce qui représente un moyen de publicité suffisant (ATF 116 Ib 467 consid. 2b). Ce devoir implique aussi une diligence accrue de la part de ces organisations. Le Tribunal fédéral a cependant relevé qu'une telle exigence ne devait pas constituer un obstacle à l'activité des associations nationales, compte tenu notamment du fait qu'à ce niveau, leurs sections cantonales ou régionales étaient souvent habilitées par le droit cantonal à agir à leur place (ATF 116 Ib 431 consid. 3d).
b) En vertu de l'art. 32 LPJA, ont qualité pour recourir au Tribunal administratif "toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée" (let. a), ainsi que "toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir" (let. b). La recourante ne prétend pas que cette norme conférerait, de façon générale, la qualité pour recourir à la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature et elle ne se prévaut d'aucune disposition légale cantonale dans ce sens. Elle fait cependant valoir que, en tant que section cantonale dépendant étroitement de l'association faîtière, elle a procédé au bénéfice d'une procuration spéciale, en qualité d'organe de l'association nationale chargé de la représenter et non en tant que son mandataire. En effet, dans son acte de recours cantonal, la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature a exposé sans équivoque qu'elle agissait au nom de la Ligue suisse et son papier à lettres indique qu'elle est une section cantonale de cette association nationale. Au surplus, la procuration établie à la date du dépôt du recours par la Ligue suisse atteste que la Ligue neuchâteloise est autorisée à agir en son nom dans la présente procédure.
c) En l'espèce, l'association cantonale n'a pas procédé seule ni à l'insu de l'organisation nationale, habilitée à recourir en vertu de l'art. 32 let. b LPJA en relation avec l'art. 12 LPN. Le rapport étroit entre ces deux associations ressort d'ailleurs de leurs statuts. Par exemple, les buts de la Ligue neuchâteloise sont ceux de la Ligue suisse et la qualité de membre de la première association entraîne automatiquement celle de membre de la seconde; en outre, la Ligue neuchâteloise groupe tous les adhérents de la Ligue suisse domiciliés dans le canton de Neuchâtel (art. 2, 3 et 4 des statuts de la Ligue neuchâteloise). Par ailleurs, il résulte clairement des statuts de la Ligue suisse (LSPN) que les sections cantonales y exercent une certaine fonction organique: la Ligue est formée des sections cantonales (art. 6); elle est en particulier chargée de "collaborer étroitement avec les sections cantonales" (art. 4 al. 1) et "les sections agissent en étroite collaboration avec les organes de la LSPN" (art. 8). Pour des motifs d'organisation de ses activités, une telle association nationale doit pouvoir déléguer à ses sections cantonales diverses tâches, en particulier la surveillance des publications officielles d'autorisations et la rédaction des oppositions, le cas échéant, et des actes de recours cantonaux. Les exigences pour le respect des formes et délais d'intervention dans les procédures cantonales, auxquelles l'association nationale a l'obligation de participer pour être ensuite admise à exercer son droit de recours au Tribunal fédéral, impliquent une telle répartition des tâches (cf. arrêt du 15 juillet 1991 en la cause Ligue suisse pour la protection de la nature et consorts c. H. et Appenzell A. Rh., consid. 3b-3c non publiés aux ATF 117 Ib 97 ss). Dans ces conditions, force est d'admettre que la section cantonale peut agir comme organe de l'association d'importance nationale.
d) Comme il ressort clairement du dossier de la cause que la Ligue suisse pour la protection de la nature a chargé spécialement sa section cantonale d'agir en son nom devant le Tribunal administratif, cette association nationale a valablement recouru par l'organe de sa section; le monopole des avocats ne s'applique pas à la personne morale agissant par l'intermédiaire de son organe. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner quelle décision la cour cantonale aurait dû prendre si le recours avait été formé par une association régionale dont les liens avec l'organisation faîtière auraient été moins étroits ou qui ne se serait pas prévalue d'emblée de l'accord de cette dernière. Pour le même motif, il n'est pas nécessaire d'examiner si la sanction de l'irrecevabilité aurait procédé d'un excès de formalisme et si un délai de grâce n'aurait pas dû être préalablement imparti à la partie recourante pour lui permettre de se faire représenter par un représentant autorisé (cf., en droit fédéral, l'art. 30 al. 2 OJ). De toute façon, dans les circonstances de l'espèce, en déclarant irrecevable le recours de la section cantonale de la Ligue suisse pour la protection de la nature et en refusant d'entrer en matière sur ses moyens dirigés contre le projet litigieux, le Tribunal administratif a privé l'organisation nationale de son droit de recours garanti par l'art. 12 LPN et il a ce faisant violé cette disposition. Le recours de droit administratif doit dès lors être admis (art. 104 let. a OJ). | fr | Art. 103 let. c OJ, 12 LPN, 24 LAT; qualité pour recourir des associations d'importance nationale. 1. L'association d'importance nationale à but idéal qui veut former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre une décision fondée sur l'art. 24 LAT doit avoir participé (au moins) à la procédure de dernière instance cantonale, si l'autorisation contestée lui donnait des motifs de le faire (consid. 2a).
2. Une association d'importance nationale peut valablement recourir, devant l'autorité de dernière instance cantonale, par l'organe de sa section cantonale. Les règles cantonales de procédure posent des exigences quant à la forme et au délai de l'intervention: la section cantonale doit les respecter pour qu'ensuite l'organisation nationale puisse être admise à exercer son droit de recours au Tribunal fédéral. Dans ces conditions, une répartition des tâches entre l'organisation nationale et sa section cantonale s'impose (consid. 2b-d). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,033 | 118 Ib 296 | 118 Ib 296
Sachverhalt ab Seite 298
Le Département de l'agriculture du canton de Neuchâtel a accordé à la Direction des télécommunications l'autorisation de construire une maisonnette et un mât d'antenne NATEL C sur une parcelle de la commune de Noiraigue, dans la réserve du Creux-de-Van. L'autorisation, fondée sur l'art. 24 LAT, a été publiée dans la Feuille officielle du canton de Neuchâtel.
La Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature, section neuchâteloise de la Ligue suisse pour la protection de la nature, a adressé au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel un recours contre cette décision. En tête de son acte, elle a précisé que la Ligue suisse pour la protection de la nature faisait également recours "pour autant que de besoin". Au fond, elle a invoqué l'intérêt prépondérant à la sauvegarde du site. La recourante a produit une procuration établie par la Ligue suisse pour la protection de la nature, l'autorisant à la représenter et à agir en son nom contre la décision du département cantonal.
Le Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable, au motif que la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature n'avait pas qualité pour recourir au sens de l'art. 32 de la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA). Selon la cour cantonale, elle n'était pas atteinte dans ses intérêts propres et la majorité de ses membres n'étaient pas touchés par la décision attaquée; par ailleurs, comme association régionale ou section cantonale d'une association d'importance nationale, elle ne pouvait pas se prévaloir de l'art. 12 LPN ni d'une autre disposition légale l'habilitant à recourir (cf. art. 32 let. b LPJA). Enfin, le Tribunal administratif a retenu que, en vertu de l'art. 51 al. 1 LPJA, seul un avocat pouvait représenter une partie dans la procédure: la Ligue neuchâteloise n'était donc pas autorisée à agir en qualité de mandataire de la Ligue suisse.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif pour violation des art. 12 LPN et 4 Cst., la Ligue suisse pour la protection de la nature demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la cour cantonale.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 116 Ib 162 consid. 1a, 178 consid. 1a et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est en particulier recevable contre les décisions relatives à des autorisations fondées sur l'art. 24 LAT (art. 34 al. 1 LAT), ce qui est le cas en l'espèce.
Selon la recourante, la décision d'irrecevabilité violerait l'art. 12 LPN; cette disposition donne aux communes et aux associations d'importance nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal le droit de recourir au Conseil fédéral ou au Tribunal fédéral contre des arrêtés ou ordonnances (Erlasse oder Verfügungen) des cantons, ou des décisions d'autorités fédérales. La Ligue suisse pour la protection de la nature, qui est une association d'importance nationale au sens de l'art. 12 LPN (ATF 96 I 505 consid. 2b), est habilitée à faire valoir par la voie du recours de droit administratif que sa qualité pour recourir découlant de cette disposition ou la validité de sa participation à la procédure cantonale a été déniée à tort par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 103 let. c et 104 let. a OJ; ATF 116 Ib 121 consid. 1, ATF 115 Ib 338 consid. 1). La recourante prétend que la décision d'irrecevabilité violerait aussi l'art. 4 Cst.: dans les domaines qui relèvent de la juridiction administrative fédérale, le recours de droit administratif permet aussi de dénoncer la violation des droits constitutionnels des citoyens (ATF 116 Ib 10, ATF 115 Ib 385 consid. 1a, ATF 112 Ib 237 consid. 2a).
2. a) Dans la procédure d'autorisation de construire régie par l'art. 24 LAT, les associations d'importance nationale ont qualité pour recourir et pour faire valoir que l'autorisation serait contraire aux objectifs de protection de la nature et du paysage prévus par l'art. 24sexies Cst. et par la loi sur la protection de la nature et du paysage (ATF 117 Ib 100, ATF 116 Ib 122). L'organisation qui entend exercer le droit de recours au Tribunal fédéral prévu par l'art. 12 LPN doit avoir participé (au moins) à la procédure de dernière instance cantonale, si l'autorisation contestée, qui a été portée à sa connaissance, lui donnait des motifs de le faire (ATF 117 Ib 274 consid. 1a, ATF 116 Ib 122, 432 ss, 467 consid. 2b). Le devoir imposé aux organisations d'importance nationale de participer à la procédure de dernière instance cantonale implique qu'elles soient clairement informées qu'un projet exige une autorisation relevant du droit fédéral. En l'espèce, l'autorisation a été publiée conformément à l'art. 25 al. 2 OAT, ce qui représente un moyen de publicité suffisant (ATF 116 Ib 467 consid. 2b). Ce devoir implique aussi une diligence accrue de la part de ces organisations. Le Tribunal fédéral a cependant relevé qu'une telle exigence ne devait pas constituer un obstacle à l'activité des associations nationales, compte tenu notamment du fait qu'à ce niveau, leurs sections cantonales ou régionales étaient souvent habilitées par le droit cantonal à agir à leur place (ATF 116 Ib 431 consid. 3d).
b) En vertu de l'art. 32 LPJA, ont qualité pour recourir au Tribunal administratif "toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée" (let. a), ainsi que "toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir" (let. b). La recourante ne prétend pas que cette norme conférerait, de façon générale, la qualité pour recourir à la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature et elle ne se prévaut d'aucune disposition légale cantonale dans ce sens. Elle fait cependant valoir que, en tant que section cantonale dépendant étroitement de l'association faîtière, elle a procédé au bénéfice d'une procuration spéciale, en qualité d'organe de l'association nationale chargé de la représenter et non en tant que son mandataire. En effet, dans son acte de recours cantonal, la Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature a exposé sans équivoque qu'elle agissait au nom de la Ligue suisse et son papier à lettres indique qu'elle est une section cantonale de cette association nationale. Au surplus, la procuration établie à la date du dépôt du recours par la Ligue suisse atteste que la Ligue neuchâteloise est autorisée à agir en son nom dans la présente procédure.
c) En l'espèce, l'association cantonale n'a pas procédé seule ni à l'insu de l'organisation nationale, habilitée à recourir en vertu de l'art. 32 let. b LPJA en relation avec l'art. 12 LPN. Le rapport étroit entre ces deux associations ressort d'ailleurs de leurs statuts. Par exemple, les buts de la Ligue neuchâteloise sont ceux de la Ligue suisse et la qualité de membre de la première association entraîne automatiquement celle de membre de la seconde; en outre, la Ligue neuchâteloise groupe tous les adhérents de la Ligue suisse domiciliés dans le canton de Neuchâtel (art. 2, 3 et 4 des statuts de la Ligue neuchâteloise). Par ailleurs, il résulte clairement des statuts de la Ligue suisse (LSPN) que les sections cantonales y exercent une certaine fonction organique: la Ligue est formée des sections cantonales (art. 6); elle est en particulier chargée de "collaborer étroitement avec les sections cantonales" (art. 4 al. 1) et "les sections agissent en étroite collaboration avec les organes de la LSPN" (art. 8). Pour des motifs d'organisation de ses activités, une telle association nationale doit pouvoir déléguer à ses sections cantonales diverses tâches, en particulier la surveillance des publications officielles d'autorisations et la rédaction des oppositions, le cas échéant, et des actes de recours cantonaux. Les exigences pour le respect des formes et délais d'intervention dans les procédures cantonales, auxquelles l'association nationale a l'obligation de participer pour être ensuite admise à exercer son droit de recours au Tribunal fédéral, impliquent une telle répartition des tâches (cf. arrêt du 15 juillet 1991 en la cause Ligue suisse pour la protection de la nature et consorts c. H. et Appenzell A. Rh., consid. 3b-3c non publiés aux ATF 117 Ib 97 ss). Dans ces conditions, force est d'admettre que la section cantonale peut agir comme organe de l'association d'importance nationale.
d) Comme il ressort clairement du dossier de la cause que la Ligue suisse pour la protection de la nature a chargé spécialement sa section cantonale d'agir en son nom devant le Tribunal administratif, cette association nationale a valablement recouru par l'organe de sa section; le monopole des avocats ne s'applique pas à la personne morale agissant par l'intermédiaire de son organe. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner quelle décision la cour cantonale aurait dû prendre si le recours avait été formé par une association régionale dont les liens avec l'organisation faîtière auraient été moins étroits ou qui ne se serait pas prévalue d'emblée de l'accord de cette dernière. Pour le même motif, il n'est pas nécessaire d'examiner si la sanction de l'irrecevabilité aurait procédé d'un excès de formalisme et si un délai de grâce n'aurait pas dû être préalablement imparti à la partie recourante pour lui permettre de se faire représenter par un représentant autorisé (cf., en droit fédéral, l'art. 30 al. 2 OJ). De toute façon, dans les circonstances de l'espèce, en déclarant irrecevable le recours de la section cantonale de la Ligue suisse pour la protection de la nature et en refusant d'entrer en matière sur ses moyens dirigés contre le projet litigieux, le Tribunal administratif a privé l'organisation nationale de son droit de recours garanti par l'art. 12 LPN et il a ce faisant violé cette disposition. Le recours de droit administratif doit dès lors être admis (art. 104 let. a OJ). | fr | Art. 103 lett. c OG, 12 LPN, 24 LPT; legittimazione delle associazioni d'importanza nazionale. 1. L'associazione d'importanza nazionale con scopi ideali che intende proporre un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale contro una decisione fondata sull'art. 24 LPT deve aver partecipato (almeno) al procedimento cantonale di ultima istanza, se l'autorizzazione contestata le dava motivo di farlo (consid. 1a).
2. Un'associazione d'importanza nazionale può interporre ricorso davanti all'autorità cantonale di ultima istanza tramite l'organo della sua sezione cantonale. Le norme cantonali di procedura stabiliscono le esigenze concernenti la forma e i termini di ricorso: la sezione cantonale deve rispettarle affinché in seguito l'associazione nazionale possa essere ammessa a esercitare il suo diritto di ricorso davanti al Tribunale federale. In queste condizioni una ripartizione dei compiti fra l'associazione nazionale e la sua sezione cantonale s'impone (consid. 2b-d). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-296%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,034 | 118 Ib 301 | 118 Ib 301
Sachverhalt ab Seite 302
H. ist Inhaber einer Käserei und eines Schweinezucht- und Schweinemastbetriebs auf der in seinem Eigentum stehenden Parzelle Nr. 7 in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Amriswil. Das Stallgebäude ist an die Käserei angebaut. In den beiden Obergeschossen der Käserei befindet sich die Wohnung des Betriebsinhabers.
Um den Betrieb mit 72 Mutterschweinen, 36 Jungsauen oder Zuchtjagern und 400 Mastschweinen den neuen Bestimmungen des Tierschutzrechts anzupassen, beabsichtigte H., den Stall umzubauen. Die Betriebsfläche sollte um rund 23% erweitert und die Raumaufteilung geändert werden. Abgesehen von einer Reduktion um vier Mastschweine sollte der Umbau keine Änderung der Tierzahl zur Folge haben.
Am 21. April 1989 erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft für dieses Vorhaben eine Stallbaubewilligung (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Mit Verfügung vom 26. Juli 1989 entschied das Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau, die Liegenschaft entspreche nicht dem Zweck der massgeblichen Nutzungszone (Landwirtschaftszone), und es bewilligte das Bauvorhaben gestützt auf Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Am 14. November 1989 bewilligte der Gemeinderat Amriswil den Umbau, jedoch unter dem Vorbehalt des Umweltverträglichkeitsberichts, der sich damals noch bei der kantonalen Fachstelle in Prüfung befand. Das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) - Zustimmung zum Projekt unter verschiedenen Auflagen - wurde von der Gemeinde Amriswil mit Verfügung vom 5. Dezember 1989 übernommen.
Die nach Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV) erforderliche Publikation der Ausnahmebewilligung erfolgte am 1. Dezember 1989. Am 21. Dezember 1989 erhob die Stiftung WWF Schweiz beim kantonalen Departement für Bau und Umwelt Rekurs gegen die durch das Amt für Raumplanung erteilte Ausnahmebewilligung. Der WWF beantragte u.a. die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG.
Mit Entscheid vom 16. Juli 1990 wurde der Rekurs des WWF gegen die Ausnahmebewilligung vom Departement für Bau und Umwelt abgewiesen. Gegen diesen Entscheid gelangte der WWF an das Verwaltungsgericht. Am 29. Mai 1991 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau die Beschwerde der Stiftung WWF Schweiz ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 12. September 1991 beantragt der WWF Schweiz die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils vom 29. Mai 1991, soweit darin seine Beschwerde abgewiesen wurde und ihm Kosten auferlegt wurden. Weiter verlangt der WWF, die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für den Um- und Ausbau des Schweinestalls sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen ein kantonal letztinstanzliches Urteil, in welchem eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 RPG erteilt worden ist. Dieser Entscheid ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (BGE 117 Ib 11 E. 2a; BGE 107 Ib 234 f. E. 1a).
Im Baubewilligungsverfahren wurde unter anderem auch die Vereinbarkeit des umstrittenen Vorhabens mit den Vorschriften des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) geprüft. Nach Art. 54 USG in Verbindung mit Art. 97 ff. OG und Art. 5 VwVG ist auch gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, welche sich auf das Umweltschutzgesetz des Bundes stützen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 117 Ib 311 f. E. 1a mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist kein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG oder der Spezialgesetzgebung erfüllt.
b) Der WWF Schweiz ist eine gesamtschweizerische Vereinigung, die sich statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmet (BGE 114 Ib 84 E. 1b; BGE 110 Ib 162 E. 2). Er ist nach Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) zur Anfechtung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG berechtigt (vgl. BGE 117 Ib 274 E. 1a mit Hinweisen). Dabei macht es keinen Unterschied, ob eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 oder Abs. 2 RPG in Frage steht, denn auch die Anwendung von Art. 24 Abs. 2 RPG erfolgt in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne der Art. 2 und 12 NHG (vgl. BGE 115 Ib 480 ff. E. 2).
Das kantonale Verwaltungsgericht zieht in seiner Vernehmlassung die Beschwerdebefugnis des WWF Schweiz gemäss Art. 12 NHG nicht grundsätzlich in Zweifel. Der WWF habe sich aber in der Beschwerdebegründung auf die Anrufung "einer intakten, unverbauten Thurgauer Landschaft" beschränkt, ohne substantiiert darzutun, weshalb die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegende Auffassung, die besondere Schutzwürdigkeit der fraglichen Landschaft sei zu verneinen, unrichtig sei.
Für die Frage der Legitimation kann nicht entscheidend sein, ob und wie ausführlich sich der Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid inhaltlich auseinandersetzt. Es genügt, dass der WWF die Qualifizierung der Umgebung als solche ohne besondere Schutzwürdigkeit in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausdrücklich als unzutreffend zurückweist und geltend macht, die erteilte Ausnahmebewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV und den Vorschriften des Natur- und Heimatschutzgesetzes notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat (vgl. BGE 117 Ib 100, 274 E. 1a; BGE 116 Ib 121 f. E. 2b, BGE 115 Ib 479 f. E. 1d/bb, je mit Hinweisen).
c) Der WWF Schweiz ist zudem eine nach Art. 55 USG beschwerdeberechtigte gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation (Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990, SR 814.016; BGE 117 Ib 292 E. 2). Im vorliegenden Fall ist die Änderung einer bestehenden Anlage umstritten, welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG erfordert (Ziff. 80.4 des Anhangs der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV, SR 814.011] i.V.m. Art. 2 Abs. 1 UVPV). Der WWF ist somit auch gestützt auf Art. 55 USG zur Erhebung der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt.
Obwohl sämtliche Kriterien von Art. 55 Abs. 1 USG erfüllt sind, vertritt das Verwaltungsgericht die Meinung, der WWF Schweiz könne aus dieser Norm keine Beschwerdebefugnis ableiten, weil er keine Verletzung des Bundesumweltschutzrechts rüge. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Art. 55 USG regelt das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen gegen alle Verfügungen, die sich auf die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen beziehen, für welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen steht im Dienste der Respektierung sämtlicher bundesrechtlicher Vorschriften über den Schutz der Umwelt. Dazu gehören gemäss der nicht abschliessenden Aufzählung der einschlägigen Erlasse in Art. 3 UVPV neben dem Umweltschutzgesetz die ausdrücklich genannten Vorschriften über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd und die Fischerei (vgl. BGE 118 Ib 5 f. E. 1b). Nach der Rechtsprechung hat die vom Bundesrecht vorgeschriebene Gesamtbetrachtung zudem vor allem auch die Anliegen der Raumplanung miteinzuschliessen (BGE 117 Ib 191 E. cc; BGE 116 Ib 60 E. 4d, 262 E. 1a). Daraus ergibt sich, dass die nach Art. 55 USG beschwerdeberechtigten Organisationen nicht nur eine Verletzung des Umweltschutzgesetzes des Bundes rügen dürfen, sondern sämtliche im Interesse des Schutzes der Umwelt liegende, nach Art. 104 OG zulässige Rügen gegen ein der UVP-Pflicht unterstehendes Projekt erheben können, somit neben der Verletzung von Bundesrecht (inkl. Bundesverfassungsrecht; BGE 116 Ib 178 E. 1, BGE 115 Ib 338 E. 2, BGE 111 Ib 202 E. 2) auch die Rüge der Missachtung von kantonalem Recht, das unselbständige Bedeutung hat oder von übrigem kantonalem Recht, das in einem engen Sachzusammenhang mit dem anwendbaren Bundesrecht steht (BGE 118 Ib 199 E. c, 237 E. b, 329 E. 1b; BGE 117 Ib 139 f., 158 E. 1a, 277 E. 1e; BGE 116 Ib 8 ff., 169 ff.). | de | Art. 12 NHG, Art. 55 USG, Art. 24 RPG; raumplanerische Ausnahmebewilligung zur Vergrösserung eines Schweinemaststalls, Beschwerderecht der gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen. Die nach Art. 12 NHG und Art. 55 USG beschwerdeberechtigten Organisationen können auch Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 Abs. 2 RPG anfechten. Sie können nicht nur die Verletzung des Umweltschutz- bzw. Natur- und Heimatschutzrechts des Bundes beanstanden, sondern dürfen sämtliche im Interesse des Umweltschutzes bzw. des Natur- und Heimatschutzes liegende, nach Art. 104 OG zulässige Rügen erheben (E. 1b, c). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-301%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,035 | 118 Ib 301 | 118 Ib 301
Sachverhalt ab Seite 302
H. ist Inhaber einer Käserei und eines Schweinezucht- und Schweinemastbetriebs auf der in seinem Eigentum stehenden Parzelle Nr. 7 in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Amriswil. Das Stallgebäude ist an die Käserei angebaut. In den beiden Obergeschossen der Käserei befindet sich die Wohnung des Betriebsinhabers.
Um den Betrieb mit 72 Mutterschweinen, 36 Jungsauen oder Zuchtjagern und 400 Mastschweinen den neuen Bestimmungen des Tierschutzrechts anzupassen, beabsichtigte H., den Stall umzubauen. Die Betriebsfläche sollte um rund 23% erweitert und die Raumaufteilung geändert werden. Abgesehen von einer Reduktion um vier Mastschweine sollte der Umbau keine Änderung der Tierzahl zur Folge haben.
Am 21. April 1989 erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft für dieses Vorhaben eine Stallbaubewilligung (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Mit Verfügung vom 26. Juli 1989 entschied das Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau, die Liegenschaft entspreche nicht dem Zweck der massgeblichen Nutzungszone (Landwirtschaftszone), und es bewilligte das Bauvorhaben gestützt auf Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Am 14. November 1989 bewilligte der Gemeinderat Amriswil den Umbau, jedoch unter dem Vorbehalt des Umweltverträglichkeitsberichts, der sich damals noch bei der kantonalen Fachstelle in Prüfung befand. Das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) - Zustimmung zum Projekt unter verschiedenen Auflagen - wurde von der Gemeinde Amriswil mit Verfügung vom 5. Dezember 1989 übernommen.
Die nach Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV) erforderliche Publikation der Ausnahmebewilligung erfolgte am 1. Dezember 1989. Am 21. Dezember 1989 erhob die Stiftung WWF Schweiz beim kantonalen Departement für Bau und Umwelt Rekurs gegen die durch das Amt für Raumplanung erteilte Ausnahmebewilligung. Der WWF beantragte u.a. die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG.
Mit Entscheid vom 16. Juli 1990 wurde der Rekurs des WWF gegen die Ausnahmebewilligung vom Departement für Bau und Umwelt abgewiesen. Gegen diesen Entscheid gelangte der WWF an das Verwaltungsgericht. Am 29. Mai 1991 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau die Beschwerde der Stiftung WWF Schweiz ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 12. September 1991 beantragt der WWF Schweiz die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils vom 29. Mai 1991, soweit darin seine Beschwerde abgewiesen wurde und ihm Kosten auferlegt wurden. Weiter verlangt der WWF, die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für den Um- und Ausbau des Schweinestalls sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen ein kantonal letztinstanzliches Urteil, in welchem eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 RPG erteilt worden ist. Dieser Entscheid ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (BGE 117 Ib 11 E. 2a; BGE 107 Ib 234 f. E. 1a).
Im Baubewilligungsverfahren wurde unter anderem auch die Vereinbarkeit des umstrittenen Vorhabens mit den Vorschriften des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) geprüft. Nach Art. 54 USG in Verbindung mit Art. 97 ff. OG und Art. 5 VwVG ist auch gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, welche sich auf das Umweltschutzgesetz des Bundes stützen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 117 Ib 311 f. E. 1a mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist kein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG oder der Spezialgesetzgebung erfüllt.
b) Der WWF Schweiz ist eine gesamtschweizerische Vereinigung, die sich statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmet (BGE 114 Ib 84 E. 1b; BGE 110 Ib 162 E. 2). Er ist nach Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) zur Anfechtung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG berechtigt (vgl. BGE 117 Ib 274 E. 1a mit Hinweisen). Dabei macht es keinen Unterschied, ob eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 oder Abs. 2 RPG in Frage steht, denn auch die Anwendung von Art. 24 Abs. 2 RPG erfolgt in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne der Art. 2 und 12 NHG (vgl. BGE 115 Ib 480 ff. E. 2).
Das kantonale Verwaltungsgericht zieht in seiner Vernehmlassung die Beschwerdebefugnis des WWF Schweiz gemäss Art. 12 NHG nicht grundsätzlich in Zweifel. Der WWF habe sich aber in der Beschwerdebegründung auf die Anrufung "einer intakten, unverbauten Thurgauer Landschaft" beschränkt, ohne substantiiert darzutun, weshalb die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegende Auffassung, die besondere Schutzwürdigkeit der fraglichen Landschaft sei zu verneinen, unrichtig sei.
Für die Frage der Legitimation kann nicht entscheidend sein, ob und wie ausführlich sich der Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid inhaltlich auseinandersetzt. Es genügt, dass der WWF die Qualifizierung der Umgebung als solche ohne besondere Schutzwürdigkeit in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausdrücklich als unzutreffend zurückweist und geltend macht, die erteilte Ausnahmebewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV und den Vorschriften des Natur- und Heimatschutzgesetzes notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat (vgl. BGE 117 Ib 100, 274 E. 1a; BGE 116 Ib 121 f. E. 2b, BGE 115 Ib 479 f. E. 1d/bb, je mit Hinweisen).
c) Der WWF Schweiz ist zudem eine nach Art. 55 USG beschwerdeberechtigte gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation (Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990, SR 814.016; BGE 117 Ib 292 E. 2). Im vorliegenden Fall ist die Änderung einer bestehenden Anlage umstritten, welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG erfordert (Ziff. 80.4 des Anhangs der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV, SR 814.011] i.V.m. Art. 2 Abs. 1 UVPV). Der WWF ist somit auch gestützt auf Art. 55 USG zur Erhebung der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt.
Obwohl sämtliche Kriterien von Art. 55 Abs. 1 USG erfüllt sind, vertritt das Verwaltungsgericht die Meinung, der WWF Schweiz könne aus dieser Norm keine Beschwerdebefugnis ableiten, weil er keine Verletzung des Bundesumweltschutzrechts rüge. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Art. 55 USG regelt das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen gegen alle Verfügungen, die sich auf die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen beziehen, für welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen steht im Dienste der Respektierung sämtlicher bundesrechtlicher Vorschriften über den Schutz der Umwelt. Dazu gehören gemäss der nicht abschliessenden Aufzählung der einschlägigen Erlasse in Art. 3 UVPV neben dem Umweltschutzgesetz die ausdrücklich genannten Vorschriften über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd und die Fischerei (vgl. BGE 118 Ib 5 f. E. 1b). Nach der Rechtsprechung hat die vom Bundesrecht vorgeschriebene Gesamtbetrachtung zudem vor allem auch die Anliegen der Raumplanung miteinzuschliessen (BGE 117 Ib 191 E. cc; BGE 116 Ib 60 E. 4d, 262 E. 1a). Daraus ergibt sich, dass die nach Art. 55 USG beschwerdeberechtigten Organisationen nicht nur eine Verletzung des Umweltschutzgesetzes des Bundes rügen dürfen, sondern sämtliche im Interesse des Schutzes der Umwelt liegende, nach Art. 104 OG zulässige Rügen gegen ein der UVP-Pflicht unterstehendes Projekt erheben können, somit neben der Verletzung von Bundesrecht (inkl. Bundesverfassungsrecht; BGE 116 Ib 178 E. 1, BGE 115 Ib 338 E. 2, BGE 111 Ib 202 E. 2) auch die Rüge der Missachtung von kantonalem Recht, das unselbständige Bedeutung hat oder von übrigem kantonalem Recht, das in einem engen Sachzusammenhang mit dem anwendbaren Bundesrecht steht (BGE 118 Ib 199 E. c, 237 E. b, 329 E. 1b; BGE 117 Ib 139 f., 158 E. 1a, 277 E. 1e; BGE 116 Ib 8 ff., 169 ff.). | de | Art. 12 LPN, art. 55 LPE, art. 24 LAT; autorisation exceptionnelle pour l'agrandissement d'une installation d'élevage de porcs, droit de recours des organisations nationales de protection de l'environnement. Les organisations qui ont qualité pour recourir en vertu des art. 12 LPN et 55 LPE peuvent aussi attaquer les autorisations exceptionnelles fondées sur l'art. 24 al. 2 LAT. Elles sont non seulement habilitées à se plaindre de la violation du droit fédéral de la protection de l'environnement, de la nature et du paysage, mais aussi à soulever tous les griefs, admissibles selon l'art. 104 OJ, relatifs à la protection de l'environnement ou à la protection de la nature et du paysage (consid. 1b, c). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-301%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,036 | 118 Ib 301 | 118 Ib 301
Sachverhalt ab Seite 302
H. ist Inhaber einer Käserei und eines Schweinezucht- und Schweinemastbetriebs auf der in seinem Eigentum stehenden Parzelle Nr. 7 in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Amriswil. Das Stallgebäude ist an die Käserei angebaut. In den beiden Obergeschossen der Käserei befindet sich die Wohnung des Betriebsinhabers.
Um den Betrieb mit 72 Mutterschweinen, 36 Jungsauen oder Zuchtjagern und 400 Mastschweinen den neuen Bestimmungen des Tierschutzrechts anzupassen, beabsichtigte H., den Stall umzubauen. Die Betriebsfläche sollte um rund 23% erweitert und die Raumaufteilung geändert werden. Abgesehen von einer Reduktion um vier Mastschweine sollte der Umbau keine Änderung der Tierzahl zur Folge haben.
Am 21. April 1989 erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft für dieses Vorhaben eine Stallbaubewilligung (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Mit Verfügung vom 26. Juli 1989 entschied das Amt für Raumplanung des Kantons Thurgau, die Liegenschaft entspreche nicht dem Zweck der massgeblichen Nutzungszone (Landwirtschaftszone), und es bewilligte das Bauvorhaben gestützt auf Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Am 14. November 1989 bewilligte der Gemeinderat Amriswil den Umbau, jedoch unter dem Vorbehalt des Umweltverträglichkeitsberichts, der sich damals noch bei der kantonalen Fachstelle in Prüfung befand. Das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) - Zustimmung zum Projekt unter verschiedenen Auflagen - wurde von der Gemeinde Amriswil mit Verfügung vom 5. Dezember 1989 übernommen.
Die nach Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV) erforderliche Publikation der Ausnahmebewilligung erfolgte am 1. Dezember 1989. Am 21. Dezember 1989 erhob die Stiftung WWF Schweiz beim kantonalen Departement für Bau und Umwelt Rekurs gegen die durch das Amt für Raumplanung erteilte Ausnahmebewilligung. Der WWF beantragte u.a. die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG.
Mit Entscheid vom 16. Juli 1990 wurde der Rekurs des WWF gegen die Ausnahmebewilligung vom Departement für Bau und Umwelt abgewiesen. Gegen diesen Entscheid gelangte der WWF an das Verwaltungsgericht. Am 29. Mai 1991 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau die Beschwerde der Stiftung WWF Schweiz ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 12. September 1991 beantragt der WWF Schweiz die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils vom 29. Mai 1991, soweit darin seine Beschwerde abgewiesen wurde und ihm Kosten auferlegt wurden. Weiter verlangt der WWF, die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für den Um- und Ausbau des Schweinestalls sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen ein kantonal letztinstanzliches Urteil, in welchem eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 2 RPG erteilt worden ist. Dieser Entscheid ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (BGE 117 Ib 11 E. 2a; BGE 107 Ib 234 f. E. 1a).
Im Baubewilligungsverfahren wurde unter anderem auch die Vereinbarkeit des umstrittenen Vorhabens mit den Vorschriften des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) geprüft. Nach Art. 54 USG in Verbindung mit Art. 97 ff. OG und Art. 5 VwVG ist auch gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, welche sich auf das Umweltschutzgesetz des Bundes stützen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 117 Ib 311 f. E. 1a mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist kein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG oder der Spezialgesetzgebung erfüllt.
b) Der WWF Schweiz ist eine gesamtschweizerische Vereinigung, die sich statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmet (BGE 114 Ib 84 E. 1b; BGE 110 Ib 162 E. 2). Er ist nach Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) zur Anfechtung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG berechtigt (vgl. BGE 117 Ib 274 E. 1a mit Hinweisen). Dabei macht es keinen Unterschied, ob eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 oder Abs. 2 RPG in Frage steht, denn auch die Anwendung von Art. 24 Abs. 2 RPG erfolgt in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne der Art. 2 und 12 NHG (vgl. BGE 115 Ib 480 ff. E. 2).
Das kantonale Verwaltungsgericht zieht in seiner Vernehmlassung die Beschwerdebefugnis des WWF Schweiz gemäss Art. 12 NHG nicht grundsätzlich in Zweifel. Der WWF habe sich aber in der Beschwerdebegründung auf die Anrufung "einer intakten, unverbauten Thurgauer Landschaft" beschränkt, ohne substantiiert darzutun, weshalb die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegende Auffassung, die besondere Schutzwürdigkeit der fraglichen Landschaft sei zu verneinen, unrichtig sei.
Für die Frage der Legitimation kann nicht entscheidend sein, ob und wie ausführlich sich der Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Entscheid inhaltlich auseinandersetzt. Es genügt, dass der WWF die Qualifizierung der Umgebung als solche ohne besondere Schutzwürdigkeit in seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausdrücklich als unzutreffend zurückweist und geltend macht, die erteilte Ausnahmebewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV und den Vorschriften des Natur- und Heimatschutzgesetzes notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat (vgl. BGE 117 Ib 100, 274 E. 1a; BGE 116 Ib 121 f. E. 2b, BGE 115 Ib 479 f. E. 1d/bb, je mit Hinweisen).
c) Der WWF Schweiz ist zudem eine nach Art. 55 USG beschwerdeberechtigte gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation (Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990, SR 814.016; BGE 117 Ib 292 E. 2). Im vorliegenden Fall ist die Änderung einer bestehenden Anlage umstritten, welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG erfordert (Ziff. 80.4 des Anhangs der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV, SR 814.011] i.V.m. Art. 2 Abs. 1 UVPV). Der WWF ist somit auch gestützt auf Art. 55 USG zur Erhebung der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt.
Obwohl sämtliche Kriterien von Art. 55 Abs. 1 USG erfüllt sind, vertritt das Verwaltungsgericht die Meinung, der WWF Schweiz könne aus dieser Norm keine Beschwerdebefugnis ableiten, weil er keine Verletzung des Bundesumweltschutzrechts rüge. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Art. 55 USG regelt das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen gegen alle Verfügungen, die sich auf die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen beziehen, für welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Das Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen steht im Dienste der Respektierung sämtlicher bundesrechtlicher Vorschriften über den Schutz der Umwelt. Dazu gehören gemäss der nicht abschliessenden Aufzählung der einschlägigen Erlasse in Art. 3 UVPV neben dem Umweltschutzgesetz die ausdrücklich genannten Vorschriften über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd und die Fischerei (vgl. BGE 118 Ib 5 f. E. 1b). Nach der Rechtsprechung hat die vom Bundesrecht vorgeschriebene Gesamtbetrachtung zudem vor allem auch die Anliegen der Raumplanung miteinzuschliessen (BGE 117 Ib 191 E. cc; BGE 116 Ib 60 E. 4d, 262 E. 1a). Daraus ergibt sich, dass die nach Art. 55 USG beschwerdeberechtigten Organisationen nicht nur eine Verletzung des Umweltschutzgesetzes des Bundes rügen dürfen, sondern sämtliche im Interesse des Schutzes der Umwelt liegende, nach Art. 104 OG zulässige Rügen gegen ein der UVP-Pflicht unterstehendes Projekt erheben können, somit neben der Verletzung von Bundesrecht (inkl. Bundesverfassungsrecht; BGE 116 Ib 178 E. 1, BGE 115 Ib 338 E. 2, BGE 111 Ib 202 E. 2) auch die Rüge der Missachtung von kantonalem Recht, das unselbständige Bedeutung hat oder von übrigem kantonalem Recht, das in einem engen Sachzusammenhang mit dem anwendbaren Bundesrecht steht (BGE 118 Ib 199 E. c, 237 E. b, 329 E. 1b; BGE 117 Ib 139 f., 158 E. 1a, 277 E. 1e; BGE 116 Ib 8 ff., 169 ff.). | de | Art. 12 LPN, art. 55 LPA, art. 24 LPT; autorizzazione eccezionale per l'ingrandimento di un'azienda di allevamento di suini, legittimazione ricorsuale di organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente. Le organizzazioni nazionali legittimate a ricorrere in virtù degli art. 12 LPN e 55 LPA possono anche impugnare le autorizzazioni eccezionali ai sensi dell'art. 24 LPT. Non solo esse possono denunciare una violazione del diritto federale sulla protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio, ma sono anche abilitate a sollevare tutte le censure ammissibili, in virtù dell'art. 104 OG, relative alla protezione dell'ambiente e rispettivamente della natura e del paesaggio (consid. 1b, c). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-301%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,037 | 118 Ib 306 | 118 Ib 306
Sachverhalt ab Seite 307
Die X. AG ist Grossistin im Sinne des Bundesratsbeschlusses vom 29. Juli 1941 über die Warenumsatzsteuer (WUStB; SR 641.20). Sie bezweckt den Ein- und Verkauf von Waren aller Art; in diesem Rahmen lieferte sie auf Bestellung von Stickereiexporteuren im Vorarlberg (Österreich) auch Rohgewebe an schweizerische Lohnsticker, welche die Ware vor Ausfuhr im Auftrag und nach Weisungen der ausländischen Kunden bearbeiteten.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung, Hauptabteilung Warenumsatzsteuer, erhob wegen solcher Lieferungen eine Steuernachforderung. Eine hiergegen gerichtete Einsprache der Steuerpflichtigen wies sie am 27. Juni 1990 mit der Begründung ab, das Rohgewebe sei jeweils im Auftrag und auf Rechnung der verfügungsberechtigten vorarlbergischen Stickereiexporteure (Besteller) an die inländischen Stickereigrossisten geliefert worden, weshalb es sich dabei um steuerpflichtige Inlandlieferungen an ausländische Nichtgrossisten gehandelt habe. Die X. AG könne aus Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verfügung Nr. 8c des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartements vom 17. Juni 1954 betreffend die Warenumsatzsteuer (Inlandumsätze zwecks Ausfuhr; SR 641.211.2; im folgenden: Verfügung Nr. 8c) keine Steuerbefreiung ableiten, weil wegen der Bearbeitung der Stoffe durch die Sticker die Ausfuhr der Ware nicht "unmittelbar" ins Ausland erfolgt sei.
Die X. AG führt gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, die "mit Einspracheentscheid vom 27. Juni 1990 bestätigte Ergänzungsabrechnung Nr. 26556 vom 29. Januar 1986 sei aufzuheben. Die angefochtene Nachforderung widerspreche der Systematik des Warenumsatzsteuerbeschlusses und verletze den Grundsatz von Treu und Glauben.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde.
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 20. September 1991 eine erste Beratung der vorliegenden Streitsache ausgesetzt; mit Verfügung vom 2. Oktober 1991 holte der Abteilungspräsident bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung weitere Auskünfte ein, zu denen die X. AG am 10. Dezember 1991 Stellung genommen hat.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. a WUStB unterliegen der Warenumsatzsteuer unter Vorbehalt von Art. 14 alle Lieferungen im Inland sowie der Eigenverbrauch von Waren durch Grossisten. Eine Inlandlieferung liegt vor, wenn der Abnehmer der Ware oder an dessen Stelle ein Dritter instand gesetzt wird, im eigenen Namen über eine Ware zu verfügen, die sich im Zeitpunkt der Verschaffung der Verfügungsmacht im Inland befindet (Art. 15 Abs. 1 WUStB). Das Verschaffen der Verfügungsmacht stellt einen Vorgang des wirtschaftlichen Verkehrs dar (ASA 50, 636 E. 1a; 44, 259 E. 2). Auf den zivilrechtlichen Eigentums- oder Besitzesübergang kommt es nicht an; es genügt, dass der Abnehmer der Ware in die Lage gesetzt wird, wie ein Eigentümer darüber zu verfügen (ASA 54, 58 E. 3, 154 E. 2). Dies ist dann der Fall, wenn er sie entweder selber verbrauchen oder gebrauchen oder aber in eigenem Namen auf eine weitere Wirtschaftsstufe übertragen kann (DIETER METZGER, Handbuch der Warenumsatzsteuer, S. 126 ff., Rz. 269 ff.). Die Weisung an den Lieferanten, die Ware an einen Dritten weiterzuleiten, dem sie der Abnehmer (beispielsweise) verkauft hat, ist Ausdruck solcher Verfügungsmacht. Ein gewichtiges Indiz zur Beurteilung der Frage, wem steuerrechtlich die Verfügungsbefugnis zusteht, bildet die Rechnungstellung, denn in der Regel kann davon ausgegangen werden, dass, wer die Ware bezahlt, auch darüber verfügen kann (ASA 44, 376 E. 1).
b) Die Beschwerdeführerin lieferte das Rohgewebe auf Bestellung der Stickereiexporteure (Nichtgrossisten) im Vorarlberg an Lohnsticker in der Schweiz. Dem österreichischen Käufer, welcher die Ware nach den Angaben der Beschwerdeführerin "den tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnissen entsprechend auch bezahlte", stellte sie jeweils eine "Rechnungskopie" zu. Die steuerrechtlich relevante Verfügungsmacht lag damit aber spätestens mit der Zustellung der Ware an die Sticker bei den weisungsberechtigten ausländischen Abnehmern (vgl. ASA 60, 205 E. 2), weshalb die Leistungen der Beschwerdeführerin grundsätzlich warenumsatzsteuerpflichtige Inlandlieferungen an ausländische Nichtgrossisten (Stickereiexporteure) und keine steuerfreien Engroslieferungen gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. a WUStB darstellten.
2. a) Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB ermächtigt das Eidgenössische Finanzdepartement, "Vorschriften aufzustellen über die Rückerstattung oder Verrechnung der Warenumsatzsteuer mit Rücksicht auf die erfolgte Ausfuhr von Waren". Das Departement hat gestützt hierauf den Grundsatz der Steuerbarkeit der Inlandlieferungen insofern durchbrochen, als es in der Verfügung Nr. 8c bestimmt, dass der Grossist die Warenumsatzsteuer nicht zu entrichten hat, wenn die Lieferung "zwecks unmittelbarer Ausfuhr durch den Abnehmer" (en vue de l'exportation directe/a scopo di diretta esportazione) erfolgt und er nachweist, dass die Ware tatsächlich ins Ausland ausgeführt worden ist (Art. 1 Abs. 1 lit. a). Gemäss der Praxis der Eidgenössischen Steuerverwaltung gilt eine Lieferung ins Ausland als "unmittelbar", wenn die Ware vom Abnehmer "ohne vorherige Weiterlieferung im Inland und unverändert (ohne Bearbeitung, Verarbeitung, Zusammensetzung mit einer andern Ware oder sonstige Umgestaltung) und ohne vorherige Ingebrauchnahme ins Ausland verbracht" wird (Wegleitung 1982 und 1992 für Grossisten, Rz. 74). In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesgericht diese Auffassung bisher geschützt (ASA 60, 205/206 E. 3; 44, 259 E. 1, 377 E. 2; 41, 254 E. 1; BGE 95 I 183 E. 4; unpublizierte Urteile des Bundesgerichts i.S. G. vom 6. Mai 1991, E. 3, und i.S. P. SA vom 26. Februar 1991, E. 3). Im folgenden ist zu prüfen, ob hieran in Fällen wie dem vorliegenden festgehalten werden kann.
b) Die Steuerfreiheit der Ausfuhr ist im Warenumsatzsteuerbeschluss nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie ergibt sich aber aus dem Gegenstand der Steuer, die gemäss Art. 2 WUStB grundsätzlich nur auf dem Warenumsatz im Inland (Art. 4-43 WUStB) und auf der Wareneinfuhr (Art. 44-53 WUStB) erhoben wird. Der Warenumsatz, der weder Einfuhr noch Umsatz im Inland darstellt, unterliegt somit der Steuer nicht. Diese Regelung bezweckt, die Warenausfuhr im Hinblick auf die Einfuhrsteuer im Bestimmungsland steuerlich zu entlasten. Dem gleichen Ziel dient die Verfügung Nr. 8c, welche die Inlandlieferung von der Steuer befreit, wenn sich daran unmittelbar die Ausfuhr anschliesst (vgl. ASA 60, 206 E. 4; 57, 294 E. 4a mit Hinweisen).
Die Anforderung, wonach die Ausfuhr durch den Abnehmer "unmittelbar" zu erfolgen hat, soll nach der Rechtsprechung Lieferungen von der Steuerbefreiung ausnehmen, welchen ein oder mehrere weitere Inlandumsätze nachfolgen (BGE 95 I 183 E. 4). In ASA 60, 206 E. 4 ging das Bundesgericht in einem dem vorliegenden gleichgelagerten Fall davon aus, dass von einer "unmittelbaren" - direkten - Ausfuhr nicht mehr die Rede sein könne, wenn der Rohstoff noch durch den Abnehmer bestickt werde. Es möge zwar als unbefriedigend erscheinen, dass die Steuer auf dem Inlandumsatz erhoben wird, obwohl die Ware, wenn auch in bearbeitetem Zustand, schliesslich ins Ausland gelange. Eine Steuerbefreiung von rohen Waren, die vor ihrer Ausfuhr vom Abnehmer im Inland noch bearbeitet würden, verwischte aber die grundlegende Unterscheidung zwischen (steuerbaren) Inland- und (steuerbefreiten) Auslandlieferungen, weshalb an der bisherigen Praxis festzuhalten sei. Hinter diesen Ausführungen stand, wie sich aus den Verweisen auf ASA 17, 284 E. 3 und BGE 95 I 183 E. 4 ergibt, die Überlegung, dass die Kriterien zur Erhebung der Warenumsatzsteuer möglichst einfach handhabbar sein sollen, was im Anwendungsbereich von Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB in der Regel nur bei Identität der exportierten mit der in der Schweiz gelieferten Ware der Fall ist (BGE 95 I 183 E. 4).
Dies darf nun aber nicht dazu führen, dass die Inlandlieferung des Materials an einen für den verfügungsberechtigten ausländischen Nichtgrossisten handelnden Herstellergrossisten, welche sowohl bei einer direkten Lieferung unter den beiden Grossisten (Art. 14 WUStB) wie bei einer direkten Aus- und Wiedereinfuhr des Rohstoffes zur Veredelung von der Steuer befreit wäre, systemwidrig dennoch besteuert wird, wenn die Rohware nach der für das Ausland bestimmten Bearbeitung tatsächlich ohne übermässigen Verwaltungsaufwand noch als solche identifiziert werden kann.
c) Art. 15 WUStB unterscheidet zwei Steuertatbestände. Während die Lieferung nach Abs. 1 die Verschaffung der Verfügungsmacht über eine Ware zum Gegenstand hat, regelt Abs. 2 hiervon unabhängig die Herstellung. Diese kann an einer Ware erfolgen, welche der Besteller dem steuerpflichtigen Grossisten übergeben hat; bei einer solchen sog. "Materialbeistellung" unterliegt nur die Herstellung, nicht aber auch der zur Verfügung gestellte Werkstoff selber der Umsatzsteuer (METZGER, a.a.O., S. 137, Rz. 302 ff.). Werkstoff und Herstellung werden als zwei verschiedene Steuerobjekte bis zur Ablieferung der Ware auseinandergehalten. In Analogie zu dieser Regelung und in Abweichung von der bisherigen Praxis rechtfertigt es sich deshalb, eine Inlandlieferung zwecks Ausfuhr auch dann anzunehmen, wenn die Ware vor dem Export ausschliesslich noch Gegenstand einer eigenständig steuerpflichtigen Herstellung durch einen Grossisten bildet, der sie in der Folge unmittelbar ausführt. Da die Rohware nicht Gegenstand eines weiteren Inlandumsatzes ist, wenn sie zusammen mit der selbständig steuerbaren Herstellung nach der Ablieferung dieses Steuerobjekts unmittelbar exportiert wird, hat deshalb sowohl die Steuer auf der Warenlieferung im Inland als auch jene auf der Herstellung selber zu entfallen.
d) Die Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Fall den ausländischen Abnehmern das Rohgewebe an die Adresse der inländischen Stickereibetriebe zugestellt, welche dieses ihrerseits im Rahmen eines Werkvertrages mit den ausländischen Stickereiexporteuren gemäss deren Weisungen zu verwenden hatten. Das von der Beschwerdeführerin ihren ausländischen Kunden gelieferte Rohgewebe wurde somit den als Grossisten selbst steuerpflichtigen Stickereiunternehmungen im Sinne einer Materialbeistellung übergeben. Als Werkstoff für eine steuerbare Herstellung bildete das Rohgewebe deshalb nicht seinerseits Gegenstand einer weiteren Umsatzbesteuerung im Inland; nach der Ablieferung der eigenständig steuerpflichtigen Bestickung wurde es unbestrittenermassen exportiert. Nach Auskunft der Eidgenössischen Steuerverwaltung weicht bestickter Rohstoff in den meisten Fällen nicht wesentlich von seinem ursprünglichen Erscheinungsbild ab; gemäss den unbestrittenen Angaben der Beschwerdeführerin kann er anhand der Webkante ohne weiteres identifiziert werden. Die als solche erkennbare Rohware wurde damit durch die Abnehmer zwar im vorliegenden Fall nicht unmittelbar im Sinne der bisherigen Rechtsprechung, aber doch in einer der Delegationsnorm und der Systematik des Warenumsatzsteuerbeschlusses entsprechenden Art und Weise ausgeführt.
e) Wie die Eidgenössische Finanzverwaltung dieser neuen, gelockerten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Begriff der "Unmittelbarkeit" in Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verfügung Nr. 8c künftig Rechnung tragen will, ist ihr freigestellt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann sie durchaus die Steuer vorerst beim Händlergrossisten erheben und die Rückerstattung vom Nachweis des Exportes der Ware abhängig machen (vgl. den Wortlaut von Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB). Es bleibt ihr überdies auch unbenommen, neben der zollamtlich abgestempelten Kopie der Deklaration für die Ausfuhr zusätzlich weitere Beweismittel zu verlangen (Art. 2 der Verfügung Nr. 8c). | de | Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB sowie Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verfügung Nr. 8c des Eidgenössischen Finanzdepartements betreffend die Warenumsatzsteuer (Inlandumsätze zwecks Ausfuhr); Ausfuhr bestickter Rohstoffe. 1. Begriff der "Lieferung im Inland" (E. 1).
2. Eine steuerbefreite Inlandlieferung zwecks Ausfuhr kann auch vorliegen, wenn der Abnehmer die Rohware vor dem unmittelbaren Export bei einem Herstellergrossisten einmal bearbeiten lässt (Änderung der Rechtsprechung) (E. 2). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-306%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 307
Die X. AG ist Grossistin im Sinne des Bundesratsbeschlusses vom 29. Juli 1941 über die Warenumsatzsteuer (WUStB; SR 641.20). Sie bezweckt den Ein- und Verkauf von Waren aller Art; in diesem Rahmen lieferte sie auf Bestellung von Stickereiexporteuren im Vorarlberg (Österreich) auch Rohgewebe an schweizerische Lohnsticker, welche die Ware vor Ausfuhr im Auftrag und nach Weisungen der ausländischen Kunden bearbeiteten.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung, Hauptabteilung Warenumsatzsteuer, erhob wegen solcher Lieferungen eine Steuernachforderung. Eine hiergegen gerichtete Einsprache der Steuerpflichtigen wies sie am 27. Juni 1990 mit der Begründung ab, das Rohgewebe sei jeweils im Auftrag und auf Rechnung der verfügungsberechtigten vorarlbergischen Stickereiexporteure (Besteller) an die inländischen Stickereigrossisten geliefert worden, weshalb es sich dabei um steuerpflichtige Inlandlieferungen an ausländische Nichtgrossisten gehandelt habe. Die X. AG könne aus Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verfügung Nr. 8c des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartements vom 17. Juni 1954 betreffend die Warenumsatzsteuer (Inlandumsätze zwecks Ausfuhr; SR 641.211.2; im folgenden: Verfügung Nr. 8c) keine Steuerbefreiung ableiten, weil wegen der Bearbeitung der Stoffe durch die Sticker die Ausfuhr der Ware nicht "unmittelbar" ins Ausland erfolgt sei.
Die X. AG führt gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, die "mit Einspracheentscheid vom 27. Juni 1990 bestätigte Ergänzungsabrechnung Nr. 26556 vom 29. Januar 1986 sei aufzuheben. Die angefochtene Nachforderung widerspreche der Systematik des Warenumsatzsteuerbeschlusses und verletze den Grundsatz von Treu und Glauben.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde.
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 20. September 1991 eine erste Beratung der vorliegenden Streitsache ausgesetzt; mit Verfügung vom 2. Oktober 1991 holte der Abteilungspräsident bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung weitere Auskünfte ein, zu denen die X. AG am 10. Dezember 1991 Stellung genommen hat.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. a WUStB unterliegen der Warenumsatzsteuer unter Vorbehalt von Art. 14 alle Lieferungen im Inland sowie der Eigenverbrauch von Waren durch Grossisten. Eine Inlandlieferung liegt vor, wenn der Abnehmer der Ware oder an dessen Stelle ein Dritter instand gesetzt wird, im eigenen Namen über eine Ware zu verfügen, die sich im Zeitpunkt der Verschaffung der Verfügungsmacht im Inland befindet (Art. 15 Abs. 1 WUStB). Das Verschaffen der Verfügungsmacht stellt einen Vorgang des wirtschaftlichen Verkehrs dar (ASA 50, 636 E. 1a; 44, 259 E. 2). Auf den zivilrechtlichen Eigentums- oder Besitzesübergang kommt es nicht an; es genügt, dass der Abnehmer der Ware in die Lage gesetzt wird, wie ein Eigentümer darüber zu verfügen (ASA 54, 58 E. 3, 154 E. 2). Dies ist dann der Fall, wenn er sie entweder selber verbrauchen oder gebrauchen oder aber in eigenem Namen auf eine weitere Wirtschaftsstufe übertragen kann (DIETER METZGER, Handbuch der Warenumsatzsteuer, S. 126 ff., Rz. 269 ff.). Die Weisung an den Lieferanten, die Ware an einen Dritten weiterzuleiten, dem sie der Abnehmer (beispielsweise) verkauft hat, ist Ausdruck solcher Verfügungsmacht. Ein gewichtiges Indiz zur Beurteilung der Frage, wem steuerrechtlich die Verfügungsbefugnis zusteht, bildet die Rechnungstellung, denn in der Regel kann davon ausgegangen werden, dass, wer die Ware bezahlt, auch darüber verfügen kann (ASA 44, 376 E. 1).
b) Die Beschwerdeführerin lieferte das Rohgewebe auf Bestellung der Stickereiexporteure (Nichtgrossisten) im Vorarlberg an Lohnsticker in der Schweiz. Dem österreichischen Käufer, welcher die Ware nach den Angaben der Beschwerdeführerin "den tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnissen entsprechend auch bezahlte", stellte sie jeweils eine "Rechnungskopie" zu. Die steuerrechtlich relevante Verfügungsmacht lag damit aber spätestens mit der Zustellung der Ware an die Sticker bei den weisungsberechtigten ausländischen Abnehmern (vgl. ASA 60, 205 E. 2), weshalb die Leistungen der Beschwerdeführerin grundsätzlich warenumsatzsteuerpflichtige Inlandlieferungen an ausländische Nichtgrossisten (Stickereiexporteure) und keine steuerfreien Engroslieferungen gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. a WUStB darstellten.
2. a) Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB ermächtigt das Eidgenössische Finanzdepartement, "Vorschriften aufzustellen über die Rückerstattung oder Verrechnung der Warenumsatzsteuer mit Rücksicht auf die erfolgte Ausfuhr von Waren". Das Departement hat gestützt hierauf den Grundsatz der Steuerbarkeit der Inlandlieferungen insofern durchbrochen, als es in der Verfügung Nr. 8c bestimmt, dass der Grossist die Warenumsatzsteuer nicht zu entrichten hat, wenn die Lieferung "zwecks unmittelbarer Ausfuhr durch den Abnehmer" (en vue de l'exportation directe/a scopo di diretta esportazione) erfolgt und er nachweist, dass die Ware tatsächlich ins Ausland ausgeführt worden ist (Art. 1 Abs. 1 lit. a). Gemäss der Praxis der Eidgenössischen Steuerverwaltung gilt eine Lieferung ins Ausland als "unmittelbar", wenn die Ware vom Abnehmer "ohne vorherige Weiterlieferung im Inland und unverändert (ohne Bearbeitung, Verarbeitung, Zusammensetzung mit einer andern Ware oder sonstige Umgestaltung) und ohne vorherige Ingebrauchnahme ins Ausland verbracht" wird (Wegleitung 1982 und 1992 für Grossisten, Rz. 74). In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesgericht diese Auffassung bisher geschützt (ASA 60, 205/206 E. 3; 44, 259 E. 1, 377 E. 2; 41, 254 E. 1; BGE 95 I 183 E. 4; unpublizierte Urteile des Bundesgerichts i.S. G. vom 6. Mai 1991, E. 3, und i.S. P. SA vom 26. Februar 1991, E. 3). Im folgenden ist zu prüfen, ob hieran in Fällen wie dem vorliegenden festgehalten werden kann.
b) Die Steuerfreiheit der Ausfuhr ist im Warenumsatzsteuerbeschluss nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie ergibt sich aber aus dem Gegenstand der Steuer, die gemäss Art. 2 WUStB grundsätzlich nur auf dem Warenumsatz im Inland (Art. 4-43 WUStB) und auf der Wareneinfuhr (Art. 44-53 WUStB) erhoben wird. Der Warenumsatz, der weder Einfuhr noch Umsatz im Inland darstellt, unterliegt somit der Steuer nicht. Diese Regelung bezweckt, die Warenausfuhr im Hinblick auf die Einfuhrsteuer im Bestimmungsland steuerlich zu entlasten. Dem gleichen Ziel dient die Verfügung Nr. 8c, welche die Inlandlieferung von der Steuer befreit, wenn sich daran unmittelbar die Ausfuhr anschliesst (vgl. ASA 60, 206 E. 4; 57, 294 E. 4a mit Hinweisen).
Die Anforderung, wonach die Ausfuhr durch den Abnehmer "unmittelbar" zu erfolgen hat, soll nach der Rechtsprechung Lieferungen von der Steuerbefreiung ausnehmen, welchen ein oder mehrere weitere Inlandumsätze nachfolgen (BGE 95 I 183 E. 4). In ASA 60, 206 E. 4 ging das Bundesgericht in einem dem vorliegenden gleichgelagerten Fall davon aus, dass von einer "unmittelbaren" - direkten - Ausfuhr nicht mehr die Rede sein könne, wenn der Rohstoff noch durch den Abnehmer bestickt werde. Es möge zwar als unbefriedigend erscheinen, dass die Steuer auf dem Inlandumsatz erhoben wird, obwohl die Ware, wenn auch in bearbeitetem Zustand, schliesslich ins Ausland gelange. Eine Steuerbefreiung von rohen Waren, die vor ihrer Ausfuhr vom Abnehmer im Inland noch bearbeitet würden, verwischte aber die grundlegende Unterscheidung zwischen (steuerbaren) Inland- und (steuerbefreiten) Auslandlieferungen, weshalb an der bisherigen Praxis festzuhalten sei. Hinter diesen Ausführungen stand, wie sich aus den Verweisen auf ASA 17, 284 E. 3 und BGE 95 I 183 E. 4 ergibt, die Überlegung, dass die Kriterien zur Erhebung der Warenumsatzsteuer möglichst einfach handhabbar sein sollen, was im Anwendungsbereich von Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB in der Regel nur bei Identität der exportierten mit der in der Schweiz gelieferten Ware der Fall ist (BGE 95 I 183 E. 4).
Dies darf nun aber nicht dazu führen, dass die Inlandlieferung des Materials an einen für den verfügungsberechtigten ausländischen Nichtgrossisten handelnden Herstellergrossisten, welche sowohl bei einer direkten Lieferung unter den beiden Grossisten (Art. 14 WUStB) wie bei einer direkten Aus- und Wiedereinfuhr des Rohstoffes zur Veredelung von der Steuer befreit wäre, systemwidrig dennoch besteuert wird, wenn die Rohware nach der für das Ausland bestimmten Bearbeitung tatsächlich ohne übermässigen Verwaltungsaufwand noch als solche identifiziert werden kann.
c) Art. 15 WUStB unterscheidet zwei Steuertatbestände. Während die Lieferung nach Abs. 1 die Verschaffung der Verfügungsmacht über eine Ware zum Gegenstand hat, regelt Abs. 2 hiervon unabhängig die Herstellung. Diese kann an einer Ware erfolgen, welche der Besteller dem steuerpflichtigen Grossisten übergeben hat; bei einer solchen sog. "Materialbeistellung" unterliegt nur die Herstellung, nicht aber auch der zur Verfügung gestellte Werkstoff selber der Umsatzsteuer (METZGER, a.a.O., S. 137, Rz. 302 ff.). Werkstoff und Herstellung werden als zwei verschiedene Steuerobjekte bis zur Ablieferung der Ware auseinandergehalten. In Analogie zu dieser Regelung und in Abweichung von der bisherigen Praxis rechtfertigt es sich deshalb, eine Inlandlieferung zwecks Ausfuhr auch dann anzunehmen, wenn die Ware vor dem Export ausschliesslich noch Gegenstand einer eigenständig steuerpflichtigen Herstellung durch einen Grossisten bildet, der sie in der Folge unmittelbar ausführt. Da die Rohware nicht Gegenstand eines weiteren Inlandumsatzes ist, wenn sie zusammen mit der selbständig steuerbaren Herstellung nach der Ablieferung dieses Steuerobjekts unmittelbar exportiert wird, hat deshalb sowohl die Steuer auf der Warenlieferung im Inland als auch jene auf der Herstellung selber zu entfallen.
d) Die Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Fall den ausländischen Abnehmern das Rohgewebe an die Adresse der inländischen Stickereibetriebe zugestellt, welche dieses ihrerseits im Rahmen eines Werkvertrages mit den ausländischen Stickereiexporteuren gemäss deren Weisungen zu verwenden hatten. Das von der Beschwerdeführerin ihren ausländischen Kunden gelieferte Rohgewebe wurde somit den als Grossisten selbst steuerpflichtigen Stickereiunternehmungen im Sinne einer Materialbeistellung übergeben. Als Werkstoff für eine steuerbare Herstellung bildete das Rohgewebe deshalb nicht seinerseits Gegenstand einer weiteren Umsatzbesteuerung im Inland; nach der Ablieferung der eigenständig steuerpflichtigen Bestickung wurde es unbestrittenermassen exportiert. Nach Auskunft der Eidgenössischen Steuerverwaltung weicht bestickter Rohstoff in den meisten Fällen nicht wesentlich von seinem ursprünglichen Erscheinungsbild ab; gemäss den unbestrittenen Angaben der Beschwerdeführerin kann er anhand der Webkante ohne weiteres identifiziert werden. Die als solche erkennbare Rohware wurde damit durch die Abnehmer zwar im vorliegenden Fall nicht unmittelbar im Sinne der bisherigen Rechtsprechung, aber doch in einer der Delegationsnorm und der Systematik des Warenumsatzsteuerbeschlusses entsprechenden Art und Weise ausgeführt.
e) Wie die Eidgenössische Finanzverwaltung dieser neuen, gelockerten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Begriff der "Unmittelbarkeit" in Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verfügung Nr. 8c künftig Rechnung tragen will, ist ihr freigestellt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann sie durchaus die Steuer vorerst beim Händlergrossisten erheben und die Rückerstattung vom Nachweis des Exportes der Ware abhängig machen (vgl. den Wortlaut von Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB). Es bleibt ihr überdies auch unbenommen, neben der zollamtlich abgestempelten Kopie der Deklaration für die Ausfuhr zusätzlich weitere Beweismittel zu verlangen (Art. 2 der Verfügung Nr. 8c). | de | Art. 15 al. 1 et 2, art. 54 al. 2 let. b AChA ainsi qu'art. 1 al. 1 let. a de l'ordonnance No 8c du Département fédéral des finances concernant l'impôt sur le chiffre d'affaires (livraisons en Suisse en vue de l'exportation); exportation de tissu brodé. 1. Notion de "livraison sur le territoire suisse" (consid. 1).
2. La livraison de marchandises en Suisse en vue de l'exportation par l'acquéreur peut être exonérée de l'impôt sur le chiffre d'affaires lorsque, avant d'être directement exportée, la matière première est ouvrée une seule fois par un fabricant grossiste (changement de jurisprudence) (consid. 2). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-306%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 307
Die X. AG ist Grossistin im Sinne des Bundesratsbeschlusses vom 29. Juli 1941 über die Warenumsatzsteuer (WUStB; SR 641.20). Sie bezweckt den Ein- und Verkauf von Waren aller Art; in diesem Rahmen lieferte sie auf Bestellung von Stickereiexporteuren im Vorarlberg (Österreich) auch Rohgewebe an schweizerische Lohnsticker, welche die Ware vor Ausfuhr im Auftrag und nach Weisungen der ausländischen Kunden bearbeiteten.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung, Hauptabteilung Warenumsatzsteuer, erhob wegen solcher Lieferungen eine Steuernachforderung. Eine hiergegen gerichtete Einsprache der Steuerpflichtigen wies sie am 27. Juni 1990 mit der Begründung ab, das Rohgewebe sei jeweils im Auftrag und auf Rechnung der verfügungsberechtigten vorarlbergischen Stickereiexporteure (Besteller) an die inländischen Stickereigrossisten geliefert worden, weshalb es sich dabei um steuerpflichtige Inlandlieferungen an ausländische Nichtgrossisten gehandelt habe. Die X. AG könne aus Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verfügung Nr. 8c des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartements vom 17. Juni 1954 betreffend die Warenumsatzsteuer (Inlandumsätze zwecks Ausfuhr; SR 641.211.2; im folgenden: Verfügung Nr. 8c) keine Steuerbefreiung ableiten, weil wegen der Bearbeitung der Stoffe durch die Sticker die Ausfuhr der Ware nicht "unmittelbar" ins Ausland erfolgt sei.
Die X. AG führt gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, die "mit Einspracheentscheid vom 27. Juni 1990 bestätigte Ergänzungsabrechnung Nr. 26556 vom 29. Januar 1986 sei aufzuheben. Die angefochtene Nachforderung widerspreche der Systematik des Warenumsatzsteuerbeschlusses und verletze den Grundsatz von Treu und Glauben.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung schliesst in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde.
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 20. September 1991 eine erste Beratung der vorliegenden Streitsache ausgesetzt; mit Verfügung vom 2. Oktober 1991 holte der Abteilungspräsident bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung weitere Auskünfte ein, zu denen die X. AG am 10. Dezember 1991 Stellung genommen hat.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. a WUStB unterliegen der Warenumsatzsteuer unter Vorbehalt von Art. 14 alle Lieferungen im Inland sowie der Eigenverbrauch von Waren durch Grossisten. Eine Inlandlieferung liegt vor, wenn der Abnehmer der Ware oder an dessen Stelle ein Dritter instand gesetzt wird, im eigenen Namen über eine Ware zu verfügen, die sich im Zeitpunkt der Verschaffung der Verfügungsmacht im Inland befindet (Art. 15 Abs. 1 WUStB). Das Verschaffen der Verfügungsmacht stellt einen Vorgang des wirtschaftlichen Verkehrs dar (ASA 50, 636 E. 1a; 44, 259 E. 2). Auf den zivilrechtlichen Eigentums- oder Besitzesübergang kommt es nicht an; es genügt, dass der Abnehmer der Ware in die Lage gesetzt wird, wie ein Eigentümer darüber zu verfügen (ASA 54, 58 E. 3, 154 E. 2). Dies ist dann der Fall, wenn er sie entweder selber verbrauchen oder gebrauchen oder aber in eigenem Namen auf eine weitere Wirtschaftsstufe übertragen kann (DIETER METZGER, Handbuch der Warenumsatzsteuer, S. 126 ff., Rz. 269 ff.). Die Weisung an den Lieferanten, die Ware an einen Dritten weiterzuleiten, dem sie der Abnehmer (beispielsweise) verkauft hat, ist Ausdruck solcher Verfügungsmacht. Ein gewichtiges Indiz zur Beurteilung der Frage, wem steuerrechtlich die Verfügungsbefugnis zusteht, bildet die Rechnungstellung, denn in der Regel kann davon ausgegangen werden, dass, wer die Ware bezahlt, auch darüber verfügen kann (ASA 44, 376 E. 1).
b) Die Beschwerdeführerin lieferte das Rohgewebe auf Bestellung der Stickereiexporteure (Nichtgrossisten) im Vorarlberg an Lohnsticker in der Schweiz. Dem österreichischen Käufer, welcher die Ware nach den Angaben der Beschwerdeführerin "den tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnissen entsprechend auch bezahlte", stellte sie jeweils eine "Rechnungskopie" zu. Die steuerrechtlich relevante Verfügungsmacht lag damit aber spätestens mit der Zustellung der Ware an die Sticker bei den weisungsberechtigten ausländischen Abnehmern (vgl. ASA 60, 205 E. 2), weshalb die Leistungen der Beschwerdeführerin grundsätzlich warenumsatzsteuerpflichtige Inlandlieferungen an ausländische Nichtgrossisten (Stickereiexporteure) und keine steuerfreien Engroslieferungen gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. a WUStB darstellten.
2. a) Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB ermächtigt das Eidgenössische Finanzdepartement, "Vorschriften aufzustellen über die Rückerstattung oder Verrechnung der Warenumsatzsteuer mit Rücksicht auf die erfolgte Ausfuhr von Waren". Das Departement hat gestützt hierauf den Grundsatz der Steuerbarkeit der Inlandlieferungen insofern durchbrochen, als es in der Verfügung Nr. 8c bestimmt, dass der Grossist die Warenumsatzsteuer nicht zu entrichten hat, wenn die Lieferung "zwecks unmittelbarer Ausfuhr durch den Abnehmer" (en vue de l'exportation directe/a scopo di diretta esportazione) erfolgt und er nachweist, dass die Ware tatsächlich ins Ausland ausgeführt worden ist (Art. 1 Abs. 1 lit. a). Gemäss der Praxis der Eidgenössischen Steuerverwaltung gilt eine Lieferung ins Ausland als "unmittelbar", wenn die Ware vom Abnehmer "ohne vorherige Weiterlieferung im Inland und unverändert (ohne Bearbeitung, Verarbeitung, Zusammensetzung mit einer andern Ware oder sonstige Umgestaltung) und ohne vorherige Ingebrauchnahme ins Ausland verbracht" wird (Wegleitung 1982 und 1992 für Grossisten, Rz. 74). In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesgericht diese Auffassung bisher geschützt (ASA 60, 205/206 E. 3; 44, 259 E. 1, 377 E. 2; 41, 254 E. 1; BGE 95 I 183 E. 4; unpublizierte Urteile des Bundesgerichts i.S. G. vom 6. Mai 1991, E. 3, und i.S. P. SA vom 26. Februar 1991, E. 3). Im folgenden ist zu prüfen, ob hieran in Fällen wie dem vorliegenden festgehalten werden kann.
b) Die Steuerfreiheit der Ausfuhr ist im Warenumsatzsteuerbeschluss nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie ergibt sich aber aus dem Gegenstand der Steuer, die gemäss Art. 2 WUStB grundsätzlich nur auf dem Warenumsatz im Inland (Art. 4-43 WUStB) und auf der Wareneinfuhr (Art. 44-53 WUStB) erhoben wird. Der Warenumsatz, der weder Einfuhr noch Umsatz im Inland darstellt, unterliegt somit der Steuer nicht. Diese Regelung bezweckt, die Warenausfuhr im Hinblick auf die Einfuhrsteuer im Bestimmungsland steuerlich zu entlasten. Dem gleichen Ziel dient die Verfügung Nr. 8c, welche die Inlandlieferung von der Steuer befreit, wenn sich daran unmittelbar die Ausfuhr anschliesst (vgl. ASA 60, 206 E. 4; 57, 294 E. 4a mit Hinweisen).
Die Anforderung, wonach die Ausfuhr durch den Abnehmer "unmittelbar" zu erfolgen hat, soll nach der Rechtsprechung Lieferungen von der Steuerbefreiung ausnehmen, welchen ein oder mehrere weitere Inlandumsätze nachfolgen (BGE 95 I 183 E. 4). In ASA 60, 206 E. 4 ging das Bundesgericht in einem dem vorliegenden gleichgelagerten Fall davon aus, dass von einer "unmittelbaren" - direkten - Ausfuhr nicht mehr die Rede sein könne, wenn der Rohstoff noch durch den Abnehmer bestickt werde. Es möge zwar als unbefriedigend erscheinen, dass die Steuer auf dem Inlandumsatz erhoben wird, obwohl die Ware, wenn auch in bearbeitetem Zustand, schliesslich ins Ausland gelange. Eine Steuerbefreiung von rohen Waren, die vor ihrer Ausfuhr vom Abnehmer im Inland noch bearbeitet würden, verwischte aber die grundlegende Unterscheidung zwischen (steuerbaren) Inland- und (steuerbefreiten) Auslandlieferungen, weshalb an der bisherigen Praxis festzuhalten sei. Hinter diesen Ausführungen stand, wie sich aus den Verweisen auf ASA 17, 284 E. 3 und BGE 95 I 183 E. 4 ergibt, die Überlegung, dass die Kriterien zur Erhebung der Warenumsatzsteuer möglichst einfach handhabbar sein sollen, was im Anwendungsbereich von Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB in der Regel nur bei Identität der exportierten mit der in der Schweiz gelieferten Ware der Fall ist (BGE 95 I 183 E. 4).
Dies darf nun aber nicht dazu führen, dass die Inlandlieferung des Materials an einen für den verfügungsberechtigten ausländischen Nichtgrossisten handelnden Herstellergrossisten, welche sowohl bei einer direkten Lieferung unter den beiden Grossisten (Art. 14 WUStB) wie bei einer direkten Aus- und Wiedereinfuhr des Rohstoffes zur Veredelung von der Steuer befreit wäre, systemwidrig dennoch besteuert wird, wenn die Rohware nach der für das Ausland bestimmten Bearbeitung tatsächlich ohne übermässigen Verwaltungsaufwand noch als solche identifiziert werden kann.
c) Art. 15 WUStB unterscheidet zwei Steuertatbestände. Während die Lieferung nach Abs. 1 die Verschaffung der Verfügungsmacht über eine Ware zum Gegenstand hat, regelt Abs. 2 hiervon unabhängig die Herstellung. Diese kann an einer Ware erfolgen, welche der Besteller dem steuerpflichtigen Grossisten übergeben hat; bei einer solchen sog. "Materialbeistellung" unterliegt nur die Herstellung, nicht aber auch der zur Verfügung gestellte Werkstoff selber der Umsatzsteuer (METZGER, a.a.O., S. 137, Rz. 302 ff.). Werkstoff und Herstellung werden als zwei verschiedene Steuerobjekte bis zur Ablieferung der Ware auseinandergehalten. In Analogie zu dieser Regelung und in Abweichung von der bisherigen Praxis rechtfertigt es sich deshalb, eine Inlandlieferung zwecks Ausfuhr auch dann anzunehmen, wenn die Ware vor dem Export ausschliesslich noch Gegenstand einer eigenständig steuerpflichtigen Herstellung durch einen Grossisten bildet, der sie in der Folge unmittelbar ausführt. Da die Rohware nicht Gegenstand eines weiteren Inlandumsatzes ist, wenn sie zusammen mit der selbständig steuerbaren Herstellung nach der Ablieferung dieses Steuerobjekts unmittelbar exportiert wird, hat deshalb sowohl die Steuer auf der Warenlieferung im Inland als auch jene auf der Herstellung selber zu entfallen.
d) Die Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Fall den ausländischen Abnehmern das Rohgewebe an die Adresse der inländischen Stickereibetriebe zugestellt, welche dieses ihrerseits im Rahmen eines Werkvertrages mit den ausländischen Stickereiexporteuren gemäss deren Weisungen zu verwenden hatten. Das von der Beschwerdeführerin ihren ausländischen Kunden gelieferte Rohgewebe wurde somit den als Grossisten selbst steuerpflichtigen Stickereiunternehmungen im Sinne einer Materialbeistellung übergeben. Als Werkstoff für eine steuerbare Herstellung bildete das Rohgewebe deshalb nicht seinerseits Gegenstand einer weiteren Umsatzbesteuerung im Inland; nach der Ablieferung der eigenständig steuerpflichtigen Bestickung wurde es unbestrittenermassen exportiert. Nach Auskunft der Eidgenössischen Steuerverwaltung weicht bestickter Rohstoff in den meisten Fällen nicht wesentlich von seinem ursprünglichen Erscheinungsbild ab; gemäss den unbestrittenen Angaben der Beschwerdeführerin kann er anhand der Webkante ohne weiteres identifiziert werden. Die als solche erkennbare Rohware wurde damit durch die Abnehmer zwar im vorliegenden Fall nicht unmittelbar im Sinne der bisherigen Rechtsprechung, aber doch in einer der Delegationsnorm und der Systematik des Warenumsatzsteuerbeschlusses entsprechenden Art und Weise ausgeführt.
e) Wie die Eidgenössische Finanzverwaltung dieser neuen, gelockerten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Begriff der "Unmittelbarkeit" in Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verfügung Nr. 8c künftig Rechnung tragen will, ist ihr freigestellt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann sie durchaus die Steuer vorerst beim Händlergrossisten erheben und die Rückerstattung vom Nachweis des Exportes der Ware abhängig machen (vgl. den Wortlaut von Art. 54 Abs. 2 lit. b WUStB). Es bleibt ihr überdies auch unbenommen, neben der zollamtlich abgestempelten Kopie der Deklaration für die Ausfuhr zusätzlich weitere Beweismittel zu verlangen (Art. 2 der Verfügung Nr. 8c). | de | Art. 15 cpv. 1 e 2, art. 54 cpv. 2 lett. b DCA come anche art. 1 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza n. 8c del Dipartimento federale delle finanze e delle dogane concernente l'imposta sulla cifra d'affari (operazioni di smercio eseguite nella Svizzera per l'esportazione); esportazione di stoffa ricamata. 1. Nozione di "fornitura nella Svizzera" (consid. 1).
2. La fornitura nella Svizzera di merci a scopo di esportazione può essere esonerata dall'imposta sulla cifra d'affari quando, prima dell'esportazione diretta, il prodotto grezzo è lavorato (ricamato) una volta sola da un fabbricante grossista (cambiamento della giurisprudenza) (consid. 2). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-306%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 312
M. exerce la profession de notaire depuis 1979. Il verse les fonds déposés par ses clients sur des comptes courants bancaires ouverts à son nom et enregistre ces versements dans sa comptabilité sur des comptes ouverts au nom de chacun de ses clients. Les dépôts relatifs au paiement de l'impôt sur les gains immobiliers ou de la taxe compensatoire sont rémunérés sur la base du compte ouvert pour chacun des clients. Se référant aux taux d'intérêts pratiqués par les établissements bancaires, le notaire procède au calcul de l'intérêt qu'il rétrocède à ses clients; l'intérêt rétrocédé est un intérêt brut.
Dans les comptes de pertes et profits du notaire, les rendements bruts des placements bancaires figurent sous la rubrique "intérêts créanciers"; ils englobent à la fois les intérêts de la fortune de l'intéressé et les intérêts provenant des placements de clients. Les seconds sont comptabilisés comme charges dans un compte "intérêts rétrocédés aux clients". Pour les années 1985 à 1987, M. a obtenu le remboursement de l'impôt anticipé sur la totalité des intérêts créanciers totaux annoncés au fisc.
Cette situation ne donna lieu à aucun reproche du Service cantonal des contributions lors de son contrôle effectué au mois de novembre 1988.
Constatant que M. avait bénéficié à tort du remboursement de l'impôt anticipé prélevé sur les intérêts rétrocédés à ses clients, l'Administration fédérale des contributions ordonna l'extourne de l'impôt anticipé, conformément à l'art. 57 al. 3 de la loi fédérale sur l'impôt anticipé (LIA; RS 642.21).
Par décision du 26 mars 1990, le Service cantonal des contributions exigea alors la restitution de l'impôt anticipé remboursé à tort.
M. recourut contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt; il se prévalait essentiellement de sa bonne foi et du fait qu'étant lié à ses clients par un contrat de dépôt, il avait la jouissance des intérêts sur les fonds déposés au sens de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA.
Par décision du 7 juin 1991, la Commission cantonale de recours en matière d'impôt rejeta le recours pour le motif que les conditions de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA n'étaient pas réunies, car le notaire n'avait pas la libre disposition du rendement des fonds de ses clients. Par ailleurs, il n'était pas exclu que le remboursement de l'impôt anticipé ait permis à certains clients d'éluder l'impôt ordinaire (art. 21 al. 2 LIA) ou de bénéficier d'un avantage indu s'ils étaient domiciliés à l'étranger. Enfin, le recourant ne pouvait pas se prévaloir du comportement contradictoire de l'autorité.
M. a formé un recours de droit administratif contre cette décision et a conclu à son annulation.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'art. 21 al. 1 lettre a LIA prévoit que le remboursement de l'impôt anticipé peut être demandé par l'ayant droit qui avait, au moment de l'échéance de la prestation imposable, le droit de jouissance sur les valeurs qui ont produit le rendement soumis à l'impôt, pour autant qu'il soit domicilié en Suisse (art. 22 al. 1 LIA). Le remboursement est toutefois considéré comme inadmissible dans tous les cas où il pourrait permettre d'éluder un impôt (art. 21 al. 2 LIA).
Il s'agit donc en premier lieu de déterminer qui, du recourant ou de ses clients, doit être considéré comme le détenteur du droit de jouissance sur les valeurs placées qui ont fait l'objet du remboursement de l'impôt anticipé.
b) A son art. 27, la loi fribourgeoise du 20 septembre 1967 sur le notariat dispose que les sommes d'argent confiées aux notaires doivent être tenues à disposition en tout temps. L'art. 7 du règlement d'exécution du 29 décembre 1967 prévoyait pour sa part que les notaires ont l'obligation de conserver séparément de leurs propres deniers les fonds de clients qui leur ont été confiés (al. 1) et qu'ils remettront ces fonds à leur destinataire ou les placeront en banque sur un compte client, à moins qu'ils ne doivent être tenus à disposition en vue de paiements à brève échéance (al. 2). Dans sa version modifiée du 7 octobre 1986, l'art. 7 du règlement précise, à son alinéa 3, que l'intérêt du capital placé en banque sur un compte client appartient à ce dernier. Il résulte de ces dispositions que le recourant ne pouvait en tout cas pas prétendre au remboursement de l'impôt anticipé prélevé sur les intérêts crédités aux clients pour la période postérieure à octobre 1986. La question de la jouissance doit dès lors être examinée uniquement pour la période antérieure au règlement révisé.
c) Si les fonds déposés sont individualisés dans la comptabilité du notaire, il n'en demeure pas moins qu'en règle générale, ces fonds lui sont remis non scellés, non clos et non individualisés, sinon ils ne pourraient pas être déposés sur un compte bancaire. Sur la base de la présomption de l'art. 481 al. 2 CO, le dépôt de ces fonds clients doit donc être considéré comme un contrat de dépôt irrégulier, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par les parties.
Reste à déterminer qui, du notaire ou de ses clients, doit bénéficier de l'intérêt. La question est discutée en doctrine: certains auteurs admettent que le déposant a droit aux intérêts litigieux (GAUTSCHI, Berner Kommentar, 2e édition, note 4a ad art. 481 CO; GUHL/MERZ/DRUEY, Das schweizerische Obligationenrecht, 8e édition, Zurich 1991, p. 549), alors que d'autres (par exemple, TERCIER, La partie spéciale du code des obligations, Zurich 1988 Nos 3584 et ss, p. 462) ne se prononcent pas clairement. Cette question n'est toutefois pas déterminante, car, en l'espèce, le contrat de dépôt irrégulier est lié à l'activité d'un mandataire, auquel il appartient de créditer à son client les intérêts payés par la banque dans le cadre de l'exécution du mandat.
Au demeurant, les dispositions d'exécution de la législation cantonale sur le notariat en vigueur avant le 7 octobre 1986 précisaient que le notaire avait l'obligation de conserver séparément de ses propres deniers les fonds des clients et de placer ces fonds en banque, ce qui laissait déjà sous-entendre que les intérêts devaient être crédités au client.
d) Il est vrai que le recourant conteste que la législation cantonale sur le notariat et ses dispositions d'application puissent modifier la portée du droit privé fédéral. Cette question est toutefois sans pertinence dans la mesure où, comme on l'a vu, les intérêts des fonds placés par le mandataire appartiennent aux clients en droit privé. A cela s'ajoute qu'en créditant ses clients du montant des intérêts, le recourant a lui-même reconnu qu'ils y avaient droit, de sorte que sa tentative de démontrer le contraire ne saurait convaincre. De toute façon, même si les règles du contrat de mandat s'appliquent à la profession de notaire, celle-ci fait également l'objet d'une réglementation de droit public, expressément réservée par l'art. 6 CC. Les cantons n'excèdent donc pas leurs compétences s'ils édictent des règles de droit public qui sont motivées par un intérêt public pertinent, à tout le moins lorsque, comme en l'espèce, le droit civil n'a pas entendu réglementer la matière d'une façon exhaustive (ATF 98 Ia 491).
e) Il résulte de cet examen que le recourant ne pouvait pas avoir la jouissance, au sens de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA, des intérêts sur les fonds des clients. En outre, sa manière de procéder ne permettait pas de savoir si ses clients déclaraient le montant des intérêts qu'il leur créditait. Le fait de rembourser l'impôt anticipé au recourant, alors que celui-ci déduit de ses charges les intérêts bruts correspondants, revient, en réalité, à offrir aux clients la possibilité d'éluder l'impôt, de sorte que ce remboursement tombe sous le coup de l'art. 21 al. 2 LIA. Il n'est par ailleurs pas exclu que certains clients du notaire n'auraient pas pu obtenir le remboursement de l'impôt anticipé s'ils l'avaient demandé, notamment s'ils n'étaient pas domiciliés en Suisse (art. 22 al. 1 LIA).
Dans ces circonstances, l'administration fiscale pouvait considérer que le recourant avait obtenu à tort le remboursement de l'impôt anticipé pour les intérêts litigieux et qu'il y avait lieu de lui en ordonner la restitution.
3. Le recourant soutient aussi qu'il est contraire au principe de la bonne foi d'exiger, en 1990, la restitution d'un impôt pour les années 1985 à 1987, alors que sa situation avait été contrôlée en novembre 1988 sans que l'administration fiscale procède à un redressement.
a) Il faut tout d'abord relever que le recourant ne saurait contester le principe même de la restitution de l'impôt anticipé imputé ou remboursé à tort, qui est expressément prévu par l'art. 58 LIA; cette disposition permet en effet à l'administration cantonale de l'impôt anticipé d'agir contre le contribuable dans un délai de six mois dès le contrôle de l'Administration fédérale des contributions.
S'il est vrai que l'application de cette disposition peut, dans certains cas, paraître choquante aux yeux du contribuable, le Tribunal fédéral est cependant tenu de l'appliquer sans revoir sa constitutionnalité (art. 113 al. 3 Cst.). Reste à examiner le problème posé par le contrôle fiscal subi par le recourant en 1988 et ses conséquences.
b) Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi donne au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités; ce principe protège donc l'administré lorsque ce dernier a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 115 Ia 18 consid. 4a et les arrêts cités). Le principe de la bonne foi régit aussi les rapports entre les autorités fiscales et les contribuables; le droit fiscal est toutefois dominé par le principe de la légalité, de telle sorte que le principe de la bonne foi ne saurait avoir qu'une influence limitée, surtout s'il vient à entrer en conflit avec le principe de la légalité (RIVIER, Droit fiscal suisse, p. 302). Pour que l'administré puisse opposer à l'autorité le principe de la bonne foi, il faut notamment qu'il ait, en ayant connaissance d'un comportement donné de l'autorité, pris des dispositions qu'il ne peut plus modifier par la suite sans subir un préjudice (ATF 117 Ia 418 consid. 3b, ATF 116 Ia 187 consid. 3c).
c) En l'espèce, l'autorité intimée se prévaut à tort du fait que le contrôle de 1988 et la décision de 1990 ont été opérés par des services différents de l'administration fiscale fribourgeoise, car l'on est en droit d'attendre de l'autorité administrative et de l'autorité fiscale en particulier, un minimum de coordination dans la pratique. Ce point n'est toutefois pas décisif dans la mesure où il s'agit uniquement de savoir si l'administration fiscale peut ou non, sans violer le principe de la bonne foi, revoir la situation du contribuable après un contrôle approfondi. En ce qui concerne l'impôt anticipé, l'art. 58 LIA, en relation avec l'art. 52 LIA, permet de répondre de manière affirmative. En effet, si l'Office cantonal de l'impôt anticipé est chargé de fixer exactement le droit au remboursement (art. 52 al. 1 LIA), cela n'exclut nullement que la situation puisse être revue aux conditions de l'art. 58 LIA, après le contrôle de l'Administration fédérale des contributions.
A cela s'ajoute que le recourant n'a pas pris de dispositions particulières en se fondant sur l'attitude de l'administration. Il n'a en effet pas été incité par l'autorité fiscale, ou par le silence de celle-ci après le contrôle de 1988, à créditer à ses clients les intérêts bruts comptabilisés par la banque, puisqu'il opérait de cette manière depuis plusieurs années.
Quant au préjudice éventuel que subirait le recourant par le fait qu'il ne peut plus se retourner contre ses clients, il ne dépend aucunement des assurances qui auraient été données par l'autorité fiscale au moment du contrôle de 1988. Le Tribunal fédéral n'a donc pas à examiner cette question, de même qu'il ne lui appartient pas de résoudre les problèmes pratiques que posent les sommes d'argent confiées aux mandataires professionnels. Il suffit à cet égard de constater qu'en l'espèce, la seule solution compatible avec l'art. 21 al. 2 LIA est d'ouvrir un compte séparé au nom de chaque client, car cette disposition oblige à rechercher le véritable propriétaire économique des fonds déposés.
d) Le recours doit donc être également rejeté en tant qu'il porte sur la violation du principe de la bonne foi. | fr | Art. 58 VStG: Rückleistung der zu Unrecht zurückerstatteten Verrechnungssteuer. Der Notar, der Gelder von Klienten auf auf seinen Namen lautende Bankkonti überweist, muss in Erfüllung seines Auftrags die von der Bank bezahlten Zinsen seinen Klienten gutschreiben. Er hat somit nicht das Recht zur Nutzung der Guthaben der Klienten im Sinne von Art. 21 Abs. 1 lit. a VStG und hat daher keinen Anspruch auf Rückerstattung der auf diesen Kapitalerträgen erhobenen Verrechnungssteuer (E. 2).
Die Voraussetzungen für die Rückleistung dieser Steuer sind im vorliegenden Fall erfüllt (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-312%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,041 | 118 Ib 312 | 118 Ib 312
Sachverhalt ab Seite 312
M. exerce la profession de notaire depuis 1979. Il verse les fonds déposés par ses clients sur des comptes courants bancaires ouverts à son nom et enregistre ces versements dans sa comptabilité sur des comptes ouverts au nom de chacun de ses clients. Les dépôts relatifs au paiement de l'impôt sur les gains immobiliers ou de la taxe compensatoire sont rémunérés sur la base du compte ouvert pour chacun des clients. Se référant aux taux d'intérêts pratiqués par les établissements bancaires, le notaire procède au calcul de l'intérêt qu'il rétrocède à ses clients; l'intérêt rétrocédé est un intérêt brut.
Dans les comptes de pertes et profits du notaire, les rendements bruts des placements bancaires figurent sous la rubrique "intérêts créanciers"; ils englobent à la fois les intérêts de la fortune de l'intéressé et les intérêts provenant des placements de clients. Les seconds sont comptabilisés comme charges dans un compte "intérêts rétrocédés aux clients". Pour les années 1985 à 1987, M. a obtenu le remboursement de l'impôt anticipé sur la totalité des intérêts créanciers totaux annoncés au fisc.
Cette situation ne donna lieu à aucun reproche du Service cantonal des contributions lors de son contrôle effectué au mois de novembre 1988.
Constatant que M. avait bénéficié à tort du remboursement de l'impôt anticipé prélevé sur les intérêts rétrocédés à ses clients, l'Administration fédérale des contributions ordonna l'extourne de l'impôt anticipé, conformément à l'art. 57 al. 3 de la loi fédérale sur l'impôt anticipé (LIA; RS 642.21).
Par décision du 26 mars 1990, le Service cantonal des contributions exigea alors la restitution de l'impôt anticipé remboursé à tort.
M. recourut contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt; il se prévalait essentiellement de sa bonne foi et du fait qu'étant lié à ses clients par un contrat de dépôt, il avait la jouissance des intérêts sur les fonds déposés au sens de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA.
Par décision du 7 juin 1991, la Commission cantonale de recours en matière d'impôt rejeta le recours pour le motif que les conditions de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA n'étaient pas réunies, car le notaire n'avait pas la libre disposition du rendement des fonds de ses clients. Par ailleurs, il n'était pas exclu que le remboursement de l'impôt anticipé ait permis à certains clients d'éluder l'impôt ordinaire (art. 21 al. 2 LIA) ou de bénéficier d'un avantage indu s'ils étaient domiciliés à l'étranger. Enfin, le recourant ne pouvait pas se prévaloir du comportement contradictoire de l'autorité.
M. a formé un recours de droit administratif contre cette décision et a conclu à son annulation.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'art. 21 al. 1 lettre a LIA prévoit que le remboursement de l'impôt anticipé peut être demandé par l'ayant droit qui avait, au moment de l'échéance de la prestation imposable, le droit de jouissance sur les valeurs qui ont produit le rendement soumis à l'impôt, pour autant qu'il soit domicilié en Suisse (art. 22 al. 1 LIA). Le remboursement est toutefois considéré comme inadmissible dans tous les cas où il pourrait permettre d'éluder un impôt (art. 21 al. 2 LIA).
Il s'agit donc en premier lieu de déterminer qui, du recourant ou de ses clients, doit être considéré comme le détenteur du droit de jouissance sur les valeurs placées qui ont fait l'objet du remboursement de l'impôt anticipé.
b) A son art. 27, la loi fribourgeoise du 20 septembre 1967 sur le notariat dispose que les sommes d'argent confiées aux notaires doivent être tenues à disposition en tout temps. L'art. 7 du règlement d'exécution du 29 décembre 1967 prévoyait pour sa part que les notaires ont l'obligation de conserver séparément de leurs propres deniers les fonds de clients qui leur ont été confiés (al. 1) et qu'ils remettront ces fonds à leur destinataire ou les placeront en banque sur un compte client, à moins qu'ils ne doivent être tenus à disposition en vue de paiements à brève échéance (al. 2). Dans sa version modifiée du 7 octobre 1986, l'art. 7 du règlement précise, à son alinéa 3, que l'intérêt du capital placé en banque sur un compte client appartient à ce dernier. Il résulte de ces dispositions que le recourant ne pouvait en tout cas pas prétendre au remboursement de l'impôt anticipé prélevé sur les intérêts crédités aux clients pour la période postérieure à octobre 1986. La question de la jouissance doit dès lors être examinée uniquement pour la période antérieure au règlement révisé.
c) Si les fonds déposés sont individualisés dans la comptabilité du notaire, il n'en demeure pas moins qu'en règle générale, ces fonds lui sont remis non scellés, non clos et non individualisés, sinon ils ne pourraient pas être déposés sur un compte bancaire. Sur la base de la présomption de l'art. 481 al. 2 CO, le dépôt de ces fonds clients doit donc être considéré comme un contrat de dépôt irrégulier, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par les parties.
Reste à déterminer qui, du notaire ou de ses clients, doit bénéficier de l'intérêt. La question est discutée en doctrine: certains auteurs admettent que le déposant a droit aux intérêts litigieux (GAUTSCHI, Berner Kommentar, 2e édition, note 4a ad art. 481 CO; GUHL/MERZ/DRUEY, Das schweizerische Obligationenrecht, 8e édition, Zurich 1991, p. 549), alors que d'autres (par exemple, TERCIER, La partie spéciale du code des obligations, Zurich 1988 Nos 3584 et ss, p. 462) ne se prononcent pas clairement. Cette question n'est toutefois pas déterminante, car, en l'espèce, le contrat de dépôt irrégulier est lié à l'activité d'un mandataire, auquel il appartient de créditer à son client les intérêts payés par la banque dans le cadre de l'exécution du mandat.
Au demeurant, les dispositions d'exécution de la législation cantonale sur le notariat en vigueur avant le 7 octobre 1986 précisaient que le notaire avait l'obligation de conserver séparément de ses propres deniers les fonds des clients et de placer ces fonds en banque, ce qui laissait déjà sous-entendre que les intérêts devaient être crédités au client.
d) Il est vrai que le recourant conteste que la législation cantonale sur le notariat et ses dispositions d'application puissent modifier la portée du droit privé fédéral. Cette question est toutefois sans pertinence dans la mesure où, comme on l'a vu, les intérêts des fonds placés par le mandataire appartiennent aux clients en droit privé. A cela s'ajoute qu'en créditant ses clients du montant des intérêts, le recourant a lui-même reconnu qu'ils y avaient droit, de sorte que sa tentative de démontrer le contraire ne saurait convaincre. De toute façon, même si les règles du contrat de mandat s'appliquent à la profession de notaire, celle-ci fait également l'objet d'une réglementation de droit public, expressément réservée par l'art. 6 CC. Les cantons n'excèdent donc pas leurs compétences s'ils édictent des règles de droit public qui sont motivées par un intérêt public pertinent, à tout le moins lorsque, comme en l'espèce, le droit civil n'a pas entendu réglementer la matière d'une façon exhaustive (ATF 98 Ia 491).
e) Il résulte de cet examen que le recourant ne pouvait pas avoir la jouissance, au sens de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA, des intérêts sur les fonds des clients. En outre, sa manière de procéder ne permettait pas de savoir si ses clients déclaraient le montant des intérêts qu'il leur créditait. Le fait de rembourser l'impôt anticipé au recourant, alors que celui-ci déduit de ses charges les intérêts bruts correspondants, revient, en réalité, à offrir aux clients la possibilité d'éluder l'impôt, de sorte que ce remboursement tombe sous le coup de l'art. 21 al. 2 LIA. Il n'est par ailleurs pas exclu que certains clients du notaire n'auraient pas pu obtenir le remboursement de l'impôt anticipé s'ils l'avaient demandé, notamment s'ils n'étaient pas domiciliés en Suisse (art. 22 al. 1 LIA).
Dans ces circonstances, l'administration fiscale pouvait considérer que le recourant avait obtenu à tort le remboursement de l'impôt anticipé pour les intérêts litigieux et qu'il y avait lieu de lui en ordonner la restitution.
3. Le recourant soutient aussi qu'il est contraire au principe de la bonne foi d'exiger, en 1990, la restitution d'un impôt pour les années 1985 à 1987, alors que sa situation avait été contrôlée en novembre 1988 sans que l'administration fiscale procède à un redressement.
a) Il faut tout d'abord relever que le recourant ne saurait contester le principe même de la restitution de l'impôt anticipé imputé ou remboursé à tort, qui est expressément prévu par l'art. 58 LIA; cette disposition permet en effet à l'administration cantonale de l'impôt anticipé d'agir contre le contribuable dans un délai de six mois dès le contrôle de l'Administration fédérale des contributions.
S'il est vrai que l'application de cette disposition peut, dans certains cas, paraître choquante aux yeux du contribuable, le Tribunal fédéral est cependant tenu de l'appliquer sans revoir sa constitutionnalité (art. 113 al. 3 Cst.). Reste à examiner le problème posé par le contrôle fiscal subi par le recourant en 1988 et ses conséquences.
b) Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi donne au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités; ce principe protège donc l'administré lorsque ce dernier a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 115 Ia 18 consid. 4a et les arrêts cités). Le principe de la bonne foi régit aussi les rapports entre les autorités fiscales et les contribuables; le droit fiscal est toutefois dominé par le principe de la légalité, de telle sorte que le principe de la bonne foi ne saurait avoir qu'une influence limitée, surtout s'il vient à entrer en conflit avec le principe de la légalité (RIVIER, Droit fiscal suisse, p. 302). Pour que l'administré puisse opposer à l'autorité le principe de la bonne foi, il faut notamment qu'il ait, en ayant connaissance d'un comportement donné de l'autorité, pris des dispositions qu'il ne peut plus modifier par la suite sans subir un préjudice (ATF 117 Ia 418 consid. 3b, ATF 116 Ia 187 consid. 3c).
c) En l'espèce, l'autorité intimée se prévaut à tort du fait que le contrôle de 1988 et la décision de 1990 ont été opérés par des services différents de l'administration fiscale fribourgeoise, car l'on est en droit d'attendre de l'autorité administrative et de l'autorité fiscale en particulier, un minimum de coordination dans la pratique. Ce point n'est toutefois pas décisif dans la mesure où il s'agit uniquement de savoir si l'administration fiscale peut ou non, sans violer le principe de la bonne foi, revoir la situation du contribuable après un contrôle approfondi. En ce qui concerne l'impôt anticipé, l'art. 58 LIA, en relation avec l'art. 52 LIA, permet de répondre de manière affirmative. En effet, si l'Office cantonal de l'impôt anticipé est chargé de fixer exactement le droit au remboursement (art. 52 al. 1 LIA), cela n'exclut nullement que la situation puisse être revue aux conditions de l'art. 58 LIA, après le contrôle de l'Administration fédérale des contributions.
A cela s'ajoute que le recourant n'a pas pris de dispositions particulières en se fondant sur l'attitude de l'administration. Il n'a en effet pas été incité par l'autorité fiscale, ou par le silence de celle-ci après le contrôle de 1988, à créditer à ses clients les intérêts bruts comptabilisés par la banque, puisqu'il opérait de cette manière depuis plusieurs années.
Quant au préjudice éventuel que subirait le recourant par le fait qu'il ne peut plus se retourner contre ses clients, il ne dépend aucunement des assurances qui auraient été données par l'autorité fiscale au moment du contrôle de 1988. Le Tribunal fédéral n'a donc pas à examiner cette question, de même qu'il ne lui appartient pas de résoudre les problèmes pratiques que posent les sommes d'argent confiées aux mandataires professionnels. Il suffit à cet égard de constater qu'en l'espèce, la seule solution compatible avec l'art. 21 al. 2 LIA est d'ouvrir un compte séparé au nom de chaque client, car cette disposition oblige à rechercher le véritable propriétaire économique des fonds déposés.
d) Le recours doit donc être également rejeté en tant qu'il porte sur la violation du principe de la bonne foi. | fr | Art. 58 LIA: restitution de l'impôt anticipé remboursé à tort. Le notaire qui verse les fonds déposés par ses clients sur des comptes bancaires ouverts à son nom doit, dans l'exécution de son mandat, créditer à ses clients les intérêts payés par la banque. Il ne peut donc pas avoir la jouissance des intérêts sur les fonds des clients au sens de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA et obtenir ainsi le remboursement de l'impôt anticipé sur ces intérêts (consid. 2).
Les conditions pour obtenir la restitution de cet impôt sont réunies en l'espèce (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-312%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,042 | 118 Ib 312 | 118 Ib 312
Sachverhalt ab Seite 312
M. exerce la profession de notaire depuis 1979. Il verse les fonds déposés par ses clients sur des comptes courants bancaires ouverts à son nom et enregistre ces versements dans sa comptabilité sur des comptes ouverts au nom de chacun de ses clients. Les dépôts relatifs au paiement de l'impôt sur les gains immobiliers ou de la taxe compensatoire sont rémunérés sur la base du compte ouvert pour chacun des clients. Se référant aux taux d'intérêts pratiqués par les établissements bancaires, le notaire procède au calcul de l'intérêt qu'il rétrocède à ses clients; l'intérêt rétrocédé est un intérêt brut.
Dans les comptes de pertes et profits du notaire, les rendements bruts des placements bancaires figurent sous la rubrique "intérêts créanciers"; ils englobent à la fois les intérêts de la fortune de l'intéressé et les intérêts provenant des placements de clients. Les seconds sont comptabilisés comme charges dans un compte "intérêts rétrocédés aux clients". Pour les années 1985 à 1987, M. a obtenu le remboursement de l'impôt anticipé sur la totalité des intérêts créanciers totaux annoncés au fisc.
Cette situation ne donna lieu à aucun reproche du Service cantonal des contributions lors de son contrôle effectué au mois de novembre 1988.
Constatant que M. avait bénéficié à tort du remboursement de l'impôt anticipé prélevé sur les intérêts rétrocédés à ses clients, l'Administration fédérale des contributions ordonna l'extourne de l'impôt anticipé, conformément à l'art. 57 al. 3 de la loi fédérale sur l'impôt anticipé (LIA; RS 642.21).
Par décision du 26 mars 1990, le Service cantonal des contributions exigea alors la restitution de l'impôt anticipé remboursé à tort.
M. recourut contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt; il se prévalait essentiellement de sa bonne foi et du fait qu'étant lié à ses clients par un contrat de dépôt, il avait la jouissance des intérêts sur les fonds déposés au sens de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA.
Par décision du 7 juin 1991, la Commission cantonale de recours en matière d'impôt rejeta le recours pour le motif que les conditions de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA n'étaient pas réunies, car le notaire n'avait pas la libre disposition du rendement des fonds de ses clients. Par ailleurs, il n'était pas exclu que le remboursement de l'impôt anticipé ait permis à certains clients d'éluder l'impôt ordinaire (art. 21 al. 2 LIA) ou de bénéficier d'un avantage indu s'ils étaient domiciliés à l'étranger. Enfin, le recourant ne pouvait pas se prévaloir du comportement contradictoire de l'autorité.
M. a formé un recours de droit administratif contre cette décision et a conclu à son annulation.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'art. 21 al. 1 lettre a LIA prévoit que le remboursement de l'impôt anticipé peut être demandé par l'ayant droit qui avait, au moment de l'échéance de la prestation imposable, le droit de jouissance sur les valeurs qui ont produit le rendement soumis à l'impôt, pour autant qu'il soit domicilié en Suisse (art. 22 al. 1 LIA). Le remboursement est toutefois considéré comme inadmissible dans tous les cas où il pourrait permettre d'éluder un impôt (art. 21 al. 2 LIA).
Il s'agit donc en premier lieu de déterminer qui, du recourant ou de ses clients, doit être considéré comme le détenteur du droit de jouissance sur les valeurs placées qui ont fait l'objet du remboursement de l'impôt anticipé.
b) A son art. 27, la loi fribourgeoise du 20 septembre 1967 sur le notariat dispose que les sommes d'argent confiées aux notaires doivent être tenues à disposition en tout temps. L'art. 7 du règlement d'exécution du 29 décembre 1967 prévoyait pour sa part que les notaires ont l'obligation de conserver séparément de leurs propres deniers les fonds de clients qui leur ont été confiés (al. 1) et qu'ils remettront ces fonds à leur destinataire ou les placeront en banque sur un compte client, à moins qu'ils ne doivent être tenus à disposition en vue de paiements à brève échéance (al. 2). Dans sa version modifiée du 7 octobre 1986, l'art. 7 du règlement précise, à son alinéa 3, que l'intérêt du capital placé en banque sur un compte client appartient à ce dernier. Il résulte de ces dispositions que le recourant ne pouvait en tout cas pas prétendre au remboursement de l'impôt anticipé prélevé sur les intérêts crédités aux clients pour la période postérieure à octobre 1986. La question de la jouissance doit dès lors être examinée uniquement pour la période antérieure au règlement révisé.
c) Si les fonds déposés sont individualisés dans la comptabilité du notaire, il n'en demeure pas moins qu'en règle générale, ces fonds lui sont remis non scellés, non clos et non individualisés, sinon ils ne pourraient pas être déposés sur un compte bancaire. Sur la base de la présomption de l'art. 481 al. 2 CO, le dépôt de ces fonds clients doit donc être considéré comme un contrat de dépôt irrégulier, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par les parties.
Reste à déterminer qui, du notaire ou de ses clients, doit bénéficier de l'intérêt. La question est discutée en doctrine: certains auteurs admettent que le déposant a droit aux intérêts litigieux (GAUTSCHI, Berner Kommentar, 2e édition, note 4a ad art. 481 CO; GUHL/MERZ/DRUEY, Das schweizerische Obligationenrecht, 8e édition, Zurich 1991, p. 549), alors que d'autres (par exemple, TERCIER, La partie spéciale du code des obligations, Zurich 1988 Nos 3584 et ss, p. 462) ne se prononcent pas clairement. Cette question n'est toutefois pas déterminante, car, en l'espèce, le contrat de dépôt irrégulier est lié à l'activité d'un mandataire, auquel il appartient de créditer à son client les intérêts payés par la banque dans le cadre de l'exécution du mandat.
Au demeurant, les dispositions d'exécution de la législation cantonale sur le notariat en vigueur avant le 7 octobre 1986 précisaient que le notaire avait l'obligation de conserver séparément de ses propres deniers les fonds des clients et de placer ces fonds en banque, ce qui laissait déjà sous-entendre que les intérêts devaient être crédités au client.
d) Il est vrai que le recourant conteste que la législation cantonale sur le notariat et ses dispositions d'application puissent modifier la portée du droit privé fédéral. Cette question est toutefois sans pertinence dans la mesure où, comme on l'a vu, les intérêts des fonds placés par le mandataire appartiennent aux clients en droit privé. A cela s'ajoute qu'en créditant ses clients du montant des intérêts, le recourant a lui-même reconnu qu'ils y avaient droit, de sorte que sa tentative de démontrer le contraire ne saurait convaincre. De toute façon, même si les règles du contrat de mandat s'appliquent à la profession de notaire, celle-ci fait également l'objet d'une réglementation de droit public, expressément réservée par l'art. 6 CC. Les cantons n'excèdent donc pas leurs compétences s'ils édictent des règles de droit public qui sont motivées par un intérêt public pertinent, à tout le moins lorsque, comme en l'espèce, le droit civil n'a pas entendu réglementer la matière d'une façon exhaustive (ATF 98 Ia 491).
e) Il résulte de cet examen que le recourant ne pouvait pas avoir la jouissance, au sens de l'art. 21 al. 1 lettre a LIA, des intérêts sur les fonds des clients. En outre, sa manière de procéder ne permettait pas de savoir si ses clients déclaraient le montant des intérêts qu'il leur créditait. Le fait de rembourser l'impôt anticipé au recourant, alors que celui-ci déduit de ses charges les intérêts bruts correspondants, revient, en réalité, à offrir aux clients la possibilité d'éluder l'impôt, de sorte que ce remboursement tombe sous le coup de l'art. 21 al. 2 LIA. Il n'est par ailleurs pas exclu que certains clients du notaire n'auraient pas pu obtenir le remboursement de l'impôt anticipé s'ils l'avaient demandé, notamment s'ils n'étaient pas domiciliés en Suisse (art. 22 al. 1 LIA).
Dans ces circonstances, l'administration fiscale pouvait considérer que le recourant avait obtenu à tort le remboursement de l'impôt anticipé pour les intérêts litigieux et qu'il y avait lieu de lui en ordonner la restitution.
3. Le recourant soutient aussi qu'il est contraire au principe de la bonne foi d'exiger, en 1990, la restitution d'un impôt pour les années 1985 à 1987, alors que sa situation avait été contrôlée en novembre 1988 sans que l'administration fiscale procède à un redressement.
a) Il faut tout d'abord relever que le recourant ne saurait contester le principe même de la restitution de l'impôt anticipé imputé ou remboursé à tort, qui est expressément prévu par l'art. 58 LIA; cette disposition permet en effet à l'administration cantonale de l'impôt anticipé d'agir contre le contribuable dans un délai de six mois dès le contrôle de l'Administration fédérale des contributions.
S'il est vrai que l'application de cette disposition peut, dans certains cas, paraître choquante aux yeux du contribuable, le Tribunal fédéral est cependant tenu de l'appliquer sans revoir sa constitutionnalité (art. 113 al. 3 Cst.). Reste à examiner le problème posé par le contrôle fiscal subi par le recourant en 1988 et ses conséquences.
b) Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi donne au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités; ce principe protège donc l'administré lorsque ce dernier a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 115 Ia 18 consid. 4a et les arrêts cités). Le principe de la bonne foi régit aussi les rapports entre les autorités fiscales et les contribuables; le droit fiscal est toutefois dominé par le principe de la légalité, de telle sorte que le principe de la bonne foi ne saurait avoir qu'une influence limitée, surtout s'il vient à entrer en conflit avec le principe de la légalité (RIVIER, Droit fiscal suisse, p. 302). Pour que l'administré puisse opposer à l'autorité le principe de la bonne foi, il faut notamment qu'il ait, en ayant connaissance d'un comportement donné de l'autorité, pris des dispositions qu'il ne peut plus modifier par la suite sans subir un préjudice (ATF 117 Ia 418 consid. 3b, ATF 116 Ia 187 consid. 3c).
c) En l'espèce, l'autorité intimée se prévaut à tort du fait que le contrôle de 1988 et la décision de 1990 ont été opérés par des services différents de l'administration fiscale fribourgeoise, car l'on est en droit d'attendre de l'autorité administrative et de l'autorité fiscale en particulier, un minimum de coordination dans la pratique. Ce point n'est toutefois pas décisif dans la mesure où il s'agit uniquement de savoir si l'administration fiscale peut ou non, sans violer le principe de la bonne foi, revoir la situation du contribuable après un contrôle approfondi. En ce qui concerne l'impôt anticipé, l'art. 58 LIA, en relation avec l'art. 52 LIA, permet de répondre de manière affirmative. En effet, si l'Office cantonal de l'impôt anticipé est chargé de fixer exactement le droit au remboursement (art. 52 al. 1 LIA), cela n'exclut nullement que la situation puisse être revue aux conditions de l'art. 58 LIA, après le contrôle de l'Administration fédérale des contributions.
A cela s'ajoute que le recourant n'a pas pris de dispositions particulières en se fondant sur l'attitude de l'administration. Il n'a en effet pas été incité par l'autorité fiscale, ou par le silence de celle-ci après le contrôle de 1988, à créditer à ses clients les intérêts bruts comptabilisés par la banque, puisqu'il opérait de cette manière depuis plusieurs années.
Quant au préjudice éventuel que subirait le recourant par le fait qu'il ne peut plus se retourner contre ses clients, il ne dépend aucunement des assurances qui auraient été données par l'autorité fiscale au moment du contrôle de 1988. Le Tribunal fédéral n'a donc pas à examiner cette question, de même qu'il ne lui appartient pas de résoudre les problèmes pratiques que posent les sommes d'argent confiées aux mandataires professionnels. Il suffit à cet égard de constater qu'en l'espèce, la seule solution compatible avec l'art. 21 al. 2 LIA est d'ouvrir un compte séparé au nom de chaque client, car cette disposition oblige à rechercher le véritable propriétaire économique des fonds déposés.
d) Le recours doit donc être également rejeté en tant qu'il porte sur la violation du principe de la bonne foi. | fr | Art. 58 LIP: restituzione dell'imposta preventiva rimborsata a torto. Il notaio che versa i fondi depositati dai suoi clienti su conti bancari intestati a proprio nome deve, nell'esecuzione del suo mandato, accreditare ai suoi clienti gli interessi pagati dalla banca. Egli non ha quindi il diritto di godimento di cui all'art. 21 cpv. 1 lett. a LIP sugli interessi dei fondi dei clienti e non può, di conseguenza, ottenere il rimborso dell'imposta preventiva su detti interessi (consid. 2).
Le condizioni per ottenere la restituzione di questa imposta sono adempiute in concreto (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-312%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,043 | 118 Ib 317 | 118 Ib 317
Sachverhalt ab Seite 318
Die X.-Bank wies Ende 1989 ein Partizipationsscheinkapital von Fr. 180'519'280.-- aus, welches in 9'025'964 Partizipationsscheine im Nennwert von Fr. 20.-- zerlegt war. Von diesen Partizipationsscheinen waren im Frühjahr 1982 1'389'357 Stück mit einem Gesamtnennwert von Fr. 27'787'140.-- als Gratispartizipationsscheine ausgegeben worden. Die Liberierung erfolgte zulasten eines speziellen Reservefonds, auf welchem die X.-Bank das bei einer früheren Kapitalerhöhung von den Aktionären einbezahlte Agio verbucht hatte. Praxisgemäss sah die Eidgenössische Steuerverwaltung davon ab, den Nennwert der gratis ausgegebenen Partizipationsscheine im Zeitpunkt der Emission mit der Verrechnungssteuer zu erfassen.
Im Frühjahr 1990 beschloss der Verwaltungsrat der X.-Bank, der Generalversammlung die Abschaffung der ausstehenden Partizipationsscheine zu beantragen. Er offerierte den Partizipanten deshalb, je 25 Partizipationsscheine in eine neue Inhaberaktie von Fr. 500.-- umzutauschen. Von den 9'025'964 ausstehenden Partizipationsscheinen wurden gestützt auf dieses Angebot 8'213'700 zum Umtausch in Aktien angemeldet. Die Generalversammlung genehmigte die Ausgabe von 328'548 neuen Inhaberaktien von je Fr. 500.--, welche den Inhabern der zum Umtausch angemeldeten Partizipationsscheine im Verhältnis 1 Inhaberaktie gegen 25 Partizipationsscheine zu pari überlassen und durch Verrechnung mit Partizipationsscheinkapital liberiert wurden. Das Partizipationsscheinkapital reduzierte sich hiedurch um Fr. 164'274'000.-- auf Fr. 16'245'280.--.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung betrachtete die mit der Umwandlung gratis emittierter Partizipationsscheine in Aktien verbundene Nennwertrückzahlung von Fr. 27'787'140.-- als eine der Verrechnungssteuer unterliegende geldwerte Leistung. Da die X.-Bank von einer Überwälzung der Verrechnungssteuer auf die Begünstigten absehe, sei die steuerbare Leistung durch Aufrechnung ins Hundert auf Fr. 42'749'446.-- zu beziffern. Infolgedessen wurde die X.-Bank mit Entscheid vom 22. August 1990 bzw. Einspracheentscheid vom 17. Oktober 1991 zur Zahlung einer Verrechnungssteuer von Fr. 14'962'306.-- samt Verzugszins verpflichtet.
Mit Eingabe vom 18. November 1991 hat die X.-Bank Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt in erster Linie die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 17. Oktober 1991; eventuell sei festzustellen, dass sie selber zur Rückforderung der allfällig geschuldeten Verrechnungssteuer befugt sei.
In der Begründung macht die X.-Bank geltend, aus steuersystematischen Gründen hätte die Verrechnungssteuer wie bei Gratisaktien bereits bei der Ausgabe der Gratispartizipationsscheine erhoben werden sollen. Zu jenem Zeitpunkt habe niemand damit gerechnet, dass diese Titel später in Aktien umgetauscht würden. Weil in den Wertschriftenverwaltungen seit vielen Jahren keine nummernmässig dem Kunden zugeordnete Erfassung der deponierten Titel mehr erfolge, sei es heute nicht mehr möglich, die gratis abgegebenen Partizipationsscheine dem jeweiligen Inhaber zuzuordnen. Unter solchen Umständen sei es Sache der Eidgenössischen Steuerverwaltung, aufzuzeigen, wie die Verrechnungssteuer zu überwälzen sei. Im massgeblichen Zeitpunkt hätten sich bei der X.-Bank 1'458'220 Partizipationsscheine im Eigenbestand befunden, also mehr als gratis emittiert worden seien. Es erscheine deshalb als sachgerechte Lösung, die Verrechnungssteuer grundsätzlich auf die Gesellschaft selbst zu überwälzen. Da aber eine steuerwirksame Leistung an sich selbst nicht möglich sei, könne eine Verrechnungssteuerpflicht gar nicht entstehen; jedenfalls müsse die X.-Bank Anspruch auf Rückerstattung haben.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer vom 13. Oktober 1965 (VStG; SR 642.21) sind unter anderem Gegenstand der Verrechnungssteuer die Zinsen, Renten, Gewinnanteile und sonstigen Erträge der von einem Inländer ausgegebenen Aktien und Genusscheine Art. 20 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer vom 19. Dezember 1966 (VStV; SR 642.211) sieht vor, dass steuerbarer Ertrag von Aktien jede geldwerte Leistung der Gesellschaft an die Inhaber gesellschaftlicher Beteiligungsrechte oder an ihnen nahestehende Dritte ist, die sich nicht als Rückzahlung der im Zeitpunkt der Leistung bestehenden Anteile am einbezahlten Grund- oder Stammkapital darstellt; als steuerbar bezeichnet Art. 20 Abs. 1 VStV ausdrücklich die Gratisaktien.
Steuerbarer Ertrag von Genussscheinen (mit Einschluss der Partizipationsscheine) ist nach Art. 20 Abs. 2 VStV jede auf dem Genussrecht beruhende geldwerte Leistung an den Inhaber des Rechts; sind Genussscheine ausserhalb einer Sanierung gegen Erlegung ihres Nennwerts in bar ausgegeben worden, so bildet die Rückzahlung des Nennwertes nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags.
b) Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, die vom Bundesrat in Ausführung des Gesetzes in Art. 20 Abs. 1 VStV getroffene Regelung, die Ausgabe von Gratisaktien mit der Verrechnungssteuer zu erfassen, sei gesetzmässig (BGE 110 Ib 321; BGE 97 I 448; BGE 95 I 600 E. 1). In gleicher Weise gelten Gratisaktien nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts auch bei der direkten Bundessteuer als steuerbare Gewinnanteile aus Beteiligung im Sinne von Art. 21 Abs. 1 lit. c BdBSt (BGE 103 Ia 117 E. 4a BGE 96 I 728 mit zahlreichen Hinweisen).
Was die Gratisausgabe von Partizipationsscheinen betrifft, so sind in der Literatur hinsichtlich der direkten Bundessteuer JUNG/AGNER (Kommentar zur direkten Bundessteuer, Ergänzungsband zur 2. Aufl. des Kommentars von Masshardt, Zürich 1989, N. 84 zu Art. 21) der Auffassung, es handle sich dabei ebenfalls um steuerbares Einkommen aus Vermögensertrag. Sie begründen dies damit, dass Genussscheinen mit Nennwert insofern dieselbe Funktion wie den Aktien zukommt, als sie gleichfalls Anteilsrechte am Kapital der Gesellschaft darstellen. Eine allfällige Rückzahlung des Nennwertes an den Inhaber sei demgegenüber nicht steuerbar.
c) Im Unterschied hiezu und auch abweichend zur Behandlung von Gratisaktien werden Gratispartizipationsscheine nach der Praxis zur Verrechnungssteuer nicht schon bei der Emission, sondern erst bei ihrer Einlösung steuerlich erfasst (STOCKAR/HOCHREUTENER, Die Praxis der Bundessteuern, II. Teil, Bd. 2, N. 25 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG). Diese Praxis folgt nicht direkt aus Art. 20 VStV. Wohl wird dort die Ausgabe von Gratispartizipationsscheinen anders als diejenige von Gratisaktien nicht ausdrücklich als steuerbar erklärt. Es trifft auch zu, dass der in den 60er Jahren aufgekommene Partizipationsschein bisher in Lehre und Rechtsprechung nicht als Aktie, sondern als Genussschein qualifiziert wurde (BGE 113 II 529; BGE 105 Ib 177; PATRY, Précis de droit suisse des sociétés, Bd. 2, S. 126). (Die am 1. Juli 1992 in Kraft getretene Revision des Aktienrechts, die die Partizipationsscheine in Art. 656a Abs. 2 OR den Aktien gleichstellt, ist hier noch nicht massgebend.) Der zivilrechtlich wesentliche Unterschied zwischen Partizipationsschein und Aktie liegt aber im Bereich der Mitverwaltungs- (oder Mitgliedschafts)rechte, nicht bei den für das Steuerrecht massgeblichen vermögensrechtlichen Ansprüchen von Aktionär und Partizipant. Es wäre daher schon unter dem Geltungsbereich des alten Aktienrechts zu erwägen gewesen, Gratispartizipationsscheine bei ihrer Ausgabe mit der Verrechnungssteuer zu erfassen, so wie das nun in Art. 20 Abs. 1 VStV in der Fassung vom 20. Mai 1992 (AS 1992 1200; Inkrafttreten mit dem neuen Aktienrecht am 1. Juli 1992) ausdrücklich vorgesehen ist.
d) Die bisherige Konzeption der Eidgenössischen Steuerverwaltung lässt sich aber immerhin auf Art. 20 Abs. 2 VStV in der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Fassung vom 19. Dezember 1966 zurückführen. Danach bildet die Rückzahlung des Nennwerts von Genussscheinen nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags, wenn diese ausserhalb einer Sanierung gegen Erlegung ihres Nennwerts in bar ausgegeben worden sind. Diese Regelung ist vor dem Hintergrund der früheren bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Bundesgesetz über die Coupon-Abgabe vom 25. Juni 1921 und zum Beschluss des Bundesrates vom 1. September 1943 über die Verrechnungssteuer zu sehen. Damals betrachtete das Bundesgericht den Rückkauf von Genussscheinen gegen Bezahlung einer bestimmten Geldsumme oder einer sonstigen geldwerten Leistung in seiner Gesamtheit als Gewinnausschüttung, ohne dass es darauf angekommen wäre, ob der Titel zuvor gegen Bezahlung eines Nennwertes emittiert oder aber im Zuge einer Sanierung ohne Kapitaleinlage ausgegeben worden war (ASA 17, 540; ASA 26, 49). Von dieser Rechtsprechung geht Art. 20 Abs. 2 VStV aus (PFUND, Die Eidgenössische Verrechnungssteuer, Basel 1971, N. 3.19 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG), statuiert aber eine Ausnahme, soweit bei Ausgabe der Partizipationsscheine eine Gegenleistung erfolgt und der volle Nennwert erlegt worden ist (PFUND, a.a.O., N. 3.20 und N. 3.21 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG). E contrario bleibt nach der Regelung von Art. 20 Abs. 2 VStV die Rückzahlung des Nennwerts weiterhin steuerbar, wenn die Partizipationsscheine gratis abgegeben worden sind.
e) Entscheidend ist aber, dass die Verrechnungssteuer jedenfalls einmal zu erheben ist. Wenn dies nicht bei Ausgabe der Partizipationsscheine geschehen ist, so hat die Besteuerung bei der Rückzahlung zu erfolgen. Davon geht auch Art. 20 Abs. 2 VStV in der Fassung vom 20. Mai 1992 aus, wenn dort bestimmt wird, dass die Rückzahlung des Nennwerts von unentgeltlich ausgegebenen Partizipationsscheinen nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags bildet, wenn nachgewiesenermassen die Verrechnungssteuer bei Ausgabe der Titel entrichtet worden ist.
Da die Beschwerdeführerin die Verrechnungssteuer bei der Ausgabe der Partizipationsscheine nicht entrichtet hat, ist die Umwandlung der gratis emittierten Partizipationsscheine in Aktien steuerlich zu erfassen. Eine solche Umwandlung ist mit der Rückzahlung des Nennwertes der betreffenden Partizipationsscheine verbunden (STOCKAR/HOCHREUTENER, a.a.O., N. 1 zu Art. 20 Abs. 2 VStV). Die Voraussetzung für eine Ausnahme, nämlich die Liberierung bei der Ausgabe der Partizipationsscheine oder allenfalls die Versteuerung anlässlich der Titelausgabe, ist nicht gegeben.
2. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Gratispartizipationsscheine im Zeitpunkt ihrer Ausgabe der direkten Bundessteuer unterlagen, so dass der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer heute nicht mehr zum Tragen kommen könne.
Zwar trifft es zu, dass der Hauptzweck der Verrechnungssteuer darin liegt, die Steuerhinterziehung von im Inland domizilierten Steuerpflichtigen einzudämmen (BBl 1963 II 955). Insoweit kann die Verrechnungssteuer ihren Zweck nicht erfüllen, wenn sie nach der direkten Bundessteuer steuerbare Kapitalerträge nicht erfasst. Daraus kann aber nicht umgekehrt der Schluss gezogen werden, die Verrechnungssteuer dürfe immer dann nicht greifen, wenn kein steuerbarer Tatbestand nach der direkten Bundessteuer vorliegt. Die Verrechnungssteuer dient auch der Sicherung der Steuern von Kantonen und Gemeinden, welche die Einkünfte, die für die Besteuerung in Betracht fallen, selbständig bestimmen (PFUND, a.a.O., N. 41 zu VStG Einl.). Eine vollständige steuersystematische Übereinstimmung ist daher prinzipiell ausgeschlossen. Dazu kommt, dass die Verrechnungssteuer dann, wenn der Leistungsempfänger seinen Wohnsitz im Ausland hat, eine echte Steuer ist und (unter Vorbehalt von Rückerstattungsansprüchen aus Doppelbesteuerungsabkommen) zu einer endgültigen Belastung führt. Im übrigen ist die Verrechnungssteuer nicht Bestandteil der Einkommenssteuern von Bund, Kantonen und Gemeinden (PFUND, a.a.O., N. 20 zu VStG Einl.), weshalb es für die Erhebung der Verrechnungssteuer nicht darauf ankommt, ob die betreffende Leistung für den Empfänger einen Vermögenszugang darstellt und bei ihm als Einkommen besteuert wird oder besteuert werden könnte (PFUND, a.a.O., N. 40 zu VStG Einl.).
3. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei bundesrechtswidrig und unangemessen (Art. 104 lit. a und c OG), ihr die Verrechnungssteuer aufzuerlegen, weil es aus objektiven Gründen unmöglich sei, die Steuer auf die Gläubiger der steuerbaren Leistung zu überwälzen. Die 1982 gratis ausgegebenen Partizipationsscheine seien damals zwar numeriert worden. Seit Jahren erfolge in den Wertschriftenverwaltungen aber keine nummernmässig dem Kunden zugeordnete Erfassung der deponierten Titel mehr, so dass bei Handwechseln die Zuordnung der Titelnummern nicht mehr nachvollzogen werden könne. Überdies habe 1987 ein Austausch der Titel stattgefunden, weil bei den alten Partizipationsscheinen keine Coupons mehr vorhanden gewesen seien. Da der Austausch lediglich anzahl-, nicht aber nummernmässig erfolgt sei, könne auch aus diesem Grund eine Zuordnung der 1982 gratis ausgegebenen Partizipationsscheine nicht mehr vorgenommen werden. Die Beschwerdeführerin erachtet Bundesrecht deshalb als verletzt, weil die Überwälzung zwingend, aber objektiv nicht möglich sei und der Anspruch auf Rückerstattung somit vereitelt werde. Die Behörden seien verpflichtet, der Beschwerdeführerin in dieser Situation eine Überwälzungsmöglichkeit aufzuzeigen. Die angemessene Lösung liege darin, die Beschwerdeführerin selbst als Leistungsempfängerin zu betrachten, da sie im fraglichen Zeitpunkt mehr Partizipationsscheine in ihrem Eigenbestand gehabt habe als 1982 gratis ausgegeben worden seien. Das führe dazu, dass keine Verpflichtung zur Ablieferung der Verrechnungssteuer bestehe, weil eine steuerbare Leistung an sich selbst nicht möglich sei; jedenfalls sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin Anspruch auf Rückerstattung habe.
b) Richtig ist, dass den Steuerpflichtigen grundsätzlich die Pflicht trifft, die Verrechnungssteuer auf den Empfänger der steuerbaren Leistung zu überwälzen (Art. 14 VStG; BGE 108 Ib 475). Die Verrechnungssteuerpflicht besteht aber unabhängig davon, ob der Empfänger der steuerbaren Leistung bekannt ist, denn steuerpflichtig ist nicht dieser, sondern der Schuldner (nicht veröffentlichte E. 7c von BGE 115 Ib 274). Schwierigkeiten der Steuerüberwälzung können nicht dazu führen, die Verrechnungssteuerpflicht zu verneinen (PFUND, a.a.O., N. 2.2 zu Art. 14 Abs. 1 VStG). Wohl hat die Eidgenössische Steuerverwaltung den Verrechnungssteuerpflichtigen instandzusetzen, die Überwälzungspflicht zu erfüllen, wenn sich der Empfänger der steuerbaren Leistung der Überwälzung widersetzt. Sie kann hiezu einen Entscheid im Sinne von Art. 41a VStG erlassen, der die Durchsetzung der Forderung ermöglicht (PFUND, a.a.O., N. 4.2 zu Art. 14 Abs. 1 VStG). Die Beschwerdeführerin ist aber nach eigenem Bekunden nicht in der Lage, die gratis abgegebenen Partizipationsscheine den Inhabern zuzuordnen und damit die Empfänger der steuerbaren Leistung bei der Umwandlung in Aktien zu bezeichnen. Wie sie unter diesen Umständen erwarten kann, die Eidgenössische Steuerverwaltung bezeichne die Leistungsempfänger, ist schwer verständlich.
c) Die Beschwerdeführerin selbst als Leistungsempfängerin zu betrachten und aus diesem Grund von einer Erhebung der Verrechnungssteuer abzusehen bzw. diese auf die Beschwerdeführerin selbst zu überwälzen, geht nicht an. Es steht gerade nicht fest, dass die Beschwerdeführerin die gratis emittierten (und nicht andere) Partizipationsscheine in Händen hält. Wenn sie diesen Unterschied mit dem Hinweis auf den Gattungscharakter von Partizipationsscheinen überspielen will, so geht diese Analogie zum Obligationenrecht an der Sache vorbei. Wohl kann eine vertragliche Verpflichtung nach Qualität und Quantität bestimmt werden. Steuerrechtlich ist aber gerade der Unterschied zwischen gratis und gegen Liberierung emittierten Partizipationsscheinen von entscheidender Bedeutung. Die Qualität ist insofern unterschiedlich, weshalb Austauschbarkeit nicht gegeben ist. Die Analogie, aus der die Beschwerdeführerin eine "angemessene Lösung" ableiten will, kann daher zum vornherein nicht gemacht werden.
Abgesehen davon, handelt es sich nicht um eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit ist die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum. Damit überhaupt ein Ermessensentscheid getroffen werden kann, muss das Recht vorerst Ermessensspielräume geschaffen haben. Nur wo Ermessen rechtlich überhaupt besteht, kann eine gerichtliche Überprüfung daraufhin stattfinden. Wenn die Beschwerdeführerin anführt, sie könne heute die Inhaber der gratis emittierten Partizipationsscheine nicht mehr ausfindig machen, weil die Transaktionen nicht nummernmässig erfasst worden seien, und wenn sie daraus ableitet, für die Verrechnungssteuer müsse eine diesen Umständen angepasste Lösung gefunden werden, so argumentiert sie ausserrechtlich. Sie verlangt im Grunde eine Entscheidung, die ihrer Meinung nach "billig" wäre, ohne dass aber hiefür ein Ermessensspielraum bestünde.
Aber selbst wenn nach Billigkeit zu entscheiden wäre, könnte der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden. Sie hat von Anbeginn gewusst, dass die Verrechnungssteuer bei gratis emittierten Partizipationsscheinen anlässlich der Rückzahlung des Nennwerts erfasst wird; so die Auskunft, die der Beschwerdeführerin bei der Emission von der Eidgenössischen Steuerverwaltung erteilt worden ist. Um für die Überwälzung gewappnet zu sein, hätte die Beschwerdeführerin die Transaktionen jeweils nummernmässig erfassen müssen. Sie hat das nicht getan, weil sie damals gemeint hat, der Steuerfall werde nie eintreten. Die Falscheinschätzung der Lage hat nicht die Eidgenössische Steuerverwaltung, sondern die Beschwerdeführerin allein zu vertreten.
d) Wenn keine Überwälzungsmöglichkeit besteht, kann die Steuerpflicht auch nicht durch blosse Meldung erfüllt werden (Art. 20 VStG). Diese Möglichkeit ist nur für Fälle vorgesehen (und sinnvoll), wo die ordentliche Besteuerung ohne Erhebung (und Überwälzung) der Verrechnungssteuer sichergestellt ist, nämlich dann, wenn feststeht, dass die Personen, auf die die Steuer zu überwälzen wäre, Anspruch auf Rückerstattung dieser Steuer hätten, und wenn ihre Zahl zwanzig nicht übersteigt (Art. 24 Abs. 2 VStV).
e) Die von der Eidgenössischen Steuerverwaltung vorgenommene Aufrechnung ins Hundert kann schliesslich nicht beanstandet werden. Die Beschwerdeführerin hat die Verrechnungssteuer nicht überwälzt. Darin liegt eine weitere steuerbare Zuwendung (ASA 37, 303). Die mit der Umwandlung der Gratispartizipationsscheine in Aktien verbundene Nennwertrückzahlung von Fr. 27'787'140.-- stellt damit einen um die Steuerbelastung von 35% gekürzten Nettobetrag dar, also nur 65% der steuerbaren Bruttoleistung von Fr. 42'749'466.--, woraus sich der Steuerbetrag von Fr. 14'962'306.-- ergibt (35% von Fr. 42'749'466.--). | de | Verrechnungssteuer, Partizipationsscheine. 1. Die Rückzahlung des Nennwerts gratis emittierter Partizipationsscheine unterliegt der Verrechnungssteuer, sofern diese nicht schon bei Ausgabe der Titel erhoben worden ist (E. 1).
2. Die Verrechnungssteuer kann unter Umständen auch erhoben werden, wenn nach der Praxis zur direkten Bundessteuer kein Steuertatbestand vorliegt (E. 2).
3. Die Verrechnungssteuerpflicht besteht unabhängig davon, ob sich die Empfänger der steuerbaren Leistung ermitteln lassen und die Verrechnungssteuer überwälzt werden kann (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,044 | 118 Ib 317 | 118 Ib 317
Sachverhalt ab Seite 318
Die X.-Bank wies Ende 1989 ein Partizipationsscheinkapital von Fr. 180'519'280.-- aus, welches in 9'025'964 Partizipationsscheine im Nennwert von Fr. 20.-- zerlegt war. Von diesen Partizipationsscheinen waren im Frühjahr 1982 1'389'357 Stück mit einem Gesamtnennwert von Fr. 27'787'140.-- als Gratispartizipationsscheine ausgegeben worden. Die Liberierung erfolgte zulasten eines speziellen Reservefonds, auf welchem die X.-Bank das bei einer früheren Kapitalerhöhung von den Aktionären einbezahlte Agio verbucht hatte. Praxisgemäss sah die Eidgenössische Steuerverwaltung davon ab, den Nennwert der gratis ausgegebenen Partizipationsscheine im Zeitpunkt der Emission mit der Verrechnungssteuer zu erfassen.
Im Frühjahr 1990 beschloss der Verwaltungsrat der X.-Bank, der Generalversammlung die Abschaffung der ausstehenden Partizipationsscheine zu beantragen. Er offerierte den Partizipanten deshalb, je 25 Partizipationsscheine in eine neue Inhaberaktie von Fr. 500.-- umzutauschen. Von den 9'025'964 ausstehenden Partizipationsscheinen wurden gestützt auf dieses Angebot 8'213'700 zum Umtausch in Aktien angemeldet. Die Generalversammlung genehmigte die Ausgabe von 328'548 neuen Inhaberaktien von je Fr. 500.--, welche den Inhabern der zum Umtausch angemeldeten Partizipationsscheine im Verhältnis 1 Inhaberaktie gegen 25 Partizipationsscheine zu pari überlassen und durch Verrechnung mit Partizipationsscheinkapital liberiert wurden. Das Partizipationsscheinkapital reduzierte sich hiedurch um Fr. 164'274'000.-- auf Fr. 16'245'280.--.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung betrachtete die mit der Umwandlung gratis emittierter Partizipationsscheine in Aktien verbundene Nennwertrückzahlung von Fr. 27'787'140.-- als eine der Verrechnungssteuer unterliegende geldwerte Leistung. Da die X.-Bank von einer Überwälzung der Verrechnungssteuer auf die Begünstigten absehe, sei die steuerbare Leistung durch Aufrechnung ins Hundert auf Fr. 42'749'446.-- zu beziffern. Infolgedessen wurde die X.-Bank mit Entscheid vom 22. August 1990 bzw. Einspracheentscheid vom 17. Oktober 1991 zur Zahlung einer Verrechnungssteuer von Fr. 14'962'306.-- samt Verzugszins verpflichtet.
Mit Eingabe vom 18. November 1991 hat die X.-Bank Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt in erster Linie die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 17. Oktober 1991; eventuell sei festzustellen, dass sie selber zur Rückforderung der allfällig geschuldeten Verrechnungssteuer befugt sei.
In der Begründung macht die X.-Bank geltend, aus steuersystematischen Gründen hätte die Verrechnungssteuer wie bei Gratisaktien bereits bei der Ausgabe der Gratispartizipationsscheine erhoben werden sollen. Zu jenem Zeitpunkt habe niemand damit gerechnet, dass diese Titel später in Aktien umgetauscht würden. Weil in den Wertschriftenverwaltungen seit vielen Jahren keine nummernmässig dem Kunden zugeordnete Erfassung der deponierten Titel mehr erfolge, sei es heute nicht mehr möglich, die gratis abgegebenen Partizipationsscheine dem jeweiligen Inhaber zuzuordnen. Unter solchen Umständen sei es Sache der Eidgenössischen Steuerverwaltung, aufzuzeigen, wie die Verrechnungssteuer zu überwälzen sei. Im massgeblichen Zeitpunkt hätten sich bei der X.-Bank 1'458'220 Partizipationsscheine im Eigenbestand befunden, also mehr als gratis emittiert worden seien. Es erscheine deshalb als sachgerechte Lösung, die Verrechnungssteuer grundsätzlich auf die Gesellschaft selbst zu überwälzen. Da aber eine steuerwirksame Leistung an sich selbst nicht möglich sei, könne eine Verrechnungssteuerpflicht gar nicht entstehen; jedenfalls müsse die X.-Bank Anspruch auf Rückerstattung haben.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer vom 13. Oktober 1965 (VStG; SR 642.21) sind unter anderem Gegenstand der Verrechnungssteuer die Zinsen, Renten, Gewinnanteile und sonstigen Erträge der von einem Inländer ausgegebenen Aktien und Genusscheine Art. 20 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer vom 19. Dezember 1966 (VStV; SR 642.211) sieht vor, dass steuerbarer Ertrag von Aktien jede geldwerte Leistung der Gesellschaft an die Inhaber gesellschaftlicher Beteiligungsrechte oder an ihnen nahestehende Dritte ist, die sich nicht als Rückzahlung der im Zeitpunkt der Leistung bestehenden Anteile am einbezahlten Grund- oder Stammkapital darstellt; als steuerbar bezeichnet Art. 20 Abs. 1 VStV ausdrücklich die Gratisaktien.
Steuerbarer Ertrag von Genussscheinen (mit Einschluss der Partizipationsscheine) ist nach Art. 20 Abs. 2 VStV jede auf dem Genussrecht beruhende geldwerte Leistung an den Inhaber des Rechts; sind Genussscheine ausserhalb einer Sanierung gegen Erlegung ihres Nennwerts in bar ausgegeben worden, so bildet die Rückzahlung des Nennwertes nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags.
b) Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, die vom Bundesrat in Ausführung des Gesetzes in Art. 20 Abs. 1 VStV getroffene Regelung, die Ausgabe von Gratisaktien mit der Verrechnungssteuer zu erfassen, sei gesetzmässig (BGE 110 Ib 321; BGE 97 I 448; BGE 95 I 600 E. 1). In gleicher Weise gelten Gratisaktien nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts auch bei der direkten Bundessteuer als steuerbare Gewinnanteile aus Beteiligung im Sinne von Art. 21 Abs. 1 lit. c BdBSt (BGE 103 Ia 117 E. 4a BGE 96 I 728 mit zahlreichen Hinweisen).
Was die Gratisausgabe von Partizipationsscheinen betrifft, so sind in der Literatur hinsichtlich der direkten Bundessteuer JUNG/AGNER (Kommentar zur direkten Bundessteuer, Ergänzungsband zur 2. Aufl. des Kommentars von Masshardt, Zürich 1989, N. 84 zu Art. 21) der Auffassung, es handle sich dabei ebenfalls um steuerbares Einkommen aus Vermögensertrag. Sie begründen dies damit, dass Genussscheinen mit Nennwert insofern dieselbe Funktion wie den Aktien zukommt, als sie gleichfalls Anteilsrechte am Kapital der Gesellschaft darstellen. Eine allfällige Rückzahlung des Nennwertes an den Inhaber sei demgegenüber nicht steuerbar.
c) Im Unterschied hiezu und auch abweichend zur Behandlung von Gratisaktien werden Gratispartizipationsscheine nach der Praxis zur Verrechnungssteuer nicht schon bei der Emission, sondern erst bei ihrer Einlösung steuerlich erfasst (STOCKAR/HOCHREUTENER, Die Praxis der Bundessteuern, II. Teil, Bd. 2, N. 25 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG). Diese Praxis folgt nicht direkt aus Art. 20 VStV. Wohl wird dort die Ausgabe von Gratispartizipationsscheinen anders als diejenige von Gratisaktien nicht ausdrücklich als steuerbar erklärt. Es trifft auch zu, dass der in den 60er Jahren aufgekommene Partizipationsschein bisher in Lehre und Rechtsprechung nicht als Aktie, sondern als Genussschein qualifiziert wurde (BGE 113 II 529; BGE 105 Ib 177; PATRY, Précis de droit suisse des sociétés, Bd. 2, S. 126). (Die am 1. Juli 1992 in Kraft getretene Revision des Aktienrechts, die die Partizipationsscheine in Art. 656a Abs. 2 OR den Aktien gleichstellt, ist hier noch nicht massgebend.) Der zivilrechtlich wesentliche Unterschied zwischen Partizipationsschein und Aktie liegt aber im Bereich der Mitverwaltungs- (oder Mitgliedschafts)rechte, nicht bei den für das Steuerrecht massgeblichen vermögensrechtlichen Ansprüchen von Aktionär und Partizipant. Es wäre daher schon unter dem Geltungsbereich des alten Aktienrechts zu erwägen gewesen, Gratispartizipationsscheine bei ihrer Ausgabe mit der Verrechnungssteuer zu erfassen, so wie das nun in Art. 20 Abs. 1 VStV in der Fassung vom 20. Mai 1992 (AS 1992 1200; Inkrafttreten mit dem neuen Aktienrecht am 1. Juli 1992) ausdrücklich vorgesehen ist.
d) Die bisherige Konzeption der Eidgenössischen Steuerverwaltung lässt sich aber immerhin auf Art. 20 Abs. 2 VStV in der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Fassung vom 19. Dezember 1966 zurückführen. Danach bildet die Rückzahlung des Nennwerts von Genussscheinen nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags, wenn diese ausserhalb einer Sanierung gegen Erlegung ihres Nennwerts in bar ausgegeben worden sind. Diese Regelung ist vor dem Hintergrund der früheren bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Bundesgesetz über die Coupon-Abgabe vom 25. Juni 1921 und zum Beschluss des Bundesrates vom 1. September 1943 über die Verrechnungssteuer zu sehen. Damals betrachtete das Bundesgericht den Rückkauf von Genussscheinen gegen Bezahlung einer bestimmten Geldsumme oder einer sonstigen geldwerten Leistung in seiner Gesamtheit als Gewinnausschüttung, ohne dass es darauf angekommen wäre, ob der Titel zuvor gegen Bezahlung eines Nennwertes emittiert oder aber im Zuge einer Sanierung ohne Kapitaleinlage ausgegeben worden war (ASA 17, 540; ASA 26, 49). Von dieser Rechtsprechung geht Art. 20 Abs. 2 VStV aus (PFUND, Die Eidgenössische Verrechnungssteuer, Basel 1971, N. 3.19 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG), statuiert aber eine Ausnahme, soweit bei Ausgabe der Partizipationsscheine eine Gegenleistung erfolgt und der volle Nennwert erlegt worden ist (PFUND, a.a.O., N. 3.20 und N. 3.21 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG). E contrario bleibt nach der Regelung von Art. 20 Abs. 2 VStV die Rückzahlung des Nennwerts weiterhin steuerbar, wenn die Partizipationsscheine gratis abgegeben worden sind.
e) Entscheidend ist aber, dass die Verrechnungssteuer jedenfalls einmal zu erheben ist. Wenn dies nicht bei Ausgabe der Partizipationsscheine geschehen ist, so hat die Besteuerung bei der Rückzahlung zu erfolgen. Davon geht auch Art. 20 Abs. 2 VStV in der Fassung vom 20. Mai 1992 aus, wenn dort bestimmt wird, dass die Rückzahlung des Nennwerts von unentgeltlich ausgegebenen Partizipationsscheinen nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags bildet, wenn nachgewiesenermassen die Verrechnungssteuer bei Ausgabe der Titel entrichtet worden ist.
Da die Beschwerdeführerin die Verrechnungssteuer bei der Ausgabe der Partizipationsscheine nicht entrichtet hat, ist die Umwandlung der gratis emittierten Partizipationsscheine in Aktien steuerlich zu erfassen. Eine solche Umwandlung ist mit der Rückzahlung des Nennwertes der betreffenden Partizipationsscheine verbunden (STOCKAR/HOCHREUTENER, a.a.O., N. 1 zu Art. 20 Abs. 2 VStV). Die Voraussetzung für eine Ausnahme, nämlich die Liberierung bei der Ausgabe der Partizipationsscheine oder allenfalls die Versteuerung anlässlich der Titelausgabe, ist nicht gegeben.
2. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Gratispartizipationsscheine im Zeitpunkt ihrer Ausgabe der direkten Bundessteuer unterlagen, so dass der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer heute nicht mehr zum Tragen kommen könne.
Zwar trifft es zu, dass der Hauptzweck der Verrechnungssteuer darin liegt, die Steuerhinterziehung von im Inland domizilierten Steuerpflichtigen einzudämmen (BBl 1963 II 955). Insoweit kann die Verrechnungssteuer ihren Zweck nicht erfüllen, wenn sie nach der direkten Bundessteuer steuerbare Kapitalerträge nicht erfasst. Daraus kann aber nicht umgekehrt der Schluss gezogen werden, die Verrechnungssteuer dürfe immer dann nicht greifen, wenn kein steuerbarer Tatbestand nach der direkten Bundessteuer vorliegt. Die Verrechnungssteuer dient auch der Sicherung der Steuern von Kantonen und Gemeinden, welche die Einkünfte, die für die Besteuerung in Betracht fallen, selbständig bestimmen (PFUND, a.a.O., N. 41 zu VStG Einl.). Eine vollständige steuersystematische Übereinstimmung ist daher prinzipiell ausgeschlossen. Dazu kommt, dass die Verrechnungssteuer dann, wenn der Leistungsempfänger seinen Wohnsitz im Ausland hat, eine echte Steuer ist und (unter Vorbehalt von Rückerstattungsansprüchen aus Doppelbesteuerungsabkommen) zu einer endgültigen Belastung führt. Im übrigen ist die Verrechnungssteuer nicht Bestandteil der Einkommenssteuern von Bund, Kantonen und Gemeinden (PFUND, a.a.O., N. 20 zu VStG Einl.), weshalb es für die Erhebung der Verrechnungssteuer nicht darauf ankommt, ob die betreffende Leistung für den Empfänger einen Vermögenszugang darstellt und bei ihm als Einkommen besteuert wird oder besteuert werden könnte (PFUND, a.a.O., N. 40 zu VStG Einl.).
3. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei bundesrechtswidrig und unangemessen (Art. 104 lit. a und c OG), ihr die Verrechnungssteuer aufzuerlegen, weil es aus objektiven Gründen unmöglich sei, die Steuer auf die Gläubiger der steuerbaren Leistung zu überwälzen. Die 1982 gratis ausgegebenen Partizipationsscheine seien damals zwar numeriert worden. Seit Jahren erfolge in den Wertschriftenverwaltungen aber keine nummernmässig dem Kunden zugeordnete Erfassung der deponierten Titel mehr, so dass bei Handwechseln die Zuordnung der Titelnummern nicht mehr nachvollzogen werden könne. Überdies habe 1987 ein Austausch der Titel stattgefunden, weil bei den alten Partizipationsscheinen keine Coupons mehr vorhanden gewesen seien. Da der Austausch lediglich anzahl-, nicht aber nummernmässig erfolgt sei, könne auch aus diesem Grund eine Zuordnung der 1982 gratis ausgegebenen Partizipationsscheine nicht mehr vorgenommen werden. Die Beschwerdeführerin erachtet Bundesrecht deshalb als verletzt, weil die Überwälzung zwingend, aber objektiv nicht möglich sei und der Anspruch auf Rückerstattung somit vereitelt werde. Die Behörden seien verpflichtet, der Beschwerdeführerin in dieser Situation eine Überwälzungsmöglichkeit aufzuzeigen. Die angemessene Lösung liege darin, die Beschwerdeführerin selbst als Leistungsempfängerin zu betrachten, da sie im fraglichen Zeitpunkt mehr Partizipationsscheine in ihrem Eigenbestand gehabt habe als 1982 gratis ausgegeben worden seien. Das führe dazu, dass keine Verpflichtung zur Ablieferung der Verrechnungssteuer bestehe, weil eine steuerbare Leistung an sich selbst nicht möglich sei; jedenfalls sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin Anspruch auf Rückerstattung habe.
b) Richtig ist, dass den Steuerpflichtigen grundsätzlich die Pflicht trifft, die Verrechnungssteuer auf den Empfänger der steuerbaren Leistung zu überwälzen (Art. 14 VStG; BGE 108 Ib 475). Die Verrechnungssteuerpflicht besteht aber unabhängig davon, ob der Empfänger der steuerbaren Leistung bekannt ist, denn steuerpflichtig ist nicht dieser, sondern der Schuldner (nicht veröffentlichte E. 7c von BGE 115 Ib 274). Schwierigkeiten der Steuerüberwälzung können nicht dazu führen, die Verrechnungssteuerpflicht zu verneinen (PFUND, a.a.O., N. 2.2 zu Art. 14 Abs. 1 VStG). Wohl hat die Eidgenössische Steuerverwaltung den Verrechnungssteuerpflichtigen instandzusetzen, die Überwälzungspflicht zu erfüllen, wenn sich der Empfänger der steuerbaren Leistung der Überwälzung widersetzt. Sie kann hiezu einen Entscheid im Sinne von Art. 41a VStG erlassen, der die Durchsetzung der Forderung ermöglicht (PFUND, a.a.O., N. 4.2 zu Art. 14 Abs. 1 VStG). Die Beschwerdeführerin ist aber nach eigenem Bekunden nicht in der Lage, die gratis abgegebenen Partizipationsscheine den Inhabern zuzuordnen und damit die Empfänger der steuerbaren Leistung bei der Umwandlung in Aktien zu bezeichnen. Wie sie unter diesen Umständen erwarten kann, die Eidgenössische Steuerverwaltung bezeichne die Leistungsempfänger, ist schwer verständlich.
c) Die Beschwerdeführerin selbst als Leistungsempfängerin zu betrachten und aus diesem Grund von einer Erhebung der Verrechnungssteuer abzusehen bzw. diese auf die Beschwerdeführerin selbst zu überwälzen, geht nicht an. Es steht gerade nicht fest, dass die Beschwerdeführerin die gratis emittierten (und nicht andere) Partizipationsscheine in Händen hält. Wenn sie diesen Unterschied mit dem Hinweis auf den Gattungscharakter von Partizipationsscheinen überspielen will, so geht diese Analogie zum Obligationenrecht an der Sache vorbei. Wohl kann eine vertragliche Verpflichtung nach Qualität und Quantität bestimmt werden. Steuerrechtlich ist aber gerade der Unterschied zwischen gratis und gegen Liberierung emittierten Partizipationsscheinen von entscheidender Bedeutung. Die Qualität ist insofern unterschiedlich, weshalb Austauschbarkeit nicht gegeben ist. Die Analogie, aus der die Beschwerdeführerin eine "angemessene Lösung" ableiten will, kann daher zum vornherein nicht gemacht werden.
Abgesehen davon, handelt es sich nicht um eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit ist die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum. Damit überhaupt ein Ermessensentscheid getroffen werden kann, muss das Recht vorerst Ermessensspielräume geschaffen haben. Nur wo Ermessen rechtlich überhaupt besteht, kann eine gerichtliche Überprüfung daraufhin stattfinden. Wenn die Beschwerdeführerin anführt, sie könne heute die Inhaber der gratis emittierten Partizipationsscheine nicht mehr ausfindig machen, weil die Transaktionen nicht nummernmässig erfasst worden seien, und wenn sie daraus ableitet, für die Verrechnungssteuer müsse eine diesen Umständen angepasste Lösung gefunden werden, so argumentiert sie ausserrechtlich. Sie verlangt im Grunde eine Entscheidung, die ihrer Meinung nach "billig" wäre, ohne dass aber hiefür ein Ermessensspielraum bestünde.
Aber selbst wenn nach Billigkeit zu entscheiden wäre, könnte der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden. Sie hat von Anbeginn gewusst, dass die Verrechnungssteuer bei gratis emittierten Partizipationsscheinen anlässlich der Rückzahlung des Nennwerts erfasst wird; so die Auskunft, die der Beschwerdeführerin bei der Emission von der Eidgenössischen Steuerverwaltung erteilt worden ist. Um für die Überwälzung gewappnet zu sein, hätte die Beschwerdeführerin die Transaktionen jeweils nummernmässig erfassen müssen. Sie hat das nicht getan, weil sie damals gemeint hat, der Steuerfall werde nie eintreten. Die Falscheinschätzung der Lage hat nicht die Eidgenössische Steuerverwaltung, sondern die Beschwerdeführerin allein zu vertreten.
d) Wenn keine Überwälzungsmöglichkeit besteht, kann die Steuerpflicht auch nicht durch blosse Meldung erfüllt werden (Art. 20 VStG). Diese Möglichkeit ist nur für Fälle vorgesehen (und sinnvoll), wo die ordentliche Besteuerung ohne Erhebung (und Überwälzung) der Verrechnungssteuer sichergestellt ist, nämlich dann, wenn feststeht, dass die Personen, auf die die Steuer zu überwälzen wäre, Anspruch auf Rückerstattung dieser Steuer hätten, und wenn ihre Zahl zwanzig nicht übersteigt (Art. 24 Abs. 2 VStV).
e) Die von der Eidgenössischen Steuerverwaltung vorgenommene Aufrechnung ins Hundert kann schliesslich nicht beanstandet werden. Die Beschwerdeführerin hat die Verrechnungssteuer nicht überwälzt. Darin liegt eine weitere steuerbare Zuwendung (ASA 37, 303). Die mit der Umwandlung der Gratispartizipationsscheine in Aktien verbundene Nennwertrückzahlung von Fr. 27'787'140.-- stellt damit einen um die Steuerbelastung von 35% gekürzten Nettobetrag dar, also nur 65% der steuerbaren Bruttoleistung von Fr. 42'749'466.--, woraus sich der Steuerbetrag von Fr. 14'962'306.-- ergibt (35% von Fr. 42'749'466.--). | de | Impôt anticipé, bons de participation. 1. Le remboursement de la valeur nominale de bons de participation émis gratuitement est soumis à l'impôt anticipé, pour autant que cet impôt n'ait pas déjà été prélevé lors de l'émission des titres (consid. 1).
2. L'impôt anticipé peut être aussi prélevé, le cas échéant, dans des cas où, selon la pratique en matière d'impôt fédéral direct, les éléments constitutifs de l'imposition ne sont pas réalisés (consid. 2).
