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128 I 19
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Sachverhalt ab Seite 20
La legge ticinese sull'Università della Svizzera italiana e sulla Scuola professionale della Svizzera italiana, del 3 ottobre 1995 (in seguito: LUni/TI) stabilisce, all'art. 14, dal titolo marginale "Protezione del nome", quanto segue:
"1 È necessaria l'autorizzazione del Consiglio di Stato per usare nel Cantone le denominazioni Università, Istituto universitario e simili da parte di enti pubblici o privati che svolgono una qualsiasi attività.
2 Nessun altro ente, pubblico o privato, può assumere nel Cantone la denominazione "Università della Svizzera italiana"."
Il 27 settembre 1999 è stata costituita, con sede legale a Zugo, un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. CC, attualmente iscritta nel registro di commercio del Canton Zugo con il nome "ASSOCIAZIONE L.U.de.S. Libera Università degli Studi di Scienze Umane e Tecnologiche" (in seguito: L.U.de.S.), la cui sede operativa e amministrativa è a Lugano-Paradiso. Secondo l'art. 1 n. 3 dei propri statuti, L.U.de.S. ha quale scopo "l'istruzione accademica e il perfezionamento a carattere scientifico e di ricerca (Akademischer Unterricht und Ausbildung sowie wissenschaftliche Forschung), avente come finalità inscindibili l'istruzione, la formazione universitaria, la ricerca scientifica e tecnologica". L'istituto si presenta al pubblico con la denominazione "L.U.de.S. Libera Università degli Studi di Scienze Umane e Tecnologiche".
Con istanze del 19 ottobre 1999, del 19 giugno 2000 e del 26 luglio 2000, L.U.de.S. ha chiesto al Consiglio di Stato del Cantone Ticino di concederle l'autorizzazione per l'uso della denominazione "Università" secondo l'art. 14 LUni/TI.
L'8 maggio 2001 il Governo ticinese ha risolto quanto segue:
"1. Denominazione: nella misura in cui si usa unicamente l'acronimo L.U.de.S. non si generano confusioni con l'Università della Svizzera italiana. La denominazione Libera università degli studi di scienze umane e tecnologiche va seguita dall'indicazione "privata, non accreditata". Le denominazioni "università svizzera" e "università" accompagnate dalla località Lugano vanno evitate perché fonte di equivoci. Questa denominazione potrebbe trarre in inganno circa l'esistenza di pretesi rapporti ufficiali con l'ente pubblico ed è quindi in contrasto con l'art. 6 della legge federale per la protezione degli stemmi pubblici e di altri segni pubblici, del 5 giugno 1931 [...].
2. Agli studenti, già nella fase di informazione e al momento dell'iscrizione, va chiaramente indicato che i titoli rilasciati dalla L.U.de.S. non sono equipollenti a titoli di università statali o accreditate svizzere o dell'EU. Nel caso il titolo venga dato congiuntamente con una università statale o accreditata svizzera o dell'EU, va chiaramente indicato il nome dell'università.
I documenti che attestano l'accordo dell'università convenzionata sono da trasmettere all'Autorità cantonale. [...]
3. Il Cantone Ticino non è competente per la valutazione relativa alla qualità dei corsi offerti; la L.U.de.S., i corsi e i diplomi rilasciati non sono accreditati nel sistema universitario svizzero.
4. e 5. [...]"
Il 28 maggio 2001 L.U.de.S. ha introdotto al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico contro questa risoluzione.
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il rimedio, in quanto ammissibile, e ha annullato la decisione cantonale, nella misura in cui impone alla ricorrente di aggiungere alla sua denominazione il complemento "non accreditata".
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) La ricorrente contesta in primo luogo la costituzionalità dell'art. 14 LUni/TI, adducendo che la competenza di emanare prescrizioni in materia di formazione professionale e scuole universitarie spetterebbe, in virtù dell'art. 63 Cost., alla Confederazione. Il principio della preminenza del diritto federale (art. 49 Cost.) sarebbe pertanto violato. Inoltre la norma in esame istituirebbe un monopolio illegittimo a favore del Cantone nel proprio territorio, violando la libertà economica sancita dall'art. 27 Cost.
b) La disciplina stabilita con l'art. 14 LUni/TI, come indica il titolo marginale del disposto ("Protezione del nome"), è intesa ad evitare che nel Cantone Ticino siano creati istituti d'insegnamento, dichiarantisi università che potrebbero essere confusi con l'Università della Svizzera italiana (USI). Quest'ultima, istituita con la relativa legge cantonale del 3 ottobre 1995 (v. art. 1 cpv. 1 LUni/TI), è stata riconosciuta il 1o novembre 2000 dalla Confederazione come università avente diritto ai sussidi conformemente alla legge federale dell'8 ottobre 1999 sull'aiuto alle università e la cooperazione nel settore universitario (legge sull'aiuto alle università, LAU; RS 414.20); parallelamente il Cantone Ticino è stato riconosciuto come Cantone universitario.
L'art. 14 LUni/TI sancisce due principi: da un lato nessun altro istituto d'insegnamento può avere lo stesso nome dell'università cantonale, ossia "Università della Svizzera italiana" (art. 14 cpv. 2 LUni/TI), dall'altro l'uso del termine "Università" (e simili) è sottoposto ad autorizzazione, perché il Cantone possa imporre designazioni supplementari che gli sembrino necessarie ai fini di evitare un rischio di confusione con l'ateneo cantonale (art. 14 cpv. 1 LUni/TI). Oltre ad essere intese come misure a tutela del nome, le precisazioni imponibili in base all'art. 14 LUni/TI possono perseguire un interesse di polizia del commercio, in quanto intendano evitare che scuole private siano confuse con istituti che garantiscono un curricolo formativo riconosciuto, com'è il caso per l'USI. In simili circostanze, la disciplina instaurata con l'art. 14 LUni/TI costituisce, indirettamente, anche uno strumento per fronteggiare l'attività di istituti d'insegnamento poco seri, intesi al rilascio di titoli accademici senza che la formazione accordata sia di livello universitario. In questa direzione andava peraltro un appello del 28 ottobre 1993 della Conferenza universitaria svizzera ai Direttori cantonali della pubblica educazione, versato agli atti, in cui si invitavano i Cantoni a predisporre tutte le misure amministrative per impedire tali attività. Ciò posto, va ora esaminata la costituzionalità della norma litigiosa alla luce dell'ordinamento delle competenze.
c) La competenza in materia di formazione spetta in prima linea ai Cantoni (art. 62 e 63 Cost.; REGINA KIENER, Bildung, Forschung und Kultur, in: Daniel Thürer e altri [editori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, n. 1 pag. 904). Tale prerogativa include la vigilanza anche nei confronti di istituzioni d'insegnamento private, in prima analisi di scuole per l'istruzione scolastica di base, generalmente sottoposte ad autorizzazione (cfr. art. 62 cpv. 2 Cost.; HERBERT PLOTKE, Bildung und Schule in den kantonalen Verfassungen, in: Strukturen des schweizerischen Bildungswesens, supplemento RDS, Basilea 1994, pag. 62; v. per il Cantone Ticino gli art. 80 segg. della legge cantonale della scuola, del 1o febbraio 1990 [LSc/TI]). La vigilanza, nel senso di un controllo di polizia del commercio fondato su un interesse pubblico, può estendersi anche ad altri settori dell'insegnamento, come le università private: la loro istituzione e il loro esercizio possono essere sottoposti a restrizioni da parte del Cantone, e ciò in base alla sua menzionata competenza in materia di formazione (art. 62 Cost.) o, più generalmente, alla sua sovranità in materia di polizia (cfr. HERBERT PLOTKE, Rechtliche Massnahmen gegen unseriöse private Ausbildungsstätten auf Hochschulstufe und gegen wertlose oder täuschende akademische Titel, in: Private Institutionen auf Hochschulstufe - Rechtsfragen, edito dalla Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione [CDPE], Berna 1990, pag. 37 segg., 64 segg., 130; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, in: ZBl 99/1998 pag. 268). Del resto, nella misura in cui siano minacciati beni di polizia, intesi, segnatamente, alla protezione del pubblico da istituti d'insegnamento poco seri, e quindi sia minacciata la buona fede nei rapporti commerciali, un intervento del Cantone è senz'altro giustificato (WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 256 e 269; cfr. anche Pra 85/1996 n. 2 pag. 3, 2P.95/1993, consid. 3 e 4).
D'altra parte anche l'art. 944 CO è inteso alla tutela di interessi pubblici: esso, infatti, può essere richiamato anche dai Cantoni per evitare che istituti didattici privati utilizzino, nella loro ragione sociale, denominazioni suscettibili di creare un rischio di confusione con le scuole pubbliche, partecipando così - indebitamente - alla loro credibilità e alla loro rinomanza (DTF 100 Ib 29 consid. 4; PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 75 seg.; WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 268). Al pari dell'art. 29 cpv. 2 CC - applicabile se sia in discussione il nome di un'associazione o di una fondazione, pur rilevando che i principi in materia di protezione delle ditte commerciali sono validi per analogia, nella misura in cui ciò sia giustificato dalla similitudine degli interessi perseguiti dalle rispettive norme di protezione (DTF 102 II 161 consid. 2; cfr. anche DTF 83 II 249 consid. 2 e DTF 116 II 605 consid. 4a; PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 84 seg.) - l'art. 944 CO, in quanto norma del diritto federale, non impedisce però al Cantone di disciplinare la protezione del nome della propria università mediante una norma di diritto pubblico cantonale - fondata sull'art. 62 cpv. 1 Cost. - nei confronti di istituti che soggiacciono alla sua sovranità territoriale (cfr. DTF 97 I 116 consid. 4 e 5; WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 268). In particolare non vi osta l'art. 63 cpv. 2 Cost., come del resto il precedente art. 27 vCost.: certo, in quanto sancisce che la Confederazione può istituire, gestire o sostenere scuole universitarie e altri istituti di formazione superiore, tale norma instaura una competenza della Confederazione. Sennonché, tale prerogativa non preclude quella cantonale, che è da intendersi perlomeno parallela a quella federale (KIENER, op. cit., n. 11 pag. 907/908; MARCO BORGHI, in: Commentario della Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874, n. 1 ad art. 27 Cost.; JEAN-LUC GASSMANN, La répartition des compétences dans le domaine de la formation, de la recherche et des médicaments, in: Thomas Fleiner e altri [editori], BV-CF 2000, Die neue schweizerische Bundesverfassung, Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 176). Si può infine rilevare che queste ultime considerazioni valgono anche qualora la legge federale del 5 giugno 1931 per la protezione degli stemmi pubblici e di altri segni pubblici (RS 232.21; in seguito: legge per la protezione degli stemmi pubblici), espressamente richiamata dal Consiglio di Stato nella decisione impugnata, tutelasse le università: ciò è peraltro dubbio, ma tale quesito può rimanere indeciso (cfr. anche consid. 4b).
d) Ne discende che la normativa cantonale in esame non viola la forza derogatoria del diritto federale sancita dall'art. 49 Cost. né altrimenti determina un monopolio illecito a favore dello Stato. Del resto è perlomeno legittimo - comunque non anticostituzionale - emanare una norma intesa, come nel caso dell'art. 14 LUni/TI, ad evitare confusioni e pertanto a tutelare gli utenti. A quest'ultimo proposito va precisato che con l'accezione "Università", ritenuta singolarmente, in Svizzera è comunemente inteso un ateneo pubblico o perlomeno un istituto d'insegnamento e di ricerca sostenuto dallo Stato, come già rilevato dal Tribunale federale in DTF 97 I 116 consid. 5b. Ora, proprio come in quella vertenza, anche l'attuale ricorrente si è conformata - di fatto - a tale tesi, avendo aggiunto sin dall'inizio, per la designazione dell'istituto, il termine "Libera" alla denominazione "Università" (cfr. DTF 97 I 116 segg. nella causa "Verein Freie Evangelisch-Theologische Hochschule Basel", consid. 5b).
La critica d'incostituzionalità dell'art. 14 LUni/TI risulta pertanto infondata. Rimane da esaminare la legittimità delle singole condizioni alla luce delle ulteriori censure ricorsuali.
3. a) La ricorrente contesta l'obbligo di posporre alla propria denominazione il termine "privata": l'accezione "Libera Università" sarebbe sufficiente per esprimere il carattere privato della propria istituzione. A torto. Anzitutto, l'esigenza di aggiungere il termine "privata" è conforme allo scopo perseguito dall'art. 14 LUni/TI: trattandosi nel caso della ricorrente di un istituto non statale, il termine "libero" non è sufficientemente chiaro per fare capire a terzi la natura effettiva dell'ente. Come ritenuto a ragione dal Consiglio di Stato nella propria risposta, il termine "Libera" associato a "Università", non è immediatamente e esclusivamente riconducibile, in Svizzera, ad un'università privata. Del resto esistono atenei che pur denominandosi "Libera Università" sono, in realtà, istituti statali (come ad esempio la "Freie Universität Berlin"; cfr. art. 1 della legge berlinese sulle università, del 17 novembre 1999 [Gesetz über die Hochschulen im Land Berlin, Berliner Hochschulgesetz, BerlHG]; v. anche DTF 97 I 116 consid. 5d). Come stabilito anche dal Tribunale federale nella sentenza appena citata, l'espressione "libera" - perlomeno per i parametri svizzeri - può risultare ambigua; in ogni caso, combinata con il termine "Università" tale espressione non è univoca come contrapposizione a "statale" (cfr. DTF 97 I 116 consid. 5d, in cui il divieto impartito all'associazione "Verein Freie Evangelisch-Theologische Hochschule Basel" di recare questo nome è stato giudicato conforme alla costituzione federale; cfr. anche DTF 125 I 347 consid. 3c concernente la "Freie Öffentliche Schule Freiburg"). In altri termini, se anche, come afferma l'insorgente, l'accezione "Libera", associata a "Università", fosse chiara per il mondo accademico (internazionale), non è affatto dimostrato che tale significato - ed è determinante - sarebbe certo e evidente per tutti i potenziali utenti. In conformità agli obiettivi perseguiti dall'art. 14 LUni/TI è pertanto concepibile pretendere da un organismo privato, come in concreto, una denominazione che non possa essere confusa con l'esistente Università della Svizzera italiana. Ad ogni modo, e contrariamente all'opinione dell'associazione ricorrente, tale obbligo non si riferisce alla sua esistenza o al suo nome iscritto nel registro di commercio, bensì esplica effetti diretti solo sulla denominazione dell'istituto d'insegnamento da lei gestito nella comunicazione verso terzi (cfr. anche DTF 97 I 116 consid. 5b). Con il complemento contestato - che peraltro riproduce la natura veritiera, ossia privata, dell'istituto - non sono neppure in discussione, né risultano altrimenti limitate, le attività scientifiche, di ricerca e di insegnamento proposte dalla ricorrente.
b) Per le ragioni descritte, nell'obbligo litigioso non è individuabile una limitazione della libertà della scienza (art. 20 Cost.). Ma quand'anche una restrizione fosse ravvisabile - così come una limitazione delle ulteriori garanzie invocate, quali la libertà d'associazione (art. 23 Cost.) e la libertà economica (art. 27 Cost.), sempreché la ricorrente possa validamente prevalersene, ma il quesito può su questo punto rimanere indeciso - essa sarebbe sorretta da un interesse pubblico sufficiente, inteso ad escludere un rischio latente di confusione con un ateneo pubblico. Inoltre, essa risulterebbe senz'altro idonea e adeguata, quindi proporzionata a tale scopo, poiché inequivocabile relativamente alla natura dell'istituto e di agevole applicazione. Ritenuta poi soddisfatta l'esigenza di una base legale sufficiente - essendo l'art. 14 LUni/TI contenuto in una legge in senso formale e di chiaro tenore - tale restrizione sarebbe pertanto conforme all'art. 36 Cost. A maggior ragione la decisione impugnata non risulta arbitraria, ossia manifestamente insostenibile, destituita di fondamento serio e oggettivo o in palese contrasto con il senso di giustizia e di equità (sulla nozione di arbitrio: DTF 127 I 54 consid. 2b, 60 consid. 5a; DTF 125 I 166 consid. 2a e relativi rinvii). Infine, nella misura in cui la ricorrente censura una pretesa disparità di trattamento (art. 8 Cost.) con altre strutture analoghe a cui non sarebbe imposta la medesima condizione, il gravame è irricevibile per carenza di motivazione (sul cosiddetto principio dell'allegazione v. DTF 117 Ia 393 consid. 1c). In particolare, l'insorgente non evoca, nell'impugnativa, alcun istituto privato, non riconducibile all'Università della Svizzera italiana, a cui il Cantone Ticino avrebbe consentito l'uso del termine "Università" senza dover aggiungere il termine "privata".
4. L'insorgente contesta inoltre la legittimità dell'obbligo comminatole di posporre alla propria denominazione il complemento "non accreditata". L'imposizione di una tale condizione a un ente, come nel suo caso, di recente costituzione e comunque inteso all'ottenimento di una certificazione di qualità, costituirebbe un intervento arbitrario, non sorretto da una valida base legale, che potrebbe avere un impatto negativo sugli utenti e quindi pregiudicare la serietà dell'iniziativa didattica perseguita.
a) La legge sull'aiuto alle università stabilisce all'art. 5 che sulla base di una convenzione di cooperazione tra la Confederazione e i Cantoni universitari (di cui fa parte, come si è accennato, il Cantone Ticino), può essere istituita la "Conferenza universitaria svizzera" (CUS), ossia un organo comune della politica universitaria con potere decisionale, competente - segnatamente - per riconoscere istituti o cicli di studio (art. 6 cpv. 1 lett. d LAU), come pure per emanare direttive sulla valutazione dell'insegnamento e della ricerca (art. 6 cpv. 1 lett. e LAU). Questo organo, di cui il Cantone Ticino è membro, è stato istituito mediante il concordato intercantonale del 9 dicembre 1999 sul coordinamento universitario (in seguito: concordato), a cui il Cantone Ticino ha aderito il 6 giugno 2001, completato dalla convenzione tra la Confederazione e i Cantoni universitari sulla cooperazione nel settore universitario, del 14 dicembre 2000 (RS 414.205; in seguito: convenzione sulla cooperazione), sottoscritta dal Cantone Ticino il 19 settembre 2001. L'art. 7 LAU, dal titolo marginale "accreditamento e garanzia della qualità", sancisce che la Confederazione, i Cantoni universitari e le università garantiscono e sviluppano la qualità dell'insegnamento e della ricerca (cpv. 1). Il capoverso 2 del disposto stabilisce che la Confederazione e i Cantoni universitari istituiscono, a tale scopo, un organo indipendente incaricato, a destinazione della CUS, di - segnatamente - definire le esigenze relative alla garanzia della qualità e verificare regolarmente la loro osservanza (lett. a), di formulare proposte per attuare a livello nazionale una procedura che consenta di accreditare le istituzioni che intendono ottenere l'accreditamento per se stesse oppure per taluni dei loro cicli di studio (lett. b) e di verificare in base alle direttive stabilite dalla Conferenza universitaria la legittimità dell'accreditamento (lett. c). Tale organo, denominato "Organo di accreditamento e di garanzia della qualità" (OAQ), è stato istituito mediante il concordato e la convenzione sulla cooperazione citati, i quali ne precisano le competenze e i compiti.
Ora, queste normative possono determinare procedura e condizioni materiali per il riconoscimento, ma non instaurano alcun obbligo per istituti privati già esistenti o fondati da poco, di sottoporsi a questa procedura di riconoscimento, rispettivamente di offrire cicli di studio che soddisfino le condizioni per un riconoscimento. Inoltre, tale regolamentazione non contiene una disposizione da cui si possa dedurre un obbligo per istituti non riconosciuti o non ancora riconosciuti di recare esplicitamente la menzione "non accreditati". L'esigenza, imposta dal Consiglio di Stato alla ricorrente, di aggiungere il termine "non accreditata" non dispone pertanto di una base legale nella legislazione federale in materia di università, né nelle relative convenzioni, né infine nel regolamento dell'Organo di accreditamento e di garanzia della qualità, del 22 febbraio 2001.
b) Una base legale per l'obbligo di recare la menzione "non accreditata" non può essere ravvisata neppure nella legge per la protezione degli stemmi pubblici, che ha quale scopo di assicurare in modo speciale la protezione dei segni pubblici contro il rischio di un'utilizzazione abusiva nell'ambito commerciale (DTF 116 IV 254 consid. 1a). In particolare, la denominazione della ricorrente non sembra rientrare nel campo d'applicazione della normativa, segnatamente dell'art. 6 della legge per la protezione degli stemmi pubblici, che vieta l'utilizzazione di denominazioni ufficiali del tipo "Confederazione", "federale", "Cantoni", "cantonale", "Comune", "comunale", rispettivamente di "espressioni facili a confondere con queste parole", vietate siccome suscettibili di far supporre erroneamente, a fini commerciali, l'esistenza di una relazione tra l'impresa e la Confederazione, un Cantone o un Comune (DTF 116 IV 254 consid. 1b; DTF 102 IV 46 consid. 3). Il quesito del campo d'applicazione di questa legge non va comunque approfondito poiché un rischio di confusione con l'ateneo cantonale è già da ritenersi escluso con l'esigenza, fondata sull'art. 14 LUni/TI e non anticostituzionale, di aggiungere il termine "privata" (cfr. consid. 3).
c) Come base legale per la menzione "non accreditata" entra in considerazione solo l'art. 14 LUni/TI, la cui validità va esaminata alla luce dei diritti fondamentali invocati, in primo luogo della libertà economica: la ricorrente ne ravvisa la violazione, in sostanza perché il provvedimento in questione lederebbe la libera promozione della sua attività nel settore dell'insegnamento.
aa) La libertà economica garantita dall'art. 27 cpv. 1 Cost. - e precedentemente (denominata libertà di commercio e d'industria) dall'art. 31 vCost., di cui riprende essenzialmente i principi e le modalità (cfr. RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 307 segg.) - protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 125 I 267 consid. 2b, 276 consid. 3a; DTF 124 I 310 consid. 3a; RDAT 2001 I n. 45 pag. 175, 2P.11/2000, consid. 5a e relativi rinvii). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.). La ricorrente, costituita nella forma di un'associazione ed esercitante un'attività privata d'insegnamento e di ricerca, può da questo profilo senz'altro richiamarsi al precetto (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. I, n. 422 pag. 154). Sennonché, nell'esercizio del proprio istituto d'insegnamento l'insorgente agisce, secondo le sue dichiarazioni, senza scopo lucrativo. Ora, il presupposto di un fine economico rientra nella nozione medesima di libertà economica e, come tale, è sempre preteso (GRISEL, op. cit., n. 380 pag. 143; RENÉ RHINOW, in: Commentario della Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874, n. 70 ad art. 31 Cost.). Questa condizione va però relativizzata, nel senso che non necessariamente è richiesto, come obiettivo unico, il conseguimento di un utile o di un profitto (cfr. ZBl 101/2000 pag. 215, 1A.183/1998, consid. 2b): in questo quadro si può riconoscere uno scopo di lucro (in senso ampio), quando per il perseguimento di un fine ideale - come ad esempio per le attività culturali - si sfruttano risorse commerciali per coprire le spese di gestione, ossia si ricercano entrate economiche, necessarie per espletare la propria attività (v. DTF 56 I 431 consid. 1; ZBl 71/1970 pag. 379, P.13/1969, consid. 5; GRISEL, op. cit., n. 236 pag. 98; RHINOW, in: Commentario cit., n. 71 ad art. 31 Cost.; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basilea 1995, vol. II, n. 1873 pag. 1136). Nel caso specifico, la ricorrente necessita senza dubbio di entrate, talora cospicue, per la conduzione del suo istituto e come tale agisce alla ricerca di fondi, finanziati in parte dalle rette degli studenti. A quest'ultimo proposito giova poi rilevare che l'insegnamento non viene dispensato a titolo gratuito, bensì - perlomeno parzialmente - in virtù del versamento di tasse d'iscrizione ai corsi, quale "controprestazione pecuniaria", qualificabile come parte costitutiva della nozione di "attività lucrativa" (cfr. DTF 56 I 431 consid. 1). Ne discende che, gestendo una scuola privata, la ricorrente non persegue uno scopo ideale puro, senza connessione con un impiego di mezzi economici, e può quindi richiamare la protezione della libertà economica (v. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 647; GIOVANNI BIAGGINI, Wirtschaftsfreiheit, in: Daniel Thürer e altri [editori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, n. 7 pag. 782; nella misura in cui da DTF 80 I 139 consid. 2 e DTF 97 I 116 consid. 4 possa evincersi un'altra opinione, essa non può essere mantenuta).
bb) Conformemente all'art. 36 cpv. 1 Cost. le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale (prima frase). Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima (seconda frase). Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile (terza frase). Qualora sussista una limitazione grave di un diritto fondamentale, il Tribunale federale esamina liberamente se essa poggi su una base legale sufficiente; se non è grave, la cognizione è ristretta all'arbitrio (DTF 124 I 310 consid. 3b; DTF 123 I 212 consid. 3a; DTF 122 I 130 consid. 3a/bb e relativi riferimenti; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 177). Il quesito di sapere se l'obbligo per la ricorrente di aggiungere la menzione "non accreditata" alla propria denominazione configuri una limitazione grave della libertà economica può rimanere indeciso, poiché la censura di una base legale carente è fondata già dal profilo dell'arbitrio.
cc) Anzitutto va premesso che il concetto di "riconoscimento", rispettivamente di "accreditamento", ai sensi della legislazione federale sull'aiuto alle università si riferisce sia ai singoli istituti come pure ai cicli di studio proposti e ai diplomi rilasciati (messaggio n. 98.070 del Consiglio federale del 25 novembre 1998 sul promovimento della formazione, della ricerca e della tecnologia negli anni 2000-2003, FF 1999 pag. 355/356; sul significato del riconoscimento v. anche PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 67 segg.). Non risulterebbe pertanto sempre chiaro riconoscere d'acchito a che elemento la menzione di non riconoscimento si riferisca, anche se nel caso specifico l'aggettivo femminile "non accreditata" non lascerebbe spazio a dubbi riguardo a un mancato riconoscimento dell'istituto in quanto tale, autodefinitosi "Università". In secondo luogo va rilevato che un mancato riconoscimento non configura necessariamente uno stato durevole. In effetti, ogni istituto d'insegnamento neocostituito abbisogna generalmente di un certo tempo per ottenere il riconoscimento dei propri cicli di studio e dei diplomi rilasciati, proprio come è stato il caso per il Cantone Ticino con l'USI. All'occorrenza bisognerebbe correggere o relativizzare la precisazione in questione, a seconda dell'evoluzione del processo di accreditamento. Certo, può essere senz'altro concepibile e giustificato, quindi legittimo, che un istituto privato menzioni nella propria pubblicità, in modo veritiero, che dispone di un riconoscimento e quale sia la sua estensione (PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 69); d'altra parte ci si deve attendere da un istituto corretto che, in virtù del principio della buona fede nei rapporti commerciali, informi nella propria documentazione circa il riconoscimento o il non riconoscimento dei cicli di studio offerti, rispettivamente dei diplomi rilasciati, senza pubblicare dichiarazioni false o adescanti. In questo senso, eventuali disposizioni che obblighino gli istituti privati ad informare correttamente gli utenti interessati non sarebbero sproporzionate. Orbene, nel caso in rassegna la decisione impugnata stabilisce precisamente, nella propria cifra 2, un siffatto obbligo di informazione, che la ricorrente non solo non contesta, ma che, anzi, dichiara di rispettare.
Litigioso è, piuttosto, il quesito di sapere se un istituto d'insegnamento neocostituito possa essere obbligato a indicare, nella propria denominazione, che non è riconosciuto. Certo, mediante una simile precisazione i potenziali utenti sarebbero informati in modo immediatamente riconoscibile sull'attuale valore della formazione dispensata, non (ancora) riconosciuta ai sensi della legislazione federale sull'aiuto alle università, nella misura in cui i cicli di studio offerti appartengano effettivamente alle categorie d'insegnamento ivi contemplate. Sennonché, tale obbligo - come sostiene a giusto titolo la ricorrente - potrebbe pregiudicare lo sviluppo perseguito dall'istituto e quindi il raggiungimento delle finalità accademiche sancite dagli statuti societari. Considerata questa evenienza alla luce della libertà economica, la misura impugnata non trova riferimento diretto nell'art. 14 LUni/TI, essenzialmente inteso - come rilevato in precedenza - alla tutela del nome dell'università pubblica. Tale disposto, al pari delle altre norme richiamate nella risoluzione querelata, non costituisce, pertanto, una base legale sufficiente per la condizione impugnata. In simili circostanze, le censure ricorsuali di violazione della libertà economica risultano fondate per carenza di base legale, senza che ricorrano gli estremi previsti dall'art. 36 cpv. 1 terza frase Cost. Stante questo esito, non occorre stabilire se e in quale misura le ulteriori garanzie invocate siano lese. Neppure occorre vagliare la portata delle pratiche che la ricorrente dichiara di avere parallelamente in corso per la certificazione e il riconoscimento di propri corsi presso la Divisione della formazione professionale del Cantone Ticino, secondo le norme della legge ticinese sull'orientamento scolastico e professionale e sulla formazione professionale e continua, del 4 febbraio 1998 (Lorform/TI), oppure presso la Croce Rossa Svizzera, rispettivamente il Dipartimento formazione professionale della Conferenza dei direttori cantonali della sanità.
5. Per quanto riguarda le ulteriori condizioni, l'insorgente non critica l'obbligo di non usare le denominazioni "Università svizzera" e "Università" accompagnate dalla località Lugano, né quello - come detto in precedenza - di indicare chiaramente agli studenti, già nella fase di informazione e al momento dell'iscrizione, che i titoli rilasciati dalla L.U.de.S. non sono equipollenti a titoli di università statali o accreditate svizzere o dell'UE. Neppure contesta la condizione di indicare chiaramente il nome del relativo ateneo, nel caso in cui il titolo venga dato congiuntamente con una università statale o accreditata svizzera o dell'UE. Censura invece, ritenendolo arbitrario, l'obbligo sancito nella cifra 2 della decisione impugnata di trasmettere all'autorità cantonale i documenti che attestano eventuali accordi di università convenzionate. In che misura questa condizione sia pregiudizievole e anticostituzionale non risulta, o non risulta con sufficiente chiarezza, dalle allegazioni ricorsuali. È comunque legittimo che il Cantone Ticino, sulla base delle convenzioni sottoscritte a livello nazionale in materia di riconoscimento di istituti, cicli di studio o diplomi, voglia formarsi un'opinione sulle operazioni della ricorrente.
6. Per le ragioni esposte, il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, risulta fondato limitatamente alla condizione imposta alla ricorrente di aggiungere alla propria denominazione l'indicazione "non accreditata". Ciò stante, poco importa che l'insorgente abbia introdotto, pendente questa procedura, un'istanza di accreditamento ai sensi della legge sull'aiuto alle università, come traspare dai suoi scritti inviati al Tribunale federale il 21 dicembre 2001 e il 15 gennaio 2002, senza esservi stata invitata, e sulla cui ammissibilità, di conseguenza, non occorre determinarsi.
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Art. 9, 20, 27, 36, 49, 62 et 63 Cst.; art. 5 ss LAU; art. 14 de la loi cantonale du 3 octobre 1995 sur l'Université de la Suisse italienne et sur l'Ecole professionnelle de la Suisse italienne (LUni/TI); protection du nom des universités publiques; nécessité d'une autorisation pour l'utilisation de la dénomination "Université". Conformité de l'art. 14 LUni/TI au droit fédéral: les cantons sont compétents pour régler la protection du nom des universités publiques sur leur territoire; en particulier, comme c'est le cas dans le canton du Tessin, ils peuvent soumettre à autorisation l'utilisation du terme "Université" par des instituts d'enseignement privés (consid. 2).
L'exigence d'adjoindre au nom de l'institution le terme de "privée" pour pouvoir obtenir l'autorisation est conforme au but poursuivi par la norme de protection. Une telle mesure ne lèse pas les libertés fondamentales invoquées, puisqu'elle répond à un intérêt public suffisant - soit celui d'exclure tout risque de confusion avec l'université publique - et elle est proportionnée (consid. 3).
L'obligation d'ajouter la précision "non accréditée" n'est en revanche pas fondée sur une base légale valable. Elle viole la liberté économique dont peut se prévaloir l'association recourante qui ne poursuit pas un but purement idéal, indépendant de l'emploi de moyens économiques (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 20
La legge ticinese sull'Università della Svizzera italiana e sulla Scuola professionale della Svizzera italiana, del 3 ottobre 1995 (in seguito: LUni/TI) stabilisce, all'art. 14, dal titolo marginale "Protezione del nome", quanto segue:
"1 È necessaria l'autorizzazione del Consiglio di Stato per usare nel Cantone le denominazioni Università, Istituto universitario e simili da parte di enti pubblici o privati che svolgono una qualsiasi attività.
2 Nessun altro ente, pubblico o privato, può assumere nel Cantone la denominazione "Università della Svizzera italiana"."
Il 27 settembre 1999 è stata costituita, con sede legale a Zugo, un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. CC, attualmente iscritta nel registro di commercio del Canton Zugo con il nome "ASSOCIAZIONE L.U.de.S. Libera Università degli Studi di Scienze Umane e Tecnologiche" (in seguito: L.U.de.S.), la cui sede operativa e amministrativa è a Lugano-Paradiso. Secondo l'art. 1 n. 3 dei propri statuti, L.U.de.S. ha quale scopo "l'istruzione accademica e il perfezionamento a carattere scientifico e di ricerca (Akademischer Unterricht und Ausbildung sowie wissenschaftliche Forschung), avente come finalità inscindibili l'istruzione, la formazione universitaria, la ricerca scientifica e tecnologica". L'istituto si presenta al pubblico con la denominazione "L.U.de.S. Libera Università degli Studi di Scienze Umane e Tecnologiche".
Con istanze del 19 ottobre 1999, del 19 giugno 2000 e del 26 luglio 2000, L.U.de.S. ha chiesto al Consiglio di Stato del Cantone Ticino di concederle l'autorizzazione per l'uso della denominazione "Università" secondo l'art. 14 LUni/TI.
L'8 maggio 2001 il Governo ticinese ha risolto quanto segue:
"1. Denominazione: nella misura in cui si usa unicamente l'acronimo L.U.de.S. non si generano confusioni con l'Università della Svizzera italiana. La denominazione Libera università degli studi di scienze umane e tecnologiche va seguita dall'indicazione "privata, non accreditata". Le denominazioni "università svizzera" e "università" accompagnate dalla località Lugano vanno evitate perché fonte di equivoci. Questa denominazione potrebbe trarre in inganno circa l'esistenza di pretesi rapporti ufficiali con l'ente pubblico ed è quindi in contrasto con l'art. 6 della legge federale per la protezione degli stemmi pubblici e di altri segni pubblici, del 5 giugno 1931 [...].
2. Agli studenti, già nella fase di informazione e al momento dell'iscrizione, va chiaramente indicato che i titoli rilasciati dalla L.U.de.S. non sono equipollenti a titoli di università statali o accreditate svizzere o dell'EU. Nel caso il titolo venga dato congiuntamente con una università statale o accreditata svizzera o dell'EU, va chiaramente indicato il nome dell'università.
I documenti che attestano l'accordo dell'università convenzionata sono da trasmettere all'Autorità cantonale. [...]
3. Il Cantone Ticino non è competente per la valutazione relativa alla qualità dei corsi offerti; la L.U.de.S., i corsi e i diplomi rilasciati non sono accreditati nel sistema universitario svizzero.
4. e 5. [...]"
Il 28 maggio 2001 L.U.de.S. ha introdotto al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico contro questa risoluzione.
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il rimedio, in quanto ammissibile, e ha annullato la decisione cantonale, nella misura in cui impone alla ricorrente di aggiungere alla sua denominazione il complemento "non accreditata".
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) La ricorrente contesta in primo luogo la costituzionalità dell'art. 14 LUni/TI, adducendo che la competenza di emanare prescrizioni in materia di formazione professionale e scuole universitarie spetterebbe, in virtù dell'art. 63 Cost., alla Confederazione. Il principio della preminenza del diritto federale (art. 49 Cost.) sarebbe pertanto violato. Inoltre la norma in esame istituirebbe un monopolio illegittimo a favore del Cantone nel proprio territorio, violando la libertà economica sancita dall'art. 27 Cost.
b) La disciplina stabilita con l'art. 14 LUni/TI, come indica il titolo marginale del disposto ("Protezione del nome"), è intesa ad evitare che nel Cantone Ticino siano creati istituti d'insegnamento, dichiarantisi università che potrebbero essere confusi con l'Università della Svizzera italiana (USI). Quest'ultima, istituita con la relativa legge cantonale del 3 ottobre 1995 (v. art. 1 cpv. 1 LUni/TI), è stata riconosciuta il 1o novembre 2000 dalla Confederazione come università avente diritto ai sussidi conformemente alla legge federale dell'8 ottobre 1999 sull'aiuto alle università e la cooperazione nel settore universitario (legge sull'aiuto alle università, LAU; RS 414.20); parallelamente il Cantone Ticino è stato riconosciuto come Cantone universitario.
L'art. 14 LUni/TI sancisce due principi: da un lato nessun altro istituto d'insegnamento può avere lo stesso nome dell'università cantonale, ossia "Università della Svizzera italiana" (art. 14 cpv. 2 LUni/TI), dall'altro l'uso del termine "Università" (e simili) è sottoposto ad autorizzazione, perché il Cantone possa imporre designazioni supplementari che gli sembrino necessarie ai fini di evitare un rischio di confusione con l'ateneo cantonale (art. 14 cpv. 1 LUni/TI). Oltre ad essere intese come misure a tutela del nome, le precisazioni imponibili in base all'art. 14 LUni/TI possono perseguire un interesse di polizia del commercio, in quanto intendano evitare che scuole private siano confuse con istituti che garantiscono un curricolo formativo riconosciuto, com'è il caso per l'USI. In simili circostanze, la disciplina instaurata con l'art. 14 LUni/TI costituisce, indirettamente, anche uno strumento per fronteggiare l'attività di istituti d'insegnamento poco seri, intesi al rilascio di titoli accademici senza che la formazione accordata sia di livello universitario. In questa direzione andava peraltro un appello del 28 ottobre 1993 della Conferenza universitaria svizzera ai Direttori cantonali della pubblica educazione, versato agli atti, in cui si invitavano i Cantoni a predisporre tutte le misure amministrative per impedire tali attività. Ciò posto, va ora esaminata la costituzionalità della norma litigiosa alla luce dell'ordinamento delle competenze.
c) La competenza in materia di formazione spetta in prima linea ai Cantoni (art. 62 e 63 Cost.; REGINA KIENER, Bildung, Forschung und Kultur, in: Daniel Thürer e altri [editori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, n. 1 pag. 904). Tale prerogativa include la vigilanza anche nei confronti di istituzioni d'insegnamento private, in prima analisi di scuole per l'istruzione scolastica di base, generalmente sottoposte ad autorizzazione (cfr. art. 62 cpv. 2 Cost.; HERBERT PLOTKE, Bildung und Schule in den kantonalen Verfassungen, in: Strukturen des schweizerischen Bildungswesens, supplemento RDS, Basilea 1994, pag. 62; v. per il Cantone Ticino gli art. 80 segg. della legge cantonale della scuola, del 1o febbraio 1990 [LSc/TI]). La vigilanza, nel senso di un controllo di polizia del commercio fondato su un interesse pubblico, può estendersi anche ad altri settori dell'insegnamento, come le università private: la loro istituzione e il loro esercizio possono essere sottoposti a restrizioni da parte del Cantone, e ciò in base alla sua menzionata competenza in materia di formazione (art. 62 Cost.) o, più generalmente, alla sua sovranità in materia di polizia (cfr. HERBERT PLOTKE, Rechtliche Massnahmen gegen unseriöse private Ausbildungsstätten auf Hochschulstufe und gegen wertlose oder täuschende akademische Titel, in: Private Institutionen auf Hochschulstufe - Rechtsfragen, edito dalla Conferenza svizzera dei direttori cantonali della pubblica educazione [CDPE], Berna 1990, pag. 37 segg., 64 segg., 130; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol, in: ZBl 99/1998 pag. 268). Del resto, nella misura in cui siano minacciati beni di polizia, intesi, segnatamente, alla protezione del pubblico da istituti d'insegnamento poco seri, e quindi sia minacciata la buona fede nei rapporti commerciali, un intervento del Cantone è senz'altro giustificato (WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 256 e 269; cfr. anche Pra 85/1996 n. 2 pag. 3, 2P.95/1993, consid. 3 e 4).
D'altra parte anche l'art. 944 CO è inteso alla tutela di interessi pubblici: esso, infatti, può essere richiamato anche dai Cantoni per evitare che istituti didattici privati utilizzino, nella loro ragione sociale, denominazioni suscettibili di creare un rischio di confusione con le scuole pubbliche, partecipando così - indebitamente - alla loro credibilità e alla loro rinomanza (DTF 100 Ib 29 consid. 4; PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 75 seg.; WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 268). Al pari dell'art. 29 cpv. 2 CC - applicabile se sia in discussione il nome di un'associazione o di una fondazione, pur rilevando che i principi in materia di protezione delle ditte commerciali sono validi per analogia, nella misura in cui ciò sia giustificato dalla similitudine degli interessi perseguiti dalle rispettive norme di protezione (DTF 102 II 161 consid. 2; cfr. anche DTF 83 II 249 consid. 2 e DTF 116 II 605 consid. 4a; PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 84 seg.) - l'art. 944 CO, in quanto norma del diritto federale, non impedisce però al Cantone di disciplinare la protezione del nome della propria università mediante una norma di diritto pubblico cantonale - fondata sull'art. 62 cpv. 1 Cost. - nei confronti di istituti che soggiacciono alla sua sovranità territoriale (cfr. DTF 97 I 116 consid. 4 e 5; WAGNER PFEIFER, op. cit., pag. 268). In particolare non vi osta l'art. 63 cpv. 2 Cost., come del resto il precedente art. 27 vCost.: certo, in quanto sancisce che la Confederazione può istituire, gestire o sostenere scuole universitarie e altri istituti di formazione superiore, tale norma instaura una competenza della Confederazione. Sennonché, tale prerogativa non preclude quella cantonale, che è da intendersi perlomeno parallela a quella federale (KIENER, op. cit., n. 11 pag. 907/908; MARCO BORGHI, in: Commentario della Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874, n. 1 ad art. 27 Cost.; JEAN-LUC GASSMANN, La répartition des compétences dans le domaine de la formation, de la recherche et des médicaments, in: Thomas Fleiner e altri [editori], BV-CF 2000, Die neue schweizerische Bundesverfassung, Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 176). Si può infine rilevare che queste ultime considerazioni valgono anche qualora la legge federale del 5 giugno 1931 per la protezione degli stemmi pubblici e di altri segni pubblici (RS 232.21; in seguito: legge per la protezione degli stemmi pubblici), espressamente richiamata dal Consiglio di Stato nella decisione impugnata, tutelasse le università: ciò è peraltro dubbio, ma tale quesito può rimanere indeciso (cfr. anche consid. 4b).
d) Ne discende che la normativa cantonale in esame non viola la forza derogatoria del diritto federale sancita dall'art. 49 Cost. né altrimenti determina un monopolio illecito a favore dello Stato. Del resto è perlomeno legittimo - comunque non anticostituzionale - emanare una norma intesa, come nel caso dell'art. 14 LUni/TI, ad evitare confusioni e pertanto a tutelare gli utenti. A quest'ultimo proposito va precisato che con l'accezione "Università", ritenuta singolarmente, in Svizzera è comunemente inteso un ateneo pubblico o perlomeno un istituto d'insegnamento e di ricerca sostenuto dallo Stato, come già rilevato dal Tribunale federale in DTF 97 I 116 consid. 5b. Ora, proprio come in quella vertenza, anche l'attuale ricorrente si è conformata - di fatto - a tale tesi, avendo aggiunto sin dall'inizio, per la designazione dell'istituto, il termine "Libera" alla denominazione "Università" (cfr. DTF 97 I 116 segg. nella causa "Verein Freie Evangelisch-Theologische Hochschule Basel", consid. 5b).
La critica d'incostituzionalità dell'art. 14 LUni/TI risulta pertanto infondata. Rimane da esaminare la legittimità delle singole condizioni alla luce delle ulteriori censure ricorsuali.
3. a) La ricorrente contesta l'obbligo di posporre alla propria denominazione il termine "privata": l'accezione "Libera Università" sarebbe sufficiente per esprimere il carattere privato della propria istituzione. A torto. Anzitutto, l'esigenza di aggiungere il termine "privata" è conforme allo scopo perseguito dall'art. 14 LUni/TI: trattandosi nel caso della ricorrente di un istituto non statale, il termine "libero" non è sufficientemente chiaro per fare capire a terzi la natura effettiva dell'ente. Come ritenuto a ragione dal Consiglio di Stato nella propria risposta, il termine "Libera" associato a "Università", non è immediatamente e esclusivamente riconducibile, in Svizzera, ad un'università privata. Del resto esistono atenei che pur denominandosi "Libera Università" sono, in realtà, istituti statali (come ad esempio la "Freie Universität Berlin"; cfr. art. 1 della legge berlinese sulle università, del 17 novembre 1999 [Gesetz über die Hochschulen im Land Berlin, Berliner Hochschulgesetz, BerlHG]; v. anche DTF 97 I 116 consid. 5d). Come stabilito anche dal Tribunale federale nella sentenza appena citata, l'espressione "libera" - perlomeno per i parametri svizzeri - può risultare ambigua; in ogni caso, combinata con il termine "Università" tale espressione non è univoca come contrapposizione a "statale" (cfr. DTF 97 I 116 consid. 5d, in cui il divieto impartito all'associazione "Verein Freie Evangelisch-Theologische Hochschule Basel" di recare questo nome è stato giudicato conforme alla costituzione federale; cfr. anche DTF 125 I 347 consid. 3c concernente la "Freie Öffentliche Schule Freiburg"). In altri termini, se anche, come afferma l'insorgente, l'accezione "Libera", associata a "Università", fosse chiara per il mondo accademico (internazionale), non è affatto dimostrato che tale significato - ed è determinante - sarebbe certo e evidente per tutti i potenziali utenti. In conformità agli obiettivi perseguiti dall'art. 14 LUni/TI è pertanto concepibile pretendere da un organismo privato, come in concreto, una denominazione che non possa essere confusa con l'esistente Università della Svizzera italiana. Ad ogni modo, e contrariamente all'opinione dell'associazione ricorrente, tale obbligo non si riferisce alla sua esistenza o al suo nome iscritto nel registro di commercio, bensì esplica effetti diretti solo sulla denominazione dell'istituto d'insegnamento da lei gestito nella comunicazione verso terzi (cfr. anche DTF 97 I 116 consid. 5b). Con il complemento contestato - che peraltro riproduce la natura veritiera, ossia privata, dell'istituto - non sono neppure in discussione, né risultano altrimenti limitate, le attività scientifiche, di ricerca e di insegnamento proposte dalla ricorrente.
b) Per le ragioni descritte, nell'obbligo litigioso non è individuabile una limitazione della libertà della scienza (art. 20 Cost.). Ma quand'anche una restrizione fosse ravvisabile - così come una limitazione delle ulteriori garanzie invocate, quali la libertà d'associazione (art. 23 Cost.) e la libertà economica (art. 27 Cost.), sempreché la ricorrente possa validamente prevalersene, ma il quesito può su questo punto rimanere indeciso - essa sarebbe sorretta da un interesse pubblico sufficiente, inteso ad escludere un rischio latente di confusione con un ateneo pubblico. Inoltre, essa risulterebbe senz'altro idonea e adeguata, quindi proporzionata a tale scopo, poiché inequivocabile relativamente alla natura dell'istituto e di agevole applicazione. Ritenuta poi soddisfatta l'esigenza di una base legale sufficiente - essendo l'art. 14 LUni/TI contenuto in una legge in senso formale e di chiaro tenore - tale restrizione sarebbe pertanto conforme all'art. 36 Cost. A maggior ragione la decisione impugnata non risulta arbitraria, ossia manifestamente insostenibile, destituita di fondamento serio e oggettivo o in palese contrasto con il senso di giustizia e di equità (sulla nozione di arbitrio: DTF 127 I 54 consid. 2b, 60 consid. 5a; DTF 125 I 166 consid. 2a e relativi rinvii). Infine, nella misura in cui la ricorrente censura una pretesa disparità di trattamento (art. 8 Cost.) con altre strutture analoghe a cui non sarebbe imposta la medesima condizione, il gravame è irricevibile per carenza di motivazione (sul cosiddetto principio dell'allegazione v. DTF 117 Ia 393 consid. 1c). In particolare, l'insorgente non evoca, nell'impugnativa, alcun istituto privato, non riconducibile all'Università della Svizzera italiana, a cui il Cantone Ticino avrebbe consentito l'uso del termine "Università" senza dover aggiungere il termine "privata".
4. L'insorgente contesta inoltre la legittimità dell'obbligo comminatole di posporre alla propria denominazione il complemento "non accreditata". L'imposizione di una tale condizione a un ente, come nel suo caso, di recente costituzione e comunque inteso all'ottenimento di una certificazione di qualità, costituirebbe un intervento arbitrario, non sorretto da una valida base legale, che potrebbe avere un impatto negativo sugli utenti e quindi pregiudicare la serietà dell'iniziativa didattica perseguita.
a) La legge sull'aiuto alle università stabilisce all'art. 5 che sulla base di una convenzione di cooperazione tra la Confederazione e i Cantoni universitari (di cui fa parte, come si è accennato, il Cantone Ticino), può essere istituita la "Conferenza universitaria svizzera" (CUS), ossia un organo comune della politica universitaria con potere decisionale, competente - segnatamente - per riconoscere istituti o cicli di studio (art. 6 cpv. 1 lett. d LAU), come pure per emanare direttive sulla valutazione dell'insegnamento e della ricerca (art. 6 cpv. 1 lett. e LAU). Questo organo, di cui il Cantone Ticino è membro, è stato istituito mediante il concordato intercantonale del 9 dicembre 1999 sul coordinamento universitario (in seguito: concordato), a cui il Cantone Ticino ha aderito il 6 giugno 2001, completato dalla convenzione tra la Confederazione e i Cantoni universitari sulla cooperazione nel settore universitario, del 14 dicembre 2000 (RS 414.205; in seguito: convenzione sulla cooperazione), sottoscritta dal Cantone Ticino il 19 settembre 2001. L'art. 7 LAU, dal titolo marginale "accreditamento e garanzia della qualità", sancisce che la Confederazione, i Cantoni universitari e le università garantiscono e sviluppano la qualità dell'insegnamento e della ricerca (cpv. 1). Il capoverso 2 del disposto stabilisce che la Confederazione e i Cantoni universitari istituiscono, a tale scopo, un organo indipendente incaricato, a destinazione della CUS, di - segnatamente - definire le esigenze relative alla garanzia della qualità e verificare regolarmente la loro osservanza (lett. a), di formulare proposte per attuare a livello nazionale una procedura che consenta di accreditare le istituzioni che intendono ottenere l'accreditamento per se stesse oppure per taluni dei loro cicli di studio (lett. b) e di verificare in base alle direttive stabilite dalla Conferenza universitaria la legittimità dell'accreditamento (lett. c). Tale organo, denominato "Organo di accreditamento e di garanzia della qualità" (OAQ), è stato istituito mediante il concordato e la convenzione sulla cooperazione citati, i quali ne precisano le competenze e i compiti.
Ora, queste normative possono determinare procedura e condizioni materiali per il riconoscimento, ma non instaurano alcun obbligo per istituti privati già esistenti o fondati da poco, di sottoporsi a questa procedura di riconoscimento, rispettivamente di offrire cicli di studio che soddisfino le condizioni per un riconoscimento. Inoltre, tale regolamentazione non contiene una disposizione da cui si possa dedurre un obbligo per istituti non riconosciuti o non ancora riconosciuti di recare esplicitamente la menzione "non accreditati". L'esigenza, imposta dal Consiglio di Stato alla ricorrente, di aggiungere il termine "non accreditata" non dispone pertanto di una base legale nella legislazione federale in materia di università, né nelle relative convenzioni, né infine nel regolamento dell'Organo di accreditamento e di garanzia della qualità, del 22 febbraio 2001.
b) Una base legale per l'obbligo di recare la menzione "non accreditata" non può essere ravvisata neppure nella legge per la protezione degli stemmi pubblici, che ha quale scopo di assicurare in modo speciale la protezione dei segni pubblici contro il rischio di un'utilizzazione abusiva nell'ambito commerciale (DTF 116 IV 254 consid. 1a). In particolare, la denominazione della ricorrente non sembra rientrare nel campo d'applicazione della normativa, segnatamente dell'art. 6 della legge per la protezione degli stemmi pubblici, che vieta l'utilizzazione di denominazioni ufficiali del tipo "Confederazione", "federale", "Cantoni", "cantonale", "Comune", "comunale", rispettivamente di "espressioni facili a confondere con queste parole", vietate siccome suscettibili di far supporre erroneamente, a fini commerciali, l'esistenza di una relazione tra l'impresa e la Confederazione, un Cantone o un Comune (DTF 116 IV 254 consid. 1b; DTF 102 IV 46 consid. 3). Il quesito del campo d'applicazione di questa legge non va comunque approfondito poiché un rischio di confusione con l'ateneo cantonale è già da ritenersi escluso con l'esigenza, fondata sull'art. 14 LUni/TI e non anticostituzionale, di aggiungere il termine "privata" (cfr. consid. 3).
c) Come base legale per la menzione "non accreditata" entra in considerazione solo l'art. 14 LUni/TI, la cui validità va esaminata alla luce dei diritti fondamentali invocati, in primo luogo della libertà economica: la ricorrente ne ravvisa la violazione, in sostanza perché il provvedimento in questione lederebbe la libera promozione della sua attività nel settore dell'insegnamento.
aa) La libertà economica garantita dall'art. 27 cpv. 1 Cost. - e precedentemente (denominata libertà di commercio e d'industria) dall'art. 31 vCost., di cui riprende essenzialmente i principi e le modalità (cfr. RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basilea/Ginevra/Monaco 2000, pag. 307 segg.) - protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 125 I 267 consid. 2b, 276 consid. 3a; DTF 124 I 310 consid. 3a; RDAT 2001 I n. 45 pag. 175, 2P.11/2000, consid. 5a e relativi rinvii). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.). La ricorrente, costituita nella forma di un'associazione ed esercitante un'attività privata d'insegnamento e di ricerca, può da questo profilo senz'altro richiamarsi al precetto (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, vol. I, n. 422 pag. 154). Sennonché, nell'esercizio del proprio istituto d'insegnamento l'insorgente agisce, secondo le sue dichiarazioni, senza scopo lucrativo. Ora, il presupposto di un fine economico rientra nella nozione medesima di libertà economica e, come tale, è sempre preteso (GRISEL, op. cit., n. 380 pag. 143; RENÉ RHINOW, in: Commentario della Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874, n. 70 ad art. 31 Cost.). Questa condizione va però relativizzata, nel senso che non necessariamente è richiesto, come obiettivo unico, il conseguimento di un utile o di un profitto (cfr. ZBl 101/2000 pag. 215, 1A.183/1998, consid. 2b): in questo quadro si può riconoscere uno scopo di lucro (in senso ampio), quando per il perseguimento di un fine ideale - come ad esempio per le attività culturali - si sfruttano risorse commerciali per coprire le spese di gestione, ossia si ricercano entrate economiche, necessarie per espletare la propria attività (v. DTF 56 I 431 consid. 1; ZBl 71/1970 pag. 379, P.13/1969, consid. 5; GRISEL, op. cit., n. 236 pag. 98; RHINOW, in: Commentario cit., n. 71 ad art. 31 Cost.; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basilea 1995, vol. II, n. 1873 pag. 1136). Nel caso specifico, la ricorrente necessita senza dubbio di entrate, talora cospicue, per la conduzione del suo istituto e come tale agisce alla ricerca di fondi, finanziati in parte dalle rette degli studenti. A quest'ultimo proposito giova poi rilevare che l'insegnamento non viene dispensato a titolo gratuito, bensì - perlomeno parzialmente - in virtù del versamento di tasse d'iscrizione ai corsi, quale "controprestazione pecuniaria", qualificabile come parte costitutiva della nozione di "attività lucrativa" (cfr. DTF 56 I 431 consid. 1). Ne discende che, gestendo una scuola privata, la ricorrente non persegue uno scopo ideale puro, senza connessione con un impiego di mezzi economici, e può quindi richiamare la protezione della libertà economica (v. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 647; GIOVANNI BIAGGINI, Wirtschaftsfreiheit, in: Daniel Thürer e altri [editori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, n. 7 pag. 782; nella misura in cui da DTF 80 I 139 consid. 2 e DTF 97 I 116 consid. 4 possa evincersi un'altra opinione, essa non può essere mantenuta).
bb) Conformemente all'art. 36 cpv. 1 Cost. le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale (prima frase). Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima (seconda frase). Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile (terza frase). Qualora sussista una limitazione grave di un diritto fondamentale, il Tribunale federale esamina liberamente se essa poggi su una base legale sufficiente; se non è grave, la cognizione è ristretta all'arbitrio (DTF 124 I 310 consid. 3b; DTF 123 I 212 consid. 3a; DTF 122 I 130 consid. 3a/bb e relativi riferimenti; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 177). Il quesito di sapere se l'obbligo per la ricorrente di aggiungere la menzione "non accreditata" alla propria denominazione configuri una limitazione grave della libertà economica può rimanere indeciso, poiché la censura di una base legale carente è fondata già dal profilo dell'arbitrio.
cc) Anzitutto va premesso che il concetto di "riconoscimento", rispettivamente di "accreditamento", ai sensi della legislazione federale sull'aiuto alle università si riferisce sia ai singoli istituti come pure ai cicli di studio proposti e ai diplomi rilasciati (messaggio n. 98.070 del Consiglio federale del 25 novembre 1998 sul promovimento della formazione, della ricerca e della tecnologia negli anni 2000-2003, FF 1999 pag. 355/356; sul significato del riconoscimento v. anche PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 67 segg.). Non risulterebbe pertanto sempre chiaro riconoscere d'acchito a che elemento la menzione di non riconoscimento si riferisca, anche se nel caso specifico l'aggettivo femminile "non accreditata" non lascerebbe spazio a dubbi riguardo a un mancato riconoscimento dell'istituto in quanto tale, autodefinitosi "Università". In secondo luogo va rilevato che un mancato riconoscimento non configura necessariamente uno stato durevole. In effetti, ogni istituto d'insegnamento neocostituito abbisogna generalmente di un certo tempo per ottenere il riconoscimento dei propri cicli di studio e dei diplomi rilasciati, proprio come è stato il caso per il Cantone Ticino con l'USI. All'occorrenza bisognerebbe correggere o relativizzare la precisazione in questione, a seconda dell'evoluzione del processo di accreditamento. Certo, può essere senz'altro concepibile e giustificato, quindi legittimo, che un istituto privato menzioni nella propria pubblicità, in modo veritiero, che dispone di un riconoscimento e quale sia la sua estensione (PLOTKE, Rechtliche Massnahmen, op. cit., pag. 69); d'altra parte ci si deve attendere da un istituto corretto che, in virtù del principio della buona fede nei rapporti commerciali, informi nella propria documentazione circa il riconoscimento o il non riconoscimento dei cicli di studio offerti, rispettivamente dei diplomi rilasciati, senza pubblicare dichiarazioni false o adescanti. In questo senso, eventuali disposizioni che obblighino gli istituti privati ad informare correttamente gli utenti interessati non sarebbero sproporzionate. Orbene, nel caso in rassegna la decisione impugnata stabilisce precisamente, nella propria cifra 2, un siffatto obbligo di informazione, che la ricorrente non solo non contesta, ma che, anzi, dichiara di rispettare.
Litigioso è, piuttosto, il quesito di sapere se un istituto d'insegnamento neocostituito possa essere obbligato a indicare, nella propria denominazione, che non è riconosciuto. Certo, mediante una simile precisazione i potenziali utenti sarebbero informati in modo immediatamente riconoscibile sull'attuale valore della formazione dispensata, non (ancora) riconosciuta ai sensi della legislazione federale sull'aiuto alle università, nella misura in cui i cicli di studio offerti appartengano effettivamente alle categorie d'insegnamento ivi contemplate. Sennonché, tale obbligo - come sostiene a giusto titolo la ricorrente - potrebbe pregiudicare lo sviluppo perseguito dall'istituto e quindi il raggiungimento delle finalità accademiche sancite dagli statuti societari. Considerata questa evenienza alla luce della libertà economica, la misura impugnata non trova riferimento diretto nell'art. 14 LUni/TI, essenzialmente inteso - come rilevato in precedenza - alla tutela del nome dell'università pubblica. Tale disposto, al pari delle altre norme richiamate nella risoluzione querelata, non costituisce, pertanto, una base legale sufficiente per la condizione impugnata. In simili circostanze, le censure ricorsuali di violazione della libertà economica risultano fondate per carenza di base legale, senza che ricorrano gli estremi previsti dall'art. 36 cpv. 1 terza frase Cost. Stante questo esito, non occorre stabilire se e in quale misura le ulteriori garanzie invocate siano lese. Neppure occorre vagliare la portata delle pratiche che la ricorrente dichiara di avere parallelamente in corso per la certificazione e il riconoscimento di propri corsi presso la Divisione della formazione professionale del Cantone Ticino, secondo le norme della legge ticinese sull'orientamento scolastico e professionale e sulla formazione professionale e continua, del 4 febbraio 1998 (Lorform/TI), oppure presso la Croce Rossa Svizzera, rispettivamente il Dipartimento formazione professionale della Conferenza dei direttori cantonali della sanità.
5. Per quanto riguarda le ulteriori condizioni, l'insorgente non critica l'obbligo di non usare le denominazioni "Università svizzera" e "Università" accompagnate dalla località Lugano, né quello - come detto in precedenza - di indicare chiaramente agli studenti, già nella fase di informazione e al momento dell'iscrizione, che i titoli rilasciati dalla L.U.de.S. non sono equipollenti a titoli di università statali o accreditate svizzere o dell'UE. Neppure contesta la condizione di indicare chiaramente il nome del relativo ateneo, nel caso in cui il titolo venga dato congiuntamente con una università statale o accreditata svizzera o dell'UE. Censura invece, ritenendolo arbitrario, l'obbligo sancito nella cifra 2 della decisione impugnata di trasmettere all'autorità cantonale i documenti che attestano eventuali accordi di università convenzionate. In che misura questa condizione sia pregiudizievole e anticostituzionale non risulta, o non risulta con sufficiente chiarezza, dalle allegazioni ricorsuali. È comunque legittimo che il Cantone Ticino, sulla base delle convenzioni sottoscritte a livello nazionale in materia di riconoscimento di istituti, cicli di studio o diplomi, voglia formarsi un'opinione sulle operazioni della ricorrente.
6. Per le ragioni esposte, il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, risulta fondato limitatamente alla condizione imposta alla ricorrente di aggiungere alla propria denominazione l'indicazione "non accreditata". Ciò stante, poco importa che l'insorgente abbia introdotto, pendente questa procedura, un'istanza di accreditamento ai sensi della legge sull'aiuto alle università, come traspare dai suoi scritti inviati al Tribunale federale il 21 dicembre 2001 e il 15 gennaio 2002, senza esservi stata invitata, e sulla cui ammissibilità, di conseguenza, non occorre determinarsi.
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Art. 9, 20, 27, 36, 49, 62 e 63 Cost.; art. 5 segg. LAU; art. 14 della legge sull'Università della Svizzera italiana e sulla Scuola professionale della Svizzera italiana, del 3 ottobre 1995 (LUni/TI); protezione del nome delle università pubbliche; obbligo d'autorizzazione per l'uso della denominazione "Università". Conformità dell'art. 14 LUni/TI al diritto federale: i Cantoni sono competenti a disciplinare la protezione del nome delle università pubbliche nel loro territorio; in particolare, come è il caso nel Cantone Ticino, possono sottoporre ad autorizzazione l'uso del termine "Università" da parte di istituti d'insegnamento privati (consid. 2).
L'esigenza, ai fini del rilascio dell'autorizzazione, di precisare il nome dell'istituzione con il termine "privata" è conforme allo scopo perseguito dalla norma di protezione. Tale misura non lede le libertà fondamentali richiamate, poiché è sorretta da un interesse pubblico sufficiente - volto ad escludere un rischio di confusione con l'ateneo pubblico - ed è proporzionata (consid. 3).
L'obbligo di aggiungere la precisazione "non accreditata" non è invece sorretto da una valida base legale. Esso viola la libertà economica, della quale l'associazione ricorrente può prevalersi siccome non persegue uno scopo ideale puro, ossia senza connessione con un impiego di mezzi economici (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 191
Le 26 avril 1996, le Grand Conseil genevois a ouvert un crédit de 20 millions de francs pour subventionner notamment la reconstruction du stade de football des Charmilles. Celle-ci s'étant révélée impossible, la loi de 1996 a été modifiée le 19 juin 1997 et le crédit a été affecté à l'étude et à la construction d'un nouveau stade de football sur le site de la Praille, soit un périmètre d'une superficie de 98'000 m2 sur le territoire de la Ville de Lancy, propriété de la Ville de Genève et, pour partie, des CFF. Conformément à la loi de 1996, la Fondation du Stade de Genève a été créée le 29 février 1998, chargée de la maîtrise de l'ouvrage et de la recherche du financement.
Le 27 mai 1999, le Grand Conseil a adopté une loi portant sur la création d'une zone de développement 3 affectée à des activités commerciales et administratives. Selon l'exposé des motifs, le projet de stade avait été mis au concours. Sa capacité était étendue à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'Union des associations européennes de football (UEFA). Un centre commercial serait construit au nord du site, avec un parking d'environ 1'000 places et un hôtel. Un bâtiment de liaison (billetterie, boutique, guichet de banque) était prévu au centre du site. Les terrains occupés par le stade des Charmilles seraient cédés à la Ville de Genève, pour y créer un parc public. Le degré de sensibilité III était attribué au site de la Praille. La loi n'a pas fait l'objet d'un référendum ou d'un recours au Tribunal administratif.
Le plan localisé de quartier (PLQ) a été mis à l'enquête au mois de mars 1999, après le dépôt d'un premier rapport d'impact. Les oppositions ont été écartées par le Conseil d'Etat, puis par le Tribunal administratif genevois. Un second rapport d'impact a été déposé le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été accordées les 19 janvier et 29 juin 2000. Elles sont devenues définitives et le chantier de démolition a été ouvert le 22 mars 2000.
Le 7 mars 2000, une initiative populaire IN 118, intitulée "Pour un projet de stade raisonnable" a été lancée. Elle prévoit la modification de la loi du 26 avril 1996, dans sa version du 19 juin 1997, par la réduction de la subvention à 15 millions de francs, pour un stade de 15'000 places, avec comme conditions la renonciation au centre commercial (art. 1), le transfert gratuit du stade des Charmilles à une collectivité publique et la mise en conformité de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance fédérale sur la protection contre les accidents majeurs (art. 2). Le plan financier, soumis à l'approbation du Grand Conseil, prévoit que l'exploitant prend en charge, en fonds propres, 10% du prix de revient, ainsi que les frais d'exploitation, les frais financiers et les frais d'entretien (art. 3). L'initiative prévoit aussi l'abrogation de la loi du 27 mai 1999 et le reclassement en zone ferroviaire du terrain ayant appartenu aux CFF et affecté au centre commercial (art. 9).
Le 5 octobre 2000, le Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) a autorisé la construction du stade, avec bâtiment de liaison, hôtel et halte ferroviaire, ainsi que du centre commercial et des aménagements routiers. Divers recours ont été déclarés irrecevables, successivement par la commission cantonale et le Tribunal administratif, pour défaut de qualité. Les travaux ont débuté le 20 novembre 2000.
Le 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a déposé son rapport, concluant à la validité de l'IN 118, mais invitant le Grand Conseil à la rejeter. L'initiative présentait notamment des problèmes de compétences et d'exécutabilité; la réduction de la subvention et la fixation de nouvelles conditions se heurtaient aux droits acquis. La renonciation au centre commercial impliquait la révocation d'une autorisation déjà partiellement utilisée. La réduction du stade à 15'000 places nécessitait de reprendre entièrement le projet, et l'initiative exposerait l'Etat à payer des dédommagements importants. En proposant une modification de la loi alors qu'ils auraient pu s'y opposer à plusieurs reprises, les initiants poussaient l'Etat à adopter un comportement contradictoire, à la limite de la bonne foi.
Le 15 juin 2001, le Grand Conseil a déclaré valide l'initiative IN 118. Publiée le 20 juin 2001, sans motivation, cette décision fait l'objet d'un recours de droit public formé par Michel Rossetti, citoyen genevois. Celui-ci conclut à l'annulation de la décision du Grand Conseil et à l'invalidation de l'initiative. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le recourant a répliqué, et le comité d'initiative s'est déterminé le 1er mars 2002. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière.
1.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette décision d'invalidation. La qualité pour recourir dans ce domaine appartient alors à toute personne à laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 121 I 138 consid. 1 p. 139, 357 consid. 2a p. 360).
1.2 En revanche, il n'y a pas a priori violation du droit de vote du fait que l'autorité déclare entièrement valide une initiative cantonale, et décide par conséquent de la soumettre au peuple. La violation des droits politiques peut certes résulter de l'inobservation des règles de l'unité de la matière, de l'exigence d'exécutabilité et d'un éventuel abus du droit d'initiative, tels qu'ils sont invoqués par le recourant, car ces différents principes tendent directement à protéger l'électorat en tant qu'organe de suffrage, en assurant notamment une formation correcte de la volonté des électeurs. Cela est moins évident s'agissant de la violation alléguée de la garantie de la propriété, de la liberté économique, ainsi que du droit cantonal sur les constructions ou sur l'aménagement du territoire. De tels griefs ne relèvent pas du droit de vote proprement dit, mais du respect du droit matériel, notamment constitutionnel. Or, ce dernier est assuré par le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), qui permet au particulier d'attaquer les mesures qui le lèsent personnellement dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 88 OJ). L'art. 85 let. a OJ constitue pour sa part une voie de droit spécifique d'un tout autre genre, permettant d'intervenir, en qualité de citoyen, pour sauvegarder un intérêt public. Etendre l'intervention du Tribunal fédéral, dans le cadre de l'art. 85 let. a OJ, au contrôle de conformité au droit supérieur, forcerait cette juridiction à intervenir avant l'adoption de la norme, puis à l'occasion d'un contrôle abstrait, et enfin lors de décisions d'application; il en résulterait une protection juridique manifestement excessive (ATF 114 Ia 267 consid. 3 p. 271-273, confirmant la pratique antérieure en dépit des critiques de la doctrine).
1.3 La jurisprudence admet toutefois que la voie de l'art. 85 let. a OJ est ouverte lorsque l'autorité décide de présenter une initiative au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux règles supérieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une prétention à ce que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit matériel supérieur (ATF 114 Ia 267 précité; cf. ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne 1997, p. 145, pour qui une telle dispense découle directement des exigences de la démocratie, indépendamment du droit cantonal).
1.4 Selon l'art. 66 al. 3 de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (Cst./GE; RS 131.234), le Grand Conseil déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle. Même s'il ne sanctionne que les violations évidentes du droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit formel relatif à la recevabilité des initiatives, mais également le droit supérieur), le Grand Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office.
1.5 Il en résulte que le présent recours est recevable tant en ce qui concerne les griefs relatifs à son contenu possible, à l'unité de la matière et à l'abus du droit d'initiative que pour ce qui a trait au respect du droit supérieur, soit des droits fondamentaux, du droit fédéral (art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et de la législation genevoise; même si, sur ces derniers points, le recours pour violation des droits politiques tient le rôle de recours de droit public, la qualité pour agir ne dépend pas d'une atteinte personnelle à un intérêt juridiquement protégé.
Citoyen actif dans le canton de Genève, Michel Rossetti a donc qualité pour contester la validité de l'initiative IN 118.
2. Le recourant soulève cinq griefs. Il fait valoir en premier lieu que les dispositions prévues par l'initiative ne seraient pas de la compétence du Grand Conseil puisqu'elles auraient pour effet la révocation des deux autorisations de construire, actes de la compétence du DAEL; l'abrogation de la zone de développement 3 et le reclassement des terrains voués au centre commercial, voulus par l'initiative, supposeraient le dépôt d'un avant-projet par le DAEL, puis d'un projet par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil, qui adopte finalement le projet de loi, ne disposant que d'un droit de motion dans ce domaine. Dans un deuxième grief, le recourant invoque la règle d'unité de la matière, violée selon lui par le fait que l'initiative prévoit des mesures n'ayant aucun rapport intrinsèque, soit la réduction de la capacité du stade, le transfert de l'ancien stade des Charmilles à une collectivité publique, l'assainissement de la gare de la Praille et la suppression du centre commercial. Le recourant conteste ensuite, dans un troisième grief, la conformité de l'initiative au droit supérieur, soit en particulier la liberté économique (la révocation de l'autorisation de construire le centre commercial constituerait une mesure de politique économique, serait dépourvue d'intérêt public prépondérant et disproportionnée), la garantie de la propriété (la diminution de la subvention accordée à la Fondation du Stade de Genève et la formulation de conditions supplémentaires à son versement ne reposeraient pas non plus sur un intérêt public et seraient disproportionnées; compte tenu des délais de la procédure parlementaire, les travaux seront achevés lorsque pourront être révoquées les autorisations de construire), l'art. 21 LAT (l'initiative n'a été déposée qu'une année après l'adoption du plan de zones, et celui-ci a été concrétisé par un PLQ, puis par le début des travaux), l'art. 101 Cst./GE (qui attribue des compétences générales en faveur du Conseil d'Etat en matière financière et d'autorisation de construire), ainsi que la réglementation genevoise sur le droit des constructions (les compétences du DAEL en cette matière seraient violées). Le recourant soutient enfin, dans un dernier moyen, qu'il y aurait abus du droit d'initiative: il était possible aux initiants de demander le référendum, en tout cas à l'encontre des lois du 19 juin 1997 et du 27 mai 1999.
3. Les griefs relatifs à la compétence du Grand Conseil et à l'unité de la matière peuvent être écartés d'emblée.
3.1 Le recourant invoque l'art. 65 B Cst./GE. Il admet qu'une initiative populaire peut, en droit genevois, contenir des normes matériellement de rang administratif, pour autant toutefois que la législation cantonale soit respectée et que l'acte en question soit de la compétence du pouvoir législatif, et non du gouvernement ou de l'administration. En l'espèce, l'initiative aurait pour effet la révocation des autorisations de construire le stade et le centre commercial. Un tel acte contraire serait de la compétence exclusive de l'autorité qui a délivré les autorisations, soit le DAEL. Il en résulterait que l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative serait nul, faute de compétence du Grand Conseil en matière d'autorisation de construire.
Le recourant perd de vue que si, selon lui, la révocation des autorisations de construire est une conséquence de l'initiative, elle ne figure nullement dans le texte de celle-ci. L'acte contraire que pourrait impliquer l'acceptation de l'initiative n'est par conséquent pas automatique; il ne serait d'ailleurs pas effectué directement par le Grand Conseil, mais éventuellement exécuté par les autorités administratives compétentes.
Le recourant argumente de manière similaire à propos de l'abrogation de la zone de développement prévue à l'art. 9 de l'initiative. Il y aurait là aussi un acte de nature administrative que le Grand Conseil ne pourrait pas non plus adopter par la simple voie du projet de loi: selon les art. 15 A et 16 de la loi cantonale d'application de la LAT (LALAT), le Grand Conseil devrait préalablement s'exprimer par voie de motion (non soumise au référendum), l'avant-projet de loi étant établi par le DAEL, puis soumis à l'enquête publique. C'est manifestement cette procédure qu'ont voulu réserver les initiants en indiquant que l'abrogation de la zone de développement 3 aurait lieu "conformément à la procédure de modification de zone requise à cet effet". L'acceptation de l'initiative n'aurait donc pas pour effet une violation de la répartition des compétences dans ce domaine.
3.2 L'exigence d'unité de la matière figure à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. Selon le recourant, l'initiative IN 118 préconiserait, outre la réduction du stade de football, le transfert à titre gratuit à une collectivité publique du stade des Charmilles, situé en ville de Genève dans un tout autre secteur que le site de la Praille. L'assainissement de la gare de la Praille constituerait un objet totalement distinct, susceptible de faciliter la récolte de signatures auprès de ceux que le sort du stade indiffère. En votation populaire, les partisans d'un assainissement n'auraient d'autre choix que de condamner simultanément le projet de stade. Quant à la suppression du centre commercial, elle tiendrait à des motifs de politique économique (protéger le petit commerce) et de protection de l'environnement (limiter les nuisances du trafic automobile).
L'unité de la matière est une notion relative, dont les exigences doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but (dans l'arrêt précité, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci peuvent être rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231).
Il en va ainsi dans le cas particulier. S'il y a une diversité de moyens dans les propositions de l'initiative, tous tendent à une modification du projet de construction sur le site de la Praille, lequel comprend déjà à l'heure actuelle plusieurs éléments différents comme le stade lui-même et le centre commercial. L'assainissement de la gare de la Praille et le transfert du stade des Charmilles constituent des conditions, posées à l'art. 2 de l'initiative, à l'octroi de la subvention réduite prévue à l'art. 1. L'initiative forme donc un tout suffisamment cohérent pour que l'exigence d'unité de la matière soit respectée. On ne se trouve donc nullement dans l'un des principaux cas où, selon la jurisprudence actuelle, l'unité de matière fait défaut, soit parce que l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), soit parce qu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions que l'initiative contient, soit encore parce que les différentes clauses de l'initiative sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). Au demeurant, l'électeur n'est nullement placé devant un choix entre la réalisation du stade initialement prévu et l'assainissement de la gare de la Praille, dès lors que ce dernier est de toute façon imposé par le droit fédéral. Le grief de défaut d'unité de la matière doit donc être rejeté.
4. De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 231/232 et les arrêts cités).
4.1 Outre la réduction de la subvention et les nouvelles conditions posées à son octroi, l'initiative prévoit, en son art. 9, que la partie de la zone de développement 3 créée par la loi du 27 mai 1999 dans le but de permettre des activités commerciales et administratives ainsi que la construction du stade est abrogée conformément à la procédure applicable, et reclassée en zone ferroviaire pour répondre aux besoins futurs des CFF. Le recourant y voit une violation de l'art. 21 LAT, qui pose le principe de la stabilité des plans. Il relève que la loi du 27 mai 1999 est entrée en force et a été concrétisée par l'adoption du PLQ le 8 septembre 1999, puis par l'octroi des autorisations de construire. Les motifs de révision, liés à la réduction des immissions, ne sauraient l'emporter sur l'exigence de stabilité.
4.2 Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1). Ils font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (al. 2). Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396; ATF 123 I 175 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Toutefois, plus le plan est d'adoption récente et les modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette modification doivent être impérieux (même arrêt, p. 233). Les circonstances à prendre en considération peuvent être de fait ou de droit (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105); elles sont notamment les suivantes:
- la durée de validité du plan: pour autant que celui-ci satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145). Plus le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité. Lorsque le plan litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y a lieu de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan récent d'une année et demie pourrait être amené à subir, par la voie de l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement (arrêt 1P.489/2001 du 4 décembre 2001);
- le degré de précision et de réalisation du plan: l'adoption d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire ou l'investissement de sommes importantes dans l'équipement des terrains permettent aux propriétaires de tabler sur le maintien de l'affectation prévue; par ailleurs, lorsque le plan d'affectation a été mis en oeuvre par l'octroi d'autorisations de construire, sa stabilité doit également être garantie;
- l'étendue de la modification requise: des modifications mineures peuvent être autorisées lorsqu'elles n'impliquent pas un réexamen d'ensemble de la planification (ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396);
- les motifs de modification: conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (art. 44a LPE [RS 814.01], art. 31 ss OPair [RS 814.318.142.1]; pour un rappel de ces critères, cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p.184-186; HALLER/KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3e éd., Zurich 1999, p. 119 s.). En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 115 et la jurisprudence citée).
4.3 Le plan de zone no 28950 dont les initiants proposent l'abrogation a été adopté le 27 mai 1999 par le Grand Conseil, sans faire l'objet d'une demande de référendum, ni d'un recours auprès du Tribunal administratif cantonal. Entré en force le 24 juillet suivant, il prévoit le passage en zone de développement 3, affectée à des activités commerciales et administratives ainsi qu'à un stade de football, de l'ensemble du périmètre concerné par le projet. Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat relève que la reconstruction du stade des Charmilles s'est révélée impossible et que le site de la Praille était le plus adapté à ce projet. Un concours avait été lancé, portant sur les aspects architecturaux et financiers. Le projet retenu prévoit la création d'un stade de forme ovoïde et asymétrique, semi-enterré, dont la capacité avait été portée de 25'000 à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'UEFA. Le projet prévoit expressément la création d'un centre commercial au nord du site, ainsi qu'une zone administrative au centre. Le financement prévu serait assuré par l'Etat de Genève, à hauteur de 17 millions de francs, par la Ville de Genève pour un million de francs, par le Crédit Suisse pour 20 millions et, pour 30 millions par l'exploitant du centre commercial. Le degré de sensibilité III a en outre été attribué au périmètre concerné. Par la suite, le PLQ no 28962-67 a été mis à l'enquête jusqu'au 13 juillet 1999. Il a suscité quatre oppositions, dont celles du WWF et de l'Association transports et environnement, qui n'étaient pas opposés au projet de stade et de centre commercial, mais réclamaient une desserte suffisante par les transports publics et un complément dans ce sens au rapport d'impact. Les oppositions ont été rejetées le 8 septembre 1999. Une association de quartier a également recouru. Ces procédures ont abouti à des transactions et à un arrêt d'irrecevabilité. La seconde partie de l'étude d'impact a été déposée le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été délivrées par le DAEL et sont entrées en force le 18 février 2000. Une demande tendant à reconsidérer l'arrêté d'approbation du plan de quartier et une demande de prolongation du délai d'opposition ont été rejetées par le Conseil d'Etat le 12 avril 2000. Après que le Conseil d'Etat ait autorisé l'application des normes de la zone de développement, le DAEL a délivré les autorisations de construire le 5 octobre 2000; les recours formés contre ces décisions, dépourvus d'effet suspensif, ont été déclarés irrecevables faute de légitimation active des recourants. Ceux-ci ont formé un recours de droit administratif, encore pendant au moment où le présent recours de droit public a été déposé.
4.4 Il apparaît par conséquent que l'initiative a été déposée, et la décision du Grand Conseil sur sa validité rendue, respectivement, moins d'une année et deux ans après l'adoption du plan de zone. Outre qu'il s'agit là d'un très bref délai, le plan a été immédiatement suivi de mesures concrètes d'exécution que sont le PLQ et les autorisations de construire. Les investissements opérés sont par ailleurs considérables, de sorte que seules des circonstances exceptionnelles auraient pu permettre une telle révision. Force est de constater que de telles circonstances font défaut. Les problèmes liés à la protection de l'air et à la nécessité d'assainir la gare de la Praille ne sont guère nouveaux; ils ont été examinés, en particulier dans le cadre des études d'impact à l'appui du PLQ, puis des autorisations de construire, et pouvaient déjà être invoqués à l'encontre du plan de modification de zones.
Le Grand Conseil genevois prétend que la volonté manifestée par les électeurs de réduire la capacité du stade et de supprimer le centre commercial constituerait une modification importante des circonstances justifiant un changement de planification. Il perd ainsi de vue que, lorsque le droit cantonal permet à des tiers, par le biais de l'initiative législative, de requérir une modification de la planification, cela ne saurait toutefois affaiblir la présomption de validité et de stabilité du plan d'affectation, car ces principes découlent du droit fédéral (ATF 120 Ia 227 consid. 2c in fine p. 233 et consid. 2e p. 234). L'abrogation du plan de zone ne serait en définitive motivée que par un changement de volonté politique - respectivement populaire -, ce qui ne constitue pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 111 II 326 consid. 1a/cc p. 327; ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 114; cf. TANQUEREL, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 30, 32, 37-40 ad art. 21 LAT et les références citées; HOHL, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, thèse Zurich 1989, p. 29 et 89).
4.5 Il en résulte que l'art. 9 de l'initiative doit être annulé, la modification du plan de zone apparaissant contraire aux exigences de stabilité découlant du droit fédéral. Par voie de conséquence, le plan localisé de quartier doit également subsister, et les autorisations de construire ne peuvent être mises en cause pour des motifs tenant à l'aménagement du territoire. Il convient dès lors de se demander si, en dépit du maintien de la planification actuelle, le complexe de la Praille pourrait être redimensionné comme l'exige l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative. Le gabarit du stade et sa capacité (30'000 personnes) sont clairement définis dans le PLQ, de même que l'implantation du centre commercial, de sorte que la réduction du premier et la renonciation au second pourraient s'avérer inconciliables avec les mesures d'aménagement adoptées jusque-là. La question peut demeurer indécise, car supposées compatibles avec les plans en vigueur, la réduction de la capacité d'accueil du stade et la renonciation au centre commercial n'apparaissent de toute façon plus réalisables.
5. Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 101 Ia 354 consid. 9 p. 365 et les arrêts cités). Il ne se justifie pas de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne se justifie toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 99 Ia 406 consid. 4c p. 407; ATF 94 I 120 consid. 4b p. 126 concernant des initiatives visant à interrompre des travaux de construction). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable (GRISEL, op. cit., p. 254). L'impossibilité peut être matérielle ou juridique. S'agissant des initiatives tendant à la remise en cause de travaux, la jurisprudence considère qu'il n'y a pas inexécutabilité du simple fait que l'ouvrage est déjà commencé (ATF 94 I 125), mais qu'il y a impossibilité matérielle d'exécution lorsque l'ouvrage est en état d'achèvement (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 367 ss).
5.1 Pour juger de cette question, il y a lieu, compte tenu de l'objet et du caractère de l'initiative, de se placer non pas au moment du dépôt de l'initiative, mais, au plus tôt, au moment où l'autorité compétente statue sur sa recevabilité, voire au moment le plus proche possible de celui où l'initiative devrait être soumise au vote populaire (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 369). Le droit d'initiative n'implique aucun effet suspensif, de sorte qu'il est possible qu'une initiative exécutable au moment de son dépôt devienne impossible à réaliser au moment du scrutin, pour autant toutefois que ce dernier n'ait pas été retardé à dessein (GRISEL, loc. cit.).
5.2 En l'espèce, les opposants au projet de stade et de centre commercial avaient la possibilité de recourir ou de lancer un référendum contre la loi du 27 mai 1999, ce qui eût permis d'éviter que l'avancement des travaux ne rende leur démarche irréalisable. Il ne pouvait en effet leur échapper d'emblée que, compte tenu des délais de traitement des initiatives populaires et de l'absence d'effet suspensif, l'avancement des travaux pourrait rendre illusoire toute tentative de redimensionnement du projet. Or, sur le vu du calendrier établi par le Secrétariat du Grand Conseil, tel qu'il figure notamment en tête du rapport de la commission législative, la décision du Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative et l'opposition éventuelle d'un contre-projet devait intervenir avant le mois de juin 2002, l'adoption d'un éventuel contre-projet devant avoir lieu avant le mois de juin 2003. Compte tenu de ces délais, qui résultent des art. 67 A et 49 al. 3 let. b et c Cst./GE, une votation populaire ne pouvait donc pas être envisagée avant 2003, soit approximativement au moment de l'inauguration, prévue au mois de juin 2003, voire plus tôt encore pour le centre commercial. Les ouvrages se trouveraient en voie d'achèvement, si ce n'est déjà complètement réalisés, au moment de la votation populaire, ce qui constitue un cas d'impossibilité matérielle selon la jurisprudence précitée.
5.3 Il ressort de ce qui précède que l'initiative est partiellement contraire au droit fédéral en tant qu'elle tend à restaurer l'ancienne planification (art. 9), et qu'elle est par ailleurs irréalisable en tant qu'elle vise à réduire la capacité du stade et à supprimer le centre commercial (art. 1 seconde partie). Il y a lieu dès lors de déterminer si les autres dispositions de l'initiative pourraient être soumises, pour elles-mêmes, au peuple.
6. Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231; ATF 124 I 107 consid. 5b p. 117; ATF 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). En vertu du principe de la proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé.
6.1 La loi que l'initiative tend à modifier est une loi de subvention. Celle-ci est ramenée de 20 millions à 15 millions de francs (art. 1 et 8), et assortie de conditions nouvelles: l'abandon de la construction du centre commercial, le transfert du stade des Charmilles à une collectivité publique et l'adaptation de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance du 27 février 1991 sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012). De l'aveu même des initiants, ces deux dernières conditions n'ont pas de portée: le transfert gratuit du stade des Charmilles était déjà considéré comme acquis bien avant le lancement de l'initiative, et cette exigence ne serait qu'un "maintien des conditions initiales". Quant à la mise en conformité de la gare de la Praille avec l'OPAM, l'art. 2 let. b de l'initiative n'a qu'une portée déclaratoire dès lors que le respect des prescriptions fédérales s'impose de toute manière. Les initiants admettent d'ailleurs, sur ce point également, que cette question était déjà résolue au moment du lancement de l'initiative, sur le vu des promesses faites par le Conseil d'Etat genevois de n'autoriser l'ouverture du complexe que si toutes les conditions de sécurité sont satisfaites.
6.2 Si elle est certes envisageable nonobstant l'achèvement des ouvrages, la réduction de la subvention va de paire avec celle de la capacité du stade, et ne paraît pas pouvoir constituer un objet autonome aux yeux des signataires de l'initiative. Selon l'exposé figurant sur la formule de récolte des signatures, les initiants considéraient un stade de 30'000 places comme surdimensionné, dénonçaient le fait que l'exploitant ne participe pas au financement et n'assume pas les risques, critiquaient la création d'un centre commercial sur le terrain des CFF et demandaient la mise en conformité du site avec l'OPAM. La réduction de la subvention ne fait pas l'objet d'une motivation particulière et n'apparaît dès lors que comme une conséquence de la réduction de la capacité du stade. La réduction de l'engagement de l'Etat paraît certes correspondre à la volonté des initiants, mais cette seule mesure n'a plus guère de sens si les projets de stade et de centre commercial doivent être achevés tels qu'initialement prévus. L'initiative se trouve ainsi privée de son objet essentiel et il est douteux que les citoyens qui ont soutenu l'initiative l'eussent également signée s'il s'était uniquement agi de réduire la subvention de l'Etat. Au contraire, limitée à cette question, l'initiative se trouverait totalement dénaturée, de sorte qu'elle ne peut qu'être invalidée dans son ensemble (cf. ATF 119 Ia 154 consid. 9a p. 165/166 et les références citées).
7. Les considérations qui précèdent inspirent également de sérieuses réserves sous l'angle de l'interdiction de l'abus de droit, applicable en matière de droits politiques (art. 2 CC, art. 5 al. 3 Cst.; TANQUEREL, L'abus de droit en droit public suisse, in L'abus de droit, comparaisons franco-suisses, Actes du séminaire de Genève, mai 1998, Saint-Etienne 2001, p. 173-191, 174/175).
7.1 On ne saurait certes refuser de soumettre une initiative au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c p. 159; cf. ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une initiative comportant une multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier attentivement le texte proposé au moment de le signer). L'abus de droit pourrait aussi être admis, même lorsque le droit cantonal n'institue pas de délai d'attente, dans le cas d'une initiative tentant de remettre en cause un objet sur lequel les citoyens se sont déjà clairement prononcés, et ce à plusieurs reprises (ATF 99 Ia 402 consid. 4b p. 406).
7.2 En l'espèce, le projet de stade, largement rendu public, a été débattu par trois fois au Grand Conseil lors de l'adoption des lois de 1996, 1997 et 1999, soumises au référendum facultatif. Celui-ci n'a pas été demandé, en particulier contre la loi du 27 mai 1999, alors que les conditions juridiques et financières à la construction du stade et du centre commercial étaient déjà clairement fixées. En outre, l'initiative n'est pas sans ambiguïtés, quant aux moyens qu'elle met en oeuvre et quant à sa réelle efficacité: préconisant un redimensionnement du projet, elle modifie les conditions d'octroi de la subvention en instituant des conditions nouvelles qui, pour l'essentiel, ne dépendent pas du bénéficiaire de la subvention. Par ailleurs, elle comprend diverses dispositions (transfert gratuit du stade des Charmilles et respect de l'OPAM) qui, de l'aveu même des initiants, étaient déjà prévues auparavant. Compte tenu de la lourdeur de la procédure ayant précédé l'octroi des autorisations de construire (adoption successive de trois lois, puis du PLQ mis à l'enquête, avec une double étude d'impact), de l'absence de toute circonstance nouvelle justifiant un réexamen de l'ensemble du projet (cf. consid. 4.4 ci-dessus), du peu de temps écoulé depuis son adoption et des problèmes d'exécutabilité qui se posaient d'emblée, on peut élever certains doutes sur la légitimité de la démarche des initiants.
L'annulation de l'ensemble de l'initiative, pour les motifs qui précèdent, dispense toutefois d'examiner plus avant la question de l'abus de droit. Peut également demeurer indécise la question de savoir si, en l'absence d'un intérêt public prépondérant dûment établi, une réduction de la subvention était admissible.
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fr
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Art. 85 lit. a OG; Zulässigkeit der kantonalen Volksinitiative "für ein vernünftiges Stadionprojekt". Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde gegen die Gültigerklärung der Initiative (E. 1).
Berücksichtigung der kantonalen Kompetenzordnung, Einheit der Materie (E. 3).
Die Änderung des Nutzungsplans, weniger als ein Jahr seit dessen Erlass, ist mit Art. 21 RPG nicht vereinbar (E. 4).
Die Initiative ist undurchführbar, soweit sie Bauarbeiten in Frage stellt, deren Beendigung bevorsteht (E. 5).
Der verbleibende Teil der Initiative (Reduktion der kantonalen Subvention) hat keine eigenständige Bedeutung (E. 6), weshalb die Initiative insgesamt ungültig ist.
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-190%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 190
Sachverhalt ab Seite 191
Le 26 avril 1996, le Grand Conseil genevois a ouvert un crédit de 20 millions de francs pour subventionner notamment la reconstruction du stade de football des Charmilles. Celle-ci s'étant révélée impossible, la loi de 1996 a été modifiée le 19 juin 1997 et le crédit a été affecté à l'étude et à la construction d'un nouveau stade de football sur le site de la Praille, soit un périmètre d'une superficie de 98'000 m2 sur le territoire de la Ville de Lancy, propriété de la Ville de Genève et, pour partie, des CFF. Conformément à la loi de 1996, la Fondation du Stade de Genève a été créée le 29 février 1998, chargée de la maîtrise de l'ouvrage et de la recherche du financement.
Le 27 mai 1999, le Grand Conseil a adopté une loi portant sur la création d'une zone de développement 3 affectée à des activités commerciales et administratives. Selon l'exposé des motifs, le projet de stade avait été mis au concours. Sa capacité était étendue à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'Union des associations européennes de football (UEFA). Un centre commercial serait construit au nord du site, avec un parking d'environ 1'000 places et un hôtel. Un bâtiment de liaison (billetterie, boutique, guichet de banque) était prévu au centre du site. Les terrains occupés par le stade des Charmilles seraient cédés à la Ville de Genève, pour y créer un parc public. Le degré de sensibilité III était attribué au site de la Praille. La loi n'a pas fait l'objet d'un référendum ou d'un recours au Tribunal administratif.
Le plan localisé de quartier (PLQ) a été mis à l'enquête au mois de mars 1999, après le dépôt d'un premier rapport d'impact. Les oppositions ont été écartées par le Conseil d'Etat, puis par le Tribunal administratif genevois. Un second rapport d'impact a été déposé le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été accordées les 19 janvier et 29 juin 2000. Elles sont devenues définitives et le chantier de démolition a été ouvert le 22 mars 2000.
Le 7 mars 2000, une initiative populaire IN 118, intitulée "Pour un projet de stade raisonnable" a été lancée. Elle prévoit la modification de la loi du 26 avril 1996, dans sa version du 19 juin 1997, par la réduction de la subvention à 15 millions de francs, pour un stade de 15'000 places, avec comme conditions la renonciation au centre commercial (art. 1), le transfert gratuit du stade des Charmilles à une collectivité publique et la mise en conformité de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance fédérale sur la protection contre les accidents majeurs (art. 2). Le plan financier, soumis à l'approbation du Grand Conseil, prévoit que l'exploitant prend en charge, en fonds propres, 10% du prix de revient, ainsi que les frais d'exploitation, les frais financiers et les frais d'entretien (art. 3). L'initiative prévoit aussi l'abrogation de la loi du 27 mai 1999 et le reclassement en zone ferroviaire du terrain ayant appartenu aux CFF et affecté au centre commercial (art. 9).
Le 5 octobre 2000, le Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) a autorisé la construction du stade, avec bâtiment de liaison, hôtel et halte ferroviaire, ainsi que du centre commercial et des aménagements routiers. Divers recours ont été déclarés irrecevables, successivement par la commission cantonale et le Tribunal administratif, pour défaut de qualité. Les travaux ont débuté le 20 novembre 2000.
Le 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a déposé son rapport, concluant à la validité de l'IN 118, mais invitant le Grand Conseil à la rejeter. L'initiative présentait notamment des problèmes de compétences et d'exécutabilité; la réduction de la subvention et la fixation de nouvelles conditions se heurtaient aux droits acquis. La renonciation au centre commercial impliquait la révocation d'une autorisation déjà partiellement utilisée. La réduction du stade à 15'000 places nécessitait de reprendre entièrement le projet, et l'initiative exposerait l'Etat à payer des dédommagements importants. En proposant une modification de la loi alors qu'ils auraient pu s'y opposer à plusieurs reprises, les initiants poussaient l'Etat à adopter un comportement contradictoire, à la limite de la bonne foi.
Le 15 juin 2001, le Grand Conseil a déclaré valide l'initiative IN 118. Publiée le 20 juin 2001, sans motivation, cette décision fait l'objet d'un recours de droit public formé par Michel Rossetti, citoyen genevois. Celui-ci conclut à l'annulation de la décision du Grand Conseil et à l'invalidation de l'initiative. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le recourant a répliqué, et le comité d'initiative s'est déterminé le 1er mars 2002. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière.
1.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette décision d'invalidation. La qualité pour recourir dans ce domaine appartient alors à toute personne à laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 121 I 138 consid. 1 p. 139, 357 consid. 2a p. 360).
1.2 En revanche, il n'y a pas a priori violation du droit de vote du fait que l'autorité déclare entièrement valide une initiative cantonale, et décide par conséquent de la soumettre au peuple. La violation des droits politiques peut certes résulter de l'inobservation des règles de l'unité de la matière, de l'exigence d'exécutabilité et d'un éventuel abus du droit d'initiative, tels qu'ils sont invoqués par le recourant, car ces différents principes tendent directement à protéger l'électorat en tant qu'organe de suffrage, en assurant notamment une formation correcte de la volonté des électeurs. Cela est moins évident s'agissant de la violation alléguée de la garantie de la propriété, de la liberté économique, ainsi que du droit cantonal sur les constructions ou sur l'aménagement du territoire. De tels griefs ne relèvent pas du droit de vote proprement dit, mais du respect du droit matériel, notamment constitutionnel. Or, ce dernier est assuré par le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), qui permet au particulier d'attaquer les mesures qui le lèsent personnellement dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 88 OJ). L'art. 85 let. a OJ constitue pour sa part une voie de droit spécifique d'un tout autre genre, permettant d'intervenir, en qualité de citoyen, pour sauvegarder un intérêt public. Etendre l'intervention du Tribunal fédéral, dans le cadre de l'art. 85 let. a OJ, au contrôle de conformité au droit supérieur, forcerait cette juridiction à intervenir avant l'adoption de la norme, puis à l'occasion d'un contrôle abstrait, et enfin lors de décisions d'application; il en résulterait une protection juridique manifestement excessive (ATF 114 Ia 267 consid. 3 p. 271-273, confirmant la pratique antérieure en dépit des critiques de la doctrine).
1.3 La jurisprudence admet toutefois que la voie de l'art. 85 let. a OJ est ouverte lorsque l'autorité décide de présenter une initiative au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux règles supérieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une prétention à ce que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit matériel supérieur (ATF 114 Ia 267 précité; cf. ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne 1997, p. 145, pour qui une telle dispense découle directement des exigences de la démocratie, indépendamment du droit cantonal).
1.4 Selon l'art. 66 al. 3 de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (Cst./GE; RS 131.234), le Grand Conseil déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle. Même s'il ne sanctionne que les violations évidentes du droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit formel relatif à la recevabilité des initiatives, mais également le droit supérieur), le Grand Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office.
1.5 Il en résulte que le présent recours est recevable tant en ce qui concerne les griefs relatifs à son contenu possible, à l'unité de la matière et à l'abus du droit d'initiative que pour ce qui a trait au respect du droit supérieur, soit des droits fondamentaux, du droit fédéral (art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et de la législation genevoise; même si, sur ces derniers points, le recours pour violation des droits politiques tient le rôle de recours de droit public, la qualité pour agir ne dépend pas d'une atteinte personnelle à un intérêt juridiquement protégé.
Citoyen actif dans le canton de Genève, Michel Rossetti a donc qualité pour contester la validité de l'initiative IN 118.
2. Le recourant soulève cinq griefs. Il fait valoir en premier lieu que les dispositions prévues par l'initiative ne seraient pas de la compétence du Grand Conseil puisqu'elles auraient pour effet la révocation des deux autorisations de construire, actes de la compétence du DAEL; l'abrogation de la zone de développement 3 et le reclassement des terrains voués au centre commercial, voulus par l'initiative, supposeraient le dépôt d'un avant-projet par le DAEL, puis d'un projet par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil, qui adopte finalement le projet de loi, ne disposant que d'un droit de motion dans ce domaine. Dans un deuxième grief, le recourant invoque la règle d'unité de la matière, violée selon lui par le fait que l'initiative prévoit des mesures n'ayant aucun rapport intrinsèque, soit la réduction de la capacité du stade, le transfert de l'ancien stade des Charmilles à une collectivité publique, l'assainissement de la gare de la Praille et la suppression du centre commercial. Le recourant conteste ensuite, dans un troisième grief, la conformité de l'initiative au droit supérieur, soit en particulier la liberté économique (la révocation de l'autorisation de construire le centre commercial constituerait une mesure de politique économique, serait dépourvue d'intérêt public prépondérant et disproportionnée), la garantie de la propriété (la diminution de la subvention accordée à la Fondation du Stade de Genève et la formulation de conditions supplémentaires à son versement ne reposeraient pas non plus sur un intérêt public et seraient disproportionnées; compte tenu des délais de la procédure parlementaire, les travaux seront achevés lorsque pourront être révoquées les autorisations de construire), l'art. 21 LAT (l'initiative n'a été déposée qu'une année après l'adoption du plan de zones, et celui-ci a été concrétisé par un PLQ, puis par le début des travaux), l'art. 101 Cst./GE (qui attribue des compétences générales en faveur du Conseil d'Etat en matière financière et d'autorisation de construire), ainsi que la réglementation genevoise sur le droit des constructions (les compétences du DAEL en cette matière seraient violées). Le recourant soutient enfin, dans un dernier moyen, qu'il y aurait abus du droit d'initiative: il était possible aux initiants de demander le référendum, en tout cas à l'encontre des lois du 19 juin 1997 et du 27 mai 1999.
3. Les griefs relatifs à la compétence du Grand Conseil et à l'unité de la matière peuvent être écartés d'emblée.
3.1 Le recourant invoque l'art. 65 B Cst./GE. Il admet qu'une initiative populaire peut, en droit genevois, contenir des normes matériellement de rang administratif, pour autant toutefois que la législation cantonale soit respectée et que l'acte en question soit de la compétence du pouvoir législatif, et non du gouvernement ou de l'administration. En l'espèce, l'initiative aurait pour effet la révocation des autorisations de construire le stade et le centre commercial. Un tel acte contraire serait de la compétence exclusive de l'autorité qui a délivré les autorisations, soit le DAEL. Il en résulterait que l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative serait nul, faute de compétence du Grand Conseil en matière d'autorisation de construire.
Le recourant perd de vue que si, selon lui, la révocation des autorisations de construire est une conséquence de l'initiative, elle ne figure nullement dans le texte de celle-ci. L'acte contraire que pourrait impliquer l'acceptation de l'initiative n'est par conséquent pas automatique; il ne serait d'ailleurs pas effectué directement par le Grand Conseil, mais éventuellement exécuté par les autorités administratives compétentes.
Le recourant argumente de manière similaire à propos de l'abrogation de la zone de développement prévue à l'art. 9 de l'initiative. Il y aurait là aussi un acte de nature administrative que le Grand Conseil ne pourrait pas non plus adopter par la simple voie du projet de loi: selon les art. 15 A et 16 de la loi cantonale d'application de la LAT (LALAT), le Grand Conseil devrait préalablement s'exprimer par voie de motion (non soumise au référendum), l'avant-projet de loi étant établi par le DAEL, puis soumis à l'enquête publique. C'est manifestement cette procédure qu'ont voulu réserver les initiants en indiquant que l'abrogation de la zone de développement 3 aurait lieu "conformément à la procédure de modification de zone requise à cet effet". L'acceptation de l'initiative n'aurait donc pas pour effet une violation de la répartition des compétences dans ce domaine.
3.2 L'exigence d'unité de la matière figure à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. Selon le recourant, l'initiative IN 118 préconiserait, outre la réduction du stade de football, le transfert à titre gratuit à une collectivité publique du stade des Charmilles, situé en ville de Genève dans un tout autre secteur que le site de la Praille. L'assainissement de la gare de la Praille constituerait un objet totalement distinct, susceptible de faciliter la récolte de signatures auprès de ceux que le sort du stade indiffère. En votation populaire, les partisans d'un assainissement n'auraient d'autre choix que de condamner simultanément le projet de stade. Quant à la suppression du centre commercial, elle tiendrait à des motifs de politique économique (protéger le petit commerce) et de protection de l'environnement (limiter les nuisances du trafic automobile).
L'unité de la matière est une notion relative, dont les exigences doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but (dans l'arrêt précité, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci peuvent être rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231).
Il en va ainsi dans le cas particulier. S'il y a une diversité de moyens dans les propositions de l'initiative, tous tendent à une modification du projet de construction sur le site de la Praille, lequel comprend déjà à l'heure actuelle plusieurs éléments différents comme le stade lui-même et le centre commercial. L'assainissement de la gare de la Praille et le transfert du stade des Charmilles constituent des conditions, posées à l'art. 2 de l'initiative, à l'octroi de la subvention réduite prévue à l'art. 1. L'initiative forme donc un tout suffisamment cohérent pour que l'exigence d'unité de la matière soit respectée. On ne se trouve donc nullement dans l'un des principaux cas où, selon la jurisprudence actuelle, l'unité de matière fait défaut, soit parce que l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), soit parce qu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions que l'initiative contient, soit encore parce que les différentes clauses de l'initiative sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). Au demeurant, l'électeur n'est nullement placé devant un choix entre la réalisation du stade initialement prévu et l'assainissement de la gare de la Praille, dès lors que ce dernier est de toute façon imposé par le droit fédéral. Le grief de défaut d'unité de la matière doit donc être rejeté.
4. De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 231/232 et les arrêts cités).
4.1 Outre la réduction de la subvention et les nouvelles conditions posées à son octroi, l'initiative prévoit, en son art. 9, que la partie de la zone de développement 3 créée par la loi du 27 mai 1999 dans le but de permettre des activités commerciales et administratives ainsi que la construction du stade est abrogée conformément à la procédure applicable, et reclassée en zone ferroviaire pour répondre aux besoins futurs des CFF. Le recourant y voit une violation de l'art. 21 LAT, qui pose le principe de la stabilité des plans. Il relève que la loi du 27 mai 1999 est entrée en force et a été concrétisée par l'adoption du PLQ le 8 septembre 1999, puis par l'octroi des autorisations de construire. Les motifs de révision, liés à la réduction des immissions, ne sauraient l'emporter sur l'exigence de stabilité.
4.2 Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1). Ils font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (al. 2). Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396; ATF 123 I 175 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Toutefois, plus le plan est d'adoption récente et les modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette modification doivent être impérieux (même arrêt, p. 233). Les circonstances à prendre en considération peuvent être de fait ou de droit (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105); elles sont notamment les suivantes:
- la durée de validité du plan: pour autant que celui-ci satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145). Plus le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité. Lorsque le plan litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y a lieu de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan récent d'une année et demie pourrait être amené à subir, par la voie de l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement (arrêt 1P.489/2001 du 4 décembre 2001);
- le degré de précision et de réalisation du plan: l'adoption d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire ou l'investissement de sommes importantes dans l'équipement des terrains permettent aux propriétaires de tabler sur le maintien de l'affectation prévue; par ailleurs, lorsque le plan d'affectation a été mis en oeuvre par l'octroi d'autorisations de construire, sa stabilité doit également être garantie;
- l'étendue de la modification requise: des modifications mineures peuvent être autorisées lorsqu'elles n'impliquent pas un réexamen d'ensemble de la planification (ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396);
- les motifs de modification: conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (art. 44a LPE [RS 814.01], art. 31 ss OPair [RS 814.318.142.1]; pour un rappel de ces critères, cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p.184-186; HALLER/KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3e éd., Zurich 1999, p. 119 s.). En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 115 et la jurisprudence citée).
4.3 Le plan de zone no 28950 dont les initiants proposent l'abrogation a été adopté le 27 mai 1999 par le Grand Conseil, sans faire l'objet d'une demande de référendum, ni d'un recours auprès du Tribunal administratif cantonal. Entré en force le 24 juillet suivant, il prévoit le passage en zone de développement 3, affectée à des activités commerciales et administratives ainsi qu'à un stade de football, de l'ensemble du périmètre concerné par le projet. Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat relève que la reconstruction du stade des Charmilles s'est révélée impossible et que le site de la Praille était le plus adapté à ce projet. Un concours avait été lancé, portant sur les aspects architecturaux et financiers. Le projet retenu prévoit la création d'un stade de forme ovoïde et asymétrique, semi-enterré, dont la capacité avait été portée de 25'000 à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'UEFA. Le projet prévoit expressément la création d'un centre commercial au nord du site, ainsi qu'une zone administrative au centre. Le financement prévu serait assuré par l'Etat de Genève, à hauteur de 17 millions de francs, par la Ville de Genève pour un million de francs, par le Crédit Suisse pour 20 millions et, pour 30 millions par l'exploitant du centre commercial. Le degré de sensibilité III a en outre été attribué au périmètre concerné. Par la suite, le PLQ no 28962-67 a été mis à l'enquête jusqu'au 13 juillet 1999. Il a suscité quatre oppositions, dont celles du WWF et de l'Association transports et environnement, qui n'étaient pas opposés au projet de stade et de centre commercial, mais réclamaient une desserte suffisante par les transports publics et un complément dans ce sens au rapport d'impact. Les oppositions ont été rejetées le 8 septembre 1999. Une association de quartier a également recouru. Ces procédures ont abouti à des transactions et à un arrêt d'irrecevabilité. La seconde partie de l'étude d'impact a été déposée le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été délivrées par le DAEL et sont entrées en force le 18 février 2000. Une demande tendant à reconsidérer l'arrêté d'approbation du plan de quartier et une demande de prolongation du délai d'opposition ont été rejetées par le Conseil d'Etat le 12 avril 2000. Après que le Conseil d'Etat ait autorisé l'application des normes de la zone de développement, le DAEL a délivré les autorisations de construire le 5 octobre 2000; les recours formés contre ces décisions, dépourvus d'effet suspensif, ont été déclarés irrecevables faute de légitimation active des recourants. Ceux-ci ont formé un recours de droit administratif, encore pendant au moment où le présent recours de droit public a été déposé.
4.4 Il apparaît par conséquent que l'initiative a été déposée, et la décision du Grand Conseil sur sa validité rendue, respectivement, moins d'une année et deux ans après l'adoption du plan de zone. Outre qu'il s'agit là d'un très bref délai, le plan a été immédiatement suivi de mesures concrètes d'exécution que sont le PLQ et les autorisations de construire. Les investissements opérés sont par ailleurs considérables, de sorte que seules des circonstances exceptionnelles auraient pu permettre une telle révision. Force est de constater que de telles circonstances font défaut. Les problèmes liés à la protection de l'air et à la nécessité d'assainir la gare de la Praille ne sont guère nouveaux; ils ont été examinés, en particulier dans le cadre des études d'impact à l'appui du PLQ, puis des autorisations de construire, et pouvaient déjà être invoqués à l'encontre du plan de modification de zones.
Le Grand Conseil genevois prétend que la volonté manifestée par les électeurs de réduire la capacité du stade et de supprimer le centre commercial constituerait une modification importante des circonstances justifiant un changement de planification. Il perd ainsi de vue que, lorsque le droit cantonal permet à des tiers, par le biais de l'initiative législative, de requérir une modification de la planification, cela ne saurait toutefois affaiblir la présomption de validité et de stabilité du plan d'affectation, car ces principes découlent du droit fédéral (ATF 120 Ia 227 consid. 2c in fine p. 233 et consid. 2e p. 234). L'abrogation du plan de zone ne serait en définitive motivée que par un changement de volonté politique - respectivement populaire -, ce qui ne constitue pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 111 II 326 consid. 1a/cc p. 327; ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 114; cf. TANQUEREL, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 30, 32, 37-40 ad art. 21 LAT et les références citées; HOHL, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, thèse Zurich 1989, p. 29 et 89).
4.5 Il en résulte que l'art. 9 de l'initiative doit être annulé, la modification du plan de zone apparaissant contraire aux exigences de stabilité découlant du droit fédéral. Par voie de conséquence, le plan localisé de quartier doit également subsister, et les autorisations de construire ne peuvent être mises en cause pour des motifs tenant à l'aménagement du territoire. Il convient dès lors de se demander si, en dépit du maintien de la planification actuelle, le complexe de la Praille pourrait être redimensionné comme l'exige l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative. Le gabarit du stade et sa capacité (30'000 personnes) sont clairement définis dans le PLQ, de même que l'implantation du centre commercial, de sorte que la réduction du premier et la renonciation au second pourraient s'avérer inconciliables avec les mesures d'aménagement adoptées jusque-là. La question peut demeurer indécise, car supposées compatibles avec les plans en vigueur, la réduction de la capacité d'accueil du stade et la renonciation au centre commercial n'apparaissent de toute façon plus réalisables.
5. Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 101 Ia 354 consid. 9 p. 365 et les arrêts cités). Il ne se justifie pas de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne se justifie toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 99 Ia 406 consid. 4c p. 407; ATF 94 I 120 consid. 4b p. 126 concernant des initiatives visant à interrompre des travaux de construction). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable (GRISEL, op. cit., p. 254). L'impossibilité peut être matérielle ou juridique. S'agissant des initiatives tendant à la remise en cause de travaux, la jurisprudence considère qu'il n'y a pas inexécutabilité du simple fait que l'ouvrage est déjà commencé (ATF 94 I 125), mais qu'il y a impossibilité matérielle d'exécution lorsque l'ouvrage est en état d'achèvement (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 367 ss).
5.1 Pour juger de cette question, il y a lieu, compte tenu de l'objet et du caractère de l'initiative, de se placer non pas au moment du dépôt de l'initiative, mais, au plus tôt, au moment où l'autorité compétente statue sur sa recevabilité, voire au moment le plus proche possible de celui où l'initiative devrait être soumise au vote populaire (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 369). Le droit d'initiative n'implique aucun effet suspensif, de sorte qu'il est possible qu'une initiative exécutable au moment de son dépôt devienne impossible à réaliser au moment du scrutin, pour autant toutefois que ce dernier n'ait pas été retardé à dessein (GRISEL, loc. cit.).
5.2 En l'espèce, les opposants au projet de stade et de centre commercial avaient la possibilité de recourir ou de lancer un référendum contre la loi du 27 mai 1999, ce qui eût permis d'éviter que l'avancement des travaux ne rende leur démarche irréalisable. Il ne pouvait en effet leur échapper d'emblée que, compte tenu des délais de traitement des initiatives populaires et de l'absence d'effet suspensif, l'avancement des travaux pourrait rendre illusoire toute tentative de redimensionnement du projet. Or, sur le vu du calendrier établi par le Secrétariat du Grand Conseil, tel qu'il figure notamment en tête du rapport de la commission législative, la décision du Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative et l'opposition éventuelle d'un contre-projet devait intervenir avant le mois de juin 2002, l'adoption d'un éventuel contre-projet devant avoir lieu avant le mois de juin 2003. Compte tenu de ces délais, qui résultent des art. 67 A et 49 al. 3 let. b et c Cst./GE, une votation populaire ne pouvait donc pas être envisagée avant 2003, soit approximativement au moment de l'inauguration, prévue au mois de juin 2003, voire plus tôt encore pour le centre commercial. Les ouvrages se trouveraient en voie d'achèvement, si ce n'est déjà complètement réalisés, au moment de la votation populaire, ce qui constitue un cas d'impossibilité matérielle selon la jurisprudence précitée.
5.3 Il ressort de ce qui précède que l'initiative est partiellement contraire au droit fédéral en tant qu'elle tend à restaurer l'ancienne planification (art. 9), et qu'elle est par ailleurs irréalisable en tant qu'elle vise à réduire la capacité du stade et à supprimer le centre commercial (art. 1 seconde partie). Il y a lieu dès lors de déterminer si les autres dispositions de l'initiative pourraient être soumises, pour elles-mêmes, au peuple.
6. Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231; ATF 124 I 107 consid. 5b p. 117; ATF 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). En vertu du principe de la proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé.
6.1 La loi que l'initiative tend à modifier est une loi de subvention. Celle-ci est ramenée de 20 millions à 15 millions de francs (art. 1 et 8), et assortie de conditions nouvelles: l'abandon de la construction du centre commercial, le transfert du stade des Charmilles à une collectivité publique et l'adaptation de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance du 27 février 1991 sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012). De l'aveu même des initiants, ces deux dernières conditions n'ont pas de portée: le transfert gratuit du stade des Charmilles était déjà considéré comme acquis bien avant le lancement de l'initiative, et cette exigence ne serait qu'un "maintien des conditions initiales". Quant à la mise en conformité de la gare de la Praille avec l'OPAM, l'art. 2 let. b de l'initiative n'a qu'une portée déclaratoire dès lors que le respect des prescriptions fédérales s'impose de toute manière. Les initiants admettent d'ailleurs, sur ce point également, que cette question était déjà résolue au moment du lancement de l'initiative, sur le vu des promesses faites par le Conseil d'Etat genevois de n'autoriser l'ouverture du complexe que si toutes les conditions de sécurité sont satisfaites.
6.2 Si elle est certes envisageable nonobstant l'achèvement des ouvrages, la réduction de la subvention va de paire avec celle de la capacité du stade, et ne paraît pas pouvoir constituer un objet autonome aux yeux des signataires de l'initiative. Selon l'exposé figurant sur la formule de récolte des signatures, les initiants considéraient un stade de 30'000 places comme surdimensionné, dénonçaient le fait que l'exploitant ne participe pas au financement et n'assume pas les risques, critiquaient la création d'un centre commercial sur le terrain des CFF et demandaient la mise en conformité du site avec l'OPAM. La réduction de la subvention ne fait pas l'objet d'une motivation particulière et n'apparaît dès lors que comme une conséquence de la réduction de la capacité du stade. La réduction de l'engagement de l'Etat paraît certes correspondre à la volonté des initiants, mais cette seule mesure n'a plus guère de sens si les projets de stade et de centre commercial doivent être achevés tels qu'initialement prévus. L'initiative se trouve ainsi privée de son objet essentiel et il est douteux que les citoyens qui ont soutenu l'initiative l'eussent également signée s'il s'était uniquement agi de réduire la subvention de l'Etat. Au contraire, limitée à cette question, l'initiative se trouverait totalement dénaturée, de sorte qu'elle ne peut qu'être invalidée dans son ensemble (cf. ATF 119 Ia 154 consid. 9a p. 165/166 et les références citées).
7. Les considérations qui précèdent inspirent également de sérieuses réserves sous l'angle de l'interdiction de l'abus de droit, applicable en matière de droits politiques (art. 2 CC, art. 5 al. 3 Cst.; TANQUEREL, L'abus de droit en droit public suisse, in L'abus de droit, comparaisons franco-suisses, Actes du séminaire de Genève, mai 1998, Saint-Etienne 2001, p. 173-191, 174/175).
7.1 On ne saurait certes refuser de soumettre une initiative au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c p. 159; cf. ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une initiative comportant une multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier attentivement le texte proposé au moment de le signer). L'abus de droit pourrait aussi être admis, même lorsque le droit cantonal n'institue pas de délai d'attente, dans le cas d'une initiative tentant de remettre en cause un objet sur lequel les citoyens se sont déjà clairement prononcés, et ce à plusieurs reprises (ATF 99 Ia 402 consid. 4b p. 406).
7.2 En l'espèce, le projet de stade, largement rendu public, a été débattu par trois fois au Grand Conseil lors de l'adoption des lois de 1996, 1997 et 1999, soumises au référendum facultatif. Celui-ci n'a pas été demandé, en particulier contre la loi du 27 mai 1999, alors que les conditions juridiques et financières à la construction du stade et du centre commercial étaient déjà clairement fixées. En outre, l'initiative n'est pas sans ambiguïtés, quant aux moyens qu'elle met en oeuvre et quant à sa réelle efficacité: préconisant un redimensionnement du projet, elle modifie les conditions d'octroi de la subvention en instituant des conditions nouvelles qui, pour l'essentiel, ne dépendent pas du bénéficiaire de la subvention. Par ailleurs, elle comprend diverses dispositions (transfert gratuit du stade des Charmilles et respect de l'OPAM) qui, de l'aveu même des initiants, étaient déjà prévues auparavant. Compte tenu de la lourdeur de la procédure ayant précédé l'octroi des autorisations de construire (adoption successive de trois lois, puis du PLQ mis à l'enquête, avec une double étude d'impact), de l'absence de toute circonstance nouvelle justifiant un réexamen de l'ensemble du projet (cf. consid. 4.4 ci-dessus), du peu de temps écoulé depuis son adoption et des problèmes d'exécutabilité qui se posaient d'emblée, on peut élever certains doutes sur la légitimité de la démarche des initiants.
L'annulation de l'ensemble de l'initiative, pour les motifs qui précèdent, dispense toutefois d'examiner plus avant la question de l'abus de droit. Peut également demeurer indécise la question de savoir si, en l'absence d'un intérêt public prépondérant dûment établi, une réduction de la subvention était admissible.
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Art. 85 let. a OJ; recevabilité de l'initiative cantonale "pour un projet de stade raisonnable". Recevabilité du recours dirigé contre une décision de validation (consid. 1).
Respect des compétences cantonales, unité de la matière (consid. 3).
La modification du plan d'affectation moins d'une année après son adoption viole l'art. 21 LAT (consid. 4).
L'initiative est inexécutable en tant qu'elle remet en cause des travaux en voie d'achèvement (consid. 5).
Le reste de l'initiative (réduction de la subvention cantonale) n'a pas de portée propre (consid. 6), de sorte que l'initiative doit être invalidée dans son ensemble.
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Sachverhalt ab Seite 191
Le 26 avril 1996, le Grand Conseil genevois a ouvert un crédit de 20 millions de francs pour subventionner notamment la reconstruction du stade de football des Charmilles. Celle-ci s'étant révélée impossible, la loi de 1996 a été modifiée le 19 juin 1997 et le crédit a été affecté à l'étude et à la construction d'un nouveau stade de football sur le site de la Praille, soit un périmètre d'une superficie de 98'000 m2 sur le territoire de la Ville de Lancy, propriété de la Ville de Genève et, pour partie, des CFF. Conformément à la loi de 1996, la Fondation du Stade de Genève a été créée le 29 février 1998, chargée de la maîtrise de l'ouvrage et de la recherche du financement.
Le 27 mai 1999, le Grand Conseil a adopté une loi portant sur la création d'une zone de développement 3 affectée à des activités commerciales et administratives. Selon l'exposé des motifs, le projet de stade avait été mis au concours. Sa capacité était étendue à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'Union des associations européennes de football (UEFA). Un centre commercial serait construit au nord du site, avec un parking d'environ 1'000 places et un hôtel. Un bâtiment de liaison (billetterie, boutique, guichet de banque) était prévu au centre du site. Les terrains occupés par le stade des Charmilles seraient cédés à la Ville de Genève, pour y créer un parc public. Le degré de sensibilité III était attribué au site de la Praille. La loi n'a pas fait l'objet d'un référendum ou d'un recours au Tribunal administratif.
Le plan localisé de quartier (PLQ) a été mis à l'enquête au mois de mars 1999, après le dépôt d'un premier rapport d'impact. Les oppositions ont été écartées par le Conseil d'Etat, puis par le Tribunal administratif genevois. Un second rapport d'impact a été déposé le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été accordées les 19 janvier et 29 juin 2000. Elles sont devenues définitives et le chantier de démolition a été ouvert le 22 mars 2000.
Le 7 mars 2000, une initiative populaire IN 118, intitulée "Pour un projet de stade raisonnable" a été lancée. Elle prévoit la modification de la loi du 26 avril 1996, dans sa version du 19 juin 1997, par la réduction de la subvention à 15 millions de francs, pour un stade de 15'000 places, avec comme conditions la renonciation au centre commercial (art. 1), le transfert gratuit du stade des Charmilles à une collectivité publique et la mise en conformité de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance fédérale sur la protection contre les accidents majeurs (art. 2). Le plan financier, soumis à l'approbation du Grand Conseil, prévoit que l'exploitant prend en charge, en fonds propres, 10% du prix de revient, ainsi que les frais d'exploitation, les frais financiers et les frais d'entretien (art. 3). L'initiative prévoit aussi l'abrogation de la loi du 27 mai 1999 et le reclassement en zone ferroviaire du terrain ayant appartenu aux CFF et affecté au centre commercial (art. 9).
Le 5 octobre 2000, le Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) a autorisé la construction du stade, avec bâtiment de liaison, hôtel et halte ferroviaire, ainsi que du centre commercial et des aménagements routiers. Divers recours ont été déclarés irrecevables, successivement par la commission cantonale et le Tribunal administratif, pour défaut de qualité. Les travaux ont débuté le 20 novembre 2000.
Le 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a déposé son rapport, concluant à la validité de l'IN 118, mais invitant le Grand Conseil à la rejeter. L'initiative présentait notamment des problèmes de compétences et d'exécutabilité; la réduction de la subvention et la fixation de nouvelles conditions se heurtaient aux droits acquis. La renonciation au centre commercial impliquait la révocation d'une autorisation déjà partiellement utilisée. La réduction du stade à 15'000 places nécessitait de reprendre entièrement le projet, et l'initiative exposerait l'Etat à payer des dédommagements importants. En proposant une modification de la loi alors qu'ils auraient pu s'y opposer à plusieurs reprises, les initiants poussaient l'Etat à adopter un comportement contradictoire, à la limite de la bonne foi.
Le 15 juin 2001, le Grand Conseil a déclaré valide l'initiative IN 118. Publiée le 20 juin 2001, sans motivation, cette décision fait l'objet d'un recours de droit public formé par Michel Rossetti, citoyen genevois. Celui-ci conclut à l'annulation de la décision du Grand Conseil et à l'invalidation de l'initiative. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le recourant a répliqué, et le comité d'initiative s'est déterminé le 1er mars 2002. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière.
1.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette décision d'invalidation. La qualité pour recourir dans ce domaine appartient alors à toute personne à laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 121 I 138 consid. 1 p. 139, 357 consid. 2a p. 360).
1.2 En revanche, il n'y a pas a priori violation du droit de vote du fait que l'autorité déclare entièrement valide une initiative cantonale, et décide par conséquent de la soumettre au peuple. La violation des droits politiques peut certes résulter de l'inobservation des règles de l'unité de la matière, de l'exigence d'exécutabilité et d'un éventuel abus du droit d'initiative, tels qu'ils sont invoqués par le recourant, car ces différents principes tendent directement à protéger l'électorat en tant qu'organe de suffrage, en assurant notamment une formation correcte de la volonté des électeurs. Cela est moins évident s'agissant de la violation alléguée de la garantie de la propriété, de la liberté économique, ainsi que du droit cantonal sur les constructions ou sur l'aménagement du territoire. De tels griefs ne relèvent pas du droit de vote proprement dit, mais du respect du droit matériel, notamment constitutionnel. Or, ce dernier est assuré par le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), qui permet au particulier d'attaquer les mesures qui le lèsent personnellement dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 88 OJ). L'art. 85 let. a OJ constitue pour sa part une voie de droit spécifique d'un tout autre genre, permettant d'intervenir, en qualité de citoyen, pour sauvegarder un intérêt public. Etendre l'intervention du Tribunal fédéral, dans le cadre de l'art. 85 let. a OJ, au contrôle de conformité au droit supérieur, forcerait cette juridiction à intervenir avant l'adoption de la norme, puis à l'occasion d'un contrôle abstrait, et enfin lors de décisions d'application; il en résulterait une protection juridique manifestement excessive (ATF 114 Ia 267 consid. 3 p. 271-273, confirmant la pratique antérieure en dépit des critiques de la doctrine).
1.3 La jurisprudence admet toutefois que la voie de l'art. 85 let. a OJ est ouverte lorsque l'autorité décide de présenter une initiative au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux règles supérieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une prétention à ce que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit matériel supérieur (ATF 114 Ia 267 précité; cf. ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne 1997, p. 145, pour qui une telle dispense découle directement des exigences de la démocratie, indépendamment du droit cantonal).
1.4 Selon l'art. 66 al. 3 de la Constitution genevoise du 24 mai 1847 (Cst./GE; RS 131.234), le Grand Conseil déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle. Même s'il ne sanctionne que les violations évidentes du droit (par quoi il faut entendre non seulement le droit formel relatif à la recevabilité des initiatives, mais également le droit supérieur), le Grand Conseil est tenu d'effectuer un examen d'office.
1.5 Il en résulte que le présent recours est recevable tant en ce qui concerne les griefs relatifs à son contenu possible, à l'unité de la matière et à l'abus du droit d'initiative que pour ce qui a trait au respect du droit supérieur, soit des droits fondamentaux, du droit fédéral (art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et de la législation genevoise; même si, sur ces derniers points, le recours pour violation des droits politiques tient le rôle de recours de droit public, la qualité pour agir ne dépend pas d'une atteinte personnelle à un intérêt juridiquement protégé.
Citoyen actif dans le canton de Genève, Michel Rossetti a donc qualité pour contester la validité de l'initiative IN 118.
2. Le recourant soulève cinq griefs. Il fait valoir en premier lieu que les dispositions prévues par l'initiative ne seraient pas de la compétence du Grand Conseil puisqu'elles auraient pour effet la révocation des deux autorisations de construire, actes de la compétence du DAEL; l'abrogation de la zone de développement 3 et le reclassement des terrains voués au centre commercial, voulus par l'initiative, supposeraient le dépôt d'un avant-projet par le DAEL, puis d'un projet par le Conseil d'Etat, le Grand Conseil, qui adopte finalement le projet de loi, ne disposant que d'un droit de motion dans ce domaine. Dans un deuxième grief, le recourant invoque la règle d'unité de la matière, violée selon lui par le fait que l'initiative prévoit des mesures n'ayant aucun rapport intrinsèque, soit la réduction de la capacité du stade, le transfert de l'ancien stade des Charmilles à une collectivité publique, l'assainissement de la gare de la Praille et la suppression du centre commercial. Le recourant conteste ensuite, dans un troisième grief, la conformité de l'initiative au droit supérieur, soit en particulier la liberté économique (la révocation de l'autorisation de construire le centre commercial constituerait une mesure de politique économique, serait dépourvue d'intérêt public prépondérant et disproportionnée), la garantie de la propriété (la diminution de la subvention accordée à la Fondation du Stade de Genève et la formulation de conditions supplémentaires à son versement ne reposeraient pas non plus sur un intérêt public et seraient disproportionnées; compte tenu des délais de la procédure parlementaire, les travaux seront achevés lorsque pourront être révoquées les autorisations de construire), l'art. 21 LAT (l'initiative n'a été déposée qu'une année après l'adoption du plan de zones, et celui-ci a été concrétisé par un PLQ, puis par le début des travaux), l'art. 101 Cst./GE (qui attribue des compétences générales en faveur du Conseil d'Etat en matière financière et d'autorisation de construire), ainsi que la réglementation genevoise sur le droit des constructions (les compétences du DAEL en cette matière seraient violées). Le recourant soutient enfin, dans un dernier moyen, qu'il y aurait abus du droit d'initiative: il était possible aux initiants de demander le référendum, en tout cas à l'encontre des lois du 19 juin 1997 et du 27 mai 1999.
3. Les griefs relatifs à la compétence du Grand Conseil et à l'unité de la matière peuvent être écartés d'emblée.
3.1 Le recourant invoque l'art. 65 B Cst./GE. Il admet qu'une initiative populaire peut, en droit genevois, contenir des normes matériellement de rang administratif, pour autant toutefois que la législation cantonale soit respectée et que l'acte en question soit de la compétence du pouvoir législatif, et non du gouvernement ou de l'administration. En l'espèce, l'initiative aurait pour effet la révocation des autorisations de construire le stade et le centre commercial. Un tel acte contraire serait de la compétence exclusive de l'autorité qui a délivré les autorisations, soit le DAEL. Il en résulterait que l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative serait nul, faute de compétence du Grand Conseil en matière d'autorisation de construire.
Le recourant perd de vue que si, selon lui, la révocation des autorisations de construire est une conséquence de l'initiative, elle ne figure nullement dans le texte de celle-ci. L'acte contraire que pourrait impliquer l'acceptation de l'initiative n'est par conséquent pas automatique; il ne serait d'ailleurs pas effectué directement par le Grand Conseil, mais éventuellement exécuté par les autorités administratives compétentes.
Le recourant argumente de manière similaire à propos de l'abrogation de la zone de développement prévue à l'art. 9 de l'initiative. Il y aurait là aussi un acte de nature administrative que le Grand Conseil ne pourrait pas non plus adopter par la simple voie du projet de loi: selon les art. 15 A et 16 de la loi cantonale d'application de la LAT (LALAT), le Grand Conseil devrait préalablement s'exprimer par voie de motion (non soumise au référendum), l'avant-projet de loi étant établi par le DAEL, puis soumis à l'enquête publique. C'est manifestement cette procédure qu'ont voulu réserver les initiants en indiquant que l'abrogation de la zone de développement 3 aurait lieu "conformément à la procédure de modification de zone requise à cet effet". L'acceptation de l'initiative n'aurait donc pas pour effet une violation de la répartition des compétences dans ce domaine.
3.2 L'exigence d'unité de la matière figure à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. Selon le recourant, l'initiative IN 118 préconiserait, outre la réduction du stade de football, le transfert à titre gratuit à une collectivité publique du stade des Charmilles, situé en ville de Genève dans un tout autre secteur que le site de la Praille. L'assainissement de la gare de la Praille constituerait un objet totalement distinct, susceptible de faciliter la récolte de signatures auprès de ceux que le sort du stade indiffère. En votation populaire, les partisans d'un assainissement n'auraient d'autre choix que de condamner simultanément le projet de stade. Quant à la suppression du centre commercial, elle tiendrait à des motifs de politique économique (protéger le petit commerce) et de protection de l'environnement (limiter les nuisances du trafic automobile).
L'unité de la matière est une notion relative, dont les exigences doivent être appréciées en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but (dans l'arrêt précité, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci peuvent être rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231).
Il en va ainsi dans le cas particulier. S'il y a une diversité de moyens dans les propositions de l'initiative, tous tendent à une modification du projet de construction sur le site de la Praille, lequel comprend déjà à l'heure actuelle plusieurs éléments différents comme le stade lui-même et le centre commercial. L'assainissement de la gare de la Praille et le transfert du stade des Charmilles constituent des conditions, posées à l'art. 2 de l'initiative, à l'octroi de la subvention réduite prévue à l'art. 1. L'initiative forme donc un tout suffisamment cohérent pour que l'exigence d'unité de la matière soit respectée. On ne se trouve donc nullement dans l'un des principaux cas où, selon la jurisprudence actuelle, l'unité de matière fait défaut, soit parce que l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), soit parce qu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions que l'initiative contient, soit encore parce que les différentes clauses de l'initiative sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). Au demeurant, l'électeur n'est nullement placé devant un choix entre la réalisation du stade initialement prévu et l'assainissement de la gare de la Praille, dès lors que ce dernier est de toute façon imposé par le droit fédéral. Le grief de défaut d'unité de la matière doit donc être rejeté.
4. De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 231/232 et les arrêts cités).
4.1 Outre la réduction de la subvention et les nouvelles conditions posées à son octroi, l'initiative prévoit, en son art. 9, que la partie de la zone de développement 3 créée par la loi du 27 mai 1999 dans le but de permettre des activités commerciales et administratives ainsi que la construction du stade est abrogée conformément à la procédure applicable, et reclassée en zone ferroviaire pour répondre aux besoins futurs des CFF. Le recourant y voit une violation de l'art. 21 LAT, qui pose le principe de la stabilité des plans. Il relève que la loi du 27 mai 1999 est entrée en force et a été concrétisée par l'adoption du PLQ le 8 septembre 1999, puis par l'octroi des autorisations de construire. Les motifs de révision, liés à la réduction des immissions, ne sauraient l'emporter sur l'exigence de stabilité.
4.2 Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1). Ils font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (al. 2). Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396; ATF 123 I 175 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Toutefois, plus le plan est d'adoption récente et les modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette modification doivent être impérieux (même arrêt, p. 233). Les circonstances à prendre en considération peuvent être de fait ou de droit (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105); elles sont notamment les suivantes:
- la durée de validité du plan: pour autant que celui-ci satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145). Plus le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité. Lorsque le plan litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y a lieu de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan récent d'une année et demie pourrait être amené à subir, par la voie de l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement (arrêt 1P.489/2001 du 4 décembre 2001);
- le degré de précision et de réalisation du plan: l'adoption d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire ou l'investissement de sommes importantes dans l'équipement des terrains permettent aux propriétaires de tabler sur le maintien de l'affectation prévue; par ailleurs, lorsque le plan d'affectation a été mis en oeuvre par l'octroi d'autorisations de construire, sa stabilité doit également être garantie;
- l'étendue de la modification requise: des modifications mineures peuvent être autorisées lorsqu'elles n'impliquent pas un réexamen d'ensemble de la planification (ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396);
- les motifs de modification: conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (art. 44a LPE [RS 814.01], art. 31 ss OPair [RS 814.318.142.1]; pour un rappel de ces critères, cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p.184-186; HALLER/KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3e éd., Zurich 1999, p. 119 s.). En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 115 et la jurisprudence citée).
4.3 Le plan de zone no 28950 dont les initiants proposent l'abrogation a été adopté le 27 mai 1999 par le Grand Conseil, sans faire l'objet d'une demande de référendum, ni d'un recours auprès du Tribunal administratif cantonal. Entré en force le 24 juillet suivant, il prévoit le passage en zone de développement 3, affectée à des activités commerciales et administratives ainsi qu'à un stade de football, de l'ensemble du périmètre concerné par le projet. Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat relève que la reconstruction du stade des Charmilles s'est révélée impossible et que le site de la Praille était le plus adapté à ce projet. Un concours avait été lancé, portant sur les aspects architecturaux et financiers. Le projet retenu prévoit la création d'un stade de forme ovoïde et asymétrique, semi-enterré, dont la capacité avait été portée de 25'000 à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'UEFA. Le projet prévoit expressément la création d'un centre commercial au nord du site, ainsi qu'une zone administrative au centre. Le financement prévu serait assuré par l'Etat de Genève, à hauteur de 17 millions de francs, par la Ville de Genève pour un million de francs, par le Crédit Suisse pour 20 millions et, pour 30 millions par l'exploitant du centre commercial. Le degré de sensibilité III a en outre été attribué au périmètre concerné. Par la suite, le PLQ no 28962-67 a été mis à l'enquête jusqu'au 13 juillet 1999. Il a suscité quatre oppositions, dont celles du WWF et de l'Association transports et environnement, qui n'étaient pas opposés au projet de stade et de centre commercial, mais réclamaient une desserte suffisante par les transports publics et un complément dans ce sens au rapport d'impact. Les oppositions ont été rejetées le 8 septembre 1999. Une association de quartier a également recouru. Ces procédures ont abouti à des transactions et à un arrêt d'irrecevabilité. La seconde partie de l'étude d'impact a été déposée le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été délivrées par le DAEL et sont entrées en force le 18 février 2000. Une demande tendant à reconsidérer l'arrêté d'approbation du plan de quartier et une demande de prolongation du délai d'opposition ont été rejetées par le Conseil d'Etat le 12 avril 2000. Après que le Conseil d'Etat ait autorisé l'application des normes de la zone de développement, le DAEL a délivré les autorisations de construire le 5 octobre 2000; les recours formés contre ces décisions, dépourvus d'effet suspensif, ont été déclarés irrecevables faute de légitimation active des recourants. Ceux-ci ont formé un recours de droit administratif, encore pendant au moment où le présent recours de droit public a été déposé.
4.4 Il apparaît par conséquent que l'initiative a été déposée, et la décision du Grand Conseil sur sa validité rendue, respectivement, moins d'une année et deux ans après l'adoption du plan de zone. Outre qu'il s'agit là d'un très bref délai, le plan a été immédiatement suivi de mesures concrètes d'exécution que sont le PLQ et les autorisations de construire. Les investissements opérés sont par ailleurs considérables, de sorte que seules des circonstances exceptionnelles auraient pu permettre une telle révision. Force est de constater que de telles circonstances font défaut. Les problèmes liés à la protection de l'air et à la nécessité d'assainir la gare de la Praille ne sont guère nouveaux; ils ont été examinés, en particulier dans le cadre des études d'impact à l'appui du PLQ, puis des autorisations de construire, et pouvaient déjà être invoqués à l'encontre du plan de modification de zones.
Le Grand Conseil genevois prétend que la volonté manifestée par les électeurs de réduire la capacité du stade et de supprimer le centre commercial constituerait une modification importante des circonstances justifiant un changement de planification. Il perd ainsi de vue que, lorsque le droit cantonal permet à des tiers, par le biais de l'initiative législative, de requérir une modification de la planification, cela ne saurait toutefois affaiblir la présomption de validité et de stabilité du plan d'affectation, car ces principes découlent du droit fédéral (ATF 120 Ia 227 consid. 2c in fine p. 233 et consid. 2e p. 234). L'abrogation du plan de zone ne serait en définitive motivée que par un changement de volonté politique - respectivement populaire -, ce qui ne constitue pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 111 II 326 consid. 1a/cc p. 327; ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 114; cf. TANQUEREL, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 30, 32, 37-40 ad art. 21 LAT et les références citées; HOHL, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, thèse Zurich 1989, p. 29 et 89).
4.5 Il en résulte que l'art. 9 de l'initiative doit être annulé, la modification du plan de zone apparaissant contraire aux exigences de stabilité découlant du droit fédéral. Par voie de conséquence, le plan localisé de quartier doit également subsister, et les autorisations de construire ne peuvent être mises en cause pour des motifs tenant à l'aménagement du territoire. Il convient dès lors de se demander si, en dépit du maintien de la planification actuelle, le complexe de la Praille pourrait être redimensionné comme l'exige l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative. Le gabarit du stade et sa capacité (30'000 personnes) sont clairement définis dans le PLQ, de même que l'implantation du centre commercial, de sorte que la réduction du premier et la renonciation au second pourraient s'avérer inconciliables avec les mesures d'aménagement adoptées jusque-là. La question peut demeurer indécise, car supposées compatibles avec les plans en vigueur, la réduction de la capacité d'accueil du stade et la renonciation au centre commercial n'apparaissent de toute façon plus réalisables.
5. Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 101 Ia 354 consid. 9 p. 365 et les arrêts cités). Il ne se justifie pas de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne se justifie toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté relative est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 99 Ia 406 consid. 4c p. 407; ATF 94 I 120 consid. 4b p. 126 concernant des initiatives visant à interrompre des travaux de construction). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable (GRISEL, op. cit., p. 254). L'impossibilité peut être matérielle ou juridique. S'agissant des initiatives tendant à la remise en cause de travaux, la jurisprudence considère qu'il n'y a pas inexécutabilité du simple fait que l'ouvrage est déjà commencé (ATF 94 I 125), mais qu'il y a impossibilité matérielle d'exécution lorsque l'ouvrage est en état d'achèvement (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 367 ss).
5.1 Pour juger de cette question, il y a lieu, compte tenu de l'objet et du caractère de l'initiative, de se placer non pas au moment du dépôt de l'initiative, mais, au plus tôt, au moment où l'autorité compétente statue sur sa recevabilité, voire au moment le plus proche possible de celui où l'initiative devrait être soumise au vote populaire (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 369). Le droit d'initiative n'implique aucun effet suspensif, de sorte qu'il est possible qu'une initiative exécutable au moment de son dépôt devienne impossible à réaliser au moment du scrutin, pour autant toutefois que ce dernier n'ait pas été retardé à dessein (GRISEL, loc. cit.).
5.2 En l'espèce, les opposants au projet de stade et de centre commercial avaient la possibilité de recourir ou de lancer un référendum contre la loi du 27 mai 1999, ce qui eût permis d'éviter que l'avancement des travaux ne rende leur démarche irréalisable. Il ne pouvait en effet leur échapper d'emblée que, compte tenu des délais de traitement des initiatives populaires et de l'absence d'effet suspensif, l'avancement des travaux pourrait rendre illusoire toute tentative de redimensionnement du projet. Or, sur le vu du calendrier établi par le Secrétariat du Grand Conseil, tel qu'il figure notamment en tête du rapport de la commission législative, la décision du Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative et l'opposition éventuelle d'un contre-projet devait intervenir avant le mois de juin 2002, l'adoption d'un éventuel contre-projet devant avoir lieu avant le mois de juin 2003. Compte tenu de ces délais, qui résultent des art. 67 A et 49 al. 3 let. b et c Cst./GE, une votation populaire ne pouvait donc pas être envisagée avant 2003, soit approximativement au moment de l'inauguration, prévue au mois de juin 2003, voire plus tôt encore pour le centre commercial. Les ouvrages se trouveraient en voie d'achèvement, si ce n'est déjà complètement réalisés, au moment de la votation populaire, ce qui constitue un cas d'impossibilité matérielle selon la jurisprudence précitée.
5.3 Il ressort de ce qui précède que l'initiative est partiellement contraire au droit fédéral en tant qu'elle tend à restaurer l'ancienne planification (art. 9), et qu'elle est par ailleurs irréalisable en tant qu'elle vise à réduire la capacité du stade et à supprimer le centre commercial (art. 1 seconde partie). Il y a lieu dès lors de déterminer si les autres dispositions de l'initiative pourraient être soumises, pour elles-mêmes, au peuple.
6. Lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231; ATF 124 I 107 consid. 5b p. 117; ATF 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). En vertu du principe de la proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé.
6.1 La loi que l'initiative tend à modifier est une loi de subvention. Celle-ci est ramenée de 20 millions à 15 millions de francs (art. 1 et 8), et assortie de conditions nouvelles: l'abandon de la construction du centre commercial, le transfert du stade des Charmilles à une collectivité publique et l'adaptation de la gare de la Praille aux exigences de l'ordonnance du 27 février 1991 sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012). De l'aveu même des initiants, ces deux dernières conditions n'ont pas de portée: le transfert gratuit du stade des Charmilles était déjà considéré comme acquis bien avant le lancement de l'initiative, et cette exigence ne serait qu'un "maintien des conditions initiales". Quant à la mise en conformité de la gare de la Praille avec l'OPAM, l'art. 2 let. b de l'initiative n'a qu'une portée déclaratoire dès lors que le respect des prescriptions fédérales s'impose de toute manière. Les initiants admettent d'ailleurs, sur ce point également, que cette question était déjà résolue au moment du lancement de l'initiative, sur le vu des promesses faites par le Conseil d'Etat genevois de n'autoriser l'ouverture du complexe que si toutes les conditions de sécurité sont satisfaites.
6.2 Si elle est certes envisageable nonobstant l'achèvement des ouvrages, la réduction de la subvention va de paire avec celle de la capacité du stade, et ne paraît pas pouvoir constituer un objet autonome aux yeux des signataires de l'initiative. Selon l'exposé figurant sur la formule de récolte des signatures, les initiants considéraient un stade de 30'000 places comme surdimensionné, dénonçaient le fait que l'exploitant ne participe pas au financement et n'assume pas les risques, critiquaient la création d'un centre commercial sur le terrain des CFF et demandaient la mise en conformité du site avec l'OPAM. La réduction de la subvention ne fait pas l'objet d'une motivation particulière et n'apparaît dès lors que comme une conséquence de la réduction de la capacité du stade. La réduction de l'engagement de l'Etat paraît certes correspondre à la volonté des initiants, mais cette seule mesure n'a plus guère de sens si les projets de stade et de centre commercial doivent être achevés tels qu'initialement prévus. L'initiative se trouve ainsi privée de son objet essentiel et il est douteux que les citoyens qui ont soutenu l'initiative l'eussent également signée s'il s'était uniquement agi de réduire la subvention de l'Etat. Au contraire, limitée à cette question, l'initiative se trouverait totalement dénaturée, de sorte qu'elle ne peut qu'être invalidée dans son ensemble (cf. ATF 119 Ia 154 consid. 9a p. 165/166 et les références citées).
7. Les considérations qui précèdent inspirent également de sérieuses réserves sous l'angle de l'interdiction de l'abus de droit, applicable en matière de droits politiques (art. 2 CC, art. 5 al. 3 Cst.; TANQUEREL, L'abus de droit en droit public suisse, in L'abus de droit, comparaisons franco-suisses, Actes du séminaire de Genève, mai 1998, Saint-Etienne 2001, p. 173-191, 174/175).
7.1 On ne saurait certes refuser de soumettre une initiative au peuple qu'en cas d'abus manifeste ou d'utilisation insensée des institutions démocratiques (ATF 113 Ia 156 consid. 1c p. 159; cf. ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76, s'agissant d'une initiative comportant une multitude de propositions en matière économique et sociale, sous un titre avantageux, dissuadant les citoyens d'étudier attentivement le texte proposé au moment de le signer). L'abus de droit pourrait aussi être admis, même lorsque le droit cantonal n'institue pas de délai d'attente, dans le cas d'une initiative tentant de remettre en cause un objet sur lequel les citoyens se sont déjà clairement prononcés, et ce à plusieurs reprises (ATF 99 Ia 402 consid. 4b p. 406).
7.2 En l'espèce, le projet de stade, largement rendu public, a été débattu par trois fois au Grand Conseil lors de l'adoption des lois de 1996, 1997 et 1999, soumises au référendum facultatif. Celui-ci n'a pas été demandé, en particulier contre la loi du 27 mai 1999, alors que les conditions juridiques et financières à la construction du stade et du centre commercial étaient déjà clairement fixées. En outre, l'initiative n'est pas sans ambiguïtés, quant aux moyens qu'elle met en oeuvre et quant à sa réelle efficacité: préconisant un redimensionnement du projet, elle modifie les conditions d'octroi de la subvention en instituant des conditions nouvelles qui, pour l'essentiel, ne dépendent pas du bénéficiaire de la subvention. Par ailleurs, elle comprend diverses dispositions (transfert gratuit du stade des Charmilles et respect de l'OPAM) qui, de l'aveu même des initiants, étaient déjà prévues auparavant. Compte tenu de la lourdeur de la procédure ayant précédé l'octroi des autorisations de construire (adoption successive de trois lois, puis du PLQ mis à l'enquête, avec une double étude d'impact), de l'absence de toute circonstance nouvelle justifiant un réexamen de l'ensemble du projet (cf. consid. 4.4 ci-dessus), du peu de temps écoulé depuis son adoption et des problèmes d'exécutabilité qui se posaient d'emblée, on peut élever certains doutes sur la légitimité de la démarche des initiants.
L'annulation de l'ensemble de l'initiative, pour les motifs qui précèdent, dispense toutefois d'examiner plus avant la question de l'abus de droit. Peut également demeurer indécise la question de savoir si, en l'absence d'un intérêt public prépondérant dûment établi, une réduction de la subvention était admissible.
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fr
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Art. 85 lett. a OG; ammissibilità dell'iniziativa popolare cantonale "per un progetto di stadio ragionevole". Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico contro la decisione di convalida dell'iniziativa (consid. 1).
Rispetto delle competenze cantonali, unità della materia (consid. 3).
La modificazione del piano regolatore a meno di un anno dalla sua adozione viola l'art. 21 LPT (consid. 4).
L'iniziativa è ineseguibile nella misura in cui rimette in discussione lavori in via di ultimazione (consid. 5).
Il resto dell'iniziativa (riduzione del sussidio cantonale) non ha portata propria (consid. 6), di modo che l'iniziativa deve essere interamente invalidata.
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it
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-190%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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43,905
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128 I 206
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128 I 206
Sachverhalt ab Seite 206
La loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation, du 25 janvier 1996 (ci-après: LDTR; RS/GE L 5/20), a pour but la préservation de l'habitat et des conditions de vie existants, en prévoyant notamment des restrictions quant à l'aliénation des appartements destinés à la location (art. 1 al. 2 let. c). Ces mesures figurent à l'art. 39 (auparavant, art. 9A) de la loi, dont la teneur était la suivante:
Art. 39 Aliénation
1 L'aliénation, sous quelque forme que ce soit (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages, d'actions, de parts sociales), d'un appartement à usage d'habitation, jusqu'alors offert en location, est soumise à autorisation dans la mesure où l'appartement entre, à raison de son loyer ou de son type, dans une catégorie de logements où sévit la pénurie.
Motifs de refus
2 Le département refuse l'autorisation lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. L'intérêt public et l'intérêt général résident dans le maintien, en période de pénurie de logements, de l'affectation locative des appartements loués.
Exception
3...[Exception concernant l'acquisition du logement par le locataire en place]
Motifs d'autorisation
4 Le département autorise l'aliénation d'un appartement si celui-ci:
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue;
b) était, le 30 mars 1985, soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue et qu'il avait déjà été cédé de manière individualisée;
c) n'a jamais été loué;
d) a fait une fois au moins l'objet d'une autorisation d'aliéner en vertu de la présente loi.
5...[Relogement du locataire]
Le 6 avril 2001, le Grand Conseil genevois a adopté la loi no 8188 modifiant diverses dispositions de la LDTR, en particulier l'art. 39 al. 4 et 6 dont la nouvelle teneur est la suivante:
Art. 39 al. 4 Motifs d'autorisation (nouvelle teneur)
4...[lettres a à d identiques]
L'autorisation ne porte que sur un appartement à la fois. Une autorisation de vente en bloc peut toutefois être accordée en cas de mise en vente simultanée, pour des motifs d'assainissement financier, de plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, avec pour condition que l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve d'une autorisation individualisée au sens du présent alinéa.
Art. 39 al. 6 Ventes forcées (nouveau)
6 En cas de vente aux enchères ou de gré à gré portant sur plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, l'office des poursuites et faillites est tenu de les vendre en bloc, avec comme condition que l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention d'une autorisation individualisée au sens de l'alinéa 4. L'office doit requérir l'autorisation d'aliéner les appartements mis en vente aux enchères avant de procéder à la vente. Le registre foncier rejette les réquisitions de transfert de propriété qui ne sont pas au bénéfice d'une autorisation d'aliéner en force.
Cette modification porte également sur l'introduction d'un art. 37 dans la loi d'application dans le canton de Genève de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 16 mars 1912 (ci-après: LALP; RS/GE E 3/60), ainsi rédigé:
Art. 37 (nouveau)
1 Les préposés sont également tenus de respecter les dispositions légales cantonales applicables à la mise en vente d'objets immobiliers, notamment la LDTR.
2 En cas de vente de gré à gré ou aux enchères d'appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, le préposé est tenu de requérir au préalable l'autorisation d'aliéner l'appartement mis en vente conformément à la loi précitée.
3 En cas de vente portant sur plusieurs appartements offerts en location et soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue au sens de l'art. 39, alinéa 1, de la loi précitée, l'office des poursuites et faillites est tenu de les vendre en bloc, conformément à l'art. 39, alinéa 6, de la loi précitée. Il informe l'acquéreur qu'il ne pourra les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention d'une autorisation individualisée au sens de l'art. 39, alinéa 4, de la loi précitée. Cette mention doit figurer dans les publications de vente.
4 Les décisions prises par les offices des poursuites et faillites en vertu du présent article sont susceptibles d'un recours conformément aux voies de recours prévues dans la loi précitée (chapitre X).
Faute de référendum, cette modification législative a été promulguée le 30 mai 2001 et déclarée exécutoire dès le lendemain, à l'exception de l'art. 37 LALP, soumis à l'approbation de la Confédération.
La loi no 8188 fait l'objet de trois recours de droit public, déposés par B., par la masse en faillite X. et par V. Invoquant la force dérogatoire du droit fédéral, ils concluent à l'annulation des art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP, sous suite de frais et dépens.
Le Grand Conseil conclut au rejet des recours dans la mesure où ils sont recevables. L'Office fédéral de la justice (OFJ) a indiqué que l'approbation fédérale avait été accordée, le 27 mars 2002, "sous la réserve que cette modification législative puisse faire l'objet d'une interprétation conforme au droit fédéral".
Après l'approbation fédérale, la loi no 8188 a fait l'objet d'une promulgation d'ensemble le 19 avril 2002, étendue à l'art. 37 LALP, contre laquelle les mêmes personnes ont également recouru.
Le Tribunal fédéral a admis les recours et annulé les art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. La législation sur la poursuite pour dettes et la faillite est de la compétence de la Confédération (art. 122 al. 1 Cst., art. 64 aCst.), puisque, du point de vue des compétences, ce domaine est rattaché au droit civil fédéral (ATF 115 III 1 consid. 4 p. 4; message relatif à la nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 345). Pour le surplus, même s'il tend à la réalisation du droit matériel (AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, Berne 1993, p. 19), le droit de poursuite se rapporte à la phase finale d'une procédure civile et, comme celle-ci, tend à régler l'intervention de l'Etat dans les rapports entre créanciers et débiteurs. Il s'agit, matériellement, d'une discipline autonome du droit public (cf. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Lausanne 1999, n. 6 ad art. 1-37 LP; MARTI, Commentaire zurichois, remarques préalables ad art. 5 et 6 CC, n. 160; ATF 118 Ia 118 consid. 1b p. 122, faisant une exception pour la procédure d'exequatur; message du 8 mai 1991 concernant la révision de la LP, FF 1991 III 5), de sorte que les dispositions contestées ne sont pas de celles qui sont réservées à l'art. 6 CC. Cela n'est toutefois pas déterminant, l'essentiel étant que la Confédération dispose dans ce domaine d'une compétence exclusive (ATF 108 II 180 consid. 2a p. 182 et les arrêts cités; message précité, FF 1991 III 50), les attributions d'exécution des cantons étant limitées aux dispositions d'organisation et de procédure.
5.1 La vente forcée d'immeubles peut avoir lieu après une poursuite par voie de saisie, après une poursuite en réalisation de gage, ensuite d'une faillite ou dans le cadre d'un concordat. Dans le premier cas, les immeubles sont saisis lorsque les meubles ne suffisent pas à couvrir le montant de la créance (art. 95 al. 2 LP). La réalisation a lieu dans les délais prévus aux art. 116 al. 1 et 133 al. 1 LP. L'office arrête les conditions des enchères d'après l'usage des lieux et de la manière la plus avantageuse (art. 134 LP). Les conditions de vente peuvent être attaquées par la voie de la plainte et du recours aux autorités de surveillance, notamment au motif qu'elles ne permettraient pas d'escompter le résultat le plus avantageux (GILLIÉRON, op. cit., n. 15 ad art. 134 LP). Fondée sur l'art. 15 LP, l'ordonnance du Tribunal fédéral du 23 avril 1920 sur la réalisation forcée des immeubles (ORFI; RS 281.42) précise notamment les actes préparatoires (art. 25 à 32), les conditions de vente (art. 45 à 52) et les enchères et l'adjudication (art. 53 à 72). Les conditions de vente doivent notamment préciser, lorsque la vente porte sur plusieurs immeubles, si ceux-ci sont mis en vente en bloc, par lots ou par parcelle (art. 45 al. 1 let. b ORFI). Dans la poursuite en réalisation de gage, la réalisation, dans le délai prévu à l'art. 145 LP, est soumise aux mêmes principes (art. 156 al. 1 LP). Les art. 106a à 108 ORFI portent sur la réalisation des immeubles en copropriété, et sur les droits de gages portant sur plusieurs immeubles. Dans le cas d'une faillite, l'immeuble tombe dans la masse et est réalisé par l'administration aux enchères publiques ou de gré à gré si les créanciers le jugent préférable (art. 256 al. 1 LP). Les art. 134 à 137 LP sont notamment applicables par analogie aux enchères (art. 259 LP).
5.2 Ce simple rappel suffit à démontrer que l'art. 39 al. 6 LDTR, et l'insertion d'une clause correspondante dans la LALP, posent d'insurmontables problèmes de compatibilité avec le droit fédéral. Si la modification législative ne change rien aux conditions de fond de l'art. 39 LDTR, elle les étend aux procédures de réalisation forcée portant sur des parts de PPE et heurtent plusieurs principes essentiels prévalant dans ce domaine.
5.2.1 De manière générale, l'exigence d'une autorisation préalable du Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) vient s'ajouter aux conditions fixées aux art. 134 ss LP. Or, l'art. 135 LP énumère les diverses conditions des enchères, précisées de manière très détaillée aux art. 45 à 52 ORFI. Il n'y a pas, dans ce contexte, de place pour des conditions supplémentaires posées par le droit public cantonal, tel l'octroi d'une autorisation fondée sur la LDTR. Telle qu'elle est prévue par le droit cantonal, l'exigence d'une autorisation préalable institue une procédure incidente - comprenant également, le cas échéant, la voie de recours prévue par la LDTR - dans le cadre de la réalisation forcée, qui n'est pas prévue par le droit fédéral; elle impose en outre l'intervention d'une autorité tierce (le DAEL), alors que toutes les mesures d'exécution doivent être prises par le seul office.
5.2.2 La réalisation répond à une exigence principale, à savoir l'obtention des conditions les plus avantageuses (art. 134 LP). L'office dispose certes, dans ce cadre, d'une certaine marge d'appréciation, mais celle-ci a uniquement pour but la recherche de la solution économiquement la plus avantageuse, permettant de retirer de la vente un prix le plus élevé possible, dans l'intérêt des créanciers et débiteurs (ATF 126 III 33 consid. 2 p. 34). En dehors des exceptions - de droit fédéral - mentionnées ci-dessous, l'office ne peut pas renoncer à la vente pour des motifs étrangers au droit de poursuite. En cela, la condition d'une autorisation préalable accordée par le DAEL viole le droit fédéral. Une telle procédure pourrait retarder de manière inadmissible la réalisation forcée. Par ailleurs, l'éventuel refus de l'autorisation mettrait en échec la procédure de réalisation voire, dans le cas de la faillite, paralyserait indéfiniment la clôture de la procédure.
Le Grand Conseil expose que la modification législative vise en particulier les poursuites en réalisation de gage faisant suite à des opérations spéculatives, fréquentes à Genève. Il n'y a pas lieu de rechercher si une telle justification est acceptable, car la loi ne fait aucune distinction selon le mode de poursuite, et encore moins selon l'existence de motifs spéculatifs.
5.2.3 L'élément central de l'art. 39 al. 6 LDTR, soit l'obligation de vendre en bloc lorsque la vente porte sur plusieurs appartements en PPE, est lui aussi incompatible avec le droit fédéral. Selon le Grand Conseil, le principe de la vente en bloc ne serait pas absolu, dès lors qu'une autorisation individualisée pourrait être obtenue aux conditions de l'art. 39 al. 4 LDTR. Il conviendrait de distinguer, selon le Grand Conseil, les trois causes de ventes forcées: la faillite, la saisie ou la poursuite en réalisation de gage. La loi viserait essentiellement ce dernier cas, de loin le plus fréquent à Genève, où le créancier-gagiste est un établissement bancaire qui a consenti un prêt d'un montant exagéré, spéculant sur une vente à terme; le produit de la vente ne couvrirait de toute façon pas l'entier de la dette, de sorte que la possibilité de limiter la vente à certains appartements serait purement théorique. L'intérêt financier ne devrait pas être protégé dans de tels cas. Il y aurait aussi un risque que l'art. 39 LDTR puisse être contourné par le biais de telles ventes forcées.
5.2.4 Dans ses arrêts précédents (ATF 113 Ia 128 consid. 7a p. 133-134; ATF 111 Ia 23 consid. 3a p. 26 et les arrêts cités), le Tribunal fédéral a déjà affirmé que la réglementation de la LDTR correspond à un intérêt public évident, et que celui-ci peut l'emporter sur l'intérêt de l'aliénateur à retirer de la vente le meilleur bénéfice (arrêt 1P.2/1999 du 19 avril 1999, consid. 2f; arrêt 1P.321/1990 du 26 mars 1991). L'ensemble de cette jurisprudence se rapporte toutefois aux ventes ordinaires, pour lesquelles l'intérêt purement économique de l'aliénateur peut céder le pas devant l'intérêt public lié à la conservation du parc immobilier locatif. Il en va autrement en matière d'exécution forcée, car la recherche des conditions les plus favorables ne procède plus d'un simple intérêt privé, mais constitue une exigence imposée par le droit fédéral, dans l'intérêt non seulement du créancier, mais aussi du débiteur, qu'il y a lieu de protéger en évitant de vendre plus d'immeubles qu'il n'est nécessaire pour satisfaire le créancier poursuivant en capital, intérêts et frais, tout en protégeant au mieux les intérêts du créancier poursuivant et d'éventuels autres créanciers de rangs postérieurs (ATF 126 III 33 consid. 2 p. 34 concernant la poursuite en réalisation de gage). L'interdiction de vendre plus d'immeubles que nécessaire pour satisfaire le créancier poursuivant fait ainsi obstacle à une vente en bloc de tous les immeubles remis en gage, lorsque la créance peut être satisfaite par la vente de quelques immeubles seulement.
Lorsque la loi ne prévoit pas un mode de réalisation déterminé (cf. par exemple l'art. 106a ORFI qui impose la vente de l'immeuble entier) l'office doit choisir, entre la vente en bloc et la vente individualisée, laquelle apparaît la plus avantageuse, ce à quoi s'oppose par principe l'art. 39 al. 6 LDTR. Par ailleurs, la condition de revendre sous la même forme - soit en bloc -, outre qu'elle peut également avoir des répercussions sur la valeur de l'immeuble et entraver ainsi une réalisation aux meilleures conditions possible, n'apparaît pas comme une condition admissible au regard de la LP.
5.2.5 Le Grand Conseil invoque également l'art. 22 al. 1 LP, dont la teneur est la suivante: "Sont nulles les mesures contraires à des dispositions édictées dans l'intérêt public ou dans l'intérêt de personnes qui ne sont pas parties à la procédure. Les autorités de surveillance constatent la nullité indépendamment de toute plainte". L'autorité intimée soutient que le législateur fédéral aurait ainsi entendu réserver une possibilité dérogatoire fondée sur un intérêt public cantonal important, tel l'intérêt au maintien de logements bon marché et la lutte contre la pénurie de logements.
Cette opinion n'est pas défendable: l'art. 22 LP ne fonde en rien une compétence des cantons pour déroger à la LP pour des motifs d'intérêt public. Cette disposition, comme l'indique son titre, régit la procédure de plainte et permet une intervention d'office de l'autorité de surveillance; elle ne fait que préciser, en s'inspirant de la jurisprudence du Tribunal fédéral, les causes et les conséquences de la nullité de différents actes de poursuite. Les "dispositions" visées à l'art. 22 al. 1 LP n'ont pas le caractère général que leur prête le Grand Conseil: il s'agit essentiellement des règles impératives du droit de poursuite que doivent respecter les organes d'exécution forcée (FF 1991 III 45-46; voir les nombreux exemples cités par GILLIÉRON, op. cit., n. 11 ss ad art. 22 LP). Il ne s'agit dès lors nullement d'une attribution de compétence en faveur des cantons. Celle-ci, dont la portée restreinte est rappelée ci-dessus, est définie aux art. 23 ss LP.
5.2.6 On ne saurait non plus tenir l'art. 39 al. 6 LDTR pour une simple charge de droit cantonal dont le droit d'exécution forcée aurait à tenir compte (cf. art. 702 CC). Il ne s'agit pas en effet de restrictions de droit public à la propriété foncière et grevant directement celle-ci, mais de règles adressées directement aux offices de poursuite, sur la manière dont doivent être menées les aliénations forcées, et qui ne prennent effet que dans le cadre de la poursuite.
5.2.7 Le Grand Conseil relève enfin que la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41) et la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) instaurent également un régime d'autorisation qui s'étend aux procédures de réalisation forcée. L'art. 19 LFAIE oblige l'adjudicataire à requérir l'autorisation d'acquisition après les enchères. L'art. 67 LDFR oblige également l'adjudicataire à obtenir - préalablement ou non - l'autorisation visée à l'art. 61 de la loi (cf. ATF 123 III 406). Ces exemples vont toutefois à l'encontre de la démonstration de l'autorité intimée: les lois en cause émanent du législateur fédéral et ne posent dès lors aucun problème de force dérogatoire. Au demeurant, elles ont certes pour effet d'empêcher l'acquisition, lors de réalisation forcée, par certaines personnes ou à certaines conditions, mais n'ont pas l'effet général que pourrait avoir un refus d'aliéner fondé sur la LDTR: en cas de refus d'autorisation, des nouvelles enchères ont lieu, l'adjudicataire précédent étant responsable d'une éventuelle moins-value.
5.3 Si l'art. 39 al. 6 LDTR doit être déclaré contraire au droit fédéral, il en va évidemment de même de l'art. 37 LALP, qui ne constitue qu'un simple rappel de la disposition correspondante de la LDTR. L'art. 37 al. 4 LALP, selon lequel les décisions de l'office prises en vertu de cette disposition peuvent faire l'objet des recours prévus par la LDTR, contredit également l'agencement des voies de droit prévu dans la LP, en particulier la voie de la plainte auprès de l'autorité de surveillance (art. 17 LP). Il doit être annulé à ce titre également.
5.4 En définitive, les art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP, s'ils poursuivent un but d'intérêt public évident, compromettent la réalisation des objectifs essentiels de la LP, à savoir le désintéressement des créanciers poursuivants, pour des motifs étrangers à la loi fédérale. N'étant pas susceptibles d'une interprétation conforme à cette dernière, ils doivent être annulés dans leur totalité. Les recours doivent par conséquent être admis.
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Art. 49 BV; Genfer Gesetze über die Abbrüche, Umbauten und Renovierungen von Wohnhäusern (LDTR) sowie über die Anwendung des SchKG (LALP); Zwangsverwertung von Wohnungen im Stockwerkeigentum; Pflicht zum gesamthaften Verkauf der Wohnungen; Veräusserungsbewilligung. Art. 134 ff. SchKG, Art. 45 ff. VZG. Die dem Betreibungs- und Konkursamt auferlegte Verpflichtung, die Wohnungen zusammen zu verkaufen und um eine vorherige Bewilligung zu ersuchen, widerspricht Bundesrecht, insbesondere Art. 134 SchKG (E. 5).
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128 I 206
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Sachverhalt ab Seite 206
La loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation, du 25 janvier 1996 (ci-après: LDTR; RS/GE L 5/20), a pour but la préservation de l'habitat et des conditions de vie existants, en prévoyant notamment des restrictions quant à l'aliénation des appartements destinés à la location (art. 1 al. 2 let. c). Ces mesures figurent à l'art. 39 (auparavant, art. 9A) de la loi, dont la teneur était la suivante:
Art. 39 Aliénation
1 L'aliénation, sous quelque forme que ce soit (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages, d'actions, de parts sociales), d'un appartement à usage d'habitation, jusqu'alors offert en location, est soumise à autorisation dans la mesure où l'appartement entre, à raison de son loyer ou de son type, dans une catégorie de logements où sévit la pénurie.
Motifs de refus
2 Le département refuse l'autorisation lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. L'intérêt public et l'intérêt général résident dans le maintien, en période de pénurie de logements, de l'affectation locative des appartements loués.
Exception
3...[Exception concernant l'acquisition du logement par le locataire en place]
Motifs d'autorisation
4 Le département autorise l'aliénation d'un appartement si celui-ci:
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue;
b) était, le 30 mars 1985, soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue et qu'il avait déjà été cédé de manière individualisée;
c) n'a jamais été loué;
d) a fait une fois au moins l'objet d'une autorisation d'aliéner en vertu de la présente loi.
5...[Relogement du locataire]
Le 6 avril 2001, le Grand Conseil genevois a adopté la loi no 8188 modifiant diverses dispositions de la LDTR, en particulier l'art. 39 al. 4 et 6 dont la nouvelle teneur est la suivante:
Art. 39 al. 4 Motifs d'autorisation (nouvelle teneur)
4...[lettres a à d identiques]
L'autorisation ne porte que sur un appartement à la fois. Une autorisation de vente en bloc peut toutefois être accordée en cas de mise en vente simultanée, pour des motifs d'assainissement financier, de plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, avec pour condition que l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve d'une autorisation individualisée au sens du présent alinéa.
Art. 39 al. 6 Ventes forcées (nouveau)
6 En cas de vente aux enchères ou de gré à gré portant sur plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, l'office des poursuites et faillites est tenu de les vendre en bloc, avec comme condition que l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention d'une autorisation individualisée au sens de l'alinéa 4. L'office doit requérir l'autorisation d'aliéner les appartements mis en vente aux enchères avant de procéder à la vente. Le registre foncier rejette les réquisitions de transfert de propriété qui ne sont pas au bénéfice d'une autorisation d'aliéner en force.
Cette modification porte également sur l'introduction d'un art. 37 dans la loi d'application dans le canton de Genève de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 16 mars 1912 (ci-après: LALP; RS/GE E 3/60), ainsi rédigé:
Art. 37 (nouveau)
1 Les préposés sont également tenus de respecter les dispositions légales cantonales applicables à la mise en vente d'objets immobiliers, notamment la LDTR.
2 En cas de vente de gré à gré ou aux enchères d'appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, le préposé est tenu de requérir au préalable l'autorisation d'aliéner l'appartement mis en vente conformément à la loi précitée.
3 En cas de vente portant sur plusieurs appartements offerts en location et soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue au sens de l'art. 39, alinéa 1, de la loi précitée, l'office des poursuites et faillites est tenu de les vendre en bloc, conformément à l'art. 39, alinéa 6, de la loi précitée. Il informe l'acquéreur qu'il ne pourra les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention d'une autorisation individualisée au sens de l'art. 39, alinéa 4, de la loi précitée. Cette mention doit figurer dans les publications de vente.
4 Les décisions prises par les offices des poursuites et faillites en vertu du présent article sont susceptibles d'un recours conformément aux voies de recours prévues dans la loi précitée (chapitre X).
Faute de référendum, cette modification législative a été promulguée le 30 mai 2001 et déclarée exécutoire dès le lendemain, à l'exception de l'art. 37 LALP, soumis à l'approbation de la Confédération.
La loi no 8188 fait l'objet de trois recours de droit public, déposés par B., par la masse en faillite X. et par V. Invoquant la force dérogatoire du droit fédéral, ils concluent à l'annulation des art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP, sous suite de frais et dépens.
Le Grand Conseil conclut au rejet des recours dans la mesure où ils sont recevables. L'Office fédéral de la justice (OFJ) a indiqué que l'approbation fédérale avait été accordée, le 27 mars 2002, "sous la réserve que cette modification législative puisse faire l'objet d'une interprétation conforme au droit fédéral".
Après l'approbation fédérale, la loi no 8188 a fait l'objet d'une promulgation d'ensemble le 19 avril 2002, étendue à l'art. 37 LALP, contre laquelle les mêmes personnes ont également recouru.
Le Tribunal fédéral a admis les recours et annulé les art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. La législation sur la poursuite pour dettes et la faillite est de la compétence de la Confédération (art. 122 al. 1 Cst., art. 64 aCst.), puisque, du point de vue des compétences, ce domaine est rattaché au droit civil fédéral (ATF 115 III 1 consid. 4 p. 4; message relatif à la nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 345). Pour le surplus, même s'il tend à la réalisation du droit matériel (AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, Berne 1993, p. 19), le droit de poursuite se rapporte à la phase finale d'une procédure civile et, comme celle-ci, tend à régler l'intervention de l'Etat dans les rapports entre créanciers et débiteurs. Il s'agit, matériellement, d'une discipline autonome du droit public (cf. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Lausanne 1999, n. 6 ad art. 1-37 LP; MARTI, Commentaire zurichois, remarques préalables ad art. 5 et 6 CC, n. 160; ATF 118 Ia 118 consid. 1b p. 122, faisant une exception pour la procédure d'exequatur; message du 8 mai 1991 concernant la révision de la LP, FF 1991 III 5), de sorte que les dispositions contestées ne sont pas de celles qui sont réservées à l'art. 6 CC. Cela n'est toutefois pas déterminant, l'essentiel étant que la Confédération dispose dans ce domaine d'une compétence exclusive (ATF 108 II 180 consid. 2a p. 182 et les arrêts cités; message précité, FF 1991 III 50), les attributions d'exécution des cantons étant limitées aux dispositions d'organisation et de procédure.
5.1 La vente forcée d'immeubles peut avoir lieu après une poursuite par voie de saisie, après une poursuite en réalisation de gage, ensuite d'une faillite ou dans le cadre d'un concordat. Dans le premier cas, les immeubles sont saisis lorsque les meubles ne suffisent pas à couvrir le montant de la créance (art. 95 al. 2 LP). La réalisation a lieu dans les délais prévus aux art. 116 al. 1 et 133 al. 1 LP. L'office arrête les conditions des enchères d'après l'usage des lieux et de la manière la plus avantageuse (art. 134 LP). Les conditions de vente peuvent être attaquées par la voie de la plainte et du recours aux autorités de surveillance, notamment au motif qu'elles ne permettraient pas d'escompter le résultat le plus avantageux (GILLIÉRON, op. cit., n. 15 ad art. 134 LP). Fondée sur l'art. 15 LP, l'ordonnance du Tribunal fédéral du 23 avril 1920 sur la réalisation forcée des immeubles (ORFI; RS 281.42) précise notamment les actes préparatoires (art. 25 à 32), les conditions de vente (art. 45 à 52) et les enchères et l'adjudication (art. 53 à 72). Les conditions de vente doivent notamment préciser, lorsque la vente porte sur plusieurs immeubles, si ceux-ci sont mis en vente en bloc, par lots ou par parcelle (art. 45 al. 1 let. b ORFI). Dans la poursuite en réalisation de gage, la réalisation, dans le délai prévu à l'art. 145 LP, est soumise aux mêmes principes (art. 156 al. 1 LP). Les art. 106a à 108 ORFI portent sur la réalisation des immeubles en copropriété, et sur les droits de gages portant sur plusieurs immeubles. Dans le cas d'une faillite, l'immeuble tombe dans la masse et est réalisé par l'administration aux enchères publiques ou de gré à gré si les créanciers le jugent préférable (art. 256 al. 1 LP). Les art. 134 à 137 LP sont notamment applicables par analogie aux enchères (art. 259 LP).
5.2 Ce simple rappel suffit à démontrer que l'art. 39 al. 6 LDTR, et l'insertion d'une clause correspondante dans la LALP, posent d'insurmontables problèmes de compatibilité avec le droit fédéral. Si la modification législative ne change rien aux conditions de fond de l'art. 39 LDTR, elle les étend aux procédures de réalisation forcée portant sur des parts de PPE et heurtent plusieurs principes essentiels prévalant dans ce domaine.
5.2.1 De manière générale, l'exigence d'une autorisation préalable du Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) vient s'ajouter aux conditions fixées aux art. 134 ss LP. Or, l'art. 135 LP énumère les diverses conditions des enchères, précisées de manière très détaillée aux art. 45 à 52 ORFI. Il n'y a pas, dans ce contexte, de place pour des conditions supplémentaires posées par le droit public cantonal, tel l'octroi d'une autorisation fondée sur la LDTR. Telle qu'elle est prévue par le droit cantonal, l'exigence d'une autorisation préalable institue une procédure incidente - comprenant également, le cas échéant, la voie de recours prévue par la LDTR - dans le cadre de la réalisation forcée, qui n'est pas prévue par le droit fédéral; elle impose en outre l'intervention d'une autorité tierce (le DAEL), alors que toutes les mesures d'exécution doivent être prises par le seul office.
5.2.2 La réalisation répond à une exigence principale, à savoir l'obtention des conditions les plus avantageuses (art. 134 LP). L'office dispose certes, dans ce cadre, d'une certaine marge d'appréciation, mais celle-ci a uniquement pour but la recherche de la solution économiquement la plus avantageuse, permettant de retirer de la vente un prix le plus élevé possible, dans l'intérêt des créanciers et débiteurs (ATF 126 III 33 consid. 2 p. 34). En dehors des exceptions - de droit fédéral - mentionnées ci-dessous, l'office ne peut pas renoncer à la vente pour des motifs étrangers au droit de poursuite. En cela, la condition d'une autorisation préalable accordée par le DAEL viole le droit fédéral. Une telle procédure pourrait retarder de manière inadmissible la réalisation forcée. Par ailleurs, l'éventuel refus de l'autorisation mettrait en échec la procédure de réalisation voire, dans le cas de la faillite, paralyserait indéfiniment la clôture de la procédure.
Le Grand Conseil expose que la modification législative vise en particulier les poursuites en réalisation de gage faisant suite à des opérations spéculatives, fréquentes à Genève. Il n'y a pas lieu de rechercher si une telle justification est acceptable, car la loi ne fait aucune distinction selon le mode de poursuite, et encore moins selon l'existence de motifs spéculatifs.
5.2.3 L'élément central de l'art. 39 al. 6 LDTR, soit l'obligation de vendre en bloc lorsque la vente porte sur plusieurs appartements en PPE, est lui aussi incompatible avec le droit fédéral. Selon le Grand Conseil, le principe de la vente en bloc ne serait pas absolu, dès lors qu'une autorisation individualisée pourrait être obtenue aux conditions de l'art. 39 al. 4 LDTR. Il conviendrait de distinguer, selon le Grand Conseil, les trois causes de ventes forcées: la faillite, la saisie ou la poursuite en réalisation de gage. La loi viserait essentiellement ce dernier cas, de loin le plus fréquent à Genève, où le créancier-gagiste est un établissement bancaire qui a consenti un prêt d'un montant exagéré, spéculant sur une vente à terme; le produit de la vente ne couvrirait de toute façon pas l'entier de la dette, de sorte que la possibilité de limiter la vente à certains appartements serait purement théorique. L'intérêt financier ne devrait pas être protégé dans de tels cas. Il y aurait aussi un risque que l'art. 39 LDTR puisse être contourné par le biais de telles ventes forcées.
5.2.4 Dans ses arrêts précédents (ATF 113 Ia 128 consid. 7a p. 133-134; ATF 111 Ia 23 consid. 3a p. 26 et les arrêts cités), le Tribunal fédéral a déjà affirmé que la réglementation de la LDTR correspond à un intérêt public évident, et que celui-ci peut l'emporter sur l'intérêt de l'aliénateur à retirer de la vente le meilleur bénéfice (arrêt 1P.2/1999 du 19 avril 1999, consid. 2f; arrêt 1P.321/1990 du 26 mars 1991). L'ensemble de cette jurisprudence se rapporte toutefois aux ventes ordinaires, pour lesquelles l'intérêt purement économique de l'aliénateur peut céder le pas devant l'intérêt public lié à la conservation du parc immobilier locatif. Il en va autrement en matière d'exécution forcée, car la recherche des conditions les plus favorables ne procède plus d'un simple intérêt privé, mais constitue une exigence imposée par le droit fédéral, dans l'intérêt non seulement du créancier, mais aussi du débiteur, qu'il y a lieu de protéger en évitant de vendre plus d'immeubles qu'il n'est nécessaire pour satisfaire le créancier poursuivant en capital, intérêts et frais, tout en protégeant au mieux les intérêts du créancier poursuivant et d'éventuels autres créanciers de rangs postérieurs (ATF 126 III 33 consid. 2 p. 34 concernant la poursuite en réalisation de gage). L'interdiction de vendre plus d'immeubles que nécessaire pour satisfaire le créancier poursuivant fait ainsi obstacle à une vente en bloc de tous les immeubles remis en gage, lorsque la créance peut être satisfaite par la vente de quelques immeubles seulement.
Lorsque la loi ne prévoit pas un mode de réalisation déterminé (cf. par exemple l'art. 106a ORFI qui impose la vente de l'immeuble entier) l'office doit choisir, entre la vente en bloc et la vente individualisée, laquelle apparaît la plus avantageuse, ce à quoi s'oppose par principe l'art. 39 al. 6 LDTR. Par ailleurs, la condition de revendre sous la même forme - soit en bloc -, outre qu'elle peut également avoir des répercussions sur la valeur de l'immeuble et entraver ainsi une réalisation aux meilleures conditions possible, n'apparaît pas comme une condition admissible au regard de la LP.
5.2.5 Le Grand Conseil invoque également l'art. 22 al. 1 LP, dont la teneur est la suivante: "Sont nulles les mesures contraires à des dispositions édictées dans l'intérêt public ou dans l'intérêt de personnes qui ne sont pas parties à la procédure. Les autorités de surveillance constatent la nullité indépendamment de toute plainte". L'autorité intimée soutient que le législateur fédéral aurait ainsi entendu réserver une possibilité dérogatoire fondée sur un intérêt public cantonal important, tel l'intérêt au maintien de logements bon marché et la lutte contre la pénurie de logements.
Cette opinion n'est pas défendable: l'art. 22 LP ne fonde en rien une compétence des cantons pour déroger à la LP pour des motifs d'intérêt public. Cette disposition, comme l'indique son titre, régit la procédure de plainte et permet une intervention d'office de l'autorité de surveillance; elle ne fait que préciser, en s'inspirant de la jurisprudence du Tribunal fédéral, les causes et les conséquences de la nullité de différents actes de poursuite. Les "dispositions" visées à l'art. 22 al. 1 LP n'ont pas le caractère général que leur prête le Grand Conseil: il s'agit essentiellement des règles impératives du droit de poursuite que doivent respecter les organes d'exécution forcée (FF 1991 III 45-46; voir les nombreux exemples cités par GILLIÉRON, op. cit., n. 11 ss ad art. 22 LP). Il ne s'agit dès lors nullement d'une attribution de compétence en faveur des cantons. Celle-ci, dont la portée restreinte est rappelée ci-dessus, est définie aux art. 23 ss LP.
5.2.6 On ne saurait non plus tenir l'art. 39 al. 6 LDTR pour une simple charge de droit cantonal dont le droit d'exécution forcée aurait à tenir compte (cf. art. 702 CC). Il ne s'agit pas en effet de restrictions de droit public à la propriété foncière et grevant directement celle-ci, mais de règles adressées directement aux offices de poursuite, sur la manière dont doivent être menées les aliénations forcées, et qui ne prennent effet que dans le cadre de la poursuite.
5.2.7 Le Grand Conseil relève enfin que la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41) et la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) instaurent également un régime d'autorisation qui s'étend aux procédures de réalisation forcée. L'art. 19 LFAIE oblige l'adjudicataire à requérir l'autorisation d'acquisition après les enchères. L'art. 67 LDFR oblige également l'adjudicataire à obtenir - préalablement ou non - l'autorisation visée à l'art. 61 de la loi (cf. ATF 123 III 406). Ces exemples vont toutefois à l'encontre de la démonstration de l'autorité intimée: les lois en cause émanent du législateur fédéral et ne posent dès lors aucun problème de force dérogatoire. Au demeurant, elles ont certes pour effet d'empêcher l'acquisition, lors de réalisation forcée, par certaines personnes ou à certaines conditions, mais n'ont pas l'effet général que pourrait avoir un refus d'aliéner fondé sur la LDTR: en cas de refus d'autorisation, des nouvelles enchères ont lieu, l'adjudicataire précédent étant responsable d'une éventuelle moins-value.
5.3 Si l'art. 39 al. 6 LDTR doit être déclaré contraire au droit fédéral, il en va évidemment de même de l'art. 37 LALP, qui ne constitue qu'un simple rappel de la disposition correspondante de la LDTR. L'art. 37 al. 4 LALP, selon lequel les décisions de l'office prises en vertu de cette disposition peuvent faire l'objet des recours prévus par la LDTR, contredit également l'agencement des voies de droit prévu dans la LP, en particulier la voie de la plainte auprès de l'autorité de surveillance (art. 17 LP). Il doit être annulé à ce titre également.
5.4 En définitive, les art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP, s'ils poursuivent un but d'intérêt public évident, compromettent la réalisation des objectifs essentiels de la LP, à savoir le désintéressement des créanciers poursuivants, pour des motifs étrangers à la loi fédérale. N'étant pas susceptibles d'une interprétation conforme à cette dernière, ils doivent être annulés dans leur totalité. Les recours doivent par conséquent être admis.
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Art. 49 Cst.; lois genevoises sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR), et d'application de la LP (LALP); réalisation forcée d'appartements en propriété par étages; obligation de vendre en bloc; autorisation d'aliéner. Art. 134 ss LP, art. 45 ss ORFI. L'obligation, faite à l'office des poursuites et faillites, de vendre en bloc les appartements et de requérir une autorisation préalable, est contraire au droit fédéral, en particulier à l'art. 134 LP (consid. 5).
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La loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation, du 25 janvier 1996 (ci-après: LDTR; RS/GE L 5/20), a pour but la préservation de l'habitat et des conditions de vie existants, en prévoyant notamment des restrictions quant à l'aliénation des appartements destinés à la location (art. 1 al. 2 let. c). Ces mesures figurent à l'art. 39 (auparavant, art. 9A) de la loi, dont la teneur était la suivante:
Art. 39 Aliénation
1 L'aliénation, sous quelque forme que ce soit (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages, d'actions, de parts sociales), d'un appartement à usage d'habitation, jusqu'alors offert en location, est soumise à autorisation dans la mesure où l'appartement entre, à raison de son loyer ou de son type, dans une catégorie de logements où sévit la pénurie.
Motifs de refus
2 Le département refuse l'autorisation lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. L'intérêt public et l'intérêt général résident dans le maintien, en période de pénurie de logements, de l'affectation locative des appartements loués.
Exception
3...[Exception concernant l'acquisition du logement par le locataire en place]
Motifs d'autorisation
4 Le département autorise l'aliénation d'un appartement si celui-ci:
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue;
b) était, le 30 mars 1985, soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue et qu'il avait déjà été cédé de manière individualisée;
c) n'a jamais été loué;
d) a fait une fois au moins l'objet d'une autorisation d'aliéner en vertu de la présente loi.
5...[Relogement du locataire]
Le 6 avril 2001, le Grand Conseil genevois a adopté la loi no 8188 modifiant diverses dispositions de la LDTR, en particulier l'art. 39 al. 4 et 6 dont la nouvelle teneur est la suivante:
Art. 39 al. 4 Motifs d'autorisation (nouvelle teneur)
4...[lettres a à d identiques]
L'autorisation ne porte que sur un appartement à la fois. Une autorisation de vente en bloc peut toutefois être accordée en cas de mise en vente simultanée, pour des motifs d'assainissement financier, de plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, avec pour condition que l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve d'une autorisation individualisée au sens du présent alinéa.
Art. 39 al. 6 Ventes forcées (nouveau)
6 En cas de vente aux enchères ou de gré à gré portant sur plusieurs appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, l'office des poursuites et faillites est tenu de les vendre en bloc, avec comme condition que l'acquéreur ne peut les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention d'une autorisation individualisée au sens de l'alinéa 4. L'office doit requérir l'autorisation d'aliéner les appartements mis en vente aux enchères avant de procéder à la vente. Le registre foncier rejette les réquisitions de transfert de propriété qui ne sont pas au bénéfice d'une autorisation d'aliéner en force.
Cette modification porte également sur l'introduction d'un art. 37 dans la loi d'application dans le canton de Genève de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, du 16 mars 1912 (ci-après: LALP; RS/GE E 3/60), ainsi rédigé:
Art. 37 (nouveau)
1 Les préposés sont également tenus de respecter les dispositions légales cantonales applicables à la mise en vente d'objets immobiliers, notamment la LDTR.
2 En cas de vente de gré à gré ou aux enchères d'appartements à usage d'habitation ayant été mis en propriété par étages et jusqu'alors offerts en location, le préposé est tenu de requérir au préalable l'autorisation d'aliéner l'appartement mis en vente conformément à la loi précitée.
3 En cas de vente portant sur plusieurs appartements offerts en location et soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue au sens de l'art. 39, alinéa 1, de la loi précitée, l'office des poursuites et faillites est tenu de les vendre en bloc, conformément à l'art. 39, alinéa 6, de la loi précitée. Il informe l'acquéreur qu'il ne pourra les revendre que sous la même forme, sous réserve de l'obtention d'une autorisation individualisée au sens de l'art. 39, alinéa 4, de la loi précitée. Cette mention doit figurer dans les publications de vente.
4 Les décisions prises par les offices des poursuites et faillites en vertu du présent article sont susceptibles d'un recours conformément aux voies de recours prévues dans la loi précitée (chapitre X).
Faute de référendum, cette modification législative a été promulguée le 30 mai 2001 et déclarée exécutoire dès le lendemain, à l'exception de l'art. 37 LALP, soumis à l'approbation de la Confédération.
La loi no 8188 fait l'objet de trois recours de droit public, déposés par B., par la masse en faillite X. et par V. Invoquant la force dérogatoire du droit fédéral, ils concluent à l'annulation des art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP, sous suite de frais et dépens.
Le Grand Conseil conclut au rejet des recours dans la mesure où ils sont recevables. L'Office fédéral de la justice (OFJ) a indiqué que l'approbation fédérale avait été accordée, le 27 mars 2002, "sous la réserve que cette modification législative puisse faire l'objet d'une interprétation conforme au droit fédéral".
Après l'approbation fédérale, la loi no 8188 a fait l'objet d'une promulgation d'ensemble le 19 avril 2002, étendue à l'art. 37 LALP, contre laquelle les mêmes personnes ont également recouru.
Le Tribunal fédéral a admis les recours et annulé les art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP.
Erwägungen
Extrait des considérants:
5. La législation sur la poursuite pour dettes et la faillite est de la compétence de la Confédération (art. 122 al. 1 Cst., art. 64 aCst.), puisque, du point de vue des compétences, ce domaine est rattaché au droit civil fédéral (ATF 115 III 1 consid. 4 p. 4; message relatif à la nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 345). Pour le surplus, même s'il tend à la réalisation du droit matériel (AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, Berne 1993, p. 19), le droit de poursuite se rapporte à la phase finale d'une procédure civile et, comme celle-ci, tend à régler l'intervention de l'Etat dans les rapports entre créanciers et débiteurs. Il s'agit, matériellement, d'une discipline autonome du droit public (cf. GILLIÉRON, Commentaire de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, Lausanne 1999, n. 6 ad art. 1-37 LP; MARTI, Commentaire zurichois, remarques préalables ad art. 5 et 6 CC, n. 160; ATF 118 Ia 118 consid. 1b p. 122, faisant une exception pour la procédure d'exequatur; message du 8 mai 1991 concernant la révision de la LP, FF 1991 III 5), de sorte que les dispositions contestées ne sont pas de celles qui sont réservées à l'art. 6 CC. Cela n'est toutefois pas déterminant, l'essentiel étant que la Confédération dispose dans ce domaine d'une compétence exclusive (ATF 108 II 180 consid. 2a p. 182 et les arrêts cités; message précité, FF 1991 III 50), les attributions d'exécution des cantons étant limitées aux dispositions d'organisation et de procédure.
5.1 La vente forcée d'immeubles peut avoir lieu après une poursuite par voie de saisie, après une poursuite en réalisation de gage, ensuite d'une faillite ou dans le cadre d'un concordat. Dans le premier cas, les immeubles sont saisis lorsque les meubles ne suffisent pas à couvrir le montant de la créance (art. 95 al. 2 LP). La réalisation a lieu dans les délais prévus aux art. 116 al. 1 et 133 al. 1 LP. L'office arrête les conditions des enchères d'après l'usage des lieux et de la manière la plus avantageuse (art. 134 LP). Les conditions de vente peuvent être attaquées par la voie de la plainte et du recours aux autorités de surveillance, notamment au motif qu'elles ne permettraient pas d'escompter le résultat le plus avantageux (GILLIÉRON, op. cit., n. 15 ad art. 134 LP). Fondée sur l'art. 15 LP, l'ordonnance du Tribunal fédéral du 23 avril 1920 sur la réalisation forcée des immeubles (ORFI; RS 281.42) précise notamment les actes préparatoires (art. 25 à 32), les conditions de vente (art. 45 à 52) et les enchères et l'adjudication (art. 53 à 72). Les conditions de vente doivent notamment préciser, lorsque la vente porte sur plusieurs immeubles, si ceux-ci sont mis en vente en bloc, par lots ou par parcelle (art. 45 al. 1 let. b ORFI). Dans la poursuite en réalisation de gage, la réalisation, dans le délai prévu à l'art. 145 LP, est soumise aux mêmes principes (art. 156 al. 1 LP). Les art. 106a à 108 ORFI portent sur la réalisation des immeubles en copropriété, et sur les droits de gages portant sur plusieurs immeubles. Dans le cas d'une faillite, l'immeuble tombe dans la masse et est réalisé par l'administration aux enchères publiques ou de gré à gré si les créanciers le jugent préférable (art. 256 al. 1 LP). Les art. 134 à 137 LP sont notamment applicables par analogie aux enchères (art. 259 LP).
5.2 Ce simple rappel suffit à démontrer que l'art. 39 al. 6 LDTR, et l'insertion d'une clause correspondante dans la LALP, posent d'insurmontables problèmes de compatibilité avec le droit fédéral. Si la modification législative ne change rien aux conditions de fond de l'art. 39 LDTR, elle les étend aux procédures de réalisation forcée portant sur des parts de PPE et heurtent plusieurs principes essentiels prévalant dans ce domaine.
5.2.1 De manière générale, l'exigence d'une autorisation préalable du Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (DAEL) vient s'ajouter aux conditions fixées aux art. 134 ss LP. Or, l'art. 135 LP énumère les diverses conditions des enchères, précisées de manière très détaillée aux art. 45 à 52 ORFI. Il n'y a pas, dans ce contexte, de place pour des conditions supplémentaires posées par le droit public cantonal, tel l'octroi d'une autorisation fondée sur la LDTR. Telle qu'elle est prévue par le droit cantonal, l'exigence d'une autorisation préalable institue une procédure incidente - comprenant également, le cas échéant, la voie de recours prévue par la LDTR - dans le cadre de la réalisation forcée, qui n'est pas prévue par le droit fédéral; elle impose en outre l'intervention d'une autorité tierce (le DAEL), alors que toutes les mesures d'exécution doivent être prises par le seul office.
5.2.2 La réalisation répond à une exigence principale, à savoir l'obtention des conditions les plus avantageuses (art. 134 LP). L'office dispose certes, dans ce cadre, d'une certaine marge d'appréciation, mais celle-ci a uniquement pour but la recherche de la solution économiquement la plus avantageuse, permettant de retirer de la vente un prix le plus élevé possible, dans l'intérêt des créanciers et débiteurs (ATF 126 III 33 consid. 2 p. 34). En dehors des exceptions - de droit fédéral - mentionnées ci-dessous, l'office ne peut pas renoncer à la vente pour des motifs étrangers au droit de poursuite. En cela, la condition d'une autorisation préalable accordée par le DAEL viole le droit fédéral. Une telle procédure pourrait retarder de manière inadmissible la réalisation forcée. Par ailleurs, l'éventuel refus de l'autorisation mettrait en échec la procédure de réalisation voire, dans le cas de la faillite, paralyserait indéfiniment la clôture de la procédure.
Le Grand Conseil expose que la modification législative vise en particulier les poursuites en réalisation de gage faisant suite à des opérations spéculatives, fréquentes à Genève. Il n'y a pas lieu de rechercher si une telle justification est acceptable, car la loi ne fait aucune distinction selon le mode de poursuite, et encore moins selon l'existence de motifs spéculatifs.
5.2.3 L'élément central de l'art. 39 al. 6 LDTR, soit l'obligation de vendre en bloc lorsque la vente porte sur plusieurs appartements en PPE, est lui aussi incompatible avec le droit fédéral. Selon le Grand Conseil, le principe de la vente en bloc ne serait pas absolu, dès lors qu'une autorisation individualisée pourrait être obtenue aux conditions de l'art. 39 al. 4 LDTR. Il conviendrait de distinguer, selon le Grand Conseil, les trois causes de ventes forcées: la faillite, la saisie ou la poursuite en réalisation de gage. La loi viserait essentiellement ce dernier cas, de loin le plus fréquent à Genève, où le créancier-gagiste est un établissement bancaire qui a consenti un prêt d'un montant exagéré, spéculant sur une vente à terme; le produit de la vente ne couvrirait de toute façon pas l'entier de la dette, de sorte que la possibilité de limiter la vente à certains appartements serait purement théorique. L'intérêt financier ne devrait pas être protégé dans de tels cas. Il y aurait aussi un risque que l'art. 39 LDTR puisse être contourné par le biais de telles ventes forcées.
5.2.4 Dans ses arrêts précédents (ATF 113 Ia 128 consid. 7a p. 133-134; ATF 111 Ia 23 consid. 3a p. 26 et les arrêts cités), le Tribunal fédéral a déjà affirmé que la réglementation de la LDTR correspond à un intérêt public évident, et que celui-ci peut l'emporter sur l'intérêt de l'aliénateur à retirer de la vente le meilleur bénéfice (arrêt 1P.2/1999 du 19 avril 1999, consid. 2f; arrêt 1P.321/1990 du 26 mars 1991). L'ensemble de cette jurisprudence se rapporte toutefois aux ventes ordinaires, pour lesquelles l'intérêt purement économique de l'aliénateur peut céder le pas devant l'intérêt public lié à la conservation du parc immobilier locatif. Il en va autrement en matière d'exécution forcée, car la recherche des conditions les plus favorables ne procède plus d'un simple intérêt privé, mais constitue une exigence imposée par le droit fédéral, dans l'intérêt non seulement du créancier, mais aussi du débiteur, qu'il y a lieu de protéger en évitant de vendre plus d'immeubles qu'il n'est nécessaire pour satisfaire le créancier poursuivant en capital, intérêts et frais, tout en protégeant au mieux les intérêts du créancier poursuivant et d'éventuels autres créanciers de rangs postérieurs (ATF 126 III 33 consid. 2 p. 34 concernant la poursuite en réalisation de gage). L'interdiction de vendre plus d'immeubles que nécessaire pour satisfaire le créancier poursuivant fait ainsi obstacle à une vente en bloc de tous les immeubles remis en gage, lorsque la créance peut être satisfaite par la vente de quelques immeubles seulement.
Lorsque la loi ne prévoit pas un mode de réalisation déterminé (cf. par exemple l'art. 106a ORFI qui impose la vente de l'immeuble entier) l'office doit choisir, entre la vente en bloc et la vente individualisée, laquelle apparaît la plus avantageuse, ce à quoi s'oppose par principe l'art. 39 al. 6 LDTR. Par ailleurs, la condition de revendre sous la même forme - soit en bloc -, outre qu'elle peut également avoir des répercussions sur la valeur de l'immeuble et entraver ainsi une réalisation aux meilleures conditions possible, n'apparaît pas comme une condition admissible au regard de la LP.
5.2.5 Le Grand Conseil invoque également l'art. 22 al. 1 LP, dont la teneur est la suivante: "Sont nulles les mesures contraires à des dispositions édictées dans l'intérêt public ou dans l'intérêt de personnes qui ne sont pas parties à la procédure. Les autorités de surveillance constatent la nullité indépendamment de toute plainte". L'autorité intimée soutient que le législateur fédéral aurait ainsi entendu réserver une possibilité dérogatoire fondée sur un intérêt public cantonal important, tel l'intérêt au maintien de logements bon marché et la lutte contre la pénurie de logements.
Cette opinion n'est pas défendable: l'art. 22 LP ne fonde en rien une compétence des cantons pour déroger à la LP pour des motifs d'intérêt public. Cette disposition, comme l'indique son titre, régit la procédure de plainte et permet une intervention d'office de l'autorité de surveillance; elle ne fait que préciser, en s'inspirant de la jurisprudence du Tribunal fédéral, les causes et les conséquences de la nullité de différents actes de poursuite. Les "dispositions" visées à l'art. 22 al. 1 LP n'ont pas le caractère général que leur prête le Grand Conseil: il s'agit essentiellement des règles impératives du droit de poursuite que doivent respecter les organes d'exécution forcée (FF 1991 III 45-46; voir les nombreux exemples cités par GILLIÉRON, op. cit., n. 11 ss ad art. 22 LP). Il ne s'agit dès lors nullement d'une attribution de compétence en faveur des cantons. Celle-ci, dont la portée restreinte est rappelée ci-dessus, est définie aux art. 23 ss LP.
5.2.6 On ne saurait non plus tenir l'art. 39 al. 6 LDTR pour une simple charge de droit cantonal dont le droit d'exécution forcée aurait à tenir compte (cf. art. 702 CC). Il ne s'agit pas en effet de restrictions de droit public à la propriété foncière et grevant directement celle-ci, mais de règles adressées directement aux offices de poursuite, sur la manière dont doivent être menées les aliénations forcées, et qui ne prennent effet que dans le cadre de la poursuite.
5.2.7 Le Grand Conseil relève enfin que la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41) et la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) instaurent également un régime d'autorisation qui s'étend aux procédures de réalisation forcée. L'art. 19 LFAIE oblige l'adjudicataire à requérir l'autorisation d'acquisition après les enchères. L'art. 67 LDFR oblige également l'adjudicataire à obtenir - préalablement ou non - l'autorisation visée à l'art. 61 de la loi (cf. ATF 123 III 406). Ces exemples vont toutefois à l'encontre de la démonstration de l'autorité intimée: les lois en cause émanent du législateur fédéral et ne posent dès lors aucun problème de force dérogatoire. Au demeurant, elles ont certes pour effet d'empêcher l'acquisition, lors de réalisation forcée, par certaines personnes ou à certaines conditions, mais n'ont pas l'effet général que pourrait avoir un refus d'aliéner fondé sur la LDTR: en cas de refus d'autorisation, des nouvelles enchères ont lieu, l'adjudicataire précédent étant responsable d'une éventuelle moins-value.
5.3 Si l'art. 39 al. 6 LDTR doit être déclaré contraire au droit fédéral, il en va évidemment de même de l'art. 37 LALP, qui ne constitue qu'un simple rappel de la disposition correspondante de la LDTR. L'art. 37 al. 4 LALP, selon lequel les décisions de l'office prises en vertu de cette disposition peuvent faire l'objet des recours prévus par la LDTR, contredit également l'agencement des voies de droit prévu dans la LP, en particulier la voie de la plainte auprès de l'autorité de surveillance (art. 17 LP). Il doit être annulé à ce titre également.
5.4 En définitive, les art. 39 al. 6 LDTR et 37 LALP, s'ils poursuivent un but d'intérêt public évident, compromettent la réalisation des objectifs essentiels de la LP, à savoir le désintéressement des créanciers poursuivants, pour des motifs étrangers à la loi fédérale. N'étant pas susceptibles d'une interprétation conforme à cette dernière, ils doivent être annulés dans leur totalité. Les recours doivent par conséquent être admis.
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Art. 49 Cost.; leggi ginevrine sulle demolizioni, trasformazioni e rinnovazioni di abitazioni (LDTR), e di applicazione della LEF (LALP); realizzazione forzata d'appartamenti in proprietà per piani; obbligo di vendere in blocco; autorizzazione d'alienazione. Art. 134 segg. LEF, art. 45 segg. RFF. L'obbligo imposto all'ufficio d'esecuzione e fallimenti di vendere in blocco gli appartamenti e di richiedere un'autorizzazione preventiva è contrario al diritto federale, in particolare all'art. 134 LEF (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 215
Les autorités judiciaires vaudoises ont refusé à Care SA l'autorisation de se constituer partie civile dans une cause pénale, au motif qu'elle n'était pas directement lésée par les actes éventuellement commis au préjudice du plaignant. Le Tribunal fédéral a jugé son recours de droit public recevable, mais mal fondé.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes de l'art. 87 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable contre des décisions préjudicielles ou incidentes que s'il peut en résulter un préjudice irréparable. Selon la jurisprudence, la décision finale est celle qui met un terme au procès, qu'il s'agisse d'un prononcé sur le fond ou d'une décision appliquant le droit de procédure. En revanche, une décision est incidente lorsqu'elle intervient en cours de procès et constitue une simple étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question de procédure ou une question de fond jugée préalablement à la décision finale (ATF 123 I 325 consid. 3b p. 327; ATF 122 I 39 consid. 1 p. 41).
2.1 Il n'est pas douteux que, dans une cause pénale, la décision par laquelle l'autorité d'instruction autorise une personne à intervenir en qualité de partie civile est incidente, car elle ne met pas fin au procès pénal; elle ne cause au prévenu aucun préjudice irréparable, de sorte que celui-ci ne peut pas agir de suite par la voie du recours de droit public; il doit, au contraire, attendre l'issue du procès (arrêts 1P.450/1994 du 26 octobre 1994 et 1P.582/1994 du 12 octobre 1994).
2.2 La situation est moins claire lorsque l'autorité, comme en l'espèce, refuse l'autorisation d'intervenir et que sa décision est contestée par le plaideur ainsi éconduit.
Le Tribunal fédéral a parfois considéré la décision comme incidente, compte tenu qu'elle ne termine pas le procès pénal. En particulier, dans une affaire concernant un établissement d'assurance qui, selon le droit cantonal applicable, jouissait d'un droit d'accès au dossier même s'il n'intervenait pas en qualité de partie, le recours de droit public a été déclaré irrecevable au motif que le recourant n'exposait aucun élément de fait ou de droit propre à démontrer le risque d'un préjudice irréparable (arrêt 1P.114/2002 du 7 mai 2002). Dans un cas semblable, où le statut de l'intervenant ne présentait cependant pas de particularité, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question du préjudice irréparable, compte tenu que le recours, même s'il était recevable, devait de toute façon être rejeté (arrêt 1P.580/2001 du 22 janvier 2002, consid. 1.3).
En d'autres occasions, le Tribunal fédéral a examiné la décision d'un point de vue particulier au plaideur concerné, et l'a jugée finale parce que ledit plaideur était définitivement exclu du procès pénal; le recours de droit public était alors déclaré recevable au regard de l'art. 87 OJ (arrêt 1P.231/1998 du 16 juillet 1998, consid. 2b; voir aussi l'arrêt 1P.620/2001 du 21 décembre 2001, consid. 1 in fine).
2.3 De ces deux approches, la première correspond le mieux à la définition textuelle de la décision incidente, telle que reproduite dans les arrêts publiés du Tribunal fédéral. Elle ne prend toutefois pas suffisamment en considération que dans le système de l'organisation judiciaire fédérale, les décisions incidentes sont, en principe, toujours susceptibles d'un contrôle de leur conformité aux droits constitutionnels des citoyens: l'art. 87 al. 3 OJ précise que si le recours de droit public séparé n'est pas recevable, celui-ci est possible conjointement avec la décision finale. Or, le plaideur auquel la qualité de partie est refusée n'a, par la suite, aucun droit de recevoir communication des décisions prises dans le procès; en particulier, le prononcé final, à l'occasion duquel il devrait pouvoir recourir, ne lui est pas notifié. Ce contexte juridique ne lui fournit donc aucune occasion d'épuiser, si nécessaire, les instances cantonales, puis de recourir au Tribunal fédéral. Il ne peut le faire que dans l'hypothèse où il apprend de façon informelle qu'une décision finale est intervenue. Cette solution est insatisfaisante déjà en raison de son caractère aléatoire et étranger au système de l'organisation judiciaire; de plus, en pareil cas, le calcul du délai de recours présente des incertitudes qu'il faut, autant que possible, éviter (cf. ATF 119 Ib 64 consid. 3b p. 71; ATF 112 Ib 417 consid. 2d p. 422; arrêt 2A.293/2001 du 21 mai 2002, consid. 1b).
Pour juger du caractère final ou, au contraire, incident de la décision par laquelle une constitution de partie civile est refusée, il apparaît donc préférable de se prononcer du point de vue relatif au plaideur concerné, et d'admettre qu'il s'agit d'une décision finale pour celui-ci, alors même que la cause pénale demeure pendante devant les autorités cantonales. A ce sujet, il convient d'observer que la condition du préjudice irréparable, selon l'art. 87 al. 2 OJ, s'examine aussi d'une façon relative à la partie qui recourt au Tribunal fédéral: le préjudice entrant en considération est celui subi par cette partie.
2.4 C'est ainsi l'approche adoptée dans l'arrêt précité du 16 juillet 1998 qui est pertinente, et qui doit être suivie aussi dans la présente affaire. Il en résulte que l'arrêt attaqué est une décision finale, et que le recours de droit public est recevable au regard de l'art. 87 OJ.
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Art. 87 Abs. 2 OG; Nichtzulassung eines Dritten als Zivilpartei im Strafverfahren. Wird einem Dritten im Strafverfahren die Parteistellung verweigert, kann er grundsätzlich spätere Entscheide der mit der Sache befassten Behörden nicht anfechten; die Verweigerung ist daher ein Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG (E. 2).
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Les autorités judiciaires vaudoises ont refusé à Care SA l'autorisation de se constituer partie civile dans une cause pénale, au motif qu'elle n'était pas directement lésée par les actes éventuellement commis au préjudice du plaignant. Le Tribunal fédéral a jugé son recours de droit public recevable, mais mal fondé.
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Extrait des considérants:
2. Aux termes de l'art. 87 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable contre des décisions préjudicielles ou incidentes que s'il peut en résulter un préjudice irréparable. Selon la jurisprudence, la décision finale est celle qui met un terme au procès, qu'il s'agisse d'un prononcé sur le fond ou d'une décision appliquant le droit de procédure. En revanche, une décision est incidente lorsqu'elle intervient en cours de procès et constitue une simple étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question de procédure ou une question de fond jugée préalablement à la décision finale (ATF 123 I 325 consid. 3b p. 327; ATF 122 I 39 consid. 1 p. 41).
2.1 Il n'est pas douteux que, dans une cause pénale, la décision par laquelle l'autorité d'instruction autorise une personne à intervenir en qualité de partie civile est incidente, car elle ne met pas fin au procès pénal; elle ne cause au prévenu aucun préjudice irréparable, de sorte que celui-ci ne peut pas agir de suite par la voie du recours de droit public; il doit, au contraire, attendre l'issue du procès (arrêts 1P.450/1994 du 26 octobre 1994 et 1P.582/1994 du 12 octobre 1994).
2.2 La situation est moins claire lorsque l'autorité, comme en l'espèce, refuse l'autorisation d'intervenir et que sa décision est contestée par le plaideur ainsi éconduit.
Le Tribunal fédéral a parfois considéré la décision comme incidente, compte tenu qu'elle ne termine pas le procès pénal. En particulier, dans une affaire concernant un établissement d'assurance qui, selon le droit cantonal applicable, jouissait d'un droit d'accès au dossier même s'il n'intervenait pas en qualité de partie, le recours de droit public a été déclaré irrecevable au motif que le recourant n'exposait aucun élément de fait ou de droit propre à démontrer le risque d'un préjudice irréparable (arrêt 1P.114/2002 du 7 mai 2002). Dans un cas semblable, où le statut de l'intervenant ne présentait cependant pas de particularité, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question du préjudice irréparable, compte tenu que le recours, même s'il était recevable, devait de toute façon être rejeté (arrêt 1P.580/2001 du 22 janvier 2002, consid. 1.3).
En d'autres occasions, le Tribunal fédéral a examiné la décision d'un point de vue particulier au plaideur concerné, et l'a jugée finale parce que ledit plaideur était définitivement exclu du procès pénal; le recours de droit public était alors déclaré recevable au regard de l'art. 87 OJ (arrêt 1P.231/1998 du 16 juillet 1998, consid. 2b; voir aussi l'arrêt 1P.620/2001 du 21 décembre 2001, consid. 1 in fine).
2.3 De ces deux approches, la première correspond le mieux à la définition textuelle de la décision incidente, telle que reproduite dans les arrêts publiés du Tribunal fédéral. Elle ne prend toutefois pas suffisamment en considération que dans le système de l'organisation judiciaire fédérale, les décisions incidentes sont, en principe, toujours susceptibles d'un contrôle de leur conformité aux droits constitutionnels des citoyens: l'art. 87 al. 3 OJ précise que si le recours de droit public séparé n'est pas recevable, celui-ci est possible conjointement avec la décision finale. Or, le plaideur auquel la qualité de partie est refusée n'a, par la suite, aucun droit de recevoir communication des décisions prises dans le procès; en particulier, le prononcé final, à l'occasion duquel il devrait pouvoir recourir, ne lui est pas notifié. Ce contexte juridique ne lui fournit donc aucune occasion d'épuiser, si nécessaire, les instances cantonales, puis de recourir au Tribunal fédéral. Il ne peut le faire que dans l'hypothèse où il apprend de façon informelle qu'une décision finale est intervenue. Cette solution est insatisfaisante déjà en raison de son caractère aléatoire et étranger au système de l'organisation judiciaire; de plus, en pareil cas, le calcul du délai de recours présente des incertitudes qu'il faut, autant que possible, éviter (cf. ATF 119 Ib 64 consid. 3b p. 71; ATF 112 Ib 417 consid. 2d p. 422; arrêt 2A.293/2001 du 21 mai 2002, consid. 1b).
Pour juger du caractère final ou, au contraire, incident de la décision par laquelle une constitution de partie civile est refusée, il apparaît donc préférable de se prononcer du point de vue relatif au plaideur concerné, et d'admettre qu'il s'agit d'une décision finale pour celui-ci, alors même que la cause pénale demeure pendante devant les autorités cantonales. A ce sujet, il convient d'observer que la condition du préjudice irréparable, selon l'art. 87 al. 2 OJ, s'examine aussi d'une façon relative à la partie qui recourt au Tribunal fédéral: le préjudice entrant en considération est celui subi par cette partie.
2.4 C'est ainsi l'approche adoptée dans l'arrêt précité du 16 juillet 1998 qui est pertinente, et qui doit être suivie aussi dans la présente affaire. Il en résulte que l'arrêt attaqué est une décision finale, et que le recours de droit public est recevable au regard de l'art. 87 OJ.
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Art. 87 al. 2 OJ; refus d'autoriser un tiers à se constituer partie civile dans le procès pénal. Celui à qui la qualité de partie est refusée ne peut en principe pas recourir contre les décisions ultérieures des autorités saisies de l'affaire; le refus est donc une décision finale au regard de l'art. 87 OJ (consid. 2).
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Les autorités judiciaires vaudoises ont refusé à Care SA l'autorisation de se constituer partie civile dans une cause pénale, au motif qu'elle n'était pas directement lésée par les actes éventuellement commis au préjudice du plaignant. Le Tribunal fédéral a jugé son recours de droit public recevable, mais mal fondé.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes de l'art. 87 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable contre des décisions préjudicielles ou incidentes que s'il peut en résulter un préjudice irréparable. Selon la jurisprudence, la décision finale est celle qui met un terme au procès, qu'il s'agisse d'un prononcé sur le fond ou d'une décision appliquant le droit de procédure. En revanche, une décision est incidente lorsqu'elle intervient en cours de procès et constitue une simple étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question de procédure ou une question de fond jugée préalablement à la décision finale (ATF 123 I 325 consid. 3b p. 327; ATF 122 I 39 consid. 1 p. 41).
2.1 Il n'est pas douteux que, dans une cause pénale, la décision par laquelle l'autorité d'instruction autorise une personne à intervenir en qualité de partie civile est incidente, car elle ne met pas fin au procès pénal; elle ne cause au prévenu aucun préjudice irréparable, de sorte que celui-ci ne peut pas agir de suite par la voie du recours de droit public; il doit, au contraire, attendre l'issue du procès (arrêts 1P.450/1994 du 26 octobre 1994 et 1P.582/1994 du 12 octobre 1994).
2.2 La situation est moins claire lorsque l'autorité, comme en l'espèce, refuse l'autorisation d'intervenir et que sa décision est contestée par le plaideur ainsi éconduit.
Le Tribunal fédéral a parfois considéré la décision comme incidente, compte tenu qu'elle ne termine pas le procès pénal. En particulier, dans une affaire concernant un établissement d'assurance qui, selon le droit cantonal applicable, jouissait d'un droit d'accès au dossier même s'il n'intervenait pas en qualité de partie, le recours de droit public a été déclaré irrecevable au motif que le recourant n'exposait aucun élément de fait ou de droit propre à démontrer le risque d'un préjudice irréparable (arrêt 1P.114/2002 du 7 mai 2002). Dans un cas semblable, où le statut de l'intervenant ne présentait cependant pas de particularité, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question du préjudice irréparable, compte tenu que le recours, même s'il était recevable, devait de toute façon être rejeté (arrêt 1P.580/2001 du 22 janvier 2002, consid. 1.3).
En d'autres occasions, le Tribunal fédéral a examiné la décision d'un point de vue particulier au plaideur concerné, et l'a jugée finale parce que ledit plaideur était définitivement exclu du procès pénal; le recours de droit public était alors déclaré recevable au regard de l'art. 87 OJ (arrêt 1P.231/1998 du 16 juillet 1998, consid. 2b; voir aussi l'arrêt 1P.620/2001 du 21 décembre 2001, consid. 1 in fine).
2.3 De ces deux approches, la première correspond le mieux à la définition textuelle de la décision incidente, telle que reproduite dans les arrêts publiés du Tribunal fédéral. Elle ne prend toutefois pas suffisamment en considération que dans le système de l'organisation judiciaire fédérale, les décisions incidentes sont, en principe, toujours susceptibles d'un contrôle de leur conformité aux droits constitutionnels des citoyens: l'art. 87 al. 3 OJ précise que si le recours de droit public séparé n'est pas recevable, celui-ci est possible conjointement avec la décision finale. Or, le plaideur auquel la qualité de partie est refusée n'a, par la suite, aucun droit de recevoir communication des décisions prises dans le procès; en particulier, le prononcé final, à l'occasion duquel il devrait pouvoir recourir, ne lui est pas notifié. Ce contexte juridique ne lui fournit donc aucune occasion d'épuiser, si nécessaire, les instances cantonales, puis de recourir au Tribunal fédéral. Il ne peut le faire que dans l'hypothèse où il apprend de façon informelle qu'une décision finale est intervenue. Cette solution est insatisfaisante déjà en raison de son caractère aléatoire et étranger au système de l'organisation judiciaire; de plus, en pareil cas, le calcul du délai de recours présente des incertitudes qu'il faut, autant que possible, éviter (cf. ATF 119 Ib 64 consid. 3b p. 71; ATF 112 Ib 417 consid. 2d p. 422; arrêt 2A.293/2001 du 21 mai 2002, consid. 1b).
Pour juger du caractère final ou, au contraire, incident de la décision par laquelle une constitution de partie civile est refusée, il apparaît donc préférable de se prononcer du point de vue relatif au plaideur concerné, et d'admettre qu'il s'agit d'une décision finale pour celui-ci, alors même que la cause pénale demeure pendante devant les autorités cantonales. A ce sujet, il convient d'observer que la condition du préjudice irréparable, selon l'art. 87 al. 2 OJ, s'examine aussi d'une façon relative à la partie qui recourt au Tribunal fédéral: le préjudice entrant en considération est celui subi par cette partie.
2.4 C'est ainsi l'approche adoptée dans l'arrêt précité du 16 juillet 1998 qui est pertinente, et qui doit être suivie aussi dans la présente affaire. Il en résulte que l'arrêt attaqué est une décision finale, et que le recours de droit public est recevable au regard de l'art. 87 OJ.
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Art. 87 cpv. 2 OG; rifiuto di autorizzare un terzo a costituirsi parte civile nel procedimento penale. Il terzo cui viene rifiutata la qualità di parte nel procedimento penale non può, di massima, impugnare le ulteriori decisioni delle autorità che si occupano della causa; il rifiuto costituisce quindi una decisione finale ai sensi dell'art. 87 OG (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 218
Am 21. Juni 2000 erschien in der Zeitung "Der Rheintaler" ein von A. verfasster Artikel mit der Überschrift "Ein Referent, der die Geister scheidet". A. berichtete darin über den Vortrag des Psychologen und Friedensforschers X. in einer Primarschule. A. führte aus, X. polarisiere. Die einen seien begeistert, andere irritiert. A. wies insbesondere auf die Zugehörigkeit von X. zur Bahá'ì-Religion hin. In diesem Zusammenhang schrieb A., der Sektenspezialist B. habe wegen X. schon Anfragen gehabt, aber nie Klagen gehört. C. von der Evangelischen Infostelle Kirche, Sekten, Religionen, spreche von einer "unmodernen Anschauung" der Bahá'ì, deren Universalreligion aus dem Babismus, einer religiösen Bewegung des persischen Islams, hervorgegangen sei. Anders als beispielsweise die Scientologen sähen sich die Bahá'ì aber mit keinerlei schwerwiegenden Vorwürfen konfrontiert. Zum Vortrag selber führte A. aus, was X. zum Besten gebe, sei an sich nicht zu kritisieren. Er spreche als Philanthrop und mache Aussagen, denen wohl jeder zustimmen könne. Kritiker störten sich aber an der gelegentlich schwülstigen Ausdrucksweise und am Predigerton. Was sie vermissten, seien konkrete Handlungsvorschläge für Problemsituationen.
Am 31. August 2000 erstattete X. Strafanzeige gegen A. und allfällige Mitbeteiligte wegen Rassendiskriminierung. Er begründete dies damit, im Artikel werde im negativen Sinne auf seine Religionszugehörigkeit hingewiesen.
Am 28. März 2001 machte X. adhäsionsweise eine Genugtuung von mindestens Fr. 10'000.- geltend.
Nach Einholung einer Stellungnahme der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus trat das Untersuchungsamt Altstätten am 26. Juni 2001 auf die Straf- und Zivilklage nicht ein. Das Amt kam zum Schluss, der Tatbestand der Rassendiskriminierung sei nicht gegeben. Der Artikel bewirke keine Diskriminierung von X. in Bezug auf seine Religionszugehörigkeit.
Die von X. dagegen erhobene Beschwerde wies die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 31. Oktober 2001 ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid der Anklagekammer aufzuheben. Auf die Straf- und Zivilklage gegen A. und allfällige weitere Beteiligte sei einzutreten und die bisherigen Anträge des Beschwerdeführers seien vollumfänglich gutzuheissen. Eventualiter sei der Nichteintretensentscheid aufzuheben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts an die Anklagekammer zurückzuweisen.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde setzt die persönliche Betroffenheit des Beschwerdeführers in eigenen rechtlich geschützten Positionen voraus (Art. 88 OG).
Nach der Praxis des Bundesgerichts ist der durch eine angeblich strafbare Handlung Geschädigte grundsätzlich nicht legitimiert, gegen die Einstellung eines Strafverfahrens oder gegen ein freisprechendes Urteil staatsrechtliche Beschwerde zu erheben. Der Geschädigte hat an der Verfolgung und Bestrafung des Täters nur ein tatsächliches oder mittelbares Interesse im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 88 OG. Der Strafanspruch, um den es im Strafverfahren geht, steht ausschliesslich dem Staat zu, und zwar unabhängig davon, ob der Geschädigte als Privatstrafkläger auftritt oder die eingeklagte Handlung auf seinen Antrag hin verfolgt wird. Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst ist der Geschädigte aber befugt, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensrechten geltend zu machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Ist der Beschwerdeführer in diesem Sinne nach kantonalem Recht Partei, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung zustehen.
Etwas anderes gilt für das Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG; SR 312.5). Gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b OHG kann das Opfer den Entscheid eines Gerichts verlangen, wenn das Verfahren eingestellt wird. Es kann nach Art. 8 Abs. 1 lit. c OHG den betreffenden Gerichtsentscheid mit den gleichen Rechtsmitteln anfechten wie der Beschuldigte, wenn es sich bereits vorher am Verfahren beteiligt hat und soweit der Entscheid seine Zivilansprüche betrifft oder sich auf deren Beurteilung auswirken kann. Art. 8 Abs. 1 lit. c OHG geht Art. 88 OG als "lex specialis" vor. Die Legitimation des Opfers zur staatsrechtlichen Beschwerde ist insoweit auf materiellrechtliche Fragen erweitert (BGE 120 Ia 101 E. 1a und 2a, 157 E. 2a und c).
Ob die Opferstellung gegeben sei, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (BGE 120 Ia 157 E. 2d mit Hinweis).
1.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 OHG ist Opfer, wer durch eine Straftat in seiner körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität unmittelbar beeinträchtigt worden ist, unabhängig davon, ob der Täter ermittelt worden ist und ob er sich schuldhaft verhalten hat.
Nach der Rechtsprechung muss die Beeinträchtigung von einem gewissen Gewicht sein. Bagatelldelikte wie z.B. Tätlichkeiten, die nur unerhebliche Beeinträchtigungen bewirken, sind daher vom Anwendungsbereich des Opferhilfegesetzes grundsätzlich ausgenommen. Entscheidend ist jedoch nicht die Schwere der Straftat, sondern der Grad der Betroffenheit der geschädigten Person. So kann etwa eine Tätlichkeit die Opferstellung begründen, wenn sie zu einer nicht unerheblichen psychischen Beeinträchtigung führt. Umgekehrt ist es denkbar, dass eine im Sinne des Opferhilfegesetzes unerhebliche Beeinträchtigung der körperlichen und psychischen Integrität angenommen wird, obwohl der Eingriff strafrechtlich als leichte Körperverletzung (Art. 123 Ziff. 1 Abs. 2 StGB) zu beurteilen ist. Entscheidend ist, ob die Beeinträchtigung des Geschädigten in seiner körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität das legitime Bedürfnis begründet, die Hilfsangebote und die Schutzrechte des Opferhilfegesetzes - ganz oder zumindest teilweise - in Anspruch zu nehmen (BGE 125 II 265 E. 2a/aa mit Hinweisen).
Nach der Botschaft vom 25. April 1990 zum Opferhilfegesetz sind von einer Ehrverletzung Betroffene nicht Opfer im Sinne von Art. 2 OHG (BBl 1990 II 977f.). Wie das Bundesgericht in BGE 120 Ia 157 erwog, kann fraglich erscheinen, ob dies auch in aussergewöhnlich schweren Fällen von Ehrverletzungen zu gelten hat. Es hat die Frage in jenem Entscheid offen gelassen (E. 2d/aa S. 162).
1.3 Die Frage, ob und wieweit ein von einer Rassendiskriminierung gemäss Art. 261bis StGB Betroffener als Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG zu betrachten sei, hat das Bundesgericht bisher nicht beurteilt.
In seinem Entscheid vom 23. November 1993 - also vor Inkrafttreten des Tatbestands der Rassendiskrimierung am 1. Januar 1995 - hat das Militärappellationsgericht 2a die Opfereigenschaft bejaht bei jemandem, der als "Du verkrüppelter Saujude", "Saujude" und "Sau" beschimpft worden war. Das Gericht befand, diese Äusserungen seien von einer derartigen objektiven Schwere, dass von einer unmittelbaren Beeinträchtigung der psychischen Integrität ausgegangen und der Beschimpfte als Opfer im Sinne des OHG anerkannt werden müsse (SJZ 90/1994 S. 293 ff.).
MARCEL ALEXANDER NIGGLI (Rassendiskriminierung, Ein Kommentar zu Art. 261bis StGB und Art. 171c MStG, Zürich 1996) führt aus, es sei in Einzelfällen vorstellbar, dass einzelne Personen oder eine bestimmte Personenmehrzahl durch rassendiskriminierende Handlungen derart schwer beeinträchtigt würden, dass die Opfereigenschaft zu bejahen sei (z.B. bei wiederholten schweren Drohungen, Lebensgefährdung usw.). In diesen Fällen allerdings werde üblicherweise die geschädigte Person oder Personenmehrheit nicht nur durch ein tatbestandsmässiges Verhalten nach Art. 261bis StGB angegriffen, sondern durch weitere, von anderen Normen sanktionierte Handlungen (Delikte gegen Leib und Leben, Brandstiftung usw.). Eine Ausnahme dazu sei etwa im Falle rassendiskriminierender Äusserungen gegenüber Überlebenden des Konzentrationslagers zu erkennen, welche die Betroffenen - je nach den Umständen - ohne weiteres zu retraumatisieren vermöchten. In der Regel werde eine Beeinträchtigung alleine durch tatbestandsmässige Handlungen im Sinne von Art. 261bis StGB nicht die vom OHG geforderte Intensität erreichen. In Fällen, in denen tatbestandsmässiges Verhalten in Konkurrenz zu anderen verwirklichten Delikten stehe, werde aufgrund des Charakters dieser Delikte zu entscheiden sein, ob der geschädigten Person eine Opferstellung zukomme oder nicht (N. 285 ff., insb. N. 291-293).
MARCEL ALEXANDER NIGGLI/CHRISTOPH METTLER/DORRIT SCHLEIMINGER (Zur Rechtsstellung des Geschädigten im Strafverfahren wegen Rassendiskriminierung, in: AJP 1998 S. 1063) verneinen die Opferstellung des durch Art. 261bis StGB Geschädigten, da es an der massiven vom OHG geforderten Intensität des zugefügten Schadens - sei es in psychischer oder physischer Hinsicht - fehle. Dies gelte dann nicht, wenn die diskriminierende Handlung in Idealkonkurrenz mit schwerer Körperverletzung, Gefährdung des Lebens oder Brandstiftung usw. erfolgt sei.
1.4 Gemäss Art. 261bis StGB ist strafbar,
1) wer öffentlich gegen eine Person oder eine Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion zu Hass oder Diskriminierung aufruft,
2) wer öffentlich Ideologien verbreitet, die auf die systematische Herabsetzung oder Verleumdung der Angehörigen einer Rasse, Ethnie oder Religion gerichtet sind,
3) wer mit dem gleichen Ziel Propagandaaktionen organisiert, fördert oder daran teilnimmt,
4) wer öffentlich durch Wort, Schrift, Bild, Gebärden, Tätlichkeiten oder in anderer Weise eine Person oder eine Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion in einer gegen die Menschenwürde verstossenden Weise herabsetzt oder diskriminiert oder aus einem dieser Gründe Völkermord oder andere Verbrechen gegen die Menschlichkeit leugnet, gröblich verharmlost oder zu rechtfertigen sucht,
5) wer eine von ihm angebotene Leistung, die für die Allgemeinheit bestimmt ist, einer Person oder einer Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion verweigert.
Der Tatbestand schützt wesentlich die Würde des einzelnen Menschen in seiner Eigenschaft als Angehöriger einer Rasse, Ethnie oder Religion. Der öffentliche Friede wird mittelbar geschützt als Folge des Schutzes des Einzelnen in seiner Zugehörigkeit zu einer ethnischen oder religiösen Gruppe (BGE 123 IV 202 E. 2 und 3a).
Art. 261bis Abs. 4 StGB erfasst den unmittelbaren Angriff gegen die bezeichneten Personen; Abs. 1-3 betreffen die rassistische Hetze (BGE 126 IV 20 E. 1c).
1.5 Im vorliegenden Fall geht es um die Tatbestandsvariante von Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, der Beschwerdegegner habe ihn durch Schrift wegen seiner Religion in einer gegen die Menschenwürde verstossenden Weise herabgesetzt.
Geschädigter ist jene Person, der durch das strafbare Verhalten unmittelbar ein Schaden zugefügt wurde oder zu erwachsen drohte. Das ist in der Regel der Träger des Rechtsgutes, welches durch die fragliche Strafbestimmung vor Verletzung oder Gefährdung geschützt werden soll (BGE 120 Ia 220 E. 3b; BGE 120 IV 154 E. 3c/cc S. 159; BGE 117 Ia 135 E. 2a mit Hinweisen).
Wieweit eine Einzelperson Geschädigter einer Rassendiskriminierung sein kann, kann bei einzelnen Tatbestandsvarianten von Art. 261bis StGB fraglich erscheinen. So hat das Bundesgericht in BGE 125 IV 206 E. 2b angedeutet, dass eine Einzelperson, wenn überhaupt, nur in seltenen Ausnahmefällen bei Leugnung von Völkermord nach Art. 261bis Abs. 4 zweiter Satzteil StGB als Geschädigter betrachtet werden könne. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht hier nicht vertieft zu werden. Eine Einzelperson kann jedenfalls Geschädigter sein, soweit es - wie hier - um eine Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB geht. In diesem Fall richtet sich der Angriff unmittelbar gegen die betreffende Person und wird diese in ihrer Menschenwürde getroffen. Insoweit kommt grundsätzlich auch die Annahme der Opfereigenschaft in Betracht (vgl. NIGGLI, a.a.O., N. 295 ff.; STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, Art. 261bis N. 7).
Die Opfereigenschaft kann bei einer Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB je nach den Umständen dann gegeben sein, wenn ein tätlicher Angriff vorliegt. Es kann insoweit auf die angeführte Rechtsprechung (BGE 125 II 265 E. 2a/aa) verwiesen werden, wonach bei einer Tätlichkeit die Bejahung der Opferstellung grundsätzlich möglich ist. Tätlichkeiten werden in Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB ausdrücklich erwähnt. Ist ein rassendiskriminierender Angriff mit Tätlichkeiten verbunden, so ist davon auszugehen, dass das von Art. 261bis Abs. 4 StGB erfasste Unrecht Tätlichkeiten im Sinne von Art. 126 StGB mitumfasst und damit zwischen den beiden Tatbeständen unechte Konkurrenz besteht. Es ist deshalb allein Art. 261bis Abs. 4 StGB anwendbar (ebenso NIGGLI, a.a.O., N. 1292). Sind mit dem rassendiskriminierenden Angriff nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB keine Tätlichkeiten verbunden und erfüllt der Angriff keine weiteren Straftatbestände wie Körperverletzung, Brandstiftung usw., so kommt die Annahme der Opferstellung nur in entsprechend schweren Fällen in Betracht. Es verhält sich insoweit ähnlich wie bei den Ehrverletzungen (oben 1.2), die in der Einwirkung auf den Betroffenen mit einem rassendiskriminierenden Angriff durch Wort, Schrift, Bild oder Gebärden vergleichbar sind. So kommt etwa in dem von NIGGLI angeführten Beispiel die Bejahung der Opfereigenschaft in Betracht, wenn sich eine rassendiskriminierende Äusserung gegen einen ehemaligen Gefangenen eines Konzentrationslagers richtet und dieser aufgrund der dadurch bewirkten Retraumatisierung erheblich in seiner psychischen Integrität beeinträchtigt wird.
1.6 Im hier zu beurteilenden Fall liegt kein tätlicher Angriff vor. Es geht allein um den Tatbestand der Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB. Weitere Straftatbestände sind von vornherein nicht gegeben. Die Annahme der Opfereigenschaft käme deshalb nur in Betracht, wenn ein besonders schwerer Fall in der Art des angeführten Beispiels gegeben wäre. Das trifft hier nicht zu. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, durch den Zeitungsartikel in seiner psychischen Integrität beeinträchtigt worden zu sein. Selbst wenn man insoweit eine Beeinträchtigung annehmen wollte, so erreichte sie jedenfalls nicht das Mass, das für die Bejahung der Opfereigenschaft erforderlich ist. Der Beschwerdeführer ist somit nicht Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG.
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Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB, Art. 2 Abs. 1 OHG, Art. 88 OG; Rassendiskriminierung durch Wort, Schrift, Bild, Gebärden, Tätlichkeiten oder in anderer Weise; Opferstellung. Die Opferstellung kann je nach den Umständen gegeben sein, wenn der rassendiskriminierende Angriff mit Tätlichkeiten verbunden ist. Ist das nicht der Fall und erfüllt der Angriff keine weiteren Straftatbestände wie Körperverletzung, Brandstiftung usw., so kommt die Annahme der Opferstellung nur in besonders schweren Fällen in Betracht (E. 1.5 und 1.6).
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Sachverhalt ab Seite 218
Am 21. Juni 2000 erschien in der Zeitung "Der Rheintaler" ein von A. verfasster Artikel mit der Überschrift "Ein Referent, der die Geister scheidet". A. berichtete darin über den Vortrag des Psychologen und Friedensforschers X. in einer Primarschule. A. führte aus, X. polarisiere. Die einen seien begeistert, andere irritiert. A. wies insbesondere auf die Zugehörigkeit von X. zur Bahá'ì-Religion hin. In diesem Zusammenhang schrieb A., der Sektenspezialist B. habe wegen X. schon Anfragen gehabt, aber nie Klagen gehört. C. von der Evangelischen Infostelle Kirche, Sekten, Religionen, spreche von einer "unmodernen Anschauung" der Bahá'ì, deren Universalreligion aus dem Babismus, einer religiösen Bewegung des persischen Islams, hervorgegangen sei. Anders als beispielsweise die Scientologen sähen sich die Bahá'ì aber mit keinerlei schwerwiegenden Vorwürfen konfrontiert. Zum Vortrag selber führte A. aus, was X. zum Besten gebe, sei an sich nicht zu kritisieren. Er spreche als Philanthrop und mache Aussagen, denen wohl jeder zustimmen könne. Kritiker störten sich aber an der gelegentlich schwülstigen Ausdrucksweise und am Predigerton. Was sie vermissten, seien konkrete Handlungsvorschläge für Problemsituationen.
Am 31. August 2000 erstattete X. Strafanzeige gegen A. und allfällige Mitbeteiligte wegen Rassendiskriminierung. Er begründete dies damit, im Artikel werde im negativen Sinne auf seine Religionszugehörigkeit hingewiesen.
Am 28. März 2001 machte X. adhäsionsweise eine Genugtuung von mindestens Fr. 10'000.- geltend.
Nach Einholung einer Stellungnahme der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus trat das Untersuchungsamt Altstätten am 26. Juni 2001 auf die Straf- und Zivilklage nicht ein. Das Amt kam zum Schluss, der Tatbestand der Rassendiskriminierung sei nicht gegeben. Der Artikel bewirke keine Diskriminierung von X. in Bezug auf seine Religionszugehörigkeit.
Die von X. dagegen erhobene Beschwerde wies die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 31. Oktober 2001 ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid der Anklagekammer aufzuheben. Auf die Straf- und Zivilklage gegen A. und allfällige weitere Beteiligte sei einzutreten und die bisherigen Anträge des Beschwerdeführers seien vollumfänglich gutzuheissen. Eventualiter sei der Nichteintretensentscheid aufzuheben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts an die Anklagekammer zurückzuweisen.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde setzt die persönliche Betroffenheit des Beschwerdeführers in eigenen rechtlich geschützten Positionen voraus (Art. 88 OG).
Nach der Praxis des Bundesgerichts ist der durch eine angeblich strafbare Handlung Geschädigte grundsätzlich nicht legitimiert, gegen die Einstellung eines Strafverfahrens oder gegen ein freisprechendes Urteil staatsrechtliche Beschwerde zu erheben. Der Geschädigte hat an der Verfolgung und Bestrafung des Täters nur ein tatsächliches oder mittelbares Interesse im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 88 OG. Der Strafanspruch, um den es im Strafverfahren geht, steht ausschliesslich dem Staat zu, und zwar unabhängig davon, ob der Geschädigte als Privatstrafkläger auftritt oder die eingeklagte Handlung auf seinen Antrag hin verfolgt wird. Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst ist der Geschädigte aber befugt, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensrechten geltend zu machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Ist der Beschwerdeführer in diesem Sinne nach kantonalem Recht Partei, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung zustehen.
Etwas anderes gilt für das Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG; SR 312.5). Gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b OHG kann das Opfer den Entscheid eines Gerichts verlangen, wenn das Verfahren eingestellt wird. Es kann nach Art. 8 Abs. 1 lit. c OHG den betreffenden Gerichtsentscheid mit den gleichen Rechtsmitteln anfechten wie der Beschuldigte, wenn es sich bereits vorher am Verfahren beteiligt hat und soweit der Entscheid seine Zivilansprüche betrifft oder sich auf deren Beurteilung auswirken kann. Art. 8 Abs. 1 lit. c OHG geht Art. 88 OG als "lex specialis" vor. Die Legitimation des Opfers zur staatsrechtlichen Beschwerde ist insoweit auf materiellrechtliche Fragen erweitert (BGE 120 Ia 101 E. 1a und 2a, 157 E. 2a und c).
Ob die Opferstellung gegeben sei, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (BGE 120 Ia 157 E. 2d mit Hinweis).
1.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 OHG ist Opfer, wer durch eine Straftat in seiner körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität unmittelbar beeinträchtigt worden ist, unabhängig davon, ob der Täter ermittelt worden ist und ob er sich schuldhaft verhalten hat.
Nach der Rechtsprechung muss die Beeinträchtigung von einem gewissen Gewicht sein. Bagatelldelikte wie z.B. Tätlichkeiten, die nur unerhebliche Beeinträchtigungen bewirken, sind daher vom Anwendungsbereich des Opferhilfegesetzes grundsätzlich ausgenommen. Entscheidend ist jedoch nicht die Schwere der Straftat, sondern der Grad der Betroffenheit der geschädigten Person. So kann etwa eine Tätlichkeit die Opferstellung begründen, wenn sie zu einer nicht unerheblichen psychischen Beeinträchtigung führt. Umgekehrt ist es denkbar, dass eine im Sinne des Opferhilfegesetzes unerhebliche Beeinträchtigung der körperlichen und psychischen Integrität angenommen wird, obwohl der Eingriff strafrechtlich als leichte Körperverletzung (Art. 123 Ziff. 1 Abs. 2 StGB) zu beurteilen ist. Entscheidend ist, ob die Beeinträchtigung des Geschädigten in seiner körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität das legitime Bedürfnis begründet, die Hilfsangebote und die Schutzrechte des Opferhilfegesetzes - ganz oder zumindest teilweise - in Anspruch zu nehmen (BGE 125 II 265 E. 2a/aa mit Hinweisen).
Nach der Botschaft vom 25. April 1990 zum Opferhilfegesetz sind von einer Ehrverletzung Betroffene nicht Opfer im Sinne von Art. 2 OHG (BBl 1990 II 977f.). Wie das Bundesgericht in BGE 120 Ia 157 erwog, kann fraglich erscheinen, ob dies auch in aussergewöhnlich schweren Fällen von Ehrverletzungen zu gelten hat. Es hat die Frage in jenem Entscheid offen gelassen (E. 2d/aa S. 162).
1.3 Die Frage, ob und wieweit ein von einer Rassendiskriminierung gemäss Art. 261bis StGB Betroffener als Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG zu betrachten sei, hat das Bundesgericht bisher nicht beurteilt.
In seinem Entscheid vom 23. November 1993 - also vor Inkrafttreten des Tatbestands der Rassendiskrimierung am 1. Januar 1995 - hat das Militärappellationsgericht 2a die Opfereigenschaft bejaht bei jemandem, der als "Du verkrüppelter Saujude", "Saujude" und "Sau" beschimpft worden war. Das Gericht befand, diese Äusserungen seien von einer derartigen objektiven Schwere, dass von einer unmittelbaren Beeinträchtigung der psychischen Integrität ausgegangen und der Beschimpfte als Opfer im Sinne des OHG anerkannt werden müsse (SJZ 90/1994 S. 293 ff.).
MARCEL ALEXANDER NIGGLI (Rassendiskriminierung, Ein Kommentar zu Art. 261bis StGB und Art. 171c MStG, Zürich 1996) führt aus, es sei in Einzelfällen vorstellbar, dass einzelne Personen oder eine bestimmte Personenmehrzahl durch rassendiskriminierende Handlungen derart schwer beeinträchtigt würden, dass die Opfereigenschaft zu bejahen sei (z.B. bei wiederholten schweren Drohungen, Lebensgefährdung usw.). In diesen Fällen allerdings werde üblicherweise die geschädigte Person oder Personenmehrheit nicht nur durch ein tatbestandsmässiges Verhalten nach Art. 261bis StGB angegriffen, sondern durch weitere, von anderen Normen sanktionierte Handlungen (Delikte gegen Leib und Leben, Brandstiftung usw.). Eine Ausnahme dazu sei etwa im Falle rassendiskriminierender Äusserungen gegenüber Überlebenden des Konzentrationslagers zu erkennen, welche die Betroffenen - je nach den Umständen - ohne weiteres zu retraumatisieren vermöchten. In der Regel werde eine Beeinträchtigung alleine durch tatbestandsmässige Handlungen im Sinne von Art. 261bis StGB nicht die vom OHG geforderte Intensität erreichen. In Fällen, in denen tatbestandsmässiges Verhalten in Konkurrenz zu anderen verwirklichten Delikten stehe, werde aufgrund des Charakters dieser Delikte zu entscheiden sein, ob der geschädigten Person eine Opferstellung zukomme oder nicht (N. 285 ff., insb. N. 291-293).
MARCEL ALEXANDER NIGGLI/CHRISTOPH METTLER/DORRIT SCHLEIMINGER (Zur Rechtsstellung des Geschädigten im Strafverfahren wegen Rassendiskriminierung, in: AJP 1998 S. 1063) verneinen die Opferstellung des durch Art. 261bis StGB Geschädigten, da es an der massiven vom OHG geforderten Intensität des zugefügten Schadens - sei es in psychischer oder physischer Hinsicht - fehle. Dies gelte dann nicht, wenn die diskriminierende Handlung in Idealkonkurrenz mit schwerer Körperverletzung, Gefährdung des Lebens oder Brandstiftung usw. erfolgt sei.
1.4 Gemäss Art. 261bis StGB ist strafbar,
1) wer öffentlich gegen eine Person oder eine Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion zu Hass oder Diskriminierung aufruft,
2) wer öffentlich Ideologien verbreitet, die auf die systematische Herabsetzung oder Verleumdung der Angehörigen einer Rasse, Ethnie oder Religion gerichtet sind,
3) wer mit dem gleichen Ziel Propagandaaktionen organisiert, fördert oder daran teilnimmt,
4) wer öffentlich durch Wort, Schrift, Bild, Gebärden, Tätlichkeiten oder in anderer Weise eine Person oder eine Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion in einer gegen die Menschenwürde verstossenden Weise herabsetzt oder diskriminiert oder aus einem dieser Gründe Völkermord oder andere Verbrechen gegen die Menschlichkeit leugnet, gröblich verharmlost oder zu rechtfertigen sucht,
5) wer eine von ihm angebotene Leistung, die für die Allgemeinheit bestimmt ist, einer Person oder einer Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion verweigert.
Der Tatbestand schützt wesentlich die Würde des einzelnen Menschen in seiner Eigenschaft als Angehöriger einer Rasse, Ethnie oder Religion. Der öffentliche Friede wird mittelbar geschützt als Folge des Schutzes des Einzelnen in seiner Zugehörigkeit zu einer ethnischen oder religiösen Gruppe (BGE 123 IV 202 E. 2 und 3a).
Art. 261bis Abs. 4 StGB erfasst den unmittelbaren Angriff gegen die bezeichneten Personen; Abs. 1-3 betreffen die rassistische Hetze (BGE 126 IV 20 E. 1c).
1.5 Im vorliegenden Fall geht es um die Tatbestandsvariante von Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, der Beschwerdegegner habe ihn durch Schrift wegen seiner Religion in einer gegen die Menschenwürde verstossenden Weise herabgesetzt.
Geschädigter ist jene Person, der durch das strafbare Verhalten unmittelbar ein Schaden zugefügt wurde oder zu erwachsen drohte. Das ist in der Regel der Träger des Rechtsgutes, welches durch die fragliche Strafbestimmung vor Verletzung oder Gefährdung geschützt werden soll (BGE 120 Ia 220 E. 3b; BGE 120 IV 154 E. 3c/cc S. 159; BGE 117 Ia 135 E. 2a mit Hinweisen).
Wieweit eine Einzelperson Geschädigter einer Rassendiskriminierung sein kann, kann bei einzelnen Tatbestandsvarianten von Art. 261bis StGB fraglich erscheinen. So hat das Bundesgericht in BGE 125 IV 206 E. 2b angedeutet, dass eine Einzelperson, wenn überhaupt, nur in seltenen Ausnahmefällen bei Leugnung von Völkermord nach Art. 261bis Abs. 4 zweiter Satzteil StGB als Geschädigter betrachtet werden könne. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht hier nicht vertieft zu werden. Eine Einzelperson kann jedenfalls Geschädigter sein, soweit es - wie hier - um eine Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB geht. In diesem Fall richtet sich der Angriff unmittelbar gegen die betreffende Person und wird diese in ihrer Menschenwürde getroffen. Insoweit kommt grundsätzlich auch die Annahme der Opfereigenschaft in Betracht (vgl. NIGGLI, a.a.O., N. 295 ff.; STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, Art. 261bis N. 7).
Die Opfereigenschaft kann bei einer Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB je nach den Umständen dann gegeben sein, wenn ein tätlicher Angriff vorliegt. Es kann insoweit auf die angeführte Rechtsprechung (BGE 125 II 265 E. 2a/aa) verwiesen werden, wonach bei einer Tätlichkeit die Bejahung der Opferstellung grundsätzlich möglich ist. Tätlichkeiten werden in Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB ausdrücklich erwähnt. Ist ein rassendiskriminierender Angriff mit Tätlichkeiten verbunden, so ist davon auszugehen, dass das von Art. 261bis Abs. 4 StGB erfasste Unrecht Tätlichkeiten im Sinne von Art. 126 StGB mitumfasst und damit zwischen den beiden Tatbeständen unechte Konkurrenz besteht. Es ist deshalb allein Art. 261bis Abs. 4 StGB anwendbar (ebenso NIGGLI, a.a.O., N. 1292). Sind mit dem rassendiskriminierenden Angriff nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB keine Tätlichkeiten verbunden und erfüllt der Angriff keine weiteren Straftatbestände wie Körperverletzung, Brandstiftung usw., so kommt die Annahme der Opferstellung nur in entsprechend schweren Fällen in Betracht. Es verhält sich insoweit ähnlich wie bei den Ehrverletzungen (oben 1.2), die in der Einwirkung auf den Betroffenen mit einem rassendiskriminierenden Angriff durch Wort, Schrift, Bild oder Gebärden vergleichbar sind. So kommt etwa in dem von NIGGLI angeführten Beispiel die Bejahung der Opfereigenschaft in Betracht, wenn sich eine rassendiskriminierende Äusserung gegen einen ehemaligen Gefangenen eines Konzentrationslagers richtet und dieser aufgrund der dadurch bewirkten Retraumatisierung erheblich in seiner psychischen Integrität beeinträchtigt wird.
1.6 Im hier zu beurteilenden Fall liegt kein tätlicher Angriff vor. Es geht allein um den Tatbestand der Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB. Weitere Straftatbestände sind von vornherein nicht gegeben. Die Annahme der Opfereigenschaft käme deshalb nur in Betracht, wenn ein besonders schwerer Fall in der Art des angeführten Beispiels gegeben wäre. Das trifft hier nicht zu. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, durch den Zeitungsartikel in seiner psychischen Integrität beeinträchtigt worden zu sein. Selbst wenn man insoweit eine Beeinträchtigung annehmen wollte, so erreichte sie jedenfalls nicht das Mass, das für die Bejahung der Opfereigenschaft erforderlich ist. Der Beschwerdeführer ist somit nicht Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG.
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Art. 261bis al. 4 in initio CP, art. 2 al. 1 LAVI, art. 88 OJ; discrimination raciale par la parole, l'écriture, l'image, le geste, par des voies de fait ou de toute autre manière; qualité de victime. La qualité de victime peut, selon les circonstances, être admise quand l'agression comportant une discrimination raciale est liée à des voies de fait. Si l'on ne se trouve pas dans cette situation et si l'agression ne constitue pas un autre délit, tels les lésions corporelles, l'incendie intentionnel, etc., l'admission de la qualité de victime n'entre alors en considération que dans des cas particulièrement graves (consid. 1.5 et 1.6).
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Sachverhalt ab Seite 218
Am 21. Juni 2000 erschien in der Zeitung "Der Rheintaler" ein von A. verfasster Artikel mit der Überschrift "Ein Referent, der die Geister scheidet". A. berichtete darin über den Vortrag des Psychologen und Friedensforschers X. in einer Primarschule. A. führte aus, X. polarisiere. Die einen seien begeistert, andere irritiert. A. wies insbesondere auf die Zugehörigkeit von X. zur Bahá'ì-Religion hin. In diesem Zusammenhang schrieb A., der Sektenspezialist B. habe wegen X. schon Anfragen gehabt, aber nie Klagen gehört. C. von der Evangelischen Infostelle Kirche, Sekten, Religionen, spreche von einer "unmodernen Anschauung" der Bahá'ì, deren Universalreligion aus dem Babismus, einer religiösen Bewegung des persischen Islams, hervorgegangen sei. Anders als beispielsweise die Scientologen sähen sich die Bahá'ì aber mit keinerlei schwerwiegenden Vorwürfen konfrontiert. Zum Vortrag selber führte A. aus, was X. zum Besten gebe, sei an sich nicht zu kritisieren. Er spreche als Philanthrop und mache Aussagen, denen wohl jeder zustimmen könne. Kritiker störten sich aber an der gelegentlich schwülstigen Ausdrucksweise und am Predigerton. Was sie vermissten, seien konkrete Handlungsvorschläge für Problemsituationen.
Am 31. August 2000 erstattete X. Strafanzeige gegen A. und allfällige Mitbeteiligte wegen Rassendiskriminierung. Er begründete dies damit, im Artikel werde im negativen Sinne auf seine Religionszugehörigkeit hingewiesen.
Am 28. März 2001 machte X. adhäsionsweise eine Genugtuung von mindestens Fr. 10'000.- geltend.
Nach Einholung einer Stellungnahme der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus trat das Untersuchungsamt Altstätten am 26. Juni 2001 auf die Straf- und Zivilklage nicht ein. Das Amt kam zum Schluss, der Tatbestand der Rassendiskriminierung sei nicht gegeben. Der Artikel bewirke keine Diskriminierung von X. in Bezug auf seine Religionszugehörigkeit.
Die von X. dagegen erhobene Beschwerde wies die Anklagekammer des Kantons St. Gallen am 31. Oktober 2001 ab.
X. führt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid der Anklagekammer aufzuheben. Auf die Straf- und Zivilklage gegen A. und allfällige weitere Beteiligte sei einzutreten und die bisherigen Anträge des Beschwerdeführers seien vollumfänglich gutzuheissen. Eventualiter sei der Nichteintretensentscheid aufzuheben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts an die Anklagekammer zurückzuweisen.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde setzt die persönliche Betroffenheit des Beschwerdeführers in eigenen rechtlich geschützten Positionen voraus (Art. 88 OG).
Nach der Praxis des Bundesgerichts ist der durch eine angeblich strafbare Handlung Geschädigte grundsätzlich nicht legitimiert, gegen die Einstellung eines Strafverfahrens oder gegen ein freisprechendes Urteil staatsrechtliche Beschwerde zu erheben. Der Geschädigte hat an der Verfolgung und Bestrafung des Täters nur ein tatsächliches oder mittelbares Interesse im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 88 OG. Der Strafanspruch, um den es im Strafverfahren geht, steht ausschliesslich dem Staat zu, und zwar unabhängig davon, ob der Geschädigte als Privatstrafkläger auftritt oder die eingeklagte Handlung auf seinen Antrag hin verfolgt wird. Unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache selbst ist der Geschädigte aber befugt, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensrechten geltend zu machen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt. Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache, sondern aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen. Ist der Beschwerdeführer in diesem Sinne nach kantonalem Recht Partei, kann er die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung zustehen.
Etwas anderes gilt für das Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG; SR 312.5). Gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b OHG kann das Opfer den Entscheid eines Gerichts verlangen, wenn das Verfahren eingestellt wird. Es kann nach Art. 8 Abs. 1 lit. c OHG den betreffenden Gerichtsentscheid mit den gleichen Rechtsmitteln anfechten wie der Beschuldigte, wenn es sich bereits vorher am Verfahren beteiligt hat und soweit der Entscheid seine Zivilansprüche betrifft oder sich auf deren Beurteilung auswirken kann. Art. 8 Abs. 1 lit. c OHG geht Art. 88 OG als "lex specialis" vor. Die Legitimation des Opfers zur staatsrechtlichen Beschwerde ist insoweit auf materiellrechtliche Fragen erweitert (BGE 120 Ia 101 E. 1a und 2a, 157 E. 2a und c).
Ob die Opferstellung gegeben sei, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (BGE 120 Ia 157 E. 2d mit Hinweis).
1.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 OHG ist Opfer, wer durch eine Straftat in seiner körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität unmittelbar beeinträchtigt worden ist, unabhängig davon, ob der Täter ermittelt worden ist und ob er sich schuldhaft verhalten hat.
Nach der Rechtsprechung muss die Beeinträchtigung von einem gewissen Gewicht sein. Bagatelldelikte wie z.B. Tätlichkeiten, die nur unerhebliche Beeinträchtigungen bewirken, sind daher vom Anwendungsbereich des Opferhilfegesetzes grundsätzlich ausgenommen. Entscheidend ist jedoch nicht die Schwere der Straftat, sondern der Grad der Betroffenheit der geschädigten Person. So kann etwa eine Tätlichkeit die Opferstellung begründen, wenn sie zu einer nicht unerheblichen psychischen Beeinträchtigung führt. Umgekehrt ist es denkbar, dass eine im Sinne des Opferhilfegesetzes unerhebliche Beeinträchtigung der körperlichen und psychischen Integrität angenommen wird, obwohl der Eingriff strafrechtlich als leichte Körperverletzung (Art. 123 Ziff. 1 Abs. 2 StGB) zu beurteilen ist. Entscheidend ist, ob die Beeinträchtigung des Geschädigten in seiner körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität das legitime Bedürfnis begründet, die Hilfsangebote und die Schutzrechte des Opferhilfegesetzes - ganz oder zumindest teilweise - in Anspruch zu nehmen (BGE 125 II 265 E. 2a/aa mit Hinweisen).
Nach der Botschaft vom 25. April 1990 zum Opferhilfegesetz sind von einer Ehrverletzung Betroffene nicht Opfer im Sinne von Art. 2 OHG (BBl 1990 II 977f.). Wie das Bundesgericht in BGE 120 Ia 157 erwog, kann fraglich erscheinen, ob dies auch in aussergewöhnlich schweren Fällen von Ehrverletzungen zu gelten hat. Es hat die Frage in jenem Entscheid offen gelassen (E. 2d/aa S. 162).
1.3 Die Frage, ob und wieweit ein von einer Rassendiskriminierung gemäss Art. 261bis StGB Betroffener als Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG zu betrachten sei, hat das Bundesgericht bisher nicht beurteilt.
In seinem Entscheid vom 23. November 1993 - also vor Inkrafttreten des Tatbestands der Rassendiskrimierung am 1. Januar 1995 - hat das Militärappellationsgericht 2a die Opfereigenschaft bejaht bei jemandem, der als "Du verkrüppelter Saujude", "Saujude" und "Sau" beschimpft worden war. Das Gericht befand, diese Äusserungen seien von einer derartigen objektiven Schwere, dass von einer unmittelbaren Beeinträchtigung der psychischen Integrität ausgegangen und der Beschimpfte als Opfer im Sinne des OHG anerkannt werden müsse (SJZ 90/1994 S. 293 ff.).
MARCEL ALEXANDER NIGGLI (Rassendiskriminierung, Ein Kommentar zu Art. 261bis StGB und Art. 171c MStG, Zürich 1996) führt aus, es sei in Einzelfällen vorstellbar, dass einzelne Personen oder eine bestimmte Personenmehrzahl durch rassendiskriminierende Handlungen derart schwer beeinträchtigt würden, dass die Opfereigenschaft zu bejahen sei (z.B. bei wiederholten schweren Drohungen, Lebensgefährdung usw.). In diesen Fällen allerdings werde üblicherweise die geschädigte Person oder Personenmehrheit nicht nur durch ein tatbestandsmässiges Verhalten nach Art. 261bis StGB angegriffen, sondern durch weitere, von anderen Normen sanktionierte Handlungen (Delikte gegen Leib und Leben, Brandstiftung usw.). Eine Ausnahme dazu sei etwa im Falle rassendiskriminierender Äusserungen gegenüber Überlebenden des Konzentrationslagers zu erkennen, welche die Betroffenen - je nach den Umständen - ohne weiteres zu retraumatisieren vermöchten. In der Regel werde eine Beeinträchtigung alleine durch tatbestandsmässige Handlungen im Sinne von Art. 261bis StGB nicht die vom OHG geforderte Intensität erreichen. In Fällen, in denen tatbestandsmässiges Verhalten in Konkurrenz zu anderen verwirklichten Delikten stehe, werde aufgrund des Charakters dieser Delikte zu entscheiden sein, ob der geschädigten Person eine Opferstellung zukomme oder nicht (N. 285 ff., insb. N. 291-293).
MARCEL ALEXANDER NIGGLI/CHRISTOPH METTLER/DORRIT SCHLEIMINGER (Zur Rechtsstellung des Geschädigten im Strafverfahren wegen Rassendiskriminierung, in: AJP 1998 S. 1063) verneinen die Opferstellung des durch Art. 261bis StGB Geschädigten, da es an der massiven vom OHG geforderten Intensität des zugefügten Schadens - sei es in psychischer oder physischer Hinsicht - fehle. Dies gelte dann nicht, wenn die diskriminierende Handlung in Idealkonkurrenz mit schwerer Körperverletzung, Gefährdung des Lebens oder Brandstiftung usw. erfolgt sei.
1.4 Gemäss Art. 261bis StGB ist strafbar,
1) wer öffentlich gegen eine Person oder eine Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion zu Hass oder Diskriminierung aufruft,
2) wer öffentlich Ideologien verbreitet, die auf die systematische Herabsetzung oder Verleumdung der Angehörigen einer Rasse, Ethnie oder Religion gerichtet sind,
3) wer mit dem gleichen Ziel Propagandaaktionen organisiert, fördert oder daran teilnimmt,
4) wer öffentlich durch Wort, Schrift, Bild, Gebärden, Tätlichkeiten oder in anderer Weise eine Person oder eine Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion in einer gegen die Menschenwürde verstossenden Weise herabsetzt oder diskriminiert oder aus einem dieser Gründe Völkermord oder andere Verbrechen gegen die Menschlichkeit leugnet, gröblich verharmlost oder zu rechtfertigen sucht,
5) wer eine von ihm angebotene Leistung, die für die Allgemeinheit bestimmt ist, einer Person oder einer Gruppe von Personen wegen ihrer Rasse, Ethnie oder Religion verweigert.
Der Tatbestand schützt wesentlich die Würde des einzelnen Menschen in seiner Eigenschaft als Angehöriger einer Rasse, Ethnie oder Religion. Der öffentliche Friede wird mittelbar geschützt als Folge des Schutzes des Einzelnen in seiner Zugehörigkeit zu einer ethnischen oder religiösen Gruppe (BGE 123 IV 202 E. 2 und 3a).
Art. 261bis Abs. 4 StGB erfasst den unmittelbaren Angriff gegen die bezeichneten Personen; Abs. 1-3 betreffen die rassistische Hetze (BGE 126 IV 20 E. 1c).
1.5 Im vorliegenden Fall geht es um die Tatbestandsvariante von Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, der Beschwerdegegner habe ihn durch Schrift wegen seiner Religion in einer gegen die Menschenwürde verstossenden Weise herabgesetzt.
Geschädigter ist jene Person, der durch das strafbare Verhalten unmittelbar ein Schaden zugefügt wurde oder zu erwachsen drohte. Das ist in der Regel der Träger des Rechtsgutes, welches durch die fragliche Strafbestimmung vor Verletzung oder Gefährdung geschützt werden soll (BGE 120 Ia 220 E. 3b; BGE 120 IV 154 E. 3c/cc S. 159; BGE 117 Ia 135 E. 2a mit Hinweisen).
Wieweit eine Einzelperson Geschädigter einer Rassendiskriminierung sein kann, kann bei einzelnen Tatbestandsvarianten von Art. 261bis StGB fraglich erscheinen. So hat das Bundesgericht in BGE 125 IV 206 E. 2b angedeutet, dass eine Einzelperson, wenn überhaupt, nur in seltenen Ausnahmefällen bei Leugnung von Völkermord nach Art. 261bis Abs. 4 zweiter Satzteil StGB als Geschädigter betrachtet werden könne. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht hier nicht vertieft zu werden. Eine Einzelperson kann jedenfalls Geschädigter sein, soweit es - wie hier - um eine Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB geht. In diesem Fall richtet sich der Angriff unmittelbar gegen die betreffende Person und wird diese in ihrer Menschenwürde getroffen. Insoweit kommt grundsätzlich auch die Annahme der Opfereigenschaft in Betracht (vgl. NIGGLI, a.a.O., N. 295 ff.; STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, Art. 261bis N. 7).
Die Opfereigenschaft kann bei einer Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB je nach den Umständen dann gegeben sein, wenn ein tätlicher Angriff vorliegt. Es kann insoweit auf die angeführte Rechtsprechung (BGE 125 II 265 E. 2a/aa) verwiesen werden, wonach bei einer Tätlichkeit die Bejahung der Opferstellung grundsätzlich möglich ist. Tätlichkeiten werden in Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB ausdrücklich erwähnt. Ist ein rassendiskriminierender Angriff mit Tätlichkeiten verbunden, so ist davon auszugehen, dass das von Art. 261bis Abs. 4 StGB erfasste Unrecht Tätlichkeiten im Sinne von Art. 126 StGB mitumfasst und damit zwischen den beiden Tatbeständen unechte Konkurrenz besteht. Es ist deshalb allein Art. 261bis Abs. 4 StGB anwendbar (ebenso NIGGLI, a.a.O., N. 1292). Sind mit dem rassendiskriminierenden Angriff nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB keine Tätlichkeiten verbunden und erfüllt der Angriff keine weiteren Straftatbestände wie Körperverletzung, Brandstiftung usw., so kommt die Annahme der Opferstellung nur in entsprechend schweren Fällen in Betracht. Es verhält sich insoweit ähnlich wie bei den Ehrverletzungen (oben 1.2), die in der Einwirkung auf den Betroffenen mit einem rassendiskriminierenden Angriff durch Wort, Schrift, Bild oder Gebärden vergleichbar sind. So kommt etwa in dem von NIGGLI angeführten Beispiel die Bejahung der Opfereigenschaft in Betracht, wenn sich eine rassendiskriminierende Äusserung gegen einen ehemaligen Gefangenen eines Konzentrationslagers richtet und dieser aufgrund der dadurch bewirkten Retraumatisierung erheblich in seiner psychischen Integrität beeinträchtigt wird.
1.6 Im hier zu beurteilenden Fall liegt kein tätlicher Angriff vor. Es geht allein um den Tatbestand der Rassendiskriminierung nach Art. 261bis Abs. 4 erster Satzteil StGB. Weitere Straftatbestände sind von vornherein nicht gegeben. Die Annahme der Opfereigenschaft käme deshalb nur in Betracht, wenn ein besonders schwerer Fall in der Art des angeführten Beispiels gegeben wäre. Das trifft hier nicht zu. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, durch den Zeitungsartikel in seiner psychischen Integrität beeinträchtigt worden zu sein. Selbst wenn man insoweit eine Beeinträchtigung annehmen wollte, so erreichte sie jedenfalls nicht das Mass, das für die Bejahung der Opfereigenschaft erforderlich ist. Der Beschwerdeführer ist somit nicht Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG.
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Art. 261bis cpv. 4, in principio, CP, art. 2 cpv. 1 LAV, art. 88 OG; discriminazione razziale mediante parole, scritti, immagini, gesti, vie di fatto o in modo comunque lesivo della dignità umana; qualità di vittima. La qualità di vittima può, secondo le circostanze, essere ammessa quando l'aggressione comportante una discriminazione razziale sia legata a delle vie di fatto. Se questo caso non è realizzato né sono adempiuti altri reati, quali le lesioni personali, l'incendio intenzionale, ecc., la qualità di vittima può entrare in considerazione solamente in casi particolarmente gravi (consid. 1.5 e 1.6).
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128 I 225
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128 I 225
Sachverhalt ab Seite 226
Das Bezirksgericht St. Gallen sprach X. am 16. Dezember 1994 wegen Zurechnungsunfähigkeit vom Vorwurf der vorsätzlichen Tötung frei, ordnete jedoch dessen Verwahrung nach Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB an.
X. befindet sich seit dem 8. Februar 1994 in der Strafanstalt Pöschwies (Kanton Zürich). Während des Massnahmevollzugs war er verschiedentlich in der Kantonalen Psychiatrischen Klinik Rheinau hospitalisiert. Das für den Vollzug zuständige Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen prüfte regelmässig die Weiterführung der Massnahme und befand diese jeweils für richtig.
Zur Zeit prüft das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen die Bewilligung von Vollzugslockerungen in Form von - auch vom Verwahrten gewünschten - begleiteten Tagesurlauben sowie die Frage der weiteren Ausgestaltung des Vollzugs. Grundlage hierfür bildet ein Gutachten der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich vom 31. Juli 2001. Inzwischen liegen auch Stellungnahmen des Psychiatrisch-Psychologischen Dienstes des Justizvollzugs des Kantons Zürich wie auch der Strafanstalt Pöschwies dazu vor. Ferner hat die Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordates zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen mit Schreiben vom 19. Juni 2002 zur Frage der Urlaubsgewährung und der weiteren Vollzugsplanung Stellung genommen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.3 Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Unabhängig davon besteht ein solcher Anspruch unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3 BV (BGE 127 I 202 E. 3a S. 204 f.). Der Beschwerdeführer beruft sich ausschliesslich auf Art. 29 Abs. 3 BV und macht nicht geltend, das kantonale Recht gewähre einen darüber hinausgehenden Anspruch.
Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege; soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt diese verfassungsrechtliche Minimalgarantie nicht nur im Straf- und Zivilprozess sowie im Verwaltungsbeschwerde- und Verwaltungsgerichtsverfahren, sondern auch im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren (BGE 125 V 32 E. 4a S. 34 f. mit zahlreichen Hinweisen auf die Entwicklung der Rechtsprechung und auf die Literatur). Ein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht für jedes staatliche Verfahren, in welches der Gesuchsteller einbezogen wird oder welches zur Wahrung seiner Rechte notwendig ist. Nicht entscheidend ist dabei die Rechtsnatur der Entscheidungsgrundlagen oder jene des in Frage stehenden Verfahrens (BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265; BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62). Das Bundesgericht hat einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung namentlich im Verfahren um Rückversetzung in den Massnahmevollzug nach bedingter oder probeweiser Entlassung gemäss Art. 45 Ziff. 3 Abs. 1 StGB bejaht (BGE 117 Ia 277 E. 5a S. 280 f.), ebenso im Verfahren um bedingte oder definitive Entlassung aus dem Vollzug einer Massnahme gemäss Art. 43 StGB (Urteil des Bundesgerichts 1P.622/1999 vom 19. Januar 2000) sowie in einem Verfahren, in dem es um die Prüfung der Zulässigkeit von medizinischen Zwangsmassnahmen (Zwangsmedikation und Einschliessung im Isolierzimmer) während eines fürsorgerischen Freiheitsentzuges ging (BGE 124 I 304 ff.).
2.4 Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers beantragte in seinen Schreiben vom 26. August, 29. Oktober und 6. November 2001 die unentgeltliche Rechtsverbeiständung in erster Linie für das Verfahren, in welchem gestützt auf das Gutachten der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich vom 31. Juli 2001 Vollzugslockerungen in Form von begleiteten Tagesurlauben geprüft und der weitere Vollzug der Verwahrung geplant wird. Darüber hinaus ersuchte er auch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung für die Dauer des verbleibenden Vollzugs betreffend Ausgestaltung der Massnahme und deren regelmässige Überprüfung.
Wie aus dem Brief des St. Galler Justiz- und Polizeidepartements vom 4. Juli 2002 an den Rechtsvertreter des Verwahrten hervorgeht, sieht dieses vor, im Zusammenhang mit der anstehenden jährlichen Überprüfung der Massnahme den Beschwerdeführer anzuhören und danach über die Bewilligung von Vollzugslockerungen förmlich zu entscheiden. Das Departement gab dem Rechtsvertreter des Verwahrten dabei Gelegenheit, sich zur Stellungnahme der Fachkommission und zum geplanten Vorgehen zu äussern.
Zu prüfen ist, ob grundsätzlich ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für folgende drei Konstellationen zu bejahen ist: für das konkrete Verfahren um Urlaubsgewährung (E. 2.4.1), für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB (E. 2.4.2), für die Vollzugsplanung bzw. Ausgestaltung der Massnahme (E. 2.4.3).
2.4.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht für das auf Antrag oder von Amtes wegen eingeleitete Verfahren um Prüfung der probeweisen oder definitiven Entlassung aus dem Vollzug einer Massnahme gemäss Art. 43 StGB ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, sofern die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil des Bundesgerichts 1P.622/1999 vom 19. Januar 2000). Auch im Verwaltungsverfahren um Prüfung von Vollzugslockerungen wie namentlich von begleiteten Tagesurlauben ist ein solcher Anspruch prinzipiell zu bejahen. Dies gilt im vorliegenden Fall umso mehr, als die zuständige St. Galler Vollzugsbehörde über die Bewilligung von begleiteten Urlauben im Rahmen der anstehenden jährlichen Überprüfung der Verwahrungsmassnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB entscheiden will. Art. 45 Ziff. 1 Abs. 3 StGB sieht dabei ausdrücklich vor, dass der Betroffene oder sein Vertreter anzuhören ist. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtspräsidenten besteht ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung nicht erst in einem Rechtsmittelverfahren, sondern bereits im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren.
2.4.2 Der Beschwerdeführer beantragt ferner die unentgeltliche Verbeiständung für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme. Da die Bejahung eines verfassungsmässigen Anspruchs auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung jeweils davon abhängt, ob in einem bestimmten Verfahren eine bedürftige Person im Hinblick auf die Tragweite des zu fällenden Entscheides und die Schwierigkeiten der damit verbundenen Fragen auf einen Rechtsbeistand angewiesen ist, sich die konkreten Verhältnisse und Fragestellungen von Verfahren zu Verfahren indessen verändern können, besteht grundsätzlich kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für noch nicht eingeleitete, zukünftige Verfahren. Wenn auch die jährliche, von Amtes wegen vorzunehmende Überprüfung der Massnahme gemäss Art. 45 Ziff. 1 StGB für den Verwahrten angesichts der unbestimmten Dauer der Massnahme von grosser Bedeutung ist, sich in der Regel dabei schwierige Fragen stellen und der Verwahrte zur Wahrung seines auch im Gesetz vorgesehenen Anspruchs auf rechtliches Gehör oft auf einen Rechtsanwalt angewiesen sein dürfte, muss gleichwohl im Einzelfall geklärt werden, ob die Voraussetzungen des Rechtsanspruchs gemäss Art. 29 Abs. 3 BV vorliegen. Den Kantonen ist es unbenommen, einen weitergehenden Anspruch vorzusehen. Sinnvoll erscheint es, jeweils den gleichen Anwalt mit dem Mandat zu betrauen, namentlich wenn bereits ein Vertrauensverhältnis zum Verwahrten besteht. Denkbar wäre auch, dass sich die für die Bewilligung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung zuständige Behörde für das jährliche Überprüfungsverfahren allenfalls mit einer summarischen Gesuchsbegründung begnügt. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich aus Art. 29 Abs. 3 BV grundsätzlich kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für die gesamte Dauer des Vollzuges hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme ergibt.
2.4.3 Schwieriger zu beantworten ist die Frage, ob einer verwahrten Person für die Ausarbeitung eines Vollzugsplans grundsätzlich ein Recht auf unentgeltlichen anwaltlichen Beistand zusteht. Hierzu ist zuerst zu klären, wer im vorliegenden Fall für die Vollzugsplanung überhaupt zuständig ist und nach welchem Recht sich diese richtet.
Der Beschwerdeführer wurde vom Kanton St. Gallen in die Zürcher Strafanstalt Pöschwies eingewiesen. Nach Art. 9 Abs. 1 der Vereinbarung vom 19. Juni 1975 der Kantone Zürich, Glarus, Schaffhausen, Appenzell A. Rh., Appenzell I. Rh., St. Gallen, Graubünden und Thurgau über den Vollzug freiheitsentziehender Strafen und Massnahmen gemäss Schweizerischem Strafgesetzbuch und Versorgungen gemäss eidgenössischem und kantonalem Recht (Ostschweizer Strafvollzugskonkordat; SR 343.1) ist für Entscheide im Sinne von Art. 43 und 45 StGB der einweisende Kanton zuständig. Laut Art. 11 Abs. 1 des Ostschweizer Strafvollzugskonkordats richtet sich der Vollzug nach den Vorschriften für die einzelnen Anstalten. Sie werden von dem Kanton erlassen, der die Anstalt führt. Der Vollzug in der Strafanstalt Pöschwies richtet sich folglich nach dem Zürcher Gesetz vom 30. Juni 1974 über das kantonale Strafrecht und den Vollzug von Strafen und Massnahmen (Kantonales Straf- und Vollzugsgesetz) und insbesondere nach der am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Justizvollzugsverordnung vom 24. Oktober 2001, welche unter anderem die Verordnung über die kantonale Strafanstalt Pöschwies vom 12. Februar 1975 ersetzt. Die Justizvollzugsverordnung enthält folgende Bestimmungen zur Vollzugsplanung:
§ 77 Erstellung und Inhalt
Nach Eintritt erstellt die Vollzugseinrichtung für die verurteilte Person einen Vollzugsplan, sofern der noch zu verbüssende Freiheitsentzug mehr als sechs Monate dauert.
Der Vollzugsplan legt die Vollzugsziele, die Unterbringung in der Vollzugseinrichtung, den Arbeitsplatz, die schulische und berufliche Ausbildung und Weiterbildung, die notwendige besondere Betreuung und den Therapiebedarf fest.
§ 78 Anpassung
Der Vollzugsplan wird periodisch überprüft und bei Bedarf angepasst. Die Überprüfung erfolgt in Abständen, die der Dauer der Strafe oder der Art der Massnahme Rechnung tragen.
§ 79 Zusammenarbeit mit der einweisenden Stelle
Die Vollzugseinrichtung orientiert die einweisende Stelle über die Vollzugsplanung. Auf Verlangen wird die einweisende Stelle in die Vollzugsplanung einbezogen.
Zuständig für die Vollzugsplanung ist gemäss diesen Bestimmungen die Vollzugseinrichtung, hier also die Strafanstalt Pöschwies, wobei ein Mitwirkungsrecht der einweisenden Stelle, also des St. Galler Justiz- und Polizeidepartements, vorgesehen wird.
Angesichts der unbestimmten Dauer einer Verwahrung gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB, bei welcher es sich nach der bundesgerichtlichen Praxis sowohl um eine sichernde als auch um eine bessernde Massnahme handelt (BGE 123 IV 100 E. 2 S. 103), kommt der Vollzugsplanung einschliesslich der Planung von Lockerungsschritten für die verwahrte Person grosse Bedeutung zu. Es erscheint denn auch sinnvoll, die verwahrte Person und allenfalls nahe Familienangehörige, Vertrauenspersonen, Vormünder oder auch Rechtsbeistände soweit als möglich in die Vollzugsplanung einzubeziehen. In § 80 Abs. 2 der Justizvollzugsverordnung wird ausdrücklich vorgesehen, dass verurteilte Personen nach ihrem Eintritt in die Vollzugseinrichtung Gelegenheit zum Gespräch mit deren Leitung oder Betreuungsdienst erhalten. Indessen ist zu beachten, dass es bei der Vollzugsplanung um die Ausgestaltung eines durch Gerichtsurteil angeordneten Freiheitsentzuges geht. Ferner regelt der Vollzugsplan unterschiedliche Materien von der Bestimmung der Vollzugsziele über die Unterbringung, Beschäftigung, Aus- und Weiterbildung bis zu Betreuungsfragen, Therapiebedarf und allfälligen Lockerungsschritten. Es ist fraglich, ob alle der in einem Vollzugsplan vorgesehenen Massnahmen derart einschneidende und über den gerichtlich angeordneten Freiheitsentzug hinausgehende Eingriffe in die persönliche Freiheit des Verwahrten darstellen, dass für die Vollzugsplanung insgesamt ein genereller Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung bejaht werden müsste. Dem Beschwerdeführer ist es unbenommen, einzelne konkrete Massnahmen bei den Rekursinstanzen zu beanstanden oder bei der einweisenden Behörde bzw. der Anstaltsleitung Gesuche um Vollzugslockerungen oder probeweise Entlassung zu stellen. Beim Vollzugsplan handelt es sich zudem um ein Planungsinstrument, das der ständigen Überprüfung und Anpassung je nach den bei der verwahrten Person eingetretenen Veränderungen bedarf. Eine ständige Betreuung des Verwahrten und eine Einflussnahme bei der Vollzugsplanung könnte auch durch einen Vormund oder einen Arzt gewährleistet werden. Nicht zuletzt sieht das kantonale Recht, namentlich die Justizvollzugsverordnung für die Ausarbeitung, periodische Überprüfung und allfällige Anpassung des Vollzugsplans kein förmliches Verwaltungsverfahren vor, welches mit einem anfechtbaren Entscheid endete und in welchem Mitwirkungsrechte oder -pflichten der verwahrten Person vorgesehen wären. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet die Bundesverfassung keinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsberatung ausserhalb eines Verfahrens (BGE 121 I 321 E. 2b S. 324).
Hingegen kann ein Vollzugsplan eine wesentliche Grundlage für die Meinungsbildung und Entscheidfindung in einem von Amtes wegen oder auf Gesuch hin eingeleiteten Verwaltungsverfahren sein, in welchem - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung gegeben ist. Zu denken ist etwa an Verfahren um Prüfung der probeweisen Entlassung, der Bewilligung von Vollzugslockerungen oder der Zulässigkeit von Vollzugs- bzw. medizinischen (Zwangs-) Massnahmen. In einem solchen Verfahren muss auch das Fehlen, die Unvollständigkeit, Rechtswidrigkeit oder Unzweckmässigkeit eines Vollzugsplanes gerügt werden können, sofern ein enger Sachzusammenhang mit dem Verfahrensgegenstand besteht.
2.4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass für das Verfahren um Urlaubsgewährung grundsätzlich ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung besteht, sofern die in Art. 29 Abs. 3 BV vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind. Hingegen ergibt sich aus der Bundesverfassung kein entsprechender genereller Anspruch für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB. Auch für die Vollzugsplanung als solche besteht vom Grundsatz her kein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
2.5 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die einzelnen Voraussetzungen für die Bejahung eines Anspruches auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung gemäss Art. 29 Abs. 3 BV - Bedürftigkeit des Beschwerdeführers, Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung, Nichtaussichtslosigkeit des Verfahrens - für das Verfahren um Urlaubsgewährung gegeben sind.
2.5.1 Eine Person ist bedürftig, wenn sie nicht in der Lage ist, für die Prozesskosten aufzukommen, ohne dass sie Mittel beanspruchen müsste, die zur Deckung des Grundbedarfs für sie und ihre Familie notwendig sind (BGE 127 I 202 E. 3b S. 205 mit Hinweisen). Die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers ist vorliegend unbestritten und geht auch aus den Akten hervor.
2.5.2 Bei der Klärung der Frage, ob eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung sachlich notwendig ist, sind die konkreten Umstände des Einzelfalls und die Eigenheiten der anwendbaren (kantonalen) Verfahrensvorschriften zu berücksichtigen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die bedürftige Partei Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51, 275 E. 3a S. 276; BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f. mit Hinweisen). Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtsposition des Betroffenen eingreift, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten. Dies trifft insbesondere im Strafprozess zu, wenn dem Angeschuldigten eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzuges ausschliesst. In BGE 117 Ia 277 E. 5b/bb S. 282 hat das Bundesgericht offen gelassen, ob in einem Verfahren betreffend Rückversetzung in den Massnahmenvollzug nach bedingter oder probeweiser Entlassung gemäss Art. 45 Ziff. 3 Abs. 1 StGB für den Betroffenen derart viel auf dem Spiel stand, dass die Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung von vornherein zu bejahen gewesen wäre. Droht zwar eine erhebliche, nicht aber eine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, müssen zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre. Als besondere Schwierigkeiten, die eine Verbeiständung rechtfertigen können, fallen auch Gründe in der Person des Gesuchstellers in Betracht, insbesondere dessen Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51 f., 275 E. 3a S. 276, je mit Hinweisen). Bei offensichtlichen Bagatelldelikten, bei denen nur eine Busse oder eine geringfügige Freiheitsstrafe in Frage kommt, verneint das Bundesgericht einen unmittelbaren verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51; BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 45 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer befindet sich seit 1994 in der Strafanstalt Pöschwies in Verwahrung. Soweit aus den Akten hervorgeht, sind ihm während dieser Zeit keine Urlaube gewährt worden. Der Entscheid über die erstmalige Bewilligung eines begleiteten Urlaubs ist für eine verwahrte Person von einiger Tragweite. Im Gegensatz zu einer Freiheitsstrafe ist die Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB zeitlich nicht begrenzt. Die Verwahrung kann zudem in einer Strafanstalt vollzogen werden, womit sie letztlich einer Freiheitsstrafe unbestimmter Dauer gleichkommt (vgl. GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II: Strafen und Massnahmen, Bern 1989, § 11, N. 139). Anders als im Strafvollzug, in dem der Gefangene spätestens mit dem Ablauf der Strafdauer entlassen werden muss und in dem Vollzugslockerungen normalerweise in bestimmten Zeitabschnitten stufenweise geplant und allenfalls gewährt werden, ist die Bewilligung von Vollzugslockerungen im Verwahrungsvollzug abhängig von der individuellen Entwicklung der verwahrten Person und von der Beurteilung der von ihr ausgehenden Gefährdung der Öffentlichkeit. Dabei ist die Bewährung bei ersten geringeren Vollzugslockerungen in der Regel zwingende Voraussetzung für die Gewährung weitergehender Freiheiten. Die Bewilligung eines begleiteten Urlaubs hat somit nicht nur Bedeutung für den Anspruch des Verwahrten auf Kontakt mit der Aussenwelt, welcher zu den Freiheiten der Persönlichkeitsentfaltung gehört, die durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützt sind (Urteil des Bundesgerichts 1P.188/2000 vom 21. Juni 2000, E. 2b; vgl. auch § 30 Ziff. 6 des Zürcher Straf- und Vollzugsgesetzes), sondern insbesondere auch Auswirkungen auf die Gewährung weiterer Vollzugslockerungen bis hin zur probeweisen oder definitiven Entlassung und damit letztlich auf die Dauer der Verwahrung. Aus dieser Sicht stellt der Entscheid über die erstmalige Gewährung eines begleiteten Urlaubs während einer Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB keine Bagatelle dar. Andererseits droht durch die Verweigerung eines begleiteten Urlaubs auch keine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, welche die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters unabhängig von den tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten des konkreten Falles gebieten würde. Folglich ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall besondere Schwierigkeiten gegeben sind, welche den Beistand eines Anwalts erfordern.
Der Umstand, dass das St. Galler Justiz- und Polizeidepartement die Frage der Urlaubsgewährung im Rahmen der jährlichen Überprüfung der Massnahme gemäss Art. 45 Ziff. 1 StGB vornehmen will, bei welcher die Behörde von Amtes wegen zu prüfen hat, ob und wann die probeweise Entlassung anzuordnen sei und bei welcher in allen Fällen der Verwahrte oder dessen Vertreter anzuhören ist, schliesst die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung nicht aus (vgl. BGE 117 Ia 277 E. 5a S. 282). Im Gegenteil kann sie gerade zur Wahrnehmung des auch gesetzlich vorgesehenen Anspruchs auf rechtliches Gehör geboten sein. Bei der Frage der Urlaubsgewährung hat die Behörde namentlich zu prüfen, ob sich der psychisch-geistige Zustand sowie eine allfällige Persönlichkeitsstörung des Verwahrten, welche die Anordnung der Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB erforderlich machten, insoweit verändert haben, dass eine Urlaubsgewährung unter dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Öffentlichkeit vertretbar ist. Diese tatsächlichen Fragen sind nicht leicht zu beurteilen und erfordern in aller Regel, zumal bei einer erstmaligen Urlaubsgewährung, den Beizug medizinischer Sachverständiger. Im vorliegenden Fall diagnostizierte der Gutachter der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich beim Beschwerdeführer eine unter Behandlung remittierte schizophren-psychotische Störung und eine kombinierte Persönlichkeitsstörung. Hinsichtlich der Legalprognose kam der Gutachter zum Schluss, dass - bei konsequenter Fortführung der psychopharmakologischen Behandlung - zur Zeit ein gegenüber dem Zeitpunkt der Tatbegehung oder auch des Massnahmenbeginns deutlich vermindertes Risiko bestehe, dass der Verwahrte erneut Gewalthandlungen begehe. Aufgrund seiner Persönlichkeitsmerkmale - unter anderem Impulshaftigkeit und beschränkte Fähigkeit, Belastungen in sozial angemessener Weise zu bewältigen - könne das Risiko der Begehung weiterer Gewalthandlungen indessen nicht ausgeschlossen werden. Der Gutachter empfiehlt denn auch noch keine probeweise Entlassung. Hingegen erachtet er begleitete Urlaube für vertretbar und die Erarbeitung schrittweiser Vollzugslockerungen als sinnvoll. Es sei eine Stabilisierung des psychopathologischen Befundes eingetreten. Wesentlich günstigere Ausgangsvoraussetzungen für Vollzugslockerungen dürften auch für die Zukunft kaum zu erwarten sein. Demgegenüber kommt die Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordates zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen in ihrer Stellungnahme vom 19. Juni 2002 zum Schluss, dem Beschwerdeführer könnten unter dem Gesichtspunkt der Gemeingefährlichkeit keine Urlaube gewährt werden. Bevor eine Vollzugslockerung ins Auge gefasst werden könne, sollte die Persönlichkeit des Verwahrten auf therapeutischer Ebene angegangen und ein auf ihn speziell zugeschnittener Vollzugsplan erarbeitet werden. Der Beschwerdeführer ist vorliegend wohl kaum in der Lage, das psychiatrische Gutachten oder die Stellungnahme der Fachkommission, in denen es um seinen eigenen Geistes- und Gesundheitszustand geht, objektiv zu würdigen und seine Interessen - auf sich allein gestellt - wirksam wahrzunehmen. Ferner stellen sich auch im Zusammenhang mit der Abwägung der gegenläufigen Interessen - persönliche Freiheit des Verwahrten einerseits und Schutz der Öffentlichkeit andererseits - schwierige Rechtsfragen. Bei der Beurteilung von Vollzugslockerungen im Verwahrungsvollzug geht es auch darum, in Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips dem Verwahrten das verantwortbare Mass an Freiheit einzuräumen und ihm Gelegenheit zur Bewährung zu geben. Dabei ist auch zu beachten, dass eine Verwahrung auf unbestimmte Zeit angeordnet wird und dass die Einschätzung der Gemeingefährlichkeit eines Verwahrten immer eine Prognose darstellt.
Nach dem Gesagten erweist sich die unentgeltliche Verbeiständung als notwendig. Dass auch das Departement einen Rechsbeistand, zumindest für das Verfahren um Urlaubsgewährung, als erforderlich erachtet, geht daraus hervor, dass es dem Rechtsvertreter das Gutachten wie auch die Stellungnahme der Fachkommission zustellte und ihn aufforderte, dazu Stellung zu nehmen. Auch vormundschaftliche Massnahmen vermöchten für das Verfahren der Urlaubsgewährung eine Rechtsverbeiständung nicht zu ersetzen.
2.5.3 Als letzte Voraussetzung für einen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist zu prüfen, ob das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers nicht zum vornherein aussichtslos erscheint.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Prozessbegehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich nach den Verhältnissen zur Zeit, in der das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt wird (BGE 124 I 304 E. 2c S. 306 f. mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hatte das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung am 26. August 2001 gestellt. Nachdem das St. Galler Justiz- und Polizeidepartement vorerst darauf nicht reagierte, ersuchte er mit Schreiben vom 29. Oktober und 6. November nochmals darum. Zur Zeit der Gesuchseinreichung lag das psychiatrische Gutachten vor, welches die Gewährung begleiteter Tagesurlaube als vertretbar erachtet. Zur Zeit der Gesuchseinreichung erschien das Verfahren nicht zum vornherein aussichtslos. Daran ändert nichts, dass nun die Fachkommission zu einer anderen Einschätzung gekommen ist. Der Entscheid über die erstmalige Bewilligung eines begleiteten Urlaubs seit dem Beginn des Verwahrungsvollzugs im Jahre 1994 ist für den Beschwerdeführer - wie dargelegt (E. 2.5.2) - von einiger Tragweite.
2.5.4 Somit liegen die Voraussetzungen für den aus Art. 29 Abs. 3 BV folgenden Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Verfahren um Urlaubsgewährung im konkreten Fall vor.
3. Nach dem Gesagten verletzt der angefochtene Entscheid insoweit den Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (Art. 29 Abs. 3 BV), als der Präsident des Verwaltungsgerichts darin die unentgeltliche Bestellung eines Rechtsbeistandes für das Verfahren um Urlaubsgewährung verweigert hat. In diesem Umfang ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Im Übrigen ist die staatsrechtliche Beschwerde unbegründet und daher abzuweisen. (...)
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Art. 29 Abs. 3 BV; Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Massnahmevollzug. Ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung besteht nur für ein konkretes Verfahren (z.B. Prüfung einer (probeweisen) Entlassung, von Vollzugslockerungen oder einzelnen Anordnungen), nicht jedoch für die gesamte Dauer des Vollzugs betreffend Ausgestaltung der Massnahme (Vollzugsplanung) sowie deren regelmässige Überprüfung (E. 2.4).
Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für ein Verfahren um Urlaubsgewährung im konkreten Fall bejaht (E. 2.5).