3. L'obligation de retenir l'impôt anticipé subsiste, même si les bénéficiaires de la prestation imposable ne peuvent être connus et si l'impôt anticipé n'est pas transférable (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,045 | 118 Ib 317 | 118 Ib 317
Sachverhalt ab Seite 318
Die X.-Bank wies Ende 1989 ein Partizipationsscheinkapital von Fr. 180'519'280.-- aus, welches in 9'025'964 Partizipationsscheine im Nennwert von Fr. 20.-- zerlegt war. Von diesen Partizipationsscheinen waren im Frühjahr 1982 1'389'357 Stück mit einem Gesamtnennwert von Fr. 27'787'140.-- als Gratispartizipationsscheine ausgegeben worden. Die Liberierung erfolgte zulasten eines speziellen Reservefonds, auf welchem die X.-Bank das bei einer früheren Kapitalerhöhung von den Aktionären einbezahlte Agio verbucht hatte. Praxisgemäss sah die Eidgenössische Steuerverwaltung davon ab, den Nennwert der gratis ausgegebenen Partizipationsscheine im Zeitpunkt der Emission mit der Verrechnungssteuer zu erfassen.
Im Frühjahr 1990 beschloss der Verwaltungsrat der X.-Bank, der Generalversammlung die Abschaffung der ausstehenden Partizipationsscheine zu beantragen. Er offerierte den Partizipanten deshalb, je 25 Partizipationsscheine in eine neue Inhaberaktie von Fr. 500.-- umzutauschen. Von den 9'025'964 ausstehenden Partizipationsscheinen wurden gestützt auf dieses Angebot 8'213'700 zum Umtausch in Aktien angemeldet. Die Generalversammlung genehmigte die Ausgabe von 328'548 neuen Inhaberaktien von je Fr. 500.--, welche den Inhabern der zum Umtausch angemeldeten Partizipationsscheine im Verhältnis 1 Inhaberaktie gegen 25 Partizipationsscheine zu pari überlassen und durch Verrechnung mit Partizipationsscheinkapital liberiert wurden. Das Partizipationsscheinkapital reduzierte sich hiedurch um Fr. 164'274'000.-- auf Fr. 16'245'280.--.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung betrachtete die mit der Umwandlung gratis emittierter Partizipationsscheine in Aktien verbundene Nennwertrückzahlung von Fr. 27'787'140.-- als eine der Verrechnungssteuer unterliegende geldwerte Leistung. Da die X.-Bank von einer Überwälzung der Verrechnungssteuer auf die Begünstigten absehe, sei die steuerbare Leistung durch Aufrechnung ins Hundert auf Fr. 42'749'446.-- zu beziffern. Infolgedessen wurde die X.-Bank mit Entscheid vom 22. August 1990 bzw. Einspracheentscheid vom 17. Oktober 1991 zur Zahlung einer Verrechnungssteuer von Fr. 14'962'306.-- samt Verzugszins verpflichtet.
Mit Eingabe vom 18. November 1991 hat die X.-Bank Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt in erster Linie die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 17. Oktober 1991; eventuell sei festzustellen, dass sie selber zur Rückforderung der allfällig geschuldeten Verrechnungssteuer befugt sei.
In der Begründung macht die X.-Bank geltend, aus steuersystematischen Gründen hätte die Verrechnungssteuer wie bei Gratisaktien bereits bei der Ausgabe der Gratispartizipationsscheine erhoben werden sollen. Zu jenem Zeitpunkt habe niemand damit gerechnet, dass diese Titel später in Aktien umgetauscht würden. Weil in den Wertschriftenverwaltungen seit vielen Jahren keine nummernmässig dem Kunden zugeordnete Erfassung der deponierten Titel mehr erfolge, sei es heute nicht mehr möglich, die gratis abgegebenen Partizipationsscheine dem jeweiligen Inhaber zuzuordnen. Unter solchen Umständen sei es Sache der Eidgenössischen Steuerverwaltung, aufzuzeigen, wie die Verrechnungssteuer zu überwälzen sei. Im massgeblichen Zeitpunkt hätten sich bei der X.-Bank 1'458'220 Partizipationsscheine im Eigenbestand befunden, also mehr als gratis emittiert worden seien. Es erscheine deshalb als sachgerechte Lösung, die Verrechnungssteuer grundsätzlich auf die Gesellschaft selbst zu überwälzen. Da aber eine steuerwirksame Leistung an sich selbst nicht möglich sei, könne eine Verrechnungssteuerpflicht gar nicht entstehen; jedenfalls müsse die X.-Bank Anspruch auf Rückerstattung haben.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer vom 13. Oktober 1965 (VStG; SR 642.21) sind unter anderem Gegenstand der Verrechnungssteuer die Zinsen, Renten, Gewinnanteile und sonstigen Erträge der von einem Inländer ausgegebenen Aktien und Genusscheine Art. 20 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer vom 19. Dezember 1966 (VStV; SR 642.211) sieht vor, dass steuerbarer Ertrag von Aktien jede geldwerte Leistung der Gesellschaft an die Inhaber gesellschaftlicher Beteiligungsrechte oder an ihnen nahestehende Dritte ist, die sich nicht als Rückzahlung der im Zeitpunkt der Leistung bestehenden Anteile am einbezahlten Grund- oder Stammkapital darstellt; als steuerbar bezeichnet Art. 20 Abs. 1 VStV ausdrücklich die Gratisaktien.
Steuerbarer Ertrag von Genussscheinen (mit Einschluss der Partizipationsscheine) ist nach Art. 20 Abs. 2 VStV jede auf dem Genussrecht beruhende geldwerte Leistung an den Inhaber des Rechts; sind Genussscheine ausserhalb einer Sanierung gegen Erlegung ihres Nennwerts in bar ausgegeben worden, so bildet die Rückzahlung des Nennwertes nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags.
b) Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, die vom Bundesrat in Ausführung des Gesetzes in Art. 20 Abs. 1 VStV getroffene Regelung, die Ausgabe von Gratisaktien mit der Verrechnungssteuer zu erfassen, sei gesetzmässig (BGE 110 Ib 321; BGE 97 I 448; BGE 95 I 600 E. 1). In gleicher Weise gelten Gratisaktien nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts auch bei der direkten Bundessteuer als steuerbare Gewinnanteile aus Beteiligung im Sinne von Art. 21 Abs. 1 lit. c BdBSt (BGE 103 Ia 117 E. 4a BGE 96 I 728 mit zahlreichen Hinweisen).
Was die Gratisausgabe von Partizipationsscheinen betrifft, so sind in der Literatur hinsichtlich der direkten Bundessteuer JUNG/AGNER (Kommentar zur direkten Bundessteuer, Ergänzungsband zur 2. Aufl. des Kommentars von Masshardt, Zürich 1989, N. 84 zu Art. 21) der Auffassung, es handle sich dabei ebenfalls um steuerbares Einkommen aus Vermögensertrag. Sie begründen dies damit, dass Genussscheinen mit Nennwert insofern dieselbe Funktion wie den Aktien zukommt, als sie gleichfalls Anteilsrechte am Kapital der Gesellschaft darstellen. Eine allfällige Rückzahlung des Nennwertes an den Inhaber sei demgegenüber nicht steuerbar.
c) Im Unterschied hiezu und auch abweichend zur Behandlung von Gratisaktien werden Gratispartizipationsscheine nach der Praxis zur Verrechnungssteuer nicht schon bei der Emission, sondern erst bei ihrer Einlösung steuerlich erfasst (STOCKAR/HOCHREUTENER, Die Praxis der Bundessteuern, II. Teil, Bd. 2, N. 25 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG). Diese Praxis folgt nicht direkt aus Art. 20 VStV. Wohl wird dort die Ausgabe von Gratispartizipationsscheinen anders als diejenige von Gratisaktien nicht ausdrücklich als steuerbar erklärt. Es trifft auch zu, dass der in den 60er Jahren aufgekommene Partizipationsschein bisher in Lehre und Rechtsprechung nicht als Aktie, sondern als Genussschein qualifiziert wurde (BGE 113 II 529; BGE 105 Ib 177; PATRY, Précis de droit suisse des sociétés, Bd. 2, S. 126). (Die am 1. Juli 1992 in Kraft getretene Revision des Aktienrechts, die die Partizipationsscheine in Art. 656a Abs. 2 OR den Aktien gleichstellt, ist hier noch nicht massgebend.) Der zivilrechtlich wesentliche Unterschied zwischen Partizipationsschein und Aktie liegt aber im Bereich der Mitverwaltungs- (oder Mitgliedschafts)rechte, nicht bei den für das Steuerrecht massgeblichen vermögensrechtlichen Ansprüchen von Aktionär und Partizipant. Es wäre daher schon unter dem Geltungsbereich des alten Aktienrechts zu erwägen gewesen, Gratispartizipationsscheine bei ihrer Ausgabe mit der Verrechnungssteuer zu erfassen, so wie das nun in Art. 20 Abs. 1 VStV in der Fassung vom 20. Mai 1992 (AS 1992 1200; Inkrafttreten mit dem neuen Aktienrecht am 1. Juli 1992) ausdrücklich vorgesehen ist.
d) Die bisherige Konzeption der Eidgenössischen Steuerverwaltung lässt sich aber immerhin auf Art. 20 Abs. 2 VStV in der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Fassung vom 19. Dezember 1966 zurückführen. Danach bildet die Rückzahlung des Nennwerts von Genussscheinen nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags, wenn diese ausserhalb einer Sanierung gegen Erlegung ihres Nennwerts in bar ausgegeben worden sind. Diese Regelung ist vor dem Hintergrund der früheren bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Bundesgesetz über die Coupon-Abgabe vom 25. Juni 1921 und zum Beschluss des Bundesrates vom 1. September 1943 über die Verrechnungssteuer zu sehen. Damals betrachtete das Bundesgericht den Rückkauf von Genussscheinen gegen Bezahlung einer bestimmten Geldsumme oder einer sonstigen geldwerten Leistung in seiner Gesamtheit als Gewinnausschüttung, ohne dass es darauf angekommen wäre, ob der Titel zuvor gegen Bezahlung eines Nennwertes emittiert oder aber im Zuge einer Sanierung ohne Kapitaleinlage ausgegeben worden war (ASA 17, 540; ASA 26, 49). Von dieser Rechtsprechung geht Art. 20 Abs. 2 VStV aus (PFUND, Die Eidgenössische Verrechnungssteuer, Basel 1971, N. 3.19 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG), statuiert aber eine Ausnahme, soweit bei Ausgabe der Partizipationsscheine eine Gegenleistung erfolgt und der volle Nennwert erlegt worden ist (PFUND, a.a.O., N. 3.20 und N. 3.21 zu Art. 4 Abs. 1 lit. b VStG). E contrario bleibt nach der Regelung von Art. 20 Abs. 2 VStV die Rückzahlung des Nennwerts weiterhin steuerbar, wenn die Partizipationsscheine gratis abgegeben worden sind.
e) Entscheidend ist aber, dass die Verrechnungssteuer jedenfalls einmal zu erheben ist. Wenn dies nicht bei Ausgabe der Partizipationsscheine geschehen ist, so hat die Besteuerung bei der Rückzahlung zu erfolgen. Davon geht auch Art. 20 Abs. 2 VStV in der Fassung vom 20. Mai 1992 aus, wenn dort bestimmt wird, dass die Rückzahlung des Nennwerts von unentgeltlich ausgegebenen Partizipationsscheinen nicht Bestandteil des steuerbaren Ertrags bildet, wenn nachgewiesenermassen die Verrechnungssteuer bei Ausgabe der Titel entrichtet worden ist.
Da die Beschwerdeführerin die Verrechnungssteuer bei der Ausgabe der Partizipationsscheine nicht entrichtet hat, ist die Umwandlung der gratis emittierten Partizipationsscheine in Aktien steuerlich zu erfassen. Eine solche Umwandlung ist mit der Rückzahlung des Nennwertes der betreffenden Partizipationsscheine verbunden (STOCKAR/HOCHREUTENER, a.a.O., N. 1 zu Art. 20 Abs. 2 VStV). Die Voraussetzung für eine Ausnahme, nämlich die Liberierung bei der Ausgabe der Partizipationsscheine oder allenfalls die Versteuerung anlässlich der Titelausgabe, ist nicht gegeben.
2. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Gratispartizipationsscheine im Zeitpunkt ihrer Ausgabe der direkten Bundessteuer unterlagen, so dass der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer heute nicht mehr zum Tragen kommen könne.
Zwar trifft es zu, dass der Hauptzweck der Verrechnungssteuer darin liegt, die Steuerhinterziehung von im Inland domizilierten Steuerpflichtigen einzudämmen (BBl 1963 II 955). Insoweit kann die Verrechnungssteuer ihren Zweck nicht erfüllen, wenn sie nach der direkten Bundessteuer steuerbare Kapitalerträge nicht erfasst. Daraus kann aber nicht umgekehrt der Schluss gezogen werden, die Verrechnungssteuer dürfe immer dann nicht greifen, wenn kein steuerbarer Tatbestand nach der direkten Bundessteuer vorliegt. Die Verrechnungssteuer dient auch der Sicherung der Steuern von Kantonen und Gemeinden, welche die Einkünfte, die für die Besteuerung in Betracht fallen, selbständig bestimmen (PFUND, a.a.O., N. 41 zu VStG Einl.). Eine vollständige steuersystematische Übereinstimmung ist daher prinzipiell ausgeschlossen. Dazu kommt, dass die Verrechnungssteuer dann, wenn der Leistungsempfänger seinen Wohnsitz im Ausland hat, eine echte Steuer ist und (unter Vorbehalt von Rückerstattungsansprüchen aus Doppelbesteuerungsabkommen) zu einer endgültigen Belastung führt. Im übrigen ist die Verrechnungssteuer nicht Bestandteil der Einkommenssteuern von Bund, Kantonen und Gemeinden (PFUND, a.a.O., N. 20 zu VStG Einl.), weshalb es für die Erhebung der Verrechnungssteuer nicht darauf ankommt, ob die betreffende Leistung für den Empfänger einen Vermögenszugang darstellt und bei ihm als Einkommen besteuert wird oder besteuert werden könnte (PFUND, a.a.O., N. 40 zu VStG Einl.).
3. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei bundesrechtswidrig und unangemessen (Art. 104 lit. a und c OG), ihr die Verrechnungssteuer aufzuerlegen, weil es aus objektiven Gründen unmöglich sei, die Steuer auf die Gläubiger der steuerbaren Leistung zu überwälzen. Die 1982 gratis ausgegebenen Partizipationsscheine seien damals zwar numeriert worden. Seit Jahren erfolge in den Wertschriftenverwaltungen aber keine nummernmässig dem Kunden zugeordnete Erfassung der deponierten Titel mehr, so dass bei Handwechseln die Zuordnung der Titelnummern nicht mehr nachvollzogen werden könne. Überdies habe 1987 ein Austausch der Titel stattgefunden, weil bei den alten Partizipationsscheinen keine Coupons mehr vorhanden gewesen seien. Da der Austausch lediglich anzahl-, nicht aber nummernmässig erfolgt sei, könne auch aus diesem Grund eine Zuordnung der 1982 gratis ausgegebenen Partizipationsscheine nicht mehr vorgenommen werden. Die Beschwerdeführerin erachtet Bundesrecht deshalb als verletzt, weil die Überwälzung zwingend, aber objektiv nicht möglich sei und der Anspruch auf Rückerstattung somit vereitelt werde. Die Behörden seien verpflichtet, der Beschwerdeführerin in dieser Situation eine Überwälzungsmöglichkeit aufzuzeigen. Die angemessene Lösung liege darin, die Beschwerdeführerin selbst als Leistungsempfängerin zu betrachten, da sie im fraglichen Zeitpunkt mehr Partizipationsscheine in ihrem Eigenbestand gehabt habe als 1982 gratis ausgegeben worden seien. Das führe dazu, dass keine Verpflichtung zur Ablieferung der Verrechnungssteuer bestehe, weil eine steuerbare Leistung an sich selbst nicht möglich sei; jedenfalls sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin Anspruch auf Rückerstattung habe.
b) Richtig ist, dass den Steuerpflichtigen grundsätzlich die Pflicht trifft, die Verrechnungssteuer auf den Empfänger der steuerbaren Leistung zu überwälzen (Art. 14 VStG; BGE 108 Ib 475). Die Verrechnungssteuerpflicht besteht aber unabhängig davon, ob der Empfänger der steuerbaren Leistung bekannt ist, denn steuerpflichtig ist nicht dieser, sondern der Schuldner (nicht veröffentlichte E. 7c von BGE 115 Ib 274). Schwierigkeiten der Steuerüberwälzung können nicht dazu führen, die Verrechnungssteuerpflicht zu verneinen (PFUND, a.a.O., N. 2.2 zu Art. 14 Abs. 1 VStG). Wohl hat die Eidgenössische Steuerverwaltung den Verrechnungssteuerpflichtigen instandzusetzen, die Überwälzungspflicht zu erfüllen, wenn sich der Empfänger der steuerbaren Leistung der Überwälzung widersetzt. Sie kann hiezu einen Entscheid im Sinne von Art. 41a VStG erlassen, der die Durchsetzung der Forderung ermöglicht (PFUND, a.a.O., N. 4.2 zu Art. 14 Abs. 1 VStG). Die Beschwerdeführerin ist aber nach eigenem Bekunden nicht in der Lage, die gratis abgegebenen Partizipationsscheine den Inhabern zuzuordnen und damit die Empfänger der steuerbaren Leistung bei der Umwandlung in Aktien zu bezeichnen. Wie sie unter diesen Umständen erwarten kann, die Eidgenössische Steuerverwaltung bezeichne die Leistungsempfänger, ist schwer verständlich.
c) Die Beschwerdeführerin selbst als Leistungsempfängerin zu betrachten und aus diesem Grund von einer Erhebung der Verrechnungssteuer abzusehen bzw. diese auf die Beschwerdeführerin selbst zu überwälzen, geht nicht an. Es steht gerade nicht fest, dass die Beschwerdeführerin die gratis emittierten (und nicht andere) Partizipationsscheine in Händen hält. Wenn sie diesen Unterschied mit dem Hinweis auf den Gattungscharakter von Partizipationsscheinen überspielen will, so geht diese Analogie zum Obligationenrecht an der Sache vorbei. Wohl kann eine vertragliche Verpflichtung nach Qualität und Quantität bestimmt werden. Steuerrechtlich ist aber gerade der Unterschied zwischen gratis und gegen Liberierung emittierten Partizipationsscheinen von entscheidender Bedeutung. Die Qualität ist insofern unterschiedlich, weshalb Austauschbarkeit nicht gegeben ist. Die Analogie, aus der die Beschwerdeführerin eine "angemessene Lösung" ableiten will, kann daher zum vornherein nicht gemacht werden.
Abgesehen davon, handelt es sich nicht um eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit ist die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum. Damit überhaupt ein Ermessensentscheid getroffen werden kann, muss das Recht vorerst Ermessensspielräume geschaffen haben. Nur wo Ermessen rechtlich überhaupt besteht, kann eine gerichtliche Überprüfung daraufhin stattfinden. Wenn die Beschwerdeführerin anführt, sie könne heute die Inhaber der gratis emittierten Partizipationsscheine nicht mehr ausfindig machen, weil die Transaktionen nicht nummernmässig erfasst worden seien, und wenn sie daraus ableitet, für die Verrechnungssteuer müsse eine diesen Umständen angepasste Lösung gefunden werden, so argumentiert sie ausserrechtlich. Sie verlangt im Grunde eine Entscheidung, die ihrer Meinung nach "billig" wäre, ohne dass aber hiefür ein Ermessensspielraum bestünde.
Aber selbst wenn nach Billigkeit zu entscheiden wäre, könnte der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden. Sie hat von Anbeginn gewusst, dass die Verrechnungssteuer bei gratis emittierten Partizipationsscheinen anlässlich der Rückzahlung des Nennwerts erfasst wird; so die Auskunft, die der Beschwerdeführerin bei der Emission von der Eidgenössischen Steuerverwaltung erteilt worden ist. Um für die Überwälzung gewappnet zu sein, hätte die Beschwerdeführerin die Transaktionen jeweils nummernmässig erfassen müssen. Sie hat das nicht getan, weil sie damals gemeint hat, der Steuerfall werde nie eintreten. Die Falscheinschätzung der Lage hat nicht die Eidgenössische Steuerverwaltung, sondern die Beschwerdeführerin allein zu vertreten.
d) Wenn keine Überwälzungsmöglichkeit besteht, kann die Steuerpflicht auch nicht durch blosse Meldung erfüllt werden (Art. 20 VStG). Diese Möglichkeit ist nur für Fälle vorgesehen (und sinnvoll), wo die ordentliche Besteuerung ohne Erhebung (und Überwälzung) der Verrechnungssteuer sichergestellt ist, nämlich dann, wenn feststeht, dass die Personen, auf die die Steuer zu überwälzen wäre, Anspruch auf Rückerstattung dieser Steuer hätten, und wenn ihre Zahl zwanzig nicht übersteigt (Art. 24 Abs. 2 VStV).
e) Die von der Eidgenössischen Steuerverwaltung vorgenommene Aufrechnung ins Hundert kann schliesslich nicht beanstandet werden. Die Beschwerdeführerin hat die Verrechnungssteuer nicht überwälzt. Darin liegt eine weitere steuerbare Zuwendung (ASA 37, 303). Die mit der Umwandlung der Gratispartizipationsscheine in Aktien verbundene Nennwertrückzahlung von Fr. 27'787'140.-- stellt damit einen um die Steuerbelastung von 35% gekürzten Nettobetrag dar, also nur 65% der steuerbaren Bruttoleistung von Fr. 42'749'466.--, woraus sich der Steuerbetrag von Fr. 14'962'306.-- ergibt (35% von Fr. 42'749'466.--). | de | Imposta preventiva, buoni di partecipazione. 1. Il rimborso del valore nominale di buoni di partecipazione emessi gratuitamente soggiace all'imposta preventiva, in quanto quest'ultima non sia già stata riscossa quando sono stati emessi i titoli (consid. 1).
2. L'imposta preventiva può, eventualmente, essere prelevata anche quando, secondo la prassi relativa all'imposta federale diretta, non sono adempiuti i requisiti per procedere a un'imposizione (consid. 2).
3. L'obbligo di trattenere l'imposta preventiva sussiste indipendentemente dal fatto che si possa accertare chi sono i beneficiari della prestazione imponibile e che l'imposta preventiva possa essere traslata (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,046 | 118 Ib 326 | 118 Ib 326
Sachverhalt ab Seite 326
A.- In dem zum Zürcher Gesamtplan gehörenden Landschafts- sowie Versorgungsplan ist nördlich bzw. nordöstlich der Weiler Unter- und Ober-Chrüzlen auf dem Gebiet der Gemeinden Egg und Oetwil am See der Standort für eine Multikomponentendeponie und eine Kompostieranlage festgelegt. Am 11. März 1987 ersuchte G. die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (Baudirektion) um Erteilung der erforderlichen Bewilligungen für den Bau und den Betrieb der Multikomponentendeponie und der Kompostieranlage auf dem erwähnten Gelände Chrüzlen, welches in der kantonalen Landwirtschaftszone liegt. Den Gesuchsunterlagen fügte der Gesuchsteller den Bericht zur Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 1987 bei.
Am 18. bzw. 22. August 1988 erteilten die Gemeinderäte von Egg und von Oetwil am See die baurechtlichen Bewilligungen für die geplanten Anlagen. In beiden Bewilligungen wurden deren Genehmigung durch die Baudirektion sowie die erforderlichen gewässerschutz-, umweltschutz- und forstrechtlichen Bewilligungen der zuständigen kantonalen Instanzen vorbehalten. Die kommunalen baurechtlichen Bewilligungen wurden von verschiedenen Nachbarn der geplanten Anlagen angefochten.
Mit Verfügung vom 26. September 1988 erteilte die Baudirektion gestützt auf Art. 30 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) sowie Art. 27 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG) und § 25 Abs. 3 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) die beantragte Deponiebewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Gegen diese Verfügung gelangten die Erben von X. sowie weitere Mitbeteiligte an den Regierungsrat, der die Rekurse mit Entscheid vom 28. Juni 1989 abwies. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrats über die Bewilligung gemäss Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG führten die Erben von X. sowie sieben Mitbeteiligte Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, welches das Rechtsmittel am 14. März 1990 im Sinne der Erwägungen guthiess und den angefochtenen Regierungsratsentscheid aufhob (BGE 116 Ib 50 ff.).
B.- In der Folge erteilten die Bau- und die Volkswirtschaftsdirektion mit gemeinsamer Verfügung vom 28. Dezember 1990 unter zahlreichen Nebenbestimmungen für das umstrittene Vorhaben einschliesslich Zufahrt eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). In diesem Verfahren wurde auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG durchgeführt. Ebenfalls am 28. Dezember 1990 erteilte die Baudirektion ferner die strassenpolizeiliche Bewilligung, und zudem bewilligte sie das Vorhaben gemäss Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 27 GSchG und § 25 Abs. 3 EG GSchG. In sämtlichen drei Verfügungen wurde die Baurekurskommission II als Rekursinstanz bezeichnet.
Die gleichen Parteien, die bereits in BGE 116 Ib 50 ff. als Beschwerdeführer auftraten, gelangten gegen die drei Verfügungen vom 28. Dezember 1990 an die Baurekurskommission II und verlangten die Aufhebung dieser Verfügungen. Die Baurekurskommission II vereinigte die gegen die drei Verfügungen gerichteten Rechtsmittel mit den bei ihr noch hängigen Verfahren betreffend die kommunalen baurechtlichen Bewilligungen vom 18. und 22. August 1988 und trat auf die Rekurse am 28. Mai 1991 nicht ein. Sie führte in ihrem Nichteintretensentscheid im wesentlichen aus, sie sei zur Überprüfung der drei Direktionsverfügungen nicht zuständig, weil es sich dabei um staatliche Anordnungen im Sinne von § 329 Abs. 1 lit. a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 handle. Zudem sei ihre sachliche Zuständigkeit im Bereich des Umweltschutzrechts auf Streitigkeiten über die Anwendung der Luftreinhalte- und der Lärmschutz-Verordnung beschränkt, weshalb sie auf die Rüge der Verletzung des Gewässerschutzrechts ohnehin nicht eintreten könne, und zwar unabhängig davon, ob eine staatliche Anordnung angefochten sei oder nicht. Zur materiellen Behandlung der eingereichten Rekurse sei somit der Regierungsrat zuständig, zumal nichts dagegen spreche, dass dieser im Hinblick auf die Koordinationspflicht (auch) die Anwendung der Luftreinhalte- und der Lärmschutz-Verordnung überprüfe.
Diesen Entscheid fochten die Rekurrenten beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an und beantragten, die Sache sei zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission II zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde am 3. Oktober 1991 im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 29. November 1991 verlangen die vor dem Verwaltungsgericht unterlegenen Parteien, dessen Urteil vom 3. Oktober 1991 sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, dieser könne nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden, da keine Normen des Bundesrechts anzuwenden seien, sondern ausschliesslich zu prüfen sei, wie die erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts am zweckmässigsten koordiniert werden könnten. In der Folge haben die Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, welches Rechtsmittel zulässig ist und in welchem Umfang darauf eingetreten werden kann (BGE 117 Ia 2 E. 1, 85 E. 1, BGE 117 Ib 138 E. 1, 156 E. 1, je mit Hinweisen).
a) (Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; vgl. BGE 117 Ib 138 f.)
b) Im vorliegenden Verfahren ist umstritten, bei welcher Behörde die erforderliche Koordination der Rechtsanwendung im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts gewährleistet werden kann. Die dabei zu beurteilenden Verfahrensfragen stellen sich u.a. im Zusammenhang mit der Überprüfung verschiedener Bewilligungen, deren Voraussetzungen im direkt anwendbaren Bundesrecht (Art. 24 Abs. 1 RPG, Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 27 GSchG) geregelt sind. Zwischen diesem Bundesrecht, dessen Anwendung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfen ist (vgl. BGE 116 Ib 50 ff.), und dem kantonalen Recht, das der Verwirklichung des anwendbaren Bundesrechts dient, besteht ein derart enger Sachzusammenhang, dass auch die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden kann. Dies ist selbst dann der Fall, wenn in der Beschwerde einzig eine Verletzung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts geltend gemacht wird, da bereits eine solche Rechtsverletzung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen kann (vgl. BGE 116 Ib 8 ff., 169 ff., BGE 103 Ib 314 E. 2b, BGE 99 Ib 326 E. 1b, 2). Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht einen separaten Entscheid über die Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts gefällt hat, führt somit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zur Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Soweit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts zu überprüfen ist, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts allerdings nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 117 Ib 139, BGE 116 Ib 10, je mit Hinweisen). Danach wird die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts auf eine Verletzung des Willkürverbots hin überprüft (BGE 117 Ia 139, BGE 112 Ib 96 f.).
Dass die Beschwerdeführer allein staatsrechtliche Beschwerde erhoben haben, schadet ihnen nicht, soweit auch die Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erfüllt sind und die eingereichte Rechtsschrift als solche behandelt werden kann (vgl. BGE 116 Ib 172 mit Hinweisen).
c) Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid über die prozessuale Frage, welche Instanz zur Behandlung des bei der Baurekurskommission II eingereichten Rekurses zuständig sei. Ein solcher Entscheid ist nach Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 und 45 Abs. 2 lit. a VwVG selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar... Die Beschwerdeschrift muss innert zehn Tagen seit Eröffnung des Urteils eingereicht werden (Art. 106 Abs. 1 OG).
Die Beschwerdeführer haben 30 Tage nach Eröffnung des angefochtenen Zwischenentscheids Beschwerde erhoben. Diese ist somit nach Art. 106 Abs. 1 OG verspätet. Allerdings ist zu beachten, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil erklärte, dieses könne nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden, woraus die Beschwerdeführer ableiteten, das Urteil könne einzig mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Diese Auffassung erweist sich nach den Ausführungen in E. 1b hiervor als unzutreffend. Aus einer unvollständigen oder unrichtigen Rechtsmittelbelehrung dürfen den Parteien indessen keine Nachteile erwachsen (Art. 107 Abs. 3 OG). Es stellt sich somit die Frage, ob in der vorliegenden Sache wegen der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid vom Erfordernis der Beschwerdeerhebung innert zehn Tagen abgesehen werden kann.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben falsche Auskünfte von Behörden nur dann eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden zur Folge, wenn dieser die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte (BGE 115 Ib 18 ff. E. 4, BGE 114 Ia 106 ff. mit Hinweisen). So geniesst der Private keinen Vertrauensschutz, wenn er die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung kennt oder sie bei genügender Aufmerksamkeit hätte kennen müssen, insbesondere wenn er oder sein Anwalt die Mängel der Belehrung schon allein durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes hätte ersehen können (BGE 116 Ib 145 f., BGE 112 Ia 310, BGE 106 Ia 16 ff. E. 3).
In der vorliegenden Angelegenheit kann offengelassen werden, welche Folgen sich aus der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung des Verwaltungsgerichts ergeben..., da die Beschwerde, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, in der Sache ohnehin abzuweisen ist.
2. In BGE 116 Ib 63 E. 6b hat das Bundesgericht zur Koordination der verschiedenen Bewilligungsverfahren ausgeführt, die Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG könnten im vorliegenden Fall materiell koordiniert im baurechtlichen Bewilligungsverfahren geprüft werden. Im Kanton Zürich finde zur Erteilung einer Bewilligung nach Art. 24 RPG und damit zur Durchführung dieses ausnahmsweise noch als zulässig bezeichneten Leitverfahrens für die Deponiebewilligung grundsätzlich ein kommunales Bewilligungsverfahren vor der örtlichen Baubehörde (§ 318 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) statt. Der nach Art. 25 Abs. 2 RPG erforderliche Entscheid einer kantonalen Behörde erfolge aufgrund des Meldeverfahrens gemäss § 18 der kantonalen Bauverfahrensverordnung vom 19. April 1978 (BauVO). Die Baudirektion entscheide demnach innert 30 Tagen seit der Meldung des Bauvorhabens, ob sie dieses ihrer Genehmigung unterstellen wolle oder nicht (§ 18 Abs. 3 BauVO und Ziff. 2.23 Anhang BauVO; vgl. W. HALLER/P. KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 16, N. 28). Die vom Gemeinderat Egg am 18. August 1988 und vom Gemeinderat Oetwil am See am 22. August 1988 erteilten baurechtlichen Bewilligungen seien gegenwärtig vor der Baurekurskommission II hängig. In diesem Rekursverfahren könne die umfassende Prüfung des Deponieprojekts auf seine Übereinstimmung mit sämtlichen für die Bewilligung massgebenden Vorschriften über den Schutz der Umwelt (vgl. Art. 3 UVPV und BGE 116 Ib 60 E. 4d) noch vorgenommen werden. Dabei sei jedoch auch die Verfügung der Baudirektion über die Genehmigung oder die Nichtunterstellung unter Art. 24 RPG in die umfassende Prüfung miteinzubeziehen (vgl. BGE 115 Ib 402 ff.).
a) Mit diesen Erwägungen hat das Bundesgericht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer das einzuschlagende Rechtsmittelverfahren nicht verbindlich festgelegt. Es hat vielmehr im Hinblick auf die damals bestehende verfahrensrechtlich Regelung aufgezeigt, wie angesichts der bereits getrennt durchgeführten erstinstanzlichen Bewilligungsverfahren bei Weiterverfolgung des Projekts in Anwendung von Art. 24 RPG die erforderliche Koordination im Rechtsmittelverfahren gewährleistet ist. Wie dargelegt, wurde dabei nicht das grundsätzlich für Deponievorhaben der vorliegenden Art durchzuführende Nutzungsplanungsverfahren, sondern ausnahmsweise das bereits eingeleitete Ausnahmebewilligungsverfahren im Sinne von Art. 24 RPG als Leitverfahren zugelassen.
Am 5. September 1990 wurde im Kanton Zürich das Verfahrensrecht zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG geändert. Während nach der früheren Verfahrensordnung das in BGE 115 Ib 404 E. 4 und BGE 116 Ib 63 E. 6b beschriebene Meldeverfahren galt, ist heute nach Ziff. 1.4 des Anhangs der kantonalen Bauverfahrensverordnung in der Fassung vom 5. September 1990 die Baudirektion für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG allein und umfassend zuständig. Im Unterschied zu dem im Urteilszeitpunkt von BGE 116 Ib 50 ff. (14. März 1990) geltenden Recht erlässt heute nicht mehr der Gemeinderat, sondern die Baudirektion die für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen erforderliche Ausnahmebewilligung. Der Ausnahmebewilligungsentscheid der Baudirektion wird von den kantonalen Behörden und Gerichten als staatliche Anordnung betrachtet, die nach § 329 Abs. 1 lit. a PBG nicht bei den Baurekurskommissionen angefochten werden kann. Nach § 329 Abs. 1 lit. b PBG unterliegen die Anordnungen der Baudirektion der Anfechtung beim Regierungsrat, dessen Entscheid an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann.
b) Das Verwaltungsgericht legte dem angefochtenen Entscheid die neue Zuständigkeitsordnung zugrunde und kam zum Schluss, dass eine der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügende formelle Koordination auch bei Beachtung der neuen Zuständigkeitsordnung nicht möglich sei, da die kommunalen Baubewilligungsentscheide weiterhin bei den Baurekurskommissionen angefochten werden könnten (§ 329 Abs. 1 PBG). Eine verfahrensrechtliche Koordination erst auf der Stufe des auf Rechtskontrolle beschränkten Verwaltungsgerichts widerspräche indessen den Ausführungen in BGE 116 Ib 64 E. 6c. Somit werde mit der kantonalen Gesetzgebung der Grundsatz verletzt, wonach kantonales Verfahrensrecht die Durchsetzung des Bundesrechts nicht vereiteln, verunmöglichen oder wesentlich erschweren dürfe (BGE 92 I 210, BGE 91 I 423). Demnach sei eine Lösung zu suchen, die der Koordinationspflicht Rechnung trage, wobei der damit verbundene Verstoss gegen kantonales Verfahrensrecht in Kauf genommen werden müsse. Dabei verdiene allerdings jene Lösung den Vorzug, die der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung bestmöglich entspreche. Unter diesem Gesichtspunkt sei insbesondere im Hinblick auf die neue Zuständigkeit des Regierungsrats zur Beurteilung von Rechtsmitteln gegen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG nicht zu beanstanden, dass die Baurekurskommission II auf den Rekurs nicht eingetreten sei und den Regierungsrat als erste Rechtsmittelinstanz bezeichnet habe, zumal dieser wie die Baurekurskommissionen mit umfassender Kognition ausgestattet sei (§ 20 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959; VRG) und § 329 Abs. 1 lit. b PBG nicht ausschliesse, dass der Regierungsrat auch erstinstanzliche Baubewilligungsentscheide überprüfe.
c) Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 116 Ib 50 ff. und machen geltend, der in diesem Urteil aufgezeigte Rechtsmittelweg werde von allen kantonalen Instanzen hinterfragt und letztlich unter Hinweis auf die kantonale Verfahrenshoheit ignoriert. Wie bereits vorne in E. 2a erwähnt, hat das Bundesgericht in BGE 116 Ib 50 ff. nicht einen bestimmten Weg zur Gewährleistung der erforderlichen Koordination verbindlich vorgeschrieben, sondern zunächst erklärt, dass für das umstrittene Deponievorhaben grundsätzlich ein Nutzungsplan hätte erlassen werden müssen (vgl. BGE 116 Ib 55). Nur wegen der bereits geleisteten umfangreichen Vorarbeiten zur Verwirklichung des Regionaldeponieprojekts Chrüzlen hat es das Bundesgericht ausnahmsweise als zulässig erachtet, dass der bereits eingeschlagene Weg über das Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG (Leitverfahren) weiterverfolgt wird (vgl. BGE 116 Ib 62 E. 6a). Dies allerdings unter der Voraussetzung, dass im Rechtsmittelverfahren über die Ausnahmebewilligung die Koordination mit den übrigen Bewilligungen sichergestellt wird. Nach der damals geltenden Verfahrensordnung war die Baurekurskommission II zur Beurteilung von Rekursen gegen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG zuständig, weshalb nach den Grundsätzen der Koordinationspflicht auch die übrigen notwendigen Bewilligungen von dieser Kommission hätten überprüft werden sollen (BGE 116 Ib 64). Dass damit eine teilweise Missachtung der kantonalen Verfahrensordnung in Kauf genommen werden musste, lag auf der Hand, doch räumt selbst das Verwaltungsgericht im hier angefochtenen Entscheid ein, dass die bundesrechtlich gebotene Koordination im Kanton Zürich nur mit einem Eingriff in die kantonalrechtliche Zuständigkeitsordnung zu erreichen ist. Der in BGE 116 Ib 50 ff. vorgezeichnete Rechtsmittelweg entsprach im Hinblick auf die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG der damaligen kantonalen Zuständigkeitsordnung.
Die Überprüfung der weiteren Bewilligungen durch die Baurekurskommission hätte teilweise einen Verstoss gegen § 329 Abs. 1 lit. a PBG dargestellt. Ein solcher Verstoss war einerseits wegen des Vorrangs des Bundesrechts in Kauf zu nehmen und andererseits auch im Hinblick auf die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich gerechtfertigt. Dieses hatte nämlich bereits in einem Entscheid vom 28. Februar 1986 betreffend eine Baubewilligung für ein Parkhaus unter der Limmat festgehalten: "Das bundesrechtliche Konzept der Identität der Bewilligungsbehörde gilt sachnotwendig nicht nur für die erstinstanzliche Verfügung, sondern auch für die Rechtsmittelentscheide. Das kantonale Verfahrensrecht ist in Übereinstimmung mit diesem bundesrechtlichen Grundsatz auszulegen, der überdies (allenfalls) widersprechendem kantonalem Verfahrensrecht vorgeht. Die Baurekurskommission I hat somit ihre sachliche Zuständigkeit zur Anwendung des Umweltschutzrechts zu Unrecht verneint" (Baurechtsentscheide Kanton Zürich (BEZ) 1986 Nr. 34 E. 8b, c). Das Verwaltungsgericht bestätigt die Grundsätze der zitierten Rechtsprechung im angefochtenen Entscheid ausdrücklich, schränkt deren Anwendbarkeit jedoch auf die Anwendung des Umweltschutzgesetzes und dessen Ausführungserlasse ein. Inwieweit diese Einschränkung im Hinblick auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht zulässig ist, muss im vorliegenden Fall nicht geprüft werden. Es kann hier lediglich festgehalten werden, dass das Verwaltungsgericht bereits im Jahre 1986 erkannte, dass die Zuständigkeitsordnung des § 329 PBG in bestimmten Fällen im Interesse einer reibungslosen Anwendung des Bundesrechts zurückzustehen hat. Es war somit folgerichtig, dass in BGE 116 Ib 50 ff. auf die Möglichkeit der koordinierten Beurteilung des umstrittenen Vorhabens durch die Baurekurskommission II hingewiesen wurde.
d) Im vorliegenden Verfahren ist nun allerdings zu beachten, dass nach der neuen Zuständigkeit der Baudirektion zur Beurteilung von Ausnahmebewilligungsgesuchen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen eine neue verfahrensrechtliche Situation besteht. Das nach BGE 116 Ib 50 ff. ausnahmsweise als Leitverfahren zugelassene Ausnahmebewilligungsverfahren wird heute vom Regierungsrat als erster Rechtsmittelinstanz beurteilt. In diesem Verfahren kann die Koordination gewährleistet werden, ohne dass die Beschwerdeführer eine Beschränkung der Überprüfungsbefugnis oder der Parteirechte in Kauf zu nehmen hätten. Zudem genügt der Regierungsrat den Anforderungen an eine Beschwerdebehörde gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG. Mit der Weiterzugsmöglichkeit des Regierungsratsentscheids an das Verwaltungsgericht werden auch die Erfordernisse von Art. 6 Ziff. 1 EMRK an eine gerichtliche Überprüfung erfüllt, soweit "civil rights" zur Diskussion stehen (vgl. BGE 115 Ia 191).
e) Es ergibt sich somit, dass mit dem angefochtenen Entscheid die bundesrechtliche Koordinationspflicht nicht verletzt wird. Die Rügen der Beschwerdeführer sind nicht geeignet, eine Verletzung von Bundesrecht zu begründen. Insbesondere kann keine Rede davon sein, die Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 116 Ib 50 ff. zur Koordination der Verfahren bei der Baurekurskommission II gingen der inzwischen erfolgten Änderung der kantonalen Bauverfahrensverordnung vor. Auch wenn die Koordination - wie selbst das Verwaltungsgericht einräumt - ebensogut bei der Baurekurskommission sichergestellt werden könnte, ist es im vorliegenden Fall haltbar, dass das Verwaltungsgericht unter bestmöglicher Wahrung der neuen Zuständigkeitsordnung den Regierungsrat als die zur koordinierten Behandlung der eingereichten Rekurse zuständige Instanz bezeichnet hat. | de | Bau- und Planungsrecht, Umweltschutz- und Gewässerschutzrecht; Koordinationspflicht. Rechtsmittel: Die Frage, auf welche Weise nach dem kantonalen Recht die bundesrechtlich gebotene Koordination gewährleistet wird, ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen (E. 1b).
Koordinationspflicht: Es ist im Lichte der Zürcher Zuständigkeitsordnung haltbar, den Regierungsrat als erste Rechtsmittelinstanz zur koordinierten Behandlung von Rekursen zu bezeichnen (E. 2). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-326%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,047 | 118 Ib 326 | 118 Ib 326
Sachverhalt ab Seite 326
A.- In dem zum Zürcher Gesamtplan gehörenden Landschafts- sowie Versorgungsplan ist nördlich bzw. nordöstlich der Weiler Unter- und Ober-Chrüzlen auf dem Gebiet der Gemeinden Egg und Oetwil am See der Standort für eine Multikomponentendeponie und eine Kompostieranlage festgelegt. Am 11. März 1987 ersuchte G. die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (Baudirektion) um Erteilung der erforderlichen Bewilligungen für den Bau und den Betrieb der Multikomponentendeponie und der Kompostieranlage auf dem erwähnten Gelände Chrüzlen, welches in der kantonalen Landwirtschaftszone liegt. Den Gesuchsunterlagen fügte der Gesuchsteller den Bericht zur Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 1987 bei.
Am 18. bzw. 22. August 1988 erteilten die Gemeinderäte von Egg und von Oetwil am See die baurechtlichen Bewilligungen für die geplanten Anlagen. In beiden Bewilligungen wurden deren Genehmigung durch die Baudirektion sowie die erforderlichen gewässerschutz-, umweltschutz- und forstrechtlichen Bewilligungen der zuständigen kantonalen Instanzen vorbehalten. Die kommunalen baurechtlichen Bewilligungen wurden von verschiedenen Nachbarn der geplanten Anlagen angefochten.
Mit Verfügung vom 26. September 1988 erteilte die Baudirektion gestützt auf Art. 30 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) sowie Art. 27 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG) und § 25 Abs. 3 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) die beantragte Deponiebewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Gegen diese Verfügung gelangten die Erben von X. sowie weitere Mitbeteiligte an den Regierungsrat, der die Rekurse mit Entscheid vom 28. Juni 1989 abwies. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrats über die Bewilligung gemäss Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG führten die Erben von X. sowie sieben Mitbeteiligte Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, welches das Rechtsmittel am 14. März 1990 im Sinne der Erwägungen guthiess und den angefochtenen Regierungsratsentscheid aufhob (BGE 116 Ib 50 ff.).
B.- In der Folge erteilten die Bau- und die Volkswirtschaftsdirektion mit gemeinsamer Verfügung vom 28. Dezember 1990 unter zahlreichen Nebenbestimmungen für das umstrittene Vorhaben einschliesslich Zufahrt eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). In diesem Verfahren wurde auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG durchgeführt. Ebenfalls am 28. Dezember 1990 erteilte die Baudirektion ferner die strassenpolizeiliche Bewilligung, und zudem bewilligte sie das Vorhaben gemäss Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 27 GSchG und § 25 Abs. 3 EG GSchG. In sämtlichen drei Verfügungen wurde die Baurekurskommission II als Rekursinstanz bezeichnet.
Die gleichen Parteien, die bereits in BGE 116 Ib 50 ff. als Beschwerdeführer auftraten, gelangten gegen die drei Verfügungen vom 28. Dezember 1990 an die Baurekurskommission II und verlangten die Aufhebung dieser Verfügungen. Die Baurekurskommission II vereinigte die gegen die drei Verfügungen gerichteten Rechtsmittel mit den bei ihr noch hängigen Verfahren betreffend die kommunalen baurechtlichen Bewilligungen vom 18. und 22. August 1988 und trat auf die Rekurse am 28. Mai 1991 nicht ein. Sie führte in ihrem Nichteintretensentscheid im wesentlichen aus, sie sei zur Überprüfung der drei Direktionsverfügungen nicht zuständig, weil es sich dabei um staatliche Anordnungen im Sinne von § 329 Abs. 1 lit. a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 handle. Zudem sei ihre sachliche Zuständigkeit im Bereich des Umweltschutzrechts auf Streitigkeiten über die Anwendung der Luftreinhalte- und der Lärmschutz-Verordnung beschränkt, weshalb sie auf die Rüge der Verletzung des Gewässerschutzrechts ohnehin nicht eintreten könne, und zwar unabhängig davon, ob eine staatliche Anordnung angefochten sei oder nicht. Zur materiellen Behandlung der eingereichten Rekurse sei somit der Regierungsrat zuständig, zumal nichts dagegen spreche, dass dieser im Hinblick auf die Koordinationspflicht (auch) die Anwendung der Luftreinhalte- und der Lärmschutz-Verordnung überprüfe.
Diesen Entscheid fochten die Rekurrenten beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an und beantragten, die Sache sei zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission II zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde am 3. Oktober 1991 im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 29. November 1991 verlangen die vor dem Verwaltungsgericht unterlegenen Parteien, dessen Urteil vom 3. Oktober 1991 sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, dieser könne nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden, da keine Normen des Bundesrechts anzuwenden seien, sondern ausschliesslich zu prüfen sei, wie die erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts am zweckmässigsten koordiniert werden könnten. In der Folge haben die Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, welches Rechtsmittel zulässig ist und in welchem Umfang darauf eingetreten werden kann (BGE 117 Ia 2 E. 1, 85 E. 1, BGE 117 Ib 138 E. 1, 156 E. 1, je mit Hinweisen).
a) (Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; vgl. BGE 117 Ib 138 f.)
b) Im vorliegenden Verfahren ist umstritten, bei welcher Behörde die erforderliche Koordination der Rechtsanwendung im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts gewährleistet werden kann. Die dabei zu beurteilenden Verfahrensfragen stellen sich u.a. im Zusammenhang mit der Überprüfung verschiedener Bewilligungen, deren Voraussetzungen im direkt anwendbaren Bundesrecht (Art. 24 Abs. 1 RPG, Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 27 GSchG) geregelt sind. Zwischen diesem Bundesrecht, dessen Anwendung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfen ist (vgl. BGE 116 Ib 50 ff.), und dem kantonalen Recht, das der Verwirklichung des anwendbaren Bundesrechts dient, besteht ein derart enger Sachzusammenhang, dass auch die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden kann. Dies ist selbst dann der Fall, wenn in der Beschwerde einzig eine Verletzung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts geltend gemacht wird, da bereits eine solche Rechtsverletzung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen kann (vgl. BGE 116 Ib 8 ff., 169 ff., BGE 103 Ib 314 E. 2b, BGE 99 Ib 326 E. 1b, 2). Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht einen separaten Entscheid über die Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts gefällt hat, führt somit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zur Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Soweit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts zu überprüfen ist, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts allerdings nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 117 Ib 139, BGE 116 Ib 10, je mit Hinweisen). Danach wird die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts auf eine Verletzung des Willkürverbots hin überprüft (BGE 117 Ia 139, BGE 112 Ib 96 f.).
Dass die Beschwerdeführer allein staatsrechtliche Beschwerde erhoben haben, schadet ihnen nicht, soweit auch die Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erfüllt sind und die eingereichte Rechtsschrift als solche behandelt werden kann (vgl. BGE 116 Ib 172 mit Hinweisen).
c) Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid über die prozessuale Frage, welche Instanz zur Behandlung des bei der Baurekurskommission II eingereichten Rekurses zuständig sei. Ein solcher Entscheid ist nach Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 und 45 Abs. 2 lit. a VwVG selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar... Die Beschwerdeschrift muss innert zehn Tagen seit Eröffnung des Urteils eingereicht werden (Art. 106 Abs. 1 OG).
Die Beschwerdeführer haben 30 Tage nach Eröffnung des angefochtenen Zwischenentscheids Beschwerde erhoben. Diese ist somit nach Art. 106 Abs. 1 OG verspätet. Allerdings ist zu beachten, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil erklärte, dieses könne nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden, woraus die Beschwerdeführer ableiteten, das Urteil könne einzig mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Diese Auffassung erweist sich nach den Ausführungen in E. 1b hiervor als unzutreffend. Aus einer unvollständigen oder unrichtigen Rechtsmittelbelehrung dürfen den Parteien indessen keine Nachteile erwachsen (Art. 107 Abs. 3 OG). Es stellt sich somit die Frage, ob in der vorliegenden Sache wegen der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid vom Erfordernis der Beschwerdeerhebung innert zehn Tagen abgesehen werden kann.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben falsche Auskünfte von Behörden nur dann eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden zur Folge, wenn dieser die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte (BGE 115 Ib 18 ff. E. 4, BGE 114 Ia 106 ff. mit Hinweisen). So geniesst der Private keinen Vertrauensschutz, wenn er die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung kennt oder sie bei genügender Aufmerksamkeit hätte kennen müssen, insbesondere wenn er oder sein Anwalt die Mängel der Belehrung schon allein durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes hätte ersehen können (BGE 116 Ib 145 f., BGE 112 Ia 310, BGE 106 Ia 16 ff. E. 3).
In der vorliegenden Angelegenheit kann offengelassen werden, welche Folgen sich aus der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung des Verwaltungsgerichts ergeben..., da die Beschwerde, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, in der Sache ohnehin abzuweisen ist.
2. In BGE 116 Ib 63 E. 6b hat das Bundesgericht zur Koordination der verschiedenen Bewilligungsverfahren ausgeführt, die Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG könnten im vorliegenden Fall materiell koordiniert im baurechtlichen Bewilligungsverfahren geprüft werden. Im Kanton Zürich finde zur Erteilung einer Bewilligung nach Art. 24 RPG und damit zur Durchführung dieses ausnahmsweise noch als zulässig bezeichneten Leitverfahrens für die Deponiebewilligung grundsätzlich ein kommunales Bewilligungsverfahren vor der örtlichen Baubehörde (§ 318 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) statt. Der nach Art. 25 Abs. 2 RPG erforderliche Entscheid einer kantonalen Behörde erfolge aufgrund des Meldeverfahrens gemäss § 18 der kantonalen Bauverfahrensverordnung vom 19. April 1978 (BauVO). Die Baudirektion entscheide demnach innert 30 Tagen seit der Meldung des Bauvorhabens, ob sie dieses ihrer Genehmigung unterstellen wolle oder nicht (§ 18 Abs. 3 BauVO und Ziff. 2.23 Anhang BauVO; vgl. W. HALLER/P. KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 16, N. 28). Die vom Gemeinderat Egg am 18. August 1988 und vom Gemeinderat Oetwil am See am 22. August 1988 erteilten baurechtlichen Bewilligungen seien gegenwärtig vor der Baurekurskommission II hängig. In diesem Rekursverfahren könne die umfassende Prüfung des Deponieprojekts auf seine Übereinstimmung mit sämtlichen für die Bewilligung massgebenden Vorschriften über den Schutz der Umwelt (vgl. Art. 3 UVPV und BGE 116 Ib 60 E. 4d) noch vorgenommen werden. Dabei sei jedoch auch die Verfügung der Baudirektion über die Genehmigung oder die Nichtunterstellung unter Art. 24 RPG in die umfassende Prüfung miteinzubeziehen (vgl. BGE 115 Ib 402 ff.).
a) Mit diesen Erwägungen hat das Bundesgericht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer das einzuschlagende Rechtsmittelverfahren nicht verbindlich festgelegt. Es hat vielmehr im Hinblick auf die damals bestehende verfahrensrechtlich Regelung aufgezeigt, wie angesichts der bereits getrennt durchgeführten erstinstanzlichen Bewilligungsverfahren bei Weiterverfolgung des Projekts in Anwendung von Art. 24 RPG die erforderliche Koordination im Rechtsmittelverfahren gewährleistet ist. Wie dargelegt, wurde dabei nicht das grundsätzlich für Deponievorhaben der vorliegenden Art durchzuführende Nutzungsplanungsverfahren, sondern ausnahmsweise das bereits eingeleitete Ausnahmebewilligungsverfahren im Sinne von Art. 24 RPG als Leitverfahren zugelassen.
Am 5. September 1990 wurde im Kanton Zürich das Verfahrensrecht zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG geändert. Während nach der früheren Verfahrensordnung das in BGE 115 Ib 404 E. 4 und BGE 116 Ib 63 E. 6b beschriebene Meldeverfahren galt, ist heute nach Ziff. 1.4 des Anhangs der kantonalen Bauverfahrensverordnung in der Fassung vom 5. September 1990 die Baudirektion für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG allein und umfassend zuständig. Im Unterschied zu dem im Urteilszeitpunkt von BGE 116 Ib 50 ff. (14. März 1990) geltenden Recht erlässt heute nicht mehr der Gemeinderat, sondern die Baudirektion die für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen erforderliche Ausnahmebewilligung. Der Ausnahmebewilligungsentscheid der Baudirektion wird von den kantonalen Behörden und Gerichten als staatliche Anordnung betrachtet, die nach § 329 Abs. 1 lit. a PBG nicht bei den Baurekurskommissionen angefochten werden kann. Nach § 329 Abs. 1 lit. b PBG unterliegen die Anordnungen der Baudirektion der Anfechtung beim Regierungsrat, dessen Entscheid an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann.
b) Das Verwaltungsgericht legte dem angefochtenen Entscheid die neue Zuständigkeitsordnung zugrunde und kam zum Schluss, dass eine der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügende formelle Koordination auch bei Beachtung der neuen Zuständigkeitsordnung nicht möglich sei, da die kommunalen Baubewilligungsentscheide weiterhin bei den Baurekurskommissionen angefochten werden könnten (§ 329 Abs. 1 PBG). Eine verfahrensrechtliche Koordination erst auf der Stufe des auf Rechtskontrolle beschränkten Verwaltungsgerichts widerspräche indessen den Ausführungen in BGE 116 Ib 64 E. 6c. Somit werde mit der kantonalen Gesetzgebung der Grundsatz verletzt, wonach kantonales Verfahrensrecht die Durchsetzung des Bundesrechts nicht vereiteln, verunmöglichen oder wesentlich erschweren dürfe (BGE 92 I 210, BGE 91 I 423). Demnach sei eine Lösung zu suchen, die der Koordinationspflicht Rechnung trage, wobei der damit verbundene Verstoss gegen kantonales Verfahrensrecht in Kauf genommen werden müsse. Dabei verdiene allerdings jene Lösung den Vorzug, die der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung bestmöglich entspreche. Unter diesem Gesichtspunkt sei insbesondere im Hinblick auf die neue Zuständigkeit des Regierungsrats zur Beurteilung von Rechtsmitteln gegen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG nicht zu beanstanden, dass die Baurekurskommission II auf den Rekurs nicht eingetreten sei und den Regierungsrat als erste Rechtsmittelinstanz bezeichnet habe, zumal dieser wie die Baurekurskommissionen mit umfassender Kognition ausgestattet sei (§ 20 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959; VRG) und § 329 Abs. 1 lit. b PBG nicht ausschliesse, dass der Regierungsrat auch erstinstanzliche Baubewilligungsentscheide überprüfe.
c) Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 116 Ib 50 ff. und machen geltend, der in diesem Urteil aufgezeigte Rechtsmittelweg werde von allen kantonalen Instanzen hinterfragt und letztlich unter Hinweis auf die kantonale Verfahrenshoheit ignoriert. Wie bereits vorne in E. 2a erwähnt, hat das Bundesgericht in BGE 116 Ib 50 ff. nicht einen bestimmten Weg zur Gewährleistung der erforderlichen Koordination verbindlich vorgeschrieben, sondern zunächst erklärt, dass für das umstrittene Deponievorhaben grundsätzlich ein Nutzungsplan hätte erlassen werden müssen (vgl. BGE 116 Ib 55). Nur wegen der bereits geleisteten umfangreichen Vorarbeiten zur Verwirklichung des Regionaldeponieprojekts Chrüzlen hat es das Bundesgericht ausnahmsweise als zulässig erachtet, dass der bereits eingeschlagene Weg über das Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG (Leitverfahren) weiterverfolgt wird (vgl. BGE 116 Ib 62 E. 6a). Dies allerdings unter der Voraussetzung, dass im Rechtsmittelverfahren über die Ausnahmebewilligung die Koordination mit den übrigen Bewilligungen sichergestellt wird. Nach der damals geltenden Verfahrensordnung war die Baurekurskommission II zur Beurteilung von Rekursen gegen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG zuständig, weshalb nach den Grundsätzen der Koordinationspflicht auch die übrigen notwendigen Bewilligungen von dieser Kommission hätten überprüft werden sollen (BGE 116 Ib 64). Dass damit eine teilweise Missachtung der kantonalen Verfahrensordnung in Kauf genommen werden musste, lag auf der Hand, doch räumt selbst das Verwaltungsgericht im hier angefochtenen Entscheid ein, dass die bundesrechtlich gebotene Koordination im Kanton Zürich nur mit einem Eingriff in die kantonalrechtliche Zuständigkeitsordnung zu erreichen ist. Der in BGE 116 Ib 50 ff. vorgezeichnete Rechtsmittelweg entsprach im Hinblick auf die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG der damaligen kantonalen Zuständigkeitsordnung.
Die Überprüfung der weiteren Bewilligungen durch die Baurekurskommission hätte teilweise einen Verstoss gegen § 329 Abs. 1 lit. a PBG dargestellt. Ein solcher Verstoss war einerseits wegen des Vorrangs des Bundesrechts in Kauf zu nehmen und andererseits auch im Hinblick auf die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich gerechtfertigt. Dieses hatte nämlich bereits in einem Entscheid vom 28. Februar 1986 betreffend eine Baubewilligung für ein Parkhaus unter der Limmat festgehalten: "Das bundesrechtliche Konzept der Identität der Bewilligungsbehörde gilt sachnotwendig nicht nur für die erstinstanzliche Verfügung, sondern auch für die Rechtsmittelentscheide. Das kantonale Verfahrensrecht ist in Übereinstimmung mit diesem bundesrechtlichen Grundsatz auszulegen, der überdies (allenfalls) widersprechendem kantonalem Verfahrensrecht vorgeht. Die Baurekurskommission I hat somit ihre sachliche Zuständigkeit zur Anwendung des Umweltschutzrechts zu Unrecht verneint" (Baurechtsentscheide Kanton Zürich (BEZ) 1986 Nr. 34 E. 8b, c). Das Verwaltungsgericht bestätigt die Grundsätze der zitierten Rechtsprechung im angefochtenen Entscheid ausdrücklich, schränkt deren Anwendbarkeit jedoch auf die Anwendung des Umweltschutzgesetzes und dessen Ausführungserlasse ein. Inwieweit diese Einschränkung im Hinblick auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht zulässig ist, muss im vorliegenden Fall nicht geprüft werden. Es kann hier lediglich festgehalten werden, dass das Verwaltungsgericht bereits im Jahre 1986 erkannte, dass die Zuständigkeitsordnung des § 329 PBG in bestimmten Fällen im Interesse einer reibungslosen Anwendung des Bundesrechts zurückzustehen hat. Es war somit folgerichtig, dass in BGE 116 Ib 50 ff. auf die Möglichkeit der koordinierten Beurteilung des umstrittenen Vorhabens durch die Baurekurskommission II hingewiesen wurde.
d) Im vorliegenden Verfahren ist nun allerdings zu beachten, dass nach der neuen Zuständigkeit der Baudirektion zur Beurteilung von Ausnahmebewilligungsgesuchen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen eine neue verfahrensrechtliche Situation besteht. Das nach BGE 116 Ib 50 ff. ausnahmsweise als Leitverfahren zugelassene Ausnahmebewilligungsverfahren wird heute vom Regierungsrat als erster Rechtsmittelinstanz beurteilt. In diesem Verfahren kann die Koordination gewährleistet werden, ohne dass die Beschwerdeführer eine Beschränkung der Überprüfungsbefugnis oder der Parteirechte in Kauf zu nehmen hätten. Zudem genügt der Regierungsrat den Anforderungen an eine Beschwerdebehörde gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG. Mit der Weiterzugsmöglichkeit des Regierungsratsentscheids an das Verwaltungsgericht werden auch die Erfordernisse von Art. 6 Ziff. 1 EMRK an eine gerichtliche Überprüfung erfüllt, soweit "civil rights" zur Diskussion stehen (vgl. BGE 115 Ia 191).
e) Es ergibt sich somit, dass mit dem angefochtenen Entscheid die bundesrechtliche Koordinationspflicht nicht verletzt wird. Die Rügen der Beschwerdeführer sind nicht geeignet, eine Verletzung von Bundesrecht zu begründen. Insbesondere kann keine Rede davon sein, die Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 116 Ib 50 ff. zur Koordination der Verfahren bei der Baurekurskommission II gingen der inzwischen erfolgten Änderung der kantonalen Bauverfahrensverordnung vor. Auch wenn die Koordination - wie selbst das Verwaltungsgericht einräumt - ebensogut bei der Baurekurskommission sichergestellt werden könnte, ist es im vorliegenden Fall haltbar, dass das Verwaltungsgericht unter bestmöglicher Wahrung der neuen Zuständigkeitsordnung den Regierungsrat als die zur koordinierten Behandlung der eingereichten Rekurse zuständige Instanz bezeichnet hat. | de | Devoir de coordination en droit de la construction, de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement et des eaux. Voie de droit: La réalisation en droit cantonal de la coordination prescrite par le droit fédéral doit être examinée dans le cadre du recours de droit administratif (consid. 1b).
Devoir de coordination: Il est admissible de désigner le Conseil d'Etat du canton de Zurich comme première autorité compétente pour traiter les recours conformément au principe de la coordination (consid. 2). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-326%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,048 | 118 Ib 326 | 118 Ib 326
Sachverhalt ab Seite 326
A.- In dem zum Zürcher Gesamtplan gehörenden Landschafts- sowie Versorgungsplan ist nördlich bzw. nordöstlich der Weiler Unter- und Ober-Chrüzlen auf dem Gebiet der Gemeinden Egg und Oetwil am See der Standort für eine Multikomponentendeponie und eine Kompostieranlage festgelegt. Am 11. März 1987 ersuchte G. die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (Baudirektion) um Erteilung der erforderlichen Bewilligungen für den Bau und den Betrieb der Multikomponentendeponie und der Kompostieranlage auf dem erwähnten Gelände Chrüzlen, welches in der kantonalen Landwirtschaftszone liegt. Den Gesuchsunterlagen fügte der Gesuchsteller den Bericht zur Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 1987 bei.
Am 18. bzw. 22. August 1988 erteilten die Gemeinderäte von Egg und von Oetwil am See die baurechtlichen Bewilligungen für die geplanten Anlagen. In beiden Bewilligungen wurden deren Genehmigung durch die Baudirektion sowie die erforderlichen gewässerschutz-, umweltschutz- und forstrechtlichen Bewilligungen der zuständigen kantonalen Instanzen vorbehalten. Die kommunalen baurechtlichen Bewilligungen wurden von verschiedenen Nachbarn der geplanten Anlagen angefochten.
Mit Verfügung vom 26. September 1988 erteilte die Baudirektion gestützt auf Art. 30 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) sowie Art. 27 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG) und § 25 Abs. 3 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) die beantragte Deponiebewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Gegen diese Verfügung gelangten die Erben von X. sowie weitere Mitbeteiligte an den Regierungsrat, der die Rekurse mit Entscheid vom 28. Juni 1989 abwies. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrats über die Bewilligung gemäss Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG führten die Erben von X. sowie sieben Mitbeteiligte Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, welches das Rechtsmittel am 14. März 1990 im Sinne der Erwägungen guthiess und den angefochtenen Regierungsratsentscheid aufhob (BGE 116 Ib 50 ff.).
B.- In der Folge erteilten die Bau- und die Volkswirtschaftsdirektion mit gemeinsamer Verfügung vom 28. Dezember 1990 unter zahlreichen Nebenbestimmungen für das umstrittene Vorhaben einschliesslich Zufahrt eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). In diesem Verfahren wurde auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG durchgeführt. Ebenfalls am 28. Dezember 1990 erteilte die Baudirektion ferner die strassenpolizeiliche Bewilligung, und zudem bewilligte sie das Vorhaben gemäss Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 27 GSchG und § 25 Abs. 3 EG GSchG. In sämtlichen drei Verfügungen wurde die Baurekurskommission II als Rekursinstanz bezeichnet.
Die gleichen Parteien, die bereits in BGE 116 Ib 50 ff. als Beschwerdeführer auftraten, gelangten gegen die drei Verfügungen vom 28. Dezember 1990 an die Baurekurskommission II und verlangten die Aufhebung dieser Verfügungen. Die Baurekurskommission II vereinigte die gegen die drei Verfügungen gerichteten Rechtsmittel mit den bei ihr noch hängigen Verfahren betreffend die kommunalen baurechtlichen Bewilligungen vom 18. und 22. August 1988 und trat auf die Rekurse am 28. Mai 1991 nicht ein. Sie führte in ihrem Nichteintretensentscheid im wesentlichen aus, sie sei zur Überprüfung der drei Direktionsverfügungen nicht zuständig, weil es sich dabei um staatliche Anordnungen im Sinne von § 329 Abs. 1 lit. a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 handle. Zudem sei ihre sachliche Zuständigkeit im Bereich des Umweltschutzrechts auf Streitigkeiten über die Anwendung der Luftreinhalte- und der Lärmschutz-Verordnung beschränkt, weshalb sie auf die Rüge der Verletzung des Gewässerschutzrechts ohnehin nicht eintreten könne, und zwar unabhängig davon, ob eine staatliche Anordnung angefochten sei oder nicht. Zur materiellen Behandlung der eingereichten Rekurse sei somit der Regierungsrat zuständig, zumal nichts dagegen spreche, dass dieser im Hinblick auf die Koordinationspflicht (auch) die Anwendung der Luftreinhalte- und der Lärmschutz-Verordnung überprüfe.
Diesen Entscheid fochten die Rekurrenten beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an und beantragten, die Sache sei zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission II zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde am 3. Oktober 1991 im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 29. November 1991 verlangen die vor dem Verwaltungsgericht unterlegenen Parteien, dessen Urteil vom 3. Oktober 1991 sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, dieser könne nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden, da keine Normen des Bundesrechts anzuwenden seien, sondern ausschliesslich zu prüfen sei, wie die erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts am zweckmässigsten koordiniert werden könnten. In der Folge haben die Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, welches Rechtsmittel zulässig ist und in welchem Umfang darauf eingetreten werden kann (BGE 117 Ia 2 E. 1, 85 E. 1, BGE 117 Ib 138 E. 1, 156 E. 1, je mit Hinweisen).
a) (Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; vgl. BGE 117 Ib 138 f.)
b) Im vorliegenden Verfahren ist umstritten, bei welcher Behörde die erforderliche Koordination der Rechtsanwendung im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts gewährleistet werden kann. Die dabei zu beurteilenden Verfahrensfragen stellen sich u.a. im Zusammenhang mit der Überprüfung verschiedener Bewilligungen, deren Voraussetzungen im direkt anwendbaren Bundesrecht (Art. 24 Abs. 1 RPG, Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 27 GSchG) geregelt sind. Zwischen diesem Bundesrecht, dessen Anwendung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfen ist (vgl. BGE 116 Ib 50 ff.), und dem kantonalen Recht, das der Verwirklichung des anwendbaren Bundesrechts dient, besteht ein derart enger Sachzusammenhang, dass auch die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden kann. Dies ist selbst dann der Fall, wenn in der Beschwerde einzig eine Verletzung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts geltend gemacht wird, da bereits eine solche Rechtsverletzung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen kann (vgl. BGE 116 Ib 8 ff., 169 ff., BGE 103 Ib 314 E. 2b, BGE 99 Ib 326 E. 1b, 2). Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht einen separaten Entscheid über die Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts gefällt hat, führt somit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zur Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Soweit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts zu überprüfen ist, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts allerdings nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 117 Ib 139, BGE 116 Ib 10, je mit Hinweisen). Danach wird die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts auf eine Verletzung des Willkürverbots hin überprüft (BGE 117 Ia 139, BGE 112 Ib 96 f.).
Dass die Beschwerdeführer allein staatsrechtliche Beschwerde erhoben haben, schadet ihnen nicht, soweit auch die Sachurteilsvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erfüllt sind und die eingereichte Rechtsschrift als solche behandelt werden kann (vgl. BGE 116 Ib 172 mit Hinweisen).
c) Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid über die prozessuale Frage, welche Instanz zur Behandlung des bei der Baurekurskommission II eingereichten Rekurses zuständig sei. Ein solcher Entscheid ist nach Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 und 45 Abs. 2 lit. a VwVG selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar... Die Beschwerdeschrift muss innert zehn Tagen seit Eröffnung des Urteils eingereicht werden (Art. 106 Abs. 1 OG).
Die Beschwerdeführer haben 30 Tage nach Eröffnung des angefochtenen Zwischenentscheids Beschwerde erhoben. Diese ist somit nach Art. 106 Abs. 1 OG verspätet. Allerdings ist zu beachten, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil erklärte, dieses könne nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden, woraus die Beschwerdeführer ableiteten, das Urteil könne einzig mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Diese Auffassung erweist sich nach den Ausführungen in E. 1b hiervor als unzutreffend. Aus einer unvollständigen oder unrichtigen Rechtsmittelbelehrung dürfen den Parteien indessen keine Nachteile erwachsen (Art. 107 Abs. 3 OG). Es stellt sich somit die Frage, ob in der vorliegenden Sache wegen der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid vom Erfordernis der Beschwerdeerhebung innert zehn Tagen abgesehen werden kann.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben falsche Auskünfte von Behörden nur dann eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden zur Folge, wenn dieser die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte (BGE 115 Ib 18 ff. E. 4, BGE 114 Ia 106 ff. mit Hinweisen). So geniesst der Private keinen Vertrauensschutz, wenn er die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung kennt oder sie bei genügender Aufmerksamkeit hätte kennen müssen, insbesondere wenn er oder sein Anwalt die Mängel der Belehrung schon allein durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes hätte ersehen können (BGE 116 Ib 145 f., BGE 112 Ia 310, BGE 106 Ia 16 ff. E. 3).
In der vorliegenden Angelegenheit kann offengelassen werden, welche Folgen sich aus der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung des Verwaltungsgerichts ergeben..., da die Beschwerde, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, in der Sache ohnehin abzuweisen ist.
2. In BGE 116 Ib 63 E. 6b hat das Bundesgericht zur Koordination der verschiedenen Bewilligungsverfahren ausgeführt, die Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 30 Abs. 2 USG und Art. 27 GSchG könnten im vorliegenden Fall materiell koordiniert im baurechtlichen Bewilligungsverfahren geprüft werden. Im Kanton Zürich finde zur Erteilung einer Bewilligung nach Art. 24 RPG und damit zur Durchführung dieses ausnahmsweise noch als zulässig bezeichneten Leitverfahrens für die Deponiebewilligung grundsätzlich ein kommunales Bewilligungsverfahren vor der örtlichen Baubehörde (§ 318 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) statt. Der nach Art. 25 Abs. 2 RPG erforderliche Entscheid einer kantonalen Behörde erfolge aufgrund des Meldeverfahrens gemäss § 18 der kantonalen Bauverfahrensverordnung vom 19. April 1978 (BauVO). Die Baudirektion entscheide demnach innert 30 Tagen seit der Meldung des Bauvorhabens, ob sie dieses ihrer Genehmigung unterstellen wolle oder nicht (§ 18 Abs. 3 BauVO und Ziff. 2.23 Anhang BauVO; vgl. W. HALLER/P. KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 16, N. 28). Die vom Gemeinderat Egg am 18. August 1988 und vom Gemeinderat Oetwil am See am 22. August 1988 erteilten baurechtlichen Bewilligungen seien gegenwärtig vor der Baurekurskommission II hängig. In diesem Rekursverfahren könne die umfassende Prüfung des Deponieprojekts auf seine Übereinstimmung mit sämtlichen für die Bewilligung massgebenden Vorschriften über den Schutz der Umwelt (vgl. Art. 3 UVPV und BGE 116 Ib 60 E. 4d) noch vorgenommen werden. Dabei sei jedoch auch die Verfügung der Baudirektion über die Genehmigung oder die Nichtunterstellung unter Art. 24 RPG in die umfassende Prüfung miteinzubeziehen (vgl. BGE 115 Ib 402 ff.).
a) Mit diesen Erwägungen hat das Bundesgericht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer das einzuschlagende Rechtsmittelverfahren nicht verbindlich festgelegt. Es hat vielmehr im Hinblick auf die damals bestehende verfahrensrechtlich Regelung aufgezeigt, wie angesichts der bereits getrennt durchgeführten erstinstanzlichen Bewilligungsverfahren bei Weiterverfolgung des Projekts in Anwendung von Art. 24 RPG die erforderliche Koordination im Rechtsmittelverfahren gewährleistet ist. Wie dargelegt, wurde dabei nicht das grundsätzlich für Deponievorhaben der vorliegenden Art durchzuführende Nutzungsplanungsverfahren, sondern ausnahmsweise das bereits eingeleitete Ausnahmebewilligungsverfahren im Sinne von Art. 24 RPG als Leitverfahren zugelassen.
Am 5. September 1990 wurde im Kanton Zürich das Verfahrensrecht zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG geändert. Während nach der früheren Verfahrensordnung das in BGE 115 Ib 404 E. 4 und BGE 116 Ib 63 E. 6b beschriebene Meldeverfahren galt, ist heute nach Ziff. 1.4 des Anhangs der kantonalen Bauverfahrensverordnung in der Fassung vom 5. September 1990 die Baudirektion für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG allein und umfassend zuständig. Im Unterschied zu dem im Urteilszeitpunkt von BGE 116 Ib 50 ff. (14. März 1990) geltenden Recht erlässt heute nicht mehr der Gemeinderat, sondern die Baudirektion die für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen erforderliche Ausnahmebewilligung. Der Ausnahmebewilligungsentscheid der Baudirektion wird von den kantonalen Behörden und Gerichten als staatliche Anordnung betrachtet, die nach § 329 Abs. 1 lit. a PBG nicht bei den Baurekurskommissionen angefochten werden kann. Nach § 329 Abs. 1 lit. b PBG unterliegen die Anordnungen der Baudirektion der Anfechtung beim Regierungsrat, dessen Entscheid an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann.
b) Das Verwaltungsgericht legte dem angefochtenen Entscheid die neue Zuständigkeitsordnung zugrunde und kam zum Schluss, dass eine der bundesgerichtlichen Rechtsprechung genügende formelle Koordination auch bei Beachtung der neuen Zuständigkeitsordnung nicht möglich sei, da die kommunalen Baubewilligungsentscheide weiterhin bei den Baurekurskommissionen angefochten werden könnten (§ 329 Abs. 1 PBG). Eine verfahrensrechtliche Koordination erst auf der Stufe des auf Rechtskontrolle beschränkten Verwaltungsgerichts widerspräche indessen den Ausführungen in BGE 116 Ib 64 E. 6c. Somit werde mit der kantonalen Gesetzgebung der Grundsatz verletzt, wonach kantonales Verfahrensrecht die Durchsetzung des Bundesrechts nicht vereiteln, verunmöglichen oder wesentlich erschweren dürfe (BGE 92 I 210, BGE 91 I 423). Demnach sei eine Lösung zu suchen, die der Koordinationspflicht Rechnung trage, wobei der damit verbundene Verstoss gegen kantonales Verfahrensrecht in Kauf genommen werden müsse. Dabei verdiene allerdings jene Lösung den Vorzug, die der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung bestmöglich entspreche. Unter diesem Gesichtspunkt sei insbesondere im Hinblick auf die neue Zuständigkeit des Regierungsrats zur Beurteilung von Rechtsmitteln gegen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG nicht zu beanstanden, dass die Baurekurskommission II auf den Rekurs nicht eingetreten sei und den Regierungsrat als erste Rechtsmittelinstanz bezeichnet habe, zumal dieser wie die Baurekurskommissionen mit umfassender Kognition ausgestattet sei (§ 20 Abs. 1 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959; VRG) und § 329 Abs. 1 lit. b PBG nicht ausschliesse, dass der Regierungsrat auch erstinstanzliche Baubewilligungsentscheide überprüfe.
c) Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 116 Ib 50 ff. und machen geltend, der in diesem Urteil aufgezeigte Rechtsmittelweg werde von allen kantonalen Instanzen hinterfragt und letztlich unter Hinweis auf die kantonale Verfahrenshoheit ignoriert. Wie bereits vorne in E. 2a erwähnt, hat das Bundesgericht in BGE 116 Ib 50 ff. nicht einen bestimmten Weg zur Gewährleistung der erforderlichen Koordination verbindlich vorgeschrieben, sondern zunächst erklärt, dass für das umstrittene Deponievorhaben grundsätzlich ein Nutzungsplan hätte erlassen werden müssen (vgl. BGE 116 Ib 55). Nur wegen der bereits geleisteten umfangreichen Vorarbeiten zur Verwirklichung des Regionaldeponieprojekts Chrüzlen hat es das Bundesgericht ausnahmsweise als zulässig erachtet, dass der bereits eingeschlagene Weg über das Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG (Leitverfahren) weiterverfolgt wird (vgl. BGE 116 Ib 62 E. 6a). Dies allerdings unter der Voraussetzung, dass im Rechtsmittelverfahren über die Ausnahmebewilligung die Koordination mit den übrigen Bewilligungen sichergestellt wird. Nach der damals geltenden Verfahrensordnung war die Baurekurskommission II zur Beurteilung von Rekursen gegen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG zuständig, weshalb nach den Grundsätzen der Koordinationspflicht auch die übrigen notwendigen Bewilligungen von dieser Kommission hätten überprüft werden sollen (BGE 116 Ib 64). Dass damit eine teilweise Missachtung der kantonalen Verfahrensordnung in Kauf genommen werden musste, lag auf der Hand, doch räumt selbst das Verwaltungsgericht im hier angefochtenen Entscheid ein, dass die bundesrechtlich gebotene Koordination im Kanton Zürich nur mit einem Eingriff in die kantonalrechtliche Zuständigkeitsordnung zu erreichen ist. Der in BGE 116 Ib 50 ff. vorgezeichnete Rechtsmittelweg entsprach im Hinblick auf die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG der damaligen kantonalen Zuständigkeitsordnung.
Die Überprüfung der weiteren Bewilligungen durch die Baurekurskommission hätte teilweise einen Verstoss gegen § 329 Abs. 1 lit. a PBG dargestellt. Ein solcher Verstoss war einerseits wegen des Vorrangs des Bundesrechts in Kauf zu nehmen und andererseits auch im Hinblick auf die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich gerechtfertigt. Dieses hatte nämlich bereits in einem Entscheid vom 28. Februar 1986 betreffend eine Baubewilligung für ein Parkhaus unter der Limmat festgehalten: "Das bundesrechtliche Konzept der Identität der Bewilligungsbehörde gilt sachnotwendig nicht nur für die erstinstanzliche Verfügung, sondern auch für die Rechtsmittelentscheide. Das kantonale Verfahrensrecht ist in Übereinstimmung mit diesem bundesrechtlichen Grundsatz auszulegen, der überdies (allenfalls) widersprechendem kantonalem Verfahrensrecht vorgeht. Die Baurekurskommission I hat somit ihre sachliche Zuständigkeit zur Anwendung des Umweltschutzrechts zu Unrecht verneint" (Baurechtsentscheide Kanton Zürich (BEZ) 1986 Nr. 34 E. 8b, c). Das Verwaltungsgericht bestätigt die Grundsätze der zitierten Rechtsprechung im angefochtenen Entscheid ausdrücklich, schränkt deren Anwendbarkeit jedoch auf die Anwendung des Umweltschutzgesetzes und dessen Ausführungserlasse ein. Inwieweit diese Einschränkung im Hinblick auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht zulässig ist, muss im vorliegenden Fall nicht geprüft werden. Es kann hier lediglich festgehalten werden, dass das Verwaltungsgericht bereits im Jahre 1986 erkannte, dass die Zuständigkeitsordnung des § 329 PBG in bestimmten Fällen im Interesse einer reibungslosen Anwendung des Bundesrechts zurückzustehen hat. Es war somit folgerichtig, dass in BGE 116 Ib 50 ff. auf die Möglichkeit der koordinierten Beurteilung des umstrittenen Vorhabens durch die Baurekurskommission II hingewiesen wurde.
d) Im vorliegenden Verfahren ist nun allerdings zu beachten, dass nach der neuen Zuständigkeit der Baudirektion zur Beurteilung von Ausnahmebewilligungsgesuchen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen eine neue verfahrensrechtliche Situation besteht. Das nach BGE 116 Ib 50 ff. ausnahmsweise als Leitverfahren zugelassene Ausnahmebewilligungsverfahren wird heute vom Regierungsrat als erster Rechtsmittelinstanz beurteilt. In diesem Verfahren kann die Koordination gewährleistet werden, ohne dass die Beschwerdeführer eine Beschränkung der Überprüfungsbefugnis oder der Parteirechte in Kauf zu nehmen hätten. Zudem genügt der Regierungsrat den Anforderungen an eine Beschwerdebehörde gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG. Mit der Weiterzugsmöglichkeit des Regierungsratsentscheids an das Verwaltungsgericht werden auch die Erfordernisse von Art. 6 Ziff. 1 EMRK an eine gerichtliche Überprüfung erfüllt, soweit "civil rights" zur Diskussion stehen (vgl. BGE 115 Ia 191).
e) Es ergibt sich somit, dass mit dem angefochtenen Entscheid die bundesrechtliche Koordinationspflicht nicht verletzt wird. Die Rügen der Beschwerdeführer sind nicht geeignet, eine Verletzung von Bundesrecht zu begründen. Insbesondere kann keine Rede davon sein, die Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 116 Ib 50 ff. zur Koordination der Verfahren bei der Baurekurskommission II gingen der inzwischen erfolgten Änderung der kantonalen Bauverfahrensverordnung vor. Auch wenn die Koordination - wie selbst das Verwaltungsgericht einräumt - ebensogut bei der Baurekurskommission sichergestellt werden könnte, ist es im vorliegenden Fall haltbar, dass das Verwaltungsgericht unter bestmöglicher Wahrung der neuen Zuständigkeitsordnung den Regierungsrat als die zur koordinierten Behandlung der eingereichten Rekurse zuständige Instanz bezeichnet hat. | de | Diritto edilizio, diritto sulla pianificazione del territorio e sulla protezione dell'ambiente e delle acque; obbligo di coordinazione. Rimedi di diritto: La realizzazione, nel diritto cantonale, della coordinazione prescritta dal diritto federale dev'essere esaminata nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo (consid. 1b).
Obbligo di coordinazione: È sostenibile designare il Consiglio di Stato del cantone Zurigo come autorità di prima istanza competente per trattare i ricorsi conformemente al principio della coordinazione (consid. 2). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-326%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,049 | 118 Ib 335 | 118 Ib 335
Sachverhalt ab Seite 336
Die Gemeinde Sils i.E./Segl verfügt im Waldgebiet von Resgia unweit der Talstation Furtschellas über ein Forstmagazin von ca. 90 m2 Bruttogeschossfläche. Sie beabsichtigt, das Magazin auf ca. 265 m2 Bruttogeschossfläche zu erweitern und daneben eine Blockhütte mit etwa 30 m2 Bruttogeschossfläche als Umkleide- und Aufenthaltsraum für die Forstarbeiter zu erstellen. Dem entsprechenden Baugesuch stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft des Kantons Graubünden (DIV) mit Verfügung vom 14. Mai 1991 indessen nicht zu, da die vorgesehenen Bauten weder zonenkonform noch standortgebunden seien und ebensogut in der nahen Bauzone realisiert werden könnten. In der Folge erhob die Gemeinde Sils Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag, die Verfügung vom 14. Mai 1991 aufzuheben und dem Bauvorhaben zuzustimmen; die Bauten seien im Interesse der Waldwirtschaft notwendig und deshalb zonenkonform. Mit Entscheid vom 21. August 1991 hiess das Verwaltungsgericht den Rekurs im Sinne der Erwägungen gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache zu weiterer Abklärung und neuem Entscheid an das Departement zurück. Es erwog, das DIV sei der Auffassung, dass sich der Standort der geplanten Baute nicht zwingend ausserhalb der Bauzone in der Forstzone befinden müsste. Damit vermische das DIV die Begriffe der Zonenkonformität und der Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 RPG. Werde nämlich eine bestimmte Art von Bauten und Anlagen in einer bestimmten Zone durch das Gesetz als zonenkonform bezeichnet, so bedeute dies nichts anderes, als dass sie eben in dieser Zone als zulässig errichtet werden dürften, auch wenn sie nicht zwingend auf einen Standort in der betreffenden Zone angewiesen seien. Demgegenüber stelle sich die Frage nach einem objektiv zwingenden Angewiesensein auf einen bestimmten Standort nur bei nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen unter dem Titel der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG. Die Ausführungen des DIV zu einem möglichen Standort innerhalb der Bauzonen gingen daher ins Leere, nachdem feststehe, dass die von der Gemeinde geplanten Bauten grundsätzlich zonenkonform seien. Dagegen lasse sich heute mangels Unterlagen nicht entscheiden, ob das Bauvorhaben die für die konkreten forstwirtschaftlichen Bedürfnisse notwendige Grösse und Ausstattung aufweise. Das Departement werde somit noch zu prüfen haben, ob der Forstwerkhof im Hinblick auf die Waldbewirtschaftung von Sils nicht überdimensioniert sei. In diesem Sinne sei der Rekurs gutzuheissen und die Sache zu weiterer Abklärung und neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Eingabe vom 2. Oktober 1991 erhob das Bundesamt für Raumplanung (BRP) Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben; die Sache sei zur gesamthaften Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG u.a. zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG. Als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Entscheide im Sinne von Art. 34 Abs. 1 RPG gelten in bezug auf Art. 24 RPG nicht nur letztinstanzliche Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen Bauten und Anlagen gestützt auf diese Bestimmung nicht bewilligt werden. Weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (vgl. BGE 117 Ib 38 E. 2, 115 Ib 400 und 510 BGE 114 Ib 348 f.). Diese Rechtsprechung entspricht dem Grundsatz, dass auch Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes hätten stützen sollen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten und daher im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen sind (BGE 117 Ib 11 E. 2a mit Hinweisen). Das BRP rügt eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 RPG. Es macht sinngemäss geltend, das Verwaltungsgericht habe die Frage der Zonenkonformität der von der Gemeinde Sils im Waldgebiet von Resgia geplanten baulichen Massnahmen in Verletzung der hiefür nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes geltenden Grundsätze beurteilt und überdies den Sachverhalt im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG unvollständig festgestellt. Da der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG von der Beurteilung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG abhängig ist, können diese Rügen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden. Dieser enge Zusammenhang zwischen den beiden letztgenannten Bestimmungen kommt im Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 RPG deutlich zum Ausdruck. Danach können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn dieser einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Das Bundesgericht hat denn auch stets das Verhältnis zwischen Bauvorhaben und massgeblicher Nutzungszone im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geprüft, wenn sich die Frage einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG stellte (BGE BGE 112 Ib 259 ff. und 271 E. 1a, BGE 111 Ib 215 E. 2, s. auch nicht publ. E. 2 von BGE BGE 113 Ib 138 ff.).
b) Das BRP ist aufgrund von Art. 27 Abs. 3 RPV (in der Fassung vom 2. Oktober 1989) befugt, Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne von Art. 34 Abs. 1 RPG zu erheben (vgl. BGE 113 Ib 221 E. 1b mit Hinweisen sowie nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 295 in bezug auf die entsprechende Bestimmung gemäss Art. 17 Abs. 3 RPV in der Fassung vom 26. März 1986, nicht publ. Urteil vom 22. Oktober 1990 i.S. BRP c. D. und Commune d'Ecoteaux in bezug auf Art. 27 Abs. 3 RPV 1989).
c) Mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes kann das streitige Bauvorhaben nicht endgültig realisiert werden. Vielmehr wird die Sache zur Bestimmung der zulässigen konkreten Grösse der baulichen Vorhaben und zu neuem Entscheid an das DIV zurückgewiesen. Dennoch ist die Beschwerde schon gegen den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes zulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist eine Verfügung, in der ein Grundsatzentscheid - hier ein solcher in bezug auf die Frage der Zonenkonformität - getroffen und die Sache im Sinne der Erwägungen an eine untere Instanz zurückgewiesen wird, eine Endverfügung (BGE 107 Ib 221 f. E. 1 mit Hinweisen, vgl. auch BGE 116 Ia 445 E. 1b). Es wäre auch im vorliegenden Fall nicht prozessökonomisch, Arbeiten des DIV zu veranlassen, welche die Entscheidung der Grundsatzfrage gegebenenfalls unnötig machen. Sollte sich nämlich herausstellen, dass die vom BRP am verwaltungsgerichtlichen Urteil in bezug auf die Frage der Zonenkonformität geübte Kritik hinsichtlich der von der Gemeinde im Waldgebiet geplanten baulichen Massnahmen zutrifft, so ergäbe sich für die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes eine neue Ausgangslage.
d) Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) Gemäss Art. 28 Abs. 1 FPolV sind Bauten im Wald, die nicht forstlichen Zwecken dienen, grundsätzlich verboten. Im öffentlichen Wald können Forsthütten, die für die Bewirtschaftung des Waldes notwendig sind, erstellt werden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 FPolV).
Nach Auffassung des kantonalen Verwaltungsgerichtes entspricht eine Baute oder Anlage den in diesen Bestimmungen enthaltenen Voraussetzungen, wenn sie in erster Linie forstlichen Zwecken diene und wenn zudem ein forstwirtschaftliches Bedürfnis ausgewiesen sei. Handle es sich in diesem Sinne um forstlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen, so liege Zonenkonformität vor, und es bedürfe deshalb keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, wohl aber einer Bewilligung nach Art. 22 RPG. Werde eine bestimmte Art von Bauten und Anlagen in einer bestimmten Zone durch das Gesetz als zonenkonform bezeichnet, so bedeute dies nichts anderes, als dass sie eben in dieser Zone zulässigerweise errichtet werden dürften, auch wenn sie nicht zwingend auf einen Standort in der betreffenden Zone angewiesen seien. Demgegenüber stelle sich die Frage nach einem objektiv zwingenden Angewiesensein auf einen bestimmten Standort nur bei nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen unter dem Titel der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG.
Das BRP hält demgegenüber dafür, gestützt auf Art. 28 Abs. 1 und 2 FPolV dürften nur Bauten und Anlagen bewilligt werden, die forstlichen Zwecken dienen könnten, am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert seien und die nicht gegen überwiegende öffentliche Interessen verstiessen.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu der in Art. 16 RPG geregelten Landwirtschaftszone ist ein Ökonomiegebäude nur dann gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG zonenkonform, wenn es in seiner konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert ist. Ausserdem dürfen gegen seine Errichtung keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprechen. Das Bundesrecht lässt somit in der Landwirtschaftszone nur Wirtschaftsgebäude im einzelbetrieblichen Ausmass zu (s. nicht publ. Urteile des Bundesgerichtes vom 6. Mai 1986 betr. Ortskommission Uesslingen, E. 3, vom 29. Juni 1988 betr. Gemeinde Amriswil, E. 3a, vom 31. Oktober 1988 betr. Canton de Neuchâtel, E. 3, vom 13. Juni 1989 betr. Gemeinde Auw, E. 4c, und vom 22. Oktober 1990 betr. Commune d'Ecoteaux, E. 2, vgl. ferner BGE 112 Ib 259 ff.; zudem EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N. 19 zu Art. 16, S. 220, und LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 169).
Diese Grundsätze sind sinngemäss auch für die Beurteilung der Zonenkonformität forstlicher Bauten und Anlagen im Wald anzuwenden, wie bereits das DIV in seiner dem Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichtes zugrundeliegenden Verfügung vom 14. Mai 1991 richtig erkannt hat. Im Lichte der genannten Grundsätze der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Zonenkonformität landwirtschaftlicher Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone erscheint das vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zum Ausdruck gebrachte Verständnis der Zonenkonformität forstlicher Bauten im Wald als zu undifferenziert und mithin unzutreffend. Die Begründung, mit welcher es die von der Gemeinde Sils im Wald geplanten, hier umstrittenen Bauten als zonenkonform bezeichnet hat, verstösst somit gegen Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FPolV in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG und damit gegen Bundesrecht. Das bedeutet jedoch nicht, dass der betreffende Entscheid der Vorinstanz deswegen aufzuheben wäre. Vielmehr ist weiter zu prüfen, ob das umstrittene Vorhaben den Anforderungen der Zonenkonformität forstrechtlicher Bauten und Anlagen im Wald im dargelegten Sinn entspricht. Ist dies der Fall, so hat das Verwaltungsgericht Art. 24 RPG zu Recht nicht angewendet und ist seiner Auffassung, es bedürfe lediglich einer Baubewilligung nach Art. 22 RPG, beizupflichten. Nach der Praxis des Bundesgerichtes bedürfen nämlich zonenkonforme forstwirtschaftliche Bauten im Wald einer Bewilligung im Sinne von Art. 22 RPG, während zonenwidrige Bauten im Wald nur gestützt auf eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG errichtet werden dürfen (BGE 112 Ib 258 f.).
3. (Zonenkonformität des im vorliegenden Fall im Waldareal vorgesehenen Forstmagazins bejaht.) | de | Baubewilligung für Forstmagazin mit Diensträumen in der Forstwirtschaftszone; Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. 1. Stellt sich die Frage einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG, so ist das Verhältnis zwischen Bauvorhaben und massgeblicher Nutzungszone im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu prüfen (E. 1a).
2. Beurteilung der Zonenkonformität forstlicher Bauten und Anlagen im Waldareal (E. 2).
3. Zonenkonforme Bauten im Wald bedürfen einer Bewilligung im Sinne von Art. 22 RPG, während zonenwidrige Bauten im Wald nur gestützt auf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG errichtet werden dürfen (E. 2). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-335%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Die Gemeinde Sils i.E./Segl verfügt im Waldgebiet von Resgia unweit der Talstation Furtschellas über ein Forstmagazin von ca. 90 m2 Bruttogeschossfläche. Sie beabsichtigt, das Magazin auf ca. 265 m2 Bruttogeschossfläche zu erweitern und daneben eine Blockhütte mit etwa 30 m2 Bruttogeschossfläche als Umkleide- und Aufenthaltsraum für die Forstarbeiter zu erstellen. Dem entsprechenden Baugesuch stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft des Kantons Graubünden (DIV) mit Verfügung vom 14. Mai 1991 indessen nicht zu, da die vorgesehenen Bauten weder zonenkonform noch standortgebunden seien und ebensogut in der nahen Bauzone realisiert werden könnten. In der Folge erhob die Gemeinde Sils Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag, die Verfügung vom 14. Mai 1991 aufzuheben und dem Bauvorhaben zuzustimmen; die Bauten seien im Interesse der Waldwirtschaft notwendig und deshalb zonenkonform. Mit Entscheid vom 21. August 1991 hiess das Verwaltungsgericht den Rekurs im Sinne der Erwägungen gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache zu weiterer Abklärung und neuem Entscheid an das Departement zurück. Es erwog, das DIV sei der Auffassung, dass sich der Standort der geplanten Baute nicht zwingend ausserhalb der Bauzone in der Forstzone befinden müsste. Damit vermische das DIV die Begriffe der Zonenkonformität und der Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 RPG. Werde nämlich eine bestimmte Art von Bauten und Anlagen in einer bestimmten Zone durch das Gesetz als zonenkonform bezeichnet, so bedeute dies nichts anderes, als dass sie eben in dieser Zone als zulässig errichtet werden dürften, auch wenn sie nicht zwingend auf einen Standort in der betreffenden Zone angewiesen seien. Demgegenüber stelle sich die Frage nach einem objektiv zwingenden Angewiesensein auf einen bestimmten Standort nur bei nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen unter dem Titel der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG. Die Ausführungen des DIV zu einem möglichen Standort innerhalb der Bauzonen gingen daher ins Leere, nachdem feststehe, dass die von der Gemeinde geplanten Bauten grundsätzlich zonenkonform seien. Dagegen lasse sich heute mangels Unterlagen nicht entscheiden, ob das Bauvorhaben die für die konkreten forstwirtschaftlichen Bedürfnisse notwendige Grösse und Ausstattung aufweise. Das Departement werde somit noch zu prüfen haben, ob der Forstwerkhof im Hinblick auf die Waldbewirtschaftung von Sils nicht überdimensioniert sei. In diesem Sinne sei der Rekurs gutzuheissen und die Sache zu weiterer Abklärung und neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Eingabe vom 2. Oktober 1991 erhob das Bundesamt für Raumplanung (BRP) Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben; die Sache sei zur gesamthaften Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG u.a. zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG. Als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Entscheide im Sinne von Art. 34 Abs. 1 RPG gelten in bezug auf Art. 24 RPG nicht nur letztinstanzliche Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen Bauten und Anlagen gestützt auf diese Bestimmung nicht bewilligt werden. Weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (vgl. BGE 117 Ib 38 E. 2, 115 Ib 400 und 510 BGE 114 Ib 348 f.). Diese Rechtsprechung entspricht dem Grundsatz, dass auch Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes hätten stützen sollen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten und daher im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen sind (BGE 117 Ib 11 E. 2a mit Hinweisen). Das BRP rügt eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 RPG. Es macht sinngemäss geltend, das Verwaltungsgericht habe die Frage der Zonenkonformität der von der Gemeinde Sils im Waldgebiet von Resgia geplanten baulichen Massnahmen in Verletzung der hiefür nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes geltenden Grundsätze beurteilt und überdies den Sachverhalt im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG unvollständig festgestellt. Da der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG von der Beurteilung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG abhängig ist, können diese Rügen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden. Dieser enge Zusammenhang zwischen den beiden letztgenannten Bestimmungen kommt im Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 RPG deutlich zum Ausdruck. Danach können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn dieser einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Das Bundesgericht hat denn auch stets das Verhältnis zwischen Bauvorhaben und massgeblicher Nutzungszone im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geprüft, wenn sich die Frage einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG stellte (BGE BGE 112 Ib 259 ff. und 271 E. 1a, BGE 111 Ib 215 E. 2, s. auch nicht publ. E. 2 von BGE BGE 113 Ib 138 ff.).
b) Das BRP ist aufgrund von Art. 27 Abs. 3 RPV (in der Fassung vom 2. Oktober 1989) befugt, Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne von Art. 34 Abs. 1 RPG zu erheben (vgl. BGE 113 Ib 221 E. 1b mit Hinweisen sowie nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 295 in bezug auf die entsprechende Bestimmung gemäss Art. 17 Abs. 3 RPV in der Fassung vom 26. März 1986, nicht publ. Urteil vom 22. Oktober 1990 i.S. BRP c. D. und Commune d'Ecoteaux in bezug auf Art. 27 Abs. 3 RPV 1989).
c) Mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes kann das streitige Bauvorhaben nicht endgültig realisiert werden. Vielmehr wird die Sache zur Bestimmung der zulässigen konkreten Grösse der baulichen Vorhaben und zu neuem Entscheid an das DIV zurückgewiesen. Dennoch ist die Beschwerde schon gegen den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes zulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist eine Verfügung, in der ein Grundsatzentscheid - hier ein solcher in bezug auf die Frage der Zonenkonformität - getroffen und die Sache im Sinne der Erwägungen an eine untere Instanz zurückgewiesen wird, eine Endverfügung (BGE 107 Ib 221 f. E. 1 mit Hinweisen, vgl. auch BGE 116 Ia 445 E. 1b). Es wäre auch im vorliegenden Fall nicht prozessökonomisch, Arbeiten des DIV zu veranlassen, welche die Entscheidung der Grundsatzfrage gegebenenfalls unnötig machen. Sollte sich nämlich herausstellen, dass die vom BRP am verwaltungsgerichtlichen Urteil in bezug auf die Frage der Zonenkonformität geübte Kritik hinsichtlich der von der Gemeinde im Waldgebiet geplanten baulichen Massnahmen zutrifft, so ergäbe sich für die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes eine neue Ausgangslage.
d) Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) Gemäss Art. 28 Abs. 1 FPolV sind Bauten im Wald, die nicht forstlichen Zwecken dienen, grundsätzlich verboten. Im öffentlichen Wald können Forsthütten, die für die Bewirtschaftung des Waldes notwendig sind, erstellt werden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 FPolV).
Nach Auffassung des kantonalen Verwaltungsgerichtes entspricht eine Baute oder Anlage den in diesen Bestimmungen enthaltenen Voraussetzungen, wenn sie in erster Linie forstlichen Zwecken diene und wenn zudem ein forstwirtschaftliches Bedürfnis ausgewiesen sei. Handle es sich in diesem Sinne um forstlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen, so liege Zonenkonformität vor, und es bedürfe deshalb keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, wohl aber einer Bewilligung nach Art. 22 RPG. Werde eine bestimmte Art von Bauten und Anlagen in einer bestimmten Zone durch das Gesetz als zonenkonform bezeichnet, so bedeute dies nichts anderes, als dass sie eben in dieser Zone zulässigerweise errichtet werden dürften, auch wenn sie nicht zwingend auf einen Standort in der betreffenden Zone angewiesen seien. Demgegenüber stelle sich die Frage nach einem objektiv zwingenden Angewiesensein auf einen bestimmten Standort nur bei nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen unter dem Titel der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG.
Das BRP hält demgegenüber dafür, gestützt auf Art. 28 Abs. 1 und 2 FPolV dürften nur Bauten und Anlagen bewilligt werden, die forstlichen Zwecken dienen könnten, am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert seien und die nicht gegen überwiegende öffentliche Interessen verstiessen.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu der in Art. 16 RPG geregelten Landwirtschaftszone ist ein Ökonomiegebäude nur dann gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG zonenkonform, wenn es in seiner konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert ist. Ausserdem dürfen gegen seine Errichtung keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprechen. Das Bundesrecht lässt somit in der Landwirtschaftszone nur Wirtschaftsgebäude im einzelbetrieblichen Ausmass zu (s. nicht publ. Urteile des Bundesgerichtes vom 6. Mai 1986 betr. Ortskommission Uesslingen, E. 3, vom 29. Juni 1988 betr. Gemeinde Amriswil, E. 3a, vom 31. Oktober 1988 betr. Canton de Neuchâtel, E. 3, vom 13. Juni 1989 betr. Gemeinde Auw, E. 4c, und vom 22. Oktober 1990 betr. Commune d'Ecoteaux, E. 2, vgl. ferner BGE 112 Ib 259 ff.; zudem EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N. 19 zu Art. 16, S. 220, und LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 169).
Diese Grundsätze sind sinngemäss auch für die Beurteilung der Zonenkonformität forstlicher Bauten und Anlagen im Wald anzuwenden, wie bereits das DIV in seiner dem Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichtes zugrundeliegenden Verfügung vom 14. Mai 1991 richtig erkannt hat. Im Lichte der genannten Grundsätze der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Zonenkonformität landwirtschaftlicher Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone erscheint das vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zum Ausdruck gebrachte Verständnis der Zonenkonformität forstlicher Bauten im Wald als zu undifferenziert und mithin unzutreffend. Die Begründung, mit welcher es die von der Gemeinde Sils im Wald geplanten, hier umstrittenen Bauten als zonenkonform bezeichnet hat, verstösst somit gegen Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FPolV in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG und damit gegen Bundesrecht. Das bedeutet jedoch nicht, dass der betreffende Entscheid der Vorinstanz deswegen aufzuheben wäre. Vielmehr ist weiter zu prüfen, ob das umstrittene Vorhaben den Anforderungen der Zonenkonformität forstrechtlicher Bauten und Anlagen im Wald im dargelegten Sinn entspricht. Ist dies der Fall, so hat das Verwaltungsgericht Art. 24 RPG zu Recht nicht angewendet und ist seiner Auffassung, es bedürfe lediglich einer Baubewilligung nach Art. 22 RPG, beizupflichten. Nach der Praxis des Bundesgerichtes bedürfen nämlich zonenkonforme forstwirtschaftliche Bauten im Wald einer Bewilligung im Sinne von Art. 22 RPG, während zonenwidrige Bauten im Wald nur gestützt auf eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG errichtet werden dürfen (BGE 112 Ib 258 f.).
3. (Zonenkonformität des im vorliegenden Fall im Waldareal vorgesehenen Forstmagazins bejaht.) | de | Autorisation de construire une remise de forêt avec des locaux de service dans la zone d'exploitation forestière; recevabilité du recours de droit administratif. 1. Quand l'octroi d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT est en cause, c'est dans le cadre du recours de droit administratif qu'il y a lieu d'examiner si la construction projetée est conforme à l'affectation de la zone selon l'art. 22 LAT (consid. 1a).
2. Conformité à l'affectation de la zone de constructions forestières avec annexes (consid. 2).
3. Les constructions en forêt, conformes à l'affectation de la zone, nécessitent une autorisation selon l'art. 22 LAT; les constructions non conformes ne peuvent être érigées qu'en vertu d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT (consid. 2). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-335%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 336
Die Gemeinde Sils i.E./Segl verfügt im Waldgebiet von Resgia unweit der Talstation Furtschellas über ein Forstmagazin von ca. 90 m2 Bruttogeschossfläche. Sie beabsichtigt, das Magazin auf ca. 265 m2 Bruttogeschossfläche zu erweitern und daneben eine Blockhütte mit etwa 30 m2 Bruttogeschossfläche als Umkleide- und Aufenthaltsraum für die Forstarbeiter zu erstellen. Dem entsprechenden Baugesuch stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft des Kantons Graubünden (DIV) mit Verfügung vom 14. Mai 1991 indessen nicht zu, da die vorgesehenen Bauten weder zonenkonform noch standortgebunden seien und ebensogut in der nahen Bauzone realisiert werden könnten. In der Folge erhob die Gemeinde Sils Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag, die Verfügung vom 14. Mai 1991 aufzuheben und dem Bauvorhaben zuzustimmen; die Bauten seien im Interesse der Waldwirtschaft notwendig und deshalb zonenkonform. Mit Entscheid vom 21. August 1991 hiess das Verwaltungsgericht den Rekurs im Sinne der Erwägungen gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache zu weiterer Abklärung und neuem Entscheid an das Departement zurück. Es erwog, das DIV sei der Auffassung, dass sich der Standort der geplanten Baute nicht zwingend ausserhalb der Bauzone in der Forstzone befinden müsste. Damit vermische das DIV die Begriffe der Zonenkonformität und der Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 RPG. Werde nämlich eine bestimmte Art von Bauten und Anlagen in einer bestimmten Zone durch das Gesetz als zonenkonform bezeichnet, so bedeute dies nichts anderes, als dass sie eben in dieser Zone als zulässig errichtet werden dürften, auch wenn sie nicht zwingend auf einen Standort in der betreffenden Zone angewiesen seien. Demgegenüber stelle sich die Frage nach einem objektiv zwingenden Angewiesensein auf einen bestimmten Standort nur bei nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen unter dem Titel der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG. Die Ausführungen des DIV zu einem möglichen Standort innerhalb der Bauzonen gingen daher ins Leere, nachdem feststehe, dass die von der Gemeinde geplanten Bauten grundsätzlich zonenkonform seien. Dagegen lasse sich heute mangels Unterlagen nicht entscheiden, ob das Bauvorhaben die für die konkreten forstwirtschaftlichen Bedürfnisse notwendige Grösse und Ausstattung aufweise. Das Departement werde somit noch zu prüfen haben, ob der Forstwerkhof im Hinblick auf die Waldbewirtschaftung von Sils nicht überdimensioniert sei. In diesem Sinne sei der Rekurs gutzuheissen und die Sache zu weiterer Abklärung und neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Eingabe vom 2. Oktober 1991 erhob das Bundesamt für Raumplanung (BRP) Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben; die Sache sei zur gesamthaften Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG u.a. zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG. Als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Entscheide im Sinne von Art. 34 Abs. 1 RPG gelten in bezug auf Art. 24 RPG nicht nur letztinstanzliche Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen Bauten und Anlagen gestützt auf diese Bestimmung nicht bewilligt werden. Weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (vgl. BGE 117 Ib 38 E. 2, 115 Ib 400 und 510 BGE 114 Ib 348 f.). Diese Rechtsprechung entspricht dem Grundsatz, dass auch Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes hätten stützen sollen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten und daher im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen sind (BGE 117 Ib 11 E. 2a mit Hinweisen). Das BRP rügt eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 RPG. Es macht sinngemäss geltend, das Verwaltungsgericht habe die Frage der Zonenkonformität der von der Gemeinde Sils im Waldgebiet von Resgia geplanten baulichen Massnahmen in Verletzung der hiefür nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes geltenden Grundsätze beurteilt und überdies den Sachverhalt im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG unvollständig festgestellt. Da der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG von der Beurteilung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG abhängig ist, können diese Rügen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden. Dieser enge Zusammenhang zwischen den beiden letztgenannten Bestimmungen kommt im Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 RPG deutlich zum Ausdruck. Danach können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn dieser einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Das Bundesgericht hat denn auch stets das Verhältnis zwischen Bauvorhaben und massgeblicher Nutzungszone im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geprüft, wenn sich die Frage einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG stellte (BGE BGE 112 Ib 259 ff. und 271 E. 1a, BGE 111 Ib 215 E. 2, s. auch nicht publ. E. 2 von BGE BGE 113 Ib 138 ff.).
b) Das BRP ist aufgrund von Art. 27 Abs. 3 RPV (in der Fassung vom 2. Oktober 1989) befugt, Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Sinne von Art. 34 Abs. 1 RPG zu erheben (vgl. BGE 113 Ib 221 E. 1b mit Hinweisen sowie nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 295 in bezug auf die entsprechende Bestimmung gemäss Art. 17 Abs. 3 RPV in der Fassung vom 26. März 1986, nicht publ. Urteil vom 22. Oktober 1990 i.S. BRP c. D. und Commune d'Ecoteaux in bezug auf Art. 27 Abs. 3 RPV 1989).
c) Mit dem angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes kann das streitige Bauvorhaben nicht endgültig realisiert werden. Vielmehr wird die Sache zur Bestimmung der zulässigen konkreten Grösse der baulichen Vorhaben und zu neuem Entscheid an das DIV zurückgewiesen. Dennoch ist die Beschwerde schon gegen den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes zulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist eine Verfügung, in der ein Grundsatzentscheid - hier ein solcher in bezug auf die Frage der Zonenkonformität - getroffen und die Sache im Sinne der Erwägungen an eine untere Instanz zurückgewiesen wird, eine Endverfügung (BGE 107 Ib 221 f. E. 1 mit Hinweisen, vgl. auch BGE 116 Ia 445 E. 1b). Es wäre auch im vorliegenden Fall nicht prozessökonomisch, Arbeiten des DIV zu veranlassen, welche die Entscheidung der Grundsatzfrage gegebenenfalls unnötig machen. Sollte sich nämlich herausstellen, dass die vom BRP am verwaltungsgerichtlichen Urteil in bezug auf die Frage der Zonenkonformität geübte Kritik hinsichtlich der von der Gemeinde im Waldgebiet geplanten baulichen Massnahmen zutrifft, so ergäbe sich für die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes eine neue Ausgangslage.
d) Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) Gemäss Art. 28 Abs. 1 FPolV sind Bauten im Wald, die nicht forstlichen Zwecken dienen, grundsätzlich verboten. Im öffentlichen Wald können Forsthütten, die für die Bewirtschaftung des Waldes notwendig sind, erstellt werden (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 FPolV).
Nach Auffassung des kantonalen Verwaltungsgerichtes entspricht eine Baute oder Anlage den in diesen Bestimmungen enthaltenen Voraussetzungen, wenn sie in erster Linie forstlichen Zwecken diene und wenn zudem ein forstwirtschaftliches Bedürfnis ausgewiesen sei. Handle es sich in diesem Sinne um forstlichen Zwecken dienende Bauten und Anlagen, so liege Zonenkonformität vor, und es bedürfe deshalb keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, wohl aber einer Bewilligung nach Art. 22 RPG. Werde eine bestimmte Art von Bauten und Anlagen in einer bestimmten Zone durch das Gesetz als zonenkonform bezeichnet, so bedeute dies nichts anderes, als dass sie eben in dieser Zone zulässigerweise errichtet werden dürften, auch wenn sie nicht zwingend auf einen Standort in der betreffenden Zone angewiesen seien. Demgegenüber stelle sich die Frage nach einem objektiv zwingenden Angewiesensein auf einen bestimmten Standort nur bei nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen unter dem Titel der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG.
Das BRP hält demgegenüber dafür, gestützt auf Art. 28 Abs. 1 und 2 FPolV dürften nur Bauten und Anlagen bewilligt werden, die forstlichen Zwecken dienen könnten, am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert seien und die nicht gegen überwiegende öffentliche Interessen verstiessen.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu der in Art. 16 RPG geregelten Landwirtschaftszone ist ein Ökonomiegebäude nur dann gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG zonenkonform, wenn es in seiner konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert ist. Ausserdem dürfen gegen seine Errichtung keine überwiegenden öffentlichen Interessen sprechen. Das Bundesrecht lässt somit in der Landwirtschaftszone nur Wirtschaftsgebäude im einzelbetrieblichen Ausmass zu (s. nicht publ. Urteile des Bundesgerichtes vom 6. Mai 1986 betr. Ortskommission Uesslingen, E. 3, vom 29. Juni 1988 betr. Gemeinde Amriswil, E. 3a, vom 31. Oktober 1988 betr. Canton de Neuchâtel, E. 3, vom 13. Juni 1989 betr. Gemeinde Auw, E. 4c, und vom 22. Oktober 1990 betr. Commune d'Ecoteaux, E. 2, vgl. ferner BGE 112 Ib 259 ff.; zudem EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N. 19 zu Art. 16, S. 220, und LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 169).
Diese Grundsätze sind sinngemäss auch für die Beurteilung der Zonenkonformität forstlicher Bauten und Anlagen im Wald anzuwenden, wie bereits das DIV in seiner dem Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichtes zugrundeliegenden Verfügung vom 14. Mai 1991 richtig erkannt hat. Im Lichte der genannten Grundsätze der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Zonenkonformität landwirtschaftlicher Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone erscheint das vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zum Ausdruck gebrachte Verständnis der Zonenkonformität forstlicher Bauten im Wald als zu undifferenziert und mithin unzutreffend. Die Begründung, mit welcher es die von der Gemeinde Sils im Wald geplanten, hier umstrittenen Bauten als zonenkonform bezeichnet hat, verstösst somit gegen Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FPolV in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG und damit gegen Bundesrecht. Das bedeutet jedoch nicht, dass der betreffende Entscheid der Vorinstanz deswegen aufzuheben wäre. Vielmehr ist weiter zu prüfen, ob das umstrittene Vorhaben den Anforderungen der Zonenkonformität forstrechtlicher Bauten und Anlagen im Wald im dargelegten Sinn entspricht. Ist dies der Fall, so hat das Verwaltungsgericht Art. 24 RPG zu Recht nicht angewendet und ist seiner Auffassung, es bedürfe lediglich einer Baubewilligung nach Art. 22 RPG, beizupflichten. Nach der Praxis des Bundesgerichtes bedürfen nämlich zonenkonforme forstwirtschaftliche Bauten im Wald einer Bewilligung im Sinne von Art. 22 RPG, während zonenwidrige Bauten im Wald nur gestützt auf eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG errichtet werden dürfen (BGE 112 Ib 258 f.).
3. (Zonenkonformität des im vorliegenden Fall im Waldareal vorgesehenen Forstmagazins bejaht.) | de | Licenza di costruzione per un magazzino forestale con locali di servizio in zona di sfruttamento forestale; ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo. 1. Quando si tratta di valutare la concessione di un'autorizzazione eccezionale giusta l'art. 24 LPT, l'esame della conformità del progetto alla destinazione della zona deve essere eseguito nell'ambito di una procedura di diritto amministrativo (consid. 1a).
2. Valutazione della conformità alla destinazione della zona forestale di costruzioni forestali e annessi (consid. 2).
3. Le costruzioni forestali, conformi alla destinazione della zona, necessitano di un'autorizzazione giusta l'art. 22 LPT, mentre le costruzioni in foresta non conformi possono essere edificate unicamente sulla base di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT (consid. 2). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-335%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,052 | 118 Ib 341 | 118 Ib 341
Sachverhalt ab Seite 342
M. war bis März 1991 Eigentümer des Rebengebiets "Schipfgut" in Herrliberg. Dieses umfasst nebst verschiedenen kleineren Parzellen die Grundstücke Kat.Nrn. 4417 (35'763 m2) und 3853 (51'231 m2). Die Grundstücke erstrecken sich von der am Zürichseeufer liegenden Seestrasse über den ansteigenden Rebhang bis auf das höher gelegene Plateau und werden durch die quer durch das Gebiet führende Bahnlinie Zürich-Rapperswil getrennt. Die genannten Parzellen lagen nach dem Zonenplan zur Bauordnung der Gemeinde Herrliberg vom 25. März 1953 (BauO 1953) grösstenteils in der Zone W III (Landhauszone, Gebiet zwischen Hangkante und Seestrasse) sowie die Fläche auf dem Plateau in der Zone W II (2geschossige offene Bebauung). Im Rahmen der Zonenplanrevision vom 7. Februar 1968 (BauO 1968) wurde das Land zwischen Hangkante und Bahnlinie neu beinahe vollständig der Freihaltezone zugewiesen. Der dagegen erhobene Rekurs des Grundeigentümers ist vom Regierungsrat bis heute nicht beurteilt worden; bei der Genehmigung der Bauordnung von 1968 nahm der Regierungsrat das ganze Areal des Schipfguts zwischen Hangkante und Seestrasse von der Genehmigung aus.
Anlässlich der Festsetzung des kantonalen Gesamtplans vom 10. Juli 1978 wurden für das Schipfgut sowie für das unmittelbar angrenzende, in der Gemeinde Erlenbach liegende Areal Mariahalden (ebenfalls Reben) Verhandlungen zwischen den Eigentümern, den Gemeinden und dem Kanton vorbehalten. Mit Ergänzungsbeschluss vom 4. Februar 1985 bezeichnete der Kantonsrat das Gelände Mariahalden und Schipfgut als Trenngebiet. Die Gemeindeversammlung Herrliberg setzte am 20. November 1985/25. Juni 1986 die neue Bau- und Zonenordnung (BauO 1986) fest, welche vom Regierungsrat am 19. März/27. August 1986 genehmigt wurde. Die kantonalen und regionalen Nutzungszonen im Gemeindegebiet von Herrliberg wurden von der Direktion der öffentlichen Bauten (Baudirektion) am 13. März 1986 festgelegt. Damit gelangten vom Schipfgut rund 64'097 m2 in die Freihaltezone.
M. meldete am 23. Januar 1987 Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung an. Nach erfolglos gebliebenen Einigungsverhandlungen ersuchte der Staat Zürich das Statthalteramt Meilen am 10. November 1987 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten der kantonalen Schätzungskommission II. Diese bejahte in ihrem Entscheid vom 15. Dezember 1989 für das seeseits der Bahnlinie gelegene Grundstück Kat.Nr. 4417 teilweise eine Entschädigungspflicht des Staates wegen materieller Enteignung und setzte die Entschädigung auf Fr. 715.--/m2 (Verkehrswert Fr. 750.-- minus Restlandwert Fr. 35.--/m2) fest. Im übrigen hielt sie fest, dass die Zuweisung der übrigen Parzellen des Schipfguts zur Freihaltezone keine materielle Enteignung bewirkt habe. Gegen diesen Entscheid gelangte der Staat Zürich an das kantonale Verwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass mit der Zuweisung des Grundstücks Kat.Nr. 4417 zur Freihaltezone keine materielle Enteignung erfolgt sei. M. akzeptierte im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht den Entscheid der Schätzungskommission II insoweit darin bezüglich der kleineren Parzellen (Kat.Nrn. 4419, 4420, 4425 und 4393) das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneint wurde. Für die Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 verlangte der Grundeigentümer hingegen eine Bauverbotsentschädigung von insgesamt rund 41 Mio. Franken.
Das Verwaltungsgericht erkannte mit Urteil vom 23. Oktober 1991, dass auch die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 zur kantonalen Freihaltezone für den Grundeigentümer keine materielle Enteignung bewirkt habe und dass ihm daher der Staat Zürich keine Entschädigung schulde.
Gegen diesen Verwaltungsgerichtsentscheid führt M. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt, es sei festzustellen, dass die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 zur kantonalen Freihaltezone eine materielle Enteignung bewirkt habe.
Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 16. September 1992 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung an Ort und Stelle durch.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. c) (Vorliegen einer Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bejaht; vgl. BGE 118 Ib 41 f. E. 2c.)
4. Wie das Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 116 Ib 384 E. 6a, BGE 114 Ib 303 E. 3c, BGE 107 Ia 89, Urteil vom 2. Oktober 1991 in ZBl 93/1992, S. 372 ff.). Nur ausnahmsweise kann die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er baureifes oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 338 E. 3d), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 180 N. 99). Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet (Art. 15 lit. a und 36 Abs. 3 RPG; BGE 116 Ib 384 E. 6a). Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung von Land in eine Bauzone gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone (BGE 116 Ia 235 E. 4c; BGE 114 Ia 33 E. 6 mit Hinweisen), auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 116 Ia 195 E. 3c und d; 202 E. 2b mit Hinweisen). Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 118 Ib 42 E. 2d, BGE 114 Ib 304 E. 3d und e mit Hinweisen).
Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, liegen im vorliegenden Fall keine besonderen Umstände der vorne erwähnten Art vor, welche die Nichteinzonung der streitbetroffenen Grundstücke als enteignungsähnlichen Eingriff erscheinen liessen.
a) Nach Art. 15 lit. a RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist. Der Begriff des weitgehend überbauten Landes ist eng zu verstehen; er umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (BGE 118 Ib 45 E. 4a) und eigentliche Baulücken (BGE 116 Ia 201 E. 2b mit Hinweis). Gleich verhält es sich mit dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG, welches von Bundesrechts wegen als vorläufige Bauzone gilt, solange keine Bauzonen nach Art. 14 ff. RPG bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht.
Art. 15 lit. a RPG ist in diesem Zusammenhang nicht absolut aufzufassen, sondern stellt als Planungsgrundsatz eine Anweisung an die Planungsorgane dar. Diese müssen bei der Planung die Ausdehnung der bestehenden Bebauung berücksichtigen und vorhandene Lücken schliessen, wenn dies aufgrund der Interessenabwägung mit den übrigen Grundsätzen und Zielen der Raumplanung (insbesondere Art. 1-3 RPG) vereinbar ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts vom 18. September 1992 i.S. D.S. c. Gemeinde Männedorf und vom 11. November 1992 i.S. Gemeinde Horgen).
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass sich das über 5 ha grosse Rebland mitten im Siedlungsgebiet befinde. Das Bundesgericht konnte sich am Augenschein davon überzeugen, dass die Bebauung auf dem Gemeindegebiet von Herrliberg von Südosten her unmittelbar an das Rebland des Schipfguts heranreicht. Indessen befinden sich auf dem nördlich angrenzenden Rebhang "Mariahalden" und auf dem Plateau noch ausgedehnte unüberbaute Flächen. Es kann somit im vorliegenden Fall im Hinblick auf die Grösse des Schipfguts und die umliegenden unüberbauten Flächen nicht von "weitgehend überbautem Gebiet" im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden. Auch aus der vom Beschwerdeführer eingereichten Fotodokumentation lässt sich kein anderer Schluss ziehen.
b) Bei der Prüfung der Frage, ob der Beschwerdeführer baureifes oder groberschlossenes Land besass, das von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst war, ergibt sich, dass für das streitbetroffene Land zwischen Hangkante und Seestrasse überhaupt kein GKP vorlag. Der Beschwerdeführer wendet allerdings ein, der Kanton Zürich habe bereits in den 60er Jahren die Freihaltung dieses Gebiets beabsichtigt, und aus diesem Grund würden die hier betroffenen Parzellen vom GKP nicht erfasst. Darin erblickt der Beschwerdeführer eine unzulässige Vorwirkung der planerischen Absichten des Kantons, welche nicht zum Ausschluss von Entschädigungsansprüchen führen dürften.
Dieser Einwand ist nicht stichhaltig. Zwar trifft zu, dass der Kanton Zürich bereits in den 60er Jahren Freihalteabsichten für das Schipfgut hegte. Bei der Genehmigung des GKP 1963 verlangte der Regierungsrat jedoch ausdrücklich die Aufnahme der "Seezone" zwischen Bahnlinie und See in das GKP, was dazu führte, dass die Gemeinde das GKP im Jahre 1967 ergänzte, allerdings wiederum ohne die streitbetroffenen Flächen des Schipfguts zwischen Hangkante und Seestrasse in das GKP aufzunehmen. Der diesbezügliche Genehmigungsentscheid des Regierungsrats wurde rechtskräftig. Aus den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass das GKP und dessen Ergänzung vom Regierungsrat zu Unrecht genehmigt worden wären. Selbst wenn das GKP durch die Freihalteabsichten des Kantons beeinflusst worden sein sollte, was heute nicht mehr mit Sicherheit festgestellt werden kann, ist das GKP nicht zu beanstanden. Vielmehr ist die Nichtaufnahme des Schipfguts in das GKP der Gemeinde Herrliberg Ausdruck dessen, dass dieses Rebland bereits in den 60er Jahren nach den Vorstellungen der Planungsorgane nicht ohne weiteres überbaut werden sollte.
Damit kann festgehalten werden, dass das Land zwischen der Hangkante und der Seestrasse spätestens seit dem 1. Juli 1972 aus gewässerschutzrechtlichen Gründen kein Bauland im Rechtssinn darstellte und dass auch keine realistische Überbauungsmöglichkeit mehr bestand, und zwar ungeachtet des Umstands, dass der Regierungsrat die kommunale Bau- und Zonenordnung aus dem Jahre 1968 bezüglich des hier umstrittenen Areals nicht genehmigte und den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs nicht behandelte (vgl. Urteil vom 2. Oktober 1991 in ZBl 93/1992, S. 376 ff. E. 3a). Einzig die rund 4000 m2 Land auf dem Plateau hinter der Hangkante, welche ebenfalls der Freihaltezone zugewiesen wurden, sind vom rechtskräftigen GKP erfasst. Zur Erschliessung dieser Fläche hat der Beschwerdeführer zudem Land für den Ausbau der Bölstrasse abgetreten. Trotz dieser Umstände trifft die Freihaltezone den Beschwerdeführer im Hinblick auf die genannte Fläche auf dem Plateau nicht enteignungsähnlich. Die Landabtretung zum Ausbau der Bölstrasse erfolgte nach den Abklärungen am bundesgerichtlichen Augenschein gegen Entschädigung, so dass nicht gesagt werden kann, der Beschwerdeführer habe für die Erschliessung der Fläche auf dem Plateau schon erhebliche Kosten aufgewendet. Ausserdem besitzt M. auf dem Plateau beidseits der Bölstrasse Land in der Bauzone, für welches die Landabtretung zum Strassenausbau auch unter Berücksichtigung der Freihaltezone ohne weiteres gerechtfertigt erscheint.
c) Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid ausführlich mit der strassenmässigen Erschliessungssituation und einer allfälligen Quartierplanpflicht auseinandergesetzt. Nachdem sich im bundesgerichtlichen Verfahren nun ergeben hat, dass die abwassertechnische Erschliessung sowohl unter den massgebenden rechtlichen Gesichtspunkten (fehlendes GKP) als teilweise auch in tatsächlicher Hinsicht (ungenügende Kapazität der bestehenden Anlagen unterhalb der Bahnlinie) eine Überbauung der streitbetroffenen Flächen nicht zulässt, erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der Kritik des Beschwerdeführers am angefochtenen Entscheid.
d) Besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes, wonach die nun in der Freihaltezone liegenden Flächen des Schipfgutes in eine Bauzone hätten eingezont werden müssen, sind nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, der Kantonsrat habe das Trenngebiet, welches zur Festsetzung der Freihaltezone führte, nur erlassen, weil die finanziellen Mittel zur Bezahlung einer allfälligen Entschädigung wegen materieller Enteignung im Fonds für Natur- und Heimatschutz vorhanden gewesen seien. Dieses Argument ändert nichts daran, dass für die streitbetroffenen Flächen kein Einzonungsgebot bestand. Der Beschwerdeführer kann sich denn auch nicht auf bestimmte Umstände oder verbindliche Zusicherungen der für die Nutzungsplanung oder deren Genehmigung zuständigen Behörden berufen, aus welchen sich ergeben würde, dass er mit einer Einzonung hätte rechnen dürfen. Dass der Regierungsrat in seiner Vorlage an den Kantonsrat vor der Festsetzung des Trenngebiets eine beschränkte Überbauung hätte zulassen wollen, konnte beim Beschwerdeführer nicht eine Vertrauensposition im Sinne der Rechtsprechung begründen. Ebensowenig führt der Umstand, dass im Laufe der Jahrzehnte wiederholt ergebnislose Gespräche zwischen dem Grundeigentümer und den Behörden über allfällige Entschädigungszahlungen geführt wurden, zur Annahme eines Einzonungsgebots. Aus diesem Umstand ist im Gegenteil zu schliessen, dass die Einzonung der streitbetroffenen Flächen bereits Jahre vor dem Stichtag unwahrscheinlich war. Im übrigen gingen die vom Beschwerdeführer angeführten Gespräche über die Entschädigungsfrage offensichtlich von der früheren, vor Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes befolgten Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichts aus, die vom Bundesgericht in den Jahren 1983 und 1984 ausdrücklich abgelehnt worden war (vgl. BGE 109 Ib 115, BGE 110 Ib 31 E. 3). Es kann ihnen daher auch zufolge der verbindlichen bundesrechtlichen Festlegung des Begriffs der materiellen Enteignung keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden.
e) Schliesslich kann darauf hingewiesen werden, dass sich das Bundesgericht bereits verschiedentlich mit der Frage zu befassen hatte, ob die Pflicht zur Freihaltung von Rebland eine materielle Enteignung bewirke (vgl. BGE 114 Ib 100 ff., BGE 106 Ia 369 ff., nicht publizierte Urteile vom 21. März 1978 i.S. F.G. und i.S. P.C., vom 17. April 1985 i.S. V., Urteil vom 15. Mai 1985 i.S. B. AG, publiziert in Raumplanung 3/85, S. 24, nicht publizierte Urteile vom 19. Mai 1987 i.S. N., vom 20. Mai 1987 i.S. R., vom 26. Januar 1990 i.S. B. sowie vom 7. Dezember 1990 i.S. Staat Zürich). Auch wenn die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege, in jedem Einzelfall aufgrund der gegebenen Verhältnisse zu prüfen ist, ergibt sich aus der erwähnten Rechtsprechung, dass planerische Anordnungen zur Freihaltung von bewirtschafteten Rebparzellen unter Beibehaltung der bisher ausgeübten Nutzung kaum je zum Entzug einer höchstwahrscheinlich in naher Zukunft zu verwirklichenden Baumöglichkeit führten. In Übereinstimmung mit der in den angeführten Fällen gegebenen Rechtslage konnte der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Fall jedenfalls seit Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes im Jahre 1972 und somit insbesondere am massgebenden Stichtag nicht mit einer Überbauung seiner Rebparzellen in naher Zukunft rechnen. Er hat nach den unbestrittenen Angaben des kantonalen Rebbaukommissariats seit 1979 vielmehr Teile der Reben erneuert und die betroffenen Grundstücksteile mit einer 20jährigen Rebverpflichtung belastet. Auch aus diesem Grund konnte nicht damit gerechnet werden, eine Überbauung lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen.
Dass der Beschwerdeführer befürchtet, die Erhaltung des Rebguts am Siedlungsrand von Herrliberg werde zunehmend schwieriger, weshalb die teilweise Realisierung als Bauland ins Auge gefasst werden müsse, ist angesichts der bisherigen baulichen Entwicklung der Umgebung verständlich. Es befindet sich allerdings nicht der gesamte Grundbesitz des Beschwerdeführers in der Freihaltezone. Einerseits liegen etwa 4-5 Bauplätze auf Land in der Bauzone, welches heute als Rebland bewirtschaftet wird. Zudem gehört dem Beschwerdeführer auch Land in der Bauzone auf dem Plateau, welches an die Freihaltezone angrenzt. Er hat demnach einen erheblichen Einfluss auf die Nutzung eines wichtigen Teils der Umgebung des Gutsbetriebs. Im übrigen liegen in mehreren Gebieten der Schweiz, etwa in den Kantonen Neuenburg, Waadt oder Tessin, für den Rebbau durchaus vergleichbare Verhältnisse vor. | de | Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung, Nichteinzonung von Rebland. Die Verweigerung des Einbezugs von Parzellen in die Bauzone, für welche ein Einzonungsgebot bestand, kann ausnahmsweise eine materielle Enteignung bewirken, wenn besondere Umstände gegeben sind. Solche Umstände liegen nicht vor, wenn:
- das Land nicht weitgehend überbaut ist (E. 4a);
- die gewässerschutzrechtlichen Voraussetzungen für die Erschliessung nicht erfüllt sind (E. 4b);
- auch keine besonderen Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes die Einzonung in eine Bauzone erforderten (E. 4d). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,053 | 118 Ib 341 | 118 Ib 341
Sachverhalt ab Seite 342
M. war bis März 1991 Eigentümer des Rebengebiets "Schipfgut" in Herrliberg. Dieses umfasst nebst verschiedenen kleineren Parzellen die Grundstücke Kat.Nrn. 4417 (35'763 m2) und 3853 (51'231 m2). Die Grundstücke erstrecken sich von der am Zürichseeufer liegenden Seestrasse über den ansteigenden Rebhang bis auf das höher gelegene Plateau und werden durch die quer durch das Gebiet führende Bahnlinie Zürich-Rapperswil getrennt. Die genannten Parzellen lagen nach dem Zonenplan zur Bauordnung der Gemeinde Herrliberg vom 25. März 1953 (BauO 1953) grösstenteils in der Zone W III (Landhauszone, Gebiet zwischen Hangkante und Seestrasse) sowie die Fläche auf dem Plateau in der Zone W II (2geschossige offene Bebauung). Im Rahmen der Zonenplanrevision vom 7. Februar 1968 (BauO 1968) wurde das Land zwischen Hangkante und Bahnlinie neu beinahe vollständig der Freihaltezone zugewiesen. Der dagegen erhobene Rekurs des Grundeigentümers ist vom Regierungsrat bis heute nicht beurteilt worden; bei der Genehmigung der Bauordnung von 1968 nahm der Regierungsrat das ganze Areal des Schipfguts zwischen Hangkante und Seestrasse von der Genehmigung aus.
Anlässlich der Festsetzung des kantonalen Gesamtplans vom 10. Juli 1978 wurden für das Schipfgut sowie für das unmittelbar angrenzende, in der Gemeinde Erlenbach liegende Areal Mariahalden (ebenfalls Reben) Verhandlungen zwischen den Eigentümern, den Gemeinden und dem Kanton vorbehalten. Mit Ergänzungsbeschluss vom 4. Februar 1985 bezeichnete der Kantonsrat das Gelände Mariahalden und Schipfgut als Trenngebiet. Die Gemeindeversammlung Herrliberg setzte am 20. November 1985/25. Juni 1986 die neue Bau- und Zonenordnung (BauO 1986) fest, welche vom Regierungsrat am 19. März/27. August 1986 genehmigt wurde. Die kantonalen und regionalen Nutzungszonen im Gemeindegebiet von Herrliberg wurden von der Direktion der öffentlichen Bauten (Baudirektion) am 13. März 1986 festgelegt. Damit gelangten vom Schipfgut rund 64'097 m2 in die Freihaltezone.
M. meldete am 23. Januar 1987 Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung an. Nach erfolglos gebliebenen Einigungsverhandlungen ersuchte der Staat Zürich das Statthalteramt Meilen am 10. November 1987 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten der kantonalen Schätzungskommission II. Diese bejahte in ihrem Entscheid vom 15. Dezember 1989 für das seeseits der Bahnlinie gelegene Grundstück Kat.Nr. 4417 teilweise eine Entschädigungspflicht des Staates wegen materieller Enteignung und setzte die Entschädigung auf Fr. 715.--/m2 (Verkehrswert Fr. 750.-- minus Restlandwert Fr. 35.--/m2) fest. Im übrigen hielt sie fest, dass die Zuweisung der übrigen Parzellen des Schipfguts zur Freihaltezone keine materielle Enteignung bewirkt habe. Gegen diesen Entscheid gelangte der Staat Zürich an das kantonale Verwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass mit der Zuweisung des Grundstücks Kat.Nr. 4417 zur Freihaltezone keine materielle Enteignung erfolgt sei. M. akzeptierte im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht den Entscheid der Schätzungskommission II insoweit darin bezüglich der kleineren Parzellen (Kat.Nrn. 4419, 4420, 4425 und 4393) das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneint wurde. Für die Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 verlangte der Grundeigentümer hingegen eine Bauverbotsentschädigung von insgesamt rund 41 Mio. Franken.
Das Verwaltungsgericht erkannte mit Urteil vom 23. Oktober 1991, dass auch die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 zur kantonalen Freihaltezone für den Grundeigentümer keine materielle Enteignung bewirkt habe und dass ihm daher der Staat Zürich keine Entschädigung schulde.
Gegen diesen Verwaltungsgerichtsentscheid führt M. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt, es sei festzustellen, dass die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 zur kantonalen Freihaltezone eine materielle Enteignung bewirkt habe.
Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 16. September 1992 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung an Ort und Stelle durch.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. c) (Vorliegen einer Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bejaht; vgl. BGE 118 Ib 41 f. E. 2c.)
4. Wie das Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 116 Ib 384 E. 6a, BGE 114 Ib 303 E. 3c, BGE 107 Ia 89, Urteil vom 2. Oktober 1991 in ZBl 93/1992, S. 372 ff.). Nur ausnahmsweise kann die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er baureifes oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 338 E. 3d), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 180 N. 99). Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet (Art. 15 lit. a und 36 Abs. 3 RPG; BGE 116 Ib 384 E. 6a). Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung von Land in eine Bauzone gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone (BGE 116 Ia 235 E. 4c; BGE 114 Ia 33 E. 6 mit Hinweisen), auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 116 Ia 195 E. 3c und d; 202 E. 2b mit Hinweisen). Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 118 Ib 42 E. 2d, BGE 114 Ib 304 E. 3d und e mit Hinweisen).
Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, liegen im vorliegenden Fall keine besonderen Umstände der vorne erwähnten Art vor, welche die Nichteinzonung der streitbetroffenen Grundstücke als enteignungsähnlichen Eingriff erscheinen liessen.
a) Nach Art. 15 lit. a RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist. Der Begriff des weitgehend überbauten Landes ist eng zu verstehen; er umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (BGE 118 Ib 45 E. 4a) und eigentliche Baulücken (BGE 116 Ia 201 E. 2b mit Hinweis). Gleich verhält es sich mit dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG, welches von Bundesrechts wegen als vorläufige Bauzone gilt, solange keine Bauzonen nach Art. 14 ff. RPG bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht.
Art. 15 lit. a RPG ist in diesem Zusammenhang nicht absolut aufzufassen, sondern stellt als Planungsgrundsatz eine Anweisung an die Planungsorgane dar. Diese müssen bei der Planung die Ausdehnung der bestehenden Bebauung berücksichtigen und vorhandene Lücken schliessen, wenn dies aufgrund der Interessenabwägung mit den übrigen Grundsätzen und Zielen der Raumplanung (insbesondere Art. 1-3 RPG) vereinbar ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts vom 18. September 1992 i.S. D.S. c. Gemeinde Männedorf und vom 11. November 1992 i.S. Gemeinde Horgen).
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass sich das über 5 ha grosse Rebland mitten im Siedlungsgebiet befinde. Das Bundesgericht konnte sich am Augenschein davon überzeugen, dass die Bebauung auf dem Gemeindegebiet von Herrliberg von Südosten her unmittelbar an das Rebland des Schipfguts heranreicht. Indessen befinden sich auf dem nördlich angrenzenden Rebhang "Mariahalden" und auf dem Plateau noch ausgedehnte unüberbaute Flächen. Es kann somit im vorliegenden Fall im Hinblick auf die Grösse des Schipfguts und die umliegenden unüberbauten Flächen nicht von "weitgehend überbautem Gebiet" im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden. Auch aus der vom Beschwerdeführer eingereichten Fotodokumentation lässt sich kein anderer Schluss ziehen.
b) Bei der Prüfung der Frage, ob der Beschwerdeführer baureifes oder groberschlossenes Land besass, das von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst war, ergibt sich, dass für das streitbetroffene Land zwischen Hangkante und Seestrasse überhaupt kein GKP vorlag. Der Beschwerdeführer wendet allerdings ein, der Kanton Zürich habe bereits in den 60er Jahren die Freihaltung dieses Gebiets beabsichtigt, und aus diesem Grund würden die hier betroffenen Parzellen vom GKP nicht erfasst. Darin erblickt der Beschwerdeführer eine unzulässige Vorwirkung der planerischen Absichten des Kantons, welche nicht zum Ausschluss von Entschädigungsansprüchen führen dürften.
Dieser Einwand ist nicht stichhaltig. Zwar trifft zu, dass der Kanton Zürich bereits in den 60er Jahren Freihalteabsichten für das Schipfgut hegte. Bei der Genehmigung des GKP 1963 verlangte der Regierungsrat jedoch ausdrücklich die Aufnahme der "Seezone" zwischen Bahnlinie und See in das GKP, was dazu führte, dass die Gemeinde das GKP im Jahre 1967 ergänzte, allerdings wiederum ohne die streitbetroffenen Flächen des Schipfguts zwischen Hangkante und Seestrasse in das GKP aufzunehmen. Der diesbezügliche Genehmigungsentscheid des Regierungsrats wurde rechtskräftig. Aus den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass das GKP und dessen Ergänzung vom Regierungsrat zu Unrecht genehmigt worden wären. Selbst wenn das GKP durch die Freihalteabsichten des Kantons beeinflusst worden sein sollte, was heute nicht mehr mit Sicherheit festgestellt werden kann, ist das GKP nicht zu beanstanden. Vielmehr ist die Nichtaufnahme des Schipfguts in das GKP der Gemeinde Herrliberg Ausdruck dessen, dass dieses Rebland bereits in den 60er Jahren nach den Vorstellungen der Planungsorgane nicht ohne weiteres überbaut werden sollte.
Damit kann festgehalten werden, dass das Land zwischen der Hangkante und der Seestrasse spätestens seit dem 1. Juli 1972 aus gewässerschutzrechtlichen Gründen kein Bauland im Rechtssinn darstellte und dass auch keine realistische Überbauungsmöglichkeit mehr bestand, und zwar ungeachtet des Umstands, dass der Regierungsrat die kommunale Bau- und Zonenordnung aus dem Jahre 1968 bezüglich des hier umstrittenen Areals nicht genehmigte und den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs nicht behandelte (vgl. Urteil vom 2. Oktober 1991 in ZBl 93/1992, S. 376 ff. E. 3a). Einzig die rund 4000 m2 Land auf dem Plateau hinter der Hangkante, welche ebenfalls der Freihaltezone zugewiesen wurden, sind vom rechtskräftigen GKP erfasst. Zur Erschliessung dieser Fläche hat der Beschwerdeführer zudem Land für den Ausbau der Bölstrasse abgetreten. Trotz dieser Umstände trifft die Freihaltezone den Beschwerdeführer im Hinblick auf die genannte Fläche auf dem Plateau nicht enteignungsähnlich. Die Landabtretung zum Ausbau der Bölstrasse erfolgte nach den Abklärungen am bundesgerichtlichen Augenschein gegen Entschädigung, so dass nicht gesagt werden kann, der Beschwerdeführer habe für die Erschliessung der Fläche auf dem Plateau schon erhebliche Kosten aufgewendet. Ausserdem besitzt M. auf dem Plateau beidseits der Bölstrasse Land in der Bauzone, für welches die Landabtretung zum Strassenausbau auch unter Berücksichtigung der Freihaltezone ohne weiteres gerechtfertigt erscheint.
c) Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid ausführlich mit der strassenmässigen Erschliessungssituation und einer allfälligen Quartierplanpflicht auseinandergesetzt. Nachdem sich im bundesgerichtlichen Verfahren nun ergeben hat, dass die abwassertechnische Erschliessung sowohl unter den massgebenden rechtlichen Gesichtspunkten (fehlendes GKP) als teilweise auch in tatsächlicher Hinsicht (ungenügende Kapazität der bestehenden Anlagen unterhalb der Bahnlinie) eine Überbauung der streitbetroffenen Flächen nicht zulässt, erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der Kritik des Beschwerdeführers am angefochtenen Entscheid.
d) Besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes, wonach die nun in der Freihaltezone liegenden Flächen des Schipfgutes in eine Bauzone hätten eingezont werden müssen, sind nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, der Kantonsrat habe das Trenngebiet, welches zur Festsetzung der Freihaltezone führte, nur erlassen, weil die finanziellen Mittel zur Bezahlung einer allfälligen Entschädigung wegen materieller Enteignung im Fonds für Natur- und Heimatschutz vorhanden gewesen seien. Dieses Argument ändert nichts daran, dass für die streitbetroffenen Flächen kein Einzonungsgebot bestand. Der Beschwerdeführer kann sich denn auch nicht auf bestimmte Umstände oder verbindliche Zusicherungen der für die Nutzungsplanung oder deren Genehmigung zuständigen Behörden berufen, aus welchen sich ergeben würde, dass er mit einer Einzonung hätte rechnen dürfen. Dass der Regierungsrat in seiner Vorlage an den Kantonsrat vor der Festsetzung des Trenngebiets eine beschränkte Überbauung hätte zulassen wollen, konnte beim Beschwerdeführer nicht eine Vertrauensposition im Sinne der Rechtsprechung begründen. Ebensowenig führt der Umstand, dass im Laufe der Jahrzehnte wiederholt ergebnislose Gespräche zwischen dem Grundeigentümer und den Behörden über allfällige Entschädigungszahlungen geführt wurden, zur Annahme eines Einzonungsgebots. Aus diesem Umstand ist im Gegenteil zu schliessen, dass die Einzonung der streitbetroffenen Flächen bereits Jahre vor dem Stichtag unwahrscheinlich war. Im übrigen gingen die vom Beschwerdeführer angeführten Gespräche über die Entschädigungsfrage offensichtlich von der früheren, vor Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes befolgten Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichts aus, die vom Bundesgericht in den Jahren 1983 und 1984 ausdrücklich abgelehnt worden war (vgl. BGE 109 Ib 115, BGE 110 Ib 31 E. 3). Es kann ihnen daher auch zufolge der verbindlichen bundesrechtlichen Festlegung des Begriffs der materiellen Enteignung keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden.
e) Schliesslich kann darauf hingewiesen werden, dass sich das Bundesgericht bereits verschiedentlich mit der Frage zu befassen hatte, ob die Pflicht zur Freihaltung von Rebland eine materielle Enteignung bewirke (vgl. BGE 114 Ib 100 ff., BGE 106 Ia 369 ff., nicht publizierte Urteile vom 21. März 1978 i.S. F.G. und i.S. P.C., vom 17. April 1985 i.S. V., Urteil vom 15. Mai 1985 i.S. B. AG, publiziert in Raumplanung 3/85, S. 24, nicht publizierte Urteile vom 19. Mai 1987 i.S. N., vom 20. Mai 1987 i.S. R., vom 26. Januar 1990 i.S. B. sowie vom 7. Dezember 1990 i.S. Staat Zürich). Auch wenn die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege, in jedem Einzelfall aufgrund der gegebenen Verhältnisse zu prüfen ist, ergibt sich aus der erwähnten Rechtsprechung, dass planerische Anordnungen zur Freihaltung von bewirtschafteten Rebparzellen unter Beibehaltung der bisher ausgeübten Nutzung kaum je zum Entzug einer höchstwahrscheinlich in naher Zukunft zu verwirklichenden Baumöglichkeit führten. In Übereinstimmung mit der in den angeführten Fällen gegebenen Rechtslage konnte der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Fall jedenfalls seit Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes im Jahre 1972 und somit insbesondere am massgebenden Stichtag nicht mit einer Überbauung seiner Rebparzellen in naher Zukunft rechnen. Er hat nach den unbestrittenen Angaben des kantonalen Rebbaukommissariats seit 1979 vielmehr Teile der Reben erneuert und die betroffenen Grundstücksteile mit einer 20jährigen Rebverpflichtung belastet. Auch aus diesem Grund konnte nicht damit gerechnet werden, eine Überbauung lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen.
Dass der Beschwerdeführer befürchtet, die Erhaltung des Rebguts am Siedlungsrand von Herrliberg werde zunehmend schwieriger, weshalb die teilweise Realisierung als Bauland ins Auge gefasst werden müsse, ist angesichts der bisherigen baulichen Entwicklung der Umgebung verständlich. Es befindet sich allerdings nicht der gesamte Grundbesitz des Beschwerdeführers in der Freihaltezone. Einerseits liegen etwa 4-5 Bauplätze auf Land in der Bauzone, welches heute als Rebland bewirtschaftet wird. Zudem gehört dem Beschwerdeführer auch Land in der Bauzone auf dem Plateau, welches an die Freihaltezone angrenzt. Er hat demnach einen erheblichen Einfluss auf die Nutzung eines wichtigen Teils der Umgebung des Gutsbetriebs. Im übrigen liegen in mehreren Gebieten der Schweiz, etwa in den Kantonen Neuenburg, Waadt oder Tessin, für den Rebbau durchaus vergleichbare Verhältnisse vor. | de | Art. 5 al. 2 LAT; expropriation matérielle, refus de classer un vignoble en zone à bâtir. Le refus de classer dans la zone à bâtir des parcelles qui auraient dû l'être peut conduire exceptionnellement à une expropriation matérielle. Ces circonstances particulières ne sont pas réunies lorsque:
- le terrain n'est pas déjà largement bâti (consid. 4a);
- les prescriptions de la législation protégeant les eaux ne sont pas satisfaites (consid. 4b);
- le principe de la confiance ne commande pas le classement en zone à bâtir (consid. 4d). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,054 | 118 Ib 341 | 118 Ib 341
Sachverhalt ab Seite 342
M. war bis März 1991 Eigentümer des Rebengebiets "Schipfgut" in Herrliberg. Dieses umfasst nebst verschiedenen kleineren Parzellen die Grundstücke Kat.Nrn. 4417 (35'763 m2) und 3853 (51'231 m2). Die Grundstücke erstrecken sich von der am Zürichseeufer liegenden Seestrasse über den ansteigenden Rebhang bis auf das höher gelegene Plateau und werden durch die quer durch das Gebiet führende Bahnlinie Zürich-Rapperswil getrennt. Die genannten Parzellen lagen nach dem Zonenplan zur Bauordnung der Gemeinde Herrliberg vom 25. März 1953 (BauO 1953) grösstenteils in der Zone W III (Landhauszone, Gebiet zwischen Hangkante und Seestrasse) sowie die Fläche auf dem Plateau in der Zone W II (2geschossige offene Bebauung). Im Rahmen der Zonenplanrevision vom 7. Februar 1968 (BauO 1968) wurde das Land zwischen Hangkante und Bahnlinie neu beinahe vollständig der Freihaltezone zugewiesen. Der dagegen erhobene Rekurs des Grundeigentümers ist vom Regierungsrat bis heute nicht beurteilt worden; bei der Genehmigung der Bauordnung von 1968 nahm der Regierungsrat das ganze Areal des Schipfguts zwischen Hangkante und Seestrasse von der Genehmigung aus.
Anlässlich der Festsetzung des kantonalen Gesamtplans vom 10. Juli 1978 wurden für das Schipfgut sowie für das unmittelbar angrenzende, in der Gemeinde Erlenbach liegende Areal Mariahalden (ebenfalls Reben) Verhandlungen zwischen den Eigentümern, den Gemeinden und dem Kanton vorbehalten. Mit Ergänzungsbeschluss vom 4. Februar 1985 bezeichnete der Kantonsrat das Gelände Mariahalden und Schipfgut als Trenngebiet. Die Gemeindeversammlung Herrliberg setzte am 20. November 1985/25. Juni 1986 die neue Bau- und Zonenordnung (BauO 1986) fest, welche vom Regierungsrat am 19. März/27. August 1986 genehmigt wurde. Die kantonalen und regionalen Nutzungszonen im Gemeindegebiet von Herrliberg wurden von der Direktion der öffentlichen Bauten (Baudirektion) am 13. März 1986 festgelegt. Damit gelangten vom Schipfgut rund 64'097 m2 in die Freihaltezone.
M. meldete am 23. Januar 1987 Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung an. Nach erfolglos gebliebenen Einigungsverhandlungen ersuchte der Staat Zürich das Statthalteramt Meilen am 10. November 1987 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten der kantonalen Schätzungskommission II. Diese bejahte in ihrem Entscheid vom 15. Dezember 1989 für das seeseits der Bahnlinie gelegene Grundstück Kat.Nr. 4417 teilweise eine Entschädigungspflicht des Staates wegen materieller Enteignung und setzte die Entschädigung auf Fr. 715.--/m2 (Verkehrswert Fr. 750.-- minus Restlandwert Fr. 35.--/m2) fest. Im übrigen hielt sie fest, dass die Zuweisung der übrigen Parzellen des Schipfguts zur Freihaltezone keine materielle Enteignung bewirkt habe. Gegen diesen Entscheid gelangte der Staat Zürich an das kantonale Verwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass mit der Zuweisung des Grundstücks Kat.Nr. 4417 zur Freihaltezone keine materielle Enteignung erfolgt sei. M. akzeptierte im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht den Entscheid der Schätzungskommission II insoweit darin bezüglich der kleineren Parzellen (Kat.Nrn. 4419, 4420, 4425 und 4393) das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneint wurde. Für die Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 verlangte der Grundeigentümer hingegen eine Bauverbotsentschädigung von insgesamt rund 41 Mio. Franken.
Das Verwaltungsgericht erkannte mit Urteil vom 23. Oktober 1991, dass auch die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 zur kantonalen Freihaltezone für den Grundeigentümer keine materielle Enteignung bewirkt habe und dass ihm daher der Staat Zürich keine Entschädigung schulde.
Gegen diesen Verwaltungsgerichtsentscheid führt M. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt, es sei festzustellen, dass die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 3853 und 4417 zur kantonalen Freihaltezone eine materielle Enteignung bewirkt habe.
Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 16. September 1992 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung an Ort und Stelle durch.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. c) (Vorliegen einer Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bejaht; vgl. BGE 118 Ib 41 f. E. 2c.)
4. Wie das Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 116 Ib 384 E. 6a, BGE 114 Ib 303 E. 3c, BGE 107 Ia 89, Urteil vom 2. Oktober 1991 in ZBl 93/1992, S. 372 ff.). Nur ausnahmsweise kann die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er baureifes oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 338 E. 3d), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 180 N. 99). Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet (Art. 15 lit. a und 36 Abs. 3 RPG; BGE 116 Ib 384 E. 6a). Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung von Land in eine Bauzone gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone (BGE 116 Ia 235 E. 4c; BGE 114 Ia 33 E. 6 mit Hinweisen), auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 116 Ia 195 E. 3c und d; 202 E. 2b mit Hinweisen). Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 118 Ib 42 E. 2d, BGE 114 Ib 304 E. 3d und e mit Hinweisen).
Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, liegen im vorliegenden Fall keine besonderen Umstände der vorne erwähnten Art vor, welche die Nichteinzonung der streitbetroffenen Grundstücke als enteignungsähnlichen Eingriff erscheinen liessen.
a) Nach Art. 15 lit. a RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist. Der Begriff des weitgehend überbauten Landes ist eng zu verstehen; er umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (BGE 118 Ib 45 E. 4a) und eigentliche Baulücken (BGE 116 Ia 201 E. 2b mit Hinweis). Gleich verhält es sich mit dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG, welches von Bundesrechts wegen als vorläufige Bauzone gilt, solange keine Bauzonen nach Art. 14 ff. RPG bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht.
Art. 15 lit. a RPG ist in diesem Zusammenhang nicht absolut aufzufassen, sondern stellt als Planungsgrundsatz eine Anweisung an die Planungsorgane dar. Diese müssen bei der Planung die Ausdehnung der bestehenden Bebauung berücksichtigen und vorhandene Lücken schliessen, wenn dies aufgrund der Interessenabwägung mit den übrigen Grundsätzen und Zielen der Raumplanung (insbesondere Art. 1-3 RPG) vereinbar ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts vom 18. September 1992 i.S. D.S. c. Gemeinde Männedorf und vom 11. November 1992 i.S. Gemeinde Horgen).
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass sich das über 5 ha grosse Rebland mitten im Siedlungsgebiet befinde. Das Bundesgericht konnte sich am Augenschein davon überzeugen, dass die Bebauung auf dem Gemeindegebiet von Herrliberg von Südosten her unmittelbar an das Rebland des Schipfguts heranreicht. Indessen befinden sich auf dem nördlich angrenzenden Rebhang "Mariahalden" und auf dem Plateau noch ausgedehnte unüberbaute Flächen. Es kann somit im vorliegenden Fall im Hinblick auf die Grösse des Schipfguts und die umliegenden unüberbauten Flächen nicht von "weitgehend überbautem Gebiet" im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesprochen werden. Auch aus der vom Beschwerdeführer eingereichten Fotodokumentation lässt sich kein anderer Schluss ziehen.
b) Bei der Prüfung der Frage, ob der Beschwerdeführer baureifes oder groberschlossenes Land besass, das von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst war, ergibt sich, dass für das streitbetroffene Land zwischen Hangkante und Seestrasse überhaupt kein GKP vorlag. Der Beschwerdeführer wendet allerdings ein, der Kanton Zürich habe bereits in den 60er Jahren die Freihaltung dieses Gebiets beabsichtigt, und aus diesem Grund würden die hier betroffenen Parzellen vom GKP nicht erfasst. Darin erblickt der Beschwerdeführer eine unzulässige Vorwirkung der planerischen Absichten des Kantons, welche nicht zum Ausschluss von Entschädigungsansprüchen führen dürften.
Dieser Einwand ist nicht stichhaltig. Zwar trifft zu, dass der Kanton Zürich bereits in den 60er Jahren Freihalteabsichten für das Schipfgut hegte. Bei der Genehmigung des GKP 1963 verlangte der Regierungsrat jedoch ausdrücklich die Aufnahme der "Seezone" zwischen Bahnlinie und See in das GKP, was dazu führte, dass die Gemeinde das GKP im Jahre 1967 ergänzte, allerdings wiederum ohne die streitbetroffenen Flächen des Schipfguts zwischen Hangkante und Seestrasse in das GKP aufzunehmen. Der diesbezügliche Genehmigungsentscheid des Regierungsrats wurde rechtskräftig. Aus den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass das GKP und dessen Ergänzung vom Regierungsrat zu Unrecht genehmigt worden wären. Selbst wenn das GKP durch die Freihalteabsichten des Kantons beeinflusst worden sein sollte, was heute nicht mehr mit Sicherheit festgestellt werden kann, ist das GKP nicht zu beanstanden. Vielmehr ist die Nichtaufnahme des Schipfguts in das GKP der Gemeinde Herrliberg Ausdruck dessen, dass dieses Rebland bereits in den 60er Jahren nach den Vorstellungen der Planungsorgane nicht ohne weiteres überbaut werden sollte.