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128 I 225
Sachverhalt ab Seite 226
Das Bezirksgericht St. Gallen sprach X. am 16. Dezember 1994 wegen Zurechnungsunfähigkeit vom Vorwurf der vorsätzlichen Tötung frei, ordnete jedoch dessen Verwahrung nach Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB an.
X. befindet sich seit dem 8. Februar 1994 in der Strafanstalt Pöschwies (Kanton Zürich). Während des Massnahmevollzugs war er verschiedentlich in der Kantonalen Psychiatrischen Klinik Rheinau hospitalisiert. Das für den Vollzug zuständige Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen prüfte regelmässig die Weiterführung der Massnahme und befand diese jeweils für richtig.
Zur Zeit prüft das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen die Bewilligung von Vollzugslockerungen in Form von - auch vom Verwahrten gewünschten - begleiteten Tagesurlauben sowie die Frage der weiteren Ausgestaltung des Vollzugs. Grundlage hierfür bildet ein Gutachten der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich vom 31. Juli 2001. Inzwischen liegen auch Stellungnahmen des Psychiatrisch-Psychologischen Dienstes des Justizvollzugs des Kantons Zürich wie auch der Strafanstalt Pöschwies dazu vor. Ferner hat die Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordates zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen mit Schreiben vom 19. Juni 2002 zur Frage der Urlaubsgewährung und der weiteren Vollzugsplanung Stellung genommen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.3 Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Unabhängig davon besteht ein solcher Anspruch unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3 BV (BGE 127 I 202 E. 3a S. 204 f.). Der Beschwerdeführer beruft sich ausschliesslich auf Art. 29 Abs. 3 BV und macht nicht geltend, das kantonale Recht gewähre einen darüber hinausgehenden Anspruch.
Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege; soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt diese verfassungsrechtliche Minimalgarantie nicht nur im Straf- und Zivilprozess sowie im Verwaltungsbeschwerde- und Verwaltungsgerichtsverfahren, sondern auch im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren (BGE 125 V 32 E. 4a S. 34 f. mit zahlreichen Hinweisen auf die Entwicklung der Rechtsprechung und auf die Literatur). Ein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht für jedes staatliche Verfahren, in welches der Gesuchsteller einbezogen wird oder welches zur Wahrung seiner Rechte notwendig ist. Nicht entscheidend ist dabei die Rechtsnatur der Entscheidungsgrundlagen oder jene des in Frage stehenden Verfahrens (BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265; BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62). Das Bundesgericht hat einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung namentlich im Verfahren um Rückversetzung in den Massnahmevollzug nach bedingter oder probeweiser Entlassung gemäss Art. 45 Ziff. 3 Abs. 1 StGB bejaht (BGE 117 Ia 277 E. 5a S. 280 f.), ebenso im Verfahren um bedingte oder definitive Entlassung aus dem Vollzug einer Massnahme gemäss Art. 43 StGB (Urteil des Bundesgerichts 1P.622/1999 vom 19. Januar 2000) sowie in einem Verfahren, in dem es um die Prüfung der Zulässigkeit von medizinischen Zwangsmassnahmen (Zwangsmedikation und Einschliessung im Isolierzimmer) während eines fürsorgerischen Freiheitsentzuges ging (BGE 124 I 304 ff.).
2.4 Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers beantragte in seinen Schreiben vom 26. August, 29. Oktober und 6. November 2001 die unentgeltliche Rechtsverbeiständung in erster Linie für das Verfahren, in welchem gestützt auf das Gutachten der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich vom 31. Juli 2001 Vollzugslockerungen in Form von begleiteten Tagesurlauben geprüft und der weitere Vollzug der Verwahrung geplant wird. Darüber hinaus ersuchte er auch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung für die Dauer des verbleibenden Vollzugs betreffend Ausgestaltung der Massnahme und deren regelmässige Überprüfung.
Wie aus dem Brief des St. Galler Justiz- und Polizeidepartements vom 4. Juli 2002 an den Rechtsvertreter des Verwahrten hervorgeht, sieht dieses vor, im Zusammenhang mit der anstehenden jährlichen Überprüfung der Massnahme den Beschwerdeführer anzuhören und danach über die Bewilligung von Vollzugslockerungen förmlich zu entscheiden. Das Departement gab dem Rechtsvertreter des Verwahrten dabei Gelegenheit, sich zur Stellungnahme der Fachkommission und zum geplanten Vorgehen zu äussern.
Zu prüfen ist, ob grundsätzlich ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für folgende drei Konstellationen zu bejahen ist: für das konkrete Verfahren um Urlaubsgewährung (E. 2.4.1), für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB (E. 2.4.2), für die Vollzugsplanung bzw. Ausgestaltung der Massnahme (E. 2.4.3).
2.4.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht für das auf Antrag oder von Amtes wegen eingeleitete Verfahren um Prüfung der probeweisen oder definitiven Entlassung aus dem Vollzug einer Massnahme gemäss Art. 43 StGB ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, sofern die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil des Bundesgerichts 1P.622/1999 vom 19. Januar 2000). Auch im Verwaltungsverfahren um Prüfung von Vollzugslockerungen wie namentlich von begleiteten Tagesurlauben ist ein solcher Anspruch prinzipiell zu bejahen. Dies gilt im vorliegenden Fall umso mehr, als die zuständige St. Galler Vollzugsbehörde über die Bewilligung von begleiteten Urlauben im Rahmen der anstehenden jährlichen Überprüfung der Verwahrungsmassnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB entscheiden will. Art. 45 Ziff. 1 Abs. 3 StGB sieht dabei ausdrücklich vor, dass der Betroffene oder sein Vertreter anzuhören ist. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtspräsidenten besteht ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung nicht erst in einem Rechtsmittelverfahren, sondern bereits im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren.
2.4.2 Der Beschwerdeführer beantragt ferner die unentgeltliche Verbeiständung für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme. Da die Bejahung eines verfassungsmässigen Anspruchs auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung jeweils davon abhängt, ob in einem bestimmten Verfahren eine bedürftige Person im Hinblick auf die Tragweite des zu fällenden Entscheides und die Schwierigkeiten der damit verbundenen Fragen auf einen Rechtsbeistand angewiesen ist, sich die konkreten Verhältnisse und Fragestellungen von Verfahren zu Verfahren indessen verändern können, besteht grundsätzlich kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für noch nicht eingeleitete, zukünftige Verfahren. Wenn auch die jährliche, von Amtes wegen vorzunehmende Überprüfung der Massnahme gemäss Art. 45 Ziff. 1 StGB für den Verwahrten angesichts der unbestimmten Dauer der Massnahme von grosser Bedeutung ist, sich in der Regel dabei schwierige Fragen stellen und der Verwahrte zur Wahrung seines auch im Gesetz vorgesehenen Anspruchs auf rechtliches Gehör oft auf einen Rechtsanwalt angewiesen sein dürfte, muss gleichwohl im Einzelfall geklärt werden, ob die Voraussetzungen des Rechtsanspruchs gemäss Art. 29 Abs. 3 BV vorliegen. Den Kantonen ist es unbenommen, einen weitergehenden Anspruch vorzusehen. Sinnvoll erscheint es, jeweils den gleichen Anwalt mit dem Mandat zu betrauen, namentlich wenn bereits ein Vertrauensverhältnis zum Verwahrten besteht. Denkbar wäre auch, dass sich die für die Bewilligung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung zuständige Behörde für das jährliche Überprüfungsverfahren allenfalls mit einer summarischen Gesuchsbegründung begnügt. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich aus Art. 29 Abs. 3 BV grundsätzlich kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für die gesamte Dauer des Vollzuges hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme ergibt.
2.4.3 Schwieriger zu beantworten ist die Frage, ob einer verwahrten Person für die Ausarbeitung eines Vollzugsplans grundsätzlich ein Recht auf unentgeltlichen anwaltlichen Beistand zusteht. Hierzu ist zuerst zu klären, wer im vorliegenden Fall für die Vollzugsplanung überhaupt zuständig ist und nach welchem Recht sich diese richtet.
Der Beschwerdeführer wurde vom Kanton St. Gallen in die Zürcher Strafanstalt Pöschwies eingewiesen. Nach Art. 9 Abs. 1 der Vereinbarung vom 19. Juni 1975 der Kantone Zürich, Glarus, Schaffhausen, Appenzell A. Rh., Appenzell I. Rh., St. Gallen, Graubünden und Thurgau über den Vollzug freiheitsentziehender Strafen und Massnahmen gemäss Schweizerischem Strafgesetzbuch und Versorgungen gemäss eidgenössischem und kantonalem Recht (Ostschweizer Strafvollzugskonkordat; SR 343.1) ist für Entscheide im Sinne von Art. 43 und 45 StGB der einweisende Kanton zuständig. Laut Art. 11 Abs. 1 des Ostschweizer Strafvollzugskonkordats richtet sich der Vollzug nach den Vorschriften für die einzelnen Anstalten. Sie werden von dem Kanton erlassen, der die Anstalt führt. Der Vollzug in der Strafanstalt Pöschwies richtet sich folglich nach dem Zürcher Gesetz vom 30. Juni 1974 über das kantonale Strafrecht und den Vollzug von Strafen und Massnahmen (Kantonales Straf- und Vollzugsgesetz) und insbesondere nach der am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Justizvollzugsverordnung vom 24. Oktober 2001, welche unter anderem die Verordnung über die kantonale Strafanstalt Pöschwies vom 12. Februar 1975 ersetzt. Die Justizvollzugsverordnung enthält folgende Bestimmungen zur Vollzugsplanung:
§ 77 Erstellung und Inhalt
Nach Eintritt erstellt die Vollzugseinrichtung für die verurteilte Person einen Vollzugsplan, sofern der noch zu verbüssende Freiheitsentzug mehr als sechs Monate dauert.
Der Vollzugsplan legt die Vollzugsziele, die Unterbringung in der Vollzugseinrichtung, den Arbeitsplatz, die schulische und berufliche Ausbildung und Weiterbildung, die notwendige besondere Betreuung und den Therapiebedarf fest.
§ 78 Anpassung
Der Vollzugsplan wird periodisch überprüft und bei Bedarf angepasst. Die Überprüfung erfolgt in Abständen, die der Dauer der Strafe oder der Art der Massnahme Rechnung tragen.
§ 79 Zusammenarbeit mit der einweisenden Stelle
Die Vollzugseinrichtung orientiert die einweisende Stelle über die Vollzugsplanung. Auf Verlangen wird die einweisende Stelle in die Vollzugsplanung einbezogen.
Zuständig für die Vollzugsplanung ist gemäss diesen Bestimmungen die Vollzugseinrichtung, hier also die Strafanstalt Pöschwies, wobei ein Mitwirkungsrecht der einweisenden Stelle, also des St. Galler Justiz- und Polizeidepartements, vorgesehen wird.
Angesichts der unbestimmten Dauer einer Verwahrung gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB, bei welcher es sich nach der bundesgerichtlichen Praxis sowohl um eine sichernde als auch um eine bessernde Massnahme handelt (BGE 123 IV 100 E. 2 S. 103), kommt der Vollzugsplanung einschliesslich der Planung von Lockerungsschritten für die verwahrte Person grosse Bedeutung zu. Es erscheint denn auch sinnvoll, die verwahrte Person und allenfalls nahe Familienangehörige, Vertrauenspersonen, Vormünder oder auch Rechtsbeistände soweit als möglich in die Vollzugsplanung einzubeziehen. In § 80 Abs. 2 der Justizvollzugsverordnung wird ausdrücklich vorgesehen, dass verurteilte Personen nach ihrem Eintritt in die Vollzugseinrichtung Gelegenheit zum Gespräch mit deren Leitung oder Betreuungsdienst erhalten. Indessen ist zu beachten, dass es bei der Vollzugsplanung um die Ausgestaltung eines durch Gerichtsurteil angeordneten Freiheitsentzuges geht. Ferner regelt der Vollzugsplan unterschiedliche Materien von der Bestimmung der Vollzugsziele über die Unterbringung, Beschäftigung, Aus- und Weiterbildung bis zu Betreuungsfragen, Therapiebedarf und allfälligen Lockerungsschritten. Es ist fraglich, ob alle der in einem Vollzugsplan vorgesehenen Massnahmen derart einschneidende und über den gerichtlich angeordneten Freiheitsentzug hinausgehende Eingriffe in die persönliche Freiheit des Verwahrten darstellen, dass für die Vollzugsplanung insgesamt ein genereller Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung bejaht werden müsste. Dem Beschwerdeführer ist es unbenommen, einzelne konkrete Massnahmen bei den Rekursinstanzen zu beanstanden oder bei der einweisenden Behörde bzw. der Anstaltsleitung Gesuche um Vollzugslockerungen oder probeweise Entlassung zu stellen. Beim Vollzugsplan handelt es sich zudem um ein Planungsinstrument, das der ständigen Überprüfung und Anpassung je nach den bei der verwahrten Person eingetretenen Veränderungen bedarf. Eine ständige Betreuung des Verwahrten und eine Einflussnahme bei der Vollzugsplanung könnte auch durch einen Vormund oder einen Arzt gewährleistet werden. Nicht zuletzt sieht das kantonale Recht, namentlich die Justizvollzugsverordnung für die Ausarbeitung, periodische Überprüfung und allfällige Anpassung des Vollzugsplans kein förmliches Verwaltungsverfahren vor, welches mit einem anfechtbaren Entscheid endete und in welchem Mitwirkungsrechte oder -pflichten der verwahrten Person vorgesehen wären. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet die Bundesverfassung keinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsberatung ausserhalb eines Verfahrens (BGE 121 I 321 E. 2b S. 324).
Hingegen kann ein Vollzugsplan eine wesentliche Grundlage für die Meinungsbildung und Entscheidfindung in einem von Amtes wegen oder auf Gesuch hin eingeleiteten Verwaltungsverfahren sein, in welchem - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung gegeben ist. Zu denken ist etwa an Verfahren um Prüfung der probeweisen Entlassung, der Bewilligung von Vollzugslockerungen oder der Zulässigkeit von Vollzugs- bzw. medizinischen (Zwangs-) Massnahmen. In einem solchen Verfahren muss auch das Fehlen, die Unvollständigkeit, Rechtswidrigkeit oder Unzweckmässigkeit eines Vollzugsplanes gerügt werden können, sofern ein enger Sachzusammenhang mit dem Verfahrensgegenstand besteht.
2.4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass für das Verfahren um Urlaubsgewährung grundsätzlich ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung besteht, sofern die in Art. 29 Abs. 3 BV vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind. Hingegen ergibt sich aus der Bundesverfassung kein entsprechender genereller Anspruch für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB. Auch für die Vollzugsplanung als solche besteht vom Grundsatz her kein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
2.5 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die einzelnen Voraussetzungen für die Bejahung eines Anspruches auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung gemäss Art. 29 Abs. 3 BV - Bedürftigkeit des Beschwerdeführers, Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung, Nichtaussichtslosigkeit des Verfahrens - für das Verfahren um Urlaubsgewährung gegeben sind.
2.5.1 Eine Person ist bedürftig, wenn sie nicht in der Lage ist, für die Prozesskosten aufzukommen, ohne dass sie Mittel beanspruchen müsste, die zur Deckung des Grundbedarfs für sie und ihre Familie notwendig sind (BGE 127 I 202 E. 3b S. 205 mit Hinweisen). Die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers ist vorliegend unbestritten und geht auch aus den Akten hervor.
2.5.2 Bei der Klärung der Frage, ob eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung sachlich notwendig ist, sind die konkreten Umstände des Einzelfalls und die Eigenheiten der anwendbaren (kantonalen) Verfahrensvorschriften zu berücksichtigen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die bedürftige Partei Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51, 275 E. 3a S. 276; BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f. mit Hinweisen). Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtsposition des Betroffenen eingreift, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten. Dies trifft insbesondere im Strafprozess zu, wenn dem Angeschuldigten eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzuges ausschliesst. In BGE 117 Ia 277 E. 5b/bb S. 282 hat das Bundesgericht offen gelassen, ob in einem Verfahren betreffend Rückversetzung in den Massnahmenvollzug nach bedingter oder probeweiser Entlassung gemäss Art. 45 Ziff. 3 Abs. 1 StGB für den Betroffenen derart viel auf dem Spiel stand, dass die Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung von vornherein zu bejahen gewesen wäre. Droht zwar eine erhebliche, nicht aber eine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, müssen zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre. Als besondere Schwierigkeiten, die eine Verbeiständung rechtfertigen können, fallen auch Gründe in der Person des Gesuchstellers in Betracht, insbesondere dessen Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51 f., 275 E. 3a S. 276, je mit Hinweisen). Bei offensichtlichen Bagatelldelikten, bei denen nur eine Busse oder eine geringfügige Freiheitsstrafe in Frage kommt, verneint das Bundesgericht einen unmittelbaren verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51; BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 45 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer befindet sich seit 1994 in der Strafanstalt Pöschwies in Verwahrung. Soweit aus den Akten hervorgeht, sind ihm während dieser Zeit keine Urlaube gewährt worden. Der Entscheid über die erstmalige Bewilligung eines begleiteten Urlaubs ist für eine verwahrte Person von einiger Tragweite. Im Gegensatz zu einer Freiheitsstrafe ist die Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB zeitlich nicht begrenzt. Die Verwahrung kann zudem in einer Strafanstalt vollzogen werden, womit sie letztlich einer Freiheitsstrafe unbestimmter Dauer gleichkommt (vgl. GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II: Strafen und Massnahmen, Bern 1989, § 11, N. 139). Anders als im Strafvollzug, in dem der Gefangene spätestens mit dem Ablauf der Strafdauer entlassen werden muss und in dem Vollzugslockerungen normalerweise in bestimmten Zeitabschnitten stufenweise geplant und allenfalls gewährt werden, ist die Bewilligung von Vollzugslockerungen im Verwahrungsvollzug abhängig von der individuellen Entwicklung der verwahrten Person und von der Beurteilung der von ihr ausgehenden Gefährdung der Öffentlichkeit. Dabei ist die Bewährung bei ersten geringeren Vollzugslockerungen in der Regel zwingende Voraussetzung für die Gewährung weitergehender Freiheiten. Die Bewilligung eines begleiteten Urlaubs hat somit nicht nur Bedeutung für den Anspruch des Verwahrten auf Kontakt mit der Aussenwelt, welcher zu den Freiheiten der Persönlichkeitsentfaltung gehört, die durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützt sind (Urteil des Bundesgerichts 1P.188/2000 vom 21. Juni 2000, E. 2b; vgl. auch § 30 Ziff. 6 des Zürcher Straf- und Vollzugsgesetzes), sondern insbesondere auch Auswirkungen auf die Gewährung weiterer Vollzugslockerungen bis hin zur probeweisen oder definitiven Entlassung und damit letztlich auf die Dauer der Verwahrung. Aus dieser Sicht stellt der Entscheid über die erstmalige Gewährung eines begleiteten Urlaubs während einer Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB keine Bagatelle dar. Andererseits droht durch die Verweigerung eines begleiteten Urlaubs auch keine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, welche die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters unabhängig von den tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten des konkreten Falles gebieten würde. Folglich ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall besondere Schwierigkeiten gegeben sind, welche den Beistand eines Anwalts erfordern.
Der Umstand, dass das St. Galler Justiz- und Polizeidepartement die Frage der Urlaubsgewährung im Rahmen der jährlichen Überprüfung der Massnahme gemäss Art. 45 Ziff. 1 StGB vornehmen will, bei welcher die Behörde von Amtes wegen zu prüfen hat, ob und wann die probeweise Entlassung anzuordnen sei und bei welcher in allen Fällen der Verwahrte oder dessen Vertreter anzuhören ist, schliesst die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung nicht aus (vgl. BGE 117 Ia 277 E. 5a S. 282). Im Gegenteil kann sie gerade zur Wahrnehmung des auch gesetzlich vorgesehenen Anspruchs auf rechtliches Gehör geboten sein. Bei der Frage der Urlaubsgewährung hat die Behörde namentlich zu prüfen, ob sich der psychisch-geistige Zustand sowie eine allfällige Persönlichkeitsstörung des Verwahrten, welche die Anordnung der Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB erforderlich machten, insoweit verändert haben, dass eine Urlaubsgewährung unter dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Öffentlichkeit vertretbar ist. Diese tatsächlichen Fragen sind nicht leicht zu beurteilen und erfordern in aller Regel, zumal bei einer erstmaligen Urlaubsgewährung, den Beizug medizinischer Sachverständiger. Im vorliegenden Fall diagnostizierte der Gutachter der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich beim Beschwerdeführer eine unter Behandlung remittierte schizophren-psychotische Störung und eine kombinierte Persönlichkeitsstörung. Hinsichtlich der Legalprognose kam der Gutachter zum Schluss, dass - bei konsequenter Fortführung der psychopharmakologischen Behandlung - zur Zeit ein gegenüber dem Zeitpunkt der Tatbegehung oder auch des Massnahmenbeginns deutlich vermindertes Risiko bestehe, dass der Verwahrte erneut Gewalthandlungen begehe. Aufgrund seiner Persönlichkeitsmerkmale - unter anderem Impulshaftigkeit und beschränkte Fähigkeit, Belastungen in sozial angemessener Weise zu bewältigen - könne das Risiko der Begehung weiterer Gewalthandlungen indessen nicht ausgeschlossen werden. Der Gutachter empfiehlt denn auch noch keine probeweise Entlassung. Hingegen erachtet er begleitete Urlaube für vertretbar und die Erarbeitung schrittweiser Vollzugslockerungen als sinnvoll. Es sei eine Stabilisierung des psychopathologischen Befundes eingetreten. Wesentlich günstigere Ausgangsvoraussetzungen für Vollzugslockerungen dürften auch für die Zukunft kaum zu erwarten sein. Demgegenüber kommt die Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordates zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen in ihrer Stellungnahme vom 19. Juni 2002 zum Schluss, dem Beschwerdeführer könnten unter dem Gesichtspunkt der Gemeingefährlichkeit keine Urlaube gewährt werden. Bevor eine Vollzugslockerung ins Auge gefasst werden könne, sollte die Persönlichkeit des Verwahrten auf therapeutischer Ebene angegangen und ein auf ihn speziell zugeschnittener Vollzugsplan erarbeitet werden. Der Beschwerdeführer ist vorliegend wohl kaum in der Lage, das psychiatrische Gutachten oder die Stellungnahme der Fachkommission, in denen es um seinen eigenen Geistes- und Gesundheitszustand geht, objektiv zu würdigen und seine Interessen - auf sich allein gestellt - wirksam wahrzunehmen. Ferner stellen sich auch im Zusammenhang mit der Abwägung der gegenläufigen Interessen - persönliche Freiheit des Verwahrten einerseits und Schutz der Öffentlichkeit andererseits - schwierige Rechtsfragen. Bei der Beurteilung von Vollzugslockerungen im Verwahrungsvollzug geht es auch darum, in Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips dem Verwahrten das verantwortbare Mass an Freiheit einzuräumen und ihm Gelegenheit zur Bewährung zu geben. Dabei ist auch zu beachten, dass eine Verwahrung auf unbestimmte Zeit angeordnet wird und dass die Einschätzung der Gemeingefährlichkeit eines Verwahrten immer eine Prognose darstellt.
Nach dem Gesagten erweist sich die unentgeltliche Verbeiständung als notwendig. Dass auch das Departement einen Rechsbeistand, zumindest für das Verfahren um Urlaubsgewährung, als erforderlich erachtet, geht daraus hervor, dass es dem Rechtsvertreter das Gutachten wie auch die Stellungnahme der Fachkommission zustellte und ihn aufforderte, dazu Stellung zu nehmen. Auch vormundschaftliche Massnahmen vermöchten für das Verfahren der Urlaubsgewährung eine Rechtsverbeiständung nicht zu ersetzen.
2.5.3 Als letzte Voraussetzung für einen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist zu prüfen, ob das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers nicht zum vornherein aussichtslos erscheint.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Prozessbegehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich nach den Verhältnissen zur Zeit, in der das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt wird (BGE 124 I 304 E. 2c S. 306 f. mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hatte das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung am 26. August 2001 gestellt. Nachdem das St. Galler Justiz- und Polizeidepartement vorerst darauf nicht reagierte, ersuchte er mit Schreiben vom 29. Oktober und 6. November nochmals darum. Zur Zeit der Gesuchseinreichung lag das psychiatrische Gutachten vor, welches die Gewährung begleiteter Tagesurlaube als vertretbar erachtet. Zur Zeit der Gesuchseinreichung erschien das Verfahren nicht zum vornherein aussichtslos. Daran ändert nichts, dass nun die Fachkommission zu einer anderen Einschätzung gekommen ist. Der Entscheid über die erstmalige Bewilligung eines begleiteten Urlaubs seit dem Beginn des Verwahrungsvollzugs im Jahre 1994 ist für den Beschwerdeführer - wie dargelegt (E. 2.5.2) - von einiger Tragweite.
2.5.4 Somit liegen die Voraussetzungen für den aus Art. 29 Abs. 3 BV folgenden Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Verfahren um Urlaubsgewährung im konkreten Fall vor.
3. Nach dem Gesagten verletzt der angefochtene Entscheid insoweit den Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (Art. 29 Abs. 3 BV), als der Präsident des Verwaltungsgerichts darin die unentgeltliche Bestellung eines Rechtsbeistandes für das Verfahren um Urlaubsgewährung verweigert hat. In diesem Umfang ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Im Übrigen ist die staatsrechtliche Beschwerde unbegründet und daher abzuweisen. (...)
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Art. 29 al. 3 Cst.; droit à l'assistance judiciaire gratuite durant l'exécution d'une mesure d'internement. Le droit à l'assistance judiciaire n'existe que pour une procédure déterminée (par ex. pour l'examen d'une libération à l'essai, d'assouplissements de la mesure ou de prescriptions particulières), et non pour toute la durée de l'exécution de la mesure, s'agissant de ses modalités (planning d'exécution) et de son contrôle périodique (consid. 2.4).
Assistance judiciaire accordée, en l'occurrence, pour une procédure d'octroi d'un congé (consid. 2.5).
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fr
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-225%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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43,916
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128 I 225
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128 I 225
Sachverhalt ab Seite 226
Das Bezirksgericht St. Gallen sprach X. am 16. Dezember 1994 wegen Zurechnungsunfähigkeit vom Vorwurf der vorsätzlichen Tötung frei, ordnete jedoch dessen Verwahrung nach Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB an.
X. befindet sich seit dem 8. Februar 1994 in der Strafanstalt Pöschwies (Kanton Zürich). Während des Massnahmevollzugs war er verschiedentlich in der Kantonalen Psychiatrischen Klinik Rheinau hospitalisiert. Das für den Vollzug zuständige Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen prüfte regelmässig die Weiterführung der Massnahme und befand diese jeweils für richtig.
Zur Zeit prüft das Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen die Bewilligung von Vollzugslockerungen in Form von - auch vom Verwahrten gewünschten - begleiteten Tagesurlauben sowie die Frage der weiteren Ausgestaltung des Vollzugs. Grundlage hierfür bildet ein Gutachten der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich vom 31. Juli 2001. Inzwischen liegen auch Stellungnahmen des Psychiatrisch-Psychologischen Dienstes des Justizvollzugs des Kantons Zürich wie auch der Strafanstalt Pöschwies dazu vor. Ferner hat die Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordates zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen mit Schreiben vom 19. Juni 2002 zur Frage der Urlaubsgewährung und der weiteren Vollzugsplanung Stellung genommen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.3 Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Unabhängig davon besteht ein solcher Anspruch unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3 BV (BGE 127 I 202 E. 3a S. 204 f.). Der Beschwerdeführer beruft sich ausschliesslich auf Art. 29 Abs. 3 BV und macht nicht geltend, das kantonale Recht gewähre einen darüber hinausgehenden Anspruch.
Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege; soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt diese verfassungsrechtliche Minimalgarantie nicht nur im Straf- und Zivilprozess sowie im Verwaltungsbeschwerde- und Verwaltungsgerichtsverfahren, sondern auch im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren (BGE 125 V 32 E. 4a S. 34 f. mit zahlreichen Hinweisen auf die Entwicklung der Rechtsprechung und auf die Literatur). Ein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht für jedes staatliche Verfahren, in welches der Gesuchsteller einbezogen wird oder welches zur Wahrung seiner Rechte notwendig ist. Nicht entscheidend ist dabei die Rechtsnatur der Entscheidungsgrundlagen oder jene des in Frage stehenden Verfahrens (BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265; BGE 121 I 60 E. 2a/bb S. 62). Das Bundesgericht hat einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung namentlich im Verfahren um Rückversetzung in den Massnahmevollzug nach bedingter oder probeweiser Entlassung gemäss Art. 45 Ziff. 3 Abs. 1 StGB bejaht (BGE 117 Ia 277 E. 5a S. 280 f.), ebenso im Verfahren um bedingte oder definitive Entlassung aus dem Vollzug einer Massnahme gemäss Art. 43 StGB (Urteil des Bundesgerichts 1P.622/1999 vom 19. Januar 2000) sowie in einem Verfahren, in dem es um die Prüfung der Zulässigkeit von medizinischen Zwangsmassnahmen (Zwangsmedikation und Einschliessung im Isolierzimmer) während eines fürsorgerischen Freiheitsentzuges ging (BGE 124 I 304 ff.).
2.4 Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers beantragte in seinen Schreiben vom 26. August, 29. Oktober und 6. November 2001 die unentgeltliche Rechtsverbeiständung in erster Linie für das Verfahren, in welchem gestützt auf das Gutachten der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich vom 31. Juli 2001 Vollzugslockerungen in Form von begleiteten Tagesurlauben geprüft und der weitere Vollzug der Verwahrung geplant wird. Darüber hinaus ersuchte er auch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung für die Dauer des verbleibenden Vollzugs betreffend Ausgestaltung der Massnahme und deren regelmässige Überprüfung.
Wie aus dem Brief des St. Galler Justiz- und Polizeidepartements vom 4. Juli 2002 an den Rechtsvertreter des Verwahrten hervorgeht, sieht dieses vor, im Zusammenhang mit der anstehenden jährlichen Überprüfung der Massnahme den Beschwerdeführer anzuhören und danach über die Bewilligung von Vollzugslockerungen förmlich zu entscheiden. Das Departement gab dem Rechtsvertreter des Verwahrten dabei Gelegenheit, sich zur Stellungnahme der Fachkommission und zum geplanten Vorgehen zu äussern.
Zu prüfen ist, ob grundsätzlich ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für folgende drei Konstellationen zu bejahen ist: für das konkrete Verfahren um Urlaubsgewährung (E. 2.4.1), für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB (E. 2.4.2), für die Vollzugsplanung bzw. Ausgestaltung der Massnahme (E. 2.4.3).
2.4.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht für das auf Antrag oder von Amtes wegen eingeleitete Verfahren um Prüfung der probeweisen oder definitiven Entlassung aus dem Vollzug einer Massnahme gemäss Art. 43 StGB ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, sofern die allgemeinen Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil des Bundesgerichts 1P.622/1999 vom 19. Januar 2000). Auch im Verwaltungsverfahren um Prüfung von Vollzugslockerungen wie namentlich von begleiteten Tagesurlauben ist ein solcher Anspruch prinzipiell zu bejahen. Dies gilt im vorliegenden Fall umso mehr, als die zuständige St. Galler Vollzugsbehörde über die Bewilligung von begleiteten Urlauben im Rahmen der anstehenden jährlichen Überprüfung der Verwahrungsmassnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB entscheiden will. Art. 45 Ziff. 1 Abs. 3 StGB sieht dabei ausdrücklich vor, dass der Betroffene oder sein Vertreter anzuhören ist. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtspräsidenten besteht ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung nicht erst in einem Rechtsmittelverfahren, sondern bereits im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren.
2.4.2 Der Beschwerdeführer beantragt ferner die unentgeltliche Verbeiständung für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme. Da die Bejahung eines verfassungsmässigen Anspruchs auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung jeweils davon abhängt, ob in einem bestimmten Verfahren eine bedürftige Person im Hinblick auf die Tragweite des zu fällenden Entscheides und die Schwierigkeiten der damit verbundenen Fragen auf einen Rechtsbeistand angewiesen ist, sich die konkreten Verhältnisse und Fragestellungen von Verfahren zu Verfahren indessen verändern können, besteht grundsätzlich kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für noch nicht eingeleitete, zukünftige Verfahren. Wenn auch die jährliche, von Amtes wegen vorzunehmende Überprüfung der Massnahme gemäss Art. 45 Ziff. 1 StGB für den Verwahrten angesichts der unbestimmten Dauer der Massnahme von grosser Bedeutung ist, sich in der Regel dabei schwierige Fragen stellen und der Verwahrte zur Wahrung seines auch im Gesetz vorgesehenen Anspruchs auf rechtliches Gehör oft auf einen Rechtsanwalt angewiesen sein dürfte, muss gleichwohl im Einzelfall geklärt werden, ob die Voraussetzungen des Rechtsanspruchs gemäss Art. 29 Abs. 3 BV vorliegen. Den Kantonen ist es unbenommen, einen weitergehenden Anspruch vorzusehen. Sinnvoll erscheint es, jeweils den gleichen Anwalt mit dem Mandat zu betrauen, namentlich wenn bereits ein Vertrauensverhältnis zum Verwahrten besteht. Denkbar wäre auch, dass sich die für die Bewilligung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung zuständige Behörde für das jährliche Überprüfungsverfahren allenfalls mit einer summarischen Gesuchsbegründung begnügt. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich aus Art. 29 Abs. 3 BV grundsätzlich kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für die gesamte Dauer des Vollzuges hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme ergibt.
2.4.3 Schwieriger zu beantworten ist die Frage, ob einer verwahrten Person für die Ausarbeitung eines Vollzugsplans grundsätzlich ein Recht auf unentgeltlichen anwaltlichen Beistand zusteht. Hierzu ist zuerst zu klären, wer im vorliegenden Fall für die Vollzugsplanung überhaupt zuständig ist und nach welchem Recht sich diese richtet.
Der Beschwerdeführer wurde vom Kanton St. Gallen in die Zürcher Strafanstalt Pöschwies eingewiesen. Nach Art. 9 Abs. 1 der Vereinbarung vom 19. Juni 1975 der Kantone Zürich, Glarus, Schaffhausen, Appenzell A. Rh., Appenzell I. Rh., St. Gallen, Graubünden und Thurgau über den Vollzug freiheitsentziehender Strafen und Massnahmen gemäss Schweizerischem Strafgesetzbuch und Versorgungen gemäss eidgenössischem und kantonalem Recht (Ostschweizer Strafvollzugskonkordat; SR 343.1) ist für Entscheide im Sinne von Art. 43 und 45 StGB der einweisende Kanton zuständig. Laut Art. 11 Abs. 1 des Ostschweizer Strafvollzugskonkordats richtet sich der Vollzug nach den Vorschriften für die einzelnen Anstalten. Sie werden von dem Kanton erlassen, der die Anstalt führt. Der Vollzug in der Strafanstalt Pöschwies richtet sich folglich nach dem Zürcher Gesetz vom 30. Juni 1974 über das kantonale Strafrecht und den Vollzug von Strafen und Massnahmen (Kantonales Straf- und Vollzugsgesetz) und insbesondere nach der am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Justizvollzugsverordnung vom 24. Oktober 2001, welche unter anderem die Verordnung über die kantonale Strafanstalt Pöschwies vom 12. Februar 1975 ersetzt. Die Justizvollzugsverordnung enthält folgende Bestimmungen zur Vollzugsplanung:
§ 77 Erstellung und Inhalt
Nach Eintritt erstellt die Vollzugseinrichtung für die verurteilte Person einen Vollzugsplan, sofern der noch zu verbüssende Freiheitsentzug mehr als sechs Monate dauert.
Der Vollzugsplan legt die Vollzugsziele, die Unterbringung in der Vollzugseinrichtung, den Arbeitsplatz, die schulische und berufliche Ausbildung und Weiterbildung, die notwendige besondere Betreuung und den Therapiebedarf fest.
§ 78 Anpassung
Der Vollzugsplan wird periodisch überprüft und bei Bedarf angepasst. Die Überprüfung erfolgt in Abständen, die der Dauer der Strafe oder der Art der Massnahme Rechnung tragen.
§ 79 Zusammenarbeit mit der einweisenden Stelle
Die Vollzugseinrichtung orientiert die einweisende Stelle über die Vollzugsplanung. Auf Verlangen wird die einweisende Stelle in die Vollzugsplanung einbezogen.
Zuständig für die Vollzugsplanung ist gemäss diesen Bestimmungen die Vollzugseinrichtung, hier also die Strafanstalt Pöschwies, wobei ein Mitwirkungsrecht der einweisenden Stelle, also des St. Galler Justiz- und Polizeidepartements, vorgesehen wird.
Angesichts der unbestimmten Dauer einer Verwahrung gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB, bei welcher es sich nach der bundesgerichtlichen Praxis sowohl um eine sichernde als auch um eine bessernde Massnahme handelt (BGE 123 IV 100 E. 2 S. 103), kommt der Vollzugsplanung einschliesslich der Planung von Lockerungsschritten für die verwahrte Person grosse Bedeutung zu. Es erscheint denn auch sinnvoll, die verwahrte Person und allenfalls nahe Familienangehörige, Vertrauenspersonen, Vormünder oder auch Rechtsbeistände soweit als möglich in die Vollzugsplanung einzubeziehen. In § 80 Abs. 2 der Justizvollzugsverordnung wird ausdrücklich vorgesehen, dass verurteilte Personen nach ihrem Eintritt in die Vollzugseinrichtung Gelegenheit zum Gespräch mit deren Leitung oder Betreuungsdienst erhalten. Indessen ist zu beachten, dass es bei der Vollzugsplanung um die Ausgestaltung eines durch Gerichtsurteil angeordneten Freiheitsentzuges geht. Ferner regelt der Vollzugsplan unterschiedliche Materien von der Bestimmung der Vollzugsziele über die Unterbringung, Beschäftigung, Aus- und Weiterbildung bis zu Betreuungsfragen, Therapiebedarf und allfälligen Lockerungsschritten. Es ist fraglich, ob alle der in einem Vollzugsplan vorgesehenen Massnahmen derart einschneidende und über den gerichtlich angeordneten Freiheitsentzug hinausgehende Eingriffe in die persönliche Freiheit des Verwahrten darstellen, dass für die Vollzugsplanung insgesamt ein genereller Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung bejaht werden müsste. Dem Beschwerdeführer ist es unbenommen, einzelne konkrete Massnahmen bei den Rekursinstanzen zu beanstanden oder bei der einweisenden Behörde bzw. der Anstaltsleitung Gesuche um Vollzugslockerungen oder probeweise Entlassung zu stellen. Beim Vollzugsplan handelt es sich zudem um ein Planungsinstrument, das der ständigen Überprüfung und Anpassung je nach den bei der verwahrten Person eingetretenen Veränderungen bedarf. Eine ständige Betreuung des Verwahrten und eine Einflussnahme bei der Vollzugsplanung könnte auch durch einen Vormund oder einen Arzt gewährleistet werden. Nicht zuletzt sieht das kantonale Recht, namentlich die Justizvollzugsverordnung für die Ausarbeitung, periodische Überprüfung und allfällige Anpassung des Vollzugsplans kein förmliches Verwaltungsverfahren vor, welches mit einem anfechtbaren Entscheid endete und in welchem Mitwirkungsrechte oder -pflichten der verwahrten Person vorgesehen wären. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet die Bundesverfassung keinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsberatung ausserhalb eines Verfahrens (BGE 121 I 321 E. 2b S. 324).
Hingegen kann ein Vollzugsplan eine wesentliche Grundlage für die Meinungsbildung und Entscheidfindung in einem von Amtes wegen oder auf Gesuch hin eingeleiteten Verwaltungsverfahren sein, in welchem - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung gegeben ist. Zu denken ist etwa an Verfahren um Prüfung der probeweisen Entlassung, der Bewilligung von Vollzugslockerungen oder der Zulässigkeit von Vollzugs- bzw. medizinischen (Zwangs-) Massnahmen. In einem solchen Verfahren muss auch das Fehlen, die Unvollständigkeit, Rechtswidrigkeit oder Unzweckmässigkeit eines Vollzugsplanes gerügt werden können, sofern ein enger Sachzusammenhang mit dem Verfahrensgegenstand besteht.
2.4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass für das Verfahren um Urlaubsgewährung grundsätzlich ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung besteht, sofern die in Art. 29 Abs. 3 BV vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind. Hingegen ergibt sich aus der Bundesverfassung kein entsprechender genereller Anspruch für die gesamte Dauer des Vollzugs hinsichtlich der jährlichen Überprüfung der Massnahme im Sinne von Art. 45 Ziff. 1 StGB. Auch für die Vollzugsplanung als solche besteht vom Grundsatz her kein verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
2.5 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die einzelnen Voraussetzungen für die Bejahung eines Anspruches auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung gemäss Art. 29 Abs. 3 BV - Bedürftigkeit des Beschwerdeführers, Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung, Nichtaussichtslosigkeit des Verfahrens - für das Verfahren um Urlaubsgewährung gegeben sind.
2.5.1 Eine Person ist bedürftig, wenn sie nicht in der Lage ist, für die Prozesskosten aufzukommen, ohne dass sie Mittel beanspruchen müsste, die zur Deckung des Grundbedarfs für sie und ihre Familie notwendig sind (BGE 127 I 202 E. 3b S. 205 mit Hinweisen). Die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers ist vorliegend unbestritten und geht auch aus den Akten hervor.
2.5.2 Bei der Klärung der Frage, ob eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung sachlich notwendig ist, sind die konkreten Umstände des Einzelfalls und die Eigenheiten der anwendbaren (kantonalen) Verfahrensvorschriften zu berücksichtigen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die bedürftige Partei Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51, 275 E. 3a S. 276; BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f. mit Hinweisen). Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtsposition des Betroffenen eingreift, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten. Dies trifft insbesondere im Strafprozess zu, wenn dem Angeschuldigten eine schwerwiegende freiheitsentziehende Massnahme oder eine Strafe droht, deren Dauer die Gewährung des bedingten Strafvollzuges ausschliesst. In BGE 117 Ia 277 E. 5b/bb S. 282 hat das Bundesgericht offen gelassen, ob in einem Verfahren betreffend Rückversetzung in den Massnahmenvollzug nach bedingter oder probeweiser Entlassung gemäss Art. 45 Ziff. 3 Abs. 1 StGB für den Betroffenen derart viel auf dem Spiel stand, dass die Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung von vornherein zu bejahen gewesen wäre. Droht zwar eine erhebliche, nicht aber eine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, müssen zur relativen Schwere des Eingriffs besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Betroffene - auf sich allein gestellt - nicht gewachsen wäre. Als besondere Schwierigkeiten, die eine Verbeiständung rechtfertigen können, fallen auch Gründe in der Person des Gesuchstellers in Betracht, insbesondere dessen Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51 f., 275 E. 3a S. 276, je mit Hinweisen). Bei offensichtlichen Bagatelldelikten, bei denen nur eine Busse oder eine geringfügige Freiheitsstrafe in Frage kommt, verneint das Bundesgericht einen unmittelbaren verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (BGE 122 I 49 E. 2c/bb S. 51; BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 45 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer befindet sich seit 1994 in der Strafanstalt Pöschwies in Verwahrung. Soweit aus den Akten hervorgeht, sind ihm während dieser Zeit keine Urlaube gewährt worden. Der Entscheid über die erstmalige Bewilligung eines begleiteten Urlaubs ist für eine verwahrte Person von einiger Tragweite. Im Gegensatz zu einer Freiheitsstrafe ist die Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB zeitlich nicht begrenzt. Die Verwahrung kann zudem in einer Strafanstalt vollzogen werden, womit sie letztlich einer Freiheitsstrafe unbestimmter Dauer gleichkommt (vgl. GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II: Strafen und Massnahmen, Bern 1989, § 11, N. 139). Anders als im Strafvollzug, in dem der Gefangene spätestens mit dem Ablauf der Strafdauer entlassen werden muss und in dem Vollzugslockerungen normalerweise in bestimmten Zeitabschnitten stufenweise geplant und allenfalls gewährt werden, ist die Bewilligung von Vollzugslockerungen im Verwahrungsvollzug abhängig von der individuellen Entwicklung der verwahrten Person und von der Beurteilung der von ihr ausgehenden Gefährdung der Öffentlichkeit. Dabei ist die Bewährung bei ersten geringeren Vollzugslockerungen in der Regel zwingende Voraussetzung für die Gewährung weitergehender Freiheiten. Die Bewilligung eines begleiteten Urlaubs hat somit nicht nur Bedeutung für den Anspruch des Verwahrten auf Kontakt mit der Aussenwelt, welcher zu den Freiheiten der Persönlichkeitsentfaltung gehört, die durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützt sind (Urteil des Bundesgerichts 1P.188/2000 vom 21. Juni 2000, E. 2b; vgl. auch § 30 Ziff. 6 des Zürcher Straf- und Vollzugsgesetzes), sondern insbesondere auch Auswirkungen auf die Gewährung weiterer Vollzugslockerungen bis hin zur probeweisen oder definitiven Entlassung und damit letztlich auf die Dauer der Verwahrung. Aus dieser Sicht stellt der Entscheid über die erstmalige Gewährung eines begleiteten Urlaubs während einer Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB keine Bagatelle dar. Andererseits droht durch die Verweigerung eines begleiteten Urlaubs auch keine besonders schwere Freiheitsbeschränkung, welche die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters unabhängig von den tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten des konkreten Falles gebieten würde. Folglich ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall besondere Schwierigkeiten gegeben sind, welche den Beistand eines Anwalts erfordern.
Der Umstand, dass das St. Galler Justiz- und Polizeidepartement die Frage der Urlaubsgewährung im Rahmen der jährlichen Überprüfung der Massnahme gemäss Art. 45 Ziff. 1 StGB vornehmen will, bei welcher die Behörde von Amtes wegen zu prüfen hat, ob und wann die probeweise Entlassung anzuordnen sei und bei welcher in allen Fällen der Verwahrte oder dessen Vertreter anzuhören ist, schliesst die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung nicht aus (vgl. BGE 117 Ia 277 E. 5a S. 282). Im Gegenteil kann sie gerade zur Wahrnehmung des auch gesetzlich vorgesehenen Anspruchs auf rechtliches Gehör geboten sein. Bei der Frage der Urlaubsgewährung hat die Behörde namentlich zu prüfen, ob sich der psychisch-geistige Zustand sowie eine allfällige Persönlichkeitsstörung des Verwahrten, welche die Anordnung der Verwahrung im Sinne von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 StGB erforderlich machten, insoweit verändert haben, dass eine Urlaubsgewährung unter dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Öffentlichkeit vertretbar ist. Diese tatsächlichen Fragen sind nicht leicht zu beurteilen und erfordern in aller Regel, zumal bei einer erstmaligen Urlaubsgewährung, den Beizug medizinischer Sachverständiger. Im vorliegenden Fall diagnostizierte der Gutachter der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich beim Beschwerdeführer eine unter Behandlung remittierte schizophren-psychotische Störung und eine kombinierte Persönlichkeitsstörung. Hinsichtlich der Legalprognose kam der Gutachter zum Schluss, dass - bei konsequenter Fortführung der psychopharmakologischen Behandlung - zur Zeit ein gegenüber dem Zeitpunkt der Tatbegehung oder auch des Massnahmenbeginns deutlich vermindertes Risiko bestehe, dass der Verwahrte erneut Gewalthandlungen begehe. Aufgrund seiner Persönlichkeitsmerkmale - unter anderem Impulshaftigkeit und beschränkte Fähigkeit, Belastungen in sozial angemessener Weise zu bewältigen - könne das Risiko der Begehung weiterer Gewalthandlungen indessen nicht ausgeschlossen werden. Der Gutachter empfiehlt denn auch noch keine probeweise Entlassung. Hingegen erachtet er begleitete Urlaube für vertretbar und die Erarbeitung schrittweiser Vollzugslockerungen als sinnvoll. Es sei eine Stabilisierung des psychopathologischen Befundes eingetreten. Wesentlich günstigere Ausgangsvoraussetzungen für Vollzugslockerungen dürften auch für die Zukunft kaum zu erwarten sein. Demgegenüber kommt die Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordates zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen in ihrer Stellungnahme vom 19. Juni 2002 zum Schluss, dem Beschwerdeführer könnten unter dem Gesichtspunkt der Gemeingefährlichkeit keine Urlaube gewährt werden. Bevor eine Vollzugslockerung ins Auge gefasst werden könne, sollte die Persönlichkeit des Verwahrten auf therapeutischer Ebene angegangen und ein auf ihn speziell zugeschnittener Vollzugsplan erarbeitet werden. Der Beschwerdeführer ist vorliegend wohl kaum in der Lage, das psychiatrische Gutachten oder die Stellungnahme der Fachkommission, in denen es um seinen eigenen Geistes- und Gesundheitszustand geht, objektiv zu würdigen und seine Interessen - auf sich allein gestellt - wirksam wahrzunehmen. Ferner stellen sich auch im Zusammenhang mit der Abwägung der gegenläufigen Interessen - persönliche Freiheit des Verwahrten einerseits und Schutz der Öffentlichkeit andererseits - schwierige Rechtsfragen. Bei der Beurteilung von Vollzugslockerungen im Verwahrungsvollzug geht es auch darum, in Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips dem Verwahrten das verantwortbare Mass an Freiheit einzuräumen und ihm Gelegenheit zur Bewährung zu geben. Dabei ist auch zu beachten, dass eine Verwahrung auf unbestimmte Zeit angeordnet wird und dass die Einschätzung der Gemeingefährlichkeit eines Verwahrten immer eine Prognose darstellt.
Nach dem Gesagten erweist sich die unentgeltliche Verbeiständung als notwendig. Dass auch das Departement einen Rechsbeistand, zumindest für das Verfahren um Urlaubsgewährung, als erforderlich erachtet, geht daraus hervor, dass es dem Rechtsvertreter das Gutachten wie auch die Stellungnahme der Fachkommission zustellte und ihn aufforderte, dazu Stellung zu nehmen. Auch vormundschaftliche Massnahmen vermöchten für das Verfahren der Urlaubsgewährung eine Rechtsverbeiständung nicht zu ersetzen.
2.5.3 Als letzte Voraussetzung für einen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist zu prüfen, ob das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers nicht zum vornherein aussichtslos erscheint.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Prozessbegehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich nach den Verhältnissen zur Zeit, in der das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt wird (BGE 124 I 304 E. 2c S. 306 f. mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hatte das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung am 26. August 2001 gestellt. Nachdem das St. Galler Justiz- und Polizeidepartement vorerst darauf nicht reagierte, ersuchte er mit Schreiben vom 29. Oktober und 6. November nochmals darum. Zur Zeit der Gesuchseinreichung lag das psychiatrische Gutachten vor, welches die Gewährung begleiteter Tagesurlaube als vertretbar erachtet. Zur Zeit der Gesuchseinreichung erschien das Verfahren nicht zum vornherein aussichtslos. Daran ändert nichts, dass nun die Fachkommission zu einer anderen Einschätzung gekommen ist. Der Entscheid über die erstmalige Bewilligung eines begleiteten Urlaubs seit dem Beginn des Verwahrungsvollzugs im Jahre 1994 ist für den Beschwerdeführer - wie dargelegt (E. 2.5.2) - von einiger Tragweite.
2.5.4 Somit liegen die Voraussetzungen für den aus Art. 29 Abs. 3 BV folgenden Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Verfahren um Urlaubsgewährung im konkreten Fall vor.
3. Nach dem Gesagten verletzt der angefochtene Entscheid insoweit den Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (Art. 29 Abs. 3 BV), als der Präsident des Verwaltungsgerichts darin die unentgeltliche Bestellung eines Rechtsbeistandes für das Verfahren um Urlaubsgewährung verweigert hat. In diesem Umfang ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Im Übrigen ist die staatsrechtliche Beschwerde unbegründet und daher abzuweisen. (...)
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Art. 29 cpv. 3 Cost.; diritto al patrocinio gratuito durante l'esecuzione di una misura d'internamento. Un diritto al patrocinio gratuito sussiste soltanto per una procedura concreta (p. es. l'esame di una liberazione per prova, le mitigazioni della misura o ordini particolari), non tuttavia per l'intera durata dell'esecuzione della misura, per quanto concerne le sue modalità (pianificazione dell'esecuzione) e il suo controllo periodico (consid. 2.4).
Concessione, nella fattispecie, del diritto al patrocinio gratuito nell'ambito di una procedura per l'ottenimento di un congedo (consid. 2.5).
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it
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constitutional law
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128 I 237
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128 I 237
Sachverhalt ab Seite 237
Das Strafdreiergericht Basel-Stadt sprach X. am 3. April 2001 des gewerbsmässigen Betrugs und der mehrfachen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz schuldig und verurteilte ihn zu 16 Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs. X. erklärte gegen dieses Urteil die Appellation. Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt forderte den Appellanten mit Verfügung vom 15. Juni 2001 auf, einen Kostenvorschuss von Fr. 800.- bis 9. Juli 2001 zu leisten. X. stellte mit Schreiben vom 19. Juni 2001 das Gesuch, es sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und die Verfügung vom 15. Juni 2001 sei aufzuheben. Das Appellationsgericht lehnte das Gesuch am 28. Juni 2001 ab und hielt an der Einforderung des Kostenvorschusses fest, da es die Appellation als aussichtslos betrachtet.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beklagt sich X. über eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, weil der Entscheid vom 28. Juni 2001 keine genügende Begründung enthalte. Ausserdem wirft er dem Appellationsgericht vor, es habe gegen Art. 32 Abs. 3 BV verstossen.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV auf. Es hält es für angezeigt, gleichwohl noch abzuklären, ob auch Art. 32 Abs. 3 BV verletzt worden sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. (...)
Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 32 Abs. 3 BV räume jeder verurteilten Person das Recht ein, den erstinstanzlichen Entscheid von einem höheren Gericht überprüfen zu lassen. Es werde dabei kein Unterschied gemacht zwischen einem bedürftigen Straftäter und einem, der die Kosten des Verfahrens und des Anwalts tragen könne. Eine derart einschränkende Auslegung des Begriffs der Aussichtslosigkeit, wie sie das Appellationsgericht vornehme, führe "faktisch zu einer Ausheblung der neuen Verfassungsbestimmung".
Gemäss Art. 32 Abs. 3 BV hat jede verurteilte Person das Recht, das Urteil von einem höheren Gericht überprüfen zu lassen. Ausgenommen sind die Fälle, in denen das Bundesgericht als einzige Instanz urteilt.
Der Bundesrat führte zu dieser Vorschrift in seiner Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 187) aus, die Rechtsmittelgarantie ergebe sich bereits aus Art. 2 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK (Prot. Nr. 7 EMRK; SR 0.101.07) und aus Art. 15 (richtig: Art. 14) Abs. 5 des internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Wer von einem Gericht wegen einer Straftat verurteilt wurde, hat nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Prot. Nr. 7 EMRK das Recht, das Urteil von einem übergeordneten Gericht nachprüfen zu lassen. "Die Ausübung dieses Rechts und die Gründe, aus denen es ausgeübt werden kann, richten sich nach dem Gesetz" (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Prot. Nr. 7 EMRK). Gemäss Art. 14 Abs. 5 UNO-Pakt II hat jeder, der wegen einer strafbaren Handlung verurteilt worden ist, "das Recht, das Urteil entsprechend dem Gesetz durch ein höheres Gericht nachprüfen zu lassen".
Aus den zitierten Vorschriften ergibt sich, dass die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts, an ein übergeordnetes Gericht zu gelangen, von den nationalen Gesetzen umschrieben werden (BGE 124 I 92 E. 2a S. 95; BGE 122 I 36 E. 2 S. 38). Das Bundesgericht betonte, den Vertragsstaaten werde bei der Wahl des Rechtsmittels und bei dessen Ausgestaltung ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt (BGE 124 I 92 E. 2a S. 95 mit Hinweis auf die Literatur). Es gelangte in diesem Urteil zum Schluss, es sei mit Art. 2 Abs. 1 Prot. Nr. 7 EMRK und Art. 14 Abs. 5 UNO-Pakt II vereinbar, wenn das zweitinstanzliche Gericht nur die Rechtsfragen frei, die Tat- und Beweisfragen hingegen bloss auf Willkür hin überprüfen könne (BGE 124 I 92 E. 2 S. 94 ff.).
In der Literatur wird mit Recht erklärt, die grundrechtliche Rechtsweggarantie bedeute nicht, dass der Rechtsschutz kostenlos gewährt werden müsse (HEINRICH KOLLER, Rechtsweggarantie als Grundrecht, in: Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung, 1998, S. 309). Art. 32 Abs. 3 BV besagt lediglich, dass Rechtsmittelinstanzen für die Überprüfung von erstinstanzlichen Strafurteilen zur Verfügung gestellt werden müssen. Die Ausgestaltung des Rechtsmittels erfolgt durch die Strafprozessordnungen der Kantone. Wohl gibt es Gebiete, auf welchen der Bund prozessrechtliche Bestimmungen erlassen und die Kantone verpflichtet hat, einfache, rasche und für die Parteien grundsätzlich kostenlose Verfahren vorzusehen (so namentlich im Bereich des Sozialversicherungsrechts, vgl. Art. 85 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [SR 831.10], Art. 87 lit. a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [SR 832.10], Art. 108 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [SR 832.20]; ferner im Bereich der Opferhilfe, vgl. Art. 16 Abs. 1 des Opferhilfegesetzes [SR 312.5]). Was die in Art. 32 Abs. 3 BV verankerte Rechtsmittelgarantie in Strafsachen angeht, so ist den Materialien zu dieser Vorschrift klar zu entnehmen, dass der Bund die Kantone nicht verpflichtet hat, ein kostenloses Rechtsmittelverfahren vorzusehen. Es ist deshalb unter dem Gesichtswinkel von Art. 32 Abs. 3 BV nicht zu beanstanden, wenn die Rechtsmittelinstanz aufgrund des kantonalen Prozessrechts - im vorliegenden Fall in Anwendung von § 165 Abs. 1 StPO/BS - einen Appellanten zur Leistung eines Kostenvorschusses verpflichtet. Die Rüge, der angefochtene Entscheid verletze Art. 32 Abs. 3 BV, ist daher unbegründet.
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Art. 32 Abs. 3 BV; Recht auf Überprüfung eines Strafurteils durch ein übergeordnetes Gericht. Diese Vorschrift bedeutet nicht, dass in einem Rechtsmittelverfahren in Strafsachen kein Kostenvorschuss verlangt werden darf (E. 3).
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Sachverhalt ab Seite 237
Das Strafdreiergericht Basel-Stadt sprach X. am 3. April 2001 des gewerbsmässigen Betrugs und der mehrfachen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz schuldig und verurteilte ihn zu 16 Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs. X. erklärte gegen dieses Urteil die Appellation. Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt forderte den Appellanten mit Verfügung vom 15. Juni 2001 auf, einen Kostenvorschuss von Fr. 800.- bis 9. Juli 2001 zu leisten. X. stellte mit Schreiben vom 19. Juni 2001 das Gesuch, es sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und die Verfügung vom 15. Juni 2001 sei aufzuheben. Das Appellationsgericht lehnte das Gesuch am 28. Juni 2001 ab und hielt an der Einforderung des Kostenvorschusses fest, da es die Appellation als aussichtslos betrachtet.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beklagt sich X. über eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, weil der Entscheid vom 28. Juni 2001 keine genügende Begründung enthalte. Ausserdem wirft er dem Appellationsgericht vor, es habe gegen Art. 32 Abs. 3 BV verstossen.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV auf. Es hält es für angezeigt, gleichwohl noch abzuklären, ob auch Art. 32 Abs. 3 BV verletzt worden sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. (...)
Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 32 Abs. 3 BV räume jeder verurteilten Person das Recht ein, den erstinstanzlichen Entscheid von einem höheren Gericht überprüfen zu lassen. Es werde dabei kein Unterschied gemacht zwischen einem bedürftigen Straftäter und einem, der die Kosten des Verfahrens und des Anwalts tragen könne. Eine derart einschränkende Auslegung des Begriffs der Aussichtslosigkeit, wie sie das Appellationsgericht vornehme, führe "faktisch zu einer Ausheblung der neuen Verfassungsbestimmung".
Gemäss Art. 32 Abs. 3 BV hat jede verurteilte Person das Recht, das Urteil von einem höheren Gericht überprüfen zu lassen. Ausgenommen sind die Fälle, in denen das Bundesgericht als einzige Instanz urteilt.
Der Bundesrat führte zu dieser Vorschrift in seiner Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 187) aus, die Rechtsmittelgarantie ergebe sich bereits aus Art. 2 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK (Prot. Nr. 7 EMRK; SR 0.101.07) und aus Art. 15 (richtig: Art. 14) Abs. 5 des internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Wer von einem Gericht wegen einer Straftat verurteilt wurde, hat nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Prot. Nr. 7 EMRK das Recht, das Urteil von einem übergeordneten Gericht nachprüfen zu lassen. "Die Ausübung dieses Rechts und die Gründe, aus denen es ausgeübt werden kann, richten sich nach dem Gesetz" (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Prot. Nr. 7 EMRK). Gemäss Art. 14 Abs. 5 UNO-Pakt II hat jeder, der wegen einer strafbaren Handlung verurteilt worden ist, "das Recht, das Urteil entsprechend dem Gesetz durch ein höheres Gericht nachprüfen zu lassen".
Aus den zitierten Vorschriften ergibt sich, dass die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts, an ein übergeordnetes Gericht zu gelangen, von den nationalen Gesetzen umschrieben werden (BGE 124 I 92 E. 2a S. 95; BGE 122 I 36 E. 2 S. 38). Das Bundesgericht betonte, den Vertragsstaaten werde bei der Wahl des Rechtsmittels und bei dessen Ausgestaltung ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt (BGE 124 I 92 E. 2a S. 95 mit Hinweis auf die Literatur). Es gelangte in diesem Urteil zum Schluss, es sei mit Art. 2 Abs. 1 Prot. Nr. 7 EMRK und Art. 14 Abs. 5 UNO-Pakt II vereinbar, wenn das zweitinstanzliche Gericht nur die Rechtsfragen frei, die Tat- und Beweisfragen hingegen bloss auf Willkür hin überprüfen könne (BGE 124 I 92 E. 2 S. 94 ff.).
In der Literatur wird mit Recht erklärt, die grundrechtliche Rechtsweggarantie bedeute nicht, dass der Rechtsschutz kostenlos gewährt werden müsse (HEINRICH KOLLER, Rechtsweggarantie als Grundrecht, in: Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung, 1998, S. 309). Art. 32 Abs. 3 BV besagt lediglich, dass Rechtsmittelinstanzen für die Überprüfung von erstinstanzlichen Strafurteilen zur Verfügung gestellt werden müssen. Die Ausgestaltung des Rechtsmittels erfolgt durch die Strafprozessordnungen der Kantone. Wohl gibt es Gebiete, auf welchen der Bund prozessrechtliche Bestimmungen erlassen und die Kantone verpflichtet hat, einfache, rasche und für die Parteien grundsätzlich kostenlose Verfahren vorzusehen (so namentlich im Bereich des Sozialversicherungsrechts, vgl. Art. 85 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [SR 831.10], Art. 87 lit. a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [SR 832.10], Art. 108 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [SR 832.20]; ferner im Bereich der Opferhilfe, vgl. Art. 16 Abs. 1 des Opferhilfegesetzes [SR 312.5]). Was die in Art. 32 Abs. 3 BV verankerte Rechtsmittelgarantie in Strafsachen angeht, so ist den Materialien zu dieser Vorschrift klar zu entnehmen, dass der Bund die Kantone nicht verpflichtet hat, ein kostenloses Rechtsmittelverfahren vorzusehen. Es ist deshalb unter dem Gesichtswinkel von Art. 32 Abs. 3 BV nicht zu beanstanden, wenn die Rechtsmittelinstanz aufgrund des kantonalen Prozessrechts - im vorliegenden Fall in Anwendung von § 165 Abs. 1 StPO/BS - einen Appellanten zur Leistung eines Kostenvorschusses verpflichtet. Die Rüge, der angefochtene Entscheid verletze Art. 32 Abs. 3 BV, ist daher unbegründet.
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Art. 32 al. 3 Cst.; droit de faire examiner un jugement pénal par une juridiction supérieure. Cette disposition ne signifie pas qu'aucune avance de frais ne puisse être exigée dans une procédure de recours en matière pénale (consid. 3).
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Sachverhalt ab Seite 237
Das Strafdreiergericht Basel-Stadt sprach X. am 3. April 2001 des gewerbsmässigen Betrugs und der mehrfachen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz schuldig und verurteilte ihn zu 16 Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs. X. erklärte gegen dieses Urteil die Appellation. Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt forderte den Appellanten mit Verfügung vom 15. Juni 2001 auf, einen Kostenvorschuss von Fr. 800.- bis 9. Juli 2001 zu leisten. X. stellte mit Schreiben vom 19. Juni 2001 das Gesuch, es sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und die Verfügung vom 15. Juni 2001 sei aufzuheben. Das Appellationsgericht lehnte das Gesuch am 28. Juni 2001 ab und hielt an der Einforderung des Kostenvorschusses fest, da es die Appellation als aussichtslos betrachtet.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beklagt sich X. über eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, weil der Entscheid vom 28. Juni 2001 keine genügende Begründung enthalte. Ausserdem wirft er dem Appellationsgericht vor, es habe gegen Art. 32 Abs. 3 BV verstossen.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV auf. Es hält es für angezeigt, gleichwohl noch abzuklären, ob auch Art. 32 Abs. 3 BV verletzt worden sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. (...)
Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 32 Abs. 3 BV räume jeder verurteilten Person das Recht ein, den erstinstanzlichen Entscheid von einem höheren Gericht überprüfen zu lassen. Es werde dabei kein Unterschied gemacht zwischen einem bedürftigen Straftäter und einem, der die Kosten des Verfahrens und des Anwalts tragen könne. Eine derart einschränkende Auslegung des Begriffs der Aussichtslosigkeit, wie sie das Appellationsgericht vornehme, führe "faktisch zu einer Ausheblung der neuen Verfassungsbestimmung".
Gemäss Art. 32 Abs. 3 BV hat jede verurteilte Person das Recht, das Urteil von einem höheren Gericht überprüfen zu lassen. Ausgenommen sind die Fälle, in denen das Bundesgericht als einzige Instanz urteilt.
Der Bundesrat führte zu dieser Vorschrift in seiner Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 187) aus, die Rechtsmittelgarantie ergebe sich bereits aus Art. 2 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK (Prot. Nr. 7 EMRK; SR 0.101.07) und aus Art. 15 (richtig: Art. 14) Abs. 5 des internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Wer von einem Gericht wegen einer Straftat verurteilt wurde, hat nach Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Prot. Nr. 7 EMRK das Recht, das Urteil von einem übergeordneten Gericht nachprüfen zu lassen. "Die Ausübung dieses Rechts und die Gründe, aus denen es ausgeübt werden kann, richten sich nach dem Gesetz" (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Prot. Nr. 7 EMRK). Gemäss Art. 14 Abs. 5 UNO-Pakt II hat jeder, der wegen einer strafbaren Handlung verurteilt worden ist, "das Recht, das Urteil entsprechend dem Gesetz durch ein höheres Gericht nachprüfen zu lassen".
Aus den zitierten Vorschriften ergibt sich, dass die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts, an ein übergeordnetes Gericht zu gelangen, von den nationalen Gesetzen umschrieben werden (BGE 124 I 92 E. 2a S. 95; BGE 122 I 36 E. 2 S. 38). Das Bundesgericht betonte, den Vertragsstaaten werde bei der Wahl des Rechtsmittels und bei dessen Ausgestaltung ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt (BGE 124 I 92 E. 2a S. 95 mit Hinweis auf die Literatur). Es gelangte in diesem Urteil zum Schluss, es sei mit Art. 2 Abs. 1 Prot. Nr. 7 EMRK und Art. 14 Abs. 5 UNO-Pakt II vereinbar, wenn das zweitinstanzliche Gericht nur die Rechtsfragen frei, die Tat- und Beweisfragen hingegen bloss auf Willkür hin überprüfen könne (BGE 124 I 92 E. 2 S. 94 ff.).
In der Literatur wird mit Recht erklärt, die grundrechtliche Rechtsweggarantie bedeute nicht, dass der Rechtsschutz kostenlos gewährt werden müsse (HEINRICH KOLLER, Rechtsweggarantie als Grundrecht, in: Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung, 1998, S. 309). Art. 32 Abs. 3 BV besagt lediglich, dass Rechtsmittelinstanzen für die Überprüfung von erstinstanzlichen Strafurteilen zur Verfügung gestellt werden müssen. Die Ausgestaltung des Rechtsmittels erfolgt durch die Strafprozessordnungen der Kantone. Wohl gibt es Gebiete, auf welchen der Bund prozessrechtliche Bestimmungen erlassen und die Kantone verpflichtet hat, einfache, rasche und für die Parteien grundsätzlich kostenlose Verfahren vorzusehen (so namentlich im Bereich des Sozialversicherungsrechts, vgl. Art. 85 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [SR 831.10], Art. 87 lit. a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [SR 832.10], Art. 108 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung [SR 832.20]; ferner im Bereich der Opferhilfe, vgl. Art. 16 Abs. 1 des Opferhilfegesetzes [SR 312.5]). Was die in Art. 32 Abs. 3 BV verankerte Rechtsmittelgarantie in Strafsachen angeht, so ist den Materialien zu dieser Vorschrift klar zu entnehmen, dass der Bund die Kantone nicht verpflichtet hat, ein kostenloses Rechtsmittelverfahren vorzusehen. Es ist deshalb unter dem Gesichtswinkel von Art. 32 Abs. 3 BV nicht zu beanstanden, wenn die Rechtsmittelinstanz aufgrund des kantonalen Prozessrechts - im vorliegenden Fall in Anwendung von § 165 Abs. 1 StPO/BS - einen Appellanten zur Leistung eines Kostenvorschusses verpflichtet. Die Rüge, der angefochtene Entscheid verletze Art. 32 Abs. 3 BV, ist daher unbegründet.
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Art. 32 cpv. 3 Cost.; diritto di far esaminare un giudizio penale da un tribunale superiore. Questa norma non significa che nell'ambito di un procedura di ricorso in materia penale non possa essere chiesto un anticipo delle spese (consid. 3).
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128 I 240
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128 I 240
Sachverhalt ab Seite 241
Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 8. Januar 2001 eine Änderung des kantonalen Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG) betreffend die Festsetzung der Eigenmiet- und Vermögenssteuerwerte.
Im Unterabschnitt über die Einkommenssteuer der natürlichen Personen wurde § 21 StG (Randtitel: "Unbewegliches Vermögen") wie folgt geändert:
"§ 21
Abs. 1 unverändert.
(2) Der Regierungsrat erlässt die für die durchschnittlich gleichmässige Bemessung des Eigenmietwertes selbstbewohnter Liegenschaften oder Liegenschaftsteile notwendigen Dienstanweisungen. Dabei kann eine schematische, formelmässige Bewertung der Eigenmietwerte vorgesehen werden. Es sind jedoch folgende Leitlinien zu beachten:
a) der Eigenmietwert ist unter Berücksichtigung der Förderung von Eigentumsbildung und Selbstvorsorge auf maximal 70 Prozent des Marktwertes festzulegen;
lit. b und c unverändert."
Im Unterabschnitt über die Vermögenssteuer der natürlichen Personen wurde § 39 StG (Randtitel: "Bewertung") wie folgt geändert:
"§ 39
Abs. 1 und 2 unverändert
(3) Der Regierungsrat erlässt die für eine gleichmässige Bewertung von Grundstücken notwendigen Dienstanweisungen. Es kann eine schematische, formelmässige Bewertung vorgesehen werden, wobei jedoch den Qualitätsmerkmalen der Grundstücke, die im Falle der Veräusserung auch den Kaufpreis massgeblich beeinflussen würden, angemessen Rechnung zu tragen ist. Die Formel ist so zu wählen, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen.
(4) Führt in Einzelfällen die formelmässige Bewertung dennoch zu einem höheren Vermögenssteuerwert, ist eine individuelle Schätzung vorzunehmen und dabei ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwertes anzustreben."
Niklaus Scherr sowie der Mieterinnen- und Mieterverband Zürich haben am 2. Mai 2001 mit gemeinsamer Eingabe "Verwaltungsgerichtsbeschwerde ev. staatsrechtliche Beschwerde" beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, § 21 Abs. 2 lit. a und § 39 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 StG aufzuheben. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV. Zudem machen sie eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) geltend, namentlich einen Verstoss gegen das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG; SR 642.14).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Gemäss dem angefochtenen § 21 Abs. 2 lit. a StG ist der Eigenmietwert auf maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen. Diese gesetzliche Leitlinie, die der Regierungsrat in seinen Dienstanweisungen über die Bemessung des Eigenmietwerts selbstbewohnter Liegenschaften zu beachten hat, verletzt nach Auffassung der Beschwerdeführer das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV. Sie machen geltend, das zürcherische Einkommenssteuerrecht sehe nach wie vor keine individuelle Schätzung, sondern eine schematische, formelmässige Bewertung der Eigenmietwerte vor. Da gemäss einem Expertenbericht vom 4. September 1998 die möglichen Bewertungsmethoden bei diesem pauschalen Berechnungssystem zu einer Bandbreite zwischen Tiefst- und Höchstbelastungen von mindestens 20 Prozent führten, kämen die Hälfte bis zwei Drittel der Eigenmietwerte unter die verfassungsmässig zulässige Untergrenze von 60 Prozent zu liegen. Die im Gesetz festgesetzte Obergrenze von 70 Prozent sei verfassungskonform nicht zu erreichen.
2.2 Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt den Kantonen die Besteuerung der Eigenmietwerte zwingend vor (Art. 2 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 StHG, "Eigennutzung von Grundstücken"). Das Gesetz enthält selber keine näheren Vorschriften, wie der Eigenmietwert zu bestimmen ist, so dass den Kantonen diesbezüglich ein gewisser Spielraum bleibt. Art. 7 Abs. 1 StHG stellt namentlich für die Frage, wie tief der Eigenmietwert unterhalb des Marktmietwerts festgelegt werden kann, keine weitergehenden Schranken auf als Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV (vgl. BGE 125 I 65 E. 2b S. 67; 124 I 145 E. 3 S. 152 ff., je mit Hinweisen; MARKUS REICH, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht I/1, Basel 1997, N. 42-45 zu Art. 7 StHG).
2.3 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) wird im Steuerrecht konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie durch das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (Art. 127 Abs. 2 BV). Das Bundesgericht hat die Tragweite dieser Grundsätze im Allgemeinen in seiner Rechtsprechung wiederholt umschrieben (vgl. statt vieler BGE 122 I 101 E. 2b/aa S. 103 mit Hinweisen). Dabei hat es erkannt, dass eine mathematisch exakte Gleichbehandlung jedes einzelnen Steuerpflichtigen aus praktischen Gründen nicht erreichbar ist und deshalb eine gewisse Schematisierung und Pauschalisierung des Abgaberechts unausweichlich und zulässig ist (BGE 125 I 65 E. 3c S. 68 mit Hinweisen). Dementsprechend auferlegt sich das Bundesgericht in konstanter Praxis eine gewisse Zurückhaltung, wenn es als Verfassungsgericht eine unvermeidlich nicht vollkommene gesetzliche Regelung zu prüfen hat. Soweit keine absolute Gleichbehandlung erzielt werden kann, genügt es, wenn die gesetzliche Regelung nicht in genereller Weise zu einer wesentlich stärkeren Belastung oder systematischen Benachteiligung bestimmter Gruppen von Steuerpflichtigen führt (BGE 126 I 76 E. 2a S. 78 mit Hinweisen).
2.4 In BGE 124 I 145 hat das Bundesgericht ausgeführt, dass und weshalb der steuerbare Eigenmietwert tiefer festgesetzt werden darf als der Marktmietwert. Dabei hat es entschieden, dass für die Bemessung des Eigenmietwerts in jedem Fall 60 Prozent des effektiven Marktwerts die untere Grenze dessen bildet, was mit dem verfassungsmässigen Rechtsgleichheitsgebot (Art. 4 aBV; Art. 8 Abs. 1 BV) noch vereinbar ist (E. 4d S. 156). Demzufolge hat das Bundesgericht die in jenem Entscheid angefochtene zürcherische Regelung aufgehoben, die vorsah, dass der Eigenmietwert "in der Regel" auf 60 Prozent des Marktwerts festzulegen sei (E. 5b S. 157). Es hat ferner eine Zürcher Schätzungsvorschrift für verfassungswidrig erklärt, die in der praktischen Anwendung dazu führte, dass ein beträchtlicher Teil der Einzelwerte unterhalb von 60 Prozent des Marktmietzinses lag (BGE 124 I 193 E. 3f S. 197). Ausgehend von den gleichen Grundsätzen hat das Bundesgericht demgegenüber eine schaffhausische Volksinitiative für zulässig erklärt, die den Eigenmietwert auf "im Maximum 70 Prozent der Marktmiete" festsetzen wollte; dies mit der auslegenden Präzisierung, dass gleichzeitig eine untere Grenze von mindestens 60 Prozent vorausgesetzt sei (Urteil 1P.40/1997 vom 25. März 1998, E. 6c und 7a). In BGE 125 I 65 hat es erkannt, dass die Bestimmung des thurgauischen Steuergesetzes, wonach auf dem - individuell ermittelten - Mietwert ein Abzug von 40 Prozent vorzunehmen sei, verfassungskonform angewendet werden kann und jedenfalls nicht zwangsläufig und systemimmanent zu verfassungswidrigen Ergebnissen führt; dabei wurde der Kanton auf seiner Erklärung behaftet, dass das Gesetz den Eigenmietwert auf 60 Prozent der Marktmiete festlege, "in keinem Fall tiefer". Des Weiteren hat das Bundesgericht (ebenfalls im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle) eine solothurnische Regelung geschützt, wonach der Eigenmietwert auf 60 Prozent des Marktmietwerts ("Wohnwerts") angehoben oder auf 90 Prozent herabgesetzt werden sollte, wenn er nach der vorgesehenen pauschalen Ermittlungsmethode im Einzelfall unter oder über diesem Grenzwert lag (Urteil 2P.36/1999 vom 3. November 2000, E. 2f). Schliesslich hat es auch eine entsprechende zürcherische Regelung (Ziff. 86 der sog. Weisung 1999) unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit für zulässig erklärt (Urteil 2P.311/2001 vom 5. April 2002, E. 3.4).
2.5 Die hier angefochtene Neufassung von § 21 Abs. 2 lit. a StG sieht vor, dass der Eigenmietwert auf maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen ist. Diese Regelung wahrt somit dem Wortlaut nach die verfassungsrechtlich noch zulässige Mindestgrenze von 60 Prozent. Mit der sich ergebenden Bandbreite von 10 Prozent ist sie mit dem zitierten Entscheid aus dem Kanton Schaffhausen vergleichbar (Urteil 1P.40/1997 vom 25. März 1998), und sie geht weniger weit als die im erwähnten BGE 125 I 65 beurteilte thurgauische Regelung, bei der die verfassungsmässige Untergrenze von 60 Prozent gleichzeitig die gesetzliche Obergrenze war. Das Bundesgericht hat jene beiden Regelungen unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wie gesagt als zulässig beurteilt. Nach dieser Rechtsprechung schliesst somit die Fixierung einer Obergrenze von 70 Prozent (oder sogar 60 Prozent) des Marktmietwerts die Möglichkeit einer verfassungskonformen Anwendung der betreffenden gesetzlichen Bestimmung nicht aus. Die in den erwähnten Urteilen angestellten grundsätzlichen Überlegungen gelten sinngemäss auch für den vorliegenden Fall. Wenn die angefochtene Vorlage die Bandbreite für die Festsetzung der Eigenmietwerte auf lediglich 10 Prozent beschränkt, sind entsprechend hohe Anforderungen an die Genauigkeit der Schätzung zu stellen, damit die verfassungsmässige Untergrenze von 60 Prozent nicht unterschritten wird (vgl. BGE 125 I 65 E. 4d S. 70).
2.6 Die Beschwerdeführer gehen an sich auch von dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung aus. Sie machen aber geltend, im Unterschied zur erwähnten thurgauischen Regelung kenne der Kanton Zürich keine individuelle Schätzung. Eine Formelbewertung und gleichzeitig ein "Zielkorridor" von 60-70 Prozent, wie in § 21 Abs. 2 StG vorgesehen, seien unvereinbar, weshalb diese Bestimmung gar nicht verfassungskonform umgesetzt werden könne.
Richtig ist, dass mit den zitierten Urteilen betreffend die Kantone Schaffhausen und Thurgau die in BGE 124 I 145 festgesetzte verfassungsrechtliche Untergrenze von 60 Prozent nicht relativiert wurde. Der Kantonsrat erklärt in seiner Vernehmlassung (vom 28. Juni 2001) an das Bundesgericht denn auch ausdrücklich, es sei klar, dass die Zürcher Steuerbehörden die verfassungsmässige Mindestgrenze bei der Bemessung der Eigemietwerte zu beachten hätten. Wohl hat das Bundesgericht festgestellt, dass eine Bewertung von Einzelobjekten, wie sie der thurgauischen Mietwertfestlegung zu Grunde liegt, vermehrt Gewähr biete für eine verfassungskonforme Praxis (BGE 125 I 65 E. 4e S. 70). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann daraus jedoch nicht geschlossen werden, die in jenen Entscheiden geprüfte Regelung sei hauptsächlich wegen der angewandten Bewertungsmethode für verfassungskonform befunden worden. Es ist unbestritten und wurde vom Bundesgericht in jenen Entscheiden mit berücksichtigt, dass auch die individuelle Bewertungsmethode aus verschiedenen Gründen (schematisierende Elemente; subjektive, beim Schätzer liegende Faktoren; fehlender Mietmarkt und fehlende Vergleichbarkeit bei bestimmten Objekten, etwa bei Einfamilienhäusern usw.) bei weitem nicht immer präzise Ergebnisse zu liefern vermag (BGE 125 I 65 E. 4e; Urteil 2P.36/1999 vom 3. November 2000, E. 2e; vgl. auch BGE 123 II 9 E. 4b S. 15). Die Beschwerdeführer nehmen selber an, dass bei jeder Bewertungsmethode von einer minimalen Streubreite von 20 Prozent auszugehen sei. Sie zitieren in diesem Zusammenhang aus dem erwähnten Expertenbericht vom 4. September 1998, wonach ein Vergleich von kantonalen Bewertungssystemen für steuerliche Zwecke sogar gezeigt habe, dass eine formelmässige Bewertung der Liegenschaften nicht etwa schlechtere Resultate ergebe als Individualbewertungen. Unabhängig von der angewandten Bewertungs- oder Schätzungsmethode stellt nicht die Berechnung des Eigenmietwerts als Prozentanteil vom Marktmietwert das eigentliche Problem dar; die praktischen Schwierigkeiten liegen vielmehr in der Ermittlung des Marktmietwerts als solchen (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 28. Februar 2001 zum Steuerpaket 2001, BBl 2001 S. 3055 Ziff. 4.2.1.3).
2.7 Nach Angaben der Beschwerdeführer hätte die angefochtene Regelung zur Folge, dass die Hälfte bis zwei Drittel der Eigenmietwerte unter die verfassungsrechtlich zulässige Untergrenze von 60 Prozent zu liegen kämen. Ihre Berechnungen stützen sich indessen auf Erhebungen, die auf der Grundlage der geltenden Ausführungsbestimmungen zu § 21 Abs. 2 StG durchgeführt wurden (Weisung vom 3. März 1999 des Regierungsrats an die Steuerbehörden über die Bewertung von Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte ab Steuerperiode 1999; Weisung 1999). Für diese Erhebungen wird zudem von einem Streubereich der bisherigen Bewertungsmethode von mindestens 20 Prozent ausgegangen. Es mag zutreffen, dass die angefochtene Bestimmung unter den von den Beschwerdeführern angenommenen Voraussetzungen zwangsläufig zu verfassungswidrigen Ergebnissen in der behaupteten Grössenordnung führen würde, was mit Art. 8 Abs. 1 BV in der Tat nicht mehr vereinbar wäre. Für die im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu beantwortende Frage, ob der angefochtene Erlass in vertretbarer Weise verfassungskonform ausgelegt und angewendet werden kann, darf aber nicht allein auf den bestehenden tatsächlichen Zustand und die bisherigen Ausführungsvorschriften abgestellt werden. Der Zürcher Gesetzgeber hat sich in Kenntnis der Schwierigkeiten, die mit der Ermittlung des Marktmiet- und Eigenmietwerts von Liegenschaften verbunden sind - und auch in Kenntnis der von den Beschwerdeführern berechneten Ergebnisse - dafür entschieden, dass die Eigenmietwerte innerhalb einer Bandbreite von 60 bis maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen seien. Der Kanton hat sicherzustellen, dass diese Gesetzesbestimmung verfassungskonform umgesetzt wird, nötigenfalls durch Anpassung der bisherigen oder Erlass neuer Ausführungsvorschriften. Es darf nicht im Voraus unterstellt werden, dass die entsprechenden Anwendungsbestimmungen die bundesrechtliche Minimalgrenze missachten werden. Der Kantonsrat weist in seinen Vernehmlassungen (vom 28. Juni und 20. September 2001) an das Bundesgericht auf verschiedene Möglichkeiten hin: So könne der Regierungsrat von der im Gesetz vorgesehenen schematischen, formelmässigen Bewertung der Eigenmietwerte abgehen und eine andere als die bisher verwendete Methode anwenden (§ 21 Abs. 2 zweiter Satz StG ist als "Kann-Vorschrift" formuliert). Ferner könne die Einhaltung der Bandbreite von zehn Prozent bei formelmässiger Bewertung mittels "Stichproben oder anderen Methoden der Verifizierung" überprüft und könnten nachträgliche Korrekturen im Einzelfall vorgenommen werden. Daneben sind auch andere Korrekturmechanismen denkbar (z.B. periodische Wertanpassung durch jährliche Indexierung der ermittelten Marktmietwerte; vgl. das den Kanton Thurgau betreffende Urteil 2P.272/1999 vom 22. Juni 2000, E. 2b/bb).
Das Zürcher Steuergesetz schreibt nicht vor, nach welcher Methode der Eigenmietwert oder der zu dessen Berechnung dienende Marktmietwert zu bestimmen sei; es verpflichtet lediglich den Regierungsrat, in den zu erlassenden notwendigen Dienstanweisungen bestimmte, zum Teil marktwertrelevante "Leitlinien" zu beachten und den Eigenmietwert auf - verfassungsrechtlich zulässige (oben E. 2.4) - maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen. Die von den Beschwerdeführern behaupteten verfassungswidrigen Eigenmietwerte von unter 60 Prozent des Marktwerts ergäben sich somit jedenfalls nicht bereits aus der angefochtenen gesetzlichen Regelung als solcher. Soweit sie aus den geltenden Ausführungserlassen resultieren sollten, wäre es am kantonalen Gesetzgeber, diese entsprechend anzupassen. Zu berücksichtigen ist ferner, dass allfälligen verfassungswidrigen Ergebnissen wie aufgezeigt mit verschiedenen Kontroll- und Korrekturmöglichkeiten begegnet werden kann; dass die vom Kantonsrat erwähnten Massnahmen "administrativ nicht praktikabel" seien, wie die Beschwerdeführer einwenden, ändert daran grundsätzlich nichts.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die angefochtene gesetzliche Fixierung des Eigenmietwerts auf maximal 70 Prozent des Marktwerts könne nicht verfassungskonform angewendet werden und führe zwangsläufig dazu, dass die verfassungsrechtliche Untergrenze von 60 Prozent in einer grossen Zahl von Fällen systematisch unterschritten werde. Dass verfassungswidrige Ergebnisse in Einzelfällen, ob aufgrund einer amtlichen Stichprobe oder auf Veranlassung des Steuerpflichtigen festgestellt, generell nicht korrigierbar wären, wird von den Beschwerdeführern nicht behauptet; abgesehen davon liessen verfassungswidrige Ergebnisse in besonders gelagerten Einzelfällen den Erlass als solchen nicht verfassungswidrig werden (BGE 125 I 65 E. 3b S. 67 mit Hinweisen).
Die Rüge, § 21 Abs. 2 lit. a StG könne gar nicht verfassungskonform umgesetzt werden und verletze deshalb Art. 8 Abs. 1 BV, vermag also nicht durchzudringen.
3. Die Beschwerdeführer rügen auch die Regelung betreffend die Festsetzung des Vermögenssteuerwerts als verfassungswidrig. Ihrer Auffassung nach verstossen § 39 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 StG gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV), namentlich gegen Art. 14 StHG.
3.1
3.1.1 Der Bund legt Grundsätze fest über die Harmonisierung der direkten Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden, wobei sich die Harmonisierung auf Steuerpflicht, Gegenstand und zeitliche Bemessung der Steuern erstreckt (formale Harmonisierung; Art. 129 Abs. 1 und 2 BV; vgl. Art. 42quinquies aBV). Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt den Kantonen zwingend vor, von den natürlichen Personen eine Vermögenssteuer zu erheben (Art. 2 Abs. 1 lit. a) und das Vermögen, insbesondere die nicht land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke (vgl. Art. 14 Abs. 2), zum Verkehrswert zu bewerten; dabei kann der Ertragswert angemessen berücksichtigt werden (Art. 14 Abs. 1). Abweichungen vom Grundsatz der Verkehrswertbewertung sind in Art. 14 Abs. 2 und 3 StHG abschliessend aufgezählt. Nach welchen Regeln der Verkehrswert zu ermitteln ist, sagt das Gesetz nicht. Den Kantonen verbleibt sowohl bei der Wahl der anzuwendenden Methode als auch in der Frage, ob und in welchem Mass der Ertragswert in die Bewertung einbezogen werden soll ("Kann-Vorschrift"), ein grosser Regelungs- und Anwendungsspielraum, wobei sie eigentumspolitische Aspekte mit berücksichtigen können. Dies kann im Ergebnis dazu führen, dass die so festgelegten Steuerwerte auch unter der Herrschaft des Steuerharmonisierungsgesetzes allgemein mehr oder weniger deutlich unter dem effektiven Verkehrs- oder Marktwert liegen (BGE 124 I 145 E. 6b S. 158 mit Hinweis). Unzulässig wäre immerhin eine reine Ertragswertbewertung bei nicht land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken (vgl. zum Ganzen RAINER ZIGERLIG/GUIDO JUD, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht I/1, Basel 1997, N. 2 und 4 zu Art. 14 StHG).
3.1.2 Auch das Zürcher Steuergesetz schreibt die Bewertung zum Verkehrswert verbindlich vor (§ 39 Abs. 1 StG). Im Zusammenhang mit der Einkommens- und Vermögensbesteuerung gilt als Verkehrswert der objektive Marktwert einer Liegenschaft, d.h. jener Wert, der bei einer Veräusserung im gewöhnlichen Geschäftsverkehr mutmasslich zu erzielen ist (ZIGERLIG/JUD, a.a.O., N. 1; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 235; FELIX RICHNER/WALTER FREI/STEFAN KAUFMANN, Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, Zürich 1999, N. 5 zu § 39 StG; vgl. auch BGE 124 I 193 E. 4b S. 199 mit Hinweisen). In § 39 StG werden die Ausdrücke "Verkehrswert" (Abs. 1) und "Marktwert" (Abs. 3) verwendet; dabei handelt es sich jedoch inhaltlich um übereinstimmende Begriffe (BGE 124 I 145 E. 6a S. 158).
3.2
3.2.1 Der Verkehrswert im steuerrechtlichen Sinn ist nicht eine mathematisch exakt bestimmbare Grösse, sondern in der Regel ein Schätz- oder Vergleichswert. Da gemäss § 39 Abs. 1 StG das Vermögen zum Verkehrswert zu bewerten ist, handelt es sich beim Vermögenssteuerwert nach zürcherischem Recht somit ebenfalls um einen schematisch ermittelten, nach generellen Regeln geschätzten Wert (RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., N. 54 zu § 39 StG).
3.2.2 Was die Ermittlungsmethode betrifft, sieht § 39 StG grundsätzlich eine formelmässige Bewertung (Abs. 3) und für Einzelfälle zudem eine individuelle Schätzung vor (Abs. 4). Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt wie gesagt den Kantonen keine Methode vor, gestattet aber eine angemessene Berücksichtigung des Ertragswerts. Da mit jeder Schätzung, unabhängig von der angewendeten Methode, ein Streubereich der Ungenauigkeit verbunden ist (vgl. oben E. 2.6), erachtet es das Bundesgericht als zulässig, den Vermögenssteuerwert von Grundstücken ebenfalls aufgrund vorsichtiger, schematischer Schätzungen festzulegen, auch wenn das dazu führt, dass die so ermittelten Werte in einem gewissen Mass von den effektiven Marktwerten abweichen (BGE 124 I 193 E. 4a S. 199 mit Hinweis). Im Übrigen ist notorisch, dass die auf dem Markt tatsächlich erzielten Preise nicht nur erheblichen Schwankungen unterliegen, sondern vielfach auch ausgesprochen spekulative (z.B. bei Renditeobjekten) oder subjektive (so bei Eigentumswohnungen und Einfamilienhäusern) Preiskomponenten enthalten. Dass diese Elemente bei der Festsetzung der amtlichen Steuerwerte unberücksichtigt bleiben, auch wo das Bundesrecht (Art. 14 StHG) oder das kantonale Recht (wie hier § 39 StG) eine Bewertung zum effektiven Verkehrs- oder Marktwert vorschreibt, ist weder verfassungs- noch bundesrechtlich zu beanstanden.
3.2.3 Wie stark der Vermögenssteuerwert von Grundstücken vom Verkehrswert abweichen darf, damit er mit den verfassungs- und harmonisierungsrechtlichen Vorgaben noch vereinbar ist, hat das Bundesgericht bisher nicht entschieden. Insbesondere hat es für den Vermögenssteuerwert - im Unterschied zum Eigenmietwert (vgl. BGE 124 I 145 E. 4d S. 156) - keine entsprechende Unter- oder Obergrenze (in Prozentzahlen des Verkehrswerts) festgelegt. Als verfassungswidrig, da mit dem Gebot der Rechtsgleichheit im Steuerrecht nicht mehr vereinbar, beurteilte das Bundesgericht aber eine kantonale Gesetzesbestimmung, die den steuerbaren Wert von Grundstücken in Abweichung von der für Mobilien geltenden Regelung generell auf 70 Prozent des Verkehrswerts festlegen wollte (BGE 124 I 159 E. 2h S. 168). Als Verstoss sowohl gegen die Bundesverfassung (Art. 4 aBV; nunmehr Art. 8 Abs. 1 BV) als auch gegen Art. 14 Abs. 1 StHG qualifizierte es ferner eine Bewertungsvorschrift des Zürcher Steuergesetzgebers, wonach die Steuerwerte für Immobilien unabhängig vom jeweiligen Ertragswert 40 Prozent unter dem Marktwert liegen sollten; mit einer solchen generellen Reduktion werde der Ertragswert nicht "angemessen" berücksichtigt im Sinn von Art. 14 Abs. 1 StHG (BGE 124 I 145 E. 6b und 6c S. 158 f. mit Hinweisen). Als verfassungs-, harmonisierungs- und gesetzeswidrig (§ 34 aStG, der die Vermögensbesteuerung zum Verkehrswert verlangte) erachtete das Bundesgericht schliesslich die vom Zürcher Regierungsrat am 21. August 1996 erlassenen Weisungen, die für den Vermögenssteuerwert zwar keine anzustrebenden Prozentzahlen vorsahen, im Ergebnis aber zu durchschnittlichen Werten für Einfamilienhäuser und Stockwerkeigentum von 61 bzw. 59 Prozent des Marktwerts führten (BGE 124 I 193 E. 4c S. 200).
3.2.4 Allgemein kann festgehalten werden, dass es mit dem Grundsatz von Art. 14 Abs. 1 StHG nicht vereinbar wäre, die Vermögensbesteuerung von Grundstücken auf einen bestimmten Prozentsatz des (geschätzten) Steuerwerts zu beschränken (DANIELLE YERSIN, Steuerharmonisierung und kantonales Recht, in: ASA 64 S. 97 ff., 117) oder einen generellen, z.B. rein eigentumspolitisch begründeten Abschlag auf dem Verkehrswert zu gewähren (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 234, mit Hinweisen) oder mit einer kantonalen Steuernorm von vornherein eine allgemein deutlich unter dem realen Wert liegende Bewertung anzustreben (BGE 124 I 145 E. 6c S. 159 mit Hinweis; vgl. auch BGE 124 I 193 E. 4b S. 200).
3.3 Die Beschwerdeführer halten namentlich § 39 Abs. 3 Satz 3 StG für harmonisierungs- und verfassungswidrig, wonach der Regierungsrat die Bewertungsformel für Grundstücke so zu wählen hat, "dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen".
3.3.1 Die angefochtene Gesetzesbestimmung ist im Licht der oben dargestellten Grundsätze verfassungsrechtlich indessen nicht zu beanstanden. Dem Wortlaut nach wird einzig vorgeschrieben, dass die Vermögenssteuerwerte aufgrund der Formelbewertung nicht höher sein dürfen als der Verkehrswert. Der Kantonsrat führt in seiner Vernehmlassung vom 28. Juni 2001 aus, bei der angefochtenen Regelung sei es darum gegangen, zu vermeiden, dass eine schematische Bemessung a priori bei einer Vielzahl von Fällen Steuerwerte über dem Marktwert ergebe, was eine entsprechend hohe Zahl von Verfahren auslösen würde. Diese Zielsetzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; sie ist auch nicht gesetzeswidrig, sondern ergibt sich im Gegenteil schon aus § 39 Abs. 1 StG selber (vgl. BGE 124 I 193 E. 4b S. 200), und sie ist auch mit Art. 14 Abs. 1 StHG vereinbar. In der Tat würde eine auf den Zielwert von 100 Prozent des Marktwerts ausgerichtete Formelbewertung viele über dem tatsächlichen Marktwert liegende Ergebnisse liefern, was insofern verfassungswidrig wäre und überdies zu dem vom Kantonsrat angedeuteten Vollzugsaufwand führen würde. Es entspricht deshalb auch einer praktischen Notwendigkeit, die Bewertungsformel so vorsichtig zu wählen, dass die Ergebnisse zum grössten Teil zwar möglichst nahe beim Zielwert von 100 Prozent, aber nicht darüber liegen. Dass damit eine Verlagerung der unvermeidlichen Bandbreite nach unten in einem gewissen Ausmass in Kauf genommen werden muss, lässt sich aus veranlagungsökonomischen Gründen rechtfertigen und ist mit Art. 14 StHG vereinbar.
3.3.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, mit der angefochtenen Bestimmung werde eine Senkung des Zielkorridors unter die heutige Vorgabe von 70 bis 80 Prozent des Marktwerts beabsichtigt. Das würde zu einer noch grösseren Zahl von verfassungswidrigen Steuerwerten führen, nachdem bereits aufgrund der Weisung 1999 die Werte bei Einfamilienhäusern zu 32 Prozent und jene bei Eigentumswohnungen zu 26 Prozent unter 60 Prozent des Marktwerts lägen.
Die Einwendungen beruhen zunächst auf unzutreffenden Annahmen. Den derzeit für die Bewertung von Liegenschaften im Kanton Zürich geltenden Weisungen liegt eine Bandbreite der Vermögenssteuerwerte von 30 Prozent zu Grunde (vgl. Weisung 1999, Rzn. 79 und 82; RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., N. 55 zu § 39 StG); das heisst, dass die so zu ermittelnden Vermögenssteuerwerte im Normalfall zwischen 70 und 100 Prozent des Verkehrswerts betragen sollen, also nicht, wie die Beschwerdeführer behaupten, zwischen 70 und 80 Prozent. Ein Maximalwert von 80 Prozent des Marktwerts war wohl im ursprünglichen Text der Initiative Egloff für den Vermögenssteuerwert vorgeschlagen worden, wurde aber schliesslich nicht in den Gesetzestext aufgenommen. Auch beziehen sich die von den Beschwerdeführern angegebenen Zahlen auf die Eigenmietwerte und nicht auf die Vermögenssteuerwerte (vgl. Expertenbericht vom 4. September 1998, S. 28 f.). Weder die geltenden Ausführungsbestimmungen (Weisung 1999) noch die ermittelten tatsächlichen Vermögenssteuerwerte sind indessen vorliegend zu beurteilen.
Die Einwendungen dringen aber auch in der Sache nicht durch. Es mag zutreffen, dass die angefochtene Gesetzesbestimmung zusammen mit den geltenden Ausführungsvorschriften zu verfassungswidrigen Ergebnissen bei den Vermögenssteuerwerten führen oder die Zahl der schon heute angeblich zu niedrigen Steuerwerte tendenziell noch erhöhen würde. Ferner lässt sich - unabhängig von den geltenden Bewertungsvorschriften - auch nicht bestreiten, dass die Mehrheit der Grundstücke unter dem Verkehrswert bewertet wird, wenn das Gesetz verlangt, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen dürfen. Daraus folgt aber nicht, dass die angefochtene Norm zwangsläufig zu verfassungswidrigen Ergebnissen führe und zum Vornherein nicht verfassungskonform angewendet werden könne: Einmal darf der Vermögenssteuerwert in einem gewissen Umfang vom Verkehrswert abweichen (oben E. 3.2.2). Sodann weist der Kantonsrat auch in diesem Zusammenhang darauf hin, dass eine schematische, formelmässige Bemessung vom Gesetzgeber nicht zwingend vorgeschrieben sei ("Kann-Vorschrift") und der Regierungsrat bei der Anwendung der angefochtenen Bewertungsvorgabe auf jeden Fall genügend Spielraum habe, um die Bestimmungen des Steuerharmonisierungsgesetzes einzuhalten (Vernehmlassung vom 28. Juni 2001, S. 4). Das schliesst die Möglichkeit mit ein, auch verfassungswidrig tiefe Steuerwerte gegebenenfalls durch eine individuelle Schätzung zu vermeiden oder zu korrigieren, wie dies das Gesetz für zu hohe, d.h. über dem Verkehrswert liegende Steuerwerte ausdrücklich vorsieht (§ 39 Abs. 4 StG). Unter dem Gesichtspunkt der Wahrscheinlichkeit einer verfassungstreuen Anwendung kann vorliegend schliesslich berücksichtigt werden, dass die Ausführungsvorschriften erst noch zu erlassen oder anzupassen sind (RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., Ergänzungsband, Zürich 2001, N. 52 zu § 39 StG); es darf auch hier nicht von vornherein eine bundesrechtswidrige Umsetzung durch die Anwendungsvorschriften unterstellt werden.
3.4 Für jene Einzelfälle, bei denen die formelmässige Bewertung dennoch zu einem höheren Vermögenssteuerwert führt, bestimmt der geänderte § 39 Abs. 4 StG, dass eine individuelle Schätzung vorzunehmen und dabei ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwerts anzustreben sei. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist auch diese Bestimmung einer verfassungs- und harmonisierungskonformen Auslegung durchaus zugänglich.
3.4.1 Die "in Einzelfällen" Platz greifende Regelung von § 39 Abs. 4 StG ist im Zusammenhang mit § 39 Abs. 3 StG zu sehen und zu interpretieren: Sie visiert in Wirklichkeit das gleiche Schätzungsziel an wie die - bundesrechtskonforme - grundsätzliche Regel von § 39 Abs. 3 StG, wonach die für schematische Bewertungen zu verwendende Formel so zu gestalten sei, "dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen". Mit beiden Regelungen geht es dem Gesetzgeber darum, den mit der Verkehrswertermittlung von Immobilien zwangsläufig verbundenen Unsicherheiten und Ungenauigkeiten durch eine vorsichtige Schätzung Rechnung zu tragen. Der Gesetzgeber darf und muss mit berücksichtigen, dass auch eine individuelle Bewertung, wie sie gemäss § 39 Abs. 4 StG vorzunehmen ist, bei weitem nicht immer präzise Ergebnisse zu liefern vermag (vgl. E. 2.6 hiervor). Mit der umstrittenen Zielvorgabe von 90 Prozent soll in erster Linie sichergestellt werden, dass kein Wert von über 100 Prozent des effektiven Marktwerts resultiert; das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden und steht auch im Einklang mit § 39 Abs. 1 StG (Vermögensbewertung zum Verkehrswert). Zudem kann die niedrigere Zielvorgabe als Korrektiv für allfällige spekulative und subjektive Preiselemente aufgefasst werden, die häufig im effektiven Verkehrswert - als dem tatsächlich erzielbaren Verkaufspreis - enthalten, aber steuerrechtlich nicht zu berücksichtigen sind (vgl. oben E. 3.2.2).
3.4.2 In Bezug auf das Steuerharmonisierungsgesetz mag § 39 Abs. 4 StG insofern gewisse Bedenken erwecken, als er explizit einen niedrigeren Zielwert vorschreibt als Art. 14 StHG, nämlich 90 Prozent vom Verkehrswert. Ein genereller Abschlag auf dem Verkehrswert wäre mit Art. 14 Abs. 1 StHG (und übrigens auch mit § 39 Abs. 1 StG) nicht vereinbar. Der niedrigere Zielwert gilt indessen nicht für alle Immobilieneigentümer, sondern nur für jene mutmasslich kleine Minderheit, bei denen die formelmässige Bewertung wegen Besonderheiten des Grundstücks oder der örtlichen Verhältnisse zu einem übersetzten, über dem effektiven Marktwert liegenden Vermögenssteuerwert führt (was vom betroffenen Eigentümer nachgewiesen werden muss). Es handelt sich insofern nicht um einen "generellen" Abschlag. Sodann verlangt das Gesetz nur, dass bei der vorzunehmenden individuellen Schätzung ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwerts "anzustreben" sei. Dadurch bringt der Gesetzgeber einerseits zum Ausdruck, dass sich der effektive Marktwert auch durch eine individuelle Schätzung nicht mathematisch genau ermitteln lässt; anderseits legt er damit lediglich einen Richt- oder Annäherungswert fest, der mit der individuellen Schätzung erreicht werden soll, und nicht etwa einen generellen linearen Abschlag von 10 Prozent auf dem individuell geschätzten Verkehrswert. Schliesslich fällt ins Gewicht, dass die anzustrebende Zielvorgabe ein nahe beim effektiven Marktwert liegender Wert ist, nämlich 90 Prozent. Die Differenz zum "Soll-Wert" gemäss Art. 14 Abs. 1 StHG ("Verkehrswert") beträgt 10 Prozent und ist damit weitaus kleiner als die in den erwähnten Fällen (BGE 124 I 145 ff., 159 ff., 193 ff.; vgl. oben E. 3.2.3) als verfassungswidrig beurteilten generellen Abschläge von 30 und 40 Prozent. Die angefochtene Zielvorgabe führt weder im Grundsatz noch in der Höhe zu einer Bewertung, die dem Verkehrswert unter angemessener Berücksichtigung des Ertragswerts im Sinne von Art. 14 StHG zum Vornherein widerspricht.
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Bemessung der Eigenmiet- und der Vermögenssteuerwerte (§ 21 Abs. 2 lit. a und § 39 Abs. 3 und 4 des Zürcher Steuergesetzes in der Fassung vom 8. Januar 2001; Art. 8 und 49 BV; Art. 14 StHG). Eine kantonale Regelung, wonach der Eigenmietwert auf maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen ist, ist nicht verfassungswidrig (E. 2).
Eine kantonale Gesetzesbestimmung, die den Regierungsrat verpflichtet, die Bewertungsformel für Grundstücke so zu wählen, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen, ist mit Art. 14 Abs. 1 StHG vereinbar und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Gleiche gilt für eine kantonale Vorschrift, wonach bei einer individuellen Schätzung ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwerts anzustreben ist (E. 3).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 240
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128 I 240
Sachverhalt ab Seite 241
Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 8. Januar 2001 eine Änderung des kantonalen Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG) betreffend die Festsetzung der Eigenmiet- und Vermögenssteuerwerte.
Im Unterabschnitt über die Einkommenssteuer der natürlichen Personen wurde § 21 StG (Randtitel: "Unbewegliches Vermögen") wie folgt geändert:
"§ 21
Abs. 1 unverändert.
(2) Der Regierungsrat erlässt die für die durchschnittlich gleichmässige Bemessung des Eigenmietwertes selbstbewohnter Liegenschaften oder Liegenschaftsteile notwendigen Dienstanweisungen. Dabei kann eine schematische, formelmässige Bewertung der Eigenmietwerte vorgesehen werden. Es sind jedoch folgende Leitlinien zu beachten:
a) der Eigenmietwert ist unter Berücksichtigung der Förderung von Eigentumsbildung und Selbstvorsorge auf maximal 70 Prozent des Marktwertes festzulegen;
lit. b und c unverändert."
Im Unterabschnitt über die Vermögenssteuer der natürlichen Personen wurde § 39 StG (Randtitel: "Bewertung") wie folgt geändert:
"§ 39
Abs. 1 und 2 unverändert
(3) Der Regierungsrat erlässt die für eine gleichmässige Bewertung von Grundstücken notwendigen Dienstanweisungen. Es kann eine schematische, formelmässige Bewertung vorgesehen werden, wobei jedoch den Qualitätsmerkmalen der Grundstücke, die im Falle der Veräusserung auch den Kaufpreis massgeblich beeinflussen würden, angemessen Rechnung zu tragen ist. Die Formel ist so zu wählen, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen.
(4) Führt in Einzelfällen die formelmässige Bewertung dennoch zu einem höheren Vermögenssteuerwert, ist eine individuelle Schätzung vorzunehmen und dabei ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwertes anzustreben."
Niklaus Scherr sowie der Mieterinnen- und Mieterverband Zürich haben am 2. Mai 2001 mit gemeinsamer Eingabe "Verwaltungsgerichtsbeschwerde ev. staatsrechtliche Beschwerde" beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, § 21 Abs. 2 lit. a und § 39 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 StG aufzuheben. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV. Zudem machen sie eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) geltend, namentlich einen Verstoss gegen das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG; SR 642.14).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Gemäss dem angefochtenen § 21 Abs. 2 lit. a StG ist der Eigenmietwert auf maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen. Diese gesetzliche Leitlinie, die der Regierungsrat in seinen Dienstanweisungen über die Bemessung des Eigenmietwerts selbstbewohnter Liegenschaften zu beachten hat, verletzt nach Auffassung der Beschwerdeführer das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV. Sie machen geltend, das zürcherische Einkommenssteuerrecht sehe nach wie vor keine individuelle Schätzung, sondern eine schematische, formelmässige Bewertung der Eigenmietwerte vor. Da gemäss einem Expertenbericht vom 4. September 1998 die möglichen Bewertungsmethoden bei diesem pauschalen Berechnungssystem zu einer Bandbreite zwischen Tiefst- und Höchstbelastungen von mindestens 20 Prozent führten, kämen die Hälfte bis zwei Drittel der Eigenmietwerte unter die verfassungsmässig zulässige Untergrenze von 60 Prozent zu liegen. Die im Gesetz festgesetzte Obergrenze von 70 Prozent sei verfassungskonform nicht zu erreichen.
2.2 Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt den Kantonen die Besteuerung der Eigenmietwerte zwingend vor (Art. 2 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 StHG, "Eigennutzung von Grundstücken"). Das Gesetz enthält selber keine näheren Vorschriften, wie der Eigenmietwert zu bestimmen ist, so dass den Kantonen diesbezüglich ein gewisser Spielraum bleibt. Art. 7 Abs. 1 StHG stellt namentlich für die Frage, wie tief der Eigenmietwert unterhalb des Marktmietwerts festgelegt werden kann, keine weitergehenden Schranken auf als Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV (vgl. BGE 125 I 65 E. 2b S. 67; 124 I 145 E. 3 S. 152 ff., je mit Hinweisen; MARKUS REICH, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht I/1, Basel 1997, N. 42-45 zu Art. 7 StHG).
2.3 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) wird im Steuerrecht konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie durch das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (Art. 127 Abs. 2 BV). Das Bundesgericht hat die Tragweite dieser Grundsätze im Allgemeinen in seiner Rechtsprechung wiederholt umschrieben (vgl. statt vieler BGE 122 I 101 E. 2b/aa S. 103 mit Hinweisen). Dabei hat es erkannt, dass eine mathematisch exakte Gleichbehandlung jedes einzelnen Steuerpflichtigen aus praktischen Gründen nicht erreichbar ist und deshalb eine gewisse Schematisierung und Pauschalisierung des Abgaberechts unausweichlich und zulässig ist (BGE 125 I 65 E. 3c S. 68 mit Hinweisen). Dementsprechend auferlegt sich das Bundesgericht in konstanter Praxis eine gewisse Zurückhaltung, wenn es als Verfassungsgericht eine unvermeidlich nicht vollkommene gesetzliche Regelung zu prüfen hat. Soweit keine absolute Gleichbehandlung erzielt werden kann, genügt es, wenn die gesetzliche Regelung nicht in genereller Weise zu einer wesentlich stärkeren Belastung oder systematischen Benachteiligung bestimmter Gruppen von Steuerpflichtigen führt (BGE 126 I 76 E. 2a S. 78 mit Hinweisen).
2.4 In BGE 124 I 145 hat das Bundesgericht ausgeführt, dass und weshalb der steuerbare Eigenmietwert tiefer festgesetzt werden darf als der Marktmietwert. Dabei hat es entschieden, dass für die Bemessung des Eigenmietwerts in jedem Fall 60 Prozent des effektiven Marktwerts die untere Grenze dessen bildet, was mit dem verfassungsmässigen Rechtsgleichheitsgebot (Art. 4 aBV; Art. 8 Abs. 1 BV) noch vereinbar ist (E. 4d S. 156). Demzufolge hat das Bundesgericht die in jenem Entscheid angefochtene zürcherische Regelung aufgehoben, die vorsah, dass der Eigenmietwert "in der Regel" auf 60 Prozent des Marktwerts festzulegen sei (E. 5b S. 157). Es hat ferner eine Zürcher Schätzungsvorschrift für verfassungswidrig erklärt, die in der praktischen Anwendung dazu führte, dass ein beträchtlicher Teil der Einzelwerte unterhalb von 60 Prozent des Marktmietzinses lag (BGE 124 I 193 E. 3f S. 197). Ausgehend von den gleichen Grundsätzen hat das Bundesgericht demgegenüber eine schaffhausische Volksinitiative für zulässig erklärt, die den Eigenmietwert auf "im Maximum 70 Prozent der Marktmiete" festsetzen wollte; dies mit der auslegenden Präzisierung, dass gleichzeitig eine untere Grenze von mindestens 60 Prozent vorausgesetzt sei (Urteil 1P.40/1997 vom 25. März 1998, E. 6c und 7a). In BGE 125 I 65 hat es erkannt, dass die Bestimmung des thurgauischen Steuergesetzes, wonach auf dem - individuell ermittelten - Mietwert ein Abzug von 40 Prozent vorzunehmen sei, verfassungskonform angewendet werden kann und jedenfalls nicht zwangsläufig und systemimmanent zu verfassungswidrigen Ergebnissen führt; dabei wurde der Kanton auf seiner Erklärung behaftet, dass das Gesetz den Eigenmietwert auf 60 Prozent der Marktmiete festlege, "in keinem Fall tiefer". Des Weiteren hat das Bundesgericht (ebenfalls im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle) eine solothurnische Regelung geschützt, wonach der Eigenmietwert auf 60 Prozent des Marktmietwerts ("Wohnwerts") angehoben oder auf 90 Prozent herabgesetzt werden sollte, wenn er nach der vorgesehenen pauschalen Ermittlungsmethode im Einzelfall unter oder über diesem Grenzwert lag (Urteil 2P.36/1999 vom 3. November 2000, E. 2f). Schliesslich hat es auch eine entsprechende zürcherische Regelung (Ziff. 86 der sog. Weisung 1999) unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit für zulässig erklärt (Urteil 2P.311/2001 vom 5. April 2002, E. 3.4).
2.5 Die hier angefochtene Neufassung von § 21 Abs. 2 lit. a StG sieht vor, dass der Eigenmietwert auf maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen ist. Diese Regelung wahrt somit dem Wortlaut nach die verfassungsrechtlich noch zulässige Mindestgrenze von 60 Prozent. Mit der sich ergebenden Bandbreite von 10 Prozent ist sie mit dem zitierten Entscheid aus dem Kanton Schaffhausen vergleichbar (Urteil 1P.40/1997 vom 25. März 1998), und sie geht weniger weit als die im erwähnten BGE 125 I 65 beurteilte thurgauische Regelung, bei der die verfassungsmässige Untergrenze von 60 Prozent gleichzeitig die gesetzliche Obergrenze war. Das Bundesgericht hat jene beiden Regelungen unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wie gesagt als zulässig beurteilt. Nach dieser Rechtsprechung schliesst somit die Fixierung einer Obergrenze von 70 Prozent (oder sogar 60 Prozent) des Marktmietwerts die Möglichkeit einer verfassungskonformen Anwendung der betreffenden gesetzlichen Bestimmung nicht aus. Die in den erwähnten Urteilen angestellten grundsätzlichen Überlegungen gelten sinngemäss auch für den vorliegenden Fall. Wenn die angefochtene Vorlage die Bandbreite für die Festsetzung der Eigenmietwerte auf lediglich 10 Prozent beschränkt, sind entsprechend hohe Anforderungen an die Genauigkeit der Schätzung zu stellen, damit die verfassungsmässige Untergrenze von 60 Prozent nicht unterschritten wird (vgl. BGE 125 I 65 E. 4d S. 70).
2.6 Die Beschwerdeführer gehen an sich auch von dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung aus. Sie machen aber geltend, im Unterschied zur erwähnten thurgauischen Regelung kenne der Kanton Zürich keine individuelle Schätzung. Eine Formelbewertung und gleichzeitig ein "Zielkorridor" von 60-70 Prozent, wie in § 21 Abs. 2 StG vorgesehen, seien unvereinbar, weshalb diese Bestimmung gar nicht verfassungskonform umgesetzt werden könne.
Richtig ist, dass mit den zitierten Urteilen betreffend die Kantone Schaffhausen und Thurgau die in BGE 124 I 145 festgesetzte verfassungsrechtliche Untergrenze von 60 Prozent nicht relativiert wurde. Der Kantonsrat erklärt in seiner Vernehmlassung (vom 28. Juni 2001) an das Bundesgericht denn auch ausdrücklich, es sei klar, dass die Zürcher Steuerbehörden die verfassungsmässige Mindestgrenze bei der Bemessung der Eigemietwerte zu beachten hätten. Wohl hat das Bundesgericht festgestellt, dass eine Bewertung von Einzelobjekten, wie sie der thurgauischen Mietwertfestlegung zu Grunde liegt, vermehrt Gewähr biete für eine verfassungskonforme Praxis (BGE 125 I 65 E. 4e S. 70). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann daraus jedoch nicht geschlossen werden, die in jenen Entscheiden geprüfte Regelung sei hauptsächlich wegen der angewandten Bewertungsmethode für verfassungskonform befunden worden. Es ist unbestritten und wurde vom Bundesgericht in jenen Entscheiden mit berücksichtigt, dass auch die individuelle Bewertungsmethode aus verschiedenen Gründen (schematisierende Elemente; subjektive, beim Schätzer liegende Faktoren; fehlender Mietmarkt und fehlende Vergleichbarkeit bei bestimmten Objekten, etwa bei Einfamilienhäusern usw.) bei weitem nicht immer präzise Ergebnisse zu liefern vermag (BGE 125 I 65 E. 4e; Urteil 2P.36/1999 vom 3. November 2000, E. 2e; vgl. auch BGE 123 II 9 E. 4b S. 15). Die Beschwerdeführer nehmen selber an, dass bei jeder Bewertungsmethode von einer minimalen Streubreite von 20 Prozent auszugehen sei. Sie zitieren in diesem Zusammenhang aus dem erwähnten Expertenbericht vom 4. September 1998, wonach ein Vergleich von kantonalen Bewertungssystemen für steuerliche Zwecke sogar gezeigt habe, dass eine formelmässige Bewertung der Liegenschaften nicht etwa schlechtere Resultate ergebe als Individualbewertungen. Unabhängig von der angewandten Bewertungs- oder Schätzungsmethode stellt nicht die Berechnung des Eigenmietwerts als Prozentanteil vom Marktmietwert das eigentliche Problem dar; die praktischen Schwierigkeiten liegen vielmehr in der Ermittlung des Marktmietwerts als solchen (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 28. Februar 2001 zum Steuerpaket 2001, BBl 2001 S. 3055 Ziff. 4.2.1.3).
2.7 Nach Angaben der Beschwerdeführer hätte die angefochtene Regelung zur Folge, dass die Hälfte bis zwei Drittel der Eigenmietwerte unter die verfassungsrechtlich zulässige Untergrenze von 60 Prozent zu liegen kämen. Ihre Berechnungen stützen sich indessen auf Erhebungen, die auf der Grundlage der geltenden Ausführungsbestimmungen zu § 21 Abs. 2 StG durchgeführt wurden (Weisung vom 3. März 1999 des Regierungsrats an die Steuerbehörden über die Bewertung von Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte ab Steuerperiode 1999; Weisung 1999). Für diese Erhebungen wird zudem von einem Streubereich der bisherigen Bewertungsmethode von mindestens 20 Prozent ausgegangen. Es mag zutreffen, dass die angefochtene Bestimmung unter den von den Beschwerdeführern angenommenen Voraussetzungen zwangsläufig zu verfassungswidrigen Ergebnissen in der behaupteten Grössenordnung führen würde, was mit Art. 8 Abs. 1 BV in der Tat nicht mehr vereinbar wäre. Für die im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu beantwortende Frage, ob der angefochtene Erlass in vertretbarer Weise verfassungskonform ausgelegt und angewendet werden kann, darf aber nicht allein auf den bestehenden tatsächlichen Zustand und die bisherigen Ausführungsvorschriften abgestellt werden. Der Zürcher Gesetzgeber hat sich in Kenntnis der Schwierigkeiten, die mit der Ermittlung des Marktmiet- und Eigenmietwerts von Liegenschaften verbunden sind - und auch in Kenntnis der von den Beschwerdeführern berechneten Ergebnisse - dafür entschieden, dass die Eigenmietwerte innerhalb einer Bandbreite von 60 bis maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen seien. Der Kanton hat sicherzustellen, dass diese Gesetzesbestimmung verfassungskonform umgesetzt wird, nötigenfalls durch Anpassung der bisherigen oder Erlass neuer Ausführungsvorschriften. Es darf nicht im Voraus unterstellt werden, dass die entsprechenden Anwendungsbestimmungen die bundesrechtliche Minimalgrenze missachten werden. Der Kantonsrat weist in seinen Vernehmlassungen (vom 28. Juni und 20. September 2001) an das Bundesgericht auf verschiedene Möglichkeiten hin: So könne der Regierungsrat von der im Gesetz vorgesehenen schematischen, formelmässigen Bewertung der Eigenmietwerte abgehen und eine andere als die bisher verwendete Methode anwenden (§ 21 Abs. 2 zweiter Satz StG ist als "Kann-Vorschrift" formuliert). Ferner könne die Einhaltung der Bandbreite von zehn Prozent bei formelmässiger Bewertung mittels "Stichproben oder anderen Methoden der Verifizierung" überprüft und könnten nachträgliche Korrekturen im Einzelfall vorgenommen werden. Daneben sind auch andere Korrekturmechanismen denkbar (z.B. periodische Wertanpassung durch jährliche Indexierung der ermittelten Marktmietwerte; vgl. das den Kanton Thurgau betreffende Urteil 2P.272/1999 vom 22. Juni 2000, E. 2b/bb).
Das Zürcher Steuergesetz schreibt nicht vor, nach welcher Methode der Eigenmietwert oder der zu dessen Berechnung dienende Marktmietwert zu bestimmen sei; es verpflichtet lediglich den Regierungsrat, in den zu erlassenden notwendigen Dienstanweisungen bestimmte, zum Teil marktwertrelevante "Leitlinien" zu beachten und den Eigenmietwert auf - verfassungsrechtlich zulässige (oben E. 2.4) - maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen. Die von den Beschwerdeführern behaupteten verfassungswidrigen Eigenmietwerte von unter 60 Prozent des Marktwerts ergäben sich somit jedenfalls nicht bereits aus der angefochtenen gesetzlichen Regelung als solcher. Soweit sie aus den geltenden Ausführungserlassen resultieren sollten, wäre es am kantonalen Gesetzgeber, diese entsprechend anzupassen. Zu berücksichtigen ist ferner, dass allfälligen verfassungswidrigen Ergebnissen wie aufgezeigt mit verschiedenen Kontroll- und Korrekturmöglichkeiten begegnet werden kann; dass die vom Kantonsrat erwähnten Massnahmen "administrativ nicht praktikabel" seien, wie die Beschwerdeführer einwenden, ändert daran grundsätzlich nichts.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die angefochtene gesetzliche Fixierung des Eigenmietwerts auf maximal 70 Prozent des Marktwerts könne nicht verfassungskonform angewendet werden und führe zwangsläufig dazu, dass die verfassungsrechtliche Untergrenze von 60 Prozent in einer grossen Zahl von Fällen systematisch unterschritten werde. Dass verfassungswidrige Ergebnisse in Einzelfällen, ob aufgrund einer amtlichen Stichprobe oder auf Veranlassung des Steuerpflichtigen festgestellt, generell nicht korrigierbar wären, wird von den Beschwerdeführern nicht behauptet; abgesehen davon liessen verfassungswidrige Ergebnisse in besonders gelagerten Einzelfällen den Erlass als solchen nicht verfassungswidrig werden (BGE 125 I 65 E. 3b S. 67 mit Hinweisen).
Die Rüge, § 21 Abs. 2 lit. a StG könne gar nicht verfassungskonform umgesetzt werden und verletze deshalb Art. 8 Abs. 1 BV, vermag also nicht durchzudringen.
3. Die Beschwerdeführer rügen auch die Regelung betreffend die Festsetzung des Vermögenssteuerwerts als verfassungswidrig. Ihrer Auffassung nach verstossen § 39 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 StG gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV), namentlich gegen Art. 14 StHG.
3.1
3.1.1 Der Bund legt Grundsätze fest über die Harmonisierung der direkten Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden, wobei sich die Harmonisierung auf Steuerpflicht, Gegenstand und zeitliche Bemessung der Steuern erstreckt (formale Harmonisierung; Art. 129 Abs. 1 und 2 BV; vgl. Art. 42quinquies aBV). Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt den Kantonen zwingend vor, von den natürlichen Personen eine Vermögenssteuer zu erheben (Art. 2 Abs. 1 lit. a) und das Vermögen, insbesondere die nicht land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke (vgl. Art. 14 Abs. 2), zum Verkehrswert zu bewerten; dabei kann der Ertragswert angemessen berücksichtigt werden (Art. 14 Abs. 1). Abweichungen vom Grundsatz der Verkehrswertbewertung sind in Art. 14 Abs. 2 und 3 StHG abschliessend aufgezählt. Nach welchen Regeln der Verkehrswert zu ermitteln ist, sagt das Gesetz nicht. Den Kantonen verbleibt sowohl bei der Wahl der anzuwendenden Methode als auch in der Frage, ob und in welchem Mass der Ertragswert in die Bewertung einbezogen werden soll ("Kann-Vorschrift"), ein grosser Regelungs- und Anwendungsspielraum, wobei sie eigentumspolitische Aspekte mit berücksichtigen können. Dies kann im Ergebnis dazu führen, dass die so festgelegten Steuerwerte auch unter der Herrschaft des Steuerharmonisierungsgesetzes allgemein mehr oder weniger deutlich unter dem effektiven Verkehrs- oder Marktwert liegen (BGE 124 I 145 E. 6b S. 158 mit Hinweis). Unzulässig wäre immerhin eine reine Ertragswertbewertung bei nicht land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken (vgl. zum Ganzen RAINER ZIGERLIG/GUIDO JUD, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht I/1, Basel 1997, N. 2 und 4 zu Art. 14 StHG).
3.1.2 Auch das Zürcher Steuergesetz schreibt die Bewertung zum Verkehrswert verbindlich vor (§ 39 Abs. 1 StG). Im Zusammenhang mit der Einkommens- und Vermögensbesteuerung gilt als Verkehrswert der objektive Marktwert einer Liegenschaft, d.h. jener Wert, der bei einer Veräusserung im gewöhnlichen Geschäftsverkehr mutmasslich zu erzielen ist (ZIGERLIG/JUD, a.a.O., N. 1; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 235; FELIX RICHNER/WALTER FREI/STEFAN KAUFMANN, Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, Zürich 1999, N. 5 zu § 39 StG; vgl. auch BGE 124 I 193 E. 4b S. 199 mit Hinweisen). In § 39 StG werden die Ausdrücke "Verkehrswert" (Abs. 1) und "Marktwert" (Abs. 3) verwendet; dabei handelt es sich jedoch inhaltlich um übereinstimmende Begriffe (BGE 124 I 145 E. 6a S. 158).
3.2
3.2.1 Der Verkehrswert im steuerrechtlichen Sinn ist nicht eine mathematisch exakt bestimmbare Grösse, sondern in der Regel ein Schätz- oder Vergleichswert. Da gemäss § 39 Abs. 1 StG das Vermögen zum Verkehrswert zu bewerten ist, handelt es sich beim Vermögenssteuerwert nach zürcherischem Recht somit ebenfalls um einen schematisch ermittelten, nach generellen Regeln geschätzten Wert (RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., N. 54 zu § 39 StG).
3.2.2 Was die Ermittlungsmethode betrifft, sieht § 39 StG grundsätzlich eine formelmässige Bewertung (Abs. 3) und für Einzelfälle zudem eine individuelle Schätzung vor (Abs. 4). Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt wie gesagt den Kantonen keine Methode vor, gestattet aber eine angemessene Berücksichtigung des Ertragswerts. Da mit jeder Schätzung, unabhängig von der angewendeten Methode, ein Streubereich der Ungenauigkeit verbunden ist (vgl. oben E. 2.6), erachtet es das Bundesgericht als zulässig, den Vermögenssteuerwert von Grundstücken ebenfalls aufgrund vorsichtiger, schematischer Schätzungen festzulegen, auch wenn das dazu führt, dass die so ermittelten Werte in einem gewissen Mass von den effektiven Marktwerten abweichen (BGE 124 I 193 E. 4a S. 199 mit Hinweis). Im Übrigen ist notorisch, dass die auf dem Markt tatsächlich erzielten Preise nicht nur erheblichen Schwankungen unterliegen, sondern vielfach auch ausgesprochen spekulative (z.B. bei Renditeobjekten) oder subjektive (so bei Eigentumswohnungen und Einfamilienhäusern) Preiskomponenten enthalten. Dass diese Elemente bei der Festsetzung der amtlichen Steuerwerte unberücksichtigt bleiben, auch wo das Bundesrecht (Art. 14 StHG) oder das kantonale Recht (wie hier § 39 StG) eine Bewertung zum effektiven Verkehrs- oder Marktwert vorschreibt, ist weder verfassungs- noch bundesrechtlich zu beanstanden.
3.2.3 Wie stark der Vermögenssteuerwert von Grundstücken vom Verkehrswert abweichen darf, damit er mit den verfassungs- und harmonisierungsrechtlichen Vorgaben noch vereinbar ist, hat das Bundesgericht bisher nicht entschieden. Insbesondere hat es für den Vermögenssteuerwert - im Unterschied zum Eigenmietwert (vgl. BGE 124 I 145 E. 4d S. 156) - keine entsprechende Unter- oder Obergrenze (in Prozentzahlen des Verkehrswerts) festgelegt. Als verfassungswidrig, da mit dem Gebot der Rechtsgleichheit im Steuerrecht nicht mehr vereinbar, beurteilte das Bundesgericht aber eine kantonale Gesetzesbestimmung, die den steuerbaren Wert von Grundstücken in Abweichung von der für Mobilien geltenden Regelung generell auf 70 Prozent des Verkehrswerts festlegen wollte (BGE 124 I 159 E. 2h S. 168). Als Verstoss sowohl gegen die Bundesverfassung (Art. 4 aBV; nunmehr Art. 8 Abs. 1 BV) als auch gegen Art. 14 Abs. 1 StHG qualifizierte es ferner eine Bewertungsvorschrift des Zürcher Steuergesetzgebers, wonach die Steuerwerte für Immobilien unabhängig vom jeweiligen Ertragswert 40 Prozent unter dem Marktwert liegen sollten; mit einer solchen generellen Reduktion werde der Ertragswert nicht "angemessen" berücksichtigt im Sinn von Art. 14 Abs. 1 StHG (BGE 124 I 145 E. 6b und 6c S. 158 f. mit Hinweisen). Als verfassungs-, harmonisierungs- und gesetzeswidrig (§ 34 aStG, der die Vermögensbesteuerung zum Verkehrswert verlangte) erachtete das Bundesgericht schliesslich die vom Zürcher Regierungsrat am 21. August 1996 erlassenen Weisungen, die für den Vermögenssteuerwert zwar keine anzustrebenden Prozentzahlen vorsahen, im Ergebnis aber zu durchschnittlichen Werten für Einfamilienhäuser und Stockwerkeigentum von 61 bzw. 59 Prozent des Marktwerts führten (BGE 124 I 193 E. 4c S. 200).
3.2.4 Allgemein kann festgehalten werden, dass es mit dem Grundsatz von Art. 14 Abs. 1 StHG nicht vereinbar wäre, die Vermögensbesteuerung von Grundstücken auf einen bestimmten Prozentsatz des (geschätzten) Steuerwerts zu beschränken (DANIELLE YERSIN, Steuerharmonisierung und kantonales Recht, in: ASA 64 S. 97 ff., 117) oder einen generellen, z.B. rein eigentumspolitisch begründeten Abschlag auf dem Verkehrswert zu gewähren (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 234, mit Hinweisen) oder mit einer kantonalen Steuernorm von vornherein eine allgemein deutlich unter dem realen Wert liegende Bewertung anzustreben (BGE 124 I 145 E. 6c S. 159 mit Hinweis; vgl. auch BGE 124 I 193 E. 4b S. 200).
3.3 Die Beschwerdeführer halten namentlich § 39 Abs. 3 Satz 3 StG für harmonisierungs- und verfassungswidrig, wonach der Regierungsrat die Bewertungsformel für Grundstücke so zu wählen hat, "dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen".
3.3.1 Die angefochtene Gesetzesbestimmung ist im Licht der oben dargestellten Grundsätze verfassungsrechtlich indessen nicht zu beanstanden. Dem Wortlaut nach wird einzig vorgeschrieben, dass die Vermögenssteuerwerte aufgrund der Formelbewertung nicht höher sein dürfen als der Verkehrswert. Der Kantonsrat führt in seiner Vernehmlassung vom 28. Juni 2001 aus, bei der angefochtenen Regelung sei es darum gegangen, zu vermeiden, dass eine schematische Bemessung a priori bei einer Vielzahl von Fällen Steuerwerte über dem Marktwert ergebe, was eine entsprechend hohe Zahl von Verfahren auslösen würde. Diese Zielsetzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; sie ist auch nicht gesetzeswidrig, sondern ergibt sich im Gegenteil schon aus § 39 Abs. 1 StG selber (vgl. BGE 124 I 193 E. 4b S. 200), und sie ist auch mit Art. 14 Abs. 1 StHG vereinbar. In der Tat würde eine auf den Zielwert von 100 Prozent des Marktwerts ausgerichtete Formelbewertung viele über dem tatsächlichen Marktwert liegende Ergebnisse liefern, was insofern verfassungswidrig wäre und überdies zu dem vom Kantonsrat angedeuteten Vollzugsaufwand führen würde. Es entspricht deshalb auch einer praktischen Notwendigkeit, die Bewertungsformel so vorsichtig zu wählen, dass die Ergebnisse zum grössten Teil zwar möglichst nahe beim Zielwert von 100 Prozent, aber nicht darüber liegen. Dass damit eine Verlagerung der unvermeidlichen Bandbreite nach unten in einem gewissen Ausmass in Kauf genommen werden muss, lässt sich aus veranlagungsökonomischen Gründen rechtfertigen und ist mit Art. 14 StHG vereinbar.
3.3.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, mit der angefochtenen Bestimmung werde eine Senkung des Zielkorridors unter die heutige Vorgabe von 70 bis 80 Prozent des Marktwerts beabsichtigt. Das würde zu einer noch grösseren Zahl von verfassungswidrigen Steuerwerten führen, nachdem bereits aufgrund der Weisung 1999 die Werte bei Einfamilienhäusern zu 32 Prozent und jene bei Eigentumswohnungen zu 26 Prozent unter 60 Prozent des Marktwerts lägen.
Die Einwendungen beruhen zunächst auf unzutreffenden Annahmen. Den derzeit für die Bewertung von Liegenschaften im Kanton Zürich geltenden Weisungen liegt eine Bandbreite der Vermögenssteuerwerte von 30 Prozent zu Grunde (vgl. Weisung 1999, Rzn. 79 und 82; RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., N. 55 zu § 39 StG); das heisst, dass die so zu ermittelnden Vermögenssteuerwerte im Normalfall zwischen 70 und 100 Prozent des Verkehrswerts betragen sollen, also nicht, wie die Beschwerdeführer behaupten, zwischen 70 und 80 Prozent. Ein Maximalwert von 80 Prozent des Marktwerts war wohl im ursprünglichen Text der Initiative Egloff für den Vermögenssteuerwert vorgeschlagen worden, wurde aber schliesslich nicht in den Gesetzestext aufgenommen. Auch beziehen sich die von den Beschwerdeführern angegebenen Zahlen auf die Eigenmietwerte und nicht auf die Vermögenssteuerwerte (vgl. Expertenbericht vom 4. September 1998, S. 28 f.). Weder die geltenden Ausführungsbestimmungen (Weisung 1999) noch die ermittelten tatsächlichen Vermögenssteuerwerte sind indessen vorliegend zu beurteilen.
Die Einwendungen dringen aber auch in der Sache nicht durch. Es mag zutreffen, dass die angefochtene Gesetzesbestimmung zusammen mit den geltenden Ausführungsvorschriften zu verfassungswidrigen Ergebnissen bei den Vermögenssteuerwerten führen oder die Zahl der schon heute angeblich zu niedrigen Steuerwerte tendenziell noch erhöhen würde. Ferner lässt sich - unabhängig von den geltenden Bewertungsvorschriften - auch nicht bestreiten, dass die Mehrheit der Grundstücke unter dem Verkehrswert bewertet wird, wenn das Gesetz verlangt, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen dürfen. Daraus folgt aber nicht, dass die angefochtene Norm zwangsläufig zu verfassungswidrigen Ergebnissen führe und zum Vornherein nicht verfassungskonform angewendet werden könne: Einmal darf der Vermögenssteuerwert in einem gewissen Umfang vom Verkehrswert abweichen (oben E. 3.2.2). Sodann weist der Kantonsrat auch in diesem Zusammenhang darauf hin, dass eine schematische, formelmässige Bemessung vom Gesetzgeber nicht zwingend vorgeschrieben sei ("Kann-Vorschrift") und der Regierungsrat bei der Anwendung der angefochtenen Bewertungsvorgabe auf jeden Fall genügend Spielraum habe, um die Bestimmungen des Steuerharmonisierungsgesetzes einzuhalten (Vernehmlassung vom 28. Juni 2001, S. 4). Das schliesst die Möglichkeit mit ein, auch verfassungswidrig tiefe Steuerwerte gegebenenfalls durch eine individuelle Schätzung zu vermeiden oder zu korrigieren, wie dies das Gesetz für zu hohe, d.h. über dem Verkehrswert liegende Steuerwerte ausdrücklich vorsieht (§ 39 Abs. 4 StG). Unter dem Gesichtspunkt der Wahrscheinlichkeit einer verfassungstreuen Anwendung kann vorliegend schliesslich berücksichtigt werden, dass die Ausführungsvorschriften erst noch zu erlassen oder anzupassen sind (RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., Ergänzungsband, Zürich 2001, N. 52 zu § 39 StG); es darf auch hier nicht von vornherein eine bundesrechtswidrige Umsetzung durch die Anwendungsvorschriften unterstellt werden.
3.4 Für jene Einzelfälle, bei denen die formelmässige Bewertung dennoch zu einem höheren Vermögenssteuerwert führt, bestimmt der geänderte § 39 Abs. 4 StG, dass eine individuelle Schätzung vorzunehmen und dabei ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwerts anzustreben sei. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist auch diese Bestimmung einer verfassungs- und harmonisierungskonformen Auslegung durchaus zugänglich.
3.4.1 Die "in Einzelfällen" Platz greifende Regelung von § 39 Abs. 4 StG ist im Zusammenhang mit § 39 Abs. 3 StG zu sehen und zu interpretieren: Sie visiert in Wirklichkeit das gleiche Schätzungsziel an wie die - bundesrechtskonforme - grundsätzliche Regel von § 39 Abs. 3 StG, wonach die für schematische Bewertungen zu verwendende Formel so zu gestalten sei, "dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen". Mit beiden Regelungen geht es dem Gesetzgeber darum, den mit der Verkehrswertermittlung von Immobilien zwangsläufig verbundenen Unsicherheiten und Ungenauigkeiten durch eine vorsichtige Schätzung Rechnung zu tragen. Der Gesetzgeber darf und muss mit berücksichtigen, dass auch eine individuelle Bewertung, wie sie gemäss § 39 Abs. 4 StG vorzunehmen ist, bei weitem nicht immer präzise Ergebnisse zu liefern vermag (vgl. E. 2.6 hiervor). Mit der umstrittenen Zielvorgabe von 90 Prozent soll in erster Linie sichergestellt werden, dass kein Wert von über 100 Prozent des effektiven Marktwerts resultiert; das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden und steht auch im Einklang mit § 39 Abs. 1 StG (Vermögensbewertung zum Verkehrswert). Zudem kann die niedrigere Zielvorgabe als Korrektiv für allfällige spekulative und subjektive Preiselemente aufgefasst werden, die häufig im effektiven Verkehrswert - als dem tatsächlich erzielbaren Verkaufspreis - enthalten, aber steuerrechtlich nicht zu berücksichtigen sind (vgl. oben E. 3.2.2).
3.4.2 In Bezug auf das Steuerharmonisierungsgesetz mag § 39 Abs. 4 StG insofern gewisse Bedenken erwecken, als er explizit einen niedrigeren Zielwert vorschreibt als Art. 14 StHG, nämlich 90 Prozent vom Verkehrswert. Ein genereller Abschlag auf dem Verkehrswert wäre mit Art. 14 Abs. 1 StHG (und übrigens auch mit § 39 Abs. 1 StG) nicht vereinbar. Der niedrigere Zielwert gilt indessen nicht für alle Immobilieneigentümer, sondern nur für jene mutmasslich kleine Minderheit, bei denen die formelmässige Bewertung wegen Besonderheiten des Grundstücks oder der örtlichen Verhältnisse zu einem übersetzten, über dem effektiven Marktwert liegenden Vermögenssteuerwert führt (was vom betroffenen Eigentümer nachgewiesen werden muss). Es handelt sich insofern nicht um einen "generellen" Abschlag. Sodann verlangt das Gesetz nur, dass bei der vorzunehmenden individuellen Schätzung ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwerts "anzustreben" sei. Dadurch bringt der Gesetzgeber einerseits zum Ausdruck, dass sich der effektive Marktwert auch durch eine individuelle Schätzung nicht mathematisch genau ermitteln lässt; anderseits legt er damit lediglich einen Richt- oder Annäherungswert fest, der mit der individuellen Schätzung erreicht werden soll, und nicht etwa einen generellen linearen Abschlag von 10 Prozent auf dem individuell geschätzten Verkehrswert. Schliesslich fällt ins Gewicht, dass die anzustrebende Zielvorgabe ein nahe beim effektiven Marktwert liegender Wert ist, nämlich 90 Prozent. Die Differenz zum "Soll-Wert" gemäss Art. 14 Abs. 1 StHG ("Verkehrswert") beträgt 10 Prozent und ist damit weitaus kleiner als die in den erwähnten Fällen (BGE 124 I 145 ff., 159 ff., 193 ff.; vgl. oben E. 3.2.3) als verfassungswidrig beurteilten generellen Abschläge von 30 und 40 Prozent. Die angefochtene Zielvorgabe führt weder im Grundsatz noch in der Höhe zu einer Bewertung, die dem Verkehrswert unter angemessener Berücksichtigung des Ertragswerts im Sinne von Art. 14 StHG zum Vornherein widerspricht.
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Calcul de la valeur locative et de la valeur pour l'impôt sur la fortune (§ 21 al. 2 let. a et § 39 al. 3 et 4 de la loi fiscale du canton de Zurich dans sa version du 8 janvier 2001; art. 8 et 49 Cst.; art. 14 LHID). Une réglementation cantonale, selon laquelle la valeur locative doit être fixée au plus à 70% de la valeur du marché, n'est pas anticonstitutionnelle (consid. 2).
Une disposition légale cantonale, qui contraint le Conseil d'Etat à choisir une formule d'estimation des immeubles telle que les évaluations se situant dans la partie supérieure de la fourchette ne dépassent pas la valeur effective du marché, est compatible avec l'art. 14 al. 1 LHID et n'est pas critiquable d'un point de vue constitutionnel. Il en va de même d'une disposition légale qui, en cas d'évaluation individuelle d'un immeuble, fixe la valeur de celui-ci à 90% de la valeur effective du marché (consid. 3).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 240
Sachverhalt ab Seite 241
Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 8. Januar 2001 eine Änderung des kantonalen Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG) betreffend die Festsetzung der Eigenmiet- und Vermögenssteuerwerte.
Im Unterabschnitt über die Einkommenssteuer der natürlichen Personen wurde § 21 StG (Randtitel: "Unbewegliches Vermögen") wie folgt geändert:
"§ 21
Abs. 1 unverändert.
(2) Der Regierungsrat erlässt die für die durchschnittlich gleichmässige Bemessung des Eigenmietwertes selbstbewohnter Liegenschaften oder Liegenschaftsteile notwendigen Dienstanweisungen. Dabei kann eine schematische, formelmässige Bewertung der Eigenmietwerte vorgesehen werden. Es sind jedoch folgende Leitlinien zu beachten:
a) der Eigenmietwert ist unter Berücksichtigung der Förderung von Eigentumsbildung und Selbstvorsorge auf maximal 70 Prozent des Marktwertes festzulegen;
lit. b und c unverändert."
Im Unterabschnitt über die Vermögenssteuer der natürlichen Personen wurde § 39 StG (Randtitel: "Bewertung") wie folgt geändert:
"§ 39
Abs. 1 und 2 unverändert
(3) Der Regierungsrat erlässt die für eine gleichmässige Bewertung von Grundstücken notwendigen Dienstanweisungen. Es kann eine schematische, formelmässige Bewertung vorgesehen werden, wobei jedoch den Qualitätsmerkmalen der Grundstücke, die im Falle der Veräusserung auch den Kaufpreis massgeblich beeinflussen würden, angemessen Rechnung zu tragen ist. Die Formel ist so zu wählen, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen.
(4) Führt in Einzelfällen die formelmässige Bewertung dennoch zu einem höheren Vermögenssteuerwert, ist eine individuelle Schätzung vorzunehmen und dabei ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwertes anzustreben."
Niklaus Scherr sowie der Mieterinnen- und Mieterverband Zürich haben am 2. Mai 2001 mit gemeinsamer Eingabe "Verwaltungsgerichtsbeschwerde ev. staatsrechtliche Beschwerde" beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, § 21 Abs. 2 lit. a und § 39 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 StG aufzuheben. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV. Zudem machen sie eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) geltend, namentlich einen Verstoss gegen das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG; SR 642.14).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Gemäss dem angefochtenen § 21 Abs. 2 lit. a StG ist der Eigenmietwert auf maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen. Diese gesetzliche Leitlinie, die der Regierungsrat in seinen Dienstanweisungen über die Bemessung des Eigenmietwerts selbstbewohnter Liegenschaften zu beachten hat, verletzt nach Auffassung der Beschwerdeführer das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV. Sie machen geltend, das zürcherische Einkommenssteuerrecht sehe nach wie vor keine individuelle Schätzung, sondern eine schematische, formelmässige Bewertung der Eigenmietwerte vor. Da gemäss einem Expertenbericht vom 4. September 1998 die möglichen Bewertungsmethoden bei diesem pauschalen Berechnungssystem zu einer Bandbreite zwischen Tiefst- und Höchstbelastungen von mindestens 20 Prozent führten, kämen die Hälfte bis zwei Drittel der Eigenmietwerte unter die verfassungsmässig zulässige Untergrenze von 60 Prozent zu liegen. Die im Gesetz festgesetzte Obergrenze von 70 Prozent sei verfassungskonform nicht zu erreichen.
2.2 Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt den Kantonen die Besteuerung der Eigenmietwerte zwingend vor (Art. 2 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 StHG, "Eigennutzung von Grundstücken"). Das Gesetz enthält selber keine näheren Vorschriften, wie der Eigenmietwert zu bestimmen ist, so dass den Kantonen diesbezüglich ein gewisser Spielraum bleibt. Art. 7 Abs. 1 StHG stellt namentlich für die Frage, wie tief der Eigenmietwert unterhalb des Marktmietwerts festgelegt werden kann, keine weitergehenden Schranken auf als Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV (vgl. BGE 125 I 65 E. 2b S. 67; 124 I 145 E. 3 S. 152 ff., je mit Hinweisen; MARKUS REICH, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht I/1, Basel 1997, N. 42-45 zu Art. 7 StHG).
2.3 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) wird im Steuerrecht konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie durch das Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (Art. 127 Abs. 2 BV). Das Bundesgericht hat die Tragweite dieser Grundsätze im Allgemeinen in seiner Rechtsprechung wiederholt umschrieben (vgl. statt vieler BGE 122 I 101 E. 2b/aa S. 103 mit Hinweisen). Dabei hat es erkannt, dass eine mathematisch exakte Gleichbehandlung jedes einzelnen Steuerpflichtigen aus praktischen Gründen nicht erreichbar ist und deshalb eine gewisse Schematisierung und Pauschalisierung des Abgaberechts unausweichlich und zulässig ist (BGE 125 I 65 E. 3c S. 68 mit Hinweisen). Dementsprechend auferlegt sich das Bundesgericht in konstanter Praxis eine gewisse Zurückhaltung, wenn es als Verfassungsgericht eine unvermeidlich nicht vollkommene gesetzliche Regelung zu prüfen hat. Soweit keine absolute Gleichbehandlung erzielt werden kann, genügt es, wenn die gesetzliche Regelung nicht in genereller Weise zu einer wesentlich stärkeren Belastung oder systematischen Benachteiligung bestimmter Gruppen von Steuerpflichtigen führt (BGE 126 I 76 E. 2a S. 78 mit Hinweisen).
2.4 In BGE 124 I 145 hat das Bundesgericht ausgeführt, dass und weshalb der steuerbare Eigenmietwert tiefer festgesetzt werden darf als der Marktmietwert. Dabei hat es entschieden, dass für die Bemessung des Eigenmietwerts in jedem Fall 60 Prozent des effektiven Marktwerts die untere Grenze dessen bildet, was mit dem verfassungsmässigen Rechtsgleichheitsgebot (Art. 4 aBV; Art. 8 Abs. 1 BV) noch vereinbar ist (E. 4d S. 156). Demzufolge hat das Bundesgericht die in jenem Entscheid angefochtene zürcherische Regelung aufgehoben, die vorsah, dass der Eigenmietwert "in der Regel" auf 60 Prozent des Marktwerts festzulegen sei (E. 5b S. 157). Es hat ferner eine Zürcher Schätzungsvorschrift für verfassungswidrig erklärt, die in der praktischen Anwendung dazu führte, dass ein beträchtlicher Teil der Einzelwerte unterhalb von 60 Prozent des Marktmietzinses lag (BGE 124 I 193 E. 3f S. 197). Ausgehend von den gleichen Grundsätzen hat das Bundesgericht demgegenüber eine schaffhausische Volksinitiative für zulässig erklärt, die den Eigenmietwert auf "im Maximum 70 Prozent der Marktmiete" festsetzen wollte; dies mit der auslegenden Präzisierung, dass gleichzeitig eine untere Grenze von mindestens 60 Prozent vorausgesetzt sei (Urteil 1P.40/1997 vom 25. März 1998, E. 6c und 7a). In BGE 125 I 65 hat es erkannt, dass die Bestimmung des thurgauischen Steuergesetzes, wonach auf dem - individuell ermittelten - Mietwert ein Abzug von 40 Prozent vorzunehmen sei, verfassungskonform angewendet werden kann und jedenfalls nicht zwangsläufig und systemimmanent zu verfassungswidrigen Ergebnissen führt; dabei wurde der Kanton auf seiner Erklärung behaftet, dass das Gesetz den Eigenmietwert auf 60 Prozent der Marktmiete festlege, "in keinem Fall tiefer". Des Weiteren hat das Bundesgericht (ebenfalls im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle) eine solothurnische Regelung geschützt, wonach der Eigenmietwert auf 60 Prozent des Marktmietwerts ("Wohnwerts") angehoben oder auf 90 Prozent herabgesetzt werden sollte, wenn er nach der vorgesehenen pauschalen Ermittlungsmethode im Einzelfall unter oder über diesem Grenzwert lag (Urteil 2P.36/1999 vom 3. November 2000, E. 2f). Schliesslich hat es auch eine entsprechende zürcherische Regelung (Ziff. 86 der sog. Weisung 1999) unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit für zulässig erklärt (Urteil 2P.311/2001 vom 5. April 2002, E. 3.4).
2.5 Die hier angefochtene Neufassung von § 21 Abs. 2 lit. a StG sieht vor, dass der Eigenmietwert auf maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen ist. Diese Regelung wahrt somit dem Wortlaut nach die verfassungsrechtlich noch zulässige Mindestgrenze von 60 Prozent. Mit der sich ergebenden Bandbreite von 10 Prozent ist sie mit dem zitierten Entscheid aus dem Kanton Schaffhausen vergleichbar (Urteil 1P.40/1997 vom 25. März 1998), und sie geht weniger weit als die im erwähnten BGE 125 I 65 beurteilte thurgauische Regelung, bei der die verfassungsmässige Untergrenze von 60 Prozent gleichzeitig die gesetzliche Obergrenze war. Das Bundesgericht hat jene beiden Regelungen unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten wie gesagt als zulässig beurteilt. Nach dieser Rechtsprechung schliesst somit die Fixierung einer Obergrenze von 70 Prozent (oder sogar 60 Prozent) des Marktmietwerts die Möglichkeit einer verfassungskonformen Anwendung der betreffenden gesetzlichen Bestimmung nicht aus. Die in den erwähnten Urteilen angestellten grundsätzlichen Überlegungen gelten sinngemäss auch für den vorliegenden Fall. Wenn die angefochtene Vorlage die Bandbreite für die Festsetzung der Eigenmietwerte auf lediglich 10 Prozent beschränkt, sind entsprechend hohe Anforderungen an die Genauigkeit der Schätzung zu stellen, damit die verfassungsmässige Untergrenze von 60 Prozent nicht unterschritten wird (vgl. BGE 125 I 65 E. 4d S. 70).
2.6 Die Beschwerdeführer gehen an sich auch von dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung aus. Sie machen aber geltend, im Unterschied zur erwähnten thurgauischen Regelung kenne der Kanton Zürich keine individuelle Schätzung. Eine Formelbewertung und gleichzeitig ein "Zielkorridor" von 60-70 Prozent, wie in § 21 Abs. 2 StG vorgesehen, seien unvereinbar, weshalb diese Bestimmung gar nicht verfassungskonform umgesetzt werden könne.
Richtig ist, dass mit den zitierten Urteilen betreffend die Kantone Schaffhausen und Thurgau die in BGE 124 I 145 festgesetzte verfassungsrechtliche Untergrenze von 60 Prozent nicht relativiert wurde. Der Kantonsrat erklärt in seiner Vernehmlassung (vom 28. Juni 2001) an das Bundesgericht denn auch ausdrücklich, es sei klar, dass die Zürcher Steuerbehörden die verfassungsmässige Mindestgrenze bei der Bemessung der Eigemietwerte zu beachten hätten. Wohl hat das Bundesgericht festgestellt, dass eine Bewertung von Einzelobjekten, wie sie der thurgauischen Mietwertfestlegung zu Grunde liegt, vermehrt Gewähr biete für eine verfassungskonforme Praxis (BGE 125 I 65 E. 4e S. 70). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann daraus jedoch nicht geschlossen werden, die in jenen Entscheiden geprüfte Regelung sei hauptsächlich wegen der angewandten Bewertungsmethode für verfassungskonform befunden worden. Es ist unbestritten und wurde vom Bundesgericht in jenen Entscheiden mit berücksichtigt, dass auch die individuelle Bewertungsmethode aus verschiedenen Gründen (schematisierende Elemente; subjektive, beim Schätzer liegende Faktoren; fehlender Mietmarkt und fehlende Vergleichbarkeit bei bestimmten Objekten, etwa bei Einfamilienhäusern usw.) bei weitem nicht immer präzise Ergebnisse zu liefern vermag (BGE 125 I 65 E. 4e; Urteil 2P.36/1999 vom 3. November 2000, E. 2e; vgl. auch BGE 123 II 9 E. 4b S. 15). Die Beschwerdeführer nehmen selber an, dass bei jeder Bewertungsmethode von einer minimalen Streubreite von 20 Prozent auszugehen sei. Sie zitieren in diesem Zusammenhang aus dem erwähnten Expertenbericht vom 4. September 1998, wonach ein Vergleich von kantonalen Bewertungssystemen für steuerliche Zwecke sogar gezeigt habe, dass eine formelmässige Bewertung der Liegenschaften nicht etwa schlechtere Resultate ergebe als Individualbewertungen. Unabhängig von der angewandten Bewertungs- oder Schätzungsmethode stellt nicht die Berechnung des Eigenmietwerts als Prozentanteil vom Marktmietwert das eigentliche Problem dar; die praktischen Schwierigkeiten liegen vielmehr in der Ermittlung des Marktmietwerts als solchen (vgl. dazu die bundesrätliche Botschaft vom 28. Februar 2001 zum Steuerpaket 2001, BBl 2001 S. 3055 Ziff. 4.2.1.3).
2.7 Nach Angaben der Beschwerdeführer hätte die angefochtene Regelung zur Folge, dass die Hälfte bis zwei Drittel der Eigenmietwerte unter die verfassungsrechtlich zulässige Untergrenze von 60 Prozent zu liegen kämen. Ihre Berechnungen stützen sich indessen auf Erhebungen, die auf der Grundlage der geltenden Ausführungsbestimmungen zu § 21 Abs. 2 StG durchgeführt wurden (Weisung vom 3. März 1999 des Regierungsrats an die Steuerbehörden über die Bewertung von Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte ab Steuerperiode 1999; Weisung 1999). Für diese Erhebungen wird zudem von einem Streubereich der bisherigen Bewertungsmethode von mindestens 20 Prozent ausgegangen. Es mag zutreffen, dass die angefochtene Bestimmung unter den von den Beschwerdeführern angenommenen Voraussetzungen zwangsläufig zu verfassungswidrigen Ergebnissen in der behaupteten Grössenordnung führen würde, was mit Art. 8 Abs. 1 BV in der Tat nicht mehr vereinbar wäre. Für die im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu beantwortende Frage, ob der angefochtene Erlass in vertretbarer Weise verfassungskonform ausgelegt und angewendet werden kann, darf aber nicht allein auf den bestehenden tatsächlichen Zustand und die bisherigen Ausführungsvorschriften abgestellt werden. Der Zürcher Gesetzgeber hat sich in Kenntnis der Schwierigkeiten, die mit der Ermittlung des Marktmiet- und Eigenmietwerts von Liegenschaften verbunden sind - und auch in Kenntnis der von den Beschwerdeführern berechneten Ergebnisse - dafür entschieden, dass die Eigenmietwerte innerhalb einer Bandbreite von 60 bis maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen seien. Der Kanton hat sicherzustellen, dass diese Gesetzesbestimmung verfassungskonform umgesetzt wird, nötigenfalls durch Anpassung der bisherigen oder Erlass neuer Ausführungsvorschriften. Es darf nicht im Voraus unterstellt werden, dass die entsprechenden Anwendungsbestimmungen die bundesrechtliche Minimalgrenze missachten werden. Der Kantonsrat weist in seinen Vernehmlassungen (vom 28. Juni und 20. September 2001) an das Bundesgericht auf verschiedene Möglichkeiten hin: So könne der Regierungsrat von der im Gesetz vorgesehenen schematischen, formelmässigen Bewertung der Eigenmietwerte abgehen und eine andere als die bisher verwendete Methode anwenden (§ 21 Abs. 2 zweiter Satz StG ist als "Kann-Vorschrift" formuliert). Ferner könne die Einhaltung der Bandbreite von zehn Prozent bei formelmässiger Bewertung mittels "Stichproben oder anderen Methoden der Verifizierung" überprüft und könnten nachträgliche Korrekturen im Einzelfall vorgenommen werden. Daneben sind auch andere Korrekturmechanismen denkbar (z.B. periodische Wertanpassung durch jährliche Indexierung der ermittelten Marktmietwerte; vgl. das den Kanton Thurgau betreffende Urteil 2P.272/1999 vom 22. Juni 2000, E. 2b/bb).
Das Zürcher Steuergesetz schreibt nicht vor, nach welcher Methode der Eigenmietwert oder der zu dessen Berechnung dienende Marktmietwert zu bestimmen sei; es verpflichtet lediglich den Regierungsrat, in den zu erlassenden notwendigen Dienstanweisungen bestimmte, zum Teil marktwertrelevante "Leitlinien" zu beachten und den Eigenmietwert auf - verfassungsrechtlich zulässige (oben E. 2.4) - maximal 70 Prozent des Marktwerts festzulegen. Die von den Beschwerdeführern behaupteten verfassungswidrigen Eigenmietwerte von unter 60 Prozent des Marktwerts ergäben sich somit jedenfalls nicht bereits aus der angefochtenen gesetzlichen Regelung als solcher. Soweit sie aus den geltenden Ausführungserlassen resultieren sollten, wäre es am kantonalen Gesetzgeber, diese entsprechend anzupassen. Zu berücksichtigen ist ferner, dass allfälligen verfassungswidrigen Ergebnissen wie aufgezeigt mit verschiedenen Kontroll- und Korrekturmöglichkeiten begegnet werden kann; dass die vom Kantonsrat erwähnten Massnahmen "administrativ nicht praktikabel" seien, wie die Beschwerdeführer einwenden, ändert daran grundsätzlich nichts.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, die angefochtene gesetzliche Fixierung des Eigenmietwerts auf maximal 70 Prozent des Marktwerts könne nicht verfassungskonform angewendet werden und führe zwangsläufig dazu, dass die verfassungsrechtliche Untergrenze von 60 Prozent in einer grossen Zahl von Fällen systematisch unterschritten werde. Dass verfassungswidrige Ergebnisse in Einzelfällen, ob aufgrund einer amtlichen Stichprobe oder auf Veranlassung des Steuerpflichtigen festgestellt, generell nicht korrigierbar wären, wird von den Beschwerdeführern nicht behauptet; abgesehen davon liessen verfassungswidrige Ergebnisse in besonders gelagerten Einzelfällen den Erlass als solchen nicht verfassungswidrig werden (BGE 125 I 65 E. 3b S. 67 mit Hinweisen).
Die Rüge, § 21 Abs. 2 lit. a StG könne gar nicht verfassungskonform umgesetzt werden und verletze deshalb Art. 8 Abs. 1 BV, vermag also nicht durchzudringen.
3. Die Beschwerdeführer rügen auch die Regelung betreffend die Festsetzung des Vermögenssteuerwerts als verfassungswidrig. Ihrer Auffassung nach verstossen § 39 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 StG gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV), namentlich gegen Art. 14 StHG.
3.1
3.1.1 Der Bund legt Grundsätze fest über die Harmonisierung der direkten Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden, wobei sich die Harmonisierung auf Steuerpflicht, Gegenstand und zeitliche Bemessung der Steuern erstreckt (formale Harmonisierung; Art. 129 Abs. 1 und 2 BV; vgl. Art. 42quinquies aBV). Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt den Kantonen zwingend vor, von den natürlichen Personen eine Vermögenssteuer zu erheben (Art. 2 Abs. 1 lit. a) und das Vermögen, insbesondere die nicht land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke (vgl. Art. 14 Abs. 2), zum Verkehrswert zu bewerten; dabei kann der Ertragswert angemessen berücksichtigt werden (Art. 14 Abs. 1). Abweichungen vom Grundsatz der Verkehrswertbewertung sind in Art. 14 Abs. 2 und 3 StHG abschliessend aufgezählt. Nach welchen Regeln der Verkehrswert zu ermitteln ist, sagt das Gesetz nicht. Den Kantonen verbleibt sowohl bei der Wahl der anzuwendenden Methode als auch in der Frage, ob und in welchem Mass der Ertragswert in die Bewertung einbezogen werden soll ("Kann-Vorschrift"), ein grosser Regelungs- und Anwendungsspielraum, wobei sie eigentumspolitische Aspekte mit berücksichtigen können. Dies kann im Ergebnis dazu führen, dass die so festgelegten Steuerwerte auch unter der Herrschaft des Steuerharmonisierungsgesetzes allgemein mehr oder weniger deutlich unter dem effektiven Verkehrs- oder Marktwert liegen (BGE 124 I 145 E. 6b S. 158 mit Hinweis). Unzulässig wäre immerhin eine reine Ertragswertbewertung bei nicht land- oder forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken (vgl. zum Ganzen RAINER ZIGERLIG/GUIDO JUD, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht I/1, Basel 1997, N. 2 und 4 zu Art. 14 StHG).
3.1.2 Auch das Zürcher Steuergesetz schreibt die Bewertung zum Verkehrswert verbindlich vor (§ 39 Abs. 1 StG). Im Zusammenhang mit der Einkommens- und Vermögensbesteuerung gilt als Verkehrswert der objektive Marktwert einer Liegenschaft, d.h. jener Wert, der bei einer Veräusserung im gewöhnlichen Geschäftsverkehr mutmasslich zu erzielen ist (ZIGERLIG/JUD, a.a.O., N. 1; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 235; FELIX RICHNER/WALTER FREI/STEFAN KAUFMANN, Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, Zürich 1999, N. 5 zu § 39 StG; vgl. auch BGE 124 I 193 E. 4b S. 199 mit Hinweisen). In § 39 StG werden die Ausdrücke "Verkehrswert" (Abs. 1) und "Marktwert" (Abs. 3) verwendet; dabei handelt es sich jedoch inhaltlich um übereinstimmende Begriffe (BGE 124 I 145 E. 6a S. 158).
3.2
3.2.1 Der Verkehrswert im steuerrechtlichen Sinn ist nicht eine mathematisch exakt bestimmbare Grösse, sondern in der Regel ein Schätz- oder Vergleichswert. Da gemäss § 39 Abs. 1 StG das Vermögen zum Verkehrswert zu bewerten ist, handelt es sich beim Vermögenssteuerwert nach zürcherischem Recht somit ebenfalls um einen schematisch ermittelten, nach generellen Regeln geschätzten Wert (RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., N. 54 zu § 39 StG).
3.2.2 Was die Ermittlungsmethode betrifft, sieht § 39 StG grundsätzlich eine formelmässige Bewertung (Abs. 3) und für Einzelfälle zudem eine individuelle Schätzung vor (Abs. 4). Das Steuerharmonisierungsgesetz schreibt wie gesagt den Kantonen keine Methode vor, gestattet aber eine angemessene Berücksichtigung des Ertragswerts. Da mit jeder Schätzung, unabhängig von der angewendeten Methode, ein Streubereich der Ungenauigkeit verbunden ist (vgl. oben E. 2.6), erachtet es das Bundesgericht als zulässig, den Vermögenssteuerwert von Grundstücken ebenfalls aufgrund vorsichtiger, schematischer Schätzungen festzulegen, auch wenn das dazu führt, dass die so ermittelten Werte in einem gewissen Mass von den effektiven Marktwerten abweichen (BGE 124 I 193 E. 4a S. 199 mit Hinweis). Im Übrigen ist notorisch, dass die auf dem Markt tatsächlich erzielten Preise nicht nur erheblichen Schwankungen unterliegen, sondern vielfach auch ausgesprochen spekulative (z.B. bei Renditeobjekten) oder subjektive (so bei Eigentumswohnungen und Einfamilienhäusern) Preiskomponenten enthalten. Dass diese Elemente bei der Festsetzung der amtlichen Steuerwerte unberücksichtigt bleiben, auch wo das Bundesrecht (Art. 14 StHG) oder das kantonale Recht (wie hier § 39 StG) eine Bewertung zum effektiven Verkehrs- oder Marktwert vorschreibt, ist weder verfassungs- noch bundesrechtlich zu beanstanden.
3.2.3 Wie stark der Vermögenssteuerwert von Grundstücken vom Verkehrswert abweichen darf, damit er mit den verfassungs- und harmonisierungsrechtlichen Vorgaben noch vereinbar ist, hat das Bundesgericht bisher nicht entschieden. Insbesondere hat es für den Vermögenssteuerwert - im Unterschied zum Eigenmietwert (vgl. BGE 124 I 145 E. 4d S. 156) - keine entsprechende Unter- oder Obergrenze (in Prozentzahlen des Verkehrswerts) festgelegt. Als verfassungswidrig, da mit dem Gebot der Rechtsgleichheit im Steuerrecht nicht mehr vereinbar, beurteilte das Bundesgericht aber eine kantonale Gesetzesbestimmung, die den steuerbaren Wert von Grundstücken in Abweichung von der für Mobilien geltenden Regelung generell auf 70 Prozent des Verkehrswerts festlegen wollte (BGE 124 I 159 E. 2h S. 168). Als Verstoss sowohl gegen die Bundesverfassung (Art. 4 aBV; nunmehr Art. 8 Abs. 1 BV) als auch gegen Art. 14 Abs. 1 StHG qualifizierte es ferner eine Bewertungsvorschrift des Zürcher Steuergesetzgebers, wonach die Steuerwerte für Immobilien unabhängig vom jeweiligen Ertragswert 40 Prozent unter dem Marktwert liegen sollten; mit einer solchen generellen Reduktion werde der Ertragswert nicht "angemessen" berücksichtigt im Sinn von Art. 14 Abs. 1 StHG (BGE 124 I 145 E. 6b und 6c S. 158 f. mit Hinweisen). Als verfassungs-, harmonisierungs- und gesetzeswidrig (§ 34 aStG, der die Vermögensbesteuerung zum Verkehrswert verlangte) erachtete das Bundesgericht schliesslich die vom Zürcher Regierungsrat am 21. August 1996 erlassenen Weisungen, die für den Vermögenssteuerwert zwar keine anzustrebenden Prozentzahlen vorsahen, im Ergebnis aber zu durchschnittlichen Werten für Einfamilienhäuser und Stockwerkeigentum von 61 bzw. 59 Prozent des Marktwerts führten (BGE 124 I 193 E. 4c S. 200).
3.2.4 Allgemein kann festgehalten werden, dass es mit dem Grundsatz von Art. 14 Abs. 1 StHG nicht vereinbar wäre, die Vermögensbesteuerung von Grundstücken auf einen bestimmten Prozentsatz des (geschätzten) Steuerwerts zu beschränken (DANIELLE YERSIN, Steuerharmonisierung und kantonales Recht, in: ASA 64 S. 97 ff., 117) oder einen generellen, z.B. rein eigentumspolitisch begründeten Abschlag auf dem Verkehrswert zu gewähren (BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 234, mit Hinweisen) oder mit einer kantonalen Steuernorm von vornherein eine allgemein deutlich unter dem realen Wert liegende Bewertung anzustreben (BGE 124 I 145 E. 6c S. 159 mit Hinweis; vgl. auch BGE 124 I 193 E. 4b S. 200).
3.3 Die Beschwerdeführer halten namentlich § 39 Abs. 3 Satz 3 StG für harmonisierungs- und verfassungswidrig, wonach der Regierungsrat die Bewertungsformel für Grundstücke so zu wählen hat, "dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen".
3.3.1 Die angefochtene Gesetzesbestimmung ist im Licht der oben dargestellten Grundsätze verfassungsrechtlich indessen nicht zu beanstanden. Dem Wortlaut nach wird einzig vorgeschrieben, dass die Vermögenssteuerwerte aufgrund der Formelbewertung nicht höher sein dürfen als der Verkehrswert. Der Kantonsrat führt in seiner Vernehmlassung vom 28. Juni 2001 aus, bei der angefochtenen Regelung sei es darum gegangen, zu vermeiden, dass eine schematische Bemessung a priori bei einer Vielzahl von Fällen Steuerwerte über dem Marktwert ergebe, was eine entsprechend hohe Zahl von Verfahren auslösen würde. Diese Zielsetzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; sie ist auch nicht gesetzeswidrig, sondern ergibt sich im Gegenteil schon aus § 39 Abs. 1 StG selber (vgl. BGE 124 I 193 E. 4b S. 200), und sie ist auch mit Art. 14 Abs. 1 StHG vereinbar. In der Tat würde eine auf den Zielwert von 100 Prozent des Marktwerts ausgerichtete Formelbewertung viele über dem tatsächlichen Marktwert liegende Ergebnisse liefern, was insofern verfassungswidrig wäre und überdies zu dem vom Kantonsrat angedeuteten Vollzugsaufwand führen würde. Es entspricht deshalb auch einer praktischen Notwendigkeit, die Bewertungsformel so vorsichtig zu wählen, dass die Ergebnisse zum grössten Teil zwar möglichst nahe beim Zielwert von 100 Prozent, aber nicht darüber liegen. Dass damit eine Verlagerung der unvermeidlichen Bandbreite nach unten in einem gewissen Ausmass in Kauf genommen werden muss, lässt sich aus veranlagungsökonomischen Gründen rechtfertigen und ist mit Art. 14 StHG vereinbar.
3.3.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, mit der angefochtenen Bestimmung werde eine Senkung des Zielkorridors unter die heutige Vorgabe von 70 bis 80 Prozent des Marktwerts beabsichtigt. Das würde zu einer noch grösseren Zahl von verfassungswidrigen Steuerwerten führen, nachdem bereits aufgrund der Weisung 1999 die Werte bei Einfamilienhäusern zu 32 Prozent und jene bei Eigentumswohnungen zu 26 Prozent unter 60 Prozent des Marktwerts lägen.
Die Einwendungen beruhen zunächst auf unzutreffenden Annahmen. Den derzeit für die Bewertung von Liegenschaften im Kanton Zürich geltenden Weisungen liegt eine Bandbreite der Vermögenssteuerwerte von 30 Prozent zu Grunde (vgl. Weisung 1999, Rzn. 79 und 82; RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., N. 55 zu § 39 StG); das heisst, dass die so zu ermittelnden Vermögenssteuerwerte im Normalfall zwischen 70 und 100 Prozent des Verkehrswerts betragen sollen, also nicht, wie die Beschwerdeführer behaupten, zwischen 70 und 80 Prozent. Ein Maximalwert von 80 Prozent des Marktwerts war wohl im ursprünglichen Text der Initiative Egloff für den Vermögenssteuerwert vorgeschlagen worden, wurde aber schliesslich nicht in den Gesetzestext aufgenommen. Auch beziehen sich die von den Beschwerdeführern angegebenen Zahlen auf die Eigenmietwerte und nicht auf die Vermögenssteuerwerte (vgl. Expertenbericht vom 4. September 1998, S. 28 f.). Weder die geltenden Ausführungsbestimmungen (Weisung 1999) noch die ermittelten tatsächlichen Vermögenssteuerwerte sind indessen vorliegend zu beurteilen.
Die Einwendungen dringen aber auch in der Sache nicht durch. Es mag zutreffen, dass die angefochtene Gesetzesbestimmung zusammen mit den geltenden Ausführungsvorschriften zu verfassungswidrigen Ergebnissen bei den Vermögenssteuerwerten führen oder die Zahl der schon heute angeblich zu niedrigen Steuerwerte tendenziell noch erhöhen würde. Ferner lässt sich - unabhängig von den geltenden Bewertungsvorschriften - auch nicht bestreiten, dass die Mehrheit der Grundstücke unter dem Verkehrswert bewertet wird, wenn das Gesetz verlangt, dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen dürfen. Daraus folgt aber nicht, dass die angefochtene Norm zwangsläufig zu verfassungswidrigen Ergebnissen führe und zum Vornherein nicht verfassungskonform angewendet werden könne: Einmal darf der Vermögenssteuerwert in einem gewissen Umfang vom Verkehrswert abweichen (oben E. 3.2.2). Sodann weist der Kantonsrat auch in diesem Zusammenhang darauf hin, dass eine schematische, formelmässige Bemessung vom Gesetzgeber nicht zwingend vorgeschrieben sei ("Kann-Vorschrift") und der Regierungsrat bei der Anwendung der angefochtenen Bewertungsvorgabe auf jeden Fall genügend Spielraum habe, um die Bestimmungen des Steuerharmonisierungsgesetzes einzuhalten (Vernehmlassung vom 28. Juni 2001, S. 4). Das schliesst die Möglichkeit mit ein, auch verfassungswidrig tiefe Steuerwerte gegebenenfalls durch eine individuelle Schätzung zu vermeiden oder zu korrigieren, wie dies das Gesetz für zu hohe, d.h. über dem Verkehrswert liegende Steuerwerte ausdrücklich vorsieht (§ 39 Abs. 4 StG). Unter dem Gesichtspunkt der Wahrscheinlichkeit einer verfassungstreuen Anwendung kann vorliegend schliesslich berücksichtigt werden, dass die Ausführungsvorschriften erst noch zu erlassen oder anzupassen sind (RICHNER/FREI/KAUFMANN, a.a.O., Ergänzungsband, Zürich 2001, N. 52 zu § 39 StG); es darf auch hier nicht von vornherein eine bundesrechtswidrige Umsetzung durch die Anwendungsvorschriften unterstellt werden.
3.4 Für jene Einzelfälle, bei denen die formelmässige Bewertung dennoch zu einem höheren Vermögenssteuerwert führt, bestimmt der geänderte § 39 Abs. 4 StG, dass eine individuelle Schätzung vorzunehmen und dabei ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwerts anzustreben sei. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist auch diese Bestimmung einer verfassungs- und harmonisierungskonformen Auslegung durchaus zugänglich.
3.4.1 Die "in Einzelfällen" Platz greifende Regelung von § 39 Abs. 4 StG ist im Zusammenhang mit § 39 Abs. 3 StG zu sehen und zu interpretieren: Sie visiert in Wirklichkeit das gleiche Schätzungsziel an wie die - bundesrechtskonforme - grundsätzliche Regel von § 39 Abs. 3 StG, wonach die für schematische Bewertungen zu verwendende Formel so zu gestalten sei, "dass die am oberen Rand der Bandbreite liegenden Schätzungen nicht über dem effektiven Marktwert liegen". Mit beiden Regelungen geht es dem Gesetzgeber darum, den mit der Verkehrswertermittlung von Immobilien zwangsläufig verbundenen Unsicherheiten und Ungenauigkeiten durch eine vorsichtige Schätzung Rechnung zu tragen. Der Gesetzgeber darf und muss mit berücksichtigen, dass auch eine individuelle Bewertung, wie sie gemäss § 39 Abs. 4 StG vorzunehmen ist, bei weitem nicht immer präzise Ergebnisse zu liefern vermag (vgl. E. 2.6 hiervor). Mit der umstrittenen Zielvorgabe von 90 Prozent soll in erster Linie sichergestellt werden, dass kein Wert von über 100 Prozent des effektiven Marktwerts resultiert; das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden und steht auch im Einklang mit § 39 Abs. 1 StG (Vermögensbewertung zum Verkehrswert). Zudem kann die niedrigere Zielvorgabe als Korrektiv für allfällige spekulative und subjektive Preiselemente aufgefasst werden, die häufig im effektiven Verkehrswert - als dem tatsächlich erzielbaren Verkaufspreis - enthalten, aber steuerrechtlich nicht zu berücksichtigen sind (vgl. oben E. 3.2.2).
3.4.2 In Bezug auf das Steuerharmonisierungsgesetz mag § 39 Abs. 4 StG insofern gewisse Bedenken erwecken, als er explizit einen niedrigeren Zielwert vorschreibt als Art. 14 StHG, nämlich 90 Prozent vom Verkehrswert. Ein genereller Abschlag auf dem Verkehrswert wäre mit Art. 14 Abs. 1 StHG (und übrigens auch mit § 39 Abs. 1 StG) nicht vereinbar. Der niedrigere Zielwert gilt indessen nicht für alle Immobilieneigentümer, sondern nur für jene mutmasslich kleine Minderheit, bei denen die formelmässige Bewertung wegen Besonderheiten des Grundstücks oder der örtlichen Verhältnisse zu einem übersetzten, über dem effektiven Marktwert liegenden Vermögenssteuerwert führt (was vom betroffenen Eigentümer nachgewiesen werden muss). Es handelt sich insofern nicht um einen "generellen" Abschlag. Sodann verlangt das Gesetz nur, dass bei der vorzunehmenden individuellen Schätzung ein Wert von 90 Prozent des effektiven Marktwerts "anzustreben" sei. Dadurch bringt der Gesetzgeber einerseits zum Ausdruck, dass sich der effektive Marktwert auch durch eine individuelle Schätzung nicht mathematisch genau ermitteln lässt; anderseits legt er damit lediglich einen Richt- oder Annäherungswert fest, der mit der individuellen Schätzung erreicht werden soll, und nicht etwa einen generellen linearen Abschlag von 10 Prozent auf dem individuell geschätzten Verkehrswert. Schliesslich fällt ins Gewicht, dass die anzustrebende Zielvorgabe ein nahe beim effektiven Marktwert liegender Wert ist, nämlich 90 Prozent. Die Differenz zum "Soll-Wert" gemäss Art. 14 Abs. 1 StHG ("Verkehrswert") beträgt 10 Prozent und ist damit weitaus kleiner als die in den erwähnten Fällen (BGE 124 I 145 ff., 159 ff., 193 ff.; vgl. oben E. 3.2.3) als verfassungswidrig beurteilten generellen Abschläge von 30 und 40 Prozent. Die angefochtene Zielvorgabe führt weder im Grundsatz noch in der Höhe zu einer Bewertung, die dem Verkehrswert unter angemessener Berücksichtigung des Ertragswerts im Sinne von Art. 14 StHG zum Vornherein widerspricht.
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de
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Calcolo del valore locativo e del valore imponibile della sostanza (§ 21 cpv. 2 lett. a e § 39 cpv. 3 e 4 della legge tributaria zurighese, nella sua versione dell'8 gennaio 2001; art. 8 e 49 Cost.; art. 14 LAID). Una regolamentazione cantonale, la quale prevede che il valore locativo dev'essere stabilito al massimo al 70% del valore venale, non è incostituzionale (consid. 2).
Un disposto legale cantonale, che obbliga il Consiglio di Stato a scegliere un metodo di valutazione degli immobili tale per cui le stime situate nella parte alta della scala dei valori non superino il valore venale effettivo, è conforme all'art. 14 cpv. 1 LAID e compatibile con la Costituzione. Lo stesso vale per una norma cantonale secondo cui, in caso di stima individuale, il valore dell'immobile dev'essere fissato al 90% del valore venale effettivo (consid. 3).
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it
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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43,923
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128 I 254
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128 I 254
Sachverhalt ab Seite 255
Am 4. April 2001 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern eine Änderung des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG). Die Revision diente in erster Linie der Anpassung des kantonalen Rechts an das revidierte Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (in der Fassung vom 20. März 1998; RPG; SR 700) und die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), die beide am 1. September 2000 in Kraft getreten waren.
Art. 84 des geänderten Baugesetzes lautet:
1. Der Regierungsstatthalter entscheidet über die Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone und über Ausnahmegesuche nach den Artikeln 24 bis 24d RPG. Er holt Amts- und Fachberichte von den betroffenen kantonalen Amtsstellen ein.
2. Er teilt die Ausnahmeentscheide der zuständigen Stelle der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion mit.
3. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion erlassen Richtlinien über die Zonenkonformität von Vorhaben in der Landwirtschaftszone und über Ausnahmen nach den Artikeln 24 bis 24d RPG. Die zuständigen Stellen der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sowie der Volkswirtschaftsdirektion beraten den Regierungsstatthalter in diesen Fragen.
4. [Unverändert.]
Am 26. Juli 2001 erhoben Elisabeth Gilgen-Müller und Peter Aebi staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, Art. 84 Abs. 1 BauG sei aufzuheben wegen Verletzung von Art. 25 Abs. 2 RPG als bundesrechtlicher Zuständigkeitsvorschrift und Verstosses gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Mit Beschwerdeergänzung vom 14. Januar 2002 hielten die Beschwerdeführer an ihrem Antrag fest und erhoben ausdrücklich die Rüge der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt Art. 84 Abs. 1 BauG wegen Verletzung des Vorranges von Bundesrecht auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Art. 25 RPG (in der Fassung des Gesetzes vom 20. März 1998) lautet:
Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten
1. Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren.
1bis Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.
2. Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Dies entspricht materiell der bereits zuvor geltenden Regelung: Bis zum 1. September 2000 bestimmte Art. 25 Abs. 2 aRPG: "Ausnahmen nach Art. 24 werden durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt." Diese Regelung wurde durch Art. 25 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989 S. 1985) wie folgt ergänzt: "Die zuständige kantonale Behörde (Art. 25 Abs. 2 RPG) prüft bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie eine Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) benötigen." Dieselbe Regelung enthielt bereits Art. 16 der Raumplanungsverordnung vom 26. März 1986 (AS 1986 S. 626).
3.1 Art. 25 Abs. 1 RPG statuiert den Grundsatz der Organisationsautonomie der Kantone. Dieser Grundsatz wird in Abs. 2 insofern eingeschnränkt, als die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde vorgeschrieben wird: Während es den Kantonen üblicherweise freisteht, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren, verlangt Art. 25 Abs. 2 RPG (wie schon Art. 25 Abs. 2 aRPG) nach einhelliger Rechtsprechung und Lehre, dass Ausnahmebewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu erteilen sind (BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; BGE 111 Ib 213 E. 5a S. 220; BGE 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; ALEXANDER RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 Rz. 25 ff.; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; LEO SCHÜRMANN/PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., S. 176; CHRISTOPH BANDLI, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, Rz. 152 S. 112 f.; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 164 f.; PETER HEER, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Diss. Zürich 1995, S. 72). Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass Ausnahmebewilligungen, die ohne Mitwirkung einer kantonalen Behörde von der Gemeinde erteilt werden, rechtswidrig und u.U. sogar nichtig sind (BGE 111 Ib 213 E. 5 S. 220 f.).
Fraglich ist jedoch, ob Art. 25 Abs. 2 RPG weitergehende Anforderungen stellt und verlangt, dass eine einzige kantonale Behörde über sämtliche Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet, d.h. eine Delegation an eine Mehrzahl dezentralisierter Kantonsbehörden verbietet. Diese Auffassung vertreten die Beschwerdeführer und das Amt für Raumentwicklung; sie wird vom Regierungsrat des Kantons Bern bestritten.
3.2 Der Wortlaut von Art. 25 Abs. 2 RPG ist nicht eindeutig: "Die kantonale Behörde" kann sich auf eine einzige kantonale Behörde wie auch auf die im jeweiligen Fall örtlich zuständige kantonale Behörde beziehen.
3.2.1 Der Regierungsrat macht in diesem Zusammenhang geltend, dass der Gesetzgeber, hätte er bewusst nur eine einzige kantonale Behörde für zuständig erklären wollen, die Möglichkeit gehabt hätte, eine klare Formulierung zu wählen, wie z.B. in Art. 76 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1954 über die Erfindungspatente (PatG; SR 232.14), wonach die Kantone eine Gerichtsstelle bezeichnen, "welche für das ganze Kantonsgebiet als einzige kantonale Instanz entscheidet". Dagegen ist allerdings einzuwenden, dass erstinstanzliche Gerichte - im Gegensatz zu kantonalen Verwaltungsbehörden - typischerweise nur für einen Teil des Kantonsgebiets zuständig sind, weshalb sich die Klarstellung "für das ganze Kantonsgebiet" eher aufdrängt als im Kontext des Raumplanungsgesetzes.
3.2.2 Auch in Art. 26 RPG hat der Gesetzgeber die Formulierung "eine kantonale Behörde" (Abs. 1) bzw. "die kantonale Behörde" (Abs. 3) verwendet. In diesem Zusammenhang (Genehmigung der Nutzungspläne und ihrer Anpassung) wird jedoch - soweit ersichtlich einhellig - die Auffassung vertreten, es müsse sich um eine kantonale Zentralbehörde handeln, wie z.B. das Baudepartement, die kantonale Raumplanungsfachstelle, den Regierungsrat oder den Grossen Rat (RUCH, RPG-Kommentar, Art. 26 Rz. 9; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 26 Rz. 6: "die Spitze des beaufsichtigenden Gemeinwesens"; für den Kanton Bern vgl. Art. 61 Abs. 1 BauG: zuständig ist die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion). Davon geht auch Art. 47 Abs. 1 RPV aus ("erstattet der kantonalen Genehmigungsbehörde ... Bericht"). Es liegt nahe, Art. 25 Abs. 2 RPG im gleichen Sinne zu interpretieren wie Art. 26 RPG (so ausdrücklich RUCH, a.a.O., Art. 25 RPG Rz. 25; zur grundsätzlichen Beziehung von Nutzungsplan und Ausnahmebewilligung vgl. PETER HEER, a.a.O., S. 61 ff.).
3.3 Im Folgenden ist daher zu prüfen, welche Regelungsabsicht der Gesetzgeber mit der streitigen Bestimmung verfolgte (zur Methodik vgl. BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.). Hierüber kann die Entstehungsgeschichte von Art. 25 Abs. 2 RPG und seinen Vorgängerbestimmungen (Art. 25 Abs. 2 aRPG; Art. 29 Abs. 5 Raumplanungsgesetz vom 4. Oktober 1974 [BBl 1974 II 816]) Aufschluss geben.
3.3.1 Art. 29 Abs. 5 des in der Volksabstimmung verworfenen Raumplanungsgesetzes 1974 sah erstmals vor, dass Ausnahmebewilligungen "der Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde" bedürfen. Dieser Eingriff in die kantonale Verfahrenshoheit war im Parlament sehr umstritten.
Die Befürworter der Vorlage hielten die kantonale Zustimmung für erforderlich, um eine für den ganzen Kanton einheitliche Rechtspraxis zu gewährleisten (BR Furgler, AB 1973 S 117; SR Bodenmann, AB 1974 S 454; NR Muheim, AB 1974 N 1336 zu Art. 35 des Gesetzesentwurfs). Sie befürchteten, dass die Gemeindebehörden Pressionen ausgesetzt sein würden und nicht in aller Freiheit und Unabhängigkeit entscheiden könnten (NR König, AB 1974 N 102; NR Kloter, AB 1974 N 103, S. 1137; NR Müller, AB 1974 N 1136). Die kantonale Behörde habe dagegen den Überblick über die Praxis und werde sich an diese Praxis halten wollen und halten müssen, um sich nicht dem Vorwurf einer willkürlichen Entscheidung auszusetzen; ihre Entscheide würden auch in viel grösserem Umfang publik gemacht und unterlägen in viel grösserem Umfang der politischen Kontrolle durch die kantonalen Regierungen bzw. die kantonalen Parlamente (NR König, AB 1974 N 102).
Die Gegner der Vorlage verwiesen dagegen auf die guten Erfahrungen mit kommunalen Baubewilligungsbehörden in ihrem Kanton und hielten eine zentralistische Lösung für unpraktikabel (vgl. Voten SR Vincenz, AB 1973 S 120; SR Krauchthaler, AB 1973 S 120; NR Schlumpf, AB 1974 N 103 f.). Eine kantonale Behörde, die unzählige Augenscheine im ganzen Kantonsgebiet vornehmen müsse, wäre überfordert (NR Brosi, AB 1974 N 1136; SR Vincenz, AB 1974 S 455: "Beamtentourismus auf Rechnung des Steuerzahlers"). Es sei Sache der Kantone zu entscheiden, wie sie die Einhaltung der bundesrechtlichen Vorgaben durch die Gemeinden sicherstellen wollten (NR Bonnard, AB 1974 N 105). Für die Gewährleistung einer einheitlichen Praxis genüge der Erlass von Richtlinien (SR Vincenz, AB 1974 S 455).
In einzelnen Voten wurde auf die Möglichkeit der Delegation an dezentrale Kantonsbehörden, z.B. auf Bezirksämter, hingewiesen, um auch in grossen Kantonen eine praktikable Lösung zu erreichen (NR Weber, AB 1974 N 106; BR Furgler, AB 1974 N 109; SR Urech, AB 1974 S 456). Diesem Vorschlag wurde widersprochen, weil es in den meisten Kantonen keine dezentralisierte Organisation gebe (Voten SR Schlumpf, AB 1974 S 456; NR Brosi, AB 1974 N 1135/1136). Andere Parlamentarier vertraten die grundsätzliche Auffassung, die neue Bestimmung verpflichte die Kantone, eine einzige kantonale Behörde für die Erteilung von Bewilligungen neuer Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen für zuständig zu erklären (so der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, SR Bodenmann, AB 1974 S 200; vgl. auch NR König, AB 1974 N 105: Kantonsregierung als Genehmigungs- bzw. Zustimmungsbehörde).
Den Beratungen zum RPG 1974 lässt sich somit keine eindeutige Stellungnahme zur Zulässigkeit der Delegation an dezentrale Behörden entnehmen.
3.3.2 1978 legte der Bundesrat einen neuen Gesetzesentwurf vor (Botschaft des Bundesrates vom 27. Februar 1978 zum Bundesgesetz über die Raumplanung, BBl 1978 I 1006 ff.). Art. 25 Abs. 2 des Entwurfs sah vor, dass Ausnahmen nach Art. 24 "durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt" werden. In der Botschaft (S. 1029) wird hierzu ausgeführt:
"Bei der Ordnung der Zuständigkeiten haben die Kantone dafür zu sorgen, dass Ausnahmen nach Art. 24 durch eine Behörde des Kantons oder wenigstens mit deren Zustimmung bewilligt werden".
Der Wortlaut der Bestimmung ("eine kantonale Behörde") wie auch die Erläuterung in der Botschaft ("eine Behörde des Kantons") sprechen eher für die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde.
Dieses Verständnis wird durch die Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements und des Bundesamts für Raumplanung bestätigt, die von Mitarbeitern des Bundesamts und Fachleuten verfasst wurden, die an der Erarbeitung und Beratung des RPG beteiligt gewesen waren. Dort heisst es (a.a.O., Rz. 5 zu Art. 25 RPG, S. 311 f.):
"Baubewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebietes rühren an heikle Fragen: Wann sind Bauwerke standortgebunden? Was sind überwiegende Interessen? Welche Anliegen der Raumplanung sind uns wichtig? Mit schlichter Gesetzesauslegung von Fall zu Fall ist ihnen nicht beizukommen. Alle diese Fragen wollen für das gesamte Kantonsgebiet mit gewisser Einheitlichkeit beantwortet werden: Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen sind oft ein Politikum; rechtsgleiche Behandlung der Gesuche ist deshalb oberstes Gebot. Solcher Anspruch litte aber unheilvollen Schaden, wenn Bewilligungen nach Art. 24 ausschliesslich in der Hand von Gemeinde oder Bezirk lägen. Also muss eine Behörde, die für den ganzen Kanton zuständig ist, mitwirken können. Für solche Regelung spricht weiter, dass Bewilligungen für Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen mit mehr Eigenständigkeit und Überblick erteilt werden, weil dann sämtliche Gesuche dafür an einer einzigen Stelle zusammenlaufen. Der Nachteil - zentrale Behörden arbeiten häufig nach festen, einfachen Kriterien - wiegt bei den angeführten Vorteilen nicht schwer." [Hervorhebungen im Original]
Hier wird somit eindeutig gegen die Delegation der Entscheidbefugnis an Behörden Stellung genommen, die - wie die Regierungsstatthalter - nur für ein Teilgebiet des Kantons zuständig sind.
Art. 25 Abs. 2 aRPG wurde im Parlament ohne Diskussion angenommen (vgl. AB 1978 S 471 und AB 1979 N 338), d.h. auch mit Zustimmung der ehemaligen Gegner einer einzigen kantonalen Bewilligungsbehörde, die ihre Opposition offensichtlich aufgegeben hatten.
3.3.3 Durch die neuste Revision des Raumplanungsgesetzes wurde zwar der Wortlaut der Bestimmung modifiziert, ohne aber deren Inhalt verändern zu wollen. In der Botschaft des Bundesrates vom 22. Mai 1996 zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung (BBl 1996 III 513 ff., insbes. S. 546 Ziff. 209) heisst es:
"Angesichts des Umstandes, dass die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone künftig in einem erweiterten Sinn verstanden werden soll [...], kann sich die Beantwortung der Frage, ob ein konkretes Vorhaben zonenkonform sei, mitunter schwierig gestalten. Gerade kleinere Gemeinden dürften von der Komplexität der in diesem Zusammenhang zu treffenden Abklärungen in der Regel überfordert sein. Die Frage, ob ein konkretes Vorhaben ausserhalb der Bauzone zonenkonform sei, muss daher - nicht zuletzt im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung - von einer kantonalen Behörde beantwortet werden. Dies ist jedoch nicht neu. Bereits heute hat sich die zuständige kantonale Behörde mit sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen zu befassen."
Die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde rechtfertigt sich danach zum einen aufgrund der Komplexität der Materie, zum anderen im Interesse einer "gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung". Dabei unterstellt die Botschaft, dass die zuständige Behörde - wie bisher - "mit sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen" befasst ist. Der Bundesrat geht somit von der Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde aus, die für den ganzen Kanton zuständig ist. Die eidgenössischen Räte stimmten dem Entwurf des Bundesrats zu Art. 25 Abs. 2 RPG ohne Diskussion zu (AB 1997 N 1870; AB 1997 S 221).
3.4 Der Regierungsrat macht geltend, weder in der Botschaft noch in den Beratungen des Parlaments sei die angeblich bundesrechtswidrige bernische Zuständigkeitsordnung erwähnt worden. Dies trifft zu, lässt aber keine Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers zu.
Die Botschaften des Bundesrats richten sich an die eidgenössischen Räte. In diesem Zusammenhang sind Hinweise auf bundesrechtswidrige Praktiken einzelner Kantone zumindest ungewöhnlich. Zwar wird die Auffassung des Berner Regierungsrats nicht ausdrücklich desavouiert; der Bundesrat distanziert sich aber auch nicht von der gegenteiligen Auffassung des Bundesamts für Raumplanung (heute: Bundesamt für Raumentwicklung [ARE]), das schon unter der Herrschaft des alten Rechts (Art. 25 aRPG) die Auffassung vertreten hatte, die Berner Zuständigkeitsordnung, welche die Kompetenz auf 26 Regierungsstatthalter verteile, sei bundesrechtswidrig, weil sie eine einheitliche und rechtsgleiche Anwendung von Art. 24 RPG im Kanton gefährde (vgl. Schreiben des Bundesamts für Raumplanung vom 29. Januar 1991 und vom 12. Juli 1988). Es liesse sich daher ebenso gut argumentieren, der Bundesrat hätte, in Kenntnis der vom zuständigen Bundesamt vertretenen Auslegung von Art. 25 Abs. 2 aRPG, dessen Auffassung korrigieren und darauf hinweisen müssen, dass eine Delegation an dezentralisierte kantonale Behörden zulässig sei. Die Botschaft des Bundesrates weist jedoch, wie oben (E. 3.3.3) dargelegt worden ist, in die entgegengesetzte Richtung.
3.5 Betrachtet man die zitierten Stellen, von der parlamentarischen Debatte zum Raumplanungsgesetz 1974 über die Erläuterungen zu Art. 25 Abs. 2 aRPG bis zur Botschaft des Bundesrates zum heutigen Art. 25 Abs. 2 RPG, weisen sie eine gemeinsame Leitidee auf: Hauptzweck der Bestimmung ist eine einheitliche und rechtsgleiche Behandlung von Ausnahmegesuchen innerhalb des Kantonsgebiets (so auch BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; BGE 115 Ib 400 E. 4a und b S. 405; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 165; RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 RPG Rz. 25; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; PETER LUDWIG, Die Wirkungen der Zuweisung zur Landwirtschaftszone, in: Blätter für Agrarrecht 14 (1980) S. 87-102, insbes. S. 94; ARNOLD MARTI, Die Koordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen nach dem Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht, in: Informationsblatt - RPG-NO 1989 H. 1/2 S. 34-87, insbes. S. 39). Überdies sollen Ausnahmebewilligungen von einer fachlich kompetenten Behörde, unabhängig von Pressionen und persönlichen Abhängigkeiten erteilt werden. Aus diesen Gründen sollen sämtliche Gesuche bei einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick zusammenlaufen (HALLER/KARLEN, a.a.O., Rz. 786 S. 216).
3.6 Diese Auslegung wird durch die kantonale Gesetzgebung bestätigt: Mit Ausnahme des Kantons Bern haben alle Kantone die Zuständigkeit gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG an eine kantonale Zentralbehörde übertragen, die für das gesamte Kantonsgebiet zuständig ist (vgl. §§ 63 lit. e und 64 des Aargauer Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 [zuständiges Departement bzw. Koordinationsstelle]; Art. 82 Abs. 2 lit. a des Gesetzes vom 28. April 1985 über die Einführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Appenzell-Ausserrhoden [Baudirektion]; Art. 63 des Baugesetzes vom 28. April 1985 des Kantons Appenzell-Innerrhoden [Baudepartement]; § 117 Abs. 1 des Baselbieter Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 [Bau- und Umweltschutzdirektion]; § 33 der Bau- und Planungsverordnung des Kantons Basel-Stadt vom 19. Dezember 2000 [Bauinspektorat ist generell für Entscheide über Bauvorhaben zuständig]; Art. 59 Abs. 1 des freiburgischen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 [zuständige Direktion]; Art. 2 ff. der Genfer Loi sur les constructions et les installations diverses vom 14. April 1988 [das Baudepartement ist generell Baubewilligungsbehörde]; Art. 35 f. des Glarner Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 [Zustimmung der Baudirektion]; Art. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 26. November 1986 [Departement]; Art. 29 Abs. 5 Loi sur les constructions et l'aménagement du territoire des Kantons Jura vom 25. Juni 1987 [département]; § 58 der Luzerner Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 [Raumplanungsamt]; Art. 62 der Neuenburger Loi cantonale sur l'aménagement du territoire vom 2. Oktober 1991 [département]; Art. 209 des Nidwaldner Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 24. April 1988 [zuständige Direktion]; Art. 23 Abs. 4 des Obwaldner Baugesetzes vom 12. Juni 1994 [Departement]; Art. 87bis des St. Galler Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 i.V.m. Art. 2 des Regierungsbeschlusses über den Vollzug von Art. 77 Abs. 2 und Art. 87bis des Baugesetzes vom 25. Juni 1996 [Planungsamt]; Art. 57 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 [Baudepartement]; § 76 Abs. 2 des schwyzerischen Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 [das vom Regierungsrat bezeichnete Amt]; § 38bis Abs. 1 des solothurnischen Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 [Bau- und Justizdepartement]; Art. 3 Abs. 1 Legge edilizia cantonale vom 13. März 1991 und Art. 2 i.V.m. Anh. 1 Ziff. 1 Regolamento di applicazione della Legge edilizia des Kantons Tessin vom 9. Dezember 1992 [verbindliche Stellungnahme des Dipartimento del Territorio]; § 20 der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Thurgau zum Planungs- und Baugesetz vom 26. März 1996 [Amt für Raumplanung]; Art. 30c Abs. 4 des Baugesetzes des Kantons Uri vom 10. Mai 1970 [Zustimmung der Direktion]; Art. 121 lit. a i.V.m. Art. 120 lit. a Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions vom 4. Dezember 1985 des Kantons Waadt [département des travaux publics]; Art. 2 Abs. 2 Loi sur les constructions vom 8. Februar 1996 des Kantons Wallis [commission cantonale des constructions]; § 10 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 2 lit. b des Zuger Planungs- und Baugesetz vom 26. November 1988 [Baudirektion]; Ziff. 1.2. des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung des Kantons Zürich vom 3. Dezember 1997 [Baudirektion]).
3.7 Es finden sich nur wenige Literaturstellen zur Zulässigkeit einer Dezentralisierung. Im RPG-Kommentar der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung wird die Auffassung vertreten, die den Kantonen zugewiesene Kompetenz dürfe nicht an dezentralisierte Behörden wie Bezirksräte, Regierungsstatthalter, Préfets usw. delegiert werden, weil dadurch der Gesetzeszweck vereitelt werde (RUCH, RPG-Kommentar, N. 26 zu Art. 25). THOMAS MÜLLER (a.a.O., S. 165) verlangt die Zustimmung "der kantonalen Fachbehörde", geht also von der Zuständigkeit einer für das gesamte Kantonsgebiet zuständigen Behörde aus. Auch HALLER/KARLEN verlangen, dass sämtliche Gesuche bei einer übergeordneten Behörde zusammenlaufen sollen (a.a.O., Rz. 786 S. 216). Dieser Rechtsauffassung stimmt WALTER KÄLIN in seinem vom Berner Regierungsrat in Auftrag gegebenen Gutachten vom 25. September 1991 zu, weshalb er die Berner Zuständigkeitsordnung für bundesrechtswidrig hält. Dagegen kommt ULRICH ZIMMERLI in seinem Bericht vom 7. Oktober 2001 zuhanden des Regierungspräsidenten zum Ergebnis, die Delegation an mehrere dezentralisierte Kantonsbehörden sei mit Bundesrecht vereinbar.
3.8 Der Regierungsrat beruft sich für seine Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG auf den Grundsatz der kantonalen Organisationsautonomie: Art. 75 BV (Art. 22quater aBV) räume dem Bund auf dem Gebiet der Raumplanung nur eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz ein. Er habe sich deshalb bei Eingriffen in die Organisationsautonomie der Kantone Zurückhaltung aufzuerlegen (so auch ULRICH ZIMMERLI, Stellungnahme zuhanden des Regierungsrats vom 7. Oktober 2001, S. 2). Dies ergebe sich auch aus Art. 46 Abs. 2 BV.
3.8.1 Gemäss Art. 191 BV sind die Bundesgesetze für das Bundesgericht massgebend. Das Bundesgericht muss mithin die in den Bundesgesetzen enthaltenen Bestimmungen anwenden, selbst wenn sie der Verfassung widersprechen sollten. Es muss sie aber verfassungskonform auslegen, soweit ein Auslegungsspielraum besteht (BGE 126 IV 236 E. 4b S. 248; BGE 116 Ia 368 f.; BGE 115 II 129 E. 6 S. 132; WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Aufl., S. 15 ff.). Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob mit Rücksicht auf die Organisationsautonomie der Kantone und im Hinblick auf die beschränkte Regelungskompetenz des Bundes eine andere Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG geboten ist.
3.8.2 Die kantonale Organisationshoheit ist ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus. Sie wird in der neuen Bundesverfassung zwar nicht explizit festgehalten, wird aber aus Art. 47 BV ("Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone") abgeleitet. Auch wo die Kantone Bundesrecht umzusetzen haben, belässt der Bund ihnen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung (Art. 46 Abs. 2 BV). In dieser Rücksichtnahme spiegelt sich der Respekt vor der Aufgaben- und Organisationsautonomie der Kantone (KURT NUSPLIGER, Grundzüge der Behördenstruktur im Verfassungsrecht der Kantone, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 1084 f.; vgl. auch PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3 BV; URS STEIMEN, Die Umsetzung von Bundesrecht durch die Kantone gemäss Art. 46 Abs. 1 und 2 BV, in: Thomas Gächter/Martin Bertschi [Hrsg.], Neue Akzente in der "nachgeführten" Bundesverfassung, Zürich 2000, S. 170 ff., ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, S. 63 f. Rz. 185 ff.; ULRICH ZIMMERLI, Bund - Kantone - Gemeinden, in: Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die Juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 51 f.). Eingriffe in die kantonale Organisationsautonomie sind nur zulässig, wenn sie für die Sicherstellung einer richtigen und rechtzeitigen Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone notwendig und verhältnismässig sind. Dies setzt eine Abwägung zwischen der Verpflichtung des Bundes, für eine adäquate Aufgabenerfüllung zu sorgen, einerseits und der Organisations- und Verfahrenshoheit der Kantone andererseits voraus (PETER SALADIN, Bund und Kantone, Autonomie und Zusammenwirken im schweizerischen Bundesstaat, in: ZSR 103/1984 II S. 433 ff., insbes. S. 504 f.; derselbe, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Habilitationsschrift St. Gallen 1972, Bern 1974, S. 158 f.; STEIMEN, a.a.O., S. 170 f.).
3.8.3 Eingriffe des Bundesgesetzgebers in die kantonale Organisationsautonomie sind auch bei einer Grundsatz- oder Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nicht von vornherein ausgeschlossen: Es ist anerkannt, dass der Bundesgesetzgeber, wo besonders wichtige Probleme zu entscheiden sind oder klare Abgrenzungen auf eidgenössischer Ebene vorgenommen werden müssen, auch detaillierte Regeln erlassen darf (RICCARDO JAGMETTI, BV-Kommentar, N. 106 und 116 zu Art. 22quater aBV; PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 198 zu Art. 3; AUGUST MÄCHLER, Rahmengesetzgebung als Instrument der Aufgabenteilung, Diss. Zürich 1987, S. 67 ff., insbes. S. 127 f.). Dazu können auch Verfahrensbestimmungen gehören, wenn dies zur Durchsetzung des Bundesrechts geboten ist (MÄCHLER, a.a.O., S. 132 f.).
3.8.4 Die Einschränkung der Siedlungstätigkeit ausserhalb der Bauzonen ist ein zentrales Anliegen des RPG. Dementsprechend sind die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen und die Erteilung von Ausnahmebewilligungen bundesrechtlich geregelt (Art. 16a RPG i.V.m. Art. 34 ff. RPV und Art. 24 ff. RPG i.V.m. Art. 39 ff. RPV); die Anwendung dieser Bestimmungen kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom Bundesgericht frei geprüft werden (Art. 34 Abs. 1 RPG). Aufgrund der herausragenden Bedeutung dieser Entscheide für die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet sind auch organisatorische Vorgaben des Bundes zulässig (BGE 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129). Zur Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs in den für die geordnete Besiedlung des Landes entscheidenden Fragen der Zonenkonformität und der Erteilung von Ausnahmebewilligungen erachtete der Bundesgesetzgeber die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde für erforderlich (vgl. oben, E. 3.5). Es handelt sich hierbei um ein wichtiges Vollzugsanliegen in einer Grundsatzfrage der Raumplanung, das eine Einschränkung der kantonalen Organisationsautonomie rechtfertigt. Den Kantonen verbleibt ein - wenn auch beschränkter - Gestaltungsspielraum bei der Bezeichnung der zuständigen kantonalen Behörde und deren Ausgestaltung (vgl. unten E. 4.2), der es ihnen erlaubt, den kantonalen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Insofern besteht keine Veranlassung, das bisherige Ergebnis der Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG unter dem Blickwinkel von Art. 46 Abs. 2 und Art. 47 BV in Frage zu stellen.
4. Nach dem Gesagten ist zu prüfen, ob Art. 84 Abs. 1 BauG, der die Zuständigkeit zur Prüfung der Zonenkonformität und zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone auf die Regierungsstatthalter überträgt, mit Art. 25 Abs. 2 RPG vereinbar ist.
4.1 Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass der Regierungsstatthalter eine "kantonale" Behörde sei: Er werde nicht vom Kanton, sondern von den Stimmberechtigten des Amtsbezirks gewählt (Art. 93 Abs. 2 KV/BE) und sei daher eine Bezirksbehörde.
Dies schliesst allerdings eine Qualifikation als kantonale Behörde nicht aus: Gemäss Art. 93 Abs. 1 KV/BE sind die Amtsbezirke die Verwaltungseinheiten des Kantons. Es handelt sich nicht um eigenständige Gebietskörperschaften wie Kanton und Gemeinden, sondern um dezentralisierte Verwaltungseinheiten zur Erfüllung kantonaler Aufgaben. Die Bezirksverwaltung ist damit Teil der kantonalen Verwaltung (URS BOLZ, in: Walter Kälin/Urs Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1994, S. 494, Anm. 1a zu Art. 93). Die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vertreten in ihrem Amtsbezirk die Regierung (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE; Art. 9 Abs. 1 lit. a des Gesetzes vom 16. März 1995 über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter [RstG]). Insofern verstösst die Bezeichnung der Regierungsstatthalter als zuständige Behörde in Art. 84 Abs. 1 BauG nicht gegen das Gebot einer kantonalen Zuständigkeit.
4.2 Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt jedoch weiter, dass im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung sämtliche Gesuche von einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick behandelt werden. Die kantonale Behörde entscheidet über die Bewilligungsfähigkeit eines Gesuches, indem sie den Entscheid direkt selber trifft oder indem sie einen Bewilligungsentscheid der örtlichen Baubehörde genehmigt bzw. diese zur Bewilligungserteilung ermächtigt.
Wie das ARE überzeugend darlegt, schliesst dies - in Bezug auf den kantonalen Entscheidungsträger - eine gewisse Dezentralisierung, z.B. durch die Bildung von Aussenstellen innerhalb einer Behörde, nicht aus, solange die Aussenstellen hierarchisch und weisungsmässig der Zentrale unterstellt bleiben, also nicht über autonome Entscheidungsbefugnisse verfügen, und mittels geeigneter organisatorischer Vorkehren dafür gesorgt wird, dass die einheitliche und rechtsgleiche kantonale Rechtsanwendung trotz der räumlichen Ausgliederung gewahrt bleibt. Diese Voraussetzungen wären beispielsweise bei einer Zuständigkeit des Berner Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) erfüllt, das neben der Amtszentrale und der Abteilung Kantonsplanung in Bern über vier Aussenstellen für die Kreise Bern, Biel, Thun und Burgdorf verfügt. Die Mitarbeiter der Aussenstellen sind in die Verwaltungshierarchie eingebunden und einer gemeinsamen, zentralen Behördenleitung unterstellt, die für die Einheitlichkeit und Rechtsgleichheit der Entscheide ihrer Mitarbeiter verantwortlich ist.
4.3 Die Regierungsstatthalter sind für das Gebiet eines Amtsbezirks zuständig. Derzeit gibt es im Kanton Bern 26 Amtsbezirke. Art. 84 Abs. 1 BauG bewirkt somit, dass es insgesamt 26 "kantonale" Bewilligungsbehörden gibt. Eine derartige Aufsplitterung der Zuständigkeit ist mit dem durch Art. 25 Abs. 2 RPG verfolgten Zweck einer einheitlichen und rechtsgleichen Praxis im gesamten Kantonsgebiet von vornherein schlecht vereinbar. Es ist zwar einzuräumen, dass Rechtseinheit auf verschiedene Weise sichergestellt werden kann. Der Bundesgesetzgeber hat indessen nicht nur das Ziel, sondern auch den Weg, wie das Ziel erreicht werden soll, festgelegt. Demgemäss muss die Entscheidungsbefugnis grundsätzlich bei einer einzigen kantonalen Instanz gebündelt sein.
4.4 Der Regierungsrat macht geltend, eine einheitliche Praxis werde durch die für die Regierungsstatthalter verbindlichen Richtlinien der zuständigen Direktion gewährleistet. Zudem sei ein enger Austausch und eine intensive Zusammenarbeit zwischen dem Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) und den Regierungsstatthaltern sichergestellt: Es fänden regelmässig gemeinsame Tagungen statt, in denen die Praxis besprochen und festgelegt werde; zudem würden die Regierungsstatthalter von den Juristen und den Bauinspektoren des AGR beraten (Art. 84 Abs. 3 BauG). Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sorge für eine zweckmässige Aus- und Weiterbildung der Regierungsstatthalter (Art. 8 RStG). Bei der Bewilligungs- und Vollzugstätigkeit seien die Regierungsstatthalter nur gegenüber den Nachbarbezirken autonom, nicht aber gegenüber dem Regierungsrat: Sie unterlägen der Aufsicht des Regierungsrats (Art. 7 Abs. 1 RStG; Art. 1 Abs. 2 Verordnung über die Obliegenheiten der Regierungsstatthalter), die naturgemäss mit einem Weisungsrecht verbunden sei.
Die Beschwerdeführer und das ARE bestreiten dies: Die Regierungsstatthalter entschieden autonom, ohne Weisungen seitens einer zentralen Behörde. Die Richtlinien der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion könnten die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung nicht im erforderlichen Masse sichern, da es ihnen an der notwendigen Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit im Einzelfall fehle.
4.5 Gemäss Art. 7 Abs. 1 RStG stehen die Regierungsstatthalter unter der Aufsicht des Regierungsrates; diese wird durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion ausgeübt (Art. 7 Abs. 2 RStG).
Das Aufsichtsrecht umfasst das Recht, allgemeine Weisungen, z.B. in Form von Verwaltungsanordnungen, zu erteilen (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, S. 197; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel 1991, Rz. 13 S. 5; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 74; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 987). Dies bestätigt Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter, wonach die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion eine Dienstinstruktion erlässt, in welcher die hauptsächlichsten Obliegenheiten der Regierungsstatthalter aufgeführt werden. Die von den zuständigen Direktionen erlassenen Richtlinien sind damit für die Regierungsstatthalter verbindlich. Dies ergibt sich auch aus Art. 84 Abs. 3 BauG.
Dagegen ist in der Literatur und Rechtsprechung streitig, ob mit dem Aufsichtsrecht generell auch ein Weisungsrecht im Einzelfall verbunden ist (dafür: HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 987 S. 235 i.V.m. Rz 998 f. S. 237; a.A. KNAPP, a.a.O., Rz. 18 S. 6; GRISEL, a.a.O., S. 197). Die Frage braucht jedoch nicht generell entschieden zu werden. Massgeblich ist die jeweilige spezialgesetzliche Ausgestaltung des Aufsichtsrechts und der mit der Dezentralisierung verfolgte Zweck: Sollen lokale Verwaltungsbehörden ohne Autonomie geschaffen werden, die vollständig in die Hierarchie der Zentralverwaltung eingebunden sind, oder soll der Behörde eine gewisse selbständige, weisungsungebundene Beurteilungs- oder Entscheidungsbefugnis zukommen?
Während die Befugnis zur Erteilung genereller Weisungen in Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter ausdrücklich festgehalten ist, fehlt eine entsprechende Regelung für die Einzelweisungsbefugnis. Immerhin spricht die Stellung der Amtsbezirke als Verwaltungseinheiten des Kantons ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 93 Abs. 1 KV/BE) und diejenige des Regierungsstatthalters als Vertreter des Regierungsrats (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE) für die Auffassung des Regierungsrats, wonach Weisungen der zuständigen Direktion gegenüber dem Regierungsstatthalter auch im Einzelfall möglich sind (so auch GYGI, a.a.O., S. 67, der die Berner Bezirksverwaltung als "vertikale Dekonzentration" qualifiziert, d.h. als Dezentralisierung ohne Autonomie).
Allerdings erfolgte die Delegation der Zuständigkeit gemäss Art. 84 Abs. 1 BauG an die Regierungsstatthalter in der Absicht, Entscheide über das Bauen ausserhalb der Bauzone einer bürgernahen, mit den lokalen Verhältnissen vertrauten Instanz zu übertragen (Tagblatt des Grossen Rates vom 30. Januar 2001, Voten GR Michel S. 31; GR Brönnimann S. 32; GR Sägesser S. 32). Diesem Anliegen entspricht es, den Regierungsstatthaltern faktisch - innerhalb der Grenzen des Gesetzes und der kantonalen Richtlinien - eine gewisse Autonomie einzuräumen und ihnen nicht im Einzelfall Weisungen zu erteilen. Ein systematischer Gebrauch des Weisungsrechts wäre auch angesichts der besonderen Stellung des Regierungsstatthalters als vom Volk gewählter Magistrat und als Repräsentant des Amtsbezirks (URS BOLZ, a.a.O., S. 496 f. Anm. 5a und 8 zu Art. 93 KV/BE) unangemessen. Insofern ist die Stellung des Regierungsstatthalters nicht mit demjenigen eines Sachbearbeiters innerhalb einer hierarchisch strukturierten Behörde vergleichbar, in der Einzelfallweisungen an der Tagesordnung sind und die Entscheide nach aussen vom Behördenleiter zu verantworten sind.
Dementsprechend sieht Art. 84 Abs. 2 BauG im Regelfall eine nachträgliche Kontrolle der Ausnahmeentscheide des Regierungsstatthalters durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vor. Diese Kontrolle ist jedoch, wie das ARE zutreffend darlegt, von beschränkter Wirksamkeit: Ohne die zugehörigen Akten und Pläne ist es in der Regel nicht möglich festzustellen, ob eine Ausnahme zu Recht oder zu Unrecht erteilt worden ist. Ein systematisches Hinterfragen der erteilten Ausnahmebewilligungen ist zudem schon aus personellen Kapazitätsgründen nicht möglich. Im Regelfall wird sich die nachträgliche Kontrolle daher auf wenige publikumswirksame oder dem Amt für Raumordnung bekannte Fälle sowie evidente - auch ohne Akten und Pläne ersichtliche - Verstösse gegen das Gesetz oder die Richtlinien beschränken.
4.6 Im September 2001 haben die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion gemeinsam den Entwurf von Richtlinien für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorgelegt. Dieser Entwurf wird zur Zeit probeweise in den Amtsbezirken angewendet. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen und Erfahrungen sollen die Richtlinien überarbeitet und definitiv verabschiedet werden. Der Richtlinien-Entwurf ist sehr umfangreich und detailliert, gleichzeitig aber auch übersichtlich und benutzerfreundlich gestaltet. Trotzdem bleiben zwangsläufig wichtige Wertungs- und Beurteilungsspielräume für den Rechtsanwender im Einzelfall, beispielsweise bei der Frage, ob eine Baute für die Bewirtschaftung eines landwirtschaftlichen Betriebs objektiv notwendig ist, ob ein nicht-landwirtschaftliches Bauvorhaben zwingend auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder ob einem Bauvorhaben überwiegende Interessen entgegenstehen. Gerade aufgrund der heiklen Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung im Einzelfall stellen, hielt der Gesetzgeber die Mitwirkung einer für den ganzen Kanton zuständigen Behörde für notwendig, um eine rechtsgleiche Behandlung der Gesuche zu gewährleisten (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Rz. 5 zu Art. 25 Abs. 2, S. 311).
4.7 Diese Anforderung erfüllt die Berner Zuständigkeitsregelung nicht: Art. 84 Abs. 1 BauG überträgt die Kompetenz auf 26 selbständige Behörden - die Regierungsstatthalter -, die keiner gemeinsamen zentralen Behördenleitung unterstehen. Zwar unterliegen sie der Aufsicht des Regierungsrats, die im Wesentlichen durch Richtlinien der zuständigen Direktionen, verbunden mit einer nachträglichen Kontrollmöglichkeit des AGR, ausgeübt wird. Eine blosse kantonale Aufsicht genügt jedoch den Anforderungen von Art. 25 Abs. 2 RPG nicht (so schon BGE 115 Ib 400 E. 4b S. 405). Art. 84 Abs. 1 BauG ist auch keiner bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich.
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Art. 49 Abs. 1 BV; zuständige kantonale Behörde gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG. Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung, dass sämtliche Gesuche für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone von einer kantonalen Behörde behandelt werden (E. 3).
Art. 84 Abs. 1 des Berner Baugesetzes, der diese Kompetenz auf die (derzeit insgesamt 26) Regierungsstatthalter überträgt, erfüllt diese Anforderung nicht (E. 4).
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128 I 254
Sachverhalt ab Seite 255
Am 4. April 2001 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern eine Änderung des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG). Die Revision diente in erster Linie der Anpassung des kantonalen Rechts an das revidierte Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (in der Fassung vom 20. März 1998; RPG; SR 700) und die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), die beide am 1. September 2000 in Kraft getreten waren.
Art. 84 des geänderten Baugesetzes lautet:
1. Der Regierungsstatthalter entscheidet über die Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone und über Ausnahmegesuche nach den Artikeln 24 bis 24d RPG. Er holt Amts- und Fachberichte von den betroffenen kantonalen Amtsstellen ein.
2. Er teilt die Ausnahmeentscheide der zuständigen Stelle der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion mit.
3. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion erlassen Richtlinien über die Zonenkonformität von Vorhaben in der Landwirtschaftszone und über Ausnahmen nach den Artikeln 24 bis 24d RPG. Die zuständigen Stellen der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sowie der Volkswirtschaftsdirektion beraten den Regierungsstatthalter in diesen Fragen.
4. [Unverändert.]
Am 26. Juli 2001 erhoben Elisabeth Gilgen-Müller und Peter Aebi staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, Art. 84 Abs. 1 BauG sei aufzuheben wegen Verletzung von Art. 25 Abs. 2 RPG als bundesrechtlicher Zuständigkeitsvorschrift und Verstosses gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Mit Beschwerdeergänzung vom 14. Januar 2002 hielten die Beschwerdeführer an ihrem Antrag fest und erhoben ausdrücklich die Rüge der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt Art. 84 Abs. 1 BauG wegen Verletzung des Vorranges von Bundesrecht auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Art. 25 RPG (in der Fassung des Gesetzes vom 20. März 1998) lautet:
Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten
1. Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren.
1bis Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.
2. Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Dies entspricht materiell der bereits zuvor geltenden Regelung: Bis zum 1. September 2000 bestimmte Art. 25 Abs. 2 aRPG: "Ausnahmen nach Art. 24 werden durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt." Diese Regelung wurde durch Art. 25 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989 S. 1985) wie folgt ergänzt: "Die zuständige kantonale Behörde (Art. 25 Abs. 2 RPG) prüft bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie eine Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) benötigen." Dieselbe Regelung enthielt bereits Art. 16 der Raumplanungsverordnung vom 26. März 1986 (AS 1986 S. 626).
3.1 Art. 25 Abs. 1 RPG statuiert den Grundsatz der Organisationsautonomie der Kantone. Dieser Grundsatz wird in Abs. 2 insofern eingeschnränkt, als die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde vorgeschrieben wird: Während es den Kantonen üblicherweise freisteht, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren, verlangt Art. 25 Abs. 2 RPG (wie schon Art. 25 Abs. 2 aRPG) nach einhelliger Rechtsprechung und Lehre, dass Ausnahmebewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu erteilen sind (BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; BGE 111 Ib 213 E. 5a S. 220; BGE 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; ALEXANDER RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 Rz. 25 ff.; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; LEO SCHÜRMANN/PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., S. 176; CHRISTOPH BANDLI, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, Rz. 152 S. 112 f.; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 164 f.; PETER HEER, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Diss. Zürich 1995, S. 72). Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass Ausnahmebewilligungen, die ohne Mitwirkung einer kantonalen Behörde von der Gemeinde erteilt werden, rechtswidrig und u.U. sogar nichtig sind (BGE 111 Ib 213 E. 5 S. 220 f.).
Fraglich ist jedoch, ob Art. 25 Abs. 2 RPG weitergehende Anforderungen stellt und verlangt, dass eine einzige kantonale Behörde über sämtliche Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet, d.h. eine Delegation an eine Mehrzahl dezentralisierter Kantonsbehörden verbietet. Diese Auffassung vertreten die Beschwerdeführer und das Amt für Raumentwicklung; sie wird vom Regierungsrat des Kantons Bern bestritten.
3.2 Der Wortlaut von Art. 25 Abs. 2 RPG ist nicht eindeutig: "Die kantonale Behörde" kann sich auf eine einzige kantonale Behörde wie auch auf die im jeweiligen Fall örtlich zuständige kantonale Behörde beziehen.
3.2.1 Der Regierungsrat macht in diesem Zusammenhang geltend, dass der Gesetzgeber, hätte er bewusst nur eine einzige kantonale Behörde für zuständig erklären wollen, die Möglichkeit gehabt hätte, eine klare Formulierung zu wählen, wie z.B. in Art. 76 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1954 über die Erfindungspatente (PatG; SR 232.14), wonach die Kantone eine Gerichtsstelle bezeichnen, "welche für das ganze Kantonsgebiet als einzige kantonale Instanz entscheidet". Dagegen ist allerdings einzuwenden, dass erstinstanzliche Gerichte - im Gegensatz zu kantonalen Verwaltungsbehörden - typischerweise nur für einen Teil des Kantonsgebiets zuständig sind, weshalb sich die Klarstellung "für das ganze Kantonsgebiet" eher aufdrängt als im Kontext des Raumplanungsgesetzes.
3.2.2 Auch in Art. 26 RPG hat der Gesetzgeber die Formulierung "eine kantonale Behörde" (Abs. 1) bzw. "die kantonale Behörde" (Abs. 3) verwendet. In diesem Zusammenhang (Genehmigung der Nutzungspläne und ihrer Anpassung) wird jedoch - soweit ersichtlich einhellig - die Auffassung vertreten, es müsse sich um eine kantonale Zentralbehörde handeln, wie z.B. das Baudepartement, die kantonale Raumplanungsfachstelle, den Regierungsrat oder den Grossen Rat (RUCH, RPG-Kommentar, Art. 26 Rz. 9; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 26 Rz. 6: "die Spitze des beaufsichtigenden Gemeinwesens"; für den Kanton Bern vgl. Art. 61 Abs. 1 BauG: zuständig ist die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion). Davon geht auch Art. 47 Abs. 1 RPV aus ("erstattet der kantonalen Genehmigungsbehörde ... Bericht"). Es liegt nahe, Art. 25 Abs. 2 RPG im gleichen Sinne zu interpretieren wie Art. 26 RPG (so ausdrücklich RUCH, a.a.O., Art. 25 RPG Rz. 25; zur grundsätzlichen Beziehung von Nutzungsplan und Ausnahmebewilligung vgl. PETER HEER, a.a.O., S. 61 ff.).
3.3 Im Folgenden ist daher zu prüfen, welche Regelungsabsicht der Gesetzgeber mit der streitigen Bestimmung verfolgte (zur Methodik vgl. BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.). Hierüber kann die Entstehungsgeschichte von Art. 25 Abs. 2 RPG und seinen Vorgängerbestimmungen (Art. 25 Abs. 2 aRPG; Art. 29 Abs. 5 Raumplanungsgesetz vom 4. Oktober 1974 [BBl 1974 II 816]) Aufschluss geben.
3.3.1 Art. 29 Abs. 5 des in der Volksabstimmung verworfenen Raumplanungsgesetzes 1974 sah erstmals vor, dass Ausnahmebewilligungen "der Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde" bedürfen. Dieser Eingriff in die kantonale Verfahrenshoheit war im Parlament sehr umstritten.
Die Befürworter der Vorlage hielten die kantonale Zustimmung für erforderlich, um eine für den ganzen Kanton einheitliche Rechtspraxis zu gewährleisten (BR Furgler, AB 1973 S 117; SR Bodenmann, AB 1974 S 454; NR Muheim, AB 1974 N 1336 zu Art. 35 des Gesetzesentwurfs). Sie befürchteten, dass die Gemeindebehörden Pressionen ausgesetzt sein würden und nicht in aller Freiheit und Unabhängigkeit entscheiden könnten (NR König, AB 1974 N 102; NR Kloter, AB 1974 N 103, S. 1137; NR Müller, AB 1974 N 1136). Die kantonale Behörde habe dagegen den Überblick über die Praxis und werde sich an diese Praxis halten wollen und halten müssen, um sich nicht dem Vorwurf einer willkürlichen Entscheidung auszusetzen; ihre Entscheide würden auch in viel grösserem Umfang publik gemacht und unterlägen in viel grösserem Umfang der politischen Kontrolle durch die kantonalen Regierungen bzw. die kantonalen Parlamente (NR König, AB 1974 N 102).
Die Gegner der Vorlage verwiesen dagegen auf die guten Erfahrungen mit kommunalen Baubewilligungsbehörden in ihrem Kanton und hielten eine zentralistische Lösung für unpraktikabel (vgl. Voten SR Vincenz, AB 1973 S 120; SR Krauchthaler, AB 1973 S 120; NR Schlumpf, AB 1974 N 103 f.). Eine kantonale Behörde, die unzählige Augenscheine im ganzen Kantonsgebiet vornehmen müsse, wäre überfordert (NR Brosi, AB 1974 N 1136; SR Vincenz, AB 1974 S 455: "Beamtentourismus auf Rechnung des Steuerzahlers"). Es sei Sache der Kantone zu entscheiden, wie sie die Einhaltung der bundesrechtlichen Vorgaben durch die Gemeinden sicherstellen wollten (NR Bonnard, AB 1974 N 105). Für die Gewährleistung einer einheitlichen Praxis genüge der Erlass von Richtlinien (SR Vincenz, AB 1974 S 455).
In einzelnen Voten wurde auf die Möglichkeit der Delegation an dezentrale Kantonsbehörden, z.B. auf Bezirksämter, hingewiesen, um auch in grossen Kantonen eine praktikable Lösung zu erreichen (NR Weber, AB 1974 N 106; BR Furgler, AB 1974 N 109; SR Urech, AB 1974 S 456). Diesem Vorschlag wurde widersprochen, weil es in den meisten Kantonen keine dezentralisierte Organisation gebe (Voten SR Schlumpf, AB 1974 S 456; NR Brosi, AB 1974 N 1135/1136). Andere Parlamentarier vertraten die grundsätzliche Auffassung, die neue Bestimmung verpflichte die Kantone, eine einzige kantonale Behörde für die Erteilung von Bewilligungen neuer Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen für zuständig zu erklären (so der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, SR Bodenmann, AB 1974 S 200; vgl. auch NR König, AB 1974 N 105: Kantonsregierung als Genehmigungs- bzw. Zustimmungsbehörde).
Den Beratungen zum RPG 1974 lässt sich somit keine eindeutige Stellungnahme zur Zulässigkeit der Delegation an dezentrale Behörden entnehmen.
3.3.2 1978 legte der Bundesrat einen neuen Gesetzesentwurf vor (Botschaft des Bundesrates vom 27. Februar 1978 zum Bundesgesetz über die Raumplanung, BBl 1978 I 1006 ff.). Art. 25 Abs. 2 des Entwurfs sah vor, dass Ausnahmen nach Art. 24 "durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt" werden. In der Botschaft (S. 1029) wird hierzu ausgeführt:
"Bei der Ordnung der Zuständigkeiten haben die Kantone dafür zu sorgen, dass Ausnahmen nach Art. 24 durch eine Behörde des Kantons oder wenigstens mit deren Zustimmung bewilligt werden".
Der Wortlaut der Bestimmung ("eine kantonale Behörde") wie auch die Erläuterung in der Botschaft ("eine Behörde des Kantons") sprechen eher für die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde.
Dieses Verständnis wird durch die Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements und des Bundesamts für Raumplanung bestätigt, die von Mitarbeitern des Bundesamts und Fachleuten verfasst wurden, die an der Erarbeitung und Beratung des RPG beteiligt gewesen waren. Dort heisst es (a.a.O., Rz. 5 zu Art. 25 RPG, S. 311 f.):
"Baubewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebietes rühren an heikle Fragen: Wann sind Bauwerke standortgebunden? Was sind überwiegende Interessen? Welche Anliegen der Raumplanung sind uns wichtig? Mit schlichter Gesetzesauslegung von Fall zu Fall ist ihnen nicht beizukommen. Alle diese Fragen wollen für das gesamte Kantonsgebiet mit gewisser Einheitlichkeit beantwortet werden: Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen sind oft ein Politikum; rechtsgleiche Behandlung der Gesuche ist deshalb oberstes Gebot. Solcher Anspruch litte aber unheilvollen Schaden, wenn Bewilligungen nach Art. 24 ausschliesslich in der Hand von Gemeinde oder Bezirk lägen. Also muss eine Behörde, die für den ganzen Kanton zuständig ist, mitwirken können. Für solche Regelung spricht weiter, dass Bewilligungen für Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen mit mehr Eigenständigkeit und Überblick erteilt werden, weil dann sämtliche Gesuche dafür an einer einzigen Stelle zusammenlaufen. Der Nachteil - zentrale Behörden arbeiten häufig nach festen, einfachen Kriterien - wiegt bei den angeführten Vorteilen nicht schwer." [Hervorhebungen im Original]
Hier wird somit eindeutig gegen die Delegation der Entscheidbefugnis an Behörden Stellung genommen, die - wie die Regierungsstatthalter - nur für ein Teilgebiet des Kantons zuständig sind.
Art. 25 Abs. 2 aRPG wurde im Parlament ohne Diskussion angenommen (vgl. AB 1978 S 471 und AB 1979 N 338), d.h. auch mit Zustimmung der ehemaligen Gegner einer einzigen kantonalen Bewilligungsbehörde, die ihre Opposition offensichtlich aufgegeben hatten.
3.3.3 Durch die neuste Revision des Raumplanungsgesetzes wurde zwar der Wortlaut der Bestimmung modifiziert, ohne aber deren Inhalt verändern zu wollen. In der Botschaft des Bundesrates vom 22. Mai 1996 zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung (BBl 1996 III 513 ff., insbes. S. 546 Ziff. 209) heisst es:
"Angesichts des Umstandes, dass die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone künftig in einem erweiterten Sinn verstanden werden soll [...], kann sich die Beantwortung der Frage, ob ein konkretes Vorhaben zonenkonform sei, mitunter schwierig gestalten. Gerade kleinere Gemeinden dürften von der Komplexität der in diesem Zusammenhang zu treffenden Abklärungen in der Regel überfordert sein. Die Frage, ob ein konkretes Vorhaben ausserhalb der Bauzone zonenkonform sei, muss daher - nicht zuletzt im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung - von einer kantonalen Behörde beantwortet werden. Dies ist jedoch nicht neu. Bereits heute hat sich die zuständige kantonale Behörde mit sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen zu befassen."
Die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde rechtfertigt sich danach zum einen aufgrund der Komplexität der Materie, zum anderen im Interesse einer "gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung". Dabei unterstellt die Botschaft, dass die zuständige Behörde - wie bisher - "mit sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen" befasst ist. Der Bundesrat geht somit von der Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde aus, die für den ganzen Kanton zuständig ist. Die eidgenössischen Räte stimmten dem Entwurf des Bundesrats zu Art. 25 Abs. 2 RPG ohne Diskussion zu (AB 1997 N 1870; AB 1997 S 221).
3.4 Der Regierungsrat macht geltend, weder in der Botschaft noch in den Beratungen des Parlaments sei die angeblich bundesrechtswidrige bernische Zuständigkeitsordnung erwähnt worden. Dies trifft zu, lässt aber keine Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers zu.
Die Botschaften des Bundesrats richten sich an die eidgenössischen Räte. In diesem Zusammenhang sind Hinweise auf bundesrechtswidrige Praktiken einzelner Kantone zumindest ungewöhnlich. Zwar wird die Auffassung des Berner Regierungsrats nicht ausdrücklich desavouiert; der Bundesrat distanziert sich aber auch nicht von der gegenteiligen Auffassung des Bundesamts für Raumplanung (heute: Bundesamt für Raumentwicklung [ARE]), das schon unter der Herrschaft des alten Rechts (Art. 25 aRPG) die Auffassung vertreten hatte, die Berner Zuständigkeitsordnung, welche die Kompetenz auf 26 Regierungsstatthalter verteile, sei bundesrechtswidrig, weil sie eine einheitliche und rechtsgleiche Anwendung von Art. 24 RPG im Kanton gefährde (vgl. Schreiben des Bundesamts für Raumplanung vom 29. Januar 1991 und vom 12. Juli 1988). Es liesse sich daher ebenso gut argumentieren, der Bundesrat hätte, in Kenntnis der vom zuständigen Bundesamt vertretenen Auslegung von Art. 25 Abs. 2 aRPG, dessen Auffassung korrigieren und darauf hinweisen müssen, dass eine Delegation an dezentralisierte kantonale Behörden zulässig sei. Die Botschaft des Bundesrates weist jedoch, wie oben (E. 3.3.3) dargelegt worden ist, in die entgegengesetzte Richtung.
3.5 Betrachtet man die zitierten Stellen, von der parlamentarischen Debatte zum Raumplanungsgesetz 1974 über die Erläuterungen zu Art. 25 Abs. 2 aRPG bis zur Botschaft des Bundesrates zum heutigen Art. 25 Abs. 2 RPG, weisen sie eine gemeinsame Leitidee auf: Hauptzweck der Bestimmung ist eine einheitliche und rechtsgleiche Behandlung von Ausnahmegesuchen innerhalb des Kantonsgebiets (so auch BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; BGE 115 Ib 400 E. 4a und b S. 405; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 165; RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 RPG Rz. 25; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; PETER LUDWIG, Die Wirkungen der Zuweisung zur Landwirtschaftszone, in: Blätter für Agrarrecht 14 (1980) S. 87-102, insbes. S. 94; ARNOLD MARTI, Die Koordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen nach dem Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht, in: Informationsblatt - RPG-NO 1989 H. 1/2 S. 34-87, insbes. S. 39). Überdies sollen Ausnahmebewilligungen von einer fachlich kompetenten Behörde, unabhängig von Pressionen und persönlichen Abhängigkeiten erteilt werden. Aus diesen Gründen sollen sämtliche Gesuche bei einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick zusammenlaufen (HALLER/KARLEN, a.a.O., Rz. 786 S. 216).
3.6 Diese Auslegung wird durch die kantonale Gesetzgebung bestätigt: Mit Ausnahme des Kantons Bern haben alle Kantone die Zuständigkeit gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG an eine kantonale Zentralbehörde übertragen, die für das gesamte Kantonsgebiet zuständig ist (vgl. §§ 63 lit. e und 64 des Aargauer Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 [zuständiges Departement bzw. Koordinationsstelle]; Art. 82 Abs. 2 lit. a des Gesetzes vom 28. April 1985 über die Einführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Appenzell-Ausserrhoden [Baudirektion]; Art. 63 des Baugesetzes vom 28. April 1985 des Kantons Appenzell-Innerrhoden [Baudepartement]; § 117 Abs. 1 des Baselbieter Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 [Bau- und Umweltschutzdirektion]; § 33 der Bau- und Planungsverordnung des Kantons Basel-Stadt vom 19. Dezember 2000 [Bauinspektorat ist generell für Entscheide über Bauvorhaben zuständig]; Art. 59 Abs. 1 des freiburgischen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 [zuständige Direktion]; Art. 2 ff. der Genfer Loi sur les constructions et les installations diverses vom 14. April 1988 [das Baudepartement ist generell Baubewilligungsbehörde]; Art. 35 f. des Glarner Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 [Zustimmung der Baudirektion]; Art. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 26. November 1986 [Departement]; Art. 29 Abs. 5 Loi sur les constructions et l'aménagement du territoire des Kantons Jura vom 25. Juni 1987 [département]; § 58 der Luzerner Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 [Raumplanungsamt]; Art. 62 der Neuenburger Loi cantonale sur l'aménagement du territoire vom 2. Oktober 1991 [département]; Art. 209 des Nidwaldner Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 24. April 1988 [zuständige Direktion]; Art. 23 Abs. 4 des Obwaldner Baugesetzes vom 12. Juni 1994 [Departement]; Art. 87bis des St. Galler Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 i.V.m. Art. 2 des Regierungsbeschlusses über den Vollzug von Art. 77 Abs. 2 und Art. 87bis des Baugesetzes vom 25. Juni 1996 [Planungsamt]; Art. 57 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 [Baudepartement]; § 76 Abs. 2 des schwyzerischen Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 [das vom Regierungsrat bezeichnete Amt]; § 38bis Abs. 1 des solothurnischen Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 [Bau- und Justizdepartement]; Art. 3 Abs. 1 Legge edilizia cantonale vom 13. März 1991 und Art. 2 i.V.m. Anh. 1 Ziff. 1 Regolamento di applicazione della Legge edilizia des Kantons Tessin vom 9. Dezember 1992 [verbindliche Stellungnahme des Dipartimento del Territorio]; § 20 der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Thurgau zum Planungs- und Baugesetz vom 26. März 1996 [Amt für Raumplanung]; Art. 30c Abs. 4 des Baugesetzes des Kantons Uri vom 10. Mai 1970 [Zustimmung der Direktion]; Art. 121 lit. a i.V.m. Art. 120 lit. a Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions vom 4. Dezember 1985 des Kantons Waadt [département des travaux publics]; Art. 2 Abs. 2 Loi sur les constructions vom 8. Februar 1996 des Kantons Wallis [commission cantonale des constructions]; § 10 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 2 lit. b des Zuger Planungs- und Baugesetz vom 26. November 1988 [Baudirektion]; Ziff. 1.2. des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung des Kantons Zürich vom 3. Dezember 1997 [Baudirektion]).
3.7 Es finden sich nur wenige Literaturstellen zur Zulässigkeit einer Dezentralisierung. Im RPG-Kommentar der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung wird die Auffassung vertreten, die den Kantonen zugewiesene Kompetenz dürfe nicht an dezentralisierte Behörden wie Bezirksräte, Regierungsstatthalter, Préfets usw. delegiert werden, weil dadurch der Gesetzeszweck vereitelt werde (RUCH, RPG-Kommentar, N. 26 zu Art. 25). THOMAS MÜLLER (a.a.O., S. 165) verlangt die Zustimmung "der kantonalen Fachbehörde", geht also von der Zuständigkeit einer für das gesamte Kantonsgebiet zuständigen Behörde aus. Auch HALLER/KARLEN verlangen, dass sämtliche Gesuche bei einer übergeordneten Behörde zusammenlaufen sollen (a.a.O., Rz. 786 S. 216). Dieser Rechtsauffassung stimmt WALTER KÄLIN in seinem vom Berner Regierungsrat in Auftrag gegebenen Gutachten vom 25. September 1991 zu, weshalb er die Berner Zuständigkeitsordnung für bundesrechtswidrig hält. Dagegen kommt ULRICH ZIMMERLI in seinem Bericht vom 7. Oktober 2001 zuhanden des Regierungspräsidenten zum Ergebnis, die Delegation an mehrere dezentralisierte Kantonsbehörden sei mit Bundesrecht vereinbar.
3.8 Der Regierungsrat beruft sich für seine Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG auf den Grundsatz der kantonalen Organisationsautonomie: Art. 75 BV (Art. 22quater aBV) räume dem Bund auf dem Gebiet der Raumplanung nur eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz ein. Er habe sich deshalb bei Eingriffen in die Organisationsautonomie der Kantone Zurückhaltung aufzuerlegen (so auch ULRICH ZIMMERLI, Stellungnahme zuhanden des Regierungsrats vom 7. Oktober 2001, S. 2). Dies ergebe sich auch aus Art. 46 Abs. 2 BV.
3.8.1 Gemäss Art. 191 BV sind die Bundesgesetze für das Bundesgericht massgebend. Das Bundesgericht muss mithin die in den Bundesgesetzen enthaltenen Bestimmungen anwenden, selbst wenn sie der Verfassung widersprechen sollten. Es muss sie aber verfassungskonform auslegen, soweit ein Auslegungsspielraum besteht (BGE 126 IV 236 E. 4b S. 248; BGE 116 Ia 368 f.; BGE 115 II 129 E. 6 S. 132; WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Aufl., S. 15 ff.). Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob mit Rücksicht auf die Organisationsautonomie der Kantone und im Hinblick auf die beschränkte Regelungskompetenz des Bundes eine andere Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG geboten ist.
3.8.2 Die kantonale Organisationshoheit ist ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus. Sie wird in der neuen Bundesverfassung zwar nicht explizit festgehalten, wird aber aus Art. 47 BV ("Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone") abgeleitet. Auch wo die Kantone Bundesrecht umzusetzen haben, belässt der Bund ihnen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung (Art. 46 Abs. 2 BV). In dieser Rücksichtnahme spiegelt sich der Respekt vor der Aufgaben- und Organisationsautonomie der Kantone (KURT NUSPLIGER, Grundzüge der Behördenstruktur im Verfassungsrecht der Kantone, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 1084 f.; vgl. auch PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3 BV; URS STEIMEN, Die Umsetzung von Bundesrecht durch die Kantone gemäss Art. 46 Abs. 1 und 2 BV, in: Thomas Gächter/Martin Bertschi [Hrsg.], Neue Akzente in der "nachgeführten" Bundesverfassung, Zürich 2000, S. 170 ff., ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, S. 63 f. Rz. 185 ff.; ULRICH ZIMMERLI, Bund - Kantone - Gemeinden, in: Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die Juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 51 f.). Eingriffe in die kantonale Organisationsautonomie sind nur zulässig, wenn sie für die Sicherstellung einer richtigen und rechtzeitigen Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone notwendig und verhältnismässig sind. Dies setzt eine Abwägung zwischen der Verpflichtung des Bundes, für eine adäquate Aufgabenerfüllung zu sorgen, einerseits und der Organisations- und Verfahrenshoheit der Kantone andererseits voraus (PETER SALADIN, Bund und Kantone, Autonomie und Zusammenwirken im schweizerischen Bundesstaat, in: ZSR 103/1984 II S. 433 ff., insbes. S. 504 f.; derselbe, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Habilitationsschrift St. Gallen 1972, Bern 1974, S. 158 f.; STEIMEN, a.a.O., S. 170 f.).
3.8.3 Eingriffe des Bundesgesetzgebers in die kantonale Organisationsautonomie sind auch bei einer Grundsatz- oder Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nicht von vornherein ausgeschlossen: Es ist anerkannt, dass der Bundesgesetzgeber, wo besonders wichtige Probleme zu entscheiden sind oder klare Abgrenzungen auf eidgenössischer Ebene vorgenommen werden müssen, auch detaillierte Regeln erlassen darf (RICCARDO JAGMETTI, BV-Kommentar, N. 106 und 116 zu Art. 22quater aBV; PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 198 zu Art. 3; AUGUST MÄCHLER, Rahmengesetzgebung als Instrument der Aufgabenteilung, Diss. Zürich 1987, S. 67 ff., insbes. S. 127 f.). Dazu können auch Verfahrensbestimmungen gehören, wenn dies zur Durchsetzung des Bundesrechts geboten ist (MÄCHLER, a.a.O., S. 132 f.).
3.8.4 Die Einschränkung der Siedlungstätigkeit ausserhalb der Bauzonen ist ein zentrales Anliegen des RPG. Dementsprechend sind die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen und die Erteilung von Ausnahmebewilligungen bundesrechtlich geregelt (Art. 16a RPG i.V.m. Art. 34 ff. RPV und Art. 24 ff. RPG i.V.m. Art. 39 ff. RPV); die Anwendung dieser Bestimmungen kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom Bundesgericht frei geprüft werden (Art. 34 Abs. 1 RPG). Aufgrund der herausragenden Bedeutung dieser Entscheide für die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet sind auch organisatorische Vorgaben des Bundes zulässig (BGE 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129). Zur Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs in den für die geordnete Besiedlung des Landes entscheidenden Fragen der Zonenkonformität und der Erteilung von Ausnahmebewilligungen erachtete der Bundesgesetzgeber die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde für erforderlich (vgl. oben, E. 3.5). Es handelt sich hierbei um ein wichtiges Vollzugsanliegen in einer Grundsatzfrage der Raumplanung, das eine Einschränkung der kantonalen Organisationsautonomie rechtfertigt. Den Kantonen verbleibt ein - wenn auch beschränkter - Gestaltungsspielraum bei der Bezeichnung der zuständigen kantonalen Behörde und deren Ausgestaltung (vgl. unten E. 4.2), der es ihnen erlaubt, den kantonalen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Insofern besteht keine Veranlassung, das bisherige Ergebnis der Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG unter dem Blickwinkel von Art. 46 Abs. 2 und Art. 47 BV in Frage zu stellen.
4. Nach dem Gesagten ist zu prüfen, ob Art. 84 Abs. 1 BauG, der die Zuständigkeit zur Prüfung der Zonenkonformität und zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone auf die Regierungsstatthalter überträgt, mit Art. 25 Abs. 2 RPG vereinbar ist.
4.1 Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass der Regierungsstatthalter eine "kantonale" Behörde sei: Er werde nicht vom Kanton, sondern von den Stimmberechtigten des Amtsbezirks gewählt (Art. 93 Abs. 2 KV/BE) und sei daher eine Bezirksbehörde.
Dies schliesst allerdings eine Qualifikation als kantonale Behörde nicht aus: Gemäss Art. 93 Abs. 1 KV/BE sind die Amtsbezirke die Verwaltungseinheiten des Kantons. Es handelt sich nicht um eigenständige Gebietskörperschaften wie Kanton und Gemeinden, sondern um dezentralisierte Verwaltungseinheiten zur Erfüllung kantonaler Aufgaben. Die Bezirksverwaltung ist damit Teil der kantonalen Verwaltung (URS BOLZ, in: Walter Kälin/Urs Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1994, S. 494, Anm. 1a zu Art. 93). Die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vertreten in ihrem Amtsbezirk die Regierung (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE; Art. 9 Abs. 1 lit. a des Gesetzes vom 16. März 1995 über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter [RstG]). Insofern verstösst die Bezeichnung der Regierungsstatthalter als zuständige Behörde in Art. 84 Abs. 1 BauG nicht gegen das Gebot einer kantonalen Zuständigkeit.
4.2 Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt jedoch weiter, dass im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung sämtliche Gesuche von einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick behandelt werden. Die kantonale Behörde entscheidet über die Bewilligungsfähigkeit eines Gesuches, indem sie den Entscheid direkt selber trifft oder indem sie einen Bewilligungsentscheid der örtlichen Baubehörde genehmigt bzw. diese zur Bewilligungserteilung ermächtigt.
Wie das ARE überzeugend darlegt, schliesst dies - in Bezug auf den kantonalen Entscheidungsträger - eine gewisse Dezentralisierung, z.B. durch die Bildung von Aussenstellen innerhalb einer Behörde, nicht aus, solange die Aussenstellen hierarchisch und weisungsmässig der Zentrale unterstellt bleiben, also nicht über autonome Entscheidungsbefugnisse verfügen, und mittels geeigneter organisatorischer Vorkehren dafür gesorgt wird, dass die einheitliche und rechtsgleiche kantonale Rechtsanwendung trotz der räumlichen Ausgliederung gewahrt bleibt. Diese Voraussetzungen wären beispielsweise bei einer Zuständigkeit des Berner Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) erfüllt, das neben der Amtszentrale und der Abteilung Kantonsplanung in Bern über vier Aussenstellen für die Kreise Bern, Biel, Thun und Burgdorf verfügt. Die Mitarbeiter der Aussenstellen sind in die Verwaltungshierarchie eingebunden und einer gemeinsamen, zentralen Behördenleitung unterstellt, die für die Einheitlichkeit und Rechtsgleichheit der Entscheide ihrer Mitarbeiter verantwortlich ist.
4.3 Die Regierungsstatthalter sind für das Gebiet eines Amtsbezirks zuständig. Derzeit gibt es im Kanton Bern 26 Amtsbezirke. Art. 84 Abs. 1 BauG bewirkt somit, dass es insgesamt 26 "kantonale" Bewilligungsbehörden gibt. Eine derartige Aufsplitterung der Zuständigkeit ist mit dem durch Art. 25 Abs. 2 RPG verfolgten Zweck einer einheitlichen und rechtsgleichen Praxis im gesamten Kantonsgebiet von vornherein schlecht vereinbar. Es ist zwar einzuräumen, dass Rechtseinheit auf verschiedene Weise sichergestellt werden kann. Der Bundesgesetzgeber hat indessen nicht nur das Ziel, sondern auch den Weg, wie das Ziel erreicht werden soll, festgelegt. Demgemäss muss die Entscheidungsbefugnis grundsätzlich bei einer einzigen kantonalen Instanz gebündelt sein.
4.4 Der Regierungsrat macht geltend, eine einheitliche Praxis werde durch die für die Regierungsstatthalter verbindlichen Richtlinien der zuständigen Direktion gewährleistet. Zudem sei ein enger Austausch und eine intensive Zusammenarbeit zwischen dem Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) und den Regierungsstatthaltern sichergestellt: Es fänden regelmässig gemeinsame Tagungen statt, in denen die Praxis besprochen und festgelegt werde; zudem würden die Regierungsstatthalter von den Juristen und den Bauinspektoren des AGR beraten (Art. 84 Abs. 3 BauG). Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sorge für eine zweckmässige Aus- und Weiterbildung der Regierungsstatthalter (Art. 8 RStG). Bei der Bewilligungs- und Vollzugstätigkeit seien die Regierungsstatthalter nur gegenüber den Nachbarbezirken autonom, nicht aber gegenüber dem Regierungsrat: Sie unterlägen der Aufsicht des Regierungsrats (Art. 7 Abs. 1 RStG; Art. 1 Abs. 2 Verordnung über die Obliegenheiten der Regierungsstatthalter), die naturgemäss mit einem Weisungsrecht verbunden sei.
Die Beschwerdeführer und das ARE bestreiten dies: Die Regierungsstatthalter entschieden autonom, ohne Weisungen seitens einer zentralen Behörde. Die Richtlinien der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion könnten die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung nicht im erforderlichen Masse sichern, da es ihnen an der notwendigen Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit im Einzelfall fehle.
4.5 Gemäss Art. 7 Abs. 1 RStG stehen die Regierungsstatthalter unter der Aufsicht des Regierungsrates; diese wird durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion ausgeübt (Art. 7 Abs. 2 RStG).
Das Aufsichtsrecht umfasst das Recht, allgemeine Weisungen, z.B. in Form von Verwaltungsanordnungen, zu erteilen (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, S. 197; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel 1991, Rz. 13 S. 5; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 74; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 987). Dies bestätigt Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter, wonach die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion eine Dienstinstruktion erlässt, in welcher die hauptsächlichsten Obliegenheiten der Regierungsstatthalter aufgeführt werden. Die von den zuständigen Direktionen erlassenen Richtlinien sind damit für die Regierungsstatthalter verbindlich. Dies ergibt sich auch aus Art. 84 Abs. 3 BauG.
Dagegen ist in der Literatur und Rechtsprechung streitig, ob mit dem Aufsichtsrecht generell auch ein Weisungsrecht im Einzelfall verbunden ist (dafür: HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 987 S. 235 i.V.m. Rz 998 f. S. 237; a.A. KNAPP, a.a.O., Rz. 18 S. 6; GRISEL, a.a.O., S. 197). Die Frage braucht jedoch nicht generell entschieden zu werden. Massgeblich ist die jeweilige spezialgesetzliche Ausgestaltung des Aufsichtsrechts und der mit der Dezentralisierung verfolgte Zweck: Sollen lokale Verwaltungsbehörden ohne Autonomie geschaffen werden, die vollständig in die Hierarchie der Zentralverwaltung eingebunden sind, oder soll der Behörde eine gewisse selbständige, weisungsungebundene Beurteilungs- oder Entscheidungsbefugnis zukommen?
Während die Befugnis zur Erteilung genereller Weisungen in Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter ausdrücklich festgehalten ist, fehlt eine entsprechende Regelung für die Einzelweisungsbefugnis. Immerhin spricht die Stellung der Amtsbezirke als Verwaltungseinheiten des Kantons ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 93 Abs. 1 KV/BE) und diejenige des Regierungsstatthalters als Vertreter des Regierungsrats (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE) für die Auffassung des Regierungsrats, wonach Weisungen der zuständigen Direktion gegenüber dem Regierungsstatthalter auch im Einzelfall möglich sind (so auch GYGI, a.a.O., S. 67, der die Berner Bezirksverwaltung als "vertikale Dekonzentration" qualifiziert, d.h. als Dezentralisierung ohne Autonomie).
Allerdings erfolgte die Delegation der Zuständigkeit gemäss Art. 84 Abs. 1 BauG an die Regierungsstatthalter in der Absicht, Entscheide über das Bauen ausserhalb der Bauzone einer bürgernahen, mit den lokalen Verhältnissen vertrauten Instanz zu übertragen (Tagblatt des Grossen Rates vom 30. Januar 2001, Voten GR Michel S. 31; GR Brönnimann S. 32; GR Sägesser S. 32). Diesem Anliegen entspricht es, den Regierungsstatthaltern faktisch - innerhalb der Grenzen des Gesetzes und der kantonalen Richtlinien - eine gewisse Autonomie einzuräumen und ihnen nicht im Einzelfall Weisungen zu erteilen. Ein systematischer Gebrauch des Weisungsrechts wäre auch angesichts der besonderen Stellung des Regierungsstatthalters als vom Volk gewählter Magistrat und als Repräsentant des Amtsbezirks (URS BOLZ, a.a.O., S. 496 f. Anm. 5a und 8 zu Art. 93 KV/BE) unangemessen. Insofern ist die Stellung des Regierungsstatthalters nicht mit demjenigen eines Sachbearbeiters innerhalb einer hierarchisch strukturierten Behörde vergleichbar, in der Einzelfallweisungen an der Tagesordnung sind und die Entscheide nach aussen vom Behördenleiter zu verantworten sind.
Dementsprechend sieht Art. 84 Abs. 2 BauG im Regelfall eine nachträgliche Kontrolle der Ausnahmeentscheide des Regierungsstatthalters durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vor. Diese Kontrolle ist jedoch, wie das ARE zutreffend darlegt, von beschränkter Wirksamkeit: Ohne die zugehörigen Akten und Pläne ist es in der Regel nicht möglich festzustellen, ob eine Ausnahme zu Recht oder zu Unrecht erteilt worden ist. Ein systematisches Hinterfragen der erteilten Ausnahmebewilligungen ist zudem schon aus personellen Kapazitätsgründen nicht möglich. Im Regelfall wird sich die nachträgliche Kontrolle daher auf wenige publikumswirksame oder dem Amt für Raumordnung bekannte Fälle sowie evidente - auch ohne Akten und Pläne ersichtliche - Verstösse gegen das Gesetz oder die Richtlinien beschränken.
4.6 Im September 2001 haben die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion gemeinsam den Entwurf von Richtlinien für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorgelegt. Dieser Entwurf wird zur Zeit probeweise in den Amtsbezirken angewendet. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen und Erfahrungen sollen die Richtlinien überarbeitet und definitiv verabschiedet werden. Der Richtlinien-Entwurf ist sehr umfangreich und detailliert, gleichzeitig aber auch übersichtlich und benutzerfreundlich gestaltet. Trotzdem bleiben zwangsläufig wichtige Wertungs- und Beurteilungsspielräume für den Rechtsanwender im Einzelfall, beispielsweise bei der Frage, ob eine Baute für die Bewirtschaftung eines landwirtschaftlichen Betriebs objektiv notwendig ist, ob ein nicht-landwirtschaftliches Bauvorhaben zwingend auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder ob einem Bauvorhaben überwiegende Interessen entgegenstehen. Gerade aufgrund der heiklen Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung im Einzelfall stellen, hielt der Gesetzgeber die Mitwirkung einer für den ganzen Kanton zuständigen Behörde für notwendig, um eine rechtsgleiche Behandlung der Gesuche zu gewährleisten (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Rz. 5 zu Art. 25 Abs. 2, S. 311).
4.7 Diese Anforderung erfüllt die Berner Zuständigkeitsregelung nicht: Art. 84 Abs. 1 BauG überträgt die Kompetenz auf 26 selbständige Behörden - die Regierungsstatthalter -, die keiner gemeinsamen zentralen Behördenleitung unterstehen. Zwar unterliegen sie der Aufsicht des Regierungsrats, die im Wesentlichen durch Richtlinien der zuständigen Direktionen, verbunden mit einer nachträglichen Kontrollmöglichkeit des AGR, ausgeübt wird. Eine blosse kantonale Aufsicht genügt jedoch den Anforderungen von Art. 25 Abs. 2 RPG nicht (so schon BGE 115 Ib 400 E. 4b S. 405). Art. 84 Abs. 1 BauG ist auch keiner bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich.
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de
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Art. 49 al. 1 Cst.; autorité cantonale compétente au sens de l'art. 25 al. 2 LAT. L'art. 25 al. 2 LAT exige, dans l'intérêt d'une application du droit qui soit uniforme et conforme au principe d'égalité sur l'ensemble du territoire cantonal, que toutes les demandes portant sur des projets de construction situés hors de la zone à bâtir soient traitées par une autorité cantonale (consid. 3).
L'art. 84 al. 1 de la loi cantonale bernoise sur les constructions, qui confère cette compétence aux préfets (au nombre de 26 actuellement), ne satisfait pas à cette exigence (consid. 4).
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fr
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-254%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 254
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128 I 254
Sachverhalt ab Seite 255
Am 4. April 2001 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern eine Änderung des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG). Die Revision diente in erster Linie der Anpassung des kantonalen Rechts an das revidierte Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (in der Fassung vom 20. März 1998; RPG; SR 700) und die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), die beide am 1. September 2000 in Kraft getreten waren.
Art. 84 des geänderten Baugesetzes lautet:
1. Der Regierungsstatthalter entscheidet über die Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone und über Ausnahmegesuche nach den Artikeln 24 bis 24d RPG. Er holt Amts- und Fachberichte von den betroffenen kantonalen Amtsstellen ein.
2. Er teilt die Ausnahmeentscheide der zuständigen Stelle der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion mit.
3. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion erlassen Richtlinien über die Zonenkonformität von Vorhaben in der Landwirtschaftszone und über Ausnahmen nach den Artikeln 24 bis 24d RPG. Die zuständigen Stellen der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sowie der Volkswirtschaftsdirektion beraten den Regierungsstatthalter in diesen Fragen.
4. [Unverändert.]
Am 26. Juli 2001 erhoben Elisabeth Gilgen-Müller und Peter Aebi staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, Art. 84 Abs. 1 BauG sei aufzuheben wegen Verletzung von Art. 25 Abs. 2 RPG als bundesrechtlicher Zuständigkeitsvorschrift und Verstosses gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Mit Beschwerdeergänzung vom 14. Januar 2002 hielten die Beschwerdeführer an ihrem Antrag fest und erhoben ausdrücklich die Rüge der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt Art. 84 Abs. 1 BauG wegen Verletzung des Vorranges von Bundesrecht auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Art. 25 RPG (in der Fassung des Gesetzes vom 20. März 1998) lautet:
Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten
1. Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren.
1bis Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.
2. Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Dies entspricht materiell der bereits zuvor geltenden Regelung: Bis zum 1. September 2000 bestimmte Art. 25 Abs. 2 aRPG: "Ausnahmen nach Art. 24 werden durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt." Diese Regelung wurde durch Art. 25 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989 S. 1985) wie folgt ergänzt: "Die zuständige kantonale Behörde (Art. 25 Abs. 2 RPG) prüft bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie eine Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) benötigen." Dieselbe Regelung enthielt bereits Art. 16 der Raumplanungsverordnung vom 26. März 1986 (AS 1986 S. 626).
3.1 Art. 25 Abs. 1 RPG statuiert den Grundsatz der Organisationsautonomie der Kantone. Dieser Grundsatz wird in Abs. 2 insofern eingeschnränkt, als die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde vorgeschrieben wird: Während es den Kantonen üblicherweise freisteht, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren, verlangt Art. 25 Abs. 2 RPG (wie schon Art. 25 Abs. 2 aRPG) nach einhelliger Rechtsprechung und Lehre, dass Ausnahmebewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu erteilen sind (BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; BGE 111 Ib 213 E. 5a S. 220; BGE 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; ALEXANDER RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 Rz. 25 ff.; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; LEO SCHÜRMANN/PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., S. 176; CHRISTOPH BANDLI, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, Rz. 152 S. 112 f.; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 164 f.; PETER HEER, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Diss. Zürich 1995, S. 72). Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass Ausnahmebewilligungen, die ohne Mitwirkung einer kantonalen Behörde von der Gemeinde erteilt werden, rechtswidrig und u.U. sogar nichtig sind (BGE 111 Ib 213 E. 5 S. 220 f.).
Fraglich ist jedoch, ob Art. 25 Abs. 2 RPG weitergehende Anforderungen stellt und verlangt, dass eine einzige kantonale Behörde über sämtliche Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet, d.h. eine Delegation an eine Mehrzahl dezentralisierter Kantonsbehörden verbietet. Diese Auffassung vertreten die Beschwerdeführer und das Amt für Raumentwicklung; sie wird vom Regierungsrat des Kantons Bern bestritten.
3.2 Der Wortlaut von Art. 25 Abs. 2 RPG ist nicht eindeutig: "Die kantonale Behörde" kann sich auf eine einzige kantonale Behörde wie auch auf die im jeweiligen Fall örtlich zuständige kantonale Behörde beziehen.
3.2.1 Der Regierungsrat macht in diesem Zusammenhang geltend, dass der Gesetzgeber, hätte er bewusst nur eine einzige kantonale Behörde für zuständig erklären wollen, die Möglichkeit gehabt hätte, eine klare Formulierung zu wählen, wie z.B. in Art. 76 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1954 über die Erfindungspatente (PatG; SR 232.14), wonach die Kantone eine Gerichtsstelle bezeichnen, "welche für das ganze Kantonsgebiet als einzige kantonale Instanz entscheidet". Dagegen ist allerdings einzuwenden, dass erstinstanzliche Gerichte - im Gegensatz zu kantonalen Verwaltungsbehörden - typischerweise nur für einen Teil des Kantonsgebiets zuständig sind, weshalb sich die Klarstellung "für das ganze Kantonsgebiet" eher aufdrängt als im Kontext des Raumplanungsgesetzes.
3.2.2 Auch in Art. 26 RPG hat der Gesetzgeber die Formulierung "eine kantonale Behörde" (Abs. 1) bzw. "die kantonale Behörde" (Abs. 3) verwendet. In diesem Zusammenhang (Genehmigung der Nutzungspläne und ihrer Anpassung) wird jedoch - soweit ersichtlich einhellig - die Auffassung vertreten, es müsse sich um eine kantonale Zentralbehörde handeln, wie z.B. das Baudepartement, die kantonale Raumplanungsfachstelle, den Regierungsrat oder den Grossen Rat (RUCH, RPG-Kommentar, Art. 26 Rz. 9; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 26 Rz. 6: "die Spitze des beaufsichtigenden Gemeinwesens"; für den Kanton Bern vgl. Art. 61 Abs. 1 BauG: zuständig ist die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion). Davon geht auch Art. 47 Abs. 1 RPV aus ("erstattet der kantonalen Genehmigungsbehörde ... Bericht"). Es liegt nahe, Art. 25 Abs. 2 RPG im gleichen Sinne zu interpretieren wie Art. 26 RPG (so ausdrücklich RUCH, a.a.O., Art. 25 RPG Rz. 25; zur grundsätzlichen Beziehung von Nutzungsplan und Ausnahmebewilligung vgl. PETER HEER, a.a.O., S. 61 ff.).
3.3 Im Folgenden ist daher zu prüfen, welche Regelungsabsicht der Gesetzgeber mit der streitigen Bestimmung verfolgte (zur Methodik vgl. BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.). Hierüber kann die Entstehungsgeschichte von Art. 25 Abs. 2 RPG und seinen Vorgängerbestimmungen (Art. 25 Abs. 2 aRPG; Art. 29 Abs. 5 Raumplanungsgesetz vom 4. Oktober 1974 [BBl 1974 II 816]) Aufschluss geben.
3.3.1 Art. 29 Abs. 5 des in der Volksabstimmung verworfenen Raumplanungsgesetzes 1974 sah erstmals vor, dass Ausnahmebewilligungen "der Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde" bedürfen. Dieser Eingriff in die kantonale Verfahrenshoheit war im Parlament sehr umstritten.
Die Befürworter der Vorlage hielten die kantonale Zustimmung für erforderlich, um eine für den ganzen Kanton einheitliche Rechtspraxis zu gewährleisten (BR Furgler, AB 1973 S 117; SR Bodenmann, AB 1974 S 454; NR Muheim, AB 1974 N 1336 zu Art. 35 des Gesetzesentwurfs). Sie befürchteten, dass die Gemeindebehörden Pressionen ausgesetzt sein würden und nicht in aller Freiheit und Unabhängigkeit entscheiden könnten (NR König, AB 1974 N 102; NR Kloter, AB 1974 N 103, S. 1137; NR Müller, AB 1974 N 1136). Die kantonale Behörde habe dagegen den Überblick über die Praxis und werde sich an diese Praxis halten wollen und halten müssen, um sich nicht dem Vorwurf einer willkürlichen Entscheidung auszusetzen; ihre Entscheide würden auch in viel grösserem Umfang publik gemacht und unterlägen in viel grösserem Umfang der politischen Kontrolle durch die kantonalen Regierungen bzw. die kantonalen Parlamente (NR König, AB 1974 N 102).
Die Gegner der Vorlage verwiesen dagegen auf die guten Erfahrungen mit kommunalen Baubewilligungsbehörden in ihrem Kanton und hielten eine zentralistische Lösung für unpraktikabel (vgl. Voten SR Vincenz, AB 1973 S 120; SR Krauchthaler, AB 1973 S 120; NR Schlumpf, AB 1974 N 103 f.). Eine kantonale Behörde, die unzählige Augenscheine im ganzen Kantonsgebiet vornehmen müsse, wäre überfordert (NR Brosi, AB 1974 N 1136; SR Vincenz, AB 1974 S 455: "Beamtentourismus auf Rechnung des Steuerzahlers"). Es sei Sache der Kantone zu entscheiden, wie sie die Einhaltung der bundesrechtlichen Vorgaben durch die Gemeinden sicherstellen wollten (NR Bonnard, AB 1974 N 105). Für die Gewährleistung einer einheitlichen Praxis genüge der Erlass von Richtlinien (SR Vincenz, AB 1974 S 455).
In einzelnen Voten wurde auf die Möglichkeit der Delegation an dezentrale Kantonsbehörden, z.B. auf Bezirksämter, hingewiesen, um auch in grossen Kantonen eine praktikable Lösung zu erreichen (NR Weber, AB 1974 N 106; BR Furgler, AB 1974 N 109; SR Urech, AB 1974 S 456). Diesem Vorschlag wurde widersprochen, weil es in den meisten Kantonen keine dezentralisierte Organisation gebe (Voten SR Schlumpf, AB 1974 S 456; NR Brosi, AB 1974 N 1135/1136). Andere Parlamentarier vertraten die grundsätzliche Auffassung, die neue Bestimmung verpflichte die Kantone, eine einzige kantonale Behörde für die Erteilung von Bewilligungen neuer Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen für zuständig zu erklären (so der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, SR Bodenmann, AB 1974 S 200; vgl. auch NR König, AB 1974 N 105: Kantonsregierung als Genehmigungs- bzw. Zustimmungsbehörde).
Den Beratungen zum RPG 1974 lässt sich somit keine eindeutige Stellungnahme zur Zulässigkeit der Delegation an dezentrale Behörden entnehmen.
3.3.2 1978 legte der Bundesrat einen neuen Gesetzesentwurf vor (Botschaft des Bundesrates vom 27. Februar 1978 zum Bundesgesetz über die Raumplanung, BBl 1978 I 1006 ff.). Art. 25 Abs. 2 des Entwurfs sah vor, dass Ausnahmen nach Art. 24 "durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt" werden. In der Botschaft (S. 1029) wird hierzu ausgeführt:
"Bei der Ordnung der Zuständigkeiten haben die Kantone dafür zu sorgen, dass Ausnahmen nach Art. 24 durch eine Behörde des Kantons oder wenigstens mit deren Zustimmung bewilligt werden".
Der Wortlaut der Bestimmung ("eine kantonale Behörde") wie auch die Erläuterung in der Botschaft ("eine Behörde des Kantons") sprechen eher für die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde.
Dieses Verständnis wird durch die Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements und des Bundesamts für Raumplanung bestätigt, die von Mitarbeitern des Bundesamts und Fachleuten verfasst wurden, die an der Erarbeitung und Beratung des RPG beteiligt gewesen waren. Dort heisst es (a.a.O., Rz. 5 zu Art. 25 RPG, S. 311 f.):
"Baubewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb des Baugebietes rühren an heikle Fragen: Wann sind Bauwerke standortgebunden? Was sind überwiegende Interessen? Welche Anliegen der Raumplanung sind uns wichtig? Mit schlichter Gesetzesauslegung von Fall zu Fall ist ihnen nicht beizukommen. Alle diese Fragen wollen für das gesamte Kantonsgebiet mit gewisser Einheitlichkeit beantwortet werden: Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen sind oft ein Politikum; rechtsgleiche Behandlung der Gesuche ist deshalb oberstes Gebot. Solcher Anspruch litte aber unheilvollen Schaden, wenn Bewilligungen nach Art. 24 ausschliesslich in der Hand von Gemeinde oder Bezirk lägen. Also muss eine Behörde, die für den ganzen Kanton zuständig ist, mitwirken können. Für solche Regelung spricht weiter, dass Bewilligungen für Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen mit mehr Eigenständigkeit und Überblick erteilt werden, weil dann sämtliche Gesuche dafür an einer einzigen Stelle zusammenlaufen. Der Nachteil - zentrale Behörden arbeiten häufig nach festen, einfachen Kriterien - wiegt bei den angeführten Vorteilen nicht schwer." [Hervorhebungen im Original]
Hier wird somit eindeutig gegen die Delegation der Entscheidbefugnis an Behörden Stellung genommen, die - wie die Regierungsstatthalter - nur für ein Teilgebiet des Kantons zuständig sind.
Art. 25 Abs. 2 aRPG wurde im Parlament ohne Diskussion angenommen (vgl. AB 1978 S 471 und AB 1979 N 338), d.h. auch mit Zustimmung der ehemaligen Gegner einer einzigen kantonalen Bewilligungsbehörde, die ihre Opposition offensichtlich aufgegeben hatten.
3.3.3 Durch die neuste Revision des Raumplanungsgesetzes wurde zwar der Wortlaut der Bestimmung modifiziert, ohne aber deren Inhalt verändern zu wollen. In der Botschaft des Bundesrates vom 22. Mai 1996 zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung (BBl 1996 III 513 ff., insbes. S. 546 Ziff. 209) heisst es:
"Angesichts des Umstandes, dass die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone künftig in einem erweiterten Sinn verstanden werden soll [...], kann sich die Beantwortung der Frage, ob ein konkretes Vorhaben zonenkonform sei, mitunter schwierig gestalten. Gerade kleinere Gemeinden dürften von der Komplexität der in diesem Zusammenhang zu treffenden Abklärungen in der Regel überfordert sein. Die Frage, ob ein konkretes Vorhaben ausserhalb der Bauzone zonenkonform sei, muss daher - nicht zuletzt im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung - von einer kantonalen Behörde beantwortet werden. Dies ist jedoch nicht neu. Bereits heute hat sich die zuständige kantonale Behörde mit sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen zu befassen."
Die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde rechtfertigt sich danach zum einen aufgrund der Komplexität der Materie, zum anderen im Interesse einer "gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung". Dabei unterstellt die Botschaft, dass die zuständige Behörde - wie bisher - "mit sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen" befasst ist. Der Bundesrat geht somit von der Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde aus, die für den ganzen Kanton zuständig ist. Die eidgenössischen Räte stimmten dem Entwurf des Bundesrats zu Art. 25 Abs. 2 RPG ohne Diskussion zu (AB 1997 N 1870; AB 1997 S 221).
3.4 Der Regierungsrat macht geltend, weder in der Botschaft noch in den Beratungen des Parlaments sei die angeblich bundesrechtswidrige bernische Zuständigkeitsordnung erwähnt worden. Dies trifft zu, lässt aber keine Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers zu.
Die Botschaften des Bundesrats richten sich an die eidgenössischen Räte. In diesem Zusammenhang sind Hinweise auf bundesrechtswidrige Praktiken einzelner Kantone zumindest ungewöhnlich. Zwar wird die Auffassung des Berner Regierungsrats nicht ausdrücklich desavouiert; der Bundesrat distanziert sich aber auch nicht von der gegenteiligen Auffassung des Bundesamts für Raumplanung (heute: Bundesamt für Raumentwicklung [ARE]), das schon unter der Herrschaft des alten Rechts (Art. 25 aRPG) die Auffassung vertreten hatte, die Berner Zuständigkeitsordnung, welche die Kompetenz auf 26 Regierungsstatthalter verteile, sei bundesrechtswidrig, weil sie eine einheitliche und rechtsgleiche Anwendung von Art. 24 RPG im Kanton gefährde (vgl. Schreiben des Bundesamts für Raumplanung vom 29. Januar 1991 und vom 12. Juli 1988). Es liesse sich daher ebenso gut argumentieren, der Bundesrat hätte, in Kenntnis der vom zuständigen Bundesamt vertretenen Auslegung von Art. 25 Abs. 2 aRPG, dessen Auffassung korrigieren und darauf hinweisen müssen, dass eine Delegation an dezentralisierte kantonale Behörden zulässig sei. Die Botschaft des Bundesrates weist jedoch, wie oben (E. 3.3.3) dargelegt worden ist, in die entgegengesetzte Richtung.
3.5 Betrachtet man die zitierten Stellen, von der parlamentarischen Debatte zum Raumplanungsgesetz 1974 über die Erläuterungen zu Art. 25 Abs. 2 aRPG bis zur Botschaft des Bundesrates zum heutigen Art. 25 Abs. 2 RPG, weisen sie eine gemeinsame Leitidee auf: Hauptzweck der Bestimmung ist eine einheitliche und rechtsgleiche Behandlung von Ausnahmegesuchen innerhalb des Kantonsgebiets (so auch BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; BGE 115 Ib 400 E. 4a und b S. 405; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 165; RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 RPG Rz. 25; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; PETER LUDWIG, Die Wirkungen der Zuweisung zur Landwirtschaftszone, in: Blätter für Agrarrecht 14 (1980) S. 87-102, insbes. S. 94; ARNOLD MARTI, Die Koordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen nach dem Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht, in: Informationsblatt - RPG-NO 1989 H. 1/2 S. 34-87, insbes. S. 39). Überdies sollen Ausnahmebewilligungen von einer fachlich kompetenten Behörde, unabhängig von Pressionen und persönlichen Abhängigkeiten erteilt werden. Aus diesen Gründen sollen sämtliche Gesuche bei einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick zusammenlaufen (HALLER/KARLEN, a.a.O., Rz. 786 S. 216).
3.6 Diese Auslegung wird durch die kantonale Gesetzgebung bestätigt: Mit Ausnahme des Kantons Bern haben alle Kantone die Zuständigkeit gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG an eine kantonale Zentralbehörde übertragen, die für das gesamte Kantonsgebiet zuständig ist (vgl. §§ 63 lit. e und 64 des Aargauer Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 [zuständiges Departement bzw. Koordinationsstelle]; Art. 82 Abs. 2 lit. a des Gesetzes vom 28. April 1985 über die Einführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Appenzell-Ausserrhoden [Baudirektion]; Art. 63 des Baugesetzes vom 28. April 1985 des Kantons Appenzell-Innerrhoden [Baudepartement]; § 117 Abs. 1 des Baselbieter Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 [Bau- und Umweltschutzdirektion]; § 33 der Bau- und Planungsverordnung des Kantons Basel-Stadt vom 19. Dezember 2000 [Bauinspektorat ist generell für Entscheide über Bauvorhaben zuständig]; Art. 59 Abs. 1 des freiburgischen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 [zuständige Direktion]; Art. 2 ff. der Genfer Loi sur les constructions et les installations diverses vom 14. April 1988 [das Baudepartement ist generell Baubewilligungsbehörde]; Art. 35 f. des Glarner Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 [Zustimmung der Baudirektion]; Art. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 26. November 1986 [Departement]; Art. 29 Abs. 5 Loi sur les constructions et l'aménagement du territoire des Kantons Jura vom 25. Juni 1987 [département]; § 58 der Luzerner Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 [Raumplanungsamt]; Art. 62 der Neuenburger Loi cantonale sur l'aménagement du territoire vom 2. Oktober 1991 [département]; Art. 209 des Nidwaldner Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 24. April 1988 [zuständige Direktion]; Art. 23 Abs. 4 des Obwaldner Baugesetzes vom 12. Juni 1994 [Departement]; Art. 87bis des St. Galler Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 i.V.m. Art. 2 des Regierungsbeschlusses über den Vollzug von Art. 77 Abs. 2 und Art. 87bis des Baugesetzes vom 25. Juni 1996 [Planungsamt]; Art. 57 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 [Baudepartement]; § 76 Abs. 2 des schwyzerischen Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 [das vom Regierungsrat bezeichnete Amt]; § 38bis Abs. 1 des solothurnischen Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 [Bau- und Justizdepartement]; Art. 3 Abs. 1 Legge edilizia cantonale vom 13. März 1991 und Art. 2 i.V.m. Anh. 1 Ziff. 1 Regolamento di applicazione della Legge edilizia des Kantons Tessin vom 9. Dezember 1992 [verbindliche Stellungnahme des Dipartimento del Territorio]; § 20 der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Thurgau zum Planungs- und Baugesetz vom 26. März 1996 [Amt für Raumplanung]; Art. 30c Abs. 4 des Baugesetzes des Kantons Uri vom 10. Mai 1970 [Zustimmung der Direktion]; Art. 121 lit. a i.V.m. Art. 120 lit. a Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions vom 4. Dezember 1985 des Kantons Waadt [département des travaux publics]; Art. 2 Abs. 2 Loi sur les constructions vom 8. Februar 1996 des Kantons Wallis [commission cantonale des constructions]; § 10 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 2 lit. b des Zuger Planungs- und Baugesetz vom 26. November 1988 [Baudirektion]; Ziff. 1.2. des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung des Kantons Zürich vom 3. Dezember 1997 [Baudirektion]).
3.7 Es finden sich nur wenige Literaturstellen zur Zulässigkeit einer Dezentralisierung. Im RPG-Kommentar der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung wird die Auffassung vertreten, die den Kantonen zugewiesene Kompetenz dürfe nicht an dezentralisierte Behörden wie Bezirksräte, Regierungsstatthalter, Préfets usw. delegiert werden, weil dadurch der Gesetzeszweck vereitelt werde (RUCH, RPG-Kommentar, N. 26 zu Art. 25). THOMAS MÜLLER (a.a.O., S. 165) verlangt die Zustimmung "der kantonalen Fachbehörde", geht also von der Zuständigkeit einer für das gesamte Kantonsgebiet zuständigen Behörde aus. Auch HALLER/KARLEN verlangen, dass sämtliche Gesuche bei einer übergeordneten Behörde zusammenlaufen sollen (a.a.O., Rz. 786 S. 216). Dieser Rechtsauffassung stimmt WALTER KÄLIN in seinem vom Berner Regierungsrat in Auftrag gegebenen Gutachten vom 25. September 1991 zu, weshalb er die Berner Zuständigkeitsordnung für bundesrechtswidrig hält. Dagegen kommt ULRICH ZIMMERLI in seinem Bericht vom 7. Oktober 2001 zuhanden des Regierungspräsidenten zum Ergebnis, die Delegation an mehrere dezentralisierte Kantonsbehörden sei mit Bundesrecht vereinbar.
3.8 Der Regierungsrat beruft sich für seine Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG auf den Grundsatz der kantonalen Organisationsautonomie: Art. 75 BV (Art. 22quater aBV) räume dem Bund auf dem Gebiet der Raumplanung nur eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz ein. Er habe sich deshalb bei Eingriffen in die Organisationsautonomie der Kantone Zurückhaltung aufzuerlegen (so auch ULRICH ZIMMERLI, Stellungnahme zuhanden des Regierungsrats vom 7. Oktober 2001, S. 2). Dies ergebe sich auch aus Art. 46 Abs. 2 BV.
3.8.1 Gemäss Art. 191 BV sind die Bundesgesetze für das Bundesgericht massgebend. Das Bundesgericht muss mithin die in den Bundesgesetzen enthaltenen Bestimmungen anwenden, selbst wenn sie der Verfassung widersprechen sollten. Es muss sie aber verfassungskonform auslegen, soweit ein Auslegungsspielraum besteht (BGE 126 IV 236 E. 4b S. 248; BGE 116 Ia 368 f.; BGE 115 II 129 E. 6 S. 132; WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Aufl., S. 15 ff.). Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob mit Rücksicht auf die Organisationsautonomie der Kantone und im Hinblick auf die beschränkte Regelungskompetenz des Bundes eine andere Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG geboten ist.
3.8.2 Die kantonale Organisationshoheit ist ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus. Sie wird in der neuen Bundesverfassung zwar nicht explizit festgehalten, wird aber aus Art. 47 BV ("Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone") abgeleitet. Auch wo die Kantone Bundesrecht umzusetzen haben, belässt der Bund ihnen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung (Art. 46 Abs. 2 BV). In dieser Rücksichtnahme spiegelt sich der Respekt vor der Aufgaben- und Organisationsautonomie der Kantone (KURT NUSPLIGER, Grundzüge der Behördenstruktur im Verfassungsrecht der Kantone, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 1084 f.; vgl. auch PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3 BV; URS STEIMEN, Die Umsetzung von Bundesrecht durch die Kantone gemäss Art. 46 Abs. 1 und 2 BV, in: Thomas Gächter/Martin Bertschi [Hrsg.], Neue Akzente in der "nachgeführten" Bundesverfassung, Zürich 2000, S. 170 ff., ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, S. 63 f. Rz. 185 ff.; ULRICH ZIMMERLI, Bund - Kantone - Gemeinden, in: Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die Juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 51 f.). Eingriffe in die kantonale Organisationsautonomie sind nur zulässig, wenn sie für die Sicherstellung einer richtigen und rechtzeitigen Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone notwendig und verhältnismässig sind. Dies setzt eine Abwägung zwischen der Verpflichtung des Bundes, für eine adäquate Aufgabenerfüllung zu sorgen, einerseits und der Organisations- und Verfahrenshoheit der Kantone andererseits voraus (PETER SALADIN, Bund und Kantone, Autonomie und Zusammenwirken im schweizerischen Bundesstaat, in: ZSR 103/1984 II S. 433 ff., insbes. S. 504 f.; derselbe, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Habilitationsschrift St. Gallen 1972, Bern 1974, S. 158 f.; STEIMEN, a.a.O., S. 170 f.).
3.8.3 Eingriffe des Bundesgesetzgebers in die kantonale Organisationsautonomie sind auch bei einer Grundsatz- oder Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nicht von vornherein ausgeschlossen: Es ist anerkannt, dass der Bundesgesetzgeber, wo besonders wichtige Probleme zu entscheiden sind oder klare Abgrenzungen auf eidgenössischer Ebene vorgenommen werden müssen, auch detaillierte Regeln erlassen darf (RICCARDO JAGMETTI, BV-Kommentar, N. 106 und 116 zu Art. 22quater aBV; PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 198 zu Art. 3; AUGUST MÄCHLER, Rahmengesetzgebung als Instrument der Aufgabenteilung, Diss. Zürich 1987, S. 67 ff., insbes. S. 127 f.). Dazu können auch Verfahrensbestimmungen gehören, wenn dies zur Durchsetzung des Bundesrechts geboten ist (MÄCHLER, a.a.O., S. 132 f.).
3.8.4 Die Einschränkung der Siedlungstätigkeit ausserhalb der Bauzonen ist ein zentrales Anliegen des RPG. Dementsprechend sind die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen und die Erteilung von Ausnahmebewilligungen bundesrechtlich geregelt (Art. 16a RPG i.V.m. Art. 34 ff. RPV und Art. 24 ff. RPG i.V.m. Art. 39 ff. RPV); die Anwendung dieser Bestimmungen kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom Bundesgericht frei geprüft werden (Art. 34 Abs. 1 RPG). Aufgrund der herausragenden Bedeutung dieser Entscheide für die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet sind auch organisatorische Vorgaben des Bundes zulässig (BGE 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129). Zur Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs in den für die geordnete Besiedlung des Landes entscheidenden Fragen der Zonenkonformität und der Erteilung von Ausnahmebewilligungen erachtete der Bundesgesetzgeber die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde für erforderlich (vgl. oben, E. 3.5). Es handelt sich hierbei um ein wichtiges Vollzugsanliegen in einer Grundsatzfrage der Raumplanung, das eine Einschränkung der kantonalen Organisationsautonomie rechtfertigt. Den Kantonen verbleibt ein - wenn auch beschränkter - Gestaltungsspielraum bei der Bezeichnung der zuständigen kantonalen Behörde und deren Ausgestaltung (vgl. unten E. 4.2), der es ihnen erlaubt, den kantonalen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Insofern besteht keine Veranlassung, das bisherige Ergebnis der Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG unter dem Blickwinkel von Art. 46 Abs. 2 und Art. 47 BV in Frage zu stellen.
4. Nach dem Gesagten ist zu prüfen, ob Art. 84 Abs. 1 BauG, der die Zuständigkeit zur Prüfung der Zonenkonformität und zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone auf die Regierungsstatthalter überträgt, mit Art. 25 Abs. 2 RPG vereinbar ist.
4.1 Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass der Regierungsstatthalter eine "kantonale" Behörde sei: Er werde nicht vom Kanton, sondern von den Stimmberechtigten des Amtsbezirks gewählt (Art. 93 Abs. 2 KV/BE) und sei daher eine Bezirksbehörde.
Dies schliesst allerdings eine Qualifikation als kantonale Behörde nicht aus: Gemäss Art. 93 Abs. 1 KV/BE sind die Amtsbezirke die Verwaltungseinheiten des Kantons. Es handelt sich nicht um eigenständige Gebietskörperschaften wie Kanton und Gemeinden, sondern um dezentralisierte Verwaltungseinheiten zur Erfüllung kantonaler Aufgaben. Die Bezirksverwaltung ist damit Teil der kantonalen Verwaltung (URS BOLZ, in: Walter Kälin/Urs Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1994, S. 494, Anm. 1a zu Art. 93). Die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vertreten in ihrem Amtsbezirk die Regierung (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE; Art. 9 Abs. 1 lit. a des Gesetzes vom 16. März 1995 über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter [RstG]). Insofern verstösst die Bezeichnung der Regierungsstatthalter als zuständige Behörde in Art. 84 Abs. 1 BauG nicht gegen das Gebot einer kantonalen Zuständigkeit.
4.2 Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt jedoch weiter, dass im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung sämtliche Gesuche von einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick behandelt werden. Die kantonale Behörde entscheidet über die Bewilligungsfähigkeit eines Gesuches, indem sie den Entscheid direkt selber trifft oder indem sie einen Bewilligungsentscheid der örtlichen Baubehörde genehmigt bzw. diese zur Bewilligungserteilung ermächtigt.
Wie das ARE überzeugend darlegt, schliesst dies - in Bezug auf den kantonalen Entscheidungsträger - eine gewisse Dezentralisierung, z.B. durch die Bildung von Aussenstellen innerhalb einer Behörde, nicht aus, solange die Aussenstellen hierarchisch und weisungsmässig der Zentrale unterstellt bleiben, also nicht über autonome Entscheidungsbefugnisse verfügen, und mittels geeigneter organisatorischer Vorkehren dafür gesorgt wird, dass die einheitliche und rechtsgleiche kantonale Rechtsanwendung trotz der räumlichen Ausgliederung gewahrt bleibt. Diese Voraussetzungen wären beispielsweise bei einer Zuständigkeit des Berner Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) erfüllt, das neben der Amtszentrale und der Abteilung Kantonsplanung in Bern über vier Aussenstellen für die Kreise Bern, Biel, Thun und Burgdorf verfügt. Die Mitarbeiter der Aussenstellen sind in die Verwaltungshierarchie eingebunden und einer gemeinsamen, zentralen Behördenleitung unterstellt, die für die Einheitlichkeit und Rechtsgleichheit der Entscheide ihrer Mitarbeiter verantwortlich ist.
4.3 Die Regierungsstatthalter sind für das Gebiet eines Amtsbezirks zuständig. Derzeit gibt es im Kanton Bern 26 Amtsbezirke. Art. 84 Abs. 1 BauG bewirkt somit, dass es insgesamt 26 "kantonale" Bewilligungsbehörden gibt. Eine derartige Aufsplitterung der Zuständigkeit ist mit dem durch Art. 25 Abs. 2 RPG verfolgten Zweck einer einheitlichen und rechtsgleichen Praxis im gesamten Kantonsgebiet von vornherein schlecht vereinbar. Es ist zwar einzuräumen, dass Rechtseinheit auf verschiedene Weise sichergestellt werden kann. Der Bundesgesetzgeber hat indessen nicht nur das Ziel, sondern auch den Weg, wie das Ziel erreicht werden soll, festgelegt. Demgemäss muss die Entscheidungsbefugnis grundsätzlich bei einer einzigen kantonalen Instanz gebündelt sein.
4.4 Der Regierungsrat macht geltend, eine einheitliche Praxis werde durch die für die Regierungsstatthalter verbindlichen Richtlinien der zuständigen Direktion gewährleistet. Zudem sei ein enger Austausch und eine intensive Zusammenarbeit zwischen dem Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) und den Regierungsstatthaltern sichergestellt: Es fänden regelmässig gemeinsame Tagungen statt, in denen die Praxis besprochen und festgelegt werde; zudem würden die Regierungsstatthalter von den Juristen und den Bauinspektoren des AGR beraten (Art. 84 Abs. 3 BauG). Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sorge für eine zweckmässige Aus- und Weiterbildung der Regierungsstatthalter (Art. 8 RStG). Bei der Bewilligungs- und Vollzugstätigkeit seien die Regierungsstatthalter nur gegenüber den Nachbarbezirken autonom, nicht aber gegenüber dem Regierungsrat: Sie unterlägen der Aufsicht des Regierungsrats (Art. 7 Abs. 1 RStG; Art. 1 Abs. 2 Verordnung über die Obliegenheiten der Regierungsstatthalter), die naturgemäss mit einem Weisungsrecht verbunden sei.
Die Beschwerdeführer und das ARE bestreiten dies: Die Regierungsstatthalter entschieden autonom, ohne Weisungen seitens einer zentralen Behörde. Die Richtlinien der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion könnten die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung nicht im erforderlichen Masse sichern, da es ihnen an der notwendigen Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit im Einzelfall fehle.
4.5 Gemäss Art. 7 Abs. 1 RStG stehen die Regierungsstatthalter unter der Aufsicht des Regierungsrates; diese wird durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion ausgeübt (Art. 7 Abs. 2 RStG).
Das Aufsichtsrecht umfasst das Recht, allgemeine Weisungen, z.B. in Form von Verwaltungsanordnungen, zu erteilen (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, S. 197; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel 1991, Rz. 13 S. 5; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 74; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 987). Dies bestätigt Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter, wonach die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion eine Dienstinstruktion erlässt, in welcher die hauptsächlichsten Obliegenheiten der Regierungsstatthalter aufgeführt werden. Die von den zuständigen Direktionen erlassenen Richtlinien sind damit für die Regierungsstatthalter verbindlich. Dies ergibt sich auch aus Art. 84 Abs. 3 BauG.