Damit kann festgehalten werden, dass das Land zwischen der Hangkante und der Seestrasse spätestens seit dem 1. Juli 1972 aus gewässerschutzrechtlichen Gründen kein Bauland im Rechtssinn darstellte und dass auch keine realistische Überbauungsmöglichkeit mehr bestand, und zwar ungeachtet des Umstands, dass der Regierungsrat die kommunale Bau- und Zonenordnung aus dem Jahre 1968 bezüglich des hier umstrittenen Areals nicht genehmigte und den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs nicht behandelte (vgl. Urteil vom 2. Oktober 1991 in ZBl 93/1992, S. 376 ff. E. 3a). Einzig die rund 4000 m2 Land auf dem Plateau hinter der Hangkante, welche ebenfalls der Freihaltezone zugewiesen wurden, sind vom rechtskräftigen GKP erfasst. Zur Erschliessung dieser Fläche hat der Beschwerdeführer zudem Land für den Ausbau der Bölstrasse abgetreten. Trotz dieser Umstände trifft die Freihaltezone den Beschwerdeführer im Hinblick auf die genannte Fläche auf dem Plateau nicht enteignungsähnlich. Die Landabtretung zum Ausbau der Bölstrasse erfolgte nach den Abklärungen am bundesgerichtlichen Augenschein gegen Entschädigung, so dass nicht gesagt werden kann, der Beschwerdeführer habe für die Erschliessung der Fläche auf dem Plateau schon erhebliche Kosten aufgewendet. Ausserdem besitzt M. auf dem Plateau beidseits der Bölstrasse Land in der Bauzone, für welches die Landabtretung zum Strassenausbau auch unter Berücksichtigung der Freihaltezone ohne weiteres gerechtfertigt erscheint.
c) Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid ausführlich mit der strassenmässigen Erschliessungssituation und einer allfälligen Quartierplanpflicht auseinandergesetzt. Nachdem sich im bundesgerichtlichen Verfahren nun ergeben hat, dass die abwassertechnische Erschliessung sowohl unter den massgebenden rechtlichen Gesichtspunkten (fehlendes GKP) als teilweise auch in tatsächlicher Hinsicht (ungenügende Kapazität der bestehenden Anlagen unterhalb der Bahnlinie) eine Überbauung der streitbetroffenen Flächen nicht zulässt, erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der Kritik des Beschwerdeführers am angefochtenen Entscheid.
d) Besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes, wonach die nun in der Freihaltezone liegenden Flächen des Schipfgutes in eine Bauzone hätten eingezont werden müssen, sind nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, der Kantonsrat habe das Trenngebiet, welches zur Festsetzung der Freihaltezone führte, nur erlassen, weil die finanziellen Mittel zur Bezahlung einer allfälligen Entschädigung wegen materieller Enteignung im Fonds für Natur- und Heimatschutz vorhanden gewesen seien. Dieses Argument ändert nichts daran, dass für die streitbetroffenen Flächen kein Einzonungsgebot bestand. Der Beschwerdeführer kann sich denn auch nicht auf bestimmte Umstände oder verbindliche Zusicherungen der für die Nutzungsplanung oder deren Genehmigung zuständigen Behörden berufen, aus welchen sich ergeben würde, dass er mit einer Einzonung hätte rechnen dürfen. Dass der Regierungsrat in seiner Vorlage an den Kantonsrat vor der Festsetzung des Trenngebiets eine beschränkte Überbauung hätte zulassen wollen, konnte beim Beschwerdeführer nicht eine Vertrauensposition im Sinne der Rechtsprechung begründen. Ebensowenig führt der Umstand, dass im Laufe der Jahrzehnte wiederholt ergebnislose Gespräche zwischen dem Grundeigentümer und den Behörden über allfällige Entschädigungszahlungen geführt wurden, zur Annahme eines Einzonungsgebots. Aus diesem Umstand ist im Gegenteil zu schliessen, dass die Einzonung der streitbetroffenen Flächen bereits Jahre vor dem Stichtag unwahrscheinlich war. Im übrigen gingen die vom Beschwerdeführer angeführten Gespräche über die Entschädigungsfrage offensichtlich von der früheren, vor Inkrafttreten des Eidgenössischen Raumplanungsgesetzes befolgten Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichts aus, die vom Bundesgericht in den Jahren 1983 und 1984 ausdrücklich abgelehnt worden war (vgl. BGE 109 Ib 115, BGE 110 Ib 31 E. 3). Es kann ihnen daher auch zufolge der verbindlichen bundesrechtlichen Festlegung des Begriffs der materiellen Enteignung keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden.
e) Schliesslich kann darauf hingewiesen werden, dass sich das Bundesgericht bereits verschiedentlich mit der Frage zu befassen hatte, ob die Pflicht zur Freihaltung von Rebland eine materielle Enteignung bewirke (vgl. BGE 114 Ib 100 ff., BGE 106 Ia 369 ff., nicht publizierte Urteile vom 21. März 1978 i.S. F.G. und i.S. P.C., vom 17. April 1985 i.S. V., Urteil vom 15. Mai 1985 i.S. B. AG, publiziert in Raumplanung 3/85, S. 24, nicht publizierte Urteile vom 19. Mai 1987 i.S. N., vom 20. Mai 1987 i.S. R., vom 26. Januar 1990 i.S. B. sowie vom 7. Dezember 1990 i.S. Staat Zürich). Auch wenn die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege, in jedem Einzelfall aufgrund der gegebenen Verhältnisse zu prüfen ist, ergibt sich aus der erwähnten Rechtsprechung, dass planerische Anordnungen zur Freihaltung von bewirtschafteten Rebparzellen unter Beibehaltung der bisher ausgeübten Nutzung kaum je zum Entzug einer höchstwahrscheinlich in naher Zukunft zu verwirklichenden Baumöglichkeit führten. In Übereinstimmung mit der in den angeführten Fällen gegebenen Rechtslage konnte der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Fall jedenfalls seit Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes im Jahre 1972 und somit insbesondere am massgebenden Stichtag nicht mit einer Überbauung seiner Rebparzellen in naher Zukunft rechnen. Er hat nach den unbestrittenen Angaben des kantonalen Rebbaukommissariats seit 1979 vielmehr Teile der Reben erneuert und die betroffenen Grundstücksteile mit einer 20jährigen Rebverpflichtung belastet. Auch aus diesem Grund konnte nicht damit gerechnet werden, eine Überbauung lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen.
Dass der Beschwerdeführer befürchtet, die Erhaltung des Rebguts am Siedlungsrand von Herrliberg werde zunehmend schwieriger, weshalb die teilweise Realisierung als Bauland ins Auge gefasst werden müsse, ist angesichts der bisherigen baulichen Entwicklung der Umgebung verständlich. Es befindet sich allerdings nicht der gesamte Grundbesitz des Beschwerdeführers in der Freihaltezone. Einerseits liegen etwa 4-5 Bauplätze auf Land in der Bauzone, welches heute als Rebland bewirtschaftet wird. Zudem gehört dem Beschwerdeführer auch Land in der Bauzone auf dem Plateau, welches an die Freihaltezone angrenzt. Er hat demnach einen erheblichen Einfluss auf die Nutzung eines wichtigen Teils der Umgebung des Gutsbetriebs. Im übrigen liegen in mehreren Gebieten der Schweiz, etwa in den Kantonen Neuenburg, Waadt oder Tessin, für den Rebbau durchaus vergleichbare Verhältnisse vor. | de | Art. 5 cpv. 2 LPT; espropriazione materiale, rifiuto di includere un vigneto in zona edificabile. Il rifiuto di includere nella zona edificabile particelle che avrebbero dovuto esserlo, può, in circostanze eccezionali, determinare un'espropriazione materiale. Tali circostanze non sono date quando:
- il terreno non è edificato in larga misura (consid. 4a);
- i presupposti per l'urbanizzazione previsti dalla legislazione sulla protezione delle acque non sono adempiuti (consid. 4b);
- la protezione della buona fede non richiede l'inclusione nella zona edificabile (consid. 4d). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,055 | 118 Ib 349 | 118 Ib 349
Erwägungen ab Seite 350
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 20 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Entschädigungen im Enteignungsverfahren vom 10. Juli 1968 (SR 711.3; im folgenden: Gebührenverordnung) stellen die Mitglieder und Ersatzmänner der Schätzungskommission, die beigezogenen besonderen Sachverständigen und der Aktuar für ihre Bemühungen dem Präsidenten der Schätzungskommission Rechnung. Der Präsident prüft diese Rechnungen, erstellt und visiert eine Gesamtrechnung, welche er der kostenpflichtigen Partei übermittelt (Art. 20 Abs. 2 der Gebührenverordnung). Diese kann gemäss Art. 23 Abs. 2 der Gebührenverordnung gegen die festgesetzten Gebühren und Entschädigungen binnen 30 Tagen seit Empfang der Rechnung beim Bundesgericht Beschwerde führen (vgl. Art. 113 Abs. 2 EntG). Da im vorliegenden Fall die SBB als kostenpflichtige Partei die dreissigtägige Frist eingehalten haben, kann auf die Beschwerden eingetreten werden.
4. In der Gebührenverordnung wird über die vom Schätzungskommissions-Präsidenten zu erhebenden Kanzleigebühren bestimmt:
"Art. 1
1 Für jedes notwendige, hienach nicht besonders genannte Schreiben kann
eine Gebühr von 4 Franken berechnet werden.
2 Umfasst ein Schreiben mehr als eine Seite und können nicht vorgedruckte
Formulare verwendet werden, so beträgt die Gebühr für jede folgende ganze
Seite 4 und für eine angefangene Seite 2 Franken.
Art. 2
Für eine Vorladung beträgt die Gebühr 4 Franken.
Art. 3
Für eine öffentliche Bekanntmachung beträgt die Gebühr 10 Franken mit
einem Zuschlag von 1 Franken für jedes zu versendende Exemplar.
Art. 4
1 In den Gebühren der Artikel 1-3 ist die Vergütung für die den Akten als
Beleg beizufügende Abschrift inbegriffen.
2 Im übrigen kann für jede Abschrift oder Photokopie eines Schriftstückes
eine Gebühr von 2 Franken für die Seite berechnet werden."
Art. 6 Abs. 2 und 3 sowie Art. 8 der Gebührenverordnung lauten wie folgt:
"Art. 6
1 ...
2 Das Taggeld umfasst die gesamte vom Präsidenten der
Schätzungskommission oder dem amtierenden Ersatzmann in der Leitung des
einzelnen Enteignungsfalles zu leistende Arbeit, insbesondere die Prüfung
aller Eingaben und Gesuche sowie der Rechnungen über Gebühren und
Entschädigungen, die Verfügungen, Entscheide, Beweismassnahmen, Vornahme
von Augenscheinen, Leitung der Einigungsverhandlung und der Verhandlung
der Schätzungskommission, endlich die Führung des Protokolls dieser
Verhandlung sowie der Einigungsverhandlung, sofern kein besonderer Aktuar
beigezogen wird.
3 Auf die Gebühren der Artikel 1 und 2 hat der Präsident der
Schätzungskommission nur insoweit Anspruch, als die Abfassung von
Schreiben und Vorladungen nicht durch das in Rechnung gestellte Taggeld
gedeckt ist.
Art. 8
1 Für einen angefangenen oder halben Verhandlungstag wird ein halbes
Taggeld berechnet.
2 Bei der Entschädigung durch Taggeld ist auch die Zeit der Reise zur
Verhandlung und zurück in Anschlag zu bringen."
Aus diesen Bestimmungen geht klar hervor, dass die Arbeit des Schätzungskommissions-Präsidenten in erster Linie durch das Taggeld abgegolten werden soll. Seine Leistungen sind einzig dann nach dem Gebührenansatz zu entschädigen, wenn es lediglich um die Abfassung einzelner Schreiben und Vorladungen geht, für die nur so kurze Zeit beansprucht wird, dass eine Entschädigung durch ein - halbes oder ganzes - Taggeld ausser Betracht fällt. Dass allein entweder Taggelder oder Gebühren in Rechnung gestellt werden können, muss nach dem Sinn der Regelung auch für das Anfertigen von Fotokopien gelten, obwohl Art. 6 Abs. 2 nicht ausdrücklich auf Art. 4 Abs. 2 verweist. Dies wird denn auch vom stellvertretenden Schätzungskommissions-Präsidenten des Kreises X nicht bestritten. Er ist jedoch der Auffassung, dass selbst bei Massenanfertigungen von Fotokopien eine Gebühr von zwei Franken pro Seite verlangt werden könne, sofern keine Taggeld-Entschädigung beansprucht werde. Nach Meinung der Beschwerdeführerinnen ist indessen in solchen Fällen die Anwendung des Gebührentarifs aufgrund des Äquivalenzprinzipes ausgeschlossen und dürfen nur die effektiven Auslagen für die Fotokopien in Rechnung gestellt werden.
5. Gemäss dem aus Art. 4 BV hergeleiteten, das Verhältnismässigkeitsgebot konkretisierenden Äquivalenzprinzip darf die Gebühr zum objektiven Wert der Leistung nicht in ein offensichtliches Missverhältnis geraten und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder - wie im vorliegenden Fall - nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges bzw. der betreffenden Behörde (BGE 109 Ib 314 E. 5b, BGE 109 II 480 E. 3c, BGE 107 Ia 33 E. 2d).
a) Die Gestehungskosten für eine Fotokopie dürften heute - ohne Lohnkosten - nicht mehr als Fr. 0.20 betragen. Jedenfalls werden in Einkaufszentren, Verwaltungsgebäuden usw. den Privaten in der Regel für dieses Entgelt Fotokopier-Apparate zur Verfügung gestellt. Was weiter den zeitlichen Aufwand anbelangt, so lassen sich mit modernen Apparaten innert wenigen Stunden Hunderte von Kopien erstellen sowie allenfalls sortieren und heften; auch mit älteren Maschinen kann eine Kopie in einigen Sekunden hergestellt werden. Für ihre Tätigkeit werden die Präsidenten der Schätzungskommissionen und ihre Aktuare, wie dargestellt, in der Regel mit Taggeldern entschädigt. Diese belaufen sich zur Zeit für Präsidenten auf Fr. 800.--, sofern sie freierwerbende Anwälte sind, andernfalls auf Fr. 500.--; den Aktuaren steht, sofern sie freierwerbende Anwälte sind, ein Taggeld von Fr. 500.--, andernfalls von Fr. 400.-- zu (Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 der Gebührenverordnung in der Fassung vom 3. Dezember 1990, in Kraft seit 1. Januar 1991). Vor dem 1. Januar 1991 waren die Taggelder für die Präsidenten auf Fr. 600.-- bzw. Fr. 400.--, für die Aktuare auf Fr. 300.-- festgesetzt. Für die Hilfskräfte, die für Kanzleiarbeiten, wie das Anlegen von Dossiers sowie Registratur- und Vervielfältigungsarbeiten, beigezogen werden können, sind gemäss den an die Schätzungskommissionen gerichteten Mitteilungen der Bundesgerichtskasse die üblichen Stundenlöhne zu bezahlen. Müssen somit im Rahmen der Tätigkeit der Schätzungskommission beispielsweise 1000 Fotokopien erstellt werden, was auch mit älteren Maschinen in einem Tag möglich sein sollte (vgl. BGE 107 Ia 34), so belaufen sich die heutigen Lohnkosten pro Kopie auf etwa Fr. 0.25, wenn eine Hilfskraft eingesetzt wird, auf Fr. 0.50 bzw. 0.40, wenn der Aktuar die Vervielfältigungen vornimmt, und auf Fr. 0.80 bzw. Fr. 0.50, wenn der Präsident selbst kopiert. Vor dem 1. Januar 1991 betrugen die Kosten pro Kopie sogar nur Fr. 0.30 bei Einsatz des Aktuaren und Fr. 0.60 bzw. Fr. 0.40 bei Vervielfältigungsarbeit durch den Präsidenten.
Liegen demnach im vorliegenden Fall die Gesamtkosten für die serienmässige Herstellung von Fotokopien deutlich unter Fr. 1.-- pro Stück, so hält der in Rechnung gestellte Betrag von Fr. 2.-- je Seite, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht geltend machen, vor dem Äquivalenzprinzip nicht stand. Die Unvereinbarkeit eines solchen Gebührenansatzes mit Art. 4 BV ergibt sich denn hier auch aus der Gegenüberstellung der geforderten Taggelder und Gebühren: Während für die 1989 an 25 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen und die damit verbundenen Arbeiten Taggeld-Entschädigungen von insgesamt Fr. 38'000.-- verlangt werden, belaufen sich die Gesamtgebühren für die Fotokopien der Verhandlungsprotokolle auf nicht weniger als Fr. 25'996.--. Wird nur die Rechnung des Aktuars betrachtet, so übersteigt seine Kostennote für Fotokopien in Höhe von Fr. 13'088.-- die Taggeld-Entschädigungen von Fr. 4'800.-- sogar um ein Mehrfaches. Auch für die Rechnungsperiode 1991 bleibt die vom Präsidenten für Fotokopien geforderte Gebühr von Fr. 5'814.-- nicht weit unter dem Taggeld-Gesamtbetrag von Fr. 7'000.--. Es kann aber offensichtlich nicht verhältnismässig sein, wenn der Präsident oder Aktuar einer Schätzungskommission als Entgelt für blosse Hilfsarbeiten, wie das Kopieren, mehr verlangt als das, was ihm für seine eigentliche juristische Tätigkeit zusteht. Der Auffassung der Beschwerdegegner, es stehe ihnen frei, der kostenpflichtigen Partei auch für umfangreiche Vervielfältigungsarbeiten statt der Taggeld-Entschädigungen oder der effektiv den Hilfskräften bezahlten Löhne die Gebühr von Fr. 2.-- pro Kopie zu belasten, kann daher nicht gefolgt werden.
b) Es stellt sich somit die Frage, welcher Betrag für die Fotokopien hätte in Rechnung gestellt werden dürfen.
Die Beschwerdegegner machen in ihren Vernehmlassungen geltend, dass ihnen zur Anfertigung der Kopien keine leistungsfähigen Maschinen zur Verfügung gestanden hätten und mit den erhobenen Gebühren nicht nur das Fotokopieren selbst, sondern auch das Sortieren, Heften, Verpacken und Versenden der Schriftstücke abgegolten werde. Der Aktuar führt weiter aus, dass er im Anschluss an die an 14 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen für die erwähnten Kanzleiarbeiten mindestens je einen zusätzlichen Tag habe aufwenden müssen. Ausserdem habe er für die von ihm erstellten 6544 Kopien seinem Arbeitgeber für die Benützung des Apparates je Fr. 0.10 bezahlen müssen. Der stellvertretende Schätzungskommissions-Präsident macht weder über den zeitlichen Aufwand noch über allfällige Auslagen irgendwelche Angaben.
Grundsätzlich ist zu bemerken, dass es angebracht gewesen wäre, für die umfangreichen Kanzleiarbeiten, die im Jahre 1989 im Zusammenhang mit den an 25 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen anfielen, eine Hilfskraft einzusetzen. Dies wurde den Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission des Kreises X vom Bundesgericht schon mit Schreiben vom 11. September 1989 empfohlen. Da jedoch diese Arbeiten nun einmal durch den Präsidenten und den Aktuaren selbst vorgenommen worden sind, steht ihnen hiefür eine Vergütung zu, die indessen aus den genannten Gründen die Taggeld-Entschädigungen nicht übersteigen darf und nach den Vorschriften der Gebührenverordnung auch in solchen auszurichten ist.
Dem Aktuar sind demnach für die gemäss eigenen Angaben für Kanzleiarbeiten aufgewendeten 14 Tage nach dem damals geltenden Taggeld-Ansatz je Fr. 300.--, insgesamt Fr. 4'200.--, zu bezahlen. Zudem sind ihm die für die Anfertigung der 6544 Fotokopien entstandenen Auslagen von Fr. 654.40 zu vergüten.
Was den Präsidenten anbelangt, so hat dieser für die zwischen dem 28. Juli und dem 31. Dezember 1989 an 25 Tagen stattfindenden Einigungsverhandlungen und die damit verbundenen Arbeiten Taggelder für 84 Tage in Rechnung gestellt. Es fragt sich, ob mit diesen Taggeld-Entschädigungen die Vervielfältigungs- und Versandarbeiten nicht bereits abgegolten seien. Da jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass der zeitliche Aufwand doch grösser war, können dem Präsidenten für die von ihm anschliessend an 11 Verhandlungstagen vorgenommenen administrativen Arbeiten weitere 11 Taggelder zugestanden werden. Allfällige Auslagen - solche sind nicht ausgewiesen worden - sind in diesen zusätzlichen Taggeld-Entschädigungen inbegriffen.
Mit der Zwischenabrechnung für das Jahr 1991 wird neben den Taggeldern für insgesamt 14 Tage ein in Anwendung des umstrittenen Gebühren-Tarifes berechneter Gesamtbetrag von Fr. 5'814.-- für Fotokopien eingefordert. Über den zeitlichen Aufwand des Präsidenten für die Anfertigung dieser Kopien und allfällige Auslagen ist ebenfalls nichts bekannt. An die Stelle des verlangten Betrages ist daher ermessensweise eine Entschädigung von 5 Taggeldern zu je Fr. 500.-- zu setzen, die als eher grosszügig gelten kann und mit der auch eventuelle Unkosten abgegolten werden.
7. Den Antrag auf Streichung der Entschädigung für die "Raum-Miete" bzw. für die Aktenaufbewahrung im Jahre 1991 in Höhe von Fr. 960.-- begründen die Beschwerdeführerinnen damit, dass ein solches Entschädigungsbegehren jedenfalls für die Zeit nach der Überweisung der Einspracheakten an das Bundesamt für Verkehr nicht mehr geltend gemacht werden könne; es könne daher offenbleiben, ob für eine solche Forderung überhaupt eine gesetzliche Grundlage bestehe.
Es trifft zu, dass die Gebührenverordnung in der heutigen Fassung eine Vergütung von Mietkosten nicht ausdrücklich vorsieht. Die Büro-Benützung wird denn auch in der Regel mit der Taggeld-Entschädigung abgegolten. Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass im Rahmen grösserer Verfahren eigens wegen der Enteignungsgeschäfte zusätzliche Räume zur Aktenaufbewahrung gemietet werden müssen. In diesem Fall müssen die entsprechenden Kosten ebenfalls als Auslagen in Rechnung gestellt werden können. Den Beschwerdeführerinnen ist aber darin zuzustimmen, dass im vorliegenden Fall nach der Überweisung der Einspracheakten an das Bundesamt für Verkehr nur noch die Unterlagen über die Entschädigungsforderungen der Enteigneten beim Schätzungskommissions-Präsidenten verblieben sind und diese keinen derartigen Umfang aufweisen, dass allein für deren Aufbewahrung ein Raum zur Verfügung gestellt oder hinzugemietet werden müsste. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkte gutzuheissen. | de | Verordnung über die Gebühren und Entschädigungen im Enteignungsverfahren; Gebühren für Fotokopien, Äquivalenzprinzip. Anfechtung der Rechnung des Schätzungskommissions-Präsidenten durch die kostenpflichtige Partei (E. 1).
Es verstösst gegen das Äquivalenzprinzip, auch bei Massenanfertigung von Fotokopien eine Gebühr von zwei Franken pro Seite zu verlangen. Für die Leistungen des Schätzungskommissions-Präsidenten dürfen allein dann die vorgesehenen Gebühren in Rechnung gestellt werden, wenn die Abfassung oder Vervielfältigung einzelner Schreiben nur kurze Zeit in Anspruch nimmt; andernfalls ist auch die Entschädigung für Fotokopier- und andere Kanzleiarbeiten, soweit diese nicht Hilfskräften übertragen worden sind, in Taggeldern zu bemessen (E. 4, 5).
Ersatz von Mietkosten (E. 7). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-349%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,056 | 118 Ib 349 | 118 Ib 349
Erwägungen ab Seite 350
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 20 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Entschädigungen im Enteignungsverfahren vom 10. Juli 1968 (SR 711.3; im folgenden: Gebührenverordnung) stellen die Mitglieder und Ersatzmänner der Schätzungskommission, die beigezogenen besonderen Sachverständigen und der Aktuar für ihre Bemühungen dem Präsidenten der Schätzungskommission Rechnung. Der Präsident prüft diese Rechnungen, erstellt und visiert eine Gesamtrechnung, welche er der kostenpflichtigen Partei übermittelt (Art. 20 Abs. 2 der Gebührenverordnung). Diese kann gemäss Art. 23 Abs. 2 der Gebührenverordnung gegen die festgesetzten Gebühren und Entschädigungen binnen 30 Tagen seit Empfang der Rechnung beim Bundesgericht Beschwerde führen (vgl. Art. 113 Abs. 2 EntG). Da im vorliegenden Fall die SBB als kostenpflichtige Partei die dreissigtägige Frist eingehalten haben, kann auf die Beschwerden eingetreten werden.
4. In der Gebührenverordnung wird über die vom Schätzungskommissions-Präsidenten zu erhebenden Kanzleigebühren bestimmt:
"Art. 1
1 Für jedes notwendige, hienach nicht besonders genannte Schreiben kann
eine Gebühr von 4 Franken berechnet werden.
2 Umfasst ein Schreiben mehr als eine Seite und können nicht vorgedruckte
Formulare verwendet werden, so beträgt die Gebühr für jede folgende ganze
Seite 4 und für eine angefangene Seite 2 Franken.
Art. 2
Für eine Vorladung beträgt die Gebühr 4 Franken.
Art. 3
Für eine öffentliche Bekanntmachung beträgt die Gebühr 10 Franken mit
einem Zuschlag von 1 Franken für jedes zu versendende Exemplar.
Art. 4
1 In den Gebühren der Artikel 1-3 ist die Vergütung für die den Akten als
Beleg beizufügende Abschrift inbegriffen.
2 Im übrigen kann für jede Abschrift oder Photokopie eines Schriftstückes
eine Gebühr von 2 Franken für die Seite berechnet werden."
Art. 6 Abs. 2 und 3 sowie Art. 8 der Gebührenverordnung lauten wie folgt:
"Art. 6
1 ...
2 Das Taggeld umfasst die gesamte vom Präsidenten der
Schätzungskommission oder dem amtierenden Ersatzmann in der Leitung des
einzelnen Enteignungsfalles zu leistende Arbeit, insbesondere die Prüfung
aller Eingaben und Gesuche sowie der Rechnungen über Gebühren und
Entschädigungen, die Verfügungen, Entscheide, Beweismassnahmen, Vornahme
von Augenscheinen, Leitung der Einigungsverhandlung und der Verhandlung
der Schätzungskommission, endlich die Führung des Protokolls dieser
Verhandlung sowie der Einigungsverhandlung, sofern kein besonderer Aktuar
beigezogen wird.
3 Auf die Gebühren der Artikel 1 und 2 hat der Präsident der
Schätzungskommission nur insoweit Anspruch, als die Abfassung von
Schreiben und Vorladungen nicht durch das in Rechnung gestellte Taggeld
gedeckt ist.
Art. 8
1 Für einen angefangenen oder halben Verhandlungstag wird ein halbes
Taggeld berechnet.
2 Bei der Entschädigung durch Taggeld ist auch die Zeit der Reise zur
Verhandlung und zurück in Anschlag zu bringen."
Aus diesen Bestimmungen geht klar hervor, dass die Arbeit des Schätzungskommissions-Präsidenten in erster Linie durch das Taggeld abgegolten werden soll. Seine Leistungen sind einzig dann nach dem Gebührenansatz zu entschädigen, wenn es lediglich um die Abfassung einzelner Schreiben und Vorladungen geht, für die nur so kurze Zeit beansprucht wird, dass eine Entschädigung durch ein - halbes oder ganzes - Taggeld ausser Betracht fällt. Dass allein entweder Taggelder oder Gebühren in Rechnung gestellt werden können, muss nach dem Sinn der Regelung auch für das Anfertigen von Fotokopien gelten, obwohl Art. 6 Abs. 2 nicht ausdrücklich auf Art. 4 Abs. 2 verweist. Dies wird denn auch vom stellvertretenden Schätzungskommissions-Präsidenten des Kreises X nicht bestritten. Er ist jedoch der Auffassung, dass selbst bei Massenanfertigungen von Fotokopien eine Gebühr von zwei Franken pro Seite verlangt werden könne, sofern keine Taggeld-Entschädigung beansprucht werde. Nach Meinung der Beschwerdeführerinnen ist indessen in solchen Fällen die Anwendung des Gebührentarifs aufgrund des Äquivalenzprinzipes ausgeschlossen und dürfen nur die effektiven Auslagen für die Fotokopien in Rechnung gestellt werden.
5. Gemäss dem aus Art. 4 BV hergeleiteten, das Verhältnismässigkeitsgebot konkretisierenden Äquivalenzprinzip darf die Gebühr zum objektiven Wert der Leistung nicht in ein offensichtliches Missverhältnis geraten und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder - wie im vorliegenden Fall - nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges bzw. der betreffenden Behörde (BGE 109 Ib 314 E. 5b, BGE 109 II 480 E. 3c, BGE 107 Ia 33 E. 2d).
a) Die Gestehungskosten für eine Fotokopie dürften heute - ohne Lohnkosten - nicht mehr als Fr. 0.20 betragen. Jedenfalls werden in Einkaufszentren, Verwaltungsgebäuden usw. den Privaten in der Regel für dieses Entgelt Fotokopier-Apparate zur Verfügung gestellt. Was weiter den zeitlichen Aufwand anbelangt, so lassen sich mit modernen Apparaten innert wenigen Stunden Hunderte von Kopien erstellen sowie allenfalls sortieren und heften; auch mit älteren Maschinen kann eine Kopie in einigen Sekunden hergestellt werden. Für ihre Tätigkeit werden die Präsidenten der Schätzungskommissionen und ihre Aktuare, wie dargestellt, in der Regel mit Taggeldern entschädigt. Diese belaufen sich zur Zeit für Präsidenten auf Fr. 800.--, sofern sie freierwerbende Anwälte sind, andernfalls auf Fr. 500.--; den Aktuaren steht, sofern sie freierwerbende Anwälte sind, ein Taggeld von Fr. 500.--, andernfalls von Fr. 400.-- zu (Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 der Gebührenverordnung in der Fassung vom 3. Dezember 1990, in Kraft seit 1. Januar 1991). Vor dem 1. Januar 1991 waren die Taggelder für die Präsidenten auf Fr. 600.-- bzw. Fr. 400.--, für die Aktuare auf Fr. 300.-- festgesetzt. Für die Hilfskräfte, die für Kanzleiarbeiten, wie das Anlegen von Dossiers sowie Registratur- und Vervielfältigungsarbeiten, beigezogen werden können, sind gemäss den an die Schätzungskommissionen gerichteten Mitteilungen der Bundesgerichtskasse die üblichen Stundenlöhne zu bezahlen. Müssen somit im Rahmen der Tätigkeit der Schätzungskommission beispielsweise 1000 Fotokopien erstellt werden, was auch mit älteren Maschinen in einem Tag möglich sein sollte (vgl. BGE 107 Ia 34), so belaufen sich die heutigen Lohnkosten pro Kopie auf etwa Fr. 0.25, wenn eine Hilfskraft eingesetzt wird, auf Fr. 0.50 bzw. 0.40, wenn der Aktuar die Vervielfältigungen vornimmt, und auf Fr. 0.80 bzw. Fr. 0.50, wenn der Präsident selbst kopiert. Vor dem 1. Januar 1991 betrugen die Kosten pro Kopie sogar nur Fr. 0.30 bei Einsatz des Aktuaren und Fr. 0.60 bzw. Fr. 0.40 bei Vervielfältigungsarbeit durch den Präsidenten.
Liegen demnach im vorliegenden Fall die Gesamtkosten für die serienmässige Herstellung von Fotokopien deutlich unter Fr. 1.-- pro Stück, so hält der in Rechnung gestellte Betrag von Fr. 2.-- je Seite, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht geltend machen, vor dem Äquivalenzprinzip nicht stand. Die Unvereinbarkeit eines solchen Gebührenansatzes mit Art. 4 BV ergibt sich denn hier auch aus der Gegenüberstellung der geforderten Taggelder und Gebühren: Während für die 1989 an 25 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen und die damit verbundenen Arbeiten Taggeld-Entschädigungen von insgesamt Fr. 38'000.-- verlangt werden, belaufen sich die Gesamtgebühren für die Fotokopien der Verhandlungsprotokolle auf nicht weniger als Fr. 25'996.--. Wird nur die Rechnung des Aktuars betrachtet, so übersteigt seine Kostennote für Fotokopien in Höhe von Fr. 13'088.-- die Taggeld-Entschädigungen von Fr. 4'800.-- sogar um ein Mehrfaches. Auch für die Rechnungsperiode 1991 bleibt die vom Präsidenten für Fotokopien geforderte Gebühr von Fr. 5'814.-- nicht weit unter dem Taggeld-Gesamtbetrag von Fr. 7'000.--. Es kann aber offensichtlich nicht verhältnismässig sein, wenn der Präsident oder Aktuar einer Schätzungskommission als Entgelt für blosse Hilfsarbeiten, wie das Kopieren, mehr verlangt als das, was ihm für seine eigentliche juristische Tätigkeit zusteht. Der Auffassung der Beschwerdegegner, es stehe ihnen frei, der kostenpflichtigen Partei auch für umfangreiche Vervielfältigungsarbeiten statt der Taggeld-Entschädigungen oder der effektiv den Hilfskräften bezahlten Löhne die Gebühr von Fr. 2.-- pro Kopie zu belasten, kann daher nicht gefolgt werden.
b) Es stellt sich somit die Frage, welcher Betrag für die Fotokopien hätte in Rechnung gestellt werden dürfen.
Die Beschwerdegegner machen in ihren Vernehmlassungen geltend, dass ihnen zur Anfertigung der Kopien keine leistungsfähigen Maschinen zur Verfügung gestanden hätten und mit den erhobenen Gebühren nicht nur das Fotokopieren selbst, sondern auch das Sortieren, Heften, Verpacken und Versenden der Schriftstücke abgegolten werde. Der Aktuar führt weiter aus, dass er im Anschluss an die an 14 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen für die erwähnten Kanzleiarbeiten mindestens je einen zusätzlichen Tag habe aufwenden müssen. Ausserdem habe er für die von ihm erstellten 6544 Kopien seinem Arbeitgeber für die Benützung des Apparates je Fr. 0.10 bezahlen müssen. Der stellvertretende Schätzungskommissions-Präsident macht weder über den zeitlichen Aufwand noch über allfällige Auslagen irgendwelche Angaben.
Grundsätzlich ist zu bemerken, dass es angebracht gewesen wäre, für die umfangreichen Kanzleiarbeiten, die im Jahre 1989 im Zusammenhang mit den an 25 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen anfielen, eine Hilfskraft einzusetzen. Dies wurde den Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission des Kreises X vom Bundesgericht schon mit Schreiben vom 11. September 1989 empfohlen. Da jedoch diese Arbeiten nun einmal durch den Präsidenten und den Aktuaren selbst vorgenommen worden sind, steht ihnen hiefür eine Vergütung zu, die indessen aus den genannten Gründen die Taggeld-Entschädigungen nicht übersteigen darf und nach den Vorschriften der Gebührenverordnung auch in solchen auszurichten ist.
Dem Aktuar sind demnach für die gemäss eigenen Angaben für Kanzleiarbeiten aufgewendeten 14 Tage nach dem damals geltenden Taggeld-Ansatz je Fr. 300.--, insgesamt Fr. 4'200.--, zu bezahlen. Zudem sind ihm die für die Anfertigung der 6544 Fotokopien entstandenen Auslagen von Fr. 654.40 zu vergüten.
Was den Präsidenten anbelangt, so hat dieser für die zwischen dem 28. Juli und dem 31. Dezember 1989 an 25 Tagen stattfindenden Einigungsverhandlungen und die damit verbundenen Arbeiten Taggelder für 84 Tage in Rechnung gestellt. Es fragt sich, ob mit diesen Taggeld-Entschädigungen die Vervielfältigungs- und Versandarbeiten nicht bereits abgegolten seien. Da jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass der zeitliche Aufwand doch grösser war, können dem Präsidenten für die von ihm anschliessend an 11 Verhandlungstagen vorgenommenen administrativen Arbeiten weitere 11 Taggelder zugestanden werden. Allfällige Auslagen - solche sind nicht ausgewiesen worden - sind in diesen zusätzlichen Taggeld-Entschädigungen inbegriffen.
Mit der Zwischenabrechnung für das Jahr 1991 wird neben den Taggeldern für insgesamt 14 Tage ein in Anwendung des umstrittenen Gebühren-Tarifes berechneter Gesamtbetrag von Fr. 5'814.-- für Fotokopien eingefordert. Über den zeitlichen Aufwand des Präsidenten für die Anfertigung dieser Kopien und allfällige Auslagen ist ebenfalls nichts bekannt. An die Stelle des verlangten Betrages ist daher ermessensweise eine Entschädigung von 5 Taggeldern zu je Fr. 500.-- zu setzen, die als eher grosszügig gelten kann und mit der auch eventuelle Unkosten abgegolten werden.
7. Den Antrag auf Streichung der Entschädigung für die "Raum-Miete" bzw. für die Aktenaufbewahrung im Jahre 1991 in Höhe von Fr. 960.-- begründen die Beschwerdeführerinnen damit, dass ein solches Entschädigungsbegehren jedenfalls für die Zeit nach der Überweisung der Einspracheakten an das Bundesamt für Verkehr nicht mehr geltend gemacht werden könne; es könne daher offenbleiben, ob für eine solche Forderung überhaupt eine gesetzliche Grundlage bestehe.
Es trifft zu, dass die Gebührenverordnung in der heutigen Fassung eine Vergütung von Mietkosten nicht ausdrücklich vorsieht. Die Büro-Benützung wird denn auch in der Regel mit der Taggeld-Entschädigung abgegolten. Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass im Rahmen grösserer Verfahren eigens wegen der Enteignungsgeschäfte zusätzliche Räume zur Aktenaufbewahrung gemietet werden müssen. In diesem Fall müssen die entsprechenden Kosten ebenfalls als Auslagen in Rechnung gestellt werden können. Den Beschwerdeführerinnen ist aber darin zuzustimmen, dass im vorliegenden Fall nach der Überweisung der Einspracheakten an das Bundesamt für Verkehr nur noch die Unterlagen über die Entschädigungsforderungen der Enteigneten beim Schätzungskommissions-Präsidenten verblieben sind und diese keinen derartigen Umfang aufweisen, dass allein für deren Aufbewahrung ein Raum zur Verfügung gestellt oder hinzugemietet werden müsste. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkte gutzuheissen. | de | Ordonnance sur les émoluments et indemnités à percevoir dans la procédure d'expropriation; émoluments de photocopies, principe d'équivalence. Recours de la partie qui supporte les frais contre le décompte du président de la commission d'estimation (consid. 1).
Un émolument de deux francs par page viole le principe d'équivalence lorsqu'il est perçu pour des photocopies en grand nombre. Pour les prestations du président de la commission d'estimation, cet émolument ne peut être mis en compte que pour la rédaction ou la copie d'écritures isolées ayant pris peu de temps; sinon, les indemnités pour photocopies ou autres travaux de chancellerie doivent être inclus dans les indemnités journalières, pour autant qu'ils n'aient pas été effectués par des auxiliaires (consid. 4, 5).
Indemnités pour frais de location (consid. 7). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-349%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,057 | 118 Ib 349 | 118 Ib 349
Erwägungen ab Seite 350
Aus den Erwägungen:
1. Nach Art. 20 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren und Entschädigungen im Enteignungsverfahren vom 10. Juli 1968 (SR 711.3; im folgenden: Gebührenverordnung) stellen die Mitglieder und Ersatzmänner der Schätzungskommission, die beigezogenen besonderen Sachverständigen und der Aktuar für ihre Bemühungen dem Präsidenten der Schätzungskommission Rechnung. Der Präsident prüft diese Rechnungen, erstellt und visiert eine Gesamtrechnung, welche er der kostenpflichtigen Partei übermittelt (Art. 20 Abs. 2 der Gebührenverordnung). Diese kann gemäss Art. 23 Abs. 2 der Gebührenverordnung gegen die festgesetzten Gebühren und Entschädigungen binnen 30 Tagen seit Empfang der Rechnung beim Bundesgericht Beschwerde führen (vgl. Art. 113 Abs. 2 EntG). Da im vorliegenden Fall die SBB als kostenpflichtige Partei die dreissigtägige Frist eingehalten haben, kann auf die Beschwerden eingetreten werden.
4. In der Gebührenverordnung wird über die vom Schätzungskommissions-Präsidenten zu erhebenden Kanzleigebühren bestimmt:
"Art. 1
1 Für jedes notwendige, hienach nicht besonders genannte Schreiben kann
eine Gebühr von 4 Franken berechnet werden.
2 Umfasst ein Schreiben mehr als eine Seite und können nicht vorgedruckte
Formulare verwendet werden, so beträgt die Gebühr für jede folgende ganze
Seite 4 und für eine angefangene Seite 2 Franken.
Art. 2
Für eine Vorladung beträgt die Gebühr 4 Franken.
Art. 3
Für eine öffentliche Bekanntmachung beträgt die Gebühr 10 Franken mit
einem Zuschlag von 1 Franken für jedes zu versendende Exemplar.
Art. 4
1 In den Gebühren der Artikel 1-3 ist die Vergütung für die den Akten als
Beleg beizufügende Abschrift inbegriffen.
2 Im übrigen kann für jede Abschrift oder Photokopie eines Schriftstückes
eine Gebühr von 2 Franken für die Seite berechnet werden."
Art. 6 Abs. 2 und 3 sowie Art. 8 der Gebührenverordnung lauten wie folgt:
"Art. 6
1 ...
2 Das Taggeld umfasst die gesamte vom Präsidenten der
Schätzungskommission oder dem amtierenden Ersatzmann in der Leitung des
einzelnen Enteignungsfalles zu leistende Arbeit, insbesondere die Prüfung
aller Eingaben und Gesuche sowie der Rechnungen über Gebühren und
Entschädigungen, die Verfügungen, Entscheide, Beweismassnahmen, Vornahme
von Augenscheinen, Leitung der Einigungsverhandlung und der Verhandlung
der Schätzungskommission, endlich die Führung des Protokolls dieser
Verhandlung sowie der Einigungsverhandlung, sofern kein besonderer Aktuar
beigezogen wird.
3 Auf die Gebühren der Artikel 1 und 2 hat der Präsident der
Schätzungskommission nur insoweit Anspruch, als die Abfassung von
Schreiben und Vorladungen nicht durch das in Rechnung gestellte Taggeld
gedeckt ist.
Art. 8
1 Für einen angefangenen oder halben Verhandlungstag wird ein halbes
Taggeld berechnet.
2 Bei der Entschädigung durch Taggeld ist auch die Zeit der Reise zur
Verhandlung und zurück in Anschlag zu bringen."
Aus diesen Bestimmungen geht klar hervor, dass die Arbeit des Schätzungskommissions-Präsidenten in erster Linie durch das Taggeld abgegolten werden soll. Seine Leistungen sind einzig dann nach dem Gebührenansatz zu entschädigen, wenn es lediglich um die Abfassung einzelner Schreiben und Vorladungen geht, für die nur so kurze Zeit beansprucht wird, dass eine Entschädigung durch ein - halbes oder ganzes - Taggeld ausser Betracht fällt. Dass allein entweder Taggelder oder Gebühren in Rechnung gestellt werden können, muss nach dem Sinn der Regelung auch für das Anfertigen von Fotokopien gelten, obwohl Art. 6 Abs. 2 nicht ausdrücklich auf Art. 4 Abs. 2 verweist. Dies wird denn auch vom stellvertretenden Schätzungskommissions-Präsidenten des Kreises X nicht bestritten. Er ist jedoch der Auffassung, dass selbst bei Massenanfertigungen von Fotokopien eine Gebühr von zwei Franken pro Seite verlangt werden könne, sofern keine Taggeld-Entschädigung beansprucht werde. Nach Meinung der Beschwerdeführerinnen ist indessen in solchen Fällen die Anwendung des Gebührentarifs aufgrund des Äquivalenzprinzipes ausgeschlossen und dürfen nur die effektiven Auslagen für die Fotokopien in Rechnung gestellt werden.
5. Gemäss dem aus Art. 4 BV hergeleiteten, das Verhältnismässigkeitsgebot konkretisierenden Äquivalenzprinzip darf die Gebühr zum objektiven Wert der Leistung nicht in ein offensichtliches Missverhältnis geraten und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder - wie im vorliegenden Fall - nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges bzw. der betreffenden Behörde (BGE 109 Ib 314 E. 5b, BGE 109 II 480 E. 3c, BGE 107 Ia 33 E. 2d).
a) Die Gestehungskosten für eine Fotokopie dürften heute - ohne Lohnkosten - nicht mehr als Fr. 0.20 betragen. Jedenfalls werden in Einkaufszentren, Verwaltungsgebäuden usw. den Privaten in der Regel für dieses Entgelt Fotokopier-Apparate zur Verfügung gestellt. Was weiter den zeitlichen Aufwand anbelangt, so lassen sich mit modernen Apparaten innert wenigen Stunden Hunderte von Kopien erstellen sowie allenfalls sortieren und heften; auch mit älteren Maschinen kann eine Kopie in einigen Sekunden hergestellt werden. Für ihre Tätigkeit werden die Präsidenten der Schätzungskommissionen und ihre Aktuare, wie dargestellt, in der Regel mit Taggeldern entschädigt. Diese belaufen sich zur Zeit für Präsidenten auf Fr. 800.--, sofern sie freierwerbende Anwälte sind, andernfalls auf Fr. 500.--; den Aktuaren steht, sofern sie freierwerbende Anwälte sind, ein Taggeld von Fr. 500.--, andernfalls von Fr. 400.-- zu (Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 der Gebührenverordnung in der Fassung vom 3. Dezember 1990, in Kraft seit 1. Januar 1991). Vor dem 1. Januar 1991 waren die Taggelder für die Präsidenten auf Fr. 600.-- bzw. Fr. 400.--, für die Aktuare auf Fr. 300.-- festgesetzt. Für die Hilfskräfte, die für Kanzleiarbeiten, wie das Anlegen von Dossiers sowie Registratur- und Vervielfältigungsarbeiten, beigezogen werden können, sind gemäss den an die Schätzungskommissionen gerichteten Mitteilungen der Bundesgerichtskasse die üblichen Stundenlöhne zu bezahlen. Müssen somit im Rahmen der Tätigkeit der Schätzungskommission beispielsweise 1000 Fotokopien erstellt werden, was auch mit älteren Maschinen in einem Tag möglich sein sollte (vgl. BGE 107 Ia 34), so belaufen sich die heutigen Lohnkosten pro Kopie auf etwa Fr. 0.25, wenn eine Hilfskraft eingesetzt wird, auf Fr. 0.50 bzw. 0.40, wenn der Aktuar die Vervielfältigungen vornimmt, und auf Fr. 0.80 bzw. Fr. 0.50, wenn der Präsident selbst kopiert. Vor dem 1. Januar 1991 betrugen die Kosten pro Kopie sogar nur Fr. 0.30 bei Einsatz des Aktuaren und Fr. 0.60 bzw. Fr. 0.40 bei Vervielfältigungsarbeit durch den Präsidenten.
Liegen demnach im vorliegenden Fall die Gesamtkosten für die serienmässige Herstellung von Fotokopien deutlich unter Fr. 1.-- pro Stück, so hält der in Rechnung gestellte Betrag von Fr. 2.-- je Seite, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht geltend machen, vor dem Äquivalenzprinzip nicht stand. Die Unvereinbarkeit eines solchen Gebührenansatzes mit Art. 4 BV ergibt sich denn hier auch aus der Gegenüberstellung der geforderten Taggelder und Gebühren: Während für die 1989 an 25 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen und die damit verbundenen Arbeiten Taggeld-Entschädigungen von insgesamt Fr. 38'000.-- verlangt werden, belaufen sich die Gesamtgebühren für die Fotokopien der Verhandlungsprotokolle auf nicht weniger als Fr. 25'996.--. Wird nur die Rechnung des Aktuars betrachtet, so übersteigt seine Kostennote für Fotokopien in Höhe von Fr. 13'088.-- die Taggeld-Entschädigungen von Fr. 4'800.-- sogar um ein Mehrfaches. Auch für die Rechnungsperiode 1991 bleibt die vom Präsidenten für Fotokopien geforderte Gebühr von Fr. 5'814.-- nicht weit unter dem Taggeld-Gesamtbetrag von Fr. 7'000.--. Es kann aber offensichtlich nicht verhältnismässig sein, wenn der Präsident oder Aktuar einer Schätzungskommission als Entgelt für blosse Hilfsarbeiten, wie das Kopieren, mehr verlangt als das, was ihm für seine eigentliche juristische Tätigkeit zusteht. Der Auffassung der Beschwerdegegner, es stehe ihnen frei, der kostenpflichtigen Partei auch für umfangreiche Vervielfältigungsarbeiten statt der Taggeld-Entschädigungen oder der effektiv den Hilfskräften bezahlten Löhne die Gebühr von Fr. 2.-- pro Kopie zu belasten, kann daher nicht gefolgt werden.
b) Es stellt sich somit die Frage, welcher Betrag für die Fotokopien hätte in Rechnung gestellt werden dürfen.
Die Beschwerdegegner machen in ihren Vernehmlassungen geltend, dass ihnen zur Anfertigung der Kopien keine leistungsfähigen Maschinen zur Verfügung gestanden hätten und mit den erhobenen Gebühren nicht nur das Fotokopieren selbst, sondern auch das Sortieren, Heften, Verpacken und Versenden der Schriftstücke abgegolten werde. Der Aktuar führt weiter aus, dass er im Anschluss an die an 14 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen für die erwähnten Kanzleiarbeiten mindestens je einen zusätzlichen Tag habe aufwenden müssen. Ausserdem habe er für die von ihm erstellten 6544 Kopien seinem Arbeitgeber für die Benützung des Apparates je Fr. 0.10 bezahlen müssen. Der stellvertretende Schätzungskommissions-Präsident macht weder über den zeitlichen Aufwand noch über allfällige Auslagen irgendwelche Angaben.
Grundsätzlich ist zu bemerken, dass es angebracht gewesen wäre, für die umfangreichen Kanzleiarbeiten, die im Jahre 1989 im Zusammenhang mit den an 25 Tagen durchgeführten Einigungsverhandlungen anfielen, eine Hilfskraft einzusetzen. Dies wurde den Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission des Kreises X vom Bundesgericht schon mit Schreiben vom 11. September 1989 empfohlen. Da jedoch diese Arbeiten nun einmal durch den Präsidenten und den Aktuaren selbst vorgenommen worden sind, steht ihnen hiefür eine Vergütung zu, die indessen aus den genannten Gründen die Taggeld-Entschädigungen nicht übersteigen darf und nach den Vorschriften der Gebührenverordnung auch in solchen auszurichten ist.
Dem Aktuar sind demnach für die gemäss eigenen Angaben für Kanzleiarbeiten aufgewendeten 14 Tage nach dem damals geltenden Taggeld-Ansatz je Fr. 300.--, insgesamt Fr. 4'200.--, zu bezahlen. Zudem sind ihm die für die Anfertigung der 6544 Fotokopien entstandenen Auslagen von Fr. 654.40 zu vergüten.
Was den Präsidenten anbelangt, so hat dieser für die zwischen dem 28. Juli und dem 31. Dezember 1989 an 25 Tagen stattfindenden Einigungsverhandlungen und die damit verbundenen Arbeiten Taggelder für 84 Tage in Rechnung gestellt. Es fragt sich, ob mit diesen Taggeld-Entschädigungen die Vervielfältigungs- und Versandarbeiten nicht bereits abgegolten seien. Da jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass der zeitliche Aufwand doch grösser war, können dem Präsidenten für die von ihm anschliessend an 11 Verhandlungstagen vorgenommenen administrativen Arbeiten weitere 11 Taggelder zugestanden werden. Allfällige Auslagen - solche sind nicht ausgewiesen worden - sind in diesen zusätzlichen Taggeld-Entschädigungen inbegriffen.
Mit der Zwischenabrechnung für das Jahr 1991 wird neben den Taggeldern für insgesamt 14 Tage ein in Anwendung des umstrittenen Gebühren-Tarifes berechneter Gesamtbetrag von Fr. 5'814.-- für Fotokopien eingefordert. Über den zeitlichen Aufwand des Präsidenten für die Anfertigung dieser Kopien und allfällige Auslagen ist ebenfalls nichts bekannt. An die Stelle des verlangten Betrages ist daher ermessensweise eine Entschädigung von 5 Taggeldern zu je Fr. 500.-- zu setzen, die als eher grosszügig gelten kann und mit der auch eventuelle Unkosten abgegolten werden.
7. Den Antrag auf Streichung der Entschädigung für die "Raum-Miete" bzw. für die Aktenaufbewahrung im Jahre 1991 in Höhe von Fr. 960.-- begründen die Beschwerdeführerinnen damit, dass ein solches Entschädigungsbegehren jedenfalls für die Zeit nach der Überweisung der Einspracheakten an das Bundesamt für Verkehr nicht mehr geltend gemacht werden könne; es könne daher offenbleiben, ob für eine solche Forderung überhaupt eine gesetzliche Grundlage bestehe.
Es trifft zu, dass die Gebührenverordnung in der heutigen Fassung eine Vergütung von Mietkosten nicht ausdrücklich vorsieht. Die Büro-Benützung wird denn auch in der Regel mit der Taggeld-Entschädigung abgegolten. Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass im Rahmen grösserer Verfahren eigens wegen der Enteignungsgeschäfte zusätzliche Räume zur Aktenaufbewahrung gemietet werden müssen. In diesem Fall müssen die entsprechenden Kosten ebenfalls als Auslagen in Rechnung gestellt werden können. Den Beschwerdeführerinnen ist aber darin zuzustimmen, dass im vorliegenden Fall nach der Überweisung der Einspracheakten an das Bundesamt für Verkehr nur noch die Unterlagen über die Entschädigungsforderungen der Enteigneten beim Schätzungskommissions-Präsidenten verblieben sind und diese keinen derartigen Umfang aufweisen, dass allein für deren Aufbewahrung ein Raum zur Verfügung gestellt oder hinzugemietet werden müsste. Die Beschwerde ist daher auch in diesem Punkte gutzuheissen. | de | Ordinanza sulle tasse e indennità nella procedura di espropriazione; tasse per fotocopie, principio dell'equivalenza. Ricorso della parte tenuta a sopportare le spese contro il conto del presidente della commissione di stima (consid. 1).
La riscossione di una tassa di due franchi per pagina, applicata anche per l'allestimento di un gran numero di fotocopie, viola il principio dell'equivalenza. Per le prestazioni del presidente della commissione di stima le tasse previste possono essere riscosse soltanto qualora la redazione o la copia di scritti isolati richieda poco tempo; in caso contrario le indennità per fotocopie o altri lavori di cancelleria devono essere incluse nelle indennità giornaliere, nella misura in cui questi non siano stati effettuati da parte di ausiliari (consid. 4, 5).
Indennità per spese di affitto (consid. 7). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-349%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,058 | 118 Ib 356 | 118 Ib 356
Sachverhalt ab Seite 357
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) strahlte zwischen dem 25. März und dem 20. April 1991 wiederholt einen Werbespot für "Camel-Trophy"-Uhren aus. Der Spot zeigte in einer rasanten Abfolge von Bildeinstellungen Studioaufnahmen verschiedener Modelle der Kollektion und ihren Einsatz unter extremen Bedingungen an der "Camel-Trophy"-Autorallye. Die mit abenteuerlicher Musik unterlegte Kommentierung lautete: "Zeit für Abenteuer. Zeit für die 'Camel-Trophy'-Watch. Eine Uhr, in der das Abenteuer tickt. 'Camel-Trophy'-Watch. In einer kompletten Kollektion."
Die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen und deren Präsident, Dr. Martin Forster, reichten am 12. April 1991 beim Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement hiergegen Aufsichtsbeschwerde ein. Am 27. November 1991 stellte das Departement fest, die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft habe durch die Ausstrahlung des Werbespots Art. 15 Abs. 2 der Konzession vom 5. Oktober 1987 für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (Konzession SRG; BBl 1987 III 813) in Verbindung mit Art. 9 lit. e der bundesrätlichen Weisungen vom 15. Februar 1984 (BBl 1984 I 364) über die Fernsehwerbung verletzt. Der auf einem sogenannten Imagetransfer beruhende Spot werbe indirekt für "Camel"-Zigaretten und verstosse deshalb gegen das Werbeverbot für Tabakwaren am Fernsehen.
Gegen diesen Entscheid erhob die E.F.A. Elegance Fashion Accessory SA, welche neben anderen Uhren auch die "Camel-Trophy"-Watch in der Schweiz vertreibt, am 10. Januar 1992 Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie rügt, die angefochtene Verfügung greife ohne gesetzliche Grundlage in die Handels- und Gewerbefreiheit ein, erweise sich als unverhältnismässig und sei zudem ungeeignet, das angestrebte gesundheitspolitische Ziel zu erreichen.
Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft beantragt, sie gutzuheissen.
Dr. Martin Forster verlangte am 6. März 1992 für die Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen und für sich persönlich Einsicht in die Beschwerdeschrift. Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung hat diesem Begehren am 30. März 1992 "vorerst nicht stattgegeben".
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung visionierte den beanstandeten Werbespot am 7. Juli 1992.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 117 Ib 183 E. 1); es bezeichnet zudem die nach Art. 110 Abs. 1 OG am Verfahren Beteiligten (BGE 114 Ib 205 E. 1a).
a) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin muss der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen; ihnen kommt deshalb dann besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 148), sondern ein Dritter den Entscheid anficht (BGE 116 Ib 323 E. 2a; BGE 115 Ib 389 E. 2a). Ein Interesse ist grundsätzlich nur schutzwürdig, wenn es im Zeitpunkt der Urteilsfällung noch aktuell ist (BGE 111 Ib 58 /59 E. 2a mit Hinweisen). Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann in der Regel schliesslich nur führen, wer formell beschwert erscheint, das heisst wer am Verfahren vor der unteren Instanz teilgenommen hat und mit seinen dort gestellten Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist. Das Bundesgericht verzichtet indessen auf dieses Erfordernis, wenn der Beschwerdeführer, ohne sein Verschulden, an jenem Verfahren nicht teilnehmen konnte (BGE 116 Ib 426 E. 3a, BGE 108 Ib 94 E. 3b/bb; FRITZ GYGI, a.a.O., S. 155; vgl. auch ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, S. 900, b).
b) Die angefochtene Verfügung richtet sich zwar an die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft, doch berührt sie auch die Beschwerdeführerin. Nach dem Entscheid des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes darf ihr Werbespot nicht mehr ausgestrahlt werden; insofern kann der Ausgang des Beschwerdeverfahrens ihre tatsächliche Stellung unmittelbar beeinflussen (vgl. BGE 111 Ib 184 E. 2a mit Hinweisen). Obwohl der Bundesrat seine Weisungen vom 15. Februar 1984 über die Fernsehwerbung im Hinblick auf das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; AS 1992, 601) sowie der Radio- und Fernsehverordnung vom 16. März 1992 (RTVV; AS 1992, 680) auf den 1. April 1992 aufgehoben hat (BBl 1992 II 972), ist das Interesse der Beschwerdeführerin an der Beurteilung ihrer Eingabe nach wie vor aktuell. Art. 15 der Konzession SRG, dessen Abs. 2 Werbung im Fernsehen gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde erlaubt, gilt weiterhin; auch Art. 18 des Radio- und Fernsehgesetzes verbietet Tabakwerbung am Fernsehen (Abs. 5). Die Beschwerdeführerin war am konzessionsrechtlichen Aufsichtsverfahren zwar nicht beteiligt, doch muss wegen der Natur dieses Verfahrens und der Tatsache, dass sie als Dritte unverschuldet daran nicht teilnehmen konnte, das Erfordernis der formellen Beschwer hier entfallen (vgl. ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 901).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
c) Der beanstandete Entscheid erging aufsichtsrechtlich auf eine Anzeige der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen sowie deren Präsidenten hin, welchen im Verfahren vor dem Departement indessen keine Parteistellung zukam (Art. 71 VwVG; vgl. BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basel und Frankfurt a. M. 1991, S. 377 ff., MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 137 und 154 ff.). Erhebt ein im Sinne von Art. 103 lit. a OG Betroffener gegen eine solche Verfügung Beschwerde, so stehen dem Anzeiger, der selber kein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der in Frage stehenden Sache hat, auch im bundesgerichtlichen Verfahren keine Parteirechte zu. Weder die Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen noch ihr Präsident werden durch den Ausgang des vorliegenden Verfahrens betroffen, weshalb sie nicht als Verfahrensbeteiligte im Sinne von Art. 110 Abs. 1 OG zu gelten haben.
3. Die Beschwerdeführerin bezweifelt die Zuständigkeit des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes zur Behandlung der beiden Anzeigen und wirft die Frage auf, ob die Eingaben nicht durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen zu beurteilen gewesen wären.
a) Die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen entscheidet über Beanstandungen ausgestrahlter Radio- und Fernsehsendungen schweizerischer Veranstalter, wobei sie prüft, ob eine oder mehrere Sendungen Programmbestimmungen der Konzession verletzt haben (Art. 1 und 17 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen, BB UBI, SR 784.45; heute: Art. 58 ff. des Radio- und Fernsehgesetzes). Der Bundesrat führte in seiner Botschaft vom 8. Juli 1981 über die Schaffung einer unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen zu Art. 17 BB UBI aus, dieses Organ untersuche Sendungen daraufhin, ob sie mit den Programmvorschriften der Konzession übereinstimmten, nicht aber auch, ob sie den finanz- und betriebsrechtlichen Vorschriften entsprächen (BBl 1981 III 118). Über solche Fragen entscheidet nach wie vor das Departement als Aufsichtsbehörde. Die unter den beiden Instanzen in diesem Zusammenhang herausgebildete Praxis unterscheidet zwischen Programmgesichtspunkten und solchen rein finanzieller Art. Aspekte mit Programmnatur liegen vor, wenn es um Fragen der Meinungs- und Willensbildung, um die Transparenz einer Sendung oder um Probleme verfälschter Information geht. Nicht ausgeschlossen erscheint, dass im gleichen Fall sowohl das Departement wie die Unabhängige Beschwerdeinstanz zuständig sind (VPB 55/1991 S. 320 E. 2). Gestützt auf diese Abgrenzung prüfte das Departement in seiner Praxis wiederholt Fragen aus dem Werbebereich, wenn dabei die finanzielle Seite im Vordergrund stand (vgl. VPB 51/1987 S. 313/314; S. 315 E. 1; S. 320).
b) Das Bundesgericht seinerseits hat zur Feststellung von Konzessionsverletzungen durch unbezahlte Werbung am Fernsehen die Unabhängige Beschwerdeinstanz zuständig erklärt (BGE 116 Ib 45 E. 5b). Die Frage, ob Programme als Plattform für solche Werbung zur Verfügung gestellt worden seien, gehöre zur Programmbeurteilung, welche die Bundesversammlung der Unabhängigen Beschwerdeinstanz übertragen habe. In BGE 114 Ib 154 E. 2c, der eine Werbesequenz an einem Lokalradio betraf, erklärte es, dass sich am Gehalt der Werbung nichts ändere, ob sie innerhalb des Programmteils erscheine oder von diesem getrennt; eine unzulässige Werbung unterstehe auch dann den Finanzierungsvorschriften, wenn sie im Programm ausgestrahlt worden sei. Das Bundesgericht hat sich bis heute zur Frage der Zuständigkeit zur Überprüfung bezahlter Werbesendungen nicht direkt geäussert.
c) Die Unabhängige Beschwerdeinstanz hat in einem jüngeren Entscheid ohne weitere Begründung festgehalten, potentiell unterstünden alle Sendungen, ob Programm oder Werbung, ihrer Aufsicht; ihre Prüfungsbefugnis erstrecke sich auf sämtliche Programmbestimmungen der Konzession, zu denen auch Art. 15 gehöre. Art. 1 und 17 BB UBI gingen insoweit Art. 16 der Weisungen des Bundesrates über die Fernsehwerbung vor, welcher das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement mit der Aufsicht über die Einhaltung der Weisungen betraut (VPB 55/1991 S. 320 E. 2). Dieser Auffassung kann insofern beigepflichtet werden, als es im Zusammenhang mit der bezahlten Werbung um Fragen der freien Willensbildung geht, deren Beurteilung aus staats- und medienpolitischen Gründen der Unabhängigen Beschwerdeinstanz übertragen worden ist (vgl. MARTIN DUMERMUTH, a.a.O., S. 182 ff.).
Im vorliegenden Fall stand indessen ausschliesslich die Zulässigkeit einer Wirtschaftswerbung und damit ein finanzrechtlicher Aspekt zur Diskussion, weshalb sich das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement als zuständig erachten durfte.
4. Nach Art. 15 Abs. 2 der Konzession SRG ist Werbung am Fernsehen gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde erlaubt.
Gestützt auf Art. 3 des Bundesgesetzes vom 14. Oktober 1922 betreffend den Telegrafen- und Telefonverkehr (TVG; SR 784.10) sowie in Anwendung von Art. 14 der Konzession für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft vom 27. Oktober 1964/22. Dezember 1980, welche "eine begrenzte und direkte Werbung gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde" erlaubte (BBl 1981 I 289), erliess der Bundesrat am 15. Februar 1984 die Weisungen über die Fernsehwerbung, welche im vorliegenden Fall noch zur Anwendung kommen.
a) Das Bundesgericht hat in BGE 111 Ib 60 im Zusammenhang mit dem Unterschied zwischen erlaubter Wirtschaftswerbung und unzulässiger politischer Propaganda erklärt, die der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft erteilte Konzession und die Weisungen über die Fernsehwerbung beruhten auf keiner besonderen gesetzlichen Grundlage. Es bestehe seit dem 2. Dezember 1984 zwar in Art. 55bis BV eine klare verfassungsmässige Basis für die Gesetzgebung über Radio und Fernsehen, doch habe es der Gesetzgeber bisher unterlassen, im Bereich der Monopolmedien eine angemessene Ordnung aufzustellen. Solange solche Regeln fehlten, hätten sich die Bestimmungen in der Konzession und in den Weisungen auf die Wahrung des öffentlichen Interesses im Rahmen der verfassungsmässigen Rechte zu beschränken. Diesen komme in doppelter Hinsicht Bedeutung zu: Einerseits sei ihre Wahrung eine Aufgabe, die im Rahmen der Monopolkonzession wahrgenommen werden müsse, andererseits seien die hierzu verfügten Einschränkungen nur zulässig, soweit sie sich aus der verfassungsmässigen Ordnung selbst ergäben.
b) Der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft ist mit der Konzession die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe übertragen worden (Öffentlicher Dienst). Für die Werbung an Radio und Fernsehen ergeben sich hieraus im öffentlichen Interesse Schranken: Sie kann sowohl verboten wie zeitlich und inhaltlich beschränkt werden. Art. 31 BV begründet grundsätzlich keinen Anspruch auf eine staatliche Leistung; die Handels- und Gewerbefreiheit schützt lediglich vor staatlichen Eingriffen (BGE 117 Ib 394 E. 6c/aa). Ist die Werbung an einem konzessionierten Medium indessen zugelassen, müssen sich (insbesondere) die inhaltlichen Beschränkungen, wozu das Verbot bestimmter Reklamen zu zählen ist, an den Grundrechten und damit auch an der Handels- und Gewerbefreiheit orientieren (BGE 117 Ib 395 E. 6d).
c) Unter dem Schutz von Art. 31 BV steht - eine Einschränkung durch die Bundesverfassung und der auf ihr beruhenden Gesetzgebung vorbehalten - jede gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient; die Handels- und Gewerbefreiheit umfasst auch das Recht, zu werben und die entsprechende Anpreisung inhaltlich zu gestalten (vgl. BGE 104 Ia 475 E. 2 mit Hinweisen, 116 Ia 345 ff.; ferner: RENÉ A. RHINOW, in: Kommentar BV, Art. 31, Rz. 84). Verschiedene Autoren leiten zum Teil aus Art. 31 BV zudem unmittelbar ein "Recht auf freie Kennzeichnung und damit auch einen Anspruch auf Kennzeichnung" ab (EUGEN MARBACH/CHRISTIAN HILTI, Einschränkung des Markenkennzeichnungsrechts durch Werbeverbote im schweizerischen Recht, in: GRUR International [Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil] 1985 S. 383 mit weiteren Literaturhinweisen).
d) Durch das Werbeverbot für Tabakwaren am Fernsehen wird die in Art. 31 BV enthaltene Werbefreiheit im öffentlichen Interesse beschränkt. Über die monopolrechtliche Grundlage hinaus (Art. 3 TVG) kann sich diese Massnahme auf die Lebensmittelgesetzgebung des Bundes stützen. Nach Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Dezember 1905 betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (LMG; SR 817.0) erlässt der Bundesrat die nötigen Vorschriften zum Schutze der Gesundheit und zur Verhütung von Täuschungen im Verkehr mit den Waren und Gegenständen, welche den Bestimmungen dieses Gesetzes unterliegen. Art. 420d der bundesrätlichen Verordnung vom 26. Mai 1936 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelverordnung, LMV; SR 817.02) untersagt jede Werbung für Tabakerzeugnisse, die sich in deutlicher Weise an Minderjährige richtet und bezweckt, sie zum Tabakgenuss zu veranlassen. Verboten ist insbesondere die Werbung an Orten, wo sich hauptsächlich Minderjährige aufhalten; in Werbeträgern, die hauptsächlich für Minderjährige bestimmt sind; auf Sportkleidern und den bei der Ausübung des Sportes verwendeten Gegenständen und Fahrzeugen sowie die Werbung durch unentgeltliche Abgabe von Tabakerzeugnissen an Minderjährige. Soweit die bundesrätlichen Weisungen an die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft Werbung für Tabakwaren als solche verbieten, besteht damit hierfür eine hinreichende gesetzliche Grundlage.
5. Der angefochtene Entscheid des Departementes liesse sich demnach nicht kritisieren, wenn es sich dabei um ein Verbot direkter Werbung für Tabakerzeugnisse handelte. Der fragliche Spot wirbt indessen (unmittelbar) nicht für eine Zigarettenmarke, sondern für eine Uhrenkollektion.
a) Das Departement beanstandet nicht den Spot an sich, sondern die damit verbundene Werbewirkung, welche durch den Imagetransfer für "Camel"-Zigaretten erzielt wird. Angesichts der Schwere der gesundheitlichen und sozialen Probleme, die der Tabakkonsum mit sich bringt, bestehe ein öffentliches Interesse an einer strengen Handhabung des Werbeverbotes. Dieses untersage grundsätzlich jegliche direkte oder indirekte Werbewirkung für Tabakprodukte am Fernsehen, wobei nur jene Fälle auszunehmen seien, in denen die Veranstalter keinerlei Einflussmöglichkeiten auf die von ihnen übertragenen Ereignisse hätten. Gegenüber dem gesundheitspolitisch motivierten Anliegen habe das wirtschaftliche Interesse, die Werbekraft einer bekannten Marke zu verwerten, zurückzutreten. Tabak sei eines der gefährlichsten und verbreitetsten Suchtmittel. Andere Stoffe dieser Kategorie, welche ähnliche Gefahren in sich bergen würden, seien mit einem umfassenden Verbot belegt, welches Anbau, Handel und Konsum rigoros untersage und sich nicht auf ein teilweises Werbeverbot am Fernsehen beschränke.
b) Dass ein Imagetransfer im vorliegenden Fall stattfindet, lässt sich nicht ernsthaft bestreiten. Fraglich ist dagegen, ob sich das ausgesprochene Verbot deswegen rechtfertigt oder ob ihm nicht die Handels- und Gewerbefreiheit entgegensteht.
Art. 420d LMV untersagt in Abs. 1 "jede Werbung für Tabakerzeugnisse, die sich in deutlicher Weise an Minderjährige richtet und bezweckt, sie zum Tabakgenuss zu veranlassen". Nach Art. 9 lit. e der Weisungen des Bundesrates ist "Werbung für Tabakwaren" am Fernsehen verboten. Beide Vorschriften erfassen ohne Zweifel die direkte Werbung, sie nennen indessen indirekte Werbewirkungen, welche von einem anderen Produkt für das Image einer Tabakware ausgehen, nicht ausdrücklich. Weil eine solche Vorschrift auch sonst fehlt, kann das Verbot nur mit einer ausdehnenden Interpretation auf die hier in Frage stehende indirekte Werbung erstreckt werden. Dem steht entgegen, dass ein Werbeverbot für ein Produkt - wegen des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und dem darin enthaltenen Gebot zur Wettbewerbsneutralität - keinen leichten Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit darstellt. Heute ist es weithin üblich geworden, den spezifischen Symbolgehalt bekannter Zeichen für unterschiedliche Zwecke zu vermarkten, sei es zur Kennzeichnung branchenfremder Produkte, als dekorativer Aufdruck, für Accessoires oder anderes mehr (vgl. ANNETTE KUR, Zur Benutzung bekannter Zigarettenmarken für andere Produkte, Die "Camel-Adventures"-Entscheidung des schwedischen Marktgerichts, in: GRUR International 1990 S. 443; EUGEN MARBACH/CHRISTIAN HILTI, a.a.O., S. 381 mit Hinweisen). Die wirtschaftliche Diversifizierung einer Unternehmung wird unter Umständen erheblich erschwert, ist ihr untersagt, an ein bestehendes Image und die damit assoziierten Elemente anzuknüpfen. Für einen derartigen Eingriff bedarf es einer klaren gesetzlichen Grundlage. Dem Departement ist zuzugestehen, dass das Verbot im vorliegenden Fall sich zwar nur auf die Fernsehwerbung bezieht, doch kann diese heute gerade ein wesentliches Element der Werbestrategie ausmachen, so dass es zu einer nicht zu unterschätzenden Schlechterstellung der Inhaber von Zigarettenmarken und ihren Lizenznehmern im Vergleich zu Inhabern sonstiger Zeichen kommen kann, denen die werbemässige Ausnutzung des Eigenwerts ihrer Marken auch am Fernsehen uneingeschränkt möglich bleibt.
c) Eine ausdehnende Interpretation der bestehenden gesetzlichen Grundlagen ist im öffentlichen Interesse indessen zulässig, um eindeutige Umgehungen zu erfassen, d.h. gegen Produkteanpreisungen vorzugehen, bei denen es nicht um ernsthafte wirtschaftliche Diversifikationen, sondern lediglich - ohne reellen Hintergrund - um versteckte Werbung für Tabakwaren geht. Ein solcher Missbrauch liegt nach den Akten im vorliegenden Fall aber nicht vor. Die Beschwerdeführerin vertreibt verschiedene Uhrenmarken, worunter auch die preislich der mittleren Kategorie zuzurechnende "Camel-Trophy"-Watch. Sie hat hierzu in der ganzen Schweiz ein effektives Verteilnetz von Uhrengeschäften und Warenhäusern aufgebaut. Ihre Werbung dient dem Absatz dieser Uhr; der Spot selber knüpft zwar an das Image der Zigarettenmarke an, doch kann nicht gesagt werden, dies geschehe in einer Art und Weise, die erkennen lässt, dass es bloss um eine werbemässige Festigung der ursprünglichen Marke gehen kann. Der angefochtene Entscheid und das damit verbundene Werbeverbot für den visionierten Spot der "Camel-Trophy"-Uhr halten demnach vor der Handels- und Gewerbefreiheit, soweit sie für den hier in Frage stehenden öffentlichen Dienst gilt, nicht stand und sind aufzuheben.
d) Dahingestellt kann die Frage bleiben, ob mit dem Radio- und Fernsehgesetz und dem in Art. 14 RTVV vorgesehenen Verbot der unterschwelligen Werbung (Abs. 1 lit. f) heute eine hinreichende Rechtsgrundlage bestünde, Werbungen für Produkte zu untersagen, welche assoziativ mit dem Image von Tabakwaren verknüpft sind. Der Vollständigkeit halber sei aber auf die Botschaft des Bundesrates vom 9. März 1992 zu den zurzeit hängigen Zwillingsinitiativen vom 23. März 1988 "zur Verminderung der Tabakprobleme" (BBl 1988 I 1619) und "zur Verminderung der Alkoholprobleme" (BBl 1988 I 1622) verwiesen. Nach dem indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates bleibt die Verwendung von für Genussmittel gebrauchten Marken für andere Produkte als alkoholische Getränke und Tabakwaren zulässig, sofern damit nicht die Förderung des Verkaufs alkoholischer Getränke oder von Tabakwaren "bezweckt wird". Auch die Werbung für solche Produkte - sofern sie nicht die Förderung des Verkaufs alkoholischer Getränke oder Tabakwaren "bezweckt" - bleibt erlaubt; nicht verboten wird überdies die Verwendung der Marken von anderen Produkten als Genussmitteln für Tabakwaren oder alkoholische Getränke, jedoch darf die Werbung für die Ausgangsprodukte auch in diesem Fall nicht die Förderung des Verkaufs von Tabakwaren oder alkoholischen Getränken "bezwecken". Die Werbung für Waren, deren Marke zwar an Alkohol und Tabak erinnert, jedoch ausschliesslich für andere Produkte als Genussmittel verwendet wird, bleibt möglich (vgl. BBl 1992 II 1167/68).
Es erscheint daher zweifelhaft, ob der beanstandete Werbespot für die "Camel-Trophy"-Uhr bei der heute geltenden Regelung als unterschwellige Werbung untersagt werden könnte; doch braucht die Frage, wie bereits ausgeführt, nicht abschliessend beurteilt zu werden. | de | Art. 31 BV; Art. 15 Abs. 2 der Konzession vom 5. Oktober 1987 für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft; Art. 9 lit. e der aufgehobenen bundesrätlichen Weisungen vom 15. Februar 1984 über die Fernsehwerbung; Werbespot für "Camel-Trophy"-Uhren. 1. Aktuelles praktisches Interesse an der Beurteilung der Beschwerde trotz Inkrafttretens der neuen Radio- und Fernsehgesetzgebung (Art. 103 lit. a OG; E. 1a und 1b).
2. Der Anzeiger im konzessionsrechtlichen Aufsichtsverfahren ist in der Regel vor Bundesgericht nicht Verfahrensbeteiligter im Sinne von Art. 110 Abs. 1 OG (E. 1c).
3. Zuständigkeit zur Überprüfung von Konzessionsverletzungen durch Werbesendungen am Fernsehen (E. 3).
4. Das Verbot eines Fernsehspots, mit dem unmittelbar nicht für eine Tabakware, jedoch für ein damit assoziativ verbundenes anderes Produkt geworben wird, bedarf - Fälle von Rechtsmissbrauch vorbehalten - im Hinblick auf die Handels- und Gewerbefreiheit einer klaren gesetzlichen Grundlage (E. 4a-c).
5. Frage offengelassen, ob eine solche Werbung als unterschwellige Werbung nach Art. 14 Abs. 1 lit. f der Radio- und Fernsehverordnung untersagt werden könnte (E. 5d). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-356%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,059 | 118 Ib 356 | 118 Ib 356
Sachverhalt ab Seite 357
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) strahlte zwischen dem 25. März und dem 20. April 1991 wiederholt einen Werbespot für "Camel-Trophy"-Uhren aus. Der Spot zeigte in einer rasanten Abfolge von Bildeinstellungen Studioaufnahmen verschiedener Modelle der Kollektion und ihren Einsatz unter extremen Bedingungen an der "Camel-Trophy"-Autorallye. Die mit abenteuerlicher Musik unterlegte Kommentierung lautete: "Zeit für Abenteuer. Zeit für die 'Camel-Trophy'-Watch. Eine Uhr, in der das Abenteuer tickt. 'Camel-Trophy'-Watch. In einer kompletten Kollektion."
Die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen und deren Präsident, Dr. Martin Forster, reichten am 12. April 1991 beim Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement hiergegen Aufsichtsbeschwerde ein. Am 27. November 1991 stellte das Departement fest, die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft habe durch die Ausstrahlung des Werbespots Art. 15 Abs. 2 der Konzession vom 5. Oktober 1987 für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (Konzession SRG; BBl 1987 III 813) in Verbindung mit Art. 9 lit. e der bundesrätlichen Weisungen vom 15. Februar 1984 (BBl 1984 I 364) über die Fernsehwerbung verletzt. Der auf einem sogenannten Imagetransfer beruhende Spot werbe indirekt für "Camel"-Zigaretten und verstosse deshalb gegen das Werbeverbot für Tabakwaren am Fernsehen.
Gegen diesen Entscheid erhob die E.F.A. Elegance Fashion Accessory SA, welche neben anderen Uhren auch die "Camel-Trophy"-Watch in der Schweiz vertreibt, am 10. Januar 1992 Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie rügt, die angefochtene Verfügung greife ohne gesetzliche Grundlage in die Handels- und Gewerbefreiheit ein, erweise sich als unverhältnismässig und sei zudem ungeeignet, das angestrebte gesundheitspolitische Ziel zu erreichen.
Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft beantragt, sie gutzuheissen.
Dr. Martin Forster verlangte am 6. März 1992 für die Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen und für sich persönlich Einsicht in die Beschwerdeschrift. Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung hat diesem Begehren am 30. März 1992 "vorerst nicht stattgegeben".
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung visionierte den beanstandeten Werbespot am 7. Juli 1992.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 117 Ib 183 E. 1); es bezeichnet zudem die nach Art. 110 Abs. 1 OG am Verfahren Beteiligten (BGE 114 Ib 205 E. 1a).
a) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin muss der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen; ihnen kommt deshalb dann besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 148), sondern ein Dritter den Entscheid anficht (BGE 116 Ib 323 E. 2a; BGE 115 Ib 389 E. 2a). Ein Interesse ist grundsätzlich nur schutzwürdig, wenn es im Zeitpunkt der Urteilsfällung noch aktuell ist (BGE 111 Ib 58 /59 E. 2a mit Hinweisen). Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann in der Regel schliesslich nur führen, wer formell beschwert erscheint, das heisst wer am Verfahren vor der unteren Instanz teilgenommen hat und mit seinen dort gestellten Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist. Das Bundesgericht verzichtet indessen auf dieses Erfordernis, wenn der Beschwerdeführer, ohne sein Verschulden, an jenem Verfahren nicht teilnehmen konnte (BGE 116 Ib 426 E. 3a, BGE 108 Ib 94 E. 3b/bb; FRITZ GYGI, a.a.O., S. 155; vgl. auch ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, S. 900, b).
b) Die angefochtene Verfügung richtet sich zwar an die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft, doch berührt sie auch die Beschwerdeführerin. Nach dem Entscheid des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes darf ihr Werbespot nicht mehr ausgestrahlt werden; insofern kann der Ausgang des Beschwerdeverfahrens ihre tatsächliche Stellung unmittelbar beeinflussen (vgl. BGE 111 Ib 184 E. 2a mit Hinweisen). Obwohl der Bundesrat seine Weisungen vom 15. Februar 1984 über die Fernsehwerbung im Hinblick auf das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; AS 1992, 601) sowie der Radio- und Fernsehverordnung vom 16. März 1992 (RTVV; AS 1992, 680) auf den 1. April 1992 aufgehoben hat (BBl 1992 II 972), ist das Interesse der Beschwerdeführerin an der Beurteilung ihrer Eingabe nach wie vor aktuell. Art. 15 der Konzession SRG, dessen Abs. 2 Werbung im Fernsehen gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde erlaubt, gilt weiterhin; auch Art. 18 des Radio- und Fernsehgesetzes verbietet Tabakwerbung am Fernsehen (Abs. 5). Die Beschwerdeführerin war am konzessionsrechtlichen Aufsichtsverfahren zwar nicht beteiligt, doch muss wegen der Natur dieses Verfahrens und der Tatsache, dass sie als Dritte unverschuldet daran nicht teilnehmen konnte, das Erfordernis der formellen Beschwer hier entfallen (vgl. ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 901).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
c) Der beanstandete Entscheid erging aufsichtsrechtlich auf eine Anzeige der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen sowie deren Präsidenten hin, welchen im Verfahren vor dem Departement indessen keine Parteistellung zukam (Art. 71 VwVG; vgl. BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basel und Frankfurt a. M. 1991, S. 377 ff., MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 137 und 154 ff.). Erhebt ein im Sinne von Art. 103 lit. a OG Betroffener gegen eine solche Verfügung Beschwerde, so stehen dem Anzeiger, der selber kein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der in Frage stehenden Sache hat, auch im bundesgerichtlichen Verfahren keine Parteirechte zu. Weder die Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen noch ihr Präsident werden durch den Ausgang des vorliegenden Verfahrens betroffen, weshalb sie nicht als Verfahrensbeteiligte im Sinne von Art. 110 Abs. 1 OG zu gelten haben.
3. Die Beschwerdeführerin bezweifelt die Zuständigkeit des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes zur Behandlung der beiden Anzeigen und wirft die Frage auf, ob die Eingaben nicht durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen zu beurteilen gewesen wären.
a) Die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen entscheidet über Beanstandungen ausgestrahlter Radio- und Fernsehsendungen schweizerischer Veranstalter, wobei sie prüft, ob eine oder mehrere Sendungen Programmbestimmungen der Konzession verletzt haben (Art. 1 und 17 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen, BB UBI, SR 784.45; heute: Art. 58 ff. des Radio- und Fernsehgesetzes). Der Bundesrat führte in seiner Botschaft vom 8. Juli 1981 über die Schaffung einer unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen zu Art. 17 BB UBI aus, dieses Organ untersuche Sendungen daraufhin, ob sie mit den Programmvorschriften der Konzession übereinstimmten, nicht aber auch, ob sie den finanz- und betriebsrechtlichen Vorschriften entsprächen (BBl 1981 III 118). Über solche Fragen entscheidet nach wie vor das Departement als Aufsichtsbehörde. Die unter den beiden Instanzen in diesem Zusammenhang herausgebildete Praxis unterscheidet zwischen Programmgesichtspunkten und solchen rein finanzieller Art. Aspekte mit Programmnatur liegen vor, wenn es um Fragen der Meinungs- und Willensbildung, um die Transparenz einer Sendung oder um Probleme verfälschter Information geht. Nicht ausgeschlossen erscheint, dass im gleichen Fall sowohl das Departement wie die Unabhängige Beschwerdeinstanz zuständig sind (VPB 55/1991 S. 320 E. 2). Gestützt auf diese Abgrenzung prüfte das Departement in seiner Praxis wiederholt Fragen aus dem Werbebereich, wenn dabei die finanzielle Seite im Vordergrund stand (vgl. VPB 51/1987 S. 313/314; S. 315 E. 1; S. 320).
b) Das Bundesgericht seinerseits hat zur Feststellung von Konzessionsverletzungen durch unbezahlte Werbung am Fernsehen die Unabhängige Beschwerdeinstanz zuständig erklärt (BGE 116 Ib 45 E. 5b). Die Frage, ob Programme als Plattform für solche Werbung zur Verfügung gestellt worden seien, gehöre zur Programmbeurteilung, welche die Bundesversammlung der Unabhängigen Beschwerdeinstanz übertragen habe. In BGE 114 Ib 154 E. 2c, der eine Werbesequenz an einem Lokalradio betraf, erklärte es, dass sich am Gehalt der Werbung nichts ändere, ob sie innerhalb des Programmteils erscheine oder von diesem getrennt; eine unzulässige Werbung unterstehe auch dann den Finanzierungsvorschriften, wenn sie im Programm ausgestrahlt worden sei. Das Bundesgericht hat sich bis heute zur Frage der Zuständigkeit zur Überprüfung bezahlter Werbesendungen nicht direkt geäussert.
c) Die Unabhängige Beschwerdeinstanz hat in einem jüngeren Entscheid ohne weitere Begründung festgehalten, potentiell unterstünden alle Sendungen, ob Programm oder Werbung, ihrer Aufsicht; ihre Prüfungsbefugnis erstrecke sich auf sämtliche Programmbestimmungen der Konzession, zu denen auch Art. 15 gehöre. Art. 1 und 17 BB UBI gingen insoweit Art. 16 der Weisungen des Bundesrates über die Fernsehwerbung vor, welcher das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement mit der Aufsicht über die Einhaltung der Weisungen betraut (VPB 55/1991 S. 320 E. 2). Dieser Auffassung kann insofern beigepflichtet werden, als es im Zusammenhang mit der bezahlten Werbung um Fragen der freien Willensbildung geht, deren Beurteilung aus staats- und medienpolitischen Gründen der Unabhängigen Beschwerdeinstanz übertragen worden ist (vgl. MARTIN DUMERMUTH, a.a.O., S. 182 ff.).
Im vorliegenden Fall stand indessen ausschliesslich die Zulässigkeit einer Wirtschaftswerbung und damit ein finanzrechtlicher Aspekt zur Diskussion, weshalb sich das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement als zuständig erachten durfte.
4. Nach Art. 15 Abs. 2 der Konzession SRG ist Werbung am Fernsehen gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde erlaubt.
Gestützt auf Art. 3 des Bundesgesetzes vom 14. Oktober 1922 betreffend den Telegrafen- und Telefonverkehr (TVG; SR 784.10) sowie in Anwendung von Art. 14 der Konzession für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft vom 27. Oktober 1964/22. Dezember 1980, welche "eine begrenzte und direkte Werbung gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde" erlaubte (BBl 1981 I 289), erliess der Bundesrat am 15. Februar 1984 die Weisungen über die Fernsehwerbung, welche im vorliegenden Fall noch zur Anwendung kommen.
a) Das Bundesgericht hat in BGE 111 Ib 60 im Zusammenhang mit dem Unterschied zwischen erlaubter Wirtschaftswerbung und unzulässiger politischer Propaganda erklärt, die der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft erteilte Konzession und die Weisungen über die Fernsehwerbung beruhten auf keiner besonderen gesetzlichen Grundlage. Es bestehe seit dem 2. Dezember 1984 zwar in Art. 55bis BV eine klare verfassungsmässige Basis für die Gesetzgebung über Radio und Fernsehen, doch habe es der Gesetzgeber bisher unterlassen, im Bereich der Monopolmedien eine angemessene Ordnung aufzustellen. Solange solche Regeln fehlten, hätten sich die Bestimmungen in der Konzession und in den Weisungen auf die Wahrung des öffentlichen Interesses im Rahmen der verfassungsmässigen Rechte zu beschränken. Diesen komme in doppelter Hinsicht Bedeutung zu: Einerseits sei ihre Wahrung eine Aufgabe, die im Rahmen der Monopolkonzession wahrgenommen werden müsse, andererseits seien die hierzu verfügten Einschränkungen nur zulässig, soweit sie sich aus der verfassungsmässigen Ordnung selbst ergäben.
b) Der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft ist mit der Konzession die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe übertragen worden (Öffentlicher Dienst). Für die Werbung an Radio und Fernsehen ergeben sich hieraus im öffentlichen Interesse Schranken: Sie kann sowohl verboten wie zeitlich und inhaltlich beschränkt werden. Art. 31 BV begründet grundsätzlich keinen Anspruch auf eine staatliche Leistung; die Handels- und Gewerbefreiheit schützt lediglich vor staatlichen Eingriffen (BGE 117 Ib 394 E. 6c/aa). Ist die Werbung an einem konzessionierten Medium indessen zugelassen, müssen sich (insbesondere) die inhaltlichen Beschränkungen, wozu das Verbot bestimmter Reklamen zu zählen ist, an den Grundrechten und damit auch an der Handels- und Gewerbefreiheit orientieren (BGE 117 Ib 395 E. 6d).
c) Unter dem Schutz von Art. 31 BV steht - eine Einschränkung durch die Bundesverfassung und der auf ihr beruhenden Gesetzgebung vorbehalten - jede gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient; die Handels- und Gewerbefreiheit umfasst auch das Recht, zu werben und die entsprechende Anpreisung inhaltlich zu gestalten (vgl. BGE 104 Ia 475 E. 2 mit Hinweisen, 116 Ia 345 ff.; ferner: RENÉ A. RHINOW, in: Kommentar BV, Art. 31, Rz. 84). Verschiedene Autoren leiten zum Teil aus Art. 31 BV zudem unmittelbar ein "Recht auf freie Kennzeichnung und damit auch einen Anspruch auf Kennzeichnung" ab (EUGEN MARBACH/CHRISTIAN HILTI, Einschränkung des Markenkennzeichnungsrechts durch Werbeverbote im schweizerischen Recht, in: GRUR International [Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil] 1985 S. 383 mit weiteren Literaturhinweisen).
d) Durch das Werbeverbot für Tabakwaren am Fernsehen wird die in Art. 31 BV enthaltene Werbefreiheit im öffentlichen Interesse beschränkt. Über die monopolrechtliche Grundlage hinaus (Art. 3 TVG) kann sich diese Massnahme auf die Lebensmittelgesetzgebung des Bundes stützen. Nach Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Dezember 1905 betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (LMG; SR 817.0) erlässt der Bundesrat die nötigen Vorschriften zum Schutze der Gesundheit und zur Verhütung von Täuschungen im Verkehr mit den Waren und Gegenständen, welche den Bestimmungen dieses Gesetzes unterliegen. Art. 420d der bundesrätlichen Verordnung vom 26. Mai 1936 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelverordnung, LMV; SR 817.02) untersagt jede Werbung für Tabakerzeugnisse, die sich in deutlicher Weise an Minderjährige richtet und bezweckt, sie zum Tabakgenuss zu veranlassen. Verboten ist insbesondere die Werbung an Orten, wo sich hauptsächlich Minderjährige aufhalten; in Werbeträgern, die hauptsächlich für Minderjährige bestimmt sind; auf Sportkleidern und den bei der Ausübung des Sportes verwendeten Gegenständen und Fahrzeugen sowie die Werbung durch unentgeltliche Abgabe von Tabakerzeugnissen an Minderjährige. Soweit die bundesrätlichen Weisungen an die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft Werbung für Tabakwaren als solche verbieten, besteht damit hierfür eine hinreichende gesetzliche Grundlage.
5. Der angefochtene Entscheid des Departementes liesse sich demnach nicht kritisieren, wenn es sich dabei um ein Verbot direkter Werbung für Tabakerzeugnisse handelte. Der fragliche Spot wirbt indessen (unmittelbar) nicht für eine Zigarettenmarke, sondern für eine Uhrenkollektion.
a) Das Departement beanstandet nicht den Spot an sich, sondern die damit verbundene Werbewirkung, welche durch den Imagetransfer für "Camel"-Zigaretten erzielt wird. Angesichts der Schwere der gesundheitlichen und sozialen Probleme, die der Tabakkonsum mit sich bringt, bestehe ein öffentliches Interesse an einer strengen Handhabung des Werbeverbotes. Dieses untersage grundsätzlich jegliche direkte oder indirekte Werbewirkung für Tabakprodukte am Fernsehen, wobei nur jene Fälle auszunehmen seien, in denen die Veranstalter keinerlei Einflussmöglichkeiten auf die von ihnen übertragenen Ereignisse hätten. Gegenüber dem gesundheitspolitisch motivierten Anliegen habe das wirtschaftliche Interesse, die Werbekraft einer bekannten Marke zu verwerten, zurückzutreten. Tabak sei eines der gefährlichsten und verbreitetsten Suchtmittel. Andere Stoffe dieser Kategorie, welche ähnliche Gefahren in sich bergen würden, seien mit einem umfassenden Verbot belegt, welches Anbau, Handel und Konsum rigoros untersage und sich nicht auf ein teilweises Werbeverbot am Fernsehen beschränke.
b) Dass ein Imagetransfer im vorliegenden Fall stattfindet, lässt sich nicht ernsthaft bestreiten. Fraglich ist dagegen, ob sich das ausgesprochene Verbot deswegen rechtfertigt oder ob ihm nicht die Handels- und Gewerbefreiheit entgegensteht.
Art. 420d LMV untersagt in Abs. 1 "jede Werbung für Tabakerzeugnisse, die sich in deutlicher Weise an Minderjährige richtet und bezweckt, sie zum Tabakgenuss zu veranlassen". Nach Art. 9 lit. e der Weisungen des Bundesrates ist "Werbung für Tabakwaren" am Fernsehen verboten. Beide Vorschriften erfassen ohne Zweifel die direkte Werbung, sie nennen indessen indirekte Werbewirkungen, welche von einem anderen Produkt für das Image einer Tabakware ausgehen, nicht ausdrücklich. Weil eine solche Vorschrift auch sonst fehlt, kann das Verbot nur mit einer ausdehnenden Interpretation auf die hier in Frage stehende indirekte Werbung erstreckt werden. Dem steht entgegen, dass ein Werbeverbot für ein Produkt - wegen des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und dem darin enthaltenen Gebot zur Wettbewerbsneutralität - keinen leichten Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit darstellt. Heute ist es weithin üblich geworden, den spezifischen Symbolgehalt bekannter Zeichen für unterschiedliche Zwecke zu vermarkten, sei es zur Kennzeichnung branchenfremder Produkte, als dekorativer Aufdruck, für Accessoires oder anderes mehr (vgl. ANNETTE KUR, Zur Benutzung bekannter Zigarettenmarken für andere Produkte, Die "Camel-Adventures"-Entscheidung des schwedischen Marktgerichts, in: GRUR International 1990 S. 443; EUGEN MARBACH/CHRISTIAN HILTI, a.a.O., S. 381 mit Hinweisen). Die wirtschaftliche Diversifizierung einer Unternehmung wird unter Umständen erheblich erschwert, ist ihr untersagt, an ein bestehendes Image und die damit assoziierten Elemente anzuknüpfen. Für einen derartigen Eingriff bedarf es einer klaren gesetzlichen Grundlage. Dem Departement ist zuzugestehen, dass das Verbot im vorliegenden Fall sich zwar nur auf die Fernsehwerbung bezieht, doch kann diese heute gerade ein wesentliches Element der Werbestrategie ausmachen, so dass es zu einer nicht zu unterschätzenden Schlechterstellung der Inhaber von Zigarettenmarken und ihren Lizenznehmern im Vergleich zu Inhabern sonstiger Zeichen kommen kann, denen die werbemässige Ausnutzung des Eigenwerts ihrer Marken auch am Fernsehen uneingeschränkt möglich bleibt.
c) Eine ausdehnende Interpretation der bestehenden gesetzlichen Grundlagen ist im öffentlichen Interesse indessen zulässig, um eindeutige Umgehungen zu erfassen, d.h. gegen Produkteanpreisungen vorzugehen, bei denen es nicht um ernsthafte wirtschaftliche Diversifikationen, sondern lediglich - ohne reellen Hintergrund - um versteckte Werbung für Tabakwaren geht. Ein solcher Missbrauch liegt nach den Akten im vorliegenden Fall aber nicht vor. Die Beschwerdeführerin vertreibt verschiedene Uhrenmarken, worunter auch die preislich der mittleren Kategorie zuzurechnende "Camel-Trophy"-Watch. Sie hat hierzu in der ganzen Schweiz ein effektives Verteilnetz von Uhrengeschäften und Warenhäusern aufgebaut. Ihre Werbung dient dem Absatz dieser Uhr; der Spot selber knüpft zwar an das Image der Zigarettenmarke an, doch kann nicht gesagt werden, dies geschehe in einer Art und Weise, die erkennen lässt, dass es bloss um eine werbemässige Festigung der ursprünglichen Marke gehen kann. Der angefochtene Entscheid und das damit verbundene Werbeverbot für den visionierten Spot der "Camel-Trophy"-Uhr halten demnach vor der Handels- und Gewerbefreiheit, soweit sie für den hier in Frage stehenden öffentlichen Dienst gilt, nicht stand und sind aufzuheben.
d) Dahingestellt kann die Frage bleiben, ob mit dem Radio- und Fernsehgesetz und dem in Art. 14 RTVV vorgesehenen Verbot der unterschwelligen Werbung (Abs. 1 lit. f) heute eine hinreichende Rechtsgrundlage bestünde, Werbungen für Produkte zu untersagen, welche assoziativ mit dem Image von Tabakwaren verknüpft sind. Der Vollständigkeit halber sei aber auf die Botschaft des Bundesrates vom 9. März 1992 zu den zurzeit hängigen Zwillingsinitiativen vom 23. März 1988 "zur Verminderung der Tabakprobleme" (BBl 1988 I 1619) und "zur Verminderung der Alkoholprobleme" (BBl 1988 I 1622) verwiesen. Nach dem indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates bleibt die Verwendung von für Genussmittel gebrauchten Marken für andere Produkte als alkoholische Getränke und Tabakwaren zulässig, sofern damit nicht die Förderung des Verkaufs alkoholischer Getränke oder von Tabakwaren "bezweckt wird". Auch die Werbung für solche Produkte - sofern sie nicht die Förderung des Verkaufs alkoholischer Getränke oder Tabakwaren "bezweckt" - bleibt erlaubt; nicht verboten wird überdies die Verwendung der Marken von anderen Produkten als Genussmitteln für Tabakwaren oder alkoholische Getränke, jedoch darf die Werbung für die Ausgangsprodukte auch in diesem Fall nicht die Förderung des Verkaufs von Tabakwaren oder alkoholischen Getränken "bezwecken". Die Werbung für Waren, deren Marke zwar an Alkohol und Tabak erinnert, jedoch ausschliesslich für andere Produkte als Genussmittel verwendet wird, bleibt möglich (vgl. BBl 1992 II 1167/68).
Es erscheint daher zweifelhaft, ob der beanstandete Werbespot für die "Camel-Trophy"-Uhr bei der heute geltenden Regelung als unterschwellige Werbung untersagt werden könnte; doch braucht die Frage, wie bereits ausgeführt, nicht abschliessend beurteilt zu werden. | de | Art. 31 Cst.; art. 15 al. 2 de la concession du 5 octobre 1987 pour la Société suisse de radiodiffusion et télévision; art. 9 let. e des instructions du Conseil fédéral du 15 février 1984 pour la publicité à la télévision; spot publicitaire pour les montres "Camel-Trophy". 1. Intérêt actuel et pratique pour agir par la voie du recours de droit administratif malgré l'entrée en vigueur de la nouvelle législation en matière de radio et télévision (art. 103 let. a OJ; consid. 1a et 1b).
2. Le plaignant dans la procédure de surveillance du droit de la concession n'est, en règle générale, pas considéré devant le Tribunal fédéral comme partie intéressée au sens de l'art. 110 al. 1 OJ (consid. 1c).
3. Compétence pour examiner des violations de la concession par les publicités présentées à la télévision (consid. 3).
4. Sous réserve des cas d'abus de droit, l'interdiction d'un spot publicitaire à la télévision - qui ne concerne pas directement le tabac, mais fait de la réclame pour un autre produit pouvant être associé au tabac - doit reposer sur une base légale claire pour satisfaire à la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 4a-4c).
5. Question laissée ouverte de savoir si une telle publicité pourrait être considérée comme une publicité subliminale au sens de l'art. 14 al. 1 let. f de la nouvelle ordonnance sur la radio et la télévision (consid. 5d). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-356%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,060 | 118 Ib 356 | 118 Ib 356
Sachverhalt ab Seite 357
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) strahlte zwischen dem 25. März und dem 20. April 1991 wiederholt einen Werbespot für "Camel-Trophy"-Uhren aus. Der Spot zeigte in einer rasanten Abfolge von Bildeinstellungen Studioaufnahmen verschiedener Modelle der Kollektion und ihren Einsatz unter extremen Bedingungen an der "Camel-Trophy"-Autorallye. Die mit abenteuerlicher Musik unterlegte Kommentierung lautete: "Zeit für Abenteuer. Zeit für die 'Camel-Trophy'-Watch. Eine Uhr, in der das Abenteuer tickt. 'Camel-Trophy'-Watch. In einer kompletten Kollektion."
Die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen und deren Präsident, Dr. Martin Forster, reichten am 12. April 1991 beim Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement hiergegen Aufsichtsbeschwerde ein. Am 27. November 1991 stellte das Departement fest, die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft habe durch die Ausstrahlung des Werbespots Art. 15 Abs. 2 der Konzession vom 5. Oktober 1987 für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (Konzession SRG; BBl 1987 III 813) in Verbindung mit Art. 9 lit. e der bundesrätlichen Weisungen vom 15. Februar 1984 (BBl 1984 I 364) über die Fernsehwerbung verletzt. Der auf einem sogenannten Imagetransfer beruhende Spot werbe indirekt für "Camel"-Zigaretten und verstosse deshalb gegen das Werbeverbot für Tabakwaren am Fernsehen.
Gegen diesen Entscheid erhob die E.F.A. Elegance Fashion Accessory SA, welche neben anderen Uhren auch die "Camel-Trophy"-Watch in der Schweiz vertreibt, am 10. Januar 1992 Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie rügt, die angefochtene Verfügung greife ohne gesetzliche Grundlage in die Handels- und Gewerbefreiheit ein, erweise sich als unverhältnismässig und sei zudem ungeeignet, das angestrebte gesundheitspolitische Ziel zu erreichen.
Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft beantragt, sie gutzuheissen.
Dr. Martin Forster verlangte am 6. März 1992 für die Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen und für sich persönlich Einsicht in die Beschwerdeschrift. Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung hat diesem Begehren am 30. März 1992 "vorerst nicht stattgegeben".
Die II. öffentlichrechtliche Abteilung visionierte den beanstandeten Werbespot am 7. Juli 1992.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 117 Ib 183 E. 1); es bezeichnet zudem die nach Art. 110 Abs. 1 OG am Verfahren Beteiligten (BGE 114 Ib 205 E. 1a).
a) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin muss der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen; ihnen kommt deshalb dann besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 148), sondern ein Dritter den Entscheid anficht (BGE 116 Ib 323 E. 2a; BGE 115 Ib 389 E. 2a). Ein Interesse ist grundsätzlich nur schutzwürdig, wenn es im Zeitpunkt der Urteilsfällung noch aktuell ist (BGE 111 Ib 58 /59 E. 2a mit Hinweisen). Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann in der Regel schliesslich nur führen, wer formell beschwert erscheint, das heisst wer am Verfahren vor der unteren Instanz teilgenommen hat und mit seinen dort gestellten Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist. Das Bundesgericht verzichtet indessen auf dieses Erfordernis, wenn der Beschwerdeführer, ohne sein Verschulden, an jenem Verfahren nicht teilnehmen konnte (BGE 116 Ib 426 E. 3a, BGE 108 Ib 94 E. 3b/bb; FRITZ GYGI, a.a.O., S. 155; vgl. auch ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, S. 900, b).
b) Die angefochtene Verfügung richtet sich zwar an die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft, doch berührt sie auch die Beschwerdeführerin. Nach dem Entscheid des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes darf ihr Werbespot nicht mehr ausgestrahlt werden; insofern kann der Ausgang des Beschwerdeverfahrens ihre tatsächliche Stellung unmittelbar beeinflussen (vgl. BGE 111 Ib 184 E. 2a mit Hinweisen). Obwohl der Bundesrat seine Weisungen vom 15. Februar 1984 über die Fernsehwerbung im Hinblick auf das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; AS 1992, 601) sowie der Radio- und Fernsehverordnung vom 16. März 1992 (RTVV; AS 1992, 680) auf den 1. April 1992 aufgehoben hat (BBl 1992 II 972), ist das Interesse der Beschwerdeführerin an der Beurteilung ihrer Eingabe nach wie vor aktuell. Art. 15 der Konzession SRG, dessen Abs. 2 Werbung im Fernsehen gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde erlaubt, gilt weiterhin; auch Art. 18 des Radio- und Fernsehgesetzes verbietet Tabakwerbung am Fernsehen (Abs. 5). Die Beschwerdeführerin war am konzessionsrechtlichen Aufsichtsverfahren zwar nicht beteiligt, doch muss wegen der Natur dieses Verfahrens und der Tatsache, dass sie als Dritte unverschuldet daran nicht teilnehmen konnte, das Erfordernis der formellen Beschwer hier entfallen (vgl. ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 901).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
c) Der beanstandete Entscheid erging aufsichtsrechtlich auf eine Anzeige der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen sowie deren Präsidenten hin, welchen im Verfahren vor dem Departement indessen keine Parteistellung zukam (Art. 71 VwVG; vgl. BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basel und Frankfurt a. M. 1991, S. 377 ff., MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel und Frankfurt a.M. 1992, S. 137 und 154 ff.). Erhebt ein im Sinne von Art. 103 lit. a OG Betroffener gegen eine solche Verfügung Beschwerde, so stehen dem Anzeiger, der selber kein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der in Frage stehenden Sache hat, auch im bundesgerichtlichen Verfahren keine Parteirechte zu. Weder die Arbeitsgemeinschaft Nichtrauchen noch ihr Präsident werden durch den Ausgang des vorliegenden Verfahrens betroffen, weshalb sie nicht als Verfahrensbeteiligte im Sinne von Art. 110 Abs. 1 OG zu gelten haben.
3. Die Beschwerdeführerin bezweifelt die Zuständigkeit des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes zur Behandlung der beiden Anzeigen und wirft die Frage auf, ob die Eingaben nicht durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen zu beurteilen gewesen wären.
a) Die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen entscheidet über Beanstandungen ausgestrahlter Radio- und Fernsehsendungen schweizerischer Veranstalter, wobei sie prüft, ob eine oder mehrere Sendungen Programmbestimmungen der Konzession verletzt haben (Art. 1 und 17 des Bundesbeschlusses vom 7. Oktober 1983 über die unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen, BB UBI, SR 784.45; heute: Art. 58 ff. des Radio- und Fernsehgesetzes). Der Bundesrat führte in seiner Botschaft vom 8. Juli 1981 über die Schaffung einer unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen zu Art. 17 BB UBI aus, dieses Organ untersuche Sendungen daraufhin, ob sie mit den Programmvorschriften der Konzession übereinstimmten, nicht aber auch, ob sie den finanz- und betriebsrechtlichen Vorschriften entsprächen (BBl 1981 III 118). Über solche Fragen entscheidet nach wie vor das Departement als Aufsichtsbehörde. Die unter den beiden Instanzen in diesem Zusammenhang herausgebildete Praxis unterscheidet zwischen Programmgesichtspunkten und solchen rein finanzieller Art. Aspekte mit Programmnatur liegen vor, wenn es um Fragen der Meinungs- und Willensbildung, um die Transparenz einer Sendung oder um Probleme verfälschter Information geht. Nicht ausgeschlossen erscheint, dass im gleichen Fall sowohl das Departement wie die Unabhängige Beschwerdeinstanz zuständig sind (VPB 55/1991 S. 320 E. 2). Gestützt auf diese Abgrenzung prüfte das Departement in seiner Praxis wiederholt Fragen aus dem Werbebereich, wenn dabei die finanzielle Seite im Vordergrund stand (vgl. VPB 51/1987 S. 313/314; S. 315 E. 1; S. 320).
b) Das Bundesgericht seinerseits hat zur Feststellung von Konzessionsverletzungen durch unbezahlte Werbung am Fernsehen die Unabhängige Beschwerdeinstanz zuständig erklärt (BGE 116 Ib 45 E. 5b). Die Frage, ob Programme als Plattform für solche Werbung zur Verfügung gestellt worden seien, gehöre zur Programmbeurteilung, welche die Bundesversammlung der Unabhängigen Beschwerdeinstanz übertragen habe. In BGE 114 Ib 154 E. 2c, der eine Werbesequenz an einem Lokalradio betraf, erklärte es, dass sich am Gehalt der Werbung nichts ändere, ob sie innerhalb des Programmteils erscheine oder von diesem getrennt; eine unzulässige Werbung unterstehe auch dann den Finanzierungsvorschriften, wenn sie im Programm ausgestrahlt worden sei. Das Bundesgericht hat sich bis heute zur Frage der Zuständigkeit zur Überprüfung bezahlter Werbesendungen nicht direkt geäussert.
c) Die Unabhängige Beschwerdeinstanz hat in einem jüngeren Entscheid ohne weitere Begründung festgehalten, potentiell unterstünden alle Sendungen, ob Programm oder Werbung, ihrer Aufsicht; ihre Prüfungsbefugnis erstrecke sich auf sämtliche Programmbestimmungen der Konzession, zu denen auch Art. 15 gehöre. Art. 1 und 17 BB UBI gingen insoweit Art. 16 der Weisungen des Bundesrates über die Fernsehwerbung vor, welcher das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement mit der Aufsicht über die Einhaltung der Weisungen betraut (VPB 55/1991 S. 320 E. 2). Dieser Auffassung kann insofern beigepflichtet werden, als es im Zusammenhang mit der bezahlten Werbung um Fragen der freien Willensbildung geht, deren Beurteilung aus staats- und medienpolitischen Gründen der Unabhängigen Beschwerdeinstanz übertragen worden ist (vgl. MARTIN DUMERMUTH, a.a.O., S. 182 ff.).
Im vorliegenden Fall stand indessen ausschliesslich die Zulässigkeit einer Wirtschaftswerbung und damit ein finanzrechtlicher Aspekt zur Diskussion, weshalb sich das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement als zuständig erachten durfte.
4. Nach Art. 15 Abs. 2 der Konzession SRG ist Werbung am Fernsehen gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde erlaubt.
Gestützt auf Art. 3 des Bundesgesetzes vom 14. Oktober 1922 betreffend den Telegrafen- und Telefonverkehr (TVG; SR 784.10) sowie in Anwendung von Art. 14 der Konzession für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft vom 27. Oktober 1964/22. Dezember 1980, welche "eine begrenzte und direkte Werbung gemäss den Weisungen der Konzessionsbehörde" erlaubte (BBl 1981 I 289), erliess der Bundesrat am 15. Februar 1984 die Weisungen über die Fernsehwerbung, welche im vorliegenden Fall noch zur Anwendung kommen.
a) Das Bundesgericht hat in BGE 111 Ib 60 im Zusammenhang mit dem Unterschied zwischen erlaubter Wirtschaftswerbung und unzulässiger politischer Propaganda erklärt, die der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft erteilte Konzession und die Weisungen über die Fernsehwerbung beruhten auf keiner besonderen gesetzlichen Grundlage. Es bestehe seit dem 2. Dezember 1984 zwar in Art. 55bis BV eine klare verfassungsmässige Basis für die Gesetzgebung über Radio und Fernsehen, doch habe es der Gesetzgeber bisher unterlassen, im Bereich der Monopolmedien eine angemessene Ordnung aufzustellen. Solange solche Regeln fehlten, hätten sich die Bestimmungen in der Konzession und in den Weisungen auf die Wahrung des öffentlichen Interesses im Rahmen der verfassungsmässigen Rechte zu beschränken. Diesen komme in doppelter Hinsicht Bedeutung zu: Einerseits sei ihre Wahrung eine Aufgabe, die im Rahmen der Monopolkonzession wahrgenommen werden müsse, andererseits seien die hierzu verfügten Einschränkungen nur zulässig, soweit sie sich aus der verfassungsmässigen Ordnung selbst ergäben.
b) Der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft ist mit der Konzession die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe übertragen worden (Öffentlicher Dienst). Für die Werbung an Radio und Fernsehen ergeben sich hieraus im öffentlichen Interesse Schranken: Sie kann sowohl verboten wie zeitlich und inhaltlich beschränkt werden. Art. 31 BV begründet grundsätzlich keinen Anspruch auf eine staatliche Leistung; die Handels- und Gewerbefreiheit schützt lediglich vor staatlichen Eingriffen (BGE 117 Ib 394 E. 6c/aa). Ist die Werbung an einem konzessionierten Medium indessen zugelassen, müssen sich (insbesondere) die inhaltlichen Beschränkungen, wozu das Verbot bestimmter Reklamen zu zählen ist, an den Grundrechten und damit auch an der Handels- und Gewerbefreiheit orientieren (BGE 117 Ib 395 E. 6d).
c) Unter dem Schutz von Art. 31 BV steht - eine Einschränkung durch die Bundesverfassung und der auf ihr beruhenden Gesetzgebung vorbehalten - jede gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient; die Handels- und Gewerbefreiheit umfasst auch das Recht, zu werben und die entsprechende Anpreisung inhaltlich zu gestalten (vgl. BGE 104 Ia 475 E. 2 mit Hinweisen, 116 Ia 345 ff.; ferner: RENÉ A. RHINOW, in: Kommentar BV, Art. 31, Rz. 84). Verschiedene Autoren leiten zum Teil aus Art. 31 BV zudem unmittelbar ein "Recht auf freie Kennzeichnung und damit auch einen Anspruch auf Kennzeichnung" ab (EUGEN MARBACH/CHRISTIAN HILTI, Einschränkung des Markenkennzeichnungsrechts durch Werbeverbote im schweizerischen Recht, in: GRUR International [Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht, Internationaler Teil] 1985 S. 383 mit weiteren Literaturhinweisen).
d) Durch das Werbeverbot für Tabakwaren am Fernsehen wird die in Art. 31 BV enthaltene Werbefreiheit im öffentlichen Interesse beschränkt. Über die monopolrechtliche Grundlage hinaus (Art. 3 TVG) kann sich diese Massnahme auf die Lebensmittelgesetzgebung des Bundes stützen. Nach Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Dezember 1905 betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (LMG; SR 817.0) erlässt der Bundesrat die nötigen Vorschriften zum Schutze der Gesundheit und zur Verhütung von Täuschungen im Verkehr mit den Waren und Gegenständen, welche den Bestimmungen dieses Gesetzes unterliegen. Art. 420d der bundesrätlichen Verordnung vom 26. Mai 1936 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelverordnung, LMV; SR 817.02) untersagt jede Werbung für Tabakerzeugnisse, die sich in deutlicher Weise an Minderjährige richtet und bezweckt, sie zum Tabakgenuss zu veranlassen. Verboten ist insbesondere die Werbung an Orten, wo sich hauptsächlich Minderjährige aufhalten; in Werbeträgern, die hauptsächlich für Minderjährige bestimmt sind; auf Sportkleidern und den bei der Ausübung des Sportes verwendeten Gegenständen und Fahrzeugen sowie die Werbung durch unentgeltliche Abgabe von Tabakerzeugnissen an Minderjährige. Soweit die bundesrätlichen Weisungen an die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft Werbung für Tabakwaren als solche verbieten, besteht damit hierfür eine hinreichende gesetzliche Grundlage.
5. Der angefochtene Entscheid des Departementes liesse sich demnach nicht kritisieren, wenn es sich dabei um ein Verbot direkter Werbung für Tabakerzeugnisse handelte. Der fragliche Spot wirbt indessen (unmittelbar) nicht für eine Zigarettenmarke, sondern für eine Uhrenkollektion.
a) Das Departement beanstandet nicht den Spot an sich, sondern die damit verbundene Werbewirkung, welche durch den Imagetransfer für "Camel"-Zigaretten erzielt wird. Angesichts der Schwere der gesundheitlichen und sozialen Probleme, die der Tabakkonsum mit sich bringt, bestehe ein öffentliches Interesse an einer strengen Handhabung des Werbeverbotes. Dieses untersage grundsätzlich jegliche direkte oder indirekte Werbewirkung für Tabakprodukte am Fernsehen, wobei nur jene Fälle auszunehmen seien, in denen die Veranstalter keinerlei Einflussmöglichkeiten auf die von ihnen übertragenen Ereignisse hätten. Gegenüber dem gesundheitspolitisch motivierten Anliegen habe das wirtschaftliche Interesse, die Werbekraft einer bekannten Marke zu verwerten, zurückzutreten. Tabak sei eines der gefährlichsten und verbreitetsten Suchtmittel. Andere Stoffe dieser Kategorie, welche ähnliche Gefahren in sich bergen würden, seien mit einem umfassenden Verbot belegt, welches Anbau, Handel und Konsum rigoros untersage und sich nicht auf ein teilweises Werbeverbot am Fernsehen beschränke.
b) Dass ein Imagetransfer im vorliegenden Fall stattfindet, lässt sich nicht ernsthaft bestreiten. Fraglich ist dagegen, ob sich das ausgesprochene Verbot deswegen rechtfertigt oder ob ihm nicht die Handels- und Gewerbefreiheit entgegensteht.
Art. 420d LMV untersagt in Abs. 1 "jede Werbung für Tabakerzeugnisse, die sich in deutlicher Weise an Minderjährige richtet und bezweckt, sie zum Tabakgenuss zu veranlassen". Nach Art. 9 lit. e der Weisungen des Bundesrates ist "Werbung für Tabakwaren" am Fernsehen verboten. Beide Vorschriften erfassen ohne Zweifel die direkte Werbung, sie nennen indessen indirekte Werbewirkungen, welche von einem anderen Produkt für das Image einer Tabakware ausgehen, nicht ausdrücklich. Weil eine solche Vorschrift auch sonst fehlt, kann das Verbot nur mit einer ausdehnenden Interpretation auf die hier in Frage stehende indirekte Werbung erstreckt werden. Dem steht entgegen, dass ein Werbeverbot für ein Produkt - wegen des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und dem darin enthaltenen Gebot zur Wettbewerbsneutralität - keinen leichten Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit darstellt. Heute ist es weithin üblich geworden, den spezifischen Symbolgehalt bekannter Zeichen für unterschiedliche Zwecke zu vermarkten, sei es zur Kennzeichnung branchenfremder Produkte, als dekorativer Aufdruck, für Accessoires oder anderes mehr (vgl. ANNETTE KUR, Zur Benutzung bekannter Zigarettenmarken für andere Produkte, Die "Camel-Adventures"-Entscheidung des schwedischen Marktgerichts, in: GRUR International 1990 S. 443; EUGEN MARBACH/CHRISTIAN HILTI, a.a.O., S. 381 mit Hinweisen). Die wirtschaftliche Diversifizierung einer Unternehmung wird unter Umständen erheblich erschwert, ist ihr untersagt, an ein bestehendes Image und die damit assoziierten Elemente anzuknüpfen. Für einen derartigen Eingriff bedarf es einer klaren gesetzlichen Grundlage. Dem Departement ist zuzugestehen, dass das Verbot im vorliegenden Fall sich zwar nur auf die Fernsehwerbung bezieht, doch kann diese heute gerade ein wesentliches Element der Werbestrategie ausmachen, so dass es zu einer nicht zu unterschätzenden Schlechterstellung der Inhaber von Zigarettenmarken und ihren Lizenznehmern im Vergleich zu Inhabern sonstiger Zeichen kommen kann, denen die werbemässige Ausnutzung des Eigenwerts ihrer Marken auch am Fernsehen uneingeschränkt möglich bleibt.
c) Eine ausdehnende Interpretation der bestehenden gesetzlichen Grundlagen ist im öffentlichen Interesse indessen zulässig, um eindeutige Umgehungen zu erfassen, d.h. gegen Produkteanpreisungen vorzugehen, bei denen es nicht um ernsthafte wirtschaftliche Diversifikationen, sondern lediglich - ohne reellen Hintergrund - um versteckte Werbung für Tabakwaren geht. Ein solcher Missbrauch liegt nach den Akten im vorliegenden Fall aber nicht vor. Die Beschwerdeführerin vertreibt verschiedene Uhrenmarken, worunter auch die preislich der mittleren Kategorie zuzurechnende "Camel-Trophy"-Watch. Sie hat hierzu in der ganzen Schweiz ein effektives Verteilnetz von Uhrengeschäften und Warenhäusern aufgebaut. Ihre Werbung dient dem Absatz dieser Uhr; der Spot selber knüpft zwar an das Image der Zigarettenmarke an, doch kann nicht gesagt werden, dies geschehe in einer Art und Weise, die erkennen lässt, dass es bloss um eine werbemässige Festigung der ursprünglichen Marke gehen kann. Der angefochtene Entscheid und das damit verbundene Werbeverbot für den visionierten Spot der "Camel-Trophy"-Uhr halten demnach vor der Handels- und Gewerbefreiheit, soweit sie für den hier in Frage stehenden öffentlichen Dienst gilt, nicht stand und sind aufzuheben.
d) Dahingestellt kann die Frage bleiben, ob mit dem Radio- und Fernsehgesetz und dem in Art. 14 RTVV vorgesehenen Verbot der unterschwelligen Werbung (Abs. 1 lit. f) heute eine hinreichende Rechtsgrundlage bestünde, Werbungen für Produkte zu untersagen, welche assoziativ mit dem Image von Tabakwaren verknüpft sind. Der Vollständigkeit halber sei aber auf die Botschaft des Bundesrates vom 9. März 1992 zu den zurzeit hängigen Zwillingsinitiativen vom 23. März 1988 "zur Verminderung der Tabakprobleme" (BBl 1988 I 1619) und "zur Verminderung der Alkoholprobleme" (BBl 1988 I 1622) verwiesen. Nach dem indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates bleibt die Verwendung von für Genussmittel gebrauchten Marken für andere Produkte als alkoholische Getränke und Tabakwaren zulässig, sofern damit nicht die Förderung des Verkaufs alkoholischer Getränke oder von Tabakwaren "bezweckt wird". Auch die Werbung für solche Produkte - sofern sie nicht die Förderung des Verkaufs alkoholischer Getränke oder Tabakwaren "bezweckt" - bleibt erlaubt; nicht verboten wird überdies die Verwendung der Marken von anderen Produkten als Genussmitteln für Tabakwaren oder alkoholische Getränke, jedoch darf die Werbung für die Ausgangsprodukte auch in diesem Fall nicht die Förderung des Verkaufs von Tabakwaren oder alkoholischen Getränken "bezwecken". Die Werbung für Waren, deren Marke zwar an Alkohol und Tabak erinnert, jedoch ausschliesslich für andere Produkte als Genussmittel verwendet wird, bleibt möglich (vgl. BBl 1992 II 1167/68).
Es erscheint daher zweifelhaft, ob der beanstandete Werbespot für die "Camel-Trophy"-Uhr bei der heute geltenden Regelung als unterschwellige Werbung untersagt werden könnte; doch braucht die Frage, wie bereits ausgeführt, nicht abschliessend beurteilt zu werden. | de | Art. 31 Cost.; art. 15 cpv. 2 della Concessione del 5 ottobre 1987 rilasciata alla Società svizzera di radiotelevisione; art. 9 lett. e delle abrogate Istruzioni del Consiglio federale del 15 febbraio 1984 sulla pubblicità alla televisione; spot pubblicitario per gli orologi "Camel-Trophy". 1. Interesse pratico e attuale all'esame del ricorso nonostante l'entrata in vigore della nuova legge federale sulla radiotelevisione (art. 103 lett. a OG; consid. 1a e b).
2. Il denunciante nella procedura di vigilanza in materia di concessione non è, di regola, considerato dinanzi al Tribunale federale parte interessata ai sensi dell'art. 110 cpv. 1 OG (consid. 1c).
3. Competenza per esaminare violazioni della concessione mediante pubblicità trasmesse alla televisione (consid. 3).
4. Riservati i casi di abuso di diritto, il divieto di uno spot pubblicitario alla televisione - il quale non si riferisce direttamente al tabacco, ma fa pubblicità per un altro prodotto che può essere associato al tabacco - deve fondarsi su una base legale chiara per rispettare la libertà di commercio e d'industria (consid. 4a-c).
5. È lasciata indecisa la questione se una tale pubblicità possa essere considerata come una pubblicità subliminale ai sensi dell'art. 14 cpv. 1 lett. e della nuova ordinanza sulla radiotelevisione (consid. 5d). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-356%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 368
L'ordonnance du Conseil fédéral sur les emballages pour boissons du 22 août 1990 (OEB; RS 814.017) est entrée en vigueur le 1er novembre 1990. Elle est fondée sur des prescriptions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) concernant le traitement des déchets (art. 32 al. 4 let. d à f LPE) et elle régit la remise et la reprise des emballages pour boissons destinés à la consommation intérieure (art. 1er OEB). Aux termes de l'art. 3 OEB, les fabricants et les importateurs ne sont autorisés à remettre des boissons qu'en emballages recyclables (al. 1); ces emballages ne peuvent contenir des matières plastiques que "si leur élimination peut être considérée comme sans danger pour l'environnement, conformément aux dispositions de l'annexe 4.11, chiffre 2, de l'ordonnance du 9 juin 1986 sur les substances dangereuses pour l'environnement" (al. 2). En vertu de cette annexe (annexe 4.11 Osubst, RS 814.013), les matières plastiques dont l'élimination peut être qualifiée de "sans danger pour l'environnement" ne doivent pas avoir, en particulier, une teneur en chlore supérieure à 1000 mg/kg. La règle de l'art. 3 al. 2 OEB vise principalement les emballages en polychlorure de vinyle ou PVC, matière plastique composée de chlore à raison de 560'000 mg/kg et qui, additionnée de faibles quantités d'adjuvants, peut être utilisée pour la fabrication de bouteilles. L'art. 10 OEB précise que la remise aux consommateurs d'emballages non conformes à ces exigences est autorisée jusqu'au 31 octobre 1991.
L'Association pour le recyclage du PVC, dont le siège est à Zurich (ci-après: l'association), regroupe trois producteurs d'eaux minérales françaises ainsi que trois fabricants de PVC. Ces trois fabricants fournissent la matière première aux producteurs d'eaux minérales, qui façonnent les bouteilles, les remplissent à la source et les distribuent en France et dans divers pays importateurs. Quant à la Communauté des intérêts des producteurs d'eaux minérales françaises, dont le siège se trouve également à Zurich (ci-après: la communauté d'intérêts), elle compte comme membres les trois sociétés productrices déjà membres de l'association. Les deux organisations tendent principalement à promouvoir les emballages pour boissons en PVC et à établir un système de conditionnement et d'écoulement uniforme sur le plan européen. En 1990, les sociétés membres de la communauté d'intérêts ont vendu en Suisse 57 millions de bouteilles d'eau minérale - 22 millions en verre et 35 millions en PVC. La presque totalité des emballages pour boissons en PVC sur le marché helvétique est importée par ces trois sociétés. En effet, les autres producteurs d'eaux minérales utilisent des bouteilles en verre ou des emballages en polyéthylène téréphtalate, ou PET; cette matière plastique, exempte de chlore, n'est pas visée par l'art. 3 al. 3 OEB.
Le 21 mai 1991, l'association et la communauté d'intérêts se sont adressées au Conseil d'Etat du canton de Fribourg (des succursales de deux producteurs d'eaux minérales françaises ont leur siège dans ce canton) en lui demandant de statuer, par une décision en constatation, sur la question de savoir si l'art. 3 al. 2 OEB interdisait aux membres de la communauté d'intérêts et aux autres importateurs suisses le dépôt et la mise en vente d'eau minérale en bouteilles en PVC à partir du 1er novembre 1991. Par arrêté du 20 août 1991, le Conseil d'Etat a confirmé que telle était bien la portée des art. 3 al. 2 et 10 OEB.
Agissant le 26 août 1991 par la voie d'un recours de droit administratif, l'association et la communauté d'intérêts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat et de constater que l'interdiction d'emballages pour boissons en PVC n'est pas conforme à la loi fédérale sur la protection de l'environnement ainsi qu'à l'Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne, et qu'elle viole certains principes constitutionnels. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Aux termes de l'art. 32 al. 4 LPE, le Conseil fédéral peut "interdire les emballages de biens de consommation d'usage courant s'ils sont à l'origine de quantités excessives de déchets ou s'ils compliquent notablement le recyclage" (let. e); le Conseil fédéral peut aussi "interdire l'emploi de substances qui, parvenant dans les ordures ménagères, en compliquent considérablement l'élimination dans les installations de traitement ou qui, en cas d'utilisation de ces déchets dans l'agriculture, peuvent porter atteinte à la fertilité du sol ou à la salubrité des eaux" (let. f). Ces dispositions ont pour but de réduire le volume des déchets, d'encourager leur recyclage et d'éviter certaines atteintes nuisibles ou incommodantes résultant du traitement des ordures ménagères (cf. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 32, N. 37 et 43). D'une façon générale, le principe de prévention (art. 1er al. 2 LPE) commande d'éviter la production de déchets (cf. TRÖSCH, op.cit., art. 30, N. 22). Fondé sur la clause de délégation de l'art. 32 al. 4 LPE, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur les emballages pour boissons; ce texte aux prescriptions détaillées correspond davantage à la définition de l'ordonnance législative dépendante supplétive - ou de substitution -, qui complète une norme de base au lieu de se borner à la préciser, qu'à celle de l'ordonnance d'exécution, même si la distinction entre ces deux types de règlements est difficile à établir, la plupart des ordonnances énonçant à la fois des dispositions secondaires et des dispositions primaires (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 82 ss; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, p. 212).
b) Les membres de l'association et de la communauté d'intérêts ont demandé le 10 décembre 1990 au Chef du Département fédéral de l'intérieur des renseignements sur la portée de l'ordonnance, puis ils ont requis de l'autorité fédérale une décision tendant à constater l'inconstitutionnalité de l'art. 3 al. 2 OEB. Le Département fédéral de l'intérieur (ci-après: le département fédéral) les a renvoyés à présenter leur requête aux autorités cantonales. Le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a admis sa compétence; en constatant le 20 août 1991 que "la remise d'emballages en PVC pour des boissons est interdite dès le 1er novembre 1991 en vertu des art. 3 et 10 OEB", il s'est toutefois contenté de rappeler la portée, dont l'interprétation n'est pas contestée par les recourantes, des dispositions de l'ordonnance. Les recourantes se plaignent de la durée de la procédure jusqu'à la décision en constatation, imputable à l'incertitude quant aux compétences respectives des autorités fédérale et cantonales.
L'art. 41 al. 1 LPE réserve à la Confédération l'exécution de certaines tâches de protection de l'environnement. Ainsi, en ce qui concerne la gestion des déchets (art. 30 ss LPE), la Confédération est compétente pour la désignation d'emplacements pour les déchets dangereux (art. 31 al. 5 LPE) ou pour la mise en circulation de ces déchets (art. 32 al. 1 et 2 LPE). L'exécution des prescriptions fondées sur l'art. 32 al. 4 LPE n'est pas mentionnée dans l'énumération exhaustive de l'art. 41 al. 1 LPE (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 41, N. 7); en principe, elle est du ressort des cantons (art. 36 LPE, art. 24sexies al. 2 Cst.). Selon l'art. 8 OEB en effet, l'exécution de l'ordonnance sur les emballages pour boissons "incombe aux cantons, sous réserve des dispositions dont l'exécution est confiée à la Confédération". L'art. 3 al. 2 OEB renvoie cependant expressément à une annexe de l'ordonnance sur les substances dangereuses pour l'environnement, laquelle a d'ailleurs été modifiée, en ce qui concerne les matières plastiques composées de chlore, par l'entrée en vigueur des dispositions sur les emballages pour boissons (art. 9 OEB). Or, aux termes de l'art. 41 al. 1 LPE, l'exécution des prescriptions sur les substances, fondées sur l'art. 29 LPE, incombe à la Confédération. La question de savoir si le renvoi par l'art. 3 al. 2 OEB à l'annexe 4.11 Osubst aurait pu fonder une compétence du Département fédéral de l'intérieur pour rendre la décision en constatation requise, peut toutefois rester indécise. Il aurait sans doute été plus expédient que la décision en constatation, d'une portée si générale, soit prise par une autorité fédérale, ce qui l'aurait rendue exécutoire sur tout le territoire de la Confédération, la compétence des cantons s'imposant en revanche pour les contrôles ponctuels (cf. art. 57 al. 1 Osubst).
Cependant, les départements fédéraux doivent appliquer les prescriptions des ordonnances du Conseil fédéral, auquel ils sont subordonnés, sous réserve des cas de violation manifeste de la loi (ATF 108 Ib 548 consid. 4c; cf. RENÉ A. RHINOW, BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle/Francfort 1990, No 143 p. 451); dans ces conditions, l'autorité fédérale pouvait considérer que l'ordonnance sur les emballages pour boissons ne lui conférait pas de compétence pour statuer. Enfin, de toute manière, le Conseil d'Etat n'a pas violé les règles énoncées aux art. 36 LPE et 8 OEB en rendant sa décision.
4. En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral ne peut revoir la constitutionnalité des lois fédérales et des normes de délégation qu'elles contiennent. Cette règle vaut a fortiori pour toutes les autorités, fédérales et cantonales, chargées d'appliquer le droit (ATF 91 I 20 consid. 2; cf. WALTER HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 113, No 147 s.). Les actes législatifs fédéraux qui n'émanent pas de l'Assemblée fédérale échappent en principe à cette limite. Cependant, le Tribunal fédéral, lorsqu'il se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, examine si elle reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi à l'auteur de l'ordonnance; il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible. Dans une jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a rappelé qu'en examinant la conformité d'une ordonnance à la délégation législative sur laquelle elle se fonde, il n'était pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral; il lui incombe toutefois de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si, à cet égard, le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité (ATF 117 III 46 consid. 2, ATF 116 Ib 413 consid. 2b, ATF 114 Ib 19 consid. 2, ATF 107 Ib 246 consid. 4 et les arrêts cités). Le contenu de l'ordonnance ne peut être examiné que dans la mesure où il n'est pas couvert par la norme de délégation. Si la loi n'autorise pas l'auteur de l'ordonnance à s'écarter de la Constitution, le Tribunal fédéral peut se prononcer sur la constitutionnalité de l'ordonnance (cf. HALLER, op.cit., art. 113, No 184 s.; ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle/Francfort 1983, No 197 s.). Le Tribunal fédéral revoit d'office et librement l'application du droit et les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ); il fait preuve cependant d'une certaine retenue lorsqu'il s'agit d'examiner l'usage fait par une autorité du large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu (ATF 117 Ib 117 consid. 4b et les arrêts cités).
5. Les recourantes ne mettent pas en doute la constitutionnalité des dispositions de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE. Elles font cependant valoir que ces clauses de délégation ne permettaient pas au Conseil fédéral d'interdire les emballages pour boissons en PVC.
a) En vertu de l'art. 34 al. 4 let. e LPE, les emballages de biens de consommation d'usage courant peuvent être interdits s'ils sont à l'origine de quantités excessives de déchets. En 1988, la quantité totale des déchets urbains produits en Suisse représentait 3,7 millions de tonnes; 850'000 t ont été collectées séparément pour le recyclage et le solde - dont 13,4% de matières plastiques - a été incinéré ou mis en décharge (cf. OFFICE FÉDÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT DES FORÊTS ET DU PAYSAGE (OFEFP), L'état de l'environnement en Suisse, Rapport 1990, p. 135 ss). Avant l'entrée en force de l'interdiction, la quantité annuelle de bouteilles en PVC parvenant dans les déchets urbains était estimée à 2'000 t environ; en comparaison du volume total des déchets, cette proportion est faible. Cependant, dans l'hypothèse où non seulement les producteurs français, mais toutes les sociétés distribuant des eaux minérales sur le marché suisse utiliseraient des emballages en PVC plutôt que des bouteilles en verre ou en PET - matières pour lesquelles un système de recyclage fonctionne -, on pourrait se demander si ces emballages seraient à l'origine de quantités excessives de déchets. Dans ses observations, le département fédéral ne l'affirme pas et la question peut rester indécise.
b) Conformément à la seconde condition alternative de l'art. 32 al. 4 let. e LPE, peuvent aussi être interdits les emballages qui compliquent notablement le recyclage. En l'état, des systèmes efficaces de collecte et de recyclage des emballages en verre, en aluminium et en PET ont été mis sur pied par l'industrie et certaines collectivités publiques, qui se sont assuré la collaboration des principaux distributeurs et des détaillants, pour la reprise des emballages. Un pareil effort n'a pas été réalisé pour le PVC, à l'exception d'actions demeurées isolées, notamment dans la ville de Fribourg. En règle générale, les emballages en PVC sont donc évacués dans les ordures ménagères. Comme, dans le commerce, les eaux minérales sont distribuées simultanément, dans des bouteilles de forme et de consistance similaires - qu'elles soient en PET ou en PVC -, on ne peut exclure que les consommateurs déposeraient par erreur des emballages en PVC dans les récipients de collecte du PET. Les recourantes proposent la mise sur pied d'un système parallèle de recyclage du PVC; outre qu'elle ne faciliterait pas la collecte des emballages chez les détaillants, une telle solution accroîtrait encore les risques de mélange du PVC et du PET. Le recyclage mixte de ces deux matières ne donne pas des résultats satisfaisants; la résistance mécanique et chimique des produits obtenus est faible et les débouchés économiques sont restreints. Un tri des déchets est bien entendu possible, manuellement ou même, comme l'exposent les recourantes, par un procédé automatique déjà expérimenté à l'étranger; une telle opération compliquerait cependant notablement le recyclage des deux matières.
c) Le Conseil fédéral peut, en application de l'art. 32 al. 4 let. f LPE, interdire l'emploi de substances qui, parvenant dans les ordures ménagères, en compliquent considérablement l'élimination dans les installations de traitement. Les emballages pour boissons en PVC - cette matière est une substance (cf. art. 7 al. 5 LPE) - aboutissent, à défaut de recyclage, dans les ordures ménagères. Au demeurant, même un système de recyclage tel que celui proposé par les recourantes en juin 1990 ne pouvait toucher que 35% des bouteilles, le solde étant évacué dans les déchets urbains. Les quatre cinquièmes de ces déchets sont incinérés et la combustion d'un kilogramme de PVC dégage environ 560 g d'acide chlorhydrique (HCl), substance dont les recourantes ne contestent pas le caractère dangereux pour la santé et pour l'environnement. En revanche, l'incinération de matières plastiques comme le polyéthylène ou le PET ne produit que de l'eau et du dioxyde de carbone.
Pour éliminer l'acide chlorhydrique des gaz de combustion et éviter sa diffusion dans l'atmosphère, les installations d'incinération des déchets urbains doivent être équipées d'appareils de lavage des fumées. L'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) du 16 décembre 1985, dont une modification du 20 novembre 1991 est entrée en vigueur le 1er février 1992 (RO 1992 p. 124 ss), pose diverses exigences pour ces installations; leurs émissions de composés chlorés inorganiques sous forme de gaz, exprimés en acide chlorhydrique, ne doivent pas dépasser 20 mg/m3 (art. 3 al. 2 let. a OPair; Annexe 2 OPair, ch. 714). La plupart des installations d'incinération sont déjà équipées d'un système de séparation des substances polluantes par lavage, nécessaire même en l'absence de bouteilles en PVC dans les ordures. Cependant, ce procédé et les équipements qu'il requiert sont coûteux. Si les emballages pour boissons en PVC étaient admis sans restriction, ils contribueraient à produire une proportion significative des gaz chlorhydriques libérés lors de la combustion (le département fédéral précise, sans être contredit, que l'incinération de 2'000 t de bouteilles en PVC produit près de 10% des gaz chlorhydriques se trouvant dans les gaz de combustion). Ces emballages pourraient donc être à l'origine d'un accroissement des coûts de fonctionnement et d'entretien des installations de lavage des fumées et d'une accélération de la corrosion d'éléments de ces installations. Le sort des chlorures recueillis dans les eaux de lavage entre aussi en considération. Le département fédéral admet que la charge en chlorures des eaux de surface n'est pas d'une importance notable, mais que des problèmes peuvent se poser lors du déversement d'eaux résiduaires dans des cours d'eau de faible capacité. Même si les recourantes proposent un recyclage de ces résidus, neutralisés par l'adjonction de soude, on doit admettre que tous ces éléments représentent une complication importante de l'élimination des déchets concernés dans les installations de traitement (cf. TRÖSCH, op.cit., art. 32, N. 41).
d) Les buts généraux de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, notamment le principe de prévention (art. 1er LPE), doivent guider l'interprétation de ses dispositions, en particulier celle de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 1er, N. 2). En définitive, le Conseil fédéral qui a édicté l'art. 3 al. 2 OEB est resté dans les limites très larges tracées par la clause de délégation, de sorte que le grief de violation de la loi fédérale doit être rejeté. Il faut encore examiner si l'auteur de l'ordonnance a respecté le principe de la proportionnalité, qui exige que la réglementation soit dans un rapport raisonnable avec les finalités poursuivies et que l'intérêt public sur laquelle elle repose l'emporte sur les intérêts privés des recourantes (cf. ATF 116 Ia 118 consid. 3d, 116 Ib 413 consid. 3b, 114 Ia 136 consid. 5a et les arrêts cités).
aa) Les recourantes font valoir qu'une solution plus modérée que l'interdiction, soit l'obligation de recyclage, permettrait aussi de réduire le volume des déchets et de remplir les objectifs de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE. Cette disposition n'empêche pas le Conseil fédéral de prendre des mesures moins incisives que l'interdiction totale (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 40). A cet égard, les recourantes ont présenté en juin 1990 au département fédéral un plan de recyclage, fondé sur les résultats de leurs essais pilotes, notamment en ville de Fribourg. Cette offre prévoyait un taux de recyclage de 35%, la majeure partie des emballages devant ainsi parvenir dans les ordures ménagères. Seules des mesures strictes comme l'obligation de prélever une consigne et de reprendre les emballages (cf. art. 5 et 6 al. 1 let. a OEB) auraient pu améliorer cette proportion, mais en ne supprimant pas les inconvénients du recyclage mixte (cf. consid. 5b supra).
bb) Avant d'élaborer l'ordonnance sur les emballages pour boissons, l'administration fédérale a cherché à mettre sur pied une réglementation contractuelle. Un accord a été conclu au début de 1985 entre l'Office fédéral de la protection de l'environnement (aujourd'hui: Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage), les grossistes et l'industrie des matières plastiques et de l'emballage. Les parties s'engageaient à réduire de 60% au moins l'utilisation du PVC dans les emballages et les biens de consommation à courte durée de vie. Ces buts ont été atteints en trois ans. Cependant, à l'époque de la conclusion de l'accord, l'emballage d'eaux minérales nécessitait annuellement 1'000 t de PVC; malgré l'abandon de cette matière par les producteurs suisses, cette quantité a régulièrement augmenté par le fait des producteurs français. La voie moins contraignante de la réglementation conventionnelle, dépourvue de sanctions, n'était pas adéquate et, dans ces conditions, il n'était pas exclu que certains producteurs utilisent à nouveau des bouteilles en PVC pour des motifs économiques.
cc) Les recourantes se plaignent du fait que l'interdiction de l'art. 3 al. 2 OEB contraint leurs membres à aménager la production et la distribution d'eaux minérales d'une façon différente pour le marché suisse que pour le reste de l'Europe, au prix de grands efforts conceptuels et financiers. En outre, elles font valoir que si elles n'utilisaient que des emballages en verre, le poids à vide des bouteilles décuplerait, entraînant une augmentation importante de la quantité de déchets ainsi que des trajets des poids lourds convoyant cette marchandise.
Les producteurs d'eaux minérales françaises étaient en mesure d'adapter leurs systèmes d'embouteillage et de distribution aux nouvelles prescriptions; avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, ils écoulaient déjà une partie de leur production sur le marché suisse dans des bouteilles en verre; en outre, ils utilisent déjà des emballages en PET pour certaines de leurs exportations, notamment sur le marché américain. Les intérêts propres des recourantes et de leurs membres ne l'emportent donc pas sur l'intérêt public à réduire le volume des déchets, encourager leur recyclage et éviter les atteintes nuisibles ou incommodantes résultant du traitement des ordures ménagères. Par ailleurs, les effets de l'art. 3 al. 2 OEB sur le nombre de trajets de livraison et sur la pollution de l'air ne représentent qu'un élément parmi d'autres dans l'appréciation globale de la mesure; à cet égard, le département fédéral invoque aussi un effet de synergie: l'interdiction du PVC pour les emballages de boissons pourrait entraîner progressivement l'abandon de cette substance dans les autres emballages de biens de consommation d'usage courant (cf. art. 32 al. 4 let. e LPE) et faciliter le recyclage des autres matières. Le Tribunal fédéral doit examiner cette pesée des intérêts avec une certaine retenue; il apparaît néanmoins que le Conseil fédéral n'a pas fait un usage disproportionné de sa liberté d'appréciation.
6. Les recourantes font valoir que l'interdiction des emballages pour boissons en PVC violerait l'art. 13 ch. 1 de l'Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (accord de libre-échange; ALE - RS 0.632.401), aux termes duquel "aucune nouvelle restriction quantitative à l'importation ni mesure d'effet équivalent ne sont introduites dans les échanges entre la Communauté (économique européenne) et la Suisse"; l'interdiction de remise de l'art. 3 al. 2 OEB, qui a les effets d'une interdiction d'importation, ne serait pas justifiée par l'ordre public, réservé par l'art. 20 ALE.
a) L'art. 2 de l'accord de libre-échange définit son champ d'application. Il s'agit d'une part des produits originaires de la Communauté et de la Suisse relevant des chapitres 25 à 99 de la Nomenclature de Bruxelles (nomenclature pour la classification des marchandises dans les tarifs douaniers; actuellement: cf. Convention internationale du 14 juin 1983 sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises; RS 0.632.11), à quelques exceptions près, et d'autre part des produits figurant au "Protocole No 2 concernant les produits soumis à un régime particulier pour tenir compte des différences de coût des produits agricoles incorporés" (protocole No 2; RS 0.653.401.2). Dans le tarif des douanes suisses, établi en conformité du système harmonisé international (annexe à la loi fédérale sur le tarif des douanes; RS 632.10), l'eau minérale fait partie d'une catégorie de produits agricoles transformés, de même que d'autres boissons No 22 ss), et figure sous le No 2201.1000. Toutefois, contrairement aux limonades et eaux gazeuses aromatisées (No 22.02), l'eau minérale ne figure pas au protocole No 2. Ce produit n'entre donc pas dans le champ d'application de l'accord de libre-échange et il doit être assimilé à un produit agricole (cf. KARL WEBER, Agrarerzeugnisse, in: Beziehungen Schweiz-EG, Abkommen, Gesetze und Richtlinien, Kommentare, Zurich 1990, ch. 4.1.9/VIII, p. 12). L'Office fédéral des affaires économiques extérieures renvoie, à cet égard, à l'art. 15 ch. 1 ALE, qui dispose que "les Parties contractantes se déclarent prêtes à favoriser, dans le respect de leurs politiques agricoles, le développement harmonieux des échanges de produits agricoles auxquels ne s'applique pas l'accord". Cette disposition est une déclaration d'intention sans portée obligatoire: elle n'a aucun caractère immédiatement applicable (cf. PAUL JEAN CHOFFAT, L'applicabilité directe de l'Accord de libre-échange du 22 juillet 1972 entre la CEE et la Confédération suisse, thèse Lausanne 1977, p. 166).
b) Les recourantes relèvent néanmoins que l'accord de libre-échange s'appliquerait à l'importation de bouteilles en PVC vides, figurant, comme produit industriel, sous le No 3923.3000 du tarif douanier suisse. Selon elles, pour respecter l'esprit de cette convention internationale, il conviendrait de soumettre également les bouteilles remplies d'eau minérale au régime ordinaire de l'art. 13 ch. 1 ALE.
Un produit qualifié d'agricole et échappant au champ d'application de l'accord de libre-échange ne saurait se transformer en produit industriel, soumis à cet accord, en raison de la nature ou des caractéristiques de son emballage. Dans ces conditions, il ne se justifie pas d'examiner si la règle de l'art. 3 al. 2 OEB constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative d'importation au sens de l'art. 13 ch. 1 ALE, et si, le cas échéant, cette prescription ne serait pas couverte par la réserve de l'art. 20 ALE, en vertu de laquelle l'accord de libre-échange ne fait pas obstacle aux restrictions d'importation justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, notamment, à condition toutefois qu'elles ne constituent pas un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les Parties contractantes. On peut au demeurant relever que ces art. 13 et 20 ALE ont leur équivalent dans le traité instituant la Communauté économique européenne (art. 30 et 36 du Traité de Rome); l'accord de libre-échange n'est cependant qu'un arrangement de nature commerciale qui n'emporte pas, comme le Traité de Rome, une réglementation supranationale obligeant les Parties contractantes à adapter leur propre droit interne; le juge suisse interprète ses dispositions de manière autonome, selon les principes généraux du droit international public et non selon les règles du droit communautaire (ATF 105 II 59 consid. 3a, 104 IV 179 consid. 2c). La garantie des compétences réservées par l'art. 20 ALE au législateur national dans divers domaines, notamment dans celui de la protection de l'environnement, l'emporte, dans la pesée des intérêts, sur la réalisation des objectifs de la libre circulation des marchandises, à la condition que ces compétences ne soient pas exercées arbitrairement ou abusivement (cf. MARINO BALDI, Freihandelsabkommen, Einfuhrbeschänkungen und Massnahmen gleicher Wirkung, in: Beziehungen Schweiz-EG, Abkommen, Gesetze und Richtlinien, Kommentare, Zurich 1989, ch. 4.1.10/VIII, p. 5 ss, p. 14-15). Ces principes pourraient conduire à la conclusion que la règle de l'art. 3 al. 2 OEB, qui s'applique à tous les fabricants et importateurs remettant des boissons sur le marché helvétique, n'institue aucune distinction ou discrimination entre les producteurs suisses et ceux des Etats de la Communauté économique européenne (cf. ATF 112 Ib 189 consid. 3c).
c) Les recourantes allèguent encore que l'interdiction des emballages pour boissons en PVC serait contraire à l'Accord sur l'Espace économique européen (EEE). Ce traité international a été signé par le Conseil fédéral, mais il n'est pas en vigueur en l'état, n'ayant pas été ratifié par la Suisse. Ce moyen est irrecevable et doit être écarté.
9. Les recourantes se plaignent d'une violation du principe de la bonne foi ou de la confiance, car la règle de l'art. 3 al. 2 OEB aurait été adoptée en dépit du fait que la convention sur le PVC de 1985 avait atteint ses buts; en outre, le Chef du département fédéral aurait laissé croire qu'il autoriserait le recyclage de cette matière et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage aurait approuvé le taux de recyclage de l'offre des recourantes.
a) Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi a un double objet; il permet d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire (ATF 117 Ia 287 consid. 2b, 298 consid. 2 et les arrêts cités). Le principe de la bonne foi doit aussi être observé par le législateur ou l'auteur d'une réglementation, à certaines conditions (cf. ATF 102 Ia 336 consid. 3c; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle/Francfort 1983, p. 276 ss). Les recourantes n'allèguent pas avoir reçu d'assurances ou de promesses du Conseil fédéral, auteur de l'art. 3 al. 2 OEB, dans une situation concrète ou par le biais d'un autre texte réglementaire (cf. ATF 116 Ib 187 consid. 3c et les arrêts cités). En fait, elles reprochent aux autorités fédérales un comportement contradictoire.
b) L'accord de 1985 - non publié - passé par l'Office fédéral de la protection de l'environnement, sous l'égide de l'organisation faîtière de l'industrie des matières plastiques en vue de la réduction progressive du PVC dans les matériaux d'emballage (cf. consid. 5d/bb supra) est l'un des gentlemen's agreements que la Confédération a conclus avec les milieux intéressés dans le domaine de l'environnement (cf. ETIENNE POLTIER, Les gentlemen's agreements à participation publique, RDS 106 (1987) I p. 367 ss, p. 371). Il formule des objectifs, largement définis, et il se rapproche plus d'un acte de planification indicative consensuelle que de règles de droit formel (POLTIER, op.cit., p. 388). Dans un tel gentlemen's agreement, les organismes privés s'engagent à respecter certaines règles; quant aux pouvoirs publics, ils se bornent à promettre, le plus souvent, de ne pas adopter de règles de droit impératives sur les points visés par l'accord. Un organisme privé ne peut pas obtenir d'autre "contre-prestation" de la part de l'Etat et l'engagement des pouvoirs publics ne saurait en aucun cas être contraignant (POLTIER, op.cit., p. 377). Si l'accord conclu avec une organisation faîtière privée n'est pas agréé par certains intéressés ("outsiders"), il n'est pas possible d'adopter une ordonnance spécialement destinée à ces derniers; seule une réglementation formelle applicable à l'ensemble de la branche sera admissible (POLTIER, op.cit., p. 394). En l'espèce, le département fédéral a considéré que l'accroissement de la remise d'eaux minérales françaises dans des emballages en PVC allait à l'encontre des objectifs de l'accord et que les conditions n'étaient pas remplies pour une solution conventionnelle alternative à l'ordonnance. Compte tenu de la portée de l'accord de 1985, il n'a ce faisant pas violé le droit des recourantes ou de leurs membres à la protection de leur bonne foi.
c) Avant d'édicter l'ordonnance, le Conseil fédéral a, conformément à l'art. 39 al. 3 LPE, organisé une consultation des milieux intéressés. Le département fédéral a recueilli les prises de position des associations professionnelles et a tenu des réunions à leur demande. Les avis et les offres formulés par les organismes consultés ne lient pas le Conseil fédéral (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 39, N. 22 et 27). Les deux premiers projets d'ordonnance, élaborés respectivement en janvier 1989 et juin 1990 et portés à la connaissance des membres de l'association et de la communauté d'intérêts, proscrivaient déjà expressément les bouteilles en PVC. C'est donc en vain que les recourantes allèguent que les autorités ont eu une attitude contradictoire violant l'art. 4 Cst.
d) Les recourantes invoquent encore une violation du principe dit de la coopération, en vertu duquel les autorités et les privés devraient collaborer pour la promulgation et l'exécution du droit de la protection de l'environnement. Fondées sur ce principe, qu'elles rattachent en particulier à l'art. 43 LPE, et sur l'accord sur le PVC de 1985, elles se prévalent d'un droit à exiger des autorités fédérales qu'elles s'abstiennent d'édicter une réglementation formelle en faveur d'un concept de recyclage de leurs emballages.
L'art. 43 LPE donne la faculté aux autorités exécutives de confier à des collectivités de droit public ou à des particuliers l'accomplissement de diverses tâches d'exécution, notamment en matière de contrôle et de surveillance. Le sens clair de cette disposition ne permet pas de conclure à la délégation de tâches normatives, relevant de l'exercice du pouvoir réglementaire (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 43, N. 17). Il importe néanmoins que la collaboration ou la coopération entre les autorités et les milieux concernés soit garantie (cf. Message relatif à la loi fédérale sur la protection de l'environnement, FF 1979 III 771; ROLF MAEGLI, Gesetzmässigkeit im kooperativen Verwaltungshandeln, URP/DEP 1990 p. 268). Un aspect particulier de ce principe de coopération réside dans le devoir de consultation selon l'art. 39 al. 3 LPE (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 39, N. 2 et 20); l'art. 39 LPE ne confère pour le surplus aucun droit subjectif, pas plus que le principe de coopération dont les recourantes se prévalent. | fr | Art. 32 Abs. 4 lit. e und f, Art. 39 Abs. 3, Art. 43 USG, Art. 3 Abs. 2 VGV, Art. 13 und 20 FHA; Verbot der Getränkeverpackungen aus PVC. 1. Befugnis, eine Feststellungsverfügung gestützt auf die Verordnung über die Getränkeverpackungen zu erlassen (E. 3).
2. Kognition des Bundesgerichts hinsichtlich einer Verordnung des Bundesrates, welche sich auf eine Ermächtigung durch das Gesetz stützt (E. 4).
3. Das Verbot der Getränkeverpackungen aus PVC gemäss Art. 3 Abs. 2 VGV geht nicht über die Gesetzesdelegation von Art. 32 Abs. 4 lit. e und f USG hinaus: diese Verpackungen sind geeignet, sowohl die Verwertung der Abfälle wie auch die Beseitigung der Haushaltabfälle in den Abfallanlagen erheblich zu komplizieren (E. 5a bis 5c). Die Bestimmung verletzt im übrigen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht (E. 5d).
4. Im vorliegenden Fall wird das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nicht verletzt (E. 6).
5. Tragweite eines "gentlemen's agreement", welches im Bereich des Umweltschutzes zwischen der Eidgenossenschaft und den interessierten Wirtschaftskreisen abgeschlossen wurde (E. 9b). Anhörung der interessierten Kreise und Grundsatz der Zusammenarbeit gemäss Art. 39 Abs. 3 und 43 USG (E. 9c und 9d). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 368
L'ordonnance du Conseil fédéral sur les emballages pour boissons du 22 août 1990 (OEB; RS 814.017) est entrée en vigueur le 1er novembre 1990. Elle est fondée sur des prescriptions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) concernant le traitement des déchets (art. 32 al. 4 let. d à f LPE) et elle régit la remise et la reprise des emballages pour boissons destinés à la consommation intérieure (art. 1er OEB). Aux termes de l'art. 3 OEB, les fabricants et les importateurs ne sont autorisés à remettre des boissons qu'en emballages recyclables (al. 1); ces emballages ne peuvent contenir des matières plastiques que "si leur élimination peut être considérée comme sans danger pour l'environnement, conformément aux dispositions de l'annexe 4.11, chiffre 2, de l'ordonnance du 9 juin 1986 sur les substances dangereuses pour l'environnement" (al. 2). En vertu de cette annexe (annexe 4.11 Osubst, RS 814.013), les matières plastiques dont l'élimination peut être qualifiée de "sans danger pour l'environnement" ne doivent pas avoir, en particulier, une teneur en chlore supérieure à 1000 mg/kg. La règle de l'art. 3 al. 2 OEB vise principalement les emballages en polychlorure de vinyle ou PVC, matière plastique composée de chlore à raison de 560'000 mg/kg et qui, additionnée de faibles quantités d'adjuvants, peut être utilisée pour la fabrication de bouteilles. L'art. 10 OEB précise que la remise aux consommateurs d'emballages non conformes à ces exigences est autorisée jusqu'au 31 octobre 1991.
L'Association pour le recyclage du PVC, dont le siège est à Zurich (ci-après: l'association), regroupe trois producteurs d'eaux minérales françaises ainsi que trois fabricants de PVC. Ces trois fabricants fournissent la matière première aux producteurs d'eaux minérales, qui façonnent les bouteilles, les remplissent à la source et les distribuent en France et dans divers pays importateurs. Quant à la Communauté des intérêts des producteurs d'eaux minérales françaises, dont le siège se trouve également à Zurich (ci-après: la communauté d'intérêts), elle compte comme membres les trois sociétés productrices déjà membres de l'association. Les deux organisations tendent principalement à promouvoir les emballages pour boissons en PVC et à établir un système de conditionnement et d'écoulement uniforme sur le plan européen. En 1990, les sociétés membres de la communauté d'intérêts ont vendu en Suisse 57 millions de bouteilles d'eau minérale - 22 millions en verre et 35 millions en PVC. La presque totalité des emballages pour boissons en PVC sur le marché helvétique est importée par ces trois sociétés. En effet, les autres producteurs d'eaux minérales utilisent des bouteilles en verre ou des emballages en polyéthylène téréphtalate, ou PET; cette matière plastique, exempte de chlore, n'est pas visée par l'art. 3 al. 3 OEB.
Le 21 mai 1991, l'association et la communauté d'intérêts se sont adressées au Conseil d'Etat du canton de Fribourg (des succursales de deux producteurs d'eaux minérales françaises ont leur siège dans ce canton) en lui demandant de statuer, par une décision en constatation, sur la question de savoir si l'art. 3 al. 2 OEB interdisait aux membres de la communauté d'intérêts et aux autres importateurs suisses le dépôt et la mise en vente d'eau minérale en bouteilles en PVC à partir du 1er novembre 1991. Par arrêté du 20 août 1991, le Conseil d'Etat a confirmé que telle était bien la portée des art. 3 al. 2 et 10 OEB.
Agissant le 26 août 1991 par la voie d'un recours de droit administratif, l'association et la communauté d'intérêts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat et de constater que l'interdiction d'emballages pour boissons en PVC n'est pas conforme à la loi fédérale sur la protection de l'environnement ainsi qu'à l'Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne, et qu'elle viole certains principes constitutionnels. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Aux termes de l'art. 32 al. 4 LPE, le Conseil fédéral peut "interdire les emballages de biens de consommation d'usage courant s'ils sont à l'origine de quantités excessives de déchets ou s'ils compliquent notablement le recyclage" (let. e); le Conseil fédéral peut aussi "interdire l'emploi de substances qui, parvenant dans les ordures ménagères, en compliquent considérablement l'élimination dans les installations de traitement ou qui, en cas d'utilisation de ces déchets dans l'agriculture, peuvent porter atteinte à la fertilité du sol ou à la salubrité des eaux" (let. f). Ces dispositions ont pour but de réduire le volume des déchets, d'encourager leur recyclage et d'éviter certaines atteintes nuisibles ou incommodantes résultant du traitement des ordures ménagères (cf. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 32, N. 37 et 43). D'une façon générale, le principe de prévention (art. 1er al. 2 LPE) commande d'éviter la production de déchets (cf. TRÖSCH, op.cit., art. 30, N. 22). Fondé sur la clause de délégation de l'art. 32 al. 4 LPE, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur les emballages pour boissons; ce texte aux prescriptions détaillées correspond davantage à la définition de l'ordonnance législative dépendante supplétive - ou de substitution -, qui complète une norme de base au lieu de se borner à la préciser, qu'à celle de l'ordonnance d'exécution, même si la distinction entre ces deux types de règlements est difficile à établir, la plupart des ordonnances énonçant à la fois des dispositions secondaires et des dispositions primaires (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 82 ss; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, p. 212).
b) Les membres de l'association et de la communauté d'intérêts ont demandé le 10 décembre 1990 au Chef du Département fédéral de l'intérieur des renseignements sur la portée de l'ordonnance, puis ils ont requis de l'autorité fédérale une décision tendant à constater l'inconstitutionnalité de l'art. 3 al. 2 OEB. Le Département fédéral de l'intérieur (ci-après: le département fédéral) les a renvoyés à présenter leur requête aux autorités cantonales. Le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a admis sa compétence; en constatant le 20 août 1991 que "la remise d'emballages en PVC pour des boissons est interdite dès le 1er novembre 1991 en vertu des art. 3 et 10 OEB", il s'est toutefois contenté de rappeler la portée, dont l'interprétation n'est pas contestée par les recourantes, des dispositions de l'ordonnance. Les recourantes se plaignent de la durée de la procédure jusqu'à la décision en constatation, imputable à l'incertitude quant aux compétences respectives des autorités fédérale et cantonales.