Dagegen ist in der Literatur und Rechtsprechung streitig, ob mit dem Aufsichtsrecht generell auch ein Weisungsrecht im Einzelfall verbunden ist (dafür: HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 987 S. 235 i.V.m. Rz 998 f. S. 237; a.A. KNAPP, a.a.O., Rz. 18 S. 6; GRISEL, a.a.O., S. 197). Die Frage braucht jedoch nicht generell entschieden zu werden. Massgeblich ist die jeweilige spezialgesetzliche Ausgestaltung des Aufsichtsrechts und der mit der Dezentralisierung verfolgte Zweck: Sollen lokale Verwaltungsbehörden ohne Autonomie geschaffen werden, die vollständig in die Hierarchie der Zentralverwaltung eingebunden sind, oder soll der Behörde eine gewisse selbständige, weisungsungebundene Beurteilungs- oder Entscheidungsbefugnis zukommen?
Während die Befugnis zur Erteilung genereller Weisungen in Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter ausdrücklich festgehalten ist, fehlt eine entsprechende Regelung für die Einzelweisungsbefugnis. Immerhin spricht die Stellung der Amtsbezirke als Verwaltungseinheiten des Kantons ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 93 Abs. 1 KV/BE) und diejenige des Regierungsstatthalters als Vertreter des Regierungsrats (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE) für die Auffassung des Regierungsrats, wonach Weisungen der zuständigen Direktion gegenüber dem Regierungsstatthalter auch im Einzelfall möglich sind (so auch GYGI, a.a.O., S. 67, der die Berner Bezirksverwaltung als "vertikale Dekonzentration" qualifiziert, d.h. als Dezentralisierung ohne Autonomie).
Allerdings erfolgte die Delegation der Zuständigkeit gemäss Art. 84 Abs. 1 BauG an die Regierungsstatthalter in der Absicht, Entscheide über das Bauen ausserhalb der Bauzone einer bürgernahen, mit den lokalen Verhältnissen vertrauten Instanz zu übertragen (Tagblatt des Grossen Rates vom 30. Januar 2001, Voten GR Michel S. 31; GR Brönnimann S. 32; GR Sägesser S. 32). Diesem Anliegen entspricht es, den Regierungsstatthaltern faktisch - innerhalb der Grenzen des Gesetzes und der kantonalen Richtlinien - eine gewisse Autonomie einzuräumen und ihnen nicht im Einzelfall Weisungen zu erteilen. Ein systematischer Gebrauch des Weisungsrechts wäre auch angesichts der besonderen Stellung des Regierungsstatthalters als vom Volk gewählter Magistrat und als Repräsentant des Amtsbezirks (URS BOLZ, a.a.O., S. 496 f. Anm. 5a und 8 zu Art. 93 KV/BE) unangemessen. Insofern ist die Stellung des Regierungsstatthalters nicht mit demjenigen eines Sachbearbeiters innerhalb einer hierarchisch strukturierten Behörde vergleichbar, in der Einzelfallweisungen an der Tagesordnung sind und die Entscheide nach aussen vom Behördenleiter zu verantworten sind.
Dementsprechend sieht Art. 84 Abs. 2 BauG im Regelfall eine nachträgliche Kontrolle der Ausnahmeentscheide des Regierungsstatthalters durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vor. Diese Kontrolle ist jedoch, wie das ARE zutreffend darlegt, von beschränkter Wirksamkeit: Ohne die zugehörigen Akten und Pläne ist es in der Regel nicht möglich festzustellen, ob eine Ausnahme zu Recht oder zu Unrecht erteilt worden ist. Ein systematisches Hinterfragen der erteilten Ausnahmebewilligungen ist zudem schon aus personellen Kapazitätsgründen nicht möglich. Im Regelfall wird sich die nachträgliche Kontrolle daher auf wenige publikumswirksame oder dem Amt für Raumordnung bekannte Fälle sowie evidente - auch ohne Akten und Pläne ersichtliche - Verstösse gegen das Gesetz oder die Richtlinien beschränken.
4.6 Im September 2001 haben die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion gemeinsam den Entwurf von Richtlinien für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorgelegt. Dieser Entwurf wird zur Zeit probeweise in den Amtsbezirken angewendet. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen und Erfahrungen sollen die Richtlinien überarbeitet und definitiv verabschiedet werden. Der Richtlinien-Entwurf ist sehr umfangreich und detailliert, gleichzeitig aber auch übersichtlich und benutzerfreundlich gestaltet. Trotzdem bleiben zwangsläufig wichtige Wertungs- und Beurteilungsspielräume für den Rechtsanwender im Einzelfall, beispielsweise bei der Frage, ob eine Baute für die Bewirtschaftung eines landwirtschaftlichen Betriebs objektiv notwendig ist, ob ein nicht-landwirtschaftliches Bauvorhaben zwingend auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder ob einem Bauvorhaben überwiegende Interessen entgegenstehen. Gerade aufgrund der heiklen Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung im Einzelfall stellen, hielt der Gesetzgeber die Mitwirkung einer für den ganzen Kanton zuständigen Behörde für notwendig, um eine rechtsgleiche Behandlung der Gesuche zu gewährleisten (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Rz. 5 zu Art. 25 Abs. 2, S. 311).
4.7 Diese Anforderung erfüllt die Berner Zuständigkeitsregelung nicht: Art. 84 Abs. 1 BauG überträgt die Kompetenz auf 26 selbständige Behörden - die Regierungsstatthalter -, die keiner gemeinsamen zentralen Behördenleitung unterstehen. Zwar unterliegen sie der Aufsicht des Regierungsrats, die im Wesentlichen durch Richtlinien der zuständigen Direktionen, verbunden mit einer nachträglichen Kontrollmöglichkeit des AGR, ausgeübt wird. Eine blosse kantonale Aufsicht genügt jedoch den Anforderungen von Art. 25 Abs. 2 RPG nicht (so schon BGE 115 Ib 400 E. 4b S. 405). Art. 84 Abs. 1 BauG ist auch keiner bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich.
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Art. 49 cpv. 1 Cost.; Autorità cantonale competente secondo l'art. 25 cpv. 2 LPT. L'art. 25 cpv. 2 LPT impone, nell'interesse di un'applicazione del diritto, che sia uniforme e rispettosa della parità di trattamento sull'insieme del territorio cantonale, che tutte le domande concernenti progetti di costruzione fuori della zona edificabile siano trattate da una sola istanza cantonale (consid. 3).
L'art. 84 cpv. 1 della legge bernese sulle costruzioni, che conferisce questa competenza ai prefetti (attualmente in tutto 26), non adempie questa esigenza (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 274
A.- Par contrat du 4 mars 1988, la Banque X. (ci-après: la banque) a accordé à A. (ci-après: l'emprunteur) un prêt de 450'000 fr. garanti par des cédules hypothécaires, qui était destiné à l'acquisition, sous le régime de la propriété par étages, d'un appartement et d'une place de parking dans l'immeuble sis à "Y." (Berne). L'emprunteur a signé, le 30 mars 1988, les conditions générales de la banque, incorporées au contrat, qui prévoyaient, juste au-dessus de la signature, dans une clause mise en évidence par un large trait marginal, que le for exclusif était à Spiez (Berne), la banque se réservant toutefois le droit d'agir au domicile du client ou de tout autre for compétent.
Ce contrat de prêt a été remplacé par un autre contrat portant sur la même somme, signé par les parties le 14 août 1989, qui indiquait, juste au-dessus des signatures, que les conditions générales de la banque étaient applicables, en particulier le for à Spiez, cette dernière mention étant soulignée. A la même date, l'emprunteur a signé également les conditions générales contenant, comme déjà indiqué, la clause de prorogation de for en faveur des tribunaux de Spiez.
Ce contrat a été modifié derechef par un nouveau contrat, portant sur la même somme, signé par l'emprunteur le 18 avril 1991, qui indique que les conditions générales sont applicables et que le for est à Berne, cette dernière mention étant soulignée.
La banque a accordé à l'emprunteur un autre prêt de 200'000 fr., garanti par une cédule hypothécaire; il a été également précisé que les conditions générales de la banque étaient applicables.
B.- En raison de difficultés financières, l'emprunteur a cessé de payer les intérêts dus à la banque. Cette dernière a donc demandé le remboursement des prêts.
N'ayant pas obtenu satisfaction, elle a poursuivi son débiteur en réalisation des gages immobiliers.
La vente aux enchères n'ayant pas fourni des résultats suffisants, la banque a reçu deux certificats d'insuffisance de gages.
Sur cette base, la banque a fait notifier à son débiteur un commandement de payer qui a été frappé d'opposition. La mainlevée provisoire a été prononcée.
L'emprunteur a alors déposé devant les tribunaux genevois une action en libération de dette. D'entrée de cause, la banque a soulevé une exception d'incompétence des tribunaux genevois, en invoquant les clauses de prorogation de for précitées. Les conditions générales et les contrats produits étant rédigés en allemand, l'emprunteur a fait valoir que la banque aurait dû faire traduire en français l'intégralité de ces documents et non pas seulement - comme elle l'a fait - les clauses de prorogation de for.
Par jugement du 8 novembre 2001, le Tribunal de première instance du canton de Genève, considérant que les parties avaient valablement conclu des clauses de prorogation de for excluant la compétence des tribunaux genevois, a déclaré la demande irrecevable.
Statuant sur appel de l'emprunteur le 17 mai 2002, la Chambre civile de la Cour de justice a confirmé ce jugement avec suite de dépens. Relevant que l'emprunteur n'était pas de bonne foi, parce qu'il avait lui-même produit sans les traduire des pièces en allemand et qu'il n'avait jamais prétendu ne pas comprendre les documents qu'il signait, la cour cantonale a estimé que la traduction des passages pertinents était suffisante en regard des exigences du droit cantonal.
C.- A. a formé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Il y invoque une violation arbitraire de l'art. 9 de la loi genevoise de procédure civile, relatif à la langue du procès, et conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1 En l'espèce, l'unique grief constitutionnel invoqué est l'interdiction de l'arbitraire.
Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b; ATF 126 I 168 consid. 3a; ATF 125 I 166 consid. 2a; ATF 124 I 247 consid. 5 p. 250; ATF 124 V 137 consid. 2b).
Lorsque - comme c'est le cas en l'espèce -, la partie recourante invoque une violation arbitraire du droit cantonal, elle doit indiquer avec précision quelle est la disposition cantonale qui aurait été violée et l'examen se limite à cette question (ATF 110 Ia 1 consid. 2a).
2.2 Le recourant invoque une violation arbitraire de l'art. 9 de la loi genevoise de procédure civile (ci-après: LPC).
Selon cette disposition, "les parties procèdent en langue française".
Le droit cantonal oblige donc les parties à s'exprimer - que ce soit par écrit ou oralement - devant le juge genevois en langue française. La jurisprudence a toujours appliqué cette règle strictement lorsqu'il s'agit des écritures ou plaidoiries des parties (arrêt 5P.63/1997 du 25 avril 1997, consid. 3, publié in SJ 1998 p. 312).
Il a été admis que cette règle entraînait aussi l'obligation pour les parties de fournir une traduction des documents qu'elles produisent à l'appui de leur argumentation et qui sont libellés dans une autre langue (BERTOSSA/GAILLARD/GUYET/SCHMIDT, Commentaire de la loi de procédure civile du canton de Genève, n. 3 ad art. 9 LPC). Toutefois, l'obligation de traduire en français les pièces produites en langue étrangère est interprétée de manière moins rigoureuse que l'obligation faite aux parties de s'exprimer en français devant le juge. Avant l'adoption du principe consacré à l'art. 9 LPC, la jurisprudence cantonale avait déjà été confrontée au problème d'une traduction partielle; il a été admis qu'il suffisait que les passages pertinents soient traduits, pour autant que la traduction ne soit pas contestée et qu'il ne soit pas allégué que des passages non traduits contredisent ceux qui l'ont été (arrêt de la Cour de justice publié in SJ 1977 p. 415 s.). Après l'adoption de l'art. 9 LPC, la doctrine cantonale a admis que cette jurisprudence continuait de s'appliquer (HUBERT BAUER/LAURENT LÉVY, L'exception de traduction de pièces, in SJ 1982 p. 52 à 54). Les commentateurs de la loi cantonale relèvent également qu'il n'est pas rare que des pièces volumineuses, comme des conditions générales, soient produites alors que seuls de brefs passages sont invoqués; dans de tels cas, la traduction des passages topiques suffit en principe (BERTOSSA/GAILLARD/GUYET/SCHMID, ibid.).
En règle générale, une décision qui interprète une disposition cantonale conformément à la jurisprudence publiée et à la doctrine unanime ne peut pas être considérée comme arbitraire.
Le texte laconique de l'art. 9 LPC ne dit pas que toutes les pièces produites doivent être intégralement traduites en français. La règle doit être interprétée conformément à son sens et son but (ATF 128 I 34 consid. 3b; ATF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a; ATF 128 III 113
consid. 2a), en s'inspirant également des principes constitutionnels, qui prohibent notamment le formalisme excessif (sur cette notion: cf. ATF 128 II 139 consid. 2a; ATF 127 I 3 consid. 2a/bb p. 34; ATF 125 I 166 consid. 3a p. 170; ATF 121 I 177 consid. 2b/aa). Lorsqu'une partie produit un document relativement long et qu'il est indiscutable que seul un passage est utile pour la décision à rendre, on ne voit pas que la partie adverse puisse exiger la traduction des passages qui sont manifestement sans pertinence; une telle exigence n'aurait aucun sens; elle ne répondrait à aucun intérêt légitime et compliquerait inutilement la mise en oeuvre du droit.
Il n'est donc pas arbitraire d'interpréter l'art. 9 LPC en ce sens qu'il n'exige que la traduction des passages pertinents des pièces produites. Il n'en demeure pas moins qu'il faut avoir la certitude raisonnable que tous les passages pertinents ont été traduits; une partie ne pourrait pas, par une traduction sélective, dénaturer le sens d'un document sur les points pertinents.
2.3 Comme l'intimée avait en l'espèce soulevé d'entrée de cause une exception d'incompétence ratione loci en invoquant des clauses de prorogation de for, la seule question pertinente, à ce stade de la procédure, était de savoir si les parties étaient valablement convenues de clauses de prorogation couvrant les prétentions en litige et excluant la compétence du tribunal saisi.
La cour cantonale a constaté que l'intimée avait traduit intégralement et correctement toutes les clauses relatives au for figurant dans les documents produits. Le recourant ne tente pas de démontrer que cette constatation serait arbitraire (cf. art. 90 al. 1 let. b OJ).
La prorogation de for est une question bien distincte des autres points qui doivent être traités lors de la rédaction d'un contrat. Elle ne se prête guère à des développements importants et complexes et donne lieu habituellement à une clause unique, qui doit être claire et sans équivoque et, lorsqu'elle se trouve dans des conditions générales préformées, être mise en évidence et placée à un endroit bien visible (cf. ATF 118 Ia 294 consid. 2a). Il est donc normalement facile d'identifier la clause de prorogation de for et, lorsque celle-ci est sans équivoque - comme c'est le cas en l'espèce -, il n'y a aucune raison de penser qu'un autre passage du document revient sur cette question. L'idée, suggérée de manière purement théorique par le recourant, qu'un même document pourrait contenir plusieurs clauses de prorogation de for contradictoires est tellement invraisemblable que la cour cantonale pouvait l'écarter sans tomber dans l'arbitraire.
Par les traductions produites (dont l'exactitude n'est pas contestée), l'intimée a prouvé l'existence de clauses de prorogation de for claires et sans équivoque. Si le recourant entendait soutenir que les parties avaient par ailleurs conclu sur ce même sujet un accord spécial ou postérieur, il lui incombait de l'alléguer et de le prouver, en produisant, le cas échéant, la traduction du document en langue étrangère qui en établirait l'existence.
Ainsi, l'art. 9 LPC n'a pas été appliqué arbitrairement en l'espèce, de sorte que le recours doit être rejeté.
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fr
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Gerichtsstandsvereinbarung. Verfahrenssprache; Aktenübersetzung (Art. 9 und 30 Abs. 2 BV; Art. 9 ZPO/GE). Die Pflicht der Parteien, sich beim Prozessieren vor Genfer Gerichten der französischen Amtssprache zu bedienen, schliesst auch diejenige ein, eine Übersetzung der ins Recht gelegten und in einer anderen Sprache abgefassten Dokumente einzureichen. Tragweite der letzteren Pflicht, namentlich soweit sie eine Gerichtsstandsvereinbarung betrifft (E. 2).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-273%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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A.- Par contrat du 4 mars 1988, la Banque X. (ci-après: la banque) a accordé à A. (ci-après: l'emprunteur) un prêt de 450'000 fr. garanti par des cédules hypothécaires, qui était destiné à l'acquisition, sous le régime de la propriété par étages, d'un appartement et d'une place de parking dans l'immeuble sis à "Y." (Berne). L'emprunteur a signé, le 30 mars 1988, les conditions générales de la banque, incorporées au contrat, qui prévoyaient, juste au-dessus de la signature, dans une clause mise en évidence par un large trait marginal, que le for exclusif était à Spiez (Berne), la banque se réservant toutefois le droit d'agir au domicile du client ou de tout autre for compétent.
Ce contrat de prêt a été remplacé par un autre contrat portant sur la même somme, signé par les parties le 14 août 1989, qui indiquait, juste au-dessus des signatures, que les conditions générales de la banque étaient applicables, en particulier le for à Spiez, cette dernière mention étant soulignée. A la même date, l'emprunteur a signé également les conditions générales contenant, comme déjà indiqué, la clause de prorogation de for en faveur des tribunaux de Spiez.
Ce contrat a été modifié derechef par un nouveau contrat, portant sur la même somme, signé par l'emprunteur le 18 avril 1991, qui indique que les conditions générales sont applicables et que le for est à Berne, cette dernière mention étant soulignée.
La banque a accordé à l'emprunteur un autre prêt de 200'000 fr., garanti par une cédule hypothécaire; il a été également précisé que les conditions générales de la banque étaient applicables.
B.- En raison de difficultés financières, l'emprunteur a cessé de payer les intérêts dus à la banque. Cette dernière a donc demandé le remboursement des prêts.
N'ayant pas obtenu satisfaction, elle a poursuivi son débiteur en réalisation des gages immobiliers.
La vente aux enchères n'ayant pas fourni des résultats suffisants, la banque a reçu deux certificats d'insuffisance de gages.
Sur cette base, la banque a fait notifier à son débiteur un commandement de payer qui a été frappé d'opposition. La mainlevée provisoire a été prononcée.
L'emprunteur a alors déposé devant les tribunaux genevois une action en libération de dette. D'entrée de cause, la banque a soulevé une exception d'incompétence des tribunaux genevois, en invoquant les clauses de prorogation de for précitées. Les conditions générales et les contrats produits étant rédigés en allemand, l'emprunteur a fait valoir que la banque aurait dû faire traduire en français l'intégralité de ces documents et non pas seulement - comme elle l'a fait - les clauses de prorogation de for.
Par jugement du 8 novembre 2001, le Tribunal de première instance du canton de Genève, considérant que les parties avaient valablement conclu des clauses de prorogation de for excluant la compétence des tribunaux genevois, a déclaré la demande irrecevable.
Statuant sur appel de l'emprunteur le 17 mai 2002, la Chambre civile de la Cour de justice a confirmé ce jugement avec suite de dépens. Relevant que l'emprunteur n'était pas de bonne foi, parce qu'il avait lui-même produit sans les traduire des pièces en allemand et qu'il n'avait jamais prétendu ne pas comprendre les documents qu'il signait, la cour cantonale a estimé que la traduction des passages pertinents était suffisante en regard des exigences du droit cantonal.
C.- A. a formé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Il y invoque une violation arbitraire de l'art. 9 de la loi genevoise de procédure civile, relatif à la langue du procès, et conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1 En l'espèce, l'unique grief constitutionnel invoqué est l'interdiction de l'arbitraire.
Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b; ATF 126 I 168 consid. 3a; ATF 125 I 166 consid. 2a; ATF 124 I 247 consid. 5 p. 250; ATF 124 V 137 consid. 2b).
Lorsque - comme c'est le cas en l'espèce -, la partie recourante invoque une violation arbitraire du droit cantonal, elle doit indiquer avec précision quelle est la disposition cantonale qui aurait été violée et l'examen se limite à cette question (ATF 110 Ia 1 consid. 2a).
2.2 Le recourant invoque une violation arbitraire de l'art. 9 de la loi genevoise de procédure civile (ci-après: LPC).
Selon cette disposition, "les parties procèdent en langue française".
Le droit cantonal oblige donc les parties à s'exprimer - que ce soit par écrit ou oralement - devant le juge genevois en langue française. La jurisprudence a toujours appliqué cette règle strictement lorsqu'il s'agit des écritures ou plaidoiries des parties (arrêt 5P.63/1997 du 25 avril 1997, consid. 3, publié in SJ 1998 p. 312).
Il a été admis que cette règle entraînait aussi l'obligation pour les parties de fournir une traduction des documents qu'elles produisent à l'appui de leur argumentation et qui sont libellés dans une autre langue (BERTOSSA/GAILLARD/GUYET/SCHMIDT, Commentaire de la loi de procédure civile du canton de Genève, n. 3 ad art. 9 LPC). Toutefois, l'obligation de traduire en français les pièces produites en langue étrangère est interprétée de manière moins rigoureuse que l'obligation faite aux parties de s'exprimer en français devant le juge. Avant l'adoption du principe consacré à l'art. 9 LPC, la jurisprudence cantonale avait déjà été confrontée au problème d'une traduction partielle; il a été admis qu'il suffisait que les passages pertinents soient traduits, pour autant que la traduction ne soit pas contestée et qu'il ne soit pas allégué que des passages non traduits contredisent ceux qui l'ont été (arrêt de la Cour de justice publié in SJ 1977 p. 415 s.). Après l'adoption de l'art. 9 LPC, la doctrine cantonale a admis que cette jurisprudence continuait de s'appliquer (HUBERT BAUER/LAURENT LÉVY, L'exception de traduction de pièces, in SJ 1982 p. 52 à 54). Les commentateurs de la loi cantonale relèvent également qu'il n'est pas rare que des pièces volumineuses, comme des conditions générales, soient produites alors que seuls de brefs passages sont invoqués; dans de tels cas, la traduction des passages topiques suffit en principe (BERTOSSA/GAILLARD/GUYET/SCHMID, ibid.).
En règle générale, une décision qui interprète une disposition cantonale conformément à la jurisprudence publiée et à la doctrine unanime ne peut pas être considérée comme arbitraire.
Le texte laconique de l'art. 9 LPC ne dit pas que toutes les pièces produites doivent être intégralement traduites en français. La règle doit être interprétée conformément à son sens et son but (ATF 128 I 34 consid. 3b; ATF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a; ATF 128 III 113
consid. 2a), en s'inspirant également des principes constitutionnels, qui prohibent notamment le formalisme excessif (sur cette notion: cf. ATF 128 II 139 consid. 2a; ATF 127 I 3 consid. 2a/bb p. 34; ATF 125 I 166 consid. 3a p. 170; ATF 121 I 177 consid. 2b/aa). Lorsqu'une partie produit un document relativement long et qu'il est indiscutable que seul un passage est utile pour la décision à rendre, on ne voit pas que la partie adverse puisse exiger la traduction des passages qui sont manifestement sans pertinence; une telle exigence n'aurait aucun sens; elle ne répondrait à aucun intérêt légitime et compliquerait inutilement la mise en oeuvre du droit.
Il n'est donc pas arbitraire d'interpréter l'art. 9 LPC en ce sens qu'il n'exige que la traduction des passages pertinents des pièces produites. Il n'en demeure pas moins qu'il faut avoir la certitude raisonnable que tous les passages pertinents ont été traduits; une partie ne pourrait pas, par une traduction sélective, dénaturer le sens d'un document sur les points pertinents.
2.3 Comme l'intimée avait en l'espèce soulevé d'entrée de cause une exception d'incompétence ratione loci en invoquant des clauses de prorogation de for, la seule question pertinente, à ce stade de la procédure, était de savoir si les parties étaient valablement convenues de clauses de prorogation couvrant les prétentions en litige et excluant la compétence du tribunal saisi.
La cour cantonale a constaté que l'intimée avait traduit intégralement et correctement toutes les clauses relatives au for figurant dans les documents produits. Le recourant ne tente pas de démontrer que cette constatation serait arbitraire (cf. art. 90 al. 1 let. b OJ).
La prorogation de for est une question bien distincte des autres points qui doivent être traités lors de la rédaction d'un contrat. Elle ne se prête guère à des développements importants et complexes et donne lieu habituellement à une clause unique, qui doit être claire et sans équivoque et, lorsqu'elle se trouve dans des conditions générales préformées, être mise en évidence et placée à un endroit bien visible (cf. ATF 118 Ia 294 consid. 2a). Il est donc normalement facile d'identifier la clause de prorogation de for et, lorsque celle-ci est sans équivoque - comme c'est le cas en l'espèce -, il n'y a aucune raison de penser qu'un autre passage du document revient sur cette question. L'idée, suggérée de manière purement théorique par le recourant, qu'un même document pourrait contenir plusieurs clauses de prorogation de for contradictoires est tellement invraisemblable que la cour cantonale pouvait l'écarter sans tomber dans l'arbitraire.
Par les traductions produites (dont l'exactitude n'est pas contestée), l'intimée a prouvé l'existence de clauses de prorogation de for claires et sans équivoque. Si le recourant entendait soutenir que les parties avaient par ailleurs conclu sur ce même sujet un accord spécial ou postérieur, il lui incombait de l'alléguer et de le prouver, en produisant, le cas échéant, la traduction du document en langue étrangère qui en établirait l'existence.
Ainsi, l'art. 9 LPC n'a pas été appliqué arbitrairement en l'espèce, de sorte que le recours doit être rejeté.
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Prorogation de for. Langue du procès; traduction de pièces (art. 9 et 30 al. 2 Cst.; art. 9 de la loi genevoise de procédure civile). L'obligation, pour les parties, de procéder en langue française devant le juge genevois implique aussi celle de fournir une traduction des documents produits par elles et libellés dans une autre langue. Portée de cette dernière obligation, en particulier lorsqu'elle vise une clause de prorogation de for (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 274
A.- Par contrat du 4 mars 1988, la Banque X. (ci-après: la banque) a accordé à A. (ci-après: l'emprunteur) un prêt de 450'000 fr. garanti par des cédules hypothécaires, qui était destiné à l'acquisition, sous le régime de la propriété par étages, d'un appartement et d'une place de parking dans l'immeuble sis à "Y." (Berne). L'emprunteur a signé, le 30 mars 1988, les conditions générales de la banque, incorporées au contrat, qui prévoyaient, juste au-dessus de la signature, dans une clause mise en évidence par un large trait marginal, que le for exclusif était à Spiez (Berne), la banque se réservant toutefois le droit d'agir au domicile du client ou de tout autre for compétent.
Ce contrat de prêt a été remplacé par un autre contrat portant sur la même somme, signé par les parties le 14 août 1989, qui indiquait, juste au-dessus des signatures, que les conditions générales de la banque étaient applicables, en particulier le for à Spiez, cette dernière mention étant soulignée. A la même date, l'emprunteur a signé également les conditions générales contenant, comme déjà indiqué, la clause de prorogation de for en faveur des tribunaux de Spiez.
Ce contrat a été modifié derechef par un nouveau contrat, portant sur la même somme, signé par l'emprunteur le 18 avril 1991, qui indique que les conditions générales sont applicables et que le for est à Berne, cette dernière mention étant soulignée.
La banque a accordé à l'emprunteur un autre prêt de 200'000 fr., garanti par une cédule hypothécaire; il a été également précisé que les conditions générales de la banque étaient applicables.
B.- En raison de difficultés financières, l'emprunteur a cessé de payer les intérêts dus à la banque. Cette dernière a donc demandé le remboursement des prêts.
N'ayant pas obtenu satisfaction, elle a poursuivi son débiteur en réalisation des gages immobiliers.
La vente aux enchères n'ayant pas fourni des résultats suffisants, la banque a reçu deux certificats d'insuffisance de gages.
Sur cette base, la banque a fait notifier à son débiteur un commandement de payer qui a été frappé d'opposition. La mainlevée provisoire a été prononcée.
L'emprunteur a alors déposé devant les tribunaux genevois une action en libération de dette. D'entrée de cause, la banque a soulevé une exception d'incompétence des tribunaux genevois, en invoquant les clauses de prorogation de for précitées. Les conditions générales et les contrats produits étant rédigés en allemand, l'emprunteur a fait valoir que la banque aurait dû faire traduire en français l'intégralité de ces documents et non pas seulement - comme elle l'a fait - les clauses de prorogation de for.
Par jugement du 8 novembre 2001, le Tribunal de première instance du canton de Genève, considérant que les parties avaient valablement conclu des clauses de prorogation de for excluant la compétence des tribunaux genevois, a déclaré la demande irrecevable.
Statuant sur appel de l'emprunteur le 17 mai 2002, la Chambre civile de la Cour de justice a confirmé ce jugement avec suite de dépens. Relevant que l'emprunteur n'était pas de bonne foi, parce qu'il avait lui-même produit sans les traduire des pièces en allemand et qu'il n'avait jamais prétendu ne pas comprendre les documents qu'il signait, la cour cantonale a estimé que la traduction des passages pertinents était suffisante en regard des exigences du droit cantonal.
C.- A. a formé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Il y invoque une violation arbitraire de l'art. 9 de la loi genevoise de procédure civile, relatif à la langue du procès, et conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1 En l'espèce, l'unique grief constitutionnel invoqué est l'interdiction de l'arbitraire.
Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b; ATF 126 I 168 consid. 3a; ATF 125 I 166 consid. 2a; ATF 124 I 247 consid. 5 p. 250; ATF 124 V 137 consid. 2b).
Lorsque - comme c'est le cas en l'espèce -, la partie recourante invoque une violation arbitraire du droit cantonal, elle doit indiquer avec précision quelle est la disposition cantonale qui aurait été violée et l'examen se limite à cette question (ATF 110 Ia 1 consid. 2a).
2.2 Le recourant invoque une violation arbitraire de l'art. 9 de la loi genevoise de procédure civile (ci-après: LPC).
Selon cette disposition, "les parties procèdent en langue française".
Le droit cantonal oblige donc les parties à s'exprimer - que ce soit par écrit ou oralement - devant le juge genevois en langue française. La jurisprudence a toujours appliqué cette règle strictement lorsqu'il s'agit des écritures ou plaidoiries des parties (arrêt 5P.63/1997 du 25 avril 1997, consid. 3, publié in SJ 1998 p. 312).
Il a été admis que cette règle entraînait aussi l'obligation pour les parties de fournir une traduction des documents qu'elles produisent à l'appui de leur argumentation et qui sont libellés dans une autre langue (BERTOSSA/GAILLARD/GUYET/SCHMIDT, Commentaire de la loi de procédure civile du canton de Genève, n. 3 ad art. 9 LPC). Toutefois, l'obligation de traduire en français les pièces produites en langue étrangère est interprétée de manière moins rigoureuse que l'obligation faite aux parties de s'exprimer en français devant le juge. Avant l'adoption du principe consacré à l'art. 9 LPC, la jurisprudence cantonale avait déjà été confrontée au problème d'une traduction partielle; il a été admis qu'il suffisait que les passages pertinents soient traduits, pour autant que la traduction ne soit pas contestée et qu'il ne soit pas allégué que des passages non traduits contredisent ceux qui l'ont été (arrêt de la Cour de justice publié in SJ 1977 p. 415 s.). Après l'adoption de l'art. 9 LPC, la doctrine cantonale a admis que cette jurisprudence continuait de s'appliquer (HUBERT BAUER/LAURENT LÉVY, L'exception de traduction de pièces, in SJ 1982 p. 52 à 54). Les commentateurs de la loi cantonale relèvent également qu'il n'est pas rare que des pièces volumineuses, comme des conditions générales, soient produites alors que seuls de brefs passages sont invoqués; dans de tels cas, la traduction des passages topiques suffit en principe (BERTOSSA/GAILLARD/GUYET/SCHMID, ibid.).
En règle générale, une décision qui interprète une disposition cantonale conformément à la jurisprudence publiée et à la doctrine unanime ne peut pas être considérée comme arbitraire.
Le texte laconique de l'art. 9 LPC ne dit pas que toutes les pièces produites doivent être intégralement traduites en français. La règle doit être interprétée conformément à son sens et son but (ATF 128 I 34 consid. 3b; ATF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a; ATF 128 III 113
consid. 2a), en s'inspirant également des principes constitutionnels, qui prohibent notamment le formalisme excessif (sur cette notion: cf. ATF 128 II 139 consid. 2a; ATF 127 I 3 consid. 2a/bb p. 34; ATF 125 I 166 consid. 3a p. 170; ATF 121 I 177 consid. 2b/aa). Lorsqu'une partie produit un document relativement long et qu'il est indiscutable que seul un passage est utile pour la décision à rendre, on ne voit pas que la partie adverse puisse exiger la traduction des passages qui sont manifestement sans pertinence; une telle exigence n'aurait aucun sens; elle ne répondrait à aucun intérêt légitime et compliquerait inutilement la mise en oeuvre du droit.
Il n'est donc pas arbitraire d'interpréter l'art. 9 LPC en ce sens qu'il n'exige que la traduction des passages pertinents des pièces produites. Il n'en demeure pas moins qu'il faut avoir la certitude raisonnable que tous les passages pertinents ont été traduits; une partie ne pourrait pas, par une traduction sélective, dénaturer le sens d'un document sur les points pertinents.
2.3 Comme l'intimée avait en l'espèce soulevé d'entrée de cause une exception d'incompétence ratione loci en invoquant des clauses de prorogation de for, la seule question pertinente, à ce stade de la procédure, était de savoir si les parties étaient valablement convenues de clauses de prorogation couvrant les prétentions en litige et excluant la compétence du tribunal saisi.
La cour cantonale a constaté que l'intimée avait traduit intégralement et correctement toutes les clauses relatives au for figurant dans les documents produits. Le recourant ne tente pas de démontrer que cette constatation serait arbitraire (cf. art. 90 al. 1 let. b OJ).
La prorogation de for est une question bien distincte des autres points qui doivent être traités lors de la rédaction d'un contrat. Elle ne se prête guère à des développements importants et complexes et donne lieu habituellement à une clause unique, qui doit être claire et sans équivoque et, lorsqu'elle se trouve dans des conditions générales préformées, être mise en évidence et placée à un endroit bien visible (cf. ATF 118 Ia 294 consid. 2a). Il est donc normalement facile d'identifier la clause de prorogation de for et, lorsque celle-ci est sans équivoque - comme c'est le cas en l'espèce -, il n'y a aucune raison de penser qu'un autre passage du document revient sur cette question. L'idée, suggérée de manière purement théorique par le recourant, qu'un même document pourrait contenir plusieurs clauses de prorogation de for contradictoires est tellement invraisemblable que la cour cantonale pouvait l'écarter sans tomber dans l'arbitraire.
Par les traductions produites (dont l'exactitude n'est pas contestée), l'intimée a prouvé l'existence de clauses de prorogation de for claires et sans équivoque. Si le recourant entendait soutenir que les parties avaient par ailleurs conclu sur ce même sujet un accord spécial ou postérieur, il lui incombait de l'alléguer et de le prouver, en produisant, le cas échéant, la traduction du document en langue étrangère qui en établirait l'existence.
Ainsi, l'art. 9 LPC n'a pas été appliqué arbitrairement en l'espèce, de sorte que le recours doit être rejeté.
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Proroga di foro. Lingua del procedimento; traduzione di documenti (art. 9 e 30 cpv. 2 Cost.; art. 9 CPC/GE). Le parti devono rivolgersi in francese al giudice ginevrino; ciò implica l'obbligo di fornire la traduzione dei documenti da loro prodotti e redatti in un'altra lingua. Portata di quest'obbligo, in particolare quando concerne una clausola di proroga di foro (consid. 2).
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128 I 280
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128 I 280
Sachverhalt ab Seite 281
B. war seit dem 1. September 1997 als angestellter Rechtsanwalt in Appenzell tätig; seit 1. Mai 2001 ist er daselbst Partner im Anwaltsbüro A. & B. Am 28. Februar 2001 ersuchte er um die Bewilligung für die öffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. im Sinn von Art. 1 Abs. 2 der durch den Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951 über die öffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. Nach dieser Bestimmung kann die Standeskommission für die öffentliche Beurkundung der dort aufgeführten Rechtsgeschäfte im Kanton Appenzell I.Rh. wohnhafte Personen zulassen, welche das Appenzell-Innerrhodische Anwaltspatent erworben haben.
Die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. wies das Gesuch am 15. Mai 2001 ab mit der Begründung, B. habe nicht im Kanton Wohnsitz und erfülle somit die in der Verordnung festgelegten Voraussetzungen nicht.
Das Kantonsgericht Appenzell I.Rh. wies eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde am 20. November 2001 ab.
Das Bundesgericht weist die von B. wegen Verletzung der Niederlassungsfreiheit erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die öffentliche Beurkundung, die nach dem Bundeszivilrecht Gültigkeitserfordernis verschiedener Rechtsgeschäfte ist, stellt eine Handlung der sogenannten freiwilligen oder nichtstreitigen Gerichtsbarkeit dar. Ihre Organisation ist eine staatliche Aufgabe, die nach Art. 55 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuches (ZGB) den Kantonen obliegt. Die öffentliche Beurkundung ist eine amtliche, hoheitliche Tätigkeit und die Urkundsperson ein staatliches Organ. Dies gilt unabhängig davon, ob mit der Beurkundung nach kantonalem Recht ein Beamter oder ein freierwerbender Notar oder Anwalt beauftragt ist (Urteil 2P.151/1995 vom 12. Dezember 1996, publ. in: RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 3b; Urteil 2P.311/1993 vom 9. Mai 1994, publ. in: ZBGR 77/1996 S. 110, E. 3; BGE 90 II 274 E. 1 S. 277 f. mit Hinweisen; MAX GULDENER, Grundzüge der freiwilligen Gerichtsbarkeit der Schweiz, Zürich 1954, S. 22 f.; HANS MARTI, Notariatsprozess, Bern 1989, S. 55; CHRISTIAN BRÜCKNER, Schweizerisches Beurkundungsrecht, Zürich 1993, S. 152 ff.).
Da die vom Kanton verliehene Beurkundungsbefugnis den Charakter einer übertragenen hoheitlichen Funktion hat, steht diese Tätigkeit nicht unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (BGE 73 I 366ff.; BGE 124 I 297 E. 3a S. 298; Urteil 2P.433/1997 vom 30. Juni 1998, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 72 ff.; Urteil 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 64 ff., je mit Hinweisen). Entsprechend ist darauf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) nicht anwendbar (vgl. Art. 1 Abs. 3 BGBM; zitiertes Urteil vom 30. Juni 1998). Das Gleiche gilt für das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (SR 0.142.112.681). Dieses Abkommen belässt den Vertragsstaaten die Befugnis, nicht nur das Recht auf Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung zu verweigern, wenn diese die Ausübung hoheitlicher Befugnisse umfasst (Art. 10 Anhang I), sondern auch die selbständige Erwerbstätigkeit, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden ist (Art. 16 Anhang I). Dabei ist massgebend, dass die Tätigkeit für sich genommen eine unmittelbare und spezifische Teilnahme an der Ausübung öffentlicher Gewalt mit einschliesst. Das trifft für Urkundspersonen nach dem Gesagten zweifellos zu, hingegen nicht für Rechtsanwälte, denn diese sind privatwirtschaftlich tätig (Urteil des EuGH vom 21. Juni 1974 in der Rechtssache Rs. 2/74, Reyners, Slg. 1974, S. 631 ff.; vgl. FRITZ ROTHENBÜHLER, Freizügigkeit für Anwälte, Diss. Freiburg 1995, S. 167 f.).
Der Beschwerdeführer beruft sich denn auch zu Recht nicht auf das Freizügigkeitsabkommen oder auf das Binnenmarktgesetz oder auf das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV.
4. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seiner verfassungsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit.
4.1
4.1.1 Gemäss Art. 24 Abs. 1 BV haben Schweizerinnen und Schweizer das Recht, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben, und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes zu verhindern oder zu erschweren (BGE 108 Ia 248 E. 1 mit Hinweisen).
Dass der Beschwerdeführer verpflichtet wird, im Kanton Appenzell I.Rh. seinen Wohnsitz zu begründen, falls er dort als Notar zugelassen werden will, berührt somit seine Niederlassungsfreiheit, weshalb er insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist.
4.1.2 Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4). Diese Voraussetzungen gelten auch in besonderen Rechtsverhältnissen (BGE 111 Ia 214 E. 2a S. 216 mit Hinweisen).
Vorliegend ist unbestritten, dass für den gerügten Eingriff mit der zitierten, vom innerrhodischen Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951, welche die Wohnsitzpflicht ausdrücklich vorschreibt (vgl. Art. 1 Abs. 2), eine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Es liegt sodann auf der Hand, dass mit einer solchen Residenzpflicht die Niederlassungsfreiheit des Beschwerdeführers unter den gegebenen Umständen nur am Rande, keinesfalls in ihrem Kerngehalt betroffen sein kann. Der Beschwerdeführer wendet jedoch ein, es bestehe keinerlei öffentliches Interesse daran, die Zulassung zur Beurkundung an die Wohnsitznahme im Kanton zu knüpfen; zudem wäre eine solche Grundrechtsbeschränkung unverhältnismässig.
4.2 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Niederlassungsfreiheit ist reich an Fällen, in welchen die Wohnsitzpflicht von Beamten im Lichte dieses Grundrechts zu beurteilen war. Das Bundesgericht erachtete es zunächst generell als unbedenklich, wenn der öffentlichrechtliche Arbeitgeber im Rahmen der gesetzlichen Regelung des Dienstverhältnisses Vorschriften über den Wohnsitz der Beamten aufstellt. Es sprächen hierfür, über rein dienstliche Erfordernisse hinaus, eine Reihe sachlicher Gründe. Nach schweizerischer Auffassung sei nämlich eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bevölkerung und dem Gemeinwesen anzustreben, dessen Probleme der Beamte nicht nur aus amtlicher, sondern auch aus privater Sicht kennen sollte (BGE 103 Ia 455). In der Folge ging das Bundesgericht dazu über, die Wohnsitzpflicht an den Kriterien der dienstlichen Notwendigkeit und der Verbundenheit mit der Bevölkerung zu messen, wobei es zugleich rein fiskalische Gründe für eine Wohnsitzpflicht ausschloss (BGE 118 Ia 410 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 120 Ia 203 E. 3a S. 205 mit Hinweisen). So wurde ein öffentliches Interesse an einer Residenzpflicht unter anderem bejaht für Beamte des Polizei- oder Feuerwehrkorps (BGE 103 Ia 455 E. 4a S. 457), für Lehrer (BGE 115 Ia 207; BGE 108 Ia 248), für den Chef einer kommunalen Einwohnerkontrolle (Urteil 2P.134/1991 vom 3. April 1992, auf welches in BGE 118 Ia 410 E. 2 verwiesen wird), für den Aufseher einer Strafanstalt (BGE 116 Ia 382) sowie für den Gerichtsschreiber an einem Bezirksgericht (Urteil P.388/1986 vom 27. März 1987), nicht dagegen etwa bei einem Ambulanzfahrer (BGE 118 Ia 410).
Ist die Wohnsitzpflicht für eine bestimmte Kategorie Bediensteter grundsätzlich gerechtfertigt, so kann das Grundrecht der Niederlassungsfreiheit immer auch noch im konkreten Fall seine Wirkung entfalten, indem überwiegende (objektive oder subjektive) Gründe nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip eine Ausnahme erfordern (BGE 118 Ia 410 E. 2 S. 412; BGE 115 Ia 207 E. 3c S. 211, je mit Hinweisen; siehe zum Ganzen: JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 162 ff.).
In jüngsten Entscheiden erhielt das Bundesgericht Gelegenheit klarzustellen, dass von Beamten, die eine besonders wichtige, leitende Stellung ausüben, eine erhöhte Disponibilität gegenüber dem Arbeitgeber verlangt werden kann (verneint etwa für die Leiterin einer Fakultätsbibliothek: Urteil 2P.113/1996 vom 9. September 1996). Im Zusammenhang mit der Wahl eines Berner Regierungsstatthalters - die Wahl war in Missachtung der Wohnsitzpflicht erfolgt und wurde vom Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts hin aufgehoben - erachtete das Bundesgericht die Wohnsitzpflicht nicht nur wegen dienstlicher Erfordernisse als sachlich gerechtfertigt, sondern auch deshalb, weil bei einem solchen Amt eine enge Verbundenheit mit dem betreffenden Gemeinwesen vorausgesetzt werden kann (BGE 128 I 34).
4.3 Der Kanton Appenzell I.Rh. hat die Beurkundungstätigkeit verschiedenen Behörden und Personen zugewiesen. Für bestimmte Rechtsgeschäfte kommen zugelassene Anwälte in Betracht, wenn sie im Kanton Appenzell I.Rh. Wohnsitz haben. Dieses Erfordernis kann nicht schon deshalb als unvereinbar mit der Niederlassungsfreiheit qualifiziert werden, weil der Anwalt, dem die Urkundsbefugnis für bestimmte Rechtsgeschäfte übertragen ist, freiberuflich tätig ist. Von Bedeutung ist vielmehr, dass die Urkundsperson im Rahmen der freiwilligen bzw. nichtstreitigen Gerichtsbarkeit eine hoheitliche Tätigkeit ausübt. Die Urkundsperson übt die ihr übertragene Funktion, anders als dies für zahlreiche Bedienstete des Gemeinwesens zutrifft, in eigener Verantwortung aus, ohne dass sie der Weisungsbefugnis einer vorgesetzten Behörde unterläge. Insofern - weitgehende Unabhängigkeit in der Ausübung der hoheitlichen Tätigkeit - ist die Tätigkeit vergleichbar mit richterlichen Funktionen oder hohen politischen Ämtern und leitenden Funktionen, für welche nicht ernsthaft bestritten werden kann, dass ein Gemeinwesen berechtigt ist, sie den eigenen Angehörigen vorzubehalten (REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 268; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 628, Rz. 1576). Im Kern kommt hier der demokratische Grundgedanke zum Ausdruck, wonach die Staatsgewalt durch die Staatsunterworfenen selber ausgeübt wird. Auf diese Überzeugung ist auch zurückzuführen, dass in neueren Erlassen und Abkommen Tätigkeiten, die mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind, von den allgemeinen Freizügigkeitsgarantien, die im Übrigen auch für das öffentliche Dienstrecht gelten, ausgenommen sind (vgl. oben E. 3).
Im schweizerischen Bundesstaat kommt Staatlichkeit auch den Kantonen zu. Wohl kann die Niederlassungsfreiheit als Grundrecht der Bundesverfassung gebieten, die Wohnsitzpflicht im öffentlichen Dienstrecht nicht allzu starr auszugestalten. Es mag auch sein, dass für bestimmte Kategorien von Bediensteten des Gemeinwesens, für welche in der Vergangenheit die Wohnsitzpflicht noch als vereinbar mit der Niederlassungsfreiheit betrachtet wurde, dies heute nicht mehr aufrechterhalten werden kann, namentlich, wo nicht eine eigentliche hoheitliche Tätigkeit vorliegt. Bei hoheitlichen Tätigkeiten, welche in grosser Unabhängigkeit ausgeübt werden, kann dem Gemeinwesen aber nicht verwehrt sein, an der Wohnsitzpflicht festzuhalten und solche Tätigkeiten nur Angehörigen des betroffenen Gemeinwesens zu übertragen. Mit Rücksicht auf die verfassungsmässige Kompetenzordnung im Bundesstaat ist es auch gerechtfertigt, dass das Bundesgericht in Grenzfällen eine gewisse Zurückhaltung gegenüber dem kantonalen Gesetzgeber übt, wenn es zu entscheiden hat, ob die getroffene Regelung mit der Niederlassungsfreiheit noch vereinbar ist (vgl. BGE 118 Ia 64 E. 2c S. 72 f. mit Hinweisen).
4.4 Nach diesem Massstab verstösst die zitierte Regelung des Kantons Appenzell I.Rh. nicht gegen die Niederlassungsfreiheit. Mit der Begründung, die Beurkundungstätigkeit erfordere eine erhöhte Präsenz oder Disponibilität des Notars oder eine gewisse Verbundenheit mit der Bevölkerung, liesse sich zwar die Wohnsitzpflicht kaum rechtfertigen; ebenso wenig mit dem vom Kantonsgericht Appenzell I.Rh. vorgebrachten Argument, eine Urkundsperson müsse für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung mit den kantonalen, historisch gewachsenen Strukturen vertraut sein. Hingegen fällt entscheidend ins Gewicht, dass die Urkundsperson, wie oben ausgeführt, als staatliches Organ eine hoheitliche (wenn auch nicht leitende) Funktion wahrnimmt und die ihr übertragene Tätigkeit weitgehend weisungsunabhängig ausübt. Die Übertragung derartiger Staatsgewalt liegt grundsätzlich in der Regelungskompetenz der Kantone. Zahlreiche Kantone sehen heute vom Wohnsitzerfordernis für freiberufliche Notare ab (vgl. BRÜCKNER, a.a.O., S. 975, Rz. 3456). Es ist aber mit der Bundesverfassung und namentlich mit der Niederlassungsfreiheit auch vereinbar, wenn ein Kanton, wie vorliegend der Kanton Appenzell I.Rh., die hoheitliche Beurkundungsbefugnis Personen mit Wohnsitz im Kanton vorbehält.
4.5 Überwiegende Gründe, die im konkreten Fall eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht gebieten würden, werden nicht namhaft gemacht. Sie ergeben sich insbesondere nicht schon daraus, dass der Beschwerdeführer nahe der innerrhodischen Grenze wohnhaft ist. Das wäre allenfalls bedeutsam, wenn es aus Gründen der korrekten Amtsführung auf die örtliche Nähe ankäme, was vorliegend jedoch nicht zutrifft. Die geltend gemachten persönlichen Annehmlichkeiten, wenn der Beschwerdeführer seinen Wohnsitz nicht wechseln müsste, vermögen das Interesse an der Wohnsitzpflicht nicht aufzuwiegen und lassen diese nicht als unverhältnismässig erscheinen.
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de
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Wohnsitzpflicht für Urkundspersonen (Art. 24 BV). Urkundspersonen können sich mit Bezug auf die hoheitliche Tätigkeit weder auf die Wirtschaftsfreiheit noch auf das Binnenmarktgesetz noch auf das Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten anderseits berufen (E. 3).
Die Regelung des Kantons Appenzell I.Rh., wonach die hoheitliche Beurkundungsbefugnis Personen mit Wohnsitz im Kanton vorbehalten wird, ist mit der Bundesverfassung und namentlich mit der Niederlassungsfreiheit vereinbar (E. 4).
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Sachverhalt ab Seite 281
B. war seit dem 1. September 1997 als angestellter Rechtsanwalt in Appenzell tätig; seit 1. Mai 2001 ist er daselbst Partner im Anwaltsbüro A. & B. Am 28. Februar 2001 ersuchte er um die Bewilligung für die öffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. im Sinn von Art. 1 Abs. 2 der durch den Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951 über die öffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. Nach dieser Bestimmung kann die Standeskommission für die öffentliche Beurkundung der dort aufgeführten Rechtsgeschäfte im Kanton Appenzell I.Rh. wohnhafte Personen zulassen, welche das Appenzell-Innerrhodische Anwaltspatent erworben haben.
Die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. wies das Gesuch am 15. Mai 2001 ab mit der Begründung, B. habe nicht im Kanton Wohnsitz und erfülle somit die in der Verordnung festgelegten Voraussetzungen nicht.
Das Kantonsgericht Appenzell I.Rh. wies eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde am 20. November 2001 ab.
Das Bundesgericht weist die von B. wegen Verletzung der Niederlassungsfreiheit erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die öffentliche Beurkundung, die nach dem Bundeszivilrecht Gültigkeitserfordernis verschiedener Rechtsgeschäfte ist, stellt eine Handlung der sogenannten freiwilligen oder nichtstreitigen Gerichtsbarkeit dar. Ihre Organisation ist eine staatliche Aufgabe, die nach Art. 55 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuches (ZGB) den Kantonen obliegt. Die öffentliche Beurkundung ist eine amtliche, hoheitliche Tätigkeit und die Urkundsperson ein staatliches Organ. Dies gilt unabhängig davon, ob mit der Beurkundung nach kantonalem Recht ein Beamter oder ein freierwerbender Notar oder Anwalt beauftragt ist (Urteil 2P.151/1995 vom 12. Dezember 1996, publ. in: RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 3b; Urteil 2P.311/1993 vom 9. Mai 1994, publ. in: ZBGR 77/1996 S. 110, E. 3; BGE 90 II 274 E. 1 S. 277 f. mit Hinweisen; MAX GULDENER, Grundzüge der freiwilligen Gerichtsbarkeit der Schweiz, Zürich 1954, S. 22 f.; HANS MARTI, Notariatsprozess, Bern 1989, S. 55; CHRISTIAN BRÜCKNER, Schweizerisches Beurkundungsrecht, Zürich 1993, S. 152 ff.).
Da die vom Kanton verliehene Beurkundungsbefugnis den Charakter einer übertragenen hoheitlichen Funktion hat, steht diese Tätigkeit nicht unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (BGE 73 I 366ff.; BGE 124 I 297 E. 3a S. 298; Urteil 2P.433/1997 vom 30. Juni 1998, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 72 ff.; Urteil 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 64 ff., je mit Hinweisen). Entsprechend ist darauf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) nicht anwendbar (vgl. Art. 1 Abs. 3 BGBM; zitiertes Urteil vom 30. Juni 1998). Das Gleiche gilt für das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (SR 0.142.112.681). Dieses Abkommen belässt den Vertragsstaaten die Befugnis, nicht nur das Recht auf Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung zu verweigern, wenn diese die Ausübung hoheitlicher Befugnisse umfasst (Art. 10 Anhang I), sondern auch die selbständige Erwerbstätigkeit, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden ist (Art. 16 Anhang I). Dabei ist massgebend, dass die Tätigkeit für sich genommen eine unmittelbare und spezifische Teilnahme an der Ausübung öffentlicher Gewalt mit einschliesst. Das trifft für Urkundspersonen nach dem Gesagten zweifellos zu, hingegen nicht für Rechtsanwälte, denn diese sind privatwirtschaftlich tätig (Urteil des EuGH vom 21. Juni 1974 in der Rechtssache Rs. 2/74, Reyners, Slg. 1974, S. 631 ff.; vgl. FRITZ ROTHENBÜHLER, Freizügigkeit für Anwälte, Diss. Freiburg 1995, S. 167 f.).
Der Beschwerdeführer beruft sich denn auch zu Recht nicht auf das Freizügigkeitsabkommen oder auf das Binnenmarktgesetz oder auf das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV.
4. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seiner verfassungsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit.
4.1
4.1.1 Gemäss Art. 24 Abs. 1 BV haben Schweizerinnen und Schweizer das Recht, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben, und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes zu verhindern oder zu erschweren (BGE 108 Ia 248 E. 1 mit Hinweisen).
Dass der Beschwerdeführer verpflichtet wird, im Kanton Appenzell I.Rh. seinen Wohnsitz zu begründen, falls er dort als Notar zugelassen werden will, berührt somit seine Niederlassungsfreiheit, weshalb er insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist.
4.1.2 Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4). Diese Voraussetzungen gelten auch in besonderen Rechtsverhältnissen (BGE 111 Ia 214 E. 2a S. 216 mit Hinweisen).
Vorliegend ist unbestritten, dass für den gerügten Eingriff mit der zitierten, vom innerrhodischen Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951, welche die Wohnsitzpflicht ausdrücklich vorschreibt (vgl. Art. 1 Abs. 2), eine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Es liegt sodann auf der Hand, dass mit einer solchen Residenzpflicht die Niederlassungsfreiheit des Beschwerdeführers unter den gegebenen Umständen nur am Rande, keinesfalls in ihrem Kerngehalt betroffen sein kann. Der Beschwerdeführer wendet jedoch ein, es bestehe keinerlei öffentliches Interesse daran, die Zulassung zur Beurkundung an die Wohnsitznahme im Kanton zu knüpfen; zudem wäre eine solche Grundrechtsbeschränkung unverhältnismässig.
4.2 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Niederlassungsfreiheit ist reich an Fällen, in welchen die Wohnsitzpflicht von Beamten im Lichte dieses Grundrechts zu beurteilen war. Das Bundesgericht erachtete es zunächst generell als unbedenklich, wenn der öffentlichrechtliche Arbeitgeber im Rahmen der gesetzlichen Regelung des Dienstverhältnisses Vorschriften über den Wohnsitz der Beamten aufstellt. Es sprächen hierfür, über rein dienstliche Erfordernisse hinaus, eine Reihe sachlicher Gründe. Nach schweizerischer Auffassung sei nämlich eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bevölkerung und dem Gemeinwesen anzustreben, dessen Probleme der Beamte nicht nur aus amtlicher, sondern auch aus privater Sicht kennen sollte (BGE 103 Ia 455). In der Folge ging das Bundesgericht dazu über, die Wohnsitzpflicht an den Kriterien der dienstlichen Notwendigkeit und der Verbundenheit mit der Bevölkerung zu messen, wobei es zugleich rein fiskalische Gründe für eine Wohnsitzpflicht ausschloss (BGE 118 Ia 410 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 120 Ia 203 E. 3a S. 205 mit Hinweisen). So wurde ein öffentliches Interesse an einer Residenzpflicht unter anderem bejaht für Beamte des Polizei- oder Feuerwehrkorps (BGE 103 Ia 455 E. 4a S. 457), für Lehrer (BGE 115 Ia 207; BGE 108 Ia 248), für den Chef einer kommunalen Einwohnerkontrolle (Urteil 2P.134/1991 vom 3. April 1992, auf welches in BGE 118 Ia 410 E. 2 verwiesen wird), für den Aufseher einer Strafanstalt (BGE 116 Ia 382) sowie für den Gerichtsschreiber an einem Bezirksgericht (Urteil P.388/1986 vom 27. März 1987), nicht dagegen etwa bei einem Ambulanzfahrer (BGE 118 Ia 410).
Ist die Wohnsitzpflicht für eine bestimmte Kategorie Bediensteter grundsätzlich gerechtfertigt, so kann das Grundrecht der Niederlassungsfreiheit immer auch noch im konkreten Fall seine Wirkung entfalten, indem überwiegende (objektive oder subjektive) Gründe nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip eine Ausnahme erfordern (BGE 118 Ia 410 E. 2 S. 412; BGE 115 Ia 207 E. 3c S. 211, je mit Hinweisen; siehe zum Ganzen: JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 162 ff.).
In jüngsten Entscheiden erhielt das Bundesgericht Gelegenheit klarzustellen, dass von Beamten, die eine besonders wichtige, leitende Stellung ausüben, eine erhöhte Disponibilität gegenüber dem Arbeitgeber verlangt werden kann (verneint etwa für die Leiterin einer Fakultätsbibliothek: Urteil 2P.113/1996 vom 9. September 1996). Im Zusammenhang mit der Wahl eines Berner Regierungsstatthalters - die Wahl war in Missachtung der Wohnsitzpflicht erfolgt und wurde vom Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts hin aufgehoben - erachtete das Bundesgericht die Wohnsitzpflicht nicht nur wegen dienstlicher Erfordernisse als sachlich gerechtfertigt, sondern auch deshalb, weil bei einem solchen Amt eine enge Verbundenheit mit dem betreffenden Gemeinwesen vorausgesetzt werden kann (BGE 128 I 34).
4.3 Der Kanton Appenzell I.Rh. hat die Beurkundungstätigkeit verschiedenen Behörden und Personen zugewiesen. Für bestimmte Rechtsgeschäfte kommen zugelassene Anwälte in Betracht, wenn sie im Kanton Appenzell I.Rh. Wohnsitz haben. Dieses Erfordernis kann nicht schon deshalb als unvereinbar mit der Niederlassungsfreiheit qualifiziert werden, weil der Anwalt, dem die Urkundsbefugnis für bestimmte Rechtsgeschäfte übertragen ist, freiberuflich tätig ist. Von Bedeutung ist vielmehr, dass die Urkundsperson im Rahmen der freiwilligen bzw. nichtstreitigen Gerichtsbarkeit eine hoheitliche Tätigkeit ausübt. Die Urkundsperson übt die ihr übertragene Funktion, anders als dies für zahlreiche Bedienstete des Gemeinwesens zutrifft, in eigener Verantwortung aus, ohne dass sie der Weisungsbefugnis einer vorgesetzten Behörde unterläge. Insofern - weitgehende Unabhängigkeit in der Ausübung der hoheitlichen Tätigkeit - ist die Tätigkeit vergleichbar mit richterlichen Funktionen oder hohen politischen Ämtern und leitenden Funktionen, für welche nicht ernsthaft bestritten werden kann, dass ein Gemeinwesen berechtigt ist, sie den eigenen Angehörigen vorzubehalten (REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 268; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 628, Rz. 1576). Im Kern kommt hier der demokratische Grundgedanke zum Ausdruck, wonach die Staatsgewalt durch die Staatsunterworfenen selber ausgeübt wird. Auf diese Überzeugung ist auch zurückzuführen, dass in neueren Erlassen und Abkommen Tätigkeiten, die mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind, von den allgemeinen Freizügigkeitsgarantien, die im Übrigen auch für das öffentliche Dienstrecht gelten, ausgenommen sind (vgl. oben E. 3).
Im schweizerischen Bundesstaat kommt Staatlichkeit auch den Kantonen zu. Wohl kann die Niederlassungsfreiheit als Grundrecht der Bundesverfassung gebieten, die Wohnsitzpflicht im öffentlichen Dienstrecht nicht allzu starr auszugestalten. Es mag auch sein, dass für bestimmte Kategorien von Bediensteten des Gemeinwesens, für welche in der Vergangenheit die Wohnsitzpflicht noch als vereinbar mit der Niederlassungsfreiheit betrachtet wurde, dies heute nicht mehr aufrechterhalten werden kann, namentlich, wo nicht eine eigentliche hoheitliche Tätigkeit vorliegt. Bei hoheitlichen Tätigkeiten, welche in grosser Unabhängigkeit ausgeübt werden, kann dem Gemeinwesen aber nicht verwehrt sein, an der Wohnsitzpflicht festzuhalten und solche Tätigkeiten nur Angehörigen des betroffenen Gemeinwesens zu übertragen. Mit Rücksicht auf die verfassungsmässige Kompetenzordnung im Bundesstaat ist es auch gerechtfertigt, dass das Bundesgericht in Grenzfällen eine gewisse Zurückhaltung gegenüber dem kantonalen Gesetzgeber übt, wenn es zu entscheiden hat, ob die getroffene Regelung mit der Niederlassungsfreiheit noch vereinbar ist (vgl. BGE 118 Ia 64 E. 2c S. 72 f. mit Hinweisen).
4.4 Nach diesem Massstab verstösst die zitierte Regelung des Kantons Appenzell I.Rh. nicht gegen die Niederlassungsfreiheit. Mit der Begründung, die Beurkundungstätigkeit erfordere eine erhöhte Präsenz oder Disponibilität des Notars oder eine gewisse Verbundenheit mit der Bevölkerung, liesse sich zwar die Wohnsitzpflicht kaum rechtfertigen; ebenso wenig mit dem vom Kantonsgericht Appenzell I.Rh. vorgebrachten Argument, eine Urkundsperson müsse für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung mit den kantonalen, historisch gewachsenen Strukturen vertraut sein. Hingegen fällt entscheidend ins Gewicht, dass die Urkundsperson, wie oben ausgeführt, als staatliches Organ eine hoheitliche (wenn auch nicht leitende) Funktion wahrnimmt und die ihr übertragene Tätigkeit weitgehend weisungsunabhängig ausübt. Die Übertragung derartiger Staatsgewalt liegt grundsätzlich in der Regelungskompetenz der Kantone. Zahlreiche Kantone sehen heute vom Wohnsitzerfordernis für freiberufliche Notare ab (vgl. BRÜCKNER, a.a.O., S. 975, Rz. 3456). Es ist aber mit der Bundesverfassung und namentlich mit der Niederlassungsfreiheit auch vereinbar, wenn ein Kanton, wie vorliegend der Kanton Appenzell I.Rh., die hoheitliche Beurkundungsbefugnis Personen mit Wohnsitz im Kanton vorbehält.
4.5 Überwiegende Gründe, die im konkreten Fall eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht gebieten würden, werden nicht namhaft gemacht. Sie ergeben sich insbesondere nicht schon daraus, dass der Beschwerdeführer nahe der innerrhodischen Grenze wohnhaft ist. Das wäre allenfalls bedeutsam, wenn es aus Gründen der korrekten Amtsführung auf die örtliche Nähe ankäme, was vorliegend jedoch nicht zutrifft. Die geltend gemachten persönlichen Annehmlichkeiten, wenn der Beschwerdeführer seinen Wohnsitz nicht wechseln müsste, vermögen das Interesse an der Wohnsitzpflicht nicht aufzuwiegen und lassen diese nicht als unverhältnismässig erscheinen.
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Obligation de domicile pour les notaires (art. 24 Cst.). En raison de l'activité de puissance publique qu'ils exercent, les notaires ne peuvent pas se prévaloir de la liberté économique, pas plus qu'ils ne peuvent invoquer la loi fédérale sur le marché intérieur ou l'Accord entre la Confédération suisse et la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (consid. 3).
La réglementation du canton d'Appenzell Rh.I, selon laquelle seules les personnes domiciliées dans le canton sont admises à exercer une activité d'authentification relevant de la puissance publique, respecte la Constitution fédérale, en particulier la liberté d'établissement (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 281
B. war seit dem 1. September 1997 als angestellter Rechtsanwalt in Appenzell tätig; seit 1. Mai 2001 ist er daselbst Partner im Anwaltsbüro A. & B. Am 28. Februar 2001 ersuchte er um die Bewilligung für die öffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. im Sinn von Art. 1 Abs. 2 der durch den Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951 über die öffentliche Beurkundung im Kanton Appenzell I.Rh. Nach dieser Bestimmung kann die Standeskommission für die öffentliche Beurkundung der dort aufgeführten Rechtsgeschäfte im Kanton Appenzell I.Rh. wohnhafte Personen zulassen, welche das Appenzell-Innerrhodische Anwaltspatent erworben haben.
Die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh. wies das Gesuch am 15. Mai 2001 ab mit der Begründung, B. habe nicht im Kanton Wohnsitz und erfülle somit die in der Verordnung festgelegten Voraussetzungen nicht.
Das Kantonsgericht Appenzell I.Rh. wies eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde am 20. November 2001 ab.
Das Bundesgericht weist die von B. wegen Verletzung der Niederlassungsfreiheit erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die öffentliche Beurkundung, die nach dem Bundeszivilrecht Gültigkeitserfordernis verschiedener Rechtsgeschäfte ist, stellt eine Handlung der sogenannten freiwilligen oder nichtstreitigen Gerichtsbarkeit dar. Ihre Organisation ist eine staatliche Aufgabe, die nach Art. 55 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuches (ZGB) den Kantonen obliegt. Die öffentliche Beurkundung ist eine amtliche, hoheitliche Tätigkeit und die Urkundsperson ein staatliches Organ. Dies gilt unabhängig davon, ob mit der Beurkundung nach kantonalem Recht ein Beamter oder ein freierwerbender Notar oder Anwalt beauftragt ist (Urteil 2P.151/1995 vom 12. Dezember 1996, publ. in: RDAT 1997 II Nr. 10 S. 14, E. 3b; Urteil 2P.311/1993 vom 9. Mai 1994, publ. in: ZBGR 77/1996 S. 110, E. 3; BGE 90 II 274 E. 1 S. 277 f. mit Hinweisen; MAX GULDENER, Grundzüge der freiwilligen Gerichtsbarkeit der Schweiz, Zürich 1954, S. 22 f.; HANS MARTI, Notariatsprozess, Bern 1989, S. 55; CHRISTIAN BRÜCKNER, Schweizerisches Beurkundungsrecht, Zürich 1993, S. 152 ff.).
Da die vom Kanton verliehene Beurkundungsbefugnis den Charakter einer übertragenen hoheitlichen Funktion hat, steht diese Tätigkeit nicht unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (BGE 73 I 366ff.; BGE 124 I 297 E. 3a S. 298; Urteil 2P.433/1997 vom 30. Juni 1998, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 72 ff.; Urteil 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, publ. in: ZBGR 81/2000 S. 64 ff., je mit Hinweisen). Entsprechend ist darauf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) nicht anwendbar (vgl. Art. 1 Abs. 3 BGBM; zitiertes Urteil vom 30. Juni 1998). Das Gleiche gilt für das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (SR 0.142.112.681). Dieses Abkommen belässt den Vertragsstaaten die Befugnis, nicht nur das Recht auf Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung zu verweigern, wenn diese die Ausübung hoheitlicher Befugnisse umfasst (Art. 10 Anhang I), sondern auch die selbständige Erwerbstätigkeit, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden ist (Art. 16 Anhang I). Dabei ist massgebend, dass die Tätigkeit für sich genommen eine unmittelbare und spezifische Teilnahme an der Ausübung öffentlicher Gewalt mit einschliesst. Das trifft für Urkundspersonen nach dem Gesagten zweifellos zu, hingegen nicht für Rechtsanwälte, denn diese sind privatwirtschaftlich tätig (Urteil des EuGH vom 21. Juni 1974 in der Rechtssache Rs. 2/74, Reyners, Slg. 1974, S. 631 ff.; vgl. FRITZ ROTHENBÜHLER, Freizügigkeit für Anwälte, Diss. Freiburg 1995, S. 167 f.).
Der Beschwerdeführer beruft sich denn auch zu Recht nicht auf das Freizügigkeitsabkommen oder auf das Binnenmarktgesetz oder auf das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV.
4. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seiner verfassungsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit.
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4.1.1 Gemäss Art. 24 Abs. 1 BV haben Schweizerinnen und Schweizer das Recht, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben, und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes zu verhindern oder zu erschweren (BGE 108 Ia 248 E. 1 mit Hinweisen).
Dass der Beschwerdeführer verpflichtet wird, im Kanton Appenzell I.Rh. seinen Wohnsitz zu begründen, falls er dort als Notar zugelassen werden will, berührt somit seine Niederlassungsfreiheit, weshalb er insoweit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist.
4.1.2 Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4). Diese Voraussetzungen gelten auch in besonderen Rechtsverhältnissen (BGE 111 Ia 214 E. 2a S. 216 mit Hinweisen).
Vorliegend ist unbestritten, dass für den gerügten Eingriff mit der zitierten, vom innerrhodischen Grossen Rat erlassenen Verordnung vom 1. Juni 1951, welche die Wohnsitzpflicht ausdrücklich vorschreibt (vgl. Art. 1 Abs. 2), eine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Es liegt sodann auf der Hand, dass mit einer solchen Residenzpflicht die Niederlassungsfreiheit des Beschwerdeführers unter den gegebenen Umständen nur am Rande, keinesfalls in ihrem Kerngehalt betroffen sein kann. Der Beschwerdeführer wendet jedoch ein, es bestehe keinerlei öffentliches Interesse daran, die Zulassung zur Beurkundung an die Wohnsitznahme im Kanton zu knüpfen; zudem wäre eine solche Grundrechtsbeschränkung unverhältnismässig.
4.2 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Niederlassungsfreiheit ist reich an Fällen, in welchen die Wohnsitzpflicht von Beamten im Lichte dieses Grundrechts zu beurteilen war. Das Bundesgericht erachtete es zunächst generell als unbedenklich, wenn der öffentlichrechtliche Arbeitgeber im Rahmen der gesetzlichen Regelung des Dienstverhältnisses Vorschriften über den Wohnsitz der Beamten aufstellt. Es sprächen hierfür, über rein dienstliche Erfordernisse hinaus, eine Reihe sachlicher Gründe. Nach schweizerischer Auffassung sei nämlich eine gewisse Verbundenheit des Beamten mit der Bevölkerung und dem Gemeinwesen anzustreben, dessen Probleme der Beamte nicht nur aus amtlicher, sondern auch aus privater Sicht kennen sollte (BGE 103 Ia 455). In der Folge ging das Bundesgericht dazu über, die Wohnsitzpflicht an den Kriterien der dienstlichen Notwendigkeit und der Verbundenheit mit der Bevölkerung zu messen, wobei es zugleich rein fiskalische Gründe für eine Wohnsitzpflicht ausschloss (BGE 118 Ia 410 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 120 Ia 203 E. 3a S. 205 mit Hinweisen). So wurde ein öffentliches Interesse an einer Residenzpflicht unter anderem bejaht für Beamte des Polizei- oder Feuerwehrkorps (BGE 103 Ia 455 E. 4a S. 457), für Lehrer (BGE 115 Ia 207; BGE 108 Ia 248), für den Chef einer kommunalen Einwohnerkontrolle (Urteil 2P.134/1991 vom 3. April 1992, auf welches in BGE 118 Ia 410 E. 2 verwiesen wird), für den Aufseher einer Strafanstalt (BGE 116 Ia 382) sowie für den Gerichtsschreiber an einem Bezirksgericht (Urteil P.388/1986 vom 27. März 1987), nicht dagegen etwa bei einem Ambulanzfahrer (BGE 118 Ia 410).
Ist die Wohnsitzpflicht für eine bestimmte Kategorie Bediensteter grundsätzlich gerechtfertigt, so kann das Grundrecht der Niederlassungsfreiheit immer auch noch im konkreten Fall seine Wirkung entfalten, indem überwiegende (objektive oder subjektive) Gründe nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip eine Ausnahme erfordern (BGE 118 Ia 410 E. 2 S. 412; BGE 115 Ia 207 E. 3c S. 211, je mit Hinweisen; siehe zum Ganzen: JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 162 ff.).
In jüngsten Entscheiden erhielt das Bundesgericht Gelegenheit klarzustellen, dass von Beamten, die eine besonders wichtige, leitende Stellung ausüben, eine erhöhte Disponibilität gegenüber dem Arbeitgeber verlangt werden kann (verneint etwa für die Leiterin einer Fakultätsbibliothek: Urteil 2P.113/1996 vom 9. September 1996). Im Zusammenhang mit der Wahl eines Berner Regierungsstatthalters - die Wahl war in Missachtung der Wohnsitzpflicht erfolgt und wurde vom Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts hin aufgehoben - erachtete das Bundesgericht die Wohnsitzpflicht nicht nur wegen dienstlicher Erfordernisse als sachlich gerechtfertigt, sondern auch deshalb, weil bei einem solchen Amt eine enge Verbundenheit mit dem betreffenden Gemeinwesen vorausgesetzt werden kann (BGE 128 I 34).
4.3 Der Kanton Appenzell I.Rh. hat die Beurkundungstätigkeit verschiedenen Behörden und Personen zugewiesen. Für bestimmte Rechtsgeschäfte kommen zugelassene Anwälte in Betracht, wenn sie im Kanton Appenzell I.Rh. Wohnsitz haben. Dieses Erfordernis kann nicht schon deshalb als unvereinbar mit der Niederlassungsfreiheit qualifiziert werden, weil der Anwalt, dem die Urkundsbefugnis für bestimmte Rechtsgeschäfte übertragen ist, freiberuflich tätig ist. Von Bedeutung ist vielmehr, dass die Urkundsperson im Rahmen der freiwilligen bzw. nichtstreitigen Gerichtsbarkeit eine hoheitliche Tätigkeit ausübt. Die Urkundsperson übt die ihr übertragene Funktion, anders als dies für zahlreiche Bedienstete des Gemeinwesens zutrifft, in eigener Verantwortung aus, ohne dass sie der Weisungsbefugnis einer vorgesetzten Behörde unterläge. Insofern - weitgehende Unabhängigkeit in der Ausübung der hoheitlichen Tätigkeit - ist die Tätigkeit vergleichbar mit richterlichen Funktionen oder hohen politischen Ämtern und leitenden Funktionen, für welche nicht ernsthaft bestritten werden kann, dass ein Gemeinwesen berechtigt ist, sie den eigenen Angehörigen vorzubehalten (REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 268; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 628, Rz. 1576). Im Kern kommt hier der demokratische Grundgedanke zum Ausdruck, wonach die Staatsgewalt durch die Staatsunterworfenen selber ausgeübt wird. Auf diese Überzeugung ist auch zurückzuführen, dass in neueren Erlassen und Abkommen Tätigkeiten, die mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind, von den allgemeinen Freizügigkeitsgarantien, die im Übrigen auch für das öffentliche Dienstrecht gelten, ausgenommen sind (vgl. oben E. 3).
Im schweizerischen Bundesstaat kommt Staatlichkeit auch den Kantonen zu. Wohl kann die Niederlassungsfreiheit als Grundrecht der Bundesverfassung gebieten, die Wohnsitzpflicht im öffentlichen Dienstrecht nicht allzu starr auszugestalten. Es mag auch sein, dass für bestimmte Kategorien von Bediensteten des Gemeinwesens, für welche in der Vergangenheit die Wohnsitzpflicht noch als vereinbar mit der Niederlassungsfreiheit betrachtet wurde, dies heute nicht mehr aufrechterhalten werden kann, namentlich, wo nicht eine eigentliche hoheitliche Tätigkeit vorliegt. Bei hoheitlichen Tätigkeiten, welche in grosser Unabhängigkeit ausgeübt werden, kann dem Gemeinwesen aber nicht verwehrt sein, an der Wohnsitzpflicht festzuhalten und solche Tätigkeiten nur Angehörigen des betroffenen Gemeinwesens zu übertragen. Mit Rücksicht auf die verfassungsmässige Kompetenzordnung im Bundesstaat ist es auch gerechtfertigt, dass das Bundesgericht in Grenzfällen eine gewisse Zurückhaltung gegenüber dem kantonalen Gesetzgeber übt, wenn es zu entscheiden hat, ob die getroffene Regelung mit der Niederlassungsfreiheit noch vereinbar ist (vgl. BGE 118 Ia 64 E. 2c S. 72 f. mit Hinweisen).
4.4 Nach diesem Massstab verstösst die zitierte Regelung des Kantons Appenzell I.Rh. nicht gegen die Niederlassungsfreiheit. Mit der Begründung, die Beurkundungstätigkeit erfordere eine erhöhte Präsenz oder Disponibilität des Notars oder eine gewisse Verbundenheit mit der Bevölkerung, liesse sich zwar die Wohnsitzpflicht kaum rechtfertigen; ebenso wenig mit dem vom Kantonsgericht Appenzell I.Rh. vorgebrachten Argument, eine Urkundsperson müsse für eine sachgerechte Aufgabenerfüllung mit den kantonalen, historisch gewachsenen Strukturen vertraut sein. Hingegen fällt entscheidend ins Gewicht, dass die Urkundsperson, wie oben ausgeführt, als staatliches Organ eine hoheitliche (wenn auch nicht leitende) Funktion wahrnimmt und die ihr übertragene Tätigkeit weitgehend weisungsunabhängig ausübt. Die Übertragung derartiger Staatsgewalt liegt grundsätzlich in der Regelungskompetenz der Kantone. Zahlreiche Kantone sehen heute vom Wohnsitzerfordernis für freiberufliche Notare ab (vgl. BRÜCKNER, a.a.O., S. 975, Rz. 3456). Es ist aber mit der Bundesverfassung und namentlich mit der Niederlassungsfreiheit auch vereinbar, wenn ein Kanton, wie vorliegend der Kanton Appenzell I.Rh., die hoheitliche Beurkundungsbefugnis Personen mit Wohnsitz im Kanton vorbehält.
4.5 Überwiegende Gründe, die im konkreten Fall eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht gebieten würden, werden nicht namhaft gemacht. Sie ergeben sich insbesondere nicht schon daraus, dass der Beschwerdeführer nahe der innerrhodischen Grenze wohnhaft ist. Das wäre allenfalls bedeutsam, wenn es aus Gründen der korrekten Amtsführung auf die örtliche Nähe ankäme, was vorliegend jedoch nicht zutrifft. Die geltend gemachten persönlichen Annehmlichkeiten, wenn der Beschwerdeführer seinen Wohnsitz nicht wechseln müsste, vermögen das Interesse an der Wohnsitzpflicht nicht aufzuwiegen und lassen diese nicht als unverhältnismässig erscheinen.
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Obbligo di domicilio per i notai (art. 24 Cost.). I notai non possono richiamarsi, in relazione alla loro attività pubblica, né alla libertà economica, né alla legge federale sul mercato interno, né all'Accordo tra la Confederazione svizzera, da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall'altro, sulla libera circolazione delle persone (consid. 3).
La regolamentazione del Cantone di Appenzello Interno, in base alla quale l'attività di notaio pubblico è riservata unicamente alle persone domiciliate nel Cantone, è conforme alla Costituzione federale, segnatamente alla libertà di domicilio (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 289
X. était inscrite en sciences économiques à l'Ecole des Hautes Etudes Commerciales de l'Université de Lausanne (ci-après: l'Université). A la session d'automne 2000, elle s'est présentée et a échoué pour la seconde fois à un examen de deuxième cycle. L'Université lui a communiqué sa note d'examen le 10 octobre 2000, en lui signifiant qu'elle était "en situation d'échec de la branche en dernière tentative" et qu'elle disposait d'un délai d'un mois pour recourir contre cette décision. X. n'a ni recouru ni utilisé la possibilité qui lui était offerte de faire une demande pour se présenter une ultime fois à l'examen ou pour bénéficier d'une unique tentative de passer un examen dans une autre branche. Ses démarches se sont limitées à demander qu'une formation qu'elle avait suivie parallèlement à ses cours à l'Université soit validée à la place de l'examen qu'elle n'avait pas réussi. A l'issue d'un échange de correspondance, le Doyen de l'Université a rejeté sa demande. Elle a été exmatriculée de l'Université le 3 novembre 2000.
Ayant contesté la décision du Doyen, X. a été déboutée par les autorités administratives compétentes. A son tour saisi d'un recours, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) l'a également rejeté, par arrêt du 5 février 2002.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt précité du Tribunal administratif. Se fondant sur les art. 29 et 30 al. 3 Cst., elle invoque notamment la violation du droit à bénéficier de débats publics devant une autorité judiciaire.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante voit une violation de l'art. 30 al. 3 Cst. dans le fait que le Tribunal administratif, qui a statué en qualité d'instance judiciaire unique au niveau cantonal, a rejeté sa requête tendant à la tenue de débats publics (décision du juge instructeur du 12 décembre 2001). Elle estime en effet que la disposition constitutionnelle précitée assurerait au justiciable qui en fait clairement la demande le droit d'obtenir une audience publique et que seules des circonstances exceptionnelles permettraient au juge de refuser une telle requête, "par exemple lorsque les problèmes à trancher sont de caractère restreint et peuvent être résolus adéquatement sur la base du seul dossier et des observations écrites des parties"; or, fait-elle valoir, sa demande était formulée de manière explicite et non équivoque, et la question à résoudre n'était pas purement technique, mais nécessitait l'aménagement d'une audience.
2.1 Intitulé "garanties de procédure judiciaire", l'art. 30 Cst. regroupe plusieurs de ces garanties qui, sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, relevaient du droit constitutionnel écrit et non écrit, du droit cantonal, ou encore des traités internationaux signés par la Suisse, en particulier la Convention européenne des droits de l'homme (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 184 s. [ci-après cité: le Message]; MICHEL HOTTELIER, in Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 24 ad § 51).
2.2 L'art. 30 al. 1 Cst. énonce que toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Relèvent de cette disposition les causes visées par l'art. 6 par. 1 CEDH (RS 0.101), soit celles qui concernent des contestations portant sur des droits ou des obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale (cf. Message, p. 185), mais également toutes les causes qui, bien qu'exclues du champ d'application de cette norme, sont tout de même soumises à un contrôle judiciaire en vertu du droit interne (fédéral ou cantonal), comme par exemple le droit fiscal ou le droit des étrangers. Dans cette mesure, le champ d'application matériel de l'art. 30 al. 1 Cst. est plus étendu que celui de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5e éd., Zurich 2001, p. 243 n. 857; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000: Eine Einführung, Bâle 2000, p. 219; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, p. 645 n. 1397).
2.3 Plus délicate est la question relative à la portée de l'art. 30 al. 3 Cst., qui pose le principe que, dans les causes devant être jugées dans une procédure judiciaire au sens de l'alinéa premier de cette disposition (cf. Message, p. 186), l'audience et le prononcé du jugement son publics, sauf les exceptions prévues par la loi. Dans l'arrêt 1A.310/2000 du 3 avril 2001, le Tribunal fédéral a estimé, sans trancher la question, que cette disposition constitutionnelle pouvait s'interpréter de deux manières.
Selon une interprétation privilégiant le sens littéral, l'art. 30 al. 3 Cst. n'imposerait pas de manière générale la tenue de débats publics (oraux) dans toutes les causes devant être portées devant un tribunal, mais viserait seulement à garantir que, sauf exceptions prévues par la loi, de tels débats, lorsqu'ils ont lieu, se déroulent publiquement. En d'autres termes, le principe de publicité de la procédure judiciaire énoncé à l'art. 30 al. 3 Cst. ne conférerait pas aux parties le droit d'être entendues oralement devant un tribunal lors d'une séance publique, au contraire de l'art. 6 par. 1 CEDH qui englobe, en principe, un tel droit (ATF 121 I 35 consid. 5d et les références), sauf renonciation explicite ou implicite des parties (ATF 125 II 426 consid. 4f).
D'un autre côté, on pourrait également songer à interpréter l'art. 30 al. 3 Cst. en ce sens que, dans toutes les causes visées par l'art. 30 al. 1 Cst., c'est-à-dire celles qui donnent droit à un contrôle judiciaire, il existerait également, comme pour les causes relevant de l'art. 6 par. 1 CEDH, un droit à des débats publics (oraux). Mais un tel droit aurait alors, contrairement à ce que laisse entendre l'arrêt précité du 3 avril 2001, une portée plus large que celui consacré par l'art. 6 par. 1 CEDH, le champ d'application matériel de l'art. 30 Cst. étant, comme on l'a vu (supra consid. 2.2 in fine), plus étendu que celui couvert par l'art. 6 par. 1 CEDH.
2.4 Selon la doctrine et la jurisprudence, l'interprétation des dispositions constitutionnelles obéit, en Suisse, aux mêmes règles que celle des lois ordinaires. Ainsi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 125 II 480 consid. 4 p. 484 et les références citées).
En l'espèce, le point de savoir laquelle des deux interprétations exposées ci-avant restitue le sens et la portée véritables de l'art. 30 al. 3 Cst. est une question qui, s'agissant d'une disposition constitutionnelle adoptée récemment, doit être résolue en se fondant en priorité sur la volonté du souverain (interprétation historique), telle qu'elle ressort notamment du Message et des discussions parlementaires (cf. ATF 124 II 372 consid. 6a p. 377).
2.5 Dans son message, le Conseil fédéral expose que l'art. 30 al. 3 Cst. (art. 26 al. 3 du projet) vise à consacrer expressément le principe, auparavant non inscrit dans l'ancienne constitution fédérale, de la publicité de la procédure judiciaire; il souligne que ce principe a pris une grande importance au cours des dernières années sous l'influence de la jurisprudence rendue en application de l'art. 6 par. 1 CEDH (Message, p. 186). Cette manière de présenter les choses, en particulier le parallèle qui est établi entre l'art. 26 al. 3 du projet de nouvelle constitution fédérale et l'art. 6 par. 1 CEDH, pourrait de prime abord laisser penser que ces deux dispositions de rang constitutionnel offrent l'une et l'autre au justiciable une protection équivalente en matière de publicité de la procédure judiciaire et, notamment, qu'elles consacrent l'une et l'autre le droit à des débats publics (oraux) devant un tribunal (cf. KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, p. 48 n. 133/134). Mais il n'en est rien.
En réalité, les termes utilisés par le Conseil fédéral témoignent clairement du fait que l'art. 30 al. 3 Cst. n'a d'autre ambition que de formaliser ("consacrer expressément") le principe de la publicité de la procédure judiciaire tel qu'il était déjà connu et admis par la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne constitution fédérale et de la Convention européenne des droits de l'homme; or, à l'exception des causes visées par l'art. 6 par. 1 CEDH, ce principe n'impliquait pas la reconnaissance d'un droit à des débats publics (oraux), mais se limitait à garantir que les audiences se déroulant devant un tribunal fussent publiques, sauf exceptions se justifiant par un intérêt public ou privé supérieur ou des circonstances spéciales (cf. art. 6 par. 1 2e phrase CEDH). Une extension du principe de la publicité allant dans le sens de la reconnaissance d'un droit quasi général à des débats publics en matière judiciaire, c'est-à-dire pour toutes les causes visées par l'art. 30 al. 1 Cst., et non plus seulement pour celles tombant sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH, se heurterait donc à l'interprétation historique de la disposition constitutionnelle en cause. Dite interprétation est d'ailleurs confirmée par le renvoi que fait le Conseil fédéral (Message, p. 186 note 295) à l'énumération contenue à l'art. 6 par. 1 2e phrase CEDH en vue de préciser les cas dans lesquels le principe de la publicité de la procédure judiciaire peut être restreint: les exceptions qui y sont mentionnées portent en effet seulement sur la question du libre accès à la salle d'audience pour la presse et le public, mais ne concernent nullement le droit, comme tel, à des débats oraux; et pour cause, puisque l'art. 30 al. 3 Cst. n'emporte pas un tel droit.
Acceptés en première lecture aux Chambres fédérales, les art. 25 à 28 du projet de nouvelle constitution (art. 29 à 32 Cst.) n'ont donné lieu à aucune discussion (BO 1998 CE 49/50; BO 1998 CN 885); le rapporteur des commissions du Conseil des Etats s'est toutefois exprimé à leur sujet d'une manière qui va dans le même sens que le message du Conseil fédéral, en déclarant ce qui suit:
"Il s'agit des garanties de procédure qui se sont développées sur la base de la jurisprudence relative à l'article 4 de la constitution et de la Convention européenne des droits de l'homme. Ce sont des principes extrêmement importants, mais qui font aujourd'hui partie de notre patrimoine juridique et culturel. Ce sont toutes les règles relatives à l'interdiction du déni de justice: le droit d'avoir un procès équitable, d'avoir sa cause jugée dans des délais raisonnables. Je répète, des principes qui font partie d'un Etat moderne fondé sur le droit. Ils n'ont donné lieu à aucune réserve critique. Les petits changements que vous constatez sont de nature rédactionnelle (...). A l'article 26, c'est aussi un changement secondaire qui ne modifie pas la substance de l'article.
Nous avons estimé nécessaire de prévoir expressément que les «tribunaux d'exception sont interdits»".
2.6 Il apparaît ainsi que la volonté clairement manifestée du constituant était simplement d'ancrer dans la nouvelle constitution fédérale, sans y apporter d'innovation, les principes jurisprudentiels déduits de l'ancienne constitution fédérale et de la Convention européenne des droits de l'homme. Autrement dit, l'art. 30 al. 3 Cst. ne confère pas au justiciable de droit à une audience publique, mais se limite à garantir que, lorsqu'il y a lieu d'en tenir une, celle-ci se déroule publiquement, sauf exceptions prévues par la loi. Aujourd'hui comme avant, un droit, comme tel, à des débats publics (oraux), n'existe donc que pour les causes bénéficiant de la protection de l'art. 6 par. 1 CEDH ou lorsque les règles de procédure applicables le prévoient ou encore lorsque sa nécessité découle des exigences du droit à la preuve.
La doctrine qui s'est exprimée sur le sujet semble également partager ce point de vue (cf. MICHEL HOTTELIER, op. cit., n. 34/35 ad § 51; HÄFELIN/HALLER, op. cit., p. 242 s. n. 856/857; RENÉ RHINOW, op. cit., p. 218/219; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., p. 597 ss, n. 1251 ss), à l'exception peut-être de KÖLZ/HÄNER (eod loc.; cf. aussi BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 35/36).
2.7 En l'occurrence, la recourante n'invoque la violation d'aucune disposition de droit cantonal qui lui garantirait le droit à des débats publics. Elle ne prétend pas non plus qu'elle pourrait déduire un tel droit de l'art. 6 par 1 CEDH: à raison, car cette disposition ne s'applique pas aux décisions relatives à l'évaluation des examens scolaires (RDAT 1997 II n. 16 p. 47, 2P.61/1997) ou universitaires (cf. arrêt 1P.4/1999 du 16 juin 1999, consid. 6) ni à celles portant sur l'admission ou l'exclusion d'établissements d'enseignement publics (cf. RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, 1995, p. 264 ss et les arrêts cités).
Le grief est mal fondé.
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Art. 30 Abs. 1 und 3 BV: Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens und Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung. Auch wenn Art. 30 Abs. 1 BV materiell einen weiteren Anwendungsbereich hat als Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2.2), verleiht Art. 30 Abs. 3 BV dem Rechtsuchenden kein Recht auf eine öffentliche Verhandlung; er garantiert einzig, dass, wenn eine Verhandlung stattzufinden hat, diese öffentlich sein muss, abgesehen von den im Gesetz vorgesehenen Ausnahmen (E. 2.3-2.6).
Geht es bei einem Rechtsstreit um die Prüfungsergebnisse von Schul- oder Universitätsexamen oder um die Zulassung zu oder den Ausschluss aus einer öffentlichen Bildungseinrichtung, so gewährt Art. 30 Abs. 3 BV ebenso wenig wie Art. 6 Ziff. 1 EMRK einen Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung (E. 2.7).
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X. était inscrite en sciences économiques à l'Ecole des Hautes Etudes Commerciales de l'Université de Lausanne (ci-après: l'Université). A la session d'automne 2000, elle s'est présentée et a échoué pour la seconde fois à un examen de deuxième cycle. L'Université lui a communiqué sa note d'examen le 10 octobre 2000, en lui signifiant qu'elle était "en situation d'échec de la branche en dernière tentative" et qu'elle disposait d'un délai d'un mois pour recourir contre cette décision. X. n'a ni recouru ni utilisé la possibilité qui lui était offerte de faire une demande pour se présenter une ultime fois à l'examen ou pour bénéficier d'une unique tentative de passer un examen dans une autre branche. Ses démarches se sont limitées à demander qu'une formation qu'elle avait suivie parallèlement à ses cours à l'Université soit validée à la place de l'examen qu'elle n'avait pas réussi. A l'issue d'un échange de correspondance, le Doyen de l'Université a rejeté sa demande. Elle a été exmatriculée de l'Université le 3 novembre 2000.
Ayant contesté la décision du Doyen, X. a été déboutée par les autorités administratives compétentes. A son tour saisi d'un recours, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) l'a également rejeté, par arrêt du 5 février 2002.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt précité du Tribunal administratif. Se fondant sur les art. 29 et 30 al. 3 Cst., elle invoque notamment la violation du droit à bénéficier de débats publics devant une autorité judiciaire.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
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Extrait des considérants:
2. La recourante voit une violation de l'art. 30 al. 3 Cst. dans le fait que le Tribunal administratif, qui a statué en qualité d'instance judiciaire unique au niveau cantonal, a rejeté sa requête tendant à la tenue de débats publics (décision du juge instructeur du 12 décembre 2001). Elle estime en effet que la disposition constitutionnelle précitée assurerait au justiciable qui en fait clairement la demande le droit d'obtenir une audience publique et que seules des circonstances exceptionnelles permettraient au juge de refuser une telle requête, "par exemple lorsque les problèmes à trancher sont de caractère restreint et peuvent être résolus adéquatement sur la base du seul dossier et des observations écrites des parties"; or, fait-elle valoir, sa demande était formulée de manière explicite et non équivoque, et la question à résoudre n'était pas purement technique, mais nécessitait l'aménagement d'une audience.
2.1 Intitulé "garanties de procédure judiciaire", l'art. 30 Cst. regroupe plusieurs de ces garanties qui, sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, relevaient du droit constitutionnel écrit et non écrit, du droit cantonal, ou encore des traités internationaux signés par la Suisse, en particulier la Convention européenne des droits de l'homme (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 184 s. [ci-après cité: le Message]; MICHEL HOTTELIER, in Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 24 ad § 51).
2.2 L'art. 30 al. 1 Cst. énonce que toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Relèvent de cette disposition les causes visées par l'art. 6 par. 1 CEDH (RS 0.101), soit celles qui concernent des contestations portant sur des droits ou des obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale (cf. Message, p. 185), mais également toutes les causes qui, bien qu'exclues du champ d'application de cette norme, sont tout de même soumises à un contrôle judiciaire en vertu du droit interne (fédéral ou cantonal), comme par exemple le droit fiscal ou le droit des étrangers. Dans cette mesure, le champ d'application matériel de l'art. 30 al. 1 Cst. est plus étendu que celui de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5e éd., Zurich 2001, p. 243 n. 857; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000: Eine Einführung, Bâle 2000, p. 219; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, p. 645 n. 1397).
2.3 Plus délicate est la question relative à la portée de l'art. 30 al. 3 Cst., qui pose le principe que, dans les causes devant être jugées dans une procédure judiciaire au sens de l'alinéa premier de cette disposition (cf. Message, p. 186), l'audience et le prononcé du jugement son publics, sauf les exceptions prévues par la loi. Dans l'arrêt 1A.310/2000 du 3 avril 2001, le Tribunal fédéral a estimé, sans trancher la question, que cette disposition constitutionnelle pouvait s'interpréter de deux manières.
Selon une interprétation privilégiant le sens littéral, l'art. 30 al. 3 Cst. n'imposerait pas de manière générale la tenue de débats publics (oraux) dans toutes les causes devant être portées devant un tribunal, mais viserait seulement à garantir que, sauf exceptions prévues par la loi, de tels débats, lorsqu'ils ont lieu, se déroulent publiquement. En d'autres termes, le principe de publicité de la procédure judiciaire énoncé à l'art. 30 al. 3 Cst. ne conférerait pas aux parties le droit d'être entendues oralement devant un tribunal lors d'une séance publique, au contraire de l'art. 6 par. 1 CEDH qui englobe, en principe, un tel droit (ATF 121 I 35 consid. 5d et les références), sauf renonciation explicite ou implicite des parties (ATF 125 II 426 consid. 4f).
D'un autre côté, on pourrait également songer à interpréter l'art. 30 al. 3 Cst. en ce sens que, dans toutes les causes visées par l'art. 30 al. 1 Cst., c'est-à-dire celles qui donnent droit à un contrôle judiciaire, il existerait également, comme pour les causes relevant de l'art. 6 par. 1 CEDH, un droit à des débats publics (oraux). Mais un tel droit aurait alors, contrairement à ce que laisse entendre l'arrêt précité du 3 avril 2001, une portée plus large que celui consacré par l'art. 6 par. 1 CEDH, le champ d'application matériel de l'art. 30 Cst. étant, comme on l'a vu (supra consid. 2.2 in fine), plus étendu que celui couvert par l'art. 6 par. 1 CEDH.
2.4 Selon la doctrine et la jurisprudence, l'interprétation des dispositions constitutionnelles obéit, en Suisse, aux mêmes règles que celle des lois ordinaires. Ainsi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 125 II 480 consid. 4 p. 484 et les références citées).
En l'espèce, le point de savoir laquelle des deux interprétations exposées ci-avant restitue le sens et la portée véritables de l'art. 30 al. 3 Cst. est une question qui, s'agissant d'une disposition constitutionnelle adoptée récemment, doit être résolue en se fondant en priorité sur la volonté du souverain (interprétation historique), telle qu'elle ressort notamment du Message et des discussions parlementaires (cf. ATF 124 II 372 consid. 6a p. 377).
2.5 Dans son message, le Conseil fédéral expose que l'art. 30 al. 3 Cst. (art. 26 al. 3 du projet) vise à consacrer expressément le principe, auparavant non inscrit dans l'ancienne constitution fédérale, de la publicité de la procédure judiciaire; il souligne que ce principe a pris une grande importance au cours des dernières années sous l'influence de la jurisprudence rendue en application de l'art. 6 par. 1 CEDH (Message, p. 186). Cette manière de présenter les choses, en particulier le parallèle qui est établi entre l'art. 26 al. 3 du projet de nouvelle constitution fédérale et l'art. 6 par. 1 CEDH, pourrait de prime abord laisser penser que ces deux dispositions de rang constitutionnel offrent l'une et l'autre au justiciable une protection équivalente en matière de publicité de la procédure judiciaire et, notamment, qu'elles consacrent l'une et l'autre le droit à des débats publics (oraux) devant un tribunal (cf. KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, p. 48 n. 133/134). Mais il n'en est rien.
En réalité, les termes utilisés par le Conseil fédéral témoignent clairement du fait que l'art. 30 al. 3 Cst. n'a d'autre ambition que de formaliser ("consacrer expressément") le principe de la publicité de la procédure judiciaire tel qu'il était déjà connu et admis par la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne constitution fédérale et de la Convention européenne des droits de l'homme; or, à l'exception des causes visées par l'art. 6 par. 1 CEDH, ce principe n'impliquait pas la reconnaissance d'un droit à des débats publics (oraux), mais se limitait à garantir que les audiences se déroulant devant un tribunal fussent publiques, sauf exceptions se justifiant par un intérêt public ou privé supérieur ou des circonstances spéciales (cf. art. 6 par. 1 2e phrase CEDH). Une extension du principe de la publicité allant dans le sens de la reconnaissance d'un droit quasi général à des débats publics en matière judiciaire, c'est-à-dire pour toutes les causes visées par l'art. 30 al. 1 Cst., et non plus seulement pour celles tombant sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH, se heurterait donc à l'interprétation historique de la disposition constitutionnelle en cause. Dite interprétation est d'ailleurs confirmée par le renvoi que fait le Conseil fédéral (Message, p. 186 note 295) à l'énumération contenue à l'art. 6 par. 1 2e phrase CEDH en vue de préciser les cas dans lesquels le principe de la publicité de la procédure judiciaire peut être restreint: les exceptions qui y sont mentionnées portent en effet seulement sur la question du libre accès à la salle d'audience pour la presse et le public, mais ne concernent nullement le droit, comme tel, à des débats oraux; et pour cause, puisque l'art. 30 al. 3 Cst. n'emporte pas un tel droit.
Acceptés en première lecture aux Chambres fédérales, les art. 25 à 28 du projet de nouvelle constitution (art. 29 à 32 Cst.) n'ont donné lieu à aucune discussion (BO 1998 CE 49/50; BO 1998 CN 885); le rapporteur des commissions du Conseil des Etats s'est toutefois exprimé à leur sujet d'une manière qui va dans le même sens que le message du Conseil fédéral, en déclarant ce qui suit:
"Il s'agit des garanties de procédure qui se sont développées sur la base de la jurisprudence relative à l'article 4 de la constitution et de la Convention européenne des droits de l'homme. Ce sont des principes extrêmement importants, mais qui font aujourd'hui partie de notre patrimoine juridique et culturel. Ce sont toutes les règles relatives à l'interdiction du déni de justice: le droit d'avoir un procès équitable, d'avoir sa cause jugée dans des délais raisonnables. Je répète, des principes qui font partie d'un Etat moderne fondé sur le droit. Ils n'ont donné lieu à aucune réserve critique. Les petits changements que vous constatez sont de nature rédactionnelle (...). A l'article 26, c'est aussi un changement secondaire qui ne modifie pas la substance de l'article.
Nous avons estimé nécessaire de prévoir expressément que les «tribunaux d'exception sont interdits»".
2.6 Il apparaît ainsi que la volonté clairement manifestée du constituant était simplement d'ancrer dans la nouvelle constitution fédérale, sans y apporter d'innovation, les principes jurisprudentiels déduits de l'ancienne constitution fédérale et de la Convention européenne des droits de l'homme. Autrement dit, l'art. 30 al. 3 Cst. ne confère pas au justiciable de droit à une audience publique, mais se limite à garantir que, lorsqu'il y a lieu d'en tenir une, celle-ci se déroule publiquement, sauf exceptions prévues par la loi. Aujourd'hui comme avant, un droit, comme tel, à des débats publics (oraux), n'existe donc que pour les causes bénéficiant de la protection de l'art. 6 par. 1 CEDH ou lorsque les règles de procédure applicables le prévoient ou encore lorsque sa nécessité découle des exigences du droit à la preuve.
La doctrine qui s'est exprimée sur le sujet semble également partager ce point de vue (cf. MICHEL HOTTELIER, op. cit., n. 34/35 ad § 51; HÄFELIN/HALLER, op. cit., p. 242 s. n. 856/857; RENÉ RHINOW, op. cit., p. 218/219; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., p. 597 ss, n. 1251 ss), à l'exception peut-être de KÖLZ/HÄNER (eod loc.; cf. aussi BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 35/36).
2.7 En l'occurrence, la recourante n'invoque la violation d'aucune disposition de droit cantonal qui lui garantirait le droit à des débats publics. Elle ne prétend pas non plus qu'elle pourrait déduire un tel droit de l'art. 6 par 1 CEDH: à raison, car cette disposition ne s'applique pas aux décisions relatives à l'évaluation des examens scolaires (RDAT 1997 II n. 16 p. 47, 2P.61/1997) ou universitaires (cf. arrêt 1P.4/1999 du 16 juin 1999, consid. 6) ni à celles portant sur l'admission ou l'exclusion d'établissements d'enseignement publics (cf. RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, 1995, p. 264 ss et les arrêts cités).
Le grief est mal fondé.
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Art. 30 al. 1 et 3 Cst.: principe de la publicité de la procédure judiciaire et droit à des débats publics. Bien que l'alinéa 1 de l'art. 30 Cst. ait un champ d'application matériel plus étendu que celui couvert par l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 2.2), son alinéa 3 ne confère pas au justiciable de droit à des débats publics (oraux), mais se limite à garantir que, lorsqu'il y a lieu de tenir une audience, celle-ci se déroule publiquement, sauf exceptions prévues par la loi (consid. 2.3-2.6).
Pas de droit à des débats publics - même selon l'art. 6 par. 1 CEDH - dans les litiges relatifs à l'évaluation d'examens scolaires ou universitaires ou portant sur l'admission ou l'exclusion d'établissements d'enseignement publics (consid. 2.7).
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Sachverhalt ab Seite 289
X. était inscrite en sciences économiques à l'Ecole des Hautes Etudes Commerciales de l'Université de Lausanne (ci-après: l'Université). A la session d'automne 2000, elle s'est présentée et a échoué pour la seconde fois à un examen de deuxième cycle. L'Université lui a communiqué sa note d'examen le 10 octobre 2000, en lui signifiant qu'elle était "en situation d'échec de la branche en dernière tentative" et qu'elle disposait d'un délai d'un mois pour recourir contre cette décision. X. n'a ni recouru ni utilisé la possibilité qui lui était offerte de faire une demande pour se présenter une ultime fois à l'examen ou pour bénéficier d'une unique tentative de passer un examen dans une autre branche. Ses démarches se sont limitées à demander qu'une formation qu'elle avait suivie parallèlement à ses cours à l'Université soit validée à la place de l'examen qu'elle n'avait pas réussi. A l'issue d'un échange de correspondance, le Doyen de l'Université a rejeté sa demande. Elle a été exmatriculée de l'Université le 3 novembre 2000.
Ayant contesté la décision du Doyen, X. a été déboutée par les autorités administratives compétentes. A son tour saisi d'un recours, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) l'a également rejeté, par arrêt du 5 février 2002.
Agissant par la voie du recours de droit public, X. conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt précité du Tribunal administratif. Se fondant sur les art. 29 et 30 al. 3 Cst., elle invoque notamment la violation du droit à bénéficier de débats publics devant une autorité judiciaire.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante voit une violation de l'art. 30 al. 3 Cst. dans le fait que le Tribunal administratif, qui a statué en qualité d'instance judiciaire unique au niveau cantonal, a rejeté sa requête tendant à la tenue de débats publics (décision du juge instructeur du 12 décembre 2001). Elle estime en effet que la disposition constitutionnelle précitée assurerait au justiciable qui en fait clairement la demande le droit d'obtenir une audience publique et que seules des circonstances exceptionnelles permettraient au juge de refuser une telle requête, "par exemple lorsque les problèmes à trancher sont de caractère restreint et peuvent être résolus adéquatement sur la base du seul dossier et des observations écrites des parties"; or, fait-elle valoir, sa demande était formulée de manière explicite et non équivoque, et la question à résoudre n'était pas purement technique, mais nécessitait l'aménagement d'une audience.
2.1 Intitulé "garanties de procédure judiciaire", l'art. 30 Cst. regroupe plusieurs de ces garanties qui, sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, relevaient du droit constitutionnel écrit et non écrit, du droit cantonal, ou encore des traités internationaux signés par la Suisse, en particulier la Convention européenne des droits de l'homme (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 184 s. [ci-après cité: le Message]; MICHEL HOTTELIER, in Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 24 ad § 51).
2.2 L'art. 30 al. 1 Cst. énonce que toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Relèvent de cette disposition les causes visées par l'art. 6 par. 1 CEDH (RS 0.101), soit celles qui concernent des contestations portant sur des droits ou des obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale (cf. Message, p. 185), mais également toutes les causes qui, bien qu'exclues du champ d'application de cette norme, sont tout de même soumises à un contrôle judiciaire en vertu du droit interne (fédéral ou cantonal), comme par exemple le droit fiscal ou le droit des étrangers. Dans cette mesure, le champ d'application matériel de l'art. 30 al. 1 Cst. est plus étendu que celui de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5e éd., Zurich 2001, p. 243 n. 857; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000: Eine Einführung, Bâle 2000, p. 219; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, p. 645 n. 1397).
2.3 Plus délicate est la question relative à la portée de l'art. 30 al. 3 Cst., qui pose le principe que, dans les causes devant être jugées dans une procédure judiciaire au sens de l'alinéa premier de cette disposition (cf. Message, p. 186), l'audience et le prononcé du jugement son publics, sauf les exceptions prévues par la loi. Dans l'arrêt 1A.310/2000 du 3 avril 2001, le Tribunal fédéral a estimé, sans trancher la question, que cette disposition constitutionnelle pouvait s'interpréter de deux manières.
Selon une interprétation privilégiant le sens littéral, l'art. 30 al. 3 Cst. n'imposerait pas de manière générale la tenue de débats publics (oraux) dans toutes les causes devant être portées devant un tribunal, mais viserait seulement à garantir que, sauf exceptions prévues par la loi, de tels débats, lorsqu'ils ont lieu, se déroulent publiquement. En d'autres termes, le principe de publicité de la procédure judiciaire énoncé à l'art. 30 al. 3 Cst. ne conférerait pas aux parties le droit d'être entendues oralement devant un tribunal lors d'une séance publique, au contraire de l'art. 6 par. 1 CEDH qui englobe, en principe, un tel droit (ATF 121 I 35 consid. 5d et les références), sauf renonciation explicite ou implicite des parties (ATF 125 II 426 consid. 4f).
D'un autre côté, on pourrait également songer à interpréter l'art. 30 al. 3 Cst. en ce sens que, dans toutes les causes visées par l'art. 30 al. 1 Cst., c'est-à-dire celles qui donnent droit à un contrôle judiciaire, il existerait également, comme pour les causes relevant de l'art. 6 par. 1 CEDH, un droit à des débats publics (oraux). Mais un tel droit aurait alors, contrairement à ce que laisse entendre l'arrêt précité du 3 avril 2001, une portée plus large que celui consacré par l'art. 6 par. 1 CEDH, le champ d'application matériel de l'art. 30 Cst. étant, comme on l'a vu (supra consid. 2.2 in fine), plus étendu que celui couvert par l'art. 6 par. 1 CEDH.
2.4 Selon la doctrine et la jurisprudence, l'interprétation des dispositions constitutionnelles obéit, en Suisse, aux mêmes règles que celle des lois ordinaires. Ainsi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 125 II 480 consid. 4 p. 484 et les références citées).
En l'espèce, le point de savoir laquelle des deux interprétations exposées ci-avant restitue le sens et la portée véritables de l'art. 30 al. 3 Cst. est une question qui, s'agissant d'une disposition constitutionnelle adoptée récemment, doit être résolue en se fondant en priorité sur la volonté du souverain (interprétation historique), telle qu'elle ressort notamment du Message et des discussions parlementaires (cf. ATF 124 II 372 consid. 6a p. 377).
2.5 Dans son message, le Conseil fédéral expose que l'art. 30 al. 3 Cst. (art. 26 al. 3 du projet) vise à consacrer expressément le principe, auparavant non inscrit dans l'ancienne constitution fédérale, de la publicité de la procédure judiciaire; il souligne que ce principe a pris une grande importance au cours des dernières années sous l'influence de la jurisprudence rendue en application de l'art. 6 par. 1 CEDH (Message, p. 186). Cette manière de présenter les choses, en particulier le parallèle qui est établi entre l'art. 26 al. 3 du projet de nouvelle constitution fédérale et l'art. 6 par. 1 CEDH, pourrait de prime abord laisser penser que ces deux dispositions de rang constitutionnel offrent l'une et l'autre au justiciable une protection équivalente en matière de publicité de la procédure judiciaire et, notamment, qu'elles consacrent l'une et l'autre le droit à des débats publics (oraux) devant un tribunal (cf. KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, p. 48 n. 133/134). Mais il n'en est rien.
En réalité, les termes utilisés par le Conseil fédéral témoignent clairement du fait que l'art. 30 al. 3 Cst. n'a d'autre ambition que de formaliser ("consacrer expressément") le principe de la publicité de la procédure judiciaire tel qu'il était déjà connu et admis par la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne constitution fédérale et de la Convention européenne des droits de l'homme; or, à l'exception des causes visées par l'art. 6 par. 1 CEDH, ce principe n'impliquait pas la reconnaissance d'un droit à des débats publics (oraux), mais se limitait à garantir que les audiences se déroulant devant un tribunal fussent publiques, sauf exceptions se justifiant par un intérêt public ou privé supérieur ou des circonstances spéciales (cf. art. 6 par. 1 2e phrase CEDH). Une extension du principe de la publicité allant dans le sens de la reconnaissance d'un droit quasi général à des débats publics en matière judiciaire, c'est-à-dire pour toutes les causes visées par l'art. 30 al. 1 Cst., et non plus seulement pour celles tombant sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH, se heurterait donc à l'interprétation historique de la disposition constitutionnelle en cause. Dite interprétation est d'ailleurs confirmée par le renvoi que fait le Conseil fédéral (Message, p. 186 note 295) à l'énumération contenue à l'art. 6 par. 1 2e phrase CEDH en vue de préciser les cas dans lesquels le principe de la publicité de la procédure judiciaire peut être restreint: les exceptions qui y sont mentionnées portent en effet seulement sur la question du libre accès à la salle d'audience pour la presse et le public, mais ne concernent nullement le droit, comme tel, à des débats oraux; et pour cause, puisque l'art. 30 al. 3 Cst. n'emporte pas un tel droit.
Acceptés en première lecture aux Chambres fédérales, les art. 25 à 28 du projet de nouvelle constitution (art. 29 à 32 Cst.) n'ont donné lieu à aucune discussion (BO 1998 CE 49/50; BO 1998 CN 885); le rapporteur des commissions du Conseil des Etats s'est toutefois exprimé à leur sujet d'une manière qui va dans le même sens que le message du Conseil fédéral, en déclarant ce qui suit:
"Il s'agit des garanties de procédure qui se sont développées sur la base de la jurisprudence relative à l'article 4 de la constitution et de la Convention européenne des droits de l'homme. Ce sont des principes extrêmement importants, mais qui font aujourd'hui partie de notre patrimoine juridique et culturel. Ce sont toutes les règles relatives à l'interdiction du déni de justice: le droit d'avoir un procès équitable, d'avoir sa cause jugée dans des délais raisonnables. Je répète, des principes qui font partie d'un Etat moderne fondé sur le droit. Ils n'ont donné lieu à aucune réserve critique. Les petits changements que vous constatez sont de nature rédactionnelle (...). A l'article 26, c'est aussi un changement secondaire qui ne modifie pas la substance de l'article.
Nous avons estimé nécessaire de prévoir expressément que les «tribunaux d'exception sont interdits»".
2.6 Il apparaît ainsi que la volonté clairement manifestée du constituant était simplement d'ancrer dans la nouvelle constitution fédérale, sans y apporter d'innovation, les principes jurisprudentiels déduits de l'ancienne constitution fédérale et de la Convention européenne des droits de l'homme. Autrement dit, l'art. 30 al. 3 Cst. ne confère pas au justiciable de droit à une audience publique, mais se limite à garantir que, lorsqu'il y a lieu d'en tenir une, celle-ci se déroule publiquement, sauf exceptions prévues par la loi. Aujourd'hui comme avant, un droit, comme tel, à des débats publics (oraux), n'existe donc que pour les causes bénéficiant de la protection de l'art. 6 par. 1 CEDH ou lorsque les règles de procédure applicables le prévoient ou encore lorsque sa nécessité découle des exigences du droit à la preuve.
La doctrine qui s'est exprimée sur le sujet semble également partager ce point de vue (cf. MICHEL HOTTELIER, op. cit., n. 34/35 ad § 51; HÄFELIN/HALLER, op. cit., p. 242 s. n. 856/857; RENÉ RHINOW, op. cit., p. 218/219; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., p. 597 ss, n. 1251 ss), à l'exception peut-être de KÖLZ/HÄNER (eod loc.; cf. aussi BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 35/36).
2.7 En l'occurrence, la recourante n'invoque la violation d'aucune disposition de droit cantonal qui lui garantirait le droit à des débats publics. Elle ne prétend pas non plus qu'elle pourrait déduire un tel droit de l'art. 6 par 1 CEDH: à raison, car cette disposition ne s'applique pas aux décisions relatives à l'évaluation des examens scolaires (RDAT 1997 II n. 16 p. 47, 2P.61/1997) ou universitaires (cf. arrêt 1P.4/1999 du 16 juin 1999, consid. 6) ni à celles portant sur l'admission ou l'exclusion d'établissements d'enseignement publics (cf. RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, 1995, p. 264 ss et les arrêts cités).
Le grief est mal fondé.
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Art. 30 cpv. 1 e 3 Cost.: principio della pubblicità della procedura giudiziaria e diritto a un dibattimento pubblico. Sebbene il primo capoverso dell'art. 30 Cost. abbia un campo di applicazione materiale più esteso di quello coperto dall'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 2.2), il suo terzo capoverso non conferisce all'interessato un diritto a un dibattimento pubblico (orale), ma si limita a garantire che, nel caso in cui debba aver luogo un'udienza, la medesima sia pubblica, salvo eccezioni previste dalla legge (consid. 2.3-2.6).
Non vi è un diritto a un dibattimento pubblico - anche in virtù dell'art. 6 n. 1 CEDU - nei litigi concernenti la valutazione di esami scolastici o universitari o relativi all'ammissione o all'esclusione da istituti d'insegnamento pubblici (consid. 2.7).
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Sachverhalt ab Seite 296
Le 9 juin 2000, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a adopté la loi sur les procédés de réclame (ci-après: LPR/GE), publiée dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du vendredi 16 juin 2000 pour permettre l'exercice du droit de référendum.
Cette loi comprend notamment les dispositions suivantes:
"Art. 2
Sont considérés comme des procédés de réclame au sens de la présente loi tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux, sonores, olfactifs ou autres, perceptibles depuis le domaine public, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d'activités culturelles ou sportives, de prévention ou d'éducation.
Art. 3 al. 1 Sont soumis aux dispositions de la présente loi et à ses dispositions d'application tous les procédés de réclame, perceptibles depuis le domaine public, qu'ils soient situés sur le domaine public ou privé.
Art. 4
L'apposition, l'installation, l'utilisation ou la modification d'un procédé de réclame est soumise à l'octroi préalable d'une autorisation.
Art. 8 al. 2
Les procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments sont en principe interdits.
Art. 9 al. 2
L'affichage, sous quelque forme que ce soit, de publicité en faveur du tabac et des alcools de plus de 15 volumes pour 100 sur le domaine public, sur le domaine privé visible du domaine public, est interdit. Il en est de même à l'intérieur et aux abords des bâtiments ou lieux publics, propriété de l'Etat, des communes, de collectivités publiques ou de fondations de droit public.
Art. 24 al. 1
Les communes peuvent établir un concept directeur des procédés de réclame visant tant le domaine public que le domaine privé."
Par arrêté du 28 juillet 2000, constatant qu'aucune demande de référendum n'avait été présentée, le Conseil d'Etat genevois a promulgué la loi en question et fixé son entrée en vigueur au 20 octobre 2000.
Agissant le 11 septembre 2000 par la voie du recours de droit public, l'Association suisse des annonceurs, l'Association suisse de publicité extérieure, la Fédération romande de publicité et de communication, Naville S.A., la Société générale d'affichage, la Fédération suisse des spiritueux, Bacardi-Martini (Suisse) S.à.r.l., Bols-Cynar-Ballantine's AG, Emil Ebneter & Co. AG, Moët Hennessy (Suisse) SA, Perisem SA, Seagram (Schweiz) AG, United distillers and vintners S.A., la Communauté de l'industrie suisse de la cigarette, la Fédération suisse des négociants en tabacs-journaux - section de Genève -, British-American Tobacco S.A., JT International AG et Philip Morris S.A. demandent, avec suite de frais et dépens, au Tribunal fédéral d'annuler les art. 2, 3 al. 1, 4, 8 al. 2, 9 al. 2 et 24 al. 1 LPR/GE. Ils invoquent la violation des principes de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), de la liberté économique (art. 27 Cst.), de la liberté d'information et de la liberté de presse (art. 16 et 17 Cst.), de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et du droit à l'égalité (art. 8 Cst.).
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en tant que recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Art. 9 al. 2 LPR/GE
3. a) Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire au principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Selon eux, cette disposition tend à réglementer une matière déjà régie par le droit fédéral, en particulier l'art. 42b de la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (Lalc; RS 680) pour ce qui est de la limitation de la publicité pour les boissons alcooliques, l'art. 18 al. 5 de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision (LRTV; RS 784.40), l'art. 15 al. 1 de l'ordonnance du 6 octobre 1997 sur la radio et la télévision (ORTV; RS 784.401) et les art. 3 al. 3, 48 al. 1 let. l et 60 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAl; RS 817.0). Ils ajoutent que, sur la base des art. 105 Cst. (art. 32bis aCst.) et 122 Cst. (recte: art. 118 al. 2 let. a Cst. et art. 69bis aCst.), la Confédération dispose d'une compétence législative étendue, voire exhaustive, en ce qui concerne la réglementation de la vente et des réclames en matière d'alcool et de tabac. Par conséquent, les cantons ne pourraient légiférer dans ces domaines. Ils soulignent qu'au niveau fédéral, le législateur a introduit des limitations sans opter pour un régime de prohibition absolue. Les motifs justifiant de ne pas interdire totalement la publicité en faveur de l'alcool et du tabac auraient déjà été pris en compte par les autorités fédérales, qui auraient expressément autorisé une certaine publicité en raison du caractère licite que présente le commerce de boissons distillées et des produits du tabac, d'une part, et de l'importance de la publicité en matière d'information du public d'autre part. Ils rappellent l'existence d'un accord passé le 24 août 1992 entre la Communauté de l'industrie suisse de la cigarette et la Commission suisse pour la loyauté en publicité, qui règle d'une façon rigoureuse la publicité en faveur du tabac.
Tous les recourants sont légitimés à invoquer la violation du principe de la primauté du droit fédéral, ce que ne conteste pas le Grand Conseil genevois.
b) Ce principe constitutionnel fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 127 I 60 consid. 4a et les arrêts cités; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht - Die neue Bundesverfassung -, 5e éd., Zurich 2001, n. 1185 à 1187). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1031, p. 364). Cela a par exemple conduit le Tribunal fédéral à considérer que, dans la mesure où une loi cantonale renforçait l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de la force dérogatoire n'était pas violé (ATF 91 I 17 consid. 5). Il résulte par ailleurs de la jurisprudence plus récente que, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action (ZBl 96/1995 p. 457, 1P.574/1993, consid. 6). Ce n'est que lorsque la législation fédérale règle de manière très complète et exhaustive un domaine particulier que le canton n'est plus du tout compétent pour adopter des dispositions complémentaires, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (HÄFELIN/HALLER, op. cit., n. 1185; PETER SALADIN, in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse, Bâle/Berne/Zurich, n. 25 ad art. 2 disp. trans. aCst.).
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner la portée des dispositions fédérales, respectivement cantonales en cause, afin de déterminer si le canton de Genève était ou non compétent pour édicter des règles en matière de publicité en faveur de l'alcool et du tabac sans empiéter sur les compétences de la Confédération.
c) Il ressort du message du Conseil d'Etat et des débats du Grand Conseil genevois que la loi sur les procédés de réclame a été conçue pour mieux garantir la sécurité routière, pour protéger les sites, l'esthétique des lieux et l'ordre public (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil 1999, p. 4909). Elle vise à réglementer l'utilisation à des fins commerciales de l'ensemble du territoire cantonal, qu'il soit public ou privé. A noter que, du point de vue de la sécurité routière, les restrictions en matière de publicité - qu'elle soit placée sur le domaine public ou privé - sont (déjà) réglées d'une façon exhaustive par la législation fédérale concernant la circulation routière (ATF 128 I 3 consid. 3e/cc). En ce qui concerne plus particulièrement l'art. 9 al. 2 LPR/GE, cette disposition vise également à protéger la santé de la population - et surtout des jeunes - du danger d'une consommation excessive d'alcool et de tabac (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil 2000, p. 858 ss, 1328 ss).
aa) S'agissant de l'interdiction de la publicité en faveur de l'alcool et du tabac sur le domaine public, il faut rappeler que, selon l'art. 664 al. 1 CC, les biens du domaine public étant soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent, les cantons peuvent en réglementer l'usage qui en est fait par les privés. Ainsi, ils sont en principe libres de décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé. La jurisprudence n'a en effet reconnu aux administrés qu'un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins commerciales (ATF 101 Ia 473 consid. 5; ATF 104 Ia 172 consid. 3; ATF 108 Ia 135 consid. 3; ATF 119 Ia 445 consid. 1a/bb et ATF 121 I 279 consid. 2a). Cela est d'autant plus vrai en l'espèce que la mise en place de procédés publicitaires sur le domaine public requiert un usage privatif de celui-ci, dès lors qu'elle implique une activité d'une certaine importance, durable et qui exclut toute utilisation semblable par des tiers (RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n. 119 B II, p. 360). Cela dit, on doit admettre que l'Etat n'est, en principe, pas obligé d'autoriser l'usage accru (voire privatif) du domaine public afin que des privés puissent faire de la publicité pour des produits dont il cherche à limiter la consommation pour des raisons de santé publique.
bb) S'agissant de l'interdiction de la publicité pour l'alcool et le tabac sur le domaine privé, il faut d'emblée remarquer que la proximité du domaine public peut justifier que soient imposées à ses riverains des obligations spécifiques, soit sous la forme de restrictions à leurs prérogatives de propriétaires, soit sous la forme de prestations, sur leur terrain même, voire sur le domaine public (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 309). Dans certains cas, l'Etat peut donc imposer des limitations à l'utilisation de la propriété privée, afin de protéger le domaine public et de garantir une utilisation du domaine public conforme à sa destination. En l'espèce, les motifs qui justifient selon le Grand Conseil genevois l'extension de la restriction en cause à une partie du domaine privé seront examinés ultérieurement.
d) Comme on vient de le voir, l'art. 9 al. 2 LPR/GE poursuit un but de santé publique. Or, la protection de la santé publique est une tâche qui relève en principe du domaine de compétence des cantons (FF 1997 I 338; ERWIN MURER, Wohnen, Arbeit, soziale Sicherheit und Gesundheit, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 62, n. 22; PETER SALADIN, Das Recht auf Werbung und seine öffentlichrechtlichen Schranken, thèse Berne 1969, p. 189-190 et p. 213 [ci-après: Das Recht auf Werbung]). La Constitution fédérale réserve toutefois à la Confédération certaines compétences dans ce domaine.
aa) L'art. 105 Cst. donne à la Confédération le pouvoir de légiférer en matière d'alcool obtenu par distillation; elle doit tenir compte des effets nocifs qui découlent de la surconsommation d'alcool. Ce mandat, motivé par la protection de la santé, était déjà prévu par l'ancienne Constitution à l'art. 32bis al. 2 (FF 1997 I 319; SALADIN, Das Recht auf Werbung, op. cit., p. 191). La Confédération a donc le devoir de soumettre le commerce de boissons distillées à toutes les restrictions qui s'avèrent nécessaires pour en diminuer la consommation, même en matière de publicité (FF 1979 I 108). Le législateur fédéral a fait usage de cette compétence, en édictant l'art. 42b Lalc qui limite la publicité en faveur des boissons distillées.
bb) L'art. 118 Cst. règle les compétences de la Confédération en matière de protection de la santé. La doctrine parle à ce propos d'une "fragmentarische Rechtssetzungskompetenz des Bundes" en matière de santé publique: la Confédération n'aurait la compétence d'édicter des dispositions pour protéger la santé que dans les domaines exhaustivement cités à l'al. 2 de cette disposition constitutionnelle (HÄFELIN/HALLER, op. cit., n. 1086). A l'intérieur de ces domaines, elle dispose d'une "compétence globale dotée d'un effet dérogatoire subséquent" (FF 1997 I 338). Elle peut notamment légiférer sur l'utilisation des denrées alimentaires ainsi que des agents thérapeutiques, des stupéfiants, des organismes, des produits chimiques et des objets qui peuvent présenter un danger pour la santé (art. 118 al. 2 let. a Cst.). Le législateur fédéral a fait usage des compétences dont il dispose en la matière pour édicter, entre autres réglementations, la loi sur les denrées alimentaires, qui concerne aussi le tabac et les boissons alcooliques (art. 3 al. 3 LDAl; FF 1989 I 871). Le champ d'application de cette loi s'étend même au domaine de la réclame en faveur de denrées alimentaires et d'objets usuels (art. 2 al. 2 let. b LDAl; FF 1989 I 874). Le législateur a délégué au Conseil fédéral le pouvoir de restreindre les possibilités de réclame en faveur des boissons alcooliques, des articles de tabac et des articles pour fumeurs pour autant que la loi ne règle pas elle-même cette question (FF 1989 I 886; art. 60 LDAl). Dans son message du 9 mars 1992 concernant les initiatives populaires "pour la prévention des problèmes liés au tabac" et "pour la prévention des problèmes liés à l'alcool", le Conseil fédéral avait soumis aux Chambres un contre-projet prévoyant la révision des art. 13 LDAl et 42b Lalc, dans le but d'introduire, voire de renforcer les limitations en matière de publicité pour l'alcool et le tabac (FF 1992 II 1141 ss, p. 1171 ss). Tant le Conseil des Etats que le Conseil national avaient refusé d'entrer en matière sur le contre-projet du gouvernement. Ces deux initiatives ayant été rejetées en votation populaire le 28 novembre 1993, le Conseil fédéral a dû faire usage de sa compétence transitoire établie par l'art. 60 LDAl pour édicter des limitations en matière de publicité en faveur de l'alcool (art. 24 de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les denrées alimentaires [ODAl; RS 817.02]) et du tabac (art. 15 de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur le tabac et les produits du tabac [OTab; RS 817.06]).
cc) L'interdiction de la publicité à la télévision et à la radio pour le tabac et l'alcool, prévue par les art. 18 al. 5 LRTV et 15 al. 1 ORTV, repose aussi sur des motifs relevant de la santé publique, mais ne concerne que les réclames diffusées par ces médias (FF 1987 III 707). La compétence de la Confédération en matière de législation sur la radio et la télévision ainsi que sur les autres formes de diffusion de production et d'information ressortissant aux télécommunications publiques repose sur l'art. 93 al. 1 Cst.
e) Il résulte de ce qui précède que le droit fédéral prévoit une série de mesures préventives dans la lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme, qui incluent aussi des limitations en matière de publicité, dont le but est clairement de protéger la santé publique et la jeunesse de la consommation excessive de certains produits (FF 1979 I 60, 62 et 69; FF 1989 I 886; FF 1992 II 1154 ss). Les articles 93, 105 et 118 Cst. ne confèrent toutefois pas à la Confédération une compétence législative complète et exhaustive en matière de publicité pour le tabac et l'alcool. Elle ne dispose en effet dans ce domaine que d'une compétence très ponctuelle, étroitement liée aux objectifs de santé publique que le législateur fédéral s'est proposé de poursuivre en réglementant la production et le commerce de l'alcool, l'utilisation des denrées alimentaires et le secteur de la radiotélévision. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que les compétences fédérales éparses résultant des normes mentionnées excluent complètement celles, plus générales, des cantons en matière de politique sanitaire et de réglementation de l'utilisation du domaine public et privé. En outre, comme l'a justement souligné le Grand Conseil genevois, le fait que la Confédération a adopté des dispositions en matière de publicité ne signifie pas que les cantons ne peuvent pas légiférer du tout dans ce même domaine, y compris dans les hypothèses qu'elle n'a pas réglementées. Dans le cadre de cet enchevêtrement de compétences entre la Confédération et les cantons, ces derniers jouissent donc encore de la faculté d'édicter des dispositions en matière de publicité pour l'alcool et le tabac, pour autant - bien entendu - que celles-ci n'entravent pas les buts que le législateur fédéral a voulu poursuivre en édictant les art. 42b Lalc, 24 ODAl, 15 OTab, 18 al. 5 LRTV et 15 al. 1 ORTV (cf. RAINER J. SCHWEIZER, Homogenität und Vielfalt im schweizerischen Staatsrecht, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 10, n. 11). Tel n'est évidemment pas le cas de l'art. 9 al. 2 LPR/GE qui tend plutôt à renforcer l'efficacité des mesures préventives déjà adoptées par la Confédération en vue de limiter la consommation d'alcool et de tabac.
f) Dans la mesure où l'art. 9 al. 2 LPR/GE se limite à réglementer l'emplacement sur la voie publique, ainsi que sur la propriété privée qui est visible depuis celle-ci, des procédés de réclame pour l'alcool et le tabac sans entraver les objectifs poursuivis par le droit fédéral, mais, au contraire, en renforçant la prévention dans la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, on ne saurait dire qu'elle viole le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
4. a) Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire à ce dernier principe également parce qu'il introduit une règle incompatible avec la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02). Selon eux, la possibilité de faire de la publicité en faveur de produits dont la commercialisation est licite entre dans le champ d'application de cette loi de sorte qu'elle ne saurait être entravée par des dispositions limitées au territoire d'un seul canton.
b) L'art. 1er al. 1 LMI définit l'objet de cette loi; il garantit l'accès libre et non discriminatoire au marché afin de pouvoir exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. L'activité lucrative protégée par cette réglementation doit être entendue au sens large et englobe toute activité visant l'obtention d'un gain et bénéficiant de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie (art. 1 al. 3 LMI). Y sont compris tous les actes concernant l'exercice d'une activité économique déterminée (choix de l'activité lucrative ou de la profession, choix des moyens matériels, formation des relations d'affaires, etc.) dans le cadre du marché intérieur (FF 1995 I 1241 et 1242). Doctrine et jurisprudence admettent que la liberté du commerce et de l'industrie (actuellement: liberté économique) comprend entre autres le droit de faire de la publicité pour des marchandises ou pour des services (ATF 118 Ib 356 consid. 4c; SALADIN, Das Recht auf Werbung, op. cit., p. 97 ss; RENÉ RHINOW, in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Bâle/Zurich/Berne, n. 84 ad art. 31 aCst.). Il n'y a donc apparemment aucune raison valable d'exclure les activités de publicité du champ d'application de la loi fédérale sur le marché intérieur (dans ce sens: VINCENT MARTENET/CHRISTOPHE RAPIN, Le marché intérieur suisse, Berne 1999, p. 11 et 12).
c) L'art. 2 al. 1 LMI fixe le principe du libre accès au marché, selon lequel toute personne a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse si l'exercice de l'activité lucrative en question est autorisé dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement. Ce principe n'est pas absolu, puisqu'il peut être restreint au lieu de destination de la prestation, sous certaines conditions prévues par la loi (art. 3 LMI).
aa) Avant de vérifier si ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce, il faut se demander si la règle prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue effectivement une restriction au libre accès au marché au sens de l'art. 3 LMI. Ni la loi fédérale sur le marché intérieur, ni les travaux législatifs ne précisent comment il faut interpréter ce terme. La doctrine n'a pas non plus approfondi la question. A première vue, on pourrait admettre qu'il y a restriction du libre accès au marché chaque fois qu'un acte normatif règle, en le limitant d'une façon directe ou indirecte, le commerce de marchandises, services ou prestations de travail. Toutefois, une conception trop large de la notion en question pourrait avoir des effets qui vont au-delà de ceux recherchés par la loi.
bb) À ce propos, il peut être utile d'examiner à titre comparatif quelle est la situation prévalant en droit européen dans le domaine de la libre circulation des marchandises et des services. Il faut en effet rappeler que le principe du libre accès au marché (art. 2 LMI) et ses limitations (art. 3 LMI) constituent la transposition en droit suisse de certaines dispositions du droit communautaire, en particulier de l'art. 28 (ex art. 30) du Traité instituant la Communauté européenne (TUE) - qui interdit les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toute mesure d'effet équivalent, entre Etats membres -, de l'art. 30 TUE (ex art. 36) - qui en règle les exceptions - et de la jurisprudence "Cassisde-Dijon" développée pour la première fois à partir de ces normes par les juges européens dans l'arrêt de la CJCE du 20 février 1999, Rewe-Zentral AG contre Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (120/78, Rec. 1979, p. I-649 ss). En vertu de cette jurisprudence, sous réserve d'exigences impératives relevant de l'intérêt public, un produit mis sur le marché dans un Etat membre conformément aux règles de cet Etat peut circuler librement dans tout le marché commun (FF 1995 I 1217 ss). Or, dans un premier temps, la Cour de justice des Communautés européennes admettait avec une certaine facilité l'existence de mesures ayant un effet restrictif sur les échanges, au sens de l'art. 28 TUE, en reconnaissant, par exemple, un tel effet à des normes légales nationales ou régionales qui interdisaient certaines formes de publicité (cf. à ce sujet les arrêts de la CJCE du 7 mars 1990, GB-INNO-BM, C-362/88, Rec. 1990, p. I-667 ss, et du 25 juillet 1991 Aragonesa de Publicidad Exterior SA, C-1/90, Rec. 1991, p. I-4151 ss). A la suite des critiques exprimées par une partie de la doctrine - qui lui reprochait d'interpréter d'une façon trop large les notions de "restriction quantitative de l'importation" et de "mesures d'effet équivalent", prévues par l'art. 28 TUE -, la Cour a précisé sa jurisprudence en la matière dans l'arrêt du 24 novembre 1993 Keck et Mithouard (C-276/91, Rec. 1993, p. I-6097). Elle a affirmé que l'application à des produits en provenance d'autres Etats membres de dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines modalités de vente n'était pas apte à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce entre Etats membres, pourvu que les dispositions en question s'appliquent à tous les opérateurs concernés et qu'elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et des produits en provenance d'autres Etats membres (Rec. 1993, p. I-6131, point 16; cf. aussi HENNING GRUB, in Carl Otto Lenz (éd.), EG-Vertrag, 2e éd., Köln 1999, n. 14 ad art. 153; ASTRID EPINEY, in Christian Callies/Matthias Ruffert (éd.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Leuchterhand 1999, § 27-30 ad art. 28 TUE). Les juges communautaires ont ensuite qualifié de modalité de vente, compatible avec l'art. 28 TUE, l'interdiction faite aux pharmaciens du Baden-Württemberg de faire de la publicité, en dehors de l'officine, pour les produits pharmaceutiques (arrêt du 15 décembre 1993, Hünermund, C-292/92, Rec. 1993, p. I-6787). Dans cette décision, il a été précisé que l'art. 28 TUE a pour objectif de garantir la libre circulation des marchandises, afin de constituer un marché unique et intégré, en éliminant les mesures nationales qui, de quelque façon que ce soit, créent un obstacle ou même de simples difficultés dans les mouvements de produits, et non pas d'interdire les mesures les plus disparates afin d'assurer la plus forte expansion possible du commerce (Rec. 1993, p. I-6814).
cc) Le message du 23 novembre 1994 du Conseil fédéral ayant fait explicitement allusion aux principes développés par la Cour de Justice de Luxembourg dans l'arrêt Keck et Mithouard (FF 1995 I 1220), on peut se demander si ceux-ci ne sont pas applicables par analogie aussi dans le cadre de la loi fédérale sur le marché intérieur. Dans l'affirmative, il faudrait alors admettre que l'art. 9 al. 2 LPR/GE, qui introduit une limitation quant aux modalités de promotion de certains produits (tabac et alcool), ne pourrait que difficilement être considéré comme une règle restreignant le libre accès au marché au sens de l'art. 3 LMI. Certains auteurs semblent nier (avec des arguments discutables) l'application par analogie de la jurisprudence Keck et Mithouard à l'interprétation de la loi fédérale sur le marché intérieur (MARTENET/RAPIN, op. cit., p. 20). Cette question peut rester indécise en l'espèce, car, même en admettant que l'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue une restriction au principe du libre accès au marché, les conditions posées par l'art. 3 LMI pour y déroger sont remplies. En particulier, il faut constater que, selon cette disposition, de telles restrictions, pour être légitimes, doivent être applicables de la même façon aux offreurs locaux, être indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants et répondre au principe de la proportionnalité (art. 3 al. 1 let. a-c LMI). Les deux premières conditions sont réalisées en l'espèce, dès lors que l'art. 3 al. 2 let. a LMI reconnaît un intérêt public prépondérant à la protection de la vie et de la santé de l'être humain qui, comme on l'a vu, est l'un des buts principaux visés par la disposition attaquée et que celle-ci s'applique sans discrimination à tous les offreurs, sans égard à leur domicile ou à leur siège. Plus problématique est par contre la question de savoir si la réglementation répond aussi au principe de la proportionnalité (art. 3 al. 2 let. c LMI). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le principe de la proportionnalité est appliqué dans le cadre de la loi sur le marché intérieur, il doit être apprécié plus spécifiquement au regard des buts poursuivis par cette loi, tels qu'ils sont expressément mentionnés à l'art. 1 al. 2 LMI. Selon cette disposition, la loi vise en particulier à faciliter la mobilité professionnelle et les échanges économiques en Suisse, à soutenir les efforts des cantons visant à harmoniser les conditions d'autorisation d'accès au marché, à accroître la compétitivité de l'économie suisse et à renforcer la cohésion économique de la Suisse. La liberté d'accès au marché, telle qu'elle ressort de cette loi, a ainsi une portée constitutive positive. En conséquence, la liberté d'accès au marché est l'un des moyens visant à réaliser le marché intérieur unique. Autrement dit, pour que la loi sur le marché intérieur puisse atteindre ses buts, le principe de proportionnalité doit être appliqué strictement aux restrictions posées par un canton à l'égard d'offreurs externes respectant la réglementation en vigueur dans leur propre canton (ATF 125 I 474 consid. 3). Il faut donc se demander s'il se justifie qu'un canton puisse édicter des dispositions plus restrictives que celles adoptées par la Confédération en matière de publicité pour l'alcool et pour le tabac, en contribuant ainsi à la fragmentation du marché publicitaire suisse de ces produits.
Force est de constater à cet égard que la limitation prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE n'empêche pas en soi de faire de la réclame pour l'alcool et le tabac, mais tend à ce que les supports publicitaires ne soient pas posés sur le domaine public ou privé, là où ils sont visibles de tout le monde. Cette disposition introduit donc une interdiction, dont la portée reste limitée. Au demeurant, même si les autres cantons suisses ou la Confédération ont déjà adopté des normes visant à protéger les biens concernés par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, on ne voit pas comment celles-ci pourraient atteindre le même niveau de protection de la population voulu par le législateur genevois qui est seul compétent pour régler l'utilisation de l'ensemble du domaine public et privé, visible du domaine public. Il découle de là que la mesure est conforme au principe de la proportionnalité, tel qu'il a été défini par la jurisprudence.
d) Les conditions prévues par l'art. 3 al. 1 let. a-c LMI étant remplies, l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne contrevient pas à la loi sur le marché intérieur.
5. Les recourants contestent la compatibilité de l'art. 9 al. 2 LPR/GE avec la liberté économique (art. 27 Cst.), la liberté de la presse (art. 17 Cst.), ainsi que la liberté d'opinion et d'information (art. 16 Cst.).
a) Selon la jurisprudence, l'affichage à but commercial n'entre en principe pas dans le champ de protection de la liberté de la presse et de la liberté d'opinion et d'information (ATF 125 I 417 consid. 3a; ATF 100 Ia 445 consid. 6 concernant encore l'ancienne Constitution). Seules les opinions dont le contenu est de nature idéale jouissent en effet de la protection accordée par ces libertés constitutionnelles: toute expression qui vise des buts commerciaux rentre en revanche dans le champ d'application de la liberté économique (ATF 125 I 417 consid. 3a; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd., Berne 1999, p. 204 et 253). Une exception à cette règle subsiste quand le message publicitaire poursuit non seulement des objectifs économiques, mais aussi des intérêts publics (MÜLLER, op. cit., p. 205). Dans ces cas, la liberté d'opinion et d'information est toutefois touchée seulement si le caractère idéal du message publicitaire est prépondérant par rapport à son caractère commercial (cf. ATF 120 Ib 150 consid. 2c/bb; ATF 101 Ib 178 consid. 4c). En l'espèce, on ne voit pas que la disposition attaquée puisse concerner les libertés mentionnées. Il est en effet difficilement concevable que des procédés publicitaires en faveur de produits tels que l'alcool et le tabac puissent aussi poursuivre la défense d'intérêts publics. De toute façon, les considérations émises ci-après pour la liberté économique vaudraient également pour ces garanties constitutionnelles.
Par contre, les recourants ont certainement le droit de faire valoir la violation, par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, de la liberté économique, laquelle, comme il a déjà été exposé, comprend également le droit de faire de la publicité (ATF 123 I 201 consid. 2b et la jurisprudence citée; SALADIN, Das Recht auf Werbung, p. 97).
b) A l'instar d'autres libertés publiques, la liberté économique n'est pas absolue. L'art. 36 Cst. prévoit en effet que les restrictions des droits fondamentaux doivent reposer sur une base légale (al. 1), être justifiées par un intérêt public prépondérant (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3). L'essence de ces droits fondamentaux est en outre inviolable (al. 4).
aa) Les recourants contestent en premier lieu l'existence d'une base légale suffisante. A tort, car la lettre de l'art. 9 al. 2 LPR/GE est claire dans sa formulation et compréhensible tant pour les autorités qui doivent l'appliquer que pour les administrés. Il est vrai que la disposition prête à interprétation, en particulier quant à la portée à attribuer au terme d'"affichage". Cela n'a toutefois rien d'exceptionnel. Bien au contraire, le législateur, qui doit régler un nombre indéfini et abstrait de situations, est en effet obligé d'utiliser une terminologie, dont la portée doit être précisée par les autorités chargées de l'application de la loi. Or, comme le souligne à juste titre le législatif genevois dans ses observations au recours, le seul fait que la norme doive être interprétée n'autorise pas encore à l'invalider, dans le cadre d'un contrôle abstrait, en raison de sa prétendue imprécision. L'art. 9 al. 2 LPR/GE ne portant au demeurant pas d'atteinte grave à la liberté économique des recourants, on ne saurait poser des exigences trop sévères quant à la précision de sa formulation (sur la question du degré de précision de la base légale cf. ATF 125 II 417 consid. 6c et la jurisprudence citée).
bb) Les recourants contestent aussi l'existence d'un intérêt public suffisant à justifier une pareille restriction à leurs libertés constitutionnelles. Ce grief n'est pas fondé. La protection de la santé de la population, qui est le but principal poursuivi par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, constitue sans aucun doute un objectif d'intérêt public qui justifie la limitation de droits fondamentaux, tels que la liberté économique. Le fait que ce but ne soit pas explicitement mentionné à l'art. 1 LPR/GE, qui fixe les objectifs poursuivis par la loi, n'y change rien.
cc) Les recourants affirment encore que l'art. 9 al. 2 LPR/GE violerait le principe de la proportionnalité. A cet égard, ils cherchent principalement à démontrer l'inexistence d'un lien entre la publicité pour l'alcool et le tabac et la consommation de ces produits. Pareille argumentation rappelle l'objection qui avait été soulevée par les milieux du commerce et de l'industrie dans la procédure de consultation entamée par le Département fédéral des finances et des douanes le 9 novembre 1973 dans le but d'introduire dans la législation fédérale des limitations en matière de publicité pour les boissons distillées. Dans son message du 11 décembre 1978 concernant la modification de la loi fédérale sur l'alcool, le Conseil fédéral avait considéré à ce propos qu'une telle objection "minimise l'efficacité de la publicité. Le but de toute publicité est pourtant, au premier chef, de promouvoir les ventes et d'augmenter le chiffre d'affaires. Des milliards de francs ne seraient pas dépensés chaque année à des fins publicitaires, si ce but n'était pas atteint. Or, si la vente de boissons distillées s'accroît, la consommation augmente également" (FF 1979 I 82). Cet argument, valable aussi en matière de publicité pour le tabac, conserve toute sa valeur en l'espèce. Il faut en outre souligner que, lorsque l'évaluation d'une mesure dépend de connaissances techniques controversées, le Tribunal fédéral n'admet une violation du principe de proportionnalité que si l'inaptitude de cette mesure à atteindre le résultat recherché paraît manifeste (ZBl 92/1991 p. 25, 2P.279/1989, consid. 3d). Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. En effet, on ne saurait admettre que le fait de limiter la publicité pour l'alcool et le tabac sur le domaine public ainsi que sur le domaine privé visible par le public soit une mesure complètement inapte à limiter la consommation de ces produits. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner plus avant les effets de la publicité sur la consommation d'alcool et de tabac. Pour le reste, il faut relever que la restriction découlant de l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte aucune atteinte disproportionnée aux intérêts des recourants. Etant donné que l'Etat de Genève entend mener une politique cohérente de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme sur tout son territoire, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive pourrait être prise pour atteindre les objectifs visés. L'extension de la restriction litigieuse à une partie de la propriété privée se justifie pour éviter que les buts poursuivis par le parlement genevois ne soient éludés, en plaçant la publicité hors du domaine public, là où elle pourrait néanmoins facilement être vue par le public. De surcroît, l'atteinte envisagée par l'art. 9 al. 2 LPR/GE à la liberté économique des recourants est limitée. Les conséquences d'une telle restriction concernent en effet de la même façon tous les concurrents actifs dans les mêmes branches. Le Grand Conseil genevois a également souligné à bon droit qu'un seul support publicitaire (l'affichage) est en l'espèce interdit et qu'il ne l'est qu'à certains endroits (domaine public et domaine privé visible depuis le domaine public).
dd) L'interdiction prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte pas non plus atteinte à l'essence des libertés invoquées. En effet, elle ne limite que très partiellement la possibilité pour les recourants de faire connaître au public leurs produits et n'empêche pas leur commercialisation.
c) Par conséquent, en édictant l'art. 9 al. 2 LPR/GE, le Grand Conseil genevois n'a pas violé l'art. 27 Cst., pas plus du reste que les art. 16 et 17 Cst., pour autant que, comme on vient de le voir (consid. 5a), ces dispositions soient effectivement applicables en l'espèce.
6. Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne respecterait pas la garantie de la propriété, protégée par l'art. 26 Cst.
a) La garantie de la propriété s'étend - outre à la propriété des biens meubles et immeubles - aux droits réels restreints, aux droits contractuels, aux droits de la propriété intellectuelle, à la possession, ainsi qu'aux droits acquis des citoyens face à la collectivité (GEORG MÜLLER, in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse, Bâle/Zurich/Berne, n. 2 ad art. 22ter aCst.). Les titulaires de la garantie de la propriété sont donc les personnes physiques et morales de droit privé, détentrices de ces droits, c'est-à-dire les propriétaires, les titulaires de servitudes, les locataires, les possesseurs, les auteurs, les concessionnaires, etc. (GEORG MÜLLER, op cit., n. 21 ad art. 22ter aCst.).
Or, sur ce point, il résulte du dossier que l'entreprise Perisem SA est titulaire d'un droit de superficie sur le bien-fonds duquel sont édifiés les bâtiments dans lesquels elle exerce ses activités. On peut donc admettre qu'elle est fondée à se prévaloir de la garantie de la propriété et qu'elle peut se plaindre de l'art. 9 al. 2 LPR/GE sous cet angle. Selon le Grand Conseil genevois, aucun des autres recourants n'aurait démontré être légitimé à invoquer la garantie constitutionnelle en cause. A tort. Dans le cadre d'un recours contre un acte normatif cantonal, la qualité pour agir se détermine à partir de la possibilité virtuelle d'être un jour touché dans ses intérêts juridiquement protégés par les dispositions attaquées (sur ce sujet, cf. ATF 102 Ia 201 consid. 3). On ne peut donc pas exclure que les entreprises, du moins celles qui ont leur siège dans le canton de Genève, pourraient à l'avenir être touchées en tant que propriétaires par l'interdiction de publicité en question, suite à l'acquisition de droits réels sur le territoire cantonal.
b) Sur le fond, le grief doit être rejeté pour des motifs identiques à ceux qui ont déjà été exposés ci-devant (cf. consid. 5b/aa). L'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue une base légale suffisamment précise aussi pour restreindre le droit à la propriété. Au demeurant, il ne touche que de manière limitée les possibilités d'exploitation des biens-fonds privés, qui restent en principe libres d'accueillir de la publicité pour tout produit, sauf le tabac et les boissons avec un taux d'alcool supérieur à 15 volumes pour cent. La limitation de la garantie de propriété que comporte l'art. 9 al. 2 LPR/GE, visant à protéger la santé publique, est justifiée par un intérêt public prépondérant. Ce but pourrait être facilement éludé si l'interdiction prévue par cette disposition ne concernait pas aussi la propriété privée visible depuis le domaine public. Par ailleurs, on a déjà vu que des riverains du domaine public peuvent se voir imposer certaines règles et obligations destinées à protéger les qualités du domaine public ou une utilisation de celui-ci conforme à sa destination. A noter encore qu'en ce qui concerne les procédés de réclame dits "pour compte propre", c'est-à-dire les procédés dont l'emplacement est connexe ou en rapport avec les entreprises, les produits, les prestations de services ou les manifestations pour lesquels ils font de la réclame, la loi prévoit aux art. 18 ss des règles spéciales, qui devraient en tout cas permettre aux maisons actives dans le commerce du tabac et de l'alcool de poser leurs propres marques sur les bien-fonds qu'elles occupent. Cela permet de relativiser les conséquences que la disposition attaquée peut avoir sur le droit de propriété des recourants.
c) En édictant l'art. 9 al. 2 LPR/GE, le Grand Conseil genevois n'a par conséquent pas non plus violé l'art. 26 Cst.
7. a) Les recourants affirment encore que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire au principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et violerait l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Ce dernier grief ne remplit toutefois pas les exigences de motivation posées par la jurisprudence relative à l'art. 90 al. 1 OJ, en vertu de laquelle, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst., les recourants ne peuvent se contenter de critiquer les dispositions attaquées comme ils le feraient dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Ils doivent préciser en quoi la réglementation en cause serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurtant gravement le sens de la justice. Or, les recourants ne parviennent pas à expliquer pour quelles raisons la disposition attaquée devrait être considérée comme insoutenable au point d'apparaître arbitraire (sur cette notion, cf. ATF 127 I 60 consid. 5a et les arrêts cités). De toute manière, ce grief se confond avec les autres griefs soulevés, dont celui de la violation de l'égalité de traitement, qui sera examiné ci-après.
b) Un arrêté de portée générale est contraire au principe de l'égalité au sens de l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 127 I 185 consid. 5 et la jurisprudence citée).
c) aa) Selon les recourants, la disposition querellée est discriminatoire, puisqu'elle ne vise pas, excepté l'affichage, les médias les plus importants en matière de publicité pour l'alcool et le tabac. Ils reprochent au législateur genevois de ne pas avoir démontré que le support même du message publicitaire, selon qu'il relève de l'affichage ou des médias, commanderait que la publicité soit totalement interdite dans le premier cas, tout en demeurant possible dans le second.
Cet argument est mal fondé. La publicité sur la voie publique ou visible depuis celle-ci, quel que soit son support, concerne sans distinction toute personne qui fait usage du domaine public. La publicité diffusée à travers les médias est par contre plus ciblée. Elle ne touche en principe que les catégories de public auxquelles le média concerné s'adresse. Certes, il se trouve davantage de publicité en faveur de l'alcool et du tabac dans les journaux, les magasins ou au cinéma que sur la route, les places ou les murs des immeubles publics ou privés. Ce dernier procédé de diffusion de la publicité s'adresse toutefois à un cercle illimité de personnes et constitue donc un important moyen de transmission du message commercial. De surcroît, il faut tenir compte du fait que la presse est un moyen de communication qui ne peut pas être arrêté aux frontières cantonales, raison pour laquelle, dans ce domaine, une interdiction de réclame valable uniquement sur le territoire d'un seul canton serait pratiquement très difficile, voire impossible, à faire respecter. En ce qui concerne les autres médias, tels que la radio et la télévision, il faut rappeler que les cantons n'ont pas la compétence d'édicter des règles sur la publicité, étant donné que l'art. 93 Cst. réserve ce domaine au législateur fédéral. En ce sens, l'interdiction sélective prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, en tant qu'elle est fondée sur des raisons objectives et sérieuses, ne peut pas être considérée comme discriminatoire.
bb) Selon les recourants, l'art. 9 al. 2 LPR/GE contrevient d'une autre manière encore au principe de l'égalité de traitement en ce qu'il interdit l'affichage de publicité en faveur des alcools de plus de 15 volumes pour cent, alors que la publicité en faveur de boissons avec un taux d'alcool inférieur est autorisée.
La distinction prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE pourrait cacher une mesure destinée à favoriser les producteurs et les commerçants de vin et de bière qui ne sont pas soumis à l'interdiction de faire de la publicité. Il est vrai que même en droit fédéral les restrictions prévues par l'art. 42b Lalc ne touchent que les boissons avec un taux d'alcool supérieur à 15 pour cent du volume. Cette distinction résulte toutefois de l'art. 105 Cst., qui ne donne à la Confédération la possibilité de légiférer qu'en matière de boissons distillées, au sens de l'art. 2 Lalc, et ne lui permet pas d'intervenir sur les alcools légers (cf. FF 1979 I 82 et 83). Le législatif genevois a expliqué que son choix a été déterminé par le caractère intrinsèquement plus dangereux pour la santé des alcools forts. Cette justification repose sur des motifs objectivement soutenables. Il n'est pas contesté que plus la teneur en alcool d'une boisson est élevée, plus sa consommation peut avoir des effets dangereux pour la santé. En outre, la forte chute des prix qui s'est produite durant ces dernières années dans le domaine des alcools distillés rend ce genre de produits encore plus facilement accessibles aux consommateurs et conduit à reconnaître un intérêt accru à en freiner la consommation. Dans ces conditions, une intervention de l'Etat visant à limiter la demande des alcools forts ne peut pas être considérée comme contraire au principe de l'égalité de traitement, du seul fait qu'elle n'imposerait pas les mêmes restrictions pour la publicité des alcools légers.
III. Art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE
8. Le régime légal institué par les art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE soumet au contrôle de l'administration les procédés de réclame placés tant sur le domaine public que sur le domaine privé visible depuis le domaine public. Les recourants ne contestent pas le contrôle des procédés de réclame situés sur le domaine public, jugeant que ce domaine relève de la gestion des biens de l'Etat au sens de l'art. 664 al. 1 CC. Ils critiquent en revanche le contrôle des procédés publicitaires situés sur le domaine privé. Ils se prévalent à ce propos de la garantie de la propriété et de la liberté économique.
a) Pour les motifs déjà exposés ci-dessus (cf. consid. 6a), la société Perisem SA et les recourants qui ont leur siège dans le canton de Genève sont en principe légitimés à faire valoir la violation de la garantie de la propriété. Quant au grief tiré de la violation de la liberté économique, tous les recourants disposent certainement de la qualité pour agir.
b) aa) Sur le fond, les arguments des recourants sont mal fondés et doivent être rejetés. Le régime d'autorisation introduit par les dispositions litigieuses ne comporte aucune atteinte grave aux deux garanties constitutionnelles invoquées; elles doivent en effet être considérées comme suffisamment précises et claires. En particulier, le contenu de l'art. 2 LPR/GE, qui définit le concept de "procédé de réclame", n'est pas vague au point de ne pas respecter l'exigence d'une base légale claire, découlant de l'art. 36 al. 1 Cst. Au surplus, les art. 1, 3 et 4 du règlement d'application de la loi sur les procédés de réclame du 11 octobre 2000 précisent encore le sens de certaines notions prévues par l'art. 2 LPR/GE. Pour le reste, il incombera aux autorités chargées de l'application de la loi et, le cas échéant, à la jurisprudence de clarifier la portée de cette disposition, car on ne peut exiger du législateur qu'il définisse jusque dans les moindres détails des notions qui sont au demeurant suffisamment précises.
bb) Les dispositions litigieuses poursuivent des buts dignes de protection. En effet, la nécessité de réglementer l'affichage publicitaire - et plus généralement les procédés de réclame - a été reconnue depuis longtemps par la jurisprudence dans son principe, pour des raisons de sécurité du trafic et de protection du paysage et des sites urbains (ATF 100 Ia 445 consid. 5b; ATF 60 I 268 consid. 2a). Dans le droit fil de cette jurisprudence, le Tribunal fédéral a récemment considéré que, pour atteindre ces objectifs, il faut tenir compte de tous les procédés de réclame perceptibles du domaine public, indépendamment du fait qu'ils soient placés sur un bien-fonds public ou privé (ATF 128 I 3 consid. 3e/bb). Au niveau fédéral, par exemple, l'obligation prévue par l'art. 100 OSR (RS 741.21) d'obtenir une autorisation pour poser des réclames le long des routes concerne aussi bien le domaine public que le domaine privé. Une réglementation limitée au seul domaine public ne serait donc que très partielle et ne permettrait pas de réaliser les buts que le législateur s'est proposé d'atteindre en limitant la publicité en faveur de l'alcool et du tabac. En particulier, il s'agit d'éviter que la réglementation applicable au domaine public en matière de procédés de réclame ne puisse être vidée de son sens par le simple déplacement du procédé publicitaire sur une propriété privée voisine du domaine public et visible depuis celui-ci.
cc) S'agissant des modalités mises en oeuvre pour atteindre de tels objectifs, le Tribunal fédéral a pendant longtemps considéré comme compatible avec la Constitution l'institution de monopoles de droit d'affichage sur le domaine public et privé (ATF 100 Ia 445 consid. 5c). La jurisprudence en la matière a cependant été modifiée tout récemment. Dans la mesure où il touche la propriété privée, un tel monopole représente une atteinte disproportionnée à la liberté économique. Le Tribunal fédéral a jugé que l'obligation d'obtenir une autorisation, dont l'octroi est subordonné au respect de normes de droit matériel, suffisait pour réaliser les buts d'intérêt public poursuivis par une loi en matière d'affichage de publicité (ATF 128 I 3
consid. 3e/cc). Tel est bien le cas en l'espèce: le législateur genevois ayant opté pour l'introduction d'un système d'autorisation des procédés de réclame, celui-ci se révèle ainsi compatible avec le principe de proportionnalité.
dd) En édictant les art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE, le législateur genevois n'a donc pas violé les art. 26 et 27 Cst.
IV. Art. 8 al. 2 LPR/GE
9. Les recourants contestent aussi la constitutionnalité de l'art. 8 al. 2 LPR/GE, en vertu duquel les procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments sont en principe interdits.
a) aa) Ils font tout d'abord valoir la violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Les recourants, et en particulier les entreprises qui ont leur siège dans le canton de Genève, sont en principe légitimés à soulever un tel grief. Même si aucun d'entre eux n'a pu démontrer être titulaire de droits réels ou personnels sur des façades borgnes dans le canton de Genève, il n'est pas exclu qu'un jour ils pourraient acquérir de tels droits et être ainsi touchés dans leurs intérêts juridiquement protégés par la disposition attaquée.
bb) Sur le fond, le grief doit être rejeté. L'art. 8 al. 2 LPR/GE, adopté surtout pour des raisons d'ordre esthétique et urbanistique, est fondé sur une base légale suffisante, dont le contenu est justifié par un intérêt public digne de protection. Il s'agit en effet de préserver le paysage urbain de la prolifération de la publicité sur les murs des immeubles. Les façades borgnes des bâtiments se prêtent en effet à accueillir des procédés publicitaires de très grande dimension ayant un fort impact sur le décor urbain. La restriction en cause respecte en outre le principe de proportionnalité, puisque l'atteinte qu'elle porte au droit de propriété est limitée et qu'elle prévoit une interdiction apte à atteindre le but poursuivi. En plus, l'art. 8 al. 2 LPR/GE ne prévoit pas une interdiction absolue, mais sa formulation laisse aux autorités la possibilité d'accorder des dérogations.
b) Les recourants soutiennent que cette norme violerait aussi la liberté économique. Le grief, recevable, doit être rejeté pour des raisons analogues à celles qu'on vient d'exposer. A cela s'ajoute qu'à l'instar de ce que souligne l'intimé, la disposition transitoire de l'art. 42 LPR/GE, qui fixe une période de deux à cinq ans pour éliminer les procédés de réclame existants et non conformes à la nouvelle loi, permet d'éviter que, dans certains cas particuliers, le principe de la proportionnalité ne soit violé.
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Art. 8, 9, 16, 17, 26, 27, 36, 49 Abs. 1, 93, 105, 118 Abs. 2 lit. a BV; Art. 2 und 3 BGBM; Gesetz des Kantons Genf vom 9. Juni 2000 über die Werbung; abstrakte Normenkontrolle. Die Genfer Bestimmung, welche das Anbringen von Werbung für Tabak und für Getränke mit einem Alkoholgehalt von mehr als 15 Volumenprozenten auf öffentlichem Grund sowie auf privatem Grund verbietet, der vom öffentlichen Grund her einsehbar ist, verstösst nicht gegen:
- den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts, und zwar sowohl hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Bereich des Alkohols, der Lebensmittel sowie von Radio und Fernsehen (E. 3) als auch hinsichtlich derjenigen im Bereich des Binnenmarktes (E. 4);
- die Pressefreiheit sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit, soweit die geschäftsmässige Werbung in den Schutzbereich dieser Grundrechte fällt (E. 5a);
- die Wirtschaftsfreiheit (E. 5b);
- die Eigentumsgarantie (E. 6);
- das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot (E. 7).
Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit von kantonalen Bestimmungen, welche die Werbung auf privatem Grund, soweit von öffentlichem Grund her einsehbar, der Kontrolle durch die öffentliche Gewalt unterstellt (E. 8), sowie des Verbots von Werbung auf fensterlosen Gebäudefassaden (E. 9).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-295%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 296
Le 9 juin 2000, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a adopté la loi sur les procédés de réclame (ci-après: LPR/GE), publiée dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du vendredi 16 juin 2000 pour permettre l'exercice du droit de référendum.
Cette loi comprend notamment les dispositions suivantes:
"Art. 2
Sont considérés comme des procédés de réclame au sens de la présente loi tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux, sonores, olfactifs ou autres, perceptibles depuis le domaine public, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d'activités culturelles ou sportives, de prévention ou d'éducation.
Art. 3 al. 1 Sont soumis aux dispositions de la présente loi et à ses dispositions d'application tous les procédés de réclame, perceptibles depuis le domaine public, qu'ils soient situés sur le domaine public ou privé.
Art. 4
L'apposition, l'installation, l'utilisation ou la modification d'un procédé de réclame est soumise à l'octroi préalable d'une autorisation.
Art. 8 al. 2
Les procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments sont en principe interdits.
Art. 9 al. 2
L'affichage, sous quelque forme que ce soit, de publicité en faveur du tabac et des alcools de plus de 15 volumes pour 100 sur le domaine public, sur le domaine privé visible du domaine public, est interdit. Il en est de même à l'intérieur et aux abords des bâtiments ou lieux publics, propriété de l'Etat, des communes, de collectivités publiques ou de fondations de droit public.
Art. 24 al. 1
Les communes peuvent établir un concept directeur des procédés de réclame visant tant le domaine public que le domaine privé."
Par arrêté du 28 juillet 2000, constatant qu'aucune demande de référendum n'avait été présentée, le Conseil d'Etat genevois a promulgué la loi en question et fixé son entrée en vigueur au 20 octobre 2000.
Agissant le 11 septembre 2000 par la voie du recours de droit public, l'Association suisse des annonceurs, l'Association suisse de publicité extérieure, la Fédération romande de publicité et de communication, Naville S.A., la Société générale d'affichage, la Fédération suisse des spiritueux, Bacardi-Martini (Suisse) S.à.r.l., Bols-Cynar-Ballantine's AG, Emil Ebneter & Co. AG, Moët Hennessy (Suisse) SA, Perisem SA, Seagram (Schweiz) AG, United distillers and vintners S.A., la Communauté de l'industrie suisse de la cigarette, la Fédération suisse des négociants en tabacs-journaux - section de Genève -, British-American Tobacco S.A., JT International AG et Philip Morris S.A. demandent, avec suite de frais et dépens, au Tribunal fédéral d'annuler les art. 2, 3 al. 1, 4, 8 al. 2, 9 al. 2 et 24 al. 1 LPR/GE. Ils invoquent la violation des principes de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), de la liberté économique (art. 27 Cst.), de la liberté d'information et de la liberté de presse (art. 16 et 17 Cst.), de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et du droit à l'égalité (art. 8 Cst.).
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en tant que recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Art. 9 al. 2 LPR/GE
3. a) Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire au principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Selon eux, cette disposition tend à réglementer une matière déjà régie par le droit fédéral, en particulier l'art. 42b de la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (Lalc; RS 680) pour ce qui est de la limitation de la publicité pour les boissons alcooliques, l'art. 18 al. 5 de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision (LRTV; RS 784.40), l'art. 15 al. 1 de l'ordonnance du 6 octobre 1997 sur la radio et la télévision (ORTV; RS 784.401) et les art. 3 al. 3, 48 al. 1 let. l et 60 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAl; RS 817.0). Ils ajoutent que, sur la base des art. 105 Cst. (art. 32bis aCst.) et 122 Cst. (recte: art. 118 al. 2 let. a Cst. et art. 69bis aCst.), la Confédération dispose d'une compétence législative étendue, voire exhaustive, en ce qui concerne la réglementation de la vente et des réclames en matière d'alcool et de tabac. Par conséquent, les cantons ne pourraient légiférer dans ces domaines. Ils soulignent qu'au niveau fédéral, le législateur a introduit des limitations sans opter pour un régime de prohibition absolue. Les motifs justifiant de ne pas interdire totalement la publicité en faveur de l'alcool et du tabac auraient déjà été pris en compte par les autorités fédérales, qui auraient expressément autorisé une certaine publicité en raison du caractère licite que présente le commerce de boissons distillées et des produits du tabac, d'une part, et de l'importance de la publicité en matière d'information du public d'autre part. Ils rappellent l'existence d'un accord passé le 24 août 1992 entre la Communauté de l'industrie suisse de la cigarette et la Commission suisse pour la loyauté en publicité, qui règle d'une façon rigoureuse la publicité en faveur du tabac.
Tous les recourants sont légitimés à invoquer la violation du principe de la primauté du droit fédéral, ce que ne conteste pas le Grand Conseil genevois.
b) Ce principe constitutionnel fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 127 I 60 consid. 4a et les arrêts cités; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht - Die neue Bundesverfassung -, 5e éd., Zurich 2001, n. 1185 à 1187). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1031, p. 364). Cela a par exemple conduit le Tribunal fédéral à considérer que, dans la mesure où une loi cantonale renforçait l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de la force dérogatoire n'était pas violé (ATF 91 I 17 consid. 5). Il résulte par ailleurs de la jurisprudence plus récente que, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action (ZBl 96/1995 p. 457, 1P.574/1993, consid. 6). Ce n'est que lorsque la législation fédérale règle de manière très complète et exhaustive un domaine particulier que le canton n'est plus du tout compétent pour adopter des dispositions complémentaires, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (HÄFELIN/HALLER, op. cit., n. 1185; PETER SALADIN, in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse, Bâle/Berne/Zurich, n. 25 ad art. 2 disp. trans. aCst.).
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner la portée des dispositions fédérales, respectivement cantonales en cause, afin de déterminer si le canton de Genève était ou non compétent pour édicter des règles en matière de publicité en faveur de l'alcool et du tabac sans empiéter sur les compétences de la Confédération.
c) Il ressort du message du Conseil d'Etat et des débats du Grand Conseil genevois que la loi sur les procédés de réclame a été conçue pour mieux garantir la sécurité routière, pour protéger les sites, l'esthétique des lieux et l'ordre public (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil 1999, p. 4909). Elle vise à réglementer l'utilisation à des fins commerciales de l'ensemble du territoire cantonal, qu'il soit public ou privé. A noter que, du point de vue de la sécurité routière, les restrictions en matière de publicité - qu'elle soit placée sur le domaine public ou privé - sont (déjà) réglées d'une façon exhaustive par la législation fédérale concernant la circulation routière (ATF 128 I 3 consid. 3e/cc). En ce qui concerne plus particulièrement l'art. 9 al. 2 LPR/GE, cette disposition vise également à protéger la santé de la population - et surtout des jeunes - du danger d'une consommation excessive d'alcool et de tabac (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil 2000, p. 858 ss, 1328 ss).
aa) S'agissant de l'interdiction de la publicité en faveur de l'alcool et du tabac sur le domaine public, il faut rappeler que, selon l'art. 664 al. 1 CC, les biens du domaine public étant soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent, les cantons peuvent en réglementer l'usage qui en est fait par les privés. Ainsi, ils sont en principe libres de décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé. La jurisprudence n'a en effet reconnu aux administrés qu'un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins commerciales (ATF 101 Ia 473 consid. 5; ATF 104 Ia 172 consid. 3; ATF 108 Ia 135 consid. 3; ATF 119 Ia 445 consid. 1a/bb et ATF 121 I 279 consid. 2a). Cela est d'autant plus vrai en l'espèce que la mise en place de procédés publicitaires sur le domaine public requiert un usage privatif de celui-ci, dès lors qu'elle implique une activité d'une certaine importance, durable et qui exclut toute utilisation semblable par des tiers (RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n. 119 B II, p. 360). Cela dit, on doit admettre que l'Etat n'est, en principe, pas obligé d'autoriser l'usage accru (voire privatif) du domaine public afin que des privés puissent faire de la publicité pour des produits dont il cherche à limiter la consommation pour des raisons de santé publique.
bb) S'agissant de l'interdiction de la publicité pour l'alcool et le tabac sur le domaine privé, il faut d'emblée remarquer que la proximité du domaine public peut justifier que soient imposées à ses riverains des obligations spécifiques, soit sous la forme de restrictions à leurs prérogatives de propriétaires, soit sous la forme de prestations, sur leur terrain même, voire sur le domaine public (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 309). Dans certains cas, l'Etat peut donc imposer des limitations à l'utilisation de la propriété privée, afin de protéger le domaine public et de garantir une utilisation du domaine public conforme à sa destination. En l'espèce, les motifs qui justifient selon le Grand Conseil genevois l'extension de la restriction en cause à une partie du domaine privé seront examinés ultérieurement.
d) Comme on vient de le voir, l'art. 9 al. 2 LPR/GE poursuit un but de santé publique. Or, la protection de la santé publique est une tâche qui relève en principe du domaine de compétence des cantons (FF 1997 I 338; ERWIN MURER, Wohnen, Arbeit, soziale Sicherheit und Gesundheit, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 62, n. 22; PETER SALADIN, Das Recht auf Werbung und seine öffentlichrechtlichen Schranken, thèse Berne 1969, p. 189-190 et p. 213 [ci-après: Das Recht auf Werbung]). La Constitution fédérale réserve toutefois à la Confédération certaines compétences dans ce domaine.
aa) L'art. 105 Cst. donne à la Confédération le pouvoir de légiférer en matière d'alcool obtenu par distillation; elle doit tenir compte des effets nocifs qui découlent de la surconsommation d'alcool. Ce mandat, motivé par la protection de la santé, était déjà prévu par l'ancienne Constitution à l'art. 32bis al. 2 (FF 1997 I 319; SALADIN, Das Recht auf Werbung, op. cit., p. 191). La Confédération a donc le devoir de soumettre le commerce de boissons distillées à toutes les restrictions qui s'avèrent nécessaires pour en diminuer la consommation, même en matière de publicité (FF 1979 I 108). Le législateur fédéral a fait usage de cette compétence, en édictant l'art. 42b Lalc qui limite la publicité en faveur des boissons distillées.
bb) L'art. 118 Cst. règle les compétences de la Confédération en matière de protection de la santé. La doctrine parle à ce propos d'une "fragmentarische Rechtssetzungskompetenz des Bundes" en matière de santé publique: la Confédération n'aurait la compétence d'édicter des dispositions pour protéger la santé que dans les domaines exhaustivement cités à l'al. 2 de cette disposition constitutionnelle (HÄFELIN/HALLER, op. cit., n. 1086). A l'intérieur de ces domaines, elle dispose d'une "compétence globale dotée d'un effet dérogatoire subséquent" (FF 1997 I 338). Elle peut notamment légiférer sur l'utilisation des denrées alimentaires ainsi que des agents thérapeutiques, des stupéfiants, des organismes, des produits chimiques et des objets qui peuvent présenter un danger pour la santé (art. 118 al. 2 let. a Cst.). Le législateur fédéral a fait usage des compétences dont il dispose en la matière pour édicter, entre autres réglementations, la loi sur les denrées alimentaires, qui concerne aussi le tabac et les boissons alcooliques (art. 3 al. 3 LDAl; FF 1989 I 871). Le champ d'application de cette loi s'étend même au domaine de la réclame en faveur de denrées alimentaires et d'objets usuels (art. 2 al. 2 let. b LDAl; FF 1989 I 874). Le législateur a délégué au Conseil fédéral le pouvoir de restreindre les possibilités de réclame en faveur des boissons alcooliques, des articles de tabac et des articles pour fumeurs pour autant que la loi ne règle pas elle-même cette question (FF 1989 I 886; art. 60 LDAl). Dans son message du 9 mars 1992 concernant les initiatives populaires "pour la prévention des problèmes liés au tabac" et "pour la prévention des problèmes liés à l'alcool", le Conseil fédéral avait soumis aux Chambres un contre-projet prévoyant la révision des art. 13 LDAl et 42b Lalc, dans le but d'introduire, voire de renforcer les limitations en matière de publicité pour l'alcool et le tabac (FF 1992 II 1141 ss, p. 1171 ss). Tant le Conseil des Etats que le Conseil national avaient refusé d'entrer en matière sur le contre-projet du gouvernement. Ces deux initiatives ayant été rejetées en votation populaire le 28 novembre 1993, le Conseil fédéral a dû faire usage de sa compétence transitoire établie par l'art. 60 LDAl pour édicter des limitations en matière de publicité en faveur de l'alcool (art. 24 de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les denrées alimentaires [ODAl; RS 817.02]) et du tabac (art. 15 de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur le tabac et les produits du tabac [OTab; RS 817.06]).
cc) L'interdiction de la publicité à la télévision et à la radio pour le tabac et l'alcool, prévue par les art. 18 al. 5 LRTV et 15 al. 1 ORTV, repose aussi sur des motifs relevant de la santé publique, mais ne concerne que les réclames diffusées par ces médias (FF 1987 III 707). La compétence de la Confédération en matière de législation sur la radio et la télévision ainsi que sur les autres formes de diffusion de production et d'information ressortissant aux télécommunications publiques repose sur l'art. 93 al. 1 Cst.
e) Il résulte de ce qui précède que le droit fédéral prévoit une série de mesures préventives dans la lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme, qui incluent aussi des limitations en matière de publicité, dont le but est clairement de protéger la santé publique et la jeunesse de la consommation excessive de certains produits (FF 1979 I 60, 62 et 69; FF 1989 I 886; FF 1992 II 1154 ss). Les articles 93, 105 et 118 Cst. ne confèrent toutefois pas à la Confédération une compétence législative complète et exhaustive en matière de publicité pour le tabac et l'alcool. Elle ne dispose en effet dans ce domaine que d'une compétence très ponctuelle, étroitement liée aux objectifs de santé publique que le législateur fédéral s'est proposé de poursuivre en réglementant la production et le commerce de l'alcool, l'utilisation des denrées alimentaires et le secteur de la radiotélévision. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que les compétences fédérales éparses résultant des normes mentionnées excluent complètement celles, plus générales, des cantons en matière de politique sanitaire et de réglementation de l'utilisation du domaine public et privé. En outre, comme l'a justement souligné le Grand Conseil genevois, le fait que la Confédération a adopté des dispositions en matière de publicité ne signifie pas que les cantons ne peuvent pas légiférer du tout dans ce même domaine, y compris dans les hypothèses qu'elle n'a pas réglementées. Dans le cadre de cet enchevêtrement de compétences entre la Confédération et les cantons, ces derniers jouissent donc encore de la faculté d'édicter des dispositions en matière de publicité pour l'alcool et le tabac, pour autant - bien entendu - que celles-ci n'entravent pas les buts que le législateur fédéral a voulu poursuivre en édictant les art. 42b Lalc, 24 ODAl, 15 OTab, 18 al. 5 LRTV et 15 al. 1 ORTV (cf. RAINER J. SCHWEIZER, Homogenität und Vielfalt im schweizerischen Staatsrecht, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 10, n. 11). Tel n'est évidemment pas le cas de l'art. 9 al. 2 LPR/GE qui tend plutôt à renforcer l'efficacité des mesures préventives déjà adoptées par la Confédération en vue de limiter la consommation d'alcool et de tabac.
f) Dans la mesure où l'art. 9 al. 2 LPR/GE se limite à réglementer l'emplacement sur la voie publique, ainsi que sur la propriété privée qui est visible depuis celle-ci, des procédés de réclame pour l'alcool et le tabac sans entraver les objectifs poursuivis par le droit fédéral, mais, au contraire, en renforçant la prévention dans la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, on ne saurait dire qu'elle viole le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
4. a) Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire à ce dernier principe également parce qu'il introduit une règle incompatible avec la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02). Selon eux, la possibilité de faire de la publicité en faveur de produits dont la commercialisation est licite entre dans le champ d'application de cette loi de sorte qu'elle ne saurait être entravée par des dispositions limitées au territoire d'un seul canton.
b) L'art. 1er al. 1 LMI définit l'objet de cette loi; il garantit l'accès libre et non discriminatoire au marché afin de pouvoir exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. L'activité lucrative protégée par cette réglementation doit être entendue au sens large et englobe toute activité visant l'obtention d'un gain et bénéficiant de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie (art. 1 al. 3 LMI). Y sont compris tous les actes concernant l'exercice d'une activité économique déterminée (choix de l'activité lucrative ou de la profession, choix des moyens matériels, formation des relations d'affaires, etc.) dans le cadre du marché intérieur (FF 1995 I 1241 et 1242). Doctrine et jurisprudence admettent que la liberté du commerce et de l'industrie (actuellement: liberté économique) comprend entre autres le droit de faire de la publicité pour des marchandises ou pour des services (ATF 118 Ib 356 consid. 4c; SALADIN, Das Recht auf Werbung, op. cit., p. 97 ss; RENÉ RHINOW, in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Bâle/Zurich/Berne, n. 84 ad art. 31 aCst.). Il n'y a donc apparemment aucune raison valable d'exclure les activités de publicité du champ d'application de la loi fédérale sur le marché intérieur (dans ce sens: VINCENT MARTENET/CHRISTOPHE RAPIN, Le marché intérieur suisse, Berne 1999, p. 11 et 12).
c) L'art. 2 al. 1 LMI fixe le principe du libre accès au marché, selon lequel toute personne a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse si l'exercice de l'activité lucrative en question est autorisé dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement. Ce principe n'est pas absolu, puisqu'il peut être restreint au lieu de destination de la prestation, sous certaines conditions prévues par la loi (art. 3 LMI).
aa) Avant de vérifier si ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce, il faut se demander si la règle prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue effectivement une restriction au libre accès au marché au sens de l'art. 3 LMI. Ni la loi fédérale sur le marché intérieur, ni les travaux législatifs ne précisent comment il faut interpréter ce terme. La doctrine n'a pas non plus approfondi la question. A première vue, on pourrait admettre qu'il y a restriction du libre accès au marché chaque fois qu'un acte normatif règle, en le limitant d'une façon directe ou indirecte, le commerce de marchandises, services ou prestations de travail. Toutefois, une conception trop large de la notion en question pourrait avoir des effets qui vont au-delà de ceux recherchés par la loi.
bb) À ce propos, il peut être utile d'examiner à titre comparatif quelle est la situation prévalant en droit européen dans le domaine de la libre circulation des marchandises et des services. Il faut en effet rappeler que le principe du libre accès au marché (art. 2 LMI) et ses limitations (art. 3 LMI) constituent la transposition en droit suisse de certaines dispositions du droit communautaire, en particulier de l'art. 28 (ex art. 30) du Traité instituant la Communauté européenne (TUE) - qui interdit les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toute mesure d'effet équivalent, entre Etats membres -, de l'art. 30 TUE (ex art. 36) - qui en règle les exceptions - et de la jurisprudence "Cassisde-Dijon" développée pour la première fois à partir de ces normes par les juges européens dans l'arrêt de la CJCE du 20 février 1999, Rewe-Zentral AG contre Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (120/78, Rec. 1979, p. I-649 ss). En vertu de cette jurisprudence, sous réserve d'exigences impératives relevant de l'intérêt public, un produit mis sur le marché dans un Etat membre conformément aux règles de cet Etat peut circuler librement dans tout le marché commun (FF 1995 I 1217 ss). Or, dans un premier temps, la Cour de justice des Communautés européennes admettait avec une certaine facilité l'existence de mesures ayant un effet restrictif sur les échanges, au sens de l'art. 28 TUE, en reconnaissant, par exemple, un tel effet à des normes légales nationales ou régionales qui interdisaient certaines formes de publicité (cf. à ce sujet les arrêts de la CJCE du 7 mars 1990, GB-INNO-BM, C-362/88, Rec. 1990, p. I-667 ss, et du 25 juillet 1991 Aragonesa de Publicidad Exterior SA, C-1/90, Rec. 1991, p. I-4151 ss). A la suite des critiques exprimées par une partie de la doctrine - qui lui reprochait d'interpréter d'une façon trop large les notions de "restriction quantitative de l'importation" et de "mesures d'effet équivalent", prévues par l'art. 28 TUE -, la Cour a précisé sa jurisprudence en la matière dans l'arrêt du 24 novembre 1993 Keck et Mithouard (C-276/91, Rec. 1993, p. I-6097). Elle a affirmé que l'application à des produits en provenance d'autres Etats membres de dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines modalités de vente n'était pas apte à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce entre Etats membres, pourvu que les dispositions en question s'appliquent à tous les opérateurs concernés et qu'elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et des produits en provenance d'autres Etats membres (Rec. 1993, p. I-6131, point 16; cf. aussi HENNING GRUB, in Carl Otto Lenz (éd.), EG-Vertrag, 2e éd., Köln 1999, n. 14 ad art. 153; ASTRID EPINEY, in Christian Callies/Matthias Ruffert (éd.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Leuchterhand 1999, § 27-30 ad art. 28 TUE). Les juges communautaires ont ensuite qualifié de modalité de vente, compatible avec l'art. 28 TUE, l'interdiction faite aux pharmaciens du Baden-Württemberg de faire de la publicité, en dehors de l'officine, pour les produits pharmaceutiques (arrêt du 15 décembre 1993, Hünermund, C-292/92, Rec. 1993, p. I-6787). Dans cette décision, il a été précisé que l'art. 28 TUE a pour objectif de garantir la libre circulation des marchandises, afin de constituer un marché unique et intégré, en éliminant les mesures nationales qui, de quelque façon que ce soit, créent un obstacle ou même de simples difficultés dans les mouvements de produits, et non pas d'interdire les mesures les plus disparates afin d'assurer la plus forte expansion possible du commerce (Rec. 1993, p. I-6814).
cc) Le message du 23 novembre 1994 du Conseil fédéral ayant fait explicitement allusion aux principes développés par la Cour de Justice de Luxembourg dans l'arrêt Keck et Mithouard (FF 1995 I 1220), on peut se demander si ceux-ci ne sont pas applicables par analogie aussi dans le cadre de la loi fédérale sur le marché intérieur. Dans l'affirmative, il faudrait alors admettre que l'art. 9 al. 2 LPR/GE, qui introduit une limitation quant aux modalités de promotion de certains produits (tabac et alcool), ne pourrait que difficilement être considéré comme une règle restreignant le libre accès au marché au sens de l'art. 3 LMI. Certains auteurs semblent nier (avec des arguments discutables) l'application par analogie de la jurisprudence Keck et Mithouard à l'interprétation de la loi fédérale sur le marché intérieur (MARTENET/RAPIN, op. cit., p. 20). Cette question peut rester indécise en l'espèce, car, même en admettant que l'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue une restriction au principe du libre accès au marché, les conditions posées par l'art. 3 LMI pour y déroger sont remplies. En particulier, il faut constater que, selon cette disposition, de telles restrictions, pour être légitimes, doivent être applicables de la même façon aux offreurs locaux, être indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants et répondre au principe de la proportionnalité (art. 3 al. 1 let. a-c LMI). Les deux premières conditions sont réalisées en l'espèce, dès lors que l'art. 3 al. 2 let. a LMI reconnaît un intérêt public prépondérant à la protection de la vie et de la santé de l'être humain qui, comme on l'a vu, est l'un des buts principaux visés par la disposition attaquée et que celle-ci s'applique sans discrimination à tous les offreurs, sans égard à leur domicile ou à leur siège. Plus problématique est par contre la question de savoir si la réglementation répond aussi au principe de la proportionnalité (art. 3 al. 2 let. c LMI). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le principe de la proportionnalité est appliqué dans le cadre de la loi sur le marché intérieur, il doit être apprécié plus spécifiquement au regard des buts poursuivis par cette loi, tels qu'ils sont expressément mentionnés à l'art. 1 al. 2 LMI. Selon cette disposition, la loi vise en particulier à faciliter la mobilité professionnelle et les échanges économiques en Suisse, à soutenir les efforts des cantons visant à harmoniser les conditions d'autorisation d'accès au marché, à accroître la compétitivité de l'économie suisse et à renforcer la cohésion économique de la Suisse. La liberté d'accès au marché, telle qu'elle ressort de cette loi, a ainsi une portée constitutive positive. En conséquence, la liberté d'accès au marché est l'un des moyens visant à réaliser le marché intérieur unique. Autrement dit, pour que la loi sur le marché intérieur puisse atteindre ses buts, le principe de proportionnalité doit être appliqué strictement aux restrictions posées par un canton à l'égard d'offreurs externes respectant la réglementation en vigueur dans leur propre canton (ATF 125 I 474 consid. 3). Il faut donc se demander s'il se justifie qu'un canton puisse édicter des dispositions plus restrictives que celles adoptées par la Confédération en matière de publicité pour l'alcool et pour le tabac, en contribuant ainsi à la fragmentation du marché publicitaire suisse de ces produits.
Force est de constater à cet égard que la limitation prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE n'empêche pas en soi de faire de la réclame pour l'alcool et le tabac, mais tend à ce que les supports publicitaires ne soient pas posés sur le domaine public ou privé, là où ils sont visibles de tout le monde. Cette disposition introduit donc une interdiction, dont la portée reste limitée. Au demeurant, même si les autres cantons suisses ou la Confédération ont déjà adopté des normes visant à protéger les biens concernés par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, on ne voit pas comment celles-ci pourraient atteindre le même niveau de protection de la population voulu par le législateur genevois qui est seul compétent pour régler l'utilisation de l'ensemble du domaine public et privé, visible du domaine public. Il découle de là que la mesure est conforme au principe de la proportionnalité, tel qu'il a été défini par la jurisprudence.
d) Les conditions prévues par l'art. 3 al. 1 let. a-c LMI étant remplies, l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne contrevient pas à la loi sur le marché intérieur.
5. Les recourants contestent la compatibilité de l'art. 9 al. 2 LPR/GE avec la liberté économique (art. 27 Cst.), la liberté de la presse (art. 17 Cst.), ainsi que la liberté d'opinion et d'information (art. 16 Cst.).
a) Selon la jurisprudence, l'affichage à but commercial n'entre en principe pas dans le champ de protection de la liberté de la presse et de la liberté d'opinion et d'information (ATF 125 I 417 consid. 3a; ATF 100 Ia 445 consid. 6 concernant encore l'ancienne Constitution). Seules les opinions dont le contenu est de nature idéale jouissent en effet de la protection accordée par ces libertés constitutionnelles: toute expression qui vise des buts commerciaux rentre en revanche dans le champ d'application de la liberté économique (ATF 125 I 417 consid. 3a; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd., Berne 1999, p. 204 et 253). Une exception à cette règle subsiste quand le message publicitaire poursuit non seulement des objectifs économiques, mais aussi des intérêts publics (MÜLLER, op. cit., p. 205). Dans ces cas, la liberté d'opinion et d'information est toutefois touchée seulement si le caractère idéal du message publicitaire est prépondérant par rapport à son caractère commercial (cf. ATF 120 Ib 150 consid. 2c/bb; ATF 101 Ib 178 consid. 4c). En l'espèce, on ne voit pas que la disposition attaquée puisse concerner les libertés mentionnées. Il est en effet difficilement concevable que des procédés publicitaires en faveur de produits tels que l'alcool et le tabac puissent aussi poursuivre la défense d'intérêts publics. De toute façon, les considérations émises ci-après pour la liberté économique vaudraient également pour ces garanties constitutionnelles.
Par contre, les recourants ont certainement le droit de faire valoir la violation, par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, de la liberté économique, laquelle, comme il a déjà été exposé, comprend également le droit de faire de la publicité (ATF 123 I 201 consid. 2b et la jurisprudence citée; SALADIN, Das Recht auf Werbung, p. 97).
b) A l'instar d'autres libertés publiques, la liberté économique n'est pas absolue. L'art. 36 Cst. prévoit en effet que les restrictions des droits fondamentaux doivent reposer sur une base légale (al. 1), être justifiées par un intérêt public prépondérant (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3). L'essence de ces droits fondamentaux est en outre inviolable (al. 4).
aa) Les recourants contestent en premier lieu l'existence d'une base légale suffisante. A tort, car la lettre de l'art. 9 al. 2 LPR/GE est claire dans sa formulation et compréhensible tant pour les autorités qui doivent l'appliquer que pour les administrés. Il est vrai que la disposition prête à interprétation, en particulier quant à la portée à attribuer au terme d'"affichage". Cela n'a toutefois rien d'exceptionnel. Bien au contraire, le législateur, qui doit régler un nombre indéfini et abstrait de situations, est en effet obligé d'utiliser une terminologie, dont la portée doit être précisée par les autorités chargées de l'application de la loi. Or, comme le souligne à juste titre le législatif genevois dans ses observations au recours, le seul fait que la norme doive être interprétée n'autorise pas encore à l'invalider, dans le cadre d'un contrôle abstrait, en raison de sa prétendue imprécision. L'art. 9 al. 2 LPR/GE ne portant au demeurant pas d'atteinte grave à la liberté économique des recourants, on ne saurait poser des exigences trop sévères quant à la précision de sa formulation (sur la question du degré de précision de la base légale cf. ATF 125 II 417 consid. 6c et la jurisprudence citée).
bb) Les recourants contestent aussi l'existence d'un intérêt public suffisant à justifier une pareille restriction à leurs libertés constitutionnelles. Ce grief n'est pas fondé. La protection de la santé de la population, qui est le but principal poursuivi par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, constitue sans aucun doute un objectif d'intérêt public qui justifie la limitation de droits fondamentaux, tels que la liberté économique. Le fait que ce but ne soit pas explicitement mentionné à l'art. 1 LPR/GE, qui fixe les objectifs poursuivis par la loi, n'y change rien.
cc) Les recourants affirment encore que l'art. 9 al. 2 LPR/GE violerait le principe de la proportionnalité. A cet égard, ils cherchent principalement à démontrer l'inexistence d'un lien entre la publicité pour l'alcool et le tabac et la consommation de ces produits. Pareille argumentation rappelle l'objection qui avait été soulevée par les milieux du commerce et de l'industrie dans la procédure de consultation entamée par le Département fédéral des finances et des douanes le 9 novembre 1973 dans le but d'introduire dans la législation fédérale des limitations en matière de publicité pour les boissons distillées. Dans son message du 11 décembre 1978 concernant la modification de la loi fédérale sur l'alcool, le Conseil fédéral avait considéré à ce propos qu'une telle objection "minimise l'efficacité de la publicité. Le but de toute publicité est pourtant, au premier chef, de promouvoir les ventes et d'augmenter le chiffre d'affaires. Des milliards de francs ne seraient pas dépensés chaque année à des fins publicitaires, si ce but n'était pas atteint. Or, si la vente de boissons distillées s'accroît, la consommation augmente également" (FF 1979 I 82). Cet argument, valable aussi en matière de publicité pour le tabac, conserve toute sa valeur en l'espèce. Il faut en outre souligner que, lorsque l'évaluation d'une mesure dépend de connaissances techniques controversées, le Tribunal fédéral n'admet une violation du principe de proportionnalité que si l'inaptitude de cette mesure à atteindre le résultat recherché paraît manifeste (ZBl 92/1991 p. 25, 2P.279/1989, consid. 3d). Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. En effet, on ne saurait admettre que le fait de limiter la publicité pour l'alcool et le tabac sur le domaine public ainsi que sur le domaine privé visible par le public soit une mesure complètement inapte à limiter la consommation de ces produits. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner plus avant les effets de la publicité sur la consommation d'alcool et de tabac. Pour le reste, il faut relever que la restriction découlant de l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte aucune atteinte disproportionnée aux intérêts des recourants. Etant donné que l'Etat de Genève entend mener une politique cohérente de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme sur tout son territoire, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive pourrait être prise pour atteindre les objectifs visés. L'extension de la restriction litigieuse à une partie de la propriété privée se justifie pour éviter que les buts poursuivis par le parlement genevois ne soient éludés, en plaçant la publicité hors du domaine public, là où elle pourrait néanmoins facilement être vue par le public. De surcroît, l'atteinte envisagée par l'art. 9 al. 2 LPR/GE à la liberté économique des recourants est limitée. Les conséquences d'une telle restriction concernent en effet de la même façon tous les concurrents actifs dans les mêmes branches. Le Grand Conseil genevois a également souligné à bon droit qu'un seul support publicitaire (l'affichage) est en l'espèce interdit et qu'il ne l'est qu'à certains endroits (domaine public et domaine privé visible depuis le domaine public).
dd) L'interdiction prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte pas non plus atteinte à l'essence des libertés invoquées. En effet, elle ne limite que très partiellement la possibilité pour les recourants de faire connaître au public leurs produits et n'empêche pas leur commercialisation.
c) Par conséquent, en édictant l'art. 9 al. 2 LPR/GE, le Grand Conseil genevois n'a pas violé l'art. 27 Cst., pas plus du reste que les art. 16 et 17 Cst., pour autant que, comme on vient de le voir (consid. 5a), ces dispositions soient effectivement applicables en l'espèce.
6. Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne respecterait pas la garantie de la propriété, protégée par l'art. 26 Cst.
a) La garantie de la propriété s'étend - outre à la propriété des biens meubles et immeubles - aux droits réels restreints, aux droits contractuels, aux droits de la propriété intellectuelle, à la possession, ainsi qu'aux droits acquis des citoyens face à la collectivité (GEORG MÜLLER, in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse, Bâle/Zurich/Berne, n. 2 ad art. 22ter aCst.). Les titulaires de la garantie de la propriété sont donc les personnes physiques et morales de droit privé, détentrices de ces droits, c'est-à-dire les propriétaires, les titulaires de servitudes, les locataires, les possesseurs, les auteurs, les concessionnaires, etc. (GEORG MÜLLER, op cit., n. 21 ad art. 22ter aCst.).
Or, sur ce point, il résulte du dossier que l'entreprise Perisem SA est titulaire d'un droit de superficie sur le bien-fonds duquel sont édifiés les bâtiments dans lesquels elle exerce ses activités. On peut donc admettre qu'elle est fondée à se prévaloir de la garantie de la propriété et qu'elle peut se plaindre de l'art. 9 al. 2 LPR/GE sous cet angle. Selon le Grand Conseil genevois, aucun des autres recourants n'aurait démontré être légitimé à invoquer la garantie constitutionnelle en cause. A tort. Dans le cadre d'un recours contre un acte normatif cantonal, la qualité pour agir se détermine à partir de la possibilité virtuelle d'être un jour touché dans ses intérêts juridiquement protégés par les dispositions attaquées (sur ce sujet, cf. ATF 102 Ia 201 consid. 3). On ne peut donc pas exclure que les entreprises, du moins celles qui ont leur siège dans le canton de Genève, pourraient à l'avenir être touchées en tant que propriétaires par l'interdiction de publicité en question, suite à l'acquisition de droits réels sur le territoire cantonal.
b) Sur le fond, le grief doit être rejeté pour des motifs identiques à ceux qui ont déjà été exposés ci-devant (cf. consid. 5b/aa). L'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue une base légale suffisamment précise aussi pour restreindre le droit à la propriété. Au demeurant, il ne touche que de manière limitée les possibilités d'exploitation des biens-fonds privés, qui restent en principe libres d'accueillir de la publicité pour tout produit, sauf le tabac et les boissons avec un taux d'alcool supérieur à 15 volumes pour cent. La limitation de la garantie de propriété que comporte l'art. 9 al. 2 LPR/GE, visant à protéger la santé publique, est justifiée par un intérêt public prépondérant. Ce but pourrait être facilement éludé si l'interdiction prévue par cette disposition ne concernait pas aussi la propriété privée visible depuis le domaine public. Par ailleurs, on a déjà vu que des riverains du domaine public peuvent se voir imposer certaines règles et obligations destinées à protéger les qualités du domaine public ou une utilisation de celui-ci conforme à sa destination. A noter encore qu'en ce qui concerne les procédés de réclame dits "pour compte propre", c'est-à-dire les procédés dont l'emplacement est connexe ou en rapport avec les entreprises, les produits, les prestations de services ou les manifestations pour lesquels ils font de la réclame, la loi prévoit aux art. 18 ss des règles spéciales, qui devraient en tout cas permettre aux maisons actives dans le commerce du tabac et de l'alcool de poser leurs propres marques sur les bien-fonds qu'elles occupent. Cela permet de relativiser les conséquences que la disposition attaquée peut avoir sur le droit de propriété des recourants.
c) En édictant l'art. 9 al. 2 LPR/GE, le Grand Conseil genevois n'a par conséquent pas non plus violé l'art. 26 Cst.
7. a) Les recourants affirment encore que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire au principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et violerait l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Ce dernier grief ne remplit toutefois pas les exigences de motivation posées par la jurisprudence relative à l'art. 90 al. 1 OJ, en vertu de laquelle, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst., les recourants ne peuvent se contenter de critiquer les dispositions attaquées comme ils le feraient dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Ils doivent préciser en quoi la réglementation en cause serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurtant gravement le sens de la justice. Or, les recourants ne parviennent pas à expliquer pour quelles raisons la disposition attaquée devrait être considérée comme insoutenable au point d'apparaître arbitraire (sur cette notion, cf. ATF 127 I 60 consid. 5a et les arrêts cités). De toute manière, ce grief se confond avec les autres griefs soulevés, dont celui de la violation de l'égalité de traitement, qui sera examiné ci-après.
b) Un arrêté de portée générale est contraire au principe de l'égalité au sens de l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 127 I 185 consid. 5 et la jurisprudence citée).
c) aa) Selon les recourants, la disposition querellée est discriminatoire, puisqu'elle ne vise pas, excepté l'affichage, les médias les plus importants en matière de publicité pour l'alcool et le tabac. Ils reprochent au législateur genevois de ne pas avoir démontré que le support même du message publicitaire, selon qu'il relève de l'affichage ou des médias, commanderait que la publicité soit totalement interdite dans le premier cas, tout en demeurant possible dans le second.
Cet argument est mal fondé. La publicité sur la voie publique ou visible depuis celle-ci, quel que soit son support, concerne sans distinction toute personne qui fait usage du domaine public. La publicité diffusée à travers les médias est par contre plus ciblée. Elle ne touche en principe que les catégories de public auxquelles le média concerné s'adresse. Certes, il se trouve davantage de publicité en faveur de l'alcool et du tabac dans les journaux, les magasins ou au cinéma que sur la route, les places ou les murs des immeubles publics ou privés. Ce dernier procédé de diffusion de la publicité s'adresse toutefois à un cercle illimité de personnes et constitue donc un important moyen de transmission du message commercial. De surcroît, il faut tenir compte du fait que la presse est un moyen de communication qui ne peut pas être arrêté aux frontières cantonales, raison pour laquelle, dans ce domaine, une interdiction de réclame valable uniquement sur le territoire d'un seul canton serait pratiquement très difficile, voire impossible, à faire respecter. En ce qui concerne les autres médias, tels que la radio et la télévision, il faut rappeler que les cantons n'ont pas la compétence d'édicter des règles sur la publicité, étant donné que l'art. 93 Cst. réserve ce domaine au législateur fédéral. En ce sens, l'interdiction sélective prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, en tant qu'elle est fondée sur des raisons objectives et sérieuses, ne peut pas être considérée comme discriminatoire.
bb) Selon les recourants, l'art. 9 al. 2 LPR/GE contrevient d'une autre manière encore au principe de l'égalité de traitement en ce qu'il interdit l'affichage de publicité en faveur des alcools de plus de 15 volumes pour cent, alors que la publicité en faveur de boissons avec un taux d'alcool inférieur est autorisée.
La distinction prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE pourrait cacher une mesure destinée à favoriser les producteurs et les commerçants de vin et de bière qui ne sont pas soumis à l'interdiction de faire de la publicité. Il est vrai que même en droit fédéral les restrictions prévues par l'art. 42b Lalc ne touchent que les boissons avec un taux d'alcool supérieur à 15 pour cent du volume. Cette distinction résulte toutefois de l'art. 105 Cst., qui ne donne à la Confédération la possibilité de légiférer qu'en matière de boissons distillées, au sens de l'art. 2 Lalc, et ne lui permet pas d'intervenir sur les alcools légers (cf. FF 1979 I 82 et 83). Le législatif genevois a expliqué que son choix a été déterminé par le caractère intrinsèquement plus dangereux pour la santé des alcools forts. Cette justification repose sur des motifs objectivement soutenables. Il n'est pas contesté que plus la teneur en alcool d'une boisson est élevée, plus sa consommation peut avoir des effets dangereux pour la santé. En outre, la forte chute des prix qui s'est produite durant ces dernières années dans le domaine des alcools distillés rend ce genre de produits encore plus facilement accessibles aux consommateurs et conduit à reconnaître un intérêt accru à en freiner la consommation. Dans ces conditions, une intervention de l'Etat visant à limiter la demande des alcools forts ne peut pas être considérée comme contraire au principe de l'égalité de traitement, du seul fait qu'elle n'imposerait pas les mêmes restrictions pour la publicité des alcools légers.
III. Art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE
8. Le régime légal institué par les art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE soumet au contrôle de l'administration les procédés de réclame placés tant sur le domaine public que sur le domaine privé visible depuis le domaine public. Les recourants ne contestent pas le contrôle des procédés de réclame situés sur le domaine public, jugeant que ce domaine relève de la gestion des biens de l'Etat au sens de l'art. 664 al. 1 CC. Ils critiquent en revanche le contrôle des procédés publicitaires situés sur le domaine privé. Ils se prévalent à ce propos de la garantie de la propriété et de la liberté économique.
a) Pour les motifs déjà exposés ci-dessus (cf. consid. 6a), la société Perisem SA et les recourants qui ont leur siège dans le canton de Genève sont en principe légitimés à faire valoir la violation de la garantie de la propriété. Quant au grief tiré de la violation de la liberté économique, tous les recourants disposent certainement de la qualité pour agir.
b) aa) Sur le fond, les arguments des recourants sont mal fondés et doivent être rejetés. Le régime d'autorisation introduit par les dispositions litigieuses ne comporte aucune atteinte grave aux deux garanties constitutionnelles invoquées; elles doivent en effet être considérées comme suffisamment précises et claires. En particulier, le contenu de l'art. 2 LPR/GE, qui définit le concept de "procédé de réclame", n'est pas vague au point de ne pas respecter l'exigence d'une base légale claire, découlant de l'art. 36 al. 1 Cst. Au surplus, les art. 1, 3 et 4 du règlement d'application de la loi sur les procédés de réclame du 11 octobre 2000 précisent encore le sens de certaines notions prévues par l'art. 2 LPR/GE. Pour le reste, il incombera aux autorités chargées de l'application de la loi et, le cas échéant, à la jurisprudence de clarifier la portée de cette disposition, car on ne peut exiger du législateur qu'il définisse jusque dans les moindres détails des notions qui sont au demeurant suffisamment précises.
bb) Les dispositions litigieuses poursuivent des buts dignes de protection. En effet, la nécessité de réglementer l'affichage publicitaire - et plus généralement les procédés de réclame - a été reconnue depuis longtemps par la jurisprudence dans son principe, pour des raisons de sécurité du trafic et de protection du paysage et des sites urbains (ATF 100 Ia 445 consid. 5b; ATF 60 I 268 consid. 2a). Dans le droit fil de cette jurisprudence, le Tribunal fédéral a récemment considéré que, pour atteindre ces objectifs, il faut tenir compte de tous les procédés de réclame perceptibles du domaine public, indépendamment du fait qu'ils soient placés sur un bien-fonds public ou privé (ATF 128 I 3 consid. 3e/bb). Au niveau fédéral, par exemple, l'obligation prévue par l'art. 100 OSR (RS 741.21) d'obtenir une autorisation pour poser des réclames le long des routes concerne aussi bien le domaine public que le domaine privé. Une réglementation limitée au seul domaine public ne serait donc que très partielle et ne permettrait pas de réaliser les buts que le législateur s'est proposé d'atteindre en limitant la publicité en faveur de l'alcool et du tabac. En particulier, il s'agit d'éviter que la réglementation applicable au domaine public en matière de procédés de réclame ne puisse être vidée de son sens par le simple déplacement du procédé publicitaire sur une propriété privée voisine du domaine public et visible depuis celui-ci.
cc) S'agissant des modalités mises en oeuvre pour atteindre de tels objectifs, le Tribunal fédéral a pendant longtemps considéré comme compatible avec la Constitution l'institution de monopoles de droit d'affichage sur le domaine public et privé (ATF 100 Ia 445 consid. 5c). La jurisprudence en la matière a cependant été modifiée tout récemment. Dans la mesure où il touche la propriété privée, un tel monopole représente une atteinte disproportionnée à la liberté économique. Le Tribunal fédéral a jugé que l'obligation d'obtenir une autorisation, dont l'octroi est subordonné au respect de normes de droit matériel, suffisait pour réaliser les buts d'intérêt public poursuivis par une loi en matière d'affichage de publicité (ATF 128 I 3
consid. 3e/cc). Tel est bien le cas en l'espèce: le législateur genevois ayant opté pour l'introduction d'un système d'autorisation des procédés de réclame, celui-ci se révèle ainsi compatible avec le principe de proportionnalité.
dd) En édictant les art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE, le législateur genevois n'a donc pas violé les art. 26 et 27 Cst.
IV. Art. 8 al. 2 LPR/GE
9. Les recourants contestent aussi la constitutionnalité de l'art. 8 al. 2 LPR/GE, en vertu duquel les procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments sont en principe interdits.
a) aa) Ils font tout d'abord valoir la violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Les recourants, et en particulier les entreprises qui ont leur siège dans le canton de Genève, sont en principe légitimés à soulever un tel grief. Même si aucun d'entre eux n'a pu démontrer être titulaire de droits réels ou personnels sur des façades borgnes dans le canton de Genève, il n'est pas exclu qu'un jour ils pourraient acquérir de tels droits et être ainsi touchés dans leurs intérêts juridiquement protégés par la disposition attaquée.
bb) Sur le fond, le grief doit être rejeté. L'art. 8 al. 2 LPR/GE, adopté surtout pour des raisons d'ordre esthétique et urbanistique, est fondé sur une base légale suffisante, dont le contenu est justifié par un intérêt public digne de protection. Il s'agit en effet de préserver le paysage urbain de la prolifération de la publicité sur les murs des immeubles. Les façades borgnes des bâtiments se prêtent en effet à accueillir des procédés publicitaires de très grande dimension ayant un fort impact sur le décor urbain. La restriction en cause respecte en outre le principe de proportionnalité, puisque l'atteinte qu'elle porte au droit de propriété est limitée et qu'elle prévoit une interdiction apte à atteindre le but poursuivi. En plus, l'art. 8 al. 2 LPR/GE ne prévoit pas une interdiction absolue, mais sa formulation laisse aux autorités la possibilité d'accorder des dérogations.
b) Les recourants soutiennent que cette norme violerait aussi la liberté économique. Le grief, recevable, doit être rejeté pour des raisons analogues à celles qu'on vient d'exposer. A cela s'ajoute qu'à l'instar de ce que souligne l'intimé, la disposition transitoire de l'art. 42 LPR/GE, qui fixe une période de deux à cinq ans pour éliminer les procédés de réclame existants et non conformes à la nouvelle loi, permet d'éviter que, dans certains cas particuliers, le principe de la proportionnalité ne soit violé.
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Art. 8, 9, 16, 17, 26, 27, 36, 49 al. 1, 93, 105, 118 al. 2 let. a Cst.; art. 2 et 3 LMI; loi genevoise du 9 juin 2000 sur les procédés de réclame; contrôle abstrait des normes. La norme genevoise qui interdit l'affichage de publicité en faveur du tabac et des alcools de plus de 15 volumes pour cent sur le domaine public cantonal et sur le domaine privé visible depuis le domaine public, ne viole pas:
- le principe de la primauté du droit fédéral tant au regard des compétences législatives de la Confédération en matière d'alcool, de denrées alimentaires et de radio-télévision (consid. 3), qu'à celui de la loi sur le marché intérieur (consid. 4);
- la liberté de la presse et celle d'opinion et d'information, pour autant que l'affichage à but commercial entre dans le champ de protection de ces libertés (consid. 5a);
- la liberté économique (consid. 5b);
- la garantie de la propriété (consid. 6);
- le principe de l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (consid. 7).
Compatibilité avec la garantie de la propriété et la liberté économique des normes cantonales qui soumettent au contrôle des pouvoirs publics les procédés de réclame placés, entre autres, sur le domaine privé visible depuis le domaine public (consid. 8), ainsi de la règle qui interdit de poser des procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments (consid. 9).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-295%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 296
Le 9 juin 2000, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a adopté la loi sur les procédés de réclame (ci-après: LPR/GE), publiée dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du vendredi 16 juin 2000 pour permettre l'exercice du droit de référendum.
Cette loi comprend notamment les dispositions suivantes:
"Art. 2
Sont considérés comme des procédés de réclame au sens de la présente loi tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux, sonores, olfactifs ou autres, perceptibles depuis le domaine public, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d'activités culturelles ou sportives, de prévention ou d'éducation.
Art. 3 al. 1 Sont soumis aux dispositions de la présente loi et à ses dispositions d'application tous les procédés de réclame, perceptibles depuis le domaine public, qu'ils soient situés sur le domaine public ou privé.
Art. 4
L'apposition, l'installation, l'utilisation ou la modification d'un procédé de réclame est soumise à l'octroi préalable d'une autorisation.
Art. 8 al. 2
Les procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments sont en principe interdits.
Art. 9 al. 2
L'affichage, sous quelque forme que ce soit, de publicité en faveur du tabac et des alcools de plus de 15 volumes pour 100 sur le domaine public, sur le domaine privé visible du domaine public, est interdit. Il en est de même à l'intérieur et aux abords des bâtiments ou lieux publics, propriété de l'Etat, des communes, de collectivités publiques ou de fondations de droit public.
Art. 24 al. 1
Les communes peuvent établir un concept directeur des procédés de réclame visant tant le domaine public que le domaine privé."
Par arrêté du 28 juillet 2000, constatant qu'aucune demande de référendum n'avait été présentée, le Conseil d'Etat genevois a promulgué la loi en question et fixé son entrée en vigueur au 20 octobre 2000.
Agissant le 11 septembre 2000 par la voie du recours de droit public, l'Association suisse des annonceurs, l'Association suisse de publicité extérieure, la Fédération romande de publicité et de communication, Naville S.A., la Société générale d'affichage, la Fédération suisse des spiritueux, Bacardi-Martini (Suisse) S.à.r.l., Bols-Cynar-Ballantine's AG, Emil Ebneter & Co. AG, Moët Hennessy (Suisse) SA, Perisem SA, Seagram (Schweiz) AG, United distillers and vintners S.A., la Communauté de l'industrie suisse de la cigarette, la Fédération suisse des négociants en tabacs-journaux - section de Genève -, British-American Tobacco S.A., JT International AG et Philip Morris S.A. demandent, avec suite de frais et dépens, au Tribunal fédéral d'annuler les art. 2, 3 al. 1, 4, 8 al. 2, 9 al. 2 et 24 al. 1 LPR/GE. Ils invoquent la violation des principes de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), de la liberté économique (art. 27 Cst.), de la liberté d'information et de la liberté de presse (art. 16 et 17 Cst.), de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et du droit à l'égalité (art. 8 Cst.).
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en tant que recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Art. 9 al. 2 LPR/GE
3. a) Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire au principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Selon eux, cette disposition tend à réglementer une matière déjà régie par le droit fédéral, en particulier l'art. 42b de la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (Lalc; RS 680) pour ce qui est de la limitation de la publicité pour les boissons alcooliques, l'art. 18 al. 5 de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision (LRTV; RS 784.40), l'art. 15 al. 1 de l'ordonnance du 6 octobre 1997 sur la radio et la télévision (ORTV; RS 784.401) et les art. 3 al. 3, 48 al. 1 let. l et 60 de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAl; RS 817.0). Ils ajoutent que, sur la base des art. 105 Cst. (art. 32bis aCst.) et 122 Cst. (recte: art. 118 al. 2 let. a Cst. et art. 69bis aCst.), la Confédération dispose d'une compétence législative étendue, voire exhaustive, en ce qui concerne la réglementation de la vente et des réclames en matière d'alcool et de tabac. Par conséquent, les cantons ne pourraient légiférer dans ces domaines. Ils soulignent qu'au niveau fédéral, le législateur a introduit des limitations sans opter pour un régime de prohibition absolue. Les motifs justifiant de ne pas interdire totalement la publicité en faveur de l'alcool et du tabac auraient déjà été pris en compte par les autorités fédérales, qui auraient expressément autorisé une certaine publicité en raison du caractère licite que présente le commerce de boissons distillées et des produits du tabac, d'une part, et de l'importance de la publicité en matière d'information du public d'autre part. Ils rappellent l'existence d'un accord passé le 24 août 1992 entre la Communauté de l'industrie suisse de la cigarette et la Commission suisse pour la loyauté en publicité, qui règle d'une façon rigoureuse la publicité en faveur du tabac.
Tous les recourants sont légitimés à invoquer la violation du principe de la primauté du droit fédéral, ce que ne conteste pas le Grand Conseil genevois.
b) Ce principe constitutionnel fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 127 I 60 consid. 4a et les arrêts cités; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht - Die neue Bundesverfassung -, 5e éd., Zurich 2001, n. 1185 à 1187). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1031, p. 364). Cela a par exemple conduit le Tribunal fédéral à considérer que, dans la mesure où une loi cantonale renforçait l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de la force dérogatoire n'était pas violé (ATF 91 I 17 consid. 5). Il résulte par ailleurs de la jurisprudence plus récente que, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action (ZBl 96/1995 p. 457, 1P.574/1993, consid. 6). Ce n'est que lorsque la législation fédérale règle de manière très complète et exhaustive un domaine particulier que le canton n'est plus du tout compétent pour adopter des dispositions complémentaires, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (HÄFELIN/HALLER, op. cit., n. 1185; PETER SALADIN, in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse, Bâle/Berne/Zurich, n. 25 ad art. 2 disp. trans. aCst.).
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner la portée des dispositions fédérales, respectivement cantonales en cause, afin de déterminer si le canton de Genève était ou non compétent pour édicter des règles en matière de publicité en faveur de l'alcool et du tabac sans empiéter sur les compétences de la Confédération.
c) Il ressort du message du Conseil d'Etat et des débats du Grand Conseil genevois que la loi sur les procédés de réclame a été conçue pour mieux garantir la sécurité routière, pour protéger les sites, l'esthétique des lieux et l'ordre public (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil 1999, p. 4909). Elle vise à réglementer l'utilisation à des fins commerciales de l'ensemble du territoire cantonal, qu'il soit public ou privé. A noter que, du point de vue de la sécurité routière, les restrictions en matière de publicité - qu'elle soit placée sur le domaine public ou privé - sont (déjà) réglées d'une façon exhaustive par la législation fédérale concernant la circulation routière (ATF 128 I 3 consid. 3e/cc). En ce qui concerne plus particulièrement l'art. 9 al. 2 LPR/GE, cette disposition vise également à protéger la santé de la population - et surtout des jeunes - du danger d'une consommation excessive d'alcool et de tabac (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil 2000, p. 858 ss, 1328 ss).
aa) S'agissant de l'interdiction de la publicité en faveur de l'alcool et du tabac sur le domaine public, il faut rappeler que, selon l'art. 664 al. 1 CC, les biens du domaine public étant soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent, les cantons peuvent en réglementer l'usage qui en est fait par les privés. Ainsi, ils sont en principe libres de décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé. La jurisprudence n'a en effet reconnu aux administrés qu'un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins commerciales (ATF 101 Ia 473 consid. 5; ATF 104 Ia 172 consid. 3; ATF 108 Ia 135 consid. 3; ATF 119 Ia 445 consid. 1a/bb et ATF 121 I 279 consid. 2a). Cela est d'autant plus vrai en l'espèce que la mise en place de procédés publicitaires sur le domaine public requiert un usage privatif de celui-ci, dès lors qu'elle implique une activité d'une certaine importance, durable et qui exclut toute utilisation semblable par des tiers (RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n. 119 B II, p. 360). Cela dit, on doit admettre que l'Etat n'est, en principe, pas obligé d'autoriser l'usage accru (voire privatif) du domaine public afin que des privés puissent faire de la publicité pour des produits dont il cherche à limiter la consommation pour des raisons de santé publique.
bb) S'agissant de l'interdiction de la publicité pour l'alcool et le tabac sur le domaine privé, il faut d'emblée remarquer que la proximité du domaine public peut justifier que soient imposées à ses riverains des obligations spécifiques, soit sous la forme de restrictions à leurs prérogatives de propriétaires, soit sous la forme de prestations, sur leur terrain même, voire sur le domaine public (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 309). Dans certains cas, l'Etat peut donc imposer des limitations à l'utilisation de la propriété privée, afin de protéger le domaine public et de garantir une utilisation du domaine public conforme à sa destination. En l'espèce, les motifs qui justifient selon le Grand Conseil genevois l'extension de la restriction en cause à une partie du domaine privé seront examinés ultérieurement.
d) Comme on vient de le voir, l'art. 9 al. 2 LPR/GE poursuit un but de santé publique. Or, la protection de la santé publique est une tâche qui relève en principe du domaine de compétence des cantons (FF 1997 I 338; ERWIN MURER, Wohnen, Arbeit, soziale Sicherheit und Gesundheit, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 62, n. 22; PETER SALADIN, Das Recht auf Werbung und seine öffentlichrechtlichen Schranken, thèse Berne 1969, p. 189-190 et p. 213 [ci-après: Das Recht auf Werbung]). La Constitution fédérale réserve toutefois à la Confédération certaines compétences dans ce domaine.
aa) L'art. 105 Cst. donne à la Confédération le pouvoir de légiférer en matière d'alcool obtenu par distillation; elle doit tenir compte des effets nocifs qui découlent de la surconsommation d'alcool. Ce mandat, motivé par la protection de la santé, était déjà prévu par l'ancienne Constitution à l'art. 32bis al. 2 (FF 1997 I 319; SALADIN, Das Recht auf Werbung, op. cit., p. 191). La Confédération a donc le devoir de soumettre le commerce de boissons distillées à toutes les restrictions qui s'avèrent nécessaires pour en diminuer la consommation, même en matière de publicité (FF 1979 I 108). Le législateur fédéral a fait usage de cette compétence, en édictant l'art. 42b Lalc qui limite la publicité en faveur des boissons distillées.
bb) L'art. 118 Cst. règle les compétences de la Confédération en matière de protection de la santé. La doctrine parle à ce propos d'une "fragmentarische Rechtssetzungskompetenz des Bundes" en matière de santé publique: la Confédération n'aurait la compétence d'édicter des dispositions pour protéger la santé que dans les domaines exhaustivement cités à l'al. 2 de cette disposition constitutionnelle (HÄFELIN/HALLER, op. cit., n. 1086). A l'intérieur de ces domaines, elle dispose d'une "compétence globale dotée d'un effet dérogatoire subséquent" (FF 1997 I 338). Elle peut notamment légiférer sur l'utilisation des denrées alimentaires ainsi que des agents thérapeutiques, des stupéfiants, des organismes, des produits chimiques et des objets qui peuvent présenter un danger pour la santé (art. 118 al. 2 let. a Cst.). Le législateur fédéral a fait usage des compétences dont il dispose en la matière pour édicter, entre autres réglementations, la loi sur les denrées alimentaires, qui concerne aussi le tabac et les boissons alcooliques (art. 3 al. 3 LDAl; FF 1989 I 871). Le champ d'application de cette loi s'étend même au domaine de la réclame en faveur de denrées alimentaires et d'objets usuels (art. 2 al. 2 let. b LDAl; FF 1989 I 874). Le législateur a délégué au Conseil fédéral le pouvoir de restreindre les possibilités de réclame en faveur des boissons alcooliques, des articles de tabac et des articles pour fumeurs pour autant que la loi ne règle pas elle-même cette question (FF 1989 I 886; art. 60 LDAl). Dans son message du 9 mars 1992 concernant les initiatives populaires "pour la prévention des problèmes liés au tabac" et "pour la prévention des problèmes liés à l'alcool", le Conseil fédéral avait soumis aux Chambres un contre-projet prévoyant la révision des art. 13 LDAl et 42b Lalc, dans le but d'introduire, voire de renforcer les limitations en matière de publicité pour l'alcool et le tabac (FF 1992 II 1141 ss, p. 1171 ss). Tant le Conseil des Etats que le Conseil national avaient refusé d'entrer en matière sur le contre-projet du gouvernement. Ces deux initiatives ayant été rejetées en votation populaire le 28 novembre 1993, le Conseil fédéral a dû faire usage de sa compétence transitoire établie par l'art. 60 LDAl pour édicter des limitations en matière de publicité en faveur de l'alcool (art. 24 de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les denrées alimentaires [ODAl; RS 817.02]) et du tabac (art. 15 de l'ordonnance du 1er mars 1995 sur le tabac et les produits du tabac [OTab; RS 817.06]).
cc) L'interdiction de la publicité à la télévision et à la radio pour le tabac et l'alcool, prévue par les art. 18 al. 5 LRTV et 15 al. 1 ORTV, repose aussi sur des motifs relevant de la santé publique, mais ne concerne que les réclames diffusées par ces médias (FF 1987 III 707). La compétence de la Confédération en matière de législation sur la radio et la télévision ainsi que sur les autres formes de diffusion de production et d'information ressortissant aux télécommunications publiques repose sur l'art. 93 al. 1 Cst.
e) Il résulte de ce qui précède que le droit fédéral prévoit une série de mesures préventives dans la lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme, qui incluent aussi des limitations en matière de publicité, dont le but est clairement de protéger la santé publique et la jeunesse de la consommation excessive de certains produits (FF 1979 I 60, 62 et 69; FF 1989 I 886; FF 1992 II 1154 ss). Les articles 93, 105 et 118 Cst. ne confèrent toutefois pas à la Confédération une compétence législative complète et exhaustive en matière de publicité pour le tabac et l'alcool. Elle ne dispose en effet dans ce domaine que d'une compétence très ponctuelle, étroitement liée aux objectifs de santé publique que le législateur fédéral s'est proposé de poursuivre en réglementant la production et le commerce de l'alcool, l'utilisation des denrées alimentaires et le secteur de la radiotélévision. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que les compétences fédérales éparses résultant des normes mentionnées excluent complètement celles, plus générales, des cantons en matière de politique sanitaire et de réglementation de l'utilisation du domaine public et privé. En outre, comme l'a justement souligné le Grand Conseil genevois, le fait que la Confédération a adopté des dispositions en matière de publicité ne signifie pas que les cantons ne peuvent pas légiférer du tout dans ce même domaine, y compris dans les hypothèses qu'elle n'a pas réglementées. Dans le cadre de cet enchevêtrement de compétences entre la Confédération et les cantons, ces derniers jouissent donc encore de la faculté d'édicter des dispositions en matière de publicité pour l'alcool et le tabac, pour autant - bien entendu - que celles-ci n'entravent pas les buts que le législateur fédéral a voulu poursuivre en édictant les art. 42b Lalc, 24 ODAl, 15 OTab, 18 al. 5 LRTV et 15 al. 1 ORTV (cf. RAINER J. SCHWEIZER, Homogenität und Vielfalt im schweizerischen Staatsrecht, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 10, n. 11). Tel n'est évidemment pas le cas de l'art. 9 al. 2 LPR/GE qui tend plutôt à renforcer l'efficacité des mesures préventives déjà adoptées par la Confédération en vue de limiter la consommation d'alcool et de tabac.
f) Dans la mesure où l'art. 9 al. 2 LPR/GE se limite à réglementer l'emplacement sur la voie publique, ainsi que sur la propriété privée qui est visible depuis celle-ci, des procédés de réclame pour l'alcool et le tabac sans entraver les objectifs poursuivis par le droit fédéral, mais, au contraire, en renforçant la prévention dans la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, on ne saurait dire qu'elle viole le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
4. a) Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire à ce dernier principe également parce qu'il introduit une règle incompatible avec la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02). Selon eux, la possibilité de faire de la publicité en faveur de produits dont la commercialisation est licite entre dans le champ d'application de cette loi de sorte qu'elle ne saurait être entravée par des dispositions limitées au territoire d'un seul canton.
b) L'art. 1er al. 1 LMI définit l'objet de cette loi; il garantit l'accès libre et non discriminatoire au marché afin de pouvoir exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. L'activité lucrative protégée par cette réglementation doit être entendue au sens large et englobe toute activité visant l'obtention d'un gain et bénéficiant de la protection de la liberté du commerce et de l'industrie (art. 1 al. 3 LMI). Y sont compris tous les actes concernant l'exercice d'une activité économique déterminée (choix de l'activité lucrative ou de la profession, choix des moyens matériels, formation des relations d'affaires, etc.) dans le cadre du marché intérieur (FF 1995 I 1241 et 1242). Doctrine et jurisprudence admettent que la liberté du commerce et de l'industrie (actuellement: liberté économique) comprend entre autres le droit de faire de la publicité pour des marchandises ou pour des services (ATF 118 Ib 356 consid. 4c; SALADIN, Das Recht auf Werbung, op. cit., p. 97 ss; RENÉ RHINOW, in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Bâle/Zurich/Berne, n. 84 ad art. 31 aCst.). Il n'y a donc apparemment aucune raison valable d'exclure les activités de publicité du champ d'application de la loi fédérale sur le marché intérieur (dans ce sens: VINCENT MARTENET/CHRISTOPHE RAPIN, Le marché intérieur suisse, Berne 1999, p. 11 et 12).
c) L'art. 2 al. 1 LMI fixe le principe du libre accès au marché, selon lequel toute personne a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse si l'exercice de l'activité lucrative en question est autorisé dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement. Ce principe n'est pas absolu, puisqu'il peut être restreint au lieu de destination de la prestation, sous certaines conditions prévues par la loi (art. 3 LMI).
aa) Avant de vérifier si ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce, il faut se demander si la règle prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue effectivement une restriction au libre accès au marché au sens de l'art. 3 LMI. Ni la loi fédérale sur le marché intérieur, ni les travaux législatifs ne précisent comment il faut interpréter ce terme. La doctrine n'a pas non plus approfondi la question. A première vue, on pourrait admettre qu'il y a restriction du libre accès au marché chaque fois qu'un acte normatif règle, en le limitant d'une façon directe ou indirecte, le commerce de marchandises, services ou prestations de travail. Toutefois, une conception trop large de la notion en question pourrait avoir des effets qui vont au-delà de ceux recherchés par la loi.
bb) À ce propos, il peut être utile d'examiner à titre comparatif quelle est la situation prévalant en droit européen dans le domaine de la libre circulation des marchandises et des services. Il faut en effet rappeler que le principe du libre accès au marché (art. 2 LMI) et ses limitations (art. 3 LMI) constituent la transposition en droit suisse de certaines dispositions du droit communautaire, en particulier de l'art. 28 (ex art. 30) du Traité instituant la Communauté européenne (TUE) - qui interdit les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toute mesure d'effet équivalent, entre Etats membres -, de l'art. 30 TUE (ex art. 36) - qui en règle les exceptions - et de la jurisprudence "Cassisde-Dijon" développée pour la première fois à partir de ces normes par les juges européens dans l'arrêt de la CJCE du 20 février 1999, Rewe-Zentral AG contre Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (120/78, Rec. 1979, p. I-649 ss). En vertu de cette jurisprudence, sous réserve d'exigences impératives relevant de l'intérêt public, un produit mis sur le marché dans un Etat membre conformément aux règles de cet Etat peut circuler librement dans tout le marché commun (FF 1995 I 1217 ss). Or, dans un premier temps, la Cour de justice des Communautés européennes admettait avec une certaine facilité l'existence de mesures ayant un effet restrictif sur les échanges, au sens de l'art. 28 TUE, en reconnaissant, par exemple, un tel effet à des normes légales nationales ou régionales qui interdisaient certaines formes de publicité (cf. à ce sujet les arrêts de la CJCE du 7 mars 1990, GB-INNO-BM, C-362/88, Rec. 1990, p. I-667 ss, et du 25 juillet 1991 Aragonesa de Publicidad Exterior SA, C-1/90, Rec. 1991, p. I-4151 ss). A la suite des critiques exprimées par une partie de la doctrine - qui lui reprochait d'interpréter d'une façon trop large les notions de "restriction quantitative de l'importation" et de "mesures d'effet équivalent", prévues par l'art. 28 TUE -, la Cour a précisé sa jurisprudence en la matière dans l'arrêt du 24 novembre 1993 Keck et Mithouard (C-276/91, Rec. 1993, p. I-6097). Elle a affirmé que l'application à des produits en provenance d'autres Etats membres de dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines modalités de vente n'était pas apte à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce entre Etats membres, pourvu que les dispositions en question s'appliquent à tous les opérateurs concernés et qu'elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et des produits en provenance d'autres Etats membres (Rec. 1993, p. I-6131, point 16; cf. aussi HENNING GRUB, in Carl Otto Lenz (éd.), EG-Vertrag, 2e éd., Köln 1999, n. 14 ad art. 153; ASTRID EPINEY, in Christian Callies/Matthias Ruffert (éd.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Leuchterhand 1999, § 27-30 ad art. 28 TUE). Les juges communautaires ont ensuite qualifié de modalité de vente, compatible avec l'art. 28 TUE, l'interdiction faite aux pharmaciens du Baden-Württemberg de faire de la publicité, en dehors de l'officine, pour les produits pharmaceutiques (arrêt du 15 décembre 1993, Hünermund, C-292/92, Rec. 1993, p. I-6787). Dans cette décision, il a été précisé que l'art. 28 TUE a pour objectif de garantir la libre circulation des marchandises, afin de constituer un marché unique et intégré, en éliminant les mesures nationales qui, de quelque façon que ce soit, créent un obstacle ou même de simples difficultés dans les mouvements de produits, et non pas d'interdire les mesures les plus disparates afin d'assurer la plus forte expansion possible du commerce (Rec. 1993, p. I-6814).
cc) Le message du 23 novembre 1994 du Conseil fédéral ayant fait explicitement allusion aux principes développés par la Cour de Justice de Luxembourg dans l'arrêt Keck et Mithouard (FF 1995 I 1220), on peut se demander si ceux-ci ne sont pas applicables par analogie aussi dans le cadre de la loi fédérale sur le marché intérieur. Dans l'affirmative, il faudrait alors admettre que l'art. 9 al. 2 LPR/GE, qui introduit une limitation quant aux modalités de promotion de certains produits (tabac et alcool), ne pourrait que difficilement être considéré comme une règle restreignant le libre accès au marché au sens de l'art. 3 LMI. Certains auteurs semblent nier (avec des arguments discutables) l'application par analogie de la jurisprudence Keck et Mithouard à l'interprétation de la loi fédérale sur le marché intérieur (MARTENET/RAPIN, op. cit., p. 20). Cette question peut rester indécise en l'espèce, car, même en admettant que l'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue une restriction au principe du libre accès au marché, les conditions posées par l'art. 3 LMI pour y déroger sont remplies. En particulier, il faut constater que, selon cette disposition, de telles restrictions, pour être légitimes, doivent être applicables de la même façon aux offreurs locaux, être indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants et répondre au principe de la proportionnalité (art. 3 al. 1 let. a-c LMI). Les deux premières conditions sont réalisées en l'espèce, dès lors que l'art. 3 al. 2 let. a LMI reconnaît un intérêt public prépondérant à la protection de la vie et de la santé de l'être humain qui, comme on l'a vu, est l'un des buts principaux visés par la disposition attaquée et que celle-ci s'applique sans discrimination à tous les offreurs, sans égard à leur domicile ou à leur siège. Plus problématique est par contre la question de savoir si la réglementation répond aussi au principe de la proportionnalité (art. 3 al. 2 let. c LMI). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le principe de la proportionnalité est appliqué dans le cadre de la loi sur le marché intérieur, il doit être apprécié plus spécifiquement au regard des buts poursuivis par cette loi, tels qu'ils sont expressément mentionnés à l'art. 1 al. 2 LMI. Selon cette disposition, la loi vise en particulier à faciliter la mobilité professionnelle et les échanges économiques en Suisse, à soutenir les efforts des cantons visant à harmoniser les conditions d'autorisation d'accès au marché, à accroître la compétitivité de l'économie suisse et à renforcer la cohésion économique de la Suisse. La liberté d'accès au marché, telle qu'elle ressort de cette loi, a ainsi une portée constitutive positive. En conséquence, la liberté d'accès au marché est l'un des moyens visant à réaliser le marché intérieur unique. Autrement dit, pour que la loi sur le marché intérieur puisse atteindre ses buts, le principe de proportionnalité doit être appliqué strictement aux restrictions posées par un canton à l'égard d'offreurs externes respectant la réglementation en vigueur dans leur propre canton (ATF 125 I 474 consid. 3). Il faut donc se demander s'il se justifie qu'un canton puisse édicter des dispositions plus restrictives que celles adoptées par la Confédération en matière de publicité pour l'alcool et pour le tabac, en contribuant ainsi à la fragmentation du marché publicitaire suisse de ces produits.
Force est de constater à cet égard que la limitation prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE n'empêche pas en soi de faire de la réclame pour l'alcool et le tabac, mais tend à ce que les supports publicitaires ne soient pas posés sur le domaine public ou privé, là où ils sont visibles de tout le monde. Cette disposition introduit donc une interdiction, dont la portée reste limitée. Au demeurant, même si les autres cantons suisses ou la Confédération ont déjà adopté des normes visant à protéger les biens concernés par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, on ne voit pas comment celles-ci pourraient atteindre le même niveau de protection de la population voulu par le législateur genevois qui est seul compétent pour régler l'utilisation de l'ensemble du domaine public et privé, visible du domaine public. Il découle de là que la mesure est conforme au principe de la proportionnalité, tel qu'il a été défini par la jurisprudence.
d) Les conditions prévues par l'art. 3 al. 1 let. a-c LMI étant remplies, l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne contrevient pas à la loi sur le marché intérieur.
5. Les recourants contestent la compatibilité de l'art. 9 al. 2 LPR/GE avec la liberté économique (art. 27 Cst.), la liberté de la presse (art. 17 Cst.), ainsi que la liberté d'opinion et d'information (art. 16 Cst.).
a) Selon la jurisprudence, l'affichage à but commercial n'entre en principe pas dans le champ de protection de la liberté de la presse et de la liberté d'opinion et d'information (ATF 125 I 417 consid. 3a; ATF 100 Ia 445 consid. 6 concernant encore l'ancienne Constitution). Seules les opinions dont le contenu est de nature idéale jouissent en effet de la protection accordée par ces libertés constitutionnelles: toute expression qui vise des buts commerciaux rentre en revanche dans le champ d'application de la liberté économique (ATF 125 I 417 consid. 3a; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd., Berne 1999, p. 204 et 253). Une exception à cette règle subsiste quand le message publicitaire poursuit non seulement des objectifs économiques, mais aussi des intérêts publics (MÜLLER, op. cit., p. 205). Dans ces cas, la liberté d'opinion et d'information est toutefois touchée seulement si le caractère idéal du message publicitaire est prépondérant par rapport à son caractère commercial (cf. ATF 120 Ib 150 consid. 2c/bb; ATF 101 Ib 178 consid. 4c). En l'espèce, on ne voit pas que la disposition attaquée puisse concerner les libertés mentionnées. Il est en effet difficilement concevable que des procédés publicitaires en faveur de produits tels que l'alcool et le tabac puissent aussi poursuivre la défense d'intérêts publics. De toute façon, les considérations émises ci-après pour la liberté économique vaudraient également pour ces garanties constitutionnelles.
Par contre, les recourants ont certainement le droit de faire valoir la violation, par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, de la liberté économique, laquelle, comme il a déjà été exposé, comprend également le droit de faire de la publicité (ATF 123 I 201 consid. 2b et la jurisprudence citée; SALADIN, Das Recht auf Werbung, p. 97).
b) A l'instar d'autres libertés publiques, la liberté économique n'est pas absolue. L'art. 36 Cst. prévoit en effet que les restrictions des droits fondamentaux doivent reposer sur une base légale (al. 1), être justifiées par un intérêt public prépondérant (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3). L'essence de ces droits fondamentaux est en outre inviolable (al. 4).
aa) Les recourants contestent en premier lieu l'existence d'une base légale suffisante. A tort, car la lettre de l'art. 9 al. 2 LPR/GE est claire dans sa formulation et compréhensible tant pour les autorités qui doivent l'appliquer que pour les administrés. Il est vrai que la disposition prête à interprétation, en particulier quant à la portée à attribuer au terme d'"affichage". Cela n'a toutefois rien d'exceptionnel. Bien au contraire, le législateur, qui doit régler un nombre indéfini et abstrait de situations, est en effet obligé d'utiliser une terminologie, dont la portée doit être précisée par les autorités chargées de l'application de la loi. Or, comme le souligne à juste titre le législatif genevois dans ses observations au recours, le seul fait que la norme doive être interprétée n'autorise pas encore à l'invalider, dans le cadre d'un contrôle abstrait, en raison de sa prétendue imprécision. L'art. 9 al. 2 LPR/GE ne portant au demeurant pas d'atteinte grave à la liberté économique des recourants, on ne saurait poser des exigences trop sévères quant à la précision de sa formulation (sur la question du degré de précision de la base légale cf. ATF 125 II 417 consid. 6c et la jurisprudence citée).
bb) Les recourants contestent aussi l'existence d'un intérêt public suffisant à justifier une pareille restriction à leurs libertés constitutionnelles. Ce grief n'est pas fondé. La protection de la santé de la population, qui est le but principal poursuivi par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, constitue sans aucun doute un objectif d'intérêt public qui justifie la limitation de droits fondamentaux, tels que la liberté économique. Le fait que ce but ne soit pas explicitement mentionné à l'art. 1 LPR/GE, qui fixe les objectifs poursuivis par la loi, n'y change rien.
cc) Les recourants affirment encore que l'art. 9 al. 2 LPR/GE violerait le principe de la proportionnalité. A cet égard, ils cherchent principalement à démontrer l'inexistence d'un lien entre la publicité pour l'alcool et le tabac et la consommation de ces produits. Pareille argumentation rappelle l'objection qui avait été soulevée par les milieux du commerce et de l'industrie dans la procédure de consultation entamée par le Département fédéral des finances et des douanes le 9 novembre 1973 dans le but d'introduire dans la législation fédérale des limitations en matière de publicité pour les boissons distillées. Dans son message du 11 décembre 1978 concernant la modification de la loi fédérale sur l'alcool, le Conseil fédéral avait considéré à ce propos qu'une telle objection "minimise l'efficacité de la publicité. Le but de toute publicité est pourtant, au premier chef, de promouvoir les ventes et d'augmenter le chiffre d'affaires. Des milliards de francs ne seraient pas dépensés chaque année à des fins publicitaires, si ce but n'était pas atteint. Or, si la vente de boissons distillées s'accroît, la consommation augmente également" (FF 1979 I 82). Cet argument, valable aussi en matière de publicité pour le tabac, conserve toute sa valeur en l'espèce. Il faut en outre souligner que, lorsque l'évaluation d'une mesure dépend de connaissances techniques controversées, le Tribunal fédéral n'admet une violation du principe de proportionnalité que si l'inaptitude de cette mesure à atteindre le résultat recherché paraît manifeste (ZBl 92/1991 p. 25, 2P.279/1989, consid. 3d). Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. En effet, on ne saurait admettre que le fait de limiter la publicité pour l'alcool et le tabac sur le domaine public ainsi que sur le domaine privé visible par le public soit une mesure complètement inapte à limiter la consommation de ces produits. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner plus avant les effets de la publicité sur la consommation d'alcool et de tabac. Pour le reste, il faut relever que la restriction découlant de l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte aucune atteinte disproportionnée aux intérêts des recourants. Etant donné que l'Etat de Genève entend mener une politique cohérente de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme sur tout son territoire, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive pourrait être prise pour atteindre les objectifs visés. L'extension de la restriction litigieuse à une partie de la propriété privée se justifie pour éviter que les buts poursuivis par le parlement genevois ne soient éludés, en plaçant la publicité hors du domaine public, là où elle pourrait néanmoins facilement être vue par le public. De surcroît, l'atteinte envisagée par l'art. 9 al. 2 LPR/GE à la liberté économique des recourants est limitée. Les conséquences d'une telle restriction concernent en effet de la même façon tous les concurrents actifs dans les mêmes branches. Le Grand Conseil genevois a également souligné à bon droit qu'un seul support publicitaire (l'affichage) est en l'espèce interdit et qu'il ne l'est qu'à certains endroits (domaine public et domaine privé visible depuis le domaine public).
dd) L'interdiction prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte pas non plus atteinte à l'essence des libertés invoquées. En effet, elle ne limite que très partiellement la possibilité pour les recourants de faire connaître au public leurs produits et n'empêche pas leur commercialisation.
c) Par conséquent, en édictant l'art. 9 al. 2 LPR/GE, le Grand Conseil genevois n'a pas violé l'art. 27 Cst., pas plus du reste que les art. 16 et 17 Cst., pour autant que, comme on vient de le voir (consid. 5a), ces dispositions soient effectivement applicables en l'espèce.
6. Les recourants affirment que l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne respecterait pas la garantie de la propriété, protégée par l'art. 26 Cst.
a) La garantie de la propriété s'étend - outre à la propriété des biens meubles et immeubles - aux droits réels restreints, aux droits contractuels, aux droits de la propriété intellectuelle, à la possession, ainsi qu'aux droits acquis des citoyens face à la collectivité (GEORG MÜLLER, in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse, Bâle/Zurich/Berne, n. 2 ad art. 22ter aCst.). Les titulaires de la garantie de la propriété sont donc les personnes physiques et morales de droit privé, détentrices de ces droits, c'est-à-dire les propriétaires, les titulaires de servitudes, les locataires, les possesseurs, les auteurs, les concessionnaires, etc. (GEORG MÜLLER, op cit., n. 21 ad art. 22ter aCst.).
Or, sur ce point, il résulte du dossier que l'entreprise Perisem SA est titulaire d'un droit de superficie sur le bien-fonds duquel sont édifiés les bâtiments dans lesquels elle exerce ses activités. On peut donc admettre qu'elle est fondée à se prévaloir de la garantie de la propriété et qu'elle peut se plaindre de l'art. 9 al. 2 LPR/GE sous cet angle. Selon le Grand Conseil genevois, aucun des autres recourants n'aurait démontré être légitimé à invoquer la garantie constitutionnelle en cause. A tort. Dans le cadre d'un recours contre un acte normatif cantonal, la qualité pour agir se détermine à partir de la possibilité virtuelle d'être un jour touché dans ses intérêts juridiquement protégés par les dispositions attaquées (sur ce sujet, cf. ATF 102 Ia 201 consid. 3). On ne peut donc pas exclure que les entreprises, du moins celles qui ont leur siège dans le canton de Genève, pourraient à l'avenir être touchées en tant que propriétaires par l'interdiction de publicité en question, suite à l'acquisition de droits réels sur le territoire cantonal.
b) Sur le fond, le grief doit être rejeté pour des motifs identiques à ceux qui ont déjà été exposés ci-devant (cf. consid. 5b/aa). L'art. 9 al. 2 LPR/GE constitue une base légale suffisamment précise aussi pour restreindre le droit à la propriété. Au demeurant, il ne touche que de manière limitée les possibilités d'exploitation des biens-fonds privés, qui restent en principe libres d'accueillir de la publicité pour tout produit, sauf le tabac et les boissons avec un taux d'alcool supérieur à 15 volumes pour cent. La limitation de la garantie de propriété que comporte l'art. 9 al. 2 LPR/GE, visant à protéger la santé publique, est justifiée par un intérêt public prépondérant. Ce but pourrait être facilement éludé si l'interdiction prévue par cette disposition ne concernait pas aussi la propriété privée visible depuis le domaine public. Par ailleurs, on a déjà vu que des riverains du domaine public peuvent se voir imposer certaines règles et obligations destinées à protéger les qualités du domaine public ou une utilisation de celui-ci conforme à sa destination. A noter encore qu'en ce qui concerne les procédés de réclame dits "pour compte propre", c'est-à-dire les procédés dont l'emplacement est connexe ou en rapport avec les entreprises, les produits, les prestations de services ou les manifestations pour lesquels ils font de la réclame, la loi prévoit aux art. 18 ss des règles spéciales, qui devraient en tout cas permettre aux maisons actives dans le commerce du tabac et de l'alcool de poser leurs propres marques sur les bien-fonds qu'elles occupent. Cela permet de relativiser les conséquences que la disposition attaquée peut avoir sur le droit de propriété des recourants.
c) En édictant l'art. 9 al. 2 LPR/GE, le Grand Conseil genevois n'a par conséquent pas non plus violé l'art. 26 Cst.
7. a) Les recourants affirment encore que l'art. 9 al. 2 LPR/GE serait contraire au principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et violerait l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Ce dernier grief ne remplit toutefois pas les exigences de motivation posées par la jurisprudence relative à l'art. 90 al. 1 OJ, en vertu de laquelle, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst., les recourants ne peuvent se contenter de critiquer les dispositions attaquées comme ils le feraient dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Ils doivent préciser en quoi la réglementation en cause serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurtant gravement le sens de la justice. Or, les recourants ne parviennent pas à expliquer pour quelles raisons la disposition attaquée devrait être considérée comme insoutenable au point d'apparaître arbitraire (sur cette notion, cf. ATF 127 I 60 consid. 5a et les arrêts cités). De toute manière, ce grief se confond avec les autres griefs soulevés, dont celui de la violation de l'égalité de traitement, qui sera examiné ci-après.
b) Un arrêté de portée générale est contraire au principe de l'égalité au sens de l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 127 I 185 consid. 5 et la jurisprudence citée).
c) aa) Selon les recourants, la disposition querellée est discriminatoire, puisqu'elle ne vise pas, excepté l'affichage, les médias les plus importants en matière de publicité pour l'alcool et le tabac. Ils reprochent au législateur genevois de ne pas avoir démontré que le support même du message publicitaire, selon qu'il relève de l'affichage ou des médias, commanderait que la publicité soit totalement interdite dans le premier cas, tout en demeurant possible dans le second.
Cet argument est mal fondé. La publicité sur la voie publique ou visible depuis celle-ci, quel que soit son support, concerne sans distinction toute personne qui fait usage du domaine public. La publicité diffusée à travers les médias est par contre plus ciblée. Elle ne touche en principe que les catégories de public auxquelles le média concerné s'adresse. Certes, il se trouve davantage de publicité en faveur de l'alcool et du tabac dans les journaux, les magasins ou au cinéma que sur la route, les places ou les murs des immeubles publics ou privés. Ce dernier procédé de diffusion de la publicité s'adresse toutefois à un cercle illimité de personnes et constitue donc un important moyen de transmission du message commercial. De surcroît, il faut tenir compte du fait que la presse est un moyen de communication qui ne peut pas être arrêté aux frontières cantonales, raison pour laquelle, dans ce domaine, une interdiction de réclame valable uniquement sur le territoire d'un seul canton serait pratiquement très difficile, voire impossible, à faire respecter. En ce qui concerne les autres médias, tels que la radio et la télévision, il faut rappeler que les cantons n'ont pas la compétence d'édicter des règles sur la publicité, étant donné que l'art. 93 Cst. réserve ce domaine au législateur fédéral. En ce sens, l'interdiction sélective prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, en tant qu'elle est fondée sur des raisons objectives et sérieuses, ne peut pas être considérée comme discriminatoire.
bb) Selon les recourants, l'art. 9 al. 2 LPR/GE contrevient d'une autre manière encore au principe de l'égalité de traitement en ce qu'il interdit l'affichage de publicité en faveur des alcools de plus de 15 volumes pour cent, alors que la publicité en faveur de boissons avec un taux d'alcool inférieur est autorisée.
La distinction prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE pourrait cacher une mesure destinée à favoriser les producteurs et les commerçants de vin et de bière qui ne sont pas soumis à l'interdiction de faire de la publicité. Il est vrai que même en droit fédéral les restrictions prévues par l'art. 42b Lalc ne touchent que les boissons avec un taux d'alcool supérieur à 15 pour cent du volume. Cette distinction résulte toutefois de l'art. 105 Cst., qui ne donne à la Confédération la possibilité de légiférer qu'en matière de boissons distillées, au sens de l'art. 2 Lalc, et ne lui permet pas d'intervenir sur les alcools légers (cf. FF 1979 I 82 et 83). Le législatif genevois a expliqué que son choix a été déterminé par le caractère intrinsèquement plus dangereux pour la santé des alcools forts. Cette justification repose sur des motifs objectivement soutenables. Il n'est pas contesté que plus la teneur en alcool d'une boisson est élevée, plus sa consommation peut avoir des effets dangereux pour la santé. En outre, la forte chute des prix qui s'est produite durant ces dernières années dans le domaine des alcools distillés rend ce genre de produits encore plus facilement accessibles aux consommateurs et conduit à reconnaître un intérêt accru à en freiner la consommation. Dans ces conditions, une intervention de l'Etat visant à limiter la demande des alcools forts ne peut pas être considérée comme contraire au principe de l'égalité de traitement, du seul fait qu'elle n'imposerait pas les mêmes restrictions pour la publicité des alcools légers.
III. Art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE
8. Le régime légal institué par les art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE soumet au contrôle de l'administration les procédés de réclame placés tant sur le domaine public que sur le domaine privé visible depuis le domaine public. Les recourants ne contestent pas le contrôle des procédés de réclame situés sur le domaine public, jugeant que ce domaine relève de la gestion des biens de l'Etat au sens de l'art. 664 al. 1 CC. Ils critiquent en revanche le contrôle des procédés publicitaires situés sur le domaine privé. Ils se prévalent à ce propos de la garantie de la propriété et de la liberté économique.
a) Pour les motifs déjà exposés ci-dessus (cf. consid. 6a), la société Perisem SA et les recourants qui ont leur siège dans le canton de Genève sont en principe légitimés à faire valoir la violation de la garantie de la propriété. Quant au grief tiré de la violation de la liberté économique, tous les recourants disposent certainement de la qualité pour agir.
b) aa) Sur le fond, les arguments des recourants sont mal fondés et doivent être rejetés. Le régime d'autorisation introduit par les dispositions litigieuses ne comporte aucune atteinte grave aux deux garanties constitutionnelles invoquées; elles doivent en effet être considérées comme suffisamment précises et claires. En particulier, le contenu de l'art. 2 LPR/GE, qui définit le concept de "procédé de réclame", n'est pas vague au point de ne pas respecter l'exigence d'une base légale claire, découlant de l'art. 36 al. 1 Cst. Au surplus, les art. 1, 3 et 4 du règlement d'application de la loi sur les procédés de réclame du 11 octobre 2000 précisent encore le sens de certaines notions prévues par l'art. 2 LPR/GE. Pour le reste, il incombera aux autorités chargées de l'application de la loi et, le cas échéant, à la jurisprudence de clarifier la portée de cette disposition, car on ne peut exiger du législateur qu'il définisse jusque dans les moindres détails des notions qui sont au demeurant suffisamment précises.
bb) Les dispositions litigieuses poursuivent des buts dignes de protection. En effet, la nécessité de réglementer l'affichage publicitaire - et plus généralement les procédés de réclame - a été reconnue depuis longtemps par la jurisprudence dans son principe, pour des raisons de sécurité du trafic et de protection du paysage et des sites urbains (ATF 100 Ia 445 consid. 5b; ATF 60 I 268 consid. 2a). Dans le droit fil de cette jurisprudence, le Tribunal fédéral a récemment considéré que, pour atteindre ces objectifs, il faut tenir compte de tous les procédés de réclame perceptibles du domaine public, indépendamment du fait qu'ils soient placés sur un bien-fonds public ou privé (ATF 128 I 3 consid. 3e/bb). Au niveau fédéral, par exemple, l'obligation prévue par l'art. 100 OSR (RS 741.21) d'obtenir une autorisation pour poser des réclames le long des routes concerne aussi bien le domaine public que le domaine privé. Une réglementation limitée au seul domaine public ne serait donc que très partielle et ne permettrait pas de réaliser les buts que le législateur s'est proposé d'atteindre en limitant la publicité en faveur de l'alcool et du tabac. En particulier, il s'agit d'éviter que la réglementation applicable au domaine public en matière de procédés de réclame ne puisse être vidée de son sens par le simple déplacement du procédé publicitaire sur une propriété privée voisine du domaine public et visible depuis celui-ci.
cc) S'agissant des modalités mises en oeuvre pour atteindre de tels objectifs, le Tribunal fédéral a pendant longtemps considéré comme compatible avec la Constitution l'institution de monopoles de droit d'affichage sur le domaine public et privé (ATF 100 Ia 445 consid. 5c). La jurisprudence en la matière a cependant été modifiée tout récemment. Dans la mesure où il touche la propriété privée, un tel monopole représente une atteinte disproportionnée à la liberté économique. Le Tribunal fédéral a jugé que l'obligation d'obtenir une autorisation, dont l'octroi est subordonné au respect de normes de droit matériel, suffisait pour réaliser les buts d'intérêt public poursuivis par une loi en matière d'affichage de publicité (ATF 128 I 3
consid. 3e/cc). Tel est bien le cas en l'espèce: le législateur genevois ayant opté pour l'introduction d'un système d'autorisation des procédés de réclame, celui-ci se révèle ainsi compatible avec le principe de proportionnalité.
dd) En édictant les art. 2, 3 al. 1, 4 et 24 al. 1 LPR/GE, le législateur genevois n'a donc pas violé les art. 26 et 27 Cst.
IV. Art. 8 al. 2 LPR/GE
9. Les recourants contestent aussi la constitutionnalité de l'art. 8 al. 2 LPR/GE, en vertu duquel les procédés de réclame sur les façades borgnes des bâtiments sont en principe interdits.
a) aa) Ils font tout d'abord valoir la violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Les recourants, et en particulier les entreprises qui ont leur siège dans le canton de Genève, sont en principe légitimés à soulever un tel grief. Même si aucun d'entre eux n'a pu démontrer être titulaire de droits réels ou personnels sur des façades borgnes dans le canton de Genève, il n'est pas exclu qu'un jour ils pourraient acquérir de tels droits et être ainsi touchés dans leurs intérêts juridiquement protégés par la disposition attaquée.
bb) Sur le fond, le grief doit être rejeté. L'art. 8 al. 2 LPR/GE, adopté surtout pour des raisons d'ordre esthétique et urbanistique, est fondé sur une base légale suffisante, dont le contenu est justifié par un intérêt public digne de protection. Il s'agit en effet de préserver le paysage urbain de la prolifération de la publicité sur les murs des immeubles. Les façades borgnes des bâtiments se prêtent en effet à accueillir des procédés publicitaires de très grande dimension ayant un fort impact sur le décor urbain. La restriction en cause respecte en outre le principe de proportionnalité, puisque l'atteinte qu'elle porte au droit de propriété est limitée et qu'elle prévoit une interdiction apte à atteindre le but poursuivi. En plus, l'art. 8 al. 2 LPR/GE ne prévoit pas une interdiction absolue, mais sa formulation laisse aux autorités la possibilité d'accorder des dérogations.
b) Les recourants soutiennent que cette norme violerait aussi la liberté économique. Le grief, recevable, doit être rejeté pour des raisons analogues à celles qu'on vient d'exposer. A cela s'ajoute qu'à l'instar de ce que souligne l'intimé, la disposition transitoire de l'art. 42 LPR/GE, qui fixe une période de deux à cinq ans pour éliminer les procédés de réclame existants et non conformes à la nouvelle loi, permet d'éviter que, dans certains cas particuliers, le principe de la proportionnalité ne soit violé.
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fr
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Art. 8, 9, 16, 17, 26, 27, 36, 49 cpv. 1, 93, 105, 118 cpv. 2 lett. a Cost.; art. 2 e 3 LMI; legge ginevrina del 9 giugno 2000 sui supporti pubblicitari; controllo astratto delle norme. La norma ginevrina che vieta l'affissione di pubblicità in favore di tabacco e bevande con un tenore alcolico superiore al 15% vol. sul suolo pubblico e sulla proprietà privata visibile da quella pubblica non viola:
- il principio della preminenza del diritto federale, sia in rapporto alle competenze legislative della Confederazione in materia di alcol, di derrate alimentari e di radiotelevisione (consid. 3), sia in rapporto alla legge sul mercato interno (consid. 4);
- la libertà di stampa e quella d'opinione e d'informazione, per quanto l'affissione a scopo commerciale rientri nella sfera di protezione di queste libertà (consid. 5a);
- la libertà economica (consid. 5b);
- la garanzia della proprietà (consid. 6);
- il principio della parità di trattamento e il divieto dell'arbitrio (consid. 7).
Compatibilità con la garanzia della proprietà e con la libertà economica sia delle norme cantonali che sottopongono al controllo dei poteri pubblici i supporti pubblicitari situati, tra l'altro, sulla proprietà privata visibile da quella pubblica (consid. 8), sia del divieto d'installare supporti pubblicitari sulle facciate senza aperture degli immobili (consid. 9).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-295%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 4
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Arosa haben am 25. Juni 1995 ein neues Gesetz über die allgemeine Ortspolizei (im Folgenden: Ortspolizeigesetz) angenommen. Zum Plakat- und Reklamewesen findet sich darin die folgende Regelung:
Art. 51 Plakate
Der gesamte Plakatanschlag auf öffentlichem oder privatem Grund ist der Gemeinde vorbehalten.
Der Gemeinderat kann den Plakatanschlag auf öffentlichem oder privatem Grund ganz oder teilweise einer bestimmten Unternehmung vergeben.
Er ist befugt, hierüber eine Konzession zu erteilen oder einen Vertrag abzuschliessen.
Art. 52 Andere Anzeigen
Andere Anzeigen und Reklameanlagen dürfen auf öffentlichem und privatem Grund nur mit Bewilligung des Gemeinderates angebracht werden.
Für dauernde Vorrichtungen gilt das ordentliche Baubewilligungsverfahren.
Art. 53 des Ortspolizeigesetzes ermächtigt den Gemeinderat zum Erlass von Ausführungsbestimmungen über das Plakat-, Anzeige- und Reklamewesen. Die Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die allgemeine Ortspolizei vom 20. September 1995 (im Folgenden: Ausführungsbestimmungen) sehen in diesem Zusammenhang vor:
Art. 5 Plakatwesen
Für private Plakate und Anzeigen auf öffentlichem und privatem Grund dienen die Anschlagstellen der Allgemeinen Plakatgesellschaft (APG), mit der die Gemeinde im Vertragsverhältnis steht. Für amtliche Publikationen dienen die Anschlagkasten der Gemeinde.
Art. 6 Fremdreklamen
Als Fremdreklamen gelten Werbungen aller Art auf fremden Grundstücken,
(...). Fremdreklamen, gleich welcher Grösse und welchen Formates, sind nicht gestattet (...).
Mit Eingabe vom 5. November 1999 stellten die Plakanda AWI AG, Zürich, sowie A. als Grundeigentümerin bei der Gemeinde Arosa ein Gesuch für eine unbeleuchtete, an der Fassade zu befestigende B12 Normplakatstelle (140 x 280 cm) für wechselnde Fremdwerbung an der (innerorts gelegenen) Liegenschaft Innere Poststrasse in Arosa.
Mit Beschluss vom 24. November 1999 wies der Gemeinderat Arosa das Gesuch ab mit der Begründung, der gesamte Plakatanschlag auf öffentlichem wie auf privatem Grund der Gemeinde Arosa unterstehe gemäss kommunalem Polizeigesetz der Aufsicht des Gemeinderats, welcher befugt sei, einer bestimmten Unternehmung eine Konzession zu erteilen. Solches habe er auch getan, stehe er doch seit vielen Jahrzehnten im Vertragsverhältnis mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft Chur. Anderweitige Plakate würden nicht bewilligt, umso weniger als der Gemeinderat zusammen mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft kurz vor dem Abschluss eines neuen Plakatkonzepts stehe.
Mit Urteil vom 27. Februar 2001 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden einen von der Plakanda AWI AG und A. erhobenen Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderates gut und wies die Sache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erwägungen" an die Gemeinde Arosa zurück. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, ein kommunales Plakatmonopol verstosse, soweit es sich - wie vorliegend - auf privaten Grund beziehe, gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und sei damit mit der Wirtschaftsfreiheit bzw. der Eigentumsgarantie nicht zu vereinbaren. Die Gemeinde habe die Bewilligung der fraglichen Plakatstelle zu Unrecht unter Berufung auf das Plakatmonopol abgelehnt. Ebenso als unzulässig erachtete das Gericht sodann das Verbot von Fremdreklamen auf Grundstücken (Art. 6 der Ausführungsbestimmungen).
Die hiegegen von der Gemeinde Arosa eingereichte staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht im Sinne der Erwägungen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 OG). Ausgeschlossen ist insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Die vorliegende Streitsache beschlägt nicht den (bundesrechtlichen) Bewilligungsentscheid für eine Strassenreklame im Sinne von Art. 6 SVG (SR 741.01) sowie Art. 95 ff. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21), gegen welchen dieses Rechtsmittel grundsätzlich offen stünde (Urteile des Bundesgerichts 2A.360/1994 vom 12. Februar 1996, E. 1; 1P.402/1999 vom 7. Dezember 1999, E. 1; 1P.783/1999 vom 24. Februar 2000, E. 1 sowie 2A.249/2000 vom 14. Februar 2001, E. 1a); eine solche Bewilligung, welche (lediglich) der Beurteilung der Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit dient (vgl. Art. 96 SSV), wurde vorliegend bereits am 12. November 1999 durch das (gemäss Art. 4 der kantonalen Verordnung vom 5. Mai 1980 über die Strassenreklamen hiefür zuständige) Tiefbauamt des Kantons Graubünden rechtskräftig erteilt. Die hier streitige Anordnung stützt sich dagegen auf selbständiges kantonales (bzw. kommunales) Recht, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig ist.
b) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, schliesst er doch, indem er die Streitsache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erwägungen" an die Gemeinde zurückweist, das kantonale Verfahren nicht ab. Gegen Zwischenentscheide der vorliegenden Art ist die staatsrechtliche Beschwerde (nur) dann zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 87 Abs. 2 OG, in der seit 1. März 2000 gültigen Fassung). Ein solcher liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (u.a.) dann vor, wenn eine Gemeinde - wie hier - durch einen Rückweisungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen; ihr ist nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (BGE 116 Ia 41 E. 1b S. 44, 221 E. 1d/aa S. 225; Urteil des Bundesgerichts 2P.325/1995 vom 17. Januar 1996, in: SJ 1996 S. 496 f., E. 1b; unveröffentlichte E. 1a von BGE 126 I 133). Damit ist diese Eintretensvoraussetzung erfüllt.
c) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV) befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweis).
Im vorliegenden Fall wird die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid angehalten, die streitige Plakatstelle zu bewilligen und (im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen) das von ihr bisher wahrgenommene Gemeindemonopol für den Plakatanschlag auf privatem Grund aufzugeben bzw. auf das Verbot von Fremdreklame zu verzichten. Sie wird insoweit in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen und ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert. Auf die frist- und formgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist mithin einzutreten.
2. a) Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Auch unter dem Geltungsbereich der neuen Bundesverfassung bleibt es Sache der Kantone zu bestimmen, ob und in welchem Umfang den Gemeinden Autonomie eingeräumt wird (ULRICH ZIMMERLI, Bund - Kantone - Gemeinden, in: derselbe [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Bern 2000, S. 60; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31, Rz. 43 und 45; CHRISTA BRAAKER, Die Gemeindeautonomie, in: Thomas Fleiner/Peter Forster/Alexander Misic/Urs Thalmann [Hrsg.], Die neue schweizerische Bundesverfassung, Basel 2000, S. 231 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, N. 976). Anzuknüpfen ist folglich am Begriff der Autonomie gemäss bisheriger ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; BGE 122 I 279 E. 8b S. 290, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 227 mit Hinweisen).
b) Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 118 Ia 446 E. 3c S. 454 mit Hinweisen). Dies gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften über Reklamevorrichtungen (Art. 22 Ziff. 5 lit. g des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973; Urteile des Bundesgerichts 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl 94/1993 S. 133 ff., E. 2b, sowie 1P.336/1993 vom 16. Februar 1994, in: ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E. 2a). Sodann sind die Gemeinden (unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton) mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. "niedere Polizei", Art. 4 lit. f des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974; vgl. auch Art. 40 Abs. 2 der Verfassung für den Kanton Graubünden vom 2. Oktober 1892 [SR 131.226]). Sie sind mithin auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt (oben E. 1a). Den Gemeinden ist es somit überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden daher in diesem Bereich Autonomie. Sie können sich folglich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136 f. mit Hinweisen). Ebenso können sie eine Verletzung des Willkürverbots oder eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, sofern diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 252 E. 3b S. 255; BGE 115 Ia 42 E. 3c S. 46, mit Hinweisen). Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit freier Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; BGE 122 I 279 E. 8c S. 291; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, mit Hinweisen).
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, indem das Verwaltungsgericht in seinem Urteil das Plakatmonopol der Gemeinde Arosa, soweit es sich auf privaten Grund beziehe, als unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. in die Eigentumsgarantie betrachte, habe es diese verfassungsmässigen Rechte zum Nachteil der Gemeinde in Abweichung von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in ihrem Gehalt erheblich erweitert und unrichtig angewendet, worin eine Verletzung ihrer Autonomie liege.
a) Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. In den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts fallen folglich auch das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund (Beschwerdegegnerin 1) bzw. das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eigener Wahl (Beschwerdegegnerin 2). Die Wirtschaftsfreiheit gilt indessen nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1); Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Handels- und Gewerbefreiheit gemäss der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (vgl. Art. 31 Abs. 2 aBV, in der Fassung der Wirtschaftsartikel von 1947) ist es den Kantonen gestattet, neben den vom Regalvorbehalt gewährleisteten historischen Grund- und Bodenregalien (wie das Jagd-, Fischerei-, Berg- und Salzregal) auch weitere Monopole zu errichten, sofern dies durch hinreichende Gründe des öffentlichen Wohls, namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gründe, gerechtfertigt und verhältnismässig ist; unzulässig sind solche Monopole zur Verfolgung von rein fiskalischen Interessen (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221 f.; BGE 124 I 11 E. 3a/b S. 15 f., mit Hinweisen auf Lehre und Praxis). Gegenüber Art. 31 Abs. 2 aBV weist der dieser Bestimmung entsprechende Art. 94 Abs. 4 BV eine angepasste Formulierung auf (vgl. zur nicht mehr explizit erwähnten Rechtsetzungskompetenz der Kantone: HÄFELIN/HALLER, a.a.O., N. 665); eingefügt wurde namentlich ein auf den Entwurf der Verfassungskommission des Ständerates (BBl 1998 S. 439 ff., vgl. dort Art. 85 Abs. 3) zurückgehender konkretisierender Passus, wonach "insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten," dem Verfassungsvorbehalt unterliegen (vgl. zu diesem Einschub: RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Eine Einführung, Basel 2000, S. 313, sowie derselbe, Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, a.a.O, S. 166). Nach dem aus den Materialien hervorgehenden Willen des Verfassungsgebers sollte sich indessen in Bezug auf die Frage der Zulässigkeit bestehender bzw. der Errichtung neuer kantonaler Monopole an der bisherigen Rechtslage nichts ändern (AB 1998 [Separatdruck] S 88 f., Voten Rhinow, Koller und Maissen; vgl. auch bereits die bundesrätliche Botschaft in BBl 1997 I 296f.; ebenso: ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 702 in fine, S. 360). Damit bleiben (neue) kantonale Monopole, sofern sie die oben angeführten, von der Praxis entwickelten Kriterien beachten, auch nach der Bundesverfassung vom 18. April 1999 mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit vereinbar.
b) Lehre und Praxis unterscheiden mehrere Arten von kantonalen Monopolen. Neben den historischen Regalien bestehen rechtliche und faktische Monopole. Wird den Privaten durch Rechtssatz eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit untersagt und ausschliesslich dem Staat vorbehalten, so liegt ein rechtliches Monopol vor. Demgegenüber besteht ein faktisches Monopol, wenn das Gemeinwesen kraft seiner Herrschaft über den öffentlichen Grund Private von einer ihnen an sich nicht verbotenen wirtschaftlichen Tätigkeit ausschliesst. Will eine Gemeinde - wie hier - das Anbringen von Plakaten auf ihrem ganzen Gebiet, einschliesslich der Privatgrundstücke, sich selber vorbehalten, so muss sie dies mittels eines rechtlichen Monopols tun; ein bloss faktisches Monopol vermöchte lediglich den Plakataushang auf öffentlichem Grund zu erfassen (vgl. zum Ganzen: BGE 125 I 209 E. 10b S. 222 mit Literaturzitaten). Der Begriff "Monopol" bedeutet im vorliegenden Zusammenhang einerseits, dass sich die Gemeinde das Recht vorbehält, selber - auch anstelle der privaten Grundeigentümer - über den Plakatanschlag auf ihrem Gebiet zu befinden; andererseits überträgt die Gemeinde dieses Recht für eine bestimmte Zeitdauer und in einem bestimmten Rahmen durch Konzession (bzw. Vertrag) auf ein einziges Unternehmen, welches dadurch eine Monopolstellung erhält. Die Gemeinde könnte das ihr vorbehaltene Recht auch selber ausüben oder auf verschiedene Plakatunternehmen übertragen (vgl. BGE 125 I 209 E. 10d/bb S. 223).
Um zulässig zu sein, muss ein rechtliches Monopol - als Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit - auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, einem öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sein (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221; BGE 124 I 25 E. 3a S. 27, mit Hinweisen). In einem die Gemeinde Lausanne betreffenden Entscheid aus dem Jahre 1974 erachtete das Bundesgericht diese Voraussetzungen bei einem (rechtlichen) Monopol für Anschläge auf öffentlichem und privatem Grund, welches mit der Erteilung einer Konzession an eine (einzige) private Unternehmung verbunden war, als erfüllt (BGE 100 Ia 445 E. 5 S. 449 ff.). Hinsichtlich der Verhältnismässigkeit hielt es fest, ein solches System verschaffe den für die Gewährleistung des Landschafts- und Ortsbildschutzes sowie der Verkehrssicherheit unerlässlichen Gesamtüberblick und ermögliche es dem Gemeinwesen, der Konzessionärin gewisse Bedingungen aufzuerlegen und die Anzahl der Plakate zu begrenzen. Gegenüber einer blossen (vorgängigen) Bewilligungspflicht könne mit einem Monopol den öffentlichen Interessen in einer sichereren, wirksameren und mit geringerem Aufwand verbundenen Weise Rechnung getragen werden (E. 5c S. 452 f. des zitierten Entscheids). In einem Urteil aus dem Jahre 1987 verlangte das Bundesgericht für die Statuierung eines derartigen Monopols angesichts des damit verbundenen Ausschlusses des freien Wettbewerbs eine klare und unmissverständliche gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht, an welcher es im zu beurteilenden Fall fehlte (Urteil P.150/1987 vom 11. Dezember 1987, in: ZBl 89/1988 S. 326 ff.). Schliesslich hatte sich das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid eingehend mit der Zulässigkeit eines auf den öffentlichen Grund beschränkten (faktischen) Plakatmonopols zu befassen, wobei es zum Schluss kam, ein solches entspreche einem echten öffentlichen Interesse und erscheine in Würdigung aller Umstände auch als verhältnismässig (BGE 125 I 209 E. 10 S. 221 ff.); es unterstrich jedoch, dass das faktische Monopol hinsichtlich der Notwendigkeit des Eingriffs weniger strengen Voraussetzungen unterliege als ein rechtliches Monopol (E. 10d/aa S. 223 des zitierten Entscheids).
c) Im angefochtenen Entscheid lässt das Verwaltungsgericht offen, ob das umstrittene Plakatmonopol der Gemeinde Arosa - soweit es sich auf privaten Grund beziehe - über eine genügende gesetzliche Grundlage verfüge, hält aber fest, dass eine Reglementierung des Reklamewesens sowohl auf öffentlichem wie auf privatem Grund einem öffentlichen Interesse entspreche und zur Wahrung der Verkehrssicherheit, der Landschafts- und Ortsbildpflege sogar unumgänglich sei. Hingegen könnten diese Rechtsgüter, wie sich in zahlreichen Gemeinden im Kanton Graubünden ohne Plakatmonopol zeige, auch durch eine blosse Bewilligungspflicht für Plakatanschlagstellen wirksam geschützt werden. Eine solche ziehe keinen unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand nach sich; so könnten Fragen des Ortsbildschutzes und der Verkehrssicherheit sowie allfällige weitere polizeiliche Voraussetzungen im Rahmen eines normalen Baubewilligungsverfahrens beurteilt werden, wie dies für jedes andere beliebige Bauvorhaben der Fall sei. Ein Gemeindemonopol für den Plakatanschlag auch auf privatem Grund, wie in den Vorschriften der Gemeinde Arosa vorgesehen, erweise sich als unverhältnismässig.
Demgegenüber verweist die Beschwerdeführerin auf die in BGE 100 Ia 445 genannten, für ein Plakatmonopol auf privatem Grund sprechenden Argumente. Entscheidend sei die Wirkung einer Plakatstelle auf das Publikum, welches sich auf öffentlichem Grund aufhalte, weshalb eine Differenzierung zwischen dem auch jüngst wieder als verfassungsmässig erkannten Plakatmonopol auf öffentlichen Grund (BGE 125 I 209) und einem solchen, welches den privaten Grund (mit-)erfasse, nicht gerechtfertigt sei; im Hinblick auf die polizeilichen Interessen seien vielmehr alle Plakatstellen gleich zu regeln. Gerade in Fremdenverkehrsorten sei ein Gesamtkonzept für die Plakatierung, dessen Einhaltung nur mittels Monopol und Exklusivvertrag sicherzustellen sei, zur Verhinderung zu hoher Gesamtzahlen bzw. übermässiger Konzentrationen unerlässlich; auch könnten dadurch unansehnliche leer stehende Plakatstellen vermieden werden. Im Weiteren müsste die Gemeinde ohne Monopol jede einzelne Plakatstelle bewilligen, sofern sie nicht eindeutig unästhetisch wäre, wobei die einmal erteilte Bewilligung praktisch unwiderruflich sei. Schliesslich ermögliche der Exklusivvertrag der Gemeinde, für offizielle Anschläge und Werbung in eigener Sache Plakatflächen unentgeltlich zur Verfügung gestellt zu bekommen. Auch sei das Kontroll- und Aufsichtswesen einfacher und kostengünstiger.
d) Wie im angefochtenen Urteil wurden auch in anderen Kantonen Monopole für Plakatanschlagstellen auf privatem Grund aus ähnlichen Überlegungen als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erkannt und für unzulässig erklärt (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. März 1978, in: ZBl 80/1979 S. 224 ff., E. 4; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 26. Mai 1992, in: ZBl 93/1992 S. 520 ff., E. 5; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 27. April 1994, in: AGVE 1994 S. 233 ff., E. 7). In allen diesen Entscheiden wurde eine blosse Bewilligungspflicht als milderes Mittel zur Wahrung der öffentlichen Interessen als ausreichend erachtet. Auch die Lehre spricht sich im Allgemeinen gegen die Zulässigkeit eines Plakatmonopols oder jedenfalls gegen dessen Ausdehnung auf privaten Grund aus (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Bd. II, Bern 1995, N. 1000, S. 227 f.; derselbe, Les monopoles d'Etat, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 412 f.; FRITZ GYGI/PAUL RICHLI, Wirtschaftsverfassungsrecht, 2. Aufl., Bern 1997, S. 75, Fn. 84; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., N. 721; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 1947; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 673, Fn. 242; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 138 B IV b, S. 441; CLAUDE RUEY, Monopoles cantonaux et liberté économique, Diss. Lausanne 1987, S. 285 f.; KARIN SUTTER-SOMM, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Diss. Basel 1988, S. 150 f.; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. Aufl., Bern 1995, S. 103 f.). Gelegentlich wird weniger das Plakatmonopol an sich, sondern die daran anschliessende Erteilung einer Exklusivkonzession an einen Privaten kritisiert (PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, Bern 1992, S. 393; LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 75 f.).
Zu prüfen ist, ob auf die Rechtsprechung in BGE 100 Ia 445 zur Zulässigkeit von Plakatmonopolen, soweit sie sich auf privaten Grund beziehen, zurückzukommen ist.
e) aa) Die gesetzliche Grundlage für das vorliegend streitige Plakatmonopol findet sich in Art. 51 des dem obligatorischen Referendum unterstehenden Ortspolizeigesetzes der Gemeinde Arosa. Diese Bestimmung ist hinreichend klar und bringt insbesondere deutlich zum Ausdruck, dass sich das fragliche Gemeindemonopol auch auf den privaten Grund erstreckt. Damit liegt eine genügende gesetzliche Grundlage im Sinne der Rechtsprechung (vgl. das erwähnte Urteil des Bundesgerichts in: ZBl 89/1988 S. 326 ff.) für den fraglichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor. Die unter diesem Titel vorgebrachten Einwände seitens der Beschwerdegegnerinnen sind weder nachvollziehbar noch stichhaltig.
bb) Für ein Plakatmonopol liegt - auch soweit sich dieses auf privaten Grund bezieht - ein öffentliches Interesse vor. Eine Normierung des Plakatanschlags drängt sich zunächst aus Gründen der Verkehrssicherheit auf, wobei es auch den reibungslosen widmungskonformen Gebrauch des öffentlichen Grundes im Allgemeinen zu gewährleisten gilt. Sodann bedarf es entsprechender Vorschriften zum Schutz des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes (vgl. BGE 100 Ia 445 E. 5b S. 450; BGE 60 I 268 E. 2a S. 271); Rechnung zu tragen ist dabei dem Erscheinungsbild einer Ortschaft als Ganzes, der Ästhetik einzelner Strassenzüge und Plätze, wie auch der Würde von historischen Stätten und Amtsgebäuden sowie der Einzigartigkeit von Natur- und Kunstdenkmälern. Für die Verwirklichung dieser Anliegen ist die Erfassung sämtlicher vom öffentlichen Raum aus wahrnehmbarer Plakat- und Reklameeinrichtungen grundsätzlich unerlässlich - unabhängig davon, ob diese sich auf öffentlichem oder auf privatem Grund befinden. Dass mit dem vorliegenden Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, rein fiskalische Interessen verfolgt würden, kann schon angesichts der relativ geringen Einnahmen von Fr. 12'000.- bis 13'000.-, welche die Gemeinde aus dem Vertrag mit der Konzessionärin jährlich erzielt, ausgeschlossen werden. Im Übrigen dürften diese Betreffnisse zur Hauptsache ohnehin auf Entschädigungen für Plakatierungen auf öffentlichem Grund zurückgehen.
cc) Fraglich ist, ob das Plakatmonopol, soweit es die privaten Grundstücke miterfasst, das Verhältnismässigkeitsprinzip beachtet. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interessen liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 125 I 209 E. 10d/aa S. 223, je mit Hinweisen).
Die Eignung des vorliegend streitigen Monopols steht ausser Frage; indem sich die Gemeinde das Recht zum Plakatanschlag auf ihrem gesamten Gebiet vorbehält bzw. unter restriktiven Auflagen auf eine einzelne Konzessionärin überträgt, kann sie bestmöglich über die Wahrung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen wachen. Die Notwendigkeit der Reglementierung ergibt sich dabei einerseits aus verkehrspolizeilichen und andererseits aus landschafts- und ortsbildschützerischen bzw. ästhetischen Gründen (oben E. 3e/bb). Die verkehrspolizeilichen Schranken finden sich - wie erwähnt (oben E. 1a) - in Art. 95 ff. SSV, welche durch Weisungen der eidgenössischen Behörden zum Teil noch näher ausgeführt werden; aus diesem Grund ist das Anbringen und Ändern von Strassenreklamen von Bundesrechts wegen bewilligungspflichtig (Art. 100 Abs. 1 SSV). Darüber hinaus obliegt es dem kantonalen oder kommunalen Recht, zusätzliche Schranken aus landschafts- und ortsbildschützerischen Gründen zu statuieren (vgl. Art. 100 Abs. 2 SSV; MANFRED KÜNG, Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht, Diss. Zürich 1990, S. 40). Das Anbringen von Plakatstellen oder festen Reklametafeln bedarf daher regelmässig einer kommunalen (Plakat-)Bewilligung, einer Art Baubewilligung, soweit Plakatstellen nicht ohnehin baubewilligungspflichtige Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) bzw. der kantonalen Baugesetzgebung darstellen (vgl. KÜNG, a.a.O., S. 139 ff.). Die Gemeinde kann, im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach Art und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen oder Gebäude überhaupt untersagen. Soweit es um die Zurverfügungstellung des öffentlichen Grundes geht, kann die Gemeinde ihre diesbezüglichen Forderungen schon aufgrund ihrer direkten Herrschaftsgewalt über dieses Areal durchsetzen und einer allfälligen Konzessionärin bzw. den zugelassenen Plakatunternehmen die ihr gut scheinenden Auflagen ohne besondere gesetzliche Grundlage aufzwingen. Sie ist aber zur Durchsetzung ihrer ästhetischen Anliegen auf ein den privaten Grund mitumfassendes allgemeines Monopol nicht angewiesen, wiewohl eine solche Regelung die Erreichung der angestrebten Sachziele wie auch die administrativen Abläufe erleichtern mag. Eine Bewilligungspflicht für Reklamen auf privatem Grund, verbunden mit entsprechenden Sachnormen, genügt. Dabei ist es der Gemeinde nicht verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.581/1998 vom 1. Februar 1999, in: RDAF 2000 1 S. 288 ff., E. 3b/c, bzw. in deutscher Übersetzung in: Pra 1999 Nr. 127 S. 686 ff.). Zu unterscheiden ist zwischen Plakatstellen, an denen periodisch neue Plakate angebracht werden, die als solche jeweils keiner speziellen Bewilligung mehr bedürfen, und sonstigen fest angebrachten Reklamen. Für die Benutzung von Plakatstellen wird der private Grundeigentümer praktisch mit einer - von ihm ausgewählten - spezialisierten Plakatfirma kontrahieren müssen, welche ihrerseits nach Bedarf die Plakate ihrer Kunden anbringt und die einschlägigen Vorschriften kennt. Eine dahingehende Forderung wird die Gemeinde unabhängig vom Bestand eines Monopols stellen dürfen, indem sie etwa verlangt, dass das Gesuch zum Anbringen der Plakatstelle von einer spezialisierten bzw. qualifizierten Firma gestellt wird, welche gleichzeitig mit oder anstelle des Grundeigentümers als Bewilligungsnehmerin ins Recht gefasst wird. Sodann kann sich die Gemeinde bei Plakatstellen auf privatem Grund auch eine Interventionsbefugnis vorbehalten, um gegen polizeiwidrige Anschläge einschreiten zu können oder um beispielsweise eine gewisse Ordnung bei Wahlkampagnen (Sicherstellung der Gleichbehandlung der Kandidaten) zu wahren (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.315/1998 vom 7. Dezember 1998, in deutscher Übersetzung in: Pra 1999 Nr. 86 S. 479 ff.).
Die für ein Monopolregime sprechenden sachlichen Gründe erscheinen zwar nach wie vor als durchaus ausreichend, um das (faktische) Plakatmonopol für Reklamen auf öffentlichem Grund zu rechtfertigen (BGE 125 I 209 E. 10c und d S. 222 ff.). Sie besitzen - entgegen BGE 100 Ia 445 E. 5c S. 451 ff. - aber nicht das erforderliche Gewicht, um dieses Regime - als rechtliches Monopol - auf private Grundstücke ausdehnen zu können. Da sich die verfolgten öffentlichen Anliegen nach dem Gesagten auch auf andere Weise hinreichend wahren lassen, erscheint der mit einer solchen Regelung verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der an der Ausnützung möglicher Plakatstellen interessierten Grundeigentümer einerseits sowie der als deren allfällige Vertragspartner ausgeschlossenen konkurrierenden Plakatfirmen andererseits als unverhältnismässig. Dem kantonalen Verwaltungsgericht lässt sich insofern keine falsche Handhabung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit vorwerfen, und die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
f) Hält das vorliegend streitige Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, nach dem Gesagten bereits vor der Wirtschaftsfreiheit nicht stand, so erübrigt sich die weitere Prüfung der Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).
4. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe das Verbot von Fremdreklamen zu Unrecht als unzulässig erkannt.
b) Im angefochtenen Entscheid war das Gericht zum Schluss gekommen, die Unterscheidung zwischen Fremd- und Eigenreklame bilde offensichtlich kein taugliches Kriterium, um zwischen die Verkehrssicherheit gefährdenden bzw. das Ortsbild beeinträchtigenden Reklamen und solchen, die diese Polizeigüter nicht verletzten, zu differenzieren, weshalb das von der Gemeinde statuierte Fremdreklameverbot gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstosse. Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Das Bedürfnis nach Eigenreklame (auf der eigenen Betriebsliegenschaft) hat einen höheren Stellenwert als das blosse Interesse, sein Grundstück gegen Entgelt für Fremdreklame zur Verfügung stellen zu können. Es ist insoweit nicht unzulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl der Reklamen aus ästhetischen Gründen in Grenzen zu halten, Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zulässt; lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund kann sich als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie erweisen (Urteil des Bundesgerichts P.593/1985 vom 25. Februar 1987, E. 4, bestätigt im Urteil 1P.122/1998 vom 12. Mai 1998, in: ZBl 101/2000 S. 135 ff., E. 4b). Die Frage bedarf vorliegend aber keiner weiteren Prüfung. Wenn die Gemeinde Arosa einerseits für alle Privatliegenschaften ein Fremdreklameverbot statuiert und andererseits ihrer Konzessionärin für Plakatstellen (auf öffentlichem und privatem Grund) eine generelle Ausnahme von diesem Verbot zugesteht, erscheint dieses Verbot vorab als Mittel zur Durchsetzung des streitigen Plakatmonopols und entbehrt einer selbständigen sachlichen Begründung. Die Gemeinde wird nach dem partiellen Hinfall des Plakatmonopols ihre einschlägigen Ausführungsregelungen überprüfen müssen.
5. a) In seinem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beschwerdeführerin angewiesen, "die Baubewilligung im Sinne der Erwägungen zu erteilen". Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, sie habe das Plakatgesuch einzig unter Hinweis auf das kommunale Monopol sowie den Exklusivvertrag mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft abgelehnt, ohne die Bewilligungsvoraussetzungen im Weiteren materiell geprüft zu haben. Indem sich das Verwaltungsgericht damit begnüge, die Plakatwand als mit den "Vorschriften über das Ortsbild" vereinbar zu erklären, um alsdann die Gemeinde zur Bewilligungserteilung anzuhalten, verweigere es ihr das rechtliche Gehör, stelle es den Sachverhalt offensichtlich unrichtig fest und verletze es willkürlich kommunale Vorschriften.
b) In den Erwägungen des angefochtenen Entscheids werden das geltend gemachte Monopol und das damit verknüpfte Fremdreklameverbot - nach dem Gesagten - zu Recht als unzulässige Hindernisse bezeichnet, allfällige anderweitige baupolizeiliche Schranken dagegen ausdrücklich vorbehalten. Allerdings hat das Verwaltungsgericht die von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren vorgebrachten ästhetischen Einwände unter Hinweis auf die von der Allgemeinen Plakatgesellschaft betriebenen Plakatstellen als unbeachtlich bezeichnet. Richtigerweise muss in diesem Punkt die Autonomie der Gemeinde respektiert werden: Es ist vorab Sache der Gemeindebehörden, die Zulässigkeit der streitigen neuen Plakatstelle in ortsbildschützerischer bzw. ästhetischer Sicht zu beurteilen, wobei sie selbstverständlich einen rechtsgleichen Massstab anzuwenden hat. Sie hat es im Übrigen - wie erwähnt - in der Hand, das Anbringen von Reklamen und Plakaten mit den ihr zur Verfügung stehenden bau- und planungsrechtlichen, aber auch gewerbepolizeilichen Mitteln den gebotenen ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken - beispielsweise in Form eines Plakatkonzepts (vgl. E. 3e/cc) - zu unterwerfen, denen sich auch die privaten Grundeigentümer zu unterziehen haben. Ob die von der Gemeinde gegebenenfalls zu erteilende kommunale Bewilligung, wie im angefochtenen Urteil angenommen, als Baubewilligung oder aber, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, als gewerbepolizeiliche Bewilligung zu bezeichnen ist, ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang. Es ist Sache der Gemeinde, diese Fragen bei der Neubeurteilung des Gesuches zu klären und die massgebenden Vorschriften zur Anwendung zu bringen.
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Art. 27 in Verbindung mit Art. 94 BV, Art. 36 BV, Art. 50 Abs. 1 BV; Wirtschaftsfreiheit, Gemeindeautonomie; Plakatmonopol auf privatem Grund. Zulässiges Rechtsmittel zur Anfechtung von Plakat- und Reklamebewilligungsentscheiden (E. 1a); nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 Abs. 2 OG bei Rückweisung an eine Gemeinde (E. 1b).
Gemeindeautonomie nach neuer Bundesverfassung: Beschwerdelegitimation (E. 1c), Tragweite und Prüfungsdichte (E. 2).
Vereinbarkeit von kantonalen Monopolen mit (dem Grundsatz) der Wirtschaftsfreiheit. Anders als ein faktisches Monopol für den Plakataushang auf öffentlichem Grund stellt ein rechtliches Plakatmonopol, soweit es privaten Grund erfasst, einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar; eine Bewilligungspflicht, verbunden mit entsprechenden Sachnormen, genügt zur Durchsetzung der massgeblichen öffentlichen Interessen (Praxisänderung, E. 3).
Zulässigkeit eines Fremdreklameverbots (E. 4)?
Autonomie der Gemeinde bei der Bewilligung von Plakaten und Reklamen bzw. bei der Bestimmung der ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken (E. 5).
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constitutional law
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Sachverhalt ab Seite 4
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Arosa haben am 25. Juni 1995 ein neues Gesetz über die allgemeine Ortspolizei (im Folgenden: Ortspolizeigesetz) angenommen. Zum Plakat- und Reklamewesen findet sich darin die folgende Regelung:
Art. 51 Plakate
Der gesamte Plakatanschlag auf öffentlichem oder privatem Grund ist der Gemeinde vorbehalten.
Der Gemeinderat kann den Plakatanschlag auf öffentlichem oder privatem Grund ganz oder teilweise einer bestimmten Unternehmung vergeben.
Er ist befugt, hierüber eine Konzession zu erteilen oder einen Vertrag abzuschliessen.
Art. 52 Andere Anzeigen
Andere Anzeigen und Reklameanlagen dürfen auf öffentlichem und privatem Grund nur mit Bewilligung des Gemeinderates angebracht werden.
Für dauernde Vorrichtungen gilt das ordentliche Baubewilligungsverfahren.
Art. 53 des Ortspolizeigesetzes ermächtigt den Gemeinderat zum Erlass von Ausführungsbestimmungen über das Plakat-, Anzeige- und Reklamewesen. Die Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die allgemeine Ortspolizei vom 20. September 1995 (im Folgenden: Ausführungsbestimmungen) sehen in diesem Zusammenhang vor:
Art. 5 Plakatwesen
Für private Plakate und Anzeigen auf öffentlichem und privatem Grund dienen die Anschlagstellen der Allgemeinen Plakatgesellschaft (APG), mit der die Gemeinde im Vertragsverhältnis steht. Für amtliche Publikationen dienen die Anschlagkasten der Gemeinde.
Art. 6 Fremdreklamen
Als Fremdreklamen gelten Werbungen aller Art auf fremden Grundstücken,
(...). Fremdreklamen, gleich welcher Grösse und welchen Formates, sind nicht gestattet (...).
Mit Eingabe vom 5. November 1999 stellten die Plakanda AWI AG, Zürich, sowie A. als Grundeigentümerin bei der Gemeinde Arosa ein Gesuch für eine unbeleuchtete, an der Fassade zu befestigende B12 Normplakatstelle (140 x 280 cm) für wechselnde Fremdwerbung an der (innerorts gelegenen) Liegenschaft Innere Poststrasse in Arosa.