L'art. 41 al. 1 LPE réserve à la Confédération l'exécution de certaines tâches de protection de l'environnement. Ainsi, en ce qui concerne la gestion des déchets (art. 30 ss LPE), la Confédération est compétente pour la désignation d'emplacements pour les déchets dangereux (art. 31 al. 5 LPE) ou pour la mise en circulation de ces déchets (art. 32 al. 1 et 2 LPE). L'exécution des prescriptions fondées sur l'art. 32 al. 4 LPE n'est pas mentionnée dans l'énumération exhaustive de l'art. 41 al. 1 LPE (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 41, N. 7); en principe, elle est du ressort des cantons (art. 36 LPE, art. 24sexies al. 2 Cst.). Selon l'art. 8 OEB en effet, l'exécution de l'ordonnance sur les emballages pour boissons "incombe aux cantons, sous réserve des dispositions dont l'exécution est confiée à la Confédération". L'art. 3 al. 2 OEB renvoie cependant expressément à une annexe de l'ordonnance sur les substances dangereuses pour l'environnement, laquelle a d'ailleurs été modifiée, en ce qui concerne les matières plastiques composées de chlore, par l'entrée en vigueur des dispositions sur les emballages pour boissons (art. 9 OEB). Or, aux termes de l'art. 41 al. 1 LPE, l'exécution des prescriptions sur les substances, fondées sur l'art. 29 LPE, incombe à la Confédération. La question de savoir si le renvoi par l'art. 3 al. 2 OEB à l'annexe 4.11 Osubst aurait pu fonder une compétence du Département fédéral de l'intérieur pour rendre la décision en constatation requise, peut toutefois rester indécise. Il aurait sans doute été plus expédient que la décision en constatation, d'une portée si générale, soit prise par une autorité fédérale, ce qui l'aurait rendue exécutoire sur tout le territoire de la Confédération, la compétence des cantons s'imposant en revanche pour les contrôles ponctuels (cf. art. 57 al. 1 Osubst).
Cependant, les départements fédéraux doivent appliquer les prescriptions des ordonnances du Conseil fédéral, auquel ils sont subordonnés, sous réserve des cas de violation manifeste de la loi (ATF 108 Ib 548 consid. 4c; cf. RENÉ A. RHINOW, BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle/Francfort 1990, No 143 p. 451); dans ces conditions, l'autorité fédérale pouvait considérer que l'ordonnance sur les emballages pour boissons ne lui conférait pas de compétence pour statuer. Enfin, de toute manière, le Conseil d'Etat n'a pas violé les règles énoncées aux art. 36 LPE et 8 OEB en rendant sa décision.
4. En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral ne peut revoir la constitutionnalité des lois fédérales et des normes de délégation qu'elles contiennent. Cette règle vaut a fortiori pour toutes les autorités, fédérales et cantonales, chargées d'appliquer le droit (ATF 91 I 20 consid. 2; cf. WALTER HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 113, No 147 s.). Les actes législatifs fédéraux qui n'émanent pas de l'Assemblée fédérale échappent en principe à cette limite. Cependant, le Tribunal fédéral, lorsqu'il se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, examine si elle reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi à l'auteur de l'ordonnance; il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible. Dans une jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a rappelé qu'en examinant la conformité d'une ordonnance à la délégation législative sur laquelle elle se fonde, il n'était pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral; il lui incombe toutefois de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si, à cet égard, le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité (ATF 117 III 46 consid. 2, ATF 116 Ib 413 consid. 2b, ATF 114 Ib 19 consid. 2, ATF 107 Ib 246 consid. 4 et les arrêts cités). Le contenu de l'ordonnance ne peut être examiné que dans la mesure où il n'est pas couvert par la norme de délégation. Si la loi n'autorise pas l'auteur de l'ordonnance à s'écarter de la Constitution, le Tribunal fédéral peut se prononcer sur la constitutionnalité de l'ordonnance (cf. HALLER, op.cit., art. 113, No 184 s.; ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle/Francfort 1983, No 197 s.). Le Tribunal fédéral revoit d'office et librement l'application du droit et les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ); il fait preuve cependant d'une certaine retenue lorsqu'il s'agit d'examiner l'usage fait par une autorité du large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu (ATF 117 Ib 117 consid. 4b et les arrêts cités).
5. Les recourantes ne mettent pas en doute la constitutionnalité des dispositions de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE. Elles font cependant valoir que ces clauses de délégation ne permettaient pas au Conseil fédéral d'interdire les emballages pour boissons en PVC.
a) En vertu de l'art. 34 al. 4 let. e LPE, les emballages de biens de consommation d'usage courant peuvent être interdits s'ils sont à l'origine de quantités excessives de déchets. En 1988, la quantité totale des déchets urbains produits en Suisse représentait 3,7 millions de tonnes; 850'000 t ont été collectées séparément pour le recyclage et le solde - dont 13,4% de matières plastiques - a été incinéré ou mis en décharge (cf. OFFICE FÉDÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT DES FORÊTS ET DU PAYSAGE (OFEFP), L'état de l'environnement en Suisse, Rapport 1990, p. 135 ss). Avant l'entrée en force de l'interdiction, la quantité annuelle de bouteilles en PVC parvenant dans les déchets urbains était estimée à 2'000 t environ; en comparaison du volume total des déchets, cette proportion est faible. Cependant, dans l'hypothèse où non seulement les producteurs français, mais toutes les sociétés distribuant des eaux minérales sur le marché suisse utiliseraient des emballages en PVC plutôt que des bouteilles en verre ou en PET - matières pour lesquelles un système de recyclage fonctionne -, on pourrait se demander si ces emballages seraient à l'origine de quantités excessives de déchets. Dans ses observations, le département fédéral ne l'affirme pas et la question peut rester indécise.
b) Conformément à la seconde condition alternative de l'art. 32 al. 4 let. e LPE, peuvent aussi être interdits les emballages qui compliquent notablement le recyclage. En l'état, des systèmes efficaces de collecte et de recyclage des emballages en verre, en aluminium et en PET ont été mis sur pied par l'industrie et certaines collectivités publiques, qui se sont assuré la collaboration des principaux distributeurs et des détaillants, pour la reprise des emballages. Un pareil effort n'a pas été réalisé pour le PVC, à l'exception d'actions demeurées isolées, notamment dans la ville de Fribourg. En règle générale, les emballages en PVC sont donc évacués dans les ordures ménagères. Comme, dans le commerce, les eaux minérales sont distribuées simultanément, dans des bouteilles de forme et de consistance similaires - qu'elles soient en PET ou en PVC -, on ne peut exclure que les consommateurs déposeraient par erreur des emballages en PVC dans les récipients de collecte du PET. Les recourantes proposent la mise sur pied d'un système parallèle de recyclage du PVC; outre qu'elle ne faciliterait pas la collecte des emballages chez les détaillants, une telle solution accroîtrait encore les risques de mélange du PVC et du PET. Le recyclage mixte de ces deux matières ne donne pas des résultats satisfaisants; la résistance mécanique et chimique des produits obtenus est faible et les débouchés économiques sont restreints. Un tri des déchets est bien entendu possible, manuellement ou même, comme l'exposent les recourantes, par un procédé automatique déjà expérimenté à l'étranger; une telle opération compliquerait cependant notablement le recyclage des deux matières.
c) Le Conseil fédéral peut, en application de l'art. 32 al. 4 let. f LPE, interdire l'emploi de substances qui, parvenant dans les ordures ménagères, en compliquent considérablement l'élimination dans les installations de traitement. Les emballages pour boissons en PVC - cette matière est une substance (cf. art. 7 al. 5 LPE) - aboutissent, à défaut de recyclage, dans les ordures ménagères. Au demeurant, même un système de recyclage tel que celui proposé par les recourantes en juin 1990 ne pouvait toucher que 35% des bouteilles, le solde étant évacué dans les déchets urbains. Les quatre cinquièmes de ces déchets sont incinérés et la combustion d'un kilogramme de PVC dégage environ 560 g d'acide chlorhydrique (HCl), substance dont les recourantes ne contestent pas le caractère dangereux pour la santé et pour l'environnement. En revanche, l'incinération de matières plastiques comme le polyéthylène ou le PET ne produit que de l'eau et du dioxyde de carbone.
Pour éliminer l'acide chlorhydrique des gaz de combustion et éviter sa diffusion dans l'atmosphère, les installations d'incinération des déchets urbains doivent être équipées d'appareils de lavage des fumées. L'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) du 16 décembre 1985, dont une modification du 20 novembre 1991 est entrée en vigueur le 1er février 1992 (RO 1992 p. 124 ss), pose diverses exigences pour ces installations; leurs émissions de composés chlorés inorganiques sous forme de gaz, exprimés en acide chlorhydrique, ne doivent pas dépasser 20 mg/m3 (art. 3 al. 2 let. a OPair; Annexe 2 OPair, ch. 714). La plupart des installations d'incinération sont déjà équipées d'un système de séparation des substances polluantes par lavage, nécessaire même en l'absence de bouteilles en PVC dans les ordures. Cependant, ce procédé et les équipements qu'il requiert sont coûteux. Si les emballages pour boissons en PVC étaient admis sans restriction, ils contribueraient à produire une proportion significative des gaz chlorhydriques libérés lors de la combustion (le département fédéral précise, sans être contredit, que l'incinération de 2'000 t de bouteilles en PVC produit près de 10% des gaz chlorhydriques se trouvant dans les gaz de combustion). Ces emballages pourraient donc être à l'origine d'un accroissement des coûts de fonctionnement et d'entretien des installations de lavage des fumées et d'une accélération de la corrosion d'éléments de ces installations. Le sort des chlorures recueillis dans les eaux de lavage entre aussi en considération. Le département fédéral admet que la charge en chlorures des eaux de surface n'est pas d'une importance notable, mais que des problèmes peuvent se poser lors du déversement d'eaux résiduaires dans des cours d'eau de faible capacité. Même si les recourantes proposent un recyclage de ces résidus, neutralisés par l'adjonction de soude, on doit admettre que tous ces éléments représentent une complication importante de l'élimination des déchets concernés dans les installations de traitement (cf. TRÖSCH, op.cit., art. 32, N. 41).
d) Les buts généraux de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, notamment le principe de prévention (art. 1er LPE), doivent guider l'interprétation de ses dispositions, en particulier celle de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 1er, N. 2). En définitive, le Conseil fédéral qui a édicté l'art. 3 al. 2 OEB est resté dans les limites très larges tracées par la clause de délégation, de sorte que le grief de violation de la loi fédérale doit être rejeté. Il faut encore examiner si l'auteur de l'ordonnance a respecté le principe de la proportionnalité, qui exige que la réglementation soit dans un rapport raisonnable avec les finalités poursuivies et que l'intérêt public sur laquelle elle repose l'emporte sur les intérêts privés des recourantes (cf. ATF 116 Ia 118 consid. 3d, 116 Ib 413 consid. 3b, 114 Ia 136 consid. 5a et les arrêts cités).
aa) Les recourantes font valoir qu'une solution plus modérée que l'interdiction, soit l'obligation de recyclage, permettrait aussi de réduire le volume des déchets et de remplir les objectifs de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE. Cette disposition n'empêche pas le Conseil fédéral de prendre des mesures moins incisives que l'interdiction totale (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 40). A cet égard, les recourantes ont présenté en juin 1990 au département fédéral un plan de recyclage, fondé sur les résultats de leurs essais pilotes, notamment en ville de Fribourg. Cette offre prévoyait un taux de recyclage de 35%, la majeure partie des emballages devant ainsi parvenir dans les ordures ménagères. Seules des mesures strictes comme l'obligation de prélever une consigne et de reprendre les emballages (cf. art. 5 et 6 al. 1 let. a OEB) auraient pu améliorer cette proportion, mais en ne supprimant pas les inconvénients du recyclage mixte (cf. consid. 5b supra).
bb) Avant d'élaborer l'ordonnance sur les emballages pour boissons, l'administration fédérale a cherché à mettre sur pied une réglementation contractuelle. Un accord a été conclu au début de 1985 entre l'Office fédéral de la protection de l'environnement (aujourd'hui: Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage), les grossistes et l'industrie des matières plastiques et de l'emballage. Les parties s'engageaient à réduire de 60% au moins l'utilisation du PVC dans les emballages et les biens de consommation à courte durée de vie. Ces buts ont été atteints en trois ans. Cependant, à l'époque de la conclusion de l'accord, l'emballage d'eaux minérales nécessitait annuellement 1'000 t de PVC; malgré l'abandon de cette matière par les producteurs suisses, cette quantité a régulièrement augmenté par le fait des producteurs français. La voie moins contraignante de la réglementation conventionnelle, dépourvue de sanctions, n'était pas adéquate et, dans ces conditions, il n'était pas exclu que certains producteurs utilisent à nouveau des bouteilles en PVC pour des motifs économiques.
cc) Les recourantes se plaignent du fait que l'interdiction de l'art. 3 al. 2 OEB contraint leurs membres à aménager la production et la distribution d'eaux minérales d'une façon différente pour le marché suisse que pour le reste de l'Europe, au prix de grands efforts conceptuels et financiers. En outre, elles font valoir que si elles n'utilisaient que des emballages en verre, le poids à vide des bouteilles décuplerait, entraînant une augmentation importante de la quantité de déchets ainsi que des trajets des poids lourds convoyant cette marchandise.
Les producteurs d'eaux minérales françaises étaient en mesure d'adapter leurs systèmes d'embouteillage et de distribution aux nouvelles prescriptions; avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, ils écoulaient déjà une partie de leur production sur le marché suisse dans des bouteilles en verre; en outre, ils utilisent déjà des emballages en PET pour certaines de leurs exportations, notamment sur le marché américain. Les intérêts propres des recourantes et de leurs membres ne l'emportent donc pas sur l'intérêt public à réduire le volume des déchets, encourager leur recyclage et éviter les atteintes nuisibles ou incommodantes résultant du traitement des ordures ménagères. Par ailleurs, les effets de l'art. 3 al. 2 OEB sur le nombre de trajets de livraison et sur la pollution de l'air ne représentent qu'un élément parmi d'autres dans l'appréciation globale de la mesure; à cet égard, le département fédéral invoque aussi un effet de synergie: l'interdiction du PVC pour les emballages de boissons pourrait entraîner progressivement l'abandon de cette substance dans les autres emballages de biens de consommation d'usage courant (cf. art. 32 al. 4 let. e LPE) et faciliter le recyclage des autres matières. Le Tribunal fédéral doit examiner cette pesée des intérêts avec une certaine retenue; il apparaît néanmoins que le Conseil fédéral n'a pas fait un usage disproportionné de sa liberté d'appréciation.
6. Les recourantes font valoir que l'interdiction des emballages pour boissons en PVC violerait l'art. 13 ch. 1 de l'Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (accord de libre-échange; ALE - RS 0.632.401), aux termes duquel "aucune nouvelle restriction quantitative à l'importation ni mesure d'effet équivalent ne sont introduites dans les échanges entre la Communauté (économique européenne) et la Suisse"; l'interdiction de remise de l'art. 3 al. 2 OEB, qui a les effets d'une interdiction d'importation, ne serait pas justifiée par l'ordre public, réservé par l'art. 20 ALE.
a) L'art. 2 de l'accord de libre-échange définit son champ d'application. Il s'agit d'une part des produits originaires de la Communauté et de la Suisse relevant des chapitres 25 à 99 de la Nomenclature de Bruxelles (nomenclature pour la classification des marchandises dans les tarifs douaniers; actuellement: cf. Convention internationale du 14 juin 1983 sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises; RS 0.632.11), à quelques exceptions près, et d'autre part des produits figurant au "Protocole No 2 concernant les produits soumis à un régime particulier pour tenir compte des différences de coût des produits agricoles incorporés" (protocole No 2; RS 0.653.401.2). Dans le tarif des douanes suisses, établi en conformité du système harmonisé international (annexe à la loi fédérale sur le tarif des douanes; RS 632.10), l'eau minérale fait partie d'une catégorie de produits agricoles transformés, de même que d'autres boissons No 22 ss), et figure sous le No 2201.1000. Toutefois, contrairement aux limonades et eaux gazeuses aromatisées (No 22.02), l'eau minérale ne figure pas au protocole No 2. Ce produit n'entre donc pas dans le champ d'application de l'accord de libre-échange et il doit être assimilé à un produit agricole (cf. KARL WEBER, Agrarerzeugnisse, in: Beziehungen Schweiz-EG, Abkommen, Gesetze und Richtlinien, Kommentare, Zurich 1990, ch. 4.1.9/VIII, p. 12). L'Office fédéral des affaires économiques extérieures renvoie, à cet égard, à l'art. 15 ch. 1 ALE, qui dispose que "les Parties contractantes se déclarent prêtes à favoriser, dans le respect de leurs politiques agricoles, le développement harmonieux des échanges de produits agricoles auxquels ne s'applique pas l'accord". Cette disposition est une déclaration d'intention sans portée obligatoire: elle n'a aucun caractère immédiatement applicable (cf. PAUL JEAN CHOFFAT, L'applicabilité directe de l'Accord de libre-échange du 22 juillet 1972 entre la CEE et la Confédération suisse, thèse Lausanne 1977, p. 166).
b) Les recourantes relèvent néanmoins que l'accord de libre-échange s'appliquerait à l'importation de bouteilles en PVC vides, figurant, comme produit industriel, sous le No 3923.3000 du tarif douanier suisse. Selon elles, pour respecter l'esprit de cette convention internationale, il conviendrait de soumettre également les bouteilles remplies d'eau minérale au régime ordinaire de l'art. 13 ch. 1 ALE.
Un produit qualifié d'agricole et échappant au champ d'application de l'accord de libre-échange ne saurait se transformer en produit industriel, soumis à cet accord, en raison de la nature ou des caractéristiques de son emballage. Dans ces conditions, il ne se justifie pas d'examiner si la règle de l'art. 3 al. 2 OEB constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative d'importation au sens de l'art. 13 ch. 1 ALE, et si, le cas échéant, cette prescription ne serait pas couverte par la réserve de l'art. 20 ALE, en vertu de laquelle l'accord de libre-échange ne fait pas obstacle aux restrictions d'importation justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, notamment, à condition toutefois qu'elles ne constituent pas un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les Parties contractantes. On peut au demeurant relever que ces art. 13 et 20 ALE ont leur équivalent dans le traité instituant la Communauté économique européenne (art. 30 et 36 du Traité de Rome); l'accord de libre-échange n'est cependant qu'un arrangement de nature commerciale qui n'emporte pas, comme le Traité de Rome, une réglementation supranationale obligeant les Parties contractantes à adapter leur propre droit interne; le juge suisse interprète ses dispositions de manière autonome, selon les principes généraux du droit international public et non selon les règles du droit communautaire (ATF 105 II 59 consid. 3a, 104 IV 179 consid. 2c). La garantie des compétences réservées par l'art. 20 ALE au législateur national dans divers domaines, notamment dans celui de la protection de l'environnement, l'emporte, dans la pesée des intérêts, sur la réalisation des objectifs de la libre circulation des marchandises, à la condition que ces compétences ne soient pas exercées arbitrairement ou abusivement (cf. MARINO BALDI, Freihandelsabkommen, Einfuhrbeschänkungen und Massnahmen gleicher Wirkung, in: Beziehungen Schweiz-EG, Abkommen, Gesetze und Richtlinien, Kommentare, Zurich 1989, ch. 4.1.10/VIII, p. 5 ss, p. 14-15). Ces principes pourraient conduire à la conclusion que la règle de l'art. 3 al. 2 OEB, qui s'applique à tous les fabricants et importateurs remettant des boissons sur le marché helvétique, n'institue aucune distinction ou discrimination entre les producteurs suisses et ceux des Etats de la Communauté économique européenne (cf. ATF 112 Ib 189 consid. 3c).
c) Les recourantes allèguent encore que l'interdiction des emballages pour boissons en PVC serait contraire à l'Accord sur l'Espace économique européen (EEE). Ce traité international a été signé par le Conseil fédéral, mais il n'est pas en vigueur en l'état, n'ayant pas été ratifié par la Suisse. Ce moyen est irrecevable et doit être écarté.
9. Les recourantes se plaignent d'une violation du principe de la bonne foi ou de la confiance, car la règle de l'art. 3 al. 2 OEB aurait été adoptée en dépit du fait que la convention sur le PVC de 1985 avait atteint ses buts; en outre, le Chef du département fédéral aurait laissé croire qu'il autoriserait le recyclage de cette matière et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage aurait approuvé le taux de recyclage de l'offre des recourantes.
a) Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi a un double objet; il permet d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire (ATF 117 Ia 287 consid. 2b, 298 consid. 2 et les arrêts cités). Le principe de la bonne foi doit aussi être observé par le législateur ou l'auteur d'une réglementation, à certaines conditions (cf. ATF 102 Ia 336 consid. 3c; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle/Francfort 1983, p. 276 ss). Les recourantes n'allèguent pas avoir reçu d'assurances ou de promesses du Conseil fédéral, auteur de l'art. 3 al. 2 OEB, dans une situation concrète ou par le biais d'un autre texte réglementaire (cf. ATF 116 Ib 187 consid. 3c et les arrêts cités). En fait, elles reprochent aux autorités fédérales un comportement contradictoire.
b) L'accord de 1985 - non publié - passé par l'Office fédéral de la protection de l'environnement, sous l'égide de l'organisation faîtière de l'industrie des matières plastiques en vue de la réduction progressive du PVC dans les matériaux d'emballage (cf. consid. 5d/bb supra) est l'un des gentlemen's agreements que la Confédération a conclus avec les milieux intéressés dans le domaine de l'environnement (cf. ETIENNE POLTIER, Les gentlemen's agreements à participation publique, RDS 106 (1987) I p. 367 ss, p. 371). Il formule des objectifs, largement définis, et il se rapproche plus d'un acte de planification indicative consensuelle que de règles de droit formel (POLTIER, op.cit., p. 388). Dans un tel gentlemen's agreement, les organismes privés s'engagent à respecter certaines règles; quant aux pouvoirs publics, ils se bornent à promettre, le plus souvent, de ne pas adopter de règles de droit impératives sur les points visés par l'accord. Un organisme privé ne peut pas obtenir d'autre "contre-prestation" de la part de l'Etat et l'engagement des pouvoirs publics ne saurait en aucun cas être contraignant (POLTIER, op.cit., p. 377). Si l'accord conclu avec une organisation faîtière privée n'est pas agréé par certains intéressés ("outsiders"), il n'est pas possible d'adopter une ordonnance spécialement destinée à ces derniers; seule une réglementation formelle applicable à l'ensemble de la branche sera admissible (POLTIER, op.cit., p. 394). En l'espèce, le département fédéral a considéré que l'accroissement de la remise d'eaux minérales françaises dans des emballages en PVC allait à l'encontre des objectifs de l'accord et que les conditions n'étaient pas remplies pour une solution conventionnelle alternative à l'ordonnance. Compte tenu de la portée de l'accord de 1985, il n'a ce faisant pas violé le droit des recourantes ou de leurs membres à la protection de leur bonne foi.
c) Avant d'édicter l'ordonnance, le Conseil fédéral a, conformément à l'art. 39 al. 3 LPE, organisé une consultation des milieux intéressés. Le département fédéral a recueilli les prises de position des associations professionnelles et a tenu des réunions à leur demande. Les avis et les offres formulés par les organismes consultés ne lient pas le Conseil fédéral (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 39, N. 22 et 27). Les deux premiers projets d'ordonnance, élaborés respectivement en janvier 1989 et juin 1990 et portés à la connaissance des membres de l'association et de la communauté d'intérêts, proscrivaient déjà expressément les bouteilles en PVC. C'est donc en vain que les recourantes allèguent que les autorités ont eu une attitude contradictoire violant l'art. 4 Cst.
d) Les recourantes invoquent encore une violation du principe dit de la coopération, en vertu duquel les autorités et les privés devraient collaborer pour la promulgation et l'exécution du droit de la protection de l'environnement. Fondées sur ce principe, qu'elles rattachent en particulier à l'art. 43 LPE, et sur l'accord sur le PVC de 1985, elles se prévalent d'un droit à exiger des autorités fédérales qu'elles s'abstiennent d'édicter une réglementation formelle en faveur d'un concept de recyclage de leurs emballages.
L'art. 43 LPE donne la faculté aux autorités exécutives de confier à des collectivités de droit public ou à des particuliers l'accomplissement de diverses tâches d'exécution, notamment en matière de contrôle et de surveillance. Le sens clair de cette disposition ne permet pas de conclure à la délégation de tâches normatives, relevant de l'exercice du pouvoir réglementaire (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 43, N. 17). Il importe néanmoins que la collaboration ou la coopération entre les autorités et les milieux concernés soit garantie (cf. Message relatif à la loi fédérale sur la protection de l'environnement, FF 1979 III 771; ROLF MAEGLI, Gesetzmässigkeit im kooperativen Verwaltungshandeln, URP/DEP 1990 p. 268). Un aspect particulier de ce principe de coopération réside dans le devoir de consultation selon l'art. 39 al. 3 LPE (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 39, N. 2 et 20); l'art. 39 LPE ne confère pour le surplus aucun droit subjectif, pas plus que le principe de coopération dont les recourantes se prévalent. | fr | Art. 32 al. 4 let. e et f, art. 39 al. 3, art. 43 LPE, art. 3 al. 2 OEB, art. 13 et 20 ALE; interdiction des emballages pour boissons en PVC. 1. Compétence pour rendre une décision en constatation fondée sur l'ordonnance sur les emballages pour boissons (consid. 3).
2. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral à l'égard d'une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative (consid. 4).
3. L'interdiction des emballages pour boissons en PVC selon l'art. 3 al. 2 OEB n'outrepasse pas la délégation législative de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE: ces emballages sont susceptibles de compliquer sensiblement tant le recyclage des déchets que l'élimination des ordures ménagères dans les installations de traitement (consid. 5a à 5c). La réglementation ne viole en outre pas le principe de la proportionnalité (consid. 5d).
4. Absence de violation, en l'espèce, de l'accord de libre-échange entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (consid. 6).
5. Portée d'un "gentlemen's agreement" conclu, dans le domaine de la protection de l'environnement, entre la Confédération et les milieux économiques intéressés (consid. 9b). Consultation des milieux intéressés et principe de coopération selon les art. 39 al. 3 et 43 LPE (consid. 9c et 9d). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 368
L'ordonnance du Conseil fédéral sur les emballages pour boissons du 22 août 1990 (OEB; RS 814.017) est entrée en vigueur le 1er novembre 1990. Elle est fondée sur des prescriptions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) concernant le traitement des déchets (art. 32 al. 4 let. d à f LPE) et elle régit la remise et la reprise des emballages pour boissons destinés à la consommation intérieure (art. 1er OEB). Aux termes de l'art. 3 OEB, les fabricants et les importateurs ne sont autorisés à remettre des boissons qu'en emballages recyclables (al. 1); ces emballages ne peuvent contenir des matières plastiques que "si leur élimination peut être considérée comme sans danger pour l'environnement, conformément aux dispositions de l'annexe 4.11, chiffre 2, de l'ordonnance du 9 juin 1986 sur les substances dangereuses pour l'environnement" (al. 2). En vertu de cette annexe (annexe 4.11 Osubst, RS 814.013), les matières plastiques dont l'élimination peut être qualifiée de "sans danger pour l'environnement" ne doivent pas avoir, en particulier, une teneur en chlore supérieure à 1000 mg/kg. La règle de l'art. 3 al. 2 OEB vise principalement les emballages en polychlorure de vinyle ou PVC, matière plastique composée de chlore à raison de 560'000 mg/kg et qui, additionnée de faibles quantités d'adjuvants, peut être utilisée pour la fabrication de bouteilles. L'art. 10 OEB précise que la remise aux consommateurs d'emballages non conformes à ces exigences est autorisée jusqu'au 31 octobre 1991.
L'Association pour le recyclage du PVC, dont le siège est à Zurich (ci-après: l'association), regroupe trois producteurs d'eaux minérales françaises ainsi que trois fabricants de PVC. Ces trois fabricants fournissent la matière première aux producteurs d'eaux minérales, qui façonnent les bouteilles, les remplissent à la source et les distribuent en France et dans divers pays importateurs. Quant à la Communauté des intérêts des producteurs d'eaux minérales françaises, dont le siège se trouve également à Zurich (ci-après: la communauté d'intérêts), elle compte comme membres les trois sociétés productrices déjà membres de l'association. Les deux organisations tendent principalement à promouvoir les emballages pour boissons en PVC et à établir un système de conditionnement et d'écoulement uniforme sur le plan européen. En 1990, les sociétés membres de la communauté d'intérêts ont vendu en Suisse 57 millions de bouteilles d'eau minérale - 22 millions en verre et 35 millions en PVC. La presque totalité des emballages pour boissons en PVC sur le marché helvétique est importée par ces trois sociétés. En effet, les autres producteurs d'eaux minérales utilisent des bouteilles en verre ou des emballages en polyéthylène téréphtalate, ou PET; cette matière plastique, exempte de chlore, n'est pas visée par l'art. 3 al. 3 OEB.
Le 21 mai 1991, l'association et la communauté d'intérêts se sont adressées au Conseil d'Etat du canton de Fribourg (des succursales de deux producteurs d'eaux minérales françaises ont leur siège dans ce canton) en lui demandant de statuer, par une décision en constatation, sur la question de savoir si l'art. 3 al. 2 OEB interdisait aux membres de la communauté d'intérêts et aux autres importateurs suisses le dépôt et la mise en vente d'eau minérale en bouteilles en PVC à partir du 1er novembre 1991. Par arrêté du 20 août 1991, le Conseil d'Etat a confirmé que telle était bien la portée des art. 3 al. 2 et 10 OEB.
Agissant le 26 août 1991 par la voie d'un recours de droit administratif, l'association et la communauté d'intérêts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du Conseil d'Etat et de constater que l'interdiction d'emballages pour boissons en PVC n'est pas conforme à la loi fédérale sur la protection de l'environnement ainsi qu'à l'Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne, et qu'elle viole certains principes constitutionnels. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Aux termes de l'art. 32 al. 4 LPE, le Conseil fédéral peut "interdire les emballages de biens de consommation d'usage courant s'ils sont à l'origine de quantités excessives de déchets ou s'ils compliquent notablement le recyclage" (let. e); le Conseil fédéral peut aussi "interdire l'emploi de substances qui, parvenant dans les ordures ménagères, en compliquent considérablement l'élimination dans les installations de traitement ou qui, en cas d'utilisation de ces déchets dans l'agriculture, peuvent porter atteinte à la fertilité du sol ou à la salubrité des eaux" (let. f). Ces dispositions ont pour but de réduire le volume des déchets, d'encourager leur recyclage et d'éviter certaines atteintes nuisibles ou incommodantes résultant du traitement des ordures ménagères (cf. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 32, N. 37 et 43). D'une façon générale, le principe de prévention (art. 1er al. 2 LPE) commande d'éviter la production de déchets (cf. TRÖSCH, op.cit., art. 30, N. 22). Fondé sur la clause de délégation de l'art. 32 al. 4 LPE, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur les emballages pour boissons; ce texte aux prescriptions détaillées correspond davantage à la définition de l'ordonnance législative dépendante supplétive - ou de substitution -, qui complète une norme de base au lieu de se borner à la préciser, qu'à celle de l'ordonnance d'exécution, même si la distinction entre ces deux types de règlements est difficile à établir, la plupart des ordonnances énonçant à la fois des dispositions secondaires et des dispositions primaires (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 82 ss; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, p. 212).
b) Les membres de l'association et de la communauté d'intérêts ont demandé le 10 décembre 1990 au Chef du Département fédéral de l'intérieur des renseignements sur la portée de l'ordonnance, puis ils ont requis de l'autorité fédérale une décision tendant à constater l'inconstitutionnalité de l'art. 3 al. 2 OEB. Le Département fédéral de l'intérieur (ci-après: le département fédéral) les a renvoyés à présenter leur requête aux autorités cantonales. Le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a admis sa compétence; en constatant le 20 août 1991 que "la remise d'emballages en PVC pour des boissons est interdite dès le 1er novembre 1991 en vertu des art. 3 et 10 OEB", il s'est toutefois contenté de rappeler la portée, dont l'interprétation n'est pas contestée par les recourantes, des dispositions de l'ordonnance. Les recourantes se plaignent de la durée de la procédure jusqu'à la décision en constatation, imputable à l'incertitude quant aux compétences respectives des autorités fédérale et cantonales.
L'art. 41 al. 1 LPE réserve à la Confédération l'exécution de certaines tâches de protection de l'environnement. Ainsi, en ce qui concerne la gestion des déchets (art. 30 ss LPE), la Confédération est compétente pour la désignation d'emplacements pour les déchets dangereux (art. 31 al. 5 LPE) ou pour la mise en circulation de ces déchets (art. 32 al. 1 et 2 LPE). L'exécution des prescriptions fondées sur l'art. 32 al. 4 LPE n'est pas mentionnée dans l'énumération exhaustive de l'art. 41 al. 1 LPE (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 41, N. 7); en principe, elle est du ressort des cantons (art. 36 LPE, art. 24sexies al. 2 Cst.). Selon l'art. 8 OEB en effet, l'exécution de l'ordonnance sur les emballages pour boissons "incombe aux cantons, sous réserve des dispositions dont l'exécution est confiée à la Confédération". L'art. 3 al. 2 OEB renvoie cependant expressément à une annexe de l'ordonnance sur les substances dangereuses pour l'environnement, laquelle a d'ailleurs été modifiée, en ce qui concerne les matières plastiques composées de chlore, par l'entrée en vigueur des dispositions sur les emballages pour boissons (art. 9 OEB). Or, aux termes de l'art. 41 al. 1 LPE, l'exécution des prescriptions sur les substances, fondées sur l'art. 29 LPE, incombe à la Confédération. La question de savoir si le renvoi par l'art. 3 al. 2 OEB à l'annexe 4.11 Osubst aurait pu fonder une compétence du Département fédéral de l'intérieur pour rendre la décision en constatation requise, peut toutefois rester indécise. Il aurait sans doute été plus expédient que la décision en constatation, d'une portée si générale, soit prise par une autorité fédérale, ce qui l'aurait rendue exécutoire sur tout le territoire de la Confédération, la compétence des cantons s'imposant en revanche pour les contrôles ponctuels (cf. art. 57 al. 1 Osubst).
Cependant, les départements fédéraux doivent appliquer les prescriptions des ordonnances du Conseil fédéral, auquel ils sont subordonnés, sous réserve des cas de violation manifeste de la loi (ATF 108 Ib 548 consid. 4c; cf. RENÉ A. RHINOW, BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle/Francfort 1990, No 143 p. 451); dans ces conditions, l'autorité fédérale pouvait considérer que l'ordonnance sur les emballages pour boissons ne lui conférait pas de compétence pour statuer. Enfin, de toute manière, le Conseil d'Etat n'a pas violé les règles énoncées aux art. 36 LPE et 8 OEB en rendant sa décision.
4. En vertu des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst., le Tribunal fédéral ne peut revoir la constitutionnalité des lois fédérales et des normes de délégation qu'elles contiennent. Cette règle vaut a fortiori pour toutes les autorités, fédérales et cantonales, chargées d'appliquer le droit (ATF 91 I 20 consid. 2; cf. WALTER HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 113, No 147 s.). Les actes législatifs fédéraux qui n'émanent pas de l'Assemblée fédérale échappent en principe à cette limite. Cependant, le Tribunal fédéral, lorsqu'il se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, examine si elle reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi à l'auteur de l'ordonnance; il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible. Dans une jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a rappelé qu'en examinant la conformité d'une ordonnance à la délégation législative sur laquelle elle se fonde, il n'était pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral; il lui incombe toutefois de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si, à cet égard, le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité (ATF 117 III 46 consid. 2, ATF 116 Ib 413 consid. 2b, ATF 114 Ib 19 consid. 2, ATF 107 Ib 246 consid. 4 et les arrêts cités). Le contenu de l'ordonnance ne peut être examiné que dans la mesure où il n'est pas couvert par la norme de délégation. Si la loi n'autorise pas l'auteur de l'ordonnance à s'écarter de la Constitution, le Tribunal fédéral peut se prononcer sur la constitutionnalité de l'ordonnance (cf. HALLER, op.cit., art. 113, No 184 s.; ANDREAS AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle/Francfort 1983, No 197 s.). Le Tribunal fédéral revoit d'office et librement l'application du droit et les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ); il fait preuve cependant d'une certaine retenue lorsqu'il s'agit d'examiner l'usage fait par une autorité du large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu (ATF 117 Ib 117 consid. 4b et les arrêts cités).
5. Les recourantes ne mettent pas en doute la constitutionnalité des dispositions de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE. Elles font cependant valoir que ces clauses de délégation ne permettaient pas au Conseil fédéral d'interdire les emballages pour boissons en PVC.
a) En vertu de l'art. 34 al. 4 let. e LPE, les emballages de biens de consommation d'usage courant peuvent être interdits s'ils sont à l'origine de quantités excessives de déchets. En 1988, la quantité totale des déchets urbains produits en Suisse représentait 3,7 millions de tonnes; 850'000 t ont été collectées séparément pour le recyclage et le solde - dont 13,4% de matières plastiques - a été incinéré ou mis en décharge (cf. OFFICE FÉDÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT DES FORÊTS ET DU PAYSAGE (OFEFP), L'état de l'environnement en Suisse, Rapport 1990, p. 135 ss). Avant l'entrée en force de l'interdiction, la quantité annuelle de bouteilles en PVC parvenant dans les déchets urbains était estimée à 2'000 t environ; en comparaison du volume total des déchets, cette proportion est faible. Cependant, dans l'hypothèse où non seulement les producteurs français, mais toutes les sociétés distribuant des eaux minérales sur le marché suisse utiliseraient des emballages en PVC plutôt que des bouteilles en verre ou en PET - matières pour lesquelles un système de recyclage fonctionne -, on pourrait se demander si ces emballages seraient à l'origine de quantités excessives de déchets. Dans ses observations, le département fédéral ne l'affirme pas et la question peut rester indécise.
b) Conformément à la seconde condition alternative de l'art. 32 al. 4 let. e LPE, peuvent aussi être interdits les emballages qui compliquent notablement le recyclage. En l'état, des systèmes efficaces de collecte et de recyclage des emballages en verre, en aluminium et en PET ont été mis sur pied par l'industrie et certaines collectivités publiques, qui se sont assuré la collaboration des principaux distributeurs et des détaillants, pour la reprise des emballages. Un pareil effort n'a pas été réalisé pour le PVC, à l'exception d'actions demeurées isolées, notamment dans la ville de Fribourg. En règle générale, les emballages en PVC sont donc évacués dans les ordures ménagères. Comme, dans le commerce, les eaux minérales sont distribuées simultanément, dans des bouteilles de forme et de consistance similaires - qu'elles soient en PET ou en PVC -, on ne peut exclure que les consommateurs déposeraient par erreur des emballages en PVC dans les récipients de collecte du PET. Les recourantes proposent la mise sur pied d'un système parallèle de recyclage du PVC; outre qu'elle ne faciliterait pas la collecte des emballages chez les détaillants, une telle solution accroîtrait encore les risques de mélange du PVC et du PET. Le recyclage mixte de ces deux matières ne donne pas des résultats satisfaisants; la résistance mécanique et chimique des produits obtenus est faible et les débouchés économiques sont restreints. Un tri des déchets est bien entendu possible, manuellement ou même, comme l'exposent les recourantes, par un procédé automatique déjà expérimenté à l'étranger; une telle opération compliquerait cependant notablement le recyclage des deux matières.
c) Le Conseil fédéral peut, en application de l'art. 32 al. 4 let. f LPE, interdire l'emploi de substances qui, parvenant dans les ordures ménagères, en compliquent considérablement l'élimination dans les installations de traitement. Les emballages pour boissons en PVC - cette matière est une substance (cf. art. 7 al. 5 LPE) - aboutissent, à défaut de recyclage, dans les ordures ménagères. Au demeurant, même un système de recyclage tel que celui proposé par les recourantes en juin 1990 ne pouvait toucher que 35% des bouteilles, le solde étant évacué dans les déchets urbains. Les quatre cinquièmes de ces déchets sont incinérés et la combustion d'un kilogramme de PVC dégage environ 560 g d'acide chlorhydrique (HCl), substance dont les recourantes ne contestent pas le caractère dangereux pour la santé et pour l'environnement. En revanche, l'incinération de matières plastiques comme le polyéthylène ou le PET ne produit que de l'eau et du dioxyde de carbone.
Pour éliminer l'acide chlorhydrique des gaz de combustion et éviter sa diffusion dans l'atmosphère, les installations d'incinération des déchets urbains doivent être équipées d'appareils de lavage des fumées. L'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) du 16 décembre 1985, dont une modification du 20 novembre 1991 est entrée en vigueur le 1er février 1992 (RO 1992 p. 124 ss), pose diverses exigences pour ces installations; leurs émissions de composés chlorés inorganiques sous forme de gaz, exprimés en acide chlorhydrique, ne doivent pas dépasser 20 mg/m3 (art. 3 al. 2 let. a OPair; Annexe 2 OPair, ch. 714). La plupart des installations d'incinération sont déjà équipées d'un système de séparation des substances polluantes par lavage, nécessaire même en l'absence de bouteilles en PVC dans les ordures. Cependant, ce procédé et les équipements qu'il requiert sont coûteux. Si les emballages pour boissons en PVC étaient admis sans restriction, ils contribueraient à produire une proportion significative des gaz chlorhydriques libérés lors de la combustion (le département fédéral précise, sans être contredit, que l'incinération de 2'000 t de bouteilles en PVC produit près de 10% des gaz chlorhydriques se trouvant dans les gaz de combustion). Ces emballages pourraient donc être à l'origine d'un accroissement des coûts de fonctionnement et d'entretien des installations de lavage des fumées et d'une accélération de la corrosion d'éléments de ces installations. Le sort des chlorures recueillis dans les eaux de lavage entre aussi en considération. Le département fédéral admet que la charge en chlorures des eaux de surface n'est pas d'une importance notable, mais que des problèmes peuvent se poser lors du déversement d'eaux résiduaires dans des cours d'eau de faible capacité. Même si les recourantes proposent un recyclage de ces résidus, neutralisés par l'adjonction de soude, on doit admettre que tous ces éléments représentent une complication importante de l'élimination des déchets concernés dans les installations de traitement (cf. TRÖSCH, op.cit., art. 32, N. 41).
d) Les buts généraux de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, notamment le principe de prévention (art. 1er LPE), doivent guider l'interprétation de ses dispositions, en particulier celle de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 1er, N. 2). En définitive, le Conseil fédéral qui a édicté l'art. 3 al. 2 OEB est resté dans les limites très larges tracées par la clause de délégation, de sorte que le grief de violation de la loi fédérale doit être rejeté. Il faut encore examiner si l'auteur de l'ordonnance a respecté le principe de la proportionnalité, qui exige que la réglementation soit dans un rapport raisonnable avec les finalités poursuivies et que l'intérêt public sur laquelle elle repose l'emporte sur les intérêts privés des recourantes (cf. ATF 116 Ia 118 consid. 3d, 116 Ib 413 consid. 3b, 114 Ia 136 consid. 5a et les arrêts cités).
aa) Les recourantes font valoir qu'une solution plus modérée que l'interdiction, soit l'obligation de recyclage, permettrait aussi de réduire le volume des déchets et de remplir les objectifs de l'art. 32 al. 4 let. e et f LPE. Cette disposition n'empêche pas le Conseil fédéral de prendre des mesures moins incisives que l'interdiction totale (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 40). A cet égard, les recourantes ont présenté en juin 1990 au département fédéral un plan de recyclage, fondé sur les résultats de leurs essais pilotes, notamment en ville de Fribourg. Cette offre prévoyait un taux de recyclage de 35%, la majeure partie des emballages devant ainsi parvenir dans les ordures ménagères. Seules des mesures strictes comme l'obligation de prélever une consigne et de reprendre les emballages (cf. art. 5 et 6 al. 1 let. a OEB) auraient pu améliorer cette proportion, mais en ne supprimant pas les inconvénients du recyclage mixte (cf. consid. 5b supra).
bb) Avant d'élaborer l'ordonnance sur les emballages pour boissons, l'administration fédérale a cherché à mettre sur pied une réglementation contractuelle. Un accord a été conclu au début de 1985 entre l'Office fédéral de la protection de l'environnement (aujourd'hui: Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage), les grossistes et l'industrie des matières plastiques et de l'emballage. Les parties s'engageaient à réduire de 60% au moins l'utilisation du PVC dans les emballages et les biens de consommation à courte durée de vie. Ces buts ont été atteints en trois ans. Cependant, à l'époque de la conclusion de l'accord, l'emballage d'eaux minérales nécessitait annuellement 1'000 t de PVC; malgré l'abandon de cette matière par les producteurs suisses, cette quantité a régulièrement augmenté par le fait des producteurs français. La voie moins contraignante de la réglementation conventionnelle, dépourvue de sanctions, n'était pas adéquate et, dans ces conditions, il n'était pas exclu que certains producteurs utilisent à nouveau des bouteilles en PVC pour des motifs économiques.
cc) Les recourantes se plaignent du fait que l'interdiction de l'art. 3 al. 2 OEB contraint leurs membres à aménager la production et la distribution d'eaux minérales d'une façon différente pour le marché suisse que pour le reste de l'Europe, au prix de grands efforts conceptuels et financiers. En outre, elles font valoir que si elles n'utilisaient que des emballages en verre, le poids à vide des bouteilles décuplerait, entraînant une augmentation importante de la quantité de déchets ainsi que des trajets des poids lourds convoyant cette marchandise.
Les producteurs d'eaux minérales françaises étaient en mesure d'adapter leurs systèmes d'embouteillage et de distribution aux nouvelles prescriptions; avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, ils écoulaient déjà une partie de leur production sur le marché suisse dans des bouteilles en verre; en outre, ils utilisent déjà des emballages en PET pour certaines de leurs exportations, notamment sur le marché américain. Les intérêts propres des recourantes et de leurs membres ne l'emportent donc pas sur l'intérêt public à réduire le volume des déchets, encourager leur recyclage et éviter les atteintes nuisibles ou incommodantes résultant du traitement des ordures ménagères. Par ailleurs, les effets de l'art. 3 al. 2 OEB sur le nombre de trajets de livraison et sur la pollution de l'air ne représentent qu'un élément parmi d'autres dans l'appréciation globale de la mesure; à cet égard, le département fédéral invoque aussi un effet de synergie: l'interdiction du PVC pour les emballages de boissons pourrait entraîner progressivement l'abandon de cette substance dans les autres emballages de biens de consommation d'usage courant (cf. art. 32 al. 4 let. e LPE) et faciliter le recyclage des autres matières. Le Tribunal fédéral doit examiner cette pesée des intérêts avec une certaine retenue; il apparaît néanmoins que le Conseil fédéral n'a pas fait un usage disproportionné de sa liberté d'appréciation.
6. Les recourantes font valoir que l'interdiction des emballages pour boissons en PVC violerait l'art. 13 ch. 1 de l'Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (accord de libre-échange; ALE - RS 0.632.401), aux termes duquel "aucune nouvelle restriction quantitative à l'importation ni mesure d'effet équivalent ne sont introduites dans les échanges entre la Communauté (économique européenne) et la Suisse"; l'interdiction de remise de l'art. 3 al. 2 OEB, qui a les effets d'une interdiction d'importation, ne serait pas justifiée par l'ordre public, réservé par l'art. 20 ALE.
a) L'art. 2 de l'accord de libre-échange définit son champ d'application. Il s'agit d'une part des produits originaires de la Communauté et de la Suisse relevant des chapitres 25 à 99 de la Nomenclature de Bruxelles (nomenclature pour la classification des marchandises dans les tarifs douaniers; actuellement: cf. Convention internationale du 14 juin 1983 sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises; RS 0.632.11), à quelques exceptions près, et d'autre part des produits figurant au "Protocole No 2 concernant les produits soumis à un régime particulier pour tenir compte des différences de coût des produits agricoles incorporés" (protocole No 2; RS 0.653.401.2). Dans le tarif des douanes suisses, établi en conformité du système harmonisé international (annexe à la loi fédérale sur le tarif des douanes; RS 632.10), l'eau minérale fait partie d'une catégorie de produits agricoles transformés, de même que d'autres boissons No 22 ss), et figure sous le No 2201.1000. Toutefois, contrairement aux limonades et eaux gazeuses aromatisées (No 22.02), l'eau minérale ne figure pas au protocole No 2. Ce produit n'entre donc pas dans le champ d'application de l'accord de libre-échange et il doit être assimilé à un produit agricole (cf. KARL WEBER, Agrarerzeugnisse, in: Beziehungen Schweiz-EG, Abkommen, Gesetze und Richtlinien, Kommentare, Zurich 1990, ch. 4.1.9/VIII, p. 12). L'Office fédéral des affaires économiques extérieures renvoie, à cet égard, à l'art. 15 ch. 1 ALE, qui dispose que "les Parties contractantes se déclarent prêtes à favoriser, dans le respect de leurs politiques agricoles, le développement harmonieux des échanges de produits agricoles auxquels ne s'applique pas l'accord". Cette disposition est une déclaration d'intention sans portée obligatoire: elle n'a aucun caractère immédiatement applicable (cf. PAUL JEAN CHOFFAT, L'applicabilité directe de l'Accord de libre-échange du 22 juillet 1972 entre la CEE et la Confédération suisse, thèse Lausanne 1977, p. 166).
b) Les recourantes relèvent néanmoins que l'accord de libre-échange s'appliquerait à l'importation de bouteilles en PVC vides, figurant, comme produit industriel, sous le No 3923.3000 du tarif douanier suisse. Selon elles, pour respecter l'esprit de cette convention internationale, il conviendrait de soumettre également les bouteilles remplies d'eau minérale au régime ordinaire de l'art. 13 ch. 1 ALE.
Un produit qualifié d'agricole et échappant au champ d'application de l'accord de libre-échange ne saurait se transformer en produit industriel, soumis à cet accord, en raison de la nature ou des caractéristiques de son emballage. Dans ces conditions, il ne se justifie pas d'examiner si la règle de l'art. 3 al. 2 OEB constituerait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative d'importation au sens de l'art. 13 ch. 1 ALE, et si, le cas échéant, cette prescription ne serait pas couverte par la réserve de l'art. 20 ALE, en vertu de laquelle l'accord de libre-échange ne fait pas obstacle aux restrictions d'importation justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, notamment, à condition toutefois qu'elles ne constituent pas un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les Parties contractantes. On peut au demeurant relever que ces art. 13 et 20 ALE ont leur équivalent dans le traité instituant la Communauté économique européenne (art. 30 et 36 du Traité de Rome); l'accord de libre-échange n'est cependant qu'un arrangement de nature commerciale qui n'emporte pas, comme le Traité de Rome, une réglementation supranationale obligeant les Parties contractantes à adapter leur propre droit interne; le juge suisse interprète ses dispositions de manière autonome, selon les principes généraux du droit international public et non selon les règles du droit communautaire (ATF 105 II 59 consid. 3a, 104 IV 179 consid. 2c). La garantie des compétences réservées par l'art. 20 ALE au législateur national dans divers domaines, notamment dans celui de la protection de l'environnement, l'emporte, dans la pesée des intérêts, sur la réalisation des objectifs de la libre circulation des marchandises, à la condition que ces compétences ne soient pas exercées arbitrairement ou abusivement (cf. MARINO BALDI, Freihandelsabkommen, Einfuhrbeschänkungen und Massnahmen gleicher Wirkung, in: Beziehungen Schweiz-EG, Abkommen, Gesetze und Richtlinien, Kommentare, Zurich 1989, ch. 4.1.10/VIII, p. 5 ss, p. 14-15). Ces principes pourraient conduire à la conclusion que la règle de l'art. 3 al. 2 OEB, qui s'applique à tous les fabricants et importateurs remettant des boissons sur le marché helvétique, n'institue aucune distinction ou discrimination entre les producteurs suisses et ceux des Etats de la Communauté économique européenne (cf. ATF 112 Ib 189 consid. 3c).
c) Les recourantes allèguent encore que l'interdiction des emballages pour boissons en PVC serait contraire à l'Accord sur l'Espace économique européen (EEE). Ce traité international a été signé par le Conseil fédéral, mais il n'est pas en vigueur en l'état, n'ayant pas été ratifié par la Suisse. Ce moyen est irrecevable et doit être écarté.
9. Les recourantes se plaignent d'une violation du principe de la bonne foi ou de la confiance, car la règle de l'art. 3 al. 2 OEB aurait été adoptée en dépit du fait que la convention sur le PVC de 1985 avait atteint ses buts; en outre, le Chef du département fédéral aurait laissé croire qu'il autoriserait le recyclage de cette matière et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage aurait approuvé le taux de recyclage de l'offre des recourantes.
a) Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi a un double objet; il permet d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire (ATF 117 Ia 287 consid. 2b, 298 consid. 2 et les arrêts cités). Le principe de la bonne foi doit aussi être observé par le législateur ou l'auteur d'une réglementation, à certaines conditions (cf. ATF 102 Ia 336 consid. 3c; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle/Francfort 1983, p. 276 ss). Les recourantes n'allèguent pas avoir reçu d'assurances ou de promesses du Conseil fédéral, auteur de l'art. 3 al. 2 OEB, dans une situation concrète ou par le biais d'un autre texte réglementaire (cf. ATF 116 Ib 187 consid. 3c et les arrêts cités). En fait, elles reprochent aux autorités fédérales un comportement contradictoire.
b) L'accord de 1985 - non publié - passé par l'Office fédéral de la protection de l'environnement, sous l'égide de l'organisation faîtière de l'industrie des matières plastiques en vue de la réduction progressive du PVC dans les matériaux d'emballage (cf. consid. 5d/bb supra) est l'un des gentlemen's agreements que la Confédération a conclus avec les milieux intéressés dans le domaine de l'environnement (cf. ETIENNE POLTIER, Les gentlemen's agreements à participation publique, RDS 106 (1987) I p. 367 ss, p. 371). Il formule des objectifs, largement définis, et il se rapproche plus d'un acte de planification indicative consensuelle que de règles de droit formel (POLTIER, op.cit., p. 388). Dans un tel gentlemen's agreement, les organismes privés s'engagent à respecter certaines règles; quant aux pouvoirs publics, ils se bornent à promettre, le plus souvent, de ne pas adopter de règles de droit impératives sur les points visés par l'accord. Un organisme privé ne peut pas obtenir d'autre "contre-prestation" de la part de l'Etat et l'engagement des pouvoirs publics ne saurait en aucun cas être contraignant (POLTIER, op.cit., p. 377). Si l'accord conclu avec une organisation faîtière privée n'est pas agréé par certains intéressés ("outsiders"), il n'est pas possible d'adopter une ordonnance spécialement destinée à ces derniers; seule une réglementation formelle applicable à l'ensemble de la branche sera admissible (POLTIER, op.cit., p. 394). En l'espèce, le département fédéral a considéré que l'accroissement de la remise d'eaux minérales françaises dans des emballages en PVC allait à l'encontre des objectifs de l'accord et que les conditions n'étaient pas remplies pour une solution conventionnelle alternative à l'ordonnance. Compte tenu de la portée de l'accord de 1985, il n'a ce faisant pas violé le droit des recourantes ou de leurs membres à la protection de leur bonne foi.
c) Avant d'édicter l'ordonnance, le Conseil fédéral a, conformément à l'art. 39 al. 3 LPE, organisé une consultation des milieux intéressés. Le département fédéral a recueilli les prises de position des associations professionnelles et a tenu des réunions à leur demande. Les avis et les offres formulés par les organismes consultés ne lient pas le Conseil fédéral (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 39, N. 22 et 27). Les deux premiers projets d'ordonnance, élaborés respectivement en janvier 1989 et juin 1990 et portés à la connaissance des membres de l'association et de la communauté d'intérêts, proscrivaient déjà expressément les bouteilles en PVC. C'est donc en vain que les recourantes allèguent que les autorités ont eu une attitude contradictoire violant l'art. 4 Cst.
d) Les recourantes invoquent encore une violation du principe dit de la coopération, en vertu duquel les autorités et les privés devraient collaborer pour la promulgation et l'exécution du droit de la protection de l'environnement. Fondées sur ce principe, qu'elles rattachent en particulier à l'art. 43 LPE, et sur l'accord sur le PVC de 1985, elles se prévalent d'un droit à exiger des autorités fédérales qu'elles s'abstiennent d'édicter une réglementation formelle en faveur d'un concept de recyclage de leurs emballages.
L'art. 43 LPE donne la faculté aux autorités exécutives de confier à des collectivités de droit public ou à des particuliers l'accomplissement de diverses tâches d'exécution, notamment en matière de contrôle et de surveillance. Le sens clair de cette disposition ne permet pas de conclure à la délégation de tâches normatives, relevant de l'exercice du pouvoir réglementaire (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 43, N. 17). Il importe néanmoins que la collaboration ou la coopération entre les autorités et les milieux concernés soit garantie (cf. Message relatif à la loi fédérale sur la protection de l'environnement, FF 1979 III 771; ROLF MAEGLI, Gesetzmässigkeit im kooperativen Verwaltungshandeln, URP/DEP 1990 p. 268). Un aspect particulier de ce principe de coopération réside dans le devoir de consultation selon l'art. 39 al. 3 LPE (cf. URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 39, N. 2 et 20); l'art. 39 LPE ne confère pour le surplus aucun droit subjectif, pas plus que le principe de coopération dont les recourantes se prévalent. | fr | Art. 32 cpv. 4 lett. e e f, art. 39 cpv. 3, art. 43 LPA, art. 3 cpv. 2 OIB, art. 13 e 20 ALS; divieto d'imballaggi per bibite in PVC. 1. Competenza per rendere una decisione di accertamento fondata sull'ordinanza sugli imballaggi per bibite (consid. 3).
2. Potere d'esame del Tribunale federale riguardo a un'ordinanza del Consiglio federale fondata su una delega legislativa (consid. 4).
3. Il divieto d'imballaggi per bibite in PVC secondo l'art. 3 cpv. 2 OIB non eccede la delega legislativa dell'art. 32 cpv. 4 lett. e e lett. f LPA: questi imballaggi sono suscettibili di complicare notevolmente sia il riciclaggio dei rifiuti sia l'eliminazione dei rifiuti urbani negli impianti di trattamento (consid. 5a a 5c). Inoltre, la normativa non viola il principio della proporzionalità (consid. 5d).
4. Nel caso di specie l'accordo di libero scambio fra la Confederazione svizzera e la Comunità economica europea non è violato (consid. 6).
5. Portata di un "gentlemen's agreement" conchiuso, nell'ambito della protezione dell'ambiente, fra la Confederazione e gli ambienti economici interessati (consid. 9b). Consultazione degli ambienti interessati e principio di cooperazione secondo gli art. 39 cpv. 3 e art. 43 LPA (consid. 9c e 9d). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,064 | 118 Ib 38 | 118 Ib 38
Sachverhalt ab Seite 39
Die Geschwister R. sind seit 1976 Eigentümer der Parzelle Nr. 3875 in der Fraktion Fidaz, Gemeinde Flims. Nach dem Zonenplan der Gemeinde von 1968 lag das Grundstück in einer Bauzone. Am 4. Dezember 1988 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Gemeinde Flims eine neue Ortsplanung, die von der Regierung des Kantons Graubünden am 12. März 1990 genehmigt wurde. Im Rahmen dieser Ortsplanung wurden von ca. 60 ha unüberbauter bisheriger Wohnzone ungefähr 34 ha, darunter auch die Liegenschaft Nr. 3875, nicht mehr in das Baugebiet aufgenommen.
Am 26. Juni 1990 meldeten die Geschwister R. beim Präsidenten der kantonalen Enteignungskommission VI eine Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung an. Die Gemeinde Flims bestritt das Begehren, worauf die Akten dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zum Entscheid über das Vorliegen einer materiellen Enteignung überwiesen wurden. Das Verwaltungsgericht stellte am 23. Januar 1991 fest, die Zuweisung der Parzelle Nr. 3875 zur Landwirtschaftszone stelle keine materielle Enteignung dar.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. Februar 1991 verlangten die Geschwister R. die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Ob Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, ist im Lichte der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts gemäss Vorlage vom 15. August 1967 (BBl 1967 II 133 ff.), die am 14. September 1969 zur Annahme der Art. 22ter und 22quater BV durch Volk und Stände führte, zu beurteilen. Danach wurden die Kantone verpflichtet, nach den bundesrechtlichen Grundsätzen eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen. Ein zentrales Anliegen dieser Neuordnung des Bodenrechts bildet die Festlegung der zulässigen Nutzung des Bodens in Beachtung des Gebotes der haushälterischen Nutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG) durch Nutzungspläne (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Nutzungspläne, S. 194 ff.; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 4, S. 29 ff.; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, § 18, S. 153 ff.; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 3. Aufl., Zürich 1991, insbesondere S. 95, 188, 210, 226 f.).
Die Nutzungspläne haben vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen zu unterscheiden (Art. 14 RPG). Diese Anordnung des Raumplanungsgesetzes knüpft an die vom Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigungen vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) und vom Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS 1972 I S. 644 ff.) geschaffene Ordnung an (BGE 105 Ia 336 ff. E. 3c und d; EJPD/RPG, Erläuterungen RPG, Einleitung N 84 ff.). Das für die Überbauung bestimmte Land ist in Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG in Bauzonen einzuweisen. Das ausserhalb der Bauzonen gelegene Areal ist Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG), allenfalls Schutzzonen (Art. 17 RPG) oder kantonalen Spezialzonen zuzuteilen, soweit es nicht als Wald nach der Forstgesetzgebung des Bundes geschützt ist (Art. 18 RPG). Nichteinzonungen in eine Bauzone in Übereinstimmung mit diesen bundesrechtlichen Grundsätzen sind Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des Grundeigentums (BGE 114 Ib 303 E. 3c mit Hinweisen; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 178).
b) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf eine Planung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstückes ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 114 Ib 103 E. 2 und 118 E. 4, je mit Hinweisen; ENRICO RIVA, a.a.O., S. 164 ff.).
c) Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinne des Tatbestandes der materiellen Enteignung kann zum vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 114 Ib 303 E. 3a; 112 Ib 398 E. 5a). Eine solche, der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts entsprechende Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der u.a. die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und 19 RPG; Art. 5 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 [WEG; SR 843]; BGE 114 Ib 303 E. 3a mit Hinweisen).
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der von der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Klarstellung der Rechtslage befolgten Terminologie eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 117 Ib 6 E. 3; BGE 114 Ib 303 E. 3b, je mit Hinweisen).
d) Wie das Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 116 Ib 384 E. 6a; BGE 114 Ib 303 E. 3c; BGE 107 Ia 89. Nur ausnahmsweise kann die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er baureifes oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 338 E. 3d), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (ENRICO RIVA, a.a.O., S. 180 FN 99). Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet (BGE 116 Ib 384 E. 6a). Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung von Land in eine Bauzone gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone (BGE 116 Ia 235 E. 4c; BGE 114 Ia 33 E. 6 mit Hinweisen), auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 116 Ia 195 E. 3c und d; 202 E. 2b mit Hinweisen). Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 114 Ib 304 E. 3d und e mit Hinweisen).
e) Gemäss dieser Rechtsprechung ist nachfolgend abzuklären, ob die Beschwerdeführer von einer Auszonung aus einer Bauzone betroffen wurden oder ob die Einweisung ihrer Liegenschaft in die Landwirtschaftszone eine Nichteinzonung in eine den Anforderungen des eidgenössischen und kantonalen Rechts entsprechende Bauzone darstellt, die ihnen Anspruch auf eine Entschädigung gibt. Dabei ist als erstes zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt hat.
3. (Keine offensichtlich unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung)
4. Für den Ausgang der Sache entscheidend ist somit die Frage, ob das Verwaltungsgericht mit der rechtlichen Würdigung der von ihm in tatsächlicher Hinsicht getroffenen Feststellungen im Sinne von Art. 104 lit. a OG Bundesrecht verletzt hat, indem es feststellte, die Voraussetzungen für das Vorliegen einer materiellen Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG seien mit Bezug auf das Grundstück der Beschwerdeführer nicht erfüllt.
a) Die Liegenschaft der Beschwerdeführer lag nach dem altrechtlichen Zonenplan der Gemeinde Flims aus dem Jahre 1968 mit seitherigen formellen und materiellen Änderungen in der Bauzone A, in welcher gemäss Art. 11 des Baugesetzes von Flims vom 19. März 1968 der Bau von freistehenden Ein- und Zweifamilienhäusern zulässig war. Der Zonenplan aus dem Jahre 1968 entsprach indes den verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen an einen Zonenplan im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsrechts nicht (dazu die nachstehende E. 4b). Dies stellen die Beschwerdeführer nicht in Abrede. Der altrechtliche Zonenplan wurde nie von der kantonalen Regierung gemäss Art. 35 Abs. 3 RPG, somit vor dem 1. Januar 1988 genehmigt.
Die Kantone bzw. die nach kantonalem Recht zuständigen Gemeinden (Art. 4 Abs. 1 KRG) waren gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG verpflichtet, spätestens innert acht Jahren nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes, somit bis zum 1. Januar 1988, einen den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechenden Nutzungsplan festzusetzen. Mit dem am 4. Dezember 1988 verabschiedeten Baugesetz und Zonenplan kam die Gemeinde Flims mit annähernd einjähriger Verspätung diesem Auftrag nach.
Eine Fristverlängerung für die Erstellung der Nutzungspläne sieht das Raumplanungsgesetz - anders als für die Richtplanung der Kantone (Art. 35 Abs. 2 RPG) - nicht vor (Bericht des Bundesrates über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und Besiedlung in der Schweiz [Raumplanungsbericht 1987] vom 14. Dezember 1987, BBl 1988 I S. 935; MARTIN PFISTERER, Rechtsprobleme der Bauzonen, in: Rechtsfragen der Nutzungsordnung in der Raumplanung, St. Gallen 1986, S. 35; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, in: Perspektiven des Raumplanungs- und des Bodenrechts, Beihefte zur ZSR 11, 1990, S. 151). Das Bundesgericht hat deshalb bereits im Jahre 1985 festgehalten, die Reduktion zu gross bemessener und somit den Grundsätzen des Raumplanungsrechts widersprechender Bauzonen müsse innert der Frist von Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG vorgenommen werden (BGE 111 Ia 22 E. 2d).
Das Verstreichen der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG festgesetzten Frist für den Erlass der Nutzungsplanung hat zur Folge, dass der altrechtliche, den verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen nicht entsprechende Plan aus dem Jahre 1968 mit seitherigen Änderungen jedenfalls nach dem 1. Januar 1988 mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebietes infolge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts seine Gültigkeit verloren hat. An seine Stelle treten deshalb "einführende Massnahmen" (Überschrift zu Art. 36 RPG; vgl. auch BGE 117 Ia 358 E. 5c): fehlen infolge des Verstreichens der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG vorgesehenen Frist rechtskräftig ausgeschiedene Bauzonen, greift Art. 36 Abs. 3 RPG Platz. Diese Bestimmung reduziert den Umfang der Bauzone von Bundesrechts wegen ab dem 1. Januar 1988 so lange auf das "weitgehend überbaute Gebiet", als eine ordentliche, den Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechende Nutzungsplanung fehlt (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 6 und 8 zu Art. 35, S. 378 f., und N 27 zu Art. 36, S. 392; Raumplanungsbericht 1987, a.a.O., S. 935; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 156; HEINZ AEMISEGGER/T. WETZEL, Wald und Raumplanung, Bern 1985, S. 91 f.; MARTIN PFISTERER, a.a.O., S. 35 f.; CHRISTOPH BANDLI, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 7 zu Art. 24 USG; PIERRE TSCHANNEN, a.a.O., S. 151).
Dementsprechend gehen die Beschwerdeführer mit Recht davon aus, dass es sich fragt, ob ihre Parzelle im weitgehend überbauten Gebiet gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG liegt. Der Begriff des weitgehend überbauten Gebietes ist eng zu verstehen; er umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (EJPD/BRP, a.a.O., N 27 zu Art. 36 RPG). Nur wenn diese Voraussetzungen zuträfen, läge die Parzelle in einer vorläufigen Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG. Ob im zutreffenden Falle ihre Einweisung in die Landwirtschaftszone nach den für eine Auszonung geltenden Grundsätzen zu beurteilen wäre und aus diesem Grunde allenfalls eine Entschädigungspflicht nach sich ziehen würde, kann offengelassen werden, ergibt sich doch aus den nachstehenden Erwägungen, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer nicht im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG liegt und daher vorliegend von einer Nichteinzonung zu sprechen ist.
b) Für die Beantwortung der Frage, ob sich die Liegenschaft der Beschwerdeführer in einer vorläufigen Bauzone gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG befunden habe, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das Bundesgericht in neuester Zeit mehrere Entscheide über Beschwerden von Grundeigentümern in der Gemeinde Flims zu beurteilen hatte, deren Liegenschaften nicht in eine Bauzone eingewiesen wurden. In einem weiteren Falle war die Festsetzung der Bauzone umstritten. Das Bundesgericht stellte ausnahmslos fest, dass es sich beim Zonenplan der Gemeinde Flims vom 8. Dezember 1988 um den ersten den Grundsätzen des eidgenössischen Rechts entsprechenden Nutzungsplan handle (BGE 117 Ib 305 E. 3b; nicht publizierte Urteile des Bundesgerichtes vom 14. Januar 1991 i.S. W. C. betreffend Weiler Fidaz, E. 2b; vom 16. Januar 1991 i.S. G., E. 3b, und vom 20. März 1991 i.S. Stadt Zürich, E. 3b).
Nachgewiesenermassen bezeichnete der altrechtliche Zonenplan eine viel zu ausgedehnte Fläche als Baugebiet. Dies hat das Bundesgericht bereits im Jahre 1986 bezüglich der Änderung des altrechtlichen Zonenplanes im Gebiet Flims-Scheia festgehalten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 15. Oktober 1986 i.S. M. und Kons., E. 4c). Der Zonenplan 1988 wies ca. 34 ha bisheriges Baugebiet nicht mehr den Bauzonen zu. Trotz dieser wesentlich engeren Begrenzung der Bauzonen im Sinne des Raumplanungsrechts stellte das Bundesgericht 1991 fest, dass das eingezonte noch nicht überbaute Gebiet mit 26 ha immer noch reichlich bemessen sei, weshalb es in Berücksichtigung aller Umstände den Antrag eines Beschwerdeführers guthiess, eine weitere Fläche von ca. 1,25 ha Land keiner Bauzone, sondern der Landwirtschaftszone zuzuweisen (BGE 117 Ib 307 E. 4). Auch in einem den Weiler Fidaz betreffenden Entscheid, in welchem die Nichteinweisung einer 741 m2 haltenden Parzelle im heutigen Kern von Fidaz in die Bauzone zu beurteilen war, nahm das Bundesgericht an, es liege eine Nichteinzonung im Sinne des geltenden Rechts vor (nicht veröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes vom 14. Januar 1991 i.S. W. C., E. 2b). Die Freifläche zwischen den bestehenden Bauten, welche landwirtschaftlich genutzt wird und einen Durchblick auf den Flimserstein ermöglicht, beurteilte es in Berücksichtigung aller Umstände als genügend gross, um die Annahme einer Auszonung auszuschliessen, eine Feststellung, die sich mit den Ausführungen der Beschwerdeführer deckt, wonach für Fidaz als Walserkolonie eine Streusiedlungsform kennzeichnend gewesen sei und daher historisch kaum von einem eigentlichen Fraktionskern gesprochen werden könne.
c) Bereits im Lichte dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass die Beschwerdeführer für ihre Parzelle, die Teil eines weit grösseren landwirtschaftlich genutzten Abschnittes bildet, aus der oberhalb der Fidazerstrasse bestehenden Überbauung mit Ferienhäusern nicht mit Grund folgern können, das unterhalb der Strasse gelegene Land sei zum weitgehend überbauten Gebiet zu rechnen. Eine Strasse bildet in vielen Fällen die planerisch sachgerechte Begrenzung einer Bauzone. Für eine seit jeher bestehende Kantonsstrasse, welche den Ortskern von Flims mit dem Weiler Fidaz verbindet, trifft dies umso mehr zu. Auch wenn die Gemeinde bei der Ortsplanung von 1988 im Anschluss an den Fidazerhof unterhalb der Strasse einen Abschnitt einer Bauzone zuwies, wobei sie den bestehenden Bauten der Familien R.-A. und der Eltern der Beschwerdeführer Rechnung trug, ändert dies nichts daran, dass das Verwaltungsgericht den landwirtschaftlich genutzten Hang zwischen dem Ferienhaus R. und den bestehenden Häusern des Weilers Fidaz ohne Bundesrechtsverletzung zum nicht weitgehend überbauten Gebiet zählen durfte. Die entgegenstehende Annahme hätte vielmehr der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Flimser Zonierungsstreitigkeiten widersprochen.
d) Es ergibt sich hieraus auch, dass das Verwaltungsgericht zu Recht die Erschliessungsverhältnisse als nicht rechtserheblich betrachten durfte. Auch wenn es zutrifft, dass die Parzelle der Beschwerdeführer im oberen Teil als voll erschlossen bezeichnet werden kann, da ohne aussergewöhnlichen Aufwand eine Zufahrt von der Fidazerstrasse aus über die Liegenschaft der Eltern R. erstellt werden könnte, so führt dies nicht zur Annahme, die Beschwerdeführer würden im Sinne des geltenden Rechts von einer Auszonung betroffen.
Hieran ändern auch die bestehenden Kanalisationsanlagen nichts. Die Sammelleitung, die in der Kantonsstrasse liegt, bezweckt nicht, den unterhalb der Strasse liegenden Parzellen einen Kanalisationsanschluss zu verschaffen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1988 i.S. R. c. Vaz-Obervaz, E. 4d, publiziert in ZBl 90/1989 S. 548 f.). Aufgrund des Gewässerschutzgesetzes bestand die Pflicht der Kantone und Gemeinden, die nötigen Kanalisationsanlagen zu erstellen, um alle verunreinigenden Einleitungen und Versickerungen in Gewässer einer Abwasserreinigungsanlage zuzuführen (Art. 5 und 13 ff. GschG). Dementsprechend waren die Liegenschaftseigentümer verpflichtet, ihre Abwässer an die Kanalisation anzuschliessen, wie dies die Eltern der Beschwerdeführer im Jahre 1978 aufgrund der Vereinbarung mit J. M. und den Eigentümern weiterer Parzellen getan haben. Die Erstellung der nach der Gewässerschutzgesetzgebung erforderlichen Kanalisationsanlagen hat jedoch nicht zur Folge, dass deswegen Parzellen, welche an Kanalisationsleitungen anstossen, in eine Bauzone eingewiesen werden müssen (BGE 113 Ia 367 E. 2b mit Hinweisen; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Oktober 1991 i.S. Staat Zürich c. Stadt Zürich, E. 4c). Unbeachtlich ist deshalb auch, ob die frühere kommunale Richtplanung mit Strassen- und Erschliessungsplänen, in die die Beschwerdeführer nach ihren Ausführungen wegen der Weigerung der Gemeinde nicht hätten Einsicht nehmen können, den Einbezug ihrer Parzelle in das Baugebiet vorsah. Für die Zonierung sind vielmehr die für die Raumplanung massgebenden Grundsätze ausschlaggebend (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1988 i.S. R. c. Vaz-Obervaz, E. 4c, publiziert in ZBl 90/1989 S. 546 ff.).
Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass auch aus dem Fehlen eines Generellen Kanalisationsprojektes im Sinne der eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung zu folgern sei, dass die Parzelle der Beschwerdeführer sich in keiner dem geltenden Recht entsprechenden Bauzone befinde. Diese Folgerung entspricht der Rechtsprechung des Bundesgerichts. Bereits die eidgenössische Gewässerschutzgesetzgebung hatte im Sinne des Auftrages gemäss Art. 22quater BV von 1969 die Trennung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet verlangt und dabei vorgesehen, dass die Kantone und Gemeinden ausser einer Kanalisationsrichtplanung ein Generelles Kanalisationsprojekt auszuarbeiten haben, welches für das überbaute und für das innert höchstens 15 Jahren zur Erschliessung vorgesehene Baugebiet anzulegen ist. Wenn die Gewässerschutzgesetzgebung auch auf das im Zonenplan ausgeschiedene Baugebiet verweist, so bezieht sich diese Verweisung gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes auf eine den Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechende Zonenplanung (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 13. Januar i.S. M. c. Gruyères, E. 3a).
Aus dieser Rechtslage ergibt sich, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer, die sich nicht im Bereiche eines den gewässerschutzrechtlichen Anforderungen entsprechenden Generellen Kanalisationsprojektes befand und die auch nicht im Gebiete eines genehmigten altrechtlichen und daher auch nach dem 1. Januar 1988 weiterhin gültigen Nutzungsplanes lag, kein Bauland im Rechtssinne darstellt. Das Verwaltungsgericht hat dementsprechend zu Recht gefolgert, dass die Beschwerdeführer nicht von einer Auszonung, sondern von einer Nichteinzonung betroffen wurden.
5. a) Durch eine Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung der den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Raumplanung wird dem Eigentümer des betroffenen Grundstückes in der Regel keine wesentliche, aus seinem Eigentum fliessende Befugnis entzogen. Die sich aus der Nichteinzonung in eine Bauzone und der Festsetzung der Landwirtschaftszone ergebende Inhaltsbestimmung des Eigentums hat der Eigentümer somit im Regelfall entschädigungslos hinzunehmen (vorne E. 2d). Zu prüfen ist, ob im vorliegenden Fall nicht doch ausnahmsweise die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich trifft, so dass diese entschädigungspflichtig ist. Dies wäre nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichtes einmal dann der Fall, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet und somit deshalb eine Einzonungspflicht bestanden hätte (vorne E. 2d). Dieser Frage ist indes hier nicht mehr nachzugehen, nachdem feststeht, dass das Grundstück Nr. 3875 nicht im weitgehend überbauten Gebiet liegt.
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer baureifes oder groberschlossenes Land besitzen, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und ob sie für die Erschliessung und Überbauung dieses Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet haben (BGE 116 Ib 384 E. 6a; BGE 114 Ib 106 E. 4 und 118 f. E. 5, je mit Hinweisen), oder ob weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sind, dass die Parzelle der Beschwerdeführer unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Es handelt sich - wie bereits erwähnt - um Fälle, in denen die Betroffenen aufgrund besonderer Umstände, welche auch das zur Planung verpflichtete Gemeinwesen zu vertreten hat, annehmen durften, die von ihnen beabsichtigte bauliche Nutzung lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft aus eigener Kraft verwirklichen (BGE 116 Ib 384 E. 6a mit Hinweisen).
b) (Die Voraussetzungen für eine entschädigungspflichtige Nichteinzonung sind nicht erfüllt.) | de | Art. 5 Abs. 2, Art. 35 Abs. 1 lit. b, Art. 36 Abs. 3 RPG; materielle Enteignung, Auszonung und Nichteinzonung; Frist für den Erlass von Nutzungsplänen, einführende Massnahmen der Kantone. 1. Zusammenfassung der Rechtsprechung zur materiellen Enteignung (E. 2).
2. Nach Art. 35 Abs. 3 RPG nicht genehmigte, dem Raumplanungsgesetz widersprechende altrechtliche Zonenpläne verlieren jedenfalls nach dem 1. Januar 1988 mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebietes ihre Gültigkeit (Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG). Ab diesem Zeitpunkt umfasst die Bauzone das "weitgehend überbaute Gebiet", bis eine den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes entsprechende Nutzungsplanung vorliegt (Art. 36 Abs. 3 RPG; E. 4a-d).
3. Wann liegt eine entschädigungspflichtige Nichteinzonung vor (E. 5a)? | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,065 | 118 Ib 38 | 118 Ib 38
Sachverhalt ab Seite 39
Die Geschwister R. sind seit 1976 Eigentümer der Parzelle Nr. 3875 in der Fraktion Fidaz, Gemeinde Flims. Nach dem Zonenplan der Gemeinde von 1968 lag das Grundstück in einer Bauzone. Am 4. Dezember 1988 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Gemeinde Flims eine neue Ortsplanung, die von der Regierung des Kantons Graubünden am 12. März 1990 genehmigt wurde. Im Rahmen dieser Ortsplanung wurden von ca. 60 ha unüberbauter bisheriger Wohnzone ungefähr 34 ha, darunter auch die Liegenschaft Nr. 3875, nicht mehr in das Baugebiet aufgenommen.
Am 26. Juni 1990 meldeten die Geschwister R. beim Präsidenten der kantonalen Enteignungskommission VI eine Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung an. Die Gemeinde Flims bestritt das Begehren, worauf die Akten dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zum Entscheid über das Vorliegen einer materiellen Enteignung überwiesen wurden. Das Verwaltungsgericht stellte am 23. Januar 1991 fest, die Zuweisung der Parzelle Nr. 3875 zur Landwirtschaftszone stelle keine materielle Enteignung dar.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. Februar 1991 verlangten die Geschwister R. die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Ob Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, ist im Lichte der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts gemäss Vorlage vom 15. August 1967 (BBl 1967 II 133 ff.), die am 14. September 1969 zur Annahme der Art. 22ter und 22quater BV durch Volk und Stände führte, zu beurteilen. Danach wurden die Kantone verpflichtet, nach den bundesrechtlichen Grundsätzen eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen. Ein zentrales Anliegen dieser Neuordnung des Bodenrechts bildet die Festlegung der zulässigen Nutzung des Bodens in Beachtung des Gebotes der haushälterischen Nutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG) durch Nutzungspläne (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Nutzungspläne, S. 194 ff.; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 4, S. 29 ff.; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, § 18, S. 153 ff.; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 3. Aufl., Zürich 1991, insbesondere S. 95, 188, 210, 226 f.).
Die Nutzungspläne haben vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen zu unterscheiden (Art. 14 RPG). Diese Anordnung des Raumplanungsgesetzes knüpft an die vom Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigungen vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) und vom Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS 1972 I S. 644 ff.) geschaffene Ordnung an (BGE 105 Ia 336 ff. E. 3c und d; EJPD/RPG, Erläuterungen RPG, Einleitung N 84 ff.). Das für die Überbauung bestimmte Land ist in Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG in Bauzonen einzuweisen. Das ausserhalb der Bauzonen gelegene Areal ist Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG), allenfalls Schutzzonen (Art. 17 RPG) oder kantonalen Spezialzonen zuzuteilen, soweit es nicht als Wald nach der Forstgesetzgebung des Bundes geschützt ist (Art. 18 RPG). Nichteinzonungen in eine Bauzone in Übereinstimmung mit diesen bundesrechtlichen Grundsätzen sind Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des Grundeigentums (BGE 114 Ib 303 E. 3c mit Hinweisen; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 178).
b) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf eine Planung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstückes ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 114 Ib 103 E. 2 und 118 E. 4, je mit Hinweisen; ENRICO RIVA, a.a.O., S. 164 ff.).
c) Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinne des Tatbestandes der materiellen Enteignung kann zum vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 114 Ib 303 E. 3a; 112 Ib 398 E. 5a). Eine solche, der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts entsprechende Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der u.a. die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und 19 RPG; Art. 5 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 [WEG; SR 843]; BGE 114 Ib 303 E. 3a mit Hinweisen).
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der von der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Klarstellung der Rechtslage befolgten Terminologie eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 117 Ib 6 E. 3; BGE 114 Ib 303 E. 3b, je mit Hinweisen).
d) Wie das Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 116 Ib 384 E. 6a; BGE 114 Ib 303 E. 3c; BGE 107 Ia 89. Nur ausnahmsweise kann die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er baureifes oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 338 E. 3d), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (ENRICO RIVA, a.a.O., S. 180 FN 99). Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet (BGE 116 Ib 384 E. 6a). Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung von Land in eine Bauzone gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone (BGE 116 Ia 235 E. 4c; BGE 114 Ia 33 E. 6 mit Hinweisen), auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 116 Ia 195 E. 3c und d; 202 E. 2b mit Hinweisen). Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 114 Ib 304 E. 3d und e mit Hinweisen).
e) Gemäss dieser Rechtsprechung ist nachfolgend abzuklären, ob die Beschwerdeführer von einer Auszonung aus einer Bauzone betroffen wurden oder ob die Einweisung ihrer Liegenschaft in die Landwirtschaftszone eine Nichteinzonung in eine den Anforderungen des eidgenössischen und kantonalen Rechts entsprechende Bauzone darstellt, die ihnen Anspruch auf eine Entschädigung gibt. Dabei ist als erstes zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt hat.
3. (Keine offensichtlich unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung)
4. Für den Ausgang der Sache entscheidend ist somit die Frage, ob das Verwaltungsgericht mit der rechtlichen Würdigung der von ihm in tatsächlicher Hinsicht getroffenen Feststellungen im Sinne von Art. 104 lit. a OG Bundesrecht verletzt hat, indem es feststellte, die Voraussetzungen für das Vorliegen einer materiellen Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG seien mit Bezug auf das Grundstück der Beschwerdeführer nicht erfüllt.
a) Die Liegenschaft der Beschwerdeführer lag nach dem altrechtlichen Zonenplan der Gemeinde Flims aus dem Jahre 1968 mit seitherigen formellen und materiellen Änderungen in der Bauzone A, in welcher gemäss Art. 11 des Baugesetzes von Flims vom 19. März 1968 der Bau von freistehenden Ein- und Zweifamilienhäusern zulässig war. Der Zonenplan aus dem Jahre 1968 entsprach indes den verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen an einen Zonenplan im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsrechts nicht (dazu die nachstehende E. 4b). Dies stellen die Beschwerdeführer nicht in Abrede. Der altrechtliche Zonenplan wurde nie von der kantonalen Regierung gemäss Art. 35 Abs. 3 RPG, somit vor dem 1. Januar 1988 genehmigt.
Die Kantone bzw. die nach kantonalem Recht zuständigen Gemeinden (Art. 4 Abs. 1 KRG) waren gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG verpflichtet, spätestens innert acht Jahren nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes, somit bis zum 1. Januar 1988, einen den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechenden Nutzungsplan festzusetzen. Mit dem am 4. Dezember 1988 verabschiedeten Baugesetz und Zonenplan kam die Gemeinde Flims mit annähernd einjähriger Verspätung diesem Auftrag nach.
Eine Fristverlängerung für die Erstellung der Nutzungspläne sieht das Raumplanungsgesetz - anders als für die Richtplanung der Kantone (Art. 35 Abs. 2 RPG) - nicht vor (Bericht des Bundesrates über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und Besiedlung in der Schweiz [Raumplanungsbericht 1987] vom 14. Dezember 1987, BBl 1988 I S. 935; MARTIN PFISTERER, Rechtsprobleme der Bauzonen, in: Rechtsfragen der Nutzungsordnung in der Raumplanung, St. Gallen 1986, S. 35; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, in: Perspektiven des Raumplanungs- und des Bodenrechts, Beihefte zur ZSR 11, 1990, S. 151). Das Bundesgericht hat deshalb bereits im Jahre 1985 festgehalten, die Reduktion zu gross bemessener und somit den Grundsätzen des Raumplanungsrechts widersprechender Bauzonen müsse innert der Frist von Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG vorgenommen werden (BGE 111 Ia 22 E. 2d).
Das Verstreichen der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG festgesetzten Frist für den Erlass der Nutzungsplanung hat zur Folge, dass der altrechtliche, den verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen nicht entsprechende Plan aus dem Jahre 1968 mit seitherigen Änderungen jedenfalls nach dem 1. Januar 1988 mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebietes infolge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts seine Gültigkeit verloren hat. An seine Stelle treten deshalb "einführende Massnahmen" (Überschrift zu Art. 36 RPG; vgl. auch BGE 117 Ia 358 E. 5c): fehlen infolge des Verstreichens der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG vorgesehenen Frist rechtskräftig ausgeschiedene Bauzonen, greift Art. 36 Abs. 3 RPG Platz. Diese Bestimmung reduziert den Umfang der Bauzone von Bundesrechts wegen ab dem 1. Januar 1988 so lange auf das "weitgehend überbaute Gebiet", als eine ordentliche, den Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechende Nutzungsplanung fehlt (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 6 und 8 zu Art. 35, S. 378 f., und N 27 zu Art. 36, S. 392; Raumplanungsbericht 1987, a.a.O., S. 935; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 156; HEINZ AEMISEGGER/T. WETZEL, Wald und Raumplanung, Bern 1985, S. 91 f.; MARTIN PFISTERER, a.a.O., S. 35 f.; CHRISTOPH BANDLI, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 7 zu Art. 24 USG; PIERRE TSCHANNEN, a.a.O., S. 151).
Dementsprechend gehen die Beschwerdeführer mit Recht davon aus, dass es sich fragt, ob ihre Parzelle im weitgehend überbauten Gebiet gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG liegt. Der Begriff des weitgehend überbauten Gebietes ist eng zu verstehen; er umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (EJPD/BRP, a.a.O., N 27 zu Art. 36 RPG). Nur wenn diese Voraussetzungen zuträfen, läge die Parzelle in einer vorläufigen Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG. Ob im zutreffenden Falle ihre Einweisung in die Landwirtschaftszone nach den für eine Auszonung geltenden Grundsätzen zu beurteilen wäre und aus diesem Grunde allenfalls eine Entschädigungspflicht nach sich ziehen würde, kann offengelassen werden, ergibt sich doch aus den nachstehenden Erwägungen, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer nicht im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG liegt und daher vorliegend von einer Nichteinzonung zu sprechen ist.
b) Für die Beantwortung der Frage, ob sich die Liegenschaft der Beschwerdeführer in einer vorläufigen Bauzone gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG befunden habe, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das Bundesgericht in neuester Zeit mehrere Entscheide über Beschwerden von Grundeigentümern in der Gemeinde Flims zu beurteilen hatte, deren Liegenschaften nicht in eine Bauzone eingewiesen wurden. In einem weiteren Falle war die Festsetzung der Bauzone umstritten. Das Bundesgericht stellte ausnahmslos fest, dass es sich beim Zonenplan der Gemeinde Flims vom 8. Dezember 1988 um den ersten den Grundsätzen des eidgenössischen Rechts entsprechenden Nutzungsplan handle (BGE 117 Ib 305 E. 3b; nicht publizierte Urteile des Bundesgerichtes vom 14. Januar 1991 i.S. W. C. betreffend Weiler Fidaz, E. 2b; vom 16. Januar 1991 i.S. G., E. 3b, und vom 20. März 1991 i.S. Stadt Zürich, E. 3b).
Nachgewiesenermassen bezeichnete der altrechtliche Zonenplan eine viel zu ausgedehnte Fläche als Baugebiet. Dies hat das Bundesgericht bereits im Jahre 1986 bezüglich der Änderung des altrechtlichen Zonenplanes im Gebiet Flims-Scheia festgehalten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 15. Oktober 1986 i.S. M. und Kons., E. 4c). Der Zonenplan 1988 wies ca. 34 ha bisheriges Baugebiet nicht mehr den Bauzonen zu. Trotz dieser wesentlich engeren Begrenzung der Bauzonen im Sinne des Raumplanungsrechts stellte das Bundesgericht 1991 fest, dass das eingezonte noch nicht überbaute Gebiet mit 26 ha immer noch reichlich bemessen sei, weshalb es in Berücksichtigung aller Umstände den Antrag eines Beschwerdeführers guthiess, eine weitere Fläche von ca. 1,25 ha Land keiner Bauzone, sondern der Landwirtschaftszone zuzuweisen (BGE 117 Ib 307 E. 4). Auch in einem den Weiler Fidaz betreffenden Entscheid, in welchem die Nichteinweisung einer 741 m2 haltenden Parzelle im heutigen Kern von Fidaz in die Bauzone zu beurteilen war, nahm das Bundesgericht an, es liege eine Nichteinzonung im Sinne des geltenden Rechts vor (nicht veröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes vom 14. Januar 1991 i.S. W. C., E. 2b). Die Freifläche zwischen den bestehenden Bauten, welche landwirtschaftlich genutzt wird und einen Durchblick auf den Flimserstein ermöglicht, beurteilte es in Berücksichtigung aller Umstände als genügend gross, um die Annahme einer Auszonung auszuschliessen, eine Feststellung, die sich mit den Ausführungen der Beschwerdeführer deckt, wonach für Fidaz als Walserkolonie eine Streusiedlungsform kennzeichnend gewesen sei und daher historisch kaum von einem eigentlichen Fraktionskern gesprochen werden könne.
c) Bereits im Lichte dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass die Beschwerdeführer für ihre Parzelle, die Teil eines weit grösseren landwirtschaftlich genutzten Abschnittes bildet, aus der oberhalb der Fidazerstrasse bestehenden Überbauung mit Ferienhäusern nicht mit Grund folgern können, das unterhalb der Strasse gelegene Land sei zum weitgehend überbauten Gebiet zu rechnen. Eine Strasse bildet in vielen Fällen die planerisch sachgerechte Begrenzung einer Bauzone. Für eine seit jeher bestehende Kantonsstrasse, welche den Ortskern von Flims mit dem Weiler Fidaz verbindet, trifft dies umso mehr zu. Auch wenn die Gemeinde bei der Ortsplanung von 1988 im Anschluss an den Fidazerhof unterhalb der Strasse einen Abschnitt einer Bauzone zuwies, wobei sie den bestehenden Bauten der Familien R.-A. und der Eltern der Beschwerdeführer Rechnung trug, ändert dies nichts daran, dass das Verwaltungsgericht den landwirtschaftlich genutzten Hang zwischen dem Ferienhaus R. und den bestehenden Häusern des Weilers Fidaz ohne Bundesrechtsverletzung zum nicht weitgehend überbauten Gebiet zählen durfte. Die entgegenstehende Annahme hätte vielmehr der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Flimser Zonierungsstreitigkeiten widersprochen.
d) Es ergibt sich hieraus auch, dass das Verwaltungsgericht zu Recht die Erschliessungsverhältnisse als nicht rechtserheblich betrachten durfte. Auch wenn es zutrifft, dass die Parzelle der Beschwerdeführer im oberen Teil als voll erschlossen bezeichnet werden kann, da ohne aussergewöhnlichen Aufwand eine Zufahrt von der Fidazerstrasse aus über die Liegenschaft der Eltern R. erstellt werden könnte, so führt dies nicht zur Annahme, die Beschwerdeführer würden im Sinne des geltenden Rechts von einer Auszonung betroffen.
Hieran ändern auch die bestehenden Kanalisationsanlagen nichts. Die Sammelleitung, die in der Kantonsstrasse liegt, bezweckt nicht, den unterhalb der Strasse liegenden Parzellen einen Kanalisationsanschluss zu verschaffen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1988 i.S. R. c. Vaz-Obervaz, E. 4d, publiziert in ZBl 90/1989 S. 548 f.). Aufgrund des Gewässerschutzgesetzes bestand die Pflicht der Kantone und Gemeinden, die nötigen Kanalisationsanlagen zu erstellen, um alle verunreinigenden Einleitungen und Versickerungen in Gewässer einer Abwasserreinigungsanlage zuzuführen (Art. 5 und 13 ff. GschG). Dementsprechend waren die Liegenschaftseigentümer verpflichtet, ihre Abwässer an die Kanalisation anzuschliessen, wie dies die Eltern der Beschwerdeführer im Jahre 1978 aufgrund der Vereinbarung mit J. M. und den Eigentümern weiterer Parzellen getan haben. Die Erstellung der nach der Gewässerschutzgesetzgebung erforderlichen Kanalisationsanlagen hat jedoch nicht zur Folge, dass deswegen Parzellen, welche an Kanalisationsleitungen anstossen, in eine Bauzone eingewiesen werden müssen (BGE 113 Ia 367 E. 2b mit Hinweisen; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Oktober 1991 i.S. Staat Zürich c. Stadt Zürich, E. 4c). Unbeachtlich ist deshalb auch, ob die frühere kommunale Richtplanung mit Strassen- und Erschliessungsplänen, in die die Beschwerdeführer nach ihren Ausführungen wegen der Weigerung der Gemeinde nicht hätten Einsicht nehmen können, den Einbezug ihrer Parzelle in das Baugebiet vorsah. Für die Zonierung sind vielmehr die für die Raumplanung massgebenden Grundsätze ausschlaggebend (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1988 i.S. R. c. Vaz-Obervaz, E. 4c, publiziert in ZBl 90/1989 S. 546 ff.).
Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass auch aus dem Fehlen eines Generellen Kanalisationsprojektes im Sinne der eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung zu folgern sei, dass die Parzelle der Beschwerdeführer sich in keiner dem geltenden Recht entsprechenden Bauzone befinde. Diese Folgerung entspricht der Rechtsprechung des Bundesgerichts. Bereits die eidgenössische Gewässerschutzgesetzgebung hatte im Sinne des Auftrages gemäss Art. 22quater BV von 1969 die Trennung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet verlangt und dabei vorgesehen, dass die Kantone und Gemeinden ausser einer Kanalisationsrichtplanung ein Generelles Kanalisationsprojekt auszuarbeiten haben, welches für das überbaute und für das innert höchstens 15 Jahren zur Erschliessung vorgesehene Baugebiet anzulegen ist. Wenn die Gewässerschutzgesetzgebung auch auf das im Zonenplan ausgeschiedene Baugebiet verweist, so bezieht sich diese Verweisung gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes auf eine den Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechende Zonenplanung (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 13. Januar i.S. M. c. Gruyères, E. 3a).
Aus dieser Rechtslage ergibt sich, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer, die sich nicht im Bereiche eines den gewässerschutzrechtlichen Anforderungen entsprechenden Generellen Kanalisationsprojektes befand und die auch nicht im Gebiete eines genehmigten altrechtlichen und daher auch nach dem 1. Januar 1988 weiterhin gültigen Nutzungsplanes lag, kein Bauland im Rechtssinne darstellt. Das Verwaltungsgericht hat dementsprechend zu Recht gefolgert, dass die Beschwerdeführer nicht von einer Auszonung, sondern von einer Nichteinzonung betroffen wurden.
5. a) Durch eine Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung der den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Raumplanung wird dem Eigentümer des betroffenen Grundstückes in der Regel keine wesentliche, aus seinem Eigentum fliessende Befugnis entzogen. Die sich aus der Nichteinzonung in eine Bauzone und der Festsetzung der Landwirtschaftszone ergebende Inhaltsbestimmung des Eigentums hat der Eigentümer somit im Regelfall entschädigungslos hinzunehmen (vorne E. 2d). Zu prüfen ist, ob im vorliegenden Fall nicht doch ausnahmsweise die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich trifft, so dass diese entschädigungspflichtig ist. Dies wäre nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichtes einmal dann der Fall, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet und somit deshalb eine Einzonungspflicht bestanden hätte (vorne E. 2d). Dieser Frage ist indes hier nicht mehr nachzugehen, nachdem feststeht, dass das Grundstück Nr. 3875 nicht im weitgehend überbauten Gebiet liegt.
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer baureifes oder groberschlossenes Land besitzen, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und ob sie für die Erschliessung und Überbauung dieses Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet haben (BGE 116 Ib 384 E. 6a; BGE 114 Ib 106 E. 4 und 118 f. E. 5, je mit Hinweisen), oder ob weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sind, dass die Parzelle der Beschwerdeführer unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Es handelt sich - wie bereits erwähnt - um Fälle, in denen die Betroffenen aufgrund besonderer Umstände, welche auch das zur Planung verpflichtete Gemeinwesen zu vertreten hat, annehmen durften, die von ihnen beabsichtigte bauliche Nutzung lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft aus eigener Kraft verwirklichen (BGE 116 Ib 384 E. 6a mit Hinweisen).
b) (Die Voraussetzungen für eine entschädigungspflichtige Nichteinzonung sind nicht erfüllt.) | de | Art. 5 al. 2, art. 35 al. 1 let. b, art. 36 al. 3 LAT; expropriation matérielle, déclassement et refus de classer; délai pour l'établissement des plans d'affectation, mesures introductives cantonales. 1. Résumé de la jurisprudence concernant l'expropriation matérielle (consid. 2).
2. Les plans de zones établis selon l'ancien droit, non approuvés conformément à l'art. 35 al. 3 LAT et contraires à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, perdent leur validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destiné à la construction (art. 35 al. 1 let. b LAT). A compter de cette date, la zone à bâtir comprend la "partie de l'agglomération déjà largement bâtie", jusqu'à ce qu'un plan d'affectation respectant les principes de la loi sur l'aménagement du territoire soit établi (art. 36 al. 3 LAT; consid. 4a-d).
3. Quand le refus de classer une parcelle en zone à bâtir donne-t-il droit à une indemnité (consid. 5a)? | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,066 | 118 Ib 38 | 118 Ib 38
Sachverhalt ab Seite 39
Die Geschwister R. sind seit 1976 Eigentümer der Parzelle Nr. 3875 in der Fraktion Fidaz, Gemeinde Flims. Nach dem Zonenplan der Gemeinde von 1968 lag das Grundstück in einer Bauzone. Am 4. Dezember 1988 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Gemeinde Flims eine neue Ortsplanung, die von der Regierung des Kantons Graubünden am 12. März 1990 genehmigt wurde. Im Rahmen dieser Ortsplanung wurden von ca. 60 ha unüberbauter bisheriger Wohnzone ungefähr 34 ha, darunter auch die Liegenschaft Nr. 3875, nicht mehr in das Baugebiet aufgenommen.
Am 26. Juni 1990 meldeten die Geschwister R. beim Präsidenten der kantonalen Enteignungskommission VI eine Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung an. Die Gemeinde Flims bestritt das Begehren, worauf die Akten dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zum Entscheid über das Vorliegen einer materiellen Enteignung überwiesen wurden. Das Verwaltungsgericht stellte am 23. Januar 1991 fest, die Zuweisung der Parzelle Nr. 3875 zur Landwirtschaftszone stelle keine materielle Enteignung dar.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. Februar 1991 verlangten die Geschwister R. die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Ob Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, ist im Lichte der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts gemäss Vorlage vom 15. August 1967 (BBl 1967 II 133 ff.), die am 14. September 1969 zur Annahme der Art. 22ter und 22quater BV durch Volk und Stände führte, zu beurteilen. Danach wurden die Kantone verpflichtet, nach den bundesrechtlichen Grundsätzen eine der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung zu schaffen. Ein zentrales Anliegen dieser Neuordnung des Bodenrechts bildet die Festlegung der zulässigen Nutzung des Bodens in Beachtung des Gebotes der haushälterischen Nutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG) durch Nutzungspläne (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Nutzungspläne, S. 194 ff.; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 4, S. 29 ff.; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, § 18, S. 153 ff.; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 3. Aufl., Zürich 1991, insbesondere S. 95, 188, 210, 226 f.).
Die Nutzungspläne haben vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen zu unterscheiden (Art. 14 RPG). Diese Anordnung des Raumplanungsgesetzes knüpft an die vom Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigungen vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) und vom Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS 1972 I S. 644 ff.) geschaffene Ordnung an (BGE 105 Ia 336 ff. E. 3c und d; EJPD/RPG, Erläuterungen RPG, Einleitung N 84 ff.). Das für die Überbauung bestimmte Land ist in Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG in Bauzonen einzuweisen. Das ausserhalb der Bauzonen gelegene Areal ist Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG), allenfalls Schutzzonen (Art. 17 RPG) oder kantonalen Spezialzonen zuzuteilen, soweit es nicht als Wald nach der Forstgesetzgebung des Bundes geschützt ist (Art. 18 RPG). Nichteinzonungen in eine Bauzone in Übereinstimmung mit diesen bundesrechtlichen Grundsätzen sind Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des Grundeigentums (BGE 114 Ib 303 E. 3c mit Hinweisen; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 178).
b) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf eine Planung zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstückes ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 114 Ib 103 E. 2 und 118 E. 4, je mit Hinweisen; ENRICO RIVA, a.a.O., S. 164 ff.).
c) Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinne des Tatbestandes der materiellen Enteignung kann zum vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 114 Ib 303 E. 3a; 112 Ib 398 E. 5a). Eine solche, der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts entsprechende Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der u.a. die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und 19 RPG; Art. 5 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 [WEG; SR 843]; BGE 114 Ib 303 E. 3a mit Hinweisen).
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der von der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Klarstellung der Rechtslage befolgten Terminologie eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 117 Ib 6 E. 3; BGE 114 Ib 303 E. 3b, je mit Hinweisen).
d) Wie das Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, löst die Nichteinzonung in eine Bauzone grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 116 Ib 384 E. 6a; BGE 114 Ib 303 E. 3c; BGE 107 Ia 89. Nur ausnahmsweise kann die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er baureifes oder groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 338 E. 3d), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (ENRICO RIVA, a.a.O., S. 180 FN 99). Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet (BGE 116 Ib 384 E. 6a). Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung von Land in eine Bauzone gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone (BGE 116 Ia 235 E. 4c; BGE 114 Ia 33 E. 6 mit Hinweisen), auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 116 Ia 195 E. 3c und d; 202 E. 2b mit Hinweisen). Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst (BGE 114 Ib 304 E. 3d und e mit Hinweisen).
e) Gemäss dieser Rechtsprechung ist nachfolgend abzuklären, ob die Beschwerdeführer von einer Auszonung aus einer Bauzone betroffen wurden oder ob die Einweisung ihrer Liegenschaft in die Landwirtschaftszone eine Nichteinzonung in eine den Anforderungen des eidgenössischen und kantonalen Rechts entsprechende Bauzone darstellt, die ihnen Anspruch auf eine Entschädigung gibt. Dabei ist als erstes zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt hat.
3. (Keine offensichtlich unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung)
4. Für den Ausgang der Sache entscheidend ist somit die Frage, ob das Verwaltungsgericht mit der rechtlichen Würdigung der von ihm in tatsächlicher Hinsicht getroffenen Feststellungen im Sinne von Art. 104 lit. a OG Bundesrecht verletzt hat, indem es feststellte, die Voraussetzungen für das Vorliegen einer materiellen Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG seien mit Bezug auf das Grundstück der Beschwerdeführer nicht erfüllt.
a) Die Liegenschaft der Beschwerdeführer lag nach dem altrechtlichen Zonenplan der Gemeinde Flims aus dem Jahre 1968 mit seitherigen formellen und materiellen Änderungen in der Bauzone A, in welcher gemäss Art. 11 des Baugesetzes von Flims vom 19. März 1968 der Bau von freistehenden Ein- und Zweifamilienhäusern zulässig war. Der Zonenplan aus dem Jahre 1968 entsprach indes den verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen an einen Zonenplan im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsrechts nicht (dazu die nachstehende E. 4b). Dies stellen die Beschwerdeführer nicht in Abrede. Der altrechtliche Zonenplan wurde nie von der kantonalen Regierung gemäss Art. 35 Abs. 3 RPG, somit vor dem 1. Januar 1988 genehmigt.
Die Kantone bzw. die nach kantonalem Recht zuständigen Gemeinden (Art. 4 Abs. 1 KRG) waren gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG verpflichtet, spätestens innert acht Jahren nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes, somit bis zum 1. Januar 1988, einen den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechenden Nutzungsplan festzusetzen. Mit dem am 4. Dezember 1988 verabschiedeten Baugesetz und Zonenplan kam die Gemeinde Flims mit annähernd einjähriger Verspätung diesem Auftrag nach.
Eine Fristverlängerung für die Erstellung der Nutzungspläne sieht das Raumplanungsgesetz - anders als für die Richtplanung der Kantone (Art. 35 Abs. 2 RPG) - nicht vor (Bericht des Bundesrates über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und Besiedlung in der Schweiz [Raumplanungsbericht 1987] vom 14. Dezember 1987, BBl 1988 I S. 935; MARTIN PFISTERER, Rechtsprobleme der Bauzonen, in: Rechtsfragen der Nutzungsordnung in der Raumplanung, St. Gallen 1986, S. 35; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, in: Perspektiven des Raumplanungs- und des Bodenrechts, Beihefte zur ZSR 11, 1990, S. 151). Das Bundesgericht hat deshalb bereits im Jahre 1985 festgehalten, die Reduktion zu gross bemessener und somit den Grundsätzen des Raumplanungsrechts widersprechender Bauzonen müsse innert der Frist von Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG vorgenommen werden (BGE 111 Ia 22 E. 2d).
Das Verstreichen der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG festgesetzten Frist für den Erlass der Nutzungsplanung hat zur Folge, dass der altrechtliche, den verfassungs- und gesetzmässigen Anforderungen nicht entsprechende Plan aus dem Jahre 1968 mit seitherigen Änderungen jedenfalls nach dem 1. Januar 1988 mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebietes infolge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts seine Gültigkeit verloren hat. An seine Stelle treten deshalb "einführende Massnahmen" (Überschrift zu Art. 36 RPG; vgl. auch BGE 117 Ia 358 E. 5c): fehlen infolge des Verstreichens der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG vorgesehenen Frist rechtskräftig ausgeschiedene Bauzonen, greift Art. 36 Abs. 3 RPG Platz. Diese Bestimmung reduziert den Umfang der Bauzone von Bundesrechts wegen ab dem 1. Januar 1988 so lange auf das "weitgehend überbaute Gebiet", als eine ordentliche, den Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechende Nutzungsplanung fehlt (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N 6 und 8 zu Art. 35, S. 378 f., und N 27 zu Art. 36, S. 392; Raumplanungsbericht 1987, a.a.O., S. 935; LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 156; HEINZ AEMISEGGER/T. WETZEL, Wald und Raumplanung, Bern 1985, S. 91 f.; MARTIN PFISTERER, a.a.O., S. 35 f.; CHRISTOPH BANDLI, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 7 zu Art. 24 USG; PIERRE TSCHANNEN, a.a.O., S. 151).
Dementsprechend gehen die Beschwerdeführer mit Recht davon aus, dass es sich fragt, ob ihre Parzelle im weitgehend überbauten Gebiet gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG liegt. Der Begriff des weitgehend überbauten Gebietes ist eng zu verstehen; er umfasst im wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich (EJPD/BRP, a.a.O., N 27 zu Art. 36 RPG). Nur wenn diese Voraussetzungen zuträfen, läge die Parzelle in einer vorläufigen Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG. Ob im zutreffenden Falle ihre Einweisung in die Landwirtschaftszone nach den für eine Auszonung geltenden Grundsätzen zu beurteilen wäre und aus diesem Grunde allenfalls eine Entschädigungspflicht nach sich ziehen würde, kann offengelassen werden, ergibt sich doch aus den nachstehenden Erwägungen, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer nicht im weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG liegt und daher vorliegend von einer Nichteinzonung zu sprechen ist.
b) Für die Beantwortung der Frage, ob sich die Liegenschaft der Beschwerdeführer in einer vorläufigen Bauzone gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG befunden habe, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das Bundesgericht in neuester Zeit mehrere Entscheide über Beschwerden von Grundeigentümern in der Gemeinde Flims zu beurteilen hatte, deren Liegenschaften nicht in eine Bauzone eingewiesen wurden. In einem weiteren Falle war die Festsetzung der Bauzone umstritten. Das Bundesgericht stellte ausnahmslos fest, dass es sich beim Zonenplan der Gemeinde Flims vom 8. Dezember 1988 um den ersten den Grundsätzen des eidgenössischen Rechts entsprechenden Nutzungsplan handle (BGE 117 Ib 305 E. 3b; nicht publizierte Urteile des Bundesgerichtes vom 14. Januar 1991 i.S. W. C. betreffend Weiler Fidaz, E. 2b; vom 16. Januar 1991 i.S. G., E. 3b, und vom 20. März 1991 i.S. Stadt Zürich, E. 3b).
Nachgewiesenermassen bezeichnete der altrechtliche Zonenplan eine viel zu ausgedehnte Fläche als Baugebiet. Dies hat das Bundesgericht bereits im Jahre 1986 bezüglich der Änderung des altrechtlichen Zonenplanes im Gebiet Flims-Scheia festgehalten (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichtes vom 15. Oktober 1986 i.S. M. und Kons., E. 4c). Der Zonenplan 1988 wies ca. 34 ha bisheriges Baugebiet nicht mehr den Bauzonen zu. Trotz dieser wesentlich engeren Begrenzung der Bauzonen im Sinne des Raumplanungsrechts stellte das Bundesgericht 1991 fest, dass das eingezonte noch nicht überbaute Gebiet mit 26 ha immer noch reichlich bemessen sei, weshalb es in Berücksichtigung aller Umstände den Antrag eines Beschwerdeführers guthiess, eine weitere Fläche von ca. 1,25 ha Land keiner Bauzone, sondern der Landwirtschaftszone zuzuweisen (BGE 117 Ib 307 E. 4). Auch in einem den Weiler Fidaz betreffenden Entscheid, in welchem die Nichteinweisung einer 741 m2 haltenden Parzelle im heutigen Kern von Fidaz in die Bauzone zu beurteilen war, nahm das Bundesgericht an, es liege eine Nichteinzonung im Sinne des geltenden Rechts vor (nicht veröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes vom 14. Januar 1991 i.S. W. C., E. 2b). Die Freifläche zwischen den bestehenden Bauten, welche landwirtschaftlich genutzt wird und einen Durchblick auf den Flimserstein ermöglicht, beurteilte es in Berücksichtigung aller Umstände als genügend gross, um die Annahme einer Auszonung auszuschliessen, eine Feststellung, die sich mit den Ausführungen der Beschwerdeführer deckt, wonach für Fidaz als Walserkolonie eine Streusiedlungsform kennzeichnend gewesen sei und daher historisch kaum von einem eigentlichen Fraktionskern gesprochen werden könne.
c) Bereits im Lichte dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass die Beschwerdeführer für ihre Parzelle, die Teil eines weit grösseren landwirtschaftlich genutzten Abschnittes bildet, aus der oberhalb der Fidazerstrasse bestehenden Überbauung mit Ferienhäusern nicht mit Grund folgern können, das unterhalb der Strasse gelegene Land sei zum weitgehend überbauten Gebiet zu rechnen. Eine Strasse bildet in vielen Fällen die planerisch sachgerechte Begrenzung einer Bauzone. Für eine seit jeher bestehende Kantonsstrasse, welche den Ortskern von Flims mit dem Weiler Fidaz verbindet, trifft dies umso mehr zu. Auch wenn die Gemeinde bei der Ortsplanung von 1988 im Anschluss an den Fidazerhof unterhalb der Strasse einen Abschnitt einer Bauzone zuwies, wobei sie den bestehenden Bauten der Familien R.-A. und der Eltern der Beschwerdeführer Rechnung trug, ändert dies nichts daran, dass das Verwaltungsgericht den landwirtschaftlich genutzten Hang zwischen dem Ferienhaus R. und den bestehenden Häusern des Weilers Fidaz ohne Bundesrechtsverletzung zum nicht weitgehend überbauten Gebiet zählen durfte. Die entgegenstehende Annahme hätte vielmehr der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Flimser Zonierungsstreitigkeiten widersprochen.
d) Es ergibt sich hieraus auch, dass das Verwaltungsgericht zu Recht die Erschliessungsverhältnisse als nicht rechtserheblich betrachten durfte. Auch wenn es zutrifft, dass die Parzelle der Beschwerdeführer im oberen Teil als voll erschlossen bezeichnet werden kann, da ohne aussergewöhnlichen Aufwand eine Zufahrt von der Fidazerstrasse aus über die Liegenschaft der Eltern R. erstellt werden könnte, so führt dies nicht zur Annahme, die Beschwerdeführer würden im Sinne des geltenden Rechts von einer Auszonung betroffen.
Hieran ändern auch die bestehenden Kanalisationsanlagen nichts. Die Sammelleitung, die in der Kantonsstrasse liegt, bezweckt nicht, den unterhalb der Strasse liegenden Parzellen einen Kanalisationsanschluss zu verschaffen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1988 i.S. R. c. Vaz-Obervaz, E. 4d, publiziert in ZBl 90/1989 S. 548 f.). Aufgrund des Gewässerschutzgesetzes bestand die Pflicht der Kantone und Gemeinden, die nötigen Kanalisationsanlagen zu erstellen, um alle verunreinigenden Einleitungen und Versickerungen in Gewässer einer Abwasserreinigungsanlage zuzuführen (Art. 5 und 13 ff. GschG). Dementsprechend waren die Liegenschaftseigentümer verpflichtet, ihre Abwässer an die Kanalisation anzuschliessen, wie dies die Eltern der Beschwerdeführer im Jahre 1978 aufgrund der Vereinbarung mit J. M. und den Eigentümern weiterer Parzellen getan haben. Die Erstellung der nach der Gewässerschutzgesetzgebung erforderlichen Kanalisationsanlagen hat jedoch nicht zur Folge, dass deswegen Parzellen, welche an Kanalisationsleitungen anstossen, in eine Bauzone eingewiesen werden müssen (BGE 113 Ia 367 E. 2b mit Hinweisen; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Oktober 1991 i.S. Staat Zürich c. Stadt Zürich, E. 4c). Unbeachtlich ist deshalb auch, ob die frühere kommunale Richtplanung mit Strassen- und Erschliessungsplänen, in die die Beschwerdeführer nach ihren Ausführungen wegen der Weigerung der Gemeinde nicht hätten Einsicht nehmen können, den Einbezug ihrer Parzelle in das Baugebiet vorsah. Für die Zonierung sind vielmehr die für die Raumplanung massgebenden Grundsätze ausschlaggebend (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1988 i.S. R. c. Vaz-Obervaz, E. 4c, publiziert in ZBl 90/1989 S. 546 ff.).
Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass auch aus dem Fehlen eines Generellen Kanalisationsprojektes im Sinne der eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung zu folgern sei, dass die Parzelle der Beschwerdeführer sich in keiner dem geltenden Recht entsprechenden Bauzone befinde. Diese Folgerung entspricht der Rechtsprechung des Bundesgerichts. Bereits die eidgenössische Gewässerschutzgesetzgebung hatte im Sinne des Auftrages gemäss Art. 22quater BV von 1969 die Trennung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet verlangt und dabei vorgesehen, dass die Kantone und Gemeinden ausser einer Kanalisationsrichtplanung ein Generelles Kanalisationsprojekt auszuarbeiten haben, welches für das überbaute und für das innert höchstens 15 Jahren zur Erschliessung vorgesehene Baugebiet anzulegen ist. Wenn die Gewässerschutzgesetzgebung auch auf das im Zonenplan ausgeschiedene Baugebiet verweist, so bezieht sich diese Verweisung gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes auf eine den Grundsätzen des Raumplanungsrechts entsprechende Zonenplanung (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 13. Januar i.S. M. c. Gruyères, E. 3a).
Aus dieser Rechtslage ergibt sich, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer, die sich nicht im Bereiche eines den gewässerschutzrechtlichen Anforderungen entsprechenden Generellen Kanalisationsprojektes befand und die auch nicht im Gebiete eines genehmigten altrechtlichen und daher auch nach dem 1. Januar 1988 weiterhin gültigen Nutzungsplanes lag, kein Bauland im Rechtssinne darstellt. Das Verwaltungsgericht hat dementsprechend zu Recht gefolgert, dass die Beschwerdeführer nicht von einer Auszonung, sondern von einer Nichteinzonung betroffen wurden.
5. a) Durch eine Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung der den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechenden Raumplanung wird dem Eigentümer des betroffenen Grundstückes in der Regel keine wesentliche, aus seinem Eigentum fliessende Befugnis entzogen. Die sich aus der Nichteinzonung in eine Bauzone und der Festsetzung der Landwirtschaftszone ergebende Inhaltsbestimmung des Eigentums hat der Eigentümer somit im Regelfall entschädigungslos hinzunehmen (vorne E. 2d). Zu prüfen ist, ob im vorliegenden Fall nicht doch ausnahmsweise die Nichteinzonung den Eigentümer enteignungsähnlich trifft, so dass diese entschädigungspflichtig ist. Dies wäre nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichtes einmal dann der Fall, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet und somit deshalb eine Einzonungspflicht bestanden hätte (vorne E. 2d). Dieser Frage ist indes hier nicht mehr nachzugehen, nachdem feststeht, dass das Grundstück Nr. 3875 nicht im weitgehend überbauten Gebiet liegt.
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführer baureifes oder groberschlossenes Land besitzen, das von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und ob sie für die Erschliessung und Überbauung dieses Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet haben (BGE 116 Ib 384 E. 6a; BGE 114 Ib 106 E. 4 und 118 f. E. 5, je mit Hinweisen), oder ob weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sind, dass die Parzelle der Beschwerdeführer unter Umständen hätte eingezont werden müssen (BGE 112 Ib 403 E. 6d; in BGE 117 Ib 4 nicht publizierte E. 4). Es handelt sich - wie bereits erwähnt - um Fälle, in denen die Betroffenen aufgrund besonderer Umstände, welche auch das zur Planung verpflichtete Gemeinwesen zu vertreten hat, annehmen durften, die von ihnen beabsichtigte bauliche Nutzung lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft aus eigener Kraft verwirklichen (BGE 116 Ib 384 E. 6a mit Hinweisen).
b) (Die Voraussetzungen für eine entschädigungspflichtige Nichteinzonung sind nicht erfüllt.) | de | Art. 5 cpv. 2, art. 35 cpv. 1 lett. b, art. 36 cpv. 3 LPT; espropriazione materiale, declassamento e non attribuzione di un fondo alla zona edificabile; termine per l'allestimento dei piani di utilizzazione, misure introduttive dei Cantoni. 1. Riassunto della giurisprudenza concernente l'espropriazione materiale (consid. 2).
2. I piani di utilizzazione allestiti secondo il vecchio diritto, non approvati conformemente all'art. 35 cpv. 3 LPT e contrari alla legge federale sulla pianificazione del territorio, perdono la loro validità in ogni caso a partire dal 1o gennaio 1988 per quanto concerne la delimitazione del territorio destinato all'edificazione (art. 35 cpv. 1 lett. b LPT). A partire da questa data, la zona edificabile comprende il "comprensorio già largamente edificato", fino a che un piano di utilizzazione che rispetti i principi della legge sulla pianificazione del territorio sia allestito (art. 36 cpv. 3 LPT; consid. 4a-d).
3. Quando il rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile conferisce il diritto a una indennità (consid. 5a)? | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-38%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,067 | 118 Ib 381 | 118 Ib 381
Sachverhalt ab Seite 383
A.- Im Gebiet Poja-Tschanderünu-Undri Zell (PTUZ) in der Gemeinde Salgesch soll eine Rebbergmelioration durchgeführt werden, um die Bewirtschaftung der bestockten Flächen zu erleichtern; gleichzeitig soll die Rebfläche vergrössert werden. Das Vorhaben berührt forstrechtliche Fragen und solche des Landwirtschafts-, Bau-, Raumplanungs-, Natur- und Landschaftsschutz- sowie des Umweltschutzrechts. Die im Jahre 1979 eingeleiteten Abklärungen endeten vorläufig mit Urteil des Bundesgerichts vom 20. Januar 1988, mit dem die Koordinationspflicht hinsichtlich der verschiedenen Verfahren und die raumplanungsrechtliche Bewilligungspflicht bejaht wurden, währenddem die Rodungsbewilligung verweigert wurde (s. BGE 114 Ib 224 ff.).
B.- In der Folge überarbeitete die Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ ihr Vorhaben nochmals. Das definitive Projekt wurde hierauf durch die Gemeinde Salgesch gestützt auf Art. 44 des kantonalen Gesetzes vom 2. Februar 1961 über die Bodenverbesserungen und andere Massnahmen zu Gunsten der Landwirtschaft (BVG) vom 28. August 1988 bis am 19. September 1988 öffentlich aufgelegt. Ebenso wurde das von der Genossenschaft in bezug auf die erforderlichen Nivellierungs- und Umbrucharbeiten sowie den Bau der Rebstrassen und Bewässerungsanlagen eingereichte Baugesuch gemäss Art. 24 der kantonalen Bauverordnung vom 5. Januar 1983 (BauV) ab dem 26. August 1988 öffentlich aufgelegt.
a) Im Baubewilligungsverfahren erhob der World Wildlife Fund Schweiz (WWF), Sektion Wallis, am 2. September 1988 Einsprache. Mit der Begründung, der WWF sei hiefür nicht legitimiert, trat der Gemeinderat Salgesch am 29. September 1988 auf die Einsprache nicht ein und erteilte die nachgesuchte Baubewilligung. Mit Entscheid vom 11. Januar 1990 erteilte auch die kantonale Baukommission die Baubewilligung nach Massgabe von Art. 22 RPG, dies gestützt auf die von den zuständigen Fachstellen erstatteten Berichte; die vom WWF erhobene Einsprache wies sie ab, soweit darauf eingetreten wurde, und die übrigen Einsprachen konnten als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden oder wurden zurückgezogen. In Berücksichtigung der Fachberichte wurde die Erteilung der Baubewilligung von verschiedenen Auflagen und Bedingungen abhängig gemacht. Sodann schloss sich die Baukommission den Folgerungen eines Gutachtens zur Frage der Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) an, das die Genossenschaft in Auftrag gegeben hatte. Den Ausführungen des Expertenberichtes vom 15. September 1989 entsprechend ging die Kommission davon aus, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine UVP-Pflicht nach Massgabe der am 1. Januar 1989 in Kraft getretenen Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) nicht erfüllt seien, weil keine Gesamtmelioration zur Diskussion stehe. Dagegen sei das Projekt an sich UVP-pflichtig, weil Terrainveränderungen von mehr als 5 ha vorgesehen seien. Diese Frage sei allerdings übergangsrechtlicher Natur. Im Meliorationsverfahren sei eine UVP im Verfahren der Genehmigung des Vorprojektes einzuholen. Im vorliegenden Fall sei dies nicht mehr möglich, da das Vorprojekt bereits im Jahre 1983 genehmigt worden sei. Daraus ergebe sich, dass das für das zur Diskussion stehende Projekt geeignete oder ursprüngliche Verfahren bereits abgeschlossen sei. Diesem Umstand sei nicht durch die nachträgliche Durchführung einer formellen UVP, sondern - in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts - dadurch Rechnung zu tragen, dass das Ausführungsprojekt dahingehend überprüft werde, ob es mit dem Bundesrecht übereinstimme; diese Prüfung habe nicht nur im Meliorationsverfahren, das als dominierendes und damit als Leitverfahren zu erachten sei, sondern auch in jedem anderen Verfahren zu erfolgen, somit ebenfalls im Baubewilligungsverfahren. Im vorliegenden Fall ergebe sich namentlich gestützt auf die verschiedenen Fachstellenberichte, dass bundesrechtliche - vor allem raumplanungs- und umweltschutzrechtliche - Hindernisse der Melioration nicht entgegenstünden. Um schliesslich dem Koordinationsgebot Nachachtung zu verschaffen, seien die Baubewilligung und die noch ausstehende Genehmigung des Ausführungsprojektes in einem einzigen beschwerdefähigen Entscheid zusammenzufassen. Entsprechend stellte die Baukommission den Baubewilligungsentscheid dem Meliorationsamt zu; es sei dann dessen Sache, ihn gemeinsam mit den übrigen das Vorhaben betreffenden Entscheiden unter Angabe der Rechtsmittelbelehrung schriftlich zu eröffnen.
Nachdem der WWF vom Entscheid vom 11. Januar 1990 Kenntnis erhalten hatte, erhob er am 22. Februar 1990 Beschwerde an den Staatsrat des Kantons Wallis; er wollte offenbar verhindern, dass ihm später ein unbenutzter Fristenlauf entgegengehalten werden könne. Diese Beschwerde ergänzte der WWF aufgrund des ihm vom Baudepartement nachträglich zugestellten Entscheidexemplars.
Mit Entscheid vom 20. März 1991 trat der Staatsrat auf die Beschwerde nicht ein, im wesentlichen mit der Begründung, das bau- und raumplanungsrechtliche Verfahren werde in Erfüllung der Koordinationspflicht in das Meliorationsverfahren eingebettet; bei Meliorationen der vorliegenden Art gehe dieses Verfahren allfälligen planungs- und baurechtlichen Fragen voraus, was zur Folge habe, dass es als massgebliches Verfahren (Leitverfahren) bezeichnet werden müsse. Das mit den Bodenverbesserungen betraute Departement habe deshalb in jenem Leitverfahren bei den zuständigen Behörden die erforderlichen Bewilligungen einzuholen, welche in der Folge in den Genehmigungsentscheid zu integrieren seien. Entsprechend sei eine selbständige Anfechtung der Baubewilligungen nicht zulässig. Vielmehr werde sich der Staatsrat in einem einzigen Entscheid über die Genehmigung des endgültigen Projektes und damit sowohl über die bodenverbesserungsrechtlichen Fragen als auch über diejenigen der weiteren Rechtsbereiche wie Raumplanung und Baurecht äussern, weshalb sich die erst gegen den Bauentscheid gerichtete Beschwerde des WWF im jetzigen Zeitpunkt mangels anfechtbarem Entscheid als unzulässig erweise. Schliesslich werde in jenem erst noch zu fällenden Genehmigungsentscheid das Rechtsmittel angegeben sein, welches ergriffen werden könne.
b) Sodann erhob der WWF am 19. September 1988 Einsprache gegen das überarbeitete endgültige Meliorationsprojekt. Diese Einsprache wurde vom Vorstand der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ am 27. Januar 1990 abgewiesen, im wesentlichen mit der Begründung, dass bereits die Gemeinde auf die vom WWF im Baubewilligungsverfahren erhobene Einsprache mangels Legitimation nicht eingetreten sei und dass die kantonale Baukommission in ihrer Verfügung vom 11. Januar 1990 ebenfalls einen negativen Einspracheentscheid getroffen habe; im übrigen sei gemäss dem vorliegenden Gutachten eine UVP nicht erforderlich. Auf die vom WWF gegen diesen Entscheid des Genossenschaftsvorstandes eingereichte Beschwerde vom 22. Februar 1990 trat die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen mit Entscheid vom 14. August 1990 nicht ein. Diesen Entscheid stützte sie auf den Wortlaut von Art. 30 BVG, wonach (einzig) Eigentümer, Grundpfandgläubiger oder andere Interessierte Einsprache erheben können (Art. 30 Abs. 3 BVG); dabei können nach der Praxis der Rekurskommission nur Personen, die in einem besonders engen Verhältnis zur geplanten Bodenverbesserung stehen, als einspracheberechtigte Dritte nach Art. 30 Abs. 3 BVG betrachtet werden. Diese Voraussetzung erachtete die Kommission in bezug auf den WWF als nicht erfüllt. Im übrigen erwog die Kommission, bei ihrem Entscheid, der nur in Anwendung kantonalen Rechts ergehe und somit lediglich der staatsrechtlichen Beschwerde (und nicht gestützt auf Art. 12 NHG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde) unterliege, gehe es bloss um den ersten Schritt in Richtung der staatsrätlichen Genehmigung des Projektes und der damit verbundenen Subventionszusprache. Liege einmal die Genehmigung vor und sei die kantonale Subventionierung beschlossen, erfolge die bundesrechtliche Einwirkung, indem das eidgenössische Bodenverbesserungsrecht und damit auch die übrigen Bundesbestimmungen über den Weinbau usw. anzuwenden seien. Erst in jenem Zeitpunkt werde der WWF die Beschwerdeberechtigung erlangen und könne er sich gegen das Projekt wehren. Das Verfahren vor der Kommission stelle nur den bodenverbesserungsrechtlichen Teil des Verfahrens dar, der zusammen mit dem raumplanerischen und baupolizeilichen Aspekt zur Genehmigung durch den Staatsrat führe. Die Koordination werde in dem Zeitpunkt erfolgen, in dem beide Teilverfahren so weit gediehen seien, dass dem Staatsrat das endgültige Projekt zur Genehmigung unterbreitet werden könne. Es handle sich somit beim Entscheid der Bodenverbesserungskommission - wie bei der Verfügung des Genossenschaftsvorstandes - lediglich um eine "Teilzwischenverfügung".
Ebenfalls am 20. März 1991, an dem der bereits genannte Nichteintretensentscheid im Baubewilligungsverfahren gefällt wurde, genehmigte der Staatsrat mit separatem Entscheid das endgültige Meliorationsprojekt mit verschiedenen Bedingungen und Auflagen (namentlich der Umweltschutzfachstelle und der Forstpolizei); in Berücksichtigung der von den verschiedenen Fachstellen zum endgültigen Projekt abgegebenen Stellungnahmen sah sich der Staatsrat unter Bezugnahme auf den Wortlaut von Art. 24 UVPV nicht veranlasst, im nachhinein noch eine förmliche UVP zu verlangen. Vielmehr hielt er dafür, das endgültige Projekt könne in Anbetracht der von den verschiedenen Fachstellen vorgenommenen Abklärungen, die als Bericht im Sinne der Umweltgesetzgebung zu gelten hätten, als umweltverträglich erachtet werden, weshalb der Realisierung des Projektes unter Einhaltung der verschiedenen Auflagen und Bedingungen auch insoweit nichts entgegenstehe. Der Staatsrat hielt ausdrücklich fest, dass die vom 11. Januar 1990 datierte Verfügung der kantonalen Baukommission integrierender Bestandteil des Genehmigungsentscheides bilde und den Einsprechern zusammen mit diesem Entscheid eröffnet werde; in der Genehmigung des definitiven Projektes sei somit die Bewilligung für den Strassen- und Wegebau inbegriffen. Sodann entschied der Staatsrat im selben Entscheid über die Subventionierung der vorgesehenen Melioration. Im übrigen fügte er seinem Entscheid die Rechtsmittelbelehrung bei, dass dieser "in allen Punkten, die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen", mit Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht angefochten werden könne.
c) Gegen den im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid des Staatsrates vom 20. März 1991 erhob der WWF am 19. April 1991 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Wallis, und mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. April 1991 zog er auch den ebenfalls vom 20. März 1991 datierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates an das Verwaltungsgericht weiter. Mit Urteil vom 13. Juni 1991 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerden nicht ein. Im wesentlichen erwog es folgendes: Beim zur Diskussion stehenden Projekt handle es sich um eine Güterzusammenlegung mit Terrainveränderungen von mehr als 5 ha. Unabhängig davon, ob aufgrund von Art. 24 UVPV eine formelle UVP durchzuführen sei, handle es sich damit nach Ziff. 80.1 des Anhangs zur UVPV um eine UVP-pflichtige Anlage.
Gemäss Ziff. 80.1 des Anhangs zu dem zur UVPV erlassenen kantonalen Ausführungsreglement vom 28. November 1990 (ARzUVPV) sei das massgebliche Verfahren auf der in Frage stehenden Stufe des endgültigen Projektes (2. Stufe) das Genehmigungsverfahren gemäss Art. 31 BVG und sei die hiefür zuständige Behörde der Staatsrat, der demnach auch für die gesamte und zusammengefasste Eröffnung der erstinstanzlichen Entscheide zuständig sei. Die verbleibende Frage, ob als einheitliches Rechtsmittel gegen diese Entscheide die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht offenstehe, könnte nur bejaht werden, wenn dieses Rechtsmittel im Leitverfahren selber gegeben wäre. Aber nach Art. 76 lit. f des kantonalen Gesetzes vom 6. Oktober 1976 über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG) sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen unzulässig, weshalb auf die Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des Staatsrates und die damit zusammen eröffneten Verfügungen nicht eingetreten werden könne. Was die den Nichteintretensentscheid des Staatsrates betreffende Beschwerde anbelange, handle es sich dabei um eine Rechtsverweigerungsbeschwerde. Eine solche sei nach Art. 77 lit. a VVRG ebenfalls nur zulässig, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen die Endverfügung selber zulässig sei. Wie ausgeführt, treffe dies aber in bezug auf den staatsrätlichen Genehmigungsentscheid nicht zu, weshalb auch auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid nicht eingetreten werden könne.
C.- Gegen den vom 14. August 1990 datierten Entscheid der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen, gegen den vom 20. März 1991 datierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates sowie gegen den vom 13. Juni 1991 datierten Nichteintretensentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichtes erhob der WWF je separat Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht; er beantragte im wesentlichen, diese Entscheide seien aufzuheben, da durch sie in verschiedener Hinsicht Bundesrecht verletzt werde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 117 Ib 138 E. 1, 156 E. 1, 183 E. 1, mit Hinweisen, BGE 118 Ib 329 E. 1).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt. Dies gilt auch für gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (Art. 104 OG; BGE 117 Ib 138 E. 1a, 158 E. 1a, 116 Ib 162 f. E. 1a, 169 ff., je mit Hinweisen).
Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid hingegen selbständiges kantonales Recht ohne den genannten engen Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 117 Ib 10 ff., 139 f., je mit weiteren Hinweisen, s. zudem BGE 118 Ib 199 E. 1c und 328 ff. E. 1, mit weiteren Hinweisen).
b) aa) Anfechtungsobjekt der ersten Beschwerde bildet der Nichteintretensentscheid der kantonalen Bodenverbesserungskommission vom 14. August 1990, mit welchem dem WWF die Befugnis aberkannt wurde, bei dieser Kommission gestützt auf Art. 30 Abs. 3 BVG Einsprache gegen das definitive Meliorationsprojekt zu führen und dabei in verschiedener Hinsicht Bundesrechtsverletzungen zu rügen. Sodann bildet der vom Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt im Rahmen des zum Leitverfahren bestimmten Meliorationsverfahrens gefällte koordinierte Genehmigungsentscheid vom 20. März 1991, in den namentlich auch der Baubewilligungsentscheid der kantonalen Baukommission integriert wurde, Anfechtungsgegenstand der zweiten Beschwerde. Anfechtungsobjekt der dritten Beschwerde bildet schliesslich der vom kantonalen Verwaltungsgericht gefällte Nichteintretensentscheid vom 13. Juni 1991, mit welchem auf die vom WWF sowohl gegen den vom Staatsrat im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid als auch gegen dessen Genehmigungsentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit der Begründung nicht eingetreten wurde, dieses Rechtsmittel sei im Lichte von Art. 76 lit. f wie auch gemäss Art. 77 lit. a VVRG unzulässig, da das Meliorationsverfahren das Leitverfahren sei und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen nicht offenstehe. Bei diesen Entscheiden, die vom Beschwerdeführer angefochten werden, handelt es sich um solche im Sinne von Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; der Genehmigungsentscheid des Staatsrates ist nach Auffassung des Beschwerdeführers jedenfalls teilweise in Missachtung von Bundesrecht ergangen, und die Nichteintretensentscheide der Bodenverbesserungskommission und des Verwaltungsgerichtes sind nach der Meinung des Beschwerdeführers in gänzlicher Missachtung von Bundesrecht gefällt worden (s. hiezu im übrigen nachf. lit. cc). Gegen den Nichteintretensentscheid der Bodenverbesserungskommission stand dem WWF kein kantonales Rechtsmittel offen (Art. 58 Abs. 1 BVG, Art. 76 lit. f VVRG), ebensowenig gegen den Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes. In bezug auf den Genehmigungsentscheid des Staatsrates hatte der Beschwerdeführer zwar gemäss der beigefügten Rechtsmittelbelehrung, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht nach Massgabe der gesetzlichen Bestimmungen zulässig sei, vorsorglich nebst der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht auch dieses kantonale Rechtsmittel erhoben, doch fällte das Verwaltungsgericht - wie erwähnt - einen Nichteintretensentscheid, da es die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Anwendung von Art. 76 lit. f VVRG als unzulässig erachtete. Damit fällte es nicht ein Sachurteil, sondern lediglich ein Prozess- bzw. Unzuständigkeitsurteil. In einem solchen Fall, in dem das kantonale Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde mangels Zuständigkeit nicht eintritt, betrachtet das Bundesgericht praxisgemäss den Regierungsratsentscheid als kantonal letztinstanzlichen Entscheid (nicht publ. E. 5c von BGE 117 Ib 216 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 26. März 1991 i.S. G., E. 1a).
Bei den drei angefochtenen Entscheiden handelt es sich somit um letztinstanzliche kantonale Entscheide im Sinne von Art. 98 lit. g OG. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt nicht vor.
bb) Die Legitimation des WWF ist bereits insoweit gegeben (Art. 103 lit. a OG), als er rügt, die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen und das kantonale Verwaltungsgericht seien zu Unrecht nicht auf seine Rechtsmittel eingetreten und hätten dadurch eine Rechtsverweigerung begangen (s. BGE 114 Ib 157 f. E. 1c, 104 Ia 317 E. 3a, BGE 100 Ib 335 E. 1, nicht publizierte E. 3a von BGE 118 Ib 28 ff.), kann doch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde insbesondere auch gegen einen allein auf kantonalem Recht beruhenden Nichteintretensentscheid ergriffen werden, wenn damit - wie der WWF dies im vorliegenden Fall geltend macht (s. nachf. cc) - Bundesverwaltungsrecht zu Unrecht nicht angewendet worden sein soll (vgl. BGE 117 Ib 11, BGE 103 Ib 146 E. 2a, BGE 100 Ib 370 E. 1).
cc) Sodann steht dem WWF die Beschwerdebefugnis in allen drei Verfahren, in denen er im wesentlichen dieselben Bundesrechtsverletzungen rügt, aus folgenden Gründen zu:
Soweit gegen Verfügungen der kantonalen oder Bundesbehörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine UVP nach Art. 9 USG erforderlich ist, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zulässig ist, steht das Beschwerderecht auch den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen zu, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Einreichung der Beschwerde gegründet wurden (Art. 55 Abs. 1 USG). Gemäss Art. 55 Abs. 2 USG bezeichnet der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten Organisationen. Diese können auch von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich Gebrauch machen (Art. 55 Abs. 3 USG). Der WWF ist vom Bundesrat in der Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990 (VBUO, SR 814.016) als solche Organisation anerkannt worden. Deren Beschwerdebefugnis erstreckt sich insbesondere auch auf Verfügungen, in welchen eine UVP-Pflicht verneint wird. Nach der Praxis des Bundesgerichts betrifft die Rüge, Art. 9 USG sei zu Unrecht nicht angewendet worden, eine materielle Rechtsfrage. Der WWF ist somit nach Art. 55 USG legitimiert, die Rüge zu erheben, der Staatsrat habe in bezug auf das in Frage stehende Meliorationsprojekt die UVP-Pflicht zu Unrecht verneint (s. BGE 117 Ib 140 E. 1c, BGE 118 Ib 5 ff.).
Im weiteren ist der WWF befugt, geltend zu machen, durch die angefochtenen Entscheide, durch die seine in den kantonalen Verfahren vorgebrachten Bundesrechtsverletzungen ungeprüft geblieben seien, werde das aufgrund von Art. 12 NHG gewährleistete Beschwerderecht der ideellen Vereinigungen verletzt (Art. 104 lit. a OG, Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 NHG; s. BGE 118 Ib 5 ff., 117 Ib 99 f., 116 Ib 121 E. 1, 115 Ib 338 und 479 f., 112 Ib 71 f. E. 2). Im Rahmen von Art. 12 NHG ist der WWF zur Rüge legitimiert, das nach seiner Auffassung überdimensionierte und unzweckmässige Meliorationsprojekt, das die Natur und Landschaft auf unzulässige Weise beeinträchtige, sei zu Unrecht nicht umfassend im Lichte von Art. 24 RPG geprüft worden. Als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Entscheide im Sinne von Art. 24 RPG gelten nicht nur letztinstanzliche Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen Bauten und Anlagen gestützt auf diese Bestimmung nicht bewilligt werden; weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aber auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (vgl. BGE 117 Ib 38 E. 2, BGE 115 Ib 400 und 510, BGE 114 Ib 348 f.). Diese Rechtsprechung entspricht dem Grundsatz, dass auch Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes hätten stützen sollen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten und daher im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen sind (BGE 117 Ib 11 E. 2a). Da der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG von der Beurteilung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG abhängig ist, kann die vom WWF erhobene Rüge der Verletzung von Art. 24 RPG somit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden. Dieser enge Zusammenhang zwischen den beiden genannten Bestimmungen kommt im Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 RPG deutlich zum Ausdruck. Danach können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn dieser einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Das Bundesgericht hat denn auch stets das Verhältnis zwischen Bauvorhaben und massgeblicher Nutzungszone im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geprüft, wenn sich die Frage einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG stellte (BGE 112 Ib 259 ff. und 271 E. 1a, BGE 111 Ib 215 E. 2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist in der Handhabung dieser Bestimmung die Erfüllung einer Bundesaufgabe gemäss Art. 12 NHG zu erblicken, wenn - wie hier vom WWF - geltend gemacht wird, eine auf sie gestützte Baubewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV bzw. nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat. Dies trifft entsprechend auch auf die vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung fischereirechtlicher Bestimmungen (Art. 24 f. FG), die auf Art. 24sexies BV beruhen, sowie auf die ebenfalls gerügte Verletzung von Art. 18 ff. NHG zu. Gestützt auf Art. 12 NHG ist der WWF somit auch insoweit beschwerdebefugt.
dd) Im vorliegenden Verfahren ist ebenfalls umstritten, bei welcher Behörde auf welche Weise die erforderliche Koordination der Rechtsanwendung unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts gewährleistet werden kann. Die dabei zu beurteilenden Verfahrensfragen stellen sich im Zusammenhang mit der Überprüfung der angefochtenen Entscheide bzw. Bewilligungen, deren Grundlagen bzw. Voraussetzungen im direkt anwendbaren Bundesrecht geregelt sind bzw. gemäss Auffassung des Beschwerdeführers geregelt sein sollen (USG/UVPV, Art. 24 RPG, Art. 18 ff. NHG, Art. 24 f. FG). Zwischen diesem Bundesrecht, dessen Anwendung nach dem Gesagten im Rahmen des Verwaltungsgerichtsverfahrens zu überprüfen ist (Art. 104 lit. a OG, oben lit. cc), und dem (unselbständigen) kantonalen Recht, das der Verwirklichung des anwendbaren Bundesrechts dienen soll, besteht ein derart enger Sachzusammenhang, dass ebenfalls die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden kann. Dies ist selbst dann der Fall, wenn in der Beschwerde - wie in der vom WWF gegen den Nichteintretensentscheid der Bodenverbesserungskommission erhobenen Beschwerde - insbesondere auch eine Verletzung des selbständigen, aber in engem Sachzusammenhang mit dem Bundesrecht stehenden kantonalen Verfahrensrechts geltend gemacht wird, da bereits eine solche Rechtsverletzung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen kann (vgl. BGE 118 Ib 329 E. b, BGE 117 Ib 41 und 219, BGE 116 Ib 8 ff. und 169 ff., BGE 103 Ib 314 E. 2b, BGE 99 Ib 326). Soweit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts zu überprüfen ist, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts allerdings nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 118 Ib 199 E. 1c, 329 E. 1b, BGE 117 Ib 139, 116 Ib 10, je mit Hinweisen).
ee) Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; sie geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
3. a) Die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen stützte ihren Nichteintretensentscheid auf den Wortlaut von Art. 30 Abs. 3 BVG, wonach Eigentümer, Grundpfandgläubiger oder andere Interessierte Einsprache führen können. Nach der Kommissionspraxis können nur Personen, die in einem besonders engen Verhältnis zur geplanten Bodenverbesserung stehen, als einspracheberechtigte Dritte im Sinne der genannten Bestimmung betrachtet werden. Dieses Erfordernis erachtete die Kommission in bezug auf den WWF als nicht erfüllt, weshalb sie auf seine gegen das definitive Meliorationsprojekt gerichtete Einsprache, mit welcher namentlich das Fehlen einer UVP beanstandet wurde, nicht eintrat. Dabei wies sie darauf hin, bei ihrem Entscheid handle es sich ohnehin nur um eine (an sich unnötige) "Teilzwischenverfügung", werde doch der Staatsrat in seinem koordinierten Genehmigungsentscheid gemäss Art. 31 BVG umfassend zum Projekt Stellung nehmen. Diese Verfahrenskonstellation ergab sich, weil der Staatsrat im Hinblick auf die Abwicklung der verschiedenen, mit der Verwirklichung des Meliorationsvorhabens zusammenhängenden Bewilligungsverfahren das Meliorationsverfahren als massgebendes bzw. als Leitverfahren im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (s. BGE 117 Ib 42 ff. und 325 ff., BGE 116 Ib 50 ff., je mit Hinweisen) bestimmte, wobei er aber auch in Betracht zog, dass er gemäss dem - allerdings erst am 1. April 1991 und damit erst nach seinem Entscheid vom 20. März 1991 in Kraft getretenen - kantonalen Ausführungsreglement zur UVPV, das vom Bundesrat am 6. März 1991 genehmigt wurde, die zuständige Behörde ist.
Auch der Staatsrat behandelte die vom WWF im Bodenverbesserungsverfahren erhobene Einsprache nicht, und auf die gegen den Baubewilligungsentscheid der Baukommission erhobene Einsprache trat er nicht ein; dieser Baubewilligungsentscheid wurde vielmehr in den koordinierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates integriert. Dies führte dazu, dass der Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt insgesamt, also namentlich auch in bezug auf die Baubewilligung, zur erst- und letztinstanzlichen Entscheidbehörde wurde. Denn das Verwaltungsgericht seinerseits trat auf die gegen die staatsrätlichen Entscheide gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde des WWF nicht ein mit der Begründung, dieses Rechtsmittel sei im Lichte von Art. 76 lit. f wie auch gemäss Art. 77 lit. a VVRG unzulässig, da das Meliorationsverfahren das Leitverfahren sei und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen nicht offenstehe. Damit setzte es sich insbesondere über den kantonalen Rechtsmittelweg für Baubewilligungssachen hinweg, der vorsieht, dass Entscheide der kantonalen Baukommission zunächst beim Staatsrat und dessen Entscheide beim Verwaltungsgericht angefochten werden können (s. Art. 36 BauV und Art. 74 ff. VVRG, kein gesetzlicher Ausschlussgrund). - Die Regelung, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht in Bodenverbesserungssachen ausgeschlossen ist (Art. 76 lit. f VVRG), soll geändert werden; da das Verfahren vor der Rekurskommission gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht in allen Belangen zu genügen vermag (s. BGE 117 Ia 378 ff. und nicht publ. Urteil vom 3. April 1992 betr. Baulandumlegungsgenossenschaft Erschmatt), ist zu begrüssen, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht inskünftig auch in Bodenverbesserungssachen offenstehen soll, doch ist diese Regelung im vorliegenden Fall ohne direkte Bedeutung, da sie erst auf den 1. Januar 1993 in Kraft treten soll und da ohnehin die Meliorationsfragen und entsprechend auch "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedenfalls unter den am hier in Frage stehenden Vorhaben Beteiligten nicht streitig sind.
Demnach ergibt sich, dass dem WWF durch die vor Bundesgericht angefochtenen Entscheide jedenfalls im kantonalen Rechtsmittelverfahren insgesamt verwehrt wurde, seinen Rechtsstandpunkt in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt vorzutragen.
b) Auch wenn der Staatsrat die Projektgenehmigung in das von ihm zum Leitverfahren ernannte Meliorationsverfahren eingebettet hat, das grundsätzlich dem kantonalen Recht untersteht, müssen die diesbezüglichen kantonalen Bestimmungen bundesrechtskonform angewandt werden, wenn und soweit durch das Vorhaben Bundesrecht betroffen wird. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verlangt, dass das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (s. BGE 117 Ib 99 und 270 ff., BGE 116 Ib 122 und 426, BGE 112 Ib 71). Ob die beabsichtigten Meliorationsarbeiten einer UVP unterstehen, wie der Beschwerdeführer und übrigens auch das BUWAL darlegen, und ob sie zudem einer Bewilligung nach Art. 24 RPG, Art. 18 ff. NHG sowie Art. 24 f. FG bedürfen, wie der Beschwerdeführer ebenfalls geltend macht, sind Fragen des Bundesrechts, selbst wenn sie im Rahmen des kantonalen Rechts und in einem nicht zum vornherein zwingend baurechtlichen Verfahren behandelt werden.
Mit seiner Einsprache vor der kantonalen Rekurskommission wie auch vor dem Staatsrat und vor dem Verwaltungsgericht verlangte der WWF - wie ausgeführt - in verschiedener Hinsicht die Anwendung von Bundesrecht. Nach Art. 55 USG steht dem WWF auf Bundesebene das Recht zu, Anliegen des Umweltschutzes geltend zu machen, wie er nach Art. 12 NHG auf Bundesebene befugt ist, Anliegen des Natur- und Heimatschutzes und damit zusammenhängend insbesondere auch solche der Raumplanung (Art. 24 RPG) wahrzunehmen (s. oben E. 2b/cc). In diesem Umfange steht dem WWF somit auch die Beschwerdeberechtigung im kantonalen Verfahren zu. Art. 55 Abs. 3 USG schreibt denn auch ausdrücklich vor, dass eine Organisation berechtigt ist, sich am kantonalen Verfahren zu beteiligen. Daraus folgt, dass der Kanton die freiwillig am Verfahren teilnehmenden Umweltvereinigungen nicht ohne Bundesrechtsverletzung ausschliessen darf. Indem der Gesetzgeber die Befugnis der gesamtschweizerischen Vereinigungen zur Ergreifung der Rechtsmittel im Rahmen des kantonalen Rechts einführte, hat er die entsprechende Verpflichtung der Kantone festgeschrieben, diese Organisationen vor ihren Behörden zuzulassen (s. BGE 116 Ib 424 ff.). Zudem verpflichtet das Bundesrecht die Kantone in Art. 33 RPG, gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen (bzw. stützen sollten), ein Rechtsmittel zu gewähren (Art. 33 Abs. 2 RPG), für welches die Legitimation im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Abs. 33 Art. 3 lit. a RPG) und die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde gewährleistet sein muss (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG; BGE 115 Ib 405 f. E. 4c, BGE 114 Ia 119 E. 4c/ca und 235 E. 2b, s. zudem BGE 118 Ib 29 ff.). Jedenfalls beim Baubewilligungsentscheid der kantonalen Baukommission, welcher dann allerdings nicht selbständig formell eröffnet, sondern in den vom Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt gefällten Genehmigungsentscheid integriert wurde, und ohnehin auch bei diesem Entscheid selber (vgl. Art. 20 RPG) handelt es sich um derartige raumwirksame Entscheide im Sinne von Art. 33 RPG (vgl. BGE 118 Ib 29 ff.), sind doch dadurch mit dem Meliorationsvorhaben selber umfangreiche Terrainveränderungen sowie Rebstrassen und Bewässerungsanlagen bewilligt worden.
Entsprechend sind die Nichteintretensentscheide der Rekurskommission für Bodenverbesserungen und des Verwaltungsgerichtes bereits deshalb aufzuheben, weil dem WWF durch diese Entscheide verwehrt wurde, die ihm nach dem Gesagten zustehenden Parteirechte im kantonalen Verfahren auszuüben. Dasselbe trifft an sich auch in bezug auf den vom Staatsrat im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid zu. Dieser Entscheid bildet allerdings im vorliegenden Verfahren nicht selbständiges Anfechtungsobjekt, was indes nichts daran ändert, dass auch ihm durch die nachfolgenden Erwägungen die Grundlage entzogen wird.
c) Das Vorgehen der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen sowie dasjenige des Staatsrates und der Nichteintretensentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichtes führten - wie dargelegt - dazu, dass der Staatsrat in bezug auf das gesamte Meliorationsvorhaben und damit auch in bezug auf die zu erteilende Baubewilligung zur ersten und zugleich letzten kantonalen Instanz wurde. Da es sich - wie ebenfalls schon erwähnt worden ist - beim Genehmigungs- und Baubewilligungsentscheid um einen raumwirksamen Entscheid im Sinne von Art. 33 RPG handelt, wurde durch das genannte Vorgehen nicht nur das Recht des WWF verletzt, am kantonalen Verfahren als Partei teilzunehmen (oben lit. b), sondern insbesondere auch die Bestimmung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG missachtet, wonach das kantonale Recht die volle Überprüfung solcher Verfügungen durch mindestens eine Beschwerdebehörde gewährleistet.
Dem Staatsrat steht zwar - sei es als erstinstanzliche Genehmigungsbehörde oder als Beschwerdeinstanz in Baubewilligungssachen - unbestrittenermassen die volle Überprüfungsbefugnis zu (s. Art. 17 ff. und 47 VVRG), doch hat er eben im vorliegenden Fall das Meliorations- bzw. Bauvorhaben nicht im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens genehmigt, sondern als erst- und zugleich letztinstanzliche kantonale Behörde darüber entschieden.
Die Rekurskommission für Bodenverbesserungen und das Verwaltungsgericht haben zwar als Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanzen entschieden, allerdings nur über prozessuale Fragen und nicht in der Sache selber. Aus diesem Grunde vermögen daher auch ihre Entscheide dem Erfordernis von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG nicht zu genügen. Abgesehen davon kommt diesen beiden Instanzen nicht die von der letztgenannten Bestimmung verlangte freie Überprüfungsbefugnis zu. Wo das Verfahrensrecht "volle Überprüfung" verlangt, sind dreierlei Rügen erlaubt: (1.) Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens, (2.) unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und (3.) Unangemessenheit (s. EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N. 28 ff. zu Art. 33). Die Rekurskommission überprüft eine Melioration bzw. Neuzuteilung lediglich auf Willkür bzw. Rechtsgleichheit hin (s. das bereits zitierte Urteil vom 3. April 1992, E. 3c und 5b), während das Verwaltungsgericht bei Bauvorhaben die Frage der Unangemessenheit nicht prüft (vgl. Art. 78 VVRG). Beide Instanzen hätten somit Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG auch dann nicht zu genügen vermocht, wenn sie gestützt auf die ihnen zustehende Überprüfungsbefugnis einen Sachentscheid getroffen hätten (vgl. BGE 116 Ib 64 E. c).
Somit haben die Entscheide der kantonalen Instanzen gesamthaft betrachtet insbesondere auch zu einer Verletzung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG geführt. Entsprechend sind die Beschwerden auch aus diesem Grunde gutzuheissen.
4. a) Das Bundesgericht hat bereits wiederholt - so auch schon in dem das vorliegende Meliorationsvorhaben betreffenden Urteil vom 20. Januar 1988 (BGE 114 Ib 224 ff., insb. 227 E. 5b) - ausgeführt, unter welchen Umständen und auf welche Weise die für ein Vorhaben erforderlichen verschiedenen Bewilligungsverfahren zu koordinieren sind, damit die massgebenden Gesetzgebungen gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen (BGE 118 Ib 331 E. 2, BGE 117 Ib 35 ff., 42 ff., 135 ff. und 178 ff., BGE 116 Ib 50 ff., je mit Hinweisen).
Wenn für ein Vorhaben in mehreren getrennten kantonalen und kommunalen Verfahren dieselben bundesrechtlichen Vorschriften umfassend anzuwenden sind, so dass aus verfassungsrechtlichen Gründen eine wirksame materielle und verfahrensmässige Koordination erfolgen muss (Art. 22quater Abs. 3 BV), ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht der Grundsatz zu beachten, dass das kantonale Recht nicht so ausgestaltet oder angewendet werden darf, dass dadurch die Verwirklichung des Bundesrechts vereitelt, verunmöglicht oder wesentlich erschwert wird (BGE 116 Ib 56 E. 4a mit Hinweisen). Dies verlangt, dass die Koordination gewährleistet wird. Der Grundsatz gilt insbesondere für das erstinstanzliche, wie aber auch für das Rechtsmittelverfahren. Andernfalls besteht die Gefahr materiell unkoordinierter, mitunter sogar einander widersprechender Entscheide sowie der Vereitelung des Bundesrechts, was dem Prinzip der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest.BV) widerspräche und zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen (Art. 4 BV) führen könnte. So hat das Bundesgericht in einem Fall entschieden, dass ein kantonales Verwaltungsgericht gegen die beiden soeben genannten Verfassungsbestimmungen verstossen hat, weil es sich gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht mit der Rüge der Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes nicht befasste, obwohl ein enger Sachzusammenhang zwischen materiellem eidgenössischem und kantonalem Recht bestand, der eine Aufteilung der zu beurteilenden Fragen nicht erlaubte. Damit war die Durchsetzung des Bundesrechts ohne sachliche Gründe erschwert worden (BGE 114 Ib 351 ff.).
Sind für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen (s. etwa BGE 117 Ib 39 f. E. 3e und 325 ff., BGE 116 Ib 57 E. 4b, 114 Ib 129 f. E. 4). Dies kann auf verschiedene Weise erreicht werden. So kann etwa vorgeschrieben werden, dass dafür eine einzige Instanz zuständig ist. Sind hingegen - wie dies häufig der Fall ist - zur Beurteilung einzelner der materiellen Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird, wie wenn eine Instanz über alle der Koordinationspflicht unterworfenen Fragen entscheiden würde. Unterbleibt ein erstinstanzlicher Gesamtentscheid, so kann ein solcher Verfahrensablauf beispielsweise so erfolgen, dass mehrere getrennt getroffene, jedoch zur Sicherstellung der materiellen Koordination mit dem Vorbehalt der Erteilung der weiteren Bewilligungen versehene Entscheide gleichzeitig eröffnet werden, am besten gesamthaft und zusammengefasst durch die erstinstanzliche Behörde, die für dasjenige Verfahren zuständig ist, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht (Leitverfahren, massgebliches Verfahren, "procédure décisive", vgl. Art. 5 Abs. 3 UVPV; s. CHARLES-ALBERT MORAND, La coordination matérielle des décisions: Espoir ultime de systématisation du droit des politiques publiques, in: Droit de l'environnement: mise en oeuvre et coordination, Collection Genevoise, Basel und Frankfurt am Main 1992, S. 162, und - im selben Band - JACQUES-HENRI MEYLAN, La coordination formelle, S. 189). Bei einer solchen einheitlichen und gleichzeitigen Eröffnung verschiedener getrennt getroffener kantonaler bzw. kommunaler erstinstanzlicher Entscheide durch eine Behörde sollte zur Vereinfachung des Verfahrens und aus Gründen des Sachzusammenhanges ein gegen alle Entscheide zulässiges Rechtsmittel vorgesehen werden, am zweckmässigsten dasjenige, das für das Leitverfahren gegeben ist. Werden die einzeln getroffenen Entscheide zwar zeitlich und inhaltlich koordiniert, aber getrennt eröffnet (was sich in der Regel als unzweckmässig erweist), so sollte sichergestellt werden, dass dasjenige Rechtsmittel offensteht, welches gegen den Entscheid gegeben ist, der im Leitverfahren getroffen wird. Nur so kann bei bestehendem engem Sachzusammenhang die sachgerechte Anwendung des materiellen Rechts gewährleistet und erreicht werden, dass jedenfalls eine Rechtsmittelinstanz alle Einwendungen in einem Gesamtentscheid umfassend beurteilen kann (s. BGE 118 Ib 331 E. 2, BGE 116 Ib 58; vgl. auch BGE 114 Ib 129 ff. E. 4). Dabei ist darauf zu achten, dass die Überprüfungsbefugnis dieser Rechtsmittelinstanz die Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG erfüllt. Diese Grundsätze gelten bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen sowohl für nicht UVP-pflichtige als auch für UVP-pflichtige Vorhaben, wobei das Leitverfahren bei UVP-pflichtigen Projekten grundsätzlich dem massgeblichen Verfahren im Sinne von Art. 5 UVPV entspricht.