Mit Beschluss vom 24. November 1999 wies der Gemeinderat Arosa das Gesuch ab mit der Begründung, der gesamte Plakatanschlag auf öffentlichem wie auf privatem Grund der Gemeinde Arosa unterstehe gemäss kommunalem Polizeigesetz der Aufsicht des Gemeinderats, welcher befugt sei, einer bestimmten Unternehmung eine Konzession zu erteilen. Solches habe er auch getan, stehe er doch seit vielen Jahrzehnten im Vertragsverhältnis mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft Chur. Anderweitige Plakate würden nicht bewilligt, umso weniger als der Gemeinderat zusammen mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft kurz vor dem Abschluss eines neuen Plakatkonzepts stehe.
Mit Urteil vom 27. Februar 2001 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden einen von der Plakanda AWI AG und A. erhobenen Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderates gut und wies die Sache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erwägungen" an die Gemeinde Arosa zurück. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, ein kommunales Plakatmonopol verstosse, soweit es sich - wie vorliegend - auf privaten Grund beziehe, gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und sei damit mit der Wirtschaftsfreiheit bzw. der Eigentumsgarantie nicht zu vereinbaren. Die Gemeinde habe die Bewilligung der fraglichen Plakatstelle zu Unrecht unter Berufung auf das Plakatmonopol abgelehnt. Ebenso als unzulässig erachtete das Gericht sodann das Verbot von Fremdreklamen auf Grundstücken (Art. 6 der Ausführungsbestimmungen).
Die hiegegen von der Gemeinde Arosa eingereichte staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht im Sinne der Erwägungen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 OG). Ausgeschlossen ist insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Die vorliegende Streitsache beschlägt nicht den (bundesrechtlichen) Bewilligungsentscheid für eine Strassenreklame im Sinne von Art. 6 SVG (SR 741.01) sowie Art. 95 ff. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21), gegen welchen dieses Rechtsmittel grundsätzlich offen stünde (Urteile des Bundesgerichts 2A.360/1994 vom 12. Februar 1996, E. 1; 1P.402/1999 vom 7. Dezember 1999, E. 1; 1P.783/1999 vom 24. Februar 2000, E. 1 sowie 2A.249/2000 vom 14. Februar 2001, E. 1a); eine solche Bewilligung, welche (lediglich) der Beurteilung der Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit dient (vgl. Art. 96 SSV), wurde vorliegend bereits am 12. November 1999 durch das (gemäss Art. 4 der kantonalen Verordnung vom 5. Mai 1980 über die Strassenreklamen hiefür zuständige) Tiefbauamt des Kantons Graubünden rechtskräftig erteilt. Die hier streitige Anordnung stützt sich dagegen auf selbständiges kantonales (bzw. kommunales) Recht, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig ist.
b) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, schliesst er doch, indem er die Streitsache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erwägungen" an die Gemeinde zurückweist, das kantonale Verfahren nicht ab. Gegen Zwischenentscheide der vorliegenden Art ist die staatsrechtliche Beschwerde (nur) dann zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 87 Abs. 2 OG, in der seit 1. März 2000 gültigen Fassung). Ein solcher liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (u.a.) dann vor, wenn eine Gemeinde - wie hier - durch einen Rückweisungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen; ihr ist nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (BGE 116 Ia 41 E. 1b S. 44, 221 E. 1d/aa S. 225; Urteil des Bundesgerichts 2P.325/1995 vom 17. Januar 1996, in: SJ 1996 S. 496 f., E. 1b; unveröffentlichte E. 1a von BGE 126 I 133). Damit ist diese Eintretensvoraussetzung erfüllt.
c) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV) befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweis).
Im vorliegenden Fall wird die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid angehalten, die streitige Plakatstelle zu bewilligen und (im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen) das von ihr bisher wahrgenommene Gemeindemonopol für den Plakatanschlag auf privatem Grund aufzugeben bzw. auf das Verbot von Fremdreklame zu verzichten. Sie wird insoweit in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen und ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert. Auf die frist- und formgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist mithin einzutreten.
2. a) Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Auch unter dem Geltungsbereich der neuen Bundesverfassung bleibt es Sache der Kantone zu bestimmen, ob und in welchem Umfang den Gemeinden Autonomie eingeräumt wird (ULRICH ZIMMERLI, Bund - Kantone - Gemeinden, in: derselbe [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Bern 2000, S. 60; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31, Rz. 43 und 45; CHRISTA BRAAKER, Die Gemeindeautonomie, in: Thomas Fleiner/Peter Forster/Alexander Misic/Urs Thalmann [Hrsg.], Die neue schweizerische Bundesverfassung, Basel 2000, S. 231 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, N. 976). Anzuknüpfen ist folglich am Begriff der Autonomie gemäss bisheriger ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; BGE 122 I 279 E. 8b S. 290, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 227 mit Hinweisen).
b) Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 118 Ia 446 E. 3c S. 454 mit Hinweisen). Dies gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften über Reklamevorrichtungen (Art. 22 Ziff. 5 lit. g des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973; Urteile des Bundesgerichts 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl 94/1993 S. 133 ff., E. 2b, sowie 1P.336/1993 vom 16. Februar 1994, in: ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E. 2a). Sodann sind die Gemeinden (unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton) mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. "niedere Polizei", Art. 4 lit. f des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974; vgl. auch Art. 40 Abs. 2 der Verfassung für den Kanton Graubünden vom 2. Oktober 1892 [SR 131.226]). Sie sind mithin auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt (oben E. 1a). Den Gemeinden ist es somit überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden daher in diesem Bereich Autonomie. Sie können sich folglich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136 f. mit Hinweisen). Ebenso können sie eine Verletzung des Willkürverbots oder eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, sofern diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 252 E. 3b S. 255; BGE 115 Ia 42 E. 3c S. 46, mit Hinweisen). Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit freier Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; BGE 122 I 279 E. 8c S. 291; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, mit Hinweisen).
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, indem das Verwaltungsgericht in seinem Urteil das Plakatmonopol der Gemeinde Arosa, soweit es sich auf privaten Grund beziehe, als unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. in die Eigentumsgarantie betrachte, habe es diese verfassungsmässigen Rechte zum Nachteil der Gemeinde in Abweichung von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in ihrem Gehalt erheblich erweitert und unrichtig angewendet, worin eine Verletzung ihrer Autonomie liege.
a) Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. In den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts fallen folglich auch das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund (Beschwerdegegnerin 1) bzw. das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eigener Wahl (Beschwerdegegnerin 2). Die Wirtschaftsfreiheit gilt indessen nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1); Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Handels- und Gewerbefreiheit gemäss der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (vgl. Art. 31 Abs. 2 aBV, in der Fassung der Wirtschaftsartikel von 1947) ist es den Kantonen gestattet, neben den vom Regalvorbehalt gewährleisteten historischen Grund- und Bodenregalien (wie das Jagd-, Fischerei-, Berg- und Salzregal) auch weitere Monopole zu errichten, sofern dies durch hinreichende Gründe des öffentlichen Wohls, namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gründe, gerechtfertigt und verhältnismässig ist; unzulässig sind solche Monopole zur Verfolgung von rein fiskalischen Interessen (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221 f.; BGE 124 I 11 E. 3a/b S. 15 f., mit Hinweisen auf Lehre und Praxis). Gegenüber Art. 31 Abs. 2 aBV weist der dieser Bestimmung entsprechende Art. 94 Abs. 4 BV eine angepasste Formulierung auf (vgl. zur nicht mehr explizit erwähnten Rechtsetzungskompetenz der Kantone: HÄFELIN/HALLER, a.a.O., N. 665); eingefügt wurde namentlich ein auf den Entwurf der Verfassungskommission des Ständerates (BBl 1998 S. 439 ff., vgl. dort Art. 85 Abs. 3) zurückgehender konkretisierender Passus, wonach "insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten," dem Verfassungsvorbehalt unterliegen (vgl. zu diesem Einschub: RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Eine Einführung, Basel 2000, S. 313, sowie derselbe, Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, a.a.O, S. 166). Nach dem aus den Materialien hervorgehenden Willen des Verfassungsgebers sollte sich indessen in Bezug auf die Frage der Zulässigkeit bestehender bzw. der Errichtung neuer kantonaler Monopole an der bisherigen Rechtslage nichts ändern (AB 1998 [Separatdruck] S 88 f., Voten Rhinow, Koller und Maissen; vgl. auch bereits die bundesrätliche Botschaft in BBl 1997 I 296f.; ebenso: ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 702 in fine, S. 360). Damit bleiben (neue) kantonale Monopole, sofern sie die oben angeführten, von der Praxis entwickelten Kriterien beachten, auch nach der Bundesverfassung vom 18. April 1999 mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit vereinbar.
b) Lehre und Praxis unterscheiden mehrere Arten von kantonalen Monopolen. Neben den historischen Regalien bestehen rechtliche und faktische Monopole. Wird den Privaten durch Rechtssatz eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit untersagt und ausschliesslich dem Staat vorbehalten, so liegt ein rechtliches Monopol vor. Demgegenüber besteht ein faktisches Monopol, wenn das Gemeinwesen kraft seiner Herrschaft über den öffentlichen Grund Private von einer ihnen an sich nicht verbotenen wirtschaftlichen Tätigkeit ausschliesst. Will eine Gemeinde - wie hier - das Anbringen von Plakaten auf ihrem ganzen Gebiet, einschliesslich der Privatgrundstücke, sich selber vorbehalten, so muss sie dies mittels eines rechtlichen Monopols tun; ein bloss faktisches Monopol vermöchte lediglich den Plakataushang auf öffentlichem Grund zu erfassen (vgl. zum Ganzen: BGE 125 I 209 E. 10b S. 222 mit Literaturzitaten). Der Begriff "Monopol" bedeutet im vorliegenden Zusammenhang einerseits, dass sich die Gemeinde das Recht vorbehält, selber - auch anstelle der privaten Grundeigentümer - über den Plakatanschlag auf ihrem Gebiet zu befinden; andererseits überträgt die Gemeinde dieses Recht für eine bestimmte Zeitdauer und in einem bestimmten Rahmen durch Konzession (bzw. Vertrag) auf ein einziges Unternehmen, welches dadurch eine Monopolstellung erhält. Die Gemeinde könnte das ihr vorbehaltene Recht auch selber ausüben oder auf verschiedene Plakatunternehmen übertragen (vgl. BGE 125 I 209 E. 10d/bb S. 223).
Um zulässig zu sein, muss ein rechtliches Monopol - als Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit - auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, einem öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sein (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221; BGE 124 I 25 E. 3a S. 27, mit Hinweisen). In einem die Gemeinde Lausanne betreffenden Entscheid aus dem Jahre 1974 erachtete das Bundesgericht diese Voraussetzungen bei einem (rechtlichen) Monopol für Anschläge auf öffentlichem und privatem Grund, welches mit der Erteilung einer Konzession an eine (einzige) private Unternehmung verbunden war, als erfüllt (BGE 100 Ia 445 E. 5 S. 449 ff.). Hinsichtlich der Verhältnismässigkeit hielt es fest, ein solches System verschaffe den für die Gewährleistung des Landschafts- und Ortsbildschutzes sowie der Verkehrssicherheit unerlässlichen Gesamtüberblick und ermögliche es dem Gemeinwesen, der Konzessionärin gewisse Bedingungen aufzuerlegen und die Anzahl der Plakate zu begrenzen. Gegenüber einer blossen (vorgängigen) Bewilligungspflicht könne mit einem Monopol den öffentlichen Interessen in einer sichereren, wirksameren und mit geringerem Aufwand verbundenen Weise Rechnung getragen werden (E. 5c S. 452 f. des zitierten Entscheids). In einem Urteil aus dem Jahre 1987 verlangte das Bundesgericht für die Statuierung eines derartigen Monopols angesichts des damit verbundenen Ausschlusses des freien Wettbewerbs eine klare und unmissverständliche gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht, an welcher es im zu beurteilenden Fall fehlte (Urteil P.150/1987 vom 11. Dezember 1987, in: ZBl 89/1988 S. 326 ff.). Schliesslich hatte sich das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid eingehend mit der Zulässigkeit eines auf den öffentlichen Grund beschränkten (faktischen) Plakatmonopols zu befassen, wobei es zum Schluss kam, ein solches entspreche einem echten öffentlichen Interesse und erscheine in Würdigung aller Umstände auch als verhältnismässig (BGE 125 I 209 E. 10 S. 221 ff.); es unterstrich jedoch, dass das faktische Monopol hinsichtlich der Notwendigkeit des Eingriffs weniger strengen Voraussetzungen unterliege als ein rechtliches Monopol (E. 10d/aa S. 223 des zitierten Entscheids).
c) Im angefochtenen Entscheid lässt das Verwaltungsgericht offen, ob das umstrittene Plakatmonopol der Gemeinde Arosa - soweit es sich auf privaten Grund beziehe - über eine genügende gesetzliche Grundlage verfüge, hält aber fest, dass eine Reglementierung des Reklamewesens sowohl auf öffentlichem wie auf privatem Grund einem öffentlichen Interesse entspreche und zur Wahrung der Verkehrssicherheit, der Landschafts- und Ortsbildpflege sogar unumgänglich sei. Hingegen könnten diese Rechtsgüter, wie sich in zahlreichen Gemeinden im Kanton Graubünden ohne Plakatmonopol zeige, auch durch eine blosse Bewilligungspflicht für Plakatanschlagstellen wirksam geschützt werden. Eine solche ziehe keinen unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand nach sich; so könnten Fragen des Ortsbildschutzes und der Verkehrssicherheit sowie allfällige weitere polizeiliche Voraussetzungen im Rahmen eines normalen Baubewilligungsverfahrens beurteilt werden, wie dies für jedes andere beliebige Bauvorhaben der Fall sei. Ein Gemeindemonopol für den Plakatanschlag auch auf privatem Grund, wie in den Vorschriften der Gemeinde Arosa vorgesehen, erweise sich als unverhältnismässig.
Demgegenüber verweist die Beschwerdeführerin auf die in BGE 100 Ia 445 genannten, für ein Plakatmonopol auf privatem Grund sprechenden Argumente. Entscheidend sei die Wirkung einer Plakatstelle auf das Publikum, welches sich auf öffentlichem Grund aufhalte, weshalb eine Differenzierung zwischen dem auch jüngst wieder als verfassungsmässig erkannten Plakatmonopol auf öffentlichen Grund (BGE 125 I 209) und einem solchen, welches den privaten Grund (mit-)erfasse, nicht gerechtfertigt sei; im Hinblick auf die polizeilichen Interessen seien vielmehr alle Plakatstellen gleich zu regeln. Gerade in Fremdenverkehrsorten sei ein Gesamtkonzept für die Plakatierung, dessen Einhaltung nur mittels Monopol und Exklusivvertrag sicherzustellen sei, zur Verhinderung zu hoher Gesamtzahlen bzw. übermässiger Konzentrationen unerlässlich; auch könnten dadurch unansehnliche leer stehende Plakatstellen vermieden werden. Im Weiteren müsste die Gemeinde ohne Monopol jede einzelne Plakatstelle bewilligen, sofern sie nicht eindeutig unästhetisch wäre, wobei die einmal erteilte Bewilligung praktisch unwiderruflich sei. Schliesslich ermögliche der Exklusivvertrag der Gemeinde, für offizielle Anschläge und Werbung in eigener Sache Plakatflächen unentgeltlich zur Verfügung gestellt zu bekommen. Auch sei das Kontroll- und Aufsichtswesen einfacher und kostengünstiger.
d) Wie im angefochtenen Urteil wurden auch in anderen Kantonen Monopole für Plakatanschlagstellen auf privatem Grund aus ähnlichen Überlegungen als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erkannt und für unzulässig erklärt (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. März 1978, in: ZBl 80/1979 S. 224 ff., E. 4; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 26. Mai 1992, in: ZBl 93/1992 S. 520 ff., E. 5; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 27. April 1994, in: AGVE 1994 S. 233 ff., E. 7). In allen diesen Entscheiden wurde eine blosse Bewilligungspflicht als milderes Mittel zur Wahrung der öffentlichen Interessen als ausreichend erachtet. Auch die Lehre spricht sich im Allgemeinen gegen die Zulässigkeit eines Plakatmonopols oder jedenfalls gegen dessen Ausdehnung auf privaten Grund aus (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Bd. II, Bern 1995, N. 1000, S. 227 f.; derselbe, Les monopoles d'Etat, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 412 f.; FRITZ GYGI/PAUL RICHLI, Wirtschaftsverfassungsrecht, 2. Aufl., Bern 1997, S. 75, Fn. 84; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., N. 721; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 1947; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 673, Fn. 242; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 138 B IV b, S. 441; CLAUDE RUEY, Monopoles cantonaux et liberté économique, Diss. Lausanne 1987, S. 285 f.; KARIN SUTTER-SOMM, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Diss. Basel 1988, S. 150 f.; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. Aufl., Bern 1995, S. 103 f.). Gelegentlich wird weniger das Plakatmonopol an sich, sondern die daran anschliessende Erteilung einer Exklusivkonzession an einen Privaten kritisiert (PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, Bern 1992, S. 393; LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 75 f.).
Zu prüfen ist, ob auf die Rechtsprechung in BGE 100 Ia 445 zur Zulässigkeit von Plakatmonopolen, soweit sie sich auf privaten Grund beziehen, zurückzukommen ist.
e) aa) Die gesetzliche Grundlage für das vorliegend streitige Plakatmonopol findet sich in Art. 51 des dem obligatorischen Referendum unterstehenden Ortspolizeigesetzes der Gemeinde Arosa. Diese Bestimmung ist hinreichend klar und bringt insbesondere deutlich zum Ausdruck, dass sich das fragliche Gemeindemonopol auch auf den privaten Grund erstreckt. Damit liegt eine genügende gesetzliche Grundlage im Sinne der Rechtsprechung (vgl. das erwähnte Urteil des Bundesgerichts in: ZBl 89/1988 S. 326 ff.) für den fraglichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor. Die unter diesem Titel vorgebrachten Einwände seitens der Beschwerdegegnerinnen sind weder nachvollziehbar noch stichhaltig.
bb) Für ein Plakatmonopol liegt - auch soweit sich dieses auf privaten Grund bezieht - ein öffentliches Interesse vor. Eine Normierung des Plakatanschlags drängt sich zunächst aus Gründen der Verkehrssicherheit auf, wobei es auch den reibungslosen widmungskonformen Gebrauch des öffentlichen Grundes im Allgemeinen zu gewährleisten gilt. Sodann bedarf es entsprechender Vorschriften zum Schutz des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes (vgl. BGE 100 Ia 445 E. 5b S. 450; BGE 60 I 268 E. 2a S. 271); Rechnung zu tragen ist dabei dem Erscheinungsbild einer Ortschaft als Ganzes, der Ästhetik einzelner Strassenzüge und Plätze, wie auch der Würde von historischen Stätten und Amtsgebäuden sowie der Einzigartigkeit von Natur- und Kunstdenkmälern. Für die Verwirklichung dieser Anliegen ist die Erfassung sämtlicher vom öffentlichen Raum aus wahrnehmbarer Plakat- und Reklameeinrichtungen grundsätzlich unerlässlich - unabhängig davon, ob diese sich auf öffentlichem oder auf privatem Grund befinden. Dass mit dem vorliegenden Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, rein fiskalische Interessen verfolgt würden, kann schon angesichts der relativ geringen Einnahmen von Fr. 12'000.- bis 13'000.-, welche die Gemeinde aus dem Vertrag mit der Konzessionärin jährlich erzielt, ausgeschlossen werden. Im Übrigen dürften diese Betreffnisse zur Hauptsache ohnehin auf Entschädigungen für Plakatierungen auf öffentlichem Grund zurückgehen.
cc) Fraglich ist, ob das Plakatmonopol, soweit es die privaten Grundstücke miterfasst, das Verhältnismässigkeitsprinzip beachtet. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interessen liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 125 I 209 E. 10d/aa S. 223, je mit Hinweisen).
Die Eignung des vorliegend streitigen Monopols steht ausser Frage; indem sich die Gemeinde das Recht zum Plakatanschlag auf ihrem gesamten Gebiet vorbehält bzw. unter restriktiven Auflagen auf eine einzelne Konzessionärin überträgt, kann sie bestmöglich über die Wahrung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen wachen. Die Notwendigkeit der Reglementierung ergibt sich dabei einerseits aus verkehrspolizeilichen und andererseits aus landschafts- und ortsbildschützerischen bzw. ästhetischen Gründen (oben E. 3e/bb). Die verkehrspolizeilichen Schranken finden sich - wie erwähnt (oben E. 1a) - in Art. 95 ff. SSV, welche durch Weisungen der eidgenössischen Behörden zum Teil noch näher ausgeführt werden; aus diesem Grund ist das Anbringen und Ändern von Strassenreklamen von Bundesrechts wegen bewilligungspflichtig (Art. 100 Abs. 1 SSV). Darüber hinaus obliegt es dem kantonalen oder kommunalen Recht, zusätzliche Schranken aus landschafts- und ortsbildschützerischen Gründen zu statuieren (vgl. Art. 100 Abs. 2 SSV; MANFRED KÜNG, Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht, Diss. Zürich 1990, S. 40). Das Anbringen von Plakatstellen oder festen Reklametafeln bedarf daher regelmässig einer kommunalen (Plakat-)Bewilligung, einer Art Baubewilligung, soweit Plakatstellen nicht ohnehin baubewilligungspflichtige Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) bzw. der kantonalen Baugesetzgebung darstellen (vgl. KÜNG, a.a.O., S. 139 ff.). Die Gemeinde kann, im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach Art und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen oder Gebäude überhaupt untersagen. Soweit es um die Zurverfügungstellung des öffentlichen Grundes geht, kann die Gemeinde ihre diesbezüglichen Forderungen schon aufgrund ihrer direkten Herrschaftsgewalt über dieses Areal durchsetzen und einer allfälligen Konzessionärin bzw. den zugelassenen Plakatunternehmen die ihr gut scheinenden Auflagen ohne besondere gesetzliche Grundlage aufzwingen. Sie ist aber zur Durchsetzung ihrer ästhetischen Anliegen auf ein den privaten Grund mitumfassendes allgemeines Monopol nicht angewiesen, wiewohl eine solche Regelung die Erreichung der angestrebten Sachziele wie auch die administrativen Abläufe erleichtern mag. Eine Bewilligungspflicht für Reklamen auf privatem Grund, verbunden mit entsprechenden Sachnormen, genügt. Dabei ist es der Gemeinde nicht verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.581/1998 vom 1. Februar 1999, in: RDAF 2000 1 S. 288 ff., E. 3b/c, bzw. in deutscher Übersetzung in: Pra 1999 Nr. 127 S. 686 ff.). Zu unterscheiden ist zwischen Plakatstellen, an denen periodisch neue Plakate angebracht werden, die als solche jeweils keiner speziellen Bewilligung mehr bedürfen, und sonstigen fest angebrachten Reklamen. Für die Benutzung von Plakatstellen wird der private Grundeigentümer praktisch mit einer - von ihm ausgewählten - spezialisierten Plakatfirma kontrahieren müssen, welche ihrerseits nach Bedarf die Plakate ihrer Kunden anbringt und die einschlägigen Vorschriften kennt. Eine dahingehende Forderung wird die Gemeinde unabhängig vom Bestand eines Monopols stellen dürfen, indem sie etwa verlangt, dass das Gesuch zum Anbringen der Plakatstelle von einer spezialisierten bzw. qualifizierten Firma gestellt wird, welche gleichzeitig mit oder anstelle des Grundeigentümers als Bewilligungsnehmerin ins Recht gefasst wird. Sodann kann sich die Gemeinde bei Plakatstellen auf privatem Grund auch eine Interventionsbefugnis vorbehalten, um gegen polizeiwidrige Anschläge einschreiten zu können oder um beispielsweise eine gewisse Ordnung bei Wahlkampagnen (Sicherstellung der Gleichbehandlung der Kandidaten) zu wahren (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.315/1998 vom 7. Dezember 1998, in deutscher Übersetzung in: Pra 1999 Nr. 86 S. 479 ff.).
Die für ein Monopolregime sprechenden sachlichen Gründe erscheinen zwar nach wie vor als durchaus ausreichend, um das (faktische) Plakatmonopol für Reklamen auf öffentlichem Grund zu rechtfertigen (BGE 125 I 209 E. 10c und d S. 222 ff.). Sie besitzen - entgegen BGE 100 Ia 445 E. 5c S. 451 ff. - aber nicht das erforderliche Gewicht, um dieses Regime - als rechtliches Monopol - auf private Grundstücke ausdehnen zu können. Da sich die verfolgten öffentlichen Anliegen nach dem Gesagten auch auf andere Weise hinreichend wahren lassen, erscheint der mit einer solchen Regelung verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der an der Ausnützung möglicher Plakatstellen interessierten Grundeigentümer einerseits sowie der als deren allfällige Vertragspartner ausgeschlossenen konkurrierenden Plakatfirmen andererseits als unverhältnismässig. Dem kantonalen Verwaltungsgericht lässt sich insofern keine falsche Handhabung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit vorwerfen, und die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
f) Hält das vorliegend streitige Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, nach dem Gesagten bereits vor der Wirtschaftsfreiheit nicht stand, so erübrigt sich die weitere Prüfung der Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).
4. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe das Verbot von Fremdreklamen zu Unrecht als unzulässig erkannt.
b) Im angefochtenen Entscheid war das Gericht zum Schluss gekommen, die Unterscheidung zwischen Fremd- und Eigenreklame bilde offensichtlich kein taugliches Kriterium, um zwischen die Verkehrssicherheit gefährdenden bzw. das Ortsbild beeinträchtigenden Reklamen und solchen, die diese Polizeigüter nicht verletzten, zu differenzieren, weshalb das von der Gemeinde statuierte Fremdreklameverbot gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstosse. Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Das Bedürfnis nach Eigenreklame (auf der eigenen Betriebsliegenschaft) hat einen höheren Stellenwert als das blosse Interesse, sein Grundstück gegen Entgelt für Fremdreklame zur Verfügung stellen zu können. Es ist insoweit nicht unzulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl der Reklamen aus ästhetischen Gründen in Grenzen zu halten, Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zulässt; lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund kann sich als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie erweisen (Urteil des Bundesgerichts P.593/1985 vom 25. Februar 1987, E. 4, bestätigt im Urteil 1P.122/1998 vom 12. Mai 1998, in: ZBl 101/2000 S. 135 ff., E. 4b). Die Frage bedarf vorliegend aber keiner weiteren Prüfung. Wenn die Gemeinde Arosa einerseits für alle Privatliegenschaften ein Fremdreklameverbot statuiert und andererseits ihrer Konzessionärin für Plakatstellen (auf öffentlichem und privatem Grund) eine generelle Ausnahme von diesem Verbot zugesteht, erscheint dieses Verbot vorab als Mittel zur Durchsetzung des streitigen Plakatmonopols und entbehrt einer selbständigen sachlichen Begründung. Die Gemeinde wird nach dem partiellen Hinfall des Plakatmonopols ihre einschlägigen Ausführungsregelungen überprüfen müssen.
5. a) In seinem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beschwerdeführerin angewiesen, "die Baubewilligung im Sinne der Erwägungen zu erteilen". Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, sie habe das Plakatgesuch einzig unter Hinweis auf das kommunale Monopol sowie den Exklusivvertrag mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft abgelehnt, ohne die Bewilligungsvoraussetzungen im Weiteren materiell geprüft zu haben. Indem sich das Verwaltungsgericht damit begnüge, die Plakatwand als mit den "Vorschriften über das Ortsbild" vereinbar zu erklären, um alsdann die Gemeinde zur Bewilligungserteilung anzuhalten, verweigere es ihr das rechtliche Gehör, stelle es den Sachverhalt offensichtlich unrichtig fest und verletze es willkürlich kommunale Vorschriften.
b) In den Erwägungen des angefochtenen Entscheids werden das geltend gemachte Monopol und das damit verknüpfte Fremdreklameverbot - nach dem Gesagten - zu Recht als unzulässige Hindernisse bezeichnet, allfällige anderweitige baupolizeiliche Schranken dagegen ausdrücklich vorbehalten. Allerdings hat das Verwaltungsgericht die von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren vorgebrachten ästhetischen Einwände unter Hinweis auf die von der Allgemeinen Plakatgesellschaft betriebenen Plakatstellen als unbeachtlich bezeichnet. Richtigerweise muss in diesem Punkt die Autonomie der Gemeinde respektiert werden: Es ist vorab Sache der Gemeindebehörden, die Zulässigkeit der streitigen neuen Plakatstelle in ortsbildschützerischer bzw. ästhetischer Sicht zu beurteilen, wobei sie selbstverständlich einen rechtsgleichen Massstab anzuwenden hat. Sie hat es im Übrigen - wie erwähnt - in der Hand, das Anbringen von Reklamen und Plakaten mit den ihr zur Verfügung stehenden bau- und planungsrechtlichen, aber auch gewerbepolizeilichen Mitteln den gebotenen ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken - beispielsweise in Form eines Plakatkonzepts (vgl. E. 3e/cc) - zu unterwerfen, denen sich auch die privaten Grundeigentümer zu unterziehen haben. Ob die von der Gemeinde gegebenenfalls zu erteilende kommunale Bewilligung, wie im angefochtenen Urteil angenommen, als Baubewilligung oder aber, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, als gewerbepolizeiliche Bewilligung zu bezeichnen ist, ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang. Es ist Sache der Gemeinde, diese Fragen bei der Neubeurteilung des Gesuches zu klären und die massgebenden Vorschriften zur Anwendung zu bringen.
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Art. 27 en relation avec l'art. 94 Cst., art. 36 Cst., art. 50 al. 1 Cst.; liberté économique, autonomie communale; monopole d'affichage sur fonds privé. Voie de droit ouverte pour attaquer une décision d'autorisation d'affichage et de publicité (consid. 1a); préjudice irréparable au sens de l'art. 87 al. 2 OJ en cas de décision de renvoi à une commune (consid. 1b).
Autonomie communale d'après la nouvelle Constitution fédérale: qualité pour recourir (consid. 1c), portée et pouvoir d'examen (consid. 2).
Compatibilité de monopoles cantonaux avec (le principe de) la liberté économique. A la différence d'un monopole de fait d'affichage sur le domaine public, un monopole de droit d'affichage, dans la mesure où il touche un fonds privé, représente une atteinte disproportionnée à la liberté économique; l'obligation de requérir une autorisation, liée au respect de normes matérielles, suffit pour réaliser les buts d'intérêt public en cause (changement de jurisprudence, consid. 3).
Admissibilité d'une interdiction de publicité pour des tiers (consid. 4)?
Autonomie de la commune lors de l'autorisation d'affichage et de publicité, c'est-à-dire de la détermination des limites esthétiques et de protection des sites (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 4
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Arosa haben am 25. Juni 1995 ein neues Gesetz über die allgemeine Ortspolizei (im Folgenden: Ortspolizeigesetz) angenommen. Zum Plakat- und Reklamewesen findet sich darin die folgende Regelung:
Art. 51 Plakate
Der gesamte Plakatanschlag auf öffentlichem oder privatem Grund ist der Gemeinde vorbehalten.
Der Gemeinderat kann den Plakatanschlag auf öffentlichem oder privatem Grund ganz oder teilweise einer bestimmten Unternehmung vergeben.
Er ist befugt, hierüber eine Konzession zu erteilen oder einen Vertrag abzuschliessen.
Art. 52 Andere Anzeigen
Andere Anzeigen und Reklameanlagen dürfen auf öffentlichem und privatem Grund nur mit Bewilligung des Gemeinderates angebracht werden.
Für dauernde Vorrichtungen gilt das ordentliche Baubewilligungsverfahren.
Art. 53 des Ortspolizeigesetzes ermächtigt den Gemeinderat zum Erlass von Ausführungsbestimmungen über das Plakat-, Anzeige- und Reklamewesen. Die Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die allgemeine Ortspolizei vom 20. September 1995 (im Folgenden: Ausführungsbestimmungen) sehen in diesem Zusammenhang vor:
Art. 5 Plakatwesen
Für private Plakate und Anzeigen auf öffentlichem und privatem Grund dienen die Anschlagstellen der Allgemeinen Plakatgesellschaft (APG), mit der die Gemeinde im Vertragsverhältnis steht. Für amtliche Publikationen dienen die Anschlagkasten der Gemeinde.
Art. 6 Fremdreklamen
Als Fremdreklamen gelten Werbungen aller Art auf fremden Grundstücken,
(...). Fremdreklamen, gleich welcher Grösse und welchen Formates, sind nicht gestattet (...).
Mit Eingabe vom 5. November 1999 stellten die Plakanda AWI AG, Zürich, sowie A. als Grundeigentümerin bei der Gemeinde Arosa ein Gesuch für eine unbeleuchtete, an der Fassade zu befestigende B12 Normplakatstelle (140 x 280 cm) für wechselnde Fremdwerbung an der (innerorts gelegenen) Liegenschaft Innere Poststrasse in Arosa.
Mit Beschluss vom 24. November 1999 wies der Gemeinderat Arosa das Gesuch ab mit der Begründung, der gesamte Plakatanschlag auf öffentlichem wie auf privatem Grund der Gemeinde Arosa unterstehe gemäss kommunalem Polizeigesetz der Aufsicht des Gemeinderats, welcher befugt sei, einer bestimmten Unternehmung eine Konzession zu erteilen. Solches habe er auch getan, stehe er doch seit vielen Jahrzehnten im Vertragsverhältnis mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft Chur. Anderweitige Plakate würden nicht bewilligt, umso weniger als der Gemeinderat zusammen mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft kurz vor dem Abschluss eines neuen Plakatkonzepts stehe.
Mit Urteil vom 27. Februar 2001 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden einen von der Plakanda AWI AG und A. erhobenen Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderates gut und wies die Sache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erwägungen" an die Gemeinde Arosa zurück. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, ein kommunales Plakatmonopol verstosse, soweit es sich - wie vorliegend - auf privaten Grund beziehe, gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und sei damit mit der Wirtschaftsfreiheit bzw. der Eigentumsgarantie nicht zu vereinbaren. Die Gemeinde habe die Bewilligung der fraglichen Plakatstelle zu Unrecht unter Berufung auf das Plakatmonopol abgelehnt. Ebenso als unzulässig erachtete das Gericht sodann das Verbot von Fremdreklamen auf Grundstücken (Art. 6 der Ausführungsbestimmungen).
Die hiegegen von der Gemeinde Arosa eingereichte staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht im Sinne der Erwägungen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 OG). Ausgeschlossen ist insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Die vorliegende Streitsache beschlägt nicht den (bundesrechtlichen) Bewilligungsentscheid für eine Strassenreklame im Sinne von Art. 6 SVG (SR 741.01) sowie Art. 95 ff. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21), gegen welchen dieses Rechtsmittel grundsätzlich offen stünde (Urteile des Bundesgerichts 2A.360/1994 vom 12. Februar 1996, E. 1; 1P.402/1999 vom 7. Dezember 1999, E. 1; 1P.783/1999 vom 24. Februar 2000, E. 1 sowie 2A.249/2000 vom 14. Februar 2001, E. 1a); eine solche Bewilligung, welche (lediglich) der Beurteilung der Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit dient (vgl. Art. 96 SSV), wurde vorliegend bereits am 12. November 1999 durch das (gemäss Art. 4 der kantonalen Verordnung vom 5. Mai 1980 über die Strassenreklamen hiefür zuständige) Tiefbauamt des Kantons Graubünden rechtskräftig erteilt. Die hier streitige Anordnung stützt sich dagegen auf selbständiges kantonales (bzw. kommunales) Recht, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig ist.
b) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, schliesst er doch, indem er die Streitsache "zur Erteilung der Baubewilligung im Sinne der Erwägungen" an die Gemeinde zurückweist, das kantonale Verfahren nicht ab. Gegen Zwischenentscheide der vorliegenden Art ist die staatsrechtliche Beschwerde (nur) dann zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 87 Abs. 2 OG, in der seit 1. März 2000 gültigen Fassung). Ein solcher liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (u.a.) dann vor, wenn eine Gemeinde - wie hier - durch einen Rückweisungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen; ihr ist nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (BGE 116 Ia 41 E. 1b S. 44, 221 E. 1d/aa S. 225; Urteil des Bundesgerichts 2P.325/1995 vom 17. Januar 1996, in: SJ 1996 S. 496 f., E. 1b; unveröffentlichte E. 1a von BGE 126 I 133). Damit ist diese Eintretensvoraussetzung erfüllt.
c) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV) befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweis).
Im vorliegenden Fall wird die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid angehalten, die streitige Plakatstelle zu bewilligen und (im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen) das von ihr bisher wahrgenommene Gemeindemonopol für den Plakatanschlag auf privatem Grund aufzugeben bzw. auf das Verbot von Fremdreklame zu verzichten. Sie wird insoweit in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen und ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert. Auf die frist- und formgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist mithin einzutreten.
2. a) Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Auch unter dem Geltungsbereich der neuen Bundesverfassung bleibt es Sache der Kantone zu bestimmen, ob und in welchem Umfang den Gemeinden Autonomie eingeräumt wird (ULRICH ZIMMERLI, Bund - Kantone - Gemeinden, in: derselbe [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Bern 2000, S. 60; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31, Rz. 43 und 45; CHRISTA BRAAKER, Die Gemeindeautonomie, in: Thomas Fleiner/Peter Forster/Alexander Misic/Urs Thalmann [Hrsg.], Die neue schweizerische Bundesverfassung, Basel 2000, S. 231 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, N. 976). Anzuknüpfen ist folglich am Begriff der Autonomie gemäss bisheriger ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; BGE 122 I 279 E. 8b S. 290, mit Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b S. 227 mit Hinweisen).
b) Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 118 Ia 446 E. 3c S. 454 mit Hinweisen). Dies gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften über Reklamevorrichtungen (Art. 22 Ziff. 5 lit. g des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973; Urteile des Bundesgerichts 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl 94/1993 S. 133 ff., E. 2b, sowie 1P.336/1993 vom 16. Februar 1994, in: ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E. 2a). Sodann sind die Gemeinden (unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton) mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. "niedere Polizei", Art. 4 lit. f des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974; vgl. auch Art. 40 Abs. 2 der Verfassung für den Kanton Graubünden vom 2. Oktober 1892 [SR 131.226]). Sie sind mithin auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt (oben E. 1a). Den Gemeinden ist es somit überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden daher in diesem Bereich Autonomie. Sie können sich folglich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136 f. mit Hinweisen). Ebenso können sie eine Verletzung des Willkürverbots oder eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, sofern diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 252 E. 3b S. 255; BGE 115 Ia 42 E. 3c S. 46, mit Hinweisen). Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit freier Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; BGE 122 I 279 E. 8c S. 291; BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, mit Hinweisen).
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, indem das Verwaltungsgericht in seinem Urteil das Plakatmonopol der Gemeinde Arosa, soweit es sich auf privaten Grund beziehe, als unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. in die Eigentumsgarantie betrachte, habe es diese verfassungsmässigen Rechte zum Nachteil der Gemeinde in Abweichung von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in ihrem Gehalt erheblich erweitert und unrichtig angewendet, worin eine Verletzung ihrer Autonomie liege.
a) Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. In den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts fallen folglich auch das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund (Beschwerdegegnerin 1) bzw. das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eigener Wahl (Beschwerdegegnerin 2). Die Wirtschaftsfreiheit gilt indessen nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1); Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Handels- und Gewerbefreiheit gemäss der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (vgl. Art. 31 Abs. 2 aBV, in der Fassung der Wirtschaftsartikel von 1947) ist es den Kantonen gestattet, neben den vom Regalvorbehalt gewährleisteten historischen Grund- und Bodenregalien (wie das Jagd-, Fischerei-, Berg- und Salzregal) auch weitere Monopole zu errichten, sofern dies durch hinreichende Gründe des öffentlichen Wohls, namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gründe, gerechtfertigt und verhältnismässig ist; unzulässig sind solche Monopole zur Verfolgung von rein fiskalischen Interessen (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221 f.; BGE 124 I 11 E. 3a/b S. 15 f., mit Hinweisen auf Lehre und Praxis). Gegenüber Art. 31 Abs. 2 aBV weist der dieser Bestimmung entsprechende Art. 94 Abs. 4 BV eine angepasste Formulierung auf (vgl. zur nicht mehr explizit erwähnten Rechtsetzungskompetenz der Kantone: HÄFELIN/HALLER, a.a.O., N. 665); eingefügt wurde namentlich ein auf den Entwurf der Verfassungskommission des Ständerates (BBl 1998 S. 439 ff., vgl. dort Art. 85 Abs. 3) zurückgehender konkretisierender Passus, wonach "insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten," dem Verfassungsvorbehalt unterliegen (vgl. zu diesem Einschub: RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Eine Einführung, Basel 2000, S. 313, sowie derselbe, Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, a.a.O, S. 166). Nach dem aus den Materialien hervorgehenden Willen des Verfassungsgebers sollte sich indessen in Bezug auf die Frage der Zulässigkeit bestehender bzw. der Errichtung neuer kantonaler Monopole an der bisherigen Rechtslage nichts ändern (AB 1998 [Separatdruck] S 88 f., Voten Rhinow, Koller und Maissen; vgl. auch bereits die bundesrätliche Botschaft in BBl 1997 I 296f.; ebenso: ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 702 in fine, S. 360). Damit bleiben (neue) kantonale Monopole, sofern sie die oben angeführten, von der Praxis entwickelten Kriterien beachten, auch nach der Bundesverfassung vom 18. April 1999 mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit vereinbar.
b) Lehre und Praxis unterscheiden mehrere Arten von kantonalen Monopolen. Neben den historischen Regalien bestehen rechtliche und faktische Monopole. Wird den Privaten durch Rechtssatz eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit untersagt und ausschliesslich dem Staat vorbehalten, so liegt ein rechtliches Monopol vor. Demgegenüber besteht ein faktisches Monopol, wenn das Gemeinwesen kraft seiner Herrschaft über den öffentlichen Grund Private von einer ihnen an sich nicht verbotenen wirtschaftlichen Tätigkeit ausschliesst. Will eine Gemeinde - wie hier - das Anbringen von Plakaten auf ihrem ganzen Gebiet, einschliesslich der Privatgrundstücke, sich selber vorbehalten, so muss sie dies mittels eines rechtlichen Monopols tun; ein bloss faktisches Monopol vermöchte lediglich den Plakataushang auf öffentlichem Grund zu erfassen (vgl. zum Ganzen: BGE 125 I 209 E. 10b S. 222 mit Literaturzitaten). Der Begriff "Monopol" bedeutet im vorliegenden Zusammenhang einerseits, dass sich die Gemeinde das Recht vorbehält, selber - auch anstelle der privaten Grundeigentümer - über den Plakatanschlag auf ihrem Gebiet zu befinden; andererseits überträgt die Gemeinde dieses Recht für eine bestimmte Zeitdauer und in einem bestimmten Rahmen durch Konzession (bzw. Vertrag) auf ein einziges Unternehmen, welches dadurch eine Monopolstellung erhält. Die Gemeinde könnte das ihr vorbehaltene Recht auch selber ausüben oder auf verschiedene Plakatunternehmen übertragen (vgl. BGE 125 I 209 E. 10d/bb S. 223).
Um zulässig zu sein, muss ein rechtliches Monopol - als Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit - auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, einem öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sein (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221; BGE 124 I 25 E. 3a S. 27, mit Hinweisen). In einem die Gemeinde Lausanne betreffenden Entscheid aus dem Jahre 1974 erachtete das Bundesgericht diese Voraussetzungen bei einem (rechtlichen) Monopol für Anschläge auf öffentlichem und privatem Grund, welches mit der Erteilung einer Konzession an eine (einzige) private Unternehmung verbunden war, als erfüllt (BGE 100 Ia 445 E. 5 S. 449 ff.). Hinsichtlich der Verhältnismässigkeit hielt es fest, ein solches System verschaffe den für die Gewährleistung des Landschafts- und Ortsbildschutzes sowie der Verkehrssicherheit unerlässlichen Gesamtüberblick und ermögliche es dem Gemeinwesen, der Konzessionärin gewisse Bedingungen aufzuerlegen und die Anzahl der Plakate zu begrenzen. Gegenüber einer blossen (vorgängigen) Bewilligungspflicht könne mit einem Monopol den öffentlichen Interessen in einer sichereren, wirksameren und mit geringerem Aufwand verbundenen Weise Rechnung getragen werden (E. 5c S. 452 f. des zitierten Entscheids). In einem Urteil aus dem Jahre 1987 verlangte das Bundesgericht für die Statuierung eines derartigen Monopols angesichts des damit verbundenen Ausschlusses des freien Wettbewerbs eine klare und unmissverständliche gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht, an welcher es im zu beurteilenden Fall fehlte (Urteil P.150/1987 vom 11. Dezember 1987, in: ZBl 89/1988 S. 326 ff.). Schliesslich hatte sich das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid eingehend mit der Zulässigkeit eines auf den öffentlichen Grund beschränkten (faktischen) Plakatmonopols zu befassen, wobei es zum Schluss kam, ein solches entspreche einem echten öffentlichen Interesse und erscheine in Würdigung aller Umstände auch als verhältnismässig (BGE 125 I 209 E. 10 S. 221 ff.); es unterstrich jedoch, dass das faktische Monopol hinsichtlich der Notwendigkeit des Eingriffs weniger strengen Voraussetzungen unterliege als ein rechtliches Monopol (E. 10d/aa S. 223 des zitierten Entscheids).
c) Im angefochtenen Entscheid lässt das Verwaltungsgericht offen, ob das umstrittene Plakatmonopol der Gemeinde Arosa - soweit es sich auf privaten Grund beziehe - über eine genügende gesetzliche Grundlage verfüge, hält aber fest, dass eine Reglementierung des Reklamewesens sowohl auf öffentlichem wie auf privatem Grund einem öffentlichen Interesse entspreche und zur Wahrung der Verkehrssicherheit, der Landschafts- und Ortsbildpflege sogar unumgänglich sei. Hingegen könnten diese Rechtsgüter, wie sich in zahlreichen Gemeinden im Kanton Graubünden ohne Plakatmonopol zeige, auch durch eine blosse Bewilligungspflicht für Plakatanschlagstellen wirksam geschützt werden. Eine solche ziehe keinen unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand nach sich; so könnten Fragen des Ortsbildschutzes und der Verkehrssicherheit sowie allfällige weitere polizeiliche Voraussetzungen im Rahmen eines normalen Baubewilligungsverfahrens beurteilt werden, wie dies für jedes andere beliebige Bauvorhaben der Fall sei. Ein Gemeindemonopol für den Plakatanschlag auch auf privatem Grund, wie in den Vorschriften der Gemeinde Arosa vorgesehen, erweise sich als unverhältnismässig.
Demgegenüber verweist die Beschwerdeführerin auf die in BGE 100 Ia 445 genannten, für ein Plakatmonopol auf privatem Grund sprechenden Argumente. Entscheidend sei die Wirkung einer Plakatstelle auf das Publikum, welches sich auf öffentlichem Grund aufhalte, weshalb eine Differenzierung zwischen dem auch jüngst wieder als verfassungsmässig erkannten Plakatmonopol auf öffentlichen Grund (BGE 125 I 209) und einem solchen, welches den privaten Grund (mit-)erfasse, nicht gerechtfertigt sei; im Hinblick auf die polizeilichen Interessen seien vielmehr alle Plakatstellen gleich zu regeln. Gerade in Fremdenverkehrsorten sei ein Gesamtkonzept für die Plakatierung, dessen Einhaltung nur mittels Monopol und Exklusivvertrag sicherzustellen sei, zur Verhinderung zu hoher Gesamtzahlen bzw. übermässiger Konzentrationen unerlässlich; auch könnten dadurch unansehnliche leer stehende Plakatstellen vermieden werden. Im Weiteren müsste die Gemeinde ohne Monopol jede einzelne Plakatstelle bewilligen, sofern sie nicht eindeutig unästhetisch wäre, wobei die einmal erteilte Bewilligung praktisch unwiderruflich sei. Schliesslich ermögliche der Exklusivvertrag der Gemeinde, für offizielle Anschläge und Werbung in eigener Sache Plakatflächen unentgeltlich zur Verfügung gestellt zu bekommen. Auch sei das Kontroll- und Aufsichtswesen einfacher und kostengünstiger.
d) Wie im angefochtenen Urteil wurden auch in anderen Kantonen Monopole für Plakatanschlagstellen auf privatem Grund aus ähnlichen Überlegungen als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erkannt und für unzulässig erklärt (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. März 1978, in: ZBl 80/1979 S. 224 ff., E. 4; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 26. Mai 1992, in: ZBl 93/1992 S. 520 ff., E. 5; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 27. April 1994, in: AGVE 1994 S. 233 ff., E. 7). In allen diesen Entscheiden wurde eine blosse Bewilligungspflicht als milderes Mittel zur Wahrung der öffentlichen Interessen als ausreichend erachtet. Auch die Lehre spricht sich im Allgemeinen gegen die Zulässigkeit eines Plakatmonopols oder jedenfalls gegen dessen Ausdehnung auf privaten Grund aus (ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Bd. II, Bern 1995, N. 1000, S. 227 f.; derselbe, Les monopoles d'Etat, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, S. 412 f.; FRITZ GYGI/PAUL RICHLI, Wirtschaftsverfassungsrecht, 2. Aufl., Bern 1997, S. 75, Fn. 84; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., N. 721; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 1947; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 673, Fn. 242; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 138 B IV b, S. 441; CLAUDE RUEY, Monopoles cantonaux et liberté économique, Diss. Lausanne 1987, S. 285 f.; KARIN SUTTER-SOMM, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Diss. Basel 1988, S. 150 f.; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. Aufl., Bern 1995, S. 103 f.). Gelegentlich wird weniger das Plakatmonopol an sich, sondern die daran anschliessende Erteilung einer Exklusivkonzession an einen Privaten kritisiert (PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, Bern 1992, S. 393; LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 1994, S. 75 f.).
Zu prüfen ist, ob auf die Rechtsprechung in BGE 100 Ia 445 zur Zulässigkeit von Plakatmonopolen, soweit sie sich auf privaten Grund beziehen, zurückzukommen ist.
e) aa) Die gesetzliche Grundlage für das vorliegend streitige Plakatmonopol findet sich in Art. 51 des dem obligatorischen Referendum unterstehenden Ortspolizeigesetzes der Gemeinde Arosa. Diese Bestimmung ist hinreichend klar und bringt insbesondere deutlich zum Ausdruck, dass sich das fragliche Gemeindemonopol auch auf den privaten Grund erstreckt. Damit liegt eine genügende gesetzliche Grundlage im Sinne der Rechtsprechung (vgl. das erwähnte Urteil des Bundesgerichts in: ZBl 89/1988 S. 326 ff.) für den fraglichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor. Die unter diesem Titel vorgebrachten Einwände seitens der Beschwerdegegnerinnen sind weder nachvollziehbar noch stichhaltig.
bb) Für ein Plakatmonopol liegt - auch soweit sich dieses auf privaten Grund bezieht - ein öffentliches Interesse vor. Eine Normierung des Plakatanschlags drängt sich zunächst aus Gründen der Verkehrssicherheit auf, wobei es auch den reibungslosen widmungskonformen Gebrauch des öffentlichen Grundes im Allgemeinen zu gewährleisten gilt. Sodann bedarf es entsprechender Vorschriften zum Schutz des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes (vgl. BGE 100 Ia 445 E. 5b S. 450; BGE 60 I 268 E. 2a S. 271); Rechnung zu tragen ist dabei dem Erscheinungsbild einer Ortschaft als Ganzes, der Ästhetik einzelner Strassenzüge und Plätze, wie auch der Würde von historischen Stätten und Amtsgebäuden sowie der Einzigartigkeit von Natur- und Kunstdenkmälern. Für die Verwirklichung dieser Anliegen ist die Erfassung sämtlicher vom öffentlichen Raum aus wahrnehmbarer Plakat- und Reklameeinrichtungen grundsätzlich unerlässlich - unabhängig davon, ob diese sich auf öffentlichem oder auf privatem Grund befinden. Dass mit dem vorliegenden Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, rein fiskalische Interessen verfolgt würden, kann schon angesichts der relativ geringen Einnahmen von Fr. 12'000.- bis 13'000.-, welche die Gemeinde aus dem Vertrag mit der Konzessionärin jährlich erzielt, ausgeschlossen werden. Im Übrigen dürften diese Betreffnisse zur Hauptsache ohnehin auf Entschädigungen für Plakatierungen auf öffentlichem Grund zurückgehen.
cc) Fraglich ist, ob das Plakatmonopol, soweit es die privaten Grundstücke miterfasst, das Verhältnismässigkeitsprinzip beachtet. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interessen liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 125 I 209 E. 10d/aa S. 223, je mit Hinweisen).
Die Eignung des vorliegend streitigen Monopols steht ausser Frage; indem sich die Gemeinde das Recht zum Plakatanschlag auf ihrem gesamten Gebiet vorbehält bzw. unter restriktiven Auflagen auf eine einzelne Konzessionärin überträgt, kann sie bestmöglich über die Wahrung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen wachen. Die Notwendigkeit der Reglementierung ergibt sich dabei einerseits aus verkehrspolizeilichen und andererseits aus landschafts- und ortsbildschützerischen bzw. ästhetischen Gründen (oben E. 3e/bb). Die verkehrspolizeilichen Schranken finden sich - wie erwähnt (oben E. 1a) - in Art. 95 ff. SSV, welche durch Weisungen der eidgenössischen Behörden zum Teil noch näher ausgeführt werden; aus diesem Grund ist das Anbringen und Ändern von Strassenreklamen von Bundesrechts wegen bewilligungspflichtig (Art. 100 Abs. 1 SSV). Darüber hinaus obliegt es dem kantonalen oder kommunalen Recht, zusätzliche Schranken aus landschafts- und ortsbildschützerischen Gründen zu statuieren (vgl. Art. 100 Abs. 2 SSV; MANFRED KÜNG, Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht, Diss. Zürich 1990, S. 40). Das Anbringen von Plakatstellen oder festen Reklametafeln bedarf daher regelmässig einer kommunalen (Plakat-)Bewilligung, einer Art Baubewilligung, soweit Plakatstellen nicht ohnehin baubewilligungspflichtige Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) bzw. der kantonalen Baugesetzgebung darstellen (vgl. KÜNG, a.a.O., S. 139 ff.). Die Gemeinde kann, im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach Art und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen oder Gebäude überhaupt untersagen. Soweit es um die Zurverfügungstellung des öffentlichen Grundes geht, kann die Gemeinde ihre diesbezüglichen Forderungen schon aufgrund ihrer direkten Herrschaftsgewalt über dieses Areal durchsetzen und einer allfälligen Konzessionärin bzw. den zugelassenen Plakatunternehmen die ihr gut scheinenden Auflagen ohne besondere gesetzliche Grundlage aufzwingen. Sie ist aber zur Durchsetzung ihrer ästhetischen Anliegen auf ein den privaten Grund mitumfassendes allgemeines Monopol nicht angewiesen, wiewohl eine solche Regelung die Erreichung der angestrebten Sachziele wie auch die administrativen Abläufe erleichtern mag. Eine Bewilligungspflicht für Reklamen auf privatem Grund, verbunden mit entsprechenden Sachnormen, genügt. Dabei ist es der Gemeinde nicht verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.581/1998 vom 1. Februar 1999, in: RDAF 2000 1 S. 288 ff., E. 3b/c, bzw. in deutscher Übersetzung in: Pra 1999 Nr. 127 S. 686 ff.). Zu unterscheiden ist zwischen Plakatstellen, an denen periodisch neue Plakate angebracht werden, die als solche jeweils keiner speziellen Bewilligung mehr bedürfen, und sonstigen fest angebrachten Reklamen. Für die Benutzung von Plakatstellen wird der private Grundeigentümer praktisch mit einer - von ihm ausgewählten - spezialisierten Plakatfirma kontrahieren müssen, welche ihrerseits nach Bedarf die Plakate ihrer Kunden anbringt und die einschlägigen Vorschriften kennt. Eine dahingehende Forderung wird die Gemeinde unabhängig vom Bestand eines Monopols stellen dürfen, indem sie etwa verlangt, dass das Gesuch zum Anbringen der Plakatstelle von einer spezialisierten bzw. qualifizierten Firma gestellt wird, welche gleichzeitig mit oder anstelle des Grundeigentümers als Bewilligungsnehmerin ins Recht gefasst wird. Sodann kann sich die Gemeinde bei Plakatstellen auf privatem Grund auch eine Interventionsbefugnis vorbehalten, um gegen polizeiwidrige Anschläge einschreiten zu können oder um beispielsweise eine gewisse Ordnung bei Wahlkampagnen (Sicherstellung der Gleichbehandlung der Kandidaten) zu wahren (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1P.315/1998 vom 7. Dezember 1998, in deutscher Übersetzung in: Pra 1999 Nr. 86 S. 479 ff.).
Die für ein Monopolregime sprechenden sachlichen Gründe erscheinen zwar nach wie vor als durchaus ausreichend, um das (faktische) Plakatmonopol für Reklamen auf öffentlichem Grund zu rechtfertigen (BGE 125 I 209 E. 10c und d S. 222 ff.). Sie besitzen - entgegen BGE 100 Ia 445 E. 5c S. 451 ff. - aber nicht das erforderliche Gewicht, um dieses Regime - als rechtliches Monopol - auf private Grundstücke ausdehnen zu können. Da sich die verfolgten öffentlichen Anliegen nach dem Gesagten auch auf andere Weise hinreichend wahren lassen, erscheint der mit einer solchen Regelung verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der an der Ausnützung möglicher Plakatstellen interessierten Grundeigentümer einerseits sowie der als deren allfällige Vertragspartner ausgeschlossenen konkurrierenden Plakatfirmen andererseits als unverhältnismässig. Dem kantonalen Verwaltungsgericht lässt sich insofern keine falsche Handhabung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit vorwerfen, und die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
f) Hält das vorliegend streitige Plakatmonopol, soweit es sich auf privaten Grund bezieht, nach dem Gesagten bereits vor der Wirtschaftsfreiheit nicht stand, so erübrigt sich die weitere Prüfung der Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).
4. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe das Verbot von Fremdreklamen zu Unrecht als unzulässig erkannt.
b) Im angefochtenen Entscheid war das Gericht zum Schluss gekommen, die Unterscheidung zwischen Fremd- und Eigenreklame bilde offensichtlich kein taugliches Kriterium, um zwischen die Verkehrssicherheit gefährdenden bzw. das Ortsbild beeinträchtigenden Reklamen und solchen, die diese Polizeigüter nicht verletzten, zu differenzieren, weshalb das von der Gemeinde statuierte Fremdreklameverbot gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstosse. Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Das Bedürfnis nach Eigenreklame (auf der eigenen Betriebsliegenschaft) hat einen höheren Stellenwert als das blosse Interesse, sein Grundstück gegen Entgelt für Fremdreklame zur Verfügung stellen zu können. Es ist insoweit nicht unzulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl der Reklamen aus ästhetischen Gründen in Grenzen zu halten, Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zulässt; lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund kann sich als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie erweisen (Urteil des Bundesgerichts P.593/1985 vom 25. Februar 1987, E. 4, bestätigt im Urteil 1P.122/1998 vom 12. Mai 1998, in: ZBl 101/2000 S. 135 ff., E. 4b). Die Frage bedarf vorliegend aber keiner weiteren Prüfung. Wenn die Gemeinde Arosa einerseits für alle Privatliegenschaften ein Fremdreklameverbot statuiert und andererseits ihrer Konzessionärin für Plakatstellen (auf öffentlichem und privatem Grund) eine generelle Ausnahme von diesem Verbot zugesteht, erscheint dieses Verbot vorab als Mittel zur Durchsetzung des streitigen Plakatmonopols und entbehrt einer selbständigen sachlichen Begründung. Die Gemeinde wird nach dem partiellen Hinfall des Plakatmonopols ihre einschlägigen Ausführungsregelungen überprüfen müssen.
5. a) In seinem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beschwerdeführerin angewiesen, "die Baubewilligung im Sinne der Erwägungen zu erteilen". Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, sie habe das Plakatgesuch einzig unter Hinweis auf das kommunale Monopol sowie den Exklusivvertrag mit der Allgemeinen Plakatgesellschaft abgelehnt, ohne die Bewilligungsvoraussetzungen im Weiteren materiell geprüft zu haben. Indem sich das Verwaltungsgericht damit begnüge, die Plakatwand als mit den "Vorschriften über das Ortsbild" vereinbar zu erklären, um alsdann die Gemeinde zur Bewilligungserteilung anzuhalten, verweigere es ihr das rechtliche Gehör, stelle es den Sachverhalt offensichtlich unrichtig fest und verletze es willkürlich kommunale Vorschriften.
b) In den Erwägungen des angefochtenen Entscheids werden das geltend gemachte Monopol und das damit verknüpfte Fremdreklameverbot - nach dem Gesagten - zu Recht als unzulässige Hindernisse bezeichnet, allfällige anderweitige baupolizeiliche Schranken dagegen ausdrücklich vorbehalten. Allerdings hat das Verwaltungsgericht die von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren vorgebrachten ästhetischen Einwände unter Hinweis auf die von der Allgemeinen Plakatgesellschaft betriebenen Plakatstellen als unbeachtlich bezeichnet. Richtigerweise muss in diesem Punkt die Autonomie der Gemeinde respektiert werden: Es ist vorab Sache der Gemeindebehörden, die Zulässigkeit der streitigen neuen Plakatstelle in ortsbildschützerischer bzw. ästhetischer Sicht zu beurteilen, wobei sie selbstverständlich einen rechtsgleichen Massstab anzuwenden hat. Sie hat es im Übrigen - wie erwähnt - in der Hand, das Anbringen von Reklamen und Plakaten mit den ihr zur Verfügung stehenden bau- und planungsrechtlichen, aber auch gewerbepolizeilichen Mitteln den gebotenen ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken - beispielsweise in Form eines Plakatkonzepts (vgl. E. 3e/cc) - zu unterwerfen, denen sich auch die privaten Grundeigentümer zu unterziehen haben. Ob die von der Gemeinde gegebenenfalls zu erteilende kommunale Bewilligung, wie im angefochtenen Urteil angenommen, als Baubewilligung oder aber, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, als gewerbepolizeiliche Bewilligung zu bezeichnen ist, ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang. Es ist Sache der Gemeinde, diese Fragen bei der Neubeurteilung des Gesuches zu klären und die massgebenden Vorschriften zur Anwendung zu bringen.
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Art. 27 in relazione con l'art. 94 Cost., art. 36 Cost., art. 50 cpv. 1 Cost.; libertà economica, autonomia comunale; monopolio d'affissione su suolo privato. Rimedio di diritto esperibile per impugnare un'autorizzazione in materia d'affissione e di pubblicità (consid. 1a); pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 87 cpv. 2 OG in caso di decisione di rinvio al comune (consid. 1b).
Autonomia comunale in base alla nuova Costituzione federale: legittimazione a ricorrere (consid. 1c), portata e potere cognitivo (consid. 2).
Compatibilità dei monopoli cantonali con la libertà economica. Diversamente dal caso di un monopolio di fatto in materia di affissione su suolo pubblico, un monopolio di diritto nel medesimo settore dà luogo, nella misura in cui tocca la proprietà privata, ad una restrizione sproporzionata della libertà economica; l'obbligo di richiedere un' autorizzazione, legato al rispetto delle relative norme materiali, è sufficiente a garantire il raggiungimento degli scopi d'interesse pubblico in gioco (cambiamento della giurisprudenza, consid. 3).
Ammissibilità di un divieto di pubblicità per terzi (consid. 4)?
Autonomia del comune per quanto attiene al rilascio di un'autorizzazione per l'affissione e la pubblicità, rispettivamente nello stabilire dei limiti di ordine estetico e a protezione dell'aspetto dei siti (consid. 5).
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128 I 317
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128 I 317
Sachverhalt ab Seite 318
A.- Die Eheleute A.X. und B.X. wohnen im Kanton Thurgau, wo sie unbeschränkt steuerpflichtig sind. A.X. ist zudem im Kanton Schaffhausen aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit beschränkt steuerpflichtig, weil er dort (teilzeitlich) eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt. Mit definitiven Steuerrechnungen vom 11. November 1997 haben die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen auf dem im Kanton Schaffhausen steuerbaren Einkommen des Ehemannes für die Jahre 1995 und 1996 Kirchensteuern erhoben. Diese wurden auf die Hälfte bzw. auf den Betrag von Fr. 319.85 reduziert, weil nur die Ehefrau der evangelisch-reformierten Konfession angehört, während der Ehemann konfessionslos ist.
B.- Die Steuerkommission der Zentralverwaltung des städtischen Kirchgemeindeverbandes, an die das Obergericht des Kantons Schaffhausen (im Folgenden: Obergericht) die von A.X. dagegen erhobene Einsprache am 17. April 1998 überwiesen hatte, und der Vorstand des Verbandes evangelisch-reformierter Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen bestätigten am 4. Januar bzw. 26. Februar 2001 die in Rechnung gestellte Kirchensteuer. A.X. gelangte anschliessend erfolglos an das Obergericht, welches seinen Rekurs am 1. Juni 2001 abwies.
C.- A.X. und B.X. haben am 5. Juli 2001 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den Entscheid des Obergerichts vom 1. Juni 2001 aufzuheben.
D.- Der Vorstand des Verbandes evangelisch-reformierter Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Kantonale Steuerkommission sowie das Obergericht des Kantons Schaffhausen haben auf eine Vernehmlassung sowie auf einen Antrag verzichtet, ebenso die zur Vernehmlassung geladene Steuerverwaltung des Kantons Thurgau.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen eine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit, des Legalitätsprinzips im Abgaberecht sowie des Doppelbesteuerungsverbots geltend. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auch auf das Willkürverbot, dem insoweit aber keine selbständige Bedeutung zukommt.
Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
2.1 Gemäss Art. 49 Abs. 6 der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) und dem gleich lautenden Art. 10 Abs. 6 der Verfassung vom 24. März 1876 des Kantons Schaffhausen (KV/SH; SR 131.223) ist niemand gehalten, "Steuern zu bezahlen, welche speziell für eigentliche Kultuszwecke einer Religionsgemeinschaft, der er nicht angehört, auferlegt werden". Diese Aussage wird in der neuen Bundesverfassung direkt aus der in Art. 15 Abs. 1 BV garantierten Glaubens- und Gewissensfreiheit abgeleitet (vgl. BGE 126 I 122 E. 5d/bb S. 131; bundesrätliche Botschaft vom 20. November 1996, in BBl 1997 I 157).
Hiervon ausgehend hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung statuiert, dass dem konfessionell gemischten Charakter einer Familie Rechnung zu tragen ist, indem nur ein Bruchteil der vollen Kirchensteuer verlangt werden darf, welcher dem Verhältnis der verschiedenen Kirchenzugehörigkeiten innerhalb der besteuerten Gemeinschaft entspricht (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259; Urteil 2P.301/1995 vom 24. Oktober 1997, E. 2b, publ. in: Pra 87/1998 Nr. 77 S. 475, StR 53/1998 S. 653 und KURT LOCHER/PETER LOCHER, Die Praxis der Bundessteuern, III. Teil, Das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht, 1953 ff., § 2, II B, 2 Nr. 16). In der Berechnung der Kirchensteuer aufgrund des Gesamteinkommens der Familie hat das Bundesgericht hingegen nie einen Verstoss gegen die Religionsfreiheit gesehen. Vielmehr hielt es stets daran fest, dass die Faktorenaddition bei Ehegatten (dazu BGE 110 Ia 7 E. 3a S. 15 f.) eine Frage des Steuerrechts sei und grundsätzlich nichts damit zu tun habe, ob die Besteuerung einen verfassungswidrigen Gewissenszwang in sich schliesse (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259). Dieser Rechtsprechung liegen die Gedanken zugrunde, dass der eine Ehegatte ebenso am Einkommen des anderen Partners teilhat, sich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des einen Partners auch nach dem Einkommen und Vermögen des anderen bestimmt und die Ehegatten zivilrechtlich und wirtschaftlich eine gewisse Einheit bilden. Demnach ist die wirtschaftliche Lage eines einkommenslosen Ehepartners nicht mit derjenigen eines einkommenslosen Ledigen vergleichbar. Deswegen hat das Bundesgericht zugelassen, dass für die Kirchensteuer des einkommenslosen Ehepartners dem Einkommen des der betreffenden Kirche nicht angehörenden anderen Ehepartners Rechnung getragen werden kann (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259 ff.). Davon abzuweichen, besteht keine Veranlassung.
Die Kirchensteuerbehörden haben (in Befolgung von § 3 der Steuerordnung vom 6. Oktober 1986 des Verbandes der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen, Kirchensteuerordnung) nur die Hälfte der vollen Kirchensteuer auf dem im Kanton Schaffhausen steuerbaren Einkommen und Vermögen verlangt. Zudem hat das Obergericht festgehalten, dass nicht der Ehemann, sondern lediglich die Ehefrau Steuersubjekt für die Kirchensteuer ist. Nach dem Gesagten wurde damit dem Umstand, dass der Ehemann konfessionslos ist, hinreichend Rechnung getragen.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit wurde auch nicht dadurch verletzt, dass die Beschwerdeführer weder Mitglieder der Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen noch der Landeskirche des gleichnamigen Kantons sind. Wesentlich ist allein die (hier unstreitige) Zugehörigkeit der Ehefrau zum gleichen Glaubensbekenntnis wie der besteuernde Kirchenverband (BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 406 f. mit Hinweisen; s. auch unten E. 2.2.2).
2.2 Die Beschwerdeführer behaupten, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für die Erhebung der Kirchensteuer.
2.2.1 Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im Abgaberecht ist ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 aBV bzw. Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Demnach bedürfen öffentliche Abgaben einer formell-gesetzlichen Regelung - zumindest in den Grundzügen - über ihre Ausgestaltung, namentlich den Kreis der Steuerpflichtigen, den Gegenstand der Steuer und deren Bemessung (vgl. BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; BGE 123 I 248 E. 2 S. 249; BGE 128 II 112 E. 5b S. 118).
Die Verfassung des Kantons Schaffhausen enthält in den Art. 100 ff. Bestimmungen über den Bestand und die Befugnisse der Kirchgemeinden. Weitere Regelungen finden sich in den Art. 105 ff. des hier noch anwendbaren kantonalen Gesetzes vom 9. Juli 1892 über das Gemeindewesen für den Kanton Schaffhausen (Gemeindegesetz). Gemäss Art. 103 KV/SH und Art. 106 des Gemeindegesetzes werden die von den Kirchgemeinden zu deckenden kirchlichen Bedürfnisse aus dem Ertrag des Kirchengutes und, wenn dieser nicht hinreicht, "aus Kirchensteuern bestritten, welche von den Kirchgenossen nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeindesteuern zu erheben sind". Gestützt auf die genannte Verfassungsbestimmung erliess der Verband der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen die bereits erwähnte Kirchensteuerordnung. Gemäss § 2 Abs. 1 dieser Steuerordnung unterstehen der Kirchensteuerpflicht "die Angehörigen der evangelisch-reformierten Kirche, die Gemeindesteuer zu zahlen haben". Soweit die Kirchensteuerordnung keine abweichende Regelung festlegt, verweist sie im Übrigen auf das Gesetz über die direkten Steuern des Kantons Schaffhausen (§ 1 Abs. 2 der Kirchensteuerordnung).
2.2.2 Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang zunächst geltend, der in Art. 103 KV/SH verwendete Begriff "Kirchgenosse" umfasse nur die "Einwohner eines schaffhauserischen Kirchsprengels". Sie berufen sich dazu auf Art. 101 Abs. 1 KV/SH, in welchem es heisst: "Die Kirchgemeinde umfasst alle Einwohner des Kirchsprengels, welche der betreffenden öffentlichen kirchlichen Korporation angehören." Sie selbst seien beide nicht Einwohner eines schaffhauserischen Kirchsprengels.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer enthält Art. 101 KV/SH nicht eine Definition des Kirchgenossen; er erwähnt diesen Begriff nicht einmal. In Art. 101 KV/SH wird von Einwohnern des Kirchsprengels gesprochen, womit die Angehörigen der "Kirchgemeinde" gemeint sind, während in Art. 103 KV/SH von Kirchgenossen und nicht von Einwohnern des Kirchsprengels oder Angehörigen der Kirchgemeinde die Rede ist. Eine ausdrückliche Begriffsbestimmung, was unter Kirchgenossen zu verstehen ist, fehlt.
In Art. 10 Abs. 2 und 6 sowie Art. 54 KV/SH wird der Terminus "Religionsgenossenschaften", in Art. 50 KV/SH "religiöse Genossenschaft" verwendet. Art. 10 Abs. 2 und 6 KV/SH wiederholt dabei den Wortlaut von Art. 49 Abs. 2 und 6 aBV. In BGE 2 S. 388 hat das Bundesgericht bereits festgehalten, dass die Kirchgemeinde nur ein Glied der Religionsgenossenschaft bildet, die Befreiung von den Kultussteuern den Austritt aus der Religionsgenossenschaft selbst bedingt, wohingegen der Austritt aus der Kirchgemeinde allein nicht genügt (E. 5 S. 396). Damit wurde bereits zum Ausdruck gebracht, dass die Genossenschaft einen den Kirchgemeinden übergeordneten Begriff darstellt. In der Folge hat das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung als Angehörige einer Religionsgenossenschaft im Sinne von Art. 49 Abs. 6 aBV nicht nur diejenigen behandelt, die Mitglieder einer bestimmten Kirchgemeinde oder Landeskirche sind, sondern auch ausserkantonale Personen derselben Konfession. Massgebend ist demnach nur das Glaubensbekenntnis (vgl. BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 407; BGE 52 I 108 E. 3 S. 116; 7 S. 1 E. 3 S. 6). Diese Interpretation ist auf den gleich lautenden Art. 10 KV/SH zu übertragen, zumal dessen Wortlaut aus der alten Bundesverfassung übernommen wurde. Der in den Art. 50 und 54 KV/SH verwendete Begriff der Genossenschaften, der dort durchaus auch im Sinne von Konfessions- bzw. Religionsgemeinschaft verwendet wird, steht dem nicht entgegen. Damit erscheint es folgerichtig, wenn die kantonalen Stellen unter Kirchgenossen im Sinne von Art. 103 KV/SH alle Angehörigen der Religionsgenossenschaft im Sinne von Art. 10 KV/SH verstehen und damit ebenfalls ausserkantonal wohnhafte Personen erfassen, die derselben Konfession angehören wie der besteuernde Verband. Dafür spricht gerade auch, dass der in Art. 101 KV/SH zu findende Begriff des Einwohners in Art. 103 KV/SH nicht benutzt wurde, was eine andere Deutung als nur Angehöriger einer Kirchgemeinde nahe legt. Dazu passt ebenso, dass Art. 103 KV/SH darauf verweist, die Kirchensteuern seien von den Kirchgenossen nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeindesteuern zu erheben; die Gemeindesteuern sehen unter bestimmten Voraussetzungen für ausserkantonal wohnhafte Personen ihrerseits eine Steuerpflicht im Kanton Schaffhausen vor (vgl. Art. 150 in Verbindung mit Art. 5 des Schaffhauser Gesetzes vom 17. Dezember 1956 über die direkten Steuern [aStG/SH], welches für die interessierenden Steuerjahre 1995 und 1996 noch anwendbar ist; vgl. Art. 218, 220 und 231 des Schaffhauser Gesetzes vom 20. März 2000 über die direkten Steuern).
2.2.3 Sodann rügen die Beschwerdeführer, es fehle an einer klaren gesetzlichen Grundlage in einem formellen Gesetz; es bestehe nur in der Kantonsverfassung und nicht auf Gesetzesstufe eine Regelung; die Kirchensteuerordnung stelle kein Gesetz dar, da weder der Verband, der sie erlassen, noch der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, der sie genehmigt habe, "Gesetzgeber" seien. Zudem seien die mit der regierungsrätlichen Genehmigung vom 19. Mai 1987 verbundenen Auflagen nie erfüllt worden.
Art. 89 KV/SH - in der aktuellen Fassung gemäss Volksabstimmung vom 29. November 1998 - bezeichnet neben den Einwohnergemeinden auch die Kirchgemeinden als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. Es ist allgemein anerkannt, dass Gemeinden im autonomen Tätigkeitsbereich das Recht zur Selbstgesetzgebung und Selbstverwaltung eingeräumt ist. Der vor der Verfassungsänderung geltende Art. 90 KV/SH (in Botschaft des Bundesrates vom 6. Dezember 1999 abgedruckt, BBl 2000 S. 1115) hielt insofern ausdrücklich fest, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze selbständig ordnen. Somit sind und waren die Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen in ihrem autonomen Aktionskreis befugt, rechtsetzend tätig zu werden. Zu diesem Bereich zählt die Kirchensteuer in dem von Art. 103 KV/SH zugebilligten Rahmen (vgl. auch Art. 104 KV/SH). Die von den erwähnten Kirchgemeinden (unter Beteiligung der von den Kirchbürgern gewählten Delegiertenversammlung) erlassene Kirchensteuerordnung, die nach Ablauf der Referendumsfrist in Kraft trat, genügt somit dem Erfordernis einer formell-gesetzlichen Regelung (BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266 mit Hinweisen). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer sind die Kirchgemeinden auch den mit der regierungsrätlichen Genehmigung vom 19. Mai 1987 verbundenen Auflagen durch Änderung der Steuerordnung vom 10. Juli 1987 nachgekommen.
2.2.4 Fehl geht schliesslich auch der Einwand der Beschwerdeführer, die Ehefrau sei im Kanton Schaffhausen gar nicht steuerpflichtig und könne daher nicht Steuersubjekt der streitigen Kirchensteuer sein.
Zwar erzielt die Ehefrau selber - im Gegensatz zum konfessionslosen Ehemann - kein im Kanton Schaffhausen steuerpflichtiges Einkommen. Die Beschwerdeführer leben indes in ungetrennter Lebensgemeinschaft in einem gemeinsamen Haushalt und unterliegen der Haushaltsbesteuerung. Demnach werden die Einkommen und Vermögen beider Ehepartner ohne Rücksicht auf ihren Güterstand zusammengerechnet (Art. 103 KV/SH und § 1 Abs. 2 der Kirchensteuerordnung in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 150 aStG/SH). Dabei kommt es nicht darauf an, von welchem Ehepartner die Mittel stammen. Damit spielt auch die Übertragung von Werten von einem Ehegatten auf den anderen steuerrechtlich keine Rolle. Ungeachtet des Inkrafttretens des neuen Eherechts im Jahre 1988 werden in ungetrennter Gemeinschaft lebende Ehepaare steuerrechtlich nicht getrennt, sondern (weiterhin) als Einheit behandelt (ERNST HÖHN/ROBERT WALDBURGER, Steuerrecht, Bd. I, 9. Aufl. 2001, § 13, Rz. 13, S. 271; krit. KATHRIN KLETT, Familienbesteuerung, in: AJP 1994 S. 857 ff., insbes. S. 864 ff.). Wie das Steuerverfahren dabei vonstatten zu gehen hat, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden (vgl. dazu u.a. PETER LOCHER, Die Ehegatten im Steuerverfahren, in: Ernst Höhn/Klaus A. Vallender, Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Prof. Cagianut, 1990, S. 137 ff.; ROLF HARTL, Die verfahrensrechtliche Stellung der gemeinsam steuerpflichtigen Ehegatten und ihre Haftung, Diss. Zürich 1989, insbes. S. 42 ff.; BRIGITTE BEHNISCH, Die Stellung der Ehegatten im Veranlagungs-, Rechtsmittel-, Bezugs- und Steuerstrafverfahren, Diss. Bern 1992, insbes. S. 33 ff.; KATHRIN KLETT, a.a.O., S. 857 ff.). Die Besteuerung des Ehepaares als Einheit, die nicht zu verwechseln ist mit der solidarischen Haftung der Ehegatten (vgl. Art. 12 Abs. 2 aStG/SH), betrifft nicht nur die Bemessungsgrundlage, sondern auch die Steuerpflicht. Insoweit besteht eine gegenseitige Wechselwirkung. Es wäre widersprüchlich, einerseits jegliche Trennung zwischen den Eheleuten in Bezug auf die Bemessungsgrundlage zu unterlassen, anderseits aber eine solche Unterscheidung hinsichtlich ihrer Steuerpflicht vorzunehmen. Das gilt sowohl bei beschränkter als auch bei unbeschränkter Steuerpflicht. Wie zudem bereits anlässlich der Prüfung der Frage der Glaubens- und Gewissensfreiheit ausgeführt wurde (E. 2.1), hat der eine Ehegatte am Einkommen des anderen Partners teil, die Ehegatten bilden zusammen eine gewisse Einheit. Nach dem Gesagten ist eine sich aus dem Gesetz (Art. 12 Abs. 1 aStG/SH) ergebende Steuerpflicht der Ehefrau - wenn auch eine beschränkte (entsprechend ihrem Ehemann) - im Kanton Schaffhausen zu bejahen.
2.3 Das in Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV statuierte Doppelbesteuerungsverbot gilt ebenfalls für die Kirchensteuer, wobei die gleichen Regeln wie für die direkten kantonalen Steuern angewandt werden. Demnach können kirchliche Korporationen eines Kantons auch dann Kirchensteuern erheben, wenn ein Konfessionsangehöriger nicht Mitglied der betreffenden Kirchgemeinde ist und ausserhalb des Kantons wohnt, sofern der Gegenstand der Besteuerung der Steuerhoheit des Kantons unterworfen ist (vgl. BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 406 f.; BGE 69 I 225 E. 2 S. 231). Die Kirchensteuerbehörden der Stadt Schaffhausen haben lediglich das im Kanton Schaffhausen steuerbare Einkommen und Vermögen, nämlich das aus der selbständigen Tätigkeit des Ehemannes im Kanton Schaffhausen fliessende Einkommen und das hierzu gehörende Geschäftsvermögen, der Kirchensteuer unterworfen. Damit haben sie die sich aus dem Doppelbesteuerungsverbot ergebenden Prinzipien beachtet (vgl. BGE 121 I 259 E. 2b S. 261; Urteil 2P.325/1999 vom 15. Juni 2000, publ. in: StE 2001 A 24.32 Nr. 5, E. 2a; KURT LOCHER/PETER LOCHER, a.a.O., § 5, II A Nr. 4, je mit Hinweisen). Das genannte Einkommen wurde im Kanton Thurgau, wo die Beschwerdeführer ihren Wohnsitz haben, nicht mit der Kirchensteuer belegt. Aufgrund der Doppelbesteuerungsregeln wäre eine solche Besteuerung im Kanton Thurgau auch gar nicht zulässig, so dass eine virtuelle Doppelbesteuerung ausgeschlossen ist (vgl. BGE 125 I 54 E. 1b S. 55 f.). Dadurch dass die Belastung der Beschwerdeführer mit der Kirchensteuer weder anders noch stärker als bei ausschliesslich im Kanton Schaffhausen steuerpflichtigen Ehepaaren ausfiel, wurde der Grundsatz des Schlechterstellungsverbots (dazu BGE 120 Ia 361 E. 2a S. 363 mit Hinweisen) ebenfalls eingehalten.
2.4 Abschliessend könnte man sich noch fragen, ob dadurch verfassungsmässige Rechte verletzt wurden, dass die Steuerbescheide für die Kirchensteuern allein an den Ehemann und nicht zumindest auch an die Ehefrau adressiert wurden. Eine entsprechende Rüge haben die Beschwerdeführer indes nicht erhoben, jedenfalls nicht in rechtsgenügender Weise. Sie bemerken zwar, dass die Steuerbehörden immer nur den Ehemann angeschrieben und die Ehefrau in den Steuerbescheiden nicht einmal erwähnt hätten. Dieses bringen sie allerdings ausschliesslich im Zusammenhang mit ihrer Behauptung vor, die Ehefrau sei "klar nicht Steuersubjekt und (habe) im Kanton Schaffhausen in keiner Weise eine Steuerpflicht zu erfüllen"; deswegen sei lediglich der Ehemann von den Schaffhausern Steuerbehörden angeschrieben worden. Dass die Ehefrau sehr wohl Steuersubjekt für die Kirchensteuer im Kanton Schaffhausen sein kann, wurde aber vorn ausgeführt. Mangels rechtsgenügender Rüge ist somit unter anderem nicht zu prüfen, ob und inwieweit der Ehemann die Ehefrau vertreten hat bzw. vertreten durfte.
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Kirchensteuer; Art. 15 Abs. 1, Art. 127 Abs. 1 und 3 BV, Art. 49 Abs. 6, Art. 4, Art. 46 Abs. 2 aBV; Art. 103 KV/SH; Besteuerung konfessionell gemischter Ehe mit Steuerpflicht in verschiedenen Kantonen. Festhalten an den aus der Glaubens- und Gewissensfreiheit bislang abgeleiteten Grundsätzen zur Besteuerung von Familien mit konfessionell gemischtem Charakter (E. 2.1).
Der Begriff des Kirchgenossen im Sinne von Art. 103 KV/SH umfasst ebenfalls ausserkantonale Personen derselben Konfession (E. 2.2.2).
Aus der Haushaltsbesteuerung lässt sich die Steuerpflicht beider Eheleute in einem Kanton begründen, auch wenn an sich nur ein Ehepartner in diesem Kanton steuerpflichtiges Einkommen erzielt bzw. Vermögen hat (E. 2.2.4).
Dadurch werden weder das Doppelbesteuerungs- noch das Schlechterstellungsverbot verletzt, solange lediglich das in diesem Kanton steuerbare Vermögen und Einkommen der Kirchensteuer unterworfen wird (E. 2.3).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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43,942
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128 I 317
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128 I 317
Sachverhalt ab Seite 318
A.- Die Eheleute A.X. und B.X. wohnen im Kanton Thurgau, wo sie unbeschränkt steuerpflichtig sind. A.X. ist zudem im Kanton Schaffhausen aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit beschränkt steuerpflichtig, weil er dort (teilzeitlich) eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt. Mit definitiven Steuerrechnungen vom 11. November 1997 haben die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen auf dem im Kanton Schaffhausen steuerbaren Einkommen des Ehemannes für die Jahre 1995 und 1996 Kirchensteuern erhoben. Diese wurden auf die Hälfte bzw. auf den Betrag von Fr. 319.85 reduziert, weil nur die Ehefrau der evangelisch-reformierten Konfession angehört, während der Ehemann konfessionslos ist.
B.- Die Steuerkommission der Zentralverwaltung des städtischen Kirchgemeindeverbandes, an die das Obergericht des Kantons Schaffhausen (im Folgenden: Obergericht) die von A.X. dagegen erhobene Einsprache am 17. April 1998 überwiesen hatte, und der Vorstand des Verbandes evangelisch-reformierter Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen bestätigten am 4. Januar bzw. 26. Februar 2001 die in Rechnung gestellte Kirchensteuer. A.X. gelangte anschliessend erfolglos an das Obergericht, welches seinen Rekurs am 1. Juni 2001 abwies.
C.- A.X. und B.X. haben am 5. Juli 2001 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den Entscheid des Obergerichts vom 1. Juni 2001 aufzuheben.
D.- Der Vorstand des Verbandes evangelisch-reformierter Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Kantonale Steuerkommission sowie das Obergericht des Kantons Schaffhausen haben auf eine Vernehmlassung sowie auf einen Antrag verzichtet, ebenso die zur Vernehmlassung geladene Steuerverwaltung des Kantons Thurgau.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen eine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit, des Legalitätsprinzips im Abgaberecht sowie des Doppelbesteuerungsverbots geltend. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auch auf das Willkürverbot, dem insoweit aber keine selbständige Bedeutung zukommt.
Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
2.1 Gemäss Art. 49 Abs. 6 der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) und dem gleich lautenden Art. 10 Abs. 6 der Verfassung vom 24. März 1876 des Kantons Schaffhausen (KV/SH; SR 131.223) ist niemand gehalten, "Steuern zu bezahlen, welche speziell für eigentliche Kultuszwecke einer Religionsgemeinschaft, der er nicht angehört, auferlegt werden". Diese Aussage wird in der neuen Bundesverfassung direkt aus der in Art. 15 Abs. 1 BV garantierten Glaubens- und Gewissensfreiheit abgeleitet (vgl. BGE 126 I 122 E. 5d/bb S. 131; bundesrätliche Botschaft vom 20. November 1996, in BBl 1997 I 157).
Hiervon ausgehend hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung statuiert, dass dem konfessionell gemischten Charakter einer Familie Rechnung zu tragen ist, indem nur ein Bruchteil der vollen Kirchensteuer verlangt werden darf, welcher dem Verhältnis der verschiedenen Kirchenzugehörigkeiten innerhalb der besteuerten Gemeinschaft entspricht (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259; Urteil 2P.301/1995 vom 24. Oktober 1997, E. 2b, publ. in: Pra 87/1998 Nr. 77 S. 475, StR 53/1998 S. 653 und KURT LOCHER/PETER LOCHER, Die Praxis der Bundessteuern, III. Teil, Das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht, 1953 ff., § 2, II B, 2 Nr. 16). In der Berechnung der Kirchensteuer aufgrund des Gesamteinkommens der Familie hat das Bundesgericht hingegen nie einen Verstoss gegen die Religionsfreiheit gesehen. Vielmehr hielt es stets daran fest, dass die Faktorenaddition bei Ehegatten (dazu BGE 110 Ia 7 E. 3a S. 15 f.) eine Frage des Steuerrechts sei und grundsätzlich nichts damit zu tun habe, ob die Besteuerung einen verfassungswidrigen Gewissenszwang in sich schliesse (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259). Dieser Rechtsprechung liegen die Gedanken zugrunde, dass der eine Ehegatte ebenso am Einkommen des anderen Partners teilhat, sich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des einen Partners auch nach dem Einkommen und Vermögen des anderen bestimmt und die Ehegatten zivilrechtlich und wirtschaftlich eine gewisse Einheit bilden. Demnach ist die wirtschaftliche Lage eines einkommenslosen Ehepartners nicht mit derjenigen eines einkommenslosen Ledigen vergleichbar. Deswegen hat das Bundesgericht zugelassen, dass für die Kirchensteuer des einkommenslosen Ehepartners dem Einkommen des der betreffenden Kirche nicht angehörenden anderen Ehepartners Rechnung getragen werden kann (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259 ff.). Davon abzuweichen, besteht keine Veranlassung.
Die Kirchensteuerbehörden haben (in Befolgung von § 3 der Steuerordnung vom 6. Oktober 1986 des Verbandes der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen, Kirchensteuerordnung) nur die Hälfte der vollen Kirchensteuer auf dem im Kanton Schaffhausen steuerbaren Einkommen und Vermögen verlangt. Zudem hat das Obergericht festgehalten, dass nicht der Ehemann, sondern lediglich die Ehefrau Steuersubjekt für die Kirchensteuer ist. Nach dem Gesagten wurde damit dem Umstand, dass der Ehemann konfessionslos ist, hinreichend Rechnung getragen.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit wurde auch nicht dadurch verletzt, dass die Beschwerdeführer weder Mitglieder der Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen noch der Landeskirche des gleichnamigen Kantons sind. Wesentlich ist allein die (hier unstreitige) Zugehörigkeit der Ehefrau zum gleichen Glaubensbekenntnis wie der besteuernde Kirchenverband (BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 406 f. mit Hinweisen; s. auch unten E. 2.2.2).
2.2 Die Beschwerdeführer behaupten, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für die Erhebung der Kirchensteuer.
2.2.1 Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im Abgaberecht ist ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 aBV bzw. Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Demnach bedürfen öffentliche Abgaben einer formell-gesetzlichen Regelung - zumindest in den Grundzügen - über ihre Ausgestaltung, namentlich den Kreis der Steuerpflichtigen, den Gegenstand der Steuer und deren Bemessung (vgl. BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; BGE 123 I 248 E. 2 S. 249; BGE 128 II 112 E. 5b S. 118).
Die Verfassung des Kantons Schaffhausen enthält in den Art. 100 ff. Bestimmungen über den Bestand und die Befugnisse der Kirchgemeinden. Weitere Regelungen finden sich in den Art. 105 ff. des hier noch anwendbaren kantonalen Gesetzes vom 9. Juli 1892 über das Gemeindewesen für den Kanton Schaffhausen (Gemeindegesetz). Gemäss Art. 103 KV/SH und Art. 106 des Gemeindegesetzes werden die von den Kirchgemeinden zu deckenden kirchlichen Bedürfnisse aus dem Ertrag des Kirchengutes und, wenn dieser nicht hinreicht, "aus Kirchensteuern bestritten, welche von den Kirchgenossen nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeindesteuern zu erheben sind". Gestützt auf die genannte Verfassungsbestimmung erliess der Verband der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen die bereits erwähnte Kirchensteuerordnung. Gemäss § 2 Abs. 1 dieser Steuerordnung unterstehen der Kirchensteuerpflicht "die Angehörigen der evangelisch-reformierten Kirche, die Gemeindesteuer zu zahlen haben". Soweit die Kirchensteuerordnung keine abweichende Regelung festlegt, verweist sie im Übrigen auf das Gesetz über die direkten Steuern des Kantons Schaffhausen (§ 1 Abs. 2 der Kirchensteuerordnung).
2.2.2 Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang zunächst geltend, der in Art. 103 KV/SH verwendete Begriff "Kirchgenosse" umfasse nur die "Einwohner eines schaffhauserischen Kirchsprengels". Sie berufen sich dazu auf Art. 101 Abs. 1 KV/SH, in welchem es heisst: "Die Kirchgemeinde umfasst alle Einwohner des Kirchsprengels, welche der betreffenden öffentlichen kirchlichen Korporation angehören." Sie selbst seien beide nicht Einwohner eines schaffhauserischen Kirchsprengels.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer enthält Art. 101 KV/SH nicht eine Definition des Kirchgenossen; er erwähnt diesen Begriff nicht einmal. In Art. 101 KV/SH wird von Einwohnern des Kirchsprengels gesprochen, womit die Angehörigen der "Kirchgemeinde" gemeint sind, während in Art. 103 KV/SH von Kirchgenossen und nicht von Einwohnern des Kirchsprengels oder Angehörigen der Kirchgemeinde die Rede ist. Eine ausdrückliche Begriffsbestimmung, was unter Kirchgenossen zu verstehen ist, fehlt.
In Art. 10 Abs. 2 und 6 sowie Art. 54 KV/SH wird der Terminus "Religionsgenossenschaften", in Art. 50 KV/SH "religiöse Genossenschaft" verwendet. Art. 10 Abs. 2 und 6 KV/SH wiederholt dabei den Wortlaut von Art. 49 Abs. 2 und 6 aBV. In BGE 2 S. 388 hat das Bundesgericht bereits festgehalten, dass die Kirchgemeinde nur ein Glied der Religionsgenossenschaft bildet, die Befreiung von den Kultussteuern den Austritt aus der Religionsgenossenschaft selbst bedingt, wohingegen der Austritt aus der Kirchgemeinde allein nicht genügt (E. 5 S. 396). Damit wurde bereits zum Ausdruck gebracht, dass die Genossenschaft einen den Kirchgemeinden übergeordneten Begriff darstellt. In der Folge hat das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung als Angehörige einer Religionsgenossenschaft im Sinne von Art. 49 Abs. 6 aBV nicht nur diejenigen behandelt, die Mitglieder einer bestimmten Kirchgemeinde oder Landeskirche sind, sondern auch ausserkantonale Personen derselben Konfession. Massgebend ist demnach nur das Glaubensbekenntnis (vgl. BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 407; BGE 52 I 108 E. 3 S. 116; 7 S. 1 E. 3 S. 6). Diese Interpretation ist auf den gleich lautenden Art. 10 KV/SH zu übertragen, zumal dessen Wortlaut aus der alten Bundesverfassung übernommen wurde. Der in den Art. 50 und 54 KV/SH verwendete Begriff der Genossenschaften, der dort durchaus auch im Sinne von Konfessions- bzw. Religionsgemeinschaft verwendet wird, steht dem nicht entgegen. Damit erscheint es folgerichtig, wenn die kantonalen Stellen unter Kirchgenossen im Sinne von Art. 103 KV/SH alle Angehörigen der Religionsgenossenschaft im Sinne von Art. 10 KV/SH verstehen und damit ebenfalls ausserkantonal wohnhafte Personen erfassen, die derselben Konfession angehören wie der besteuernde Verband. Dafür spricht gerade auch, dass der in Art. 101 KV/SH zu findende Begriff des Einwohners in Art. 103 KV/SH nicht benutzt wurde, was eine andere Deutung als nur Angehöriger einer Kirchgemeinde nahe legt. Dazu passt ebenso, dass Art. 103 KV/SH darauf verweist, die Kirchensteuern seien von den Kirchgenossen nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeindesteuern zu erheben; die Gemeindesteuern sehen unter bestimmten Voraussetzungen für ausserkantonal wohnhafte Personen ihrerseits eine Steuerpflicht im Kanton Schaffhausen vor (vgl. Art. 150 in Verbindung mit Art. 5 des Schaffhauser Gesetzes vom 17. Dezember 1956 über die direkten Steuern [aStG/SH], welches für die interessierenden Steuerjahre 1995 und 1996 noch anwendbar ist; vgl. Art. 218, 220 und 231 des Schaffhauser Gesetzes vom 20. März 2000 über die direkten Steuern).
2.2.3 Sodann rügen die Beschwerdeführer, es fehle an einer klaren gesetzlichen Grundlage in einem formellen Gesetz; es bestehe nur in der Kantonsverfassung und nicht auf Gesetzesstufe eine Regelung; die Kirchensteuerordnung stelle kein Gesetz dar, da weder der Verband, der sie erlassen, noch der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, der sie genehmigt habe, "Gesetzgeber" seien. Zudem seien die mit der regierungsrätlichen Genehmigung vom 19. Mai 1987 verbundenen Auflagen nie erfüllt worden.
Art. 89 KV/SH - in der aktuellen Fassung gemäss Volksabstimmung vom 29. November 1998 - bezeichnet neben den Einwohnergemeinden auch die Kirchgemeinden als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. Es ist allgemein anerkannt, dass Gemeinden im autonomen Tätigkeitsbereich das Recht zur Selbstgesetzgebung und Selbstverwaltung eingeräumt ist. Der vor der Verfassungsänderung geltende Art. 90 KV/SH (in Botschaft des Bundesrates vom 6. Dezember 1999 abgedruckt, BBl 2000 S. 1115) hielt insofern ausdrücklich fest, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze selbständig ordnen. Somit sind und waren die Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen in ihrem autonomen Aktionskreis befugt, rechtsetzend tätig zu werden. Zu diesem Bereich zählt die Kirchensteuer in dem von Art. 103 KV/SH zugebilligten Rahmen (vgl. auch Art. 104 KV/SH). Die von den erwähnten Kirchgemeinden (unter Beteiligung der von den Kirchbürgern gewählten Delegiertenversammlung) erlassene Kirchensteuerordnung, die nach Ablauf der Referendumsfrist in Kraft trat, genügt somit dem Erfordernis einer formell-gesetzlichen Regelung (BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266 mit Hinweisen). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer sind die Kirchgemeinden auch den mit der regierungsrätlichen Genehmigung vom 19. Mai 1987 verbundenen Auflagen durch Änderung der Steuerordnung vom 10. Juli 1987 nachgekommen.
2.2.4 Fehl geht schliesslich auch der Einwand der Beschwerdeführer, die Ehefrau sei im Kanton Schaffhausen gar nicht steuerpflichtig und könne daher nicht Steuersubjekt der streitigen Kirchensteuer sein.
Zwar erzielt die Ehefrau selber - im Gegensatz zum konfessionslosen Ehemann - kein im Kanton Schaffhausen steuerpflichtiges Einkommen. Die Beschwerdeführer leben indes in ungetrennter Lebensgemeinschaft in einem gemeinsamen Haushalt und unterliegen der Haushaltsbesteuerung. Demnach werden die Einkommen und Vermögen beider Ehepartner ohne Rücksicht auf ihren Güterstand zusammengerechnet (Art. 103 KV/SH und § 1 Abs. 2 der Kirchensteuerordnung in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 150 aStG/SH). Dabei kommt es nicht darauf an, von welchem Ehepartner die Mittel stammen. Damit spielt auch die Übertragung von Werten von einem Ehegatten auf den anderen steuerrechtlich keine Rolle. Ungeachtet des Inkrafttretens des neuen Eherechts im Jahre 1988 werden in ungetrennter Gemeinschaft lebende Ehepaare steuerrechtlich nicht getrennt, sondern (weiterhin) als Einheit behandelt (ERNST HÖHN/ROBERT WALDBURGER, Steuerrecht, Bd. I, 9. Aufl. 2001, § 13, Rz. 13, S. 271; krit. KATHRIN KLETT, Familienbesteuerung, in: AJP 1994 S. 857 ff., insbes. S. 864 ff.). Wie das Steuerverfahren dabei vonstatten zu gehen hat, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden (vgl. dazu u.a. PETER LOCHER, Die Ehegatten im Steuerverfahren, in: Ernst Höhn/Klaus A. Vallender, Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Prof. Cagianut, 1990, S. 137 ff.; ROLF HARTL, Die verfahrensrechtliche Stellung der gemeinsam steuerpflichtigen Ehegatten und ihre Haftung, Diss. Zürich 1989, insbes. S. 42 ff.; BRIGITTE BEHNISCH, Die Stellung der Ehegatten im Veranlagungs-, Rechtsmittel-, Bezugs- und Steuerstrafverfahren, Diss. Bern 1992, insbes. S. 33 ff.; KATHRIN KLETT, a.a.O., S. 857 ff.). Die Besteuerung des Ehepaares als Einheit, die nicht zu verwechseln ist mit der solidarischen Haftung der Ehegatten (vgl. Art. 12 Abs. 2 aStG/SH), betrifft nicht nur die Bemessungsgrundlage, sondern auch die Steuerpflicht. Insoweit besteht eine gegenseitige Wechselwirkung. Es wäre widersprüchlich, einerseits jegliche Trennung zwischen den Eheleuten in Bezug auf die Bemessungsgrundlage zu unterlassen, anderseits aber eine solche Unterscheidung hinsichtlich ihrer Steuerpflicht vorzunehmen. Das gilt sowohl bei beschränkter als auch bei unbeschränkter Steuerpflicht. Wie zudem bereits anlässlich der Prüfung der Frage der Glaubens- und Gewissensfreiheit ausgeführt wurde (E. 2.1), hat der eine Ehegatte am Einkommen des anderen Partners teil, die Ehegatten bilden zusammen eine gewisse Einheit. Nach dem Gesagten ist eine sich aus dem Gesetz (Art. 12 Abs. 1 aStG/SH) ergebende Steuerpflicht der Ehefrau - wenn auch eine beschränkte (entsprechend ihrem Ehemann) - im Kanton Schaffhausen zu bejahen.
2.3 Das in Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV statuierte Doppelbesteuerungsverbot gilt ebenfalls für die Kirchensteuer, wobei die gleichen Regeln wie für die direkten kantonalen Steuern angewandt werden. Demnach können kirchliche Korporationen eines Kantons auch dann Kirchensteuern erheben, wenn ein Konfessionsangehöriger nicht Mitglied der betreffenden Kirchgemeinde ist und ausserhalb des Kantons wohnt, sofern der Gegenstand der Besteuerung der Steuerhoheit des Kantons unterworfen ist (vgl. BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 406 f.; BGE 69 I 225 E. 2 S. 231). Die Kirchensteuerbehörden der Stadt Schaffhausen haben lediglich das im Kanton Schaffhausen steuerbare Einkommen und Vermögen, nämlich das aus der selbständigen Tätigkeit des Ehemannes im Kanton Schaffhausen fliessende Einkommen und das hierzu gehörende Geschäftsvermögen, der Kirchensteuer unterworfen. Damit haben sie die sich aus dem Doppelbesteuerungsverbot ergebenden Prinzipien beachtet (vgl. BGE 121 I 259 E. 2b S. 261; Urteil 2P.325/1999 vom 15. Juni 2000, publ. in: StE 2001 A 24.32 Nr. 5, E. 2a; KURT LOCHER/PETER LOCHER, a.a.O., § 5, II A Nr. 4, je mit Hinweisen). Das genannte Einkommen wurde im Kanton Thurgau, wo die Beschwerdeführer ihren Wohnsitz haben, nicht mit der Kirchensteuer belegt. Aufgrund der Doppelbesteuerungsregeln wäre eine solche Besteuerung im Kanton Thurgau auch gar nicht zulässig, so dass eine virtuelle Doppelbesteuerung ausgeschlossen ist (vgl. BGE 125 I 54 E. 1b S. 55 f.). Dadurch dass die Belastung der Beschwerdeführer mit der Kirchensteuer weder anders noch stärker als bei ausschliesslich im Kanton Schaffhausen steuerpflichtigen Ehepaaren ausfiel, wurde der Grundsatz des Schlechterstellungsverbots (dazu BGE 120 Ia 361 E. 2a S. 363 mit Hinweisen) ebenfalls eingehalten.
2.4 Abschliessend könnte man sich noch fragen, ob dadurch verfassungsmässige Rechte verletzt wurden, dass die Steuerbescheide für die Kirchensteuern allein an den Ehemann und nicht zumindest auch an die Ehefrau adressiert wurden. Eine entsprechende Rüge haben die Beschwerdeführer indes nicht erhoben, jedenfalls nicht in rechtsgenügender Weise. Sie bemerken zwar, dass die Steuerbehörden immer nur den Ehemann angeschrieben und die Ehefrau in den Steuerbescheiden nicht einmal erwähnt hätten. Dieses bringen sie allerdings ausschliesslich im Zusammenhang mit ihrer Behauptung vor, die Ehefrau sei "klar nicht Steuersubjekt und (habe) im Kanton Schaffhausen in keiner Weise eine Steuerpflicht zu erfüllen"; deswegen sei lediglich der Ehemann von den Schaffhausern Steuerbehörden angeschrieben worden. Dass die Ehefrau sehr wohl Steuersubjekt für die Kirchensteuer im Kanton Schaffhausen sein kann, wurde aber vorn ausgeführt. Mangels rechtsgenügender Rüge ist somit unter anderem nicht zu prüfen, ob und inwieweit der Ehemann die Ehefrau vertreten hat bzw. vertreten durfte.
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de
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Impôt ecclésiastique; art. 15 al. 1, art. 127 al. 1 et 3 Cst., art. 49 al. 6, art. 4, art. 46 al. 2 aCst.; art. 103 Cst./SH; imposition d'un couple marié de confession mixte, imposable dans deux cantons différents. Maintien des principes déduits jusqu'à maintenant de la liberté de conscience et de croyance pour l'imposition des familles de confession mixte (consid. 2.1).
La notion de membre de l'église, au sens de l'art. 103 Cst./SH, comprend aussi les personnes hors du canton appartenant à la même confession (consid. 2.2.2).
Le fait que le couple est imposé comme une unité justifie que les deux époux soient assujettis à l'impôt dans un canton, même si seul un des conjoints y obtient un revenu imposable ou y a des éléments de fortune (consid. 2.2.4).
Ni l'interdiction de la double imposition ni celle d'un traitement plus défavorable (Schlechterstellungsverbot) ne sont violées tant que seuls le revenu et la fortune sis dans le canton sont soumis à l'impôt ecclésiastique (consid. 2.3).
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fr
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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43,943
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128 I 317
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128 I 317
Sachverhalt ab Seite 318
A.- Die Eheleute A.X. und B.X. wohnen im Kanton Thurgau, wo sie unbeschränkt steuerpflichtig sind. A.X. ist zudem im Kanton Schaffhausen aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit beschränkt steuerpflichtig, weil er dort (teilzeitlich) eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt. Mit definitiven Steuerrechnungen vom 11. November 1997 haben die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen auf dem im Kanton Schaffhausen steuerbaren Einkommen des Ehemannes für die Jahre 1995 und 1996 Kirchensteuern erhoben. Diese wurden auf die Hälfte bzw. auf den Betrag von Fr. 319.85 reduziert, weil nur die Ehefrau der evangelisch-reformierten Konfession angehört, während der Ehemann konfessionslos ist.
B.- Die Steuerkommission der Zentralverwaltung des städtischen Kirchgemeindeverbandes, an die das Obergericht des Kantons Schaffhausen (im Folgenden: Obergericht) die von A.X. dagegen erhobene Einsprache am 17. April 1998 überwiesen hatte, und der Vorstand des Verbandes evangelisch-reformierter Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen bestätigten am 4. Januar bzw. 26. Februar 2001 die in Rechnung gestellte Kirchensteuer. A.X. gelangte anschliessend erfolglos an das Obergericht, welches seinen Rekurs am 1. Juni 2001 abwies.
C.- A.X. und B.X. haben am 5. Juli 2001 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den Entscheid des Obergerichts vom 1. Juni 2001 aufzuheben.
D.- Der Vorstand des Verbandes evangelisch-reformierter Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Kantonale Steuerkommission sowie das Obergericht des Kantons Schaffhausen haben auf eine Vernehmlassung sowie auf einen Antrag verzichtet, ebenso die zur Vernehmlassung geladene Steuerverwaltung des Kantons Thurgau.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen eine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit, des Legalitätsprinzips im Abgaberecht sowie des Doppelbesteuerungsverbots geltend. In diesem Zusammenhang berufen sie sich auch auf das Willkürverbot, dem insoweit aber keine selbständige Bedeutung zukommt.
Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
2.1 Gemäss Art. 49 Abs. 6 der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) und dem gleich lautenden Art. 10 Abs. 6 der Verfassung vom 24. März 1876 des Kantons Schaffhausen (KV/SH; SR 131.223) ist niemand gehalten, "Steuern zu bezahlen, welche speziell für eigentliche Kultuszwecke einer Religionsgemeinschaft, der er nicht angehört, auferlegt werden". Diese Aussage wird in der neuen Bundesverfassung direkt aus der in Art. 15 Abs. 1 BV garantierten Glaubens- und Gewissensfreiheit abgeleitet (vgl. BGE 126 I 122 E. 5d/bb S. 131; bundesrätliche Botschaft vom 20. November 1996, in BBl 1997 I 157).
Hiervon ausgehend hat das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung statuiert, dass dem konfessionell gemischten Charakter einer Familie Rechnung zu tragen ist, indem nur ein Bruchteil der vollen Kirchensteuer verlangt werden darf, welcher dem Verhältnis der verschiedenen Kirchenzugehörigkeiten innerhalb der besteuerten Gemeinschaft entspricht (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259; Urteil 2P.301/1995 vom 24. Oktober 1997, E. 2b, publ. in: Pra 87/1998 Nr. 77 S. 475, StR 53/1998 S. 653 und KURT LOCHER/PETER LOCHER, Die Praxis der Bundessteuern, III. Teil, Das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht, 1953 ff., § 2, II B, 2 Nr. 16). In der Berechnung der Kirchensteuer aufgrund des Gesamteinkommens der Familie hat das Bundesgericht hingegen nie einen Verstoss gegen die Religionsfreiheit gesehen. Vielmehr hielt es stets daran fest, dass die Faktorenaddition bei Ehegatten (dazu BGE 110 Ia 7 E. 3a S. 15 f.) eine Frage des Steuerrechts sei und grundsätzlich nichts damit zu tun habe, ob die Besteuerung einen verfassungswidrigen Gewissenszwang in sich schliesse (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259). Dieser Rechtsprechung liegen die Gedanken zugrunde, dass der eine Ehegatte ebenso am Einkommen des anderen Partners teilhat, sich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des einen Partners auch nach dem Einkommen und Vermögen des anderen bestimmt und die Ehegatten zivilrechtlich und wirtschaftlich eine gewisse Einheit bilden. Demnach ist die wirtschaftliche Lage eines einkommenslosen Ehepartners nicht mit derjenigen eines einkommenslosen Ledigen vergleichbar. Deswegen hat das Bundesgericht zugelassen, dass für die Kirchensteuer des einkommenslosen Ehepartners dem Einkommen des der betreffenden Kirche nicht angehörenden anderen Ehepartners Rechnung getragen werden kann (BGE 100 Ia 255 E. 4a S. 259 ff.). Davon abzuweichen, besteht keine Veranlassung.
Die Kirchensteuerbehörden haben (in Befolgung von § 3 der Steuerordnung vom 6. Oktober 1986 des Verbandes der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen, Kirchensteuerordnung) nur die Hälfte der vollen Kirchensteuer auf dem im Kanton Schaffhausen steuerbaren Einkommen und Vermögen verlangt. Zudem hat das Obergericht festgehalten, dass nicht der Ehemann, sondern lediglich die Ehefrau Steuersubjekt für die Kirchensteuer ist. Nach dem Gesagten wurde damit dem Umstand, dass der Ehemann konfessionslos ist, hinreichend Rechnung getragen.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit wurde auch nicht dadurch verletzt, dass die Beschwerdeführer weder Mitglieder der Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen noch der Landeskirche des gleichnamigen Kantons sind. Wesentlich ist allein die (hier unstreitige) Zugehörigkeit der Ehefrau zum gleichen Glaubensbekenntnis wie der besteuernde Kirchenverband (BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 406 f. mit Hinweisen; s. auch unten E. 2.2.2).
2.2 Die Beschwerdeführer behaupten, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für die Erhebung der Kirchensteuer.
2.2.1 Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im Abgaberecht ist ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 aBV bzw. Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Demnach bedürfen öffentliche Abgaben einer formell-gesetzlichen Regelung - zumindest in den Grundzügen - über ihre Ausgestaltung, namentlich den Kreis der Steuerpflichtigen, den Gegenstand der Steuer und deren Bemessung (vgl. BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; BGE 123 I 248 E. 2 S. 249; BGE 128 II 112 E. 5b S. 118).
Die Verfassung des Kantons Schaffhausen enthält in den Art. 100 ff. Bestimmungen über den Bestand und die Befugnisse der Kirchgemeinden. Weitere Regelungen finden sich in den Art. 105 ff. des hier noch anwendbaren kantonalen Gesetzes vom 9. Juli 1892 über das Gemeindewesen für den Kanton Schaffhausen (Gemeindegesetz). Gemäss Art. 103 KV/SH und Art. 106 des Gemeindegesetzes werden die von den Kirchgemeinden zu deckenden kirchlichen Bedürfnisse aus dem Ertrag des Kirchengutes und, wenn dieser nicht hinreicht, "aus Kirchensteuern bestritten, welche von den Kirchgenossen nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeindesteuern zu erheben sind". Gestützt auf die genannte Verfassungsbestimmung erliess der Verband der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen die bereits erwähnte Kirchensteuerordnung. Gemäss § 2 Abs. 1 dieser Steuerordnung unterstehen der Kirchensteuerpflicht "die Angehörigen der evangelisch-reformierten Kirche, die Gemeindesteuer zu zahlen haben". Soweit die Kirchensteuerordnung keine abweichende Regelung festlegt, verweist sie im Übrigen auf das Gesetz über die direkten Steuern des Kantons Schaffhausen (§ 1 Abs. 2 der Kirchensteuerordnung).
2.2.2 Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang zunächst geltend, der in Art. 103 KV/SH verwendete Begriff "Kirchgenosse" umfasse nur die "Einwohner eines schaffhauserischen Kirchsprengels". Sie berufen sich dazu auf Art. 101 Abs. 1 KV/SH, in welchem es heisst: "Die Kirchgemeinde umfasst alle Einwohner des Kirchsprengels, welche der betreffenden öffentlichen kirchlichen Korporation angehören." Sie selbst seien beide nicht Einwohner eines schaffhauserischen Kirchsprengels.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer enthält Art. 101 KV/SH nicht eine Definition des Kirchgenossen; er erwähnt diesen Begriff nicht einmal. In Art. 101 KV/SH wird von Einwohnern des Kirchsprengels gesprochen, womit die Angehörigen der "Kirchgemeinde" gemeint sind, während in Art. 103 KV/SH von Kirchgenossen und nicht von Einwohnern des Kirchsprengels oder Angehörigen der Kirchgemeinde die Rede ist. Eine ausdrückliche Begriffsbestimmung, was unter Kirchgenossen zu verstehen ist, fehlt.
In Art. 10 Abs. 2 und 6 sowie Art. 54 KV/SH wird der Terminus "Religionsgenossenschaften", in Art. 50 KV/SH "religiöse Genossenschaft" verwendet. Art. 10 Abs. 2 und 6 KV/SH wiederholt dabei den Wortlaut von Art. 49 Abs. 2 und 6 aBV. In BGE 2 S. 388 hat das Bundesgericht bereits festgehalten, dass die Kirchgemeinde nur ein Glied der Religionsgenossenschaft bildet, die Befreiung von den Kultussteuern den Austritt aus der Religionsgenossenschaft selbst bedingt, wohingegen der Austritt aus der Kirchgemeinde allein nicht genügt (E. 5 S. 396). Damit wurde bereits zum Ausdruck gebracht, dass die Genossenschaft einen den Kirchgemeinden übergeordneten Begriff darstellt. In der Folge hat das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung als Angehörige einer Religionsgenossenschaft im Sinne von Art. 49 Abs. 6 aBV nicht nur diejenigen behandelt, die Mitglieder einer bestimmten Kirchgemeinde oder Landeskirche sind, sondern auch ausserkantonale Personen derselben Konfession. Massgebend ist demnach nur das Glaubensbekenntnis (vgl. BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 407; BGE 52 I 108 E. 3 S. 116; 7 S. 1 E. 3 S. 6). Diese Interpretation ist auf den gleich lautenden Art. 10 KV/SH zu übertragen, zumal dessen Wortlaut aus der alten Bundesverfassung übernommen wurde. Der in den Art. 50 und 54 KV/SH verwendete Begriff der Genossenschaften, der dort durchaus auch im Sinne von Konfessions- bzw. Religionsgemeinschaft verwendet wird, steht dem nicht entgegen. Damit erscheint es folgerichtig, wenn die kantonalen Stellen unter Kirchgenossen im Sinne von Art. 103 KV/SH alle Angehörigen der Religionsgenossenschaft im Sinne von Art. 10 KV/SH verstehen und damit ebenfalls ausserkantonal wohnhafte Personen erfassen, die derselben Konfession angehören wie der besteuernde Verband. Dafür spricht gerade auch, dass der in Art. 101 KV/SH zu findende Begriff des Einwohners in Art. 103 KV/SH nicht benutzt wurde, was eine andere Deutung als nur Angehöriger einer Kirchgemeinde nahe legt. Dazu passt ebenso, dass Art. 103 KV/SH darauf verweist, die Kirchensteuern seien von den Kirchgenossen nach den gleichen Grundsätzen wie die Gemeindesteuern zu erheben; die Gemeindesteuern sehen unter bestimmten Voraussetzungen für ausserkantonal wohnhafte Personen ihrerseits eine Steuerpflicht im Kanton Schaffhausen vor (vgl. Art. 150 in Verbindung mit Art. 5 des Schaffhauser Gesetzes vom 17. Dezember 1956 über die direkten Steuern [aStG/SH], welches für die interessierenden Steuerjahre 1995 und 1996 noch anwendbar ist; vgl. Art. 218, 220 und 231 des Schaffhauser Gesetzes vom 20. März 2000 über die direkten Steuern).
2.2.3 Sodann rügen die Beschwerdeführer, es fehle an einer klaren gesetzlichen Grundlage in einem formellen Gesetz; es bestehe nur in der Kantonsverfassung und nicht auf Gesetzesstufe eine Regelung; die Kirchensteuerordnung stelle kein Gesetz dar, da weder der Verband, der sie erlassen, noch der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, der sie genehmigt habe, "Gesetzgeber" seien. Zudem seien die mit der regierungsrätlichen Genehmigung vom 19. Mai 1987 verbundenen Auflagen nie erfüllt worden.
Art. 89 KV/SH - in der aktuellen Fassung gemäss Volksabstimmung vom 29. November 1998 - bezeichnet neben den Einwohnergemeinden auch die Kirchgemeinden als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts. Es ist allgemein anerkannt, dass Gemeinden im autonomen Tätigkeitsbereich das Recht zur Selbstgesetzgebung und Selbstverwaltung eingeräumt ist. Der vor der Verfassungsänderung geltende Art. 90 KV/SH (in Botschaft des Bundesrates vom 6. Dezember 1999 abgedruckt, BBl 2000 S. 1115) hielt insofern ausdrücklich fest, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze selbständig ordnen. Somit sind und waren die Kirchgemeinden der Stadt Schaffhausen in ihrem autonomen Aktionskreis befugt, rechtsetzend tätig zu werden. Zu diesem Bereich zählt die Kirchensteuer in dem von Art. 103 KV/SH zugebilligten Rahmen (vgl. auch Art. 104 KV/SH). Die von den erwähnten Kirchgemeinden (unter Beteiligung der von den Kirchbürgern gewählten Delegiertenversammlung) erlassene Kirchensteuerordnung, die nach Ablauf der Referendumsfrist in Kraft trat, genügt somit dem Erfordernis einer formell-gesetzlichen Regelung (BGE 120 Ia 265 E. 2a S. 266 mit Hinweisen). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer sind die Kirchgemeinden auch den mit der regierungsrätlichen Genehmigung vom 19. Mai 1987 verbundenen Auflagen durch Änderung der Steuerordnung vom 10. Juli 1987 nachgekommen.
2.2.4 Fehl geht schliesslich auch der Einwand der Beschwerdeführer, die Ehefrau sei im Kanton Schaffhausen gar nicht steuerpflichtig und könne daher nicht Steuersubjekt der streitigen Kirchensteuer sein.
Zwar erzielt die Ehefrau selber - im Gegensatz zum konfessionslosen Ehemann - kein im Kanton Schaffhausen steuerpflichtiges Einkommen. Die Beschwerdeführer leben indes in ungetrennter Lebensgemeinschaft in einem gemeinsamen Haushalt und unterliegen der Haushaltsbesteuerung. Demnach werden die Einkommen und Vermögen beider Ehepartner ohne Rücksicht auf ihren Güterstand zusammengerechnet (Art. 103 KV/SH und § 1 Abs. 2 der Kirchensteuerordnung in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 150 aStG/SH). Dabei kommt es nicht darauf an, von welchem Ehepartner die Mittel stammen. Damit spielt auch die Übertragung von Werten von einem Ehegatten auf den anderen steuerrechtlich keine Rolle. Ungeachtet des Inkrafttretens des neuen Eherechts im Jahre 1988 werden in ungetrennter Gemeinschaft lebende Ehepaare steuerrechtlich nicht getrennt, sondern (weiterhin) als Einheit behandelt (ERNST HÖHN/ROBERT WALDBURGER, Steuerrecht, Bd. I, 9. Aufl. 2001, § 13, Rz. 13, S. 271; krit. KATHRIN KLETT, Familienbesteuerung, in: AJP 1994 S. 857 ff., insbes. S. 864 ff.). Wie das Steuerverfahren dabei vonstatten zu gehen hat, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden (vgl. dazu u.a. PETER LOCHER, Die Ehegatten im Steuerverfahren, in: Ernst Höhn/Klaus A. Vallender, Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Prof. Cagianut, 1990, S. 137 ff.; ROLF HARTL, Die verfahrensrechtliche Stellung der gemeinsam steuerpflichtigen Ehegatten und ihre Haftung, Diss. Zürich 1989, insbes. S. 42 ff.; BRIGITTE BEHNISCH, Die Stellung der Ehegatten im Veranlagungs-, Rechtsmittel-, Bezugs- und Steuerstrafverfahren, Diss. Bern 1992, insbes. S. 33 ff.; KATHRIN KLETT, a.a.O., S. 857 ff.). Die Besteuerung des Ehepaares als Einheit, die nicht zu verwechseln ist mit der solidarischen Haftung der Ehegatten (vgl. Art. 12 Abs. 2 aStG/SH), betrifft nicht nur die Bemessungsgrundlage, sondern auch die Steuerpflicht. Insoweit besteht eine gegenseitige Wechselwirkung. Es wäre widersprüchlich, einerseits jegliche Trennung zwischen den Eheleuten in Bezug auf die Bemessungsgrundlage zu unterlassen, anderseits aber eine solche Unterscheidung hinsichtlich ihrer Steuerpflicht vorzunehmen. Das gilt sowohl bei beschränkter als auch bei unbeschränkter Steuerpflicht. Wie zudem bereits anlässlich der Prüfung der Frage der Glaubens- und Gewissensfreiheit ausgeführt wurde (E. 2.1), hat der eine Ehegatte am Einkommen des anderen Partners teil, die Ehegatten bilden zusammen eine gewisse Einheit. Nach dem Gesagten ist eine sich aus dem Gesetz (Art. 12 Abs. 1 aStG/SH) ergebende Steuerpflicht der Ehefrau - wenn auch eine beschränkte (entsprechend ihrem Ehemann) - im Kanton Schaffhausen zu bejahen.
2.3 Das in Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV statuierte Doppelbesteuerungsverbot gilt ebenfalls für die Kirchensteuer, wobei die gleichen Regeln wie für die direkten kantonalen Steuern angewandt werden. Demnach können kirchliche Korporationen eines Kantons auch dann Kirchensteuern erheben, wenn ein Konfessionsangehöriger nicht Mitglied der betreffenden Kirchgemeinde ist und ausserhalb des Kantons wohnt, sofern der Gegenstand der Besteuerung der Steuerhoheit des Kantons unterworfen ist (vgl. BGE 98 Ia 405 E. 2 und 3 S. 406 f.; BGE 69 I 225 E. 2 S. 231). Die Kirchensteuerbehörden der Stadt Schaffhausen haben lediglich das im Kanton Schaffhausen steuerbare Einkommen und Vermögen, nämlich das aus der selbständigen Tätigkeit des Ehemannes im Kanton Schaffhausen fliessende Einkommen und das hierzu gehörende Geschäftsvermögen, der Kirchensteuer unterworfen. Damit haben sie die sich aus dem Doppelbesteuerungsverbot ergebenden Prinzipien beachtet (vgl. BGE 121 I 259 E. 2b S. 261; Urteil 2P.325/1999 vom 15. Juni 2000, publ. in: StE 2001 A 24.32 Nr. 5, E. 2a; KURT LOCHER/PETER LOCHER, a.a.O., § 5, II A Nr. 4, je mit Hinweisen). Das genannte Einkommen wurde im Kanton Thurgau, wo die Beschwerdeführer ihren Wohnsitz haben, nicht mit der Kirchensteuer belegt. Aufgrund der Doppelbesteuerungsregeln wäre eine solche Besteuerung im Kanton Thurgau auch gar nicht zulässig, so dass eine virtuelle Doppelbesteuerung ausgeschlossen ist (vgl. BGE 125 I 54 E. 1b S. 55 f.). Dadurch dass die Belastung der Beschwerdeführer mit der Kirchensteuer weder anders noch stärker als bei ausschliesslich im Kanton Schaffhausen steuerpflichtigen Ehepaaren ausfiel, wurde der Grundsatz des Schlechterstellungsverbots (dazu BGE 120 Ia 361 E. 2a S. 363 mit Hinweisen) ebenfalls eingehalten.
2.4 Abschliessend könnte man sich noch fragen, ob dadurch verfassungsmässige Rechte verletzt wurden, dass die Steuerbescheide für die Kirchensteuern allein an den Ehemann und nicht zumindest auch an die Ehefrau adressiert wurden. Eine entsprechende Rüge haben die Beschwerdeführer indes nicht erhoben, jedenfalls nicht in rechtsgenügender Weise. Sie bemerken zwar, dass die Steuerbehörden immer nur den Ehemann angeschrieben und die Ehefrau in den Steuerbescheiden nicht einmal erwähnt hätten. Dieses bringen sie allerdings ausschliesslich im Zusammenhang mit ihrer Behauptung vor, die Ehefrau sei "klar nicht Steuersubjekt und (habe) im Kanton Schaffhausen in keiner Weise eine Steuerpflicht zu erfüllen"; deswegen sei lediglich der Ehemann von den Schaffhausern Steuerbehörden angeschrieben worden. Dass die Ehefrau sehr wohl Steuersubjekt für die Kirchensteuer im Kanton Schaffhausen sein kann, wurde aber vorn ausgeführt. Mangels rechtsgenügender Rüge ist somit unter anderem nicht zu prüfen, ob und inwieweit der Ehemann die Ehefrau vertreten hat bzw. vertreten durfte.
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Imposta di culto; art. 15 cpv. 1, art. 127 cpv. 1 e 3 Cost., art. 49 cpv. 6, art. 4, art. 46 cpv. 2 vCost.; art. 103 Cost./SH; tassazione di una coppia di coniugi di confessione mista, imponibile in due diversi cantoni. Conferma dei principi sino ad ora dedotti dalla libertà di credo e di coscienza per l'imposizione delle famiglie di confessione mista (consid. 2.1).
La nozione di correligionario, ai sensi dell'art. 103 Cost./SH, comprende anche le persone residenti fuori cantone appartenenti alla medesima confessione (consid. 2.2.2).
Il fatto che la coppia sia tassata come un tutt'uno giustifica l'assoggettamento di entrambi i coniugi all'imposta in un cantone anche se soltanto uno di loro vi consegue un reddito imponibile o vi possiede dei beni (consid. 2.2.4).
Nella misura in cui soltanto il reddito e la sostanza presenti in quest'ultimo cantone sono sottoposti all'imposta di culto, non risultano violati né il divieto della doppia imposizione né quello di discriminazione (consid. 2.3).
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it
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 327
Sachverhalt ab Seite 328
Der Grosse Rat des Kantons Graubünden beschloss am 28. November 2001 eine Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei (KaPoVo; BR 613.100) und fügte ihr unter dem Titel "Ordnungs- und Sicherheitspolizei" neu die folgende Bestimmung ein:
Art. 8a - Sicherheitspolizeiliche Befugnisse
1 Die Kantonspolizei kann zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anordnen.
2 Insbesondere kann sie
a) Personen anweisen, einen bestimmten Ort oder ein bestimmtes Gebiet zu verlassen;
b) das Betreten von Objekten, Grundstücken oder Gebieten untersagen;
c) den Aufenthalt in Objekten, Grundstücken oder Gebieten untersagen;
d) Gegenstände vorübergehend sicherstellen, von welchen eine Gefahr ausgeht oder bei denen der Verdacht einer missbräuchlichen Verwendung besteht.
3 Sie kann bei Nichtbefolgung der Anweisung diese mit den erforderlichen und angemessenen Mitteln durchsetzen.
Die Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei geht auf eine Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden vom 25. September 2001 zurück (Botschaften der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 7/2001-2002 S. 421). Darin wird ausgeführt, der Kantonspolizei kämen in vermehrtem Masse Aufgaben aus dem Ordnungs- und Sicherheitspolizeibereich zu. Politisch oder wirtschaftlich motivierte Grossanlässe wie die Durchführung des World Economic Forum in Davos (WEF) oder der Ski-Weltmeisterschaft im Oberengadin bedingten grosse Sicherheitsvorkehrungen mit teils einschneidenden Massnahmen. Im Hinblick auf zukünftige Grossveranstaltungen seien die notwendigsten und dringendsten rechtlichen Instrumente für die Kontrollierbarkeit solcher Kundgebungen zu schaffen. Hierfür falle nach der Kompetenzordnung der Kantonsverfassung als gesetzliche Grundlage eine Verordnung des Grossen Rates in Betracht. Handlungsbedarf bestehe insbesondere in den Bereichen der Fernhaltemassnahmen, der Errichtung von Sperrzonen und der Regelung vorübergehender Sicherstellungen von Gegenständen.
Diese Teilrevision ist im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr. 2/17. Januar 2002 publiziert und auf den 1. Januar 2002 in Kraft gesetzt worden.
Gegen diese Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei haben Fabio Botta und Mitbeteiligte beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben und deren Aufhebung beantragt. Sie machen im Wesentlichen eine Verletzung der persönlichen Freiheit im Sinne der Bewegungsfreiheit, der Meinungs- und Versammlungsfreiheit und der Eigentumsgarantie geltend; ferner rügen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung, weil dem Grossen Rat eine selbständige Polizeiverordnungskompetenz fehle.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen als erstes geltend, der Grosse Rat hätte die angefochtenen Bestimmungen nicht in der Form einer Grossratsverordnung beschliessen dürfen, sondern hätte sich hierfür eines formellen, dem Referendum unterstehenden Gesetzes im Sinne von Art. 2 der Kantonsverfassung von Graubünden vom 2. Oktober 1892 (KV/GR; SR 131.226) bedienen müssen. Damit rügen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung. Demgegenüber nimmt der Grosse Rat für sich ein direkt auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR abgestütztes Polizeiverordnungsrecht in Anspruch.
2.1 Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Sein Inhalt ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht (BGE 128 I 113 E. 2c S. 116; BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; BGE 124 I 216 E. 3b und 4 S. 219; BGE 121 I 22 E. 3a S. 25; BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247; BGE 108 Ia 178 E. 2 S. 180; ZBl 102/2001 S. 647 E. 2b; vgl. PASCAL MAHON, Le principe de la séparation des pouvoirs, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 65 S. 1011 Rz. 19 ff.). Im vorliegenden Fall ist allein die Auslegung von Bestimmungen der Bündner Kantonsverfassung umstritten und es liegt keine Delegation an die Regierung oder ein anderes Organ als Verordnungsgeber vor, weshalb auf die bundesverfassungsrechtlichen Grundsätze der Gewaltenteilung und der Anforderungen an die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen nicht einzugehen ist (vgl. ZBl 102/2001 S. 647, E. 2b). Das Prinzip der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Für den Bereich der Rechtssetzung bedeutet der Grundsatz, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind.
Für die Einhaltung des Gewaltenteilungsgrundsatzes prüft das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts hingegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; BGE 126 I 180 E. 1a/aa S. 182; BGE 124 I 216 E. 3b S. 219). Im vorliegenden Fall steht die Auslegung der Kantonsverfassung im Vordergrund. Diese erfolgt grundsätzlich nach denselben methodischen Regeln, wie sie für die Auslegung von Gesetzesrecht entwickelt wurde. Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente kann je nach der Natur der betroffenen Norm differieren. Während bei verfassungsmässigen Rechten über die Auslegung hinaus unter Berücksichtigung sich wandelnder Bedingungen und Vorstellungen vermehrt eine Konkretisierung vorgenommen wird, ist der Auslegungsspielraum bei organisatorischen Bestimmungen enger begrenzt und gilt es vermehrt den historischen Elementen Rechnung zu tragen (BGE 112 Ia 208 E. 2a S. 212 f.; 128 I 34 E. 3b S. 40 f.; BGE 124 II 193 E. 5a S. 199).
2.2 Die Beschwerdeführer bzw. der Grosse Rat und die Regierung berufen sich auf die folgenden Bestimmungen der Kantonsverfassung:
Art. 2
1 Die gesetzgebende Gewalt wird vom Volke ausgeübt.
2 Der Volksabstimmung unterliegen:
1. Verfassungsänderungen;
2. Staatsverträge und Konkordate;
3. Gesetze;
a. organische Gesetze, bürgerliche und Strafgesetze mit Einschluss derjenigen über das gerichtliche Verfahren in Zivilsachen, sowie in Kriminal- und Strafpolizeisachen;
b. Verwaltungsgesetze, insbesondere im Steuer-, Schul-, Strassen-, Forst-, Jagd- und Fischerei-, im Gesundheits- und Armenwesen, sowie in anderen Gebieten der Verwaltung und Volkswirtschaft.
...
Art. 3
1 Ausserdem sind vom Grossen Rat auf Begehren von wenigstens 3000 Stimmberechtigten Kantonseinwohnern der Volksabstimmung zu unterbreiten:
1. Vorschläge zum Erlass neuer Gesetze und grossrätlicher Verordnungen;
2. Vorschläge zur Aufhebung oder Änderung von Gesetzen und grossrätlichen Verordnungen, welche schon mindestens zwei Jahre in Kraft gestanden haben.
...
Art. 15
1 Der Grosse Rat wacht über die Handhabung der Bundes- und Kantonsverfassung, sowie über die Vollziehung der eidgenössischen und kantonalen Gesetze, Verordnungen und Beschlüsse.
2 Ihm steht die Vorberatung über alle Gegenstände zu, welche nach den Artikeln 2 und 3 der Volksabstimmung unterstellt werden.
3 Er erlässt die nötigen Vollziehungsverordnungen und Ausführungsbestimmungen zu den kantonalen und, soweit es nicht von Bundes wegen geschieht, zu den eidgenössischen Gesetzen.
4 Dem Grossen Rat steht die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und alle Zweige der Rechtspflege zu. Er ist befugt, in allen Landesangelegenheiten, welche nicht zufolge der Artikel 2 und 3 der Volksabstimmung unterliegen, gültige Verordnungen zu erlassen und Beschlüsse zu fassen.
2.3 Die Zuständigkeiten des Grossen Rates ergeben sich für den vorliegenden Zusammenhang aus Art. 15 KV/GR. Bei der Kantonspolizei-Verordnung handelt es sich nicht um eine Vollziehungsverordnung oder Ausführungsbestimmung im Sinne von Abs. 3. Es ist daher zu prüfen, ob sich die Verordnungskompetenz des Grossen Rates im Bereiche der Kantonspolizei auf Abs. 4 stützen lässt.
Nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR steht dem Grossen Rat die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und alle Zweige der Rechtspflege zu, und er ist befugt, in allen Landesangelegenheiten gültige Verordnungen zu erlassen. Diese umfassende Zuständigkeit wird indessen durch den Verweis auf Art. 2 und 3 KV/GR, welche die der Volksabstimmung unterliegenden Sachbereiche umschreiben, eingeschränkt. In diesem Sinne bedarf beispielsweise der Erlass von zivil- oder strafrechtlichen Bestimmungen und entsprechender Verfahrensordnungen der Form eines dem Referendum unterstehenden Gesetzes (Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. a KV/GR). Im vorliegenden Fall gilt es demnach den Sinn einerseits von Art. 2 Abs. 3 Ziff. 3 KV/GR und die darin enthaltenen Ausdrücke der "Verwaltungsgesetze und der andern Gebiete der Verwaltung", andererseits von Art. 15 Abs. 4 KV/GR mit den Bereichen der "Landesverwaltung" und "Landesangelegenheiten" zu bestimmen und einander gegenüberzustellen.
Die Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR nennt das Polizeiwesen nicht ausdrücklich. Die in lit. a erwähnten Strafpolizeisachen deuten weniger auf das Polizeiwesen im Allgemeinen als vielmehr auf einen gerichtlichen Zusammenhang hin. Was unter Verwaltungsgesetzen und andern Gebieten der Verwaltung nach lit. b zu verstehen ist, lässt sich dem Wortlaut der Bestimmung kaum entnehmen. Einzig die Aufzählung der einzelnen Bereiche vermag einen gewissen Aufschluss zu geben. Es handelt sich im Wesentlichen um Gebiete, die dem Verfassungsgeber im Jahre 1892 bekannt waren. Dieser Umstand änderte in der Folge allerdings nichts daran, dass auch neuere, dem damaligen Verfassungsgeber noch nicht bekannte Verwaltungsbereiche wie etwa die Raumplanung, der Umweltschutz oder der Datenschutz dieser Bestimmung unterstellt wurden (vgl. WOLF SEILER, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin (Hrsg.), Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 166). Daraus ist zu schliessen, dass die (historische) Aufzählung in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. b KV/GR in der Praxis tatsächlich nicht als abschliessend betrachtet wird.
Auf der andern Seite steht dem Grossen Rat nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und die Befugnis zu, in allen Landesangelegenheiten - vorbehältlich der in Art. 2 und Art. 3 KV/GR genannten Bereiche - Verordnungen zu erlassen. Dieser Wortlaut und der Ausdruck der Landesangelegenheiten lassen kaum erkennen, welche Gebiete gemeint sind und in welchen Bereichen der Grosse Rat unter Ausschluss des Volkes legiferieren kann (vgl. BGE 128 I 113 E. 2d S. 116 ff.).
Bei dieser Sachlage kommt der Entstehungsgeschichte entscheidende Bedeutung zu. Gestützt auf verschiedene Lehrmeinungen führen der Grosse Rat und die Regierung aus, dass mit der Verfassung von 1892 (und jener von 1880) die Bereiche von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR bewusst in die Kompetenz des Volkes gelegt worden seien. Damit habe die bisherige Machtfülle und umfassende Verordnungskompetenz des Grossen Rates klar beschränkt werden sollen. Zu den umfassenden Befugnissen des Grossen Rates habe vorher auch die wichtige Domäne des Polizeiwesens gehört. Hätte das selbständige Polizeiverordnungsrecht damals dem Grossen Rat wirklich entzogen werden sollen, hätte dies mit einer Erwähnung in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR Eingang gefunden. Mangels einer solchen könne geschlossen werden, dass der Bereich des Polizeiwesens auch über die Verfassung von 1892 hinaus beim Grossen Rat belassen werden sollte.
Diese Auffassung vermag einzuleuchten und zu überzeugen. Sie kann sich insbesondere auch auf Lehrmeinungen stützen: Sowohl WOLF SEILER (Das Gesetz nach bündnerischem Recht, a.a.O., S. 161 f. und 163 ff. sowie Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1939, S. 57 und 86 ff.) als auch SILVIO CURSCHELLAS (Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 53 f., 80 ff. und 124 ff.) kommen in ihren (historischen) Werken zu diesem Schluss. Ferner wurde ein selbständiges Polizeiverordnungsrecht des Grossen Rates auch von ZACCHARIA GIACOMETTI (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 502) und in neuester Zeit von FRANK SCHULER (Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 367) und CLAUDIO RIESEN (Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: ZGRG 1989 S. 89 und 91) bejaht. Was die Beschwerdeführer gegen diese Sicht einwenden, vermag nicht zu überzeugen. Das Polizeiwesen könnte zwar durchaus den Polizei- und Verwaltungsbereichen von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR zugerechnet werden, dies umso mehr, als auch neuere Polizeiaufgaben wie die Raumplanung, der Umweltschutz und der Datenschutz tatsächlich dazu gezählt werden. WOLF SEILER hat indessen überzeugend dargelegt, dass die - damals dem Grossen Rat zukommende - Domäne des Polizeiwesens von grosser Wichtigkeit gewesen ist und in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR mit Sicherheit erwähnt worden wäre, hätte sie dem Grossen Rat entrissen werden sollen. Demzufolge ist es nicht zu beanstanden, dass der Grosse Rat gestützt auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR grundsätzlich für sich die Kompetenz in Anspruch nimmt, im Bereich des Polizeiwesens auf dem Verordnungsweg zu legiferieren. An dieser Betrachtung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass - wie WOLF SEILER aufzeigt - die Praxis und die Abgrenzung zwischen Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR einerseits und Art. 15 Abs. 4 KV/GR andererseits nicht durchwegs geradlinig verliefen.
Es fragt sich hingegen, ob die angefochtene Bestimmung aufgrund einer geltungszeitlichen Verfassungsauslegung in materieller Hinsicht dem Polizeiwesen und insoweit den Landesangelegenheiten im Sinne von Art. 15 Abs. 4 KV/GR zugeordnet werden kann: Art. 8a Abs. 1 KaPoVo enthält lediglich eine Handlungsermächtigung für die Kantonspolizei, zur Wahrung von Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen zu ergreifen. Auch ohne Erwähnung des Elementes der zeitlichen Dringlichkeit bringt die Bestimmung zum Ausdruck, dass polizeiliche Anordnungen, die Grundrechtsbeschränkungen bewirken, nur ergriffen werden dürfen, wenn sie in zeitlicher Hinsicht notwendig sind. Damit geht sie nicht weiter als das, was sich bereits aus der polizeilichen Generalklausel ergibt. Abs. 2 der angefochtenen Bestimmung enthält eine nicht abschliessende Aufzählung der möglichen polizeilichen Massnahmen, beschränkt die Polizei indessen nicht auf diese Handlungsformen und lässt daher weitere Anordnungen zu, wie sie auch aufgrund der polizeilichen Generalklausel ergriffen werden könnten. Art. 8a KaPoVo stellt im Wesentlichen eine Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel dar und reicht gesamthaft gesehen nicht über diese hinaus. Deshalb kann die Bestimmung dem Polizeiwesen zugeordnet werden und ist - worauf nachfolgend im Einzelnen einzugehen ist - nach den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen anzuwenden. Damit fällt die angefochtene Regelung nicht in den Bereich der nach Art. 2 KV/GR der Mitwirkung des Volkes bedürftigen Materien, wohingegen es bei geltungszeitlicher Verfassungsauslegung eines formellen Gesetzes bedürfte, wenn der Grosse Rat über die polizeiliche Generalklausel hinausgehen wollte.
Aus diesen Erwägungen ist gesamthaft zu schliessen, dass dem Grossen Rat mit Art. 15 Ziff. 4 KV/GR eine Polizeiverordnungskompetenz zukommt und diese mit der sich im Rahmen der polizeilichen Generalklausel haltenden Bestimmung von Art. 8a KaPoVo nicht überschritten worden ist. Die angefochtene Revision der Kantonspolizei-Verordnung kann sich demnach auf die genannte Verfassungsbestimmung stützen. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung der Gewaltenteilung als unbegründet.
3.
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht (BGE 124 I 193 E. 3c S. 195; 118 Ia 305 E. 1f S. 309; BGE 117 Ia 472 E. 3a S. 477; BGE 113 Ia 126 S. 131; BGE 111 Ia 23 S. 25; BGE 109 Ia 273 S. 277 und 301, mit Hinweisen). Für die Frage, ob eine kantonale Norm aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit, bei einer späteren Normenkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt (BGE 125 I 127 E. 10b S. 158 mit Hinweisen).
3.2 Bevor auf die einzelnen Rügen der Beschwerdeführer näher eingegangen wird, gilt es, die Bedeutung der angefochtenen Bestimmungen sowie die von diesen ausgehende Betroffenheit in den Grundrechten in einem weitern Rahmen zu betrachten.
In allgemeiner Weise erhält die Kantonspolizei mit Art. 8a Abs. 1 KaPoVo ganz generell die Befugnis, zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die erforderlichen Massnahmen zu treffen. Die Polizei soll mit andern Worten - ihrem allgemeinen Auftrag entsprechend - all jene Anordnungen treffen können, welche in einer bestimmten Gefahrensituation angezeigt und erforderlich sind. Im Sinne einer Konkretisierung zählt Art. 8a Abs. 2 KaPoVo im Wesentlichen zwei Massnahmen auf: Zum einen sollen Ausgrenzungen in dem Sinne angeordnet werden können, dass das Betreten gewisser Örtlichkeiten bzw. der Aufenthalt an gewissen Örtlichkeiten untersagt wird oder Wegweisungen von solchen Örtlichkeiten angeordnet werden (lit. a-c). Insofern geht es darum, die Anwesenheit von (gewissen) Personen an Orten zu verhindern, wenn diese in einer konkreten Gefahrenlage eine Gefährdung darstellen könnten. Zum andern sollen Gegenstände vorübergehend sichergestellt werden können, soweit von ihnen in einer konkreten Gefahrensituation eine (zusätzliche) Gefährdung ausgehen könnte (lit. d). Schliesslich soll die Polizei die entsprechenden Anordnungen gestützt auf Art. 8a Abs. 3 KaPoVo mit den erforderlichen und angemessenen Mitteln durchsetzen können.
Die angefochtene Regelung über die Ordnungs- und Sicherheitspolizei ist, wie sich aus der Botschaft der Regierung ergibt, vor dem Hintergrund der Durchführung des Weltwirtschaftsforums und der hierfür erforderlichen Sicherheitsmassnahmen entstanden. Die vorgeschlagenen Massnahmen mit Fernhalteanordnungen, Errichtung von Sperrzonen und Sicherstellungen von Gegenständen sollen die Sicherheit bei Grossanlässen gewährleisten. Den neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung kommt indessen darüber hinaus eine weit allgemeinere Bedeutung zu. Sie erlauben in genereller Weise, konkreten Gefährdungslagen zu begegnen. Schon bei einem kleineren Verkehrsunfall erscheint es fast als Selbstverständlichkeit, dass Absperrungen vorgenommen werden, das Betreten der Unfallstelle untersagt wird und (gewisse) anwesende Personen zum Verlassen der Örtlichkeit aufgefordert werden. In vermehrtem Masse gilt dies bei eigentlichen Katastrophenfällen wie etwa bei Unfällen auf Autobahnen oder in Autobahntunnels, bei grossen Lawinenniedergängen und Erdrutschungen mit grossflächigen Verschüttungen oder bei weitreichenden Überschwemmungen mit grossem Gefahrenpotenzial, welche eigentliche Evakuierungen erfordern können. Desgleichen kann es in gespannten Situationen angezeigt sein, die Mitnahme von gewissen Gegenständen zu untersagen bzw. entsprechende Anordnungen zu treffen (vgl. BGE 107 Ia 59 betr. Mittragen von Fahnen anlässlich von Kundgebungen im Jura; gleichermassen wird das Mitnehmen von Flaschen bei Grossanlässen oftmals durch die Veranstalter untersagt).