Ein von den genannten Darlegungen abweichendes Vorgehen drängt sich auf, wenn die zur Bewilligung eines Vorhabens zu beurteilenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich durch Bundesbehörden und teils durch kantonale Behörden zu beurteilen sind. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Projekt, für das mehrere kantonale Bewilligungen erforderlich sind, noch einer in der Zuständigkeit einer Bundesbehörde liegenden Bewilligung bedarf (z.B. Rodungsbewilligung oder Subventionsbewilligung). In solchen Fällen muss die materielle Koordination zwischen den Behörden im kantonalen Verfahren ebenfalls sichergestellt werden. Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Bewilligungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist indessen hier bei der gegebenen Rechtslage nicht möglich. Wie in solchen Situationen vorzugehen ist, muss ebenfalls im Einzelfall entschieden werden. Je nachdem können sich verschiedene Lösungsmöglichkeiten ergeben (vgl. etwa BGE 116 Ib 58 f.). Im vorliegenden Fall stellen sich insoweit keine zusätzlichen Fragen, nachdem die vom EDI zunächst erteilte Rodungsbewilligung vom Bundesgericht mit Urteil vom 20. Januar 1988 verweigert wurde (BGE 114 Ib 233 ff.) und nachdem das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) laut seiner vom 14. Januar 1992 erstatteten Vernehmlassung mit Schreiben vom 31. Juli 1991 zuhanden der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ festgestellt hat, mit seinem definitiven Entscheid betreffend Aufnahme der Parzellen in den Rebbaukataster und mit seinem Entscheid betreffend Ausrichtung eines allfälligen Bundesbeitrages bis zum Abschluss der in bezug auf die Projektgenehmigung noch hängigen Verfahren zuzuwarten (s. in diesem Zusammenhang BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen).
b) In ihrem ausführlich begründeten Entscheid hatte die kantonale Baukommission im vorliegenden Fall erwogen, dass die Meliorationsgesetzgebung nicht darauf angelegt sei, inhaltlich alle rechtsrelevanten Aspekte zu berücksichtigen; dies sei nur im raumplanungsrechtlichen Bewilligungsverfahren möglich. Das Meliorationsverfahren gehe aber allfälligen planungs- und baurechtlichen Fragen voraus. Aus dieser zeitlichen Abfolge und dem Umstand, dass im Meliorationsverfahren planungs- und baurechtliche Aspekte gegenüber dem Grundsatzentscheid über ein gesamtes Meliorationsprojekt von untergeordneter Bedeutung seien, schloss die Baukommission, dass das Meliorationsverfahren das massgebende bzw. das Leitverfahren sei und das Baubewilligungsverfahren daher darin eingebettet werden müsse. Entsprechend bezeichnete auch die Rekurskommission für Bodenverbesserungen ihren Entscheid im Hinblick auf den Genehmigungsentscheid des Staatsrates als blosse "Teilzwischenverfügung". Der Staatsrat seinerseits bezeichnete ebenfalls das Meliorationsverfahren als das massgebende Verfahren. Er führte aus, dass das mit der Bodenverbesserung betraute Departement bei der zuständigen Behörde die Baubewilligung einholen müsse, welche dann in den Genehmigungsentscheid zu integrieren sei. Das Verwaltungsgericht übernahm die Begründungen der Vorinstanzen und folgerte, mit dieser Einbettung seien die Vorschriften des Baubewilligungsverfahrens durch die Vorschriften des Leitverfahrens (Art. 76 lit. f VVRG) konsumiert.
Die Baukommission hatte als kantonalrechtlich für die Raumplanung zuständige Stelle einen Entscheid gefällt und ihn als Verfügung bezeichnet; sie erteilte damit die raumplanungsrechtliche Baubewilligung, setzte Auflagen fest und wies gleichzeitig die vom WWF gegen das Bauvorhaben eingereichte Einsprache ab, soweit auf sie einzutreten war. Zum parallel verlaufenden Meliorationsverfahren nahm sie nicht Stellung, doch behielt sie in ihrem Entscheid die Genehmigung des Ausführungsprojektes durch das mit den Bodenverbesserungen betraute Departement vor. Dass der Entscheid der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ vorläufig - im Hinblick auf die durch den Staatsrat geplante Eröffnung - nicht förmlich (sondern nur ausserordentlich) eröffnet wurde, ändert nichts daran, dass die kantonale Baukommission die Baubewilligung selber in Form einer Verfügung erteilte. Dementsprechend hätte diese Bewilligung gemäss Art. 36 BauV zunächst beim Staatsrat angefochten und hernach mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden können (kein Ausschlussgrund gemäss Art. 74 ff. VVRG); entsprechend hatte der WWF denn auch Beschwerde an den Staatsrat erhoben, sobald er vom Entscheid der Baukommission Kenntnis erhielt, auch wenn dies nicht durch förmliche Eröffnung erfolgte. Die Auffassung des Staatsrates, den Entscheid der Baukommission wegen damals noch fehlender Koordination als nicht selbständig zu erachten, überzeugt nicht. Rechtsfolge der mangelnden Koordination hätte - wie das BRP zutreffend ausführt - höchstens sein können, den von der Baukommission getroffenen Entscheid wegen dieses Mangels aufzuheben; dass der Entscheid aber als nicht ergangen bezeichnet wurde, kann sich aus den aufgezeichneten Koordinationsgrundsätzen nicht ergeben. Unabhängig von der Frage, ob das Meliorationsverfahren tatsächlich als Leitverfahren geeignet ist (was das Bundesgericht ebenfalls zu prüfen hat, s. BGE 116 Ib 62 E. 6a), wäre bei den gegebenen Verhältnissen der raumplanungsrechtlichen Bewilligung der Baukommission somit im Rahmen der weiteren Entscheide eine gewisse eigenständige Bedeutung beigekommen. Entsprechend hätten sich der Staatsrat und das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanzen mit den vom WWF hinsichtlich der Baubewilligung erhobenen Beschwerden materiell befassen müssen. Gleichzeitig wäre der Staatsrat dadurch in die Lage versetzt worden, einen den Erfordernissen von Art. 33 RPG wie auch den Koordinationsgrundsätzen genügenden Entscheid zu fällen. Die kantonalen Behörden wären gehalten gewesen, eine solche Lösung von Anfang an anzustreben. Die Verfahrenskoordination im Sinne der aufgezeigten Grundsätze darf nicht dazu führen, für einen Entscheid, für den gemäss kantonaler und bundesrechtlicher Regelung ein Rechtsmittelverfahren vorgesehen ist, dieses Rechtsmittelverfahren gänzlich auszuschalten, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist. Das kantonale Recht ist so auszulegen und anzuwenden, dass es der Verwirklichung des Bundesrechtes zum Durchbruch verhelfen kann; bundesrechtliche Grundsätze gehen allenfalls widersprechendem kantonalem Recht vor (BGE 118 Ib 333 E. 2c).
Dem Staatsrat selber ist zwar zugute zu halten, dass er im Rahmen seines Genehmigungsentscheides vom 20. März 1991 bereits umfangreiche Abklärungen veranlasst hatte und versuchte, dem Bundesgerichtsurteil vom 20. Januar 1988 Nachachtung zu verschaffen, soweit dies aus seiner Sicht noch nötig war, und in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt einen koordinierten Entscheid zu fällen, wobei er vor allem darauf achtete, alle Teilbewilligungen zusammen in einem einzigen Entscheid gleichzeitig zu eröffnen. Sein Versuch kommt aber der Vielschichtigkeit einer rechtsstaatlichen Koordination nur ungenügend nach. Insbesondere übergeht er - wie soeben aufgezeigt worden ist - ohne sachlichen Grund geschriebenes kantonales Verfahrensrecht, zusätzlich aber auch Bundesrecht, dessen Verwirklichung er verunmöglicht. Vor allem wirkt sich dabei im vorliegenden Fall negativ aus, dass das für einen ganz bestimmten Sachverhalt geschaffene Meliorationsverfahren und nicht das umfassendere Baubewilligungsverfahren als Leitverfahren bezeichnet wurde, obwohl das Hauptgewicht und die Hauptauswirkung des Vorhabens bei den beabsichtigten Terrainveränderungen liegt. Die von den kantonalen Instanzen gewählte Koordination führte zwar in bezug auf die mit der erstinstanzlichen Projektgenehmigung verbundenen Bewilligungserteilungen zu einem einheitlichen Eröffnungsdatum, doch war sie nicht geeignet, ein einheitliches Rechtsmittel im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verfahrenskoordination auszulösen. Vielmehr führte der in der Hauptsache gewählte Koordinationsweg dazu, dass die vom WWF erhobenen Rügen im kantonalen Rechtsmittelverfahren übergangen wurden, indem die nach der kantonalen Gesetzgebung vorhandenen Beschwerdemöglichkeiten ausgeschaltet und dadurch auch die bundesrechtlichen Erfordernisse an ein rechtsstaatliches Verfahren missachtet wurden (oben E. 3).
c) Demnach gilt es, im vorliegenden Fall eine verfahrensrechtliche Lösung zu finden, welche die formelle und materielle Koordination der verschiedenen anwendbaren Gesetzgebungen in Berücksichtigung der aufgezeigten Grundsätze ermöglicht. Dabei ist den besonderen Verhältnissen der vorliegenden Streitsache angemessen Rechnung zu tragen. Insbesondere ist auch zu berücksichtigen, dass das Verfahren bereits weit fortgeschritten ist und dass der Staatsrat schon umfangreiche Abklärungen getroffen hat. Sodann ist festzustellen, dass die vom Beschwerdeführer - wie aufgezeigt zulässigerweise - gerügten materiellen Bundesrechtsverletzungen mittlerweile umfassend bekannt sind.
Bei den gegebenen Verhältnissen drängt es sich zunächst auf, das Baubewilligungsverfahren zum Leitverfahren zu bestimmen (vgl. MORAND, a.a.O., S. 163), denn dieses Verfahren vermag den Koordinationsgrundsätzen im vorliegenden Fall am besten nachzukommen, dies sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Wie das Bundesamt für Raumplanung (BRP) zutreffend festgestellt hat, ist das Meliorationsverfahren nur auf einen ganz bestimmten Sachverhalt - die Neuzuteilung der betroffenen Parzellen - zugeschnitten, während das raumplanungsrechtliche Bewilligungsverfahren eine viel umfassendere Prüfung des in erster Linie raumwirksamen Vorhabens ermöglicht; dessen Realisierung erfordert umfangreiche Terrainveränderungen sowie das Erstellen von Rebwegen und Bewässerungsanlagen, wozu nicht nur nach der Auffassung des WWF, sondern auch gemäss den Ausführungen des BRP jedenfalls teilweise eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich ist.
Werden insbesondere die bereits erfolgten Abklärungen und der Umstand berücksichtigt, dass die vom Beschwerdeführer gerügten materiellen Bundesrechtsverletzungen umfassend bekannt sind, so erscheint es - nicht zuletzt auch aus prozessökonomischen Gründen - als sinnvoll, die Sache zur weiteren Behandlung und zu neuem Entscheid direkt an den Staatsrat zurückzuweisen, wodurch sich zusätzliche Verfahrensverzögerungen vermeiden lassen. Derart hat der Staatsrat zunächst über die vom WWF mit seiner Beschwerde vom 23. November 1990 gerügte Verletzung des Akteneinsichtsrechts zu befinden, ihm allenfalls bisher vorenthaltene entscheidrelevante Aktenstücke vorzulegen und diesbezüglich das rechtliche Gehör zu gewähren (vgl. BGE 115 Ia 95 f., 112 Ia 99 und 201 f.). Sodann wird der Staatsrat angehalten, einerseits die vom WWF erhobenen Beschwerden im raumplanungsrechtlichen Bereich als erste Rechtsmittelinstanz (gemäss Art. 36 BauV) frei zu prüfen (Art. 47 VVRG), dies in Berücksichtigung der vom WWF bereits im kantonalen und nunmehr vor Bundesgericht insgesamt vorgetragenen Rügen; dadurch lässt sich den dem WWF zustehenden Parteirechten und insbesondere auch den verfahrensmässigen Grundsätzen von Art. 33 RPG Nachachtung verschaffen. Zugleich hat der Staatsrat andererseits auch als Bewilligungs- bzw. Genehmigungsinstanz die weiteren bundesrechtlichen Erfordernisse in Beurteilung der vom WWF vorgetragenen Rügen umfassend und in gegenseitiger Abstimmung zu prüfen. Dabei hat er die bereits vorhandenen Fachstellenberichte zu würdigen, zudem aber soweit nötig zusätzliche Abklärungen vorzunehmen: So hat er - wie dies in anderen Fällen im raumplanungsrechtlichen Bewilligungsverfahren zu geschehen hat (vgl. ZWR 1989 S. 175 ff.) - ebenfalls darüber zu entscheiden, ob eine naturschutzrechtliche Bewilligung erforderlich ist, wie vom WWF unter Berufung auf Art. 18 ff. NHG behauptet wird; und je nachdem hat er diesbezüglich einen negativen oder einen positiven Bewilligungsentscheid zu fällen. Dasselbe gilt in bezug auf die laut WWF ebenfalls erforderliche fischereirechtliche Bewilligung (gemäss Art. 24 f. FG), zu deren Erteilung der Staatsrat zuständig ist (s. ZWR 1991 S. 44 ff.). Zudem hat dieser im Lichte der Ausführungen des WWF und des BUWAL darüber neu zu entscheiden, ob das Vorhaben der UVP-Pflicht untersteht, wie dies der WWF und aber auch das BUWAL annehmen. Ist die UVP-Pflicht zu bejahen, hat er auch diesbezüglich die noch nötigen Berichte einholen zu lassen, bevor er seinen Genehmigungsentscheid fällt.
Derart hat der Staatsrat in bezug auf das Meliorationsprojekt in einem koordinierten, einheitlichen Entscheid darüber zu befinden, ob die Voraussetzungen zur Genehmigung des Vorhabens erfüllt sind. Gegen den Staatsratsentscheid steht ebenso einheitlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht offen, da nach dem Gesagten das Baubewilligungsverfahren zum Leitverfahren zu bestimmen ist und gegen den Koordinationsentscheid das Rechtsmittel offensteht, das für das Leitverfahren gegeben ist (vorstehende lit. a und b). Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht im Weiterzugsfall sämtliche gerügten, in engem Zusammenhang stehenden Rechtsverletzungen prüfen müsste und nicht die Möglichkeit hätte, auf einzelne Bereiche, die allenfalls für sich alleine gemäss VVRG nicht weiterziehbar wären, nicht einzutreten. Mit der Weiterzugsmöglichkeit des Staatsratsentscheides an das Verwaltungsgericht werden übrigens auch die Erfordernisse von Art. 6 Ziff. 1 EMRK an eine gerichtliche Überprüfung erfüllt (vgl. BGE 118 Ib 334 E. d, BGE 115 Ia 191), was allerdings im vorliegenden Fall ohne direkte Bedeutung ist, da - wie ausgeführt - die Meliorationsfragen und entsprechend auch "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedenfalls unter den am Meliorationsvorhaben Beteiligten nicht streitig sind. Im übrigen sieht Ziff. 1 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen der OG-Änderung vom 4. Oktober 1991 vor, dass die Kantone innert fünf Jahren seit Inkrafttreten dieser Gesetzesänderung (am 15. Februar 1992, AS 1992 S. 337) Ausführungsbestimmungen über Zuständigkeit, Organisation und Verfahren letzter kantonaler Instanzen im Sinne von Art. 98a OG zu erlassen haben. Namentlich haben sie richterliche Behörden als letzte kantonale Instanzen zu bestellen, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (Art. 98a Abs. 1 OG), wobei deren Zuständigkeit, Organisation und Verfahren im Rahmen des Bundesrechts zu regeln (Abs. 2) und Beschwerdelegitimation sowie Beschwerdegründe mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten sind (Abs. 3).
Bei den gegebenen Verhältnissen hat das BLW mit Schreiben vom 31. Juli 1991 zuhanden der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ zu Recht festgestellt, mit seinem definitiven Entscheid betreffend Aufnahme der Parzellen in den Rebbaukataster und mit seinem Entscheid betreffend Ausrichtung eines allfälligen Bundesbeitrages bis zum Abschluss der in bezug auf die Projektgenehmigung noch hängigen Verfahren zuzuwarten (vgl. BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen). Auf dieselbe Weise hat auch der Staatsrat in bezug auf die allfällige kantonale Subventionierung des Meliorationsvorhabens (Art. 31 BVG) vorzugehen. Integriert er einen diesbezüglichen Vorbescheid in den in bezug auf das Projekt zu fällenden koordinierten Genehmigungsentscheid, so hat er mindestens den Vorbehalt anzubringen, der kantonale Subventionsentscheid werde erst rechtskräftig, wenn feststeht, dass das Vorhaben allen einschlägigen Anforderungen genügt und daher genehmigt werden kann (vgl. BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen). Auch das kantonale Recht sieht nichts anderes vor (s. Art. 31 BVG).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden gutgeheissen; der Nichteintretensentscheid der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen vom 14. August 1990, der Genehmigungsentscheid des Staatsrates des Kantons Wallis vom 20. März 1991 und der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Wallis vom 13. Juni 1991 werden aufgehoben, und die Sache wird zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an den Staatsrat des Kantons Wallis zurückgewiesen. | de | Genehmigung des definitiven Projektes der Rebbergmelioration; Beschwerdebefugnis der gesamtschweizerischen Umweltvereinigungen im kantonalen und im bundesgerichtlichen Verfahren; Art. 55 USG und Art. 12 NHG, Art. 33 RPG; Koordination in materieller und formeller Hinsicht, massgebliches Verfahren. 1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; Legitimation des WWF sowohl gemäss Art. 103 lit. a als auch gemäss Art. 103 lit. c OG bzw. Art. 55 USG und Art. 12 NHG (E. 2).
2. Das kantonale Recht hat einer beschwerdeberechtigten Umweltorganisation dieselben Parteirechte zu gewähren wie das Bundesrecht. Der WWF ist im kantonalen Verfahren in Missachtung von Art. 55 USG und Art. 12 NHG als nicht beschwerdebefugt erachtet worden. Zudem haben die kantonalen Behörden die Grundsätze gemäss Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG missachtet (E. 3).
3. Pflicht zur materiell und verfahrensmässig koordinierten Rechtsanwendung insbesondere im erstinstanzlichen, wie aber auch im Rechtsmittelverfahren, wobei in bezug auf die hier umstrittene Rebbergmelioration das raumplanungsrechtliche Bewilligungsverfahren zum massgeblichen Verfahren zu bestimmen ist. Die kantonalen Behörden haben die Koordinationspflicht verletzt. Rückweisung der Sache an den Staatsrat, der im raumplanungsrechtlichen Bereich als erste Rechtsmittelinstanz und im übrigen (namentlich in bezug auf Art. 18 ff. NHG, Art. 24 f. FG und die Frage der UVP-Pflicht) als Bewilligungs- bzw. Genehmigungsinstanz in einem koordinierten, einheitlichen Entscheid darüber zu befinden hat, ob die Voraussetzungen zur Genehmigung des Meliorationsvorhabens erfüllt sind. Gegen diesen Entscheid steht ebenso einheitlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht offen (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-381%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,068 | 118 Ib 381 | 118 Ib 381
Sachverhalt ab Seite 383
A.- Im Gebiet Poja-Tschanderünu-Undri Zell (PTUZ) in der Gemeinde Salgesch soll eine Rebbergmelioration durchgeführt werden, um die Bewirtschaftung der bestockten Flächen zu erleichtern; gleichzeitig soll die Rebfläche vergrössert werden. Das Vorhaben berührt forstrechtliche Fragen und solche des Landwirtschafts-, Bau-, Raumplanungs-, Natur- und Landschaftsschutz- sowie des Umweltschutzrechts. Die im Jahre 1979 eingeleiteten Abklärungen endeten vorläufig mit Urteil des Bundesgerichts vom 20. Januar 1988, mit dem die Koordinationspflicht hinsichtlich der verschiedenen Verfahren und die raumplanungsrechtliche Bewilligungspflicht bejaht wurden, währenddem die Rodungsbewilligung verweigert wurde (s. BGE 114 Ib 224 ff.).
B.- In der Folge überarbeitete die Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ ihr Vorhaben nochmals. Das definitive Projekt wurde hierauf durch die Gemeinde Salgesch gestützt auf Art. 44 des kantonalen Gesetzes vom 2. Februar 1961 über die Bodenverbesserungen und andere Massnahmen zu Gunsten der Landwirtschaft (BVG) vom 28. August 1988 bis am 19. September 1988 öffentlich aufgelegt. Ebenso wurde das von der Genossenschaft in bezug auf die erforderlichen Nivellierungs- und Umbrucharbeiten sowie den Bau der Rebstrassen und Bewässerungsanlagen eingereichte Baugesuch gemäss Art. 24 der kantonalen Bauverordnung vom 5. Januar 1983 (BauV) ab dem 26. August 1988 öffentlich aufgelegt.
a) Im Baubewilligungsverfahren erhob der World Wildlife Fund Schweiz (WWF), Sektion Wallis, am 2. September 1988 Einsprache. Mit der Begründung, der WWF sei hiefür nicht legitimiert, trat der Gemeinderat Salgesch am 29. September 1988 auf die Einsprache nicht ein und erteilte die nachgesuchte Baubewilligung. Mit Entscheid vom 11. Januar 1990 erteilte auch die kantonale Baukommission die Baubewilligung nach Massgabe von Art. 22 RPG, dies gestützt auf die von den zuständigen Fachstellen erstatteten Berichte; die vom WWF erhobene Einsprache wies sie ab, soweit darauf eingetreten wurde, und die übrigen Einsprachen konnten als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden oder wurden zurückgezogen. In Berücksichtigung der Fachberichte wurde die Erteilung der Baubewilligung von verschiedenen Auflagen und Bedingungen abhängig gemacht. Sodann schloss sich die Baukommission den Folgerungen eines Gutachtens zur Frage der Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) an, das die Genossenschaft in Auftrag gegeben hatte. Den Ausführungen des Expertenberichtes vom 15. September 1989 entsprechend ging die Kommission davon aus, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine UVP-Pflicht nach Massgabe der am 1. Januar 1989 in Kraft getretenen Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) nicht erfüllt seien, weil keine Gesamtmelioration zur Diskussion stehe. Dagegen sei das Projekt an sich UVP-pflichtig, weil Terrainveränderungen von mehr als 5 ha vorgesehen seien. Diese Frage sei allerdings übergangsrechtlicher Natur. Im Meliorationsverfahren sei eine UVP im Verfahren der Genehmigung des Vorprojektes einzuholen. Im vorliegenden Fall sei dies nicht mehr möglich, da das Vorprojekt bereits im Jahre 1983 genehmigt worden sei. Daraus ergebe sich, dass das für das zur Diskussion stehende Projekt geeignete oder ursprüngliche Verfahren bereits abgeschlossen sei. Diesem Umstand sei nicht durch die nachträgliche Durchführung einer formellen UVP, sondern - in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts - dadurch Rechnung zu tragen, dass das Ausführungsprojekt dahingehend überprüft werde, ob es mit dem Bundesrecht übereinstimme; diese Prüfung habe nicht nur im Meliorationsverfahren, das als dominierendes und damit als Leitverfahren zu erachten sei, sondern auch in jedem anderen Verfahren zu erfolgen, somit ebenfalls im Baubewilligungsverfahren. Im vorliegenden Fall ergebe sich namentlich gestützt auf die verschiedenen Fachstellenberichte, dass bundesrechtliche - vor allem raumplanungs- und umweltschutzrechtliche - Hindernisse der Melioration nicht entgegenstünden. Um schliesslich dem Koordinationsgebot Nachachtung zu verschaffen, seien die Baubewilligung und die noch ausstehende Genehmigung des Ausführungsprojektes in einem einzigen beschwerdefähigen Entscheid zusammenzufassen. Entsprechend stellte die Baukommission den Baubewilligungsentscheid dem Meliorationsamt zu; es sei dann dessen Sache, ihn gemeinsam mit den übrigen das Vorhaben betreffenden Entscheiden unter Angabe der Rechtsmittelbelehrung schriftlich zu eröffnen.
Nachdem der WWF vom Entscheid vom 11. Januar 1990 Kenntnis erhalten hatte, erhob er am 22. Februar 1990 Beschwerde an den Staatsrat des Kantons Wallis; er wollte offenbar verhindern, dass ihm später ein unbenutzter Fristenlauf entgegengehalten werden könne. Diese Beschwerde ergänzte der WWF aufgrund des ihm vom Baudepartement nachträglich zugestellten Entscheidexemplars.
Mit Entscheid vom 20. März 1991 trat der Staatsrat auf die Beschwerde nicht ein, im wesentlichen mit der Begründung, das bau- und raumplanungsrechtliche Verfahren werde in Erfüllung der Koordinationspflicht in das Meliorationsverfahren eingebettet; bei Meliorationen der vorliegenden Art gehe dieses Verfahren allfälligen planungs- und baurechtlichen Fragen voraus, was zur Folge habe, dass es als massgebliches Verfahren (Leitverfahren) bezeichnet werden müsse. Das mit den Bodenverbesserungen betraute Departement habe deshalb in jenem Leitverfahren bei den zuständigen Behörden die erforderlichen Bewilligungen einzuholen, welche in der Folge in den Genehmigungsentscheid zu integrieren seien. Entsprechend sei eine selbständige Anfechtung der Baubewilligungen nicht zulässig. Vielmehr werde sich der Staatsrat in einem einzigen Entscheid über die Genehmigung des endgültigen Projektes und damit sowohl über die bodenverbesserungsrechtlichen Fragen als auch über diejenigen der weiteren Rechtsbereiche wie Raumplanung und Baurecht äussern, weshalb sich die erst gegen den Bauentscheid gerichtete Beschwerde des WWF im jetzigen Zeitpunkt mangels anfechtbarem Entscheid als unzulässig erweise. Schliesslich werde in jenem erst noch zu fällenden Genehmigungsentscheid das Rechtsmittel angegeben sein, welches ergriffen werden könne.
b) Sodann erhob der WWF am 19. September 1988 Einsprache gegen das überarbeitete endgültige Meliorationsprojekt. Diese Einsprache wurde vom Vorstand der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ am 27. Januar 1990 abgewiesen, im wesentlichen mit der Begründung, dass bereits die Gemeinde auf die vom WWF im Baubewilligungsverfahren erhobene Einsprache mangels Legitimation nicht eingetreten sei und dass die kantonale Baukommission in ihrer Verfügung vom 11. Januar 1990 ebenfalls einen negativen Einspracheentscheid getroffen habe; im übrigen sei gemäss dem vorliegenden Gutachten eine UVP nicht erforderlich. Auf die vom WWF gegen diesen Entscheid des Genossenschaftsvorstandes eingereichte Beschwerde vom 22. Februar 1990 trat die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen mit Entscheid vom 14. August 1990 nicht ein. Diesen Entscheid stützte sie auf den Wortlaut von Art. 30 BVG, wonach (einzig) Eigentümer, Grundpfandgläubiger oder andere Interessierte Einsprache erheben können (Art. 30 Abs. 3 BVG); dabei können nach der Praxis der Rekurskommission nur Personen, die in einem besonders engen Verhältnis zur geplanten Bodenverbesserung stehen, als einspracheberechtigte Dritte nach Art. 30 Abs. 3 BVG betrachtet werden. Diese Voraussetzung erachtete die Kommission in bezug auf den WWF als nicht erfüllt. Im übrigen erwog die Kommission, bei ihrem Entscheid, der nur in Anwendung kantonalen Rechts ergehe und somit lediglich der staatsrechtlichen Beschwerde (und nicht gestützt auf Art. 12 NHG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde) unterliege, gehe es bloss um den ersten Schritt in Richtung der staatsrätlichen Genehmigung des Projektes und der damit verbundenen Subventionszusprache. Liege einmal die Genehmigung vor und sei die kantonale Subventionierung beschlossen, erfolge die bundesrechtliche Einwirkung, indem das eidgenössische Bodenverbesserungsrecht und damit auch die übrigen Bundesbestimmungen über den Weinbau usw. anzuwenden seien. Erst in jenem Zeitpunkt werde der WWF die Beschwerdeberechtigung erlangen und könne er sich gegen das Projekt wehren. Das Verfahren vor der Kommission stelle nur den bodenverbesserungsrechtlichen Teil des Verfahrens dar, der zusammen mit dem raumplanerischen und baupolizeilichen Aspekt zur Genehmigung durch den Staatsrat führe. Die Koordination werde in dem Zeitpunkt erfolgen, in dem beide Teilverfahren so weit gediehen seien, dass dem Staatsrat das endgültige Projekt zur Genehmigung unterbreitet werden könne. Es handle sich somit beim Entscheid der Bodenverbesserungskommission - wie bei der Verfügung des Genossenschaftsvorstandes - lediglich um eine "Teilzwischenverfügung".
Ebenfalls am 20. März 1991, an dem der bereits genannte Nichteintretensentscheid im Baubewilligungsverfahren gefällt wurde, genehmigte der Staatsrat mit separatem Entscheid das endgültige Meliorationsprojekt mit verschiedenen Bedingungen und Auflagen (namentlich der Umweltschutzfachstelle und der Forstpolizei); in Berücksichtigung der von den verschiedenen Fachstellen zum endgültigen Projekt abgegebenen Stellungnahmen sah sich der Staatsrat unter Bezugnahme auf den Wortlaut von Art. 24 UVPV nicht veranlasst, im nachhinein noch eine förmliche UVP zu verlangen. Vielmehr hielt er dafür, das endgültige Projekt könne in Anbetracht der von den verschiedenen Fachstellen vorgenommenen Abklärungen, die als Bericht im Sinne der Umweltgesetzgebung zu gelten hätten, als umweltverträglich erachtet werden, weshalb der Realisierung des Projektes unter Einhaltung der verschiedenen Auflagen und Bedingungen auch insoweit nichts entgegenstehe. Der Staatsrat hielt ausdrücklich fest, dass die vom 11. Januar 1990 datierte Verfügung der kantonalen Baukommission integrierender Bestandteil des Genehmigungsentscheides bilde und den Einsprechern zusammen mit diesem Entscheid eröffnet werde; in der Genehmigung des definitiven Projektes sei somit die Bewilligung für den Strassen- und Wegebau inbegriffen. Sodann entschied der Staatsrat im selben Entscheid über die Subventionierung der vorgesehenen Melioration. Im übrigen fügte er seinem Entscheid die Rechtsmittelbelehrung bei, dass dieser "in allen Punkten, die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen", mit Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht angefochten werden könne.
c) Gegen den im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid des Staatsrates vom 20. März 1991 erhob der WWF am 19. April 1991 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Wallis, und mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. April 1991 zog er auch den ebenfalls vom 20. März 1991 datierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates an das Verwaltungsgericht weiter. Mit Urteil vom 13. Juni 1991 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerden nicht ein. Im wesentlichen erwog es folgendes: Beim zur Diskussion stehenden Projekt handle es sich um eine Güterzusammenlegung mit Terrainveränderungen von mehr als 5 ha. Unabhängig davon, ob aufgrund von Art. 24 UVPV eine formelle UVP durchzuführen sei, handle es sich damit nach Ziff. 80.1 des Anhangs zur UVPV um eine UVP-pflichtige Anlage.
Gemäss Ziff. 80.1 des Anhangs zu dem zur UVPV erlassenen kantonalen Ausführungsreglement vom 28. November 1990 (ARzUVPV) sei das massgebliche Verfahren auf der in Frage stehenden Stufe des endgültigen Projektes (2. Stufe) das Genehmigungsverfahren gemäss Art. 31 BVG und sei die hiefür zuständige Behörde der Staatsrat, der demnach auch für die gesamte und zusammengefasste Eröffnung der erstinstanzlichen Entscheide zuständig sei. Die verbleibende Frage, ob als einheitliches Rechtsmittel gegen diese Entscheide die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht offenstehe, könnte nur bejaht werden, wenn dieses Rechtsmittel im Leitverfahren selber gegeben wäre. Aber nach Art. 76 lit. f des kantonalen Gesetzes vom 6. Oktober 1976 über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG) sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen unzulässig, weshalb auf die Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des Staatsrates und die damit zusammen eröffneten Verfügungen nicht eingetreten werden könne. Was die den Nichteintretensentscheid des Staatsrates betreffende Beschwerde anbelange, handle es sich dabei um eine Rechtsverweigerungsbeschwerde. Eine solche sei nach Art. 77 lit. a VVRG ebenfalls nur zulässig, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen die Endverfügung selber zulässig sei. Wie ausgeführt, treffe dies aber in bezug auf den staatsrätlichen Genehmigungsentscheid nicht zu, weshalb auch auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid nicht eingetreten werden könne.
C.- Gegen den vom 14. August 1990 datierten Entscheid der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen, gegen den vom 20. März 1991 datierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates sowie gegen den vom 13. Juni 1991 datierten Nichteintretensentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichtes erhob der WWF je separat Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht; er beantragte im wesentlichen, diese Entscheide seien aufzuheben, da durch sie in verschiedener Hinsicht Bundesrecht verletzt werde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 117 Ib 138 E. 1, 156 E. 1, 183 E. 1, mit Hinweisen, BGE 118 Ib 329 E. 1).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt. Dies gilt auch für gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (Art. 104 OG; BGE 117 Ib 138 E. 1a, 158 E. 1a, 116 Ib 162 f. E. 1a, 169 ff., je mit Hinweisen).
Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid hingegen selbständiges kantonales Recht ohne den genannten engen Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 117 Ib 10 ff., 139 f., je mit weiteren Hinweisen, s. zudem BGE 118 Ib 199 E. 1c und 328 ff. E. 1, mit weiteren Hinweisen).
b) aa) Anfechtungsobjekt der ersten Beschwerde bildet der Nichteintretensentscheid der kantonalen Bodenverbesserungskommission vom 14. August 1990, mit welchem dem WWF die Befugnis aberkannt wurde, bei dieser Kommission gestützt auf Art. 30 Abs. 3 BVG Einsprache gegen das definitive Meliorationsprojekt zu führen und dabei in verschiedener Hinsicht Bundesrechtsverletzungen zu rügen. Sodann bildet der vom Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt im Rahmen des zum Leitverfahren bestimmten Meliorationsverfahrens gefällte koordinierte Genehmigungsentscheid vom 20. März 1991, in den namentlich auch der Baubewilligungsentscheid der kantonalen Baukommission integriert wurde, Anfechtungsgegenstand der zweiten Beschwerde. Anfechtungsobjekt der dritten Beschwerde bildet schliesslich der vom kantonalen Verwaltungsgericht gefällte Nichteintretensentscheid vom 13. Juni 1991, mit welchem auf die vom WWF sowohl gegen den vom Staatsrat im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid als auch gegen dessen Genehmigungsentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit der Begründung nicht eingetreten wurde, dieses Rechtsmittel sei im Lichte von Art. 76 lit. f wie auch gemäss Art. 77 lit. a VVRG unzulässig, da das Meliorationsverfahren das Leitverfahren sei und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen nicht offenstehe. Bei diesen Entscheiden, die vom Beschwerdeführer angefochten werden, handelt es sich um solche im Sinne von Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; der Genehmigungsentscheid des Staatsrates ist nach Auffassung des Beschwerdeführers jedenfalls teilweise in Missachtung von Bundesrecht ergangen, und die Nichteintretensentscheide der Bodenverbesserungskommission und des Verwaltungsgerichtes sind nach der Meinung des Beschwerdeführers in gänzlicher Missachtung von Bundesrecht gefällt worden (s. hiezu im übrigen nachf. lit. cc). Gegen den Nichteintretensentscheid der Bodenverbesserungskommission stand dem WWF kein kantonales Rechtsmittel offen (Art. 58 Abs. 1 BVG, Art. 76 lit. f VVRG), ebensowenig gegen den Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes. In bezug auf den Genehmigungsentscheid des Staatsrates hatte der Beschwerdeführer zwar gemäss der beigefügten Rechtsmittelbelehrung, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht nach Massgabe der gesetzlichen Bestimmungen zulässig sei, vorsorglich nebst der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht auch dieses kantonale Rechtsmittel erhoben, doch fällte das Verwaltungsgericht - wie erwähnt - einen Nichteintretensentscheid, da es die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Anwendung von Art. 76 lit. f VVRG als unzulässig erachtete. Damit fällte es nicht ein Sachurteil, sondern lediglich ein Prozess- bzw. Unzuständigkeitsurteil. In einem solchen Fall, in dem das kantonale Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde mangels Zuständigkeit nicht eintritt, betrachtet das Bundesgericht praxisgemäss den Regierungsratsentscheid als kantonal letztinstanzlichen Entscheid (nicht publ. E. 5c von BGE 117 Ib 216 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 26. März 1991 i.S. G., E. 1a).
Bei den drei angefochtenen Entscheiden handelt es sich somit um letztinstanzliche kantonale Entscheide im Sinne von Art. 98 lit. g OG. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt nicht vor.
bb) Die Legitimation des WWF ist bereits insoweit gegeben (Art. 103 lit. a OG), als er rügt, die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen und das kantonale Verwaltungsgericht seien zu Unrecht nicht auf seine Rechtsmittel eingetreten und hätten dadurch eine Rechtsverweigerung begangen (s. BGE 114 Ib 157 f. E. 1c, 104 Ia 317 E. 3a, BGE 100 Ib 335 E. 1, nicht publizierte E. 3a von BGE 118 Ib 28 ff.), kann doch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde insbesondere auch gegen einen allein auf kantonalem Recht beruhenden Nichteintretensentscheid ergriffen werden, wenn damit - wie der WWF dies im vorliegenden Fall geltend macht (s. nachf. cc) - Bundesverwaltungsrecht zu Unrecht nicht angewendet worden sein soll (vgl. BGE 117 Ib 11, BGE 103 Ib 146 E. 2a, BGE 100 Ib 370 E. 1).
cc) Sodann steht dem WWF die Beschwerdebefugnis in allen drei Verfahren, in denen er im wesentlichen dieselben Bundesrechtsverletzungen rügt, aus folgenden Gründen zu:
Soweit gegen Verfügungen der kantonalen oder Bundesbehörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine UVP nach Art. 9 USG erforderlich ist, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zulässig ist, steht das Beschwerderecht auch den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen zu, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Einreichung der Beschwerde gegründet wurden (Art. 55 Abs. 1 USG). Gemäss Art. 55 Abs. 2 USG bezeichnet der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten Organisationen. Diese können auch von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich Gebrauch machen (Art. 55 Abs. 3 USG). Der WWF ist vom Bundesrat in der Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990 (VBUO, SR 814.016) als solche Organisation anerkannt worden. Deren Beschwerdebefugnis erstreckt sich insbesondere auch auf Verfügungen, in welchen eine UVP-Pflicht verneint wird. Nach der Praxis des Bundesgerichts betrifft die Rüge, Art. 9 USG sei zu Unrecht nicht angewendet worden, eine materielle Rechtsfrage. Der WWF ist somit nach Art. 55 USG legitimiert, die Rüge zu erheben, der Staatsrat habe in bezug auf das in Frage stehende Meliorationsprojekt die UVP-Pflicht zu Unrecht verneint (s. BGE 117 Ib 140 E. 1c, BGE 118 Ib 5 ff.).
Im weiteren ist der WWF befugt, geltend zu machen, durch die angefochtenen Entscheide, durch die seine in den kantonalen Verfahren vorgebrachten Bundesrechtsverletzungen ungeprüft geblieben seien, werde das aufgrund von Art. 12 NHG gewährleistete Beschwerderecht der ideellen Vereinigungen verletzt (Art. 104 lit. a OG, Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 NHG; s. BGE 118 Ib 5 ff., 117 Ib 99 f., 116 Ib 121 E. 1, 115 Ib 338 und 479 f., 112 Ib 71 f. E. 2). Im Rahmen von Art. 12 NHG ist der WWF zur Rüge legitimiert, das nach seiner Auffassung überdimensionierte und unzweckmässige Meliorationsprojekt, das die Natur und Landschaft auf unzulässige Weise beeinträchtige, sei zu Unrecht nicht umfassend im Lichte von Art. 24 RPG geprüft worden. Als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Entscheide im Sinne von Art. 24 RPG gelten nicht nur letztinstanzliche Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen Bauten und Anlagen gestützt auf diese Bestimmung nicht bewilligt werden; weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aber auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (vgl. BGE 117 Ib 38 E. 2, BGE 115 Ib 400 und 510, BGE 114 Ib 348 f.). Diese Rechtsprechung entspricht dem Grundsatz, dass auch Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes hätten stützen sollen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten und daher im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen sind (BGE 117 Ib 11 E. 2a). Da der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG von der Beurteilung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG abhängig ist, kann die vom WWF erhobene Rüge der Verletzung von Art. 24 RPG somit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden. Dieser enge Zusammenhang zwischen den beiden genannten Bestimmungen kommt im Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 RPG deutlich zum Ausdruck. Danach können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn dieser einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Das Bundesgericht hat denn auch stets das Verhältnis zwischen Bauvorhaben und massgeblicher Nutzungszone im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geprüft, wenn sich die Frage einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG stellte (BGE 112 Ib 259 ff. und 271 E. 1a, BGE 111 Ib 215 E. 2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist in der Handhabung dieser Bestimmung die Erfüllung einer Bundesaufgabe gemäss Art. 12 NHG zu erblicken, wenn - wie hier vom WWF - geltend gemacht wird, eine auf sie gestützte Baubewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV bzw. nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat. Dies trifft entsprechend auch auf die vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung fischereirechtlicher Bestimmungen (Art. 24 f. FG), die auf Art. 24sexies BV beruhen, sowie auf die ebenfalls gerügte Verletzung von Art. 18 ff. NHG zu. Gestützt auf Art. 12 NHG ist der WWF somit auch insoweit beschwerdebefugt.
dd) Im vorliegenden Verfahren ist ebenfalls umstritten, bei welcher Behörde auf welche Weise die erforderliche Koordination der Rechtsanwendung unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts gewährleistet werden kann. Die dabei zu beurteilenden Verfahrensfragen stellen sich im Zusammenhang mit der Überprüfung der angefochtenen Entscheide bzw. Bewilligungen, deren Grundlagen bzw. Voraussetzungen im direkt anwendbaren Bundesrecht geregelt sind bzw. gemäss Auffassung des Beschwerdeführers geregelt sein sollen (USG/UVPV, Art. 24 RPG, Art. 18 ff. NHG, Art. 24 f. FG). Zwischen diesem Bundesrecht, dessen Anwendung nach dem Gesagten im Rahmen des Verwaltungsgerichtsverfahrens zu überprüfen ist (Art. 104 lit. a OG, oben lit. cc), und dem (unselbständigen) kantonalen Recht, das der Verwirklichung des anwendbaren Bundesrechts dienen soll, besteht ein derart enger Sachzusammenhang, dass ebenfalls die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden kann. Dies ist selbst dann der Fall, wenn in der Beschwerde - wie in der vom WWF gegen den Nichteintretensentscheid der Bodenverbesserungskommission erhobenen Beschwerde - insbesondere auch eine Verletzung des selbständigen, aber in engem Sachzusammenhang mit dem Bundesrecht stehenden kantonalen Verfahrensrechts geltend gemacht wird, da bereits eine solche Rechtsverletzung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen kann (vgl. BGE 118 Ib 329 E. b, BGE 117 Ib 41 und 219, BGE 116 Ib 8 ff. und 169 ff., BGE 103 Ib 314 E. 2b, BGE 99 Ib 326). Soweit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts zu überprüfen ist, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts allerdings nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 118 Ib 199 E. 1c, 329 E. 1b, BGE 117 Ib 139, 116 Ib 10, je mit Hinweisen).
ee) Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; sie geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
3. a) Die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen stützte ihren Nichteintretensentscheid auf den Wortlaut von Art. 30 Abs. 3 BVG, wonach Eigentümer, Grundpfandgläubiger oder andere Interessierte Einsprache führen können. Nach der Kommissionspraxis können nur Personen, die in einem besonders engen Verhältnis zur geplanten Bodenverbesserung stehen, als einspracheberechtigte Dritte im Sinne der genannten Bestimmung betrachtet werden. Dieses Erfordernis erachtete die Kommission in bezug auf den WWF als nicht erfüllt, weshalb sie auf seine gegen das definitive Meliorationsprojekt gerichtete Einsprache, mit welcher namentlich das Fehlen einer UVP beanstandet wurde, nicht eintrat. Dabei wies sie darauf hin, bei ihrem Entscheid handle es sich ohnehin nur um eine (an sich unnötige) "Teilzwischenverfügung", werde doch der Staatsrat in seinem koordinierten Genehmigungsentscheid gemäss Art. 31 BVG umfassend zum Projekt Stellung nehmen. Diese Verfahrenskonstellation ergab sich, weil der Staatsrat im Hinblick auf die Abwicklung der verschiedenen, mit der Verwirklichung des Meliorationsvorhabens zusammenhängenden Bewilligungsverfahren das Meliorationsverfahren als massgebendes bzw. als Leitverfahren im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (s. BGE 117 Ib 42 ff. und 325 ff., BGE 116 Ib 50 ff., je mit Hinweisen) bestimmte, wobei er aber auch in Betracht zog, dass er gemäss dem - allerdings erst am 1. April 1991 und damit erst nach seinem Entscheid vom 20. März 1991 in Kraft getretenen - kantonalen Ausführungsreglement zur UVPV, das vom Bundesrat am 6. März 1991 genehmigt wurde, die zuständige Behörde ist.
Auch der Staatsrat behandelte die vom WWF im Bodenverbesserungsverfahren erhobene Einsprache nicht, und auf die gegen den Baubewilligungsentscheid der Baukommission erhobene Einsprache trat er nicht ein; dieser Baubewilligungsentscheid wurde vielmehr in den koordinierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates integriert. Dies führte dazu, dass der Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt insgesamt, also namentlich auch in bezug auf die Baubewilligung, zur erst- und letztinstanzlichen Entscheidbehörde wurde. Denn das Verwaltungsgericht seinerseits trat auf die gegen die staatsrätlichen Entscheide gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde des WWF nicht ein mit der Begründung, dieses Rechtsmittel sei im Lichte von Art. 76 lit. f wie auch gemäss Art. 77 lit. a VVRG unzulässig, da das Meliorationsverfahren das Leitverfahren sei und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen nicht offenstehe. Damit setzte es sich insbesondere über den kantonalen Rechtsmittelweg für Baubewilligungssachen hinweg, der vorsieht, dass Entscheide der kantonalen Baukommission zunächst beim Staatsrat und dessen Entscheide beim Verwaltungsgericht angefochten werden können (s. Art. 36 BauV und Art. 74 ff. VVRG, kein gesetzlicher Ausschlussgrund). - Die Regelung, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht in Bodenverbesserungssachen ausgeschlossen ist (Art. 76 lit. f VVRG), soll geändert werden; da das Verfahren vor der Rekurskommission gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht in allen Belangen zu genügen vermag (s. BGE 117 Ia 378 ff. und nicht publ. Urteil vom 3. April 1992 betr. Baulandumlegungsgenossenschaft Erschmatt), ist zu begrüssen, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht inskünftig auch in Bodenverbesserungssachen offenstehen soll, doch ist diese Regelung im vorliegenden Fall ohne direkte Bedeutung, da sie erst auf den 1. Januar 1993 in Kraft treten soll und da ohnehin die Meliorationsfragen und entsprechend auch "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedenfalls unter den am hier in Frage stehenden Vorhaben Beteiligten nicht streitig sind.
Demnach ergibt sich, dass dem WWF durch die vor Bundesgericht angefochtenen Entscheide jedenfalls im kantonalen Rechtsmittelverfahren insgesamt verwehrt wurde, seinen Rechtsstandpunkt in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt vorzutragen.
b) Auch wenn der Staatsrat die Projektgenehmigung in das von ihm zum Leitverfahren ernannte Meliorationsverfahren eingebettet hat, das grundsätzlich dem kantonalen Recht untersteht, müssen die diesbezüglichen kantonalen Bestimmungen bundesrechtskonform angewandt werden, wenn und soweit durch das Vorhaben Bundesrecht betroffen wird. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verlangt, dass das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (s. BGE 117 Ib 99 und 270 ff., BGE 116 Ib 122 und 426, BGE 112 Ib 71). Ob die beabsichtigten Meliorationsarbeiten einer UVP unterstehen, wie der Beschwerdeführer und übrigens auch das BUWAL darlegen, und ob sie zudem einer Bewilligung nach Art. 24 RPG, Art. 18 ff. NHG sowie Art. 24 f. FG bedürfen, wie der Beschwerdeführer ebenfalls geltend macht, sind Fragen des Bundesrechts, selbst wenn sie im Rahmen des kantonalen Rechts und in einem nicht zum vornherein zwingend baurechtlichen Verfahren behandelt werden.
Mit seiner Einsprache vor der kantonalen Rekurskommission wie auch vor dem Staatsrat und vor dem Verwaltungsgericht verlangte der WWF - wie ausgeführt - in verschiedener Hinsicht die Anwendung von Bundesrecht. Nach Art. 55 USG steht dem WWF auf Bundesebene das Recht zu, Anliegen des Umweltschutzes geltend zu machen, wie er nach Art. 12 NHG auf Bundesebene befugt ist, Anliegen des Natur- und Heimatschutzes und damit zusammenhängend insbesondere auch solche der Raumplanung (Art. 24 RPG) wahrzunehmen (s. oben E. 2b/cc). In diesem Umfange steht dem WWF somit auch die Beschwerdeberechtigung im kantonalen Verfahren zu. Art. 55 Abs. 3 USG schreibt denn auch ausdrücklich vor, dass eine Organisation berechtigt ist, sich am kantonalen Verfahren zu beteiligen. Daraus folgt, dass der Kanton die freiwillig am Verfahren teilnehmenden Umweltvereinigungen nicht ohne Bundesrechtsverletzung ausschliessen darf. Indem der Gesetzgeber die Befugnis der gesamtschweizerischen Vereinigungen zur Ergreifung der Rechtsmittel im Rahmen des kantonalen Rechts einführte, hat er die entsprechende Verpflichtung der Kantone festgeschrieben, diese Organisationen vor ihren Behörden zuzulassen (s. BGE 116 Ib 424 ff.). Zudem verpflichtet das Bundesrecht die Kantone in Art. 33 RPG, gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen (bzw. stützen sollten), ein Rechtsmittel zu gewähren (Art. 33 Abs. 2 RPG), für welches die Legitimation im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Abs. 33 Art. 3 lit. a RPG) und die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde gewährleistet sein muss (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG; BGE 115 Ib 405 f. E. 4c, BGE 114 Ia 119 E. 4c/ca und 235 E. 2b, s. zudem BGE 118 Ib 29 ff.). Jedenfalls beim Baubewilligungsentscheid der kantonalen Baukommission, welcher dann allerdings nicht selbständig formell eröffnet, sondern in den vom Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt gefällten Genehmigungsentscheid integriert wurde, und ohnehin auch bei diesem Entscheid selber (vgl. Art. 20 RPG) handelt es sich um derartige raumwirksame Entscheide im Sinne von Art. 33 RPG (vgl. BGE 118 Ib 29 ff.), sind doch dadurch mit dem Meliorationsvorhaben selber umfangreiche Terrainveränderungen sowie Rebstrassen und Bewässerungsanlagen bewilligt worden.
Entsprechend sind die Nichteintretensentscheide der Rekurskommission für Bodenverbesserungen und des Verwaltungsgerichtes bereits deshalb aufzuheben, weil dem WWF durch diese Entscheide verwehrt wurde, die ihm nach dem Gesagten zustehenden Parteirechte im kantonalen Verfahren auszuüben. Dasselbe trifft an sich auch in bezug auf den vom Staatsrat im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid zu. Dieser Entscheid bildet allerdings im vorliegenden Verfahren nicht selbständiges Anfechtungsobjekt, was indes nichts daran ändert, dass auch ihm durch die nachfolgenden Erwägungen die Grundlage entzogen wird.
c) Das Vorgehen der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen sowie dasjenige des Staatsrates und der Nichteintretensentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichtes führten - wie dargelegt - dazu, dass der Staatsrat in bezug auf das gesamte Meliorationsvorhaben und damit auch in bezug auf die zu erteilende Baubewilligung zur ersten und zugleich letzten kantonalen Instanz wurde. Da es sich - wie ebenfalls schon erwähnt worden ist - beim Genehmigungs- und Baubewilligungsentscheid um einen raumwirksamen Entscheid im Sinne von Art. 33 RPG handelt, wurde durch das genannte Vorgehen nicht nur das Recht des WWF verletzt, am kantonalen Verfahren als Partei teilzunehmen (oben lit. b), sondern insbesondere auch die Bestimmung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG missachtet, wonach das kantonale Recht die volle Überprüfung solcher Verfügungen durch mindestens eine Beschwerdebehörde gewährleistet.
Dem Staatsrat steht zwar - sei es als erstinstanzliche Genehmigungsbehörde oder als Beschwerdeinstanz in Baubewilligungssachen - unbestrittenermassen die volle Überprüfungsbefugnis zu (s. Art. 17 ff. und 47 VVRG), doch hat er eben im vorliegenden Fall das Meliorations- bzw. Bauvorhaben nicht im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens genehmigt, sondern als erst- und zugleich letztinstanzliche kantonale Behörde darüber entschieden.
Die Rekurskommission für Bodenverbesserungen und das Verwaltungsgericht haben zwar als Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanzen entschieden, allerdings nur über prozessuale Fragen und nicht in der Sache selber. Aus diesem Grunde vermögen daher auch ihre Entscheide dem Erfordernis von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG nicht zu genügen. Abgesehen davon kommt diesen beiden Instanzen nicht die von der letztgenannten Bestimmung verlangte freie Überprüfungsbefugnis zu. Wo das Verfahrensrecht "volle Überprüfung" verlangt, sind dreierlei Rügen erlaubt: (1.) Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens, (2.) unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und (3.) Unangemessenheit (s. EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N. 28 ff. zu Art. 33). Die Rekurskommission überprüft eine Melioration bzw. Neuzuteilung lediglich auf Willkür bzw. Rechtsgleichheit hin (s. das bereits zitierte Urteil vom 3. April 1992, E. 3c und 5b), während das Verwaltungsgericht bei Bauvorhaben die Frage der Unangemessenheit nicht prüft (vgl. Art. 78 VVRG). Beide Instanzen hätten somit Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG auch dann nicht zu genügen vermocht, wenn sie gestützt auf die ihnen zustehende Überprüfungsbefugnis einen Sachentscheid getroffen hätten (vgl. BGE 116 Ib 64 E. c).
Somit haben die Entscheide der kantonalen Instanzen gesamthaft betrachtet insbesondere auch zu einer Verletzung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG geführt. Entsprechend sind die Beschwerden auch aus diesem Grunde gutzuheissen.
4. a) Das Bundesgericht hat bereits wiederholt - so auch schon in dem das vorliegende Meliorationsvorhaben betreffenden Urteil vom 20. Januar 1988 (BGE 114 Ib 224 ff., insb. 227 E. 5b) - ausgeführt, unter welchen Umständen und auf welche Weise die für ein Vorhaben erforderlichen verschiedenen Bewilligungsverfahren zu koordinieren sind, damit die massgebenden Gesetzgebungen gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen (BGE 118 Ib 331 E. 2, BGE 117 Ib 35 ff., 42 ff., 135 ff. und 178 ff., BGE 116 Ib 50 ff., je mit Hinweisen).
Wenn für ein Vorhaben in mehreren getrennten kantonalen und kommunalen Verfahren dieselben bundesrechtlichen Vorschriften umfassend anzuwenden sind, so dass aus verfassungsrechtlichen Gründen eine wirksame materielle und verfahrensmässige Koordination erfolgen muss (Art. 22quater Abs. 3 BV), ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht der Grundsatz zu beachten, dass das kantonale Recht nicht so ausgestaltet oder angewendet werden darf, dass dadurch die Verwirklichung des Bundesrechts vereitelt, verunmöglicht oder wesentlich erschwert wird (BGE 116 Ib 56 E. 4a mit Hinweisen). Dies verlangt, dass die Koordination gewährleistet wird. Der Grundsatz gilt insbesondere für das erstinstanzliche, wie aber auch für das Rechtsmittelverfahren. Andernfalls besteht die Gefahr materiell unkoordinierter, mitunter sogar einander widersprechender Entscheide sowie der Vereitelung des Bundesrechts, was dem Prinzip der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest.BV) widerspräche und zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen (Art. 4 BV) führen könnte. So hat das Bundesgericht in einem Fall entschieden, dass ein kantonales Verwaltungsgericht gegen die beiden soeben genannten Verfassungsbestimmungen verstossen hat, weil es sich gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht mit der Rüge der Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes nicht befasste, obwohl ein enger Sachzusammenhang zwischen materiellem eidgenössischem und kantonalem Recht bestand, der eine Aufteilung der zu beurteilenden Fragen nicht erlaubte. Damit war die Durchsetzung des Bundesrechts ohne sachliche Gründe erschwert worden (BGE 114 Ib 351 ff.).
Sind für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen (s. etwa BGE 117 Ib 39 f. E. 3e und 325 ff., BGE 116 Ib 57 E. 4b, 114 Ib 129 f. E. 4). Dies kann auf verschiedene Weise erreicht werden. So kann etwa vorgeschrieben werden, dass dafür eine einzige Instanz zuständig ist. Sind hingegen - wie dies häufig der Fall ist - zur Beurteilung einzelner der materiellen Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird, wie wenn eine Instanz über alle der Koordinationspflicht unterworfenen Fragen entscheiden würde. Unterbleibt ein erstinstanzlicher Gesamtentscheid, so kann ein solcher Verfahrensablauf beispielsweise so erfolgen, dass mehrere getrennt getroffene, jedoch zur Sicherstellung der materiellen Koordination mit dem Vorbehalt der Erteilung der weiteren Bewilligungen versehene Entscheide gleichzeitig eröffnet werden, am besten gesamthaft und zusammengefasst durch die erstinstanzliche Behörde, die für dasjenige Verfahren zuständig ist, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht (Leitverfahren, massgebliches Verfahren, "procédure décisive", vgl. Art. 5 Abs. 3 UVPV; s. CHARLES-ALBERT MORAND, La coordination matérielle des décisions: Espoir ultime de systématisation du droit des politiques publiques, in: Droit de l'environnement: mise en oeuvre et coordination, Collection Genevoise, Basel und Frankfurt am Main 1992, S. 162, und - im selben Band - JACQUES-HENRI MEYLAN, La coordination formelle, S. 189). Bei einer solchen einheitlichen und gleichzeitigen Eröffnung verschiedener getrennt getroffener kantonaler bzw. kommunaler erstinstanzlicher Entscheide durch eine Behörde sollte zur Vereinfachung des Verfahrens und aus Gründen des Sachzusammenhanges ein gegen alle Entscheide zulässiges Rechtsmittel vorgesehen werden, am zweckmässigsten dasjenige, das für das Leitverfahren gegeben ist. Werden die einzeln getroffenen Entscheide zwar zeitlich und inhaltlich koordiniert, aber getrennt eröffnet (was sich in der Regel als unzweckmässig erweist), so sollte sichergestellt werden, dass dasjenige Rechtsmittel offensteht, welches gegen den Entscheid gegeben ist, der im Leitverfahren getroffen wird. Nur so kann bei bestehendem engem Sachzusammenhang die sachgerechte Anwendung des materiellen Rechts gewährleistet und erreicht werden, dass jedenfalls eine Rechtsmittelinstanz alle Einwendungen in einem Gesamtentscheid umfassend beurteilen kann (s. BGE 118 Ib 331 E. 2, BGE 116 Ib 58; vgl. auch BGE 114 Ib 129 ff. E. 4). Dabei ist darauf zu achten, dass die Überprüfungsbefugnis dieser Rechtsmittelinstanz die Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG erfüllt. Diese Grundsätze gelten bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen sowohl für nicht UVP-pflichtige als auch für UVP-pflichtige Vorhaben, wobei das Leitverfahren bei UVP-pflichtigen Projekten grundsätzlich dem massgeblichen Verfahren im Sinne von Art. 5 UVPV entspricht.
Ein von den genannten Darlegungen abweichendes Vorgehen drängt sich auf, wenn die zur Bewilligung eines Vorhabens zu beurteilenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich durch Bundesbehörden und teils durch kantonale Behörden zu beurteilen sind. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Projekt, für das mehrere kantonale Bewilligungen erforderlich sind, noch einer in der Zuständigkeit einer Bundesbehörde liegenden Bewilligung bedarf (z.B. Rodungsbewilligung oder Subventionsbewilligung). In solchen Fällen muss die materielle Koordination zwischen den Behörden im kantonalen Verfahren ebenfalls sichergestellt werden. Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Bewilligungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist indessen hier bei der gegebenen Rechtslage nicht möglich. Wie in solchen Situationen vorzugehen ist, muss ebenfalls im Einzelfall entschieden werden. Je nachdem können sich verschiedene Lösungsmöglichkeiten ergeben (vgl. etwa BGE 116 Ib 58 f.). Im vorliegenden Fall stellen sich insoweit keine zusätzlichen Fragen, nachdem die vom EDI zunächst erteilte Rodungsbewilligung vom Bundesgericht mit Urteil vom 20. Januar 1988 verweigert wurde (BGE 114 Ib 233 ff.) und nachdem das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) laut seiner vom 14. Januar 1992 erstatteten Vernehmlassung mit Schreiben vom 31. Juli 1991 zuhanden der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ festgestellt hat, mit seinem definitiven Entscheid betreffend Aufnahme der Parzellen in den Rebbaukataster und mit seinem Entscheid betreffend Ausrichtung eines allfälligen Bundesbeitrages bis zum Abschluss der in bezug auf die Projektgenehmigung noch hängigen Verfahren zuzuwarten (s. in diesem Zusammenhang BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen).
b) In ihrem ausführlich begründeten Entscheid hatte die kantonale Baukommission im vorliegenden Fall erwogen, dass die Meliorationsgesetzgebung nicht darauf angelegt sei, inhaltlich alle rechtsrelevanten Aspekte zu berücksichtigen; dies sei nur im raumplanungsrechtlichen Bewilligungsverfahren möglich. Das Meliorationsverfahren gehe aber allfälligen planungs- und baurechtlichen Fragen voraus. Aus dieser zeitlichen Abfolge und dem Umstand, dass im Meliorationsverfahren planungs- und baurechtliche Aspekte gegenüber dem Grundsatzentscheid über ein gesamtes Meliorationsprojekt von untergeordneter Bedeutung seien, schloss die Baukommission, dass das Meliorationsverfahren das massgebende bzw. das Leitverfahren sei und das Baubewilligungsverfahren daher darin eingebettet werden müsse. Entsprechend bezeichnete auch die Rekurskommission für Bodenverbesserungen ihren Entscheid im Hinblick auf den Genehmigungsentscheid des Staatsrates als blosse "Teilzwischenverfügung". Der Staatsrat seinerseits bezeichnete ebenfalls das Meliorationsverfahren als das massgebende Verfahren. Er führte aus, dass das mit der Bodenverbesserung betraute Departement bei der zuständigen Behörde die Baubewilligung einholen müsse, welche dann in den Genehmigungsentscheid zu integrieren sei. Das Verwaltungsgericht übernahm die Begründungen der Vorinstanzen und folgerte, mit dieser Einbettung seien die Vorschriften des Baubewilligungsverfahrens durch die Vorschriften des Leitverfahrens (Art. 76 lit. f VVRG) konsumiert.
Die Baukommission hatte als kantonalrechtlich für die Raumplanung zuständige Stelle einen Entscheid gefällt und ihn als Verfügung bezeichnet; sie erteilte damit die raumplanungsrechtliche Baubewilligung, setzte Auflagen fest und wies gleichzeitig die vom WWF gegen das Bauvorhaben eingereichte Einsprache ab, soweit auf sie einzutreten war. Zum parallel verlaufenden Meliorationsverfahren nahm sie nicht Stellung, doch behielt sie in ihrem Entscheid die Genehmigung des Ausführungsprojektes durch das mit den Bodenverbesserungen betraute Departement vor. Dass der Entscheid der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ vorläufig - im Hinblick auf die durch den Staatsrat geplante Eröffnung - nicht förmlich (sondern nur ausserordentlich) eröffnet wurde, ändert nichts daran, dass die kantonale Baukommission die Baubewilligung selber in Form einer Verfügung erteilte. Dementsprechend hätte diese Bewilligung gemäss Art. 36 BauV zunächst beim Staatsrat angefochten und hernach mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden können (kein Ausschlussgrund gemäss Art. 74 ff. VVRG); entsprechend hatte der WWF denn auch Beschwerde an den Staatsrat erhoben, sobald er vom Entscheid der Baukommission Kenntnis erhielt, auch wenn dies nicht durch förmliche Eröffnung erfolgte. Die Auffassung des Staatsrates, den Entscheid der Baukommission wegen damals noch fehlender Koordination als nicht selbständig zu erachten, überzeugt nicht. Rechtsfolge der mangelnden Koordination hätte - wie das BRP zutreffend ausführt - höchstens sein können, den von der Baukommission getroffenen Entscheid wegen dieses Mangels aufzuheben; dass der Entscheid aber als nicht ergangen bezeichnet wurde, kann sich aus den aufgezeichneten Koordinationsgrundsätzen nicht ergeben. Unabhängig von der Frage, ob das Meliorationsverfahren tatsächlich als Leitverfahren geeignet ist (was das Bundesgericht ebenfalls zu prüfen hat, s. BGE 116 Ib 62 E. 6a), wäre bei den gegebenen Verhältnissen der raumplanungsrechtlichen Bewilligung der Baukommission somit im Rahmen der weiteren Entscheide eine gewisse eigenständige Bedeutung beigekommen. Entsprechend hätten sich der Staatsrat und das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanzen mit den vom WWF hinsichtlich der Baubewilligung erhobenen Beschwerden materiell befassen müssen. Gleichzeitig wäre der Staatsrat dadurch in die Lage versetzt worden, einen den Erfordernissen von Art. 33 RPG wie auch den Koordinationsgrundsätzen genügenden Entscheid zu fällen. Die kantonalen Behörden wären gehalten gewesen, eine solche Lösung von Anfang an anzustreben. Die Verfahrenskoordination im Sinne der aufgezeigten Grundsätze darf nicht dazu führen, für einen Entscheid, für den gemäss kantonaler und bundesrechtlicher Regelung ein Rechtsmittelverfahren vorgesehen ist, dieses Rechtsmittelverfahren gänzlich auszuschalten, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist. Das kantonale Recht ist so auszulegen und anzuwenden, dass es der Verwirklichung des Bundesrechtes zum Durchbruch verhelfen kann; bundesrechtliche Grundsätze gehen allenfalls widersprechendem kantonalem Recht vor (BGE 118 Ib 333 E. 2c).
Dem Staatsrat selber ist zwar zugute zu halten, dass er im Rahmen seines Genehmigungsentscheides vom 20. März 1991 bereits umfangreiche Abklärungen veranlasst hatte und versuchte, dem Bundesgerichtsurteil vom 20. Januar 1988 Nachachtung zu verschaffen, soweit dies aus seiner Sicht noch nötig war, und in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt einen koordinierten Entscheid zu fällen, wobei er vor allem darauf achtete, alle Teilbewilligungen zusammen in einem einzigen Entscheid gleichzeitig zu eröffnen. Sein Versuch kommt aber der Vielschichtigkeit einer rechtsstaatlichen Koordination nur ungenügend nach. Insbesondere übergeht er - wie soeben aufgezeigt worden ist - ohne sachlichen Grund geschriebenes kantonales Verfahrensrecht, zusätzlich aber auch Bundesrecht, dessen Verwirklichung er verunmöglicht. Vor allem wirkt sich dabei im vorliegenden Fall negativ aus, dass das für einen ganz bestimmten Sachverhalt geschaffene Meliorationsverfahren und nicht das umfassendere Baubewilligungsverfahren als Leitverfahren bezeichnet wurde, obwohl das Hauptgewicht und die Hauptauswirkung des Vorhabens bei den beabsichtigten Terrainveränderungen liegt. Die von den kantonalen Instanzen gewählte Koordination führte zwar in bezug auf die mit der erstinstanzlichen Projektgenehmigung verbundenen Bewilligungserteilungen zu einem einheitlichen Eröffnungsdatum, doch war sie nicht geeignet, ein einheitliches Rechtsmittel im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verfahrenskoordination auszulösen. Vielmehr führte der in der Hauptsache gewählte Koordinationsweg dazu, dass die vom WWF erhobenen Rügen im kantonalen Rechtsmittelverfahren übergangen wurden, indem die nach der kantonalen Gesetzgebung vorhandenen Beschwerdemöglichkeiten ausgeschaltet und dadurch auch die bundesrechtlichen Erfordernisse an ein rechtsstaatliches Verfahren missachtet wurden (oben E. 3).
c) Demnach gilt es, im vorliegenden Fall eine verfahrensrechtliche Lösung zu finden, welche die formelle und materielle Koordination der verschiedenen anwendbaren Gesetzgebungen in Berücksichtigung der aufgezeigten Grundsätze ermöglicht. Dabei ist den besonderen Verhältnissen der vorliegenden Streitsache angemessen Rechnung zu tragen. Insbesondere ist auch zu berücksichtigen, dass das Verfahren bereits weit fortgeschritten ist und dass der Staatsrat schon umfangreiche Abklärungen getroffen hat. Sodann ist festzustellen, dass die vom Beschwerdeführer - wie aufgezeigt zulässigerweise - gerügten materiellen Bundesrechtsverletzungen mittlerweile umfassend bekannt sind.
Bei den gegebenen Verhältnissen drängt es sich zunächst auf, das Baubewilligungsverfahren zum Leitverfahren zu bestimmen (vgl. MORAND, a.a.O., S. 163), denn dieses Verfahren vermag den Koordinationsgrundsätzen im vorliegenden Fall am besten nachzukommen, dies sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Wie das Bundesamt für Raumplanung (BRP) zutreffend festgestellt hat, ist das Meliorationsverfahren nur auf einen ganz bestimmten Sachverhalt - die Neuzuteilung der betroffenen Parzellen - zugeschnitten, während das raumplanungsrechtliche Bewilligungsverfahren eine viel umfassendere Prüfung des in erster Linie raumwirksamen Vorhabens ermöglicht; dessen Realisierung erfordert umfangreiche Terrainveränderungen sowie das Erstellen von Rebwegen und Bewässerungsanlagen, wozu nicht nur nach der Auffassung des WWF, sondern auch gemäss den Ausführungen des BRP jedenfalls teilweise eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich ist.
Werden insbesondere die bereits erfolgten Abklärungen und der Umstand berücksichtigt, dass die vom Beschwerdeführer gerügten materiellen Bundesrechtsverletzungen umfassend bekannt sind, so erscheint es - nicht zuletzt auch aus prozessökonomischen Gründen - als sinnvoll, die Sache zur weiteren Behandlung und zu neuem Entscheid direkt an den Staatsrat zurückzuweisen, wodurch sich zusätzliche Verfahrensverzögerungen vermeiden lassen. Derart hat der Staatsrat zunächst über die vom WWF mit seiner Beschwerde vom 23. November 1990 gerügte Verletzung des Akteneinsichtsrechts zu befinden, ihm allenfalls bisher vorenthaltene entscheidrelevante Aktenstücke vorzulegen und diesbezüglich das rechtliche Gehör zu gewähren (vgl. BGE 115 Ia 95 f., 112 Ia 99 und 201 f.). Sodann wird der Staatsrat angehalten, einerseits die vom WWF erhobenen Beschwerden im raumplanungsrechtlichen Bereich als erste Rechtsmittelinstanz (gemäss Art. 36 BauV) frei zu prüfen (Art. 47 VVRG), dies in Berücksichtigung der vom WWF bereits im kantonalen und nunmehr vor Bundesgericht insgesamt vorgetragenen Rügen; dadurch lässt sich den dem WWF zustehenden Parteirechten und insbesondere auch den verfahrensmässigen Grundsätzen von Art. 33 RPG Nachachtung verschaffen. Zugleich hat der Staatsrat andererseits auch als Bewilligungs- bzw. Genehmigungsinstanz die weiteren bundesrechtlichen Erfordernisse in Beurteilung der vom WWF vorgetragenen Rügen umfassend und in gegenseitiger Abstimmung zu prüfen. Dabei hat er die bereits vorhandenen Fachstellenberichte zu würdigen, zudem aber soweit nötig zusätzliche Abklärungen vorzunehmen: So hat er - wie dies in anderen Fällen im raumplanungsrechtlichen Bewilligungsverfahren zu geschehen hat (vgl. ZWR 1989 S. 175 ff.) - ebenfalls darüber zu entscheiden, ob eine naturschutzrechtliche Bewilligung erforderlich ist, wie vom WWF unter Berufung auf Art. 18 ff. NHG behauptet wird; und je nachdem hat er diesbezüglich einen negativen oder einen positiven Bewilligungsentscheid zu fällen. Dasselbe gilt in bezug auf die laut WWF ebenfalls erforderliche fischereirechtliche Bewilligung (gemäss Art. 24 f. FG), zu deren Erteilung der Staatsrat zuständig ist (s. ZWR 1991 S. 44 ff.). Zudem hat dieser im Lichte der Ausführungen des WWF und des BUWAL darüber neu zu entscheiden, ob das Vorhaben der UVP-Pflicht untersteht, wie dies der WWF und aber auch das BUWAL annehmen. Ist die UVP-Pflicht zu bejahen, hat er auch diesbezüglich die noch nötigen Berichte einholen zu lassen, bevor er seinen Genehmigungsentscheid fällt.
Derart hat der Staatsrat in bezug auf das Meliorationsprojekt in einem koordinierten, einheitlichen Entscheid darüber zu befinden, ob die Voraussetzungen zur Genehmigung des Vorhabens erfüllt sind. Gegen den Staatsratsentscheid steht ebenso einheitlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht offen, da nach dem Gesagten das Baubewilligungsverfahren zum Leitverfahren zu bestimmen ist und gegen den Koordinationsentscheid das Rechtsmittel offensteht, das für das Leitverfahren gegeben ist (vorstehende lit. a und b). Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht im Weiterzugsfall sämtliche gerügten, in engem Zusammenhang stehenden Rechtsverletzungen prüfen müsste und nicht die Möglichkeit hätte, auf einzelne Bereiche, die allenfalls für sich alleine gemäss VVRG nicht weiterziehbar wären, nicht einzutreten. Mit der Weiterzugsmöglichkeit des Staatsratsentscheides an das Verwaltungsgericht werden übrigens auch die Erfordernisse von Art. 6 Ziff. 1 EMRK an eine gerichtliche Überprüfung erfüllt (vgl. BGE 118 Ib 334 E. d, BGE 115 Ia 191), was allerdings im vorliegenden Fall ohne direkte Bedeutung ist, da - wie ausgeführt - die Meliorationsfragen und entsprechend auch "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedenfalls unter den am Meliorationsvorhaben Beteiligten nicht streitig sind. Im übrigen sieht Ziff. 1 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen der OG-Änderung vom 4. Oktober 1991 vor, dass die Kantone innert fünf Jahren seit Inkrafttreten dieser Gesetzesänderung (am 15. Februar 1992, AS 1992 S. 337) Ausführungsbestimmungen über Zuständigkeit, Organisation und Verfahren letzter kantonaler Instanzen im Sinne von Art. 98a OG zu erlassen haben. Namentlich haben sie richterliche Behörden als letzte kantonale Instanzen zu bestellen, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (Art. 98a Abs. 1 OG), wobei deren Zuständigkeit, Organisation und Verfahren im Rahmen des Bundesrechts zu regeln (Abs. 2) und Beschwerdelegitimation sowie Beschwerdegründe mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten sind (Abs. 3).
Bei den gegebenen Verhältnissen hat das BLW mit Schreiben vom 31. Juli 1991 zuhanden der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ zu Recht festgestellt, mit seinem definitiven Entscheid betreffend Aufnahme der Parzellen in den Rebbaukataster und mit seinem Entscheid betreffend Ausrichtung eines allfälligen Bundesbeitrages bis zum Abschluss der in bezug auf die Projektgenehmigung noch hängigen Verfahren zuzuwarten (vgl. BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen). Auf dieselbe Weise hat auch der Staatsrat in bezug auf die allfällige kantonale Subventionierung des Meliorationsvorhabens (Art. 31 BVG) vorzugehen. Integriert er einen diesbezüglichen Vorbescheid in den in bezug auf das Projekt zu fällenden koordinierten Genehmigungsentscheid, so hat er mindestens den Vorbehalt anzubringen, der kantonale Subventionsentscheid werde erst rechtskräftig, wenn feststeht, dass das Vorhaben allen einschlägigen Anforderungen genügt und daher genehmigt werden kann (vgl. BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen). Auch das kantonale Recht sieht nichts anderes vor (s. Art. 31 BVG).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden gutgeheissen; der Nichteintretensentscheid der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen vom 14. August 1990, der Genehmigungsentscheid des Staatsrates des Kantons Wallis vom 20. März 1991 und der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Wallis vom 13. Juni 1991 werden aufgehoben, und die Sache wird zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an den Staatsrat des Kantons Wallis zurückgewiesen. | de | Approbation du projet définitif d'amélioration d'un vignoble; qualité pour recourir des organisations nationales de protection de l'environnement en procédure cantonale et fédérale; art. 55 LPE et art. 12 LPN, art. 33 LAT; coordination formelle et matérielle, procédure décisive. 1. Recevabilité du recours de droit administratif; qualité pour recourir du WWF selon l'art. 103 let. a, de même que selon l'art. 103 let. c OJ, en relation avec les art. 55 LPE et 12 LPN (consid. 2).
2. Le droit cantonal doit garantir aux organisations de protection de l'environnement habilitées à recourir les mêmes droits de partie que le droit fédéral. Dans la procédure cantonale, la qualité pour recourir a été déniée au WWF, en violation des art. 55 LPE et 12 LPN. Les autorités cantonales ont ainsi violé les principes découlant de l'art. 33 al. 2 et 3 LAT (consid. 3).
3. Obligation de coordonner, du point de vue matériel et formel, l'application du droit en particulier en première instance, mais aussi dans la procédure de recours; en ce qui concerne les opérations d'amélioration du vignoble litigieuses, la procédure d'autorisation selon le droit de l'aménagement du territoire doit alors être qualifiée de procédure décisive. Les autorités cantonales ont violé le devoir de coordination. Renvoi de l'affaire au Conseil d'Etat, qui doit examiner dans un prononcé unique, comme première autorité de recours en matière d'aménagement du territoire et, par ailleurs, comme autorité d'approbation ou de décision sur une demande d'autorisation (en ce qui concerne notamment l'application des art. 18 ss LPN et 24 s. de la loi sur la pêche ainsi que la question de la soumission à l'étude de l'impact sur l'environnement), si les conditions pour l'approbation du projet d'amélioration sont remplies. Seule la voie du recours de droit administratif au Tribunal administratif cantonal est ouverte contre ce prononcé (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-381%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,069 | 118 Ib 381 | 118 Ib 381
Sachverhalt ab Seite 383
A.- Im Gebiet Poja-Tschanderünu-Undri Zell (PTUZ) in der Gemeinde Salgesch soll eine Rebbergmelioration durchgeführt werden, um die Bewirtschaftung der bestockten Flächen zu erleichtern; gleichzeitig soll die Rebfläche vergrössert werden. Das Vorhaben berührt forstrechtliche Fragen und solche des Landwirtschafts-, Bau-, Raumplanungs-, Natur- und Landschaftsschutz- sowie des Umweltschutzrechts. Die im Jahre 1979 eingeleiteten Abklärungen endeten vorläufig mit Urteil des Bundesgerichts vom 20. Januar 1988, mit dem die Koordinationspflicht hinsichtlich der verschiedenen Verfahren und die raumplanungsrechtliche Bewilligungspflicht bejaht wurden, währenddem die Rodungsbewilligung verweigert wurde (s. BGE 114 Ib 224 ff.).
B.- In der Folge überarbeitete die Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ ihr Vorhaben nochmals. Das definitive Projekt wurde hierauf durch die Gemeinde Salgesch gestützt auf Art. 44 des kantonalen Gesetzes vom 2. Februar 1961 über die Bodenverbesserungen und andere Massnahmen zu Gunsten der Landwirtschaft (BVG) vom 28. August 1988 bis am 19. September 1988 öffentlich aufgelegt. Ebenso wurde das von der Genossenschaft in bezug auf die erforderlichen Nivellierungs- und Umbrucharbeiten sowie den Bau der Rebstrassen und Bewässerungsanlagen eingereichte Baugesuch gemäss Art. 24 der kantonalen Bauverordnung vom 5. Januar 1983 (BauV) ab dem 26. August 1988 öffentlich aufgelegt.
a) Im Baubewilligungsverfahren erhob der World Wildlife Fund Schweiz (WWF), Sektion Wallis, am 2. September 1988 Einsprache. Mit der Begründung, der WWF sei hiefür nicht legitimiert, trat der Gemeinderat Salgesch am 29. September 1988 auf die Einsprache nicht ein und erteilte die nachgesuchte Baubewilligung. Mit Entscheid vom 11. Januar 1990 erteilte auch die kantonale Baukommission die Baubewilligung nach Massgabe von Art. 22 RPG, dies gestützt auf die von den zuständigen Fachstellen erstatteten Berichte; die vom WWF erhobene Einsprache wies sie ab, soweit darauf eingetreten wurde, und die übrigen Einsprachen konnten als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden oder wurden zurückgezogen. In Berücksichtigung der Fachberichte wurde die Erteilung der Baubewilligung von verschiedenen Auflagen und Bedingungen abhängig gemacht. Sodann schloss sich die Baukommission den Folgerungen eines Gutachtens zur Frage der Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) an, das die Genossenschaft in Auftrag gegeben hatte. Den Ausführungen des Expertenberichtes vom 15. September 1989 entsprechend ging die Kommission davon aus, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine UVP-Pflicht nach Massgabe der am 1. Januar 1989 in Kraft getretenen Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) nicht erfüllt seien, weil keine Gesamtmelioration zur Diskussion stehe. Dagegen sei das Projekt an sich UVP-pflichtig, weil Terrainveränderungen von mehr als 5 ha vorgesehen seien. Diese Frage sei allerdings übergangsrechtlicher Natur. Im Meliorationsverfahren sei eine UVP im Verfahren der Genehmigung des Vorprojektes einzuholen. Im vorliegenden Fall sei dies nicht mehr möglich, da das Vorprojekt bereits im Jahre 1983 genehmigt worden sei. Daraus ergebe sich, dass das für das zur Diskussion stehende Projekt geeignete oder ursprüngliche Verfahren bereits abgeschlossen sei. Diesem Umstand sei nicht durch die nachträgliche Durchführung einer formellen UVP, sondern - in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesgerichts - dadurch Rechnung zu tragen, dass das Ausführungsprojekt dahingehend überprüft werde, ob es mit dem Bundesrecht übereinstimme; diese Prüfung habe nicht nur im Meliorationsverfahren, das als dominierendes und damit als Leitverfahren zu erachten sei, sondern auch in jedem anderen Verfahren zu erfolgen, somit ebenfalls im Baubewilligungsverfahren. Im vorliegenden Fall ergebe sich namentlich gestützt auf die verschiedenen Fachstellenberichte, dass bundesrechtliche - vor allem raumplanungs- und umweltschutzrechtliche - Hindernisse der Melioration nicht entgegenstünden. Um schliesslich dem Koordinationsgebot Nachachtung zu verschaffen, seien die Baubewilligung und die noch ausstehende Genehmigung des Ausführungsprojektes in einem einzigen beschwerdefähigen Entscheid zusammenzufassen. Entsprechend stellte die Baukommission den Baubewilligungsentscheid dem Meliorationsamt zu; es sei dann dessen Sache, ihn gemeinsam mit den übrigen das Vorhaben betreffenden Entscheiden unter Angabe der Rechtsmittelbelehrung schriftlich zu eröffnen.
Nachdem der WWF vom Entscheid vom 11. Januar 1990 Kenntnis erhalten hatte, erhob er am 22. Februar 1990 Beschwerde an den Staatsrat des Kantons Wallis; er wollte offenbar verhindern, dass ihm später ein unbenutzter Fristenlauf entgegengehalten werden könne. Diese Beschwerde ergänzte der WWF aufgrund des ihm vom Baudepartement nachträglich zugestellten Entscheidexemplars.
Mit Entscheid vom 20. März 1991 trat der Staatsrat auf die Beschwerde nicht ein, im wesentlichen mit der Begründung, das bau- und raumplanungsrechtliche Verfahren werde in Erfüllung der Koordinationspflicht in das Meliorationsverfahren eingebettet; bei Meliorationen der vorliegenden Art gehe dieses Verfahren allfälligen planungs- und baurechtlichen Fragen voraus, was zur Folge habe, dass es als massgebliches Verfahren (Leitverfahren) bezeichnet werden müsse. Das mit den Bodenverbesserungen betraute Departement habe deshalb in jenem Leitverfahren bei den zuständigen Behörden die erforderlichen Bewilligungen einzuholen, welche in der Folge in den Genehmigungsentscheid zu integrieren seien. Entsprechend sei eine selbständige Anfechtung der Baubewilligungen nicht zulässig. Vielmehr werde sich der Staatsrat in einem einzigen Entscheid über die Genehmigung des endgültigen Projektes und damit sowohl über die bodenverbesserungsrechtlichen Fragen als auch über diejenigen der weiteren Rechtsbereiche wie Raumplanung und Baurecht äussern, weshalb sich die erst gegen den Bauentscheid gerichtete Beschwerde des WWF im jetzigen Zeitpunkt mangels anfechtbarem Entscheid als unzulässig erweise. Schliesslich werde in jenem erst noch zu fällenden Genehmigungsentscheid das Rechtsmittel angegeben sein, welches ergriffen werden könne.
b) Sodann erhob der WWF am 19. September 1988 Einsprache gegen das überarbeitete endgültige Meliorationsprojekt. Diese Einsprache wurde vom Vorstand der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ am 27. Januar 1990 abgewiesen, im wesentlichen mit der Begründung, dass bereits die Gemeinde auf die vom WWF im Baubewilligungsverfahren erhobene Einsprache mangels Legitimation nicht eingetreten sei und dass die kantonale Baukommission in ihrer Verfügung vom 11. Januar 1990 ebenfalls einen negativen Einspracheentscheid getroffen habe; im übrigen sei gemäss dem vorliegenden Gutachten eine UVP nicht erforderlich. Auf die vom WWF gegen diesen Entscheid des Genossenschaftsvorstandes eingereichte Beschwerde vom 22. Februar 1990 trat die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen mit Entscheid vom 14. August 1990 nicht ein. Diesen Entscheid stützte sie auf den Wortlaut von Art. 30 BVG, wonach (einzig) Eigentümer, Grundpfandgläubiger oder andere Interessierte Einsprache erheben können (Art. 30 Abs. 3 BVG); dabei können nach der Praxis der Rekurskommission nur Personen, die in einem besonders engen Verhältnis zur geplanten Bodenverbesserung stehen, als einspracheberechtigte Dritte nach Art. 30 Abs. 3 BVG betrachtet werden. Diese Voraussetzung erachtete die Kommission in bezug auf den WWF als nicht erfüllt. Im übrigen erwog die Kommission, bei ihrem Entscheid, der nur in Anwendung kantonalen Rechts ergehe und somit lediglich der staatsrechtlichen Beschwerde (und nicht gestützt auf Art. 12 NHG der Verwaltungsgerichtsbeschwerde) unterliege, gehe es bloss um den ersten Schritt in Richtung der staatsrätlichen Genehmigung des Projektes und der damit verbundenen Subventionszusprache. Liege einmal die Genehmigung vor und sei die kantonale Subventionierung beschlossen, erfolge die bundesrechtliche Einwirkung, indem das eidgenössische Bodenverbesserungsrecht und damit auch die übrigen Bundesbestimmungen über den Weinbau usw. anzuwenden seien. Erst in jenem Zeitpunkt werde der WWF die Beschwerdeberechtigung erlangen und könne er sich gegen das Projekt wehren. Das Verfahren vor der Kommission stelle nur den bodenverbesserungsrechtlichen Teil des Verfahrens dar, der zusammen mit dem raumplanerischen und baupolizeilichen Aspekt zur Genehmigung durch den Staatsrat führe. Die Koordination werde in dem Zeitpunkt erfolgen, in dem beide Teilverfahren so weit gediehen seien, dass dem Staatsrat das endgültige Projekt zur Genehmigung unterbreitet werden könne. Es handle sich somit beim Entscheid der Bodenverbesserungskommission - wie bei der Verfügung des Genossenschaftsvorstandes - lediglich um eine "Teilzwischenverfügung".
Ebenfalls am 20. März 1991, an dem der bereits genannte Nichteintretensentscheid im Baubewilligungsverfahren gefällt wurde, genehmigte der Staatsrat mit separatem Entscheid das endgültige Meliorationsprojekt mit verschiedenen Bedingungen und Auflagen (namentlich der Umweltschutzfachstelle und der Forstpolizei); in Berücksichtigung der von den verschiedenen Fachstellen zum endgültigen Projekt abgegebenen Stellungnahmen sah sich der Staatsrat unter Bezugnahme auf den Wortlaut von Art. 24 UVPV nicht veranlasst, im nachhinein noch eine förmliche UVP zu verlangen. Vielmehr hielt er dafür, das endgültige Projekt könne in Anbetracht der von den verschiedenen Fachstellen vorgenommenen Abklärungen, die als Bericht im Sinne der Umweltgesetzgebung zu gelten hätten, als umweltverträglich erachtet werden, weshalb der Realisierung des Projektes unter Einhaltung der verschiedenen Auflagen und Bedingungen auch insoweit nichts entgegenstehe. Der Staatsrat hielt ausdrücklich fest, dass die vom 11. Januar 1990 datierte Verfügung der kantonalen Baukommission integrierender Bestandteil des Genehmigungsentscheides bilde und den Einsprechern zusammen mit diesem Entscheid eröffnet werde; in der Genehmigung des definitiven Projektes sei somit die Bewilligung für den Strassen- und Wegebau inbegriffen. Sodann entschied der Staatsrat im selben Entscheid über die Subventionierung der vorgesehenen Melioration. Im übrigen fügte er seinem Entscheid die Rechtsmittelbelehrung bei, dass dieser "in allen Punkten, die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen", mit Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht angefochten werden könne.
c) Gegen den im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid des Staatsrates vom 20. März 1991 erhob der WWF am 19. April 1991 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Wallis, und mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 22. April 1991 zog er auch den ebenfalls vom 20. März 1991 datierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates an das Verwaltungsgericht weiter. Mit Urteil vom 13. Juni 1991 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerden nicht ein. Im wesentlichen erwog es folgendes: Beim zur Diskussion stehenden Projekt handle es sich um eine Güterzusammenlegung mit Terrainveränderungen von mehr als 5 ha. Unabhängig davon, ob aufgrund von Art. 24 UVPV eine formelle UVP durchzuführen sei, handle es sich damit nach Ziff. 80.1 des Anhangs zur UVPV um eine UVP-pflichtige Anlage.
Gemäss Ziff. 80.1 des Anhangs zu dem zur UVPV erlassenen kantonalen Ausführungsreglement vom 28. November 1990 (ARzUVPV) sei das massgebliche Verfahren auf der in Frage stehenden Stufe des endgültigen Projektes (2. Stufe) das Genehmigungsverfahren gemäss Art. 31 BVG und sei die hiefür zuständige Behörde der Staatsrat, der demnach auch für die gesamte und zusammengefasste Eröffnung der erstinstanzlichen Entscheide zuständig sei. Die verbleibende Frage, ob als einheitliches Rechtsmittel gegen diese Entscheide die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht offenstehe, könnte nur bejaht werden, wenn dieses Rechtsmittel im Leitverfahren selber gegeben wäre. Aber nach Art. 76 lit. f des kantonalen Gesetzes vom 6. Oktober 1976 über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG) sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen unzulässig, weshalb auf die Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des Staatsrates und die damit zusammen eröffneten Verfügungen nicht eingetreten werden könne. Was die den Nichteintretensentscheid des Staatsrates betreffende Beschwerde anbelange, handle es sich dabei um eine Rechtsverweigerungsbeschwerde. Eine solche sei nach Art. 77 lit. a VVRG ebenfalls nur zulässig, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen die Endverfügung selber zulässig sei. Wie ausgeführt, treffe dies aber in bezug auf den staatsrätlichen Genehmigungsentscheid nicht zu, weshalb auch auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid nicht eingetreten werden könne.
C.- Gegen den vom 14. August 1990 datierten Entscheid der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen, gegen den vom 20. März 1991 datierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates sowie gegen den vom 13. Juni 1991 datierten Nichteintretensentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichtes erhob der WWF je separat Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht; er beantragte im wesentlichen, diese Entscheide seien aufzuheben, da durch sie in verschiedener Hinsicht Bundesrecht verletzt werde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 117 Ib 138 E. 1, 156 E. 1, 183 E. 1, mit Hinweisen, BGE 118 Ib 329 E. 1).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt. Dies gilt auch für gemischtrechtliche Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (Art. 104 OG; BGE 117 Ib 138 E. 1a, 158 E. 1a, 116 Ib 162 f. E. 1a, 169 ff., je mit Hinweisen).
Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid hingegen selbständiges kantonales Recht ohne den genannten engen Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 117 Ib 10 ff., 139 f., je mit weiteren Hinweisen, s. zudem BGE 118 Ib 199 E. 1c und 328 ff. E. 1, mit weiteren Hinweisen).
b) aa) Anfechtungsobjekt der ersten Beschwerde bildet der Nichteintretensentscheid der kantonalen Bodenverbesserungskommission vom 14. August 1990, mit welchem dem WWF die Befugnis aberkannt wurde, bei dieser Kommission gestützt auf Art. 30 Abs. 3 BVG Einsprache gegen das definitive Meliorationsprojekt zu führen und dabei in verschiedener Hinsicht Bundesrechtsverletzungen zu rügen. Sodann bildet der vom Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt im Rahmen des zum Leitverfahren bestimmten Meliorationsverfahrens gefällte koordinierte Genehmigungsentscheid vom 20. März 1991, in den namentlich auch der Baubewilligungsentscheid der kantonalen Baukommission integriert wurde, Anfechtungsgegenstand der zweiten Beschwerde. Anfechtungsobjekt der dritten Beschwerde bildet schliesslich der vom kantonalen Verwaltungsgericht gefällte Nichteintretensentscheid vom 13. Juni 1991, mit welchem auf die vom WWF sowohl gegen den vom Staatsrat im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid als auch gegen dessen Genehmigungsentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit der Begründung nicht eingetreten wurde, dieses Rechtsmittel sei im Lichte von Art. 76 lit. f wie auch gemäss Art. 77 lit. a VVRG unzulässig, da das Meliorationsverfahren das Leitverfahren sei und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen nicht offenstehe. Bei diesen Entscheiden, die vom Beschwerdeführer angefochten werden, handelt es sich um solche im Sinne von Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; der Genehmigungsentscheid des Staatsrates ist nach Auffassung des Beschwerdeführers jedenfalls teilweise in Missachtung von Bundesrecht ergangen, und die Nichteintretensentscheide der Bodenverbesserungskommission und des Verwaltungsgerichtes sind nach der Meinung des Beschwerdeführers in gänzlicher Missachtung von Bundesrecht gefällt worden (s. hiezu im übrigen nachf. lit. cc). Gegen den Nichteintretensentscheid der Bodenverbesserungskommission stand dem WWF kein kantonales Rechtsmittel offen (Art. 58 Abs. 1 BVG, Art. 76 lit. f VVRG), ebensowenig gegen den Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes. In bezug auf den Genehmigungsentscheid des Staatsrates hatte der Beschwerdeführer zwar gemäss der beigefügten Rechtsmittelbelehrung, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht nach Massgabe der gesetzlichen Bestimmungen zulässig sei, vorsorglich nebst der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht auch dieses kantonale Rechtsmittel erhoben, doch fällte das Verwaltungsgericht - wie erwähnt - einen Nichteintretensentscheid, da es die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Anwendung von Art. 76 lit. f VVRG als unzulässig erachtete. Damit fällte es nicht ein Sachurteil, sondern lediglich ein Prozess- bzw. Unzuständigkeitsurteil. In einem solchen Fall, in dem das kantonale Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde mangels Zuständigkeit nicht eintritt, betrachtet das Bundesgericht praxisgemäss den Regierungsratsentscheid als kantonal letztinstanzlichen Entscheid (nicht publ. E. 5c von BGE 117 Ib 216 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 26. März 1991 i.S. G., E. 1a).
Bei den drei angefochtenen Entscheiden handelt es sich somit um letztinstanzliche kantonale Entscheide im Sinne von Art. 98 lit. g OG. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt nicht vor.
bb) Die Legitimation des WWF ist bereits insoweit gegeben (Art. 103 lit. a OG), als er rügt, die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen und das kantonale Verwaltungsgericht seien zu Unrecht nicht auf seine Rechtsmittel eingetreten und hätten dadurch eine Rechtsverweigerung begangen (s. BGE 114 Ib 157 f. E. 1c, 104 Ia 317 E. 3a, BGE 100 Ib 335 E. 1, nicht publizierte E. 3a von BGE 118 Ib 28 ff.), kann doch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde insbesondere auch gegen einen allein auf kantonalem Recht beruhenden Nichteintretensentscheid ergriffen werden, wenn damit - wie der WWF dies im vorliegenden Fall geltend macht (s. nachf. cc) - Bundesverwaltungsrecht zu Unrecht nicht angewendet worden sein soll (vgl. BGE 117 Ib 11, BGE 103 Ib 146 E. 2a, BGE 100 Ib 370 E. 1).
cc) Sodann steht dem WWF die Beschwerdebefugnis in allen drei Verfahren, in denen er im wesentlichen dieselben Bundesrechtsverletzungen rügt, aus folgenden Gründen zu:
Soweit gegen Verfügungen der kantonalen oder Bundesbehörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine UVP nach Art. 9 USG erforderlich ist, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zulässig ist, steht das Beschwerderecht auch den gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen zu, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Einreichung der Beschwerde gegründet wurden (Art. 55 Abs. 1 USG). Gemäss Art. 55 Abs. 2 USG bezeichnet der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten Organisationen. Diese können auch von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich Gebrauch machen (Art. 55 Abs. 3 USG). Der WWF ist vom Bundesrat in der Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom 27. Juni 1990 (VBUO, SR 814.016) als solche Organisation anerkannt worden. Deren Beschwerdebefugnis erstreckt sich insbesondere auch auf Verfügungen, in welchen eine UVP-Pflicht verneint wird. Nach der Praxis des Bundesgerichts betrifft die Rüge, Art. 9 USG sei zu Unrecht nicht angewendet worden, eine materielle Rechtsfrage. Der WWF ist somit nach Art. 55 USG legitimiert, die Rüge zu erheben, der Staatsrat habe in bezug auf das in Frage stehende Meliorationsprojekt die UVP-Pflicht zu Unrecht verneint (s. BGE 117 Ib 140 E. 1c, BGE 118 Ib 5 ff.).
Im weiteren ist der WWF befugt, geltend zu machen, durch die angefochtenen Entscheide, durch die seine in den kantonalen Verfahren vorgebrachten Bundesrechtsverletzungen ungeprüft geblieben seien, werde das aufgrund von Art. 12 NHG gewährleistete Beschwerderecht der ideellen Vereinigungen verletzt (Art. 104 lit. a OG, Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 NHG; s. BGE 118 Ib 5 ff., 117 Ib 99 f., 116 Ib 121 E. 1, 115 Ib 338 und 479 f., 112 Ib 71 f. E. 2). Im Rahmen von Art. 12 NHG ist der WWF zur Rüge legitimiert, das nach seiner Auffassung überdimensionierte und unzweckmässige Meliorationsprojekt, das die Natur und Landschaft auf unzulässige Weise beeinträchtige, sei zu Unrecht nicht umfassend im Lichte von Art. 24 RPG geprüft worden. Als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Entscheide im Sinne von Art. 24 RPG gelten nicht nur letztinstanzliche Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen Bauten und Anlagen gestützt auf diese Bestimmung nicht bewilligt werden; weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aber auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (vgl. BGE 117 Ib 38 E. 2, BGE 115 Ib 400 und 510, BGE 114 Ib 348 f.). Diese Rechtsprechung entspricht dem Grundsatz, dass auch Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes hätten stützen sollen, als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu betrachten und daher im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen sind (BGE 117 Ib 11 E. 2a). Da der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG von der Beurteilung der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG abhängig ist, kann die vom WWF erhobene Rüge der Verletzung von Art. 24 RPG somit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden. Dieser enge Zusammenhang zwischen den beiden genannten Bestimmungen kommt im Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 RPG deutlich zum Ausdruck. Danach können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn dieser einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Das Bundesgericht hat denn auch stets das Verhältnis zwischen Bauvorhaben und massgeblicher Nutzungszone im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geprüft, wenn sich die Frage einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG stellte (BGE 112 Ib 259 ff. und 271 E. 1a, BGE 111 Ib 215 E. 2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist in der Handhabung dieser Bestimmung die Erfüllung einer Bundesaufgabe gemäss Art. 12 NHG zu erblicken, wenn - wie hier vom WWF - geltend gemacht wird, eine auf sie gestützte Baubewilligung verstosse gegen die nach Art. 24sexies BV bzw. nach den Vorschriften des NHG notwendige Rücksichtnahme auf Natur und Heimat. Dies trifft entsprechend auch auf die vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung fischereirechtlicher Bestimmungen (Art. 24 f. FG), die auf Art. 24sexies BV beruhen, sowie auf die ebenfalls gerügte Verletzung von Art. 18 ff. NHG zu. Gestützt auf Art. 12 NHG ist der WWF somit auch insoweit beschwerdebefugt.
dd) Im vorliegenden Verfahren ist ebenfalls umstritten, bei welcher Behörde auf welche Weise die erforderliche Koordination der Rechtsanwendung unter weitestmöglicher Beachtung des kantonalen Verfahrensrechts gewährleistet werden kann. Die dabei zu beurteilenden Verfahrensfragen stellen sich im Zusammenhang mit der Überprüfung der angefochtenen Entscheide bzw. Bewilligungen, deren Grundlagen bzw. Voraussetzungen im direkt anwendbaren Bundesrecht geregelt sind bzw. gemäss Auffassung des Beschwerdeführers geregelt sein sollen (USG/UVPV, Art. 24 RPG, Art. 18 ff. NHG, Art. 24 f. FG). Zwischen diesem Bundesrecht, dessen Anwendung nach dem Gesagten im Rahmen des Verwaltungsgerichtsverfahrens zu überprüfen ist (Art. 104 lit. a OG, oben lit. cc), und dem (unselbständigen) kantonalen Recht, das der Verwirklichung des anwendbaren Bundesrechts dienen soll, besteht ein derart enger Sachzusammenhang, dass ebenfalls die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstandet werden kann. Dies ist selbst dann der Fall, wenn in der Beschwerde - wie in der vom WWF gegen den Nichteintretensentscheid der Bodenverbesserungskommission erhobenen Beschwerde - insbesondere auch eine Verletzung des selbständigen, aber in engem Sachzusammenhang mit dem Bundesrecht stehenden kantonalen Verfahrensrechts geltend gemacht wird, da bereits eine solche Rechtsverletzung zu einer Vereitelung von Bundesrecht führen kann (vgl. BGE 118 Ib 329 E. b, BGE 117 Ib 41 und 219, BGE 116 Ib 8 ff. und 169 ff., BGE 103 Ib 314 E. 2b, BGE 99 Ib 326). Soweit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen Verfahrensrechts zu überprüfen ist, richtet sich die Kognition des Bundesgerichts allerdings nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 118 Ib 199 E. 1c, 329 E. 1b, BGE 117 Ib 139, 116 Ib 10, je mit Hinweisen).
ee) Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; sie geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
3. a) Die kantonale Rekurskommission für Bodenverbesserungen stützte ihren Nichteintretensentscheid auf den Wortlaut von Art. 30 Abs. 3 BVG, wonach Eigentümer, Grundpfandgläubiger oder andere Interessierte Einsprache führen können. Nach der Kommissionspraxis können nur Personen, die in einem besonders engen Verhältnis zur geplanten Bodenverbesserung stehen, als einspracheberechtigte Dritte im Sinne der genannten Bestimmung betrachtet werden. Dieses Erfordernis erachtete die Kommission in bezug auf den WWF als nicht erfüllt, weshalb sie auf seine gegen das definitive Meliorationsprojekt gerichtete Einsprache, mit welcher namentlich das Fehlen einer UVP beanstandet wurde, nicht eintrat. Dabei wies sie darauf hin, bei ihrem Entscheid handle es sich ohnehin nur um eine (an sich unnötige) "Teilzwischenverfügung", werde doch der Staatsrat in seinem koordinierten Genehmigungsentscheid gemäss Art. 31 BVG umfassend zum Projekt Stellung nehmen. Diese Verfahrenskonstellation ergab sich, weil der Staatsrat im Hinblick auf die Abwicklung der verschiedenen, mit der Verwirklichung des Meliorationsvorhabens zusammenhängenden Bewilligungsverfahren das Meliorationsverfahren als massgebendes bzw. als Leitverfahren im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (s. BGE 117 Ib 42 ff. und 325 ff., BGE 116 Ib 50 ff., je mit Hinweisen) bestimmte, wobei er aber auch in Betracht zog, dass er gemäss dem - allerdings erst am 1. April 1991 und damit erst nach seinem Entscheid vom 20. März 1991 in Kraft getretenen - kantonalen Ausführungsreglement zur UVPV, das vom Bundesrat am 6. März 1991 genehmigt wurde, die zuständige Behörde ist.
Auch der Staatsrat behandelte die vom WWF im Bodenverbesserungsverfahren erhobene Einsprache nicht, und auf die gegen den Baubewilligungsentscheid der Baukommission erhobene Einsprache trat er nicht ein; dieser Baubewilligungsentscheid wurde vielmehr in den koordinierten Genehmigungsentscheid des Staatsrates integriert. Dies führte dazu, dass der Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt insgesamt, also namentlich auch in bezug auf die Baubewilligung, zur erst- und letztinstanzlichen Entscheidbehörde wurde. Denn das Verwaltungsgericht seinerseits trat auf die gegen die staatsrätlichen Entscheide gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde des WWF nicht ein mit der Begründung, dieses Rechtsmittel sei im Lichte von Art. 76 lit. f wie auch gemäss Art. 77 lit. a VVRG unzulässig, da das Meliorationsverfahren das Leitverfahren sei und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Bodenverbesserungen nicht offenstehe. Damit setzte es sich insbesondere über den kantonalen Rechtsmittelweg für Baubewilligungssachen hinweg, der vorsieht, dass Entscheide der kantonalen Baukommission zunächst beim Staatsrat und dessen Entscheide beim Verwaltungsgericht angefochten werden können (s. Art. 36 BauV und Art. 74 ff. VVRG, kein gesetzlicher Ausschlussgrund). - Die Regelung, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht in Bodenverbesserungssachen ausgeschlossen ist (Art. 76 lit. f VVRG), soll geändert werden; da das Verfahren vor der Rekurskommission gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht in allen Belangen zu genügen vermag (s. BGE 117 Ia 378 ff. und nicht publ. Urteil vom 3. April 1992 betr. Baulandumlegungsgenossenschaft Erschmatt), ist zu begrüssen, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht inskünftig auch in Bodenverbesserungssachen offenstehen soll, doch ist diese Regelung im vorliegenden Fall ohne direkte Bedeutung, da sie erst auf den 1. Januar 1993 in Kraft treten soll und da ohnehin die Meliorationsfragen und entsprechend auch "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedenfalls unter den am hier in Frage stehenden Vorhaben Beteiligten nicht streitig sind.
Demnach ergibt sich, dass dem WWF durch die vor Bundesgericht angefochtenen Entscheide jedenfalls im kantonalen Rechtsmittelverfahren insgesamt verwehrt wurde, seinen Rechtsstandpunkt in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt vorzutragen.
b) Auch wenn der Staatsrat die Projektgenehmigung in das von ihm zum Leitverfahren ernannte Meliorationsverfahren eingebettet hat, das grundsätzlich dem kantonalen Recht untersteht, müssen die diesbezüglichen kantonalen Bestimmungen bundesrechtskonform angewandt werden, wenn und soweit durch das Vorhaben Bundesrecht betroffen wird. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verlangt, dass das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (s. BGE 117 Ib 99 und 270 ff., BGE 116 Ib 122 und 426, BGE 112 Ib 71). Ob die beabsichtigten Meliorationsarbeiten einer UVP unterstehen, wie der Beschwerdeführer und übrigens auch das BUWAL darlegen, und ob sie zudem einer Bewilligung nach Art. 24 RPG, Art. 18 ff. NHG sowie Art. 24 f. FG bedürfen, wie der Beschwerdeführer ebenfalls geltend macht, sind Fragen des Bundesrechts, selbst wenn sie im Rahmen des kantonalen Rechts und in einem nicht zum vornherein zwingend baurechtlichen Verfahren behandelt werden.
Mit seiner Einsprache vor der kantonalen Rekurskommission wie auch vor dem Staatsrat und vor dem Verwaltungsgericht verlangte der WWF - wie ausgeführt - in verschiedener Hinsicht die Anwendung von Bundesrecht. Nach Art. 55 USG steht dem WWF auf Bundesebene das Recht zu, Anliegen des Umweltschutzes geltend zu machen, wie er nach Art. 12 NHG auf Bundesebene befugt ist, Anliegen des Natur- und Heimatschutzes und damit zusammenhängend insbesondere auch solche der Raumplanung (Art. 24 RPG) wahrzunehmen (s. oben E. 2b/cc). In diesem Umfange steht dem WWF somit auch die Beschwerdeberechtigung im kantonalen Verfahren zu. Art. 55 Abs. 3 USG schreibt denn auch ausdrücklich vor, dass eine Organisation berechtigt ist, sich am kantonalen Verfahren zu beteiligen. Daraus folgt, dass der Kanton die freiwillig am Verfahren teilnehmenden Umweltvereinigungen nicht ohne Bundesrechtsverletzung ausschliessen darf. Indem der Gesetzgeber die Befugnis der gesamtschweizerischen Vereinigungen zur Ergreifung der Rechtsmittel im Rahmen des kantonalen Rechts einführte, hat er die entsprechende Verpflichtung der Kantone festgeschrieben, diese Organisationen vor ihren Behörden zuzulassen (s. BGE 116 Ib 424 ff.). Zudem verpflichtet das Bundesrecht die Kantone in Art. 33 RPG, gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen (bzw. stützen sollten), ein Rechtsmittel zu gewähren (Art. 33 Abs. 2 RPG), für welches die Legitimation im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Abs. 33 Art. 3 lit. a RPG) und die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde gewährleistet sein muss (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG; BGE 115 Ib 405 f. E. 4c, BGE 114 Ia 119 E. 4c/ca und 235 E. 2b, s. zudem BGE 118 Ib 29 ff.). Jedenfalls beim Baubewilligungsentscheid der kantonalen Baukommission, welcher dann allerdings nicht selbständig formell eröffnet, sondern in den vom Staatsrat in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt gefällten Genehmigungsentscheid integriert wurde, und ohnehin auch bei diesem Entscheid selber (vgl. Art. 20 RPG) handelt es sich um derartige raumwirksame Entscheide im Sinne von Art. 33 RPG (vgl. BGE 118 Ib 29 ff.), sind doch dadurch mit dem Meliorationsvorhaben selber umfangreiche Terrainveränderungen sowie Rebstrassen und Bewässerungsanlagen bewilligt worden.
Entsprechend sind die Nichteintretensentscheide der Rekurskommission für Bodenverbesserungen und des Verwaltungsgerichtes bereits deshalb aufzuheben, weil dem WWF durch diese Entscheide verwehrt wurde, die ihm nach dem Gesagten zustehenden Parteirechte im kantonalen Verfahren auszuüben. Dasselbe trifft an sich auch in bezug auf den vom Staatsrat im Baubewilligungsverfahren gefällten Nichteintretensentscheid zu. Dieser Entscheid bildet allerdings im vorliegenden Verfahren nicht selbständiges Anfechtungsobjekt, was indes nichts daran ändert, dass auch ihm durch die nachfolgenden Erwägungen die Grundlage entzogen wird.
c) Das Vorgehen der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen sowie dasjenige des Staatsrates und der Nichteintretensentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichtes führten - wie dargelegt - dazu, dass der Staatsrat in bezug auf das gesamte Meliorationsvorhaben und damit auch in bezug auf die zu erteilende Baubewilligung zur ersten und zugleich letzten kantonalen Instanz wurde. Da es sich - wie ebenfalls schon erwähnt worden ist - beim Genehmigungs- und Baubewilligungsentscheid um einen raumwirksamen Entscheid im Sinne von Art. 33 RPG handelt, wurde durch das genannte Vorgehen nicht nur das Recht des WWF verletzt, am kantonalen Verfahren als Partei teilzunehmen (oben lit. b), sondern insbesondere auch die Bestimmung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG missachtet, wonach das kantonale Recht die volle Überprüfung solcher Verfügungen durch mindestens eine Beschwerdebehörde gewährleistet.
Dem Staatsrat steht zwar - sei es als erstinstanzliche Genehmigungsbehörde oder als Beschwerdeinstanz in Baubewilligungssachen - unbestrittenermassen die volle Überprüfungsbefugnis zu (s. Art. 17 ff. und 47 VVRG), doch hat er eben im vorliegenden Fall das Meliorations- bzw. Bauvorhaben nicht im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens genehmigt, sondern als erst- und zugleich letztinstanzliche kantonale Behörde darüber entschieden.
Die Rekurskommission für Bodenverbesserungen und das Verwaltungsgericht haben zwar als Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanzen entschieden, allerdings nur über prozessuale Fragen und nicht in der Sache selber. Aus diesem Grunde vermögen daher auch ihre Entscheide dem Erfordernis von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG nicht zu genügen. Abgesehen davon kommt diesen beiden Instanzen nicht die von der letztgenannten Bestimmung verlangte freie Überprüfungsbefugnis zu. Wo das Verfahrensrecht "volle Überprüfung" verlangt, sind dreierlei Rügen erlaubt: (1.) Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens, (2.) unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes und (3.) Unangemessenheit (s. EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N. 28 ff. zu Art. 33). Die Rekurskommission überprüft eine Melioration bzw. Neuzuteilung lediglich auf Willkür bzw. Rechtsgleichheit hin (s. das bereits zitierte Urteil vom 3. April 1992, E. 3c und 5b), während das Verwaltungsgericht bei Bauvorhaben die Frage der Unangemessenheit nicht prüft (vgl. Art. 78 VVRG). Beide Instanzen hätten somit Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG auch dann nicht zu genügen vermocht, wenn sie gestützt auf die ihnen zustehende Überprüfungsbefugnis einen Sachentscheid getroffen hätten (vgl. BGE 116 Ib 64 E. c).
Somit haben die Entscheide der kantonalen Instanzen gesamthaft betrachtet insbesondere auch zu einer Verletzung von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG geführt. Entsprechend sind die Beschwerden auch aus diesem Grunde gutzuheissen.
4. a) Das Bundesgericht hat bereits wiederholt - so auch schon in dem das vorliegende Meliorationsvorhaben betreffenden Urteil vom 20. Januar 1988 (BGE 114 Ib 224 ff., insb. 227 E. 5b) - ausgeführt, unter welchen Umständen und auf welche Weise die für ein Vorhaben erforderlichen verschiedenen Bewilligungsverfahren zu koordinieren sind, damit die massgebenden Gesetzgebungen gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen (BGE 118 Ib 331 E. 2, BGE 117 Ib 35 ff., 42 ff., 135 ff. und 178 ff., BGE 116 Ib 50 ff., je mit Hinweisen).
Wenn für ein Vorhaben in mehreren getrennten kantonalen und kommunalen Verfahren dieselben bundesrechtlichen Vorschriften umfassend anzuwenden sind, so dass aus verfassungsrechtlichen Gründen eine wirksame materielle und verfahrensmässige Koordination erfolgen muss (Art. 22quater Abs. 3 BV), ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht der Grundsatz zu beachten, dass das kantonale Recht nicht so ausgestaltet oder angewendet werden darf, dass dadurch die Verwirklichung des Bundesrechts vereitelt, verunmöglicht oder wesentlich erschwert wird (BGE 116 Ib 56 E. 4a mit Hinweisen). Dies verlangt, dass die Koordination gewährleistet wird. Der Grundsatz gilt insbesondere für das erstinstanzliche, wie aber auch für das Rechtsmittelverfahren. Andernfalls besteht die Gefahr materiell unkoordinierter, mitunter sogar einander widersprechender Entscheide sowie der Vereitelung des Bundesrechts, was dem Prinzip der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest.BV) widerspräche und zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen (Art. 4 BV) führen könnte. So hat das Bundesgericht in einem Fall entschieden, dass ein kantonales Verwaltungsgericht gegen die beiden soeben genannten Verfassungsbestimmungen verstossen hat, weil es sich gestützt auf das kantonale Verfahrensrecht mit der Rüge der Verletzung des Umweltschutzrechts des Bundes nicht befasste, obwohl ein enger Sachzusammenhang zwischen materiellem eidgenössischem und kantonalem Recht bestand, der eine Aufteilung der zu beurteilenden Fragen nicht erlaubte. Damit war die Durchsetzung des Bundesrechts ohne sachliche Gründe erschwert worden (BGE 114 Ib 351 ff.).
Sind für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen (s. etwa BGE 117 Ib 39 f. E. 3e und 325 ff., BGE 116 Ib 57 E. 4b, 114 Ib 129 f. E. 4). Dies kann auf verschiedene Weise erreicht werden. So kann etwa vorgeschrieben werden, dass dafür eine einzige Instanz zuständig ist. Sind hingegen - wie dies häufig der Fall ist - zur Beurteilung einzelner der materiellen Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird, wie wenn eine Instanz über alle der Koordinationspflicht unterworfenen Fragen entscheiden würde. Unterbleibt ein erstinstanzlicher Gesamtentscheid, so kann ein solcher Verfahrensablauf beispielsweise so erfolgen, dass mehrere getrennt getroffene, jedoch zur Sicherstellung der materiellen Koordination mit dem Vorbehalt der Erteilung der weiteren Bewilligungen versehene Entscheide gleichzeitig eröffnet werden, am besten gesamthaft und zusammengefasst durch die erstinstanzliche Behörde, die für dasjenige Verfahren zuständig ist, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht (Leitverfahren, massgebliches Verfahren, "procédure décisive", vgl. Art. 5 Abs. 3 UVPV; s. CHARLES-ALBERT MORAND, La coordination matérielle des décisions: Espoir ultime de systématisation du droit des politiques publiques, in: Droit de l'environnement: mise en oeuvre et coordination, Collection Genevoise, Basel und Frankfurt am Main 1992, S. 162, und - im selben Band - JACQUES-HENRI MEYLAN, La coordination formelle, S. 189). Bei einer solchen einheitlichen und gleichzeitigen Eröffnung verschiedener getrennt getroffener kantonaler bzw. kommunaler erstinstanzlicher Entscheide durch eine Behörde sollte zur Vereinfachung des Verfahrens und aus Gründen des Sachzusammenhanges ein gegen alle Entscheide zulässiges Rechtsmittel vorgesehen werden, am zweckmässigsten dasjenige, das für das Leitverfahren gegeben ist. Werden die einzeln getroffenen Entscheide zwar zeitlich und inhaltlich koordiniert, aber getrennt eröffnet (was sich in der Regel als unzweckmässig erweist), so sollte sichergestellt werden, dass dasjenige Rechtsmittel offensteht, welches gegen den Entscheid gegeben ist, der im Leitverfahren getroffen wird. Nur so kann bei bestehendem engem Sachzusammenhang die sachgerechte Anwendung des materiellen Rechts gewährleistet und erreicht werden, dass jedenfalls eine Rechtsmittelinstanz alle Einwendungen in einem Gesamtentscheid umfassend beurteilen kann (s. BGE 118 Ib 331 E. 2, BGE 116 Ib 58; vgl. auch BGE 114 Ib 129 ff. E. 4). Dabei ist darauf zu achten, dass die Überprüfungsbefugnis dieser Rechtsmittelinstanz die Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG erfüllt. Diese Grundsätze gelten bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen sowohl für nicht UVP-pflichtige als auch für UVP-pflichtige Vorhaben, wobei das Leitverfahren bei UVP-pflichtigen Projekten grundsätzlich dem massgeblichen Verfahren im Sinne von Art. 5 UVPV entspricht.
Ein von den genannten Darlegungen abweichendes Vorgehen drängt sich auf, wenn die zur Bewilligung eines Vorhabens zu beurteilenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich durch Bundesbehörden und teils durch kantonale Behörden zu beurteilen sind. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Projekt, für das mehrere kantonale Bewilligungen erforderlich sind, noch einer in der Zuständigkeit einer Bundesbehörde liegenden Bewilligung bedarf (z.B. Rodungsbewilligung oder Subventionsbewilligung). In solchen Fällen muss die materielle Koordination zwischen den Behörden im kantonalen Verfahren ebenfalls sichergestellt werden. Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Bewilligungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist indessen hier bei der gegebenen Rechtslage nicht möglich. Wie in solchen Situationen vorzugehen ist, muss ebenfalls im Einzelfall entschieden werden. Je nachdem können sich verschiedene Lösungsmöglichkeiten ergeben (vgl. etwa BGE 116 Ib 58 f.). Im vorliegenden Fall stellen sich insoweit keine zusätzlichen Fragen, nachdem die vom EDI zunächst erteilte Rodungsbewilligung vom Bundesgericht mit Urteil vom 20. Januar 1988 verweigert wurde (BGE 114 Ib 233 ff.) und nachdem das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) laut seiner vom 14. Januar 1992 erstatteten Vernehmlassung mit Schreiben vom 31. Juli 1991 zuhanden der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ festgestellt hat, mit seinem definitiven Entscheid betreffend Aufnahme der Parzellen in den Rebbaukataster und mit seinem Entscheid betreffend Ausrichtung eines allfälligen Bundesbeitrages bis zum Abschluss der in bezug auf die Projektgenehmigung noch hängigen Verfahren zuzuwarten (s. in diesem Zusammenhang BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen).
b) In ihrem ausführlich begründeten Entscheid hatte die kantonale Baukommission im vorliegenden Fall erwogen, dass die Meliorationsgesetzgebung nicht darauf angelegt sei, inhaltlich alle rechtsrelevanten Aspekte zu berücksichtigen; dies sei nur im raumplanungsrechtlichen Bewilligungsverfahren möglich. Das Meliorationsverfahren gehe aber allfälligen planungs- und baurechtlichen Fragen voraus. Aus dieser zeitlichen Abfolge und dem Umstand, dass im Meliorationsverfahren planungs- und baurechtliche Aspekte gegenüber dem Grundsatzentscheid über ein gesamtes Meliorationsprojekt von untergeordneter Bedeutung seien, schloss die Baukommission, dass das Meliorationsverfahren das massgebende bzw. das Leitverfahren sei und das Baubewilligungsverfahren daher darin eingebettet werden müsse. Entsprechend bezeichnete auch die Rekurskommission für Bodenverbesserungen ihren Entscheid im Hinblick auf den Genehmigungsentscheid des Staatsrates als blosse "Teilzwischenverfügung". Der Staatsrat seinerseits bezeichnete ebenfalls das Meliorationsverfahren als das massgebende Verfahren. Er führte aus, dass das mit der Bodenverbesserung betraute Departement bei der zuständigen Behörde die Baubewilligung einholen müsse, welche dann in den Genehmigungsentscheid zu integrieren sei. Das Verwaltungsgericht übernahm die Begründungen der Vorinstanzen und folgerte, mit dieser Einbettung seien die Vorschriften des Baubewilligungsverfahrens durch die Vorschriften des Leitverfahrens (Art. 76 lit. f VVRG) konsumiert.
Die Baukommission hatte als kantonalrechtlich für die Raumplanung zuständige Stelle einen Entscheid gefällt und ihn als Verfügung bezeichnet; sie erteilte damit die raumplanungsrechtliche Baubewilligung, setzte Auflagen fest und wies gleichzeitig die vom WWF gegen das Bauvorhaben eingereichte Einsprache ab, soweit auf sie einzutreten war. Zum parallel verlaufenden Meliorationsverfahren nahm sie nicht Stellung, doch behielt sie in ihrem Entscheid die Genehmigung des Ausführungsprojektes durch das mit den Bodenverbesserungen betraute Departement vor. Dass der Entscheid der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ vorläufig - im Hinblick auf die durch den Staatsrat geplante Eröffnung - nicht förmlich (sondern nur ausserordentlich) eröffnet wurde, ändert nichts daran, dass die kantonale Baukommission die Baubewilligung selber in Form einer Verfügung erteilte. Dementsprechend hätte diese Bewilligung gemäss Art. 36 BauV zunächst beim Staatsrat angefochten und hernach mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden können (kein Ausschlussgrund gemäss Art. 74 ff. VVRG); entsprechend hatte der WWF denn auch Beschwerde an den Staatsrat erhoben, sobald er vom Entscheid der Baukommission Kenntnis erhielt, auch wenn dies nicht durch förmliche Eröffnung erfolgte. Die Auffassung des Staatsrates, den Entscheid der Baukommission wegen damals noch fehlender Koordination als nicht selbständig zu erachten, überzeugt nicht. Rechtsfolge der mangelnden Koordination hätte - wie das BRP zutreffend ausführt - höchstens sein können, den von der Baukommission getroffenen Entscheid wegen dieses Mangels aufzuheben; dass der Entscheid aber als nicht ergangen bezeichnet wurde, kann sich aus den aufgezeichneten Koordinationsgrundsätzen nicht ergeben. Unabhängig von der Frage, ob das Meliorationsverfahren tatsächlich als Leitverfahren geeignet ist (was das Bundesgericht ebenfalls zu prüfen hat, s. BGE 116 Ib 62 E. 6a), wäre bei den gegebenen Verhältnissen der raumplanungsrechtlichen Bewilligung der Baukommission somit im Rahmen der weiteren Entscheide eine gewisse eigenständige Bedeutung beigekommen. Entsprechend hätten sich der Staatsrat und das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanzen mit den vom WWF hinsichtlich der Baubewilligung erhobenen Beschwerden materiell befassen müssen. Gleichzeitig wäre der Staatsrat dadurch in die Lage versetzt worden, einen den Erfordernissen von Art. 33 RPG wie auch den Koordinationsgrundsätzen genügenden Entscheid zu fällen. Die kantonalen Behörden wären gehalten gewesen, eine solche Lösung von Anfang an anzustreben. Die Verfahrenskoordination im Sinne der aufgezeigten Grundsätze darf nicht dazu führen, für einen Entscheid, für den gemäss kantonaler und bundesrechtlicher Regelung ein Rechtsmittelverfahren vorgesehen ist, dieses Rechtsmittelverfahren gänzlich auszuschalten, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist. Das kantonale Recht ist so auszulegen und anzuwenden, dass es der Verwirklichung des Bundesrechtes zum Durchbruch verhelfen kann; bundesrechtliche Grundsätze gehen allenfalls widersprechendem kantonalem Recht vor (BGE 118 Ib 333 E. 2c).
Dem Staatsrat selber ist zwar zugute zu halten, dass er im Rahmen seines Genehmigungsentscheides vom 20. März 1991 bereits umfangreiche Abklärungen veranlasst hatte und versuchte, dem Bundesgerichtsurteil vom 20. Januar 1988 Nachachtung zu verschaffen, soweit dies aus seiner Sicht noch nötig war, und in bezug auf das definitive Meliorationsprojekt einen koordinierten Entscheid zu fällen, wobei er vor allem darauf achtete, alle Teilbewilligungen zusammen in einem einzigen Entscheid gleichzeitig zu eröffnen. Sein Versuch kommt aber der Vielschichtigkeit einer rechtsstaatlichen Koordination nur ungenügend nach. Insbesondere übergeht er - wie soeben aufgezeigt worden ist - ohne sachlichen Grund geschriebenes kantonales Verfahrensrecht, zusätzlich aber auch Bundesrecht, dessen Verwirklichung er verunmöglicht. Vor allem wirkt sich dabei im vorliegenden Fall negativ aus, dass das für einen ganz bestimmten Sachverhalt geschaffene Meliorationsverfahren und nicht das umfassendere Baubewilligungsverfahren als Leitverfahren bezeichnet wurde, obwohl das Hauptgewicht und die Hauptauswirkung des Vorhabens bei den beabsichtigten Terrainveränderungen liegt. Die von den kantonalen Instanzen gewählte Koordination führte zwar in bezug auf die mit der erstinstanzlichen Projektgenehmigung verbundenen Bewilligungserteilungen zu einem einheitlichen Eröffnungsdatum, doch war sie nicht geeignet, ein einheitliches Rechtsmittel im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verfahrenskoordination auszulösen. Vielmehr führte der in der Hauptsache gewählte Koordinationsweg dazu, dass die vom WWF erhobenen Rügen im kantonalen Rechtsmittelverfahren übergangen wurden, indem die nach der kantonalen Gesetzgebung vorhandenen Beschwerdemöglichkeiten ausgeschaltet und dadurch auch die bundesrechtlichen Erfordernisse an ein rechtsstaatliches Verfahren missachtet wurden (oben E. 3).
c) Demnach gilt es, im vorliegenden Fall eine verfahrensrechtliche Lösung zu finden, welche die formelle und materielle Koordination der verschiedenen anwendbaren Gesetzgebungen in Berücksichtigung der aufgezeigten Grundsätze ermöglicht. Dabei ist den besonderen Verhältnissen der vorliegenden Streitsache angemessen Rechnung zu tragen. Insbesondere ist auch zu berücksichtigen, dass das Verfahren bereits weit fortgeschritten ist und dass der Staatsrat schon umfangreiche Abklärungen getroffen hat. Sodann ist festzustellen, dass die vom Beschwerdeführer - wie aufgezeigt zulässigerweise - gerügten materiellen Bundesrechtsverletzungen mittlerweile umfassend bekannt sind.
Bei den gegebenen Verhältnissen drängt es sich zunächst auf, das Baubewilligungsverfahren zum Leitverfahren zu bestimmen (vgl. MORAND, a.a.O., S. 163), denn dieses Verfahren vermag den Koordinationsgrundsätzen im vorliegenden Fall am besten nachzukommen, dies sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Wie das Bundesamt für Raumplanung (BRP) zutreffend festgestellt hat, ist das Meliorationsverfahren nur auf einen ganz bestimmten Sachverhalt - die Neuzuteilung der betroffenen Parzellen - zugeschnitten, während das raumplanungsrechtliche Bewilligungsverfahren eine viel umfassendere Prüfung des in erster Linie raumwirksamen Vorhabens ermöglicht; dessen Realisierung erfordert umfangreiche Terrainveränderungen sowie das Erstellen von Rebwegen und Bewässerungsanlagen, wozu nicht nur nach der Auffassung des WWF, sondern auch gemäss den Ausführungen des BRP jedenfalls teilweise eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich ist.
Werden insbesondere die bereits erfolgten Abklärungen und der Umstand berücksichtigt, dass die vom Beschwerdeführer gerügten materiellen Bundesrechtsverletzungen umfassend bekannt sind, so erscheint es - nicht zuletzt auch aus prozessökonomischen Gründen - als sinnvoll, die Sache zur weiteren Behandlung und zu neuem Entscheid direkt an den Staatsrat zurückzuweisen, wodurch sich zusätzliche Verfahrensverzögerungen vermeiden lassen. Derart hat der Staatsrat zunächst über die vom WWF mit seiner Beschwerde vom 23. November 1990 gerügte Verletzung des Akteneinsichtsrechts zu befinden, ihm allenfalls bisher vorenthaltene entscheidrelevante Aktenstücke vorzulegen und diesbezüglich das rechtliche Gehör zu gewähren (vgl. BGE 115 Ia 95 f., 112 Ia 99 und 201 f.). Sodann wird der Staatsrat angehalten, einerseits die vom WWF erhobenen Beschwerden im raumplanungsrechtlichen Bereich als erste Rechtsmittelinstanz (gemäss Art. 36 BauV) frei zu prüfen (Art. 47 VVRG), dies in Berücksichtigung der vom WWF bereits im kantonalen und nunmehr vor Bundesgericht insgesamt vorgetragenen Rügen; dadurch lässt sich den dem WWF zustehenden Parteirechten und insbesondere auch den verfahrensmässigen Grundsätzen von Art. 33 RPG Nachachtung verschaffen. Zugleich hat der Staatsrat andererseits auch als Bewilligungs- bzw. Genehmigungsinstanz die weiteren bundesrechtlichen Erfordernisse in Beurteilung der vom WWF vorgetragenen Rügen umfassend und in gegenseitiger Abstimmung zu prüfen. Dabei hat er die bereits vorhandenen Fachstellenberichte zu würdigen, zudem aber soweit nötig zusätzliche Abklärungen vorzunehmen: So hat er - wie dies in anderen Fällen im raumplanungsrechtlichen Bewilligungsverfahren zu geschehen hat (vgl. ZWR 1989 S. 175 ff.) - ebenfalls darüber zu entscheiden, ob eine naturschutzrechtliche Bewilligung erforderlich ist, wie vom WWF unter Berufung auf Art. 18 ff. NHG behauptet wird; und je nachdem hat er diesbezüglich einen negativen oder einen positiven Bewilligungsentscheid zu fällen. Dasselbe gilt in bezug auf die laut WWF ebenfalls erforderliche fischereirechtliche Bewilligung (gemäss Art. 24 f. FG), zu deren Erteilung der Staatsrat zuständig ist (s. ZWR 1991 S. 44 ff.). Zudem hat dieser im Lichte der Ausführungen des WWF und des BUWAL darüber neu zu entscheiden, ob das Vorhaben der UVP-Pflicht untersteht, wie dies der WWF und aber auch das BUWAL annehmen. Ist die UVP-Pflicht zu bejahen, hat er auch diesbezüglich die noch nötigen Berichte einholen zu lassen, bevor er seinen Genehmigungsentscheid fällt.
Derart hat der Staatsrat in bezug auf das Meliorationsprojekt in einem koordinierten, einheitlichen Entscheid darüber zu befinden, ob die Voraussetzungen zur Genehmigung des Vorhabens erfüllt sind. Gegen den Staatsratsentscheid steht ebenso einheitlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht offen, da nach dem Gesagten das Baubewilligungsverfahren zum Leitverfahren zu bestimmen ist und gegen den Koordinationsentscheid das Rechtsmittel offensteht, das für das Leitverfahren gegeben ist (vorstehende lit. a und b). Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht im Weiterzugsfall sämtliche gerügten, in engem Zusammenhang stehenden Rechtsverletzungen prüfen müsste und nicht die Möglichkeit hätte, auf einzelne Bereiche, die allenfalls für sich alleine gemäss VVRG nicht weiterziehbar wären, nicht einzutreten. Mit der Weiterzugsmöglichkeit des Staatsratsentscheides an das Verwaltungsgericht werden übrigens auch die Erfordernisse von Art. 6 Ziff. 1 EMRK an eine gerichtliche Überprüfung erfüllt (vgl. BGE 118 Ib 334 E. d, BGE 115 Ia 191), was allerdings im vorliegenden Fall ohne direkte Bedeutung ist, da - wie ausgeführt - die Meliorationsfragen und entsprechend auch "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedenfalls unter den am Meliorationsvorhaben Beteiligten nicht streitig sind. Im übrigen sieht Ziff. 1 Abs. 1 der Ausführungsbestimmungen der OG-Änderung vom 4. Oktober 1991 vor, dass die Kantone innert fünf Jahren seit Inkrafttreten dieser Gesetzesänderung (am 15. Februar 1992, AS 1992 S. 337) Ausführungsbestimmungen über Zuständigkeit, Organisation und Verfahren letzter kantonaler Instanzen im Sinne von Art. 98a OG zu erlassen haben. Namentlich haben sie richterliche Behörden als letzte kantonale Instanzen zu bestellen, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist (Art. 98a Abs. 1 OG), wobei deren Zuständigkeit, Organisation und Verfahren im Rahmen des Bundesrechts zu regeln (Abs. 2) und Beschwerdelegitimation sowie Beschwerdegründe mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten sind (Abs. 3).
Bei den gegebenen Verhältnissen hat das BLW mit Schreiben vom 31. Juli 1991 zuhanden der Rebbergmeliorationsgenossenschaft PTUZ zu Recht festgestellt, mit seinem definitiven Entscheid betreffend Aufnahme der Parzellen in den Rebbaukataster und mit seinem Entscheid betreffend Ausrichtung eines allfälligen Bundesbeitrages bis zum Abschluss der in bezug auf die Projektgenehmigung noch hängigen Verfahren zuzuwarten (vgl. BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen). Auf dieselbe Weise hat auch der Staatsrat in bezug auf die allfällige kantonale Subventionierung des Meliorationsvorhabens (Art. 31 BVG) vorzugehen. Integriert er einen diesbezüglichen Vorbescheid in den in bezug auf das Projekt zu fällenden koordinierten Genehmigungsentscheid, so hat er mindestens den Vorbehalt anzubringen, der kantonale Subventionsentscheid werde erst rechtskräftig, wenn feststeht, dass das Vorhaben allen einschlägigen Anforderungen genügt und daher genehmigt werden kann (vgl. BGE 117 Ib 42 ff. mit Hinweisen). Auch das kantonale Recht sieht nichts anderes vor (s. Art. 31 BVG).
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden gutgeheissen; der Nichteintretensentscheid der kantonalen Rekurskommission für Bodenverbesserungen vom 14. August 1990, der Genehmigungsentscheid des Staatsrates des Kantons Wallis vom 20. März 1991 und der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Wallis vom 13. Juni 1991 werden aufgehoben, und die Sache wird zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an den Staatsrat des Kantons Wallis zurückgewiesen. | de | Approvazione del progetto definitivo di miglioria di un vigneto; legittimazione a ricorrere delle organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente nell'ambito del procedimento cantonale e federale; art. 55 LPA e art. 12 LPN, art. 33 LPT; coordinazione formale e materiale, procedura determinante. 1. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo; legittimazione del WWF secondo l'art. 103 lett. a come pure secondo l'art. 103 lett. c OG, in relazione con gli art. 55 LPA e 12 LPN (consid. 2).
2. Il diritto cantonale deve garantire a un'organizzazione di protezione dell'ambiente legittimata a ricorrere gli stessi diritti di parte che il diritto federale. Nell'ambito del procedimento cantonale, in violazione degli art. 55 LPA e 12 LPN, al WWF è stata negata la legittimazione a ricorrere. Inoltre, le autorità cantonali hanno violato i principi sgorganti dall'art. 33 cpv. 2 e 3 LPT (consid. 3).
3. Obbligo di coordinare, sotto il profilo materiale e procedurale, l'applicazione del diritto in particolare in prima istanza, ma anche nell'ambito della procedura di ricorso; per quanto concerne le operazioni di miglioria del vigneto litigioso, la procedura d'autorizzazione secondo il diritto sulla pianificazione del territorio dev'essere qualificata come procedura determinante. Le autorità cantonali hanno violato il dovere di coordinazione. Rinvio della causa al Consiglio di Stato che deve esaminare nell'ambito di un unico, coordinato giudizio, come prima autorità di ricorso in materia di pianificazione del territorio e, inoltre, come autorità di autorizzazione rispettivamente di approvazione (per quanto concerne segnatamente l'applicazione degli art. 18 segg. LPN e 24 seg. LP come pure il quesito dell'assoggettamento all'esame sull'impatto ambientale), se i presupposti per l'approvazione del progetto di miglioria sono adempiuti. Contro questa decisione è dato unicamente il ricorso di diritto amministrativo davanti al Tribunale amministrativo cantonale (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-381%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 407
La société X. SA (ci-après: la société) est propriétaire d'une parcelle de 4790 m2, qu'elle a acquise en 1985 d'une autre société qui a ensuite été dissoute. Auparavant encore, la parcelle était la propriété de la société A. SA et il s'y trouvait des réservoirs d'hydrocarbures, aériens et souterrains. Ces installations ont été désaffectées, puis supprimées dès 1983, lorsque A. SA a cessé ses activités. Deux terrains voisins sont également occupés par des installations d'entreprises de la branche des produits pétroliers.
La société a déposé en 1988 une demande d'autorisation en vue d'édifier un centre de distribution sur sa parcelle. Le permis de construire lui a été délivré et elle a mis son projet en chantier en juin 1989. La société a fait acheminer les matériaux terreux excavés vers une décharge, mais l'exploitant les a refusés en raison de leur trop forte teneur en hydrocarbures. Avisé par la société, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du canton de Vaud (ci-après: le département) a chargé son Service des eaux et de la protection de l'environnement de procéder à un examen, qui a révélé que les terres étaient moyennement à fortement imprégnées d'un mélange d'essence et de mazout. Le 19 juin 1989, le département a indiqué à la société les mesures à prendre, à savoir le tri des terres excavées et leur transport dans divers centres de traitement ou décharges, selon qu'elles étaient fortement, faiblement ou non souillées.
Le 28 juin 1989, la société a requis du département qu'il recherche les responsables de la pollution du sol de sa parcelle et qu'il rende une décision à cet égard. Le département a renvoyé la société à agir devant le juge civil, le cas échéant, contre le précédent propriétaire du terrain. A l'issue des opérations d'évacuation et d'élimination des matériaux terreux, les entreprises qui se sont chargées du transport et du traitement ont adressé une facture à la société, pour un montant de 358'843 francs. Le 18 juin 1990, la société a requis du département qu'il statue formellement sur la prise en charge de ces frais par l'Etat de Vaud, le cas échéant qu'il identifie l'auteur de ces déchets qu'elle n'avait pas produits. Le département a écarté la requête de la société. La société a déféré cette décision au Conseil d'Etat du canton de Vaud, qui a rejeté le recours, en retenant qu'il appartenait au détenteur des déchets spéciaux, en l'occurrence à la société, de les traiter à ses frais.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, la société a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision rendue par le Conseil d'Etat et de renvoyer le dossier au département pour qu'il procède à la répartition des frais d'élimination des terres excavées. Le recours a été rejeté dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon la recourante, le droit fédéral imposerait aux cantons d'identifier l'auteur des déchets à traiter; si l'auteur ne peut être identifié - tel serait le cas en l'espèce, la société n'ayant au demeurant jamais exercé elle-même d'activités dans le domaine des hydrocarbures -, la collectivité publique devrait supporter elle-même les frais d'élimination. A l'appui de ses moyens, la recourante invoque l'art. 31 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01).
a) Au sens de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, on entend par déchets "tous biens meubles dont le détenteur veut se défaire ou dont le recyclage, la neutralisation ou l'élimination est commandé par l'intérêt public" (art. 7 al. 6 LPE). L'art. 30 al. 1 LPE, qui énonce une obligation générale relative au traitement des déchets, a la teneur suivante:
"Le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les
éliminer selon les prescriptions de la Confédération et des cantons."
L'art. 30 LPE distingue une catégorie de déchets, les "déchets dangereux", qui ne peuvent être remis qu'à des entreprises autorisées spécialement à les prendre en charge (art. 30 al. 4 LPE). Parmi ces déchets figurent les "déchets spéciaux" au sens de l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD; RS 814.015). Cette disposition renvoie en fait à l'ordonnance sur les mouvements de déchets spéciaux, qui comporte, dans son annexe 2, une liste exhaustive de ces déchets (art. 1er al. 1 ODS; cf. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 30 et 31, Zurich 1991, N. 75 ad art. 30). La "terre souillée par des produits pétroliers" figure dans cette liste des déchets spéciaux (Annexe 2 ODS, catégorie 12, code 3041). La recourante ne conteste d'ailleurs pas que ses matériaux d'excavation répondent, pour une partie d'entre eux à tout le moins, à cette définition.
Les art. 6 ss OTD mentionnent en outre certains types de déchets (déchets urbains, déchets compostables, etc.) en énonçant des règles et des principes pour leur traitement. En particulier, l'art. 9 OTD, relatif aux "déchets de chantier", est ainsi libellé:
"1 Quiconque effectue des travaux de construction ou de démolition doit séparer les déchets spéciaux des autres déchets et, dans la mesure où les conditions d'exploitation le permettent, doit trier sur place ces derniers afin de les répartir comme il suit:
a. Matériaux d'excavation et déblais non pollués;
b. Déchets stockables définitivement en décharge contrôlée pour matériaux inertes sans devoir subir un traitement préalable;
c. Autres déchets.
2 L'autorité peut exiger un tri plus poussé si cette opération permet la valorisation d'une partie des déchets."
Par ailleurs, selon l'art. 11 OTD, les cantons veillent à ce que les déchets de chantier combustibles, notamment, soient incinérés dans des installations appropriées s'il n'est pas possible de les valoriser.
Enfin, la disposition cantonale d'exécution relative aux déchets spéciaux et figurant à l'art. 16 de la loi vaudoise sur la gestion des déchets (LGD) charge également leur détenteur de les traiter "à ses frais", soit par ses propres moyens, conformément aux prescriptions, soit en les acheminant dans un centre de ramassage ou de traitement.
b) Aux termes de l'art. 2 LPE, "celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les coûts". Ce principe général, dit de causalité (aussi "principe pollueur-payeur"; dans le texte allemand: "Verursacherprinzip"), ne désigne pas, pour chaque cas particulier, le responsable des mesures à prendre; il signifie en revanche que les frais pourront être reportés sur le véritable auteur de l'atteinte à l'environnement, même si celle-ci doit être combattue par un tiers (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 775).
En vertu de la loi fédérale, l'"auteur" ou le "pollueur" ("Verursacher") peut être notamment le propriétaire d'un immeuble ou d'une installation (cf. art. 20 et 25 LPE), le détenteur d'une installation, d'un dépôt ou de déchets (cf. art. 10 al. 3, 16 al. 3 et 30 LPE), l'exploitant d'une installation (cf. art. 10 al. 1 LPE); l'art. 2 LPE ne donne pas lui-même une définition précise (cf. BEATRICE WAGNER, Das Verursacherprinzip im schweizerischen Umweltschutzrecht, RDS 108/1989 II, p. 359). Lorsque l'activité de plusieurs "pollueurs" est l'une des conditions nécessaires pour que l'effet dommageable se produise, le législateur a été le plus souvent amené à désigner l'un ou l'autre comme le responsable soit de prendre les mesures appropriées, soit d'assumer les divers coûts liés à la pollution; ces obligations ou cette responsabilité sont en principe concentrées sur la personne qui exerce une activité supposée particulièrement dangereuse pour l'environnement, soit par l'exploitation d'une installation, soit par la fabrication ou la diffusion de produits (cf. ANNE PETITPIERRE-SAUVAIN, Le principe pollueur-payeur en relation avec la responsabilité du pollueur, RDS 108/1989 II, p. 462-463).
Si la loi attribue à l'auteur de l'atteinte l'obligation de prendre lui-même des mesures, la question de la charge de leur coût, selon l'art. 2 LPE, est ainsi en principe automatiquement résolue (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 2, Zurich 1985, N. 18).
c) L'art. 30 al. 1 LPE charge le détenteur des déchets d'assurer leur traitement (recyclage, neutralisation ou élimination; cf. art. 3 al. 3 OTD). Conformément à l'art. 2 LPE, les frais de traitement doivent, dans ce domaine, être en principe supportés par celui que la loi charge de prendre les mesures nécessaires, à savoir le détenteur (cf. RAUSCH, op.cit., N. 18 ad art. 2; TRÖSCH, op.cit., N. 15 ad art. 30 et N. 14 ad art. 31). Le détenteur (dans le texte allemand: "Inhaber") est celui qui a en fait un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas nécessairement la personne qui est à l'origine de leur production (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 30). Les déchets sont en effet actuellement un des types de "produits" dont il est admis qu'ils peuvent causer des dommages importants en dehors de tout accident: il en résulte une concentration de nombreuses obligations, voire de la responsabilité sur leur détenteur (cf. PETITPIERRE-SAUVAIN, op.cit., p. 463); en outre, il est souvent difficile, en pratique, d'identifier la personne qui est véritablement à l'origine des déchets (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 30 et N. 14 ad art. 31). Le traitement des déchets incombe donc à leur détenteur et l'art. 31 al. 1 LPE, qui prescrit aux cantons de veiller à ce que les déchets soient recyclés, neutralisés ou éliminés, n'a pas pour signification de confier cette tâche, de façon générale, à la collectivité publique (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 800).
Dans son commentaire de l'art. 30 LPE, ANDREAS TRÖSCH souligne néanmoins la difficulté de concilier les obligations mises à la charge du détenteur avec le principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE; il remarque toutefois que l'art. 30 al. 1 LPE n'exclut pas une répartition des frais conforme à ce principe. Si le détenteur doit être considéré, a priori, comme celui qui est à l'origine de la nécessité de traiter les déchets, il lui est cependant possible de prouver que les mesures requises ne lui sont pas imputables et ainsi d'obtenir que les frais de traitement soient reportés sur l'auteur ou le pollueur effectif (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 15 ad art. 30).
d) Certaines dispositions de la loi fédérale représentent cependant des exceptions au principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE. Il en va ainsi notamment de l'art. 31 al. 2 LPE (cf. RAUSCH, op.cit., art. 2, N. 21), dont la teneur est la suivante:
"[Les cantons] recyclent, neutralisent ou éliminent eux-mêmes les ordures ménagères et déchets d'auteurs non identifiés ou dont on ne saurait attendre qu'ils satisfassent aux obligations prévues à l'art. 30, 1er alinéa, en raison de leur impécuniosité. Ils peuvent aussi confier ces tâches aux communes ou à d'autres collectivités de droit public. Des entreprises privées peuvent être chargées d'exécuter ces tâches."
En ce qui concerne les ordures ménagères, le législateur a constaté que, depuis des décennies, les pouvoirs publics en assuraient le recyclage et l'élimination à la place des particuliers; dans ces conditions, il se justifiait de consacrer cette pratique par une disposition légale (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801).
L'art. 31 al. 2 LPE met aussi à la charge des cantons le traitement de déchets d'"auteurs non identifiés" (dans le texte allemand: "deren Verursacher nicht ermittelt werden kann"). Une telle disposition a pour but d'assurer le recyclage, la neutralisation ou l'élimination de déchets dont un détenteur se serait débarrassé en violation des prescriptions ou qui auraient dû être traités par une personne entre-temps disparue (décès, faillite ou dissolution d'une personne morale, etc.); cette norme tient compte des risques que comportent les dépôts de déchets abandonnés ou qui ne sont pas traités en temps utile. C'est pour les mêmes motifs que la collectivité doit se charger des déchets d'auteurs impécunieux (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 31).
L'art. 31 al. 2 LPE emploie le terme d'auteur ("Verursacher") et non de détenteur ("Inhaber"); il vise cependant la personne chargée de prendre les mesures prescrites à l'art. 30 al. 1 LPE, soit en définitive le détenteur des déchets; le Message du Conseil fédéral parle d'ailleurs de "déchets d'auteurs inconnus au sens de l'art. 27, 1er alinéa" du projet de loi, disposition qui correspond à l'art. 30 al. 1 LPE (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit., N. 11 ad art. 31). La recourante allègue néanmoins que cette différence terminologique entre les art. 30 al. 1 et 31 al. 2 LPE ne serait pas dépourvue de portée. Cependant, si l'on retient l'hypothèse dans laquelle le détenteur des déchets est une personne distincte de leur auteur, ce dernier étant inconnu ou insolvable, la collectivité publique devrait, en vertu de l'art. 31 al. 2 LPE tel qu'il est interprété par la recourante, traiter elle-même et à ses frais les déchets, quand bien même le détenteur, identifié, aurait les moyens de prendre les mesures prescrites. Cette interprétation n'est pas conciliable avec la règle de l'art. 30 al. 1 LPE. La recourante, qui a d'ailleurs pourvu elle-même au traitement de ses matériaux d'excavation, ne peut donc pas simplement se prévaloir de l'incertitude quant à l'identité de celui qui a permis l'infiltration d'hydrocarbures dans son terrain pour réclamer ici l'application de la règle exceptionnelle de l'art. 31 al. 2 LPE.
e) En l'espèce, les matériaux excavés - qu'il s'agisse de terres souillées par des produits pétroliers ou de terres non polluées - sont des déchets produits par l'activité de construction engagée par la recourante sur sa parcelle, soit des "déchets de chantier" au sens de l'art. 9 OTD. En les remettant d'abord à une décharge, la société a bel et bien voulu s'en défaire (cf. art. 7 al. 6 LPE); à ce stade, le département n'avait pas encore été requis de prendre une décision. L'autorité cantonale, avertie par la société, est ensuite intervenue non pas pour pourvoir elle-même au traitement des déchets ou pour prendre des "mesures de sécurité" (cf. art. 59 LPE), mais pour donner des "directives". En effet, la présence dans les terres excavées de déchets spéciaux nécessitait d'abord un tri, puis des dispositions particulières pour l'élimination (cf. art. 30 al. 4 LPE, art. 9 et 11 OTD) et il appartenait au département de veiller à ce que les opérations se déroulent conformément aux prescriptions (cf. art. 31 al. 1 LPE). La recourante, détentrice des matériaux provenant de sa propre parcelle, est à l'origine des mesures nécessaires pour le traitement de ses déchets, spéciaux ou non, car elle les a produits en procédant aux travaux de construction. Elle ne prétend pas que, dans ces opérations de fouille et d'excavation, un tiers serait intervenu, à qui les mesures prises seraient imputables (cf. supra consid. 3c in fine). Dans ces conditions et conformément à l'art. 30 al. 1 LPE et au principe de causalité (art. 2 LPE), la recourante doit supporter les frais de recyclage, de neutralisation et d'élimination des terres excavées. Les conditions pour une exception à ce principe, fondée par exemple sur l'art. 31 al. 2 LPE, ne sont pas réunies en l'espèce et la décision attaquée ne viole pas les dispositions fédérales relatives au traitement des déchets; elle est d'ailleurs aussi conforme au droit cantonal d'exécution (art. 16 LGD).
4. La recourante fait cependant valoir que la seule présence de résidus d'hydrocarbures dans le sol de sa parcelle aurait déjà nécessité des mesures de protection ou d'élimination, indépendamment de ses travaux d'excavation. L'autorité aurait alors dû chercher à identifier l'auteur de la pollution. Cependant, la recourante concède que l'écoulement du temps depuis que les dépôts d'hydrocarbures exploités sur sa parcelle ont été désaffectés, ainsi que l'implantation de plusieurs entreprises de cette même branche sur les terrains avoisinants, vouent pratiquement à l'échec toute tentative d'identification de la personne responsable des infiltrations. Dans ces conditions, il serait contraire au droit fédéral et insoutenable, de la part de l'autorité cantonale, de prendre prétexte des travaux effectués par la recourante pour mettre à sa charge l'entier des frais liés au traitement des terres souillées.
a) La décision attaquée retient que les conditions n'étaient pas remplies, en l'espèce, pour que l'Etat intervienne directement à l'égard du propriétaire du terrain. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat a encore précisé que la présence dans le sol de substances telles que des hydrocarbures ne nécessitait des mesures de lutte contre la pollution qu'à partir du moment où ces résidus créaient un danger effectif pour la nappe phréatique; tel n'était pas le cas sur la parcelle de la recourante. Cette dernière n'a pas expliqué en quoi ces constatations seraient inexactes ou incomplètes. Elle n'a pas non plus tenté de démontrer que les substances litigieuses présenteraient, non seulement pour les eaux, mais de façon générale pour l'homme et son environnement (animaux, plantes, sol; cf. art. 1er al. 1 et 28 al. 1 LPE), des risques justifiant des mesures de sécurité prises d'office par le département.
b) Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat indique que les substances litigieuses, qui demeurent sans risque tant qu'elles sont prises dans la glaise, peuvent entraîner une pollution après leur extraction. Dans l'hypothèse d'une atteinte imminente ou effective à l'environnement, pour une raison ou pour une autre et indépendamment de toute activité de construction, l'autorité aurait pu être amenée à prendre des mesures de sécurité ou de rétablissement de l'état intérieur; dans ce cas, les frais de son intervention auraient pu être répartis selon le principe de l'art. 59 LPE, qui est ainsi libellé:
"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause."
Une règle semblable figure à l'art. 8 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RS 814.20); l'art. 59 LPE en a repris le principe, mais son champ d'application n'est pas limité aux risques de pollution des eaux (cf. FELIX MATTER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 59, Zurich 1986, N. 5).
c) Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 LPEP, le Tribunal fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation. Le perturbateur par comportement est une personne dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont provoqué l'atteinte; le perturbateur par situation est une personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur. Il ne suffit cependant pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger ("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut, en ce sens, que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 114 Ib 47 /48 consid. 2a et les arrêts cités; cf. CLAUDE ROUILLER, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 598).
Le Tribunal fédéral a en particulier appliqué l'art. 8 LPEP dans une affaire jugée le 17 septembre 1987 (arrêt non publié en la cause M. AG c. Bâle-Campagne). Des travaux d'excavation avaient mis au jour une pollution du sol par hydrocarbures, jusque-là non décelée et stabilisée. A l'occasion de ces travaux, une couche d'huile minérale s'était répandue sur la nappe phréatique, ce qui avait entraîné une intervention et des mesures de sécurité de la part de l'autorité cantonale compétente. Celle-ci avait mis la totalité des frais à la charge du propriétaire de la parcelle et maître de l'ouvrage; l'autorité cantonale de recours avait ensuite opéré une distinction entre les frais provoqués par l'activité de construction, à supporter par le propriétaire, et les frais pour la mise en place de contrôles ultérieurs des eaux souterraines dans ce secteur, laissés à la charge de l'Etat. Statuant sur un recours de droit administratif du propriétaire, le Tribunal fédéral a confirmé la solution cantonale, en ne tranchant pas la question de savoir si le propriétaire était un perturbateur par situation, mais en retenant que, comme auteur des travaux à l'origine de la pollution, il était un perturbateur par comportement; en outre, comme la personne à l'origine de la présence d'hydrocarbures dans le sol ne pouvait en pratique plus être identifiée, il se justifiait de mettre les frais à la charge du propriétaire, qui tire des avantages de la chose mais qui en supporte aussi les inconvénients.
Les circonstances de cette affaire sont, jusqu'à un certain point, semblables à celles de la présente espèce. Dès lors, si le département avait été amené à prendre des mesures de sécurité à l'occasion des travaux sur la parcelle de la recourante, les frais auraient pu être mis à sa charge, en sa qualité de perturbateur unique, à tout le moins par comportement. Dans son résultat, une telle solution, qu'elle soit fondée sur l'art. 8 LPEP ou l'art. 59 LPE, ne différerait pas de celle de la décision attaquée. Les griefs de la recourante à cet égard ne peuvent donc qu'être écartés.
5. La recourante se plaint encore d'une violation du principe de l'égalité de traitement. L'art. 4 Cst. confère le droit d'exiger que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables (ATF 118 Ia 2 consid. 3a, ATF 117 Ia 259 consid. 3b, ATF 111 Ib 219 consid. 4). Les autorités doivent respecter ce principe dans l'application des dispositions fédérales relatives au traitement des déchets (ATF 117 Ib 424 consid. 8). La recourante ne prétend toutefois pas que d'autres détenteurs de déchets ont été, dans une même situation, exonérés du paiement des frais de traitement et on ne voit pas pour quel motif l'égalité commanderait, en l'occurrence, que la collectivité s'en charge. Ce grief se révèle donc mal fondé. | fr | Bundesgesetz über den Umweltschutz; Abfallbehandlung (Art. 30 ff. USG). 1. Verursacherprinzip (Art. 2 USG) und Abfallbehandlung; Anwendung der Regeln des Bundesrechts betreffend die Übernahme der Kosten für das Verwerten, Unschädlichmachen und Beseitigen von Sonderabfällen, vorliegend von Aushubmaterial und Bauabfällen, durch den Inhaber der Abfälle (E. 3).
2. Überbinden von Kosten für Sicherungs- bzw. Behebungsmassnahmen der Behörden im Sinne der Art. 8 GSchG und Art. 59 USG auf den Zustands- oder Verhaltensstörer (E. 4).
3. Der Grundsatz der Rechtsgleichheit muss bei der Anwendung der Bestimmungen über die Abfälle beachtet werden (E. 5). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,071 | 118 Ib 407 | 118 Ib 407
Sachverhalt ab Seite 407
La société X. SA (ci-après: la société) est propriétaire d'une parcelle de 4790 m2, qu'elle a acquise en 1985 d'une autre société qui a ensuite été dissoute. Auparavant encore, la parcelle était la propriété de la société A. SA et il s'y trouvait des réservoirs d'hydrocarbures, aériens et souterrains. Ces installations ont été désaffectées, puis supprimées dès 1983, lorsque A. SA a cessé ses activités. Deux terrains voisins sont également occupés par des installations d'entreprises de la branche des produits pétroliers.
La société a déposé en 1988 une demande d'autorisation en vue d'édifier un centre de distribution sur sa parcelle. Le permis de construire lui a été délivré et elle a mis son projet en chantier en juin 1989. La société a fait acheminer les matériaux terreux excavés vers une décharge, mais l'exploitant les a refusés en raison de leur trop forte teneur en hydrocarbures. Avisé par la société, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du canton de Vaud (ci-après: le département) a chargé son Service des eaux et de la protection de l'environnement de procéder à un examen, qui a révélé que les terres étaient moyennement à fortement imprégnées d'un mélange d'essence et de mazout. Le 19 juin 1989, le département a indiqué à la société les mesures à prendre, à savoir le tri des terres excavées et leur transport dans divers centres de traitement ou décharges, selon qu'elles étaient fortement, faiblement ou non souillées.
Le 28 juin 1989, la société a requis du département qu'il recherche les responsables de la pollution du sol de sa parcelle et qu'il rende une décision à cet égard. Le département a renvoyé la société à agir devant le juge civil, le cas échéant, contre le précédent propriétaire du terrain. A l'issue des opérations d'évacuation et d'élimination des matériaux terreux, les entreprises qui se sont chargées du transport et du traitement ont adressé une facture à la société, pour un montant de 358'843 francs. Le 18 juin 1990, la société a requis du département qu'il statue formellement sur la prise en charge de ces frais par l'Etat de Vaud, le cas échéant qu'il identifie l'auteur de ces déchets qu'elle n'avait pas produits. Le département a écarté la requête de la société. La société a déféré cette décision au Conseil d'Etat du canton de Vaud, qui a rejeté le recours, en retenant qu'il appartenait au détenteur des déchets spéciaux, en l'occurrence à la société, de les traiter à ses frais.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, la société a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision rendue par le Conseil d'Etat et de renvoyer le dossier au département pour qu'il procède à la répartition des frais d'élimination des terres excavées. Le recours a été rejeté dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon la recourante, le droit fédéral imposerait aux cantons d'identifier l'auteur des déchets à traiter; si l'auteur ne peut être identifié - tel serait le cas en l'espèce, la société n'ayant au demeurant jamais exercé elle-même d'activités dans le domaine des hydrocarbures -, la collectivité publique devrait supporter elle-même les frais d'élimination. A l'appui de ses moyens, la recourante invoque l'art. 31 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01).
a) Au sens de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, on entend par déchets "tous biens meubles dont le détenteur veut se défaire ou dont le recyclage, la neutralisation ou l'élimination est commandé par l'intérêt public" (art. 7 al. 6 LPE). L'art. 30 al. 1 LPE, qui énonce une obligation générale relative au traitement des déchets, a la teneur suivante:
"Le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les
éliminer selon les prescriptions de la Confédération et des cantons."
L'art. 30 LPE distingue une catégorie de déchets, les "déchets dangereux", qui ne peuvent être remis qu'à des entreprises autorisées spécialement à les prendre en charge (art. 30 al. 4 LPE). Parmi ces déchets figurent les "déchets spéciaux" au sens de l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD; RS 814.015). Cette disposition renvoie en fait à l'ordonnance sur les mouvements de déchets spéciaux, qui comporte, dans son annexe 2, une liste exhaustive de ces déchets (art. 1er al. 1 ODS; cf. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 30 et 31, Zurich 1991, N. 75 ad art. 30). La "terre souillée par des produits pétroliers" figure dans cette liste des déchets spéciaux (Annexe 2 ODS, catégorie 12, code 3041). La recourante ne conteste d'ailleurs pas que ses matériaux d'excavation répondent, pour une partie d'entre eux à tout le moins, à cette définition.
Les art. 6 ss OTD mentionnent en outre certains types de déchets (déchets urbains, déchets compostables, etc.) en énonçant des règles et des principes pour leur traitement. En particulier, l'art. 9 OTD, relatif aux "déchets de chantier", est ainsi libellé:
"1 Quiconque effectue des travaux de construction ou de démolition doit séparer les déchets spéciaux des autres déchets et, dans la mesure où les conditions d'exploitation le permettent, doit trier sur place ces derniers afin de les répartir comme il suit:
a. Matériaux d'excavation et déblais non pollués;
b. Déchets stockables définitivement en décharge contrôlée pour matériaux inertes sans devoir subir un traitement préalable;
c. Autres déchets.
2 L'autorité peut exiger un tri plus poussé si cette opération permet la valorisation d'une partie des déchets."
Par ailleurs, selon l'art. 11 OTD, les cantons veillent à ce que les déchets de chantier combustibles, notamment, soient incinérés dans des installations appropriées s'il n'est pas possible de les valoriser.
Enfin, la disposition cantonale d'exécution relative aux déchets spéciaux et figurant à l'art. 16 de la loi vaudoise sur la gestion des déchets (LGD) charge également leur détenteur de les traiter "à ses frais", soit par ses propres moyens, conformément aux prescriptions, soit en les acheminant dans un centre de ramassage ou de traitement.
b) Aux termes de l'art. 2 LPE, "celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les coûts". Ce principe général, dit de causalité (aussi "principe pollueur-payeur"; dans le texte allemand: "Verursacherprinzip"), ne désigne pas, pour chaque cas particulier, le responsable des mesures à prendre; il signifie en revanche que les frais pourront être reportés sur le véritable auteur de l'atteinte à l'environnement, même si celle-ci doit être combattue par un tiers (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 775).
En vertu de la loi fédérale, l'"auteur" ou le "pollueur" ("Verursacher") peut être notamment le propriétaire d'un immeuble ou d'une installation (cf. art. 20 et 25 LPE), le détenteur d'une installation, d'un dépôt ou de déchets (cf. art. 10 al. 3, 16 al. 3 et 30 LPE), l'exploitant d'une installation (cf. art. 10 al. 1 LPE); l'art. 2 LPE ne donne pas lui-même une définition précise (cf. BEATRICE WAGNER, Das Verursacherprinzip im schweizerischen Umweltschutzrecht, RDS 108/1989 II, p. 359). Lorsque l'activité de plusieurs "pollueurs" est l'une des conditions nécessaires pour que l'effet dommageable se produise, le législateur a été le plus souvent amené à désigner l'un ou l'autre comme le responsable soit de prendre les mesures appropriées, soit d'assumer les divers coûts liés à la pollution; ces obligations ou cette responsabilité sont en principe concentrées sur la personne qui exerce une activité supposée particulièrement dangereuse pour l'environnement, soit par l'exploitation d'une installation, soit par la fabrication ou la diffusion de produits (cf. ANNE PETITPIERRE-SAUVAIN, Le principe pollueur-payeur en relation avec la responsabilité du pollueur, RDS 108/1989 II, p. 462-463).
Si la loi attribue à l'auteur de l'atteinte l'obligation de prendre lui-même des mesures, la question de la charge de leur coût, selon l'art. 2 LPE, est ainsi en principe automatiquement résolue (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 2, Zurich 1985, N. 18).
c) L'art. 30 al. 1 LPE charge le détenteur des déchets d'assurer leur traitement (recyclage, neutralisation ou élimination; cf. art. 3 al. 3 OTD). Conformément à l'art. 2 LPE, les frais de traitement doivent, dans ce domaine, être en principe supportés par celui que la loi charge de prendre les mesures nécessaires, à savoir le détenteur (cf. RAUSCH, op.cit., N. 18 ad art. 2; TRÖSCH, op.cit., N. 15 ad art. 30 et N. 14 ad art. 31). Le détenteur (dans le texte allemand: "Inhaber") est celui qui a en fait un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas nécessairement la personne qui est à l'origine de leur production (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 30). Les déchets sont en effet actuellement un des types de "produits" dont il est admis qu'ils peuvent causer des dommages importants en dehors de tout accident: il en résulte une concentration de nombreuses obligations, voire de la responsabilité sur leur détenteur (cf. PETITPIERRE-SAUVAIN, op.cit., p. 463); en outre, il est souvent difficile, en pratique, d'identifier la personne qui est véritablement à l'origine des déchets (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 30 et N. 14 ad art. 31). Le traitement des déchets incombe donc à leur détenteur et l'art. 31 al. 1 LPE, qui prescrit aux cantons de veiller à ce que les déchets soient recyclés, neutralisés ou éliminés, n'a pas pour signification de confier cette tâche, de façon générale, à la collectivité publique (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 800).
Dans son commentaire de l'art. 30 LPE, ANDREAS TRÖSCH souligne néanmoins la difficulté de concilier les obligations mises à la charge du détenteur avec le principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE; il remarque toutefois que l'art. 30 al. 1 LPE n'exclut pas une répartition des frais conforme à ce principe. Si le détenteur doit être considéré, a priori, comme celui qui est à l'origine de la nécessité de traiter les déchets, il lui est cependant possible de prouver que les mesures requises ne lui sont pas imputables et ainsi d'obtenir que les frais de traitement soient reportés sur l'auteur ou le pollueur effectif (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 15 ad art. 30).
d) Certaines dispositions de la loi fédérale représentent cependant des exceptions au principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE. Il en va ainsi notamment de l'art. 31 al. 2 LPE (cf. RAUSCH, op.cit., art. 2, N. 21), dont la teneur est la suivante:
"[Les cantons] recyclent, neutralisent ou éliminent eux-mêmes les ordures ménagères et déchets d'auteurs non identifiés ou dont on ne saurait attendre qu'ils satisfassent aux obligations prévues à l'art. 30, 1er alinéa, en raison de leur impécuniosité. Ils peuvent aussi confier ces tâches aux communes ou à d'autres collectivités de droit public. Des entreprises privées peuvent être chargées d'exécuter ces tâches."
En ce qui concerne les ordures ménagères, le législateur a constaté que, depuis des décennies, les pouvoirs publics en assuraient le recyclage et l'élimination à la place des particuliers; dans ces conditions, il se justifiait de consacrer cette pratique par une disposition légale (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801).
L'art. 31 al. 2 LPE met aussi à la charge des cantons le traitement de déchets d'"auteurs non identifiés" (dans le texte allemand: "deren Verursacher nicht ermittelt werden kann"). Une telle disposition a pour but d'assurer le recyclage, la neutralisation ou l'élimination de déchets dont un détenteur se serait débarrassé en violation des prescriptions ou qui auraient dû être traités par une personne entre-temps disparue (décès, faillite ou dissolution d'une personne morale, etc.); cette norme tient compte des risques que comportent les dépôts de déchets abandonnés ou qui ne sont pas traités en temps utile. C'est pour les mêmes motifs que la collectivité doit se charger des déchets d'auteurs impécunieux (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 31).
L'art. 31 al. 2 LPE emploie le terme d'auteur ("Verursacher") et non de détenteur ("Inhaber"); il vise cependant la personne chargée de prendre les mesures prescrites à l'art. 30 al. 1 LPE, soit en définitive le détenteur des déchets; le Message du Conseil fédéral parle d'ailleurs de "déchets d'auteurs inconnus au sens de l'art. 27, 1er alinéa" du projet de loi, disposition qui correspond à l'art. 30 al. 1 LPE (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit., N. 11 ad art. 31). La recourante allègue néanmoins que cette différence terminologique entre les art. 30 al. 1 et 31 al. 2 LPE ne serait pas dépourvue de portée. Cependant, si l'on retient l'hypothèse dans laquelle le détenteur des déchets est une personne distincte de leur auteur, ce dernier étant inconnu ou insolvable, la collectivité publique devrait, en vertu de l'art. 31 al. 2 LPE tel qu'il est interprété par la recourante, traiter elle-même et à ses frais les déchets, quand bien même le détenteur, identifié, aurait les moyens de prendre les mesures prescrites. Cette interprétation n'est pas conciliable avec la règle de l'art. 30 al. 1 LPE. La recourante, qui a d'ailleurs pourvu elle-même au traitement de ses matériaux d'excavation, ne peut donc pas simplement se prévaloir de l'incertitude quant à l'identité de celui qui a permis l'infiltration d'hydrocarbures dans son terrain pour réclamer ici l'application de la règle exceptionnelle de l'art. 31 al. 2 LPE.
e) En l'espèce, les matériaux excavés - qu'il s'agisse de terres souillées par des produits pétroliers ou de terres non polluées - sont des déchets produits par l'activité de construction engagée par la recourante sur sa parcelle, soit des "déchets de chantier" au sens de l'art. 9 OTD. En les remettant d'abord à une décharge, la société a bel et bien voulu s'en défaire (cf. art. 7 al. 6 LPE); à ce stade, le département n'avait pas encore été requis de prendre une décision. L'autorité cantonale, avertie par la société, est ensuite intervenue non pas pour pourvoir elle-même au traitement des déchets ou pour prendre des "mesures de sécurité" (cf. art. 59 LPE), mais pour donner des "directives". En effet, la présence dans les terres excavées de déchets spéciaux nécessitait d'abord un tri, puis des dispositions particulières pour l'élimination (cf. art. 30 al. 4 LPE, art. 9 et 11 OTD) et il appartenait au département de veiller à ce que les opérations se déroulent conformément aux prescriptions (cf. art. 31 al. 1 LPE). La recourante, détentrice des matériaux provenant de sa propre parcelle, est à l'origine des mesures nécessaires pour le traitement de ses déchets, spéciaux ou non, car elle les a produits en procédant aux travaux de construction. Elle ne prétend pas que, dans ces opérations de fouille et d'excavation, un tiers serait intervenu, à qui les mesures prises seraient imputables (cf. supra consid. 3c in fine). Dans ces conditions et conformément à l'art. 30 al. 1 LPE et au principe de causalité (art. 2 LPE), la recourante doit supporter les frais de recyclage, de neutralisation et d'élimination des terres excavées. Les conditions pour une exception à ce principe, fondée par exemple sur l'art. 31 al. 2 LPE, ne sont pas réunies en l'espèce et la décision attaquée ne viole pas les dispositions fédérales relatives au traitement des déchets; elle est d'ailleurs aussi conforme au droit cantonal d'exécution (art. 16 LGD).
4. La recourante fait cependant valoir que la seule présence de résidus d'hydrocarbures dans le sol de sa parcelle aurait déjà nécessité des mesures de protection ou d'élimination, indépendamment de ses travaux d'excavation. L'autorité aurait alors dû chercher à identifier l'auteur de la pollution. Cependant, la recourante concède que l'écoulement du temps depuis que les dépôts d'hydrocarbures exploités sur sa parcelle ont été désaffectés, ainsi que l'implantation de plusieurs entreprises de cette même branche sur les terrains avoisinants, vouent pratiquement à l'échec toute tentative d'identification de la personne responsable des infiltrations. Dans ces conditions, il serait contraire au droit fédéral et insoutenable, de la part de l'autorité cantonale, de prendre prétexte des travaux effectués par la recourante pour mettre à sa charge l'entier des frais liés au traitement des terres souillées.
a) La décision attaquée retient que les conditions n'étaient pas remplies, en l'espèce, pour que l'Etat intervienne directement à l'égard du propriétaire du terrain. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat a encore précisé que la présence dans le sol de substances telles que des hydrocarbures ne nécessitait des mesures de lutte contre la pollution qu'à partir du moment où ces résidus créaient un danger effectif pour la nappe phréatique; tel n'était pas le cas sur la parcelle de la recourante. Cette dernière n'a pas expliqué en quoi ces constatations seraient inexactes ou incomplètes. Elle n'a pas non plus tenté de démontrer que les substances litigieuses présenteraient, non seulement pour les eaux, mais de façon générale pour l'homme et son environnement (animaux, plantes, sol; cf. art. 1er al. 1 et 28 al. 1 LPE), des risques justifiant des mesures de sécurité prises d'office par le département.
b) Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat indique que les substances litigieuses, qui demeurent sans risque tant qu'elles sont prises dans la glaise, peuvent entraîner une pollution après leur extraction. Dans l'hypothèse d'une atteinte imminente ou effective à l'environnement, pour une raison ou pour une autre et indépendamment de toute activité de construction, l'autorité aurait pu être amenée à prendre des mesures de sécurité ou de rétablissement de l'état intérieur; dans ce cas, les frais de son intervention auraient pu être répartis selon le principe de l'art. 59 LPE, qui est ainsi libellé:
"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause."
Une règle semblable figure à l'art. 8 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RS 814.20); l'art. 59 LPE en a repris le principe, mais son champ d'application n'est pas limité aux risques de pollution des eaux (cf. FELIX MATTER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 59, Zurich 1986, N. 5).
c) Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 LPEP, le Tribunal fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation. Le perturbateur par comportement est une personne dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont provoqué l'atteinte; le perturbateur par situation est une personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur. Il ne suffit cependant pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger ("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut, en ce sens, que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 114 Ib 47 /48 consid. 2a et les arrêts cités; cf. CLAUDE ROUILLER, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 598).
Le Tribunal fédéral a en particulier appliqué l'art. 8 LPEP dans une affaire jugée le 17 septembre 1987 (arrêt non publié en la cause M. AG c. Bâle-Campagne). Des travaux d'excavation avaient mis au jour une pollution du sol par hydrocarbures, jusque-là non décelée et stabilisée. A l'occasion de ces travaux, une couche d'huile minérale s'était répandue sur la nappe phréatique, ce qui avait entraîné une intervention et des mesures de sécurité de la part de l'autorité cantonale compétente. Celle-ci avait mis la totalité des frais à la charge du propriétaire de la parcelle et maître de l'ouvrage; l'autorité cantonale de recours avait ensuite opéré une distinction entre les frais provoqués par l'activité de construction, à supporter par le propriétaire, et les frais pour la mise en place de contrôles ultérieurs des eaux souterraines dans ce secteur, laissés à la charge de l'Etat. Statuant sur un recours de droit administratif du propriétaire, le Tribunal fédéral a confirmé la solution cantonale, en ne tranchant pas la question de savoir si le propriétaire était un perturbateur par situation, mais en retenant que, comme auteur des travaux à l'origine de la pollution, il était un perturbateur par comportement; en outre, comme la personne à l'origine de la présence d'hydrocarbures dans le sol ne pouvait en pratique plus être identifiée, il se justifiait de mettre les frais à la charge du propriétaire, qui tire des avantages de la chose mais qui en supporte aussi les inconvénients.
Les circonstances de cette affaire sont, jusqu'à un certain point, semblables à celles de la présente espèce. Dès lors, si le département avait été amené à prendre des mesures de sécurité à l'occasion des travaux sur la parcelle de la recourante, les frais auraient pu être mis à sa charge, en sa qualité de perturbateur unique, à tout le moins par comportement. Dans son résultat, une telle solution, qu'elle soit fondée sur l'art. 8 LPEP ou l'art. 59 LPE, ne différerait pas de celle de la décision attaquée. Les griefs de la recourante à cet égard ne peuvent donc qu'être écartés.
5. La recourante se plaint encore d'une violation du principe de l'égalité de traitement. L'art. 4 Cst. confère le droit d'exiger que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables (ATF 118 Ia 2 consid. 3a, ATF 117 Ia 259 consid. 3b, ATF 111 Ib 219 consid. 4). Les autorités doivent respecter ce principe dans l'application des dispositions fédérales relatives au traitement des déchets (ATF 117 Ib 424 consid. 8). La recourante ne prétend toutefois pas que d'autres détenteurs de déchets ont été, dans une même situation, exonérés du paiement des frais de traitement et on ne voit pas pour quel motif l'égalité commanderait, en l'occurrence, que la collectivité s'en charge. Ce grief se révèle donc mal fondé. | fr | Législation fédérale sur la protection de l'environnement; traitement des déchets (art. 30 ss LPE). 1. Principe de causalité (art. 2 LPE) et traitement des déchets; application des règles du droit fédéral sur la prise en charge, par leur détenteur, des frais de recyclage, de neutralisation et d'élimination de déchets spéciaux, en l'espèce de matériaux d'excavation ou déchets de chantier (consid. 3).
2. Mesures de sécurité selon l'art. 8 LPEP ou l'art. 59 LPE; report des frais de l'intervention de l'autorité sur le perturbateur, par situation ou par comportement (consid. 4).
3. Principe de l'égalité de traitement; il doit être respecté dans l'application des règles du droit fédéral de la protection de l'environnement relatives aux déchets (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,072 | 118 Ib 407 | 118 Ib 407
Sachverhalt ab Seite 407
La société X. SA (ci-après: la société) est propriétaire d'une parcelle de 4790 m2, qu'elle a acquise en 1985 d'une autre société qui a ensuite été dissoute. Auparavant encore, la parcelle était la propriété de la société A. SA et il s'y trouvait des réservoirs d'hydrocarbures, aériens et souterrains. Ces installations ont été désaffectées, puis supprimées dès 1983, lorsque A. SA a cessé ses activités. Deux terrains voisins sont également occupés par des installations d'entreprises de la branche des produits pétroliers.
La société a déposé en 1988 une demande d'autorisation en vue d'édifier un centre de distribution sur sa parcelle. Le permis de construire lui a été délivré et elle a mis son projet en chantier en juin 1989. La société a fait acheminer les matériaux terreux excavés vers une décharge, mais l'exploitant les a refusés en raison de leur trop forte teneur en hydrocarbures. Avisé par la société, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du canton de Vaud (ci-après: le département) a chargé son Service des eaux et de la protection de l'environnement de procéder à un examen, qui a révélé que les terres étaient moyennement à fortement imprégnées d'un mélange d'essence et de mazout. Le 19 juin 1989, le département a indiqué à la société les mesures à prendre, à savoir le tri des terres excavées et leur transport dans divers centres de traitement ou décharges, selon qu'elles étaient fortement, faiblement ou non souillées.
Le 28 juin 1989, la société a requis du département qu'il recherche les responsables de la pollution du sol de sa parcelle et qu'il rende une décision à cet égard. Le département a renvoyé la société à agir devant le juge civil, le cas échéant, contre le précédent propriétaire du terrain. A l'issue des opérations d'évacuation et d'élimination des matériaux terreux, les entreprises qui se sont chargées du transport et du traitement ont adressé une facture à la société, pour un montant de 358'843 francs. Le 18 juin 1990, la société a requis du département qu'il statue formellement sur la prise en charge de ces frais par l'Etat de Vaud, le cas échéant qu'il identifie l'auteur de ces déchets qu'elle n'avait pas produits. Le département a écarté la requête de la société. La société a déféré cette décision au Conseil d'Etat du canton de Vaud, qui a rejeté le recours, en retenant qu'il appartenait au détenteur des déchets spéciaux, en l'occurrence à la société, de les traiter à ses frais.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, la société a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision rendue par le Conseil d'Etat et de renvoyer le dossier au département pour qu'il procède à la répartition des frais d'élimination des terres excavées. Le recours a été rejeté dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Selon la recourante, le droit fédéral imposerait aux cantons d'identifier l'auteur des déchets à traiter; si l'auteur ne peut être identifié - tel serait le cas en l'espèce, la société n'ayant au demeurant jamais exercé elle-même d'activités dans le domaine des hydrocarbures -, la collectivité publique devrait supporter elle-même les frais d'élimination. A l'appui de ses moyens, la recourante invoque l'art. 31 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01).
a) Au sens de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, on entend par déchets "tous biens meubles dont le détenteur veut se défaire ou dont le recyclage, la neutralisation ou l'élimination est commandé par l'intérêt public" (art. 7 al. 6 LPE). L'art. 30 al. 1 LPE, qui énonce une obligation générale relative au traitement des déchets, a la teneur suivante:
"Le détenteur de déchets doit les recycler, les neutraliser ou les
éliminer selon les prescriptions de la Confédération et des cantons."
L'art. 30 LPE distingue une catégorie de déchets, les "déchets dangereux", qui ne peuvent être remis qu'à des entreprises autorisées spécialement à les prendre en charge (art. 30 al. 4 LPE). Parmi ces déchets figurent les "déchets spéciaux" au sens de l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD; RS 814.015). Cette disposition renvoie en fait à l'ordonnance sur les mouvements de déchets spéciaux, qui comporte, dans son annexe 2, une liste exhaustive de ces déchets (art. 1er al. 1 ODS; cf. ANDREAS TRÖSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 30 et 31, Zurich 1991, N. 75 ad art. 30). La "terre souillée par des produits pétroliers" figure dans cette liste des déchets spéciaux (Annexe 2 ODS, catégorie 12, code 3041). La recourante ne conteste d'ailleurs pas que ses matériaux d'excavation répondent, pour une partie d'entre eux à tout le moins, à cette définition.
Les art. 6 ss OTD mentionnent en outre certains types de déchets (déchets urbains, déchets compostables, etc.) en énonçant des règles et des principes pour leur traitement. En particulier, l'art. 9 OTD, relatif aux "déchets de chantier", est ainsi libellé:
"1 Quiconque effectue des travaux de construction ou de démolition doit séparer les déchets spéciaux des autres déchets et, dans la mesure où les conditions d'exploitation le permettent, doit trier sur place ces derniers afin de les répartir comme il suit:
a. Matériaux d'excavation et déblais non pollués;
b. Déchets stockables définitivement en décharge contrôlée pour matériaux inertes sans devoir subir un traitement préalable;
c. Autres déchets.
2 L'autorité peut exiger un tri plus poussé si cette opération permet la valorisation d'une partie des déchets."
Par ailleurs, selon l'art. 11 OTD, les cantons veillent à ce que les déchets de chantier combustibles, notamment, soient incinérés dans des installations appropriées s'il n'est pas possible de les valoriser.
Enfin, la disposition cantonale d'exécution relative aux déchets spéciaux et figurant à l'art. 16 de la loi vaudoise sur la gestion des déchets (LGD) charge également leur détenteur de les traiter "à ses frais", soit par ses propres moyens, conformément aux prescriptions, soit en les acheminant dans un centre de ramassage ou de traitement.
b) Aux termes de l'art. 2 LPE, "celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les coûts". Ce principe général, dit de causalité (aussi "principe pollueur-payeur"; dans le texte allemand: "Verursacherprinzip"), ne désigne pas, pour chaque cas particulier, le responsable des mesures à prendre; il signifie en revanche que les frais pourront être reportés sur le véritable auteur de l'atteinte à l'environnement, même si celle-ci doit être combattue par un tiers (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 775).
En vertu de la loi fédérale, l'"auteur" ou le "pollueur" ("Verursacher") peut être notamment le propriétaire d'un immeuble ou d'une installation (cf. art. 20 et 25 LPE), le détenteur d'une installation, d'un dépôt ou de déchets (cf. art. 10 al. 3, 16 al. 3 et 30 LPE), l'exploitant d'une installation (cf. art. 10 al. 1 LPE); l'art. 2 LPE ne donne pas lui-même une définition précise (cf. BEATRICE WAGNER, Das Verursacherprinzip im schweizerischen Umweltschutzrecht, RDS 108/1989 II, p. 359). Lorsque l'activité de plusieurs "pollueurs" est l'une des conditions nécessaires pour que l'effet dommageable se produise, le législateur a été le plus souvent amené à désigner l'un ou l'autre comme le responsable soit de prendre les mesures appropriées, soit d'assumer les divers coûts liés à la pollution; ces obligations ou cette responsabilité sont en principe concentrées sur la personne qui exerce une activité supposée particulièrement dangereuse pour l'environnement, soit par l'exploitation d'une installation, soit par la fabrication ou la diffusion de produits (cf. ANNE PETITPIERRE-SAUVAIN, Le principe pollueur-payeur en relation avec la responsabilité du pollueur, RDS 108/1989 II, p. 462-463).
Si la loi attribue à l'auteur de l'atteinte l'obligation de prendre lui-même des mesures, la question de la charge de leur coût, selon l'art. 2 LPE, est ainsi en principe automatiquement résolue (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 2, Zurich 1985, N. 18).
c) L'art. 30 al. 1 LPE charge le détenteur des déchets d'assurer leur traitement (recyclage, neutralisation ou élimination; cf. art. 3 al. 3 OTD). Conformément à l'art. 2 LPE, les frais de traitement doivent, dans ce domaine, être en principe supportés par celui que la loi charge de prendre les mesures nécessaires, à savoir le détenteur (cf. RAUSCH, op.cit., N. 18 ad art. 2; TRÖSCH, op.cit., N. 15 ad art. 30 et N. 14 ad art. 31). Le détenteur (dans le texte allemand: "Inhaber") est celui qui a en fait un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas nécessairement la personne qui est à l'origine de leur production (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 30). Les déchets sont en effet actuellement un des types de "produits" dont il est admis qu'ils peuvent causer des dommages importants en dehors de tout accident: il en résulte une concentration de nombreuses obligations, voire de la responsabilité sur leur détenteur (cf. PETITPIERRE-SAUVAIN, op.cit., p. 463); en outre, il est souvent difficile, en pratique, d'identifier la personne qui est véritablement à l'origine des déchets (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 30 et N. 14 ad art. 31). Le traitement des déchets incombe donc à leur détenteur et l'art. 31 al. 1 LPE, qui prescrit aux cantons de veiller à ce que les déchets soient recyclés, neutralisés ou éliminés, n'a pas pour signification de confier cette tâche, de façon générale, à la collectivité publique (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 800).
Dans son commentaire de l'art. 30 LPE, ANDREAS TRÖSCH souligne néanmoins la difficulté de concilier les obligations mises à la charge du détenteur avec le principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE; il remarque toutefois que l'art. 30 al. 1 LPE n'exclut pas une répartition des frais conforme à ce principe. Si le détenteur doit être considéré, a priori, comme celui qui est à l'origine de la nécessité de traiter les déchets, il lui est cependant possible de prouver que les mesures requises ne lui sont pas imputables et ainsi d'obtenir que les frais de traitement soient reportés sur l'auteur ou le pollueur effectif (cf. TRÖSCH, op.cit., N. 15 ad art. 30).
d) Certaines dispositions de la loi fédérale représentent cependant des exceptions au principe de causalité énoncé à l'art. 2 LPE. Il en va ainsi notamment de l'art. 31 al. 2 LPE (cf. RAUSCH, op.cit., art. 2, N. 21), dont la teneur est la suivante:
"[Les cantons] recyclent, neutralisent ou éliminent eux-mêmes les ordures ménagères et déchets d'auteurs non identifiés ou dont on ne saurait attendre qu'ils satisfassent aux obligations prévues à l'art. 30, 1er alinéa, en raison de leur impécuniosité. Ils peuvent aussi confier ces tâches aux communes ou à d'autres collectivités de droit public. Des entreprises privées peuvent être chargées d'exécuter ces tâches."
En ce qui concerne les ordures ménagères, le législateur a constaté que, depuis des décennies, les pouvoirs publics en assuraient le recyclage et l'élimination à la place des particuliers; dans ces conditions, il se justifiait de consacrer cette pratique par une disposition légale (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801).
L'art. 31 al. 2 LPE met aussi à la charge des cantons le traitement de déchets d'"auteurs non identifiés" (dans le texte allemand: "deren Verursacher nicht ermittelt werden kann"). Une telle disposition a pour but d'assurer le recyclage, la neutralisation ou l'élimination de déchets dont un détenteur se serait débarrassé en violation des prescriptions ou qui auraient dû être traités par une personne entre-temps disparue (décès, faillite ou dissolution d'une personne morale, etc.); cette norme tient compte des risques que comportent les dépôts de déchets abandonnés ou qui ne sont pas traités en temps utile. C'est pour les mêmes motifs que la collectivité doit se charger des déchets d'auteurs impécunieux (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit., N. 10 ad art. 31).
L'art. 31 al. 2 LPE emploie le terme d'auteur ("Verursacher") et non de détenteur ("Inhaber"); il vise cependant la personne chargée de prendre les mesures prescrites à l'art. 30 al. 1 LPE, soit en définitive le détenteur des déchets; le Message du Conseil fédéral parle d'ailleurs de "déchets d'auteurs inconnus au sens de l'art. 27, 1er alinéa" du projet de loi, disposition qui correspond à l'art. 30 al. 1 LPE (cf. Message relatif à la LPE, FF 1979 III, p. 801; TRÖSCH, op.cit., N. 11 ad art. 31). La recourante allègue néanmoins que cette différence terminologique entre les art. 30 al. 1 et 31 al. 2 LPE ne serait pas dépourvue de portée. Cependant, si l'on retient l'hypothèse dans laquelle le détenteur des déchets est une personne distincte de leur auteur, ce dernier étant inconnu ou insolvable, la collectivité publique devrait, en vertu de l'art. 31 al. 2 LPE tel qu'il est interprété par la recourante, traiter elle-même et à ses frais les déchets, quand bien même le détenteur, identifié, aurait les moyens de prendre les mesures prescrites. Cette interprétation n'est pas conciliable avec la règle de l'art. 30 al. 1 LPE. La recourante, qui a d'ailleurs pourvu elle-même au traitement de ses matériaux d'excavation, ne peut donc pas simplement se prévaloir de l'incertitude quant à l'identité de celui qui a permis l'infiltration d'hydrocarbures dans son terrain pour réclamer ici l'application de la règle exceptionnelle de l'art. 31 al. 2 LPE.
e) En l'espèce, les matériaux excavés - qu'il s'agisse de terres souillées par des produits pétroliers ou de terres non polluées - sont des déchets produits par l'activité de construction engagée par la recourante sur sa parcelle, soit des "déchets de chantier" au sens de l'art. 9 OTD. En les remettant d'abord à une décharge, la société a bel et bien voulu s'en défaire (cf. art. 7 al. 6 LPE); à ce stade, le département n'avait pas encore été requis de prendre une décision. L'autorité cantonale, avertie par la société, est ensuite intervenue non pas pour pourvoir elle-même au traitement des déchets ou pour prendre des "mesures de sécurité" (cf. art. 59 LPE), mais pour donner des "directives". En effet, la présence dans les terres excavées de déchets spéciaux nécessitait d'abord un tri, puis des dispositions particulières pour l'élimination (cf. art. 30 al. 4 LPE, art. 9 et 11 OTD) et il appartenait au département de veiller à ce que les opérations se déroulent conformément aux prescriptions (cf. art. 31 al. 1 LPE). La recourante, détentrice des matériaux provenant de sa propre parcelle, est à l'origine des mesures nécessaires pour le traitement de ses déchets, spéciaux ou non, car elle les a produits en procédant aux travaux de construction. Elle ne prétend pas que, dans ces opérations de fouille et d'excavation, un tiers serait intervenu, à qui les mesures prises seraient imputables (cf. supra consid. 3c in fine). Dans ces conditions et conformément à l'art. 30 al. 1 LPE et au principe de causalité (art. 2 LPE), la recourante doit supporter les frais de recyclage, de neutralisation et d'élimination des terres excavées. Les conditions pour une exception à ce principe, fondée par exemple sur l'art. 31 al. 2 LPE, ne sont pas réunies en l'espèce et la décision attaquée ne viole pas les dispositions fédérales relatives au traitement des déchets; elle est d'ailleurs aussi conforme au droit cantonal d'exécution (art. 16 LGD).
4. La recourante fait cependant valoir que la seule présence de résidus d'hydrocarbures dans le sol de sa parcelle aurait déjà nécessité des mesures de protection ou d'élimination, indépendamment de ses travaux d'excavation. L'autorité aurait alors dû chercher à identifier l'auteur de la pollution. Cependant, la recourante concède que l'écoulement du temps depuis que les dépôts d'hydrocarbures exploités sur sa parcelle ont été désaffectés, ainsi que l'implantation de plusieurs entreprises de cette même branche sur les terrains avoisinants, vouent pratiquement à l'échec toute tentative d'identification de la personne responsable des infiltrations. Dans ces conditions, il serait contraire au droit fédéral et insoutenable, de la part de l'autorité cantonale, de prendre prétexte des travaux effectués par la recourante pour mettre à sa charge l'entier des frais liés au traitement des terres souillées.
a) La décision attaquée retient que les conditions n'étaient pas remplies, en l'espèce, pour que l'Etat intervienne directement à l'égard du propriétaire du terrain. Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat a encore précisé que la présence dans le sol de substances telles que des hydrocarbures ne nécessitait des mesures de lutte contre la pollution qu'à partir du moment où ces résidus créaient un danger effectif pour la nappe phréatique; tel n'était pas le cas sur la parcelle de la recourante. Cette dernière n'a pas expliqué en quoi ces constatations seraient inexactes ou incomplètes. Elle n'a pas non plus tenté de démontrer que les substances litigieuses présenteraient, non seulement pour les eaux, mais de façon générale pour l'homme et son environnement (animaux, plantes, sol; cf. art. 1er al. 1 et 28 al. 1 LPE), des risques justifiant des mesures de sécurité prises d'office par le département.
b) Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat indique que les substances litigieuses, qui demeurent sans risque tant qu'elles sont prises dans la glaise, peuvent entraîner une pollution après leur extraction. Dans l'hypothèse d'une atteinte imminente ou effective à l'environnement, pour une raison ou pour une autre et indépendamment de toute activité de construction, l'autorité aurait pu être amenée à prendre des mesures de sécurité ou de rétablissement de l'état intérieur; dans ce cas, les frais de son intervention auraient pu être répartis selon le principe de l'art. 59 LPE, qui est ainsi libellé:
"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause."
Une règle semblable figure à l'art. 8 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RS 814.20); l'art. 59 LPE en a repris le principe, mais son champ d'application n'est pas limité aux risques de pollution des eaux (cf. FELIX MATTER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 59, Zurich 1986, N. 5).
c) Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 LPEP, le Tribunal fédéral a désigné les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation. Le perturbateur par comportement est une personne dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont provoqué l'atteinte; le perturbateur par situation est une personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur. Il ne suffit cependant pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger ("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut, en ce sens, que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 114 Ib 47 /48 consid. 2a et les arrêts cités; cf. CLAUDE ROUILLER, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 598).
Le Tribunal fédéral a en particulier appliqué l'art. 8 LPEP dans une affaire jugée le 17 septembre 1987 (arrêt non publié en la cause M. AG c. Bâle-Campagne). Des travaux d'excavation avaient mis au jour une pollution du sol par hydrocarbures, jusque-là non décelée et stabilisée. A l'occasion de ces travaux, une couche d'huile minérale s'était répandue sur la nappe phréatique, ce qui avait entraîné une intervention et des mesures de sécurité de la part de l'autorité cantonale compétente. Celle-ci avait mis la totalité des frais à la charge du propriétaire de la parcelle et maître de l'ouvrage; l'autorité cantonale de recours avait ensuite opéré une distinction entre les frais provoqués par l'activité de construction, à supporter par le propriétaire, et les frais pour la mise en place de contrôles ultérieurs des eaux souterraines dans ce secteur, laissés à la charge de l'Etat. Statuant sur un recours de droit administratif du propriétaire, le Tribunal fédéral a confirmé la solution cantonale, en ne tranchant pas la question de savoir si le propriétaire était un perturbateur par situation, mais en retenant que, comme auteur des travaux à l'origine de la pollution, il était un perturbateur par comportement; en outre, comme la personne à l'origine de la présence d'hydrocarbures dans le sol ne pouvait en pratique plus être identifiée, il se justifiait de mettre les frais à la charge du propriétaire, qui tire des avantages de la chose mais qui en supporte aussi les inconvénients.
Les circonstances de cette affaire sont, jusqu'à un certain point, semblables à celles de la présente espèce. Dès lors, si le département avait été amené à prendre des mesures de sécurité à l'occasion des travaux sur la parcelle de la recourante, les frais auraient pu être mis à sa charge, en sa qualité de perturbateur unique, à tout le moins par comportement. Dans son résultat, une telle solution, qu'elle soit fondée sur l'art. 8 LPEP ou l'art. 59 LPE, ne différerait pas de celle de la décision attaquée. Les griefs de la recourante à cet égard ne peuvent donc qu'être écartés.
5. La recourante se plaint encore d'une violation du principe de l'égalité de traitement. L'art. 4 Cst. confère le droit d'exiger que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables (ATF 118 Ia 2 consid. 3a, ATF 117 Ia 259 consid. 3b, ATF 111 Ib 219 consid. 4). Les autorités doivent respecter ce principe dans l'application des dispositions fédérales relatives au traitement des déchets (ATF 117 Ib 424 consid. 8). La recourante ne prétend toutefois pas que d'autres détenteurs de déchets ont été, dans une même situation, exonérés du paiement des frais de traitement et on ne voit pas pour quel motif l'égalité commanderait, en l'occurrence, que la collectivité s'en charge. Ce grief se révèle donc mal fondé. | fr | Legislazione federale sulla protezione dell'ambiente; trattamento di rifiuti (art. 30 segg. LPA). 1. Principio di causalità (art. 2 LPA) e trattamento di rifiuti; applicazione delle norme del diritto federale sull'assunzione, da parte del loro detentore, delle spese di riciclaggio, di neutralizzazione e di eliminazione di rifiuti speciali, in concreto di materiali di scavo o rifiuti di cantiere (consid. 3).
2. Misure di sicurezza secondo l'art. 8 LCIA o l'art. 59 LPA; accollamento al perturbatore, per situazione o per comportamento, delle spese causate dal provvedimento preso dall'autorità (consid. 4).
3. Il principio dell'uguaglianza di trattamento dev'essere rispettato nell'applicazione delle norme di diritto federale sulla protezione dell'ambiente concernenti i rifiuti (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,073 | 118 Ib 417 | 118 Ib 417
Sachverhalt ab Seite 418
Zwischen dem Ortsteil Kirchhofen und dem Bahnhof Sarnen liegt westlich der Sarneraa das Gebiet Rüti/Cher, welches zur Dorfschaftsgemeinde Sarnen gehört. Es befinden sich dort unter anderem die aneinandergrenzenden und gemäss Zonenplan 1976 (mit Änderungen von 1979 und 1985) in der Wohnzone W3 liegenden Grundstücke Nrn. 294, 297, 1861 und 1862. Es gilt eine Ausnützungsziffer von 0,55. Das fragliche Areal bildet Bestandteil des Ortsteiles Kirchhofen. Diesem Ortsbild kommt nationale Bedeutung zu, weshalb es im Inventar der Schützenswerten Ortsbilder der Schweiz verzeichnet ist (Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 [VISOS; SR 451.12]).
D. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 297, haltend 2896 m2, die mit einem Wohn- und Geschäftshaus ("Haus Rosengarten") überbaut ist.
Zugunsten dieses Grundstückes ist zu Lasten der angrenzenden, südlich liegenden und 337 m2 grossen Parzelle Nr. 1861 eine Bauverbotsdienstbarkeit im Grundbuch eingetragen. Das Grundstück Nr. 1861 ist nicht überbaut und gehört der Erbengemeinschaft R., die auch Eigentümerin des Grundstückes Nr. 1862, haltend 845 m2, ist. Auf diesem westlich der Parzelle von D. liegenden Grundstück befinden sich eine Molkerei mit Käsemagazin und Wohnung, eine Garage, ein Käsekeller und der "Speicher im Cher". Zwischen dieser Parzelle und der Liegenschaft von D. liegt ein ungünstig geformter Grundstücksteil in der Grösse von 337 m2, welcher zur Parzelle Nr. 294 gehört, deren hauptsächliche Fläche im Südwesten an das Grundstück von D. angrenzt. Diese total 1197 m2 grosse und mit einem Wohnhaus und Remise überbaute Liegenschaft ist Eigentum des Ehepaares B. Auf dem Grundstück befindet sich das sogenannte "Rote Haus im Cher".
Mit Eingabe vom 7. Dezember 1987 an den Dorfschaftsgemeinderat Sarnen verlangten die Eheleute B. sowie die Erbengemeinschaft R. die Einleitung eines Landumlegungsverfahrens, in welches die vier genannten Grundstücke einbezogen werden sollten. Sie reichten einen von Grundbuchgeometer G. ausgearbeiteten Entwurf zu einer Baulandumlegung vom 21. Juli 1986 ein. Nach diesem Entwurf ist vorgesehen, dass die Eheleute B. ihren Grundstücksteil von 337 m2, welcher zwischen der Liegenschaft Nr. 1862 und der Parzelle Nr. 297 liegt, an die Parzelle Nr. 1862 abtreten. Die den Erben R. gehörende Parzelle Nr. 1861 im Ausmass von ebenfalls 337 m2 soll zur Liegenschaft Nr. 297 von D. geschlagen werden. Von diesem Grundstück wiederum soll eine Fläche von 337 m2 der Parzelle Nr. 294 der Eheleute B. zugemessen werden. Mit Beschluss vom 5. April 1988 verfügte der Dorfschaftsgemeinderat Sarnen die Einleitung der Baulandumlegung aufgrund der eingereichten Akten. Der Beschluss stützt sich auf Art. 7 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) sowie auf Art. 19 des kantonalen Baugesetzes vom 4. Juni 1972 (BauG) und Art. 140 des kommunalen Baureglementes vom 19. März 1976 (BR).
D. gelangte gegen den Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates mit Beschwerde vom 9. Mai 1988 an den Regierungsrat des Kantons Obwalden und beantragte die Aufhebung der verfügten Baulandumlegung. Am 3. Januar 1989 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Mit Eingabe vom 26. Januar 1989 verlangte D. vom Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden die Aufhebung des regierungsrätlichen Beschlusses vom 3. Januar 1989 und des Beschlusses des Dorfschaftsgemeinderates vom 5. April 1988. Am 15. September 1989 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ebenfalls ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde vom 25. Oktober 1989 beantragt D. die Aufhebung des Entscheides des Verwaltungsgerichtes. Das Bundesgericht ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten und hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutgeheissen
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die staatsrechtliche Beschwerde und/oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben ist (BGE 117 Ia 303 E. 1; BGE 117 Ib 156 E. 1).
a) Den kantonalen Rechtsmittelweg hat der Beschwerdeführer beschritten; das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, was dem Grundsatze nach sowohl Voraussetzung für die Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch der staatsrechtlichen Beschwerde ist (Art. 98 lit. g und Art. 86 Abs. 2 OG). Der Beschwerdeführer hat beide Beschwerden in einer Beschwerdeschrift erhoben, was zulässig ist (BGE 115 Ib 461 E. 1d).
b) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätte stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist (BGE 117 Ib 311 E. 1a). Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 116 Ib 162 f. E. 1a mit Hinweisen).
c) Der angefochtene Entscheid stützt sich ausdrücklich auf die Art. 7 und 8 WEG. Bereits der Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates Sarnen vom 5. April 1988 berief sich auf diese bundesrechtlichen Vorschriften. Auch der Regierungsrat bezeichnete in seinem Rekursentscheid vom 3. Januar 1989 die Art. 7 ff. des WEG als unmittelbar anwendbare ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen Parzellarordnungsmassnahme. Das Verwaltungsgericht gelangte im angefochtenen Entscheid (E. 1b) zum Ergebnis, "dass seit Inkrafttreten des WEG auch im Kanton Obwalden eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung einer sogenannten Neuordnungsumlegung besteht".
Die Art. 7 ff. WEG über die Umlegung von Bauland und die Grenzregulierung regeln verbindlich die Anordnung dieser Massnahmen im Interesse des Wohnungsbaues (Art. 1 WEG). Sie gehen als lex specialis dem allgemeinen Grundsatz des Art. 20 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) über die Landumlegung vor (LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 86; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG N. 4 zu Art. 20, Anmerkung 487; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum RPG, Bern 1980, S. 79 f.). Das Verwaltungsgericht erblickt in den genannten Vorschriften des WEG die erforderliche gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen Parzellarordnungsmassnahme und betrachtet das bereits bestehende kantonale und kommunale Recht über die Baulandumlegung als Ausführungsrecht zu Art. 7-11 WEG; dies bezeichnet das Bundesgericht als zulässig (BGE 106 Ia 368 f. E. 2b). Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich somit im Sinne von Art. 5 VwVG auf öffentliches Recht des Bundes. Da sich gemäss Art. 59 WEG der Rechtsschutz im Bereich des Bundes nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet, kommt demgemäss die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (Art. 97 Abs. 1 OG), sofern sie von einer der in Art. 98 genannten Vorinstanzen ausgeht, was - wie bereits erwähnt - im vorliegenden Falle zutrifft. Ein Unzulässigkeitsgrund im Sinne der Art. 99-102 OG liegt nicht vor.
d) Das Verwaltungsgericht ist allerdings der Meinung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unzulässig, weil das Bundesgericht in BGE 112 Ib 235 festgestellt habe, Art. 6 WEG stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen dar. Doch übersieht das Gericht, dass die im zweiten Abschnitt des ersten Kapitels des WEG über das Erschliessungsrecht enthaltenen Vorschriften über die Umlegung von Bauland und Grenzregulierung nicht dem Art. 6 über Erschliessungsbeiträge gleichgestellt werden können. Für die Erhebung von Beiträgen sind präzise Vorschriften, welche den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von öffentlichen Abgaben genügen, unentbehrlich (BGE 114 Ia 11 E. 2b; BGE 112 Ia 43 ff. E. 2a; 105 Ia 145 ff. E. 5b und c). Eine Grundsatzbestimmung des Bundesrechts, die von "angemessenen Beiträgen" an die Kosten der Groberschliessung spricht und anordnet, dass die Kosten der Feinerschliessung ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden seien, bildet klarerweise keine genügende gesetzliche Grundlage für die Bemessung und Erhebung der öffentlichen Abgabe.
Die Vorschriften über die Umlegung von Bauland und die Grenzregulierung regeln demgegenüber präzise und in einer sowohl die zuständigen Behörden als auch die Grundeigentümer bindenden Weise, unter welchen Voraussetzungen diese Parzellarordnungsmassnahmen anzuordnen sind. Dass kantonale Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften nötig sind, gilt allgemein für den Vollzug von Bundesrecht durch die Kantone. Es schliesst dies nicht aus, dass die Art. 7 und 8 WEG die gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Baulandumlegung bilden und dass die zuständige kantonale Behörde in diesem Falle eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung trifft.
Desgleichen steht die Tatsache, dass im kantonalen Recht Parzellarordnungsverfahren seit langem bekannt und geregelt sind, der Anwendung der Art. 7 ff. WEG nicht entgegen. Zudem sei beigefügt, dass Art. 66 Abs. 2 WEG, der angeordnet hatte, dass die kantonalen Ausführungserlasse der Genehmigung durch den Bundesrat bedürften, mit dem Bundesgesetz über die Genehmigung kantonaler Erlasse vom 15. Dezember 1989 durch den Bund aufgehoben wurde (AS 1991 I S. 362 ff., S. 368 Ziff. 416).
e) Schliesslich ist daran zu erinnern, dass das Bundesrecht bereits in Art. 703 ZGB Bodenverbesserungen anordnete, zu welchen auch Parzellarordnungsmassnahmen zählen. Die entsprechende Regel ist eine öffentlichrechtliche Vorschrift des Bundes, deren Auslegung und Anwendung im Streitfalle Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet (BGE 99 Ib 325 E. 1a).
Nicht anders verhält es sich mit den Vorschriften des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG; SR 725.11), die in den Art. 30 ff. den Landerwerb im Landumlegungsverfahren anordnen und die hiefür zu treffenden Massnahmen näher umschreiben (dazu insbesondere Art. 31 Abs. 2 NSG sowie BGE 111 Ib 30 E. 3b mit Hinweisen). Ist die Anwendung dieser bundesrechtlichen Vorschriften umstritten, so kommt hiefür die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (BGE 105 Ib 107 ff. E. 1). So kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Einleitung eines Landumlegungsverfahrens und die Bildung einer Landumlegungskorporation angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, die gesetzlichen Voraussetzungen hiefür seien nicht erfüllt (BGE 111 Ib 30 E. 3b). Gleiches gilt im Falle der Anordnung einer Umlegung zur Verbesserung ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen gestützt auf Art. 7 WEG. Wie im Falle des Nationalstrassenrechtes ergibt sich die Verpflichtung zur Anordnung der Umlegung aus dem Bundesrecht.
f) Fragen kann sich einzig, ob die staatsrechtliche Beschwerde deshalb zum Zuge kommt, weil auch das Raumplanungsgesetz eine Grundsatzbestimmung über die Landumlegung enthält. Doch besagt diese Vorschrift lediglich, dass die Umlegung von Amtes wegen angeordnet und auch durchgeführt werden kann, wenn Nutzungspläne dies erfordern. Aus diesem allgemeinen Grundsatz sowie der Regelung des Rechtsschutzes in Art. 34 RPG ergibt sich nicht, dass die für die Bundesrechtspflege geltende übliche Ordnung nicht zum Zuge kommt, wenn gestützt auf spezielles Bundesverwaltungsrecht Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG getroffen werden. So ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen, ein Nutzungsplan müsse geändert werden, weil eine Bauzone den Anforderungen des Bundesumweltschutzrechtes hinsichtlich der Lärmimmissionen nicht entspreche (Art. 24 USG), auch wenn im allgemeinen gegen die Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen nur die staatsrechtliche Beschwerde zum Zuge kommt (Art. 21 und 34 RPG; BGE 117 Ib 311 ff. E. 1 und 3).
Der angefochtene Entscheid nennt als notwendige gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Baulandumlegung neben den einschlägigen kantonalen und kommunalen Vorschriften ausschliesslich Art. 7 und 8 WEG. Die Verpflichtung eines Grundeigentümers, mit seiner Liegenschaft an einem Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Demnach ist im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob die Vorschriften des WEG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
2. a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann der Beschwerdeführer die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts rügen (Art. 104 lit. a und b OG). An die Feststellung des Sachverhalts ist das Bundesgericht gebunden, wenn - wie hier - ein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat (Art. 105 Abs. 2 OG). Zum Bundesrecht zählt auch das Bundesverfassungsrecht (BGE 115 Ib 168 E. 1 mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte rügt, übernimmt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Rolle der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 116 Ib 178 E. 1 und 114 Ib 133 E. 2, je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Berufung des Beschwerdeführers auf Art. 6 EMRK.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, nicht nur die Art. 7 f. WEG, sondern auch Art. 19 BauG und Art. 40 BR würden keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
Dieser Berufung auf das kantonale Recht kommt keine selbständige Bedeutung zu. Wie bereits dargelegt, geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass diese Vorschriften nur zusammen mit den Bestimmungen des WEG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden würden. Ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Baulandumlegung gegeben ist und ob genügende öffentliche Interessen, welche die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen, die Einleitung des Verfahrens rechtfertigen, ist im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen.
Das Entsprechende gilt für die Rüge, der angefochtene Entscheid missachte die in der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) enthaltene Wertgarantie. Auf diese Rüge ist nur insoweit einzutreten, als zu prüfen ist, ob sich aus dem Einleitungsbeschluss eine Missachtung des im Umlegungsverfahren zu beachtenden Grundsatzes des wertgleichen Realersatzes ergibt (vgl. BGE 105 Ia 324; Urteil des Bundesgerichtes vom 16. Dezember 1981, publiziert in: ZBl 84/1983 S. 73 ff.). Sollte jedoch Gewähr dafür bestehen, dass im Umlegungsverfahren diesem Grundsatz nachgekommen werden kann, so bleibt es dem Beschwerdeführer unbenommen, gegen den Umlegungsbeschluss zu gegebener Zeit Beschwerde zu führen, falls er der Meinung sein sollte, seinem Anspruch auf Realersatz werde nicht Rechnung getragen.
Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum bleibt. Auf sie ist nicht einzutreten.
3. Der Ausgang der Sache hängt davon ab, ob sich die kantonalen Instanzen zu Recht auf die Art. 7 und 8 WEG berufen konnten, um in Verbindung mit dem kantonalen und kommunalen Recht eine Baulandumlegung anzuordnen, in welche auch die Liegenschaft des Beschwerdeführers einbezogen werden soll. Zweck der Umlegung bildet die Verbesserung der bestehenden Parzellenverhältnisse im Hinblick auf eine rationellere bauliche Nutzung der in das Umlegungsverfahren einbezogenen Grundstücke.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 7 und 8 WEG könnten nicht angewendet werden, weil vom Bundesrat genehmigte kantonale Ausführungsvorschriften fehlen würden. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wie bereits erwähnt wurde, sind Baulandumlegungsverfahren im kantonalen Recht seit langem bekannt. Soweit das geltende Recht die Zuständigkeit und das Verfahren für die Durchführung von Umlegungen ordnet, erübrigen sich kantonale Ausführungsvorschriften. Das Bundesrecht ändert an der Geltung bestehenden kantonalen Rechts nichts, soweit dieses ihm nicht widerspricht. Es ist vielmehr, wie das Verwaltungsgericht zutreffend darlegt, bundesrechtskonform anzuwenden, andernfalls würde Bundesrecht nicht vollzogen.
b) Dass die Art. 7 und 8 WEG sich auch auf die Verbesserung der Grundstücksverhältnisse in überbauten Quartieren beziehen, stellt der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Art. 7 WEG spricht von der Erneuerung von Wohnquartieren und sieht vor, dass durch Umgestaltung der Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle Überbauung ermöglicht werden soll. In Übereinstimmung mit diesem Grundsatz ordnet Art. 8 an, dass die Umlegung von überbauten Grundstücken angeordnet werden kann und muss, wenn dies die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, der mehr als die Hälfte des betroffenen Gebiets gehört, verlangt. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, so kann sie auch von Amtes wegen auf Beschluss der zuständigen Behörde verfügt werden.
Im vorliegenden Fall stellt das einbezogene Gebiet Wohnbauland dar. Die Form, Grösse und Gruppierung der alten Parzellen lassen erkennen, dass eine ungünstige Grundstücksgestaltung vorliegt. Der Augenschein hat dies bestätigt und ergeben, dass die bestehenden Bauten auf den Liegenschaften Nr. 1862 und Nr. 294 im Verhältnis zum Verlauf der Parzellengrenzen zum Teil baurechtswidrig sind. Die primäre Voraussetzung für die Anordnung einer Umlegung ist damit erfüllt.
Die ungünstigen Verhältnisse betreffen freilich nicht das Grundstück des Beschwerdeführers. Doch ergibt sich hieraus nicht ohne weiteres, dass seine Liegenschaft nicht in das Verfahren einbezogen werden darf. Entscheidend ist nämlich, ob die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Umlegung erfüllt sind und ob nicht allfällige sonstige öffentlichen sowie die privaten Interessen des Beschwerdeführers der Umlegung entgegenstehen und im konkreten Fall überwiegen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 1. April 1981, publiziert in: ZBl 84/1983 S. 183 ff.).
c) Die Einwendung des Beschwerdeführers, der Beschluss, ein Umlegungsverfahren einzuleiten, sei sinn- und zwecklos, weil in Obwalden keine Vorschriften für das anschliessende Verfahren bestünden, ist nicht stichhaltig.
Es trifft zu, dass das geltende kantonale Recht nur eine äusserst knappe Regelung über die Baulandumlegung in Art. 19 BauG enthält und dass das kommunale Recht sich im wesentlichen damit begnügt, die kantonale Vorschrift in Art. 40 BR zu wiederholen. Doch bezeichnen beide Vorschriften die zuständigen Behörden für die Anordnung einer Baulandumlegung. Auch nennen sie als Voraussetzung nicht nur den Landerwerb für Strassenbauten, sondern allgemein ungünstig gruppierte Baulandparzellen (Art. 19 Abs. 1 lit. a BauG und Art. 40 Abs. 1 lit. a BR). Sie bringen ferner zum Ausdruck, dass die anteilsmässigen Eigentumsrechte zu wahren sind (Art. 19 Abs. 3 BauG und Art. 40 Abs. 3 BR). Damit sprechen sie den Grundsatz des wertgleichen Realersatzes an, der im Umlegungsverfahren respektiert werden muss, was sich schon aus Art. 4 BV sowie aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums gemäss Art. 22ter BV ergibt (BGE 105 Ia 326 ff. E. 2a-e).
Die kantonale Praxis zeigt, dass aufgrund dieser Vorschriften Baulandumlegungen durchgeführt wurden (Verwaltungsgerichtsentscheide vom 8. Juli 1976, publiziert in: Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide des Kantons Obwalden [VVGE] 1976/77, Nr. 53, und vom 11. Juli 1983, publiziert in: VVGE 1983/84, Nr. 41). Das Verwaltungsgericht stellte dabei auch Verfahrensfragen klar. Die Praxis anerkennt, dass sowohl der Einleitungsbeschluss mit Festlegung des Perimeters als auch der Umlegungsbeschluss, mit welchem das Verfahren abgeschlossen wird, mit Verwaltungsbeschwerde und kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können. Trotz der rudimentären Regelung des kantonalen Rechts besteht somit die Gewähr dafür, dass ein ausreichender Rechtsschutz mit voller richterlicher Kontrolle der Rechtsanwendung gewährleistet ist. Diese Kontrolle schliesst die Überprüfung der Ausübung des Ermessens auf Überschreitung oder Missbrauch hin ein, was den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügt (BGE 118 Ia 226 E. b, 115 Ia 191).
d) Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht diese Kontrolle in einer verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Weise ausgeübt. Insbesondere konnte das Gericht davon ausgehen, dass der Gemeinderat eine Umlegung anordnen durfte, auch wenn er hiezu nicht verpflichtet war. Es trifft zwar zu, dass der Gemeinderat bei seinem Beschluss davon ausging, das Mehrheitserfordernis gemäss Art. 40 Ziff. 2 BauR sei erfüllt. Der Regierungsrat verneinte diese Annahme in seinem Rekursentscheid, hielt jedoch fest, es sei dem Gemeinderat möglich, auch von Amtes wegen die Umlegung anzuordnen. Wenn das Verwaltungsgericht dieser Annahme zustimmte, so liegt hierin keine Rechtsverletzung (Art. 20 RPG, Art. 8 WEG).
Aus der im Instruktionsverfahren eingegangenen Stellungnahme des Dorfschaftsgemeinderates ergibt sich, dass dieser ein öffentliches Interesse an der Durchführung der Umlegung bejaht. Er bezeichnet zwar die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung von Art. 19 Abs. 2 BauG, wonach als betroffenes Land nicht nur der von der Umlegung beanspruchte Boden, sondern die Fläche aller Grundstücke zu berücksichtigen ist, deren Grenzen durch die Umlegung verändert werden sollen, als unrichtig. Doch ändert dies nichts an seiner Befugnis, die Umlegung sowohl nach Art. 7 f. WEG als auch nach Art. 20 RPG von Amtes wegen anzuordnen. Der Dorfschaftsgemeinderat erklärt nicht, er hätte die Umlegung nicht eingeleitet, wenn er sich der Rechtslage, wie sie das Verwaltungsgericht darlegte, bewusst gewesen wäre.
4. Nach dem Gesagten stellen die Art. 7 und 8 WEG in Verbindung mit dem kantonalen und kommunalen Recht an sich eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Neuordnungsumlegung dar. Auch hat das Verwaltungsgericht die ihm obliegende Rechtskontrolle in formeller Hinsicht in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Für den Ausgang der Sache ist somit die Frage entscheidend, ob die Einleitung eines Umlegungsverfahrens mit Einbezug der Liegenschaft des Beschwerdeführers materiell in Berücksichtigung aller gesetzlichen Voraussetzungen und der konkreten Verhältnisse zu Recht erfolgt ist und ob dem Umlegungsverfahren nicht öffentliche und private Interessen entgegenstehen, die als überwiegend zu bezeichnen sind.
a) Die Umlegung gemäss den Art. 7 ff. WEG steht im Dienste der Förderung des Wohnungsbaues im allgemeinen, wie der Titel des ersten Teiles des Gesetzes besagt. Geht es - wie hier - um eine Neuordnungsumlegung, so kann diese angeordnet werden, wenn die Erneuerung eines Wohnquartiers wegen ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen erschwert wird. Voraussetzung bilden die Bedürfnisse des Wohnungsbaues sowie der Nachweis, dass die bestehenden Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle Überbauung verunmöglichen. Art. 9 WEG bringt diese Zielsetzung besonders deutlich dadurch zum Ausdruck, dass die Neuordnung mit der Auflage verbunden werden kann, die Grundstücke in einer für den Eigentümer zumutbaren Frist zu überbauen oder für die Überbauung zur Verfügung zu stellen. Es kann hiezu eine Bauverpflichtung angeordnet und im Grundbuch angemerkt werden.
b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass von den in das Verfahren einbezogenen Liegenschaftseigentümern keiner klare Vorstellungen für eine neue Wohnüberbauung besitzt. Der Beschwerdeführer widersetzt sich der Umlegung, weil er nicht bereit ist, Teile seiner Liegenschaft in eine neue Wohnüberbauung einbeziehen zu lassen. Gemäss Ziff. 2.5 des dem Amtsbericht des Regierungsrates beiliegenden Dossiers ist die 845 m2 haltende Liegenschaft Nr. 1862 mit den bestehenden Wohn- und Gewerbebauten bereits derart intensiv überbaut, dass das zulässige Ausnutzungsmass von 0,55 um über 536 m2 vorhandener Bruttogeschossfläche überschritten ist. Auch wenn die Fläche von 337 m2 der nichtüberbauten Parzelle Nr. 1861 zur Grundstücksfläche hinzugerechnet wird, was gemäss dem Umlegungsvorschlag des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ermöglicht werden soll, so läge immer noch eine beachtliche Überschreitung der Bruttogeschossfläche vor; es ergäbe sich ein zulässiges Nutzungsmass von 650 m2 mit einer Überschreitung um 350 m2 der zulässigen Bruttogeschossfläche.
Bei dieser Ausgangslage ist es zumindest als fraglich zu bezeichnen, ob die Vergrösserung der Parzelle Nr. 1862, die durch die Umlegung erzielt werden könnte, einen ausreichenden Anreiz für den Abbruch der bestehenden Wohn- und Gewerbebauten und deren Ersetzung durch einen neuen Wohnhausbau mit geringerer Bruttogeschossfläche zu bilden vermöchte. Jedenfalls fehlt jeder Anhaltspunkt hiefür.
Somit verbleibt als einzige reale Möglichkeit für die Schaffung zusätzlichen Wohnraumes eine Neuüberbauung der Liegenschaft Nr. 294. Auch wenn deren Eigentümer die Absicht geäussert haben, ihr bestehendes "Rotes Haus im Cher" abzubrechen und durch einen Neubau zu ersetzen, so fehlen Pläne hiefür. Doch steht aufgrund des zulässigen Nutzungsmasses fest, dass nicht mit einem erheblichen Zuwachs von Wohnraum gerechnet werden könnte. Das bestehende Haus weist eine Bruttogeschossfläche von rund 489 m2 auf; zulässig sind 658 m2, so dass ohne Vergrösserung der Parzelle zusätzlicher Wohnraum im Ausmass von 169 m2 Bruttogeschoss geschaffen werden könnte. Diese Fläche würde sich um das Ausmass erhöhen, das sich ergäbe, wenn ein Abschnitt der Liegenschaft des Beschwerdeführers zur Parzelle Nr. 294 geschlagen werden könnte. Indes ist angesichts der Wertdifferenzen nicht damit zu rechnen, dass die Parzelle Nr. 294 um 337 m2 vergrössert werden könnte. Selbst wenn man dies annähme, ergäbe sich lediglich ein zusätzlicher Gewinn um 185 m2 Bruttogeschossfläche; in jedem Fall hielte sich der Gewinn an Wohnraum in bescheidenem Rahmen.
d) Es kann somit nicht gesagt werden, ein im Sinne des WEG ausreichendes Interesse an der Schaffung neuen Wohnraumes sei nachgewiesen, um zur Zeit die Umlegung zu rechtfertigen. Von einem Gewinn für den Wohnungsbau könnte allenfalls gesprochen werden, wenn in das Umlegungsgebiet auch die angrenzende Liegenschaft Nr. 1864 einbezogen würde. Diese ist nur im geringen Nutzungsmass von 0,11 überbaut und verfügt damit über eine Nutzungsreserve von 636 m2. Doch sind deren Eigentümer offenbar nicht mit einem Einbezug ihrer Parzelle in das Umlegungsgebiet einverstanden. Wie sich am Augenschein gezeigt hat, soll lediglich eine geringe Grenzbereinigung zur Verbesserung der Zufahrt zum "Roten Haus im Cher" vorgenommen werden. Im Plan des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ist die entsprechende Fläche, die zur Liegenschaft Nr. 294 geschlagen werden soll, mit 38 m2 angegeben.
Eine Neuordnungsumlegung zur Förderung des Wohnungsbaues könnte etwa dadurch gerechtfertigt werden, dass entweder die Eigentümer oder der Dorfschaftsgemeinderat von Amtes wegen einen Quartierplan für die Neuüberbauung des Quartiers ausarbeiten würden, der auch die erforderliche Bereinigung der Parzellenverhältnisse vorsehen könnte. Die alsdann zur Verwirklichung des Planes anzuordnende Umlegung könnte mit der in Art. 9 WEG vorgesehenen Bauverpflichtung verbunden werden, sofern das kantonale Recht deren Durchführung sicherstellt (Art. 11 Abs. 1 WEG). Doch müsste wohl damit gerechnet werden, dass sich die Eigentümer einem solchen Vorgehen widersetzen würden, wie dies die vorliegende Auseinandersetzung erkennen lässt. Solange keine Gewähr dafür besteht, dass die Liegenschaften, welche in die Neuordnungsumlegung einbezogen werden sollen, innert nützlicher Frist mit Wohnbauten überbaut werden, kann nicht gesagt werden, die Umlegung diene der Förderung des Wohnungsbaues. Diese Voraussetzung müsste erfüllt sein, um die gestützt auf das WEG angeordnete Neuordnungsumlegung zu rechtfertigen.
Im übrigen ist in diesem Zusammenhang auch auf die Entstehungsgeschichte der hier fraglichen Grundstücke hinzuweisen, wie sie durch die Auskünfte und Akten des Grundbuchamtes gemäss Amtsbericht des Regierungsrates belegt ist. Es ergibt sich aus den Grundbuchbelegen, dass einzelne der hier in Frage stehenden Parzellen oder deren Teile früher zum Grundstück Nr. 294 der Ehegatten B. gehörten. Auch diese Sachlage weist auf eine Zweckentfremdung des Instituts der Neuordnungsumlegung hin.
5. a) Auch Fragen des Denkmalschutzes lassen die Anordnung der Umlegung als fragwürdig erscheinen. Das Umlegungsgebiet liegt in der Umgebung des Ortsteils Kirchhofen, welcher im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgeführt ist. Gemäss dem geltenden Denkmalverzeichnis des Kantons Obwalden sind folgende Bauten und Bauteile geschützt:
- Wohnhaus "Rosengarten" auf der Liegenschaft Nr. 297
- "Speicher im Cher" auf Grundstück Nr. 1862
- Buffet und Türsturz im "Roten Haus im Cher" auf Parzelle Nr. 294
Allerdings ist beizufügen, dass das Buffet, wie an der Augenscheinsverhandlung bestätigt wurde, nicht mehr vorhanden ist. Dem Amtsbericht des Regierungsrates kann entnommen werden, dass das kantonale Erziehungsdepartement dem Dorfschaftsgemeinderat Sarnen empfiehlt, gestützt auf eine Überprüfung der historischen Bausubstanz das "Rote Haus im Cher" als qualitätsvollen Bau ins Inventar der lokalen Kulturobjekte aufzunehmen. Der Dorfschaftsgemeinderat ist gemäss seiner Antwort vom 7. April 1992 zwar nicht gewillt, eine Unterschutzstellung anzuordnen. Doch sind mit dieser Antwort die Fragen des Denkmalschutzes wohl nicht endgültig geklärt. An der Augenscheinsverhandlung haben auch die Vertreter des Eidgenössischen Departements des Innern einen Schutz befürwortet. Die Schutzwürdigkeit des vorhandenen und auch geschützten Türsturzes hat der Augenschein bestätigt. Es ist kennzeichnend, dass das Haus mit einem Bild des Türsturzes in dem vom Schweizerischen Ingenieur- und Architektenverein herausgegebenen Bürgerhaus-Werk vermerkt ist (Das Bürgerhaus in der Schweiz, XXX. Band, Kanton Unterwalden, 1937, S. LXV sowie Tafel 40). In dem von ROBERT DURRER herausgegebenen Werk, Die Kunstdenkmäler des Kantons Unterwalden, Zürich 1929, ist sowohl die Türe am "Roten Haus im Cher" als auch das Haus selbst vor dem letzten Umbau beschrieben und wiedergegeben (S. 612 f.). Doch kann die Frage des Schutzes des Hauses sowie der Eingliederung des geschützten Türsturzes in eine Neuüberbauung offengelassen werden.
Geschützt ist der "Speicher im Cher" auf der Liegenschaft der Erbengemeinschaft R., dessen hohe Schutzwürdigkeit der Augenschein ebenfalls hat erkennen lassen. Dieser Speicher ist heute dank des Abstandes, den das bestehende Wohnhaus der Beschwerdegegner B. von der Grenze zur Liegenschaft des Beschwerdeführers einhält, sichtbar, woran angesichts des hohen Denkmalwertes zweifellos ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Eine Neuüberbauung müsste diesem Interesse ebenfalls Rechnung tragen.
Schliesslich ist das Haus des Beschwerdeführers (Haus "Rosengarten") ein hochrangiges Baudenkmal. Im angeführten Werk der Kunstdenkmäler des Kantons Unterwalden ist es abgebildet und beschrieben (S. 633). Nicht zuletzt dank der gegebenen Parzellenstruktur ist auch dieses Haus vom angrenzenden Strassenareal aus gut einsehbar, was im öffentlichen Interesse zu begrüssen ist. Die Befürchtungen des Eidgenössischen Departements des Innern, die beantragte Umlegung könnte die Denkmalschutzinteressen gefährden, sind daher nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Der Bestand der Parzelle Nr. 1861, welche mit einem Bauverbot zugunsten der Liegenschaft des Beschwerdeführers belastet ist, sichert diesem Baudenkmal von hohem Rang den erwünschten Freiraum.
b) Auch wenn anerkannt wird, dass die Verbesserung der Parzellenverhältnisse im öffentlichen Interesse liegt, so ist nicht zu verkennen, dass dem Interesse der Förderung des Wohnungsbaues unter den gegebenen konkreten Verhältnissen nur ein beschränktes Gewicht beigemessen werden kann. Der Schutz der vorhandenen Baudenkmäler verdient Beachtung und ist - jedenfalls zur Zeit - als überwiegend zu bezeichnen. Sollen in dem Gebiet neue Wohnbauten erstellt werden, so gebietet das Interesse des Ortsbild- und Denkmalschutzes deren sorgfältige Einordnung, was nur aufgrund einer Quartierplanung möglich sein dürfte. Solange diese nicht vorliegt und der Schutz der Baudenkmäler nicht gesichert wird, ist es verfehlt, eine Baulandumlegung anzuordnen, bevor nicht feststeht, wie die Parzellen in Abstimmung auf eine den Anforderungen des Denkmalschutzes entsprechende Überbauung zu bilden sind.
c) Aus diesem Ergebnis kann nicht gefolgert werden, dass an einer Bereinigung des unbefriedigenden Verlaufs der Parzellengrenzen zwischen den Liegenschaften Nr. 294 und Nr. 1862 kein öffentliches Interesse bestünde. Die den geltenden baugesetzlichen Vorschriften nicht entsprechenden baulichen Verhältnisse beim geschützten "Speicher im Cher" werden durch den bestehenden Grenzverlauf verschlechtert. Der Speicher und der Schopf B. halten auf einzelnen Gebäudeseiten keinen Grenzabstand ein. Doch vermöchte sich eine Grenzkorrektur zur Herstellung baugesetzlich befriedigender Verhältnisse nicht auf das WEG zu stützen. Ob eine Grenzbereinigung gemäss kantonalem Baugesetz und dem Gemeindebaureglement angeordnet werden könnte, hätten die zuständigen Behörden des Kantons und der Gemeinde, allenfalls auf Initiative der Eigentümer, zu beurteilen. | de | Art. 7 ff. WEG, Art. 20 RPG, Art. 5 VwVG, Art. 97 ff. OG; Anordnung einer Neuordnungsumlegung, Rechtsmittelweg. 1. Die zum öffentlichen Recht des Bundes gehörenden Art. 7 ff. WEG regeln präzise und verbindlich, unter welchen Voraussetzungen eine Baulandumlegung angeordnet werden kann. Sie gehen als lex specialis der allgemeinen Vorschrift des Art. 20 RPG vor, und in deren Anwendungsbereich kommt kantonalem und kommunalem Umlegungsrecht keine selbständige Bedeutung zu. Die Verpflichtung eines Grundeigentümers, mit seiner Liegenschaft an einem Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, ist eine Verfügung. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1 und 2).
2. Art. 7 und 8 WEG stellen für die Anordnung einer Neuordnungsumlegung eine genügende gesetzliche Grundlage dar; Raum für und Anforderungen an das kantonale Ausführungs- und Verfahrensrecht (E. 3).
3. Die Anordnung einer Neuordnungsumlegung ohne Nachweis eines ausreichenden Interesses an der Schaffung neuen Wohnraumes (E. 4) und ohne Berücksichtigung gewichtiger Interessen des Denkmalschutzes (E. 5) verletzt Bundesrecht. | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,074 | 118 Ib 417 | 118 Ib 417
Sachverhalt ab Seite 418
Zwischen dem Ortsteil Kirchhofen und dem Bahnhof Sarnen liegt westlich der Sarneraa das Gebiet Rüti/Cher, welches zur Dorfschaftsgemeinde Sarnen gehört. Es befinden sich dort unter anderem die aneinandergrenzenden und gemäss Zonenplan 1976 (mit Änderungen von 1979 und 1985) in der Wohnzone W3 liegenden Grundstücke Nrn. 294, 297, 1861 und 1862. Es gilt eine Ausnützungsziffer von 0,55. Das fragliche Areal bildet Bestandteil des Ortsteiles Kirchhofen. Diesem Ortsbild kommt nationale Bedeutung zu, weshalb es im Inventar der Schützenswerten Ortsbilder der Schweiz verzeichnet ist (Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 [VISOS; SR 451.12]).
D. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 297, haltend 2896 m2, die mit einem Wohn- und Geschäftshaus ("Haus Rosengarten") überbaut ist.
Zugunsten dieses Grundstückes ist zu Lasten der angrenzenden, südlich liegenden und 337 m2 grossen Parzelle Nr. 1861 eine Bauverbotsdienstbarkeit im Grundbuch eingetragen. Das Grundstück Nr. 1861 ist nicht überbaut und gehört der Erbengemeinschaft R., die auch Eigentümerin des Grundstückes Nr. 1862, haltend 845 m2, ist. Auf diesem westlich der Parzelle von D. liegenden Grundstück befinden sich eine Molkerei mit Käsemagazin und Wohnung, eine Garage, ein Käsekeller und der "Speicher im Cher". Zwischen dieser Parzelle und der Liegenschaft von D. liegt ein ungünstig geformter Grundstücksteil in der Grösse von 337 m2, welcher zur Parzelle Nr. 294 gehört, deren hauptsächliche Fläche im Südwesten an das Grundstück von D. angrenzt. Diese total 1197 m2 grosse und mit einem Wohnhaus und Remise überbaute Liegenschaft ist Eigentum des Ehepaares B. Auf dem Grundstück befindet sich das sogenannte "Rote Haus im Cher".
Mit Eingabe vom 7. Dezember 1987 an den Dorfschaftsgemeinderat Sarnen verlangten die Eheleute B. sowie die Erbengemeinschaft R. die Einleitung eines Landumlegungsverfahrens, in welches die vier genannten Grundstücke einbezogen werden sollten. Sie reichten einen von Grundbuchgeometer G. ausgearbeiteten Entwurf zu einer Baulandumlegung vom 21. Juli 1986 ein. Nach diesem Entwurf ist vorgesehen, dass die Eheleute B. ihren Grundstücksteil von 337 m2, welcher zwischen der Liegenschaft Nr. 1862 und der Parzelle Nr. 297 liegt, an die Parzelle Nr. 1862 abtreten. Die den Erben R. gehörende Parzelle Nr. 1861 im Ausmass von ebenfalls 337 m2 soll zur Liegenschaft Nr. 297 von D. geschlagen werden. Von diesem Grundstück wiederum soll eine Fläche von 337 m2 der Parzelle Nr. 294 der Eheleute B. zugemessen werden. Mit Beschluss vom 5. April 1988 verfügte der Dorfschaftsgemeinderat Sarnen die Einleitung der Baulandumlegung aufgrund der eingereichten Akten. Der Beschluss stützt sich auf Art. 7 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) sowie auf Art. 19 des kantonalen Baugesetzes vom 4. Juni 1972 (BauG) und Art. 140 des kommunalen Baureglementes vom 19. März 1976 (BR).
D. gelangte gegen den Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates mit Beschwerde vom 9. Mai 1988 an den Regierungsrat des Kantons Obwalden und beantragte die Aufhebung der verfügten Baulandumlegung. Am 3. Januar 1989 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Mit Eingabe vom 26. Januar 1989 verlangte D. vom Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden die Aufhebung des regierungsrätlichen Beschlusses vom 3. Januar 1989 und des Beschlusses des Dorfschaftsgemeinderates vom 5. April 1988. Am 15. September 1989 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ebenfalls ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde vom 25. Oktober 1989 beantragt D. die Aufhebung des Entscheides des Verwaltungsgerichtes. Das Bundesgericht ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten und hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutgeheissen
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die staatsrechtliche Beschwerde und/oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben ist (BGE 117 Ia 303 E. 1; BGE 117 Ib 156 E. 1).
a) Den kantonalen Rechtsmittelweg hat der Beschwerdeführer beschritten; das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, was dem Grundsatze nach sowohl Voraussetzung für die Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch der staatsrechtlichen Beschwerde ist (Art. 98 lit. g und Art. 86 Abs. 2 OG). Der Beschwerdeführer hat beide Beschwerden in einer Beschwerdeschrift erhoben, was zulässig ist (BGE 115 Ib 461 E. 1d).
b) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätte stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist (BGE 117 Ib 311 E. 1a). Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 116 Ib 162 f. E. 1a mit Hinweisen).
c) Der angefochtene Entscheid stützt sich ausdrücklich auf die Art. 7 und 8 WEG. Bereits der Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates Sarnen vom 5. April 1988 berief sich auf diese bundesrechtlichen Vorschriften. Auch der Regierungsrat bezeichnete in seinem Rekursentscheid vom 3. Januar 1989 die Art. 7 ff. des WEG als unmittelbar anwendbare ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen Parzellarordnungsmassnahme. Das Verwaltungsgericht gelangte im angefochtenen Entscheid (E. 1b) zum Ergebnis, "dass seit Inkrafttreten des WEG auch im Kanton Obwalden eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung einer sogenannten Neuordnungsumlegung besteht".
Die Art. 7 ff. WEG über die Umlegung von Bauland und die Grenzregulierung regeln verbindlich die Anordnung dieser Massnahmen im Interesse des Wohnungsbaues (Art. 1 WEG). Sie gehen als lex specialis dem allgemeinen Grundsatz des Art. 20 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) über die Landumlegung vor (LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 86; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG N. 4 zu Art. 20, Anmerkung 487; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum RPG, Bern 1980, S. 79 f.). Das Verwaltungsgericht erblickt in den genannten Vorschriften des WEG die erforderliche gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen Parzellarordnungsmassnahme und betrachtet das bereits bestehende kantonale und kommunale Recht über die Baulandumlegung als Ausführungsrecht zu Art. 7-11 WEG; dies bezeichnet das Bundesgericht als zulässig (BGE 106 Ia 368 f. E. 2b). Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich somit im Sinne von Art. 5 VwVG auf öffentliches Recht des Bundes. Da sich gemäss Art. 59 WEG der Rechtsschutz im Bereich des Bundes nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet, kommt demgemäss die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (Art. 97 Abs. 1 OG), sofern sie von einer der in Art. 98 genannten Vorinstanzen ausgeht, was - wie bereits erwähnt - im vorliegenden Falle zutrifft. Ein Unzulässigkeitsgrund im Sinne der Art. 99-102 OG liegt nicht vor.
d) Das Verwaltungsgericht ist allerdings der Meinung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unzulässig, weil das Bundesgericht in BGE 112 Ib 235 festgestellt habe, Art. 6 WEG stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen dar. Doch übersieht das Gericht, dass die im zweiten Abschnitt des ersten Kapitels des WEG über das Erschliessungsrecht enthaltenen Vorschriften über die Umlegung von Bauland und Grenzregulierung nicht dem Art. 6 über Erschliessungsbeiträge gleichgestellt werden können. Für die Erhebung von Beiträgen sind präzise Vorschriften, welche den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von öffentlichen Abgaben genügen, unentbehrlich (BGE 114 Ia 11 E. 2b; BGE 112 Ia 43 ff. E. 2a; 105 Ia 145 ff. E. 5b und c). Eine Grundsatzbestimmung des Bundesrechts, die von "angemessenen Beiträgen" an die Kosten der Groberschliessung spricht und anordnet, dass die Kosten der Feinerschliessung ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden seien, bildet klarerweise keine genügende gesetzliche Grundlage für die Bemessung und Erhebung der öffentlichen Abgabe.
Die Vorschriften über die Umlegung von Bauland und die Grenzregulierung regeln demgegenüber präzise und in einer sowohl die zuständigen Behörden als auch die Grundeigentümer bindenden Weise, unter welchen Voraussetzungen diese Parzellarordnungsmassnahmen anzuordnen sind. Dass kantonale Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften nötig sind, gilt allgemein für den Vollzug von Bundesrecht durch die Kantone. Es schliesst dies nicht aus, dass die Art. 7 und 8 WEG die gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Baulandumlegung bilden und dass die zuständige kantonale Behörde in diesem Falle eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung trifft.
Desgleichen steht die Tatsache, dass im kantonalen Recht Parzellarordnungsverfahren seit langem bekannt und geregelt sind, der Anwendung der Art. 7 ff. WEG nicht entgegen. Zudem sei beigefügt, dass Art. 66 Abs. 2 WEG, der angeordnet hatte, dass die kantonalen Ausführungserlasse der Genehmigung durch den Bundesrat bedürften, mit dem Bundesgesetz über die Genehmigung kantonaler Erlasse vom 15. Dezember 1989 durch den Bund aufgehoben wurde (AS 1991 I S. 362 ff., S. 368 Ziff. 416).
e) Schliesslich ist daran zu erinnern, dass das Bundesrecht bereits in Art. 703 ZGB Bodenverbesserungen anordnete, zu welchen auch Parzellarordnungsmassnahmen zählen. Die entsprechende Regel ist eine öffentlichrechtliche Vorschrift des Bundes, deren Auslegung und Anwendung im Streitfalle Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet (BGE 99 Ib 325 E. 1a).
Nicht anders verhält es sich mit den Vorschriften des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG; SR 725.11), die in den Art. 30 ff. den Landerwerb im Landumlegungsverfahren anordnen und die hiefür zu treffenden Massnahmen näher umschreiben (dazu insbesondere Art. 31 Abs. 2 NSG sowie BGE 111 Ib 30 E. 3b mit Hinweisen). Ist die Anwendung dieser bundesrechtlichen Vorschriften umstritten, so kommt hiefür die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (BGE 105 Ib 107 ff. E. 1). So kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Einleitung eines Landumlegungsverfahrens und die Bildung einer Landumlegungskorporation angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, die gesetzlichen Voraussetzungen hiefür seien nicht erfüllt (BGE 111 Ib 30 E. 3b). Gleiches gilt im Falle der Anordnung einer Umlegung zur Verbesserung ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen gestützt auf Art. 7 WEG. Wie im Falle des Nationalstrassenrechtes ergibt sich die Verpflichtung zur Anordnung der Umlegung aus dem Bundesrecht.
f) Fragen kann sich einzig, ob die staatsrechtliche Beschwerde deshalb zum Zuge kommt, weil auch das Raumplanungsgesetz eine Grundsatzbestimmung über die Landumlegung enthält. Doch besagt diese Vorschrift lediglich, dass die Umlegung von Amtes wegen angeordnet und auch durchgeführt werden kann, wenn Nutzungspläne dies erfordern. Aus diesem allgemeinen Grundsatz sowie der Regelung des Rechtsschutzes in Art. 34 RPG ergibt sich nicht, dass die für die Bundesrechtspflege geltende übliche Ordnung nicht zum Zuge kommt, wenn gestützt auf spezielles Bundesverwaltungsrecht Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG getroffen werden. So ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen, ein Nutzungsplan müsse geändert werden, weil eine Bauzone den Anforderungen des Bundesumweltschutzrechtes hinsichtlich der Lärmimmissionen nicht entspreche (Art. 24 USG), auch wenn im allgemeinen gegen die Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen nur die staatsrechtliche Beschwerde zum Zuge kommt (Art. 21 und 34 RPG; BGE 117 Ib 311 ff. E. 1 und 3).
Der angefochtene Entscheid nennt als notwendige gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Baulandumlegung neben den einschlägigen kantonalen und kommunalen Vorschriften ausschliesslich Art. 7 und 8 WEG. Die Verpflichtung eines Grundeigentümers, mit seiner Liegenschaft an einem Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Demnach ist im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob die Vorschriften des WEG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
2. a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann der Beschwerdeführer die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts rügen (Art. 104 lit. a und b OG). An die Feststellung des Sachverhalts ist das Bundesgericht gebunden, wenn - wie hier - ein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat (Art. 105 Abs. 2 OG). Zum Bundesrecht zählt auch das Bundesverfassungsrecht (BGE 115 Ib 168 E. 1 mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte rügt, übernimmt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Rolle der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 116 Ib 178 E. 1 und 114 Ib 133 E. 2, je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Berufung des Beschwerdeführers auf Art. 6 EMRK.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, nicht nur die Art. 7 f. WEG, sondern auch Art. 19 BauG und Art. 40 BR würden keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
Dieser Berufung auf das kantonale Recht kommt keine selbständige Bedeutung zu. Wie bereits dargelegt, geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass diese Vorschriften nur zusammen mit den Bestimmungen des WEG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden würden. Ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Baulandumlegung gegeben ist und ob genügende öffentliche Interessen, welche die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen, die Einleitung des Verfahrens rechtfertigen, ist im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen.
Das Entsprechende gilt für die Rüge, der angefochtene Entscheid missachte die in der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) enthaltene Wertgarantie. Auf diese Rüge ist nur insoweit einzutreten, als zu prüfen ist, ob sich aus dem Einleitungsbeschluss eine Missachtung des im Umlegungsverfahren zu beachtenden Grundsatzes des wertgleichen Realersatzes ergibt (vgl. BGE 105 Ia 324; Urteil des Bundesgerichtes vom 16. Dezember 1981, publiziert in: ZBl 84/1983 S. 73 ff.). Sollte jedoch Gewähr dafür bestehen, dass im Umlegungsverfahren diesem Grundsatz nachgekommen werden kann, so bleibt es dem Beschwerdeführer unbenommen, gegen den Umlegungsbeschluss zu gegebener Zeit Beschwerde zu führen, falls er der Meinung sein sollte, seinem Anspruch auf Realersatz werde nicht Rechnung getragen.
Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum bleibt. Auf sie ist nicht einzutreten.
3. Der Ausgang der Sache hängt davon ab, ob sich die kantonalen Instanzen zu Recht auf die Art. 7 und 8 WEG berufen konnten, um in Verbindung mit dem kantonalen und kommunalen Recht eine Baulandumlegung anzuordnen, in welche auch die Liegenschaft des Beschwerdeführers einbezogen werden soll. Zweck der Umlegung bildet die Verbesserung der bestehenden Parzellenverhältnisse im Hinblick auf eine rationellere bauliche Nutzung der in das Umlegungsverfahren einbezogenen Grundstücke.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 7 und 8 WEG könnten nicht angewendet werden, weil vom Bundesrat genehmigte kantonale Ausführungsvorschriften fehlen würden. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wie bereits erwähnt wurde, sind Baulandumlegungsverfahren im kantonalen Recht seit langem bekannt. Soweit das geltende Recht die Zuständigkeit und das Verfahren für die Durchführung von Umlegungen ordnet, erübrigen sich kantonale Ausführungsvorschriften. Das Bundesrecht ändert an der Geltung bestehenden kantonalen Rechts nichts, soweit dieses ihm nicht widerspricht. Es ist vielmehr, wie das Verwaltungsgericht zutreffend darlegt, bundesrechtskonform anzuwenden, andernfalls würde Bundesrecht nicht vollzogen.
b) Dass die Art. 7 und 8 WEG sich auch auf die Verbesserung der Grundstücksverhältnisse in überbauten Quartieren beziehen, stellt der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Art. 7 WEG spricht von der Erneuerung von Wohnquartieren und sieht vor, dass durch Umgestaltung der Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle Überbauung ermöglicht werden soll. In Übereinstimmung mit diesem Grundsatz ordnet Art. 8 an, dass die Umlegung von überbauten Grundstücken angeordnet werden kann und muss, wenn dies die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, der mehr als die Hälfte des betroffenen Gebiets gehört, verlangt. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, so kann sie auch von Amtes wegen auf Beschluss der zuständigen Behörde verfügt werden.
Im vorliegenden Fall stellt das einbezogene Gebiet Wohnbauland dar. Die Form, Grösse und Gruppierung der alten Parzellen lassen erkennen, dass eine ungünstige Grundstücksgestaltung vorliegt. Der Augenschein hat dies bestätigt und ergeben, dass die bestehenden Bauten auf den Liegenschaften Nr. 1862 und Nr. 294 im Verhältnis zum Verlauf der Parzellengrenzen zum Teil baurechtswidrig sind. Die primäre Voraussetzung für die Anordnung einer Umlegung ist damit erfüllt.
Die ungünstigen Verhältnisse betreffen freilich nicht das Grundstück des Beschwerdeführers. Doch ergibt sich hieraus nicht ohne weiteres, dass seine Liegenschaft nicht in das Verfahren einbezogen werden darf. Entscheidend ist nämlich, ob die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Umlegung erfüllt sind und ob nicht allfällige sonstige öffentlichen sowie die privaten Interessen des Beschwerdeführers der Umlegung entgegenstehen und im konkreten Fall überwiegen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 1. April 1981, publiziert in: ZBl 84/1983 S. 183 ff.).
c) Die Einwendung des Beschwerdeführers, der Beschluss, ein Umlegungsverfahren einzuleiten, sei sinn- und zwecklos, weil in Obwalden keine Vorschriften für das anschliessende Verfahren bestünden, ist nicht stichhaltig.
Es trifft zu, dass das geltende kantonale Recht nur eine äusserst knappe Regelung über die Baulandumlegung in Art. 19 BauG enthält und dass das kommunale Recht sich im wesentlichen damit begnügt, die kantonale Vorschrift in Art. 40 BR zu wiederholen. Doch bezeichnen beide Vorschriften die zuständigen Behörden für die Anordnung einer Baulandumlegung. Auch nennen sie als Voraussetzung nicht nur den Landerwerb für Strassenbauten, sondern allgemein ungünstig gruppierte Baulandparzellen (Art. 19 Abs. 1 lit. a BauG und Art. 40 Abs. 1 lit. a BR). Sie bringen ferner zum Ausdruck, dass die anteilsmässigen Eigentumsrechte zu wahren sind (Art. 19 Abs. 3 BauG und Art. 40 Abs. 3 BR). Damit sprechen sie den Grundsatz des wertgleichen Realersatzes an, der im Umlegungsverfahren respektiert werden muss, was sich schon aus Art. 4 BV sowie aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums gemäss Art. 22ter BV ergibt (BGE 105 Ia 326 ff. E. 2a-e).
Die kantonale Praxis zeigt, dass aufgrund dieser Vorschriften Baulandumlegungen durchgeführt wurden (Verwaltungsgerichtsentscheide vom 8. Juli 1976, publiziert in: Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide des Kantons Obwalden [VVGE] 1976/77, Nr. 53, und vom 11. Juli 1983, publiziert in: VVGE 1983/84, Nr. 41). Das Verwaltungsgericht stellte dabei auch Verfahrensfragen klar. Die Praxis anerkennt, dass sowohl der Einleitungsbeschluss mit Festlegung des Perimeters als auch der Umlegungsbeschluss, mit welchem das Verfahren abgeschlossen wird, mit Verwaltungsbeschwerde und kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können. Trotz der rudimentären Regelung des kantonalen Rechts besteht somit die Gewähr dafür, dass ein ausreichender Rechtsschutz mit voller richterlicher Kontrolle der Rechtsanwendung gewährleistet ist. Diese Kontrolle schliesst die Überprüfung der Ausübung des Ermessens auf Überschreitung oder Missbrauch hin ein, was den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügt (BGE 118 Ia 226 E. b, 115 Ia 191).
d) Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht diese Kontrolle in einer verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Weise ausgeübt. Insbesondere konnte das Gericht davon ausgehen, dass der Gemeinderat eine Umlegung anordnen durfte, auch wenn er hiezu nicht verpflichtet war. Es trifft zwar zu, dass der Gemeinderat bei seinem Beschluss davon ausging, das Mehrheitserfordernis gemäss Art. 40 Ziff. 2 BauR sei erfüllt. Der Regierungsrat verneinte diese Annahme in seinem Rekursentscheid, hielt jedoch fest, es sei dem Gemeinderat möglich, auch von Amtes wegen die Umlegung anzuordnen. Wenn das Verwaltungsgericht dieser Annahme zustimmte, so liegt hierin keine Rechtsverletzung (Art. 20 RPG, Art. 8 WEG).
Aus der im Instruktionsverfahren eingegangenen Stellungnahme des Dorfschaftsgemeinderates ergibt sich, dass dieser ein öffentliches Interesse an der Durchführung der Umlegung bejaht. Er bezeichnet zwar die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung von Art. 19 Abs. 2 BauG, wonach als betroffenes Land nicht nur der von der Umlegung beanspruchte Boden, sondern die Fläche aller Grundstücke zu berücksichtigen ist, deren Grenzen durch die Umlegung verändert werden sollen, als unrichtig. Doch ändert dies nichts an seiner Befugnis, die Umlegung sowohl nach Art. 7 f. WEG als auch nach Art. 20 RPG von Amtes wegen anzuordnen. Der Dorfschaftsgemeinderat erklärt nicht, er hätte die Umlegung nicht eingeleitet, wenn er sich der Rechtslage, wie sie das Verwaltungsgericht darlegte, bewusst gewesen wäre.
4. Nach dem Gesagten stellen die Art. 7 und 8 WEG in Verbindung mit dem kantonalen und kommunalen Recht an sich eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Neuordnungsumlegung dar. Auch hat das Verwaltungsgericht die ihm obliegende Rechtskontrolle in formeller Hinsicht in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Für den Ausgang der Sache ist somit die Frage entscheidend, ob die Einleitung eines Umlegungsverfahrens mit Einbezug der Liegenschaft des Beschwerdeführers materiell in Berücksichtigung aller gesetzlichen Voraussetzungen und der konkreten Verhältnisse zu Recht erfolgt ist und ob dem Umlegungsverfahren nicht öffentliche und private Interessen entgegenstehen, die als überwiegend zu bezeichnen sind.
a) Die Umlegung gemäss den Art. 7 ff. WEG steht im Dienste der Förderung des Wohnungsbaues im allgemeinen, wie der Titel des ersten Teiles des Gesetzes besagt. Geht es - wie hier - um eine Neuordnungsumlegung, so kann diese angeordnet werden, wenn die Erneuerung eines Wohnquartiers wegen ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen erschwert wird. Voraussetzung bilden die Bedürfnisse des Wohnungsbaues sowie der Nachweis, dass die bestehenden Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle Überbauung verunmöglichen. Art. 9 WEG bringt diese Zielsetzung besonders deutlich dadurch zum Ausdruck, dass die Neuordnung mit der Auflage verbunden werden kann, die Grundstücke in einer für den Eigentümer zumutbaren Frist zu überbauen oder für die Überbauung zur Verfügung zu stellen. Es kann hiezu eine Bauverpflichtung angeordnet und im Grundbuch angemerkt werden.
b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass von den in das Verfahren einbezogenen Liegenschaftseigentümern keiner klare Vorstellungen für eine neue Wohnüberbauung besitzt. Der Beschwerdeführer widersetzt sich der Umlegung, weil er nicht bereit ist, Teile seiner Liegenschaft in eine neue Wohnüberbauung einbeziehen zu lassen. Gemäss Ziff. 2.5 des dem Amtsbericht des Regierungsrates beiliegenden Dossiers ist die 845 m2 haltende Liegenschaft Nr. 1862 mit den bestehenden Wohn- und Gewerbebauten bereits derart intensiv überbaut, dass das zulässige Ausnutzungsmass von 0,55 um über 536 m2 vorhandener Bruttogeschossfläche überschritten ist. Auch wenn die Fläche von 337 m2 der nichtüberbauten Parzelle Nr. 1861 zur Grundstücksfläche hinzugerechnet wird, was gemäss dem Umlegungsvorschlag des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ermöglicht werden soll, so läge immer noch eine beachtliche Überschreitung der Bruttogeschossfläche vor; es ergäbe sich ein zulässiges Nutzungsmass von 650 m2 mit einer Überschreitung um 350 m2 der zulässigen Bruttogeschossfläche.
Bei dieser Ausgangslage ist es zumindest als fraglich zu bezeichnen, ob die Vergrösserung der Parzelle Nr. 1862, die durch die Umlegung erzielt werden könnte, einen ausreichenden Anreiz für den Abbruch der bestehenden Wohn- und Gewerbebauten und deren Ersetzung durch einen neuen Wohnhausbau mit geringerer Bruttogeschossfläche zu bilden vermöchte. Jedenfalls fehlt jeder Anhaltspunkt hiefür.
Somit verbleibt als einzige reale Möglichkeit für die Schaffung zusätzlichen Wohnraumes eine Neuüberbauung der Liegenschaft Nr. 294. Auch wenn deren Eigentümer die Absicht geäussert haben, ihr bestehendes "Rotes Haus im Cher" abzubrechen und durch einen Neubau zu ersetzen, so fehlen Pläne hiefür. Doch steht aufgrund des zulässigen Nutzungsmasses fest, dass nicht mit einem erheblichen Zuwachs von Wohnraum gerechnet werden könnte. Das bestehende Haus weist eine Bruttogeschossfläche von rund 489 m2 auf; zulässig sind 658 m2, so dass ohne Vergrösserung der Parzelle zusätzlicher Wohnraum im Ausmass von 169 m2 Bruttogeschoss geschaffen werden könnte. Diese Fläche würde sich um das Ausmass erhöhen, das sich ergäbe, wenn ein Abschnitt der Liegenschaft des Beschwerdeführers zur Parzelle Nr. 294 geschlagen werden könnte. Indes ist angesichts der Wertdifferenzen nicht damit zu rechnen, dass die Parzelle Nr. 294 um 337 m2 vergrössert werden könnte. Selbst wenn man dies annähme, ergäbe sich lediglich ein zusätzlicher Gewinn um 185 m2 Bruttogeschossfläche; in jedem Fall hielte sich der Gewinn an Wohnraum in bescheidenem Rahmen.
d) Es kann somit nicht gesagt werden, ein im Sinne des WEG ausreichendes Interesse an der Schaffung neuen Wohnraumes sei nachgewiesen, um zur Zeit die Umlegung zu rechtfertigen. Von einem Gewinn für den Wohnungsbau könnte allenfalls gesprochen werden, wenn in das Umlegungsgebiet auch die angrenzende Liegenschaft Nr. 1864 einbezogen würde. Diese ist nur im geringen Nutzungsmass von 0,11 überbaut und verfügt damit über eine Nutzungsreserve von 636 m2. Doch sind deren Eigentümer offenbar nicht mit einem Einbezug ihrer Parzelle in das Umlegungsgebiet einverstanden. Wie sich am Augenschein gezeigt hat, soll lediglich eine geringe Grenzbereinigung zur Verbesserung der Zufahrt zum "Roten Haus im Cher" vorgenommen werden. Im Plan des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ist die entsprechende Fläche, die zur Liegenschaft Nr. 294 geschlagen werden soll, mit 38 m2 angegeben.
Eine Neuordnungsumlegung zur Förderung des Wohnungsbaues könnte etwa dadurch gerechtfertigt werden, dass entweder die Eigentümer oder der Dorfschaftsgemeinderat von Amtes wegen einen Quartierplan für die Neuüberbauung des Quartiers ausarbeiten würden, der auch die erforderliche Bereinigung der Parzellenverhältnisse vorsehen könnte. Die alsdann zur Verwirklichung des Planes anzuordnende Umlegung könnte mit der in Art. 9 WEG vorgesehenen Bauverpflichtung verbunden werden, sofern das kantonale Recht deren Durchführung sicherstellt (Art. 11 Abs. 1 WEG). Doch müsste wohl damit gerechnet werden, dass sich die Eigentümer einem solchen Vorgehen widersetzen würden, wie dies die vorliegende Auseinandersetzung erkennen lässt. Solange keine Gewähr dafür besteht, dass die Liegenschaften, welche in die Neuordnungsumlegung einbezogen werden sollen, innert nützlicher Frist mit Wohnbauten überbaut werden, kann nicht gesagt werden, die Umlegung diene der Förderung des Wohnungsbaues. Diese Voraussetzung müsste erfüllt sein, um die gestützt auf das WEG angeordnete Neuordnungsumlegung zu rechtfertigen.
Im übrigen ist in diesem Zusammenhang auch auf die Entstehungsgeschichte der hier fraglichen Grundstücke hinzuweisen, wie sie durch die Auskünfte und Akten des Grundbuchamtes gemäss Amtsbericht des Regierungsrates belegt ist. Es ergibt sich aus den Grundbuchbelegen, dass einzelne der hier in Frage stehenden Parzellen oder deren Teile früher zum Grundstück Nr. 294 der Ehegatten B. gehörten. Auch diese Sachlage weist auf eine Zweckentfremdung des Instituts der Neuordnungsumlegung hin.
5. a) Auch Fragen des Denkmalschutzes lassen die Anordnung der Umlegung als fragwürdig erscheinen. Das Umlegungsgebiet liegt in der Umgebung des Ortsteils Kirchhofen, welcher im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgeführt ist. Gemäss dem geltenden Denkmalverzeichnis des Kantons Obwalden sind folgende Bauten und Bauteile geschützt:
- Wohnhaus "Rosengarten" auf der Liegenschaft Nr. 297
- "Speicher im Cher" auf Grundstück Nr. 1862
- Buffet und Türsturz im "Roten Haus im Cher" auf Parzelle Nr. 294
Allerdings ist beizufügen, dass das Buffet, wie an der Augenscheinsverhandlung bestätigt wurde, nicht mehr vorhanden ist. Dem Amtsbericht des Regierungsrates kann entnommen werden, dass das kantonale Erziehungsdepartement dem Dorfschaftsgemeinderat Sarnen empfiehlt, gestützt auf eine Überprüfung der historischen Bausubstanz das "Rote Haus im Cher" als qualitätsvollen Bau ins Inventar der lokalen Kulturobjekte aufzunehmen. Der Dorfschaftsgemeinderat ist gemäss seiner Antwort vom 7. April 1992 zwar nicht gewillt, eine Unterschutzstellung anzuordnen. Doch sind mit dieser Antwort die Fragen des Denkmalschutzes wohl nicht endgültig geklärt. An der Augenscheinsverhandlung haben auch die Vertreter des Eidgenössischen Departements des Innern einen Schutz befürwortet. Die Schutzwürdigkeit des vorhandenen und auch geschützten Türsturzes hat der Augenschein bestätigt. Es ist kennzeichnend, dass das Haus mit einem Bild des Türsturzes in dem vom Schweizerischen Ingenieur- und Architektenverein herausgegebenen Bürgerhaus-Werk vermerkt ist (Das Bürgerhaus in der Schweiz, XXX. Band, Kanton Unterwalden, 1937, S. LXV sowie Tafel 40). In dem von ROBERT DURRER herausgegebenen Werk, Die Kunstdenkmäler des Kantons Unterwalden, Zürich 1929, ist sowohl die Türe am "Roten Haus im Cher" als auch das Haus selbst vor dem letzten Umbau beschrieben und wiedergegeben (S. 612 f.). Doch kann die Frage des Schutzes des Hauses sowie der Eingliederung des geschützten Türsturzes in eine Neuüberbauung offengelassen werden.
Geschützt ist der "Speicher im Cher" auf der Liegenschaft der Erbengemeinschaft R., dessen hohe Schutzwürdigkeit der Augenschein ebenfalls hat erkennen lassen. Dieser Speicher ist heute dank des Abstandes, den das bestehende Wohnhaus der Beschwerdegegner B. von der Grenze zur Liegenschaft des Beschwerdeführers einhält, sichtbar, woran angesichts des hohen Denkmalwertes zweifellos ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Eine Neuüberbauung müsste diesem Interesse ebenfalls Rechnung tragen.
Schliesslich ist das Haus des Beschwerdeführers (Haus "Rosengarten") ein hochrangiges Baudenkmal. Im angeführten Werk der Kunstdenkmäler des Kantons Unterwalden ist es abgebildet und beschrieben (S. 633). Nicht zuletzt dank der gegebenen Parzellenstruktur ist auch dieses Haus vom angrenzenden Strassenareal aus gut einsehbar, was im öffentlichen Interesse zu begrüssen ist. Die Befürchtungen des Eidgenössischen Departements des Innern, die beantragte Umlegung könnte die Denkmalschutzinteressen gefährden, sind daher nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Der Bestand der Parzelle Nr. 1861, welche mit einem Bauverbot zugunsten der Liegenschaft des Beschwerdeführers belastet ist, sichert diesem Baudenkmal von hohem Rang den erwünschten Freiraum.
b) Auch wenn anerkannt wird, dass die Verbesserung der Parzellenverhältnisse im öffentlichen Interesse liegt, so ist nicht zu verkennen, dass dem Interesse der Förderung des Wohnungsbaues unter den gegebenen konkreten Verhältnissen nur ein beschränktes Gewicht beigemessen werden kann. Der Schutz der vorhandenen Baudenkmäler verdient Beachtung und ist - jedenfalls zur Zeit - als überwiegend zu bezeichnen. Sollen in dem Gebiet neue Wohnbauten erstellt werden, so gebietet das Interesse des Ortsbild- und Denkmalschutzes deren sorgfältige Einordnung, was nur aufgrund einer Quartierplanung möglich sein dürfte. Solange diese nicht vorliegt und der Schutz der Baudenkmäler nicht gesichert wird, ist es verfehlt, eine Baulandumlegung anzuordnen, bevor nicht feststeht, wie die Parzellen in Abstimmung auf eine den Anforderungen des Denkmalschutzes entsprechende Überbauung zu bilden sind.
c) Aus diesem Ergebnis kann nicht gefolgert werden, dass an einer Bereinigung des unbefriedigenden Verlaufs der Parzellengrenzen zwischen den Liegenschaften Nr. 294 und Nr. 1862 kein öffentliches Interesse bestünde. Die den geltenden baugesetzlichen Vorschriften nicht entsprechenden baulichen Verhältnisse beim geschützten "Speicher im Cher" werden durch den bestehenden Grenzverlauf verschlechtert. Der Speicher und der Schopf B. halten auf einzelnen Gebäudeseiten keinen Grenzabstand ein. Doch vermöchte sich eine Grenzkorrektur zur Herstellung baugesetzlich befriedigender Verhältnisse nicht auf das WEG zu stützen. Ob eine Grenzbereinigung gemäss kantonalem Baugesetz und dem Gemeindebaureglement angeordnet werden könnte, hätten die zuständigen Behörden des Kantons und der Gemeinde, allenfalls auf Initiative der Eigentümer, zu beurteilen. | de | Art. 7 ss LCPL, art. 20 LAT, art. 5 PA, art. 97 ss OJ; décision ordonnant un regroupement de restructuration, voies de recours. 1. Les art. 7 ss LCPL, qui font partie du droit public fédéral, règlent de façon précise et contraignante les conditions auxquelles un regroupement de terrains à bâtir peut être ordonné. Ces dispositions l'emportent, comme lex specialis, sur la règle générale de l'art. 20 LAT; dans leur champ d'application, le droit cantonal ou communal du remaniement n'a pas de signification propre. L'obligation pour le propriétaire d'un immeuble de participer à une procédure de regroupement parcellaire doit résulter d'une décision. Recevabilité du recours de droit administratif (consid. 1 et 2).
2. Les art. 7 et 8 LCPL constituent une base légale suffisante pour ordonner un regroupement de restructuration; marge de manoeuvre et exigences pour le droit cantonal d'exécution et de procédure (consid. 3).
3. La décision ordonnant un regroupement de restructuration, sans que la preuve de l'intérêt prépondérant à la création d'un nouveau secteur destiné à la construction de logements soit apportée (consid. 4) et sans que soient pris en considération les intérêts importants liés à la protection des monuments (consid. 5), viole le droit fédéral. | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,075 | 118 Ib 417 | 118 Ib 417
Sachverhalt ab Seite 418
Zwischen dem Ortsteil Kirchhofen und dem Bahnhof Sarnen liegt westlich der Sarneraa das Gebiet Rüti/Cher, welches zur Dorfschaftsgemeinde Sarnen gehört. Es befinden sich dort unter anderem die aneinandergrenzenden und gemäss Zonenplan 1976 (mit Änderungen von 1979 und 1985) in der Wohnzone W3 liegenden Grundstücke Nrn. 294, 297, 1861 und 1862. Es gilt eine Ausnützungsziffer von 0,55. Das fragliche Areal bildet Bestandteil des Ortsteiles Kirchhofen. Diesem Ortsbild kommt nationale Bedeutung zu, weshalb es im Inventar der Schützenswerten Ortsbilder der Schweiz verzeichnet ist (Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 [VISOS; SR 451.12]).
D. ist Eigentümer der Parzelle Nr. 297, haltend 2896 m2, die mit einem Wohn- und Geschäftshaus ("Haus Rosengarten") überbaut ist.
Zugunsten dieses Grundstückes ist zu Lasten der angrenzenden, südlich liegenden und 337 m2 grossen Parzelle Nr. 1861 eine Bauverbotsdienstbarkeit im Grundbuch eingetragen. Das Grundstück Nr. 1861 ist nicht überbaut und gehört der Erbengemeinschaft R., die auch Eigentümerin des Grundstückes Nr. 1862, haltend 845 m2, ist. Auf diesem westlich der Parzelle von D. liegenden Grundstück befinden sich eine Molkerei mit Käsemagazin und Wohnung, eine Garage, ein Käsekeller und der "Speicher im Cher". Zwischen dieser Parzelle und der Liegenschaft von D. liegt ein ungünstig geformter Grundstücksteil in der Grösse von 337 m2, welcher zur Parzelle Nr. 294 gehört, deren hauptsächliche Fläche im Südwesten an das Grundstück von D. angrenzt. Diese total 1197 m2 grosse und mit einem Wohnhaus und Remise überbaute Liegenschaft ist Eigentum des Ehepaares B. Auf dem Grundstück befindet sich das sogenannte "Rote Haus im Cher".
Mit Eingabe vom 7. Dezember 1987 an den Dorfschaftsgemeinderat Sarnen verlangten die Eheleute B. sowie die Erbengemeinschaft R. die Einleitung eines Landumlegungsverfahrens, in welches die vier genannten Grundstücke einbezogen werden sollten. Sie reichten einen von Grundbuchgeometer G. ausgearbeiteten Entwurf zu einer Baulandumlegung vom 21. Juli 1986 ein. Nach diesem Entwurf ist vorgesehen, dass die Eheleute B. ihren Grundstücksteil von 337 m2, welcher zwischen der Liegenschaft Nr. 1862 und der Parzelle Nr. 297 liegt, an die Parzelle Nr. 1862 abtreten. Die den Erben R. gehörende Parzelle Nr. 1861 im Ausmass von ebenfalls 337 m2 soll zur Liegenschaft Nr. 297 von D. geschlagen werden. Von diesem Grundstück wiederum soll eine Fläche von 337 m2 der Parzelle Nr. 294 der Eheleute B. zugemessen werden. Mit Beschluss vom 5. April 1988 verfügte der Dorfschaftsgemeinderat Sarnen die Einleitung der Baulandumlegung aufgrund der eingereichten Akten. Der Beschluss stützt sich auf Art. 7 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) sowie auf Art. 19 des kantonalen Baugesetzes vom 4. Juni 1972 (BauG) und Art. 140 des kommunalen Baureglementes vom 19. März 1976 (BR).
D. gelangte gegen den Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates mit Beschwerde vom 9. Mai 1988 an den Regierungsrat des Kantons Obwalden und beantragte die Aufhebung der verfügten Baulandumlegung. Am 3. Januar 1989 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Mit Eingabe vom 26. Januar 1989 verlangte D. vom Verwaltungsgericht des Kantons Obwalden die Aufhebung des regierungsrätlichen Beschlusses vom 3. Januar 1989 und des Beschlusses des Dorfschaftsgemeinderates vom 5. April 1988. Am 15. September 1989 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ebenfalls ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde vom 25. Oktober 1989 beantragt D. die Aufhebung des Entscheides des Verwaltungsgerichtes. Das Bundesgericht ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten und hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutgeheissen
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die staatsrechtliche Beschwerde und/oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben ist (BGE 117 Ia 303 E. 1; BGE 117 Ib 156 E. 1).
a) Den kantonalen Rechtsmittelweg hat der Beschwerdeführer beschritten; das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, was dem Grundsatze nach sowohl Voraussetzung für die Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch der staatsrechtlichen Beschwerde ist (Art. 98 lit. g und Art. 86 Abs. 2 OG). Der Beschwerdeführer hat beide Beschwerden in einer Beschwerdeschrift erhoben, was zulässig ist (BGE 115 Ib 461 E. 1d).
b) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätte stützen sollen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist (BGE 117 Ib 311 E. 1a). Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 116 Ib 162 f. E. 1a mit Hinweisen).
c) Der angefochtene Entscheid stützt sich ausdrücklich auf die Art. 7 und 8 WEG. Bereits der Beschluss des Dorfschaftsgemeinderates Sarnen vom 5. April 1988 berief sich auf diese bundesrechtlichen Vorschriften. Auch der Regierungsrat bezeichnete in seinem Rekursentscheid vom 3. Januar 1989 die Art. 7 ff. des WEG als unmittelbar anwendbare ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen Parzellarordnungsmassnahme. Das Verwaltungsgericht gelangte im angefochtenen Entscheid (E. 1b) zum Ergebnis, "dass seit Inkrafttreten des WEG auch im Kanton Obwalden eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung einer sogenannten Neuordnungsumlegung besteht".
Die Art. 7 ff. WEG über die Umlegung von Bauland und die Grenzregulierung regeln verbindlich die Anordnung dieser Massnahmen im Interesse des Wohnungsbaues (Art. 1 WEG). Sie gehen als lex specialis dem allgemeinen Grundsatz des Art. 20 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) über die Landumlegung vor (LEO SCHÜRMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 86; EJPD/BRP, Erläuterungen RPG N. 4 zu Art. 20, Anmerkung 487; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum RPG, Bern 1980, S. 79 f.). Das Verwaltungsgericht erblickt in den genannten Vorschriften des WEG die erforderliche gesetzliche Grundlage für die Anordnung der umstrittenen Parzellarordnungsmassnahme und betrachtet das bereits bestehende kantonale und kommunale Recht über die Baulandumlegung als Ausführungsrecht zu Art. 7-11 WEG; dies bezeichnet das Bundesgericht als zulässig (BGE 106 Ia 368 f. E. 2b). Das Urteil des Verwaltungsgerichts stützt sich somit im Sinne von Art. 5 VwVG auf öffentliches Recht des Bundes. Da sich gemäss Art. 59 WEG der Rechtsschutz im Bereich des Bundes nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet, kommt demgemäss die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (Art. 97 Abs. 1 OG), sofern sie von einer der in Art. 98 genannten Vorinstanzen ausgeht, was - wie bereits erwähnt - im vorliegenden Falle zutrifft. Ein Unzulässigkeitsgrund im Sinne der Art. 99-102 OG liegt nicht vor.
d) Das Verwaltungsgericht ist allerdings der Meinung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unzulässig, weil das Bundesgericht in BGE 112 Ib 235 festgestellt habe, Art. 6 WEG stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen dar. Doch übersieht das Gericht, dass die im zweiten Abschnitt des ersten Kapitels des WEG über das Erschliessungsrecht enthaltenen Vorschriften über die Umlegung von Bauland und Grenzregulierung nicht dem Art. 6 über Erschliessungsbeiträge gleichgestellt werden können. Für die Erhebung von Beiträgen sind präzise Vorschriften, welche den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von öffentlichen Abgaben genügen, unentbehrlich (BGE 114 Ia 11 E. 2b; BGE 112 Ia 43 ff. E. 2a; 105 Ia 145 ff. E. 5b und c). Eine Grundsatzbestimmung des Bundesrechts, die von "angemessenen Beiträgen" an die Kosten der Groberschliessung spricht und anordnet, dass die Kosten der Feinerschliessung ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden seien, bildet klarerweise keine genügende gesetzliche Grundlage für die Bemessung und Erhebung der öffentlichen Abgabe.
Die Vorschriften über die Umlegung von Bauland und die Grenzregulierung regeln demgegenüber präzise und in einer sowohl die zuständigen Behörden als auch die Grundeigentümer bindenden Weise, unter welchen Voraussetzungen diese Parzellarordnungsmassnahmen anzuordnen sind. Dass kantonale Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften nötig sind, gilt allgemein für den Vollzug von Bundesrecht durch die Kantone. Es schliesst dies nicht aus, dass die Art. 7 und 8 WEG die gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Baulandumlegung bilden und dass die zuständige kantonale Behörde in diesem Falle eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung trifft.
Desgleichen steht die Tatsache, dass im kantonalen Recht Parzellarordnungsverfahren seit langem bekannt und geregelt sind, der Anwendung der Art. 7 ff. WEG nicht entgegen. Zudem sei beigefügt, dass Art. 66 Abs. 2 WEG, der angeordnet hatte, dass die kantonalen Ausführungserlasse der Genehmigung durch den Bundesrat bedürften, mit dem Bundesgesetz über die Genehmigung kantonaler Erlasse vom 15. Dezember 1989 durch den Bund aufgehoben wurde (AS 1991 I S. 362 ff., S. 368 Ziff. 416).
e) Schliesslich ist daran zu erinnern, dass das Bundesrecht bereits in Art. 703 ZGB Bodenverbesserungen anordnete, zu welchen auch Parzellarordnungsmassnahmen zählen. Die entsprechende Regel ist eine öffentlichrechtliche Vorschrift des Bundes, deren Auslegung und Anwendung im Streitfalle Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet (BGE 99 Ib 325 E. 1a).
Nicht anders verhält es sich mit den Vorschriften des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG; SR 725.11), die in den Art. 30 ff. den Landerwerb im Landumlegungsverfahren anordnen und die hiefür zu treffenden Massnahmen näher umschreiben (dazu insbesondere Art. 31 Abs. 2 NSG sowie BGE 111 Ib 30 E. 3b mit Hinweisen). Ist die Anwendung dieser bundesrechtlichen Vorschriften umstritten, so kommt hiefür die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zum Zuge (BGE 105 Ib 107 ff. E. 1). So kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Einleitung eines Landumlegungsverfahrens und die Bildung einer Landumlegungskorporation angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, die gesetzlichen Voraussetzungen hiefür seien nicht erfüllt (BGE 111 Ib 30 E. 3b). Gleiches gilt im Falle der Anordnung einer Umlegung zur Verbesserung ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen gestützt auf Art. 7 WEG. Wie im Falle des Nationalstrassenrechtes ergibt sich die Verpflichtung zur Anordnung der Umlegung aus dem Bundesrecht.
f) Fragen kann sich einzig, ob die staatsrechtliche Beschwerde deshalb zum Zuge kommt, weil auch das Raumplanungsgesetz eine Grundsatzbestimmung über die Landumlegung enthält. Doch besagt diese Vorschrift lediglich, dass die Umlegung von Amtes wegen angeordnet und auch durchgeführt werden kann, wenn Nutzungspläne dies erfordern. Aus diesem allgemeinen Grundsatz sowie der Regelung des Rechtsschutzes in Art. 34 RPG ergibt sich nicht, dass die für die Bundesrechtspflege geltende übliche Ordnung nicht zum Zuge kommt, wenn gestützt auf spezielles Bundesverwaltungsrecht Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG getroffen werden. So ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen, ein Nutzungsplan müsse geändert werden, weil eine Bauzone den Anforderungen des Bundesumweltschutzrechtes hinsichtlich der Lärmimmissionen nicht entspreche (Art. 24 USG), auch wenn im allgemeinen gegen die Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen nur die staatsrechtliche Beschwerde zum Zuge kommt (Art. 21 und 34 RPG; BGE 117 Ib 311 ff. E. 1 und 3).
Der angefochtene Entscheid nennt als notwendige gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Baulandumlegung neben den einschlägigen kantonalen und kommunalen Vorschriften ausschliesslich Art. 7 und 8 WEG. Die Verpflichtung eines Grundeigentümers, mit seiner Liegenschaft an einem Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Demnach ist im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob die Vorschriften des WEG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
2. a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann der Beschwerdeführer die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts rügen (Art. 104 lit. a und b OG). An die Feststellung des Sachverhalts ist das Bundesgericht gebunden, wenn - wie hier - ein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat (Art. 105 Abs. 2 OG). Zum Bundesrecht zählt auch das Bundesverfassungsrecht (BGE 115 Ib 168 E. 1 mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte rügt, übernimmt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Rolle der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 116 Ib 178 E. 1 und 114 Ib 133 E. 2, je mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Berufung des Beschwerdeführers auf Art. 6 EMRK.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, nicht nur die Art. 7 f. WEG, sondern auch Art. 19 BauG und Art. 40 BR würden keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden.
Dieser Berufung auf das kantonale Recht kommt keine selbständige Bedeutung zu. Wie bereits dargelegt, geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass diese Vorschriften nur zusammen mit den Bestimmungen des WEG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Umlegung bilden würden. Ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung der Baulandumlegung gegeben ist und ob genügende öffentliche Interessen, welche die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen, die Einleitung des Verfahrens rechtfertigen, ist im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen.
Das Entsprechende gilt für die Rüge, der angefochtene Entscheid missachte die in der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) enthaltene Wertgarantie. Auf diese Rüge ist nur insoweit einzutreten, als zu prüfen ist, ob sich aus dem Einleitungsbeschluss eine Missachtung des im Umlegungsverfahren zu beachtenden Grundsatzes des wertgleichen Realersatzes ergibt (vgl. BGE 105 Ia 324; Urteil des Bundesgerichtes vom 16. Dezember 1981, publiziert in: ZBl 84/1983 S. 73 ff.). Sollte jedoch Gewähr dafür bestehen, dass im Umlegungsverfahren diesem Grundsatz nachgekommen werden kann, so bleibt es dem Beschwerdeführer unbenommen, gegen den Umlegungsbeschluss zu gegebener Zeit Beschwerde zu führen, falls er der Meinung sein sollte, seinem Anspruch auf Realersatz werde nicht Rechnung getragen.
Es ergibt sich aus diesen Erwägungen, dass für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum bleibt. Auf sie ist nicht einzutreten.
3. Der Ausgang der Sache hängt davon ab, ob sich die kantonalen Instanzen zu Recht auf die Art. 7 und 8 WEG berufen konnten, um in Verbindung mit dem kantonalen und kommunalen Recht eine Baulandumlegung anzuordnen, in welche auch die Liegenschaft des Beschwerdeführers einbezogen werden soll. Zweck der Umlegung bildet die Verbesserung der bestehenden Parzellenverhältnisse im Hinblick auf eine rationellere bauliche Nutzung der in das Umlegungsverfahren einbezogenen Grundstücke.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 7 und 8 WEG könnten nicht angewendet werden, weil vom Bundesrat genehmigte kantonale Ausführungsvorschriften fehlen würden. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wie bereits erwähnt wurde, sind Baulandumlegungsverfahren im kantonalen Recht seit langem bekannt. Soweit das geltende Recht die Zuständigkeit und das Verfahren für die Durchführung von Umlegungen ordnet, erübrigen sich kantonale Ausführungsvorschriften. Das Bundesrecht ändert an der Geltung bestehenden kantonalen Rechts nichts, soweit dieses ihm nicht widerspricht. Es ist vielmehr, wie das Verwaltungsgericht zutreffend darlegt, bundesrechtskonform anzuwenden, andernfalls würde Bundesrecht nicht vollzogen.
b) Dass die Art. 7 und 8 WEG sich auch auf die Verbesserung der Grundstücksverhältnisse in überbauten Quartieren beziehen, stellt der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Art. 7 WEG spricht von der Erneuerung von Wohnquartieren und sieht vor, dass durch Umgestaltung der Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle Überbauung ermöglicht werden soll. In Übereinstimmung mit diesem Grundsatz ordnet Art. 8 an, dass die Umlegung von überbauten Grundstücken angeordnet werden kann und muss, wenn dies die Mehrheit der beteiligten Grundeigentümer, der mehr als die Hälfte des betroffenen Gebiets gehört, verlangt. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, so kann sie auch von Amtes wegen auf Beschluss der zuständigen Behörde verfügt werden.
Im vorliegenden Fall stellt das einbezogene Gebiet Wohnbauland dar. Die Form, Grösse und Gruppierung der alten Parzellen lassen erkennen, dass eine ungünstige Grundstücksgestaltung vorliegt. Der Augenschein hat dies bestätigt und ergeben, dass die bestehenden Bauten auf den Liegenschaften Nr. 1862 und Nr. 294 im Verhältnis zum Verlauf der Parzellengrenzen zum Teil baurechtswidrig sind. Die primäre Voraussetzung für die Anordnung einer Umlegung ist damit erfüllt.
Die ungünstigen Verhältnisse betreffen freilich nicht das Grundstück des Beschwerdeführers. Doch ergibt sich hieraus nicht ohne weiteres, dass seine Liegenschaft nicht in das Verfahren einbezogen werden darf. Entscheidend ist nämlich, ob die weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Umlegung erfüllt sind und ob nicht allfällige sonstige öffentlichen sowie die privaten Interessen des Beschwerdeführers der Umlegung entgegenstehen und im konkreten Fall überwiegen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 1. April 1981, publiziert in: ZBl 84/1983 S. 183 ff.).
c) Die Einwendung des Beschwerdeführers, der Beschluss, ein Umlegungsverfahren einzuleiten, sei sinn- und zwecklos, weil in Obwalden keine Vorschriften für das anschliessende Verfahren bestünden, ist nicht stichhaltig.
Es trifft zu, dass das geltende kantonale Recht nur eine äusserst knappe Regelung über die Baulandumlegung in Art. 19 BauG enthält und dass das kommunale Recht sich im wesentlichen damit begnügt, die kantonale Vorschrift in Art. 40 BR zu wiederholen. Doch bezeichnen beide Vorschriften die zuständigen Behörden für die Anordnung einer Baulandumlegung. Auch nennen sie als Voraussetzung nicht nur den Landerwerb für Strassenbauten, sondern allgemein ungünstig gruppierte Baulandparzellen (Art. 19 Abs. 1 lit. a BauG und Art. 40 Abs. 1 lit. a BR). Sie bringen ferner zum Ausdruck, dass die anteilsmässigen Eigentumsrechte zu wahren sind (Art. 19 Abs. 3 BauG und Art. 40 Abs. 3 BR). Damit sprechen sie den Grundsatz des wertgleichen Realersatzes an, der im Umlegungsverfahren respektiert werden muss, was sich schon aus Art. 4 BV sowie aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums gemäss Art. 22ter BV ergibt (BGE 105 Ia 326 ff. E. 2a-e).
Die kantonale Praxis zeigt, dass aufgrund dieser Vorschriften Baulandumlegungen durchgeführt wurden (Verwaltungsgerichtsentscheide vom 8. Juli 1976, publiziert in: Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsentscheide des Kantons Obwalden [VVGE] 1976/77, Nr. 53, und vom 11. Juli 1983, publiziert in: VVGE 1983/84, Nr. 41). Das Verwaltungsgericht stellte dabei auch Verfahrensfragen klar. Die Praxis anerkennt, dass sowohl der Einleitungsbeschluss mit Festlegung des Perimeters als auch der Umlegungsbeschluss, mit welchem das Verfahren abgeschlossen wird, mit Verwaltungsbeschwerde und kantonaler Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können. Trotz der rudimentären Regelung des kantonalen Rechts besteht somit die Gewähr dafür, dass ein ausreichender Rechtsschutz mit voller richterlicher Kontrolle der Rechtsanwendung gewährleistet ist. Diese Kontrolle schliesst die Überprüfung der Ausübung des Ermessens auf Überschreitung oder Missbrauch hin ein, was den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügt (BGE 118 Ia 226 E. b, 115 Ia 191).
d) Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht diese Kontrolle in einer verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Weise ausgeübt. Insbesondere konnte das Gericht davon ausgehen, dass der Gemeinderat eine Umlegung anordnen durfte, auch wenn er hiezu nicht verpflichtet war. Es trifft zwar zu, dass der Gemeinderat bei seinem Beschluss davon ausging, das Mehrheitserfordernis gemäss Art. 40 Ziff. 2 BauR sei erfüllt. Der Regierungsrat verneinte diese Annahme in seinem Rekursentscheid, hielt jedoch fest, es sei dem Gemeinderat möglich, auch von Amtes wegen die Umlegung anzuordnen. Wenn das Verwaltungsgericht dieser Annahme zustimmte, so liegt hierin keine Rechtsverletzung (Art. 20 RPG, Art. 8 WEG).
Aus der im Instruktionsverfahren eingegangenen Stellungnahme des Dorfschaftsgemeinderates ergibt sich, dass dieser ein öffentliches Interesse an der Durchführung der Umlegung bejaht. Er bezeichnet zwar die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung von Art. 19 Abs. 2 BauG, wonach als betroffenes Land nicht nur der von der Umlegung beanspruchte Boden, sondern die Fläche aller Grundstücke zu berücksichtigen ist, deren Grenzen durch die Umlegung verändert werden sollen, als unrichtig. Doch ändert dies nichts an seiner Befugnis, die Umlegung sowohl nach Art. 7 f. WEG als auch nach Art. 20 RPG von Amtes wegen anzuordnen. Der Dorfschaftsgemeinderat erklärt nicht, er hätte die Umlegung nicht eingeleitet, wenn er sich der Rechtslage, wie sie das Verwaltungsgericht darlegte, bewusst gewesen wäre.
4. Nach dem Gesagten stellen die Art. 7 und 8 WEG in Verbindung mit dem kantonalen und kommunalen Recht an sich eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Neuordnungsumlegung dar. Auch hat das Verwaltungsgericht die ihm obliegende Rechtskontrolle in formeller Hinsicht in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Für den Ausgang der Sache ist somit die Frage entscheidend, ob die Einleitung eines Umlegungsverfahrens mit Einbezug der Liegenschaft des Beschwerdeführers materiell in Berücksichtigung aller gesetzlichen Voraussetzungen und der konkreten Verhältnisse zu Recht erfolgt ist und ob dem Umlegungsverfahren nicht öffentliche und private Interessen entgegenstehen, die als überwiegend zu bezeichnen sind.
a) Die Umlegung gemäss den Art. 7 ff. WEG steht im Dienste der Förderung des Wohnungsbaues im allgemeinen, wie der Titel des ersten Teiles des Gesetzes besagt. Geht es - wie hier - um eine Neuordnungsumlegung, so kann diese angeordnet werden, wenn die Erneuerung eines Wohnquartiers wegen ungünstiger Grundstücksgrössen und -grenzen erschwert wird. Voraussetzung bilden die Bedürfnisse des Wohnungsbaues sowie der Nachweis, dass die bestehenden Grundstücke nach Form, Grösse und Gruppierung eine rationelle Überbauung verunmöglichen. Art. 9 WEG bringt diese Zielsetzung besonders deutlich dadurch zum Ausdruck, dass die Neuordnung mit der Auflage verbunden werden kann, die Grundstücke in einer für den Eigentümer zumutbaren Frist zu überbauen oder für die Überbauung zur Verfügung zu stellen. Es kann hiezu eine Bauverpflichtung angeordnet und im Grundbuch angemerkt werden.
b) Im vorliegenden Falle steht fest, dass von den in das Verfahren einbezogenen Liegenschaftseigentümern keiner klare Vorstellungen für eine neue Wohnüberbauung besitzt. Der Beschwerdeführer widersetzt sich der Umlegung, weil er nicht bereit ist, Teile seiner Liegenschaft in eine neue Wohnüberbauung einbeziehen zu lassen. Gemäss Ziff. 2.5 des dem Amtsbericht des Regierungsrates beiliegenden Dossiers ist die 845 m2 haltende Liegenschaft Nr. 1862 mit den bestehenden Wohn- und Gewerbebauten bereits derart intensiv überbaut, dass das zulässige Ausnutzungsmass von 0,55 um über 536 m2 vorhandener Bruttogeschossfläche überschritten ist. Auch wenn die Fläche von 337 m2 der nichtüberbauten Parzelle Nr. 1861 zur Grundstücksfläche hinzugerechnet wird, was gemäss dem Umlegungsvorschlag des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ermöglicht werden soll, so läge immer noch eine beachtliche Überschreitung der Bruttogeschossfläche vor; es ergäbe sich ein zulässiges Nutzungsmass von 650 m2 mit einer Überschreitung um 350 m2 der zulässigen Bruttogeschossfläche.
Bei dieser Ausgangslage ist es zumindest als fraglich zu bezeichnen, ob die Vergrösserung der Parzelle Nr. 1862, die durch die Umlegung erzielt werden könnte, einen ausreichenden Anreiz für den Abbruch der bestehenden Wohn- und Gewerbebauten und deren Ersetzung durch einen neuen Wohnhausbau mit geringerer Bruttogeschossfläche zu bilden vermöchte. Jedenfalls fehlt jeder Anhaltspunkt hiefür.
Somit verbleibt als einzige reale Möglichkeit für die Schaffung zusätzlichen Wohnraumes eine Neuüberbauung der Liegenschaft Nr. 294. Auch wenn deren Eigentümer die Absicht geäussert haben, ihr bestehendes "Rotes Haus im Cher" abzubrechen und durch einen Neubau zu ersetzen, so fehlen Pläne hiefür. Doch steht aufgrund des zulässigen Nutzungsmasses fest, dass nicht mit einem erheblichen Zuwachs von Wohnraum gerechnet werden könnte. Das bestehende Haus weist eine Bruttogeschossfläche von rund 489 m2 auf; zulässig sind 658 m2, so dass ohne Vergrösserung der Parzelle zusätzlicher Wohnraum im Ausmass von 169 m2 Bruttogeschoss geschaffen werden könnte. Diese Fläche würde sich um das Ausmass erhöhen, das sich ergäbe, wenn ein Abschnitt der Liegenschaft des Beschwerdeführers zur Parzelle Nr. 294 geschlagen werden könnte. Indes ist angesichts der Wertdifferenzen nicht damit zu rechnen, dass die Parzelle Nr. 294 um 337 m2 vergrössert werden könnte. Selbst wenn man dies annähme, ergäbe sich lediglich ein zusätzlicher Gewinn um 185 m2 Bruttogeschossfläche; in jedem Fall hielte sich der Gewinn an Wohnraum in bescheidenem Rahmen.
d) Es kann somit nicht gesagt werden, ein im Sinne des WEG ausreichendes Interesse an der Schaffung neuen Wohnraumes sei nachgewiesen, um zur Zeit die Umlegung zu rechtfertigen. Von einem Gewinn für den Wohnungsbau könnte allenfalls gesprochen werden, wenn in das Umlegungsgebiet auch die angrenzende Liegenschaft Nr. 1864 einbezogen würde. Diese ist nur im geringen Nutzungsmass von 0,11 überbaut und verfügt damit über eine Nutzungsreserve von 636 m2. Doch sind deren Eigentümer offenbar nicht mit einem Einbezug ihrer Parzelle in das Umlegungsgebiet einverstanden. Wie sich am Augenschein gezeigt hat, soll lediglich eine geringe Grenzbereinigung zur Verbesserung der Zufahrt zum "Roten Haus im Cher" vorgenommen werden. Im Plan des Geometers G. vom 21. Juli 1986 ist die entsprechende Fläche, die zur Liegenschaft Nr. 294 geschlagen werden soll, mit 38 m2 angegeben.
Eine Neuordnungsumlegung zur Förderung des Wohnungsbaues könnte etwa dadurch gerechtfertigt werden, dass entweder die Eigentümer oder der Dorfschaftsgemeinderat von Amtes wegen einen Quartierplan für die Neuüberbauung des Quartiers ausarbeiten würden, der auch die erforderliche Bereinigung der Parzellenverhältnisse vorsehen könnte. Die alsdann zur Verwirklichung des Planes anzuordnende Umlegung könnte mit der in Art. 9 WEG vorgesehenen Bauverpflichtung verbunden werden, sofern das kantonale Recht deren Durchführung sicherstellt (Art. 11 Abs. 1 WEG). Doch müsste wohl damit gerechnet werden, dass sich die Eigentümer einem solchen Vorgehen widersetzen würden, wie dies die vorliegende Auseinandersetzung erkennen lässt. Solange keine Gewähr dafür besteht, dass die Liegenschaften, welche in die Neuordnungsumlegung einbezogen werden sollen, innert nützlicher Frist mit Wohnbauten überbaut werden, kann nicht gesagt werden, die Umlegung diene der Förderung des Wohnungsbaues. Diese Voraussetzung müsste erfüllt sein, um die gestützt auf das WEG angeordnete Neuordnungsumlegung zu rechtfertigen.
Im übrigen ist in diesem Zusammenhang auch auf die Entstehungsgeschichte der hier fraglichen Grundstücke hinzuweisen, wie sie durch die Auskünfte und Akten des Grundbuchamtes gemäss Amtsbericht des Regierungsrates belegt ist. Es ergibt sich aus den Grundbuchbelegen, dass einzelne der hier in Frage stehenden Parzellen oder deren Teile früher zum Grundstück Nr. 294 der Ehegatten B. gehörten. Auch diese Sachlage weist auf eine Zweckentfremdung des Instituts der Neuordnungsumlegung hin.
5. a) Auch Fragen des Denkmalschutzes lassen die Anordnung der Umlegung als fragwürdig erscheinen. Das Umlegungsgebiet liegt in der Umgebung des Ortsteils Kirchhofen, welcher im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgeführt ist. Gemäss dem geltenden Denkmalverzeichnis des Kantons Obwalden sind folgende Bauten und Bauteile geschützt:
- Wohnhaus "Rosengarten" auf der Liegenschaft Nr. 297
- "Speicher im Cher" auf Grundstück Nr. 1862
- Buffet und Türsturz im "Roten Haus im Cher" auf Parzelle Nr. 294
Allerdings ist beizufügen, dass das Buffet, wie an der Augenscheinsverhandlung bestätigt wurde, nicht mehr vorhanden ist. Dem Amtsbericht des Regierungsrates kann entnommen werden, dass das kantonale Erziehungsdepartement dem Dorfschaftsgemeinderat Sarnen empfiehlt, gestützt auf eine Überprüfung der historischen Bausubstanz das "Rote Haus im Cher" als qualitätsvollen Bau ins Inventar der lokalen Kulturobjekte aufzunehmen. Der Dorfschaftsgemeinderat ist gemäss seiner Antwort vom 7. April 1992 zwar nicht gewillt, eine Unterschutzstellung anzuordnen. Doch sind mit dieser Antwort die Fragen des Denkmalschutzes wohl nicht endgültig geklärt. An der Augenscheinsverhandlung haben auch die Vertreter des Eidgenössischen Departements des Innern einen Schutz befürwortet. Die Schutzwürdigkeit des vorhandenen und auch geschützten Türsturzes hat der Augenschein bestätigt. Es ist kennzeichnend, dass das Haus mit einem Bild des Türsturzes in dem vom Schweizerischen Ingenieur- und Architektenverein herausgegebenen Bürgerhaus-Werk vermerkt ist (Das Bürgerhaus in der Schweiz, XXX. Band, Kanton Unterwalden, 1937, S. LXV sowie Tafel 40). In dem von ROBERT DURRER herausgegebenen Werk, Die Kunstdenkmäler des Kantons Unterwalden, Zürich 1929, ist sowohl die Türe am "Roten Haus im Cher" als auch das Haus selbst vor dem letzten Umbau beschrieben und wiedergegeben (S. 612 f.). Doch kann die Frage des Schutzes des Hauses sowie der Eingliederung des geschützten Türsturzes in eine Neuüberbauung offengelassen werden.
Geschützt ist der "Speicher im Cher" auf der Liegenschaft der Erbengemeinschaft R., dessen hohe Schutzwürdigkeit der Augenschein ebenfalls hat erkennen lassen. Dieser Speicher ist heute dank des Abstandes, den das bestehende Wohnhaus der Beschwerdegegner B. von der Grenze zur Liegenschaft des Beschwerdeführers einhält, sichtbar, woran angesichts des hohen Denkmalwertes zweifellos ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Eine Neuüberbauung müsste diesem Interesse ebenfalls Rechnung tragen.
Schliesslich ist das Haus des Beschwerdeführers (Haus "Rosengarten") ein hochrangiges Baudenkmal. Im angeführten Werk der Kunstdenkmäler des Kantons Unterwalden ist es abgebildet und beschrieben (S. 633). Nicht zuletzt dank der gegebenen Parzellenstruktur ist auch dieses Haus vom angrenzenden Strassenareal aus gut einsehbar, was im öffentlichen Interesse zu begrüssen ist. Die Befürchtungen des Eidgenössischen Departements des Innern, die beantragte Umlegung könnte die Denkmalschutzinteressen gefährden, sind daher nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Der Bestand der Parzelle Nr. 1861, welche mit einem Bauverbot zugunsten der Liegenschaft des Beschwerdeführers belastet ist, sichert diesem Baudenkmal von hohem Rang den erwünschten Freiraum.
b) Auch wenn anerkannt wird, dass die Verbesserung der Parzellenverhältnisse im öffentlichen Interesse liegt, so ist nicht zu verkennen, dass dem Interesse der Förderung des Wohnungsbaues unter den gegebenen konkreten Verhältnissen nur ein beschränktes Gewicht beigemessen werden kann. Der Schutz der vorhandenen Baudenkmäler verdient Beachtung und ist - jedenfalls zur Zeit - als überwiegend zu bezeichnen. Sollen in dem Gebiet neue Wohnbauten erstellt werden, so gebietet das Interesse des Ortsbild- und Denkmalschutzes deren sorgfältige Einordnung, was nur aufgrund einer Quartierplanung möglich sein dürfte. Solange diese nicht vorliegt und der Schutz der Baudenkmäler nicht gesichert wird, ist es verfehlt, eine Baulandumlegung anzuordnen, bevor nicht feststeht, wie die Parzellen in Abstimmung auf eine den Anforderungen des Denkmalschutzes entsprechende Überbauung zu bilden sind.
c) Aus diesem Ergebnis kann nicht gefolgert werden, dass an einer Bereinigung des unbefriedigenden Verlaufs der Parzellengrenzen zwischen den Liegenschaften Nr. 294 und Nr. 1862 kein öffentliches Interesse bestünde. Die den geltenden baugesetzlichen Vorschriften nicht entsprechenden baulichen Verhältnisse beim geschützten "Speicher im Cher" werden durch den bestehenden Grenzverlauf verschlechtert. Der Speicher und der Schopf B. halten auf einzelnen Gebäudeseiten keinen Grenzabstand ein. Doch vermöchte sich eine Grenzkorrektur zur Herstellung baugesetzlich befriedigender Verhältnisse nicht auf das WEG zu stützen. Ob eine Grenzbereinigung gemäss kantonalem Baugesetz und dem Gemeindebaureglement angeordnet werden könnte, hätten die zuständigen Behörden des Kantons und der Gemeinde, allenfalls auf Initiative der Eigentümer, zu beurteilen. | de | Art. 7 segg. LCPA, art. 20 LPT, art. 5 PA, art. 97 segg. OG; decisione che ordina un raggruppamento per la ristrutturazione, rimedi giuridici. 1. Gli art. 7 segg. LCPA, che fanno parte del diritto pubblico federale, disciplinano in modo preciso e vincolante i presupposti secondo cui può essere ordinato un raggruppamento di terreni da costruzione. Queste norme prevalgono, come lex specialis, sulla regola generale dell'art. 20 LPT; nel loro campo di applicazione il diritto cantonale o comunale sul raggruppamento non ha una portata propria. L'obbligo per il proprietario fondiario di partecipare con il proprio fondo a una procedura di lottizzazione costituisce una decisione. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (consid. 1 e 2).
2. Gli art. 7 e 8 LCPA costituiscono una base legale sufficiente per ordinare un raggruppamento per la ristrutturazione; margine di manovra e esigenze poste al diritto cantonale di esecuzione e di procedura (consid. 3).
3. La decisione che ordina un raggruppamento per la ristrutturazione senza che sia stata fornita la prova di un interesse sufficiente alla creazione di un nuovo settore destinato alla costruzione di appartamenti (consid. 4) e senza che siano stati presi in considerazione gli interessi importanti inerenti alla protezione dei monumenti (consid. 5) viola il diritto federale. | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,076 | 118 Ib 433 | 118 Ib 433
Sachverhalt ab Seite 433
Die Architekten A., B. und C. (Einfache Gesellschaft Y) sind Gesamteigentümer der in der Gemeinde Herrliberg liegenden 1356 m2 grossen Parzelle Nr. 4392, auf welcher ein Wohnhaus mit Gartenhalle und eine unterirdische Garage vorhanden sind. An dieses Grundstück stossen die Parzellen Nrn. 2400 und 4408, die im Eigentum von J. und H. D. sind. Erstere weist eine Grösse von 381 m2 auf, die zweite eine solche von 735 m2. Die genannten Parzellen sind gemäss dem vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 19. März 1986 genehmigten kommunalen Zonenplan vom 20. November 1985 einer Bauzone zugeteilt.
Im Hinblick auf ein Bauvorhaben der "Einfachen Gesellschaft Y" ersuchte die Eigentümerin einer benachbarten Liegenschaft das Oberforstamt des Kantons Zürich um Abklärung, ob der Baumbestand auf den Parzellen Nrn. 4392 und 2400 nicht Wald sei. Am 20. Juli 1988 prüfte das Oberforstamt die Bestockung dieser Grundstücke sowie der Parzelle Nr. 4408 und kam zum Ergebnis, dass eine Fläche von insgesamt 614 m2 als Wald im Sinne der eidgenössischen Forstgesetzgebung bezeichnet werden müsse. Nach Anhörung der betroffenen Eigentümer und der Anstösser erliess die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich am 20. Februar 1989 eine Waldfeststellungsverfügung. Gemäss dem Plan 1:500 eines Ingenieurbüros vom August 1988 beträgt die Waldfläche auf der Parzelle Nr. 4392 ca. 428 m2, auf der Parzelle Nr. 2400 ca. 91 m2 und auf der Parzelle Nr. 4408 ca. 95 m2.
Gegen diese Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion erhoben die Architekten A., B. und C. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 3. Oktober 1990 wies der Regierungsrat, nachdem er einen Augenschein durchgeführt hatte, den Rekurs ab.
A., B. und C. erheben gegen diesen Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die aufgeworfene Koordinationsfrage betrifft das Verhältnis zwischen Waldfeststellung und Festlegung einer an sich vom kantonalen Recht beherrschten Bauzone. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts besteht eine verfassungsrechtliche Pflicht zur materiellen und formellen Koordination der Rechtsanwendung, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (BGE 117 Ib 48 E. 4a, BGE 116 Ib 56 E. 4a, 313 E. 2c, 327 f. E. 4a mit Hinweisen). Ein solcher Koordinationsbedarf ist bei der Waldfeststellung nicht gegeben. Nach Art. 18 Abs. 3 RPG ist das Waldareal durch die Forstgesetzgebung umschrieben und geschützt. Was Wald ist, bestimmt sich einzig nach den in Art. 1 FPolV genannten Kriterien. Auch die mit dem RPG konforme kommunale Nutzungsplanung kann an der Waldqualität einer Bestockung nichts ändern. Wald, der einer Bauzone zugewiesen ist, bleibt forstrechtlich Wald (BGE 101 Ib 315 f. E. 2b, BGE 108 Ib 383; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 18 zu Art. 18; AEMISEGGER/WETZEL, Wald und Raumplanung, Schriftenfolge VLP Nr. 38, Frühling 1985, S. 88 ff.; PETER DILGER, Raumplanungsrecht der Schweiz, Zürich 1982, § 5 Rz. 68, § 8 Rz. 23). Aufgrund dieser Ausgangslage ist bei der Frage, ob eine bestockte Fläche Wald ist, keine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, die erforderte, materiellrechtliche Vorschriften des Bundes über die Raumplanung mitzuberücksichtigen. Weder Bestimmungen der geltenden Forstpolizeigesetzgebung noch solche der Raumplanung auferlegen in dem Sinn eine Koordinationspflicht, dass aus verfassungsmässigen Gründen Waldfeststellungen auf Nutzungsordnungen abzustimmen wären. Freilich bringt das neue Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 (BBl 1991 III 1385 ff.), das allerdings noch nicht in Kraft ist, in dieser Frage eine Rechtsänderung. Art. 10 Abs. 2 schreibt vor, dass beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen eine Waldfeststellung in jenem Bereich anzuordnen ist, wo Bauzonen an Wald grenzen oder in Zukunft grenzen sollen. Sodann regelt im "Abschnitt Wald und Raumplanung" Art. 13 die Abgrenzung von Wald und Bauzonen. Abs. 1 schreibt vor, dass in den Bauzonen die Waldgrenzen gestützt auf rechtskräftige Waldfeststellungen einzutragen sind. Gemäss Abs. 2 gelten neue Bestockungen ausserhalb dieser Waldgrenzen nicht als Wald, wobei Abs. 3 eine Überprüfung vorbehält, wenn Grundstücke im Rahmen einer Revision des Nutzungsplans aus der Bauzone entlassen werden. Diese Regelung wird erst nach Inkraftsetzung des neuen Bundesgesetzes beim Erlass neuer und bei der Revision bestehender Nutzungspläne ihre Wirksamkeit entfalten. Sie ist hinsichtlich des vorliegend massgeblichen kommunalen Zonenplans vom 20. November 1985 ohne Bedeutung. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern diese zukünftige Regelung im vorliegenden Fall von Belang sein könnte. Es kann deshalb offen- bleiben, ob auf die entsprechenden Argumente, welche die Beschwerdeführer erst mit ihrer Stellungnahme zum Augenscheinsprotokoll vorgebracht haben, überhaupt eingegangen werden kann. Somit ergibt sich, dass im vorliegenden Fall eine verfassungsmässige Koordinationspflicht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht bestand. Von einer Verfassungsverletzung kann daher in dieser Hinsicht keine Rede sein. Der angefochtene Entscheid steht auch insofern nicht in Widerspruch zu Art. 22quater Abs. 3 BV, als der Bund grundsätzlich an die kantonalen Planungsmassnahmen gebunden ist; denn dies ist nur dort der Fall, wo ihn das Bundesrecht nicht davon befreit (vgl. RICCARDO JAGMETTI, Kommentar der Bundesverfassung, Art. 22quater, Rz. 9 und 143), was hinsichtlich des Waldes eben anders ist. | de | Art. 22quater BV, Raumplanungs- und Forstrecht; Koordinationspflicht. Wald in der Bauzone. | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-433%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,077 | 118 Ib 433 | 118 Ib 433
Sachverhalt ab Seite 433
Die Architekten A., B. und C. (Einfache Gesellschaft Y) sind Gesamteigentümer der in der Gemeinde Herrliberg liegenden 1356 m2 grossen Parzelle Nr. 4392, auf welcher ein Wohnhaus mit Gartenhalle und eine unterirdische Garage vorhanden sind. An dieses Grundstück stossen die Parzellen Nrn. 2400 und 4408, die im Eigentum von J. und H. D. sind. Erstere weist eine Grösse von 381 m2 auf, die zweite eine solche von 735 m2. Die genannten Parzellen sind gemäss dem vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 19. März 1986 genehmigten kommunalen Zonenplan vom 20. November 1985 einer Bauzone zugeteilt.
Im Hinblick auf ein Bauvorhaben der "Einfachen Gesellschaft Y" ersuchte die Eigentümerin einer benachbarten Liegenschaft das Oberforstamt des Kantons Zürich um Abklärung, ob der Baumbestand auf den Parzellen Nrn. 4392 und 2400 nicht Wald sei. Am 20. Juli 1988 prüfte das Oberforstamt die Bestockung dieser Grundstücke sowie der Parzelle Nr. 4408 und kam zum Ergebnis, dass eine Fläche von insgesamt 614 m2 als Wald im Sinne der eidgenössischen Forstgesetzgebung bezeichnet werden müsse. Nach Anhörung der betroffenen Eigentümer und der Anstösser erliess die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich am 20. Februar 1989 eine Waldfeststellungsverfügung. Gemäss dem Plan 1:500 eines Ingenieurbüros vom August 1988 beträgt die Waldfläche auf der Parzelle Nr. 4392 ca. 428 m2, auf der Parzelle Nr. 2400 ca. 91 m2 und auf der Parzelle Nr. 4408 ca. 95 m2.
Gegen diese Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion erhoben die Architekten A., B. und C. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 3. Oktober 1990 wies der Regierungsrat, nachdem er einen Augenschein durchgeführt hatte, den Rekurs ab.
A., B. und C. erheben gegen diesen Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die aufgeworfene Koordinationsfrage betrifft das Verhältnis zwischen Waldfeststellung und Festlegung einer an sich vom kantonalen Recht beherrschten Bauzone. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts besteht eine verfassungsrechtliche Pflicht zur materiellen und formellen Koordination der Rechtsanwendung, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (BGE 117 Ib 48 E. 4a, BGE 116 Ib 56 E. 4a, 313 E. 2c, 327 f. E. 4a mit Hinweisen). Ein solcher Koordinationsbedarf ist bei der Waldfeststellung nicht gegeben. Nach Art. 18 Abs. 3 RPG ist das Waldareal durch die Forstgesetzgebung umschrieben und geschützt. Was Wald ist, bestimmt sich einzig nach den in Art. 1 FPolV genannten Kriterien. Auch die mit dem RPG konforme kommunale Nutzungsplanung kann an der Waldqualität einer Bestockung nichts ändern. Wald, der einer Bauzone zugewiesen ist, bleibt forstrechtlich Wald (BGE 101 Ib 315 f. E. 2b, BGE 108 Ib 383; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 18 zu Art. 18; AEMISEGGER/WETZEL, Wald und Raumplanung, Schriftenfolge VLP Nr. 38, Frühling 1985, S. 88 ff.; PETER DILGER, Raumplanungsrecht der Schweiz, Zürich 1982, § 5 Rz. 68, § 8 Rz. 23). Aufgrund dieser Ausgangslage ist bei der Frage, ob eine bestockte Fläche Wald ist, keine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, die erforderte, materiellrechtliche Vorschriften des Bundes über die Raumplanung mitzuberücksichtigen. Weder Bestimmungen der geltenden Forstpolizeigesetzgebung noch solche der Raumplanung auferlegen in dem Sinn eine Koordinationspflicht, dass aus verfassungsmässigen Gründen Waldfeststellungen auf Nutzungsordnungen abzustimmen wären. Freilich bringt das neue Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 (BBl 1991 III 1385 ff.), das allerdings noch nicht in Kraft ist, in dieser Frage eine Rechtsänderung. Art. 10 Abs. 2 schreibt vor, dass beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen eine Waldfeststellung in jenem Bereich anzuordnen ist, wo Bauzonen an Wald grenzen oder in Zukunft grenzen sollen. Sodann regelt im "Abschnitt Wald und Raumplanung" Art. 13 die Abgrenzung von Wald und Bauzonen. Abs. 1 schreibt vor, dass in den Bauzonen die Waldgrenzen gestützt auf rechtskräftige Waldfeststellungen einzutragen sind. Gemäss Abs. 2 gelten neue Bestockungen ausserhalb dieser Waldgrenzen nicht als Wald, wobei Abs. 3 eine Überprüfung vorbehält, wenn Grundstücke im Rahmen einer Revision des Nutzungsplans aus der Bauzone entlassen werden. Diese Regelung wird erst nach Inkraftsetzung des neuen Bundesgesetzes beim Erlass neuer und bei der Revision bestehender Nutzungspläne ihre Wirksamkeit entfalten. Sie ist hinsichtlich des vorliegend massgeblichen kommunalen Zonenplans vom 20. November 1985 ohne Bedeutung. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern diese zukünftige Regelung im vorliegenden Fall von Belang sein könnte. Es kann deshalb offen- bleiben, ob auf die entsprechenden Argumente, welche die Beschwerdeführer erst mit ihrer Stellungnahme zum Augenscheinsprotokoll vorgebracht haben, überhaupt eingegangen werden kann. Somit ergibt sich, dass im vorliegenden Fall eine verfassungsmässige Koordinationspflicht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht bestand. Von einer Verfassungsverletzung kann daher in dieser Hinsicht keine Rede sein. Der angefochtene Entscheid steht auch insofern nicht in Widerspruch zu Art. 22quater Abs. 3 BV, als der Bund grundsätzlich an die kantonalen Planungsmassnahmen gebunden ist; denn dies ist nur dort der Fall, wo ihn das Bundesrecht nicht davon befreit (vgl. RICCARDO JAGMETTI, Kommentar der Bundesverfassung, Art. 22quater, Rz. 9 und 143), was hinsichtlich des Waldes eben anders ist. | de | Art. 22quater Cst., législation sur l'aménagement du territoire et sur les forêts; devoir de coordination. Forêt dans la zone à bâtir. | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-433%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,078 | 118 Ib 433 | 118 Ib 433
Sachverhalt ab Seite 433
Die Architekten A., B. und C. (Einfache Gesellschaft Y) sind Gesamteigentümer der in der Gemeinde Herrliberg liegenden 1356 m2 grossen Parzelle Nr. 4392, auf welcher ein Wohnhaus mit Gartenhalle und eine unterirdische Garage vorhanden sind. An dieses Grundstück stossen die Parzellen Nrn. 2400 und 4408, die im Eigentum von J. und H. D. sind. Erstere weist eine Grösse von 381 m2 auf, die zweite eine solche von 735 m2. Die genannten Parzellen sind gemäss dem vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 19. März 1986 genehmigten kommunalen Zonenplan vom 20. November 1985 einer Bauzone zugeteilt.
Im Hinblick auf ein Bauvorhaben der "Einfachen Gesellschaft Y" ersuchte die Eigentümerin einer benachbarten Liegenschaft das Oberforstamt des Kantons Zürich um Abklärung, ob der Baumbestand auf den Parzellen Nrn. 4392 und 2400 nicht Wald sei. Am 20. Juli 1988 prüfte das Oberforstamt die Bestockung dieser Grundstücke sowie der Parzelle Nr. 4408 und kam zum Ergebnis, dass eine Fläche von insgesamt 614 m2 als Wald im Sinne der eidgenössischen Forstgesetzgebung bezeichnet werden müsse. Nach Anhörung der betroffenen Eigentümer und der Anstösser erliess die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich am 20. Februar 1989 eine Waldfeststellungsverfügung. Gemäss dem Plan 1:500 eines Ingenieurbüros vom August 1988 beträgt die Waldfläche auf der Parzelle Nr. 4392 ca. 428 m2, auf der Parzelle Nr. 2400 ca. 91 m2 und auf der Parzelle Nr. 4408 ca. 95 m2.
Gegen diese Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion erhoben die Architekten A., B. und C. Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 3. Oktober 1990 wies der Regierungsrat, nachdem er einen Augenschein durchgeführt hatte, den Rekurs ab.
A., B. und C. erheben gegen diesen Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Die aufgeworfene Koordinationsfrage betrifft das Verhältnis zwischen Waldfeststellung und Festlegung einer an sich vom kantonalen Recht beherrschten Bauzone. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts besteht eine verfassungsrechtliche Pflicht zur materiellen und formellen Koordination der Rechtsanwendung, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (BGE 117 Ib 48 E. 4a, BGE 116 Ib 56 E. 4a, 313 E. 2c, 327 f. E. 4a mit Hinweisen). Ein solcher Koordinationsbedarf ist bei der Waldfeststellung nicht gegeben. Nach Art. 18 Abs. 3 RPG ist das Waldareal durch die Forstgesetzgebung umschrieben und geschützt. Was Wald ist, bestimmt sich einzig nach den in Art. 1 FPolV genannten Kriterien. Auch die mit dem RPG konforme kommunale Nutzungsplanung kann an der Waldqualität einer Bestockung nichts ändern. Wald, der einer Bauzone zugewiesen ist, bleibt forstrechtlich Wald (BGE 101 Ib 315 f. E. 2b, BGE 108 Ib 383; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 18 zu Art. 18; AEMISEGGER/WETZEL, Wald und Raumplanung, Schriftenfolge VLP Nr. 38, Frühling 1985, S. 88 ff.; PETER DILGER, Raumplanungsrecht der Schweiz, Zürich 1982, § 5 Rz. 68, § 8 Rz. 23). Aufgrund dieser Ausgangslage ist bei der Frage, ob eine bestockte Fläche Wald ist, keine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, die erforderte, materiellrechtliche Vorschriften des Bundes über die Raumplanung mitzuberücksichtigen. Weder Bestimmungen der geltenden Forstpolizeigesetzgebung noch solche der Raumplanung auferlegen in dem Sinn eine Koordinationspflicht, dass aus verfassungsmässigen Gründen Waldfeststellungen auf Nutzungsordnungen abzustimmen wären. Freilich bringt das neue Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 (BBl 1991 III 1385 ff.), das allerdings noch nicht in Kraft ist, in dieser Frage eine Rechtsänderung. Art. 10 Abs. 2 schreibt vor, dass beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen eine Waldfeststellung in jenem Bereich anzuordnen ist, wo Bauzonen an Wald grenzen oder in Zukunft grenzen sollen. Sodann regelt im "Abschnitt Wald und Raumplanung" Art. 13 die Abgrenzung von Wald und Bauzonen. Abs. 1 schreibt vor, dass in den Bauzonen die Waldgrenzen gestützt auf rechtskräftige Waldfeststellungen einzutragen sind. Gemäss Abs. 2 gelten neue Bestockungen ausserhalb dieser Waldgrenzen nicht als Wald, wobei Abs. 3 eine Überprüfung vorbehält, wenn Grundstücke im Rahmen einer Revision des Nutzungsplans aus der Bauzone entlassen werden. Diese Regelung wird erst nach Inkraftsetzung des neuen Bundesgesetzes beim Erlass neuer und bei der Revision bestehender Nutzungspläne ihre Wirksamkeit entfalten. Sie ist hinsichtlich des vorliegend massgeblichen kommunalen Zonenplans vom 20. November 1985 ohne Bedeutung. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern diese zukünftige Regelung im vorliegenden Fall von Belang sein könnte. Es kann deshalb offen- bleiben, ob auf die entsprechenden Argumente, welche die Beschwerdeführer erst mit ihrer Stellungnahme zum Augenscheinsprotokoll vorgebracht haben, überhaupt eingegangen werden kann. Somit ergibt sich, dass im vorliegenden Fall eine verfassungsmässige Koordinationspflicht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht bestand. Von einer Verfassungsverletzung kann daher in dieser Hinsicht keine Rede sein. Der angefochtene Entscheid steht auch insofern nicht in Widerspruch zu Art. 22quater Abs. 3 BV, als der Bund grundsätzlich an die kantonalen Planungsmassnahmen gebunden ist; denn dies ist nur dort der Fall, wo ihn das Bundesrecht nicht davon befreit (vgl. RICCARDO JAGMETTI, Kommentar der Bundesverfassung, Art. 22quater, Rz. 9 und 143), was hinsichtlich des Waldes eben anders ist. | de | Art. 22quater Cost., legislazione sulla pianificazione del territorio e sulle foreste; dovere di coordinazione. Foresta in zona edificabile. | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-433%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,079 | 118 Ib 436 | 118 Ib 436
Sachverhalt ab Seite 437
Le 10 juillet 1990, le Département de la justice des Etats-Unis d'Amérique (office central américain) a adressé à l'Office fédéral de la police (office central suisse) une demande d'entraide judiciaire pénale fondée sur le traité conclu le 25 mai 1973 entre la Confédération suisse et les Etats-Unis d'Amérique (RS 0.351.933.6; TEJUS). Cette demande était présentée pour les besoins d'une instruction ouverte par le Procureur général des Etats-Unis pour le district de l'Etat du Maryland contre B., C. et K., au sujet d'un détournement de fonds qu'ils auraient commis au détriment d'une caisse d'épargne liquidée en septembre 1985 faute d'une garantie de dépôt suffisante.
La demande américaine visait notamment à l'audition des responsables d'établissements bancaires et à la production de copies de documents authentifiés selon l'art. 18 TEJUS.
Le 25 juin 1991, l'office central américain a adressé à l'Office fédéral de la police une demande complémentaire visant à ce que l'autorité suisse procède à de nouvelles investigations portant sur les comptes ouverts par B. et C. Corp. auprès de divers établissements bancaires de Genève. L'autorité américaine a requis en outre l'audition de deux témoins.
Par décision du 12 août 1991, l'Office fédéral de la police a admis la demande complémentaire. Le 7 février 1992, il a déclaré irrecevable, faute de motivation, l'opposition formée par B. et C. Corp. contre cette décision.
Le juge d'instruction genevois a procédé aux mesures d'exécution visées dans la demande américaine, entre le mois d'août 1991 et le mois d'avril 1992.
Le 9 septembre 1991, le conseil de B. a demandé au juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande complémentaire la consultation du dossier et des pièces d'exécution; il a aussi requis le droit d'être informé de la date et du lieu des audiences d'audition des témoins auxquelles il entendait participer afin de représenter son client. Le juge d'instruction a rejeté cette requête, le 13 décembre 1991, au motif que "les dispositions en vigueur ne prévoient pas la possibilité pour votre client d'assister aux audiences, ni la notification des décisions relatives à la procédure".
B. et C. Corp. ont recouru contre cette décision auprès de la Chambre d'accusation, qui les a déboutés par ordonnance du 20 mars 1992, au motif que les autorités de l'Etat requérant n'avaient pas demandé la participation des recourants à l'audition des témoins (art. 12 ch. 2 TEJUS).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, B. et C. Corp. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'ordonnance du 20 mars 1992, d'autoriser leur conseil à assister aux auditions de témoins et à les interroger, de dire que leur conseil sera informé de la date et du lieu de ces auditions, ainsi que de l'identité des témoins interrogés, de constater la nullité des actes de procédure effectués en leur absence et celle de leur conseil. Ils invoquent une violation des art. 7 et 9 al. 2 LTEJUS, 12 ch. 2 et 18 ch. 5 TEJUS, des art. 4 Cst. et 6 par. 3 let. d CEDH, ainsi que du Sixième Amendement à la Constitution des Etats-Unis d'Amérique.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours au sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourants reprochent aux autorités cantonales de leur avoir refusé l'accès au dossier en violation de l'art. 9 LTEJUS.
a) Le droit de consulter le dossier découle du droit d'être entendu et de l'interdiction du déni de justice formel consacrés à l'art. 4 Cst. Cette garantie procédurale est mise en oeuvre, dans le domaine de l'entraide pénale internationale, par les art. 9 LTEJUS et 79 al. 3 EIMP, qui renvoient aux art. 26 et 27 PA. L'art. 9 al. 1 LTEJUS permet à la personne concernée par l'exécution de la demande d'entraide, sous réserve de l'art. 8 al. 1 TEJUS et dans la mesure où la sauvegarde de ses droits l'exige, de consulter la demande d'entraide et les pièces à l'appui. En vertu de l'art. 9 al. 2 LTEJUS, ce droit n'appartient qu'à l'inculpé domicilié ou résidant habituellement en Suisse, à condition qu'il lui soit nécessaire pour sa défense dans la procédure étrangère et que cette procédure ne soit pas entravée. La restriction apportée sur ce point au droit d'être entendu se justifie par les droits que la procédure pénale américaine garantit à l'inculpé (arrêts non publiés du 25 novembre 1985, S., du 13 juin 1986, S., et du 1er décembre 1989, E.; en ce qui concerne l'art. 79 al. 3 EIMP, ATF 113 Ib 268 ss. consid. 4c, ATF 110 Ib 387 ss).
b) Le juge d'instruction puis la Chambre d'accusation ont refusé aux recourants le droit de consulter le dossier cantonal d'exécution au motif que B. étant en fuite et n'ayant pas sa résidence habituelle en Suisse, il ne pouvait se prévaloir du droit de consulter le dossier. On peut se demander si cette solution, en soi conforme à l'art. 9 al. 2 LTEJUS, peut être maintenue compte tenu de l'évolution de la jurisprudence relative à la protection juridique garantie dans le cadre de l'entraide judiciaire avec les Etats-Unis.
L'art. 16 al. 2 2e phrase LTEJUS limite les droits d'opposition et de recours de la personne qui fait l'objet de la procédure à l'origine de la demande d'entraide. Cette restriction n'est toutefois pas applicable lorsque cette personne est elle-même concernée directement par la mesure d'entraide contestée. Dans cette dernière hypothèse, il n'existe en effet aucune raison objective de traiter différemment la personne poursuivie selon que la demande émane des Etats-Unis d'Amérique ou d'un autre Etat, l'art. 21 al. 3 EIMP reconnaissant au prévenu ou à l'accusé le droit d'attaquer les décisions qui le touchent personnellement. Sont notamment de telles décisions, celles qui enjoignent à un établissement bancaire l'ordre de fournir des informations sur des comptes dont la personne poursuivie serait le titulaire (ATF 113 Ib 84 -86 consid. 3).
Le droit de faire opposition et de recourir serait illusoire si l'intéressé n'avait pas la possibilité de consulter la demande et les pièces à l'appui. Or, l'art. 9 al. 2 LTEJUS ne reconnaît cette possibilité à l'inculpé que dans une mesure limitée, cette restriction étant comparable à celle instituée à l'art. 16 al. 2 LTEJUS. Si l'on admet que cette dernière disposition n'est pas applicable - comme on l'a vu - à la personne poursuivie qui est concernée directement par la mesure litigieuse, il va de soi que la restriction au droit "de consulter les pièces" au sens de l'art. 9 LTEJUS ne lui est pas non plus opposable lorsqu'elle entend faire usage de son droit d'opposition et de recours. Cette solution se justifie au demeurant tant sur la base de l'art. 4 Cst. qu'à partir du rapport existant entre les art. 9 et 16 LTEJUS.
Les recourants ont reçu, dans le cadre de la procédure d'opposition, une copie de la demande complémentaire et des pièces à l'appui. Sur ce point, leur droit d'être entendus a été respecté. En revanche, ils n'ont pas eu accès au dossier cantonal d'exécution. Cette restriction ne se justifie pas, compte tenu des principes qui viennent d'être rappelés plus haut, dès lors que les art. 9 LTEJUS et 79 al. 3 EIMP s'appliquent aussi dans le cadre de la procédure cantonale de recours (LIONEL FREI, FJS 67a, p. 88). Le recours doit être admis sur ce point.
4. Les recourants se plaignent de n'avoir pas été autorisés à participer à l'audition des témoins entendus dans le cadre de l'exécution de la demande complémentaire. Ils invoquent à cet égard une violation des art. 12 ch. 2 et 18 ch. 5 TEJUS, ainsi que des art. 4 Cst., 6 par. 3 let. d CEDH et du Sixième Amendement à la Constitution des Etats-Unis d'Amérique.
a) Ces deux derniers griefs n'ont pas à être examinés en l'espèce. En effet, l'art. 6 par. 3 let. d CEDH concerne uniquement la procédure pénale; cette règle ne s'applique pas à la procédure d'entraide, qui relève du droit administratif (ATF 116 Ib 192, ATF 111 Ib 134 consid. 3b). Au surplus, il appartiendra au juge du fond de décider si l'audition des témoins a été faite ou non en violation des droits garantis à l'accusé par le droit constitutionnel américain.
b) Selon l'art. 12 ch. 2 TEJUS, l'inculpé ou l'accusé, ou son conseil, ou les deux, sont autorisés à assister à l'exécution de la demande, lorsque l'Etat requérant en fait la demande. En l'occurrence, les autorités américaines n'ont pas requis la présence des recourants lors de l'exécution des actes visés dans la demande d'entraide; les recourants ne peuvent par conséquent se prévaloir de cette norme du traité.
c) L'art. 18 TEJUS concerne la production et l'authentification de papiers d'affaires à l'Etat requérant. Le ch. 5 de cette disposition a la teneur suivante:
"Lorsqu'une demande au sens du présent article concerne une procédure
judiciaire pendante, l'accusé, s'il l'exige, peut être présent ou se faire
représenter par un conseil; il peut questionner la personne qui produit le
document sur l'authenticité et l'admissibilité de celui-ci comme moyen de
preuve. Si l'accusé demande d'être présent ou de se faire représenter, un
représentant de l'Etat requérant ou de l'un de ses Etats membres peut
aussi être présent et poser de telles questions au témoin."
aa) La demande américaine porte sur la production et l'authentification de documents au sens de l'art. 18 du traité, visé expressément dans les conclusions de la demande principale du 10 juillet 1990, complétée le 25 juin 1991, ainsi que sur l'audition de témoins appelés à produire ces documents. Le juge d'instruction a procédé aux différents actes d'entraide requis. Le 27 août 1991, il a obtenu de l'Union de Banques Suisses à Genève la production de la documentation concernant C. Corp. Le 5 novembre, le juge a entendu F., qui lui a remis des documents et des informations relatives aux mouvements de fonds opérés sur les comptes de B. Le juge a établi, à l'attention des autorités américaines, un certificat d'authenticité de la documentation en question, signé par le témoin. Le 22 janvier 1992, le juge a entendu l'avocat J. qui a répondu, dans les limites du secret professionnel, aux questions portant sur les liens existant entre son étude et B.; ce témoin a aussi remis des documents et des informations au sujet de divers virements de fonds effectués sur le compte de l'étude. Le juge a établi un certificat attestant l'authenticité du procès-verbal de cette audition. A la demande de l'Office fédéral, il a procédé ultérieurement à des enquêtes complémentaires auprès de la Banque scandinave et de l'étude d'avocats B. et D. Ces mesures d'enquête vont au-delà de la procédure d'authentification de papiers d'affaires au sens de l'art. 18 TEJUS, dans la mesure où la demande vise aussi à obtenir des renseignements complémentaires sur des transferts de fonds réalisés par B. et C. Corp., ou des intermédiaires; tel est le cas notamment des questions posées aux témoins F. et J. (cf. ATF 111 Ib 133 /134 consid. 3a).
Eu égard au texte clair de l'art. 18 ch. 5 TEJUS, les recourants disposaient en principe du droit de participer à l'exécution des actes d'entraide, dans la mesure où ils portaient sur l'authentification des documents visés par la demande. Cette faculté leur a été refusée, à tort.
bb) Les recourants estiment qu'ils auraient un droit illimité de participer à l'audition des témoins. Ils invoquent à ce propos l' ATF 111 Ib 132 ss. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a reconnu au tiers le droit de participer aux actes d'entraide, y compris l'audition des témoins, qui touchent directement à ses intérêts juridiques et matériels. Cette solution se justifie par le fait que le tiers, dont la collaboration est ordonnée dans l'Etat requis, et qui n'est pas partie à la procédure ouverte dans l'Etat requérant, doit se voir reconnaître un large droit de participation à la procédure d'exécution des actes d'entraide, sur la base du droit d'être entendu et des principes généraux de la procédure administrative, car la procédure touche à ses intérêts dignes de protection (ATF 111 Ib 135). Hormis le cas où il est touché directement par la mesure de contrainte requise par l'Etat étranger, il est douteux que l'inculpé dans la procédure étrangère puisse aussi invoquer un tel droit, car il dispose de la faculté de faire valoir ses moyens ultérieurement devant le juge pénal étranger. Cette question peut toutefois être résolue sur la base de l'art. 21 al. 2 EIMP, qui accorde aux personnes concernées par la demande le droit de participer à l'exécution des mesures d'entraide, si la sauvegarde de leurs intérêts l'exige, et dans la mesure où l'objet de l'enquête n'est pas compromis. Aucune disposition du traité ou de la loi y relative ne s'oppose à l'application de cette règle dans le cas d'espèce (cf. l'art. 9 al. 1 TEJUS). | fr | Rechtshilfe mit den Vereinigten Staaten von Amerika; Bedeutung des rechtlichen Gehörs; Art. 9 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 2 BG-RVUS; Art. 21 Abs. 2 IRSG und Art. 18 Ziff. 5 RVUS. 1. Art. 9 Abs. 2 BG-RVUS beschränkt das Akteneinsichtsrecht des Beschuldigten. Diese Bestimmung kann dem durch die strittige Massnahme unmittelbar betroffenen Beschuldigten nicht entgegengehalten werden (E. 3).
2. Der Beschuldigte hat auf jeden Fall das Recht, an der Durchführung der Rechtshilfehandlungen teilzunehmen, soweit sie sich auf die Beglaubigung der im Gesuch genannten Urkunden beziehen (Art. 18 Ziff. 5 RVUS; E. 4c/aa).
3. Wenn der Beschuldigte durch die strittige Massnahme unmittelbar betroffen ist, hat er das Recht, an der Durchführung der erforderlichen Handlungen, Zeugeneinvernahmen einbegriffen, teilzunehmen, wenn es die Wahrung seiner Interessen erfordert und soweit der Untersuchungszweck nicht beeinträchtigt wird (Art. 21 Abs. 2 IRSG; E. 4c/bb). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 437
Le 10 juillet 1990, le Département de la justice des Etats-Unis d'Amérique (office central américain) a adressé à l'Office fédéral de la police (office central suisse) une demande d'entraide judiciaire pénale fondée sur le traité conclu le 25 mai 1973 entre la Confédération suisse et les Etats-Unis d'Amérique (RS 0.351.933.6; TEJUS). Cette demande était présentée pour les besoins d'une instruction ouverte par le Procureur général des Etats-Unis pour le district de l'Etat du Maryland contre B., C. et K., au sujet d'un détournement de fonds qu'ils auraient commis au détriment d'une caisse d'épargne liquidée en septembre 1985 faute d'une garantie de dépôt suffisante.
La demande américaine visait notamment à l'audition des responsables d'établissements bancaires et à la production de copies de documents authentifiés selon l'art. 18 TEJUS.
Le 25 juin 1991, l'office central américain a adressé à l'Office fédéral de la police une demande complémentaire visant à ce que l'autorité suisse procède à de nouvelles investigations portant sur les comptes ouverts par B. et C. Corp. auprès de divers établissements bancaires de Genève. L'autorité américaine a requis en outre l'audition de deux témoins.
Par décision du 12 août 1991, l'Office fédéral de la police a admis la demande complémentaire. Le 7 février 1992, il a déclaré irrecevable, faute de motivation, l'opposition formée par B. et C. Corp. contre cette décision.
Le juge d'instruction genevois a procédé aux mesures d'exécution visées dans la demande américaine, entre le mois d'août 1991 et le mois d'avril 1992.
Le 9 septembre 1991, le conseil de B. a demandé au juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande complémentaire la consultation du dossier et des pièces d'exécution; il a aussi requis le droit d'être informé de la date et du lieu des audiences d'audition des témoins auxquelles il entendait participer afin de représenter son client. Le juge d'instruction a rejeté cette requête, le 13 décembre 1991, au motif que "les dispositions en vigueur ne prévoient pas la possibilité pour votre client d'assister aux audiences, ni la notification des décisions relatives à la procédure".
B. et C. Corp. ont recouru contre cette décision auprès de la Chambre d'accusation, qui les a déboutés par ordonnance du 20 mars 1992, au motif que les autorités de l'Etat requérant n'avaient pas demandé la participation des recourants à l'audition des témoins (art. 12 ch. 2 TEJUS).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, B. et C. Corp. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'ordonnance du 20 mars 1992, d'autoriser leur conseil à assister aux auditions de témoins et à les interroger, de dire que leur conseil sera informé de la date et du lieu de ces auditions, ainsi que de l'identité des témoins interrogés, de constater la nullité des actes de procédure effectués en leur absence et celle de leur conseil. Ils invoquent une violation des art. 7 et 9 al. 2 LTEJUS, 12 ch. 2 et 18 ch. 5 TEJUS, des art. 4 Cst. et 6 par. 3 let. d CEDH, ainsi que du Sixième Amendement à la Constitution des Etats-Unis d'Amérique.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours au sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourants reprochent aux autorités cantonales de leur avoir refusé l'accès au dossier en violation de l'art. 9 LTEJUS.
a) Le droit de consulter le dossier découle du droit d'être entendu et de l'interdiction du déni de justice formel consacrés à l'art. 4 Cst. Cette garantie procédurale est mise en oeuvre, dans le domaine de l'entraide pénale internationale, par les art. 9 LTEJUS et 79 al. 3 EIMP, qui renvoient aux art. 26 et 27 PA. L'art. 9 al. 1 LTEJUS permet à la personne concernée par l'exécution de la demande d'entraide, sous réserve de l'art. 8 al. 1 TEJUS et dans la mesure où la sauvegarde de ses droits l'exige, de consulter la demande d'entraide et les pièces à l'appui. En vertu de l'art. 9 al. 2 LTEJUS, ce droit n'appartient qu'à l'inculpé domicilié ou résidant habituellement en Suisse, à condition qu'il lui soit nécessaire pour sa défense dans la procédure étrangère et que cette procédure ne soit pas entravée. La restriction apportée sur ce point au droit d'être entendu se justifie par les droits que la procédure pénale américaine garantit à l'inculpé (arrêts non publiés du 25 novembre 1985, S., du 13 juin 1986, S., et du 1er décembre 1989, E.; en ce qui concerne l'art. 79 al. 3 EIMP, ATF 113 Ib 268 ss. consid. 4c, ATF 110 Ib 387 ss).
b) Le juge d'instruction puis la Chambre d'accusation ont refusé aux recourants le droit de consulter le dossier cantonal d'exécution au motif que B. étant en fuite et n'ayant pas sa résidence habituelle en Suisse, il ne pouvait se prévaloir du droit de consulter le dossier. On peut se demander si cette solution, en soi conforme à l'art. 9 al. 2 LTEJUS, peut être maintenue compte tenu de l'évolution de la jurisprudence relative à la protection juridique garantie dans le cadre de l'entraide judiciaire avec les Etats-Unis.
L'art. 16 al. 2 2e phrase LTEJUS limite les droits d'opposition et de recours de la personne qui fait l'objet de la procédure à l'origine de la demande d'entraide. Cette restriction n'est toutefois pas applicable lorsque cette personne est elle-même concernée directement par la mesure d'entraide contestée. Dans cette dernière hypothèse, il n'existe en effet aucune raison objective de traiter différemment la personne poursuivie selon que la demande émane des Etats-Unis d'Amérique ou d'un autre Etat, l'art. 21 al. 3 EIMP reconnaissant au prévenu ou à l'accusé le droit d'attaquer les décisions qui le touchent personnellement. Sont notamment de telles décisions, celles qui enjoignent à un établissement bancaire l'ordre de fournir des informations sur des comptes dont la personne poursuivie serait le titulaire (ATF 113 Ib 84 -86 consid. 3).
Le droit de faire opposition et de recourir serait illusoire si l'intéressé n'avait pas la possibilité de consulter la demande et les pièces à l'appui. Or, l'art. 9 al. 2 LTEJUS ne reconnaît cette possibilité à l'inculpé que dans une mesure limitée, cette restriction étant comparable à celle instituée à l'art. 16 al. 2 LTEJUS. Si l'on admet que cette dernière disposition n'est pas applicable - comme on l'a vu - à la personne poursuivie qui est concernée directement par la mesure litigieuse, il va de soi que la restriction au droit "de consulter les pièces" au sens de l'art. 9 LTEJUS ne lui est pas non plus opposable lorsqu'elle entend faire usage de son droit d'opposition et de recours. Cette solution se justifie au demeurant tant sur la base de l'art. 4 Cst. qu'à partir du rapport existant entre les art. 9 et 16 LTEJUS.
Les recourants ont reçu, dans le cadre de la procédure d'opposition, une copie de la demande complémentaire et des pièces à l'appui. Sur ce point, leur droit d'être entendus a été respecté. En revanche, ils n'ont pas eu accès au dossier cantonal d'exécution. Cette restriction ne se justifie pas, compte tenu des principes qui viennent d'être rappelés plus haut, dès lors que les art. 9 LTEJUS et 79 al. 3 EIMP s'appliquent aussi dans le cadre de la procédure cantonale de recours (LIONEL FREI, FJS 67a, p. 88). Le recours doit être admis sur ce point.
4. Les recourants se plaignent de n'avoir pas été autorisés à participer à l'audition des témoins entendus dans le cadre de l'exécution de la demande complémentaire. Ils invoquent à cet égard une violation des art. 12 ch. 2 et 18 ch. 5 TEJUS, ainsi que des art. 4 Cst., 6 par. 3 let. d CEDH et du Sixième Amendement à la Constitution des Etats-Unis d'Amérique.
a) Ces deux derniers griefs n'ont pas à être examinés en l'espèce. En effet, l'art. 6 par. 3 let. d CEDH concerne uniquement la procédure pénale; cette règle ne s'applique pas à la procédure d'entraide, qui relève du droit administratif (ATF 116 Ib 192, ATF 111 Ib 134 consid. 3b). Au surplus, il appartiendra au juge du fond de décider si l'audition des témoins a été faite ou non en violation des droits garantis à l'accusé par le droit constitutionnel américain.
b) Selon l'art. 12 ch. 2 TEJUS, l'inculpé ou l'accusé, ou son conseil, ou les deux, sont autorisés à assister à l'exécution de la demande, lorsque l'Etat requérant en fait la demande. En l'occurrence, les autorités américaines n'ont pas requis la présence des recourants lors de l'exécution des actes visés dans la demande d'entraide; les recourants ne peuvent par conséquent se prévaloir de cette norme du traité.
c) L'art. 18 TEJUS concerne la production et l'authentification de papiers d'affaires à l'Etat requérant. Le ch. 5 de cette disposition a la teneur suivante:
"Lorsqu'une demande au sens du présent article concerne une procédure
judiciaire pendante, l'accusé, s'il l'exige, peut être présent ou se faire
représenter par un conseil; il peut questionner la personne qui produit le
document sur l'authenticité et l'admissibilité de celui-ci comme moyen de
preuve. Si l'accusé demande d'être présent ou de se faire représenter, un
représentant de l'Etat requérant ou de l'un de ses Etats membres peut
aussi être présent et poser de telles questions au témoin."
aa) La demande américaine porte sur la production et l'authentification de documents au sens de l'art. 18 du traité, visé expressément dans les conclusions de la demande principale du 10 juillet 1990, complétée le 25 juin 1991, ainsi que sur l'audition de témoins appelés à produire ces documents. Le juge d'instruction a procédé aux différents actes d'entraide requis. Le 27 août 1991, il a obtenu de l'Union de Banques Suisses à Genève la production de la documentation concernant C. Corp. Le 5 novembre, le juge a entendu F., qui lui a remis des documents et des informations relatives aux mouvements de fonds opérés sur les comptes de B. Le juge a établi, à l'attention des autorités américaines, un certificat d'authenticité de la documentation en question, signé par le témoin. Le 22 janvier 1992, le juge a entendu l'avocat J. qui a répondu, dans les limites du secret professionnel, aux questions portant sur les liens existant entre son étude et B.; ce témoin a aussi remis des documents et des informations au sujet de divers virements de fonds effectués sur le compte de l'étude. Le juge a établi un certificat attestant l'authenticité du procès-verbal de cette audition. A la demande de l'Office fédéral, il a procédé ultérieurement à des enquêtes complémentaires auprès de la Banque scandinave et de l'étude d'avocats B. et D. Ces mesures d'enquête vont au-delà de la procédure d'authentification de papiers d'affaires au sens de l'art. 18 TEJUS, dans la mesure où la demande vise aussi à obtenir des renseignements complémentaires sur des transferts de fonds réalisés par B. et C. Corp., ou des intermédiaires; tel est le cas notamment des questions posées aux témoins F. et J. (cf. ATF 111 Ib 133 /134 consid. 3a).
Eu égard au texte clair de l'art. 18 ch. 5 TEJUS, les recourants disposaient en principe du droit de participer à l'exécution des actes d'entraide, dans la mesure où ils portaient sur l'authentification des documents visés par la demande. Cette faculté leur a été refusée, à tort.
bb) Les recourants estiment qu'ils auraient un droit illimité de participer à l'audition des témoins. Ils invoquent à ce propos l' ATF 111 Ib 132 ss. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a reconnu au tiers le droit de participer aux actes d'entraide, y compris l'audition des témoins, qui touchent directement à ses intérêts juridiques et matériels. Cette solution se justifie par le fait que le tiers, dont la collaboration est ordonnée dans l'Etat requis, et qui n'est pas partie à la procédure ouverte dans l'Etat requérant, doit se voir reconnaître un large droit de participation à la procédure d'exécution des actes d'entraide, sur la base du droit d'être entendu et des principes généraux de la procédure administrative, car la procédure touche à ses intérêts dignes de protection (ATF 111 Ib 135). Hormis le cas où il est touché directement par la mesure de contrainte requise par l'Etat étranger, il est douteux que l'inculpé dans la procédure étrangère puisse aussi invoquer un tel droit, car il dispose de la faculté de faire valoir ses moyens ultérieurement devant le juge pénal étranger. Cette question peut toutefois être résolue sur la base de l'art. 21 al. 2 EIMP, qui accorde aux personnes concernées par la demande le droit de participer à l'exécution des mesures d'entraide, si la sauvegarde de leurs intérêts l'exige, et dans la mesure où l'objet de l'enquête n'est pas compromis. Aucune disposition du traité ou de la loi y relative ne s'oppose à l'application de cette règle dans le cas d'espèce (cf. l'art. 9 al. 1 TEJUS). | fr | Entraide judiciaire avec les Etats-Unis d'Amérique; portée du droit d'être entendu; art. 9 al. 2 et art. 16 al. 2 LTEJUS; art. 21 al. 2 EIMP et art. 18 ch. 5 TEJUS. 1. L'art. 9 al. 2 LTEJUS restreint le droit de l'inculpé de consulter les pièces du dossier. Cette disposition n'est pas opposable à l'inculpé concerné directement par la mesure litigieuse (consid. 3).
2. L'inculpé a de toute manière le droit de participer à l'exécution des actes d'entraide, dans la mesure où ils portent sur l'authentification des actes visés dans la demande (art. 18 ch. 5 TEJUS; consid. 4c/aa).
3. Lorsqu'il est concerné directement par la mesure litigieuse, l'inculpé a le droit de participer à l'exécution des actes requis, y compris l'audition de témoins, si la sauvegarde de ses intérêts l'exige et dans la mesure où l'objet de l'enquête n'est pas compromis (art. 21 al. 2 EIMP; consid. 4c/bb). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,081 | 118 Ib 436 | 118 Ib 436
Sachverhalt ab Seite 437
Le 10 juillet 1990, le Département de la justice des Etats-Unis d'Amérique (office central américain) a adressé à l'Office fédéral de la police (office central suisse) une demande d'entraide judiciaire pénale fondée sur le traité conclu le 25 mai 1973 entre la Confédération suisse et les Etats-Unis d'Amérique (RS 0.351.933.6; TEJUS). Cette demande était présentée pour les besoins d'une instruction ouverte par le Procureur général des Etats-Unis pour le district de l'Etat du Maryland contre B., C. et K., au sujet d'un détournement de fonds qu'ils auraient commis au détriment d'une caisse d'épargne liquidée en septembre 1985 faute d'une garantie de dépôt suffisante.
La demande américaine visait notamment à l'audition des responsables d'établissements bancaires et à la production de copies de documents authentifiés selon l'art. 18 TEJUS.
Le 25 juin 1991, l'office central américain a adressé à l'Office fédéral de la police une demande complémentaire visant à ce que l'autorité suisse procède à de nouvelles investigations portant sur les comptes ouverts par B. et C. Corp. auprès de divers établissements bancaires de Genève. L'autorité américaine a requis en outre l'audition de deux témoins.
Par décision du 12 août 1991, l'Office fédéral de la police a admis la demande complémentaire. Le 7 février 1992, il a déclaré irrecevable, faute de motivation, l'opposition formée par B. et C. Corp. contre cette décision.
Le juge d'instruction genevois a procédé aux mesures d'exécution visées dans la demande américaine, entre le mois d'août 1991 et le mois d'avril 1992.
Le 9 septembre 1991, le conseil de B. a demandé au juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande complémentaire la consultation du dossier et des pièces d'exécution; il a aussi requis le droit d'être informé de la date et du lieu des audiences d'audition des témoins auxquelles il entendait participer afin de représenter son client. Le juge d'instruction a rejeté cette requête, le 13 décembre 1991, au motif que "les dispositions en vigueur ne prévoient pas la possibilité pour votre client d'assister aux audiences, ni la notification des décisions relatives à la procédure".
B. et C. Corp. ont recouru contre cette décision auprès de la Chambre d'accusation, qui les a déboutés par ordonnance du 20 mars 1992, au motif que les autorités de l'Etat requérant n'avaient pas demandé la participation des recourants à l'audition des témoins (art. 12 ch. 2 TEJUS).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, B. et C. Corp. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'ordonnance du 20 mars 1992, d'autoriser leur conseil à assister aux auditions de témoins et à les interroger, de dire que leur conseil sera informé de la date et du lieu de ces auditions, ainsi que de l'identité des témoins interrogés, de constater la nullité des actes de procédure effectués en leur absence et celle de leur conseil. Ils invoquent une violation des art. 7 et 9 al. 2 LTEJUS, 12 ch. 2 et 18 ch. 5 TEJUS, des art. 4 Cst. et 6 par. 3 let. d CEDH, ainsi que du Sixième Amendement à la Constitution des Etats-Unis d'Amérique.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours au sens des considérants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourants reprochent aux autorités cantonales de leur avoir refusé l'accès au dossier en violation de l'art. 9 LTEJUS.
a) Le droit de consulter le dossier découle du droit d'être entendu et de l'interdiction du déni de justice formel consacrés à l'art. 4 Cst. Cette garantie procédurale est mise en oeuvre, dans le domaine de l'entraide pénale internationale, par les art. 9 LTEJUS et 79 al. 3 EIMP, qui renvoient aux art. 26 et 27 PA. L'art. 9 al. 1 LTEJUS permet à la personne concernée par l'exécution de la demande d'entraide, sous réserve de l'art. 8 al. 1 TEJUS et dans la mesure où la sauvegarde de ses droits l'exige, de consulter la demande d'entraide et les pièces à l'appui. En vertu de l'art. 9 al. 2 LTEJUS, ce droit n'appartient qu'à l'inculpé domicilié ou résidant habituellement en Suisse, à condition qu'il lui soit nécessaire pour sa défense dans la procédure étrangère et que cette procédure ne soit pas entravée. La restriction apportée sur ce point au droit d'être entendu se justifie par les droits que la procédure pénale américaine garantit à l'inculpé (arrêts non publiés du 25 novembre 1985, S., du 13 juin 1986, S., et du 1er décembre 1989, E.; en ce qui concerne l'art. 79 al. 3 EIMP, ATF 113 Ib 268 ss. consid. 4c, ATF 110 Ib 387 ss).
b) Le juge d'instruction puis la Chambre d'accusation ont refusé aux recourants le droit de consulter le dossier cantonal d'exécution au motif que B. étant en fuite et n'ayant pas sa résidence habituelle en Suisse, il ne pouvait se prévaloir du droit de consulter le dossier. On peut se demander si cette solution, en soi conforme à l'art. 9 al. 2 LTEJUS, peut être maintenue compte tenu de l'évolution de la jurisprudence relative à la protection juridique garantie dans le cadre de l'entraide judiciaire avec les Etats-Unis.
L'art. 16 al. 2 2e phrase LTEJUS limite les droits d'opposition et de recours de la personne qui fait l'objet de la procédure à l'origine de la demande d'entraide. Cette restriction n'est toutefois pas applicable lorsque cette personne est elle-même concernée directement par la mesure d'entraide contestée. Dans cette dernière hypothèse, il n'existe en effet aucune raison objective de traiter différemment la personne poursuivie selon que la demande émane des Etats-Unis d'Amérique ou d'un autre Etat, l'art. 21 al. 3 EIMP reconnaissant au prévenu ou à l'accusé le droit d'attaquer les décisions qui le touchent personnellement. Sont notamment de telles décisions, celles qui enjoignent à un établissement bancaire l'ordre de fournir des informations sur des comptes dont la personne poursuivie serait le titulaire (ATF 113 Ib 84 -86 consid. 3).
Le droit de faire opposition et de recourir serait illusoire si l'intéressé n'avait pas la possibilité de consulter la demande et les pièces à l'appui. Or, l'art. 9 al. 2 LTEJUS ne reconnaît cette possibilité à l'inculpé que dans une mesure limitée, cette restriction étant comparable à celle instituée à l'art. 16 al. 2 LTEJUS. Si l'on admet que cette dernière disposition n'est pas applicable - comme on l'a vu - à la personne poursuivie qui est concernée directement par la mesure litigieuse, il va de soi que la restriction au droit "de consulter les pièces" au sens de l'art. 9 LTEJUS ne lui est pas non plus opposable lorsqu'elle entend faire usage de son droit d'opposition et de recours. Cette solution se justifie au demeurant tant sur la base de l'art. 4 Cst. qu'à partir du rapport existant entre les art. 9 et 16 LTEJUS.
Les recourants ont reçu, dans le cadre de la procédure d'opposition, une copie de la demande complémentaire et des pièces à l'appui. Sur ce point, leur droit d'être entendus a été respecté. En revanche, ils n'ont pas eu accès au dossier cantonal d'exécution. Cette restriction ne se justifie pas, compte tenu des principes qui viennent d'être rappelés plus haut, dès lors que les art. 9 LTEJUS et 79 al. 3 EIMP s'appliquent aussi dans le cadre de la procédure cantonale de recours (LIONEL FREI, FJS 67a, p. 88). Le recours doit être admis sur ce point.
4. Les recourants se plaignent de n'avoir pas été autorisés à participer à l'audition des témoins entendus dans le cadre de l'exécution de la demande complémentaire. Ils invoquent à cet égard une violation des art. 12 ch. 2 et 18 ch. 5 TEJUS, ainsi que des art. 4 Cst., 6 par. 3 let. d CEDH et du Sixième Amendement à la Constitution des Etats-Unis d'Amérique.
a) Ces deux derniers griefs n'ont pas à être examinés en l'espèce. En effet, l'art. 6 par. 3 let. d CEDH concerne uniquement la procédure pénale; cette règle ne s'applique pas à la procédure d'entraide, qui relève du droit administratif (ATF 116 Ib 192, ATF 111 Ib 134 consid. 3b). Au surplus, il appartiendra au juge du fond de décider si l'audition des témoins a été faite ou non en violation des droits garantis à l'accusé par le droit constitutionnel américain.
b) Selon l'art. 12 ch. 2 TEJUS, l'inculpé ou l'accusé, ou son conseil, ou les deux, sont autorisés à assister à l'exécution de la demande, lorsque l'Etat requérant en fait la demande. En l'occurrence, les autorités américaines n'ont pas requis la présence des recourants lors de l'exécution des actes visés dans la demande d'entraide; les recourants ne peuvent par conséquent se prévaloir de cette norme du traité.
c) L'art. 18 TEJUS concerne la production et l'authentification de papiers d'affaires à l'Etat requérant. Le ch. 5 de cette disposition a la teneur suivante:
"Lorsqu'une demande au sens du présent article concerne une procédure
judiciaire pendante, l'accusé, s'il l'exige, peut être présent ou se faire
représenter par un conseil; il peut questionner la personne qui produit le
document sur l'authenticité et l'admissibilité de celui-ci comme moyen de
preuve. Si l'accusé demande d'être présent ou de se faire représenter, un
représentant de l'Etat requérant ou de l'un de ses Etats membres peut
aussi être présent et poser de telles questions au témoin."
aa) La demande américaine porte sur la production et l'authentification de documents au sens de l'art. 18 du traité, visé expressément dans les conclusions de la demande principale du 10 juillet 1990, complétée le 25 juin 1991, ainsi que sur l'audition de témoins appelés à produire ces documents. Le juge d'instruction a procédé aux différents actes d'entraide requis. Le 27 août 1991, il a obtenu de l'Union de Banques Suisses à Genève la production de la documentation concernant C. Corp. Le 5 novembre, le juge a entendu F., qui lui a remis des documents et des informations relatives aux mouvements de fonds opérés sur les comptes de B. Le juge a établi, à l'attention des autorités américaines, un certificat d'authenticité de la documentation en question, signé par le témoin. Le 22 janvier 1992, le juge a entendu l'avocat J. qui a répondu, dans les limites du secret professionnel, aux questions portant sur les liens existant entre son étude et B.; ce témoin a aussi remis des documents et des informations au sujet de divers virements de fonds effectués sur le compte de l'étude. Le juge a établi un certificat attestant l'authenticité du procès-verbal de cette audition. A la demande de l'Office fédéral, il a procédé ultérieurement à des enquêtes complémentaires auprès de la Banque scandinave et de l'étude d'avocats B. et D. Ces mesures d'enquête vont au-delà de la procédure d'authentification de papiers d'affaires au sens de l'art. 18 TEJUS, dans la mesure où la demande vise aussi à obtenir des renseignements complémentaires sur des transferts de fonds réalisés par B. et C. Corp., ou des intermédiaires; tel est le cas notamment des questions posées aux témoins F. et J. (cf. ATF 111 Ib 133 /134 consid. 3a).
Eu égard au texte clair de l'art. 18 ch. 5 TEJUS, les recourants disposaient en principe du droit de participer à l'exécution des actes d'entraide, dans la mesure où ils portaient sur l'authentification des documents visés par la demande. Cette faculté leur a été refusée, à tort.
bb) Les recourants estiment qu'ils auraient un droit illimité de participer à l'audition des témoins. Ils invoquent à ce propos l' ATF 111 Ib 132 ss. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a reconnu au tiers le droit de participer aux actes d'entraide, y compris l'audition des témoins, qui touchent directement à ses intérêts juridiques et matériels. Cette solution se justifie par le fait que le tiers, dont la collaboration est ordonnée dans l'Etat requis, et qui n'est pas partie à la procédure ouverte dans l'Etat requérant, doit se voir reconnaître un large droit de participation à la procédure d'exécution des actes d'entraide, sur la base du droit d'être entendu et des principes généraux de la procédure administrative, car la procédure touche à ses intérêts dignes de protection (ATF 111 Ib 135). Hormis le cas où il est touché directement par la mesure de contrainte requise par l'Etat étranger, il est douteux que l'inculpé dans la procédure étrangère puisse aussi invoquer un tel droit, car il dispose de la faculté de faire valoir ses moyens ultérieurement devant le juge pénal étranger. Cette question peut toutefois être résolue sur la base de l'art. 21 al. 2 EIMP, qui accorde aux personnes concernées par la demande le droit de participer à l'exécution des mesures d'entraide, si la sauvegarde de leurs intérêts l'exige, et dans la mesure où l'objet de l'enquête n'est pas compromis. Aucune disposition du traité ou de la loi y relative ne s'oppose à l'application de cette règle dans le cas d'espèce (cf. l'art. 9 al. 1 TEJUS). | fr | Assistenza giudiziaria con gli Stati Uniti d'America; portata del diritto di essere sentito; art. 9 cpv. 2 e art. 16 cpv. 2 LTAGSU; art. 21 cpv. 2 AIMP e art. 18 n. 5 TAGSU. 1. L'art. 9 cpv. 2 LTAGSU limita il diritto dell'imputato di esaminare gli atti dell'inserto. Questa norma non è opponibile all'imputato interessato direttamente dal provvedimento litigioso (consid. 3).
2. L'imputato ha in ogni modo il diritto di partecipare all'esecuzione delle operazioni d'assistenza, nella misura in cui esse concernono l'autenticazione di documenti che sono oggetto della domanda (art. 18 n. 5 TAGSU; consid. 4c/aa).
3. Quando è toccato direttamente dal provvedimento litigioso, l'imputato ha il diritto di partecipare all'esecuzione delle operazioni richieste, compresa l'audizione di testimoni, se la tutela dei suoi interessi lo richiede e in quanto lo scopo dell'inchiesta non ne sia pregiudicato (art. 21 cpv. 2 AIMP; consid. 4c/bb). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,082 | 118 Ib 442 | 118 Ib 442
Sachverhalt ab Seite 443
Die Staatsanwaltschaft Mailand führt eine Strafuntersuchung gegen die Verwalter bzw. Organe der Firma S. in Mailand. Diesen wird zur Last gelegt, in der Zeit ab 1981 falsche Bilanzen und falsche Jahresrechnungen erstellt, vorgelegt und veröffentlicht sowie falsche Angaben über Handelsgesellschaften gemacht zu haben. Sodann wird ihnen Betrug bzw. Veruntreuung in der Höhe von einigen dutzend Millionen US-$ zum Nachteil der Anzeigeerstatterin P. vorgeworfen, welche mit der Firma S. vertraglich verbunden war. Diese soeben genannten Straftaten sollen die Beschuldigten vor allem in den letzten rund 10 Jahren begangen haben.
Mit Rechtshilfegesuch vom 14. Dezember 1991 gelangte die Staatsanwaltschaft Mailand über das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) an die Bezirksanwaltschaft Zürich mit dem Antrag, bei der Bank X., Zürich, die im Ersuchen ausführlich beschriebenen Bankermittlungen durchzuführen.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 entsprach die Bezirksanwaltschaft Zürich dem Ersuchen und forderte die Bank X. auf, verschiedene Auskünfte zu erteilen und Unterlagen herauszugeben.
Gegen diese Verfügung rekurrierte die Bank X. an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 16. April 1991 verneinte diese die Rekurslegitimation der Bank und trat im Sinne der Erwägungen nicht auf den Rekurs ein.
Mit Eingabe vom 20. Mai 1992 erhob die Bank X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragte, der Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 16. April 1992 und die Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 9. Dezember 1991 seien aufzuheben; das Rechtshilfeersuchen der Staatsanwaltschaft Mailand sei abzuweisen, da die Voraussetzungen zur Rechtshilfeleistung nicht erfüllt seien. Eventualiter sei das Verfahren zum Entscheid in der Sache selbst an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche der Rekurrentin zu Unrecht die Rekurslegitimation abgesprochen habe.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Staatsanwaltschaft erwog im angefochtenen Entscheid, die Bank X. als gemäss der Verfügung der Bezirksanwaltschaft editions- und auskunftspflichtige juristische Person sei zwar grundsätzlich zum Rekurs befugt. Nicht rekurslegitimiert sei sie aber, soweit sie sich nicht nur für sich selber, sondern auch für andere durch das Ersuchen betroffene Personen wehren wolle; denn ihr Rechtsschutzinteresse reiche nur soweit, als sie selber durch den angefochtenen Entscheid beschwert sei (BGE 105 Ib 429 E. 7a, nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Januar 1992 i.S. C. und Mitb.). Die Beschwerdeführerin begründe ihre Legitimation damit, als Bank des Finanzplatzes Zürich habe sie aus grundsätzlichen Erwägungen ein Interesse daran, die Zulässigkeit der Gewährung der Rechtshilfe an die Staatsanwaltschaft Mailand klären zu lassen, denn es könne nicht angehen, dass sie gezwungen werde, Akten über Tatsachen, die vom Bankgeheimnis gedeckt seien, herauszugeben, wenn die Voraussetzungen dafür offensichtlich nicht gegeben seien. Sie verhindere dadurch die Verletzung von Schutzinteressen Dritter und vermeide unzumutbaren Aufwand im Zusammenhang mit der Herausgabe von Akten über solche Dritte. Mit dieser Begründung, so die Vorinstanz weiter, berufe sich die Bank nicht auf ein eigenes Rechtsschutzinteresse, sondern einzig auf das Schutzinteresse Dritter; eine eigene rechtlich relevante Beschwer mache sie damit nicht geltend. Unter diesen Umständen sei auf den Rekurs nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz verkenne, dass sie durchaus selber beschwert sei und ein eigenes Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung der Verfügung der Bezirksanwaltschaft vom 9. Dezember 1991 habe. Mit dieser Verfügung werde sie aufgefordert, Auskunft über ihren Kundenkreis und die mit diesem getätigten Geschäfte zu erteilen. Diese Tatsachen seien Bestandteil des Geschäftsgeheimnisses der Beschwerdeführerin. Sie sei an der Geheimhaltung der Teil ihres Geschäftsgeheimnisses bildenden Tatsachen nicht nur interessiert, sondern bezüglich ihres Kundenkreises nach Art. 47 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (BankG, SR 952.0) verpflichtet.
Die Herausgabeverfügung berühre die Beschwerdeführerin somit unmittelbar in ihren eigenen Rechten und Pflichten, weshalb sie ohne weiteres rekurslegitimiert sei. Sodann betreffe die verlangte Edition Informationen und Unterlagen, die gemäss Art. 47 BankG vom Bankgeheimnis geschützt seien. Die Pflicht zur Geheimhaltung von dem Bankgeheimnis unterliegenden Informationen und Unterlagen sei Bestandteil jeder vertraglichen Beziehung der Beschwerdeführerin mit ihren Kunden; diese hätten ein Recht darauf, dass die Bank der genannten Pflicht nachkomme. Werde die Edition von Informationen und Unterlagen verfügt, die vom Bankgeheimnis geschützt seien, so sei die Beschwerdeführerin somit ebenfalls in ihren eigenen Rechten und Pflichten berührt und in ihren eigenen Interessen betroffen. Bei diesen Verhältnissen habe die Vorinstanz zu Unrecht erkannt, die Beschwerdeführerin sei nicht rekurslegitimiert. Daran vermöge nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin durch die Wahrung ihrer eigenen Interessen gleichzeitig die Verletzung von Schutzinteressen Dritter verhindere. Der Umstand, dass das Bankgeheimnis ein Recht des Bankkontoinhabers sei, dürfe nicht dazu missbraucht werden, der Beschwerdeführerin die Rekurslegitimation überhaupt abzuerkennen, denn dies hätte zur Konsequenz, dass eine Bank trotz Eingriffs in ihre eigenen Interessen niemals rekurslegitimiert wäre, es sei denn, dass sie in der Rechtshilfesache selber Beschuldigte wäre. Im übrigen habe die Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs an die Staatsanwaltschaft nur deshalb auch auf ihr grundsätzliches Interesse daran verwiesen, die Zulässigkeit des Rechtshilfeersuchens abklären zu lassen, um klarzustellen, dass sie nicht aus trölerischen Gründen, sondern aus berechtigten geschäftlichen Interessen zum Schutz ihrer eigenen bankvertraglichen Beziehungen rekurriere.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im kantonalen Verfahren die Legitimation im Falle von Streitigkeiten, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können, mindestens in dem Umfang zu gewährleisten, als sie das Bundesrecht für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vorsieht. Dieser Grundsatz, der übrigens ausdrücklich in das Bundesgesetz über die Raumplanung aufgenommen worden ist (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG), gilt für alle an das Bundesgericht weiterziehbaren Verwaltungsrechtsstreitigkeiten (s. BGE 112 Ib 415 E. 2d mit Hinweisen, ferner BGE 103 Ib 147 E. 3a), also auch für eine Angelegenheit im Bereiche der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen (BGE 115 Ib 371 E. 2), wie sie Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.
Massgebend ist somit hier Art. 103 lit. a OG (die die Beschwerdelegitimation strenger als diese Bestimmung regelnde Vorschrift des Art. 21 Abs. 3 IRSG betrifft nur Personen, gegen die sich das ausländische Strafverfahren richtet, so dass sie im vorliegenden Fall, in dem eine nicht selber angeschuldigte Bank Beschwerde erhoben hat, nicht zum Tragen kommt (s. BGE 115 Ib 371 E. 2, 111 Ib 58 f. E. 2a, BGE 110 Ib 400 E. 1b, BGE 108 Ib 250 E. 2d mit Hinweisen). Entsprechend ist berechtigt, einen erstinstanzlichen Vollzugsentscheid an die kantonale Rekursinstanz weiterzuziehen (Art. 23 IRSG), wer darzulegen vermag, durch den angefochtenen Entscheid berührt bzw. beschwert zu sein sowie ein schutzwürdiges - aktuelles und praktisches - Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung zu haben (BGE 115 Ib 371 E. 2 mit Hinweisen). Die Praxis präzisiert, dass schutzwürdig auch ein bloss tatsächliches Interesse sein könne und dieses Interesse nicht mit den Interessen in Beziehung zu stehen brauche, welche die angeblich verletzte Norm zu schützen bestimmt ist (BGE 108 Ib 250 E. 2d mit Hinweisen). Ein derartiges schutzwürdiges Interesse liegt indes nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr ist zur Bejahung der Legitimation erforderlich, dass der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in stärkerem Masse berührt als die Allgemeinheit der Bürger, bzw. - mit anderen Worten - es ist eine vom einschlägigen Bundesrecht erfasste spezifische Beziehungsnähe vorausgesetzt (s. BGE 109 Ib 199 ff. E. 4).
c) Im Lichte dieser Grundsätze halten die zürcherischen Vollzugsinstanzen wie auch das BAP zwar zutreffend dafür, die Beschwerdeführerin sei insoweit nicht rekurslegitimiert, als sie als Bank lediglich aus grundsätzlichen Erwägungen ein Interesse daran habe, die Zulässigkeit der Gewährung der verlangten Rechtshilfe abklären zu lassen, oder als sie sich lediglich für die im ausländischen Strafverfahren Beschuldigten wehren wolle, denn insoweit habe sie kein Rechtsschutzinteresse (BGE 105 Ib 429 E. 7a, nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Januar 1992 i.S. C. und Mitb.). Dabei verkennen sie aber, dass die Rekurrentin ihre Legitimation bereits im kantonalen Verfahren nicht nur auf diese Weise, sondern ebenfalls mit dem Hinweis darauf begründete, sie sei durch die fraglichen Rechtshilfemassnahmen auch in ihren eigenen Interessen betroffen und deshalb ohne weiteres rekurslegitimiert. Diese Ausführungen waren zwar knapp gehalten, was die Beschwerdeführerin veranlasst hat, die diesbezüglichen Gründe im bundesgerichtlichen Verfahren noch einlässlicher darzulegen (vorstehende lit. a). Doch ändert dies nichts daran, dass sie bereits im kantonalen Verfahren ihre eigene Beschwer geltend machte und ihre Rekurslegitimation unter Hinweis auf die einschlägige, die bundesgerichtliche Rechtsprechung wiedergebende Literatur (PAOLO BERNASCONI, Der Schutz der betroffenen Person durch die kantonalen Rechtsmittel in der internationalen Rechtshilfe für Strafsachen, SAV Band 1, S. 26, und HANS SCHULTZ, Bankgeheimnis und internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SBV Heft Nr. 22, S. 30) begründete.
Das Bundesgericht hat insbesondere auch die Frage der Legitimation mit freier Kognition zu prüfen. Was die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Rekurslegitimation vorträgt (vorstehende lit. a), ist plausibel und lässt sich nicht von der Hand weisen. Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung und auch nach der Literatur ist eine Bank, über deren Finanzoperationen und Kontenbewegungen Auskünfte in Gestalt herauszugebender Dokumente oder durch Befragung von Angestellten bzw. Organen verlangt werden, durch diese Rechtshilfemassnahmen selber berührt bzw. beschwert, und sie hat ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 103 lit. a OG, Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (BGE 105 Ib 422 E. 1, zudem nicht publ. E. 1b von BGE 113 Ib 157 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 110 Ib 82 ff., sodann etwa nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 16. Juli 1992 i.S. R., vom 17. Januar 1990 i.S. SBG, vom 8. Juni 1988 i.S. SKA, vom 4. Januar 1988 i.S. A., vom 6. Mai 1988 i.S. Kantonalbank S., vom 12. Mai 1987 i.S. C. Bank, vom 20. November 1985 i.S. SBV etc., vom 1. März 1985 i.S. B., vom 8. Februar 1984 i.S. Banque S., vom 26. Januar 1983 i.S. C. Bank und i.S. U., s. auch PAOLO BERNASCONI, Droits et devoirs de la banque et de ses clients dans la procédure d'entraide judiciaire internationale en matière pénale, in: Beiträge zum schweizerischen Bankrecht, Bern 1987, S. 372, sowie LIONEL FREI, Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67a, S. 73, und BEAT KLEINER, Bankgeheimnis, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen, N. 58 ff. und 80 ff. zu Art. 47 BankG, nebst der bereits zitierten Literatur). Dasselbe gilt, wenn die Bank gegen die sie selber treffende Vollzugsverfügung Beschwerde führt, um das Bankgeheimnis ihrer Kunden und die zwischen ihr und den Kunden bestehenden vertraglichen Beziehungen zu schützen (s. insbesondere auch nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 6. Juli 1988 i.S. A. und Mitb.). Was für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gilt, hat nach dem Gesagten auch für den Rekurs im kantonalen Verfahren Geltung (vorstehende lit. b).
Verhält es sich so, so ist die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren zu bejahen. Im Sinne der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde somit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Staatsanwaltschaft aufzuheben. Bei den gegebenen Verhältnissen ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen materiellen Rügen zu behandeln und dabei namentlich auch die von ihr mit der Eingabe vom 3. September 1992 geltend gemachten Noven zu prüfen hat (vgl. diesbezüglich BGE 100 Ib 355 mit Hinweisen). | de | Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Legitimation der Bank im kantonalen Beschwerdeverfahren. Im kantonalen Beschwerdeverfahren ist die Legitimation im Falle von Streitigkeiten, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können, mindestens in dem Umfang zu gewährleisten, als sie das Bundesrecht für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vorsieht. Entsprechend ist die Beschwerdelegitimation der Bank, die im ausländischen Strafverfahren zwar nicht beschuldigt, aber vom Rechtshilfeersuchen betroffen wird, nach Art. 103 lit. a OG zu beurteilen. Im Lichte dieser Bestimmung ist die Bank, über deren Finanzoperationen und Kontenbewegungen Auskünfte in Gestalt herauszugebender Dokumente oder durch Befragung von Angestellten bzw. Organen verlangt werden, beschwerdelegitimiert (E. 2). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-442%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,083 | 118 Ib 442 | 118 Ib 442
Sachverhalt ab Seite 443
Die Staatsanwaltschaft Mailand führt eine Strafuntersuchung gegen die Verwalter bzw. Organe der Firma S. in Mailand. Diesen wird zur Last gelegt, in der Zeit ab 1981 falsche Bilanzen und falsche Jahresrechnungen erstellt, vorgelegt und veröffentlicht sowie falsche Angaben über Handelsgesellschaften gemacht zu haben. Sodann wird ihnen Betrug bzw. Veruntreuung in der Höhe von einigen dutzend Millionen US-$ zum Nachteil der Anzeigeerstatterin P. vorgeworfen, welche mit der Firma S. vertraglich verbunden war. Diese soeben genannten Straftaten sollen die Beschuldigten vor allem in den letzten rund 10 Jahren begangen haben.
Mit Rechtshilfegesuch vom 14. Dezember 1991 gelangte die Staatsanwaltschaft Mailand über das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) an die Bezirksanwaltschaft Zürich mit dem Antrag, bei der Bank X., Zürich, die im Ersuchen ausführlich beschriebenen Bankermittlungen durchzuführen.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 entsprach die Bezirksanwaltschaft Zürich dem Ersuchen und forderte die Bank X. auf, verschiedene Auskünfte zu erteilen und Unterlagen herauszugeben.
Gegen diese Verfügung rekurrierte die Bank X. an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 16. April 1991 verneinte diese die Rekurslegitimation der Bank und trat im Sinne der Erwägungen nicht auf den Rekurs ein.
Mit Eingabe vom 20. Mai 1992 erhob die Bank X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragte, der Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 16. April 1992 und die Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 9. Dezember 1991 seien aufzuheben; das Rechtshilfeersuchen der Staatsanwaltschaft Mailand sei abzuweisen, da die Voraussetzungen zur Rechtshilfeleistung nicht erfüllt seien. Eventualiter sei das Verfahren zum Entscheid in der Sache selbst an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche der Rekurrentin zu Unrecht die Rekurslegitimation abgesprochen habe.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Staatsanwaltschaft erwog im angefochtenen Entscheid, die Bank X. als gemäss der Verfügung der Bezirksanwaltschaft editions- und auskunftspflichtige juristische Person sei zwar grundsätzlich zum Rekurs befugt. Nicht rekurslegitimiert sei sie aber, soweit sie sich nicht nur für sich selber, sondern auch für andere durch das Ersuchen betroffene Personen wehren wolle; denn ihr Rechtsschutzinteresse reiche nur soweit, als sie selber durch den angefochtenen Entscheid beschwert sei (BGE 105 Ib 429 E. 7a, nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Januar 1992 i.S. C. und Mitb.). Die Beschwerdeführerin begründe ihre Legitimation damit, als Bank des Finanzplatzes Zürich habe sie aus grundsätzlichen Erwägungen ein Interesse daran, die Zulässigkeit der Gewährung der Rechtshilfe an die Staatsanwaltschaft Mailand klären zu lassen, denn es könne nicht angehen, dass sie gezwungen werde, Akten über Tatsachen, die vom Bankgeheimnis gedeckt seien, herauszugeben, wenn die Voraussetzungen dafür offensichtlich nicht gegeben seien. Sie verhindere dadurch die Verletzung von Schutzinteressen Dritter und vermeide unzumutbaren Aufwand im Zusammenhang mit der Herausgabe von Akten über solche Dritte. Mit dieser Begründung, so die Vorinstanz weiter, berufe sich die Bank nicht auf ein eigenes Rechtsschutzinteresse, sondern einzig auf das Schutzinteresse Dritter; eine eigene rechtlich relevante Beschwer mache sie damit nicht geltend. Unter diesen Umständen sei auf den Rekurs nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz verkenne, dass sie durchaus selber beschwert sei und ein eigenes Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung der Verfügung der Bezirksanwaltschaft vom 9. Dezember 1991 habe. Mit dieser Verfügung werde sie aufgefordert, Auskunft über ihren Kundenkreis und die mit diesem getätigten Geschäfte zu erteilen. Diese Tatsachen seien Bestandteil des Geschäftsgeheimnisses der Beschwerdeführerin. Sie sei an der Geheimhaltung der Teil ihres Geschäftsgeheimnisses bildenden Tatsachen nicht nur interessiert, sondern bezüglich ihres Kundenkreises nach Art. 47 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (BankG, SR 952.0) verpflichtet.
Die Herausgabeverfügung berühre die Beschwerdeführerin somit unmittelbar in ihren eigenen Rechten und Pflichten, weshalb sie ohne weiteres rekurslegitimiert sei. Sodann betreffe die verlangte Edition Informationen und Unterlagen, die gemäss Art. 47 BankG vom Bankgeheimnis geschützt seien. Die Pflicht zur Geheimhaltung von dem Bankgeheimnis unterliegenden Informationen und Unterlagen sei Bestandteil jeder vertraglichen Beziehung der Beschwerdeführerin mit ihren Kunden; diese hätten ein Recht darauf, dass die Bank der genannten Pflicht nachkomme. Werde die Edition von Informationen und Unterlagen verfügt, die vom Bankgeheimnis geschützt seien, so sei die Beschwerdeführerin somit ebenfalls in ihren eigenen Rechten und Pflichten berührt und in ihren eigenen Interessen betroffen. Bei diesen Verhältnissen habe die Vorinstanz zu Unrecht erkannt, die Beschwerdeführerin sei nicht rekurslegitimiert. Daran vermöge nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin durch die Wahrung ihrer eigenen Interessen gleichzeitig die Verletzung von Schutzinteressen Dritter verhindere. Der Umstand, dass das Bankgeheimnis ein Recht des Bankkontoinhabers sei, dürfe nicht dazu missbraucht werden, der Beschwerdeführerin die Rekurslegitimation überhaupt abzuerkennen, denn dies hätte zur Konsequenz, dass eine Bank trotz Eingriffs in ihre eigenen Interessen niemals rekurslegitimiert wäre, es sei denn, dass sie in der Rechtshilfesache selber Beschuldigte wäre. Im übrigen habe die Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs an die Staatsanwaltschaft nur deshalb auch auf ihr grundsätzliches Interesse daran verwiesen, die Zulässigkeit des Rechtshilfeersuchens abklären zu lassen, um klarzustellen, dass sie nicht aus trölerischen Gründen, sondern aus berechtigten geschäftlichen Interessen zum Schutz ihrer eigenen bankvertraglichen Beziehungen rekurriere.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im kantonalen Verfahren die Legitimation im Falle von Streitigkeiten, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können, mindestens in dem Umfang zu gewährleisten, als sie das Bundesrecht für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vorsieht. Dieser Grundsatz, der übrigens ausdrücklich in das Bundesgesetz über die Raumplanung aufgenommen worden ist (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG), gilt für alle an das Bundesgericht weiterziehbaren Verwaltungsrechtsstreitigkeiten (s. BGE 112 Ib 415 E. 2d mit Hinweisen, ferner BGE 103 Ib 147 E. 3a), also auch für eine Angelegenheit im Bereiche der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen (BGE 115 Ib 371 E. 2), wie sie Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.
Massgebend ist somit hier Art. 103 lit. a OG (die die Beschwerdelegitimation strenger als diese Bestimmung regelnde Vorschrift des Art. 21 Abs. 3 IRSG betrifft nur Personen, gegen die sich das ausländische Strafverfahren richtet, so dass sie im vorliegenden Fall, in dem eine nicht selber angeschuldigte Bank Beschwerde erhoben hat, nicht zum Tragen kommt (s. BGE 115 Ib 371 E. 2, 111 Ib 58 f. E. 2a, BGE 110 Ib 400 E. 1b, BGE 108 Ib 250 E. 2d mit Hinweisen). Entsprechend ist berechtigt, einen erstinstanzlichen Vollzugsentscheid an die kantonale Rekursinstanz weiterzuziehen (Art. 23 IRSG), wer darzulegen vermag, durch den angefochtenen Entscheid berührt bzw. beschwert zu sein sowie ein schutzwürdiges - aktuelles und praktisches - Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung zu haben (BGE 115 Ib 371 E. 2 mit Hinweisen). Die Praxis präzisiert, dass schutzwürdig auch ein bloss tatsächliches Interesse sein könne und dieses Interesse nicht mit den Interessen in Beziehung zu stehen brauche, welche die angeblich verletzte Norm zu schützen bestimmt ist (BGE 108 Ib 250 E. 2d mit Hinweisen). Ein derartiges schutzwürdiges Interesse liegt indes nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr ist zur Bejahung der Legitimation erforderlich, dass der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in stärkerem Masse berührt als die Allgemeinheit der Bürger, bzw. - mit anderen Worten - es ist eine vom einschlägigen Bundesrecht erfasste spezifische Beziehungsnähe vorausgesetzt (s. BGE 109 Ib 199 ff. E. 4).
c) Im Lichte dieser Grundsätze halten die zürcherischen Vollzugsinstanzen wie auch das BAP zwar zutreffend dafür, die Beschwerdeführerin sei insoweit nicht rekurslegitimiert, als sie als Bank lediglich aus grundsätzlichen Erwägungen ein Interesse daran habe, die Zulässigkeit der Gewährung der verlangten Rechtshilfe abklären zu lassen, oder als sie sich lediglich für die im ausländischen Strafverfahren Beschuldigten wehren wolle, denn insoweit habe sie kein Rechtsschutzinteresse (BGE 105 Ib 429 E. 7a, nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Januar 1992 i.S. C. und Mitb.). Dabei verkennen sie aber, dass die Rekurrentin ihre Legitimation bereits im kantonalen Verfahren nicht nur auf diese Weise, sondern ebenfalls mit dem Hinweis darauf begründete, sie sei durch die fraglichen Rechtshilfemassnahmen auch in ihren eigenen Interessen betroffen und deshalb ohne weiteres rekurslegitimiert. Diese Ausführungen waren zwar knapp gehalten, was die Beschwerdeführerin veranlasst hat, die diesbezüglichen Gründe im bundesgerichtlichen Verfahren noch einlässlicher darzulegen (vorstehende lit. a). Doch ändert dies nichts daran, dass sie bereits im kantonalen Verfahren ihre eigene Beschwer geltend machte und ihre Rekurslegitimation unter Hinweis auf die einschlägige, die bundesgerichtliche Rechtsprechung wiedergebende Literatur (PAOLO BERNASCONI, Der Schutz der betroffenen Person durch die kantonalen Rechtsmittel in der internationalen Rechtshilfe für Strafsachen, SAV Band 1, S. 26, und HANS SCHULTZ, Bankgeheimnis und internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SBV Heft Nr. 22, S. 30) begründete.
Das Bundesgericht hat insbesondere auch die Frage der Legitimation mit freier Kognition zu prüfen. Was die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Rekurslegitimation vorträgt (vorstehende lit. a), ist plausibel und lässt sich nicht von der Hand weisen. Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung und auch nach der Literatur ist eine Bank, über deren Finanzoperationen und Kontenbewegungen Auskünfte in Gestalt herauszugebender Dokumente oder durch Befragung von Angestellten bzw. Organen verlangt werden, durch diese Rechtshilfemassnahmen selber berührt bzw. beschwert, und sie hat ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 103 lit. a OG, Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (BGE 105 Ib 422 E. 1, zudem nicht publ. E. 1b von BGE 113 Ib 157 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 110 Ib 82 ff., sodann etwa nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 16. Juli 1992 i.S. R., vom 17. Januar 1990 i.S. SBG, vom 8. Juni 1988 i.S. SKA, vom 4. Januar 1988 i.S. A., vom 6. Mai 1988 i.S. Kantonalbank S., vom 12. Mai 1987 i.S. C. Bank, vom 20. November 1985 i.S. SBV etc., vom 1. März 1985 i.S. B., vom 8. Februar 1984 i.S. Banque S., vom 26. Januar 1983 i.S. C. Bank und i.S. U., s. auch PAOLO BERNASCONI, Droits et devoirs de la banque et de ses clients dans la procédure d'entraide judiciaire internationale en matière pénale, in: Beiträge zum schweizerischen Bankrecht, Bern 1987, S. 372, sowie LIONEL FREI, Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67a, S. 73, und BEAT KLEINER, Bankgeheimnis, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen, N. 58 ff. und 80 ff. zu Art. 47 BankG, nebst der bereits zitierten Literatur). Dasselbe gilt, wenn die Bank gegen die sie selber treffende Vollzugsverfügung Beschwerde führt, um das Bankgeheimnis ihrer Kunden und die zwischen ihr und den Kunden bestehenden vertraglichen Beziehungen zu schützen (s. insbesondere auch nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 6. Juli 1988 i.S. A. und Mitb.). Was für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gilt, hat nach dem Gesagten auch für den Rekurs im kantonalen Verfahren Geltung (vorstehende lit. b).
Verhält es sich so, so ist die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren zu bejahen. Im Sinne der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde somit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Staatsanwaltschaft aufzuheben. Bei den gegebenen Verhältnissen ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen materiellen Rügen zu behandeln und dabei namentlich auch die von ihr mit der Eingabe vom 3. September 1992 geltend gemachten Noven zu prüfen hat (vgl. diesbezüglich BGE 100 Ib 355 mit Hinweisen). | de | Entraide internationale en matière pénale, légitimation de la banque en procédure cantonale de recours. Pour les litiges qui peuvent être portés devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif, la qualité pour recourir en procédure cantonale doit être reconnue dans une mesure au moins équivalente à celle qui est prévue par le droit fédéral pour former un recours de droit administratif. La qualité pour recourir d'une banque qui, sans être l'objet de la procédure pénale menée à l'étranger, est concernée par la demande d'entraide, se détermine selon l'art. 103 let. a OJ. La banque a qualité pour agir au sens de cette disposition lorsqu'elle est invitée à produire des documents ou lorsque sont entendus ses employés ou ses organes au sujet d'opérations financières ou de mouvements de comptes (consid. 2). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-442%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,084 | 118 Ib 442 | 118 Ib 442
Sachverhalt ab Seite 443
Die Staatsanwaltschaft Mailand führt eine Strafuntersuchung gegen die Verwalter bzw. Organe der Firma S. in Mailand. Diesen wird zur Last gelegt, in der Zeit ab 1981 falsche Bilanzen und falsche Jahresrechnungen erstellt, vorgelegt und veröffentlicht sowie falsche Angaben über Handelsgesellschaften gemacht zu haben. Sodann wird ihnen Betrug bzw. Veruntreuung in der Höhe von einigen dutzend Millionen US-$ zum Nachteil der Anzeigeerstatterin P. vorgeworfen, welche mit der Firma S. vertraglich verbunden war. Diese soeben genannten Straftaten sollen die Beschuldigten vor allem in den letzten rund 10 Jahren begangen haben.
Mit Rechtshilfegesuch vom 14. Dezember 1991 gelangte die Staatsanwaltschaft Mailand über das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) an die Bezirksanwaltschaft Zürich mit dem Antrag, bei der Bank X., Zürich, die im Ersuchen ausführlich beschriebenen Bankermittlungen durchzuführen.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 1991 entsprach die Bezirksanwaltschaft Zürich dem Ersuchen und forderte die Bank X. auf, verschiedene Auskünfte zu erteilen und Unterlagen herauszugeben.
Gegen diese Verfügung rekurrierte die Bank X. an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 16. April 1991 verneinte diese die Rekurslegitimation der Bank und trat im Sinne der Erwägungen nicht auf den Rekurs ein.
Mit Eingabe vom 20. Mai 1992 erhob die Bank X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragte, der Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 16. April 1992 und die Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 9. Dezember 1991 seien aufzuheben; das Rechtshilfeersuchen der Staatsanwaltschaft Mailand sei abzuweisen, da die Voraussetzungen zur Rechtshilfeleistung nicht erfüllt seien. Eventualiter sei das Verfahren zum Entscheid in der Sache selbst an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche der Rekurrentin zu Unrecht die Rekurslegitimation abgesprochen habe.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Staatsanwaltschaft erwog im angefochtenen Entscheid, die Bank X. als gemäss der Verfügung der Bezirksanwaltschaft editions- und auskunftspflichtige juristische Person sei zwar grundsätzlich zum Rekurs befugt. Nicht rekurslegitimiert sei sie aber, soweit sie sich nicht nur für sich selber, sondern auch für andere durch das Ersuchen betroffene Personen wehren wolle; denn ihr Rechtsschutzinteresse reiche nur soweit, als sie selber durch den angefochtenen Entscheid beschwert sei (BGE 105 Ib 429 E. 7a, nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Januar 1992 i.S. C. und Mitb.). Die Beschwerdeführerin begründe ihre Legitimation damit, als Bank des Finanzplatzes Zürich habe sie aus grundsätzlichen Erwägungen ein Interesse daran, die Zulässigkeit der Gewährung der Rechtshilfe an die Staatsanwaltschaft Mailand klären zu lassen, denn es könne nicht angehen, dass sie gezwungen werde, Akten über Tatsachen, die vom Bankgeheimnis gedeckt seien, herauszugeben, wenn die Voraussetzungen dafür offensichtlich nicht gegeben seien. Sie verhindere dadurch die Verletzung von Schutzinteressen Dritter und vermeide unzumutbaren Aufwand im Zusammenhang mit der Herausgabe von Akten über solche Dritte. Mit dieser Begründung, so die Vorinstanz weiter, berufe sich die Bank nicht auf ein eigenes Rechtsschutzinteresse, sondern einzig auf das Schutzinteresse Dritter; eine eigene rechtlich relevante Beschwer mache sie damit nicht geltend. Unter diesen Umständen sei auf den Rekurs nicht einzutreten.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz verkenne, dass sie durchaus selber beschwert sei und ein eigenes Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung der Verfügung der Bezirksanwaltschaft vom 9. Dezember 1991 habe. Mit dieser Verfügung werde sie aufgefordert, Auskunft über ihren Kundenkreis und die mit diesem getätigten Geschäfte zu erteilen. Diese Tatsachen seien Bestandteil des Geschäftsgeheimnisses der Beschwerdeführerin. Sie sei an der Geheimhaltung der Teil ihres Geschäftsgeheimnisses bildenden Tatsachen nicht nur interessiert, sondern bezüglich ihres Kundenkreises nach Art. 47 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (BankG, SR 952.0) verpflichtet.
Die Herausgabeverfügung berühre die Beschwerdeführerin somit unmittelbar in ihren eigenen Rechten und Pflichten, weshalb sie ohne weiteres rekurslegitimiert sei. Sodann betreffe die verlangte Edition Informationen und Unterlagen, die gemäss Art. 47 BankG vom Bankgeheimnis geschützt seien. Die Pflicht zur Geheimhaltung von dem Bankgeheimnis unterliegenden Informationen und Unterlagen sei Bestandteil jeder vertraglichen Beziehung der Beschwerdeführerin mit ihren Kunden; diese hätten ein Recht darauf, dass die Bank der genannten Pflicht nachkomme. Werde die Edition von Informationen und Unterlagen verfügt, die vom Bankgeheimnis geschützt seien, so sei die Beschwerdeführerin somit ebenfalls in ihren eigenen Rechten und Pflichten berührt und in ihren eigenen Interessen betroffen. Bei diesen Verhältnissen habe die Vorinstanz zu Unrecht erkannt, die Beschwerdeführerin sei nicht rekurslegitimiert. Daran vermöge nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin durch die Wahrung ihrer eigenen Interessen gleichzeitig die Verletzung von Schutzinteressen Dritter verhindere. Der Umstand, dass das Bankgeheimnis ein Recht des Bankkontoinhabers sei, dürfe nicht dazu missbraucht werden, der Beschwerdeführerin die Rekurslegitimation überhaupt abzuerkennen, denn dies hätte zur Konsequenz, dass eine Bank trotz Eingriffs in ihre eigenen Interessen niemals rekurslegitimiert wäre, es sei denn, dass sie in der Rechtshilfesache selber Beschuldigte wäre. Im übrigen habe die Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs an die Staatsanwaltschaft nur deshalb auch auf ihr grundsätzliches Interesse daran verwiesen, die Zulässigkeit des Rechtshilfeersuchens abklären zu lassen, um klarzustellen, dass sie nicht aus trölerischen Gründen, sondern aus berechtigten geschäftlichen Interessen zum Schutz ihrer eigenen bankvertraglichen Beziehungen rekurriere.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im kantonalen Verfahren die Legitimation im Falle von Streitigkeiten, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können, mindestens in dem Umfang zu gewährleisten, als sie das Bundesrecht für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vorsieht. Dieser Grundsatz, der übrigens ausdrücklich in das Bundesgesetz über die Raumplanung aufgenommen worden ist (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG), gilt für alle an das Bundesgericht weiterziehbaren Verwaltungsrechtsstreitigkeiten (s. BGE 112 Ib 415 E. 2d mit Hinweisen, ferner BGE 103 Ib 147 E. 3a), also auch für eine Angelegenheit im Bereiche der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen (BGE 115 Ib 371 E. 2), wie sie Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.
Massgebend ist somit hier Art. 103 lit. a OG (die die Beschwerdelegitimation strenger als diese Bestimmung regelnde Vorschrift des Art. 21 Abs. 3 IRSG betrifft nur Personen, gegen die sich das ausländische Strafverfahren richtet, so dass sie im vorliegenden Fall, in dem eine nicht selber angeschuldigte Bank Beschwerde erhoben hat, nicht zum Tragen kommt (s. BGE 115 Ib 371 E. 2, 111 Ib 58 f. E. 2a, BGE 110 Ib 400 E. 1b, BGE 108 Ib 250 E. 2d mit Hinweisen). Entsprechend ist berechtigt, einen erstinstanzlichen Vollzugsentscheid an die kantonale Rekursinstanz weiterzuziehen (Art. 23 IRSG), wer darzulegen vermag, durch den angefochtenen Entscheid berührt bzw. beschwert zu sein sowie ein schutzwürdiges - aktuelles und praktisches - Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung zu haben (BGE 115 Ib 371 E. 2 mit Hinweisen). Die Praxis präzisiert, dass schutzwürdig auch ein bloss tatsächliches Interesse sein könne und dieses Interesse nicht mit den Interessen in Beziehung zu stehen brauche, welche die angeblich verletzte Norm zu schützen bestimmt ist (BGE 108 Ib 250 E. 2d mit Hinweisen). Ein derartiges schutzwürdiges Interesse liegt indes nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr ist zur Bejahung der Legitimation erforderlich, dass der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer in stärkerem Masse berührt als die Allgemeinheit der Bürger, bzw. - mit anderen Worten - es ist eine vom einschlägigen Bundesrecht erfasste spezifische Beziehungsnähe vorausgesetzt (s. BGE 109 Ib 199 ff. E. 4).
c) Im Lichte dieser Grundsätze halten die zürcherischen Vollzugsinstanzen wie auch das BAP zwar zutreffend dafür, die Beschwerdeführerin sei insoweit nicht rekurslegitimiert, als sie als Bank lediglich aus grundsätzlichen Erwägungen ein Interesse daran habe, die Zulässigkeit der Gewährung der verlangten Rechtshilfe abklären zu lassen, oder als sie sich lediglich für die im ausländischen Strafverfahren Beschuldigten wehren wolle, denn insoweit habe sie kein Rechtsschutzinteresse (BGE 105 Ib 429 E. 7a, nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 14. Januar 1992 i.S. C. und Mitb.). Dabei verkennen sie aber, dass die Rekurrentin ihre Legitimation bereits im kantonalen Verfahren nicht nur auf diese Weise, sondern ebenfalls mit dem Hinweis darauf begründete, sie sei durch die fraglichen Rechtshilfemassnahmen auch in ihren eigenen Interessen betroffen und deshalb ohne weiteres rekurslegitimiert. Diese Ausführungen waren zwar knapp gehalten, was die Beschwerdeführerin veranlasst hat, die diesbezüglichen Gründe im bundesgerichtlichen Verfahren noch einlässlicher darzulegen (vorstehende lit. a). Doch ändert dies nichts daran, dass sie bereits im kantonalen Verfahren ihre eigene Beschwer geltend machte und ihre Rekurslegitimation unter Hinweis auf die einschlägige, die bundesgerichtliche Rechtsprechung wiedergebende Literatur (PAOLO BERNASCONI, Der Schutz der betroffenen Person durch die kantonalen Rechtsmittel in der internationalen Rechtshilfe für Strafsachen, SAV Band 1, S. 26, und HANS SCHULTZ, Bankgeheimnis und internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SBV Heft Nr. 22, S. 30) begründete.
Das Bundesgericht hat insbesondere auch die Frage der Legitimation mit freier Kognition zu prüfen. Was die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Rekurslegitimation vorträgt (vorstehende lit. a), ist plausibel und lässt sich nicht von der Hand weisen. Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung und auch nach der Literatur ist eine Bank, über deren Finanzoperationen und Kontenbewegungen Auskünfte in Gestalt herauszugebender Dokumente oder durch Befragung von Angestellten bzw. Organen verlangt werden, durch diese Rechtshilfemassnahmen selber berührt bzw. beschwert, und sie hat ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 103 lit. a OG, Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (BGE 105 Ib 422 E. 1, zudem nicht publ. E. 1b von BGE 113 Ib 157 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 110 Ib 82 ff., sodann etwa nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 16. Juli 1992 i.S. R., vom 17. Januar 1990 i.S. SBG, vom 8. Juni 1988 i.S. SKA, vom 4. Januar 1988 i.S. A., vom 6. Mai 1988 i.S. Kantonalbank S., vom 12. Mai 1987 i.S. C. Bank, vom 20. November 1985 i.S. SBV etc., vom 1. März 1985 i.S. B., vom 8. Februar 1984 i.S. Banque S., vom 26. Januar 1983 i.S. C. Bank und i.S. U., s. auch PAOLO BERNASCONI, Droits et devoirs de la banque et de ses clients dans la procédure d'entraide judiciaire internationale en matière pénale, in: Beiträge zum schweizerischen Bankrecht, Bern 1987, S. 372, sowie LIONEL FREI, Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67a, S. 73, und BEAT KLEINER, Bankgeheimnis, in: Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen, N. 58 ff. und 80 ff. zu Art. 47 BankG, nebst der bereits zitierten Literatur). Dasselbe gilt, wenn die Bank gegen die sie selber treffende Vollzugsverfügung Beschwerde führt, um das Bankgeheimnis ihrer Kunden und die zwischen ihr und den Kunden bestehenden vertraglichen Beziehungen zu schützen (s. insbesondere auch nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 6. Juli 1988 i.S. A. und Mitb.). Was für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gilt, hat nach dem Gesagten auch für den Rekurs im kantonalen Verfahren Geltung (vorstehende lit. b).
Verhält es sich so, so ist die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren zu bejahen. Im Sinne der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde somit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Staatsanwaltschaft aufzuheben. Bei den gegebenen Verhältnissen ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen materiellen Rügen zu behandeln und dabei namentlich auch die von ihr mit der Eingabe vom 3. September 1992 geltend gemachten Noven zu prüfen hat (vgl. diesbezüglich BGE 100 Ib 355 mit Hinweisen). | de | Assistenza internazionale in materia penale, legittimazione della banca nel procedimento cantonale di ricorso. Per le controversie suscettibili d'essere sottoposte al Tribunale federale con ricorso di diritto amministrativo, la legittimazione a ricorrere nell'ambito del procedimento cantonale dev'essere riconosciuta per lo meno nei limiti previsti dal diritto federale per la legittimazione a proporre ricorso di diritto amministrativo. La legittimazione di una banca che, senza essere l'oggetto di un procedimento penale condotto all'estero, è colpita dalla domanda d'assistenza, si determina secondo l'art. 103 lett. a OG. La banca è legittimata ad agire ai sensi di questa norma quando è invitata a produrre documenti o quando sono interrogati suoi impiegati o suoi organi riguardo a operazioni finanziarie e movimenti di conti (consid. 2). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-442%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,085 | 118 Ib 448 | 118 Ib 448
Sachverhalt ab Seite 449
A.- Dans le cadre d'une information pénale pour délits d'initiés, le 1er Juge d'instruction au Tribunal de Grande Instance de Paris (ci-après: le Juge d'instruction français) a, le 19 juin 1990, adressé aux autorités suisses une commission rogatoire. Se fondant notamment sur un rapport d'enquête de la Commission des opérations de bourse (COB), il y expose les faits suivants. Directeur de la société M. (ci-après: M. ou le groupe M.), P. envisagea, au mois de mai 1988, une prise de participation dans certaines sociétés françaises privatisées en 1987. Son choix s'est porté sur la banque Société Générale. Une filiale du groupe M. fut chargée d'acquérir les titres, par l'intermédiaire de différentes sociétés holdings. De nombreuses personnes ou sociétés financières ont été approchées. Le 24 octobre 1988, le groupe M. déclara à la Société des bourses françaises détenir 9,16% du capital de la Société Générale. C'est à cette date que l'opération fut connue du public. Ayant reçu du Comité des établissements de crédit, le 28 octobre 1988, l'autorisation de franchir le seuil des 10%, le groupe M. annonça détenir 14,18% des titres le 25 novembre 1988. L'opération échoua toutefois, devant la résistance de certains actionnaires de la Société Générale. A mi-avril 1989, la participation fut ramenée à 0,5%. Les personnes poursuivies en France avaient acheté des titres de la Société Générale avant que l'opération ne devienne publique, retirant de leur revente des bénéficies substantiels.
La demande expose en particulier que différentes sociétés, au Liechtenstein et à Panama, gérées par Z. (ci-après: les sociétés), auraient acquis, entre le 1er mai et le 30 septembre 1988, 230 691 titres de la Société Générale et en auraient vendu 524 570. L'autorité requérante demande qu'il soit procédé à toutes les investigations nécessaires afin d'identifier les donneurs d'ordres et les bénéficiaires réels de ces opérations, que les comptes détenus par ces opérateurs en Suisse, et plus particulièrement à Genève, soient identifiés, que tous les documents financiers utiles concernant la période du 1er mai 1988 au 31 avril 1989 soient saisis et que les opérateurs concernés soient entendus sur les causes et les modalités de ces opérations, ainsi que sur leurs relations avec toute personne intervenue dans la prise de participation du groupe M. L'autorité sollicitait la présence de fonctionnaires français lors de l'exécution des actes d'entraide, notamment de l'audition des témoins.
L'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) a transmis cette requête le 23 juillet 1990 au cabinet des juges d'instruction du canton de Genève.
B.- Par ordonnance du 19 septembre 1990, le Juge d'instruction est entré en matière. Le 24 septembre 1990, il a notifié à Z. une ordonnance de perquisition et de saisie, demandant que soit révélée l'identité des donneurs d'ordres et bénéficiaires des opérations portant sur des titres de la Société Générale. L'ordonnance sollicitait la production de tous documents financiers, et mentionnait que Z. serait entendu comme témoin.
Sur recours de Z. et des sociétés, la Chambre d'accusation du canton de Genève (ci-après: la Chambre d'accusation) a, le 11 mars 1991, annulé l'ordonnance d'entrée en matière. Le Juge d'instruction ayant, après le prononcé de l'ordonnance, renvoyé au magistrat requérant une partie des pièces jointes à la commission rogatoire, il n'était pas possible de déterminer si la condition de la double incrimination était réalisée.
C.- L'OFP a déposé contre cette ordonnance un recours de droit administratif. Dans le cadre de cette procédure, l'OFP a produit des documents joints à une nouvelle demande d'entraide formée le 23 mai 1991 par le Juge d'instruction français, et concernant la même affaire.
Par arrêt du 28 août 1991, le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la Chambre d'accusation afin qu'elle examine, à la lumière de ces nouvelles pièces et en faisant au besoin compléter la demande, si l'entraide était admissible.
D.- Le 6 décembre 1991, le Juge d'instruction a rendu une nouvelle ordonnance d'entrée en matière. Il a notifié le même jour à Z. une ordonnance de perquisition et de saisie, identique à la première. Par ordonnance du 11 décembre 1991, il a sollicité de toutes les banques genevoises la production des documents requis dans la demande d'entraide.
E.- Z. et les sociétés ont derechef recouru à la Chambre d'accusation contre les ordonnances du 19 septembre 1990, du 6 décembre 1991 et du 11 décembre 1991.
Par ordonnances du 17 février 1992, la Chambre d'accusation a admis les recours et annulé les décisions attaquées. Elle a considéré que les faits décrits dans la demande n'étaient pas punissables en tant que délits d'initiés selon le droit suisse.
F.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler ces dernières ordonnances et de renvoyer la cause à la Chambre d'accusation pour nouvelle décision. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Selon l'art. 5 al. 1 let. a CEEJ, applicable en vertu de la réserve émise par la Suisse, l'exécution d'une commission rogatoire aux fins de perquisition ou de saisie d'objets est subordonnée à la condition que l'infraction poursuivie dans l'Etat requérant soit punissable selon la loi de cet Etat et de la partie requise. Selon la jurisprudence, l'examen de la punissabilité comprend, par analogie avec l'art. 35 al. 2 EIMP applicable en matière d'extradition, les éléments constitutifs objectifs de l'infraction, à l'exclusion des conditions particulières du droit suisse en matière de culpabilité et de répression (ATF 116 Ib 94 consid. 3cbb et les arrêts cités).
b) Selon la commission rogatoire du 19 juin 1990, les infractions poursuivies en France sont des délits d'initiés, infractions prévues à l'art. 10 de l'ordonnance 67 833 du 28 septembre 1967. En droit suisse, ces infractions figurent, depuis le 1er juillet 1988, à l'art. 161 CP, sous la note marginale "exploitation de la connaissance de faits confidentiels".
c) Consacré à l'art. 1 CP, selon lequel nul ne peut être puni s'il n'a commis un acte expressément réprimé par la loi, le principe de la légalité des peines n'empêche pas le juge pénal - ou les autorités chargées d'examiner l'admissibilité d'une demande d'entraide - de recourir aux méthodes habituelles d'interprétation des textes légaux, afin d'en dégager le sens véritable (ATF 116 IV 136 consid. 1a). Le juge prendra en premier lieu en considération le texte de la disposition concernée, et sa place dans la systématique légale (interprétation littérale et systématique; ATF 116 IV 140 consid. 2b). Il s'inspirera ensuite de son but - en particulier de l'intérêt protégé -, et de la volonté du législateur, telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation téléologique et historique; ATF 117 IV 333 consid. 2, ATF 116 IV 252 consid. 5a). En l'espèce, la référence à la jurisprudence et à la doctrine ne sera pas déterminante, la première n'étant pas établie dans ce domaine, et la seconde étant divisée sur de nombreuses questions ici litigieuses.
4. a) Selon l'art. 161 ch. 1 CP, est punissable de l'emprisonnement ou de l'amende celui qui, notamment en qualité de membre du conseil d'administration, de la direction, de l'organe de révision ou en qualité de mandataire d'une société anonyme ou d'une société dominant cette société anonyme ou dépendant d'elle, aura obtenu pour lui-même ou pour un tiers un avantage pécuniaire, soit en exploitant la connaissance qu'il a d'un fait confidentiel dont il est prévisible que la divulgation exerce une influence notable sur le cours des actions, d'autres titres ou effets comptables correspondants de la société ou sur le cours d'options sur de tels titres, négociés en bourse ou avant bourse suisse, soit en portant un tel fait à la connaissance d'un tiers.
Avec raison, l'autorité intimée a retenu que cette disposition ne pouvait s'appliquer directement aux faits qui sont reprochés aux personnes poursuivies en France. En effet, dans sa description des opérations suspectes, l'autorité requérante cite d'une part certaines personnes ou sociétés invitées par le groupe M. à participer à la récolte des titres de la Société Générale, et qui auraient effectué des transactions sur ces titres pour leur propre compte; d'autre part, elle mentionne des personnes et sociétés qui, n'ayant pas été invitées à participer à l'opération, auraient également acheté et revendu des titres de la Société Générale, parmi lesquelles les personnes poursuivies. Or, il ne ressort pas de la demande que l'une ou l'autre de ces personnes ferait partie du cercle des intéressés mentionnés à l'art. 161 ch. 1 CP en étant rattachée d'une quelconque manière à la Société Générale.
b) Selon l'art. 161 ch. 2 CP, sera puni de l'emprisonnement pour un an au plus ou de l'amende celui à qui un fait confidentiel est communiqué directement ou indirectement par l'une des personnes mentionnées au ch. 1 et qui, par l'exploitation de cette information, obtient pour lui-même ou pour un tiers un avantage pécuniaire ("tippees"). Cette disposition n'est pas non plus applicable, directement, aux faits décrits dans la demande d'entraide, car les informations litigieuses, relatives à la prise de participation du groupe M. dans la Société Générale, ne provenaient pas de cette dernière, mais du groupe M. lui-même.
5. Aux termes de l'art. 161 ch. 4 CP, lorsque le regroupement de deux sociétés anonymes est envisagé, les ch. 1 à 3 s'appliquent aux deux sociétés.
La Chambre d'accusation a estimé que le renvoi de cette disposition ne s'appliquait pas non plus aux faits mentionnés dans la demande: la prise de participation par le groupe M. dans la Société Générale ne pouvait, en raison de son aspect limité, être assimilée à un regroupement de ces sociétés; leur rapprochement ne résultait pas d'une volonté concordante.
a) Selon l'art. 161 ch. 3 CP, sont considérés comme faits au sens des ch. 1 et 2 l'émission imminente de droits de participation, un regroupement d'entreprises ou tout autre fait analogue d'importance comparable. L'OFP considère que la notion de regroupement de deux sociétés anonymes, au sens du ch. 4, s'étend, comme la notion de regroupement d'entreprises au sens du ch. 3, à tout fait analogue d'importance comparable.
Les intimés soutiennent qu'en raison du principe strict de la légalité des peines, la notion étendue de regroupement d'entreprises (ch. 3) ne saurait s'appliquer à l'expression regroupement de deux sociétés (ch. 4). Cette opinion fait fi du rapport étroit existant entre le ch. 3, qui concerne les faits parvenus à la connaissance de l'intéressé, et le ch. 4 de l'art. 161 CP, qui concerne une opération pouvant être à l'origine de ces faits. Le renvoi du second au premier ne peut se comprendre que si ces dispositions font référence aux mêmes notions. En outre, la volonté du législateur, telle qu'on peut la dégager des travaux préparatoires, a clairement été de définir la notion de regroupement, aussi bien selon le ch. 3 que selon le ch. 4, dans un sens étendu (FF 1985 II p. 77-78).
Il ressort des textes allemand de l'art. 161 ch. 3 et 4 CP ("Unternehmensverbindung" et "Verbindung zweier Aktiengesellschaften"), français ("regroupement") et italien ("raggruppamento") qu'il ne faut pas entendre par là seulement les opérations de fusion au sens strict, mais aussi d'autres circonstances touchant l'indépendance de l'entreprise (SCHMID, Schweizerisches Insiderstrafrecht, Berne 1988 p. 112, s'appuyant sur les travaux préparatoires - p. 110 No 183). Il doit par ailleurs s'agir de faits qui, par leur influence importante sur l'organisation de l'entreprise, sur sa situation patrimoniale ou sur son rendement, sont de nature à influer sur sa valeur et donc sur le cours de ses titres (SCHMID, op.cit. p. 113 No 191). Or, dans la vie économique actuelle, une prise de participation d'une société dans le capital d'une autre société est un moyen fréquemment utilisé pour former un groupe de sociétés; elle répond à la notion de regroupement d'entreprises, conformément à la lettre et au but de la loi. Une prise de participation majoritaire n'est pas nécessaire; il suffit que celle-ci soit de nature à modifier, de manière significative, le cours des actions.
Comme l'explique la COB dans son rapport d'enquête, les opérations menées par le groupe M. eurent notamment pour effet une profonde modification de la structure de l'actionnariat de la Société Générale; en particulier, le "noyau stable" d'actionnaires, initialement de 20%, fut porté à 42,5%; un groupe d'"auto-contrôle" détenant 5,3% des titres, fut constitué et la caisse de retraite de la banque prit une participation de 1,3%. Malgré le caractère proportionnellement modeste de la prise de participation du groupe M. (14,18% avant l'abandon du projet), l'opération engendra donc de profondes modifications structurelles et doit par conséquent être considérée, dans ses effets, d'une importance comparable à un regroupement d'entreprises.
b) La cour cantonale a estimé que l'art. 161 ch. 4 CP ne pouvait s'appliquer, faute d'une volonté concordante de rapprochement des deux sociétés. Cette exigence ne trouve un fondement ni dans le texte, ni dans les objectifs de la loi. Comprise, comme on l'a vu, dans un sens large, la notion de regroupement s'étend aussi à une prise de participation opérée sans l'accord, voire à l'insu même de la société qui en est l'objet. Un accord de la société faisant l'objet d'une telle prise de participation n'est donc pas nécessaire.
c) Sur le vu de ce qui précède, l'opération menée par le groupe M. doit ainsi être considérée comme un "regroupement de deux sociétés" au sens de l'art. 161 ch. 4 CP; les ch. 1 à 3 de cette disposition s'appliquent donc aux deux sociétés de sorte que, pour autant que les autres conditions soient remplies, celle de la double incrimination serait réalisée pour les personnes ayant, à l'égard du groupe M., la qualité d'initiés au sens de l'art. 161 ch. 1, ou de "tippees" au sens de l'art. 161 ch. 2 CP.
6. a) La Chambre d'accusation a considéré que le renvoi de l'art. 161 ch. 4 aux ch. 1 à 3 impliquait que les actions des deux sociétés devaient être cotées en bourse. Tel n'était pas le cas du groupe M.
Selon l'art. 161 ch. 1 al. 4 CP, est punissable l'exploitation de la connaissance d'un fait dont il est prévisible que la divulgation exerce une influence notable sur le cours d'actions ou d'autres titres négociés en bourse ou avant bourse suisse. L'exigence d'une cotation en bourse tient à la difficulté, pour le juge, de déterminer si les titres sont négociés régulièrement, et d'en connaître le cours (FF 1985 II 86 s.). Cette exigence ne peut donc logiquement concerner que les titres qui sont l'objet de la spéculation, et donc de l'infraction, soit en l'espèce les actions de la Société Générale. Le fait que les actions du groupe M. ne soient pas cotées en bourse n'est dès lors pas pertinent.
b) Selon la Chambre d'accusation, l'opération lancée par le groupe M. était dans le domaine public dès mi-août 1988, de sorte que nombre de transactions n'étaient de toute façon pas punissables.
aa) Un fait est confidentiel au sens de l'art. 161 CP tant que le public boursier n'en a pas - par une information officielle ou par d'autres moyens - la connaissance (STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, supplément 1987-1990, Berne 1990 p. 49 No 10; SCHMID, op.cit., No 200 ss). Une information cesse ainsi d'être confidentielle lorsqu'elle est connue, de manière presque certaine, par un cercle élargi d'acteurs boursiers (SCHUBARTH/ALBRECHT, Kommentar zum Schweizerischen Strafrecht, Berne 1990 No 79).
bb) Aux termes de la demande d'entraide, l'opération lancée par le groupe M. n'aurait été connue du public que le 24 octobre 1988, date à laquelle le groupe M. a déclaré avoir franchi le seuil de 5% dans le capital de la Société Générale. Les intimés relèvent que P., directeur du Groupe, aurait très largement diffusé son projet, entre le 28 juin et la fin juillet 1988; selon le rapport de la COB, une rumeur circulait dans les milieux boursiers selon laquelle une banque étrangère envisageait une prise de participation importante dans le capital de la Société Générale; cette rumeur aurait été confirmée par la presse, les intimés se référant à un article paru le 28 août 1988 qui faisait état de gros ordres de bourse et d'un réaménagement au sein du noyau d'actionnaires tables; enfin, la hausse progressive de la valeur des actions depuis le début du mois d'août 1988 démontrerait que l'information s'est répandue dès le début dans le public.
cc) Ces circonstances ne suffisent pas pour dénier à l'opération lancée par le groupe M son caractère confidentiel. En effet, de par sa nature et son envergure, l'opération projetée nécessitait une très importante participation financière; de nombreuses personnes furent donc approchées.
Il ressort du rapport de la COB que la direction de la Société Générale elle-même n'eut réellement connaissance de l'opération qu'au mois de septembre 1988; en effet, selon le directeur de cet établissement, "un faisceau convergent d'informations recueillies au cours des premières semaines de septembre (réd.: 1988) m'ont confirmé successivement qu'une manoeuvre était en cours visant le capital de la Société Générale, puis qu'elle se déroulait avec la complicité d'organismes publics". Les soupçons se portèrent sur le groupe M. après des contacts, à la fin du mois de septembre et au début du mois d'octobre 1988, entre les directeurs des deux sociétés. P. niait formellement que le groupe M. fût l'acheteur des titres; selon le rapport de la COB, ces soupçons ne furent confirmés que le 18 octobre 1988. La rumeur évoquée par les intimés, outre qu'elle soupçonnait à tort une banque étrangère, ne revêtait donc pas un caractère suffisamment précis pour que le public puisse être considéré comme renseigné de manière certaine.
dd) Pour le surplus, il n'est pas contesté que la prise de participation du groupe M. a eu une influence notable sur le cours des actions de la Société Générale.
c) Les intimés relèvent enfin que les personnes poursuivies en France ont reçu l'information litigieuse de P. Ce dernier n'ayant violé aucun devoir de confidentialité à l'égard du groupe M. - car les nombreux contacts noués avec des tiers l'avaient été dans l'intérêt de cette société -, il ne serait pas punissable en droit suisse (art. 161 ch. 1 CP). Il en découlerait que les tiers informés par P. ne seraient pas non plus punissables (art. 161 ch. 2 CP).
A teneur de l'art. 161 ch. 2 CP, est punissable celui à qui un fait confidentiel est communiqué directement ou indirectement par l'une des personnes mentionnées au ch. 1; si la personne dont émane l'information doit avoir l'une des qualités énumérées au ch. 1 al. 1 à 3, il ne ressort pas de cette disposition qu'elle doive aussi avoir trahi un devoir de fidélité envers la société en ayant elle-même exploité la connaissance d'un fait ou en divulguant un renseignement de manière préjudiciable à cette société. Les biens juridiquement protégés par l'art. 161 CP sont non seulement les obligations de fidélité et de loyauté des initiés envers la société, mais aussi l'intégrité du marché boursier, et partant l'égalité des chances entre tous les investisseurs (FF 1985 II p. 86). Dès lors, les "tippees" sont punissables, quand bien même l'initié ne le serait pas, pour n'avoir pas, en divulguant l'information, violé un devoir de discrétion à l'égard de la société.
Compte tenu de ce qui précède, la condition de la double incrimination est réalisée. Le recours de l'OFP doit par conséquent être admis. La cause sera renvoyée à la Chambre d'accusation afin qu'elle statue sur les autres moyens qui lui étaient soumis par les intimés. | fr | Französisches Ersuchen um internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Beidseitige Strafbarkeit; Insiderdelikte, Art. 161 StGB. Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit im allgemeinen (E. 3).
Im vorliegenden Fall betrifft die vertrauliche Information die Beteiligung der Gruppe M. am Kapital der französischen Bank Société Générale.
Die Ziff. 1 und Ziff. 2 von Art. 161 StGB sind in bezug auf die in Frankreich verfolgten Handlungen nicht unmittelbar anwendbar, da die vertrauliche Information nicht von Personen stammt, die mit der Société Générale verbunden sind, sondern von solchen, die zur Gruppe M. gehören (E. 4).
Wegen ihrer Bedeutung ist die im vorliegenden Fall erfolgte Beteiligungsübernahme mit einer Gesellschaftsverbindung im Sinne von Art. 161 Ziff. 4 StGB vergleichbar. Die Ziff. 1 und 2 sind deshalb auf die der Gruppe M. zuzurechnenden Insider oder "Tippees" anwendbar (E. 5).
Es ist unerheblich, dass die Aktien der Gruppe M. nicht börsenkotiert sind (E. 6a).
Begriff der vertraulichen Tatsachen (E. 6b). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-448%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 449
A.- Dans le cadre d'une information pénale pour délits d'initiés, le 1er Juge d'instruction au Tribunal de Grande Instance de Paris (ci-après: le Juge d'instruction français) a, le 19 juin 1990, adressé aux autorités suisses une commission rogatoire. Se fondant notamment sur un rapport d'enquête de la Commission des opérations de bourse (COB), il y expose les faits suivants. Directeur de la société M. (ci-après: M. ou le groupe M.), P. envisagea, au mois de mai 1988, une prise de participation dans certaines sociétés françaises privatisées en 1987. Son choix s'est porté sur la banque Société Générale. Une filiale du groupe M. fut chargée d'acquérir les titres, par l'intermédiaire de différentes sociétés holdings. De nombreuses personnes ou sociétés financières ont été approchées. Le 24 octobre 1988, le groupe M. déclara à la Société des bourses françaises détenir 9,16% du capital de la Société Générale. C'est à cette date que l'opération fut connue du public. Ayant reçu du Comité des établissements de crédit, le 28 octobre 1988, l'autorisation de franchir le seuil des 10%, le groupe M. annonça détenir 14,18% des titres le 25 novembre 1988. L'opération échoua toutefois, devant la résistance de certains actionnaires de la Société Générale. A mi-avril 1989, la participation fut ramenée à 0,5%. Les personnes poursuivies en France avaient acheté des titres de la Société Générale avant que l'opération ne devienne publique, retirant de leur revente des bénéficies substantiels.
La demande expose en particulier que différentes sociétés, au Liechtenstein et à Panama, gérées par Z. (ci-après: les sociétés), auraient acquis, entre le 1er mai et le 30 septembre 1988, 230 691 titres de la Société Générale et en auraient vendu 524 570. L'autorité requérante demande qu'il soit procédé à toutes les investigations nécessaires afin d'identifier les donneurs d'ordres et les bénéficiaires réels de ces opérations, que les comptes détenus par ces opérateurs en Suisse, et plus particulièrement à Genève, soient identifiés, que tous les documents financiers utiles concernant la période du 1er mai 1988 au 31 avril 1989 soient saisis et que les opérateurs concernés soient entendus sur les causes et les modalités de ces opérations, ainsi que sur leurs relations avec toute personne intervenue dans la prise de participation du groupe M. L'autorité sollicitait la présence de fonctionnaires français lors de l'exécution des actes d'entraide, notamment de l'audition des témoins.
L'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) a transmis cette requête le 23 juillet 1990 au cabinet des juges d'instruction du canton de Genève.
B.- Par ordonnance du 19 septembre 1990, le Juge d'instruction est entré en matière. Le 24 septembre 1990, il a notifié à Z. une ordonnance de perquisition et de saisie, demandant que soit révélée l'identité des donneurs d'ordres et bénéficiaires des opérations portant sur des titres de la Société Générale. L'ordonnance sollicitait la production de tous documents financiers, et mentionnait que Z. serait entendu comme témoin.
Sur recours de Z. et des sociétés, la Chambre d'accusation du canton de Genève (ci-après: la Chambre d'accusation) a, le 11 mars 1991, annulé l'ordonnance d'entrée en matière. Le Juge d'instruction ayant, après le prononcé de l'ordonnance, renvoyé au magistrat requérant une partie des pièces jointes à la commission rogatoire, il n'était pas possible de déterminer si la condition de la double incrimination était réalisée.
C.- L'OFP a déposé contre cette ordonnance un recours de droit administratif. Dans le cadre de cette procédure, l'OFP a produit des documents joints à une nouvelle demande d'entraide formée le 23 mai 1991 par le Juge d'instruction français, et concernant la même affaire.
Par arrêt du 28 août 1991, le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la Chambre d'accusation afin qu'elle examine, à la lumière de ces nouvelles pièces et en faisant au besoin compléter la demande, si l'entraide était admissible.
D.- Le 6 décembre 1991, le Juge d'instruction a rendu une nouvelle ordonnance d'entrée en matière. Il a notifié le même jour à Z. une ordonnance de perquisition et de saisie, identique à la première. Par ordonnance du 11 décembre 1991, il a sollicité de toutes les banques genevoises la production des documents requis dans la demande d'entraide.
E.- Z. et les sociétés ont derechef recouru à la Chambre d'accusation contre les ordonnances du 19 septembre 1990, du 6 décembre 1991 et du 11 décembre 1991.
Par ordonnances du 17 février 1992, la Chambre d'accusation a admis les recours et annulé les décisions attaquées. Elle a considéré que les faits décrits dans la demande n'étaient pas punissables en tant que délits d'initiés selon le droit suisse.
F.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler ces dernières ordonnances et de renvoyer la cause à la Chambre d'accusation pour nouvelle décision. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Selon l'art. 5 al. 1 let. a CEEJ, applicable en vertu de la réserve émise par la Suisse, l'exécution d'une commission rogatoire aux fins de perquisition ou de saisie d'objets est subordonnée à la condition que l'infraction poursuivie dans l'Etat requérant soit punissable selon la loi de cet Etat et de la partie requise. Selon la jurisprudence, l'examen de la punissabilité comprend, par analogie avec l'art. 35 al. 2 EIMP applicable en matière d'extradition, les éléments constitutifs objectifs de l'infraction, à l'exclusion des conditions particulières du droit suisse en matière de culpabilité et de répression (ATF 116 Ib 94 consid. 3cbb et les arrêts cités).
b) Selon la commission rogatoire du 19 juin 1990, les infractions poursuivies en France sont des délits d'initiés, infractions prévues à l'art. 10 de l'ordonnance 67 833 du 28 septembre 1967. En droit suisse, ces infractions figurent, depuis le 1er juillet 1988, à l'art. 161 CP, sous la note marginale "exploitation de la connaissance de faits confidentiels".
c) Consacré à l'art. 1 CP, selon lequel nul ne peut être puni s'il n'a commis un acte expressément réprimé par la loi, le principe de la légalité des peines n'empêche pas le juge pénal - ou les autorités chargées d'examiner l'admissibilité d'une demande d'entraide - de recourir aux méthodes habituelles d'interprétation des textes légaux, afin d'en dégager le sens véritable (ATF 116 IV 136 consid. 1a). Le juge prendra en premier lieu en considération le texte de la disposition concernée, et sa place dans la systématique légale (interprétation littérale et systématique; ATF 116 IV 140 consid. 2b). Il s'inspirera ensuite de son but - en particulier de l'intérêt protégé -, et de la volonté du législateur, telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation téléologique et historique; ATF 117 IV 333 consid. 2, ATF 116 IV 252 consid. 5a). En l'espèce, la référence à la jurisprudence et à la doctrine ne sera pas déterminante, la première n'étant pas établie dans ce domaine, et la seconde étant divisée sur de nombreuses questions ici litigieuses.
4. a) Selon l'art. 161 ch. 1 CP, est punissable de l'emprisonnement ou de l'amende celui qui, notamment en qualité de membre du conseil d'administration, de la direction, de l'organe de révision ou en qualité de mandataire d'une société anonyme ou d'une société dominant cette société anonyme ou dépendant d'elle, aura obtenu pour lui-même ou pour un tiers un avantage pécuniaire, soit en exploitant la connaissance qu'il a d'un fait confidentiel dont il est prévisible que la divulgation exerce une influence notable sur le cours des actions, d'autres titres ou effets comptables correspondants de la société ou sur le cours d'options sur de tels titres, négociés en bourse ou avant bourse suisse, soit en portant un tel fait à la connaissance d'un tiers.
Avec raison, l'autorité intimée a retenu que cette disposition ne pouvait s'appliquer directement aux faits qui sont reprochés aux personnes poursuivies en France. En effet, dans sa description des opérations suspectes, l'autorité requérante cite d'une part certaines personnes ou sociétés invitées par le groupe M. à participer à la récolte des titres de la Société Générale, et qui auraient effectué des transactions sur ces titres pour leur propre compte; d'autre part, elle mentionne des personnes et sociétés qui, n'ayant pas été invitées à participer à l'opération, auraient également acheté et revendu des titres de la Société Générale, parmi lesquelles les personnes poursuivies. Or, il ne ressort pas de la demande que l'une ou l'autre de ces personnes ferait partie du cercle des intéressés mentionnés à l'art. 161 ch. 1 CP en étant rattachée d'une quelconque manière à la Société Générale.
b) Selon l'art. 161 ch. 2 CP, sera puni de l'emprisonnement pour un an au plus ou de l'amende celui à qui un fait confidentiel est communiqué directement ou indirectement par l'une des personnes mentionnées au ch. 1 et qui, par l'exploitation de cette information, obtient pour lui-même ou pour un tiers un avantage pécuniaire ("tippees"). Cette disposition n'est pas non plus applicable, directement, aux faits décrits dans la demande d'entraide, car les informations litigieuses, relatives à la prise de participation du groupe M. dans la Société Générale, ne provenaient pas de cette dernière, mais du groupe M. lui-même.
5. Aux termes de l'art. 161 ch. 4 CP, lorsque le regroupement de deux sociétés anonymes est envisagé, les ch. 1 à 3 s'appliquent aux deux sociétés.
La Chambre d'accusation a estimé que le renvoi de cette disposition ne s'appliquait pas non plus aux faits mentionnés dans la demande: la prise de participation par le groupe M. dans la Société Générale ne pouvait, en raison de son aspect limité, être assimilée à un regroupement de ces sociétés; leur rapprochement ne résultait pas d'une volonté concordante.
a) Selon l'art. 161 ch. 3 CP, sont considérés comme faits au sens des ch. 1 et 2 l'émission imminente de droits de participation, un regroupement d'entreprises ou tout autre fait analogue d'importance comparable. L'OFP considère que la notion de regroupement de deux sociétés anonymes, au sens du ch. 4, s'étend, comme la notion de regroupement d'entreprises au sens du ch. 3, à tout fait analogue d'importance comparable.
Les intimés soutiennent qu'en raison du principe strict de la légalité des peines, la notion étendue de regroupement d'entreprises (ch. 3) ne saurait s'appliquer à l'expression regroupement de deux sociétés (ch. 4). Cette opinion fait fi du rapport étroit existant entre le ch. 3, qui concerne les faits parvenus à la connaissance de l'intéressé, et le ch. 4 de l'art. 161 CP, qui concerne une opération pouvant être à l'origine de ces faits. Le renvoi du second au premier ne peut se comprendre que si ces dispositions font référence aux mêmes notions. En outre, la volonté du législateur, telle qu'on peut la dégager des travaux préparatoires, a clairement été de définir la notion de regroupement, aussi bien selon le ch. 3 que selon le ch. 4, dans un sens étendu (FF 1985 II p. 77-78).
Il ressort des textes allemand de l'art. 161 ch. 3 et 4 CP ("Unternehmensverbindung" et "Verbindung zweier Aktiengesellschaften"), français ("regroupement") et italien ("raggruppamento") qu'il ne faut pas entendre par là seulement les opérations de fusion au sens strict, mais aussi d'autres circonstances touchant l'indépendance de l'entreprise (SCHMID, Schweizerisches Insiderstrafrecht, Berne 1988 p. 112, s'appuyant sur les travaux préparatoires - p. 110 No 183). Il doit par ailleurs s'agir de faits qui, par leur influence importante sur l'organisation de l'entreprise, sur sa situation patrimoniale ou sur son rendement, sont de nature à influer sur sa valeur et donc sur le cours de ses titres (SCHMID, op.cit. p. 113 No 191). Or, dans la vie économique actuelle, une prise de participation d'une société dans le capital d'une autre société est un moyen fréquemment utilisé pour former un groupe de sociétés; elle répond à la notion de regroupement d'entreprises, conformément à la lettre et au but de la loi. Une prise de participation majoritaire n'est pas nécessaire; il suffit que celle-ci soit de nature à modifier, de manière significative, le cours des actions.
Comme l'explique la COB dans son rapport d'enquête, les opérations menées par le groupe M. eurent notamment pour effet une profonde modification de la structure de l'actionnariat de la Société Générale; en particulier, le "noyau stable" d'actionnaires, initialement de 20%, fut porté à 42,5%; un groupe d'"auto-contrôle" détenant 5,3% des titres, fut constitué et la caisse de retraite de la banque prit une participation de 1,3%. Malgré le caractère proportionnellement modeste de la prise de participation du groupe M. (14,18% avant l'abandon du projet), l'opération engendra donc de profondes modifications structurelles et doit par conséquent être considérée, dans ses effets, d'une importance comparable à un regroupement d'entreprises.
b) La cour cantonale a estimé que l'art. 161 ch. 4 CP ne pouvait s'appliquer, faute d'une volonté concordante de rapprochement des deux sociétés. Cette exigence ne trouve un fondement ni dans le texte, ni dans les objectifs de la loi. Comprise, comme on l'a vu, dans un sens large, la notion de regroupement s'étend aussi à une prise de participation opérée sans l'accord, voire à l'insu même de la société qui en est l'objet. Un accord de la société faisant l'objet d'une telle prise de participation n'est donc pas nécessaire.
c) Sur le vu de ce qui précède, l'opération menée par le groupe M. doit ainsi être considérée comme un "regroupement de deux sociétés" au sens de l'art. 161 ch. 4 CP; les ch. 1 à 3 de cette disposition s'appliquent donc aux deux sociétés de sorte que, pour autant que les autres conditions soient remplies, celle de la double incrimination serait réalisée pour les personnes ayant, à l'égard du groupe M., la qualité d'initiés au sens de l'art. 161 ch. 1, ou de "tippees" au sens de l'art. 161 ch. 2 CP.
6. a) La Chambre d'accusation a considéré que le renvoi de l'art. 161 ch. 4 aux ch. 1 à 3 impliquait que les actions des deux sociétés devaient être cotées en bourse. Tel n'était pas le cas du groupe M.
Selon l'art. 161 ch. 1 al. 4 CP, est punissable l'exploitation de la connaissance d'un fait dont il est prévisible que la divulgation exerce une influence notable sur le cours d'actions ou d'autres titres négociés en bourse ou avant bourse suisse. L'exigence d'une cotation en bourse tient à la difficulté, pour le juge, de déterminer si les titres sont négociés régulièrement, et d'en connaître le cours (FF 1985 II 86 s.). Cette exigence ne peut donc logiquement concerner que les titres qui sont l'objet de la spéculation, et donc de l'infraction, soit en l'espèce les actions de la Société Générale. Le fait que les actions du groupe M. ne soient pas cotées en bourse n'est dès lors pas pertinent.
b) Selon la Chambre d'accusation, l'opération lancée par le groupe M. était dans le domaine public dès mi-août 1988, de sorte que nombre de transactions n'étaient de toute façon pas punissables.
aa) Un fait est confidentiel au sens de l'art. 161 CP tant que le public boursier n'en a pas - par une information officielle ou par d'autres moyens - la connaissance (STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, supplément 1987-1990, Berne 1990 p. 49 No 10; SCHMID, op.cit., No 200 ss). Une information cesse ainsi d'être confidentielle lorsqu'elle est connue, de manière presque certaine, par un cercle élargi d'acteurs boursiers (SCHUBARTH/ALBRECHT, Kommentar zum Schweizerischen Strafrecht, Berne 1990 No 79).
bb) Aux termes de la demande d'entraide, l'opération lancée par le groupe M. n'aurait été connue du public que le 24 octobre 1988, date à laquelle le groupe M. a déclaré avoir franchi le seuil de 5% dans le capital de la Société Générale. Les intimés relèvent que P., directeur du Groupe, aurait très largement diffusé son projet, entre le 28 juin et la fin juillet 1988; selon le rapport de la COB, une rumeur circulait dans les milieux boursiers selon laquelle une banque étrangère envisageait une prise de participation importante dans le capital de la Société Générale; cette rumeur aurait été confirmée par la presse, les intimés se référant à un article paru le 28 août 1988 qui faisait état de gros ordres de bourse et d'un réaménagement au sein du noyau d'actionnaires tables; enfin, la hausse progressive de la valeur des actions depuis le début du mois d'août 1988 démontrerait que l'information s'est répandue dès le début dans le public.
cc) Ces circonstances ne suffisent pas pour dénier à l'opération lancée par le groupe M son caractère confidentiel. En effet, de par sa nature et son envergure, l'opération projetée nécessitait une très importante participation financière; de nombreuses personnes furent donc approchées.
Il ressort du rapport de la COB que la direction de la Société Générale elle-même n'eut réellement connaissance de l'opération qu'au mois de septembre 1988; en effet, selon le directeur de cet établissement, "un faisceau convergent d'informations recueillies au cours des premières semaines de septembre (réd.: 1988) m'ont confirmé successivement qu'une manoeuvre était en cours visant le capital de la Société Générale, puis qu'elle se déroulait avec la complicité d'organismes publics". Les soupçons se portèrent sur le groupe M. après des contacts, à la fin du mois de septembre et au début du mois d'octobre 1988, entre les directeurs des deux sociétés. P. niait formellement que le groupe M. fût l'acheteur des titres; selon le rapport de la COB, ces soupçons ne furent confirmés que le 18 octobre 1988. La rumeur évoquée par les intimés, outre qu'elle soupçonnait à tort une banque étrangère, ne revêtait donc pas un caractère suffisamment précis pour que le public puisse être considéré comme renseigné de manière certaine.
dd) Pour le surplus, il n'est pas contesté que la prise de participation du groupe M. a eu une influence notable sur le cours des actions de la Société Générale.
c) Les intimés relèvent enfin que les personnes poursuivies en France ont reçu l'information litigieuse de P. Ce dernier n'ayant violé aucun devoir de confidentialité à l'égard du groupe M. - car les nombreux contacts noués avec des tiers l'avaient été dans l'intérêt de cette société -, il ne serait pas punissable en droit suisse (art. 161 ch. 1 CP). Il en découlerait que les tiers informés par P. ne seraient pas non plus punissables (art. 161 ch. 2 CP).
A teneur de l'art. 161 ch. 2 CP, est punissable celui à qui un fait confidentiel est communiqué directement ou indirectement par l'une des personnes mentionnées au ch. 1; si la personne dont émane l'information doit avoir l'une des qualités énumérées au ch. 1 al. 1 à 3, il ne ressort pas de cette disposition qu'elle doive aussi avoir trahi un devoir de fidélité envers la société en ayant elle-même exploité la connaissance d'un fait ou en divulguant un renseignement de manière préjudiciable à cette société. Les biens juridiquement protégés par l'art. 161 CP sont non seulement les obligations de fidélité et de loyauté des initiés envers la société, mais aussi l'intégrité du marché boursier, et partant l'égalité des chances entre tous les investisseurs (FF 1985 II p. 86). Dès lors, les "tippees" sont punissables, quand bien même l'initié ne le serait pas, pour n'avoir pas, en divulguant l'information, violé un devoir de discrétion à l'égard de la société.
Compte tenu de ce qui précède, la condition de la double incrimination est réalisée. Le recours de l'OFP doit par conséquent être admis. La cause sera renvoyée à la Chambre d'accusation afin qu'elle statue sur les autres moyens qui lui étaient soumis par les intimés. | fr | Demande française d'entraide judiciaire internationale en matière pénale. Double incrimination; délits d'initiés, art. 161 CP. Exigence de la double incrimination en général (consid. 3).
En l'espèce, l'information confidentielle concerne la prise de participation du groupe M. dans le capital de la banque française Société Générale.
Les ch. 1 et ch. 2 de l'art. 161 CP ne sont pas applicables directement aux faits poursuivis en France, car l'information confidentielle ne provient pas de personnes rattachées à la Société Générale, mais au groupe M. (consid. 4).
Par son importance, la prise de participation est en l'espèce assimilable à un regroupement de sociétés au sens de l'art. 161 ch. 4 CP. Les ch. 1 et 2 de art. 161 sont donc applicables aux initiés ou "tippees" rattachés au groupe M. (consid. 5).
Il est sans importance que les actions du groupe M. ne soient pas cotées en bourse (consid. 6a).
Notion de faits confidentiels (consid. 6b). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-448%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,087 | 118 Ib 448 | 118 Ib 448
Sachverhalt ab Seite 449
A.- Dans le cadre d'une information pénale pour délits d'initiés, le 1er Juge d'instruction au Tribunal de Grande Instance de Paris (ci-après: le Juge d'instruction français) a, le 19 juin 1990, adressé aux autorités suisses une commission rogatoire. Se fondant notamment sur un rapport d'enquête de la Commission des opérations de bourse (COB), il y expose les faits suivants. Directeur de la société M. (ci-après: M. ou le groupe M.), P. envisagea, au mois de mai 1988, une prise de participation dans certaines sociétés françaises privatisées en 1987. Son choix s'est porté sur la banque Société Générale. Une filiale du groupe M. fut chargée d'acquérir les titres, par l'intermédiaire de différentes sociétés holdings. De nombreuses personnes ou sociétés financières ont été approchées. Le 24 octobre 1988, le groupe M. déclara à la Société des bourses françaises détenir 9,16% du capital de la Société Générale. C'est à cette date que l'opération fut connue du public. Ayant reçu du Comité des établissements de crédit, le 28 octobre 1988, l'autorisation de franchir le seuil des 10%, le groupe M. annonça détenir 14,18% des titres le 25 novembre 1988. L'opération échoua toutefois, devant la résistance de certains actionnaires de la Société Générale. A mi-avril 1989, la participation fut ramenée à 0,5%. Les personnes poursuivies en France avaient acheté des titres de la Société Générale avant que l'opération ne devienne publique, retirant de leur revente des bénéficies substantiels.
La demande expose en particulier que différentes sociétés, au Liechtenstein et à Panama, gérées par Z. (ci-après: les sociétés), auraient acquis, entre le 1er mai et le 30 septembre 1988, 230 691 titres de la Société Générale et en auraient vendu 524 570. L'autorité requérante demande qu'il soit procédé à toutes les investigations nécessaires afin d'identifier les donneurs d'ordres et les bénéficiaires réels de ces opérations, que les comptes détenus par ces opérateurs en Suisse, et plus particulièrement à Genève, soient identifiés, que tous les documents financiers utiles concernant la période du 1er mai 1988 au 31 avril 1989 soient saisis et que les opérateurs concernés soient entendus sur les causes et les modalités de ces opérations, ainsi que sur leurs relations avec toute personne intervenue dans la prise de participation du groupe M. L'autorité sollicitait la présence de fonctionnaires français lors de l'exécution des actes d'entraide, notamment de l'audition des témoins.
L'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) a transmis cette requête le 23 juillet 1990 au cabinet des juges d'instruction du canton de Genève.
B.- Par ordonnance du 19 septembre 1990, le Juge d'instruction est entré en matière. Le 24 septembre 1990, il a notifié à Z. une ordonnance de perquisition et de saisie, demandant que soit révélée l'identité des donneurs d'ordres et bénéficiaires des opérations portant sur des titres de la Société Générale. L'ordonnance sollicitait la production de tous documents financiers, et mentionnait que Z. serait entendu comme témoin.
Sur recours de Z. et des sociétés, la Chambre d'accusation du canton de Genève (ci-après: la Chambre d'accusation) a, le 11 mars 1991, annulé l'ordonnance d'entrée en matière. Le Juge d'instruction ayant, après le prononcé de l'ordonnance, renvoyé au magistrat requérant une partie des pièces jointes à la commission rogatoire, il n'était pas possible de déterminer si la condition de la double incrimination était réalisée.
C.- L'OFP a déposé contre cette ordonnance un recours de droit administratif. Dans le cadre de cette procédure, l'OFP a produit des documents joints à une nouvelle demande d'entraide formée le 23 mai 1991 par le Juge d'instruction français, et concernant la même affaire.
Par arrêt du 28 août 1991, le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la Chambre d'accusation afin qu'elle examine, à la lumière de ces nouvelles pièces et en faisant au besoin compléter la demande, si l'entraide était admissible.
D.- Le 6 décembre 1991, le Juge d'instruction a rendu une nouvelle ordonnance d'entrée en matière. Il a notifié le même jour à Z. une ordonnance de perquisition et de saisie, identique à la première. Par ordonnance du 11 décembre 1991, il a sollicité de toutes les banques genevoises la production des documents requis dans la demande d'entraide.
E.- Z. et les sociétés ont derechef recouru à la Chambre d'accusation contre les ordonnances du 19 septembre 1990, du 6 décembre 1991 et du 11 décembre 1991.
Par ordonnances du 17 février 1992, la Chambre d'accusation a admis les recours et annulé les décisions attaquées. Elle a considéré que les faits décrits dans la demande n'étaient pas punissables en tant que délits d'initiés selon le droit suisse.
F.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler ces dernières ordonnances et de renvoyer la cause à la Chambre d'accusation pour nouvelle décision. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Selon l'art. 5 al. 1 let. a CEEJ, applicable en vertu de la réserve émise par la Suisse, l'exécution d'une commission rogatoire aux fins de perquisition ou de saisie d'objets est subordonnée à la condition que l'infraction poursuivie dans l'Etat requérant soit punissable selon la loi de cet Etat et de la partie requise. Selon la jurisprudence, l'examen de la punissabilité comprend, par analogie avec l'art. 35 al. 2 EIMP applicable en matière d'extradition, les éléments constitutifs objectifs de l'infraction, à l'exclusion des conditions particulières du droit suisse en matière de culpabilité et de répression (ATF 116 Ib 94 consid. 3cbb et les arrêts cités).
b) Selon la commission rogatoire du 19 juin 1990, les infractions poursuivies en France sont des délits d'initiés, infractions prévues à l'art. 10 de l'ordonnance 67 833 du 28 septembre 1967. En droit suisse, ces infractions figurent, depuis le 1er juillet 1988, à l'art. 161 CP, sous la note marginale "exploitation de la connaissance de faits confidentiels".
c) Consacré à l'art. 1 CP, selon lequel nul ne peut être puni s'il n'a commis un acte expressément réprimé par la loi, le principe de la légalité des peines n'empêche pas le juge pénal - ou les autorités chargées d'examiner l'admissibilité d'une demande d'entraide - de recourir aux méthodes habituelles d'interprétation des textes légaux, afin d'en dégager le sens véritable (ATF 116 IV 136 consid. 1a). Le juge prendra en premier lieu en considération le texte de la disposition concernée, et sa place dans la systématique légale (interprétation littérale et systématique; ATF 116 IV 140 consid. 2b). Il s'inspirera ensuite de son but - en particulier de l'intérêt protégé -, et de la volonté du législateur, telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation téléologique et historique; ATF 117 IV 333 consid. 2, ATF 116 IV 252 consid. 5a). En l'espèce, la référence à la jurisprudence et à la doctrine ne sera pas déterminante, la première n'étant pas établie dans ce domaine, et la seconde étant divisée sur de nombreuses questions ici litigieuses.
4. a) Selon l'art. 161 ch. 1 CP, est punissable de l'emprisonnement ou de l'amende celui qui, notamment en qualité de membre du conseil d'administration, de la direction, de l'organe de révision ou en qualité de mandataire d'une société anonyme ou d'une société dominant cette société anonyme ou dépendant d'elle, aura obtenu pour lui-même ou pour un tiers un avantage pécuniaire, soit en exploitant la connaissance qu'il a d'un fait confidentiel dont il est prévisible que la divulgation exerce une influence notable sur le cours des actions, d'autres titres ou effets comptables correspondants de la société ou sur le cours d'options sur de tels titres, négociés en bourse ou avant bourse suisse, soit en portant un tel fait à la connaissance d'un tiers.
Avec raison, l'autorité intimée a retenu que cette disposition ne pouvait s'appliquer directement aux faits qui sont reprochés aux personnes poursuivies en France. En effet, dans sa description des opérations suspectes, l'autorité requérante cite d'une part certaines personnes ou sociétés invitées par le groupe M. à participer à la récolte des titres de la Société Générale, et qui auraient effectué des transactions sur ces titres pour leur propre compte; d'autre part, elle mentionne des personnes et sociétés qui, n'ayant pas été invitées à participer à l'opération, auraient également acheté et revendu des titres de la Société Générale, parmi lesquelles les personnes poursuivies. Or, il ne ressort pas de la demande que l'une ou l'autre de ces personnes ferait partie du cercle des intéressés mentionnés à l'art. 161 ch. 1 CP en étant rattachée d'une quelconque manière à la Société Générale.
b) Selon l'art. 161 ch. 2 CP, sera puni de l'emprisonnement pour un an au plus ou de l'amende celui à qui un fait confidentiel est communiqué directement ou indirectement par l'une des personnes mentionnées au ch. 1 et qui, par l'exploitation de cette information, obtient pour lui-même ou pour un tiers un avantage pécuniaire ("tippees"). Cette disposition n'est pas non plus applicable, directement, aux faits décrits dans la demande d'entraide, car les informations litigieuses, relatives à la prise de participation du groupe M. dans la Société Générale, ne provenaient pas de cette dernière, mais du groupe M. lui-même.
5. Aux termes de l'art. 161 ch. 4 CP, lorsque le regroupement de deux sociétés anonymes est envisagé, les ch. 1 à 3 s'appliquent aux deux sociétés.
La Chambre d'accusation a estimé que le renvoi de cette disposition ne s'appliquait pas non plus aux faits mentionnés dans la demande: la prise de participation par le groupe M. dans la Société Générale ne pouvait, en raison de son aspect limité, être assimilée à un regroupement de ces sociétés; leur rapprochement ne résultait pas d'une volonté concordante.
a) Selon l'art. 161 ch. 3 CP, sont considérés comme faits au sens des ch. 1 et 2 l'émission imminente de droits de participation, un regroupement d'entreprises ou tout autre fait analogue d'importance comparable. L'OFP considère que la notion de regroupement de deux sociétés anonymes, au sens du ch. 4, s'étend, comme la notion de regroupement d'entreprises au sens du ch. 3, à tout fait analogue d'importance comparable.
Les intimés soutiennent qu'en raison du principe strict de la légalité des peines, la notion étendue de regroupement d'entreprises (ch. 3) ne saurait s'appliquer à l'expression regroupement de deux sociétés (ch. 4). Cette opinion fait fi du rapport étroit existant entre le ch. 3, qui concerne les faits parvenus à la connaissance de l'intéressé, et le ch. 4 de l'art. 161 CP, qui concerne une opération pouvant être à l'origine de ces faits. Le renvoi du second au premier ne peut se comprendre que si ces dispositions font référence aux mêmes notions. En outre, la volonté du législateur, telle qu'on peut la dégager des travaux préparatoires, a clairement été de définir la notion de regroupement, aussi bien selon le ch. 3 que selon le ch. 4, dans un sens étendu (FF 1985 II p. 77-78).
Il ressort des textes allemand de l'art. 161 ch. 3 et 4 CP ("Unternehmensverbindung" et "Verbindung zweier Aktiengesellschaften"), français ("regroupement") et italien ("raggruppamento") qu'il ne faut pas entendre par là seulement les opérations de fusion au sens strict, mais aussi d'autres circonstances touchant l'indépendance de l'entreprise (SCHMID, Schweizerisches Insiderstrafrecht, Berne 1988 p. 112, s'appuyant sur les travaux préparatoires - p. 110 No 183). Il doit par ailleurs s'agir de faits qui, par leur influence importante sur l'organisation de l'entreprise, sur sa situation patrimoniale ou sur son rendement, sont de nature à influer sur sa valeur et donc sur le cours de ses titres (SCHMID, op.cit. p. 113 No 191). Or, dans la vie économique actuelle, une prise de participation d'une société dans le capital d'une autre société est un moyen fréquemment utilisé pour former un groupe de sociétés; elle répond à la notion de regroupement d'entreprises, conformément à la lettre et au but de la loi. Une prise de participation majoritaire n'est pas nécessaire; il suffit que celle-ci soit de nature à modifier, de manière significative, le cours des actions.
Comme l'explique la COB dans son rapport d'enquête, les opérations menées par le groupe M. eurent notamment pour effet une profonde modification de la structure de l'actionnariat de la Société Générale; en particulier, le "noyau stable" d'actionnaires, initialement de 20%, fut porté à 42,5%; un groupe d'"auto-contrôle" détenant 5,3% des titres, fut constitué et la caisse de retraite de la banque prit une participation de 1,3%. Malgré le caractère proportionnellement modeste de la prise de participation du groupe M. (14,18% avant l'abandon du projet), l'opération engendra donc de profondes modifications structurelles et doit par conséquent être considérée, dans ses effets, d'une importance comparable à un regroupement d'entreprises.
b) La cour cantonale a estimé que l'art. 161 ch. 4 CP ne pouvait s'appliquer, faute d'une volonté concordante de rapprochement des deux sociétés. Cette exigence ne trouve un fondement ni dans le texte, ni dans les objectifs de la loi. Comprise, comme on l'a vu, dans un sens large, la notion de regroupement s'étend aussi à une prise de participation opérée sans l'accord, voire à l'insu même de la société qui en est l'objet. Un accord de la société faisant l'objet d'une telle prise de participation n'est donc pas nécessaire.
c) Sur le vu de ce qui précède, l'opération menée par le groupe M. doit ainsi être considérée comme un "regroupement de deux sociétés" au sens de l'art. 161 ch. 4 CP; les ch. 1 à 3 de cette disposition s'appliquent donc aux deux sociétés de sorte que, pour autant que les autres conditions soient remplies, celle de la double incrimination serait réalisée pour les personnes ayant, à l'égard du groupe M., la qualité d'initiés au sens de l'art. 161 ch. 1, ou de "tippees" au sens de l'art. 161 ch. 2 CP.
6. a) La Chambre d'accusation a considéré que le renvoi de l'art. 161 ch. 4 aux ch. 1 à 3 impliquait que les actions des deux sociétés devaient être cotées en bourse. Tel n'était pas le cas du groupe M.
Selon l'art. 161 ch. 1 al. 4 CP, est punissable l'exploitation de la connaissance d'un fait dont il est prévisible que la divulgation exerce une influence notable sur le cours d'actions ou d'autres titres négociés en bourse ou avant bourse suisse. L'exigence d'une cotation en bourse tient à la difficulté, pour le juge, de déterminer si les titres sont négociés régulièrement, et d'en connaître le cours (FF 1985 II 86 s.). Cette exigence ne peut donc logiquement concerner que les titres qui sont l'objet de la spéculation, et donc de l'infraction, soit en l'espèce les actions de la Société Générale. Le fait que les actions du groupe M. ne soient pas cotées en bourse n'est dès lors pas pertinent.
b) Selon la Chambre d'accusation, l'opération lancée par le groupe M. était dans le domaine public dès mi-août 1988, de sorte que nombre de transactions n'étaient de toute façon pas punissables.
aa) Un fait est confidentiel au sens de l'art. 161 CP tant que le public boursier n'en a pas - par une information officielle ou par d'autres moyens - la connaissance (STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, supplément 1987-1990, Berne 1990 p. 49 No 10; SCHMID, op.cit., No 200 ss). Une information cesse ainsi d'être confidentielle lorsqu'elle est connue, de manière presque certaine, par un cercle élargi d'acteurs boursiers (SCHUBARTH/ALBRECHT, Kommentar zum Schweizerischen Strafrecht, Berne 1990 No 79).
bb) Aux termes de la demande d'entraide, l'opération lancée par le groupe M. n'aurait été connue du public que le 24 octobre 1988, date à laquelle le groupe M. a déclaré avoir franchi le seuil de 5% dans le capital de la Société Générale. Les intimés relèvent que P., directeur du Groupe, aurait très largement diffusé son projet, entre le 28 juin et la fin juillet 1988; selon le rapport de la COB, une rumeur circulait dans les milieux boursiers selon laquelle une banque étrangère envisageait une prise de participation importante dans le capital de la Société Générale; cette rumeur aurait été confirmée par la presse, les intimés se référant à un article paru le 28 août 1988 qui faisait état de gros ordres de bourse et d'un réaménagement au sein du noyau d'actionnaires tables; enfin, la hausse progressive de la valeur des actions depuis le début du mois d'août 1988 démontrerait que l'information s'est répandue dès le début dans le public.
cc) Ces circonstances ne suffisent pas pour dénier à l'opération lancée par le groupe M son caractère confidentiel. En effet, de par sa nature et son envergure, l'opération projetée nécessitait une très importante participation financière; de nombreuses personnes furent donc approchées.
Il ressort du rapport de la COB que la direction de la Société Générale elle-même n'eut réellement connaissance de l'opération qu'au mois de septembre 1988; en effet, selon le directeur de cet établissement, "un faisceau convergent d'informations recueillies au cours des premières semaines de septembre (réd.: 1988) m'ont confirmé successivement qu'une manoeuvre était en cours visant le capital de la Société Générale, puis qu'elle se déroulait avec la complicité d'organismes publics". Les soupçons se portèrent sur le groupe M. après des contacts, à la fin du mois de septembre et au début du mois d'octobre 1988, entre les directeurs des deux sociétés. P. niait formellement que le groupe M. fût l'acheteur des titres; selon le rapport de la COB, ces soupçons ne furent confirmés que le 18 octobre 1988. La rumeur évoquée par les intimés, outre qu'elle soupçonnait à tort une banque étrangère, ne revêtait donc pas un caractère suffisamment précis pour que le public puisse être considéré comme renseigné de manière certaine.
dd) Pour le surplus, il n'est pas contesté que la prise de participation du groupe M. a eu une influence notable sur le cours des actions de la Société Générale.
c) Les intimés relèvent enfin que les personnes poursuivies en France ont reçu l'information litigieuse de P. Ce dernier n'ayant violé aucun devoir de confidentialité à l'égard du groupe M. - car les nombreux contacts noués avec des tiers l'avaient été dans l'intérêt de cette société -, il ne serait pas punissable en droit suisse (art. 161 ch. 1 CP). Il en découlerait que les tiers informés par P. ne seraient pas non plus punissables (art. 161 ch. 2 CP).
A teneur de l'art. 161 ch. 2 CP, est punissable celui à qui un fait confidentiel est communiqué directement ou indirectement par l'une des personnes mentionnées au ch. 1; si la personne dont émane l'information doit avoir l'une des qualités énumérées au ch. 1 al. 1 à 3, il ne ressort pas de cette disposition qu'elle doive aussi avoir trahi un devoir de fidélité envers la société en ayant elle-même exploité la connaissance d'un fait ou en divulguant un renseignement de manière préjudiciable à cette société. Les biens juridiquement protégés par l'art. 161 CP sont non seulement les obligations de fidélité et de loyauté des initiés envers la société, mais aussi l'intégrité du marché boursier, et partant l'égalité des chances entre tous les investisseurs (FF 1985 II p. 86). Dès lors, les "tippees" sont punissables, quand bien même l'initié ne le serait pas, pour n'avoir pas, en divulguant l'information, violé un devoir de discrétion à l'égard de la société.
Compte tenu de ce qui précède, la condition de la double incrimination est réalisée. Le recours de l'OFP doit par conséquent être admis. La cause sera renvoyée à la Chambre d'accusation afin qu'elle statue sur les autres moyens qui lui étaient soumis par les intimés. | fr | Domanda francese di assistenza giudiziaria internazionale in materia penale. Doppia incriminazione; reati d'iniziati, art. 161 CP. Requisiti della doppia incriminazione in generale (consid. 3).
Nel caso concreto, l'informazione confidenziale concerne la partecipazione del gruppo M. al capitale della banca francese Société Générale. I n. 1 e n. 2 dell'art. 161 CP non sono direttamente applicabili ai fatti perseguiti in Francia, poiché l'informazione confidenziale non proviene da una persona collegata alla Société Générale, bensì al gruppo M. (consid. 4).
A causa della sua importanza nel caso concreto, l'avvenuta partecipazione è assimilabile a un raggruppamento di società ai sensi dell'art. 161 n. 4 CP. I n. 1 e 2 dell'art. 161 CP sono quindi applicabili agli iniziati o "tippees" collegati al gruppo M. (consid. 5).
Che le azioni del gruppo M. non siano quotate in borsa è irrilevante (consid. 6a).
Nozione di fatti confidenziali (consid. 6b). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-448%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 458
Le 31 décembre 1991, le Ministère français de la justice a adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) une demande d'entraide judiciaire formée par la Commission française des opérations de bourse (ci-après: la COB) pour les besoins d'une enquête concernant des délits d'initiés. La COB demande notamment que soit révélée l'identité du ou des détenteurs d'un compte bancaire à Genève ayant servi aux opérations litigieuses, afin de déterminer si ces personnes étaient au bénéfice d'informations privilégiées. L'OFP a transmis cette requête au cabinet des juges d'instruction du canton de Genève le 29 janvier 1992.
Le juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande est entré en matière le 3 février 1992. Il a notifié son ordonnance le 20 mars 1992 au citoyen français L., titulaire du compte concerné.
Par ordonnance du 17 juin 1992, la Chambre d'accusation a admis le recours de L. et annulé la décision d'entrée en matière, considérant que la COB ne faisait pas partie des autorités habilitées à présenter une demande d'entraide, et qu'elle n'était pas une "autorité pénale" au sens de l'art. 1 let. b EIMP.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler cette dernière ordonnance.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la Chambre d'accusation.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La Suisse et la France sont toutes deux parties à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ). La loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale du 20 mars 1981 (EIMP) et son ordonnance d'exécution sont applicables aux questions qui ne sont pas réglées, explicitement ou implicitement, par la Convention. Par ailleurs, contrairement à ce que semble admettre la cour cantonale, l'existence d'une telle convention ne saurait priver l'Etat requérant de l'application, à titre de droit supplétif, de règles éventuellement plus larges du droit autonome. Ainsi, lorsque les conditions posées par le droit conventionnel pour l'octroi de l'entraide ne sont pas remplies, les autorités compétentes de l'Etat requis n'en ont pas moins la faculté de l'accorder dans la mesure où elle est possible selon le droit autonome. En effet, la CEEJ est destinée à favoriser la coopération internationale (art. 1er al. 1 CEEJ), et la Suisse irait à l'encontre de cet objectif en refusant son concours à des Etats parties à la Convention alors qu'elle l'accorderait à d'autres Etats sur la base de son droit autonome (ATF 117 Ib 55 -56 consid. 1a et les arrêts cités).
3. Selon l'art. 3 al. 1 CEEJ, la Partie requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de la Partie requérante et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents. Comme l'art. 24 CEEJ lui en donnait la possibilité, la France a, dans sa déclaration relative à la Convention, énuméré les autorités devant être considérées comme judiciaires au sens de la CEEJ. Comme le relève la Chambre d'accusation, la COB ne fait pas partie de ces autorités. Il n'en résulte toutefois pas que l'entraide doive être refusée pour ce seul motif; il convient au contraire, comme on l'a vu, d'examiner si elle peut être accordée au regard du droit autonome, soit de l'EIMP.
4. En vertu des art. 1er al. 1 let. b et 63 al. 3 EIMP, l'entraide judiciaire ne peut être accordée que pour les besoins d'une procédure pénale. La Chambre d'accusation a considéré que la COB ne pouvait être assimilée à une autorité pénale.
a) En annexe à sa demande d'entraide, la COB produit un document définissant l'étendue de ses pouvoirs. Autorité administrative indépendante exerçant la surveillance des marchés financiers, la COB a la compétence de procéder à des "enquêtes administratives" en interrogeant toute personne susceptible de lui fournir des informations, en se faisant remettre tous documents jugés utiles et en pouvant accéder aux locaux à usage commercial (art. 5B de l'ordonnance n. 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse - ci-après: l'ordonnance). Depuis le 2 août 1989, l'ordonnance lui donne en outre le pouvoir de perquisitionner en tous lieux, de saisir des documents ou de séquestrer des avoirs. Ces mesures ne peuvent toutefois avoir lieu qu'avec l'autorisation du Président du Tribunal de grande instance géographiquement compétent, et sont exécutées sous le contrôle du juge (art. 5ter et 8-1 de l'ordonnance).
Le rapport d'enquête de la COB est ensuite transmis au Ministère public, qui peut décider de l'ouverture d'une instruction préparatoire, ou, lorsqu'il ne s'agit pas d'un crime, saisir directement le tribunal compétent. La COB peut aussi intervenir, à titre consultatif, auprès des tribunaux.
b) Selon la jurisprudence, il n'est pas nécessaire, pour que la Suisse collabore au sens de l'art. 1er EIMP, que l'Etat requérant ait ouvert une procédure judiciaire proprement dite contre les personnes impliquées; l'entraide peut être accordée à une autorité non judiciaire, voire une autorité administrative menant une enquête préparatoire, à condition que cette enquête soit susceptible d'aboutir au renvoi des personnes impliquées devant un tribunal compétent pour réprimer les infractions qui leur sont reprochées (ATF 116 Ib 455 consid. 3a, 113 Ib 270 consid. 5a). Dans la mesure où, à l'issue de son enquête, la COB pourra recommander au Ministère public d'engager des poursuites et d'ouvrir une procédure judiciaire pouvant aboutir à la condamnation à une des peines prévues à l'art. 10-1 de l'ordonnance, cette condition est satisfaite.
c) Selon l'art. 9-2 de l'ordonnance, la COB peut également réprimer les pratiques contraires à ses règlements par une sanction pécuniaire ne pouvant excéder dix millions de francs ou, lorsque des profits ont été réalisés, par une sanction pécuniaire qui ne peut excéder le décuple de leur montant. La sanction est fixée, au terme d'une procédure contradictoire, en fonction de la gravité des manquements et des profits obtenus. Il n'est pas besoin en l'espèce d'examiner si ce type de procédure pourrait donner lieu à l'entraide, car la demande n'envisage pas l'application de l'art. 9-2 de l'ordonnance, mais de l'art. 10-1, disposition dont le caractère pénal n'est pas contestable.
5. La Chambre d'accusation relève que les actes d'entraide sollicités, soit notamment la saisie de documents, ne peuvent avoir lieu, en France, qu'avec l'autorisation du juge compétent. Donner suite à la demande présentée directement par la COB reviendrait, selon la cour cantonale, à lui accorder en Suisse des pouvoirs d'investigation qu'elle n'aurait pas, dans les mêmes conditions, en droit français.
En vertu de l'art. 76 let. c EIMP, les demandes d'entraide tendant à une fouille, une perquisition ou une saisie doivent être accompagnées d'une attestation établissant leur licéité dans l'Etat requérant. Cette norme est destinée à empêcher que la voie de l'entraide judiciaire ne permette à l'Etat requérant d'obtenir de la Suisse des mesures de contrainte qu'il ne pourrait pas imposer sur son propre territoire. Pour que ce but soit atteint, il ne suffit pas d'établir, de manière abstraite, que de telles mesures de contrainte seraient possibles, mais il convient aussi de prouver que les conditions en sont remplies dans le cas particulier. Ainsi, lorsque dans une enquête de telles mesures sont subordonnées à l'autorisation d'une autorité, il est nécessaire que celle-ci soit donnée pour que l'entraide judiciaire puisse être accordée. L'exigence de l'art. 76 let. c EIMP est, à l'instar des indications et documents prévus à l'art. 28 EIMP, d'une condition de forme dont l'irrespect n'entraîne pas automatiquement le rejet de la demande; l'Etat requérant peut être appelé en cours de procédure à y remédier. En l'espèce, l'Etat requérant devra être invité à indiquer si les actes requis sont, comme cela semble ressortir des textes précités du droit français, soumis à une autorisation judiciaire; si tel est le cas, cette autorisation devra être produite.
6. Sur le vu de ce qui précède, le recours de l'OFP doit être admis, au sens des considérants. L'OFP est invité à fixer aux autorités requérantes un délai pour fournir les indications et, le cas échéant, l'autorisation judiciaire nécessaires. En l'état, la cause est renvoyée à la Chambre d'accusation, pour que cette dernière statue, en temps voulu, sur les autres objections qui lui étaient soumises par l'intimé (en particulier au sujet de la condition de la double incrimination). | fr | Internationale Rechtshilfe in Strafsachen; Ersuchen der französischen Börsengeschäftskommission (Commission des opérations de bourse, COB); Art. 1 Abs. 1 lit. b, 63 Abs. 3 und 76 lit. c IRSG. Die COB ist zuständig, selber ein Rechtshilfebegehren zu stellen; diese Behörde wird mit dem Abschluss ihrer Untersuchung bei der Staatsanwaltschaft die Eröffnung eines Gerichtsverfahrens beantragen können, welches zu einer strafrechtlichen Verurteilung führen kann (E. 3-4).
Die französischen Behörden sind einzuladen, mitzuteilen, ob hinsichtlich der von der COB verlangten Massnahmen nach französischem Recht eine gerichtliche Bewilligung erforderlich ist; trifft dies zu, so wird diese Bewilligung vorgelegt werden müssen (E. 5). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-457%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 458
Le 31 décembre 1991, le Ministère français de la justice a adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) une demande d'entraide judiciaire formée par la Commission française des opérations de bourse (ci-après: la COB) pour les besoins d'une enquête concernant des délits d'initiés. La COB demande notamment que soit révélée l'identité du ou des détenteurs d'un compte bancaire à Genève ayant servi aux opérations litigieuses, afin de déterminer si ces personnes étaient au bénéfice d'informations privilégiées. L'OFP a transmis cette requête au cabinet des juges d'instruction du canton de Genève le 29 janvier 1992.
Le juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande est entré en matière le 3 février 1992. Il a notifié son ordonnance le 20 mars 1992 au citoyen français L., titulaire du compte concerné.
Par ordonnance du 17 juin 1992, la Chambre d'accusation a admis le recours de L. et annulé la décision d'entrée en matière, considérant que la COB ne faisait pas partie des autorités habilitées à présenter une demande d'entraide, et qu'elle n'était pas une "autorité pénale" au sens de l'art. 1 let. b EIMP.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler cette dernière ordonnance.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la Chambre d'accusation.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La Suisse et la France sont toutes deux parties à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ). La loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale du 20 mars 1981 (EIMP) et son ordonnance d'exécution sont applicables aux questions qui ne sont pas réglées, explicitement ou implicitement, par la Convention. Par ailleurs, contrairement à ce que semble admettre la cour cantonale, l'existence d'une telle convention ne saurait priver l'Etat requérant de l'application, à titre de droit supplétif, de règles éventuellement plus larges du droit autonome. Ainsi, lorsque les conditions posées par le droit conventionnel pour l'octroi de l'entraide ne sont pas remplies, les autorités compétentes de l'Etat requis n'en ont pas moins la faculté de l'accorder dans la mesure où elle est possible selon le droit autonome. En effet, la CEEJ est destinée à favoriser la coopération internationale (art. 1er al. 1 CEEJ), et la Suisse irait à l'encontre de cet objectif en refusant son concours à des Etats parties à la Convention alors qu'elle l'accorderait à d'autres Etats sur la base de son droit autonome (ATF 117 Ib 55 -56 consid. 1a et les arrêts cités).
3. Selon l'art. 3 al. 1 CEEJ, la Partie requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de la Partie requérante et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents. Comme l'art. 24 CEEJ lui en donnait la possibilité, la France a, dans sa déclaration relative à la Convention, énuméré les autorités devant être considérées comme judiciaires au sens de la CEEJ. Comme le relève la Chambre d'accusation, la COB ne fait pas partie de ces autorités. Il n'en résulte toutefois pas que l'entraide doive être refusée pour ce seul motif; il convient au contraire, comme on l'a vu, d'examiner si elle peut être accordée au regard du droit autonome, soit de l'EIMP.
4. En vertu des art. 1er al. 1 let. b et 63 al. 3 EIMP, l'entraide judiciaire ne peut être accordée que pour les besoins d'une procédure pénale. La Chambre d'accusation a considéré que la COB ne pouvait être assimilée à une autorité pénale.
a) En annexe à sa demande d'entraide, la COB produit un document définissant l'étendue de ses pouvoirs. Autorité administrative indépendante exerçant la surveillance des marchés financiers, la COB a la compétence de procéder à des "enquêtes administratives" en interrogeant toute personne susceptible de lui fournir des informations, en se faisant remettre tous documents jugés utiles et en pouvant accéder aux locaux à usage commercial (art. 5B de l'ordonnance n. 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse - ci-après: l'ordonnance). Depuis le 2 août 1989, l'ordonnance lui donne en outre le pouvoir de perquisitionner en tous lieux, de saisir des documents ou de séquestrer des avoirs. Ces mesures ne peuvent toutefois avoir lieu qu'avec l'autorisation du Président du Tribunal de grande instance géographiquement compétent, et sont exécutées sous le contrôle du juge (art. 5ter et 8-1 de l'ordonnance).
Le rapport d'enquête de la COB est ensuite transmis au Ministère public, qui peut décider de l'ouverture d'une instruction préparatoire, ou, lorsqu'il ne s'agit pas d'un crime, saisir directement le tribunal compétent. La COB peut aussi intervenir, à titre consultatif, auprès des tribunaux.
b) Selon la jurisprudence, il n'est pas nécessaire, pour que la Suisse collabore au sens de l'art. 1er EIMP, que l'Etat requérant ait ouvert une procédure judiciaire proprement dite contre les personnes impliquées; l'entraide peut être accordée à une autorité non judiciaire, voire une autorité administrative menant une enquête préparatoire, à condition que cette enquête soit susceptible d'aboutir au renvoi des personnes impliquées devant un tribunal compétent pour réprimer les infractions qui leur sont reprochées (ATF 116 Ib 455 consid. 3a, 113 Ib 270 consid. 5a). Dans la mesure où, à l'issue de son enquête, la COB pourra recommander au Ministère public d'engager des poursuites et d'ouvrir une procédure judiciaire pouvant aboutir à la condamnation à une des peines prévues à l'art. 10-1 de l'ordonnance, cette condition est satisfaite.
c) Selon l'art. 9-2 de l'ordonnance, la COB peut également réprimer les pratiques contraires à ses règlements par une sanction pécuniaire ne pouvant excéder dix millions de francs ou, lorsque des profits ont été réalisés, par une sanction pécuniaire qui ne peut excéder le décuple de leur montant. La sanction est fixée, au terme d'une procédure contradictoire, en fonction de la gravité des manquements et des profits obtenus. Il n'est pas besoin en l'espèce d'examiner si ce type de procédure pourrait donner lieu à l'entraide, car la demande n'envisage pas l'application de l'art. 9-2 de l'ordonnance, mais de l'art. 10-1, disposition dont le caractère pénal n'est pas contestable.
5. La Chambre d'accusation relève que les actes d'entraide sollicités, soit notamment la saisie de documents, ne peuvent avoir lieu, en France, qu'avec l'autorisation du juge compétent. Donner suite à la demande présentée directement par la COB reviendrait, selon la cour cantonale, à lui accorder en Suisse des pouvoirs d'investigation qu'elle n'aurait pas, dans les mêmes conditions, en droit français.
En vertu de l'art. 76 let. c EIMP, les demandes d'entraide tendant à une fouille, une perquisition ou une saisie doivent être accompagnées d'une attestation établissant leur licéité dans l'Etat requérant. Cette norme est destinée à empêcher que la voie de l'entraide judiciaire ne permette à l'Etat requérant d'obtenir de la Suisse des mesures de contrainte qu'il ne pourrait pas imposer sur son propre territoire. Pour que ce but soit atteint, il ne suffit pas d'établir, de manière abstraite, que de telles mesures de contrainte seraient possibles, mais il convient aussi de prouver que les conditions en sont remplies dans le cas particulier. Ainsi, lorsque dans une enquête de telles mesures sont subordonnées à l'autorisation d'une autorité, il est nécessaire que celle-ci soit donnée pour que l'entraide judiciaire puisse être accordée. L'exigence de l'art. 76 let. c EIMP est, à l'instar des indications et documents prévus à l'art. 28 EIMP, d'une condition de forme dont l'irrespect n'entraîne pas automatiquement le rejet de la demande; l'Etat requérant peut être appelé en cours de procédure à y remédier. En l'espèce, l'Etat requérant devra être invité à indiquer si les actes requis sont, comme cela semble ressortir des textes précités du droit français, soumis à une autorisation judiciaire; si tel est le cas, cette autorisation devra être produite.
6. Sur le vu de ce qui précède, le recours de l'OFP doit être admis, au sens des considérants. L'OFP est invité à fixer aux autorités requérantes un délai pour fournir les indications et, le cas échéant, l'autorisation judiciaire nécessaires. En l'état, la cause est renvoyée à la Chambre d'accusation, pour que cette dernière statue, en temps voulu, sur les autres objections qui lui étaient soumises par l'intimé (en particulier au sujet de la condition de la double incrimination). | fr | Entraide judiciaire internationale en matière pénale; demande formée par la Commission française des opérations de bourse (COB); art. 1er al. 1 let. b, 63 al. 3 et 76 let. c EIMP. La COB a qualité pour former directement une demande d'entraide; cette autorité pourra en effet, à l'issue de son enquête, recommander au Ministère public d'ouvrir une procédure judiciaire pouvant aboutir à une condamnation pénale (consid. 3-4).
Les autorités françaises devront être invitées à indiquer si les actes requis par la COB sont, en droit français, soumis à une autorisation judiciaire; si tel est le cas, cette autorisation devra être produite (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-457%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,090 | 118 Ib 457 | 118 Ib 457
Sachverhalt ab Seite 458
Le 31 décembre 1991, le Ministère français de la justice a adressé à l'Office fédéral de la police (ci-après: l'OFP) une demande d'entraide judiciaire formée par la Commission française des opérations de bourse (ci-après: la COB) pour les besoins d'une enquête concernant des délits d'initiés. La COB demande notamment que soit révélée l'identité du ou des détenteurs d'un compte bancaire à Genève ayant servi aux opérations litigieuses, afin de déterminer si ces personnes étaient au bénéfice d'informations privilégiées. L'OFP a transmis cette requête au cabinet des juges d'instruction du canton de Genève le 29 janvier 1992.
Le juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande est entré en matière le 3 février 1992. Il a notifié son ordonnance le 20 mars 1992 au citoyen français L., titulaire du compte concerné.
Par ordonnance du 17 juin 1992, la Chambre d'accusation a admis le recours de L. et annulé la décision d'entrée en matière, considérant que la COB ne faisait pas partie des autorités habilitées à présenter une demande d'entraide, et qu'elle n'était pas une "autorité pénale" au sens de l'art. 1 let. b EIMP.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler cette dernière ordonnance.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause à la Chambre d'accusation.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La Suisse et la France sont toutes deux parties à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ). La loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale du 20 mars 1981 (EIMP) et son ordonnance d'exécution sont applicables aux questions qui ne sont pas réglées, explicitement ou implicitement, par la Convention. Par ailleurs, contrairement à ce que semble admettre la cour cantonale, l'existence d'une telle convention ne saurait priver l'Etat requérant de l'application, à titre de droit supplétif, de règles éventuellement plus larges du droit autonome. Ainsi, lorsque les conditions posées par le droit conventionnel pour l'octroi de l'entraide ne sont pas remplies, les autorités compétentes de l'Etat requis n'en ont pas moins la faculté de l'accorder dans la mesure où elle est possible selon le droit autonome. En effet, la CEEJ est destinée à favoriser la coopération internationale (art. 1er al. 1 CEEJ), et la Suisse irait à l'encontre de cet objectif en refusant son concours à des Etats parties à la Convention alors qu'elle l'accorderait à d'autres Etats sur la base de son droit autonome (ATF 117 Ib 55 -56 consid. 1a et les arrêts cités).
3. Selon l'art. 3 al. 1 CEEJ, la Partie requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives à une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de la Partie requérante et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pièces à conviction, des dossiers ou des documents. Comme l'art. 24 CEEJ lui en donnait la possibilité, la France a, dans sa déclaration relative à la Convention, énuméré les autorités devant être considérées comme judiciaires au sens de la CEEJ. Comme le relève la Chambre d'accusation, la COB ne fait pas partie de ces autorités. Il n'en résulte toutefois pas que l'entraide doive être refusée pour ce seul motif; il convient au contraire, comme on l'a vu, d'examiner si elle peut être accordée au regard du droit autonome, soit de l'EIMP.
4. En vertu des art. 1er al. 1 let. b et 63 al. 3 EIMP, l'entraide judiciaire ne peut être accordée que pour les besoins d'une procédure pénale. La Chambre d'accusation a considéré que la COB ne pouvait être assimilée à une autorité pénale.
a) En annexe à sa demande d'entraide, la COB produit un document définissant l'étendue de ses pouvoirs. Autorité administrative indépendante exerçant la surveillance des marchés financiers, la COB a la compétence de procéder à des "enquêtes administratives" en interrogeant toute personne susceptible de lui fournir des informations, en se faisant remettre tous documents jugés utiles et en pouvant accéder aux locaux à usage commercial (art. 5B de l'ordonnance n. 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse - ci-après: l'ordonnance). Depuis le 2 août 1989, l'ordonnance lui donne en outre le pouvoir de perquisitionner en tous lieux, de saisir des documents ou de séquestrer des avoirs. Ces mesures ne peuvent toutefois avoir lieu qu'avec l'autorisation du Président du Tribunal de grande instance géographiquement compétent, et sont exécutées sous le contrôle du juge (art. 5ter et 8-1 de l'ordonnance).
Le rapport d'enquête de la COB est ensuite transmis au Ministère public, qui peut décider de l'ouverture d'une instruction préparatoire, ou, lorsqu'il ne s'agit pas d'un crime, saisir directement le tribunal compétent. La COB peut aussi intervenir, à titre consultatif, auprès des tribunaux.
b) Selon la jurisprudence, il n'est pas nécessaire, pour que la Suisse collabore au sens de l'art. 1er EIMP, que l'Etat requérant ait ouvert une procédure judiciaire proprement dite contre les personnes impliquées; l'entraide peut être accordée à une autorité non judiciaire, voire une autorité administrative menant une enquête préparatoire, à condition que cette enquête soit susceptible d'aboutir au renvoi des personnes impliquées devant un tribunal compétent pour réprimer les infractions qui leur sont reprochées (ATF 116 Ib 455 consid. 3a, 113 Ib 270 consid. 5a). Dans la mesure où, à l'issue de son enquête, la COB pourra recommander au Ministère public d'engager des poursuites et d'ouvrir une procédure judiciaire pouvant aboutir à la condamnation à une des peines prévues à l'art. 10-1 de l'ordonnance, cette condition est satisfaite.
c) Selon l'art. 9-2 de l'ordonnance, la COB peut également réprimer les pratiques contraires à ses règlements par une sanction pécuniaire ne pouvant excéder dix millions de francs ou, lorsque des profits ont été réalisés, par une sanction pécuniaire qui ne peut excéder le décuple de leur montant. La sanction est fixée, au terme d'une procédure contradictoire, en fonction de la gravité des manquements et des profits obtenus. Il n'est pas besoin en l'espèce d'examiner si ce type de procédure pourrait donner lieu à l'entraide, car la demande n'envisage pas l'application de l'art. 9-2 de l'ordonnance, mais de l'art. 10-1, disposition dont le caractère pénal n'est pas contestable.
5. La Chambre d'accusation relève que les actes d'entraide sollicités, soit notamment la saisie de documents, ne peuvent avoir lieu, en France, qu'avec l'autorisation du juge compétent. Donner suite à la demande présentée directement par la COB reviendrait, selon la cour cantonale, à lui accorder en Suisse des pouvoirs d'investigation qu'elle n'aurait pas, dans les mêmes conditions, en droit français.
En vertu de l'art. 76 let. c EIMP, les demandes d'entraide tendant à une fouille, une perquisition ou une saisie doivent être accompagnées d'une attestation établissant leur licéité dans l'Etat requérant. Cette norme est destinée à empêcher que la voie de l'entraide judiciaire ne permette à l'Etat requérant d'obtenir de la Suisse des mesures de contrainte qu'il ne pourrait pas imposer sur son propre territoire. Pour que ce but soit atteint, il ne suffit pas d'établir, de manière abstraite, que de telles mesures de contrainte seraient possibles, mais il convient aussi de prouver que les conditions en sont remplies dans le cas particulier. Ainsi, lorsque dans une enquête de telles mesures sont subordonnées à l'autorisation d'une autorité, il est nécessaire que celle-ci soit donnée pour que l'entraide judiciaire puisse être accordée. L'exigence de l'art. 76 let. c EIMP est, à l'instar des indications et documents prévus à l'art. 28 EIMP, d'une condition de forme dont l'irrespect n'entraîne pas automatiquement le rejet de la demande; l'Etat requérant peut être appelé en cours de procédure à y remédier. En l'espèce, l'Etat requérant devra être invité à indiquer si les actes requis sont, comme cela semble ressortir des textes précités du droit français, soumis à une autorisation judiciaire; si tel est le cas, cette autorisation devra être produite.
6. Sur le vu de ce qui précède, le recours de l'OFP doit être admis, au sens des considérants. L'OFP est invité à fixer aux autorités requérantes un délai pour fournir les indications et, le cas échéant, l'autorisation judiciaire nécessaires. En l'état, la cause est renvoyée à la Chambre d'accusation, pour que cette dernière statue, en temps voulu, sur les autres objections qui lui étaient soumises par l'intimé (en particulier au sujet de la condition de la double incrimination). | fr | Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale; domanda presentata dalla Commissione francese delle operazioni di borsa (COB); art. 1 cpv. 1 lett. b, 63 cpv. 3 e 76 lett. c AIMP. La COB è legittimata a presentare direttamente una domanda di assistenza; in effetti quest'autorità, al termine dell'inchiesta, potrà raccomandare al Ministero pubblico di aprire un procedimento giudiziario che può sfociare in una condanna penale (consid. 3-4).
Le autorità francesi dovranno essere invitate a indicare se le misure richieste dalla COB, nel diritto francese, sono sottoposte a un'autorizzazione giudiziale; se ciò è il caso, quest'autorizzazione dovrà essere prodotta (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-457%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,091 | 118 Ib 462 | 118 Ib 462
Sachverhalt ab Seite 463
Le 27 juillet 1981, le Tribunal correctionnel du district de Vevey a condamné P., citoyen suisse, à la peine de trente mois de réclusion sous déduction de cinq cent trente jours de détention préventive pour vol par métier, abus de confiance, dommages à la propriété, violation de domicile, faux dans les titres, violation grave des règles de la circulation, vol d'usage d'un véhicule automobile, circulation sans permis de conduire, sans permis de circulation et sans assurance RC et usage abusif de plaques d'immatriculation.
Le 15 juin 1983, la Commission de libération conditionnelle du canton de Vaud a accordé à P. la libération conditionnelle dès le 1er juillet 1983; le délai d'épreuve initial de quatre ans a été prolongé jusqu'au 1er juillet 1989, à la suite d'une condamnation mineure.
Le 13 février 1989, le Tribunal de police du district d'Aigle a condamné P. à 1'000 francs d'amende pour violation grave des règles de la circulation.
Le 10 mars 1989, le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du canton de Vaud a révoqué la libération conditionnelle accordée le 1er juillet 1983 et ordonné la réintégration de P. pour un solde de peine de un an et vingt-cinq jours d'emprisonnement.
P. a quitté la Suisse pour s'établir au Brésil. Le 2 septembre 1989, le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais a décerné contre lui un mandat d'arrêt international pour les besoins d'une instruction ouverte essentiellement du chef d'escroqueries commises dans l'exercice de ses activités professionnelles de vendeur de véhicules automobiles. Sur la base de ce mandat d'arrêt, les autorités brésiliennes ont incarcéré P. à titre extraditionnel et l'ont remis aux autorités suisses, le 8 septembre 1990, en exécution d'un arrêt rendu le 17 août 1990 par le Tribunal fédéral suprême de la République fédérative du Brésil. Selon cet arrêt, l'extradition n'était accordée que pour onze des seize chefs d'accusation énoncés dans le mandat d'arrêt international. Par note du 30 août 1990, l'Ambassade de Suisse à Brasilia a confirmé, à la demande du Ministère de la justice du Brésil, que la Suisse entendait respecter notamment l'art. V du traité d'extradition entre la Suisse et le Brésil, conclu le 23 juillet 1932 (RS 0.353.919.8; ci-après: le traité), dont la teneur est la suivante:
"La personne extradée ne pourra être poursuivie et punie, pour un délit
perpétré avant l'extradition et pour lequel l'extradition n'aura pas été
demandée, qu'après que l'Etat requis aura donné son consentement aux
poursuites ultérieures.
Cette restriction ne sera pas applicable si l'inculpé consent
expressément à être jugé pour d'autres faits, ou s'il ne quitte pas dans
les trente jours après sa mise en liberté le territoire de l'Etat auquel il
a été livré, ou encore s'il revient sur ce territoire après l'avoir quitté.
La déclaration de consentement sus-mentionné, en original, ou en copie
authentique, sera transmise à l'autre Etat."
P. a été placé en détention préventive à la prison de Martigny sur ordre du Juge d'instruction pénale du Bas-Valais qui l'a remis en liberté provisoire le 21 mars 1991 sous l'obligation de lui communiquer tout changement d'adresse et tout séjour hors du canton.
Le 7 décembre 1990, le Service pénitentiaire du canton de Vaud a transmis à l'Office fédéral de la police une demande d'extension de l'extradition de P. en vue de l'exécution du solde de la peine à purger selon la décision de l'autorité administrative cantonale du 10 mars 1989. Cette démarche n'a pas eu de suite, le Service pénitentiaire ayant constaté que le délai de répit de trente jours prévu à l'art. V al. 2 du traité était écoulé. Le 6 mai 1991, le Service a ordonné la mise à exécution du solde de la peine et la réintégration effective de P. pour un an et vingt-cinq jours d'emprisonnement. P., incarcéré le 7 mai 1991 aux Etablissements pénitentiaires de la Plaine de l'Orbe, a demandé sa mise en liberté immédiate le 24 mai 1991 en se prévalant du principe de la spécialité de l'extradition au sens de l'art. V du traité. Le Service pénitentiaire a rejeté cette requête le 27 mai 1991, en considérant sa décision de réintégration comme une pure mesure d'exécution d'une décision entrée en force. P. a renouvelé sa demande de mise en liberté le 4 mars 1992, que le Service pénitentiaire a rejetée le 19 mars 1992, en estimant que le principe de la spécialité consacré par le traité ne s'opposait pas à la mise à exécution de la peine, P. n'ayant pas quitté la Suisse dans les trente jours dès sa mise en liberté provisoire.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par P. contre cette décision.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant ne conteste pas que les conditions de sa réintégration dans l'établissement au sens de l'art. 38 ch. 4 CP soient réunies. Il soutient que, même dans ce cas, la mise à exécution du solde de la peine pour lequel la libération conditionnelle lui avait été accordée violerait le principe de la spécialité consacré à l'art. V du traité.
a) Cette norme du droit international protège l'extradé contre toute poursuite ou sanction qui pourrait être respectivement dirigée ou prononcée contre lui du chef d'autres infractions - commises antérieurement à l'extradition - que celles pour lesquelles il a été remis aux autorités de l'Etat requérant. Cette règle s'applique d'office sans que l'Etat requis ait à en revendiquer le bénéfice ou exiger des assurances quelconques quant à son respect. Ce n'est qu'avec le consentement de l'Etat requis, obtenu sur la base d'une demande d'extension de l'extradition, qu'il peut y être dérogé (HANS SCHULTZ, Das schweizerische Auslieferungsrecht, Bâle, 1953, p. 367, 377; PIERRE SCHMID/LIONEL FREI/ RUDOLF WYSS/JEAN-DOMINIQUE SCHOUWEY, L'entraide judiciaire internationale en matière pénale, RDS 100/1981 II p. 305). Ce consentement n'est toutefois pas nécessaire si l'extradé demeure sur le territoire de l'Etat requérant durant un certain laps de temps - en l'occurrence, trente jours - après son acquittement ou l'exécution de sa peine (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 381 ss, DOMINIQUE PONCET/PAUL GULLY-HART, Le principe de la spécialité en matière d'extradition, Revue internationale de droit pénal, 62/1991, p. 199 ss, 215-216). On peut en effet présumer que celui qui accepte, sans contrainte aucune, de demeurer à la disposition des autorités de répression sur le territoire d'un Etat où il risque d'être poursuivi, accepte aussi les conséquences de ce comportement et se soumet ainsi à la juridiction territoriale de cet Etat. Même si le traité ne le dit pas expressément, cette exception à la règle de la spécialité présuppose d'une part l'élargissement définitif et d'autre part la possibilité effective de quitter le pays (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 382, note 129).
L'élargissement définitif peut résulter de l'abandon des poursuites engagées contre la personne extradée, de l'acquittement prononcé par le tribunal de jugement, ou de l'exécution de la peine infligée à la suite d'un verdict de culpabilité. Il n'y a pas élargissement définitif, au sens du droit extraditionnel, lorsque la libération est subordonnée à un délai d'épreuve, accordée à titre provisoire dans l'attente du renvoi devant l'autorité de jugement ou assortie de restrictions à la liberté de mouvement de l'extradé. Celui-ci doit en outre être avisé que l'effet protecteur attaché au principe de la spécialité cessera à l'expiration du délai de répit prévu par le traité, et que - s'il demeure sur le territoire de l'Etat requérant - il risque, le cas échéant, d'y être poursuivi pour d'autres faits que ceux pour lesquels l'extradition avait été accordée (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 382-383).
Cette conception s'exprime aussi dans la déclaration faite par la Suisse à l'art. 14 al. 1 let. b de la Convention européenne d'extradition (CEExtr.; RS 0.353.1), ratifiée par la Suisse le 20 décembre 1966, dans les termes suivants:
"Le Conseil fédéral suisse déclare que les autorités suisses considèrent
l'élargissement comme définitif au sens de l'art. 14 de la convention,
s'il permet à la personne extradée de circuler librement sans violer les
règles de conduite et autres conditions imposées par l'autorité
compétente. De l'avis des autorités suisses, l'extradé est toujours censé
avoir la possibilité de quitter le territoire d'un Etat au sens de cette
disposition lorsque ni une maladie ni quelque autre restriction réelle de
sa liberté de mouvement ne l'empêche en fait de s'en aller."
Quant à l'art. 38 al. 2 EIMP, il prévoit aussi que la personne extradée doit avoir été "instruite des conséquences" de l'expiration du délai de répit. La jurisprudence va dans le même sens (cf., en ce qui concerne l'art. 14 CEExtr., ATF 109 Ib 335 /336 consid. 15b et l'arrêt non publié du 10 juillet 1985, B., relatif au délai de répit prévu à l'art. IX du traité d'extradition conclu entre la Suisse et la Serbie le 28 novembre 1887, RS 0.353.981.8).
b) L'extradition du recourant n'a été accordée à la Suisse en vertu de l'arrêt rendu le 17 août 1990 par le Tribunal fédéral suprême de la République fédérative du Brésil que pour onze des seize chefs d'accusation exposés dans le mandat d'arrêt international décerné par le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais. Il est constant que cette mesure de contrainte n'avait pas pour objet l'exécution du solde de la peine, pour laquelle le Service pénitentiaire du canton de Vaud a ordonné la réintégration dans l'établissement conformément à l'art. 38 ch. 4 CP, et qu'aucune demande d'extension de l'extradition n'a été formulée de ce chef auprès des autorités brésiliennes. Le recourant ne pouvait donc faire l'objet de cette mesure privative de liberté avant l'échéance du délai de répit fixé par l'art. V al. 2 du traité.
L'autorité intimée ne le conteste pas mais soutient que le recourant avait la possibilité de quitter la Suisse après avoir été mis en liberté provisoire par le Juge d'instruction du Bas-Valais, et que, pour ne l'avoir pas fait, le recourant ne pourrait plus se prévaloir de la règle de la spécialité. Cette opinion ne saurait être partagée. Considérant que sa détention n'était plus nécessaire pour les besoins de l'instruction de la cause ayant donné lieu à son extradition, le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais a mis le recourant en liberté provisoire le 29 mars 1991. L'enquête étant toujours en cours, ce magistrat a imposé au recourant l'obligation de lui communiquer tout changement d'adresse et tout séjour hors du canton. Cette restriction témoigne du souci du Juge d'instruction de contrôler les déplacements du recourant afin d'éviter qu'il ne se soustraie à l'action de la justice. Ces limitations impliquaient une interdiction de principe de quitter le territoire de la Confédération. Jusqu'à sa réintégration ordonnée par l'autorité intimée, le recourant était, partant, assujetti à une obligation de droit public dont l'exécution lui ôtait la possibilité effective de quitter le pays. Il ne disposait au demeurant pas d'un passeport valable, celui qui lui avait été délivré par le Consulat général de Suisse à Rio de Janeiro le 4 septembre 1990 ayant perdu sa validité dès la fin de son voyage de retour en Suisse. Il n'avait donc pas été libéré définitivement au sens du droit conventionnel, de sorte que l'expiration d'un délai de répit qui n'avait même pas encore commencé à courir ne lui était manifestement pas opposable. Le solde de la peine pour lequel il avait été libéré conditionnellement le 1er juillet 1983 ne pouvait par conséquent être mis à exécution sans violer l'art. V al. 2 du traité. | fr | Auslieferung; Spezialitätsgrundsatz; Schonfrist; Begriff der "endgültigen Freilassung"; Art. V des Auslieferungsvertrages zwischen der Schweiz und Brasilien. 1. Der Ausgelieferte, welcher das schweizerische Hoheitsgebiet innert dreissig Tagen seit seiner definitiven Freilassung nicht verlassen hat (Schonfrist), kann sich nicht mehr auf den Spezialitätsgrundsatz berufen. Es handelt sich nicht um eine definitive Freilassung, wenn der inhaftierte Ausgelieferte nach seiner Übergabe an die schweizerischen Behörden nur unter Einschränkung seiner Bewegungsfreiheit freigelassen wird (E. 2a).
2. Im vorliegenden Fall wurde der Ausgelieferte, der in Untersuchungshaft versetzt worden war, vorläufig freigelassen mit der Verpflichtung, dem Untersuchungsrichter jede Adressänderung und jeden Aufenthalt ausserhalb des Kantons mitzuteilen; er hatte daher nicht die Möglichkeit, das Land zu verlassen. Die Frist gemäss Art. V des Auslieferungsvertrages zwischen der Schweiz und Brasilien hat somit im Zeitpunkt seiner vorläufigen Freilassung nicht zu laufen begonnen (E. 2b). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-462%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,092 | 118 Ib 462 | 118 Ib 462
Sachverhalt ab Seite 463
Le 27 juillet 1981, le Tribunal correctionnel du district de Vevey a condamné P., citoyen suisse, à la peine de trente mois de réclusion sous déduction de cinq cent trente jours de détention préventive pour vol par métier, abus de confiance, dommages à la propriété, violation de domicile, faux dans les titres, violation grave des règles de la circulation, vol d'usage d'un véhicule automobile, circulation sans permis de conduire, sans permis de circulation et sans assurance RC et usage abusif de plaques d'immatriculation.
Le 15 juin 1983, la Commission de libération conditionnelle du canton de Vaud a accordé à P. la libération conditionnelle dès le 1er juillet 1983; le délai d'épreuve initial de quatre ans a été prolongé jusqu'au 1er juillet 1989, à la suite d'une condamnation mineure.
Le 13 février 1989, le Tribunal de police du district d'Aigle a condamné P. à 1'000 francs d'amende pour violation grave des règles de la circulation.
Le 10 mars 1989, le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du canton de Vaud a révoqué la libération conditionnelle accordée le 1er juillet 1983 et ordonné la réintégration de P. pour un solde de peine de un an et vingt-cinq jours d'emprisonnement.
P. a quitté la Suisse pour s'établir au Brésil. Le 2 septembre 1989, le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais a décerné contre lui un mandat d'arrêt international pour les besoins d'une instruction ouverte essentiellement du chef d'escroqueries commises dans l'exercice de ses activités professionnelles de vendeur de véhicules automobiles. Sur la base de ce mandat d'arrêt, les autorités brésiliennes ont incarcéré P. à titre extraditionnel et l'ont remis aux autorités suisses, le 8 septembre 1990, en exécution d'un arrêt rendu le 17 août 1990 par le Tribunal fédéral suprême de la République fédérative du Brésil. Selon cet arrêt, l'extradition n'était accordée que pour onze des seize chefs d'accusation énoncés dans le mandat d'arrêt international. Par note du 30 août 1990, l'Ambassade de Suisse à Brasilia a confirmé, à la demande du Ministère de la justice du Brésil, que la Suisse entendait respecter notamment l'art. V du traité d'extradition entre la Suisse et le Brésil, conclu le 23 juillet 1932 (RS 0.353.919.8; ci-après: le traité), dont la teneur est la suivante:
"La personne extradée ne pourra être poursuivie et punie, pour un délit
perpétré avant l'extradition et pour lequel l'extradition n'aura pas été
demandée, qu'après que l'Etat requis aura donné son consentement aux
poursuites ultérieures.
Cette restriction ne sera pas applicable si l'inculpé consent
expressément à être jugé pour d'autres faits, ou s'il ne quitte pas dans
les trente jours après sa mise en liberté le territoire de l'Etat auquel il
a été livré, ou encore s'il revient sur ce territoire après l'avoir quitté.
La déclaration de consentement sus-mentionné, en original, ou en copie
authentique, sera transmise à l'autre Etat."
P. a été placé en détention préventive à la prison de Martigny sur ordre du Juge d'instruction pénale du Bas-Valais qui l'a remis en liberté provisoire le 21 mars 1991 sous l'obligation de lui communiquer tout changement d'adresse et tout séjour hors du canton.
Le 7 décembre 1990, le Service pénitentiaire du canton de Vaud a transmis à l'Office fédéral de la police une demande d'extension de l'extradition de P. en vue de l'exécution du solde de la peine à purger selon la décision de l'autorité administrative cantonale du 10 mars 1989. Cette démarche n'a pas eu de suite, le Service pénitentiaire ayant constaté que le délai de répit de trente jours prévu à l'art. V al. 2 du traité était écoulé. Le 6 mai 1991, le Service a ordonné la mise à exécution du solde de la peine et la réintégration effective de P. pour un an et vingt-cinq jours d'emprisonnement. P., incarcéré le 7 mai 1991 aux Etablissements pénitentiaires de la Plaine de l'Orbe, a demandé sa mise en liberté immédiate le 24 mai 1991 en se prévalant du principe de la spécialité de l'extradition au sens de l'art. V du traité. Le Service pénitentiaire a rejeté cette requête le 27 mai 1991, en considérant sa décision de réintégration comme une pure mesure d'exécution d'une décision entrée en force. P. a renouvelé sa demande de mise en liberté le 4 mars 1992, que le Service pénitentiaire a rejetée le 19 mars 1992, en estimant que le principe de la spécialité consacré par le traité ne s'opposait pas à la mise à exécution de la peine, P. n'ayant pas quitté la Suisse dans les trente jours dès sa mise en liberté provisoire.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par P. contre cette décision.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant ne conteste pas que les conditions de sa réintégration dans l'établissement au sens de l'art. 38 ch. 4 CP soient réunies. Il soutient que, même dans ce cas, la mise à exécution du solde de la peine pour lequel la libération conditionnelle lui avait été accordée violerait le principe de la spécialité consacré à l'art. V du traité.
a) Cette norme du droit international protège l'extradé contre toute poursuite ou sanction qui pourrait être respectivement dirigée ou prononcée contre lui du chef d'autres infractions - commises antérieurement à l'extradition - que celles pour lesquelles il a été remis aux autorités de l'Etat requérant. Cette règle s'applique d'office sans que l'Etat requis ait à en revendiquer le bénéfice ou exiger des assurances quelconques quant à son respect. Ce n'est qu'avec le consentement de l'Etat requis, obtenu sur la base d'une demande d'extension de l'extradition, qu'il peut y être dérogé (HANS SCHULTZ, Das schweizerische Auslieferungsrecht, Bâle, 1953, p. 367, 377; PIERRE SCHMID/LIONEL FREI/ RUDOLF WYSS/JEAN-DOMINIQUE SCHOUWEY, L'entraide judiciaire internationale en matière pénale, RDS 100/1981 II p. 305). Ce consentement n'est toutefois pas nécessaire si l'extradé demeure sur le territoire de l'Etat requérant durant un certain laps de temps - en l'occurrence, trente jours - après son acquittement ou l'exécution de sa peine (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 381 ss, DOMINIQUE PONCET/PAUL GULLY-HART, Le principe de la spécialité en matière d'extradition, Revue internationale de droit pénal, 62/1991, p. 199 ss, 215-216). On peut en effet présumer que celui qui accepte, sans contrainte aucune, de demeurer à la disposition des autorités de répression sur le territoire d'un Etat où il risque d'être poursuivi, accepte aussi les conséquences de ce comportement et se soumet ainsi à la juridiction territoriale de cet Etat. Même si le traité ne le dit pas expressément, cette exception à la règle de la spécialité présuppose d'une part l'élargissement définitif et d'autre part la possibilité effective de quitter le pays (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 382, note 129).
L'élargissement définitif peut résulter de l'abandon des poursuites engagées contre la personne extradée, de l'acquittement prononcé par le tribunal de jugement, ou de l'exécution de la peine infligée à la suite d'un verdict de culpabilité. Il n'y a pas élargissement définitif, au sens du droit extraditionnel, lorsque la libération est subordonnée à un délai d'épreuve, accordée à titre provisoire dans l'attente du renvoi devant l'autorité de jugement ou assortie de restrictions à la liberté de mouvement de l'extradé. Celui-ci doit en outre être avisé que l'effet protecteur attaché au principe de la spécialité cessera à l'expiration du délai de répit prévu par le traité, et que - s'il demeure sur le territoire de l'Etat requérant - il risque, le cas échéant, d'y être poursuivi pour d'autres faits que ceux pour lesquels l'extradition avait été accordée (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 382-383).
Cette conception s'exprime aussi dans la déclaration faite par la Suisse à l'art. 14 al. 1 let. b de la Convention européenne d'extradition (CEExtr.; RS 0.353.1), ratifiée par la Suisse le 20 décembre 1966, dans les termes suivants:
"Le Conseil fédéral suisse déclare que les autorités suisses considèrent
l'élargissement comme définitif au sens de l'art. 14 de la convention,
s'il permet à la personne extradée de circuler librement sans violer les
règles de conduite et autres conditions imposées par l'autorité
compétente. De l'avis des autorités suisses, l'extradé est toujours censé
avoir la possibilité de quitter le territoire d'un Etat au sens de cette
disposition lorsque ni une maladie ni quelque autre restriction réelle de
sa liberté de mouvement ne l'empêche en fait de s'en aller."
Quant à l'art. 38 al. 2 EIMP, il prévoit aussi que la personne extradée doit avoir été "instruite des conséquences" de l'expiration du délai de répit. La jurisprudence va dans le même sens (cf., en ce qui concerne l'art. 14 CEExtr., ATF 109 Ib 335 /336 consid. 15b et l'arrêt non publié du 10 juillet 1985, B., relatif au délai de répit prévu à l'art. IX du traité d'extradition conclu entre la Suisse et la Serbie le 28 novembre 1887, RS 0.353.981.8).
b) L'extradition du recourant n'a été accordée à la Suisse en vertu de l'arrêt rendu le 17 août 1990 par le Tribunal fédéral suprême de la République fédérative du Brésil que pour onze des seize chefs d'accusation exposés dans le mandat d'arrêt international décerné par le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais. Il est constant que cette mesure de contrainte n'avait pas pour objet l'exécution du solde de la peine, pour laquelle le Service pénitentiaire du canton de Vaud a ordonné la réintégration dans l'établissement conformément à l'art. 38 ch. 4 CP, et qu'aucune demande d'extension de l'extradition n'a été formulée de ce chef auprès des autorités brésiliennes. Le recourant ne pouvait donc faire l'objet de cette mesure privative de liberté avant l'échéance du délai de répit fixé par l'art. V al. 2 du traité.
L'autorité intimée ne le conteste pas mais soutient que le recourant avait la possibilité de quitter la Suisse après avoir été mis en liberté provisoire par le Juge d'instruction du Bas-Valais, et que, pour ne l'avoir pas fait, le recourant ne pourrait plus se prévaloir de la règle de la spécialité. Cette opinion ne saurait être partagée. Considérant que sa détention n'était plus nécessaire pour les besoins de l'instruction de la cause ayant donné lieu à son extradition, le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais a mis le recourant en liberté provisoire le 29 mars 1991. L'enquête étant toujours en cours, ce magistrat a imposé au recourant l'obligation de lui communiquer tout changement d'adresse et tout séjour hors du canton. Cette restriction témoigne du souci du Juge d'instruction de contrôler les déplacements du recourant afin d'éviter qu'il ne se soustraie à l'action de la justice. Ces limitations impliquaient une interdiction de principe de quitter le territoire de la Confédération. Jusqu'à sa réintégration ordonnée par l'autorité intimée, le recourant était, partant, assujetti à une obligation de droit public dont l'exécution lui ôtait la possibilité effective de quitter le pays. Il ne disposait au demeurant pas d'un passeport valable, celui qui lui avait été délivré par le Consulat général de Suisse à Rio de Janeiro le 4 septembre 1990 ayant perdu sa validité dès la fin de son voyage de retour en Suisse. Il n'avait donc pas été libéré définitivement au sens du droit conventionnel, de sorte que l'expiration d'un délai de répit qui n'avait même pas encore commencé à courir ne lui était manifestement pas opposable. Le solde de la peine pour lequel il avait été libéré conditionnellement le 1er juillet 1983 ne pouvait par conséquent être mis à exécution sans violer l'art. V al. 2 du traité. | fr | Extradition; principe de la spécialité; délai de répit; notion d'"élargissement définitif"; art. du traité d'extradition entre la Suisse et le Brésil. 1. L'extradé qui, dans les trente jours suivant son élargissement définitif (délai de répit), n'a pas quitté le territoire suisse ne peut plus se prévaloir de la règle de la spécialité. Il n'y a pas élargissement définitif lorsque l'extradé placé en détention après sa remise aux autorités suisses bénéficie d'une libération assortie de restrictions à sa liberté de mouvement (consid. 2a).
2. En l'espèce, l'extradé, qui avait été placé en détention préventive, a été remis en liberté provisoire avec l'obligation de communiquer au juge d'instruction tout changement d'adresse et tout séjour hors du canton; il n'avait pas la possibilité effective de quitter le pays. Le délai fixé par l'art. V du traité d'extradition entre la Suisse et le Brésil n'a donc pas commencé à courir au moment de sa mise en liberté provisoire (consid. 2b). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-462%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,093 | 118 Ib 462 | 118 Ib 462
Sachverhalt ab Seite 463
Le 27 juillet 1981, le Tribunal correctionnel du district de Vevey a condamné P., citoyen suisse, à la peine de trente mois de réclusion sous déduction de cinq cent trente jours de détention préventive pour vol par métier, abus de confiance, dommages à la propriété, violation de domicile, faux dans les titres, violation grave des règles de la circulation, vol d'usage d'un véhicule automobile, circulation sans permis de conduire, sans permis de circulation et sans assurance RC et usage abusif de plaques d'immatriculation.
Le 15 juin 1983, la Commission de libération conditionnelle du canton de Vaud a accordé à P. la libération conditionnelle dès le 1er juillet 1983; le délai d'épreuve initial de quatre ans a été prolongé jusqu'au 1er juillet 1989, à la suite d'une condamnation mineure.
Le 13 février 1989, le Tribunal de police du district d'Aigle a condamné P. à 1'000 francs d'amende pour violation grave des règles de la circulation.
Le 10 mars 1989, le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du canton de Vaud a révoqué la libération conditionnelle accordée le 1er juillet 1983 et ordonné la réintégration de P. pour un solde de peine de un an et vingt-cinq jours d'emprisonnement.
P. a quitté la Suisse pour s'établir au Brésil. Le 2 septembre 1989, le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais a décerné contre lui un mandat d'arrêt international pour les besoins d'une instruction ouverte essentiellement du chef d'escroqueries commises dans l'exercice de ses activités professionnelles de vendeur de véhicules automobiles. Sur la base de ce mandat d'arrêt, les autorités brésiliennes ont incarcéré P. à titre extraditionnel et l'ont remis aux autorités suisses, le 8 septembre 1990, en exécution d'un arrêt rendu le 17 août 1990 par le Tribunal fédéral suprême de la République fédérative du Brésil. Selon cet arrêt, l'extradition n'était accordée que pour onze des seize chefs d'accusation énoncés dans le mandat d'arrêt international. Par note du 30 août 1990, l'Ambassade de Suisse à Brasilia a confirmé, à la demande du Ministère de la justice du Brésil, que la Suisse entendait respecter notamment l'art. V du traité d'extradition entre la Suisse et le Brésil, conclu le 23 juillet 1932 (RS 0.353.919.8; ci-après: le traité), dont la teneur est la suivante:
"La personne extradée ne pourra être poursuivie et punie, pour un délit
perpétré avant l'extradition et pour lequel l'extradition n'aura pas été
demandée, qu'après que l'Etat requis aura donné son consentement aux
poursuites ultérieures.
Cette restriction ne sera pas applicable si l'inculpé consent
expressément à être jugé pour d'autres faits, ou s'il ne quitte pas dans
les trente jours après sa mise en liberté le territoire de l'Etat auquel il
a été livré, ou encore s'il revient sur ce territoire après l'avoir quitté.
La déclaration de consentement sus-mentionné, en original, ou en copie
authentique, sera transmise à l'autre Etat."
P. a été placé en détention préventive à la prison de Martigny sur ordre du Juge d'instruction pénale du Bas-Valais qui l'a remis en liberté provisoire le 21 mars 1991 sous l'obligation de lui communiquer tout changement d'adresse et tout séjour hors du canton.
Le 7 décembre 1990, le Service pénitentiaire du canton de Vaud a transmis à l'Office fédéral de la police une demande d'extension de l'extradition de P. en vue de l'exécution du solde de la peine à purger selon la décision de l'autorité administrative cantonale du 10 mars 1989. Cette démarche n'a pas eu de suite, le Service pénitentiaire ayant constaté que le délai de répit de trente jours prévu à l'art. V al. 2 du traité était écoulé. Le 6 mai 1991, le Service a ordonné la mise à exécution du solde de la peine et la réintégration effective de P. pour un an et vingt-cinq jours d'emprisonnement. P., incarcéré le 7 mai 1991 aux Etablissements pénitentiaires de la Plaine de l'Orbe, a demandé sa mise en liberté immédiate le 24 mai 1991 en se prévalant du principe de la spécialité de l'extradition au sens de l'art. V du traité. Le Service pénitentiaire a rejeté cette requête le 27 mai 1991, en considérant sa décision de réintégration comme une pure mesure d'exécution d'une décision entrée en force. P. a renouvelé sa demande de mise en liberté le 4 mars 1992, que le Service pénitentiaire a rejetée le 19 mars 1992, en estimant que le principe de la spécialité consacré par le traité ne s'opposait pas à la mise à exécution de la peine, P. n'ayant pas quitté la Suisse dans les trente jours dès sa mise en liberté provisoire.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par P. contre cette décision.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant ne conteste pas que les conditions de sa réintégration dans l'établissement au sens de l'art. 38 ch. 4 CP soient réunies. Il soutient que, même dans ce cas, la mise à exécution du solde de la peine pour lequel la libération conditionnelle lui avait été accordée violerait le principe de la spécialité consacré à l'art. V du traité.
a) Cette norme du droit international protège l'extradé contre toute poursuite ou sanction qui pourrait être respectivement dirigée ou prononcée contre lui du chef d'autres infractions - commises antérieurement à l'extradition - que celles pour lesquelles il a été remis aux autorités de l'Etat requérant. Cette règle s'applique d'office sans que l'Etat requis ait à en revendiquer le bénéfice ou exiger des assurances quelconques quant à son respect. Ce n'est qu'avec le consentement de l'Etat requis, obtenu sur la base d'une demande d'extension de l'extradition, qu'il peut y être dérogé (HANS SCHULTZ, Das schweizerische Auslieferungsrecht, Bâle, 1953, p. 367, 377; PIERRE SCHMID/LIONEL FREI/ RUDOLF WYSS/JEAN-DOMINIQUE SCHOUWEY, L'entraide judiciaire internationale en matière pénale, RDS 100/1981 II p. 305). Ce consentement n'est toutefois pas nécessaire si l'extradé demeure sur le territoire de l'Etat requérant durant un certain laps de temps - en l'occurrence, trente jours - après son acquittement ou l'exécution de sa peine (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 381 ss, DOMINIQUE PONCET/PAUL GULLY-HART, Le principe de la spécialité en matière d'extradition, Revue internationale de droit pénal, 62/1991, p. 199 ss, 215-216). On peut en effet présumer que celui qui accepte, sans contrainte aucune, de demeurer à la disposition des autorités de répression sur le territoire d'un Etat où il risque d'être poursuivi, accepte aussi les conséquences de ce comportement et se soumet ainsi à la juridiction territoriale de cet Etat. Même si le traité ne le dit pas expressément, cette exception à la règle de la spécialité présuppose d'une part l'élargissement définitif et d'autre part la possibilité effective de quitter le pays (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 382, note 129).
L'élargissement définitif peut résulter de l'abandon des poursuites engagées contre la personne extradée, de l'acquittement prononcé par le tribunal de jugement, ou de l'exécution de la peine infligée à la suite d'un verdict de culpabilité. Il n'y a pas élargissement définitif, au sens du droit extraditionnel, lorsque la libération est subordonnée à un délai d'épreuve, accordée à titre provisoire dans l'attente du renvoi devant l'autorité de jugement ou assortie de restrictions à la liberté de mouvement de l'extradé. Celui-ci doit en outre être avisé que l'effet protecteur attaché au principe de la spécialité cessera à l'expiration du délai de répit prévu par le traité, et que - s'il demeure sur le territoire de l'Etat requérant - il risque, le cas échéant, d'y être poursuivi pour d'autres faits que ceux pour lesquels l'extradition avait été accordée (HANS SCHULTZ, op.cit., p. 382-383).
Cette conception s'exprime aussi dans la déclaration faite par la Suisse à l'art. 14 al. 1 let. b de la Convention européenne d'extradition (CEExtr.; RS 0.353.1), ratifiée par la Suisse le 20 décembre 1966, dans les termes suivants:
"Le Conseil fédéral suisse déclare que les autorités suisses considèrent
l'élargissement comme définitif au sens de l'art. 14 de la convention,
s'il permet à la personne extradée de circuler librement sans violer les
règles de conduite et autres conditions imposées par l'autorité
compétente. De l'avis des autorités suisses, l'extradé est toujours censé
avoir la possibilité de quitter le territoire d'un Etat au sens de cette
disposition lorsque ni une maladie ni quelque autre restriction réelle de
sa liberté de mouvement ne l'empêche en fait de s'en aller."
Quant à l'art. 38 al. 2 EIMP, il prévoit aussi que la personne extradée doit avoir été "instruite des conséquences" de l'expiration du délai de répit. La jurisprudence va dans le même sens (cf., en ce qui concerne l'art. 14 CEExtr., ATF 109 Ib 335 /336 consid. 15b et l'arrêt non publié du 10 juillet 1985, B., relatif au délai de répit prévu à l'art. IX du traité d'extradition conclu entre la Suisse et la Serbie le 28 novembre 1887, RS 0.353.981.8).
b) L'extradition du recourant n'a été accordée à la Suisse en vertu de l'arrêt rendu le 17 août 1990 par le Tribunal fédéral suprême de la République fédérative du Brésil que pour onze des seize chefs d'accusation exposés dans le mandat d'arrêt international décerné par le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais. Il est constant que cette mesure de contrainte n'avait pas pour objet l'exécution du solde de la peine, pour laquelle le Service pénitentiaire du canton de Vaud a ordonné la réintégration dans l'établissement conformément à l'art. 38 ch. 4 CP, et qu'aucune demande d'extension de l'extradition n'a été formulée de ce chef auprès des autorités brésiliennes. Le recourant ne pouvait donc faire l'objet de cette mesure privative de liberté avant l'échéance du délai de répit fixé par l'art. V al. 2 du traité.
L'autorité intimée ne le conteste pas mais soutient que le recourant avait la possibilité de quitter la Suisse après avoir été mis en liberté provisoire par le Juge d'instruction du Bas-Valais, et que, pour ne l'avoir pas fait, le recourant ne pourrait plus se prévaloir de la règle de la spécialité. Cette opinion ne saurait être partagée. Considérant que sa détention n'était plus nécessaire pour les besoins de l'instruction de la cause ayant donné lieu à son extradition, le Juge d'instruction pénale du Bas-Valais a mis le recourant en liberté provisoire le 29 mars 1991. L'enquête étant toujours en cours, ce magistrat a imposé au recourant l'obligation de lui communiquer tout changement d'adresse et tout séjour hors du canton. Cette restriction témoigne du souci du Juge d'instruction de contrôler les déplacements du recourant afin d'éviter qu'il ne se soustraie à l'action de la justice. Ces limitations impliquaient une interdiction de principe de quitter le territoire de la Confédération. Jusqu'à sa réintégration ordonnée par l'autorité intimée, le recourant était, partant, assujetti à une obligation de droit public dont l'exécution lui ôtait la possibilité effective de quitter le pays. Il ne disposait au demeurant pas d'un passeport valable, celui qui lui avait été délivré par le Consulat général de Suisse à Rio de Janeiro le 4 septembre 1990 ayant perdu sa validité dès la fin de son voyage de retour en Suisse. Il n'avait donc pas été libéré définitivement au sens du droit conventionnel, de sorte que l'expiration d'un délai de répit qui n'avait même pas encore commencé à courir ne lui était manifestement pas opposable. Le solde de la peine pour lequel il avait été libéré conditionnellement le 1er juillet 1983 ne pouvait par conséquent être mis à exécution sans violer l'art. V al. 2 du traité. | fr | Estradizione; principio della specialità; termine di rispetto; nozione di "liberazione definitiva"; art. V del trattato d'estradizione fra Svizzera e Brasile. 1. L'estradato che nei trenta giorni seguenti la sua liberazione definitiva (termine di rispetto) non ha lasciato il territorio svizzero, non può più prevalersi del principio della specialità. Non c'è liberazione definitiva quando l'estradato, posto in detenzione dopo la consegna alle autorità svizzere, beneficia di una liberazione condizionata da restrizioni alla sua libertà di movimento (consid. 2a).
2. Nella fattispecie, l'estradato che era stato posto in detenzione preventiva, è stato rimesso in libertà provvisoria con l'obbligo di comunicare al giudice istruttore ogni cambiamento di indirizzo e ogni soggiorno fuori cantone; egli non aveva la possibilità effettiva di lasciare il paese. Il termine fissato dall'art. V del trattato di estradizione fra la Svizzera e il Brasile non ha dunque cominciato a decorrere al momento della sua messa in libertà provvisoria (consid. 2b). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-462%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,094 | 118 Ib 468 | 118 Ib 468
Erwägungen ab Seite 469
Extrait des considérants:
4. Aux termes de l'art. 1er al. 1 de la Convention franco-suisse (RS 0.276.193.491), dans les contestations en matière mobilière et personnelle, civile ou de commerce, qui s'élèvent, soit entre Suisses et Français, soit entre Français et Suisses, le demandeur est tenu de poursuivre son action devant les juges naturels du défendeur, à savoir les juges de son domicile (ATF 40 I 489 consid. 1). Cette disposition n'est toutefois applicable, selon son texte clair, que lorsque l'une des parties est suisse et l'autre française (ATF 102 Ia 410 consid. 2b et les arrêts cités, ATF 40 I 485 /486 consid. 2); elle ne l'est pas aux litiges entre Suisses (ATF 63 I 242, ATF 22 I 49, 18 p. 774/775 consid. 1, 11 p. 342, 10 p. 85 consid. 4 in fine) ou entre Français (ATF 62 I 246, ATF 29 I 438 consid. 3, ATF 24 I 691 consid. 3, 18 p. 671 consid. 1 et 763 consid. 2, 4 p. 262 consid. 2), ou encore entre Suisses ou Français et ressortissants d'un Etat tiers (ATF 80 III 156 /157 consid. 4a et 164, ATF 26 I 268 consid. 2). Elle exclut donc, à l'égard des Suisses, l'application de l'art. 14 CCfra., en vertu duquel l'étranger, même non résidant en France, pourra être cité devant les tribunaux français, pour l'exécution des obligations par lui contractées en France avec un Français (PETITPIERRE, La reconnaissance et l'exécution des jugements civils étrangers en Suisse, Paris 1924, p. 79; RCDIP 1991 p. 837; cf. a contrario ATF 56 I 185). En l'espèce, ni la nationalité française de l'intimée ni la nationalité suisse du recourant ne sont contestées. Ce dernier peut ainsi invoquer en sa faveur les règles de compétence de la convention.
a) L'art. 1er al. 1 de la convention vise à assurer la même garantie de for que celle prévue à l'art. 59 Cst. dans les relations intercantonales (ATF 102 Ia 409 consid. 2a, ATF 94 II 62); les conditions requises par la jurisprudence pour admettre l'existence d'une prorogation de for et, partant, une dérogation au principe du for naturel du défendeur, sont toutefois plus rigoureuses dans le cadre de l'art. 59 Cst. que dans celui de la convention (ATF 104 Ia 147 let. c). Mais le traité admet la possibilité d'une élection de domicile dans un lieu autre que celui du domicile du défendeur; les juges du lieu du domicile élu sont alors seuls compétents pour connaître des difficultés auxquelles l'exécution du contrat peut donner lieu (art. 3). Le terme d'"élection de domicile" comprend également la convention de prorogation de for (ATF 96 II 430 /431 consid. 2). La question de la renonciation au for ordinaire doit être uniquement résolue sur la base de l'art. 3 de la convention (ATF 104 Ia 146 let. a, ATF 94 II 62), lequel ne définit cependant pas la manière dont le for prorogé peut être convenu. A la suite du Conseil fédéral (FF 1869 II 505/506), la jurisprudence constante estime que la prorogation de for n'a pas besoin d'être formelle, mais peut être tacite (ATF 104 Ia 146 let. a, ATF 94 II 62 /63, 49 I 552, ATF 48 I 93); il en est ainsi lorsque le défendeur a discuté au fond devant le juge saisi du litige sans soulever l'exception d'incompétence (ATF 104 Ia 146 let. b, ATF 90 II 114 consid. 1, ATF 75 I 154 consid. 5, ATF 58 I 187, ATF 49 I 204 et 552, ATF 30 I 735 /736 consid. 5, ATF 23 I 105 /106 consid. 1). Mais pour admettre une prorogation de for tacite, encore faut-il qu'elle résulte clairement des circonstances (ATF 94 II 63 in fine, ATF 48 I 93); elle ne saurait être admise qu'avec retenue et en présence d'une intention claire des parties (arrêt L. c. dame B. du 17 octobre 1991, SJ 1992 p. 184 et les références, non publié in ATF ATF 117 Ib 347).
b) Par assignation du 8 décembre 1983, Me Pierre Duc, huissier de justice près le Tribunal de Grande Instance de Bourg-en-Bresse, a cité à comparaître le recourant. Ce dernier n'a toutefois pas constitué avocat dans le délai légal et ne s'est pas présenté à l'audience. Le tribunal a dès lors prononcé un jugement, "réputé contradictoire" (art. 473 al. 2 NCPC), c'est-à-dire non susceptible d'opposition (SOLUS/PERROT, Droit judiciaire privé, t. III, Procédure de première instance, Paris 1991, No 199). Par lettre du 23 janvier 1984, adressée à l'huissier, le recourant avait toutefois déclaré "que si pour quelque motif que ce soit vous vouliez me faire un procès, vous devriez l'intenter à Genève, et non en France". On ne saurait dès lors déduire de son attitude devant le tribunal et de sa manière de procéder (ATF 30 I 736), qu'il aurait admis, fût-ce de manière tacite, la compétence des juges français.
D'une part, l'attitude purement passive du recourant - qui ne s'est pas même présenté à l'audience et, partant, n'a pas discuté le fond - ne saurait être assimilée à une participation au procès (ATF 75 I 154 consid. 5 et les arrêts cités); il n'y a donc pas d'"Einlassung" (cf. arrêt non publié G. c. A.-P. GmbH & CO. KG du 4 mars 1992, consid. 2d, ad art. 2 ch. 3 de la Convention entre la Suisse et l'Allemagne). Il est à cet égard sans importance que le jugement soit "réputé contradictoire" (art. 473 al. 2 NCPC). D'autre part, le recourant a clairement manifesté, dans sa lettre adressée à l'huissier, qu'il ne reconnaissait pas la compétence des autorités judiciaires françaises. Certes, l'exception d'incompétence n'a pas été invoquée devant le tribunal, encore qu'il ne semble pas douteux que ce dernier ait pris connaissance de la correspondance du recourant. Mais il n'importe. En effet, l'art. 11 de la convention impose au tribunal suisse ou français saisi d'une demande qui ne serait pas de sa compétence, de renvoyer les parties, d'office et même en l'absence du défendeur, devant le juge qui en doit connaître. Les rédacteurs du traité ont ainsi "voulu que leur oeuvre ne fût pas déjouée par la négligence ou l'ignorance des parties, ou la mauvaise volonté des juges" (LAGARDE, RCDIP 1983 p. 326 ch. 8). Or, si elle n'exclut pas la validité d'une prorogation de for découlant de l'accord tacite des parties, notamment lorsque le défendeur procède au fond sans soulever le déclinatoire (ATF 104 Ia 146 let. b, 25 I 102/103 consid. 2), cette disposition impose au juge, qui "n'est pas en présence d'une déclaration de volonté (expresse ou tacite) fondant sa compétence", de se "dénantir d'office, sans même que le défendeur soit tenu de se présenter et de soulever le déclinatoire" (ATF 25 I 103 consid. 2; cf. LAGARDE, ibid.). C'est ce qu'aurait dû faire le Tribunal de Grande Instance de Bourg-en-Bresse.
c) Les arguments de l'intimée n'y changent rien. C'est en vain qu'elle soutient que le tribunal français était compétent en vertu de l'art. 46 NCPC, selon lequel le demandeur peut, en matière contractuelle, saisir à son choix, outre la juridiction du lieu où demeure le défendeur, celle du lieu de la livraison effective de la chose ou du lieu de l'exécution de la prestation de service. Il s'agit en effet d'une règle de compétence interne qui ne saurait prévaloir sur la convention (RCDIP 1991 p. 837, 1988 p. 775, 1986 p. 767, 1984 p. 696). Elle prétend ensuite à tort que le recourant aurait implicitement admis la compétence du tribunal en ne faisant pas appel du jugement. Selon une jurisprudence - certes ancienne, mais qui n'a pas été démentie (cf. ATF 80 III 156 consid. 4) -, le défendeur qui n'a pas fait appel d'un jugement écartant l'exception d'incompétence (ATF 21 II 733), ou qui, après avoir soulevé vainement cette exception, entre en matière et ne recourt pas contre la décision rendue sur le fond (ATF 23 II 1578/1579), ne reconnaît pas, de ce fait, la compétence du tribunal et ne perd pas le droit de la contester au stade de l'exécution forcée (art. 17 al. 1 ch. 1). Plus récemment, le Tribunal fédéral a jugé que le défendeur, qui ne s'est pas présenté à l'audience, ne renonce pas à invoquer l'irrégularité de la citation (art. 17 al. 1 ch. 2) en ne faisant pas appel du jugement: "cette abstention ne le prive nullement du droit de faire état de l'irrégularité dans la procédure d'exécution" (ATF 75 I 154 consid. 5). Ce qui est au contraire décisif, on l'a vu, c'est l'attitude du défendeur devant le juge incompétent; or, en l'espèce, celle du recourant est sans équivoque. Enfin, l'affirmation selon laquelle, en lui proposant un arrangement pour régler le litige, le recourant aurait admis implicitement la compétence du tribunal français, est dénuée de pertinence. La proposition en cause date du 4 juillet 1986, à savoir plus de deux ans après le jugement; elle ne saurait rendre compétent, a posteriori, un tribunal qui ne l'était pas. | fr | Art. 1 Abs. 1, 3, 11 und 17 Abs. 1 Ziff. 1 des Vertrages zwischen der Schweiz und Frankreich über den Gerichtsstand und die Vollziehung von Urteilen in Zivilsachen vom 15. Juni 1869; Garantie des natürlichen Richters des Beklagten, Zuständigkeit des ausländischen Richters. 1. Die Garantie des natürlichen Richters gemäss Art. 1 Abs. 1 des französisch-schweizerischen Abkommens gilt nur, wenn eine Partei die schweizerische, die andere hingegen die französische Staatsbürgerschaft besitzt (E. 4).
2. Die Gerichtsstandsvereinbarung gemäss Art. 3 des französisch-schweizerischen Abkommens kann nicht nur auf Parteivereinbarung, sondern auch darauf beruhen, dass sich der Beklagte auf die Klage eingelassen hat, ohne die Einrede der Unzuständigkeit zu erheben (E. 4a).
3. Mangels ausdrücklicher oder stillschweigender Gerichtsstandsvereinbarung hat der Richter gestützt auf Art. 11 des französisch-schweizerischen Abkommens seine Unzuständigkeit von Amtes wegen festzustellen; der Beklagte ist nicht verpflichtet, vor dem Richter die Einrede der Unzuständigkeit zu erheben (E. 4b).
4. Selbst wenn der Beklagte das Urteil nicht angefochten hat, kann er die Einrede der Unzuständigkeit des angerufenen Richters im Verfahren der Zwangsvollstreckung erheben (E. 4c). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-468%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,095 | 118 Ib 468 | 118 Ib 468
Erwägungen ab Seite 469
Extrait des considérants:
4. Aux termes de l'art. 1er al. 1 de la Convention franco-suisse (RS 0.276.193.491), dans les contestations en matière mobilière et personnelle, civile ou de commerce, qui s'élèvent, soit entre Suisses et Français, soit entre Français et Suisses, le demandeur est tenu de poursuivre son action devant les juges naturels du défendeur, à savoir les juges de son domicile (ATF 40 I 489 consid. 1). Cette disposition n'est toutefois applicable, selon son texte clair, que lorsque l'une des parties est suisse et l'autre française (ATF 102 Ia 410 consid. 2b et les arrêts cités, ATF 40 I 485 /486 consid. 2); elle ne l'est pas aux litiges entre Suisses (ATF 63 I 242, ATF 22 I 49, 18 p. 774/775 consid. 1, 11 p. 342, 10 p. 85 consid. 4 in fine) ou entre Français (ATF 62 I 246, ATF 29 I 438 consid. 3, ATF 24 I 691 consid. 3, 18 p. 671 consid. 1 et 763 consid. 2, 4 p. 262 consid. 2), ou encore entre Suisses ou Français et ressortissants d'un Etat tiers (ATF 80 III 156 /157 consid. 4a et 164, ATF 26 I 268 consid. 2). Elle exclut donc, à l'égard des Suisses, l'application de l'art. 14 CCfra., en vertu duquel l'étranger, même non résidant en France, pourra être cité devant les tribunaux français, pour l'exécution des obligations par lui contractées en France avec un Français (PETITPIERRE, La reconnaissance et l'exécution des jugements civils étrangers en Suisse, Paris 1924, p. 79; RCDIP 1991 p. 837; cf. a contrario ATF 56 I 185). En l'espèce, ni la nationalité française de l'intimée ni la nationalité suisse du recourant ne sont contestées. Ce dernier peut ainsi invoquer en sa faveur les règles de compétence de la convention.
a) L'art. 1er al. 1 de la convention vise à assurer la même garantie de for que celle prévue à l'art. 59 Cst. dans les relations intercantonales (ATF 102 Ia 409 consid. 2a, ATF 94 II 62); les conditions requises par la jurisprudence pour admettre l'existence d'une prorogation de for et, partant, une dérogation au principe du for naturel du défendeur, sont toutefois plus rigoureuses dans le cadre de l'art. 59 Cst. que dans celui de la convention (ATF 104 Ia 147 let. c). Mais le traité admet la possibilité d'une élection de domicile dans un lieu autre que celui du domicile du défendeur; les juges du lieu du domicile élu sont alors seuls compétents pour connaître des difficultés auxquelles l'exécution du contrat peut donner lieu (art. 3). Le terme d'"élection de domicile" comprend également la convention de prorogation de for (ATF 96 II 430 /431 consid. 2). La question de la renonciation au for ordinaire doit être uniquement résolue sur la base de l'art. 3 de la convention (ATF 104 Ia 146 let. a, ATF 94 II 62), lequel ne définit cependant pas la manière dont le for prorogé peut être convenu. A la suite du Conseil fédéral (FF 1869 II 505/506), la jurisprudence constante estime que la prorogation de for n'a pas besoin d'être formelle, mais peut être tacite (ATF 104 Ia 146 let. a, ATF 94 II 62 /63, 49 I 552, ATF 48 I 93); il en est ainsi lorsque le défendeur a discuté au fond devant le juge saisi du litige sans soulever l'exception d'incompétence (ATF 104 Ia 146 let. b, ATF 90 II 114 consid. 1, ATF 75 I 154 consid. 5, ATF 58 I 187, ATF 49 I 204 et 552, ATF 30 I 735 /736 consid. 5, ATF 23 I 105 /106 consid. 1). Mais pour admettre une prorogation de for tacite, encore faut-il qu'elle résulte clairement des circonstances (ATF 94 II 63 in fine, ATF 48 I 93); elle ne saurait être admise qu'avec retenue et en présence d'une intention claire des parties (arrêt L. c. dame B. du 17 octobre 1991, SJ 1992 p. 184 et les références, non publié in ATF ATF 117 Ib 347).
b) Par assignation du 8 décembre 1983, Me Pierre Duc, huissier de justice près le Tribunal de Grande Instance de Bourg-en-Bresse, a cité à comparaître le recourant. Ce dernier n'a toutefois pas constitué avocat dans le délai légal et ne s'est pas présenté à l'audience. Le tribunal a dès lors prononcé un jugement, "réputé contradictoire" (art. 473 al. 2 NCPC), c'est-à-dire non susceptible d'opposition (SOLUS/PERROT, Droit judiciaire privé, t. III, Procédure de première instance, Paris 1991, No 199). Par lettre du 23 janvier 1984, adressée à l'huissier, le recourant avait toutefois déclaré "que si pour quelque motif que ce soit vous vouliez me faire un procès, vous devriez l'intenter à Genève, et non en France". On ne saurait dès lors déduire de son attitude devant le tribunal et de sa manière de procéder (ATF 30 I 736), qu'il aurait admis, fût-ce de manière tacite, la compétence des juges français.
D'une part, l'attitude purement passive du recourant - qui ne s'est pas même présenté à l'audience et, partant, n'a pas discuté le fond - ne saurait être assimilée à une participation au procès (ATF 75 I 154 consid. 5 et les arrêts cités); il n'y a donc pas d'"Einlassung" (cf. arrêt non publié G. c. A.-P. GmbH & CO. KG du 4 mars 1992, consid. 2d, ad art. 2 ch. 3 de la Convention entre la Suisse et l'Allemagne). Il est à cet égard sans importance que le jugement soit "réputé contradictoire" (art. 473 al. 2 NCPC). D'autre part, le recourant a clairement manifesté, dans sa lettre adressée à l'huissier, qu'il ne reconnaissait pas la compétence des autorités judiciaires françaises. Certes, l'exception d'incompétence n'a pas été invoquée devant le tribunal, encore qu'il ne semble pas douteux que ce dernier ait pris connaissance de la correspondance du recourant. Mais il n'importe. En effet, l'art. 11 de la convention impose au tribunal suisse ou français saisi d'une demande qui ne serait pas de sa compétence, de renvoyer les parties, d'office et même en l'absence du défendeur, devant le juge qui en doit connaître. Les rédacteurs du traité ont ainsi "voulu que leur oeuvre ne fût pas déjouée par la négligence ou l'ignorance des parties, ou la mauvaise volonté des juges" (LAGARDE, RCDIP 1983 p. 326 ch. 8). Or, si elle n'exclut pas la validité d'une prorogation de for découlant de l'accord tacite des parties, notamment lorsque le défendeur procède au fond sans soulever le déclinatoire (ATF 104 Ia 146 let. b, 25 I 102/103 consid. 2), cette disposition impose au juge, qui "n'est pas en présence d'une déclaration de volonté (expresse ou tacite) fondant sa compétence", de se "dénantir d'office, sans même que le défendeur soit tenu de se présenter et de soulever le déclinatoire" (ATF 25 I 103 consid. 2; cf. LAGARDE, ibid.). C'est ce qu'aurait dû faire le Tribunal de Grande Instance de Bourg-en-Bresse.
c) Les arguments de l'intimée n'y changent rien. C'est en vain qu'elle soutient que le tribunal français était compétent en vertu de l'art. 46 NCPC, selon lequel le demandeur peut, en matière contractuelle, saisir à son choix, outre la juridiction du lieu où demeure le défendeur, celle du lieu de la livraison effective de la chose ou du lieu de l'exécution de la prestation de service. Il s'agit en effet d'une règle de compétence interne qui ne saurait prévaloir sur la convention (RCDIP 1991 p. 837, 1988 p. 775, 1986 p. 767, 1984 p. 696). Elle prétend ensuite à tort que le recourant aurait implicitement admis la compétence du tribunal en ne faisant pas appel du jugement. Selon une jurisprudence - certes ancienne, mais qui n'a pas été démentie (cf. ATF 80 III 156 consid. 4) -, le défendeur qui n'a pas fait appel d'un jugement écartant l'exception d'incompétence (ATF 21 II 733), ou qui, après avoir soulevé vainement cette exception, entre en matière et ne recourt pas contre la décision rendue sur le fond (ATF 23 II 1578/1579), ne reconnaît pas, de ce fait, la compétence du tribunal et ne perd pas le droit de la contester au stade de l'exécution forcée (art. 17 al. 1 ch. 1). Plus récemment, le Tribunal fédéral a jugé que le défendeur, qui ne s'est pas présenté à l'audience, ne renonce pas à invoquer l'irrégularité de la citation (art. 17 al. 1 ch. 2) en ne faisant pas appel du jugement: "cette abstention ne le prive nullement du droit de faire état de l'irrégularité dans la procédure d'exécution" (ATF 75 I 154 consid. 5). Ce qui est au contraire décisif, on l'a vu, c'est l'attitude du défendeur devant le juge incompétent; or, en l'espèce, celle du recourant est sans équivoque. Enfin, l'affirmation selon laquelle, en lui proposant un arrangement pour régler le litige, le recourant aurait admis implicitement la compétence du tribunal français, est dénuée de pertinence. La proposition en cause date du 4 juillet 1986, à savoir plus de deux ans après le jugement; elle ne saurait rendre compétent, a posteriori, un tribunal qui ne l'était pas. | fr | Art. 1er al. 1, 3, 11 et 17 al. 1 ch. 1 de la Convention entre la Suisse et la France sur la compétence judiciaire et l'exécution des jugements en matière civile du 15 juin 1869; garantie du juge naturel du défendeur, compétence du tribunal étranger. 1. La garantie du juge naturel prévue à l'art. 1er al. 1 de la Convention franco-suisse n'entre en considération que lorsque l'une des parties est suisse et l'autre française (consid. 4).
2. La prorogation de for au sens de l'art. 3 de la Convention franco-suisse peut résulter non seulement d'une entente formelle entre les parties, mais aussi du fait que le défendeur a discuté le fond du litige sans soulever l'exception d'incompétence (consid. 4a).
3. A défaut d'une prorogation de for expresse ou tacite, le juge incompétent doit, en vertu de l'art. 11 de la Convention franco-suisse, décliner d'office sa compétence, sans même que le défendeur soit tenu de comparaître et de soulever le déclinatoire (consid. 4b).
4. Le défendeur qui n'a pas fait appel du jugement ne perd pas en principe le droit de contester la compétence du juge saisi dans la procédure d'exécution forcée (consid. 4c). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-468%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 469
Extrait des considérants:
4. Aux termes de l'art. 1er al. 1 de la Convention franco-suisse (RS 0.276.193.491), dans les contestations en matière mobilière et personnelle, civile ou de commerce, qui s'élèvent, soit entre Suisses et Français, soit entre Français et Suisses, le demandeur est tenu de poursuivre son action devant les juges naturels du défendeur, à savoir les juges de son domicile (ATF 40 I 489 consid. 1). Cette disposition n'est toutefois applicable, selon son texte clair, que lorsque l'une des parties est suisse et l'autre française (ATF 102 Ia 410 consid. 2b et les arrêts cités, ATF 40 I 485 /486 consid. 2); elle ne l'est pas aux litiges entre Suisses (ATF 63 I 242, ATF 22 I 49, 18 p. 774/775 consid. 1, 11 p. 342, 10 p. 85 consid. 4 in fine) ou entre Français (ATF 62 I 246, ATF 29 I 438 consid. 3, ATF 24 I 691 consid. 3, 18 p. 671 consid. 1 et 763 consid. 2, 4 p. 262 consid. 2), ou encore entre Suisses ou Français et ressortissants d'un Etat tiers (ATF 80 III 156 /157 consid. 4a et 164, ATF 26 I 268 consid. 2). Elle exclut donc, à l'égard des Suisses, l'application de l'art. 14 CCfra., en vertu duquel l'étranger, même non résidant en France, pourra être cité devant les tribunaux français, pour l'exécution des obligations par lui contractées en France avec un Français (PETITPIERRE, La reconnaissance et l'exécution des jugements civils étrangers en Suisse, Paris 1924, p. 79; RCDIP 1991 p. 837; cf. a contrario ATF 56 I 185). En l'espèce, ni la nationalité française de l'intimée ni la nationalité suisse du recourant ne sont contestées. Ce dernier peut ainsi invoquer en sa faveur les règles de compétence de la convention.
a) L'art. 1er al. 1 de la convention vise à assurer la même garantie de for que celle prévue à l'art. 59 Cst. dans les relations intercantonales (ATF 102 Ia 409 consid. 2a, ATF 94 II 62); les conditions requises par la jurisprudence pour admettre l'existence d'une prorogation de for et, partant, une dérogation au principe du for naturel du défendeur, sont toutefois plus rigoureuses dans le cadre de l'art. 59 Cst. que dans celui de la convention (ATF 104 Ia 147 let. c). Mais le traité admet la possibilité d'une élection de domicile dans un lieu autre que celui du domicile du défendeur; les juges du lieu du domicile élu sont alors seuls compétents pour connaître des difficultés auxquelles l'exécution du contrat peut donner lieu (art. 3). Le terme d'"élection de domicile" comprend également la convention de prorogation de for (ATF 96 II 430 /431 consid. 2). La question de la renonciation au for ordinaire doit être uniquement résolue sur la base de l'art. 3 de la convention (ATF 104 Ia 146 let. a, ATF 94 II 62), lequel ne définit cependant pas la manière dont le for prorogé peut être convenu. A la suite du Conseil fédéral (FF 1869 II 505/506), la jurisprudence constante estime que la prorogation de for n'a pas besoin d'être formelle, mais peut être tacite (ATF 104 Ia 146 let. a, ATF 94 II 62 /63, 49 I 552, ATF 48 I 93); il en est ainsi lorsque le défendeur a discuté au fond devant le juge saisi du litige sans soulever l'exception d'incompétence (ATF 104 Ia 146 let. b, ATF 90 II 114 consid. 1, ATF 75 I 154 consid. 5, ATF 58 I 187, ATF 49 I 204 et 552, ATF 30 I 735 /736 consid. 5, ATF 23 I 105 /106 consid. 1). Mais pour admettre une prorogation de for tacite, encore faut-il qu'elle résulte clairement des circonstances (ATF 94 II 63 in fine, ATF 48 I 93); elle ne saurait être admise qu'avec retenue et en présence d'une intention claire des parties (arrêt L. c. dame B. du 17 octobre 1991, SJ 1992 p. 184 et les références, non publié in ATF ATF 117 Ib 347).
b) Par assignation du 8 décembre 1983, Me Pierre Duc, huissier de justice près le Tribunal de Grande Instance de Bourg-en-Bresse, a cité à comparaître le recourant. Ce dernier n'a toutefois pas constitué avocat dans le délai légal et ne s'est pas présenté à l'audience. Le tribunal a dès lors prononcé un jugement, "réputé contradictoire" (art. 473 al. 2 NCPC), c'est-à-dire non susceptible d'opposition (SOLUS/PERROT, Droit judiciaire privé, t. III, Procédure de première instance, Paris 1991, No 199). Par lettre du 23 janvier 1984, adressée à l'huissier, le recourant avait toutefois déclaré "que si pour quelque motif que ce soit vous vouliez me faire un procès, vous devriez l'intenter à Genève, et non en France". On ne saurait dès lors déduire de son attitude devant le tribunal et de sa manière de procéder (ATF 30 I 736), qu'il aurait admis, fût-ce de manière tacite, la compétence des juges français.
D'une part, l'attitude purement passive du recourant - qui ne s'est pas même présenté à l'audience et, partant, n'a pas discuté le fond - ne saurait être assimilée à une participation au procès (ATF 75 I 154 consid. 5 et les arrêts cités); il n'y a donc pas d'"Einlassung" (cf. arrêt non publié G. c. A.-P. GmbH & CO. KG du 4 mars 1992, consid. 2d, ad art. 2 ch. 3 de la Convention entre la Suisse et l'Allemagne). Il est à cet égard sans importance que le jugement soit "réputé contradictoire" (art. 473 al. 2 NCPC). D'autre part, le recourant a clairement manifesté, dans sa lettre adressée à l'huissier, qu'il ne reconnaissait pas la compétence des autorités judiciaires françaises. Certes, l'exception d'incompétence n'a pas été invoquée devant le tribunal, encore qu'il ne semble pas douteux que ce dernier ait pris connaissance de la correspondance du recourant. Mais il n'importe. En effet, l'art. 11 de la convention impose au tribunal suisse ou français saisi d'une demande qui ne serait pas de sa compétence, de renvoyer les parties, d'office et même en l'absence du défendeur, devant le juge qui en doit connaître. Les rédacteurs du traité ont ainsi "voulu que leur oeuvre ne fût pas déjouée par la négligence ou l'ignorance des parties, ou la mauvaise volonté des juges" (LAGARDE, RCDIP 1983 p. 326 ch. 8). Or, si elle n'exclut pas la validité d'une prorogation de for découlant de l'accord tacite des parties, notamment lorsque le défendeur procède au fond sans soulever le déclinatoire (ATF 104 Ia 146 let. b, 25 I 102/103 consid. 2), cette disposition impose au juge, qui "n'est pas en présence d'une déclaration de volonté (expresse ou tacite) fondant sa compétence", de se "dénantir d'office, sans même que le défendeur soit tenu de se présenter et de soulever le déclinatoire" (ATF 25 I 103 consid. 2; cf. LAGARDE, ibid.). C'est ce qu'aurait dû faire le Tribunal de Grande Instance de Bourg-en-Bresse.
c) Les arguments de l'intimée n'y changent rien. C'est en vain qu'elle soutient que le tribunal français était compétent en vertu de l'art. 46 NCPC, selon lequel le demandeur peut, en matière contractuelle, saisir à son choix, outre la juridiction du lieu où demeure le défendeur, celle du lieu de la livraison effective de la chose ou du lieu de l'exécution de la prestation de service. Il s'agit en effet d'une règle de compétence interne qui ne saurait prévaloir sur la convention (RCDIP 1991 p. 837, 1988 p. 775, 1986 p. 767, 1984 p. 696). Elle prétend ensuite à tort que le recourant aurait implicitement admis la compétence du tribunal en ne faisant pas appel du jugement. Selon une jurisprudence - certes ancienne, mais qui n'a pas été démentie (cf. ATF 80 III 156 consid. 4) -, le défendeur qui n'a pas fait appel d'un jugement écartant l'exception d'incompétence (ATF 21 II 733), ou qui, après avoir soulevé vainement cette exception, entre en matière et ne recourt pas contre la décision rendue sur le fond (ATF 23 II 1578/1579), ne reconnaît pas, de ce fait, la compétence du tribunal et ne perd pas le droit de la contester au stade de l'exécution forcée (art. 17 al. 1 ch. 1). Plus récemment, le Tribunal fédéral a jugé que le défendeur, qui ne s'est pas présenté à l'audience, ne renonce pas à invoquer l'irrégularité de la citation (art. 17 al. 1 ch. 2) en ne faisant pas appel du jugement: "cette abstention ne le prive nullement du droit de faire état de l'irrégularité dans la procédure d'exécution" (ATF 75 I 154 consid. 5). Ce qui est au contraire décisif, on l'a vu, c'est l'attitude du défendeur devant le juge incompétent; or, en l'espèce, celle du recourant est sans équivoque. Enfin, l'affirmation selon laquelle, en lui proposant un arrangement pour régler le litige, le recourant aurait admis implicitement la compétence du tribunal français, est dénuée de pertinence. La proposition en cause date du 4 juillet 1986, à savoir plus de deux ans après le jugement; elle ne saurait rendre compétent, a posteriori, un tribunal qui ne l'était pas. | fr | Art. 1 cpv. 1, 3, 11 e 17 cpv. 1 n. 1 della Convenzione tra la Svizzera e la Francia sulla competenza di foro e l'esecuzione delle sentenze in materia civile del 15 giugno 1869; garanzia del giudice naturale del convenuto, competenza del tribunale straniero. 1. La garanzia del giudice naturale prevista dall'art. 1 cpv. 1 della Convenzione franco-svizzera entra unicamente in considerazione se una delle parti è svizzera e l'altra francese (consid. 4).
2. La proroga del foro ai sensi dell'art. 3 della Convenzione franco-svizzera può risultare non solo da un accordo formale delle parti, ma anche dal fatto che il convenuto è entrato nel merito della lite senza sollevare l'eccezione dell'incompetenza (consid. 4a).
3. In assenza di una proroga del foro esplicita o tacita, il giudice incompetente deve, in virtù dell'art. 11 della Convenzione franco-svizzera, accertare d'ufficio la sua incompetenza, senza che il convenuto sia obbligato a comparire e a sollevare l'eccezione di incompetenza (consid. 4b).
4. Il convenuto che non ha impugnato la sentenza non perde, in linea di principio, il diritto di contestare la competenza del giudice adito nella procedura di esecuzione forzata (consid. 4c). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-468%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,097 | 118 Ib 473 | 118 Ib 473
Sachverhalt ab Seite 474
Am 30. Juni 1989 bzw. 11./17. August 1989 wurden beim Bundesgericht sieben verwaltungsrechtliche Klagen von Weichkäseproduzenten, die sich durch die Vorgänge um die Listeriose-Affäre beim Vacherin Mont d'Or geschädigt fühlten, eingereicht mit dem Begehren, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zur Zahlung von Schadenersatz zu verurteilen.
Die Klagen beruhen auf folgender grundsätzlicher Behauptung: Der Bund habe seit November 1987 nach dem Auftauchen von Listeria monocytogenes auf waadtländischem Vacherin Mont d'Or durch rechtlich und tatsächlich falsche, mangelhafte, verspätete oder ungeeignete warnende Informationen der Öffentlichkeit und ungerechtfertigte Herabsetzung der Produkte der Kläger in der Öffentlichkeit - bzw. durch Unterlassen der angebrachten Informationen - Bestimmungen des Bundesrechts verletzt und namentlich durch einen dadurch bewirkten allgemeinen Verkaufsrückgang bei Weichkäsen Schaden verursacht.
In der Klageantwort vom 3. Januar 1990 beantragt die eidgenössische Finanzverwaltung, die Klagen seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen.
Auf Ersuchen der Kläger verfügte der Instruktionsrichter, dass vorweg das Verfahren der Laiteries Réunies (fortan: Klägerin) mit folgender, gemäss Art. 34 Abs. 2 BZP beschränkter Fragestellung durchgeführt werde:
- Haftung des Bundes für widerrechtliches oder auch für rechtmässiges Handeln?
- Als verletzt in Betracht fallende Schutznormen; insbesondere Begriff der Widerrechtlichkeit im Informationsbereich.
- Würdigung des von den Klägern beanstandeten Verhaltens der Bundesbehörden.
Am 19. Mai 1992 fand die Vorbereitungsverhandlung statt. Im Anschluss daran ordnete der Instruktionsrichter einen zweiten Schriftenwechsel an, worin den Parteien insbesondere Gelegenheit erteilt wurde, sich zu einer einschlägigen, aus einem gleichgelagerten parallelen Verfahren beigezogenen Expertise über die Zusammenhänge bei Listeriose-Erkrankungen zu äussern.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zu beurteilende Klage stützt sich auf das Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32). Über streitige Ansprüche gegen den Bund aus diesem Gesetz urteilt das Bundesgericht als einzige Instanz im Verfahren der verwaltungsrechtlichen Klage (Art. 10 Abs. 1 VG; Art. 116 lit. c OG [in der Fassung vom 20. Dezember 1968, d.h. vor der Änderung vom 4. Oktober 1991, vgl. Ziff. 3 der Schlussbestimmungen vom 4. Oktober 1991]; BGE 116 Ib 369 E. 1a).
2. a) Gemäss Art. 3 VG haftet der Bund für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, ohne Rücksicht auf das Verschulden des Beamten.
b) Widerrechtlich im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VG ist die Schadenzufügung dann, wenn die amtliche Tätigkeit des Beamten gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen. Ein solcher Verstoss kann unter Umständen in der Überschreitung oder im Missbrauch des dem Beamten durch Gesetz eingeräumten Ermessens liegen. Die Rechtsprechung hat auch die Verletzung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen als widerrechtlich bezeichnet (BGE 116 Ib 195 E. 2a; BGE 107 Ib 163 ff. E. 3a, mit Hinweisen). Das Element der Widerrechtlichkeit fehlt, wenn eine Amtspflicht ein bestimmtes Handeln gebietet und dieses fehlerfrei erfolgt (BGE 91 I 453).
Haftpflichtrechtlich massgebliche Widerrechtlichkeit setzt die Verletzung eines von der Rechtsordnung geschützten Gutes, eines Rechtsgutes voraus, sei es, dass ein absolutes Recht des Geschädigten verletzt (Erfolgsunrecht), sei es, dass eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss gegen eine einschlägige Schutznorm bewirkt wird (Verhaltensunrecht; BGE 116 Ib 374 E. 4b). Vorbehalten bleiben in jedem Fall Rechtfertigungsgründe. Das Vermögen als solches ist kein Rechtsgut, seine Schädigung für sich allein somit nicht widerrechtlich. Vermögensschädigungen ohne Rechtsgutsverletzung sind daher an und für sich nicht rechtswidrig; sie sind es nur, wenn sie auf ein Verhalten zurückgehen, das von der Rechtsordnung als solches, d.h. unabhängig von seiner Wirkung auf das Vermögen, verpönt wird (OFTINGER/STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Bd. II/1, 4. Aufl., Zürich 1987, S. 17 und S. 33). Vorausgesetzt wird, dass die verletzten Verhaltensnormen zum Schutz vor diesen Schädigungen dienen (vgl. OFTINGER/STARK, a.a.O., S. 35; BGE 116 Ib 195 E. 2a).
Das gesetzlich geforderte Verhalten kann aus einem Tun oder einem Unterlassen bestehen. Wer allerdings eine Handlung unterlässt, zu der er nach der Rechtsordnung nicht verpflichtet ist, verstösst nicht gegen diese und handelt nicht rechtswidrig. Eine allgemeine Rechtspflicht, im Interesse anderer tätig zu werden, besteht nicht. Vielmehr ist auch die Handlungspflicht nur dann haftpflichtrechtlich von Bedeutung, wenn sie das Interesse des Geschädigten verfolgt und sich aus einer Schutzvorschrift zu dessen Gunsten ergibt. Widerrechtliche Unterlassung setzt damit eine Garantenstellung für den Geschädigten voraus (BGE 116 Ib 374 E. 4c).
c) Da das Vermögen als solches nicht wie ein absolutes Recht geschützt ist, kann eine Vermögensschädigung durch staatliches Handeln - oder Unterlassen - eine Haftpflicht des Staates nur auslösen, wenn dieses Handeln Verhaltensunrecht darstellt. Grundsätzlich wäre daher zunächst zu untersuchen, ob sich im von der Klägerin geltend gemachten Zusammenhang eine Norm findet, die sie vor Vermögensschädigung schützt. Dies kann allerdings dann offenbleiben, wenn sich ergibt, dass das Behördenverhalten ohnehin nicht zu beanstanden war.
Es erübrigt sich daher, abschliessend und vollumfänglich darzulegen, welche Bestimmungen im vorliegenden Zusammenhang allenfalls Schutzwirkungen zu Gunsten der Klägerin entfalten, wenn die Untersuchung des Behördenverhaltens ergeben sollte, dass den Behörden diesbezüglich unter den gegebenen Umständen nichts vorzuwerfen ist. Eine eingehendere Auseinandersetzung mit den Schutznormen hat allerdings insoweit zu erfolgen, als daraus gerade konkretere Anforderungen an das Verhalten der Behörden herausgelesen werden können.
3. a) Aus spezifischen Freiheitsrechten wie insbesondere aus der Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 BV und der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV lassen sich keine weitergehenden Anforderungen an das Behördenverhalten ableiten, als sie auch aus den im vorliegenden Zusammenhang zu beachtenden, konkreteren Regelungen auf Gesetzesstufe geschlossen werden können. Es kann daher dahingestellt bleiben, wieweit solche Grundrechte eine Schutzwirkung zu Gunsten des Vermögens der Klägerin zu entfalten vermögen (vgl. dazu BGE 118 Ib 249 E. 5).
b) Ferner bietet Art. 4 BV für sich allein keine Grundlage für die Feststellung rechtswidrigen Handelns. Rechtswidrigkeit liegt nur vor, wenn mit dem aus Art. 4 BV abgeleiteten Gebot zugleich auch eine materielle Rechtsnorm verletzt wurde. So wäre eine behördliche Information dann zu beanstanden, wenn sie nötige Unterscheidungen zum Schutze Dritter bei der Informationstätigkeit, wie sie in der rechtlichen Regelung vorgesehen sind, nicht vornimmt. Dies trifft im vorliegenden Fall nicht zu. Auch als Willkür zu wertende Ermessensfehler bei der gesundheitspolizeilichen Reaktion in der damaligen Krisenlage und unter Berücksichtigung der vorhandenen Kenntnisse lassen sich nicht feststellen.
Als völlig unpraktikabel erscheint, von einem Anhörungsrecht für alle an der Informationstätigkeit des Bundes Interessierten auszugehen, wie dies die Klägerin tut. Die Anwendung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs kommt somit im vorliegenden Zusammenhang nur in Frage, soweit eine Beschlagnahmung oder ein Verbot des Verkaufs einer Käsesorte angeordnet wurde; dagegen standen aber die besondern Rechtsmittel gemäss der Lebensmittel- und Gesundheitsgesetzgebung zur Verfügung, die offenbar nicht ergriffen wurden.
4. a) Das Bundesgesetz vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz, VwOG; SR 172.010) enthält in Art. 8 eine Bestimmung über die Information der Öffentlichkeit. Danach wird die Öffentlichkeit über die Arbeit der Bundesverwaltung durch einen Informationsdienst dauernd orientiert, soweit ein allgemeines Interesse besteht und dadurch keine wesentlichen schutzwürdigen öffentlichen oder privaten Interessen verletzt werden. Kennzeichnend ist, dass die Informationen aufgrund von Art. 8 VwOG vorwiegend gegenüber Medienvertretern abgegeben werden (vgl. ISABELLE HÄNER EGGENBERGER, Öffentlichkeit und Verwaltung, Zürich 1990, S. 235 ff.).
Art. 8 VwOG bezweckt, die Transparenz der Verwaltung sicherzustellen; dabei geht es grundsätzlich um die allgemeine Information der Öffentlichkeit über die Staatstätigkeit (vgl. CHRISTIAN FURRER, Bundesrat und Bundesverwaltung, Bern 1986, S. 41 ff.). Nicht unmittelbar erfasst wird die Information im Bereich von Sachproblemen, die sich ausserhalb der eigentlichen Verwaltungstätigkeit ergeben.
Der Klägerin kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie aus Art. 8 VwOG - im Sinne eines "Anspruchs auf Information" - eine generelle Schutznorm ableiten möchte. Was für eine Informationspolitik der Bund auf dem Sektor der Ernährung und öffentlichen Gesundheit insgesamt oder der Lebensmittelkontrolle als solcher zu verfolgen hat, wie diese zu organisieren ist und ob diesbezügliche Wünsche der Geschäftsprüfungskommission - die ohnehin keine Rechtskraft haben - verwirklicht wurden, hat das Bundesgericht nicht zu prüfen. Diesbezügliche Richtlinien für die Verwaltungsführung wie auch das Handbuch der Information sind keine Rechtsnormen. Es handelt sich um Leitbilder der Informationspolitik, welche dem Einzelnen keine Rechtsansprüche verleihen. Das gilt auch für die von der Klägerin aus Art. 8 VwOG abgeleiteten "neun Gebote". Diese sind normativ ohnehin zu unbestimmt.
Aus Art. 8 VwOG ergibt sich somit nichts zu Gunsten der Klägerin. Namentlich kann die "allgemeine Informationspflicht" des Bundes nicht als Rechtsgrundlage für Schadenersatzbegehren in besonderen Sachbereichen dienen.
b) Abzustellen ist somit vorab auf allfällige Bestimmungen über die Öffentlichkeitsarbeit in den konkreten, sachbezogenen Regelungen über die in Frage stehenden Ereignisse und Verwaltungstätigkeiten. Allenfalls können die in Art. 8 VwOG enthaltenen Grundsätze sinngemäss beigezogen werden, wenn konkrete Regelungen fehlen oder sich als zu unbestimmt erweisen.
Aus diesen Grundsätzen folgt, dass Ziel und Aufgabe der Information sich am öffentlichen Interesse auszurichten haben; Schranken werden durch entgegenstehende wesentliche öffentliche und private Interessen gesetzt. Diese werden nicht überschritten, wenn die Information im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegt, zutreffend und im Rahmen eines weitgespannten Ermessens vertretbar ist. Insofern wird auch die in Art. 27 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (SR 172.221.10) vorgesehene Pflicht zur Verschwiegenheit über dienstliche Angelegenheiten, die nach ihrer Natur oder gemäss besonderer Vorschrift geheimzuhalten sind, nicht verletzt. Die Schweigepflicht findet dort ihre Grenze, wo überwiegende öffentliche Interessen oder gar ausdrückliche gesetzliche Vorschriften die Information gebieten. Ausserdem sind die Behörden bei der Informationstätigkeit an die allgemeinen Rechts- und Verfassungsgrundsätze wie das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot gebunden (FURRER, a.a.O., S. 42).
5. a) Im vorliegenden Fall beruhte das behördliche Handeln auf dem Bundesgesetz vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101). Gemäss Art. 11 EpG treffen die Kantone die Massnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (unter Vorbehalt ausserordentlicher Umstände, in denen der Bundesrat für das ganze Land oder einzelne Landesteile die notwendigen Massnahmen anordnen kann; vgl. Art. 10 EpG). Der Bund übt die Oberaufsicht über die Durchführung des Gesetzes aus und koordiniert wenn nötig die Massnahmen der Kantone (Art. 9 EpG). Was für Massnahmen getroffen werden sollen, hängt weitgehend von faktischen und naturwissenschaftlichen Gegebenheiten ab. Ob diese richtig gewürdigt werden, gehört zur richtigen Anwendung des Gesetzes. In diesem Zusammenhang kommen auch Normierungen des Lebensmittelrechts in Betracht, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Übertragung ansteckender Krankheiten über Lebensmittel erfolgt. Unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen Rechts- und Verfassungsgrundsätze ist namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten.
b) Die Klägerin leitet eine Verantwortlichkeit des Bundes aus seiner Oberaufsicht über die Kantone ab. Diese Aufsicht enthält jedoch nicht eine Garantiefunktion zur Wahrung des Bundesrechts auch gegenüber den von der Rechtsanwendung durch die Kantone betroffenen privaten Rechtssubjekten, auf welche sich diese unmittelbar berufen könnten.
Das Handeln der Kantone begründet jedenfalls dort keine Verantwortlichkeit des Bundes, wo die Aufsicht - wie im Sektor der Gesundheits- und insbesondere der Lebensmittelpolizei - in erster Linie dahingeht, dass die Kantone die ihnen obliegenden Aufgaben des Gesundheitsschutzes tatsächlich wahrnehmen, die Art und Weise des Vollzugs den Kantonen aber weitgehend freisteht. Diesfalls gehört es nicht zur Aufsichtsfunktion des Bundes, dafür einzustehen, wenn die Kantone bei der Erfüllung ihrer Vollzugsaufgabe die dadurch betroffenen entgegenstehenden Interessen Dritter nicht genügend berücksichtigen.
c) Das Epidemiengesetz enthält in Art. 3 eine Regelung der Informationstätigkeit der Behörden im Zusammenhang mit der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Danach veröffentlicht das Bundesamt periodisch die gemäss Art. 27 erstatteten Meldungen (Art. 3 Abs. 1 EpG); bei Bedarf unterrichtet es die Behörden, die Ärzteschaft und die Öffentlichkeit durch weitere Mitteilungen (Art. 3 Abs. 2 EpG); es gibt zuhanden der Behörden und Ärzte technische Richtlinien zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten heraus (Art. 3 Abs. 3 EpG).
Indem Art. 3 EpG ausdrücklich eine Information der Öffentlichkeit vorsieht, ist in diesem Bereich die Geheimhaltungspflicht - soweit ein öffentliches Interesse an Information besteht - beseitigt. Der Hersteller von Lebensmitteln kann sich in diesem Geschäftsbereich nicht auf eine "Geheimsphäre" berufen, soweit die öffentliche Gesundheit in Frage steht; ganz abgesehen davon, dass sich die Bundesbehörde im vorliegenden Fall überhaupt nicht in die Geheimsphäre der Käsehersteller eingemischt hat.
Wie die Beklagte richtig ausführt, stellt Art. 3 EpG die gesetzliche Grundlage für die Informationstätigkeit der Gesundheitsbehörden des Bundes dar. Die Norm dient primär dem Schutz von Gesundheit und Leben. Die Lebensmittelgesetzgebung bezweckt ebenfalls den Schutz des Konsumenten vor Gesundheitsschädigung sowie, in zweiter Linie, des Produzenten vor unredlicher Konkurrenz. Insofern schützen die beiden gesetzlichen Regelungen gerade nicht vor staatlichen Eingriffen, sondern ermöglichen diese. Das heisst aber nicht, dass die damit verbundenen Schranken nicht ebenfalls eine Schutzfunktion für Dritte haben können. In diesem Sinne fiele eine Schadenersatzpflicht des Bundes allenfalls in Betracht.
d) Ausgangspunkt bleibt die Zweckrichtung des Informationsauftrags von Art. 3 EpG; danach steht der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und nicht derjenige anderweitig, insbesondere wirtschaftlich Betroffener im Vordergrund. Die dabei gesetzten Schranken, namentlich die ausdrücklich vorgesehene Rücksichtnahme auf schutzwürdige private Interessen, entfalten aber eine Schutzwirkung für die von der Information betroffenen Privaten.
Nur wenn in diesem Zusammenhang unverantwortbare Fehler gemacht werden - z.B. durch unsachgemässe Warnungen vor bestimmten Produkten -, kann dies zu einer Schadenersatzpflicht der Behörden gegenüber Lebensmittelproduzenten führen. Der Schutzbereich von Art. 3 EpG ist nicht so zu verstehen, dass der Bund die Pflicht hat, durch seine Information zum Schutz der Produzenten einzugreifen, wenn die Konsumenten aus gesundheitlichen Befürchtungen bestimmte Produkte meiden, ohne dass dies durch unzulässige Massnahmen oder Informationen der Behörden selbst verursacht wird. Eine weitergehende Gesetzesauslegung würde bedeuten, dass die Verwaltung nicht nur für Schaden infolge ihres eingreifenden Handelns (namentlich durch Information) einzustehen hat, sondern auch für die Nichtabwehr (durch Information) von Gefahren, die sie nicht selbst geschaffen hat. Eine solche Pflicht mit entsprechender Schutzwirkung hätte eine Überforderung der Ansprüche im Informationsbereich an den Staat zur Folge und ergibt sich aus dem schweizerischen Recht nicht.
6. a) Die Klägerin beruft sich eventualiter auf eine Entschädigungspflicht für Schäden aus rechtmässigem Handeln; d.h. sie macht im vorliegenden Zusammenhang auch eine Verantwortlichkeit des Bundes geltend für den Fall, dass dessen Behörden nicht widerrechtlich gehandelt haben sollten.
b) Eine Ersatzpflicht für rechtmässiges Handeln wurde bisher, soweit keine Sondernorm für eine solche Haftung besteht, nicht anerkannt. Sie käme auch, wenn überhaupt, höchstens in Frage bei behördlichen Eingriffen in geschützte Rechtsgüter der Privaten (vgl. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, Neuchâtel 1984, S. 788 ff.). Im vorliegenden Fall stellen die geltend gemachten Umsatzeinbussen nicht die Folge eines direkten staatlichen Eingriffs in ein geschütztes Rechtsgut dar.
Im übrigen fiele eine Entschädigungspflicht für rechtmässige Information zuallerletzt in Betracht. Die staatliche Informationstätigkeit hat einen ganz andern Charakter als die staatliche Eingriffsverwaltung oder staatliche Realakte (z.B. Tötung eines Passanten bei einer Verbrecherverfolgung). Wäre bei solchen Akten - oder einzelnen davon - de lege ferenda oder in Weiterentwicklung gewisser in Art. 4 BV enthaltener Grundsätze eine Haftung allenfalls ins Auge zu fassen, muss bei der staatlichen Informationstätigkeit den Besonderheiten derselben Rechnung getragen werden. Nicht nur ist bei dieser die Kausalität mit allfälligen Schädigungen besonders schwer nachweisbar, sondern die Informationstätigkeit mit ihrer primär fördernden - und gerade nicht hemmend eingreifenden - Zielsetzung würde dadurch selbst zu einschneidend belastet.
7. Infolgedessen bleibt die Frage wesentlich, ob die Bundesbehörden widerrechtlich gehandelt haben. Geprüft werden muss, ob die im Zusammenhang mit der Listerioseepidemie getroffenen Massnahmen und die darüber erteilten konkreten Informationen korrekt und sachgemäss waren. Dabei ist das Verhalten der Behörden nicht nach dem heutigen, sondern nach dem damaligen Wissensstand zu beurteilen. War die Information nicht in diesem Sinne zu beanstanden, kann sie auch nicht rechtswidrig gewesen sein. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn, wie es im vorliegenden Fall zutrifft, die Information der Öffentlichkeit gerade zur Aufgabe der Behörde gehört (BGE 107 Ib 7 /8 e contrario), wovon auch die Klägerin selbst mit Recht ausgeht.
Im übrigen kann aus Zugaben oder Forderungen von Verwaltungsstellen und Politikern, dass die Informationstätigkeit künftig verbessert werden sollte, nicht gefolgert werden, sie sei zuvor geradezu rechtswidrig gewesen. Dazu müsste sich vielmehr ergeben, dass die Informationstätigkeit im Hinblick auf den Schutzbereich des Epidemiengesetzes nicht vertretbar war. ...
(Bei der Würdigung der der Klage zugrundeliegenden tatsächlichen Umstände kommt das Bundesgericht im wesentlichen zu folgenden Schlüssen:
Die Bundesbehörden haben bei ihrer Informationstätigkeit im November/Dezember 1987 den damals bekannten wissenschaftlichen Erkenntnissen gebührend Rechnung getragen. Sie haben in den ergangenen Pressemitteilungen und Weisungen zwischen Vacherin Mont d'Or und anderen Käsesorten, insb. Weichkäsen, unterschieden, soweit dies angebracht war. Weitere Differenzierungen, namentlich nach den verschiedenen Typen [Sero- und Lysotyp] des Erregers Listeria monocytogenes, nach der Herstellungsart der Weichkäsesorten (insb. Rotschmierung und Weissschimmelreifung) sowie nach der Art der bei der Käseproduktion verwendeten Milch (pasteurisierte oder Rohmilch), drängten sich nicht auf oder wären sogar unangebracht gewesen. Auch bei den der Bevölkerung erteilten Verhaltensempfehlungen hat das Bundesamt die nötigen Unterscheidungen getroffen. Schliesslich waren Aussagen einzelner Behördemitglieder, die in offizieller Funktion oder unter Hinweis darauf gegenüber Medienvertretern oder in Interviews getätigt wurden, weder ungenau noch zu undifferenziert.) ...
18. a) Somit ergibt sich, dass die Bundesbehörden ihrer Informationspflicht angemessen und sachgerecht nachgekommen sind. Ihre Informationstätigkeit entsprach den gesundheitspolizeilichen Anforderungen. Sie konnte vom Publikum vernünftigerweise nicht so verstanden werden, wie die Klägerin vorträgt, dass "vom Erwerb und Verzehr des Lebensmittels (sc. aller Weichkäse) abgeraten wird". Vielmehr war die ganze Information darauf ausgerichtet, die Weichkäse zu kontrollieren und bei Kontamination vom Markte zu entfernen, so dass das Publikum ungefährdet Weichkäse erwerben und konsumieren konnte. Hätten die Behörden nicht derart gehandelt, hätte der Bund allenfalls dafür haften müssen, wenn eine Krankheit oder ein Todesfall im Zusammenhang mit einem solchen Käse eingetreten wäre, was beim damaligen Wissensstand nicht auszuschliessen war.
b) Im übrigen muss klar unterschieden werden zwischen dem Informationsverhalten des Bundes einerseits und der in der Freiheit und Verantwortlichkeit jedes einzelnen Journalisten liegenden Umsetzung dieser behördlichen Information andererseits. Wenn die Primärinformation der Behörden grundsätzlich in Ordnung und damit rechtmässig war, hat die Behörde nicht für anderweitige Fehlinformationen einzustehen. Sofern die Medien die Behördeninformation als solche nicht verzerrt darstellen, besteht zudem keine Pflicht, korrigierend einzugreifen. Im vorliegenden Zusammenhang haben die Medien zum Teil selber recherchiert, und einzelne haben eine Geschichte aufgebaut, die mit der Behördeninformation nichts mehr zu tun hatte und auch nicht darauf zurückging.
Wenn gleichzeitig und nachträglich die Medien die Informationspolitik des Bundes kritisierten, ergibt sich daraus kein Nachweis für die Widerrechtlichkeit derselben. Vielmehr waren es einzelne Zeitungen, die, zum Teil sogar vor den Bundesbehörden, an die Öffentlichkeit gelangten und mit Sensationsartikeln eine Abwehrhaltung und entsprechende Vorsichtsmassnahmen seitens der Käsekonsumenten hervorriefen. Dafür hat der Bund nicht einzustehen.
c) Die Zurückhaltung des Publikums beim Konsum von Weichkäsen entsprach dem natürlichen Lauf der Dinge. Jede Medienmeldung über Krankheitsrisiken im Zusammenhang mit Lebensmitteln führt erfahrungsgemäss zu einer vorübergehenden Zurückhaltung beim Konsum dieser und gleichartiger oder ähnlicher Lebensmittel. Selbst wenn behördliche Informationen sorgfältig abgewogen und auf den Durchschnittsbürger zugeschnitten sind, kann die Gefahr, dass sie zu unerwünschten und unbeabsichtigten Schlussfolgerungen beim Empfänger führen können, nie gänzlich ausgeschlossen werden. Dabei spielt sowohl die Komplexität der Materie als auch der unterschiedliche Wissensstand des Zielpublikums (Medienschaffende und Konsumenten) sowie die Art der Umsetzung der Information durch die Medien eine Rolle. Das sind Risiken, die jeder Lebensmittelhersteller zu tragen hat, auch wenn seine eigenen Produkte einwandfrei sind. Er kann dafür nicht die Verantwortlichkeit der Gesundheitsbehörden in Anspruch nehmen, wenn diese nichts anderes getan haben, als das Publikum sachgerecht und angemessen zu informieren.
19. Schliesslich fragt sich, ob der Bund die Käsehersteller gemäss dem Grundsatz, dass derjenige, der einen gefährlichen Zustand geschaffen hat, Schutzmassnahmen ergreifen muss, durch angemessene Gegenmassnahmen hätte schützen müssen.
Der gefährliche Zustand, dem die Behörden mit der Informationstätigkeit zu begegnen versuchten, war nicht vom Bund, sondern von den Herstellern bzw. allenfalls Anbietern der listerienbefallenen Käse geschaffen worden. Auch die Verunsicherung in der Bevölkerung wurde nicht durch unzureichende Information bewirkt, sondern beruhte auf einer Verunsicherung in den Fachkreisen selbst, die Folge des bescheidenen damaligen Wissenschaftsstandes war.
Im übrigen ist im Zusammenhang mit dem von der Klägerin angerufenen Entscheid Nyfeler (BGE 89 I 493) darauf hinzuweisen, dass ein gefährlicher Tatbestand geschaffen worden wäre, für den die Gesundheitsbehörden allenfalls einzutreten hätten, wenn sie die Öffentlichkeit nicht genügend - und entsprechend dem damaligen Wissensstand - über Gefahren und Probleme im Zusammenhang mit der Listerioseepidemie orientiert hätten. Eine Garantenstellung für die Käseproduzenten kam den Gesundheitsbehörden hingegen nicht zu.
25. Infolgedessen haben die Bundesbehörden im Zusammenhang mit den Listeriosevorfällen gegenüber der Klägerin nicht widerrechtlich gehandelt, weshalb eine Haftung des Bundes für den von der Klägerin geltend gemachten Schaden schon aus diesem Grunde und unabhängig davon, ob das Behördenverhalten für den eingetretenen Verkaufsrückgang überhaupt in wesentlicher Weise ursächlich war, entfällt. Die verwaltungsrechtliche Klage erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Verantwortlichkeit des Bundes für die Informationstätigkeit der Bundesbehörden im Zusammenhang mit einer durch Käsekonsum hervorgerufenen Listerioseepidemie. Art. 3 VG, Art. 8 VwOG sowie Art. 3, 9-11 und 27 EpG. 1. Widerrechtlichkeit der schädigenden Handlung oder Unterlassung als Voraussetzung der Haftung nach Art. 3 VG; Notwendigkeit der Verletzung einer Schutznorm bei reinen Vermögensschäden (E. 2).
2. Aus verfassungsmässigen Rechten lassen sich - zum Schutze des Vermögens - keine oder nur zu wenig konkrete Anforderungen an die Informationstätigkeit von Behörden ableiten (E. 3).
3. Art. 8 VwOG sichert die Transparenz der Behördentätigkeit durch Information. Für die Öffentlichkeitsarbeit in den einzelnen Sachbereichen ist vorab auf die konkreten Regelungen abzustellen; allenfalls kann Art. 8 VwOG sinngemäss beigezogen werden (E. 4).
4. Im Zusammenhang mit der Informationstätigkeit bei der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten entfalten Art. 9-11 EpG gewisse Schutzwirkungen für die von den amtlichen Informationen betroffenen Privaten (E. 5).
5. Verneinung der Möglichkeit einer Entschädigungspflicht für Schäden aus rechtmässigem Behördenhandeln im gegebenen Zusammenhang (E. 6).
6. Kriterien für die Prüfung der Widerrechtlichkeit bei der staatlichen Informationstätigkeit (E. 7).
7. Würdigung der Informationstätigkeit der Bundesbehörden im vorliegenden Fall (E. 18-19). | de | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-473%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,098 | 118 Ib 473 | 118 Ib 473
Sachverhalt ab Seite 474
Am 30. Juni 1989 bzw. 11./17. August 1989 wurden beim Bundesgericht sieben verwaltungsrechtliche Klagen von Weichkäseproduzenten, die sich durch die Vorgänge um die Listeriose-Affäre beim Vacherin Mont d'Or geschädigt fühlten, eingereicht mit dem Begehren, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zur Zahlung von Schadenersatz zu verurteilen.
Die Klagen beruhen auf folgender grundsätzlicher Behauptung: Der Bund habe seit November 1987 nach dem Auftauchen von Listeria monocytogenes auf waadtländischem Vacherin Mont d'Or durch rechtlich und tatsächlich falsche, mangelhafte, verspätete oder ungeeignete warnende Informationen der Öffentlichkeit und ungerechtfertigte Herabsetzung der Produkte der Kläger in der Öffentlichkeit - bzw. durch Unterlassen der angebrachten Informationen - Bestimmungen des Bundesrechts verletzt und namentlich durch einen dadurch bewirkten allgemeinen Verkaufsrückgang bei Weichkäsen Schaden verursacht.
In der Klageantwort vom 3. Januar 1990 beantragt die eidgenössische Finanzverwaltung, die Klagen seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen.
Auf Ersuchen der Kläger verfügte der Instruktionsrichter, dass vorweg das Verfahren der Laiteries Réunies (fortan: Klägerin) mit folgender, gemäss Art. 34 Abs. 2 BZP beschränkter Fragestellung durchgeführt werde:
- Haftung des Bundes für widerrechtliches oder auch für rechtmässiges Handeln?
- Als verletzt in Betracht fallende Schutznormen; insbesondere Begriff der Widerrechtlichkeit im Informationsbereich.
- Würdigung des von den Klägern beanstandeten Verhaltens der Bundesbehörden.
Am 19. Mai 1992 fand die Vorbereitungsverhandlung statt. Im Anschluss daran ordnete der Instruktionsrichter einen zweiten Schriftenwechsel an, worin den Parteien insbesondere Gelegenheit erteilt wurde, sich zu einer einschlägigen, aus einem gleichgelagerten parallelen Verfahren beigezogenen Expertise über die Zusammenhänge bei Listeriose-Erkrankungen zu äussern.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zu beurteilende Klage stützt sich auf das Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32). Über streitige Ansprüche gegen den Bund aus diesem Gesetz urteilt das Bundesgericht als einzige Instanz im Verfahren der verwaltungsrechtlichen Klage (Art. 10 Abs. 1 VG; Art. 116 lit. c OG [in der Fassung vom 20. Dezember 1968, d.h. vor der Änderung vom 4. Oktober 1991, vgl. Ziff. 3 der Schlussbestimmungen vom 4. Oktober 1991]; BGE 116 Ib 369 E. 1a).
2. a) Gemäss Art. 3 VG haftet der Bund für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, ohne Rücksicht auf das Verschulden des Beamten.
b) Widerrechtlich im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VG ist die Schadenzufügung dann, wenn die amtliche Tätigkeit des Beamten gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen. Ein solcher Verstoss kann unter Umständen in der Überschreitung oder im Missbrauch des dem Beamten durch Gesetz eingeräumten Ermessens liegen. Die Rechtsprechung hat auch die Verletzung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen als widerrechtlich bezeichnet (BGE 116 Ib 195 E. 2a; BGE 107 Ib 163 ff. E. 3a, mit Hinweisen). Das Element der Widerrechtlichkeit fehlt, wenn eine Amtspflicht ein bestimmtes Handeln gebietet und dieses fehlerfrei erfolgt (BGE 91 I 453).
Haftpflichtrechtlich massgebliche Widerrechtlichkeit setzt die Verletzung eines von der Rechtsordnung geschützten Gutes, eines Rechtsgutes voraus, sei es, dass ein absolutes Recht des Geschädigten verletzt (Erfolgsunrecht), sei es, dass eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss gegen eine einschlägige Schutznorm bewirkt wird (Verhaltensunrecht; BGE 116 Ib 374 E. 4b). Vorbehalten bleiben in jedem Fall Rechtfertigungsgründe. Das Vermögen als solches ist kein Rechtsgut, seine Schädigung für sich allein somit nicht widerrechtlich. Vermögensschädigungen ohne Rechtsgutsverletzung sind daher an und für sich nicht rechtswidrig; sie sind es nur, wenn sie auf ein Verhalten zurückgehen, das von der Rechtsordnung als solches, d.h. unabhängig von seiner Wirkung auf das Vermögen, verpönt wird (OFTINGER/STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Bd. II/1, 4. Aufl., Zürich 1987, S. 17 und S. 33). Vorausgesetzt wird, dass die verletzten Verhaltensnormen zum Schutz vor diesen Schädigungen dienen (vgl. OFTINGER/STARK, a.a.O., S. 35; BGE 116 Ib 195 E. 2a).
Das gesetzlich geforderte Verhalten kann aus einem Tun oder einem Unterlassen bestehen. Wer allerdings eine Handlung unterlässt, zu der er nach der Rechtsordnung nicht verpflichtet ist, verstösst nicht gegen diese und handelt nicht rechtswidrig. Eine allgemeine Rechtspflicht, im Interesse anderer tätig zu werden, besteht nicht. Vielmehr ist auch die Handlungspflicht nur dann haftpflichtrechtlich von Bedeutung, wenn sie das Interesse des Geschädigten verfolgt und sich aus einer Schutzvorschrift zu dessen Gunsten ergibt. Widerrechtliche Unterlassung setzt damit eine Garantenstellung für den Geschädigten voraus (BGE 116 Ib 374 E. 4c).
c) Da das Vermögen als solches nicht wie ein absolutes Recht geschützt ist, kann eine Vermögensschädigung durch staatliches Handeln - oder Unterlassen - eine Haftpflicht des Staates nur auslösen, wenn dieses Handeln Verhaltensunrecht darstellt. Grundsätzlich wäre daher zunächst zu untersuchen, ob sich im von der Klägerin geltend gemachten Zusammenhang eine Norm findet, die sie vor Vermögensschädigung schützt. Dies kann allerdings dann offenbleiben, wenn sich ergibt, dass das Behördenverhalten ohnehin nicht zu beanstanden war.
Es erübrigt sich daher, abschliessend und vollumfänglich darzulegen, welche Bestimmungen im vorliegenden Zusammenhang allenfalls Schutzwirkungen zu Gunsten der Klägerin entfalten, wenn die Untersuchung des Behördenverhaltens ergeben sollte, dass den Behörden diesbezüglich unter den gegebenen Umständen nichts vorzuwerfen ist. Eine eingehendere Auseinandersetzung mit den Schutznormen hat allerdings insoweit zu erfolgen, als daraus gerade konkretere Anforderungen an das Verhalten der Behörden herausgelesen werden können.
3. a) Aus spezifischen Freiheitsrechten wie insbesondere aus der Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 BV und der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV lassen sich keine weitergehenden Anforderungen an das Behördenverhalten ableiten, als sie auch aus den im vorliegenden Zusammenhang zu beachtenden, konkreteren Regelungen auf Gesetzesstufe geschlossen werden können. Es kann daher dahingestellt bleiben, wieweit solche Grundrechte eine Schutzwirkung zu Gunsten des Vermögens der Klägerin zu entfalten vermögen (vgl. dazu BGE 118 Ib 249 E. 5).
b) Ferner bietet Art. 4 BV für sich allein keine Grundlage für die Feststellung rechtswidrigen Handelns. Rechtswidrigkeit liegt nur vor, wenn mit dem aus Art. 4 BV abgeleiteten Gebot zugleich auch eine materielle Rechtsnorm verletzt wurde. So wäre eine behördliche Information dann zu beanstanden, wenn sie nötige Unterscheidungen zum Schutze Dritter bei der Informationstätigkeit, wie sie in der rechtlichen Regelung vorgesehen sind, nicht vornimmt. Dies trifft im vorliegenden Fall nicht zu. Auch als Willkür zu wertende Ermessensfehler bei der gesundheitspolizeilichen Reaktion in der damaligen Krisenlage und unter Berücksichtigung der vorhandenen Kenntnisse lassen sich nicht feststellen.
Als völlig unpraktikabel erscheint, von einem Anhörungsrecht für alle an der Informationstätigkeit des Bundes Interessierten auszugehen, wie dies die Klägerin tut. Die Anwendung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs kommt somit im vorliegenden Zusammenhang nur in Frage, soweit eine Beschlagnahmung oder ein Verbot des Verkaufs einer Käsesorte angeordnet wurde; dagegen standen aber die besondern Rechtsmittel gemäss der Lebensmittel- und Gesundheitsgesetzgebung zur Verfügung, die offenbar nicht ergriffen wurden.
4. a) Das Bundesgesetz vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz, VwOG; SR 172.010) enthält in Art. 8 eine Bestimmung über die Information der Öffentlichkeit. Danach wird die Öffentlichkeit über die Arbeit der Bundesverwaltung durch einen Informationsdienst dauernd orientiert, soweit ein allgemeines Interesse besteht und dadurch keine wesentlichen schutzwürdigen öffentlichen oder privaten Interessen verletzt werden. Kennzeichnend ist, dass die Informationen aufgrund von Art. 8 VwOG vorwiegend gegenüber Medienvertretern abgegeben werden (vgl. ISABELLE HÄNER EGGENBERGER, Öffentlichkeit und Verwaltung, Zürich 1990, S. 235 ff.).
Art. 8 VwOG bezweckt, die Transparenz der Verwaltung sicherzustellen; dabei geht es grundsätzlich um die allgemeine Information der Öffentlichkeit über die Staatstätigkeit (vgl. CHRISTIAN FURRER, Bundesrat und Bundesverwaltung, Bern 1986, S. 41 ff.). Nicht unmittelbar erfasst wird die Information im Bereich von Sachproblemen, die sich ausserhalb der eigentlichen Verwaltungstätigkeit ergeben.
Der Klägerin kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie aus Art. 8 VwOG - im Sinne eines "Anspruchs auf Information" - eine generelle Schutznorm ableiten möchte. Was für eine Informationspolitik der Bund auf dem Sektor der Ernährung und öffentlichen Gesundheit insgesamt oder der Lebensmittelkontrolle als solcher zu verfolgen hat, wie diese zu organisieren ist und ob diesbezügliche Wünsche der Geschäftsprüfungskommission - die ohnehin keine Rechtskraft haben - verwirklicht wurden, hat das Bundesgericht nicht zu prüfen. Diesbezügliche Richtlinien für die Verwaltungsführung wie auch das Handbuch der Information sind keine Rechtsnormen. Es handelt sich um Leitbilder der Informationspolitik, welche dem Einzelnen keine Rechtsansprüche verleihen. Das gilt auch für die von der Klägerin aus Art. 8 VwOG abgeleiteten "neun Gebote". Diese sind normativ ohnehin zu unbestimmt.
Aus Art. 8 VwOG ergibt sich somit nichts zu Gunsten der Klägerin. Namentlich kann die "allgemeine Informationspflicht" des Bundes nicht als Rechtsgrundlage für Schadenersatzbegehren in besonderen Sachbereichen dienen.
b) Abzustellen ist somit vorab auf allfällige Bestimmungen über die Öffentlichkeitsarbeit in den konkreten, sachbezogenen Regelungen über die in Frage stehenden Ereignisse und Verwaltungstätigkeiten. Allenfalls können die in Art. 8 VwOG enthaltenen Grundsätze sinngemäss beigezogen werden, wenn konkrete Regelungen fehlen oder sich als zu unbestimmt erweisen.
Aus diesen Grundsätzen folgt, dass Ziel und Aufgabe der Information sich am öffentlichen Interesse auszurichten haben; Schranken werden durch entgegenstehende wesentliche öffentliche und private Interessen gesetzt. Diese werden nicht überschritten, wenn die Information im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegt, zutreffend und im Rahmen eines weitgespannten Ermessens vertretbar ist. Insofern wird auch die in Art. 27 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (SR 172.221.10) vorgesehene Pflicht zur Verschwiegenheit über dienstliche Angelegenheiten, die nach ihrer Natur oder gemäss besonderer Vorschrift geheimzuhalten sind, nicht verletzt. Die Schweigepflicht findet dort ihre Grenze, wo überwiegende öffentliche Interessen oder gar ausdrückliche gesetzliche Vorschriften die Information gebieten. Ausserdem sind die Behörden bei der Informationstätigkeit an die allgemeinen Rechts- und Verfassungsgrundsätze wie das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot gebunden (FURRER, a.a.O., S. 42).
5. a) Im vorliegenden Fall beruhte das behördliche Handeln auf dem Bundesgesetz vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101). Gemäss Art. 11 EpG treffen die Kantone die Massnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (unter Vorbehalt ausserordentlicher Umstände, in denen der Bundesrat für das ganze Land oder einzelne Landesteile die notwendigen Massnahmen anordnen kann; vgl. Art. 10 EpG). Der Bund übt die Oberaufsicht über die Durchführung des Gesetzes aus und koordiniert wenn nötig die Massnahmen der Kantone (Art. 9 EpG). Was für Massnahmen getroffen werden sollen, hängt weitgehend von faktischen und naturwissenschaftlichen Gegebenheiten ab. Ob diese richtig gewürdigt werden, gehört zur richtigen Anwendung des Gesetzes. In diesem Zusammenhang kommen auch Normierungen des Lebensmittelrechts in Betracht, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Übertragung ansteckender Krankheiten über Lebensmittel erfolgt. Unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen Rechts- und Verfassungsgrundsätze ist namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten.
b) Die Klägerin leitet eine Verantwortlichkeit des Bundes aus seiner Oberaufsicht über die Kantone ab. Diese Aufsicht enthält jedoch nicht eine Garantiefunktion zur Wahrung des Bundesrechts auch gegenüber den von der Rechtsanwendung durch die Kantone betroffenen privaten Rechtssubjekten, auf welche sich diese unmittelbar berufen könnten.
Das Handeln der Kantone begründet jedenfalls dort keine Verantwortlichkeit des Bundes, wo die Aufsicht - wie im Sektor der Gesundheits- und insbesondere der Lebensmittelpolizei - in erster Linie dahingeht, dass die Kantone die ihnen obliegenden Aufgaben des Gesundheitsschutzes tatsächlich wahrnehmen, die Art und Weise des Vollzugs den Kantonen aber weitgehend freisteht. Diesfalls gehört es nicht zur Aufsichtsfunktion des Bundes, dafür einzustehen, wenn die Kantone bei der Erfüllung ihrer Vollzugsaufgabe die dadurch betroffenen entgegenstehenden Interessen Dritter nicht genügend berücksichtigen.
c) Das Epidemiengesetz enthält in Art. 3 eine Regelung der Informationstätigkeit der Behörden im Zusammenhang mit der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Danach veröffentlicht das Bundesamt periodisch die gemäss Art. 27 erstatteten Meldungen (Art. 3 Abs. 1 EpG); bei Bedarf unterrichtet es die Behörden, die Ärzteschaft und die Öffentlichkeit durch weitere Mitteilungen (Art. 3 Abs. 2 EpG); es gibt zuhanden der Behörden und Ärzte technische Richtlinien zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten heraus (Art. 3 Abs. 3 EpG).
Indem Art. 3 EpG ausdrücklich eine Information der Öffentlichkeit vorsieht, ist in diesem Bereich die Geheimhaltungspflicht - soweit ein öffentliches Interesse an Information besteht - beseitigt. Der Hersteller von Lebensmitteln kann sich in diesem Geschäftsbereich nicht auf eine "Geheimsphäre" berufen, soweit die öffentliche Gesundheit in Frage steht; ganz abgesehen davon, dass sich die Bundesbehörde im vorliegenden Fall überhaupt nicht in die Geheimsphäre der Käsehersteller eingemischt hat.
Wie die Beklagte richtig ausführt, stellt Art. 3 EpG die gesetzliche Grundlage für die Informationstätigkeit der Gesundheitsbehörden des Bundes dar. Die Norm dient primär dem Schutz von Gesundheit und Leben. Die Lebensmittelgesetzgebung bezweckt ebenfalls den Schutz des Konsumenten vor Gesundheitsschädigung sowie, in zweiter Linie, des Produzenten vor unredlicher Konkurrenz. Insofern schützen die beiden gesetzlichen Regelungen gerade nicht vor staatlichen Eingriffen, sondern ermöglichen diese. Das heisst aber nicht, dass die damit verbundenen Schranken nicht ebenfalls eine Schutzfunktion für Dritte haben können. In diesem Sinne fiele eine Schadenersatzpflicht des Bundes allenfalls in Betracht.
d) Ausgangspunkt bleibt die Zweckrichtung des Informationsauftrags von Art. 3 EpG; danach steht der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und nicht derjenige anderweitig, insbesondere wirtschaftlich Betroffener im Vordergrund. Die dabei gesetzten Schranken, namentlich die ausdrücklich vorgesehene Rücksichtnahme auf schutzwürdige private Interessen, entfalten aber eine Schutzwirkung für die von der Information betroffenen Privaten.
Nur wenn in diesem Zusammenhang unverantwortbare Fehler gemacht werden - z.B. durch unsachgemässe Warnungen vor bestimmten Produkten -, kann dies zu einer Schadenersatzpflicht der Behörden gegenüber Lebensmittelproduzenten führen. Der Schutzbereich von Art. 3 EpG ist nicht so zu verstehen, dass der Bund die Pflicht hat, durch seine Information zum Schutz der Produzenten einzugreifen, wenn die Konsumenten aus gesundheitlichen Befürchtungen bestimmte Produkte meiden, ohne dass dies durch unzulässige Massnahmen oder Informationen der Behörden selbst verursacht wird. Eine weitergehende Gesetzesauslegung würde bedeuten, dass die Verwaltung nicht nur für Schaden infolge ihres eingreifenden Handelns (namentlich durch Information) einzustehen hat, sondern auch für die Nichtabwehr (durch Information) von Gefahren, die sie nicht selbst geschaffen hat. Eine solche Pflicht mit entsprechender Schutzwirkung hätte eine Überforderung der Ansprüche im Informationsbereich an den Staat zur Folge und ergibt sich aus dem schweizerischen Recht nicht.
6. a) Die Klägerin beruft sich eventualiter auf eine Entschädigungspflicht für Schäden aus rechtmässigem Handeln; d.h. sie macht im vorliegenden Zusammenhang auch eine Verantwortlichkeit des Bundes geltend für den Fall, dass dessen Behörden nicht widerrechtlich gehandelt haben sollten.
b) Eine Ersatzpflicht für rechtmässiges Handeln wurde bisher, soweit keine Sondernorm für eine solche Haftung besteht, nicht anerkannt. Sie käme auch, wenn überhaupt, höchstens in Frage bei behördlichen Eingriffen in geschützte Rechtsgüter der Privaten (vgl. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, Neuchâtel 1984, S. 788 ff.). Im vorliegenden Fall stellen die geltend gemachten Umsatzeinbussen nicht die Folge eines direkten staatlichen Eingriffs in ein geschütztes Rechtsgut dar.
Im übrigen fiele eine Entschädigungspflicht für rechtmässige Information zuallerletzt in Betracht. Die staatliche Informationstätigkeit hat einen ganz andern Charakter als die staatliche Eingriffsverwaltung oder staatliche Realakte (z.B. Tötung eines Passanten bei einer Verbrecherverfolgung). Wäre bei solchen Akten - oder einzelnen davon - de lege ferenda oder in Weiterentwicklung gewisser in Art. 4 BV enthaltener Grundsätze eine Haftung allenfalls ins Auge zu fassen, muss bei der staatlichen Informationstätigkeit den Besonderheiten derselben Rechnung getragen werden. Nicht nur ist bei dieser die Kausalität mit allfälligen Schädigungen besonders schwer nachweisbar, sondern die Informationstätigkeit mit ihrer primär fördernden - und gerade nicht hemmend eingreifenden - Zielsetzung würde dadurch selbst zu einschneidend belastet.
7. Infolgedessen bleibt die Frage wesentlich, ob die Bundesbehörden widerrechtlich gehandelt haben. Geprüft werden muss, ob die im Zusammenhang mit der Listerioseepidemie getroffenen Massnahmen und die darüber erteilten konkreten Informationen korrekt und sachgemäss waren. Dabei ist das Verhalten der Behörden nicht nach dem heutigen, sondern nach dem damaligen Wissensstand zu beurteilen. War die Information nicht in diesem Sinne zu beanstanden, kann sie auch nicht rechtswidrig gewesen sein. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn, wie es im vorliegenden Fall zutrifft, die Information der Öffentlichkeit gerade zur Aufgabe der Behörde gehört (BGE 107 Ib 7 /8 e contrario), wovon auch die Klägerin selbst mit Recht ausgeht.
Im übrigen kann aus Zugaben oder Forderungen von Verwaltungsstellen und Politikern, dass die Informationstätigkeit künftig verbessert werden sollte, nicht gefolgert werden, sie sei zuvor geradezu rechtswidrig gewesen. Dazu müsste sich vielmehr ergeben, dass die Informationstätigkeit im Hinblick auf den Schutzbereich des Epidemiengesetzes nicht vertretbar war. ...
(Bei der Würdigung der der Klage zugrundeliegenden tatsächlichen Umstände kommt das Bundesgericht im wesentlichen zu folgenden Schlüssen:
Die Bundesbehörden haben bei ihrer Informationstätigkeit im November/Dezember 1987 den damals bekannten wissenschaftlichen Erkenntnissen gebührend Rechnung getragen. Sie haben in den ergangenen Pressemitteilungen und Weisungen zwischen Vacherin Mont d'Or und anderen Käsesorten, insb. Weichkäsen, unterschieden, soweit dies angebracht war. Weitere Differenzierungen, namentlich nach den verschiedenen Typen [Sero- und Lysotyp] des Erregers Listeria monocytogenes, nach der Herstellungsart der Weichkäsesorten (insb. Rotschmierung und Weissschimmelreifung) sowie nach der Art der bei der Käseproduktion verwendeten Milch (pasteurisierte oder Rohmilch), drängten sich nicht auf oder wären sogar unangebracht gewesen. Auch bei den der Bevölkerung erteilten Verhaltensempfehlungen hat das Bundesamt die nötigen Unterscheidungen getroffen. Schliesslich waren Aussagen einzelner Behördemitglieder, die in offizieller Funktion oder unter Hinweis darauf gegenüber Medienvertretern oder in Interviews getätigt wurden, weder ungenau noch zu undifferenziert.) ...
18. a) Somit ergibt sich, dass die Bundesbehörden ihrer Informationspflicht angemessen und sachgerecht nachgekommen sind. Ihre Informationstätigkeit entsprach den gesundheitspolizeilichen Anforderungen. Sie konnte vom Publikum vernünftigerweise nicht so verstanden werden, wie die Klägerin vorträgt, dass "vom Erwerb und Verzehr des Lebensmittels (sc. aller Weichkäse) abgeraten wird". Vielmehr war die ganze Information darauf ausgerichtet, die Weichkäse zu kontrollieren und bei Kontamination vom Markte zu entfernen, so dass das Publikum ungefährdet Weichkäse erwerben und konsumieren konnte. Hätten die Behörden nicht derart gehandelt, hätte der Bund allenfalls dafür haften müssen, wenn eine Krankheit oder ein Todesfall im Zusammenhang mit einem solchen Käse eingetreten wäre, was beim damaligen Wissensstand nicht auszuschliessen war.
b) Im übrigen muss klar unterschieden werden zwischen dem Informationsverhalten des Bundes einerseits und der in der Freiheit und Verantwortlichkeit jedes einzelnen Journalisten liegenden Umsetzung dieser behördlichen Information andererseits. Wenn die Primärinformation der Behörden grundsätzlich in Ordnung und damit rechtmässig war, hat die Behörde nicht für anderweitige Fehlinformationen einzustehen. Sofern die Medien die Behördeninformation als solche nicht verzerrt darstellen, besteht zudem keine Pflicht, korrigierend einzugreifen. Im vorliegenden Zusammenhang haben die Medien zum Teil selber recherchiert, und einzelne haben eine Geschichte aufgebaut, die mit der Behördeninformation nichts mehr zu tun hatte und auch nicht darauf zurückging.
Wenn gleichzeitig und nachträglich die Medien die Informationspolitik des Bundes kritisierten, ergibt sich daraus kein Nachweis für die Widerrechtlichkeit derselben. Vielmehr waren es einzelne Zeitungen, die, zum Teil sogar vor den Bundesbehörden, an die Öffentlichkeit gelangten und mit Sensationsartikeln eine Abwehrhaltung und entsprechende Vorsichtsmassnahmen seitens der Käsekonsumenten hervorriefen. Dafür hat der Bund nicht einzustehen.
c) Die Zurückhaltung des Publikums beim Konsum von Weichkäsen entsprach dem natürlichen Lauf der Dinge. Jede Medienmeldung über Krankheitsrisiken im Zusammenhang mit Lebensmitteln führt erfahrungsgemäss zu einer vorübergehenden Zurückhaltung beim Konsum dieser und gleichartiger oder ähnlicher Lebensmittel. Selbst wenn behördliche Informationen sorgfältig abgewogen und auf den Durchschnittsbürger zugeschnitten sind, kann die Gefahr, dass sie zu unerwünschten und unbeabsichtigten Schlussfolgerungen beim Empfänger führen können, nie gänzlich ausgeschlossen werden. Dabei spielt sowohl die Komplexität der Materie als auch der unterschiedliche Wissensstand des Zielpublikums (Medienschaffende und Konsumenten) sowie die Art der Umsetzung der Information durch die Medien eine Rolle. Das sind Risiken, die jeder Lebensmittelhersteller zu tragen hat, auch wenn seine eigenen Produkte einwandfrei sind. Er kann dafür nicht die Verantwortlichkeit der Gesundheitsbehörden in Anspruch nehmen, wenn diese nichts anderes getan haben, als das Publikum sachgerecht und angemessen zu informieren.
19. Schliesslich fragt sich, ob der Bund die Käsehersteller gemäss dem Grundsatz, dass derjenige, der einen gefährlichen Zustand geschaffen hat, Schutzmassnahmen ergreifen muss, durch angemessene Gegenmassnahmen hätte schützen müssen.
Der gefährliche Zustand, dem die Behörden mit der Informationstätigkeit zu begegnen versuchten, war nicht vom Bund, sondern von den Herstellern bzw. allenfalls Anbietern der listerienbefallenen Käse geschaffen worden. Auch die Verunsicherung in der Bevölkerung wurde nicht durch unzureichende Information bewirkt, sondern beruhte auf einer Verunsicherung in den Fachkreisen selbst, die Folge des bescheidenen damaligen Wissenschaftsstandes war.
Im übrigen ist im Zusammenhang mit dem von der Klägerin angerufenen Entscheid Nyfeler (BGE 89 I 493) darauf hinzuweisen, dass ein gefährlicher Tatbestand geschaffen worden wäre, für den die Gesundheitsbehörden allenfalls einzutreten hätten, wenn sie die Öffentlichkeit nicht genügend - und entsprechend dem damaligen Wissensstand - über Gefahren und Probleme im Zusammenhang mit der Listerioseepidemie orientiert hätten. Eine Garantenstellung für die Käseproduzenten kam den Gesundheitsbehörden hingegen nicht zu.
25. Infolgedessen haben die Bundesbehörden im Zusammenhang mit den Listeriosevorfällen gegenüber der Klägerin nicht widerrechtlich gehandelt, weshalb eine Haftung des Bundes für den von der Klägerin geltend gemachten Schaden schon aus diesem Grunde und unabhängig davon, ob das Behördenverhalten für den eingetretenen Verkaufsrückgang überhaupt in wesentlicher Weise ursächlich war, entfällt. Die verwaltungsrechtliche Klage erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Responsabilité de la Confédération pour les informations données par les autorités fédérales au sujet d'une épidémie de listériose due à la consommation de fromages. Art. 3 LRCF, art. 8 LOA et art. 3, art. 9-11, 27 LEp. 1. Illicéité de l'acte dommageable ou omission comme condition de la responsabilité découlant de l'art. 3 LRCF; nécessité de violer une norme de protection en cas de simple dommage patrimonial (consid. 2).
2. Pour la protection du patrimoine, on ne peut pas déduire des droits constitutionnels des indications concrètes - ou en tout cas suffisamment concrètes - sur la manière dont les autorités doivent informer (consid. 3).
3. L'art. 8 LOA assure la transparence de l'activité étatique au moyen de l'information du public. Pour le travail d'information qui doit se faire dans chaque domaine particulier, il y a lieu de se fonder avant tout sur les règles concrètes régissant le domaine en cause; au besoin, l'art. 8 LOA peut servir de complément à ces règles (consid. 4).
4. En relation avec l'information qui est donnée lors de la lutte contre les maladies transmissibles, les art. 9-11 LEp déploient certains effets protecteurs à l'égard des particuliers concernés par les informations officielles (consid. 5).
5. Absence d'obligation de dédommager un particulier pour des dommages résultant du comportement licite des autorités dans un contexte donné (consid. 6).
6. Critères pour l'examen de l'illicéité en matière d'information du public par les autorités (consid. 7).
7. Appréciation sur la façon dont l'autorité fédérale a exercé son devoir d'information en l'espèce (consid. 18-19). | fr | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-473%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
35,099 | 118 Ib 473 | 118 Ib 473
Sachverhalt ab Seite 474
Am 30. Juni 1989 bzw. 11./17. August 1989 wurden beim Bundesgericht sieben verwaltungsrechtliche Klagen von Weichkäseproduzenten, die sich durch die Vorgänge um die Listeriose-Affäre beim Vacherin Mont d'Or geschädigt fühlten, eingereicht mit dem Begehren, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zur Zahlung von Schadenersatz zu verurteilen.
Die Klagen beruhen auf folgender grundsätzlicher Behauptung: Der Bund habe seit November 1987 nach dem Auftauchen von Listeria monocytogenes auf waadtländischem Vacherin Mont d'Or durch rechtlich und tatsächlich falsche, mangelhafte, verspätete oder ungeeignete warnende Informationen der Öffentlichkeit und ungerechtfertigte Herabsetzung der Produkte der Kläger in der Öffentlichkeit - bzw. durch Unterlassen der angebrachten Informationen - Bestimmungen des Bundesrechts verletzt und namentlich durch einen dadurch bewirkten allgemeinen Verkaufsrückgang bei Weichkäsen Schaden verursacht.
In der Klageantwort vom 3. Januar 1990 beantragt die eidgenössische Finanzverwaltung, die Klagen seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen.
Auf Ersuchen der Kläger verfügte der Instruktionsrichter, dass vorweg das Verfahren der Laiteries Réunies (fortan: Klägerin) mit folgender, gemäss Art. 34 Abs. 2 BZP beschränkter Fragestellung durchgeführt werde:
- Haftung des Bundes für widerrechtliches oder auch für rechtmässiges Handeln?
- Als verletzt in Betracht fallende Schutznormen; insbesondere Begriff der Widerrechtlichkeit im Informationsbereich.
- Würdigung des von den Klägern beanstandeten Verhaltens der Bundesbehörden.
Am 19. Mai 1992 fand die Vorbereitungsverhandlung statt. Im Anschluss daran ordnete der Instruktionsrichter einen zweiten Schriftenwechsel an, worin den Parteien insbesondere Gelegenheit erteilt wurde, sich zu einer einschlägigen, aus einem gleichgelagerten parallelen Verfahren beigezogenen Expertise über die Zusammenhänge bei Listeriose-Erkrankungen zu äussern.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die zu beurteilende Klage stützt sich auf das Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32). Über streitige Ansprüche gegen den Bund aus diesem Gesetz urteilt das Bundesgericht als einzige Instanz im Verfahren der verwaltungsrechtlichen Klage (Art. 10 Abs. 1 VG; Art. 116 lit. c OG [in der Fassung vom 20. Dezember 1968, d.h. vor der Änderung vom 4. Oktober 1991, vgl. Ziff. 3 der Schlussbestimmungen vom 4. Oktober 1991]; BGE 116 Ib 369 E. 1a).
2. a) Gemäss Art. 3 VG haftet der Bund für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, ohne Rücksicht auf das Verschulden des Beamten.
b) Widerrechtlich im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VG ist die Schadenzufügung dann, wenn die amtliche Tätigkeit des Beamten gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen. Ein solcher Verstoss kann unter Umständen in der Überschreitung oder im Missbrauch des dem Beamten durch Gesetz eingeräumten Ermessens liegen. Die Rechtsprechung hat auch die Verletzung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen als widerrechtlich bezeichnet (BGE 116 Ib 195 E. 2a; BGE 107 Ib 163 ff. E. 3a, mit Hinweisen). Das Element der Widerrechtlichkeit fehlt, wenn eine Amtspflicht ein bestimmtes Handeln gebietet und dieses fehlerfrei erfolgt (BGE 91 I 453).
Haftpflichtrechtlich massgebliche Widerrechtlichkeit setzt die Verletzung eines von der Rechtsordnung geschützten Gutes, eines Rechtsgutes voraus, sei es, dass ein absolutes Recht des Geschädigten verletzt (Erfolgsunrecht), sei es, dass eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss gegen eine einschlägige Schutznorm bewirkt wird (Verhaltensunrecht; BGE 116 Ib 374 E. 4b). Vorbehalten bleiben in jedem Fall Rechtfertigungsgründe. Das Vermögen als solches ist kein Rechtsgut, seine Schädigung für sich allein somit nicht widerrechtlich. Vermögensschädigungen ohne Rechtsgutsverletzung sind daher an und für sich nicht rechtswidrig; sie sind es nur, wenn sie auf ein Verhalten zurückgehen, das von der Rechtsordnung als solches, d.h. unabhängig von seiner Wirkung auf das Vermögen, verpönt wird (OFTINGER/STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Bd. II/1, 4. Aufl., Zürich 1987, S. 17 und S. 33). Vorausgesetzt wird, dass die verletzten Verhaltensnormen zum Schutz vor diesen Schädigungen dienen (vgl. OFTINGER/STARK, a.a.O., S. 35; BGE 116 Ib 195 E. 2a).
Das gesetzlich geforderte Verhalten kann aus einem Tun oder einem Unterlassen bestehen. Wer allerdings eine Handlung unterlässt, zu der er nach der Rechtsordnung nicht verpflichtet ist, verstösst nicht gegen diese und handelt nicht rechtswidrig. Eine allgemeine Rechtspflicht, im Interesse anderer tätig zu werden, besteht nicht. Vielmehr ist auch die Handlungspflicht nur dann haftpflichtrechtlich von Bedeutung, wenn sie das Interesse des Geschädigten verfolgt und sich aus einer Schutzvorschrift zu dessen Gunsten ergibt. Widerrechtliche Unterlassung setzt damit eine Garantenstellung für den Geschädigten voraus (BGE 116 Ib 374 E. 4c).
c) Da das Vermögen als solches nicht wie ein absolutes Recht geschützt ist, kann eine Vermögensschädigung durch staatliches Handeln - oder Unterlassen - eine Haftpflicht des Staates nur auslösen, wenn dieses Handeln Verhaltensunrecht darstellt. Grundsätzlich wäre daher zunächst zu untersuchen, ob sich im von der Klägerin geltend gemachten Zusammenhang eine Norm findet, die sie vor Vermögensschädigung schützt. Dies kann allerdings dann offenbleiben, wenn sich ergibt, dass das Behördenverhalten ohnehin nicht zu beanstanden war.
Es erübrigt sich daher, abschliessend und vollumfänglich darzulegen, welche Bestimmungen im vorliegenden Zusammenhang allenfalls Schutzwirkungen zu Gunsten der Klägerin entfalten, wenn die Untersuchung des Behördenverhaltens ergeben sollte, dass den Behörden diesbezüglich unter den gegebenen Umständen nichts vorzuwerfen ist. Eine eingehendere Auseinandersetzung mit den Schutznormen hat allerdings insoweit zu erfolgen, als daraus gerade konkretere Anforderungen an das Verhalten der Behörden herausgelesen werden können.
3. a) Aus spezifischen Freiheitsrechten wie insbesondere aus der Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 BV und der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV lassen sich keine weitergehenden Anforderungen an das Behördenverhalten ableiten, als sie auch aus den im vorliegenden Zusammenhang zu beachtenden, konkreteren Regelungen auf Gesetzesstufe geschlossen werden können. Es kann daher dahingestellt bleiben, wieweit solche Grundrechte eine Schutzwirkung zu Gunsten des Vermögens der Klägerin zu entfalten vermögen (vgl. dazu BGE 118 Ib 249 E. 5).
b) Ferner bietet Art. 4 BV für sich allein keine Grundlage für die Feststellung rechtswidrigen Handelns. Rechtswidrigkeit liegt nur vor, wenn mit dem aus Art. 4 BV abgeleiteten Gebot zugleich auch eine materielle Rechtsnorm verletzt wurde. So wäre eine behördliche Information dann zu beanstanden, wenn sie nötige Unterscheidungen zum Schutze Dritter bei der Informationstätigkeit, wie sie in der rechtlichen Regelung vorgesehen sind, nicht vornimmt. Dies trifft im vorliegenden Fall nicht zu. Auch als Willkür zu wertende Ermessensfehler bei der gesundheitspolizeilichen Reaktion in der damaligen Krisenlage und unter Berücksichtigung der vorhandenen Kenntnisse lassen sich nicht feststellen.
Als völlig unpraktikabel erscheint, von einem Anhörungsrecht für alle an der Informationstätigkeit des Bundes Interessierten auszugehen, wie dies die Klägerin tut. Die Anwendung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs kommt somit im vorliegenden Zusammenhang nur in Frage, soweit eine Beschlagnahmung oder ein Verbot des Verkaufs einer Käsesorte angeordnet wurde; dagegen standen aber die besondern Rechtsmittel gemäss der Lebensmittel- und Gesundheitsgesetzgebung zur Verfügung, die offenbar nicht ergriffen wurden.
4. a) Das Bundesgesetz vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz, VwOG; SR 172.010) enthält in Art. 8 eine Bestimmung über die Information der Öffentlichkeit. Danach wird die Öffentlichkeit über die Arbeit der Bundesverwaltung durch einen Informationsdienst dauernd orientiert, soweit ein allgemeines Interesse besteht und dadurch keine wesentlichen schutzwürdigen öffentlichen oder privaten Interessen verletzt werden. Kennzeichnend ist, dass die Informationen aufgrund von Art. 8 VwOG vorwiegend gegenüber Medienvertretern abgegeben werden (vgl. ISABELLE HÄNER EGGENBERGER, Öffentlichkeit und Verwaltung, Zürich 1990, S. 235 ff.).
Art. 8 VwOG bezweckt, die Transparenz der Verwaltung sicherzustellen; dabei geht es grundsätzlich um die allgemeine Information der Öffentlichkeit über die Staatstätigkeit (vgl. CHRISTIAN FURRER, Bundesrat und Bundesverwaltung, Bern 1986, S. 41 ff.). Nicht unmittelbar erfasst wird die Information im Bereich von Sachproblemen, die sich ausserhalb der eigentlichen Verwaltungstätigkeit ergeben.
Der Klägerin kann daher nicht gefolgt werden, wenn sie aus Art. 8 VwOG - im Sinne eines "Anspruchs auf Information" - eine generelle Schutznorm ableiten möchte. Was für eine Informationspolitik der Bund auf dem Sektor der Ernährung und öffentlichen Gesundheit insgesamt oder der Lebensmittelkontrolle als solcher zu verfolgen hat, wie diese zu organisieren ist und ob diesbezügliche Wünsche der Geschäftsprüfungskommission - die ohnehin keine Rechtskraft haben - verwirklicht wurden, hat das Bundesgericht nicht zu prüfen. Diesbezügliche Richtlinien für die Verwaltungsführung wie auch das Handbuch der Information sind keine Rechtsnormen. Es handelt sich um Leitbilder der Informationspolitik, welche dem Einzelnen keine Rechtsansprüche verleihen. Das gilt auch für die von der Klägerin aus Art. 8 VwOG abgeleiteten "neun Gebote". Diese sind normativ ohnehin zu unbestimmt.
Aus Art. 8 VwOG ergibt sich somit nichts zu Gunsten der Klägerin. Namentlich kann die "allgemeine Informationspflicht" des Bundes nicht als Rechtsgrundlage für Schadenersatzbegehren in besonderen Sachbereichen dienen.
b) Abzustellen ist somit vorab auf allfällige Bestimmungen über die Öffentlichkeitsarbeit in den konkreten, sachbezogenen Regelungen über die in Frage stehenden Ereignisse und Verwaltungstätigkeiten. Allenfalls können die in Art. 8 VwOG enthaltenen Grundsätze sinngemäss beigezogen werden, wenn konkrete Regelungen fehlen oder sich als zu unbestimmt erweisen.
Aus diesen Grundsätzen folgt, dass Ziel und Aufgabe der Information sich am öffentlichen Interesse auszurichten haben; Schranken werden durch entgegenstehende wesentliche öffentliche und private Interessen gesetzt. Diese werden nicht überschritten, wenn die Information im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegt, zutreffend und im Rahmen eines weitgespannten Ermessens vertretbar ist. Insofern wird auch die in Art. 27 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (SR 172.221.10) vorgesehene Pflicht zur Verschwiegenheit über dienstliche Angelegenheiten, die nach ihrer Natur oder gemäss besonderer Vorschrift geheimzuhalten sind, nicht verletzt. Die Schweigepflicht findet dort ihre Grenze, wo überwiegende öffentliche Interessen oder gar ausdrückliche gesetzliche Vorschriften die Information gebieten. Ausserdem sind die Behörden bei der Informationstätigkeit an die allgemeinen Rechts- und Verfassungsgrundsätze wie das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot gebunden (FURRER, a.a.O., S. 42).
5. a) Im vorliegenden Fall beruhte das behördliche Handeln auf dem Bundesgesetz vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101). Gemäss Art. 11 EpG treffen die Kantone die Massnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (unter Vorbehalt ausserordentlicher Umstände, in denen der Bundesrat für das ganze Land oder einzelne Landesteile die notwendigen Massnahmen anordnen kann; vgl. Art. 10 EpG). Der Bund übt die Oberaufsicht über die Durchführung des Gesetzes aus und koordiniert wenn nötig die Massnahmen der Kantone (Art. 9 EpG). Was für Massnahmen getroffen werden sollen, hängt weitgehend von faktischen und naturwissenschaftlichen Gegebenheiten ab. Ob diese richtig gewürdigt werden, gehört zur richtigen Anwendung des Gesetzes. In diesem Zusammenhang kommen auch Normierungen des Lebensmittelrechts in Betracht, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Übertragung ansteckender Krankheiten über Lebensmittel erfolgt. Unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen Rechts- und Verfassungsgrundsätze ist namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten.
b) Die Klägerin leitet eine Verantwortlichkeit des Bundes aus seiner Oberaufsicht über die Kantone ab. Diese Aufsicht enthält jedoch nicht eine Garantiefunktion zur Wahrung des Bundesrechts auch gegenüber den von der Rechtsanwendung durch die Kantone betroffenen privaten Rechtssubjekten, auf welche sich diese unmittelbar berufen könnten.
Das Handeln der Kantone begründet jedenfalls dort keine Verantwortlichkeit des Bundes, wo die Aufsicht - wie im Sektor der Gesundheits- und insbesondere der Lebensmittelpolizei - in erster Linie dahingeht, dass die Kantone die ihnen obliegenden Aufgaben des Gesundheitsschutzes tatsächlich wahrnehmen, die Art und Weise des Vollzugs den Kantonen aber weitgehend freisteht. Diesfalls gehört es nicht zur Aufsichtsfunktion des Bundes, dafür einzustehen, wenn die Kantone bei der Erfüllung ihrer Vollzugsaufgabe die dadurch betroffenen entgegenstehenden Interessen Dritter nicht genügend berücksichtigen.
c) Das Epidemiengesetz enthält in Art. 3 eine Regelung der Informationstätigkeit der Behörden im Zusammenhang mit der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten. Danach veröffentlicht das Bundesamt periodisch die gemäss Art. 27 erstatteten Meldungen (Art. 3 Abs. 1 EpG); bei Bedarf unterrichtet es die Behörden, die Ärzteschaft und die Öffentlichkeit durch weitere Mitteilungen (Art. 3 Abs. 2 EpG); es gibt zuhanden der Behörden und Ärzte technische Richtlinien zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten heraus (Art. 3 Abs. 3 EpG).
Indem Art. 3 EpG ausdrücklich eine Information der Öffentlichkeit vorsieht, ist in diesem Bereich die Geheimhaltungspflicht - soweit ein öffentliches Interesse an Information besteht - beseitigt. Der Hersteller von Lebensmitteln kann sich in diesem Geschäftsbereich nicht auf eine "Geheimsphäre" berufen, soweit die öffentliche Gesundheit in Frage steht; ganz abgesehen davon, dass sich die Bundesbehörde im vorliegenden Fall überhaupt nicht in die Geheimsphäre der Käsehersteller eingemischt hat.
Wie die Beklagte richtig ausführt, stellt Art. 3 EpG die gesetzliche Grundlage für die Informationstätigkeit der Gesundheitsbehörden des Bundes dar. Die Norm dient primär dem Schutz von Gesundheit und Leben. Die Lebensmittelgesetzgebung bezweckt ebenfalls den Schutz des Konsumenten vor Gesundheitsschädigung sowie, in zweiter Linie, des Produzenten vor unredlicher Konkurrenz. Insofern schützen die beiden gesetzlichen Regelungen gerade nicht vor staatlichen Eingriffen, sondern ermöglichen diese. Das heisst aber nicht, dass die damit verbundenen Schranken nicht ebenfalls eine Schutzfunktion für Dritte haben können. In diesem Sinne fiele eine Schadenersatzpflicht des Bundes allenfalls in Betracht.
d) Ausgangspunkt bleibt die Zweckrichtung des Informationsauftrags von Art. 3 EpG; danach steht der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und nicht derjenige anderweitig, insbesondere wirtschaftlich Betroffener im Vordergrund. Die dabei gesetzten Schranken, namentlich die ausdrücklich vorgesehene Rücksichtnahme auf schutzwürdige private Interessen, entfalten aber eine Schutzwirkung für die von der Information betroffenen Privaten.
Nur wenn in diesem Zusammenhang unverantwortbare Fehler gemacht werden - z.B. durch unsachgemässe Warnungen vor bestimmten Produkten -, kann dies zu einer Schadenersatzpflicht der Behörden gegenüber Lebensmittelproduzenten führen. Der Schutzbereich von Art. 3 EpG ist nicht so zu verstehen, dass der Bund die Pflicht hat, durch seine Information zum Schutz der Produzenten einzugreifen, wenn die Konsumenten aus gesundheitlichen Befürchtungen bestimmte Produkte meiden, ohne dass dies durch unzulässige Massnahmen oder Informationen der Behörden selbst verursacht wird. Eine weitergehende Gesetzesauslegung würde bedeuten, dass die Verwaltung nicht nur für Schaden infolge ihres eingreifenden Handelns (namentlich durch Information) einzustehen hat, sondern auch für die Nichtabwehr (durch Information) von Gefahren, die sie nicht selbst geschaffen hat. Eine solche Pflicht mit entsprechender Schutzwirkung hätte eine Überforderung der Ansprüche im Informationsbereich an den Staat zur Folge und ergibt sich aus dem schweizerischen Recht nicht.
6. a) Die Klägerin beruft sich eventualiter auf eine Entschädigungspflicht für Schäden aus rechtmässigem Handeln; d.h. sie macht im vorliegenden Zusammenhang auch eine Verantwortlichkeit des Bundes geltend für den Fall, dass dessen Behörden nicht widerrechtlich gehandelt haben sollten.
b) Eine Ersatzpflicht für rechtmässiges Handeln wurde bisher, soweit keine Sondernorm für eine solche Haftung besteht, nicht anerkannt. Sie käme auch, wenn überhaupt, höchstens in Frage bei behördlichen Eingriffen in geschützte Rechtsgüter der Privaten (vgl. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Bd. II, Neuchâtel 1984, S. 788 ff.). Im vorliegenden Fall stellen die geltend gemachten Umsatzeinbussen nicht die Folge eines direkten staatlichen Eingriffs in ein geschütztes Rechtsgut dar.
Im übrigen fiele eine Entschädigungspflicht für rechtmässige Information zuallerletzt in Betracht. Die staatliche Informationstätigkeit hat einen ganz andern Charakter als die staatliche Eingriffsverwaltung oder staatliche Realakte (z.B. Tötung eines Passanten bei einer Verbrecherverfolgung). Wäre bei solchen Akten - oder einzelnen davon - de lege ferenda oder in Weiterentwicklung gewisser in Art. 4 BV enthaltener Grundsätze eine Haftung allenfalls ins Auge zu fassen, muss bei der staatlichen Informationstätigkeit den Besonderheiten derselben Rechnung getragen werden. Nicht nur ist bei dieser die Kausalität mit allfälligen Schädigungen besonders schwer nachweisbar, sondern die Informationstätigkeit mit ihrer primär fördernden - und gerade nicht hemmend eingreifenden - Zielsetzung würde dadurch selbst zu einschneidend belastet.
7. Infolgedessen bleibt die Frage wesentlich, ob die Bundesbehörden widerrechtlich gehandelt haben. Geprüft werden muss, ob die im Zusammenhang mit der Listerioseepidemie getroffenen Massnahmen und die darüber erteilten konkreten Informationen korrekt und sachgemäss waren. Dabei ist das Verhalten der Behörden nicht nach dem heutigen, sondern nach dem damaligen Wissensstand zu beurteilen. War die Information nicht in diesem Sinne zu beanstanden, kann sie auch nicht rechtswidrig gewesen sein. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn, wie es im vorliegenden Fall zutrifft, die Information der Öffentlichkeit gerade zur Aufgabe der Behörde gehört (BGE 107 Ib 7 /8 e contrario), wovon auch die Klägerin selbst mit Recht ausgeht.
Im übrigen kann aus Zugaben oder Forderungen von Verwaltungsstellen und Politikern, dass die Informationstätigkeit künftig verbessert werden sollte, nicht gefolgert werden, sie sei zuvor geradezu rechtswidrig gewesen. Dazu müsste sich vielmehr ergeben, dass die Informationstätigkeit im Hinblick auf den Schutzbereich des Epidemiengesetzes nicht vertretbar war. ...
(Bei der Würdigung der der Klage zugrundeliegenden tatsächlichen Umstände kommt das Bundesgericht im wesentlichen zu folgenden Schlüssen:
Die Bundesbehörden haben bei ihrer Informationstätigkeit im November/Dezember 1987 den damals bekannten wissenschaftlichen Erkenntnissen gebührend Rechnung getragen. Sie haben in den ergangenen Pressemitteilungen und Weisungen zwischen Vacherin Mont d'Or und anderen Käsesorten, insb. Weichkäsen, unterschieden, soweit dies angebracht war. Weitere Differenzierungen, namentlich nach den verschiedenen Typen [Sero- und Lysotyp] des Erregers Listeria monocytogenes, nach der Herstellungsart der Weichkäsesorten (insb. Rotschmierung und Weissschimmelreifung) sowie nach der Art der bei der Käseproduktion verwendeten Milch (pasteurisierte oder Rohmilch), drängten sich nicht auf oder wären sogar unangebracht gewesen. Auch bei den der Bevölkerung erteilten Verhaltensempfehlungen hat das Bundesamt die nötigen Unterscheidungen getroffen. Schliesslich waren Aussagen einzelner Behördemitglieder, die in offizieller Funktion oder unter Hinweis darauf gegenüber Medienvertretern oder in Interviews getätigt wurden, weder ungenau noch zu undifferenziert.) ...
18. a) Somit ergibt sich, dass die Bundesbehörden ihrer Informationspflicht angemessen und sachgerecht nachgekommen sind. Ihre Informationstätigkeit entsprach den gesundheitspolizeilichen Anforderungen. Sie konnte vom Publikum vernünftigerweise nicht so verstanden werden, wie die Klägerin vorträgt, dass "vom Erwerb und Verzehr des Lebensmittels (sc. aller Weichkäse) abgeraten wird". Vielmehr war die ganze Information darauf ausgerichtet, die Weichkäse zu kontrollieren und bei Kontamination vom Markte zu entfernen, so dass das Publikum ungefährdet Weichkäse erwerben und konsumieren konnte. Hätten die Behörden nicht derart gehandelt, hätte der Bund allenfalls dafür haften müssen, wenn eine Krankheit oder ein Todesfall im Zusammenhang mit einem solchen Käse eingetreten wäre, was beim damaligen Wissensstand nicht auszuschliessen war.
b) Im übrigen muss klar unterschieden werden zwischen dem Informationsverhalten des Bundes einerseits und der in der Freiheit und Verantwortlichkeit jedes einzelnen Journalisten liegenden Umsetzung dieser behördlichen Information andererseits. Wenn die Primärinformation der Behörden grundsätzlich in Ordnung und damit rechtmässig war, hat die Behörde nicht für anderweitige Fehlinformationen einzustehen. Sofern die Medien die Behördeninformation als solche nicht verzerrt darstellen, besteht zudem keine Pflicht, korrigierend einzugreifen. Im vorliegenden Zusammenhang haben die Medien zum Teil selber recherchiert, und einzelne haben eine Geschichte aufgebaut, die mit der Behördeninformation nichts mehr zu tun hatte und auch nicht darauf zurückging.
Wenn gleichzeitig und nachträglich die Medien die Informationspolitik des Bundes kritisierten, ergibt sich daraus kein Nachweis für die Widerrechtlichkeit derselben. Vielmehr waren es einzelne Zeitungen, die, zum Teil sogar vor den Bundesbehörden, an die Öffentlichkeit gelangten und mit Sensationsartikeln eine Abwehrhaltung und entsprechende Vorsichtsmassnahmen seitens der Käsekonsumenten hervorriefen. Dafür hat der Bund nicht einzustehen.
c) Die Zurückhaltung des Publikums beim Konsum von Weichkäsen entsprach dem natürlichen Lauf der Dinge. Jede Medienmeldung über Krankheitsrisiken im Zusammenhang mit Lebensmitteln führt erfahrungsgemäss zu einer vorübergehenden Zurückhaltung beim Konsum dieser und gleichartiger oder ähnlicher Lebensmittel. Selbst wenn behördliche Informationen sorgfältig abgewogen und auf den Durchschnittsbürger zugeschnitten sind, kann die Gefahr, dass sie zu unerwünschten und unbeabsichtigten Schlussfolgerungen beim Empfänger führen können, nie gänzlich ausgeschlossen werden. Dabei spielt sowohl die Komplexität der Materie als auch der unterschiedliche Wissensstand des Zielpublikums (Medienschaffende und Konsumenten) sowie die Art der Umsetzung der Information durch die Medien eine Rolle. Das sind Risiken, die jeder Lebensmittelhersteller zu tragen hat, auch wenn seine eigenen Produkte einwandfrei sind. Er kann dafür nicht die Verantwortlichkeit der Gesundheitsbehörden in Anspruch nehmen, wenn diese nichts anderes getan haben, als das Publikum sachgerecht und angemessen zu informieren.
19. Schliesslich fragt sich, ob der Bund die Käsehersteller gemäss dem Grundsatz, dass derjenige, der einen gefährlichen Zustand geschaffen hat, Schutzmassnahmen ergreifen muss, durch angemessene Gegenmassnahmen hätte schützen müssen.
Der gefährliche Zustand, dem die Behörden mit der Informationstätigkeit zu begegnen versuchten, war nicht vom Bund, sondern von den Herstellern bzw. allenfalls Anbietern der listerienbefallenen Käse geschaffen worden. Auch die Verunsicherung in der Bevölkerung wurde nicht durch unzureichende Information bewirkt, sondern beruhte auf einer Verunsicherung in den Fachkreisen selbst, die Folge des bescheidenen damaligen Wissenschaftsstandes war.
Im übrigen ist im Zusammenhang mit dem von der Klägerin angerufenen Entscheid Nyfeler (BGE 89 I 493) darauf hinzuweisen, dass ein gefährlicher Tatbestand geschaffen worden wäre, für den die Gesundheitsbehörden allenfalls einzutreten hätten, wenn sie die Öffentlichkeit nicht genügend - und entsprechend dem damaligen Wissensstand - über Gefahren und Probleme im Zusammenhang mit der Listerioseepidemie orientiert hätten. Eine Garantenstellung für die Käseproduzenten kam den Gesundheitsbehörden hingegen nicht zu.
25. Infolgedessen haben die Bundesbehörden im Zusammenhang mit den Listeriosevorfällen gegenüber der Klägerin nicht widerrechtlich gehandelt, weshalb eine Haftung des Bundes für den von der Klägerin geltend gemachten Schaden schon aus diesem Grunde und unabhängig davon, ob das Behördenverhalten für den eingetretenen Verkaufsrückgang überhaupt in wesentlicher Weise ursächlich war, entfällt. Die verwaltungsrechtliche Klage erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Responsabilità della Confederazione per le informazioni date dalle autorità federali riguardo a un'epidemia di listeriosi causata dal consumo di formaggio. Art. 3 LResp, art. 8 LOAS come anche art. 3, art. 9-11 e 27 LEp. 1. Illiceità dell'atto lesivo od omissione quale presupposto della responsabilità di cui all'art. 3 LResp; è necessario che sia violata una norma protettiva quando si tratta di un puro danno patrimoniale (consid. 2).
2. Per proteggere il patrimonio, non possono essere dedotte dai diritti costituzionali esigenze concrete, o perlomeno sufficientemente concrete, sul modo in cui le autorità devono informare (consid. 3).
3. L'art. 8 LOA garantisce, mediante la pubblica informazione, la trasparenza dell'attività statale. Per le relazioni pubbliche in ogni materia specifica, occorre anzitutto fondarsi sui rispettivi regolamenti; l'art. 8 LOA può, eventualmente, essere applicato per analogia (consid. 4).
4. In relazione all'informazione data nell'ambito della lotta contro le malattie trasmissibili, gli art. 9-11 LEp esplicano determinati effetti protettivi verso i privati interessati dalle informazioni ufficiali (consid. 5).
5. Assenza dell'obbligo d'indennizzare danni risultanti dal comportamento lecito delle autorità in un dato contesto (consid. 6).
6. Criteri per esaminare l'illiceità nell'ambito della pubblica informazione fornita dalle autorità (consid. 7).
7. Valutazione del modo in cui l'autorità federale ha esercitato il suo dovere d'informazione nel caso concreto (consid. 18-19). | it | administrative law and public international law | 1,992 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F118-IB-473%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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