Eine solch erweiterte Betrachtung der angefochtenen Bestimmungen zeigt, dass diese im Zusammenhang mit der allgemeinen Funktion der Polizei stehen, die öffentliche Ordnung und Sicherheit durch die Abwehr von Störungen und Gefährdungen zu schützen (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl. 2002, Rz. 2431). Zudem besteht - wie bereits gesagt - ein enger Konnex mit der Polizeigeneralklausel, welche die zuständige Behörde allgemein ermächtigt, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuwenden oder bereits erfolgte schwere Störungen zu beseitigen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2467). Insofern stellt die angefochtene Regelung nichts anderes als eine Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel dar, indem in einem förmlichen Erlass festgehalten wird, welche konkreten Massnahmen bei schwerer und unmittelbarer Gefahr ergriffen werden können (vgl. BGE 109 Ia 146 E. 4a S. 149). Vor diesem Hintergrund betrachtet erklärt sich denn auch, dass die angefochtene Regelung keine Kompetenzordnung enthält: Die entsprechenden Massnahmen sind vielmehr ereignisbezogen, wie die Kantonspolizei-Verordnung festhält, von den entsprechenden Stellen anzuordnen und richten sich nach dem Umfang des Ereignisses. Gleichermassen wird nicht präzisiert, ob die polizeilichen Massnahmen durch individuell-konkrete Anordnungen oder allenfalls durch allgemein gehaltene Anordnungen getroffen werden.
3.3 Die genannten Massnahmen können in verschiedenartigster Weise Freiheitsrechte des einzelnen Bürgers betreffen. Wegweisungs- oder Ausgrenzungsanordnungen greifen insbesondere in die persönliche Freiheit im Sinne der Bewegungsfreiheit ein. Vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte können entsprechende Anordnungen Beeinträchtigungen der Versammlungsfreiheit und damit im Zusammenhang stehend auch der Meinungsfreiheit mit sich bringen. Die vorübergehende Sicherstellung von Gegenständen betrifft ferner die Eigentumsgarantie, welche gleichermassen den Besitz schützt (BGE 128 I 129 E. 3.1.3 S. 133; BGE 120 Ia 120 E. 1b S. 121). Schliesslich können im Einzelfall entsprechende Anordnungen weitere Freiheitsrechte betreffen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführer erheben gegen die angefochtenen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung verschiedenartigste Rügen, welche vor dem Hintergrund der vorangehenden Erwägungen zu beurteilen sind. Als erstes gilt es zu prüfen, ob eine Verordnung des Grossen Rates als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe ausreiche. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht geltend, die angefochtenen Normen führten zu schweren Grundrechtseingriffen, für welche eine formellgesetzliche, dem Referendum unterstehende Grundlage erforderlich sei.
Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selber vorgesehen sein. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall ist demnach zu prüfen, ob die Revision der Kantonspolizei-Verordnung in der Form einer grossrätlichen Verordnung den Anforderungen von Art. 36 BV genügt.
Hinsichtlich der Delegation von Rechtssetzungszuständigkeiten hat das Bundesgericht die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen an die erforderliche gesetzliche Grundlage in einer reichen Praxis umschrieben. Die Delegation wird im Allgemeinen anerkannt, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122; BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310 f., mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung ist in erster Linie ausgerichtet auf die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive; geringere Anforderungen werden gestellt in Bezug auf die Delegation an das kantonale Parlament oder den kommunalen Gesetzgeber (vgl. BGE 106 Ia 201; BGE 122 I 305 E. 5a S. 312; BGE 112 Ia 251 E. 2a S. 254).
Im vorliegenden Fall steht indessen keine solche Delegation in Frage. Wie oben dargelegt (E. 2), kommt dem Grossen Rat nach der Kantonsverfassung im Bereiche des Polizeiwesens vielmehr die Befugnis zum Erlass von selbständigen, dem Referendum entzogenen Verordnungen zu (vgl. ZBl 102/2001 S. 647). Solche selbständige, gesetzesvertretende Verordnungen haben nach der Rechtsprechung die Bedeutung formeller Gesetze. Die Kantone sind von Bundesrechts wegen nicht gehalten, ihre Gesetze dem Referendum zu unterstellen (BGE 124 I 216 E. 3a S. 218; BGE 118 Ia 320 E. 3a S. 324, 305 E. 2b S. 310 f., 245 E. 3b S. 247 f.; ZBl 102/2001 S. 647 [651 f.], E. 2f.; ANDREAS AUER, La notion de loi en droit cantonal: Carrefour du fédéralisme et de la démocratie suisses, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 22 ff.; GEORG MÜLLER, Legalitätsprinzip und kantonale Verfassungsautonomie, in: Festschrift für Dietrich Schindler, Basel/Frankfurt a.M. 1989, S. 747 ff., 756 f.). Direkt auf die Kantonsverfassung gestützte Parlamentsverordnungen genügen daher als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe (WALTER KÄLIN, Der Gesetzesbegriff im bernischen Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 115 f.). Für den vorliegenden Zusammenhang ist es daher auch nicht erheblich, ob mit einer Volksinitiative nach Art. 3 Abs. 1 KV/GR Erlass oder Aufhebung bzw. Änderung (nach Ablauf einer Sperrfrist von zwei Jahren) von solchen Parlamentsverordnungen verlangt werden kann (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 116 f. sowie BGE 106 Ia 201).
Diese Beurteilung hat durch die neue Bundesverfassung keine Änderung erfahren. Art. 36 Abs. 1 BV verlangt für Grundrechtsbeeinträchtigungen eine gesetzliche Grundlage bzw. ein Gesetz. Die Verfassungsbestimmung umschreibt indessen nicht näher, was unter gesetzlicher Grundlage bzw. einem Gesetz im Einzelnen zu verstehen ist. Die Bundesverfassung beschränkt sich darauf, den Kantonen in Art. 51 eine demokratische Verfassung vorzuschreiben. Für den vorliegenden Fall ist demnach an die bisherige, oben dargestellte Rechtsprechung anzuknüpfen. Wie gezeigt, stellen selbständige Parlamentsverordnungen formellgesetzliche Grundlagen dar und vermögen eine hinreichende Grundlage für Grundrechtsbeschränkungen abzugeben. Die angefochtene, in der Form der Grossratsverordnung ergangene Regelung genügt auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung den Anforderungen für Beschränkungen von Freiheitsrechten. Es ist daher auch unerheblich, ob die angefochtenen Bestimmungen schwere Grundrechtseingriffe im Sinne von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV mit sich bringen können. Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet.
4.2 Einen Schwerpunkt der Kritik der Beschwerdeführer betrifft die Rüge, die angefochtene Norm sei vollkommen unbestimmt gehalten und genüge daher angesichts der vorgesehenen Grundrechtsbeschränkungen den Bestimmtheitsanforderungen an gesetzliche Grundlagen nicht.
Es wird von Seiten des Grossen Rates und der Regierung nicht bestritten, dass Art. 8a KaPoVo unbestimmt gehaltene Begriffe enthält. Diese betreffen zum einen die Voraussetzungen polizeilichen Einschreitens, welches in allgemeiner Weise und ohne nähere Präzisierung lediglich von einer Gefährdung der Sicherheit und Ordnung sowie von einer Gefahrensituation abhängig gemacht wird. Zum andern wird die Kantonspolizei in ebenso unbestimmter Weise ermächtigt, ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anzuordnen. Immerhin werden die Massnahmen in Art. 8a Abs. 2 KaPoVo mit der Ermächtigung zu Fernhaltemassnahmen, Errichten von Sperrzonen und örtlichen Einschränkungen sowie Sicherstellung von Gegenständen exemplifiziert. Weder in Bezug auf die Voraussetzungen noch hinsichtlich der konkreten Massnahmen enthält die angefochtene Norm Präzisierungen zum örtlichen und persönlichen Anwendungsbereich.
Das Legalitätsprinzip verlangt u.a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 282 ff.; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 123 I 1 E. 2b S. 3; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434; BGE 128 I 113 E. 3b S. 121, mit Hinweisen auf die Doktrin und die Strassburger Rechtsprechung; JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39 S. 621/641 Rz. 53; WERNER RITTER, Schutz der Freiheitsrechte durch genügend bestimmte Normen, Diss. St. Gallen 1994, S. 202 ff. und 251 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 117 Ia 472 E. 3d S. 479; BGE 123 I 1 E. 4b S. 5; BGE 125 I 369 E. 6 S. 379). In gewissem Ausmass kann die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche Garantien gleichsam kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 und E. 10 S. 295 f.; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434).
Für das Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis wegen der Besonderheit des Regelungsbereichs im Allgemeinen auf besondere Schwierigkeiten (vgl. RITTER, a.a.O., S. 79 f.). Die Aufgabe der Polizei kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Bereits die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, zu deren Schutz die Polizei eingesetzt ist, lassen sich kaum abstrakt umschreiben, sind umfassend zu verstehen und enthalten sowohl polizeiliche als auch freiheitliche Elemente (vgl. ALEXANDER RUCH, Äussere und innere Sicherheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 56 S. 889 Rz. 1 ff.). Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen (vgl. HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 151 f. und 155 ff.; RITTER, a.a.O., S. 81 ff. zum Polizeibegriff). Die Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen Tätigkeit ist denn auch der Grund, weshalb der geschriebene oder ungeschriebene Grundsatz der polizeilichen Generalklausel anerkannt wird, der in allgemeiner Weise die zuständige Behörde ermächtigt, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuweisen oder erfolgte schwere Störungen zu beseitigen. Die polizeiliche Generalklausel tritt unter den von der Rechtsprechung umschriebenen Voraussetzungen sogar an die Stelle einer materiellen gesetzlichen Grundlage. Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV nimmt denn vom Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Freiheitsbeschränkungen Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr ausdrücklich aus (vgl. zur Polizeigeneralklausel HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2467; RITTER, a.a.O., S. 284; BGE 125 II 417 E. 6b S. 428 mit Hinweisen).
Bei dieser Sachlage hält es nicht leicht, im Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei bestimmte Normen zu schaffen. Wohl können unter Umständen in Einzelbereichen zumindest gewisse Wertungen getroffen und Güterabwägungen im Hinblick auf die Einzelfallentscheidung vorgenommen werden (vgl. REINHARD, a.a.O., S. 157). Das mag etwa hinsichtlich des polizeilichen Schusswaffengebrauchs zutreffen (vgl. Art. 27 des Dienst- und Organisationsreglementes der Kantonspolizei [BR 613.110]; REINHARD, a.a.O., S. 253 ff.). Für den allgemeinen Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei ist dies indessen kaum denkbar. So hat das Bundesgericht in andern Polizeibereichen allgemein gehaltene Eingriffsvoraussetzungen in verschiedensten Konstellationen als verfassungsgemäss erachtet, so etwa bei der (repressiven und präventiven) Telefonüberwachung (BGE 109 Ia 273 E. 6d und 6e S. 287 sowie E. 9c S. 294) oder bei der polizeilichen Personen- und Identitätskontrolle (BGE 109 Ia 146 E. 4b S. 149 und E. 5 S. 151). In Bezug auf den vorliegend umstrittenen Bereich können Gefahrensituationen unterschiedlichster Natur sein und verschiedenartigste Dimensionen aufweisen (vgl. oben E. 3.2). Weder die Voraussetzungen noch die notwendigen Massnahmen im Einzelfall (vgl. Art. 8a Abs. 2 KaPoVo) können daher präzise umschrieben werden. Vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der angefochtenen Norm gilt das gleichermassen für die Durchführung von Grossanlässen oder Kundgebungen, welche unterschiedliche und je im gegebenen Zeitpunkt zu beurteilende Gefährdungslagen hervorrufen können (vgl. zur Beeinträchtigung von Dritten bei Durchführung von Kundgebungen BGE BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f. und 170).
Die Beschwerdeführer weisen auf eine Reihe neuerer kantonaler Polizeigesetze hin, um darzulegen, dass bestimmtere Umschreibungen des polizeilichen Handelns möglich seien. Eine nähere Betrachtung zeigt indessen, dass trotz des Bemühens um Konkretisierung typisierter Handlungsformen nicht auf höchst unbestimmte Regelungen sowohl in Bezug auf die Voraussetzungen des polizeilichen Handelns als auch hinsichtlich der zu treffenden Massnahmen verzichtet werden kann. Zum Teil beschränken sich diese Polizeigesetze darauf, die Polizeitätigkeit auf die Grundsätze der Rechtmässigkeit und der Verhältnismässigkeit zu verpflichten, den Polizeiorganen im Rahmen der polizeilichen Generalklausel einen weiten Handlungsspielraum einzuräumen und festzuhalten, dass das polizeiliche Handeln sich gegen die Störer zu richten habe (vgl. § 7 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Stadt [Gesetzessammlung 510.100], § 15 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Landschaft [Gesetzessammlung 700], § 5 ff. des Kantonspolizei-Gesetzes des Kantons Luzern [Gesetzessammlung 350]). Vereinzelt werden Wegweisung und Fernhaltung näher umschrieben; auch diesfalls hängen indessen die polizeilichen Massnahmen im Wesentlichen vom Vorliegen ernsthafter und unmittelbarer Gefährdung von Personen oder ernsthafter Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ab (vgl. Art. 21 ff. und Art. 29 des Polizeigesetzes des Kantons Bern [Gesetzessammlung 551.1], § 19 des Polizeigesetzes des Kantons Luzern [a.a.O.]).
Bei dieser Sachlage kann dem Grossen Rat gesamthaft gesehen verfassungsrechtlich nicht vorgeworfen werden, in den neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung die Voraussetzungen und die einzelnen Massnahmen des polizeilichen Handelns zu unbestimmt umschrieben zu haben. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet.
4.3 Weiter ist zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen durch hinreichende öffentliche Interessen und den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Diese Prüfung ist gemeinsam vorzunehmen, obwohl die Beschwerdeführer ein öffentliches Interesse kaum bestreiten und den Schwerpunkt auf die Kritik an der Verhältnismässigkeit (insbesondere der Fernhaltemassnahmen) legen.
4.3.1 Ein allgemeines öffentliches Interesse am Schutz von Ordnung und Sicherheit und an der Anordnung der in einer gegebenen Situation erforderlichen Massnahmen kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden. Die Polizei muss über die erforderlichen Zuständigkeiten zur Erfüllung ihres Auftrages verfügen. Das gilt auch für Fernhaltemassnahmen, wie sie bei kleineren oder grösseren Unfällen, Notlagen oder gar Katastrophen (vgl. oben E. 3.2) angezeigt erscheinen mögen, um Bestandesaufnahmen, Rettungsmassnahmen und Bergung von Personen und Gütern zu ermöglichen oder den Aufenthalt an gefährlichen Örtlichkeiten (auch mittels Evakuierungen) zu verhindern (vgl. REINHARD, a.a.O., S. 244; OTHMAR STRASSER, Polizeiliche Zwangsmassnahmen, Diss. Zürich 1980, S. 93 ff.). Eine Sicherstellung von Gegenständen kann in Betracht fallen, wenn von ihnen eine Gefahr ausgeht, beispielsweise Brände, Explosionen oder Verseuchungen drohen, dringende polizeiliche Arbeiten erheblich behindert werden oder die Gefahr missbräuchlicher Verwendung mit einer Gefährdung von Leben, Gesundheit oder Gütern von Dritten besteht (vgl. DREWS/WACKE/VOGEL/MARTENS, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 209; REINHARD, a.a.O., S. 246 ff.; STRASSER, a.a.O., S. 179 ff.).
Zu prüfen sind die öffentlichen Interessen an den angefochtenen Massnahmen überdies vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte. Grossanlässe wie das Weltwirtschaftsforum oder die Ski-Weltmeisterschaft bedingen für die reibungslose Durchführung umfangreiche Vorkehrungen wie Absperrungen oder vorübergehende Schliessungen von Strassen, Plätzen oder ganzen Gebieten. Gleichermassen können Kundgebungen auf öffentlichen Strassen entsprechende Massnahmen erfordern, weil die Meinungs- und Versammlungsfreiheit in gewissem Umfang die Zurverfügungstellung von öffentlichem Grund gebietet, insoweit die gleichartige Benützung und Grundrechtsausübung durch unbeteiligte Dritte ausschliesst und die Behörden gar zu Schutzmassnahmen zugunsten von Kundgebungen verpflichtet sind (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f.). Es kann auch geboten erscheinen, das Mittragen von Gegenständen, von denen Gefahren ausgehen oder die missbräuchlich verwendet werden könnten, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu untersagen oder solche Gegenstände anlässlich von Kontrollen sicherzustellen. In all diesen Fällen können die mit derartigen Massnahmen einhergehenden Grundrechtsbeschränkungen durch öffentliche Interessen gerechtfertigt werden. Gewichtige öffentliche Interessen sind denn vom Bundesgericht im Zusammenhang mit Grossanlässen anerkannt worden (vgl. BGE 112 Ib 195 E. 4 S. 204 zur Ski-Weltmeisterschaft Crans-Montana). In vergleichbarer Weise werden das Weltwirtschaftsforum und die Ski-Weltmeisterschaft 2003 im Engadin von den Behörden unterstützt und getragen. Daran vermag auch eine andere Wertung solcher Grossanlässe nichts zu ändern.
4.3.2 Über diese allgemeinen Überlegungen hinaus ist weiter zu prüfen, ob die in der angefochtenen Regelung enthaltenen Grundrechtsbeschränkungen überwiegenden öffentlichen Interessen entsprechen oder dem Schutze von Grundrechten Dritter dienen und ob sie damit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen vermögen.
Die Beeinträchtigungen in der Ausübung der Grundrechte und insbesondere die Eingriffe in die Bewegungsfreiheit sind bei Absperrungsmassnahmen nicht besonders einschneidend. Es bedeutet keine wesentliche Beeinträchtigung, wenn Personen von einer Unfallstelle oder den Örtlichkeiten eines Naturereignisses weggewiesen werden. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass trotz grossflächiger Absperrungen die Polizeiorgane Ersatzvorkehren treffen. Demgegenüber stehen der Vollzug der polizeilichen Aufgaben und sowohl bei kleineren Verkehrsunfällen als auch bei eigentlichen Grossereignissen die Rettung und Bergung von Personen und Gütern auf dem Spiel. Auch eigentliche Evakuierungen etwa bei drohenden Naturgefahren können sich in Anbetracht der Gefahren für Leib und Leben als verhältnismässig erweisen.
Soweit die Durchführung von Grossveranstaltungen gewissermassen privater Natur in Frage stehen, muss die Interessenabwägung besonders sorgfältig vorgenommen werden. Über das allgemeine öffentliche Interesse an grundrechtsbeschränkenden Massnahmen tritt der Aspekt der Grundrechtsausübung von Dritten im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV. Dies gilt gleichermassen für die Ski-Weltmeisterschaft und das Weltwirtschaftsforum wie auch für Kundgebungen aller Art. Diesfalls können sich unterschiedlichste Grundrechtsinteressen von Veranstaltern, Teilnehmern, interessierten Dritten und Unbeteiligten gegenüberstehen. Sie erfordern eine besonders sorgfältige Interessenabwägung und Beachtung der Verhältnismässigkeit ohne einseitige Bevorzugung einzelner Gruppen. Im Einzelfall ist nach möglichen praktischen Lösungen für eine optimale Grundrechtsgewährung und -koordination zu suchen (vgl. BGE 127 I 164 E. 3 S. 169 hinsichtlich Prioritätenordnung anlässlich von Kundgebungen auf öffentlichem Grund). Auch solche und ähnliche Veranstaltungen mögen je nach Einschätzung der Gefährdungslage Fernhaltemassnahmen erfordern. Solche beschränken die Grundrechtsausübung von Unbeteiligten oftmals nicht in schwerwiegender Weise. Mit Ersatzvorkehren kann den Bedürfnissen Einzelner hinsichtlich Bewegungsfreiheit, Nutzung von Eigentum oder beruflicher Ausübung Rechnung getragen werden. Im Sinne der Verhältnismässigkeit können etwa anstelle von vollständigen Abriegelungen Zugangskontrollen, temporäre Zugangsmöglichkeiten oder gar Bewilligungen für Zugang oder Durchgang zu bestimmten Örtlichkeiten in Betracht fallen. In diesem Sinne hat das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement in seinem Entscheid vom 12. Juli 2001 zur besseren Gewährleistung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit aufsichtsrechtlich angeordnet, dass die Veranstaltung "The Public Eye on Davos" soweit wie möglich in die Sicherheitsmassnahmen rund um die Durchführung des Weltwirtschaftsforums zu integrieren sei (vgl. BGE 128 I 167, Sachverhalt sowie E. 4.5).
4.3.3 Diese Erwägungen zeigen die Komplexität der im Einzelfall sich möglicherweise gegenüberstehenden Interessen auf. Eine abschliessende Beurteilung der Interessenabwägung und der Verhältnismässigkeit ist angesichts der vielfältigen konkreten Konstellationen und der im jeweiligen Moment vorzunehmenden Einschätzung der konkreten Gefahrenlage im abstrakten Normkontrollverfahren kaum möglich. Es ist daher entscheidend, dass die Polizeiorgane ausdrücklich auf die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes verpflichtet werden. Nach der angefochtenen Regelung können sie explizit nur diejenigen Massnahmen treffen, welche sich "ereignisbezogen" als "notwendig" erweisen. Der strenge, über die blosse Geeignetheit hinausgehende Massstab der Notwendigkeit gilt nicht nur in allgemeiner Weise nach Art. 8a Abs. 1 KaPoVo, sondern gleichermassen für die Fernhalte- und Sicherstellungsmassnahmen nach Abs. 2. In diesem Rahmen können die angefochtenen Bestimmungen verfassungskonform angewendet und die vorgesehenen Massnahmen in Übereinstimmung mit den Grundrechten vollzogen werden. Die konkreten Umstände des Vollzuges stehen einer solchen Beurteilung nicht entgegen: Während Absperrungen bei kleinen Unfällen ohne grössere Einschränkungen an Ort und Stelle angeordnet werden, dürften im Falle von Grossereignissen jeglicher Art entsprechende weiterreichende Massnahmen vom Polizeikommando angeordnet werden, welches in der Lage ist, die erforderlichen Abklärungen zu treffen und die angefochtenen Bestimmungen unter Vornahme der erforderlichen Interessenabwägung und Prüfung der Verhältnismässigkeit verfassungskonform anzuwenden.
4.4 Gesamthaft ergibt sich daraus, dass die angefochtene Regelung im Rahmen der abstrakten Normkontrolle nicht zu beanstanden ist und Art. 8a KaPoVo als Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel vor den Grundrechtsgewährleistungen und den Anforderungen an Einschränkungen in Freiheitsrechten standhält. Die Beschwerde ist demnach auch in diesem Punkte abzuweisen.
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Verordnung des Grossen Rates über die Kantonspolizei; Befugnis zur Anordnung sicherheitspolizeilicher Massnahmen; Grundsatz der Gewaltenteilung; polizeiliche Generalklausel; Einschränkung von Grundrechten; Art. 36 BV; Art. 15 KV/GR. Zuständigkeit des Grossen Rates, mittels Verordnung im Rahmen der polizeilichen Generalklausel im Bereiche des Polizeiwesens zu legiferieren; keine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung (E. 2).
Grossrätliche Verordnung stellt formellgesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe dar (E. 4.1).
Legalitätsprinzip und hinreichende Bestimmtheit gesetzlicher Normen im Bereiche des Polizeiwesens (E. 4.2).
Verhältnismässigkeit von sicherheitspolizeilichen Massnahmen (Fernhalteanordnungen, Errichtung von Sperrzonen und vorübergehende Sicherstellung von Gegenständen; E. 4.3).
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43,945
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128 I 327
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128 I 327
Sachverhalt ab Seite 328
Der Grosse Rat des Kantons Graubünden beschloss am 28. November 2001 eine Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei (KaPoVo; BR 613.100) und fügte ihr unter dem Titel "Ordnungs- und Sicherheitspolizei" neu die folgende Bestimmung ein:
Art. 8a - Sicherheitspolizeiliche Befugnisse
1 Die Kantonspolizei kann zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anordnen.
2 Insbesondere kann sie
a) Personen anweisen, einen bestimmten Ort oder ein bestimmtes Gebiet zu verlassen;
b) das Betreten von Objekten, Grundstücken oder Gebieten untersagen;
c) den Aufenthalt in Objekten, Grundstücken oder Gebieten untersagen;
d) Gegenstände vorübergehend sicherstellen, von welchen eine Gefahr ausgeht oder bei denen der Verdacht einer missbräuchlichen Verwendung besteht.
3 Sie kann bei Nichtbefolgung der Anweisung diese mit den erforderlichen und angemessenen Mitteln durchsetzen.
Die Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei geht auf eine Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden vom 25. September 2001 zurück (Botschaften der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 7/2001-2002 S. 421). Darin wird ausgeführt, der Kantonspolizei kämen in vermehrtem Masse Aufgaben aus dem Ordnungs- und Sicherheitspolizeibereich zu. Politisch oder wirtschaftlich motivierte Grossanlässe wie die Durchführung des World Economic Forum in Davos (WEF) oder der Ski-Weltmeisterschaft im Oberengadin bedingten grosse Sicherheitsvorkehrungen mit teils einschneidenden Massnahmen. Im Hinblick auf zukünftige Grossveranstaltungen seien die notwendigsten und dringendsten rechtlichen Instrumente für die Kontrollierbarkeit solcher Kundgebungen zu schaffen. Hierfür falle nach der Kompetenzordnung der Kantonsverfassung als gesetzliche Grundlage eine Verordnung des Grossen Rates in Betracht. Handlungsbedarf bestehe insbesondere in den Bereichen der Fernhaltemassnahmen, der Errichtung von Sperrzonen und der Regelung vorübergehender Sicherstellungen von Gegenständen.
Diese Teilrevision ist im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr. 2/17. Januar 2002 publiziert und auf den 1. Januar 2002 in Kraft gesetzt worden.
Gegen diese Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei haben Fabio Botta und Mitbeteiligte beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben und deren Aufhebung beantragt. Sie machen im Wesentlichen eine Verletzung der persönlichen Freiheit im Sinne der Bewegungsfreiheit, der Meinungs- und Versammlungsfreiheit und der Eigentumsgarantie geltend; ferner rügen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung, weil dem Grossen Rat eine selbständige Polizeiverordnungskompetenz fehle.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen als erstes geltend, der Grosse Rat hätte die angefochtenen Bestimmungen nicht in der Form einer Grossratsverordnung beschliessen dürfen, sondern hätte sich hierfür eines formellen, dem Referendum unterstehenden Gesetzes im Sinne von Art. 2 der Kantonsverfassung von Graubünden vom 2. Oktober 1892 (KV/GR; SR 131.226) bedienen müssen. Damit rügen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung. Demgegenüber nimmt der Grosse Rat für sich ein direkt auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR abgestütztes Polizeiverordnungsrecht in Anspruch.
2.1 Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Sein Inhalt ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht (BGE 128 I 113 E. 2c S. 116; BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; BGE 124 I 216 E. 3b und 4 S. 219; BGE 121 I 22 E. 3a S. 25; BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247; BGE 108 Ia 178 E. 2 S. 180; ZBl 102/2001 S. 647 E. 2b; vgl. PASCAL MAHON, Le principe de la séparation des pouvoirs, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 65 S. 1011 Rz. 19 ff.). Im vorliegenden Fall ist allein die Auslegung von Bestimmungen der Bündner Kantonsverfassung umstritten und es liegt keine Delegation an die Regierung oder ein anderes Organ als Verordnungsgeber vor, weshalb auf die bundesverfassungsrechtlichen Grundsätze der Gewaltenteilung und der Anforderungen an die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen nicht einzugehen ist (vgl. ZBl 102/2001 S. 647, E. 2b). Das Prinzip der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Für den Bereich der Rechtssetzung bedeutet der Grundsatz, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind.
Für die Einhaltung des Gewaltenteilungsgrundsatzes prüft das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts hingegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; BGE 126 I 180 E. 1a/aa S. 182; BGE 124 I 216 E. 3b S. 219). Im vorliegenden Fall steht die Auslegung der Kantonsverfassung im Vordergrund. Diese erfolgt grundsätzlich nach denselben methodischen Regeln, wie sie für die Auslegung von Gesetzesrecht entwickelt wurde. Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente kann je nach der Natur der betroffenen Norm differieren. Während bei verfassungsmässigen Rechten über die Auslegung hinaus unter Berücksichtigung sich wandelnder Bedingungen und Vorstellungen vermehrt eine Konkretisierung vorgenommen wird, ist der Auslegungsspielraum bei organisatorischen Bestimmungen enger begrenzt und gilt es vermehrt den historischen Elementen Rechnung zu tragen (BGE 112 Ia 208 E. 2a S. 212 f.; 128 I 34 E. 3b S. 40 f.; BGE 124 II 193 E. 5a S. 199).
2.2 Die Beschwerdeführer bzw. der Grosse Rat und die Regierung berufen sich auf die folgenden Bestimmungen der Kantonsverfassung:
Art. 2
1 Die gesetzgebende Gewalt wird vom Volke ausgeübt.
2 Der Volksabstimmung unterliegen:
1. Verfassungsänderungen;
2. Staatsverträge und Konkordate;
3. Gesetze;
a. organische Gesetze, bürgerliche und Strafgesetze mit Einschluss derjenigen über das gerichtliche Verfahren in Zivilsachen, sowie in Kriminal- und Strafpolizeisachen;
b. Verwaltungsgesetze, insbesondere im Steuer-, Schul-, Strassen-, Forst-, Jagd- und Fischerei-, im Gesundheits- und Armenwesen, sowie in anderen Gebieten der Verwaltung und Volkswirtschaft.
...
Art. 3
1 Ausserdem sind vom Grossen Rat auf Begehren von wenigstens 3000 Stimmberechtigten Kantonseinwohnern der Volksabstimmung zu unterbreiten:
1. Vorschläge zum Erlass neuer Gesetze und grossrätlicher Verordnungen;
2. Vorschläge zur Aufhebung oder Änderung von Gesetzen und grossrätlichen Verordnungen, welche schon mindestens zwei Jahre in Kraft gestanden haben.
...
Art. 15
1 Der Grosse Rat wacht über die Handhabung der Bundes- und Kantonsverfassung, sowie über die Vollziehung der eidgenössischen und kantonalen Gesetze, Verordnungen und Beschlüsse.
2 Ihm steht die Vorberatung über alle Gegenstände zu, welche nach den Artikeln 2 und 3 der Volksabstimmung unterstellt werden.
3 Er erlässt die nötigen Vollziehungsverordnungen und Ausführungsbestimmungen zu den kantonalen und, soweit es nicht von Bundes wegen geschieht, zu den eidgenössischen Gesetzen.
4 Dem Grossen Rat steht die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und alle Zweige der Rechtspflege zu. Er ist befugt, in allen Landesangelegenheiten, welche nicht zufolge der Artikel 2 und 3 der Volksabstimmung unterliegen, gültige Verordnungen zu erlassen und Beschlüsse zu fassen.
2.3 Die Zuständigkeiten des Grossen Rates ergeben sich für den vorliegenden Zusammenhang aus Art. 15 KV/GR. Bei der Kantonspolizei-Verordnung handelt es sich nicht um eine Vollziehungsverordnung oder Ausführungsbestimmung im Sinne von Abs. 3. Es ist daher zu prüfen, ob sich die Verordnungskompetenz des Grossen Rates im Bereiche der Kantonspolizei auf Abs. 4 stützen lässt.
Nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR steht dem Grossen Rat die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und alle Zweige der Rechtspflege zu, und er ist befugt, in allen Landesangelegenheiten gültige Verordnungen zu erlassen. Diese umfassende Zuständigkeit wird indessen durch den Verweis auf Art. 2 und 3 KV/GR, welche die der Volksabstimmung unterliegenden Sachbereiche umschreiben, eingeschränkt. In diesem Sinne bedarf beispielsweise der Erlass von zivil- oder strafrechtlichen Bestimmungen und entsprechender Verfahrensordnungen der Form eines dem Referendum unterstehenden Gesetzes (Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. a KV/GR). Im vorliegenden Fall gilt es demnach den Sinn einerseits von Art. 2 Abs. 3 Ziff. 3 KV/GR und die darin enthaltenen Ausdrücke der "Verwaltungsgesetze und der andern Gebiete der Verwaltung", andererseits von Art. 15 Abs. 4 KV/GR mit den Bereichen der "Landesverwaltung" und "Landesangelegenheiten" zu bestimmen und einander gegenüberzustellen.
Die Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR nennt das Polizeiwesen nicht ausdrücklich. Die in lit. a erwähnten Strafpolizeisachen deuten weniger auf das Polizeiwesen im Allgemeinen als vielmehr auf einen gerichtlichen Zusammenhang hin. Was unter Verwaltungsgesetzen und andern Gebieten der Verwaltung nach lit. b zu verstehen ist, lässt sich dem Wortlaut der Bestimmung kaum entnehmen. Einzig die Aufzählung der einzelnen Bereiche vermag einen gewissen Aufschluss zu geben. Es handelt sich im Wesentlichen um Gebiete, die dem Verfassungsgeber im Jahre 1892 bekannt waren. Dieser Umstand änderte in der Folge allerdings nichts daran, dass auch neuere, dem damaligen Verfassungsgeber noch nicht bekannte Verwaltungsbereiche wie etwa die Raumplanung, der Umweltschutz oder der Datenschutz dieser Bestimmung unterstellt wurden (vgl. WOLF SEILER, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin (Hrsg.), Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 166). Daraus ist zu schliessen, dass die (historische) Aufzählung in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. b KV/GR in der Praxis tatsächlich nicht als abschliessend betrachtet wird.
Auf der andern Seite steht dem Grossen Rat nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und die Befugnis zu, in allen Landesangelegenheiten - vorbehältlich der in Art. 2 und Art. 3 KV/GR genannten Bereiche - Verordnungen zu erlassen. Dieser Wortlaut und der Ausdruck der Landesangelegenheiten lassen kaum erkennen, welche Gebiete gemeint sind und in welchen Bereichen der Grosse Rat unter Ausschluss des Volkes legiferieren kann (vgl. BGE 128 I 113 E. 2d S. 116 ff.).
Bei dieser Sachlage kommt der Entstehungsgeschichte entscheidende Bedeutung zu. Gestützt auf verschiedene Lehrmeinungen führen der Grosse Rat und die Regierung aus, dass mit der Verfassung von 1892 (und jener von 1880) die Bereiche von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR bewusst in die Kompetenz des Volkes gelegt worden seien. Damit habe die bisherige Machtfülle und umfassende Verordnungskompetenz des Grossen Rates klar beschränkt werden sollen. Zu den umfassenden Befugnissen des Grossen Rates habe vorher auch die wichtige Domäne des Polizeiwesens gehört. Hätte das selbständige Polizeiverordnungsrecht damals dem Grossen Rat wirklich entzogen werden sollen, hätte dies mit einer Erwähnung in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR Eingang gefunden. Mangels einer solchen könne geschlossen werden, dass der Bereich des Polizeiwesens auch über die Verfassung von 1892 hinaus beim Grossen Rat belassen werden sollte.
Diese Auffassung vermag einzuleuchten und zu überzeugen. Sie kann sich insbesondere auch auf Lehrmeinungen stützen: Sowohl WOLF SEILER (Das Gesetz nach bündnerischem Recht, a.a.O., S. 161 f. und 163 ff. sowie Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1939, S. 57 und 86 ff.) als auch SILVIO CURSCHELLAS (Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 53 f., 80 ff. und 124 ff.) kommen in ihren (historischen) Werken zu diesem Schluss. Ferner wurde ein selbständiges Polizeiverordnungsrecht des Grossen Rates auch von ZACCHARIA GIACOMETTI (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 502) und in neuester Zeit von FRANK SCHULER (Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 367) und CLAUDIO RIESEN (Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: ZGRG 1989 S. 89 und 91) bejaht. Was die Beschwerdeführer gegen diese Sicht einwenden, vermag nicht zu überzeugen. Das Polizeiwesen könnte zwar durchaus den Polizei- und Verwaltungsbereichen von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR zugerechnet werden, dies umso mehr, als auch neuere Polizeiaufgaben wie die Raumplanung, der Umweltschutz und der Datenschutz tatsächlich dazu gezählt werden. WOLF SEILER hat indessen überzeugend dargelegt, dass die - damals dem Grossen Rat zukommende - Domäne des Polizeiwesens von grosser Wichtigkeit gewesen ist und in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR mit Sicherheit erwähnt worden wäre, hätte sie dem Grossen Rat entrissen werden sollen. Demzufolge ist es nicht zu beanstanden, dass der Grosse Rat gestützt auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR grundsätzlich für sich die Kompetenz in Anspruch nimmt, im Bereich des Polizeiwesens auf dem Verordnungsweg zu legiferieren. An dieser Betrachtung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass - wie WOLF SEILER aufzeigt - die Praxis und die Abgrenzung zwischen Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR einerseits und Art. 15 Abs. 4 KV/GR andererseits nicht durchwegs geradlinig verliefen.
Es fragt sich hingegen, ob die angefochtene Bestimmung aufgrund einer geltungszeitlichen Verfassungsauslegung in materieller Hinsicht dem Polizeiwesen und insoweit den Landesangelegenheiten im Sinne von Art. 15 Abs. 4 KV/GR zugeordnet werden kann: Art. 8a Abs. 1 KaPoVo enthält lediglich eine Handlungsermächtigung für die Kantonspolizei, zur Wahrung von Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen zu ergreifen. Auch ohne Erwähnung des Elementes der zeitlichen Dringlichkeit bringt die Bestimmung zum Ausdruck, dass polizeiliche Anordnungen, die Grundrechtsbeschränkungen bewirken, nur ergriffen werden dürfen, wenn sie in zeitlicher Hinsicht notwendig sind. Damit geht sie nicht weiter als das, was sich bereits aus der polizeilichen Generalklausel ergibt. Abs. 2 der angefochtenen Bestimmung enthält eine nicht abschliessende Aufzählung der möglichen polizeilichen Massnahmen, beschränkt die Polizei indessen nicht auf diese Handlungsformen und lässt daher weitere Anordnungen zu, wie sie auch aufgrund der polizeilichen Generalklausel ergriffen werden könnten. Art. 8a KaPoVo stellt im Wesentlichen eine Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel dar und reicht gesamthaft gesehen nicht über diese hinaus. Deshalb kann die Bestimmung dem Polizeiwesen zugeordnet werden und ist - worauf nachfolgend im Einzelnen einzugehen ist - nach den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen anzuwenden. Damit fällt die angefochtene Regelung nicht in den Bereich der nach Art. 2 KV/GR der Mitwirkung des Volkes bedürftigen Materien, wohingegen es bei geltungszeitlicher Verfassungsauslegung eines formellen Gesetzes bedürfte, wenn der Grosse Rat über die polizeiliche Generalklausel hinausgehen wollte.
Aus diesen Erwägungen ist gesamthaft zu schliessen, dass dem Grossen Rat mit Art. 15 Ziff. 4 KV/GR eine Polizeiverordnungskompetenz zukommt und diese mit der sich im Rahmen der polizeilichen Generalklausel haltenden Bestimmung von Art. 8a KaPoVo nicht überschritten worden ist. Die angefochtene Revision der Kantonspolizei-Verordnung kann sich demnach auf die genannte Verfassungsbestimmung stützen. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung der Gewaltenteilung als unbegründet.
3.
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht (BGE 124 I 193 E. 3c S. 195; 118 Ia 305 E. 1f S. 309; BGE 117 Ia 472 E. 3a S. 477; BGE 113 Ia 126 S. 131; BGE 111 Ia 23 S. 25; BGE 109 Ia 273 S. 277 und 301, mit Hinweisen). Für die Frage, ob eine kantonale Norm aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit, bei einer späteren Normenkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt (BGE 125 I 127 E. 10b S. 158 mit Hinweisen).
3.2 Bevor auf die einzelnen Rügen der Beschwerdeführer näher eingegangen wird, gilt es, die Bedeutung der angefochtenen Bestimmungen sowie die von diesen ausgehende Betroffenheit in den Grundrechten in einem weitern Rahmen zu betrachten.
In allgemeiner Weise erhält die Kantonspolizei mit Art. 8a Abs. 1 KaPoVo ganz generell die Befugnis, zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die erforderlichen Massnahmen zu treffen. Die Polizei soll mit andern Worten - ihrem allgemeinen Auftrag entsprechend - all jene Anordnungen treffen können, welche in einer bestimmten Gefahrensituation angezeigt und erforderlich sind. Im Sinne einer Konkretisierung zählt Art. 8a Abs. 2 KaPoVo im Wesentlichen zwei Massnahmen auf: Zum einen sollen Ausgrenzungen in dem Sinne angeordnet werden können, dass das Betreten gewisser Örtlichkeiten bzw. der Aufenthalt an gewissen Örtlichkeiten untersagt wird oder Wegweisungen von solchen Örtlichkeiten angeordnet werden (lit. a-c). Insofern geht es darum, die Anwesenheit von (gewissen) Personen an Orten zu verhindern, wenn diese in einer konkreten Gefahrenlage eine Gefährdung darstellen könnten. Zum andern sollen Gegenstände vorübergehend sichergestellt werden können, soweit von ihnen in einer konkreten Gefahrensituation eine (zusätzliche) Gefährdung ausgehen könnte (lit. d). Schliesslich soll die Polizei die entsprechenden Anordnungen gestützt auf Art. 8a Abs. 3 KaPoVo mit den erforderlichen und angemessenen Mitteln durchsetzen können.
Die angefochtene Regelung über die Ordnungs- und Sicherheitspolizei ist, wie sich aus der Botschaft der Regierung ergibt, vor dem Hintergrund der Durchführung des Weltwirtschaftsforums und der hierfür erforderlichen Sicherheitsmassnahmen entstanden. Die vorgeschlagenen Massnahmen mit Fernhalteanordnungen, Errichtung von Sperrzonen und Sicherstellungen von Gegenständen sollen die Sicherheit bei Grossanlässen gewährleisten. Den neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung kommt indessen darüber hinaus eine weit allgemeinere Bedeutung zu. Sie erlauben in genereller Weise, konkreten Gefährdungslagen zu begegnen. Schon bei einem kleineren Verkehrsunfall erscheint es fast als Selbstverständlichkeit, dass Absperrungen vorgenommen werden, das Betreten der Unfallstelle untersagt wird und (gewisse) anwesende Personen zum Verlassen der Örtlichkeit aufgefordert werden. In vermehrtem Masse gilt dies bei eigentlichen Katastrophenfällen wie etwa bei Unfällen auf Autobahnen oder in Autobahntunnels, bei grossen Lawinenniedergängen und Erdrutschungen mit grossflächigen Verschüttungen oder bei weitreichenden Überschwemmungen mit grossem Gefahrenpotenzial, welche eigentliche Evakuierungen erfordern können. Desgleichen kann es in gespannten Situationen angezeigt sein, die Mitnahme von gewissen Gegenständen zu untersagen bzw. entsprechende Anordnungen zu treffen (vgl. BGE 107 Ia 59 betr. Mittragen von Fahnen anlässlich von Kundgebungen im Jura; gleichermassen wird das Mitnehmen von Flaschen bei Grossanlässen oftmals durch die Veranstalter untersagt).
Eine solch erweiterte Betrachtung der angefochtenen Bestimmungen zeigt, dass diese im Zusammenhang mit der allgemeinen Funktion der Polizei stehen, die öffentliche Ordnung und Sicherheit durch die Abwehr von Störungen und Gefährdungen zu schützen (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl. 2002, Rz. 2431). Zudem besteht - wie bereits gesagt - ein enger Konnex mit der Polizeigeneralklausel, welche die zuständige Behörde allgemein ermächtigt, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuwenden oder bereits erfolgte schwere Störungen zu beseitigen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2467). Insofern stellt die angefochtene Regelung nichts anderes als eine Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel dar, indem in einem förmlichen Erlass festgehalten wird, welche konkreten Massnahmen bei schwerer und unmittelbarer Gefahr ergriffen werden können (vgl. BGE 109 Ia 146 E. 4a S. 149). Vor diesem Hintergrund betrachtet erklärt sich denn auch, dass die angefochtene Regelung keine Kompetenzordnung enthält: Die entsprechenden Massnahmen sind vielmehr ereignisbezogen, wie die Kantonspolizei-Verordnung festhält, von den entsprechenden Stellen anzuordnen und richten sich nach dem Umfang des Ereignisses. Gleichermassen wird nicht präzisiert, ob die polizeilichen Massnahmen durch individuell-konkrete Anordnungen oder allenfalls durch allgemein gehaltene Anordnungen getroffen werden.
3.3 Die genannten Massnahmen können in verschiedenartigster Weise Freiheitsrechte des einzelnen Bürgers betreffen. Wegweisungs- oder Ausgrenzungsanordnungen greifen insbesondere in die persönliche Freiheit im Sinne der Bewegungsfreiheit ein. Vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte können entsprechende Anordnungen Beeinträchtigungen der Versammlungsfreiheit und damit im Zusammenhang stehend auch der Meinungsfreiheit mit sich bringen. Die vorübergehende Sicherstellung von Gegenständen betrifft ferner die Eigentumsgarantie, welche gleichermassen den Besitz schützt (BGE 128 I 129 E. 3.1.3 S. 133; BGE 120 Ia 120 E. 1b S. 121). Schliesslich können im Einzelfall entsprechende Anordnungen weitere Freiheitsrechte betreffen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführer erheben gegen die angefochtenen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung verschiedenartigste Rügen, welche vor dem Hintergrund der vorangehenden Erwägungen zu beurteilen sind. Als erstes gilt es zu prüfen, ob eine Verordnung des Grossen Rates als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe ausreiche. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht geltend, die angefochtenen Normen führten zu schweren Grundrechtseingriffen, für welche eine formellgesetzliche, dem Referendum unterstehende Grundlage erforderlich sei.
Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selber vorgesehen sein. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall ist demnach zu prüfen, ob die Revision der Kantonspolizei-Verordnung in der Form einer grossrätlichen Verordnung den Anforderungen von Art. 36 BV genügt.
Hinsichtlich der Delegation von Rechtssetzungszuständigkeiten hat das Bundesgericht die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen an die erforderliche gesetzliche Grundlage in einer reichen Praxis umschrieben. Die Delegation wird im Allgemeinen anerkannt, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122; BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310 f., mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung ist in erster Linie ausgerichtet auf die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive; geringere Anforderungen werden gestellt in Bezug auf die Delegation an das kantonale Parlament oder den kommunalen Gesetzgeber (vgl. BGE 106 Ia 201; BGE 122 I 305 E. 5a S. 312; BGE 112 Ia 251 E. 2a S. 254).
Im vorliegenden Fall steht indessen keine solche Delegation in Frage. Wie oben dargelegt (E. 2), kommt dem Grossen Rat nach der Kantonsverfassung im Bereiche des Polizeiwesens vielmehr die Befugnis zum Erlass von selbständigen, dem Referendum entzogenen Verordnungen zu (vgl. ZBl 102/2001 S. 647). Solche selbständige, gesetzesvertretende Verordnungen haben nach der Rechtsprechung die Bedeutung formeller Gesetze. Die Kantone sind von Bundesrechts wegen nicht gehalten, ihre Gesetze dem Referendum zu unterstellen (BGE 124 I 216 E. 3a S. 218; BGE 118 Ia 320 E. 3a S. 324, 305 E. 2b S. 310 f., 245 E. 3b S. 247 f.; ZBl 102/2001 S. 647 [651 f.], E. 2f.; ANDREAS AUER, La notion de loi en droit cantonal: Carrefour du fédéralisme et de la démocratie suisses, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 22 ff.; GEORG MÜLLER, Legalitätsprinzip und kantonale Verfassungsautonomie, in: Festschrift für Dietrich Schindler, Basel/Frankfurt a.M. 1989, S. 747 ff., 756 f.). Direkt auf die Kantonsverfassung gestützte Parlamentsverordnungen genügen daher als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe (WALTER KÄLIN, Der Gesetzesbegriff im bernischen Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 115 f.). Für den vorliegenden Zusammenhang ist es daher auch nicht erheblich, ob mit einer Volksinitiative nach Art. 3 Abs. 1 KV/GR Erlass oder Aufhebung bzw. Änderung (nach Ablauf einer Sperrfrist von zwei Jahren) von solchen Parlamentsverordnungen verlangt werden kann (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 116 f. sowie BGE 106 Ia 201).
Diese Beurteilung hat durch die neue Bundesverfassung keine Änderung erfahren. Art. 36 Abs. 1 BV verlangt für Grundrechtsbeeinträchtigungen eine gesetzliche Grundlage bzw. ein Gesetz. Die Verfassungsbestimmung umschreibt indessen nicht näher, was unter gesetzlicher Grundlage bzw. einem Gesetz im Einzelnen zu verstehen ist. Die Bundesverfassung beschränkt sich darauf, den Kantonen in Art. 51 eine demokratische Verfassung vorzuschreiben. Für den vorliegenden Fall ist demnach an die bisherige, oben dargestellte Rechtsprechung anzuknüpfen. Wie gezeigt, stellen selbständige Parlamentsverordnungen formellgesetzliche Grundlagen dar und vermögen eine hinreichende Grundlage für Grundrechtsbeschränkungen abzugeben. Die angefochtene, in der Form der Grossratsverordnung ergangene Regelung genügt auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung den Anforderungen für Beschränkungen von Freiheitsrechten. Es ist daher auch unerheblich, ob die angefochtenen Bestimmungen schwere Grundrechtseingriffe im Sinne von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV mit sich bringen können. Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet.
4.2 Einen Schwerpunkt der Kritik der Beschwerdeführer betrifft die Rüge, die angefochtene Norm sei vollkommen unbestimmt gehalten und genüge daher angesichts der vorgesehenen Grundrechtsbeschränkungen den Bestimmtheitsanforderungen an gesetzliche Grundlagen nicht.
Es wird von Seiten des Grossen Rates und der Regierung nicht bestritten, dass Art. 8a KaPoVo unbestimmt gehaltene Begriffe enthält. Diese betreffen zum einen die Voraussetzungen polizeilichen Einschreitens, welches in allgemeiner Weise und ohne nähere Präzisierung lediglich von einer Gefährdung der Sicherheit und Ordnung sowie von einer Gefahrensituation abhängig gemacht wird. Zum andern wird die Kantonspolizei in ebenso unbestimmter Weise ermächtigt, ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anzuordnen. Immerhin werden die Massnahmen in Art. 8a Abs. 2 KaPoVo mit der Ermächtigung zu Fernhaltemassnahmen, Errichten von Sperrzonen und örtlichen Einschränkungen sowie Sicherstellung von Gegenständen exemplifiziert. Weder in Bezug auf die Voraussetzungen noch hinsichtlich der konkreten Massnahmen enthält die angefochtene Norm Präzisierungen zum örtlichen und persönlichen Anwendungsbereich.
Das Legalitätsprinzip verlangt u.a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 282 ff.; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 123 I 1 E. 2b S. 3; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434; BGE 128 I 113 E. 3b S. 121, mit Hinweisen auf die Doktrin und die Strassburger Rechtsprechung; JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39 S. 621/641 Rz. 53; WERNER RITTER, Schutz der Freiheitsrechte durch genügend bestimmte Normen, Diss. St. Gallen 1994, S. 202 ff. und 251 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 117 Ia 472 E. 3d S. 479; BGE 123 I 1 E. 4b S. 5; BGE 125 I 369 E. 6 S. 379). In gewissem Ausmass kann die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche Garantien gleichsam kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 und E. 10 S. 295 f.; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434).
Für das Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis wegen der Besonderheit des Regelungsbereichs im Allgemeinen auf besondere Schwierigkeiten (vgl. RITTER, a.a.O., S. 79 f.). Die Aufgabe der Polizei kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Bereits die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, zu deren Schutz die Polizei eingesetzt ist, lassen sich kaum abstrakt umschreiben, sind umfassend zu verstehen und enthalten sowohl polizeiliche als auch freiheitliche Elemente (vgl. ALEXANDER RUCH, Äussere und innere Sicherheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 56 S. 889 Rz. 1 ff.). Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen (vgl. HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 151 f. und 155 ff.; RITTER, a.a.O., S. 81 ff. zum Polizeibegriff). Die Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen Tätigkeit ist denn auch der Grund, weshalb der geschriebene oder ungeschriebene Grundsatz der polizeilichen Generalklausel anerkannt wird, der in allgemeiner Weise die zuständige Behörde ermächtigt, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuweisen oder erfolgte schwere Störungen zu beseitigen. Die polizeiliche Generalklausel tritt unter den von der Rechtsprechung umschriebenen Voraussetzungen sogar an die Stelle einer materiellen gesetzlichen Grundlage. Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV nimmt denn vom Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Freiheitsbeschränkungen Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr ausdrücklich aus (vgl. zur Polizeigeneralklausel HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2467; RITTER, a.a.O., S. 284; BGE 125 II 417 E. 6b S. 428 mit Hinweisen).
Bei dieser Sachlage hält es nicht leicht, im Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei bestimmte Normen zu schaffen. Wohl können unter Umständen in Einzelbereichen zumindest gewisse Wertungen getroffen und Güterabwägungen im Hinblick auf die Einzelfallentscheidung vorgenommen werden (vgl. REINHARD, a.a.O., S. 157). Das mag etwa hinsichtlich des polizeilichen Schusswaffengebrauchs zutreffen (vgl. Art. 27 des Dienst- und Organisationsreglementes der Kantonspolizei [BR 613.110]; REINHARD, a.a.O., S. 253 ff.). Für den allgemeinen Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei ist dies indessen kaum denkbar. So hat das Bundesgericht in andern Polizeibereichen allgemein gehaltene Eingriffsvoraussetzungen in verschiedensten Konstellationen als verfassungsgemäss erachtet, so etwa bei der (repressiven und präventiven) Telefonüberwachung (BGE 109 Ia 273 E. 6d und 6e S. 287 sowie E. 9c S. 294) oder bei der polizeilichen Personen- und Identitätskontrolle (BGE 109 Ia 146 E. 4b S. 149 und E. 5 S. 151). In Bezug auf den vorliegend umstrittenen Bereich können Gefahrensituationen unterschiedlichster Natur sein und verschiedenartigste Dimensionen aufweisen (vgl. oben E. 3.2). Weder die Voraussetzungen noch die notwendigen Massnahmen im Einzelfall (vgl. Art. 8a Abs. 2 KaPoVo) können daher präzise umschrieben werden. Vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der angefochtenen Norm gilt das gleichermassen für die Durchführung von Grossanlässen oder Kundgebungen, welche unterschiedliche und je im gegebenen Zeitpunkt zu beurteilende Gefährdungslagen hervorrufen können (vgl. zur Beeinträchtigung von Dritten bei Durchführung von Kundgebungen BGE BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f. und 170).
Die Beschwerdeführer weisen auf eine Reihe neuerer kantonaler Polizeigesetze hin, um darzulegen, dass bestimmtere Umschreibungen des polizeilichen Handelns möglich seien. Eine nähere Betrachtung zeigt indessen, dass trotz des Bemühens um Konkretisierung typisierter Handlungsformen nicht auf höchst unbestimmte Regelungen sowohl in Bezug auf die Voraussetzungen des polizeilichen Handelns als auch hinsichtlich der zu treffenden Massnahmen verzichtet werden kann. Zum Teil beschränken sich diese Polizeigesetze darauf, die Polizeitätigkeit auf die Grundsätze der Rechtmässigkeit und der Verhältnismässigkeit zu verpflichten, den Polizeiorganen im Rahmen der polizeilichen Generalklausel einen weiten Handlungsspielraum einzuräumen und festzuhalten, dass das polizeiliche Handeln sich gegen die Störer zu richten habe (vgl. § 7 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Stadt [Gesetzessammlung 510.100], § 15 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Landschaft [Gesetzessammlung 700], § 5 ff. des Kantonspolizei-Gesetzes des Kantons Luzern [Gesetzessammlung 350]). Vereinzelt werden Wegweisung und Fernhaltung näher umschrieben; auch diesfalls hängen indessen die polizeilichen Massnahmen im Wesentlichen vom Vorliegen ernsthafter und unmittelbarer Gefährdung von Personen oder ernsthafter Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ab (vgl. Art. 21 ff. und Art. 29 des Polizeigesetzes des Kantons Bern [Gesetzessammlung 551.1], § 19 des Polizeigesetzes des Kantons Luzern [a.a.O.]).
Bei dieser Sachlage kann dem Grossen Rat gesamthaft gesehen verfassungsrechtlich nicht vorgeworfen werden, in den neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung die Voraussetzungen und die einzelnen Massnahmen des polizeilichen Handelns zu unbestimmt umschrieben zu haben. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet.
4.3 Weiter ist zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen durch hinreichende öffentliche Interessen und den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Diese Prüfung ist gemeinsam vorzunehmen, obwohl die Beschwerdeführer ein öffentliches Interesse kaum bestreiten und den Schwerpunkt auf die Kritik an der Verhältnismässigkeit (insbesondere der Fernhaltemassnahmen) legen.
4.3.1 Ein allgemeines öffentliches Interesse am Schutz von Ordnung und Sicherheit und an der Anordnung der in einer gegebenen Situation erforderlichen Massnahmen kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden. Die Polizei muss über die erforderlichen Zuständigkeiten zur Erfüllung ihres Auftrages verfügen. Das gilt auch für Fernhaltemassnahmen, wie sie bei kleineren oder grösseren Unfällen, Notlagen oder gar Katastrophen (vgl. oben E. 3.2) angezeigt erscheinen mögen, um Bestandesaufnahmen, Rettungsmassnahmen und Bergung von Personen und Gütern zu ermöglichen oder den Aufenthalt an gefährlichen Örtlichkeiten (auch mittels Evakuierungen) zu verhindern (vgl. REINHARD, a.a.O., S. 244; OTHMAR STRASSER, Polizeiliche Zwangsmassnahmen, Diss. Zürich 1980, S. 93 ff.). Eine Sicherstellung von Gegenständen kann in Betracht fallen, wenn von ihnen eine Gefahr ausgeht, beispielsweise Brände, Explosionen oder Verseuchungen drohen, dringende polizeiliche Arbeiten erheblich behindert werden oder die Gefahr missbräuchlicher Verwendung mit einer Gefährdung von Leben, Gesundheit oder Gütern von Dritten besteht (vgl. DREWS/WACKE/VOGEL/MARTENS, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 209; REINHARD, a.a.O., S. 246 ff.; STRASSER, a.a.O., S. 179 ff.).
Zu prüfen sind die öffentlichen Interessen an den angefochtenen Massnahmen überdies vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte. Grossanlässe wie das Weltwirtschaftsforum oder die Ski-Weltmeisterschaft bedingen für die reibungslose Durchführung umfangreiche Vorkehrungen wie Absperrungen oder vorübergehende Schliessungen von Strassen, Plätzen oder ganzen Gebieten. Gleichermassen können Kundgebungen auf öffentlichen Strassen entsprechende Massnahmen erfordern, weil die Meinungs- und Versammlungsfreiheit in gewissem Umfang die Zurverfügungstellung von öffentlichem Grund gebietet, insoweit die gleichartige Benützung und Grundrechtsausübung durch unbeteiligte Dritte ausschliesst und die Behörden gar zu Schutzmassnahmen zugunsten von Kundgebungen verpflichtet sind (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f.). Es kann auch geboten erscheinen, das Mittragen von Gegenständen, von denen Gefahren ausgehen oder die missbräuchlich verwendet werden könnten, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu untersagen oder solche Gegenstände anlässlich von Kontrollen sicherzustellen. In all diesen Fällen können die mit derartigen Massnahmen einhergehenden Grundrechtsbeschränkungen durch öffentliche Interessen gerechtfertigt werden. Gewichtige öffentliche Interessen sind denn vom Bundesgericht im Zusammenhang mit Grossanlässen anerkannt worden (vgl. BGE 112 Ib 195 E. 4 S. 204 zur Ski-Weltmeisterschaft Crans-Montana). In vergleichbarer Weise werden das Weltwirtschaftsforum und die Ski-Weltmeisterschaft 2003 im Engadin von den Behörden unterstützt und getragen. Daran vermag auch eine andere Wertung solcher Grossanlässe nichts zu ändern.
4.3.2 Über diese allgemeinen Überlegungen hinaus ist weiter zu prüfen, ob die in der angefochtenen Regelung enthaltenen Grundrechtsbeschränkungen überwiegenden öffentlichen Interessen entsprechen oder dem Schutze von Grundrechten Dritter dienen und ob sie damit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen vermögen.
Die Beeinträchtigungen in der Ausübung der Grundrechte und insbesondere die Eingriffe in die Bewegungsfreiheit sind bei Absperrungsmassnahmen nicht besonders einschneidend. Es bedeutet keine wesentliche Beeinträchtigung, wenn Personen von einer Unfallstelle oder den Örtlichkeiten eines Naturereignisses weggewiesen werden. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass trotz grossflächiger Absperrungen die Polizeiorgane Ersatzvorkehren treffen. Demgegenüber stehen der Vollzug der polizeilichen Aufgaben und sowohl bei kleineren Verkehrsunfällen als auch bei eigentlichen Grossereignissen die Rettung und Bergung von Personen und Gütern auf dem Spiel. Auch eigentliche Evakuierungen etwa bei drohenden Naturgefahren können sich in Anbetracht der Gefahren für Leib und Leben als verhältnismässig erweisen.
Soweit die Durchführung von Grossveranstaltungen gewissermassen privater Natur in Frage stehen, muss die Interessenabwägung besonders sorgfältig vorgenommen werden. Über das allgemeine öffentliche Interesse an grundrechtsbeschränkenden Massnahmen tritt der Aspekt der Grundrechtsausübung von Dritten im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV. Dies gilt gleichermassen für die Ski-Weltmeisterschaft und das Weltwirtschaftsforum wie auch für Kundgebungen aller Art. Diesfalls können sich unterschiedlichste Grundrechtsinteressen von Veranstaltern, Teilnehmern, interessierten Dritten und Unbeteiligten gegenüberstehen. Sie erfordern eine besonders sorgfältige Interessenabwägung und Beachtung der Verhältnismässigkeit ohne einseitige Bevorzugung einzelner Gruppen. Im Einzelfall ist nach möglichen praktischen Lösungen für eine optimale Grundrechtsgewährung und -koordination zu suchen (vgl. BGE 127 I 164 E. 3 S. 169 hinsichtlich Prioritätenordnung anlässlich von Kundgebungen auf öffentlichem Grund). Auch solche und ähnliche Veranstaltungen mögen je nach Einschätzung der Gefährdungslage Fernhaltemassnahmen erfordern. Solche beschränken die Grundrechtsausübung von Unbeteiligten oftmals nicht in schwerwiegender Weise. Mit Ersatzvorkehren kann den Bedürfnissen Einzelner hinsichtlich Bewegungsfreiheit, Nutzung von Eigentum oder beruflicher Ausübung Rechnung getragen werden. Im Sinne der Verhältnismässigkeit können etwa anstelle von vollständigen Abriegelungen Zugangskontrollen, temporäre Zugangsmöglichkeiten oder gar Bewilligungen für Zugang oder Durchgang zu bestimmten Örtlichkeiten in Betracht fallen. In diesem Sinne hat das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement in seinem Entscheid vom 12. Juli 2001 zur besseren Gewährleistung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit aufsichtsrechtlich angeordnet, dass die Veranstaltung "The Public Eye on Davos" soweit wie möglich in die Sicherheitsmassnahmen rund um die Durchführung des Weltwirtschaftsforums zu integrieren sei (vgl. BGE 128 I 167, Sachverhalt sowie E. 4.5).
4.3.3 Diese Erwägungen zeigen die Komplexität der im Einzelfall sich möglicherweise gegenüberstehenden Interessen auf. Eine abschliessende Beurteilung der Interessenabwägung und der Verhältnismässigkeit ist angesichts der vielfältigen konkreten Konstellationen und der im jeweiligen Moment vorzunehmenden Einschätzung der konkreten Gefahrenlage im abstrakten Normkontrollverfahren kaum möglich. Es ist daher entscheidend, dass die Polizeiorgane ausdrücklich auf die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes verpflichtet werden. Nach der angefochtenen Regelung können sie explizit nur diejenigen Massnahmen treffen, welche sich "ereignisbezogen" als "notwendig" erweisen. Der strenge, über die blosse Geeignetheit hinausgehende Massstab der Notwendigkeit gilt nicht nur in allgemeiner Weise nach Art. 8a Abs. 1 KaPoVo, sondern gleichermassen für die Fernhalte- und Sicherstellungsmassnahmen nach Abs. 2. In diesem Rahmen können die angefochtenen Bestimmungen verfassungskonform angewendet und die vorgesehenen Massnahmen in Übereinstimmung mit den Grundrechten vollzogen werden. Die konkreten Umstände des Vollzuges stehen einer solchen Beurteilung nicht entgegen: Während Absperrungen bei kleinen Unfällen ohne grössere Einschränkungen an Ort und Stelle angeordnet werden, dürften im Falle von Grossereignissen jeglicher Art entsprechende weiterreichende Massnahmen vom Polizeikommando angeordnet werden, welches in der Lage ist, die erforderlichen Abklärungen zu treffen und die angefochtenen Bestimmungen unter Vornahme der erforderlichen Interessenabwägung und Prüfung der Verhältnismässigkeit verfassungskonform anzuwenden.
4.4 Gesamthaft ergibt sich daraus, dass die angefochtene Regelung im Rahmen der abstrakten Normkontrolle nicht zu beanstanden ist und Art. 8a KaPoVo als Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel vor den Grundrechtsgewährleistungen und den Anforderungen an Einschränkungen in Freiheitsrechten standhält. Die Beschwerde ist demnach auch in diesem Punkte abzuweisen.
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de
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Ordonnance du Grand Conseil sur la police cantonale; droit d'ordonner des mesures policières de maintien de l'ordre public; principe de la séparation des pouvoirs; clause générale de police; restrictions des droits fondamentaux; art. 36 Cst.; art. 15 Cst./GR. Compétence du Grand Conseil à légiférer par voie d'ordonnance en matière de police, dans le cadre de la clause générale de police; pas de violation du principe de la séparation des pouvoirs (consid. 2).
L'ordonnance du Grand Conseil constitue une base légale formelle à la restriction des droits fondamentaux (consid. 4.1).
Principe de la légalité et exigence du caractère suffisamment précis des normes légales dans le domaine de la police (consid. 4.2).
Proportionnalité des mesures de maintien de l'ordre public (mesures d'interdiction d'accès, création de périmètres interdits et saisie temporaire d'objets; consid. 4.3).
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fr
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-327%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 327
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128 I 327
Sachverhalt ab Seite 328
Der Grosse Rat des Kantons Graubünden beschloss am 28. November 2001 eine Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei (KaPoVo; BR 613.100) und fügte ihr unter dem Titel "Ordnungs- und Sicherheitspolizei" neu die folgende Bestimmung ein:
Art. 8a - Sicherheitspolizeiliche Befugnisse
1 Die Kantonspolizei kann zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anordnen.
2 Insbesondere kann sie
a) Personen anweisen, einen bestimmten Ort oder ein bestimmtes Gebiet zu verlassen;
b) das Betreten von Objekten, Grundstücken oder Gebieten untersagen;
c) den Aufenthalt in Objekten, Grundstücken oder Gebieten untersagen;
d) Gegenstände vorübergehend sicherstellen, von welchen eine Gefahr ausgeht oder bei denen der Verdacht einer missbräuchlichen Verwendung besteht.
3 Sie kann bei Nichtbefolgung der Anweisung diese mit den erforderlichen und angemessenen Mitteln durchsetzen.
Die Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei geht auf eine Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden vom 25. September 2001 zurück (Botschaften der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 7/2001-2002 S. 421). Darin wird ausgeführt, der Kantonspolizei kämen in vermehrtem Masse Aufgaben aus dem Ordnungs- und Sicherheitspolizeibereich zu. Politisch oder wirtschaftlich motivierte Grossanlässe wie die Durchführung des World Economic Forum in Davos (WEF) oder der Ski-Weltmeisterschaft im Oberengadin bedingten grosse Sicherheitsvorkehrungen mit teils einschneidenden Massnahmen. Im Hinblick auf zukünftige Grossveranstaltungen seien die notwendigsten und dringendsten rechtlichen Instrumente für die Kontrollierbarkeit solcher Kundgebungen zu schaffen. Hierfür falle nach der Kompetenzordnung der Kantonsverfassung als gesetzliche Grundlage eine Verordnung des Grossen Rates in Betracht. Handlungsbedarf bestehe insbesondere in den Bereichen der Fernhaltemassnahmen, der Errichtung von Sperrzonen und der Regelung vorübergehender Sicherstellungen von Gegenständen.
Diese Teilrevision ist im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr. 2/17. Januar 2002 publiziert und auf den 1. Januar 2002 in Kraft gesetzt worden.
Gegen diese Teilrevision der Verordnung über die Kantonspolizei haben Fabio Botta und Mitbeteiligte beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben und deren Aufhebung beantragt. Sie machen im Wesentlichen eine Verletzung der persönlichen Freiheit im Sinne der Bewegungsfreiheit, der Meinungs- und Versammlungsfreiheit und der Eigentumsgarantie geltend; ferner rügen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung, weil dem Grossen Rat eine selbständige Polizeiverordnungskompetenz fehle.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer machen als erstes geltend, der Grosse Rat hätte die angefochtenen Bestimmungen nicht in der Form einer Grossratsverordnung beschliessen dürfen, sondern hätte sich hierfür eines formellen, dem Referendum unterstehenden Gesetzes im Sinne von Art. 2 der Kantonsverfassung von Graubünden vom 2. Oktober 1892 (KV/GR; SR 131.226) bedienen müssen. Damit rügen sie eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung. Demgegenüber nimmt der Grosse Rat für sich ein direkt auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR abgestütztes Polizeiverordnungsrecht in Anspruch.
2.1 Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Sein Inhalt ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht (BGE 128 I 113 E. 2c S. 116; BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; BGE 124 I 216 E. 3b und 4 S. 219; BGE 121 I 22 E. 3a S. 25; BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247; BGE 108 Ia 178 E. 2 S. 180; ZBl 102/2001 S. 647 E. 2b; vgl. PASCAL MAHON, Le principe de la séparation des pouvoirs, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 65 S. 1011 Rz. 19 ff.). Im vorliegenden Fall ist allein die Auslegung von Bestimmungen der Bündner Kantonsverfassung umstritten und es liegt keine Delegation an die Regierung oder ein anderes Organ als Verordnungsgeber vor, weshalb auf die bundesverfassungsrechtlichen Grundsätze der Gewaltenteilung und der Anforderungen an die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen nicht einzugehen ist (vgl. ZBl 102/2001 S. 647, E. 2b). Das Prinzip der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Für den Bereich der Rechtssetzung bedeutet der Grundsatz, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind.
Für die Einhaltung des Gewaltenteilungsgrundsatzes prüft das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts hingegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; BGE 126 I 180 E. 1a/aa S. 182; BGE 124 I 216 E. 3b S. 219). Im vorliegenden Fall steht die Auslegung der Kantonsverfassung im Vordergrund. Diese erfolgt grundsätzlich nach denselben methodischen Regeln, wie sie für die Auslegung von Gesetzesrecht entwickelt wurde. Die Gewichtung der einzelnen Auslegungselemente kann je nach der Natur der betroffenen Norm differieren. Während bei verfassungsmässigen Rechten über die Auslegung hinaus unter Berücksichtigung sich wandelnder Bedingungen und Vorstellungen vermehrt eine Konkretisierung vorgenommen wird, ist der Auslegungsspielraum bei organisatorischen Bestimmungen enger begrenzt und gilt es vermehrt den historischen Elementen Rechnung zu tragen (BGE 112 Ia 208 E. 2a S. 212 f.; 128 I 34 E. 3b S. 40 f.; BGE 124 II 193 E. 5a S. 199).
2.2 Die Beschwerdeführer bzw. der Grosse Rat und die Regierung berufen sich auf die folgenden Bestimmungen der Kantonsverfassung:
Art. 2
1 Die gesetzgebende Gewalt wird vom Volke ausgeübt.
2 Der Volksabstimmung unterliegen:
1. Verfassungsänderungen;
2. Staatsverträge und Konkordate;
3. Gesetze;
a. organische Gesetze, bürgerliche und Strafgesetze mit Einschluss derjenigen über das gerichtliche Verfahren in Zivilsachen, sowie in Kriminal- und Strafpolizeisachen;
b. Verwaltungsgesetze, insbesondere im Steuer-, Schul-, Strassen-, Forst-, Jagd- und Fischerei-, im Gesundheits- und Armenwesen, sowie in anderen Gebieten der Verwaltung und Volkswirtschaft.
...
Art. 3
1 Ausserdem sind vom Grossen Rat auf Begehren von wenigstens 3000 Stimmberechtigten Kantonseinwohnern der Volksabstimmung zu unterbreiten:
1. Vorschläge zum Erlass neuer Gesetze und grossrätlicher Verordnungen;
2. Vorschläge zur Aufhebung oder Änderung von Gesetzen und grossrätlichen Verordnungen, welche schon mindestens zwei Jahre in Kraft gestanden haben.
...
Art. 15
1 Der Grosse Rat wacht über die Handhabung der Bundes- und Kantonsverfassung, sowie über die Vollziehung der eidgenössischen und kantonalen Gesetze, Verordnungen und Beschlüsse.
2 Ihm steht die Vorberatung über alle Gegenstände zu, welche nach den Artikeln 2 und 3 der Volksabstimmung unterstellt werden.
3 Er erlässt die nötigen Vollziehungsverordnungen und Ausführungsbestimmungen zu den kantonalen und, soweit es nicht von Bundes wegen geschieht, zu den eidgenössischen Gesetzen.
4 Dem Grossen Rat steht die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und alle Zweige der Rechtspflege zu. Er ist befugt, in allen Landesangelegenheiten, welche nicht zufolge der Artikel 2 und 3 der Volksabstimmung unterliegen, gültige Verordnungen zu erlassen und Beschlüsse zu fassen.
2.3 Die Zuständigkeiten des Grossen Rates ergeben sich für den vorliegenden Zusammenhang aus Art. 15 KV/GR. Bei der Kantonspolizei-Verordnung handelt es sich nicht um eine Vollziehungsverordnung oder Ausführungsbestimmung im Sinne von Abs. 3. Es ist daher zu prüfen, ob sich die Verordnungskompetenz des Grossen Rates im Bereiche der Kantonspolizei auf Abs. 4 stützen lässt.
Nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR steht dem Grossen Rat die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und alle Zweige der Rechtspflege zu, und er ist befugt, in allen Landesangelegenheiten gültige Verordnungen zu erlassen. Diese umfassende Zuständigkeit wird indessen durch den Verweis auf Art. 2 und 3 KV/GR, welche die der Volksabstimmung unterliegenden Sachbereiche umschreiben, eingeschränkt. In diesem Sinne bedarf beispielsweise der Erlass von zivil- oder strafrechtlichen Bestimmungen und entsprechender Verfahrensordnungen der Form eines dem Referendum unterstehenden Gesetzes (Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. a KV/GR). Im vorliegenden Fall gilt es demnach den Sinn einerseits von Art. 2 Abs. 3 Ziff. 3 KV/GR und die darin enthaltenen Ausdrücke der "Verwaltungsgesetze und der andern Gebiete der Verwaltung", andererseits von Art. 15 Abs. 4 KV/GR mit den Bereichen der "Landesverwaltung" und "Landesangelegenheiten" zu bestimmen und einander gegenüberzustellen.
Die Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR nennt das Polizeiwesen nicht ausdrücklich. Die in lit. a erwähnten Strafpolizeisachen deuten weniger auf das Polizeiwesen im Allgemeinen als vielmehr auf einen gerichtlichen Zusammenhang hin. Was unter Verwaltungsgesetzen und andern Gebieten der Verwaltung nach lit. b zu verstehen ist, lässt sich dem Wortlaut der Bestimmung kaum entnehmen. Einzig die Aufzählung der einzelnen Bereiche vermag einen gewissen Aufschluss zu geben. Es handelt sich im Wesentlichen um Gebiete, die dem Verfassungsgeber im Jahre 1892 bekannt waren. Dieser Umstand änderte in der Folge allerdings nichts daran, dass auch neuere, dem damaligen Verfassungsgeber noch nicht bekannte Verwaltungsbereiche wie etwa die Raumplanung, der Umweltschutz oder der Datenschutz dieser Bestimmung unterstellt wurden (vgl. WOLF SEILER, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin (Hrsg.), Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 166). Daraus ist zu schliessen, dass die (historische) Aufzählung in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. b KV/GR in der Praxis tatsächlich nicht als abschliessend betrachtet wird.
Auf der andern Seite steht dem Grossen Rat nach Art. 15 Abs. 4 KV/GR die Oberaufsicht über die ganze Landesverwaltung und die Befugnis zu, in allen Landesangelegenheiten - vorbehältlich der in Art. 2 und Art. 3 KV/GR genannten Bereiche - Verordnungen zu erlassen. Dieser Wortlaut und der Ausdruck der Landesangelegenheiten lassen kaum erkennen, welche Gebiete gemeint sind und in welchen Bereichen der Grosse Rat unter Ausschluss des Volkes legiferieren kann (vgl. BGE 128 I 113 E. 2d S. 116 ff.).
Bei dieser Sachlage kommt der Entstehungsgeschichte entscheidende Bedeutung zu. Gestützt auf verschiedene Lehrmeinungen führen der Grosse Rat und die Regierung aus, dass mit der Verfassung von 1892 (und jener von 1880) die Bereiche von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR bewusst in die Kompetenz des Volkes gelegt worden seien. Damit habe die bisherige Machtfülle und umfassende Verordnungskompetenz des Grossen Rates klar beschränkt werden sollen. Zu den umfassenden Befugnissen des Grossen Rates habe vorher auch die wichtige Domäne des Polizeiwesens gehört. Hätte das selbständige Polizeiverordnungsrecht damals dem Grossen Rat wirklich entzogen werden sollen, hätte dies mit einer Erwähnung in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR Eingang gefunden. Mangels einer solchen könne geschlossen werden, dass der Bereich des Polizeiwesens auch über die Verfassung von 1892 hinaus beim Grossen Rat belassen werden sollte.
Diese Auffassung vermag einzuleuchten und zu überzeugen. Sie kann sich insbesondere auch auf Lehrmeinungen stützen: Sowohl WOLF SEILER (Das Gesetz nach bündnerischem Recht, a.a.O., S. 161 f. und 163 ff. sowie Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1939, S. 57 und 86 ff.) als auch SILVIO CURSCHELLAS (Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 53 f., 80 ff. und 124 ff.) kommen in ihren (historischen) Werken zu diesem Schluss. Ferner wurde ein selbständiges Polizeiverordnungsrecht des Grossen Rates auch von ZACCHARIA GIACOMETTI (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 502) und in neuester Zeit von FRANK SCHULER (Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 367) und CLAUDIO RIESEN (Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: ZGRG 1989 S. 89 und 91) bejaht. Was die Beschwerdeführer gegen diese Sicht einwenden, vermag nicht zu überzeugen. Das Polizeiwesen könnte zwar durchaus den Polizei- und Verwaltungsbereichen von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR zugerechnet werden, dies umso mehr, als auch neuere Polizeiaufgaben wie die Raumplanung, der Umweltschutz und der Datenschutz tatsächlich dazu gezählt werden. WOLF SEILER hat indessen überzeugend dargelegt, dass die - damals dem Grossen Rat zukommende - Domäne des Polizeiwesens von grosser Wichtigkeit gewesen ist und in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR mit Sicherheit erwähnt worden wäre, hätte sie dem Grossen Rat entrissen werden sollen. Demzufolge ist es nicht zu beanstanden, dass der Grosse Rat gestützt auf Art. 15 Abs. 4 KV/GR grundsätzlich für sich die Kompetenz in Anspruch nimmt, im Bereich des Polizeiwesens auf dem Verordnungsweg zu legiferieren. An dieser Betrachtung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass - wie WOLF SEILER aufzeigt - die Praxis und die Abgrenzung zwischen Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV/GR einerseits und Art. 15 Abs. 4 KV/GR andererseits nicht durchwegs geradlinig verliefen.
Es fragt sich hingegen, ob die angefochtene Bestimmung aufgrund einer geltungszeitlichen Verfassungsauslegung in materieller Hinsicht dem Polizeiwesen und insoweit den Landesangelegenheiten im Sinne von Art. 15 Abs. 4 KV/GR zugeordnet werden kann: Art. 8a Abs. 1 KaPoVo enthält lediglich eine Handlungsermächtigung für die Kantonspolizei, zur Wahrung von Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen zu ergreifen. Auch ohne Erwähnung des Elementes der zeitlichen Dringlichkeit bringt die Bestimmung zum Ausdruck, dass polizeiliche Anordnungen, die Grundrechtsbeschränkungen bewirken, nur ergriffen werden dürfen, wenn sie in zeitlicher Hinsicht notwendig sind. Damit geht sie nicht weiter als das, was sich bereits aus der polizeilichen Generalklausel ergibt. Abs. 2 der angefochtenen Bestimmung enthält eine nicht abschliessende Aufzählung der möglichen polizeilichen Massnahmen, beschränkt die Polizei indessen nicht auf diese Handlungsformen und lässt daher weitere Anordnungen zu, wie sie auch aufgrund der polizeilichen Generalklausel ergriffen werden könnten. Art. 8a KaPoVo stellt im Wesentlichen eine Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel dar und reicht gesamthaft gesehen nicht über diese hinaus. Deshalb kann die Bestimmung dem Polizeiwesen zugeordnet werden und ist - worauf nachfolgend im Einzelnen einzugehen ist - nach den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen anzuwenden. Damit fällt die angefochtene Regelung nicht in den Bereich der nach Art. 2 KV/GR der Mitwirkung des Volkes bedürftigen Materien, wohingegen es bei geltungszeitlicher Verfassungsauslegung eines formellen Gesetzes bedürfte, wenn der Grosse Rat über die polizeiliche Generalklausel hinausgehen wollte.
Aus diesen Erwägungen ist gesamthaft zu schliessen, dass dem Grossen Rat mit Art. 15 Ziff. 4 KV/GR eine Polizeiverordnungskompetenz zukommt und diese mit der sich im Rahmen der polizeilichen Generalklausel haltenden Bestimmung von Art. 8a KaPoVo nicht überschritten worden ist. Die angefochtene Revision der Kantonspolizei-Verordnung kann sich demnach auf die genannte Verfassungsbestimmung stützen. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung der Gewaltenteilung als unbegründet.
3.
3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht (BGE 124 I 193 E. 3c S. 195; 118 Ia 305 E. 1f S. 309; BGE 117 Ia 472 E. 3a S. 477; BGE 113 Ia 126 S. 131; BGE 111 Ia 23 S. 25; BGE 109 Ia 273 S. 277 und 301, mit Hinweisen). Für die Frage, ob eine kantonale Norm aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit, bei einer späteren Normenkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt (BGE 125 I 127 E. 10b S. 158 mit Hinweisen).
3.2 Bevor auf die einzelnen Rügen der Beschwerdeführer näher eingegangen wird, gilt es, die Bedeutung der angefochtenen Bestimmungen sowie die von diesen ausgehende Betroffenheit in den Grundrechten in einem weitern Rahmen zu betrachten.
In allgemeiner Weise erhält die Kantonspolizei mit Art. 8a Abs. 1 KaPoVo ganz generell die Befugnis, zur Wahrung der Sicherheit und Ordnung sowie zur Gefahrenabwehr ereignisbezogen die erforderlichen Massnahmen zu treffen. Die Polizei soll mit andern Worten - ihrem allgemeinen Auftrag entsprechend - all jene Anordnungen treffen können, welche in einer bestimmten Gefahrensituation angezeigt und erforderlich sind. Im Sinne einer Konkretisierung zählt Art. 8a Abs. 2 KaPoVo im Wesentlichen zwei Massnahmen auf: Zum einen sollen Ausgrenzungen in dem Sinne angeordnet werden können, dass das Betreten gewisser Örtlichkeiten bzw. der Aufenthalt an gewissen Örtlichkeiten untersagt wird oder Wegweisungen von solchen Örtlichkeiten angeordnet werden (lit. a-c). Insofern geht es darum, die Anwesenheit von (gewissen) Personen an Orten zu verhindern, wenn diese in einer konkreten Gefahrenlage eine Gefährdung darstellen könnten. Zum andern sollen Gegenstände vorübergehend sichergestellt werden können, soweit von ihnen in einer konkreten Gefahrensituation eine (zusätzliche) Gefährdung ausgehen könnte (lit. d). Schliesslich soll die Polizei die entsprechenden Anordnungen gestützt auf Art. 8a Abs. 3 KaPoVo mit den erforderlichen und angemessenen Mitteln durchsetzen können.
Die angefochtene Regelung über die Ordnungs- und Sicherheitspolizei ist, wie sich aus der Botschaft der Regierung ergibt, vor dem Hintergrund der Durchführung des Weltwirtschaftsforums und der hierfür erforderlichen Sicherheitsmassnahmen entstanden. Die vorgeschlagenen Massnahmen mit Fernhalteanordnungen, Errichtung von Sperrzonen und Sicherstellungen von Gegenständen sollen die Sicherheit bei Grossanlässen gewährleisten. Den neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung kommt indessen darüber hinaus eine weit allgemeinere Bedeutung zu. Sie erlauben in genereller Weise, konkreten Gefährdungslagen zu begegnen. Schon bei einem kleineren Verkehrsunfall erscheint es fast als Selbstverständlichkeit, dass Absperrungen vorgenommen werden, das Betreten der Unfallstelle untersagt wird und (gewisse) anwesende Personen zum Verlassen der Örtlichkeit aufgefordert werden. In vermehrtem Masse gilt dies bei eigentlichen Katastrophenfällen wie etwa bei Unfällen auf Autobahnen oder in Autobahntunnels, bei grossen Lawinenniedergängen und Erdrutschungen mit grossflächigen Verschüttungen oder bei weitreichenden Überschwemmungen mit grossem Gefahrenpotenzial, welche eigentliche Evakuierungen erfordern können. Desgleichen kann es in gespannten Situationen angezeigt sein, die Mitnahme von gewissen Gegenständen zu untersagen bzw. entsprechende Anordnungen zu treffen (vgl. BGE 107 Ia 59 betr. Mittragen von Fahnen anlässlich von Kundgebungen im Jura; gleichermassen wird das Mitnehmen von Flaschen bei Grossanlässen oftmals durch die Veranstalter untersagt).
Eine solch erweiterte Betrachtung der angefochtenen Bestimmungen zeigt, dass diese im Zusammenhang mit der allgemeinen Funktion der Polizei stehen, die öffentliche Ordnung und Sicherheit durch die Abwehr von Störungen und Gefährdungen zu schützen (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl. 2002, Rz. 2431). Zudem besteht - wie bereits gesagt - ein enger Konnex mit der Polizeigeneralklausel, welche die zuständige Behörde allgemein ermächtigt, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuwenden oder bereits erfolgte schwere Störungen zu beseitigen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2467). Insofern stellt die angefochtene Regelung nichts anderes als eine Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel dar, indem in einem förmlichen Erlass festgehalten wird, welche konkreten Massnahmen bei schwerer und unmittelbarer Gefahr ergriffen werden können (vgl. BGE 109 Ia 146 E. 4a S. 149). Vor diesem Hintergrund betrachtet erklärt sich denn auch, dass die angefochtene Regelung keine Kompetenzordnung enthält: Die entsprechenden Massnahmen sind vielmehr ereignisbezogen, wie die Kantonspolizei-Verordnung festhält, von den entsprechenden Stellen anzuordnen und richten sich nach dem Umfang des Ereignisses. Gleichermassen wird nicht präzisiert, ob die polizeilichen Massnahmen durch individuell-konkrete Anordnungen oder allenfalls durch allgemein gehaltene Anordnungen getroffen werden.
3.3 Die genannten Massnahmen können in verschiedenartigster Weise Freiheitsrechte des einzelnen Bürgers betreffen. Wegweisungs- oder Ausgrenzungsanordnungen greifen insbesondere in die persönliche Freiheit im Sinne der Bewegungsfreiheit ein. Vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte können entsprechende Anordnungen Beeinträchtigungen der Versammlungsfreiheit und damit im Zusammenhang stehend auch der Meinungsfreiheit mit sich bringen. Die vorübergehende Sicherstellung von Gegenständen betrifft ferner die Eigentumsgarantie, welche gleichermassen den Besitz schützt (BGE 128 I 129 E. 3.1.3 S. 133; BGE 120 Ia 120 E. 1b S. 121). Schliesslich können im Einzelfall entsprechende Anordnungen weitere Freiheitsrechte betreffen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführer erheben gegen die angefochtenen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung verschiedenartigste Rügen, welche vor dem Hintergrund der vorangehenden Erwägungen zu beurteilen sind. Als erstes gilt es zu prüfen, ob eine Verordnung des Grossen Rates als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe ausreiche. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht geltend, die angefochtenen Normen führten zu schweren Grundrechtseingriffen, für welche eine formellgesetzliche, dem Referendum unterstehende Grundlage erforderlich sei.
Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selber vorgesehen sein. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall ist demnach zu prüfen, ob die Revision der Kantonspolizei-Verordnung in der Form einer grossrätlichen Verordnung den Anforderungen von Art. 36 BV genügt.
Hinsichtlich der Delegation von Rechtssetzungszuständigkeiten hat das Bundesgericht die bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen an die erforderliche gesetzliche Grundlage in einer reichen Praxis umschrieben. Die Delegation wird im Allgemeinen anerkannt, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122; BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310 f., mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung ist in erster Linie ausgerichtet auf die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive; geringere Anforderungen werden gestellt in Bezug auf die Delegation an das kantonale Parlament oder den kommunalen Gesetzgeber (vgl. BGE 106 Ia 201; BGE 122 I 305 E. 5a S. 312; BGE 112 Ia 251 E. 2a S. 254).
Im vorliegenden Fall steht indessen keine solche Delegation in Frage. Wie oben dargelegt (E. 2), kommt dem Grossen Rat nach der Kantonsverfassung im Bereiche des Polizeiwesens vielmehr die Befugnis zum Erlass von selbständigen, dem Referendum entzogenen Verordnungen zu (vgl. ZBl 102/2001 S. 647). Solche selbständige, gesetzesvertretende Verordnungen haben nach der Rechtsprechung die Bedeutung formeller Gesetze. Die Kantone sind von Bundesrechts wegen nicht gehalten, ihre Gesetze dem Referendum zu unterstellen (BGE 124 I 216 E. 3a S. 218; BGE 118 Ia 320 E. 3a S. 324, 305 E. 2b S. 310 f., 245 E. 3b S. 247 f.; ZBl 102/2001 S. 647 [651 f.], E. 2f.; ANDREAS AUER, La notion de loi en droit cantonal: Carrefour du fédéralisme et de la démocratie suisses, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 22 ff.; GEORG MÜLLER, Legalitätsprinzip und kantonale Verfassungsautonomie, in: Festschrift für Dietrich Schindler, Basel/Frankfurt a.M. 1989, S. 747 ff., 756 f.). Direkt auf die Kantonsverfassung gestützte Parlamentsverordnungen genügen daher als gesetzliche Grundlage für Grundrechtseingriffe (WALTER KÄLIN, Der Gesetzesbegriff im bernischen Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 115 f.). Für den vorliegenden Zusammenhang ist es daher auch nicht erheblich, ob mit einer Volksinitiative nach Art. 3 Abs. 1 KV/GR Erlass oder Aufhebung bzw. Änderung (nach Ablauf einer Sperrfrist von zwei Jahren) von solchen Parlamentsverordnungen verlangt werden kann (vgl. KÄLIN, a.a.O., S. 116 f. sowie BGE 106 Ia 201).
Diese Beurteilung hat durch die neue Bundesverfassung keine Änderung erfahren. Art. 36 Abs. 1 BV verlangt für Grundrechtsbeeinträchtigungen eine gesetzliche Grundlage bzw. ein Gesetz. Die Verfassungsbestimmung umschreibt indessen nicht näher, was unter gesetzlicher Grundlage bzw. einem Gesetz im Einzelnen zu verstehen ist. Die Bundesverfassung beschränkt sich darauf, den Kantonen in Art. 51 eine demokratische Verfassung vorzuschreiben. Für den vorliegenden Fall ist demnach an die bisherige, oben dargestellte Rechtsprechung anzuknüpfen. Wie gezeigt, stellen selbständige Parlamentsverordnungen formellgesetzliche Grundlagen dar und vermögen eine hinreichende Grundlage für Grundrechtsbeschränkungen abzugeben. Die angefochtene, in der Form der Grossratsverordnung ergangene Regelung genügt auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung den Anforderungen für Beschränkungen von Freiheitsrechten. Es ist daher auch unerheblich, ob die angefochtenen Bestimmungen schwere Grundrechtseingriffe im Sinne von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV mit sich bringen können. Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet.
4.2 Einen Schwerpunkt der Kritik der Beschwerdeführer betrifft die Rüge, die angefochtene Norm sei vollkommen unbestimmt gehalten und genüge daher angesichts der vorgesehenen Grundrechtsbeschränkungen den Bestimmtheitsanforderungen an gesetzliche Grundlagen nicht.
Es wird von Seiten des Grossen Rates und der Regierung nicht bestritten, dass Art. 8a KaPoVo unbestimmt gehaltene Begriffe enthält. Diese betreffen zum einen die Voraussetzungen polizeilichen Einschreitens, welches in allgemeiner Weise und ohne nähere Präzisierung lediglich von einer Gefährdung der Sicherheit und Ordnung sowie von einer Gefahrensituation abhängig gemacht wird. Zum andern wird die Kantonspolizei in ebenso unbestimmter Weise ermächtigt, ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anzuordnen. Immerhin werden die Massnahmen in Art. 8a Abs. 2 KaPoVo mit der Ermächtigung zu Fernhaltemassnahmen, Errichten von Sperrzonen und örtlichen Einschränkungen sowie Sicherstellung von Gegenständen exemplifiziert. Weder in Bezug auf die Voraussetzungen noch hinsichtlich der konkreten Massnahmen enthält die angefochtene Norm Präzisierungen zum örtlichen und persönlichen Anwendungsbereich.
Das Legalitätsprinzip verlangt u.a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 282 ff.; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 123 I 1 E. 2b S. 3; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434; BGE 128 I 113 E. 3b S. 121, mit Hinweisen auf die Doktrin und die Strassburger Rechtsprechung; JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39 S. 621/641 Rz. 53; WERNER RITTER, Schutz der Freiheitsrechte durch genügend bestimmte Normen, Diss. St. Gallen 1994, S. 202 ff. und 251 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 117 Ia 472 E. 3d S. 479; BGE 123 I 1 E. 4b S. 5; BGE 125 I 369 E. 6 S. 379). In gewissem Ausmass kann die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche Garantien gleichsam kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 und E. 10 S. 295 f.; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434).
Für das Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis wegen der Besonderheit des Regelungsbereichs im Allgemeinen auf besondere Schwierigkeiten (vgl. RITTER, a.a.O., S. 79 f.). Die Aufgabe der Polizei kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Bereits die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, zu deren Schutz die Polizei eingesetzt ist, lassen sich kaum abstrakt umschreiben, sind umfassend zu verstehen und enthalten sowohl polizeiliche als auch freiheitliche Elemente (vgl. ALEXANDER RUCH, Äussere und innere Sicherheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 56 S. 889 Rz. 1 ff.). Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen (vgl. HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 151 f. und 155 ff.; RITTER, a.a.O., S. 81 ff. zum Polizeibegriff). Die Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen Tätigkeit ist denn auch der Grund, weshalb der geschriebene oder ungeschriebene Grundsatz der polizeilichen Generalklausel anerkannt wird, der in allgemeiner Weise die zuständige Behörde ermächtigt, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuweisen oder erfolgte schwere Störungen zu beseitigen. Die polizeiliche Generalklausel tritt unter den von der Rechtsprechung umschriebenen Voraussetzungen sogar an die Stelle einer materiellen gesetzlichen Grundlage. Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV nimmt denn vom Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Freiheitsbeschränkungen Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr ausdrücklich aus (vgl. zur Polizeigeneralklausel HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2467; RITTER, a.a.O., S. 284; BGE 125 II 417 E. 6b S. 428 mit Hinweisen).
Bei dieser Sachlage hält es nicht leicht, im Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei bestimmte Normen zu schaffen. Wohl können unter Umständen in Einzelbereichen zumindest gewisse Wertungen getroffen und Güterabwägungen im Hinblick auf die Einzelfallentscheidung vorgenommen werden (vgl. REINHARD, a.a.O., S. 157). Das mag etwa hinsichtlich des polizeilichen Schusswaffengebrauchs zutreffen (vgl. Art. 27 des Dienst- und Organisationsreglementes der Kantonspolizei [BR 613.110]; REINHARD, a.a.O., S. 253 ff.). Für den allgemeinen Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei ist dies indessen kaum denkbar. So hat das Bundesgericht in andern Polizeibereichen allgemein gehaltene Eingriffsvoraussetzungen in verschiedensten Konstellationen als verfassungsgemäss erachtet, so etwa bei der (repressiven und präventiven) Telefonüberwachung (BGE 109 Ia 273 E. 6d und 6e S. 287 sowie E. 9c S. 294) oder bei der polizeilichen Personen- und Identitätskontrolle (BGE 109 Ia 146 E. 4b S. 149 und E. 5 S. 151). In Bezug auf den vorliegend umstrittenen Bereich können Gefahrensituationen unterschiedlichster Natur sein und verschiedenartigste Dimensionen aufweisen (vgl. oben E. 3.2). Weder die Voraussetzungen noch die notwendigen Massnahmen im Einzelfall (vgl. Art. 8a Abs. 2 KaPoVo) können daher präzise umschrieben werden. Vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der angefochtenen Norm gilt das gleichermassen für die Durchführung von Grossanlässen oder Kundgebungen, welche unterschiedliche und je im gegebenen Zeitpunkt zu beurteilende Gefährdungslagen hervorrufen können (vgl. zur Beeinträchtigung von Dritten bei Durchführung von Kundgebungen BGE BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f. und 170).
Die Beschwerdeführer weisen auf eine Reihe neuerer kantonaler Polizeigesetze hin, um darzulegen, dass bestimmtere Umschreibungen des polizeilichen Handelns möglich seien. Eine nähere Betrachtung zeigt indessen, dass trotz des Bemühens um Konkretisierung typisierter Handlungsformen nicht auf höchst unbestimmte Regelungen sowohl in Bezug auf die Voraussetzungen des polizeilichen Handelns als auch hinsichtlich der zu treffenden Massnahmen verzichtet werden kann. Zum Teil beschränken sich diese Polizeigesetze darauf, die Polizeitätigkeit auf die Grundsätze der Rechtmässigkeit und der Verhältnismässigkeit zu verpflichten, den Polizeiorganen im Rahmen der polizeilichen Generalklausel einen weiten Handlungsspielraum einzuräumen und festzuhalten, dass das polizeiliche Handeln sich gegen die Störer zu richten habe (vgl. § 7 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Stadt [Gesetzessammlung 510.100], § 15 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Landschaft [Gesetzessammlung 700], § 5 ff. des Kantonspolizei-Gesetzes des Kantons Luzern [Gesetzessammlung 350]). Vereinzelt werden Wegweisung und Fernhaltung näher umschrieben; auch diesfalls hängen indessen die polizeilichen Massnahmen im Wesentlichen vom Vorliegen ernsthafter und unmittelbarer Gefährdung von Personen oder ernsthafter Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ab (vgl. Art. 21 ff. und Art. 29 des Polizeigesetzes des Kantons Bern [Gesetzessammlung 551.1], § 19 des Polizeigesetzes des Kantons Luzern [a.a.O.]).
Bei dieser Sachlage kann dem Grossen Rat gesamthaft gesehen verfassungsrechtlich nicht vorgeworfen werden, in den neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung die Voraussetzungen und die einzelnen Massnahmen des polizeilichen Handelns zu unbestimmt umschrieben zu haben. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet.
4.3 Weiter ist zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen durch hinreichende öffentliche Interessen und den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Diese Prüfung ist gemeinsam vorzunehmen, obwohl die Beschwerdeführer ein öffentliches Interesse kaum bestreiten und den Schwerpunkt auf die Kritik an der Verhältnismässigkeit (insbesondere der Fernhaltemassnahmen) legen.
4.3.1 Ein allgemeines öffentliches Interesse am Schutz von Ordnung und Sicherheit und an der Anordnung der in einer gegebenen Situation erforderlichen Massnahmen kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden. Die Polizei muss über die erforderlichen Zuständigkeiten zur Erfüllung ihres Auftrages verfügen. Das gilt auch für Fernhaltemassnahmen, wie sie bei kleineren oder grösseren Unfällen, Notlagen oder gar Katastrophen (vgl. oben E. 3.2) angezeigt erscheinen mögen, um Bestandesaufnahmen, Rettungsmassnahmen und Bergung von Personen und Gütern zu ermöglichen oder den Aufenthalt an gefährlichen Örtlichkeiten (auch mittels Evakuierungen) zu verhindern (vgl. REINHARD, a.a.O., S. 244; OTHMAR STRASSER, Polizeiliche Zwangsmassnahmen, Diss. Zürich 1980, S. 93 ff.). Eine Sicherstellung von Gegenständen kann in Betracht fallen, wenn von ihnen eine Gefahr ausgeht, beispielsweise Brände, Explosionen oder Verseuchungen drohen, dringende polizeiliche Arbeiten erheblich behindert werden oder die Gefahr missbräuchlicher Verwendung mit einer Gefährdung von Leben, Gesundheit oder Gütern von Dritten besteht (vgl. DREWS/WACKE/VOGEL/MARTENS, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 209; REINHARD, a.a.O., S. 246 ff.; STRASSER, a.a.O., S. 179 ff.).
Zu prüfen sind die öffentlichen Interessen an den angefochtenen Massnahmen überdies vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte. Grossanlässe wie das Weltwirtschaftsforum oder die Ski-Weltmeisterschaft bedingen für die reibungslose Durchführung umfangreiche Vorkehrungen wie Absperrungen oder vorübergehende Schliessungen von Strassen, Plätzen oder ganzen Gebieten. Gleichermassen können Kundgebungen auf öffentlichen Strassen entsprechende Massnahmen erfordern, weil die Meinungs- und Versammlungsfreiheit in gewissem Umfang die Zurverfügungstellung von öffentlichem Grund gebietet, insoweit die gleichartige Benützung und Grundrechtsausübung durch unbeteiligte Dritte ausschliesst und die Behörden gar zu Schutzmassnahmen zugunsten von Kundgebungen verpflichtet sind (BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f.). Es kann auch geboten erscheinen, das Mittragen von Gegenständen, von denen Gefahren ausgehen oder die missbräuchlich verwendet werden könnten, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu untersagen oder solche Gegenstände anlässlich von Kontrollen sicherzustellen. In all diesen Fällen können die mit derartigen Massnahmen einhergehenden Grundrechtsbeschränkungen durch öffentliche Interessen gerechtfertigt werden. Gewichtige öffentliche Interessen sind denn vom Bundesgericht im Zusammenhang mit Grossanlässen anerkannt worden (vgl. BGE 112 Ib 195 E. 4 S. 204 zur Ski-Weltmeisterschaft Crans-Montana). In vergleichbarer Weise werden das Weltwirtschaftsforum und die Ski-Weltmeisterschaft 2003 im Engadin von den Behörden unterstützt und getragen. Daran vermag auch eine andere Wertung solcher Grossanlässe nichts zu ändern.
4.3.2 Über diese allgemeinen Überlegungen hinaus ist weiter zu prüfen, ob die in der angefochtenen Regelung enthaltenen Grundrechtsbeschränkungen überwiegenden öffentlichen Interessen entsprechen oder dem Schutze von Grundrechten Dritter dienen und ob sie damit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen vermögen.
Die Beeinträchtigungen in der Ausübung der Grundrechte und insbesondere die Eingriffe in die Bewegungsfreiheit sind bei Absperrungsmassnahmen nicht besonders einschneidend. Es bedeutet keine wesentliche Beeinträchtigung, wenn Personen von einer Unfallstelle oder den Örtlichkeiten eines Naturereignisses weggewiesen werden. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass trotz grossflächiger Absperrungen die Polizeiorgane Ersatzvorkehren treffen. Demgegenüber stehen der Vollzug der polizeilichen Aufgaben und sowohl bei kleineren Verkehrsunfällen als auch bei eigentlichen Grossereignissen die Rettung und Bergung von Personen und Gütern auf dem Spiel. Auch eigentliche Evakuierungen etwa bei drohenden Naturgefahren können sich in Anbetracht der Gefahren für Leib und Leben als verhältnismässig erweisen.
Soweit die Durchführung von Grossveranstaltungen gewissermassen privater Natur in Frage stehen, muss die Interessenabwägung besonders sorgfältig vorgenommen werden. Über das allgemeine öffentliche Interesse an grundrechtsbeschränkenden Massnahmen tritt der Aspekt der Grundrechtsausübung von Dritten im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV. Dies gilt gleichermassen für die Ski-Weltmeisterschaft und das Weltwirtschaftsforum wie auch für Kundgebungen aller Art. Diesfalls können sich unterschiedlichste Grundrechtsinteressen von Veranstaltern, Teilnehmern, interessierten Dritten und Unbeteiligten gegenüberstehen. Sie erfordern eine besonders sorgfältige Interessenabwägung und Beachtung der Verhältnismässigkeit ohne einseitige Bevorzugung einzelner Gruppen. Im Einzelfall ist nach möglichen praktischen Lösungen für eine optimale Grundrechtsgewährung und -koordination zu suchen (vgl. BGE 127 I 164 E. 3 S. 169 hinsichtlich Prioritätenordnung anlässlich von Kundgebungen auf öffentlichem Grund). Auch solche und ähnliche Veranstaltungen mögen je nach Einschätzung der Gefährdungslage Fernhaltemassnahmen erfordern. Solche beschränken die Grundrechtsausübung von Unbeteiligten oftmals nicht in schwerwiegender Weise. Mit Ersatzvorkehren kann den Bedürfnissen Einzelner hinsichtlich Bewegungsfreiheit, Nutzung von Eigentum oder beruflicher Ausübung Rechnung getragen werden. Im Sinne der Verhältnismässigkeit können etwa anstelle von vollständigen Abriegelungen Zugangskontrollen, temporäre Zugangsmöglichkeiten oder gar Bewilligungen für Zugang oder Durchgang zu bestimmten Örtlichkeiten in Betracht fallen. In diesem Sinne hat das Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement in seinem Entscheid vom 12. Juli 2001 zur besseren Gewährleistung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit aufsichtsrechtlich angeordnet, dass die Veranstaltung "The Public Eye on Davos" soweit wie möglich in die Sicherheitsmassnahmen rund um die Durchführung des Weltwirtschaftsforums zu integrieren sei (vgl. BGE 128 I 167, Sachverhalt sowie E. 4.5).
4.3.3 Diese Erwägungen zeigen die Komplexität der im Einzelfall sich möglicherweise gegenüberstehenden Interessen auf. Eine abschliessende Beurteilung der Interessenabwägung und der Verhältnismässigkeit ist angesichts der vielfältigen konkreten Konstellationen und der im jeweiligen Moment vorzunehmenden Einschätzung der konkreten Gefahrenlage im abstrakten Normkontrollverfahren kaum möglich. Es ist daher entscheidend, dass die Polizeiorgane ausdrücklich auf die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes verpflichtet werden. Nach der angefochtenen Regelung können sie explizit nur diejenigen Massnahmen treffen, welche sich "ereignisbezogen" als "notwendig" erweisen. Der strenge, über die blosse Geeignetheit hinausgehende Massstab der Notwendigkeit gilt nicht nur in allgemeiner Weise nach Art. 8a Abs. 1 KaPoVo, sondern gleichermassen für die Fernhalte- und Sicherstellungsmassnahmen nach Abs. 2. In diesem Rahmen können die angefochtenen Bestimmungen verfassungskonform angewendet und die vorgesehenen Massnahmen in Übereinstimmung mit den Grundrechten vollzogen werden. Die konkreten Umstände des Vollzuges stehen einer solchen Beurteilung nicht entgegen: Während Absperrungen bei kleinen Unfällen ohne grössere Einschränkungen an Ort und Stelle angeordnet werden, dürften im Falle von Grossereignissen jeglicher Art entsprechende weiterreichende Massnahmen vom Polizeikommando angeordnet werden, welches in der Lage ist, die erforderlichen Abklärungen zu treffen und die angefochtenen Bestimmungen unter Vornahme der erforderlichen Interessenabwägung und Prüfung der Verhältnismässigkeit verfassungskonform anzuwenden.
4.4 Gesamthaft ergibt sich daraus, dass die angefochtene Regelung im Rahmen der abstrakten Normkontrolle nicht zu beanstanden ist und Art. 8a KaPoVo als Umschreibung und Konkretisierung der polizeilichen Generalklausel vor den Grundrechtsgewährleistungen und den Anforderungen an Einschränkungen in Freiheitsrechten standhält. Die Beschwerde ist demnach auch in diesem Punkte abzuweisen.
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de
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Ordinanza del Gran Consiglio sulla polizia cantonale; facoltà di ordinare misure di polizia per il mantenimento dell'ordine pubblico; principio della separazione dei poteri; clausola generale di polizia; restrizione dei diritti fondamentali; art. 36 Cost.; art. 15 Cost./GR. Competenza del Gran Consiglio a legiferare mediante ordinanza, in materia di polizia, nell'ambito della clausola generale di polizia; nessuna violazione del principio della separazione dei poteri (consid. 2).
L'ordinanza del Gran Consiglio costituisce una base legale formale per limitare i diritti fondamentali (consid. 4.1).
Principio della legalità e grado di determinatezza sufficiente di norme legali in materia di polizia (consid. 4.2).
Proporzionalità dei provvedimenti di polizia per il mantenimento dell'ordine pubblico (divieto di accesso, creazione di zone vietate e sequestro temporaneo di oggetti; consid. 4.3).
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it
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-327%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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43,947
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128 I 34
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128 I 34
Sachverhalt ab Seite 35
Die Stimmberechtigten des Amtsbezirks Saanen wählten am 26. November 2000 Erwin Walker zum Regierungsstatthalter. Am 29. November 2000 reichte der unterlegene Kandidat, Rudolf Hausherr, beim Regierungsrat des Kantons Bern Wahlbeschwerde ein und stellte folgenden Antrag:
"Der Wahl von Erwin Walker zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Saanen sei die Validierung zu versagen, sofern der Gewählte nicht auf sein Amt als Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Obersimmental verzichtet und seinen Wohnsitz in den Amtsbezirk Saanen verlegt."
Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, den Regierungsstatthalter treffe eine gesetzliche Wohnsitzpflicht. Nach der Instruktion des Verfahrens durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) erkannte der Grosse Rat des Kantons Bern am 2. April 2001:
"1. Die Wahlbeschwerde vom 29. November 2000 wird abgewiesen.
2. Das Ergebnis der Wahl vom 26. November 2000 wird nach Zusammenstellung der Protokolle wie folgt erwahrt: 'Herr Erwin Walker, 1953, Lenk, wurde bei einem absoluten Mehr von 955 Stimmen mit 1'286 Stimmen für den Rest der laufenden Amtsdauer bis zum 31. Dezember 2003 im ersten Wahlgang zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Saanen gewählt.
Weitere Stimmen:
Herr Rudolf Hausherr, Bern, 623 Stimmen.'
(3. - 6.)."
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 18. Mai 2001 wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt Rudolf Hausherr, den "Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 2. April 2000 (recte: 2001) betreffend Abweisung der Wahlbeschwerde und Erwahrung der Wahl von Herrn Erwin Walker zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Saanen" aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid validiert das Ergebnis der Regierungsstatthalterwahl für den Amtsbezirk Saanen und weist die Wahlbeschwerde des heutigen Beschwerdeführers als unterlegenem Kandidaten ab. Dieser macht geltend, die Wahl Erwin Walkers könne nicht erwahrt werden, falls dieser nicht auf sein Regierungsstatthalteramt im Amtsbezirk Obersimmental verzichte und seinen Wohnsitz in den Amtsbezirk Saanen verlege. Der Grosse Rat erachtet dagegen ein Doppelmandat und im vorliegenden Fall eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht als zulässig. Das rügt der Beschwerdeführer als Verletzung seines Stimmrechts.
b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger. Die politische Stimmberechtigung umfasst unter anderem das aktive und passive Wahlrecht. Mit Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 123 I 97 E. 1b/aa; BGE 120 Ia 194 E. 1b). Ein Anfechtungsobjekt wird in Art. 85 lit. a OG - anders als in Art. 84 Abs. 1 OG für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte - nicht genannt. Mit Stimmrechtsbeschwerde sind kantonale Erlasse anfechtbar, die das Stimm- und Wahlrecht regeln, ebenso wie Verletzungen von Normen, die den Inhalt des aktiven Stimm- und Wahlrechts als auch des passiven Wahlrechts umschreiben. Auch Wählbarkeits- und Unvereinbarkeitsbestimmungen zählen zum von Art. 85 lit. a OG erfassten Schutzbereich der politischen Rechte (BGE 123 I 97 E. 1; BGE 119 Ia 167 E. 1). Dass auch Unvereinbarkeitsbestimmungen dazu gehören, wird damit begründet, dass sie die gleichen Wirkungen erzielen können wie Vorschriften über die Unwählbarkeit. Das Stimmrecht schliesst nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den Anspruch ein, dass die durch das Volk gewählten Behörden nicht mit Personen besetzt werden, welche ein bestimmtes Amt aufgrund einer Unvereinbarkeit nicht übernehmen dürfen (BGE 116 Ia 242 E. 1a, 477 E. 1a; BGE 114 Ia 395 E. 3b). In BGE 123 I 97 E. 1b hielt das Bundesgericht fest, für die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde sei entscheidend, dass Vorschriften das Stimmrecht in ihrer Wirkung direkt berührten, und es bejahte dies grundsätzlich auch für Ausstandsbestimmungen für Parlamentarier.
c) Der Grosse Rat ging davon aus, die Frage der Zulässigkeit des Doppelmandates von Erwin Walker trotz Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter im Amtsbezirk sei eine solche der Unvereinbarkeit im Sinne von Art. 88 Abs. 2 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR; danach kann mit Wahlbeschwerde geltend gemacht werden, "dass eine gewählte Person wegen Unvereinbarkeit ihr Mandat nicht annehmen oder nicht weiter ausüben darf"); der Begriff der Unvereinbarkeit in dieser Bestimmung sei weit auszulegen, zumal diese den Schutz des Grundrechtes der Wahlfreiheit bezwecke. Er trat aus diesem Grunde auf die kantonale Wahlbeschwerde des Beschwerdeführers ein.
d) Die Wohnsitzpflicht wird nicht zu den klassischen Unvereinbarkeitsbestimmungen gezählt. Wo diese besteht, ist die Wohnsitznahme im Gemeinwesen jedoch eine rechtliche Voraussetzung der Amtsausübung; bei der Wahl wird stillschweigend davon ausgegangen, dass der Gewählte im Amtsbezirk Wohnsitz nehme, und wenn er dies unterlässt, kann er sein Amt nicht antreten. Eine Wohnsitzpflicht kann auch als Wählbarkeitsvoraussetzung ausgestaltet sein. In diesem Falle ist bereits eine Wahl rechtlich ausgeschlossen und nicht erst der Amtsantritt (HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 224 f. und 243 ff.). Eine als Wählbarkeitsvoraussetzung ausgestaltete Wohnsitzpflicht berührt ohne weiteres das Stimm- und Wahlrecht. Das Gleiche muss aber auch dort gelten, wo diese rechtlich anders ausgestaltet ist, aber in gleicher Weise wie klassische Unvereinbarkeitsvorschriften eine faktische Nichtwählbarkeit (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 1416) zur Folge hat.
Die Pflicht, im Amtsbezirk Wohnsitz zu nehmen, bewirkt, dass eine gewählte Person das Amt nicht antreten und nicht ausüben kann, wenn sie diese nicht erfüllt. Sie hat daher im Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesgerichts die gleiche Wirkung wie eine Vorschrift über die Unwählbarkeit oder die klassische Unvereinbarkeit. Der Grosse Rat betrachtete sie zu Recht als Unvereinbarkeitsvorschrift im weiteren Sinne des Art. 88 Abs. 2 GPR. Da er mit der Validierung der Wahl Erwin Walkers diesem erlaubte, das Amt des Regierungsstatthalters im Amtsbezirk Saanen auch ohne Aufgabe seines Amtes im Obersimmental und Wohnsitznahme in Saanen anzutreten und auszuüben, berührt der angefochtene Entscheid die politischen Rechte. In Frage steht der aus dem Stimmrecht fliessende Anspruch der Stimmberechtigten, dass dieses Amt nicht von einer Person besetzt wird, die das Amt nicht ausüben darf, wenn sie keinen Wohnsitz im Amtsbezirk nimmt. Die Stimmrechtsbeschwerde ist daher zulässig.
e) Der nicht im Amtsbezirk Saanen wohnhafte Beschwerdeführer war an der Regierungsstatthalterwahl vom 26. November 2000 im Amtsbezirk Saanen zwar nicht stimmberechtigt, hat indessen als Kandidat daran teilgenommen. Die Stimmrechtsbeschwerde schützt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch das passive Wahlrecht. Der Beschwerdeführer ist daher als unterlegener Bewerber befugt, die Validierung der Wahl des obsiegenden Bewerbers mit Stimmrechtsbeschwerde anzufechten (BGE 119 Ia 167 E. 1; BGE 114 Ia 395 E. 3 S. 400).
Da diese und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Stimmrechtsbeschwerde einzutreten.
f) Der Regierungsrat macht zwar in der Vernehmlassung geltend, es sei fraglich, ob der Beschwerdeführer überhaupt rechtzeitig Wahlbeschwerde erhoben habe. Eine solche müsse nach Art. 89 Abs. 2 GPR binnen dreier Tage seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes eingereicht werden. Erwin Walker habe bereits vor der Wahl öffentlich erklärt, er wolle in zwei Amtsbezirken das Amt des Regierungsstatthalters ausüben. Dem Beschwerdeführer wäre durchaus zuzumuten gewesen, binnen dreier Tage ab Kenntnisnahme dieser Erklärung Wahlbeschwerde einzureichen. Die binnen dreier Tage nach der Durchführung der Wahl eingereichte Beschwerde sei daher verspätet, weshalb der Grosse Rat darauf nicht hätte eintreten dürfen.
Die Wahlbeschwerde des Beschwerdeführers betraf indessen keine Vorbereitungshandlung, die er nach Art. 89 Abs. 2 GPR binnen dreier Tage hätte anfechten können und müssen, sondern eine Unvereinbarkeit im weiteren Sinne, die nach der Wahl noch hätte beseitigt werden können (vgl. E. 1c hiervor). Die Einreichung der Beschwerde binnen dreier Tage nach der Publikation des Wahlergebnisses war daher jedenfalls fristgerecht, zumal der Grosse Rat anführte, die Beschwerdefrist hätte "frühestens" am Wahlsonntag zu laufen begonnen. Im Übrigen ist mehr als fraglich, ob ein solcher Einwand in der Vernehmlassung überhaupt zulässig wäre, nachdem der Regierungsrat in seinem Antrag an den Grossen Rat zur Behandlung der Wahlbeschwerde die gegenteilige Auffassung vertreten hatte. Das kann hier allerdings offen bleiben.
g) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 120 Ia 194 E. 2; BGE 119 Ia 154 E. 2c; BGE 118 Ia 184 E. 3, je mit Hinweisen). Die Bestimmungen in Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vom 16. März 1995 (RstG) und Art. 44 Abs. 2 GPR betreffend die Wohnsitzpflicht, deren Auslegung vorliegend umstritten ist, betreffen das Stimm- und Wahlrecht und sind daher frei zu prüfen.
2. a) Der Grosse Rat hat im angefochtenen Entscheid zunächst geprüft, ob Doppelmandate - das Innehaben des Regierungsstatthalteramtes in zwei Amtsbezirken durch eine Person - zulässig seien. Er ist dabei zum Schluss gekommen, dass die Verfassung des Kantons Bern Doppelmandate nicht ausschliesse. Gesetzlich seien sie zwar nicht vorgesehen, es bestehe aber in Bezug auf die Frage der Zulässigkeit der Doppelmandate auch kein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers. "Aufgrund einer teleologischen Auslegung" kommt der Grosse Rat sodann zum Schluss, "dass für die Beantwortung dieser Frage im bernischen Recht eine Lücke besteht, die in freier Rechtsfindung geschlossen werden kann." Sei die Einführung des Doppelmandates auf dem Wege der Lückenfüllung möglich, müsse als nächstes geprüft werden, ob die gesetzliche Wohnsitzpflicht dem Doppelmandat entgegenstehe oder ob im vorliegenden Fall Herrn Erwin Walker eine Ausnahme von der gesetzlichen Wohnsitzpflicht erteilt werden dürfe.
b) Die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter ist in den beiden folgenden Bestimmungen verankert:
Art. 2 Abs. 2 RstG lautet:
"Die Regierungsstatthalterin oder der Regierungsstatthalter wohnt im Amtsbezirk."
Art. 44 Abs. 2 GPR (in der Fassung vom 14. März 1995) lautet wie folgt:
"Die Regierungsstatthalter sowie die Gerichtspräsidenten müssen nach ihrer Wahl in demjenigen Wahlkreis politischen Wohnsitz begründen, in dem sie gewählt worden sind. Artikel 101 Absatz 2 des Gesetzes vom 14. März 1995 über die Organisation der Gerichtsbehörden in Zivil- und Strafsachen (GOG; BSG 161.1]) bleibt vorbehalten."
c) Der Grosse Rat hält zunächst fest, dass die in den beiden zitierten Bestimmungen festgeschriebene Wohnsitzpflicht mit der in Art. 24 BV und Art. 16 der Verfassung des Kantons Bern vom 16. Juni 1993 (KV) verankerten Niederlassungsfreiheit vereinbar ist, weil sie durch zwingende dienstliche Gründe gerechtfertigt sei. So obliege dem Regierungsstatthalter z.B. die Leitung des Bezirksführungsstabes bei ausserordentlichen Lagen, und er müsse generell bei Feuerwehr-, Wehrdienst- und Polizeieinsätzen unter Umständen in kürzester Zeit auf dem Schadenplatz sein. Zudem erfordere die Ausübung dieses Amtes eine besonders enge Beziehung zur Bevölkerung.
Ohne weitere Begründung stellt sich der Grosse Rat dann auf den Standpunkt, die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter ohne Ausnahmemöglichkeit sei eine zu strenge Massnahme, weshalb de lege ferenda für Einzelfälle eine Ausnahmemöglichkeit geschaffen werden müsse. Im vorliegenden Fall sei ein starres Festhalten an der Wohnsitzpflicht nicht unbedingt erforderlich und daher unverhältnismässig, weshalb Erwin Walker einen Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung habe.
3. Nach den unbestrittenen Ausführungen des Grossen Rates im angefochtenen Entscheid sieht das Berner Verfassungs- und Gesetzesrecht für Regierungsstatthalter weder Doppelmandate noch Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht ausdrücklich vor. Der Beschwerdeführer wirft ihm Willkür vor, weil er, sich über den klaren Gesetzeswortlaut hinwegsetzend, Erwin Walker eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht zugestanden habe.
a) Grundlage jeden staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 66 Abs. 2 KV). Der Grosse Rat ist daher, wenn er - wie hier - in der Funktion als rechtsanwendende Behörde handelt, ohne weiteres an das Gesetz - hier Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR - gebunden. Er hält diese Regelung indessen für lückenhaft, weil sie keine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht vorsehe, und sich für befugt, diese Lücke zu füllen.
b) Für die Auslegung von öffentlichrechtlichen Gesetzesbestimmungen wie Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR gelten die allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung. Danach muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist. Der Balancegedanke des Prinzips der Gewaltenteilung bestimmt nicht allein die Gesetzesauslegung im herkömmlichen Sinn, sondern führt darüber hinaus zur Massgeblichkeit der bei der Auslegung gebräuchlichen Methoden auf den Bereich richterlicher Rechtsschöpfung, indem ein vordergründig klarer Wortlaut einer Norm entweder auf dem Analogieweg auf einen davon nicht erfassten Sachverhalt ausgedehnt oder umgekehrt auf einen solchen Sachverhalt durch teleologische Reduktion nicht angewandt wird. Die Auslegung des Gesetzes ist zwar nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normverständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt.
Bei der teleologischen Reduktion handelt es sich nach zeitgemässem Methodenverständnis um einen zulässigen Akt richterlicher Rechtsschöpfung und nicht um einen unzulässigen Eingriff in die rechtspolitische Kompetenz des Gesetzgebers. Unstreitig weist zwar das Gesetzesbindungspostulat den Richter an, seine Rechtsschöpfung nach den Institutionen des Gesetzes auszurichten. Es schliesst aber für sich allein richterliche Entscheidungsspielräume nicht grundsätzlich aus, sondern markiert bloss deren gesetzliche Grenzen. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Bei der hier zur Diskussion stehenden Auslegung organisatorischer Normen kommt der historischen Betrachtungsweise indessen eine vorrangige Stellung zu, da der Inhalt des Organisationsrechts weit weniger der Änderung der gesellschaftlichen Vorstellungen unterworfen ist als derjenige materiellrechtlicher Normen (BGE 112 Ia 208 E. 2a; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5.Aufl. Zürich 2001, Rz. 127 ff., insbesondere 129).
Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar. Zu beachten ist indessen, dass mit dem Lückenbegriff in seiner heutigen schillernden Bedeutungsvielfalt leicht die Grenze zwischen zulässiger richterlicher Rechtsfindung contra verba aber secundum rationem legis und grundsätzlich unzulässiger richterlicher Gesetzeskorrektur verwischt wird. In differenzierender Auslegung ist daher vorab zu prüfen, ob der Wortsinn der Norm nicht bereits einem restriktiven Rechtssinn zu weichen habe, sodann, ob nicht bloss eine teleologisch nicht unterstützte Redundanz des grammatikalischen Rechtssinns gegeben sei, die durch eine Reduktion contra verba legis eingeschränkt werden muss. Der Lückenbegriff taugt diesfalls erst, wenn die teleologische Reduktion des Wortsinns ergibt, dass die positive Ordnung einer Regelung entbehrt, mithin eine verdeckte - aber echte - Lücke aufweist, die im Prozess der richterlichen Rechtsschöpfung zu schliessen ist. Wo jedoch der zu weit gefasste Wortlaut durch zweckgerichtete Interpretation eine restriktive Deutung erfährt, liegt ebenso Gesetzesauslegung vor wie im Fall, wo aufgrund teleologischer Reduktion eine verdeckte Lücke festgestellt und korrigiert wird. In beiden Fällen gehört die so gewonnene Erkenntnis zum richterlichen Kompetenzbereich und stellt keine unzulässige berichtigende Rechtsschöpfung dar (grundlegend BGE 121 III 219 E. 1d/aa mit den dort zitierten Hinweisen auf die Rechtsprechung und dem Überblick auf die massgebende Literatur zur Auslegungsmethodik; BGE 126 III 49 E. 2d mit Hinweis auf den neuesten Aufsatz von RIEMER zur teleologischen Reduktion, in: recht 17/1999 S. 176 ff.).
c) Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR regeln die Wohnsitzpflicht der Regierungsstatthalter, und zwar in dem Sinne, dass nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut die Regierungsstatthalter im Amtsbezirk Wohnsitz haben müssen. Die Regelung ist nach ihrem Wortlaut lückenlos.
Die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter wurde beim Erlass des RstG 1995 - also vor bloss sechs Jahren - bewusst beibehalten. Eine Ausnahmemöglichkeit von der Wohnsitzpflicht wurde allein für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten eingeführt (Art. 101 Abs. 2 GOG). Wie der Grosse Rat im angefochtenen Entscheid selber ausführt, war man sich bei der Beratung des RstG "der Problematik der Wohnsitzpflicht in der heutigen Zeit durchaus bewusst", hielt aber "aufgrund der besonderen Stellung der Regierungsstatthalterin bzw. des Regierungsstatthalters im Amtsbezirk an der Wohnsitzpflicht fest, ohne dass eine Ausnahmemöglichkeit vorgesehen wurde". Anders als für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten, denen für die Übernahme von Doppelmandaten Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht eingeräumt wurden, nahm man, wie der Grosse Rat an gleicher Stelle ausführt, in Kauf, dass in den acht kleinen Amtsbezirken in Zukunft nur noch Teilzeit-Regierungsstatthalterinnen und -statthalter amten würden. Damit entspricht der Wortlaut der Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR dem Wortsinn, wie ihn der Gesetzgeber diesen Bestimmungen verleihen wollte.
d) Fragen kann sich nach dem oben in E. 3b Dargelegten unter diesen Umständen nur, ob die ausnahmslose Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter sachlich unhaltbar und schlicht nicht zu rechtfertigen ist, sodass eine zweckgerichtete Interpretation im Sinne der teleologischen Reduktion zum Ergebnis führt, dass - entgegen dem Wortlaut und dem Willen des historischen Gesetzgebers - die umstrittenen Bestimmungen in dem Sinne eine echte Lücke aufweisen, als sie keine Ausnahmeregelung vorsehen, obwohl eine solche unabdingbar ist. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall.
Wie der Grosse Rat selber - und zu Recht - ausführt (oben E. 2c), ist die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter aus den von ihm angeführten Gründen sachlich gerechtfertigt. Zwingende Gründe, Ausnahmen zuzulassen, sind nicht ersichtlich und werden vom Grossen Rat auch gar nicht vorgebracht. Er legt in keiner Weise dar, inwiefern es verfassungswidrig oder unverhältnismässig sein könnte, Erwin Walker zur Wohnsitznahme im Amtsbezirk Saanen zu verpflichten. Ihm ein Doppelmandat zu ermöglichen, stellt offensichtlich keinen triftigen Grund dar, darauf zu verzichten. Der Grosse Rat geht weiter davon aus, dass das bernische Recht keine Doppelmandate für Regierungsstatthalter vorsieht. Selbst wenn man mit ihm davon ausgehen wollte, dass insoweit eine echte Lücke vorläge und man auf dem Wege der Lückenfüllung Doppelmandate zulassen könnte, so wäre damit noch nicht dargetan, dass der Ausschluss des Doppelmandates für die Amtsbezirke Obersimmental und Saanen wegen der bestehenden Wohnsitzpflicht geradezu unhaltbar wäre. Es mangelt daher an einer wesentlichen Voraussetzung, um für Erwin Walker auf dem Wege einer Auslegung contra legem die umstrittene Ausnahme von der gesetzlichen Wohnsitzpflicht einzuführen. Dass ein starres Festhalten an der Wohnsitzpflicht bei den Verhältnissen in den Amtsbezirken Saanen und Obersimmental "nicht unbedingt erforderlich" ist, genügt hierfür eindeutig nicht.
Um die seiner Auffassung nach bestehende Lücke zu füllen, hätte der Grosse Rat im Übrigen ohnehin eine abstrakte Regelung mit Kriterien für ein ausnahmsweises Abweichen von der Wohnsitzpflicht treffen müssen, wie dies voraussichtlich der Gesetzgeber getan hätte, wenn er sich des Problems bewusst gewesen wäre. Dies haben der Grosse Rat und Regierungsrat offensichtlich nicht getan. Vielmehr schuf der letztere erst im Hinblick auf die umstrittene Wahl überhaupt die Voraussetzungen für ein Doppelmandat, indem er die Pensen der Regierungsstatthalter von Obersimmental und Saanen auf 55% bzw. 45% reduzierte, um die Kandidatur von Erwin Walker zu ermöglichen. Ein solches auf einen Einzelfall bezogenes Vorgehen birgt die Gefahr willkürlicher Entscheide in sich.
Der Grosse Rat war unter diesen Umständen nicht befugt, sich über die Wohnsitzpflicht im Amtsbezirk hinwegzusetzen und die streitige Wahl zu validieren. Wenn er die Lockerung der Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter für politisch wünschbar hält, hat er den dafür vorgesehenen Weg der Gesetzesrevision zu beschreiten, wie er das wiederum selber im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit anführt.
e) Nicht stichhaltig ist der Einwand des Regierungsrates, der angefochtene Validierungsentscheid dürfe aus Achtung vor dem demokratisch zustandegekommenen Wahlergebnis nicht aufgehoben werden, da den Stimmberechtigten bei der Wahl klar gewesen sei, dass Erwin Walker im Falle eines Sieges in zwei Amtsbezirken amten werde. Er geht schon deswegen fehl, weil in einem demokratischen Rechtsstaat (Art. 1 Abs. 1 KV) jedermann und damit auch die Mehrheit der Stimmenden bei einer Wahl an das Gesetz gebunden und daher nicht befugt ist, sich über die geltenden gesetzlichen Voraussetzungen der Übernahme des Amtes durch den Gewählten hinwegzusetzen. Zudem bildete allein die Wahl eines neuen Regierungsstatthalters Gegenstand der Volksabstimmung und nicht die Änderung von kantonalen Gesetzesbestimmungen, für die die Stimmberechtigten im Amtsbezirk Saanen allein ja auch nicht zuständig wären.
f) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Entscheid des Grossen Rates gegen die gesetzliche Wohnsitzpflicht verstösst, weil er die Wahl von Erwin Walker zum Regierungsstatthalter validierte, obwohl dieser keinen Wohnsitz im Amtsbezirk Saanen hat und auch nicht gewillt ist, ihn dahin zu verlegen. Damit hat er das passive Wahlrecht des Beschwerdeführers und auch das aktive und passive Stimmrecht der übrigen Stimmberechtigten verletzt. Die Rüge ist begründet.
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Art. 85 lit. a OG; Art. 44, 88 und 89 des Berner Gesetzes über die politischen Rechte; Art. 2 des Gesetzes über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter. Verletzung des Stimmrechts durch Missachtung der Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter. Die Wohnsitzpflicht zählt wie die klassischen Unvereinbarkeitsbestimmungen zum von Art. 85 lit. a OG erfassten Schutzbereich der politischen Rechte (E. 1a-d).
Die Stimmrechtsbeschwerde schützt auch das passive Wahlrecht (E. 1e).
Schaffung von gesetzlich nicht vorgesehenen Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht durch Auslegung (E. 2 und 3)? Regeln und Grenzen der Auslegung, Auslegungsmethodik (E. 3b). Das Fehlen einer Ausnahmeregelung stellt in concreto keine echte Lücke dar, die zu füllen der Grosse Rat befugt wäre (E. 3c, d).
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128 I 34
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128 I 34
Sachverhalt ab Seite 35
Die Stimmberechtigten des Amtsbezirks Saanen wählten am 26. November 2000 Erwin Walker zum Regierungsstatthalter. Am 29. November 2000 reichte der unterlegene Kandidat, Rudolf Hausherr, beim Regierungsrat des Kantons Bern Wahlbeschwerde ein und stellte folgenden Antrag:
"Der Wahl von Erwin Walker zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Saanen sei die Validierung zu versagen, sofern der Gewählte nicht auf sein Amt als Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Obersimmental verzichtet und seinen Wohnsitz in den Amtsbezirk Saanen verlegt."
Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, den Regierungsstatthalter treffe eine gesetzliche Wohnsitzpflicht. Nach der Instruktion des Verfahrens durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) erkannte der Grosse Rat des Kantons Bern am 2. April 2001:
"1. Die Wahlbeschwerde vom 29. November 2000 wird abgewiesen.
2. Das Ergebnis der Wahl vom 26. November 2000 wird nach Zusammenstellung der Protokolle wie folgt erwahrt: 'Herr Erwin Walker, 1953, Lenk, wurde bei einem absoluten Mehr von 955 Stimmen mit 1'286 Stimmen für den Rest der laufenden Amtsdauer bis zum 31. Dezember 2003 im ersten Wahlgang zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Saanen gewählt.
Weitere Stimmen:
Herr Rudolf Hausherr, Bern, 623 Stimmen.'
(3. - 6.)."
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 18. Mai 2001 wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt Rudolf Hausherr, den "Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 2. April 2000 (recte: 2001) betreffend Abweisung der Wahlbeschwerde und Erwahrung der Wahl von Herrn Erwin Walker zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Saanen" aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid validiert das Ergebnis der Regierungsstatthalterwahl für den Amtsbezirk Saanen und weist die Wahlbeschwerde des heutigen Beschwerdeführers als unterlegenem Kandidaten ab. Dieser macht geltend, die Wahl Erwin Walkers könne nicht erwahrt werden, falls dieser nicht auf sein Regierungsstatthalteramt im Amtsbezirk Obersimmental verzichte und seinen Wohnsitz in den Amtsbezirk Saanen verlege. Der Grosse Rat erachtet dagegen ein Doppelmandat und im vorliegenden Fall eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht als zulässig. Das rügt der Beschwerdeführer als Verletzung seines Stimmrechts.
b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger. Die politische Stimmberechtigung umfasst unter anderem das aktive und passive Wahlrecht. Mit Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 123 I 97 E. 1b/aa; BGE 120 Ia 194 E. 1b). Ein Anfechtungsobjekt wird in Art. 85 lit. a OG - anders als in Art. 84 Abs. 1 OG für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte - nicht genannt. Mit Stimmrechtsbeschwerde sind kantonale Erlasse anfechtbar, die das Stimm- und Wahlrecht regeln, ebenso wie Verletzungen von Normen, die den Inhalt des aktiven Stimm- und Wahlrechts als auch des passiven Wahlrechts umschreiben. Auch Wählbarkeits- und Unvereinbarkeitsbestimmungen zählen zum von Art. 85 lit. a OG erfassten Schutzbereich der politischen Rechte (BGE 123 I 97 E. 1; BGE 119 Ia 167 E. 1). Dass auch Unvereinbarkeitsbestimmungen dazu gehören, wird damit begründet, dass sie die gleichen Wirkungen erzielen können wie Vorschriften über die Unwählbarkeit. Das Stimmrecht schliesst nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den Anspruch ein, dass die durch das Volk gewählten Behörden nicht mit Personen besetzt werden, welche ein bestimmtes Amt aufgrund einer Unvereinbarkeit nicht übernehmen dürfen (BGE 116 Ia 242 E. 1a, 477 E. 1a; BGE 114 Ia 395 E. 3b). In BGE 123 I 97 E. 1b hielt das Bundesgericht fest, für die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde sei entscheidend, dass Vorschriften das Stimmrecht in ihrer Wirkung direkt berührten, und es bejahte dies grundsätzlich auch für Ausstandsbestimmungen für Parlamentarier.
c) Der Grosse Rat ging davon aus, die Frage der Zulässigkeit des Doppelmandates von Erwin Walker trotz Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter im Amtsbezirk sei eine solche der Unvereinbarkeit im Sinne von Art. 88 Abs. 2 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR; danach kann mit Wahlbeschwerde geltend gemacht werden, "dass eine gewählte Person wegen Unvereinbarkeit ihr Mandat nicht annehmen oder nicht weiter ausüben darf"); der Begriff der Unvereinbarkeit in dieser Bestimmung sei weit auszulegen, zumal diese den Schutz des Grundrechtes der Wahlfreiheit bezwecke. Er trat aus diesem Grunde auf die kantonale Wahlbeschwerde des Beschwerdeführers ein.
d) Die Wohnsitzpflicht wird nicht zu den klassischen Unvereinbarkeitsbestimmungen gezählt. Wo diese besteht, ist die Wohnsitznahme im Gemeinwesen jedoch eine rechtliche Voraussetzung der Amtsausübung; bei der Wahl wird stillschweigend davon ausgegangen, dass der Gewählte im Amtsbezirk Wohnsitz nehme, und wenn er dies unterlässt, kann er sein Amt nicht antreten. Eine Wohnsitzpflicht kann auch als Wählbarkeitsvoraussetzung ausgestaltet sein. In diesem Falle ist bereits eine Wahl rechtlich ausgeschlossen und nicht erst der Amtsantritt (HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 224 f. und 243 ff.). Eine als Wählbarkeitsvoraussetzung ausgestaltete Wohnsitzpflicht berührt ohne weiteres das Stimm- und Wahlrecht. Das Gleiche muss aber auch dort gelten, wo diese rechtlich anders ausgestaltet ist, aber in gleicher Weise wie klassische Unvereinbarkeitsvorschriften eine faktische Nichtwählbarkeit (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 1416) zur Folge hat.
Die Pflicht, im Amtsbezirk Wohnsitz zu nehmen, bewirkt, dass eine gewählte Person das Amt nicht antreten und nicht ausüben kann, wenn sie diese nicht erfüllt. Sie hat daher im Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesgerichts die gleiche Wirkung wie eine Vorschrift über die Unwählbarkeit oder die klassische Unvereinbarkeit. Der Grosse Rat betrachtete sie zu Recht als Unvereinbarkeitsvorschrift im weiteren Sinne des Art. 88 Abs. 2 GPR. Da er mit der Validierung der Wahl Erwin Walkers diesem erlaubte, das Amt des Regierungsstatthalters im Amtsbezirk Saanen auch ohne Aufgabe seines Amtes im Obersimmental und Wohnsitznahme in Saanen anzutreten und auszuüben, berührt der angefochtene Entscheid die politischen Rechte. In Frage steht der aus dem Stimmrecht fliessende Anspruch der Stimmberechtigten, dass dieses Amt nicht von einer Person besetzt wird, die das Amt nicht ausüben darf, wenn sie keinen Wohnsitz im Amtsbezirk nimmt. Die Stimmrechtsbeschwerde ist daher zulässig.
e) Der nicht im Amtsbezirk Saanen wohnhafte Beschwerdeführer war an der Regierungsstatthalterwahl vom 26. November 2000 im Amtsbezirk Saanen zwar nicht stimmberechtigt, hat indessen als Kandidat daran teilgenommen. Die Stimmrechtsbeschwerde schützt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch das passive Wahlrecht. Der Beschwerdeführer ist daher als unterlegener Bewerber befugt, die Validierung der Wahl des obsiegenden Bewerbers mit Stimmrechtsbeschwerde anzufechten (BGE 119 Ia 167 E. 1; BGE 114 Ia 395 E. 3 S. 400).
Da diese und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Stimmrechtsbeschwerde einzutreten.
f) Der Regierungsrat macht zwar in der Vernehmlassung geltend, es sei fraglich, ob der Beschwerdeführer überhaupt rechtzeitig Wahlbeschwerde erhoben habe. Eine solche müsse nach Art. 89 Abs. 2 GPR binnen dreier Tage seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes eingereicht werden. Erwin Walker habe bereits vor der Wahl öffentlich erklärt, er wolle in zwei Amtsbezirken das Amt des Regierungsstatthalters ausüben. Dem Beschwerdeführer wäre durchaus zuzumuten gewesen, binnen dreier Tage ab Kenntnisnahme dieser Erklärung Wahlbeschwerde einzureichen. Die binnen dreier Tage nach der Durchführung der Wahl eingereichte Beschwerde sei daher verspätet, weshalb der Grosse Rat darauf nicht hätte eintreten dürfen.
Die Wahlbeschwerde des Beschwerdeführers betraf indessen keine Vorbereitungshandlung, die er nach Art. 89 Abs. 2 GPR binnen dreier Tage hätte anfechten können und müssen, sondern eine Unvereinbarkeit im weiteren Sinne, die nach der Wahl noch hätte beseitigt werden können (vgl. E. 1c hiervor). Die Einreichung der Beschwerde binnen dreier Tage nach der Publikation des Wahlergebnisses war daher jedenfalls fristgerecht, zumal der Grosse Rat anführte, die Beschwerdefrist hätte "frühestens" am Wahlsonntag zu laufen begonnen. Im Übrigen ist mehr als fraglich, ob ein solcher Einwand in der Vernehmlassung überhaupt zulässig wäre, nachdem der Regierungsrat in seinem Antrag an den Grossen Rat zur Behandlung der Wahlbeschwerde die gegenteilige Auffassung vertreten hatte. Das kann hier allerdings offen bleiben.
g) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 120 Ia 194 E. 2; BGE 119 Ia 154 E. 2c; BGE 118 Ia 184 E. 3, je mit Hinweisen). Die Bestimmungen in Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vom 16. März 1995 (RstG) und Art. 44 Abs. 2 GPR betreffend die Wohnsitzpflicht, deren Auslegung vorliegend umstritten ist, betreffen das Stimm- und Wahlrecht und sind daher frei zu prüfen.
2. a) Der Grosse Rat hat im angefochtenen Entscheid zunächst geprüft, ob Doppelmandate - das Innehaben des Regierungsstatthalteramtes in zwei Amtsbezirken durch eine Person - zulässig seien. Er ist dabei zum Schluss gekommen, dass die Verfassung des Kantons Bern Doppelmandate nicht ausschliesse. Gesetzlich seien sie zwar nicht vorgesehen, es bestehe aber in Bezug auf die Frage der Zulässigkeit der Doppelmandate auch kein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers. "Aufgrund einer teleologischen Auslegung" kommt der Grosse Rat sodann zum Schluss, "dass für die Beantwortung dieser Frage im bernischen Recht eine Lücke besteht, die in freier Rechtsfindung geschlossen werden kann." Sei die Einführung des Doppelmandates auf dem Wege der Lückenfüllung möglich, müsse als nächstes geprüft werden, ob die gesetzliche Wohnsitzpflicht dem Doppelmandat entgegenstehe oder ob im vorliegenden Fall Herrn Erwin Walker eine Ausnahme von der gesetzlichen Wohnsitzpflicht erteilt werden dürfe.
b) Die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter ist in den beiden folgenden Bestimmungen verankert:
Art. 2 Abs. 2 RstG lautet:
"Die Regierungsstatthalterin oder der Regierungsstatthalter wohnt im Amtsbezirk."
Art. 44 Abs. 2 GPR (in der Fassung vom 14. März 1995) lautet wie folgt:
"Die Regierungsstatthalter sowie die Gerichtspräsidenten müssen nach ihrer Wahl in demjenigen Wahlkreis politischen Wohnsitz begründen, in dem sie gewählt worden sind. Artikel 101 Absatz 2 des Gesetzes vom 14. März 1995 über die Organisation der Gerichtsbehörden in Zivil- und Strafsachen (GOG; BSG 161.1]) bleibt vorbehalten."
c) Der Grosse Rat hält zunächst fest, dass die in den beiden zitierten Bestimmungen festgeschriebene Wohnsitzpflicht mit der in Art. 24 BV und Art. 16 der Verfassung des Kantons Bern vom 16. Juni 1993 (KV) verankerten Niederlassungsfreiheit vereinbar ist, weil sie durch zwingende dienstliche Gründe gerechtfertigt sei. So obliege dem Regierungsstatthalter z.B. die Leitung des Bezirksführungsstabes bei ausserordentlichen Lagen, und er müsse generell bei Feuerwehr-, Wehrdienst- und Polizeieinsätzen unter Umständen in kürzester Zeit auf dem Schadenplatz sein. Zudem erfordere die Ausübung dieses Amtes eine besonders enge Beziehung zur Bevölkerung.
Ohne weitere Begründung stellt sich der Grosse Rat dann auf den Standpunkt, die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter ohne Ausnahmemöglichkeit sei eine zu strenge Massnahme, weshalb de lege ferenda für Einzelfälle eine Ausnahmemöglichkeit geschaffen werden müsse. Im vorliegenden Fall sei ein starres Festhalten an der Wohnsitzpflicht nicht unbedingt erforderlich und daher unverhältnismässig, weshalb Erwin Walker einen Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung habe.
3. Nach den unbestrittenen Ausführungen des Grossen Rates im angefochtenen Entscheid sieht das Berner Verfassungs- und Gesetzesrecht für Regierungsstatthalter weder Doppelmandate noch Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht ausdrücklich vor. Der Beschwerdeführer wirft ihm Willkür vor, weil er, sich über den klaren Gesetzeswortlaut hinwegsetzend, Erwin Walker eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht zugestanden habe.
a) Grundlage jeden staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 66 Abs. 2 KV). Der Grosse Rat ist daher, wenn er - wie hier - in der Funktion als rechtsanwendende Behörde handelt, ohne weiteres an das Gesetz - hier Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR - gebunden. Er hält diese Regelung indessen für lückenhaft, weil sie keine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht vorsehe, und sich für befugt, diese Lücke zu füllen.
b) Für die Auslegung von öffentlichrechtlichen Gesetzesbestimmungen wie Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR gelten die allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung. Danach muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist. Der Balancegedanke des Prinzips der Gewaltenteilung bestimmt nicht allein die Gesetzesauslegung im herkömmlichen Sinn, sondern führt darüber hinaus zur Massgeblichkeit der bei der Auslegung gebräuchlichen Methoden auf den Bereich richterlicher Rechtsschöpfung, indem ein vordergründig klarer Wortlaut einer Norm entweder auf dem Analogieweg auf einen davon nicht erfassten Sachverhalt ausgedehnt oder umgekehrt auf einen solchen Sachverhalt durch teleologische Reduktion nicht angewandt wird. Die Auslegung des Gesetzes ist zwar nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normverständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt.
Bei der teleologischen Reduktion handelt es sich nach zeitgemässem Methodenverständnis um einen zulässigen Akt richterlicher Rechtsschöpfung und nicht um einen unzulässigen Eingriff in die rechtspolitische Kompetenz des Gesetzgebers. Unstreitig weist zwar das Gesetzesbindungspostulat den Richter an, seine Rechtsschöpfung nach den Institutionen des Gesetzes auszurichten. Es schliesst aber für sich allein richterliche Entscheidungsspielräume nicht grundsätzlich aus, sondern markiert bloss deren gesetzliche Grenzen. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Bei der hier zur Diskussion stehenden Auslegung organisatorischer Normen kommt der historischen Betrachtungsweise indessen eine vorrangige Stellung zu, da der Inhalt des Organisationsrechts weit weniger der Änderung der gesellschaftlichen Vorstellungen unterworfen ist als derjenige materiellrechtlicher Normen (BGE 112 Ia 208 E. 2a; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5.Aufl. Zürich 2001, Rz. 127 ff., insbesondere 129).
Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar. Zu beachten ist indessen, dass mit dem Lückenbegriff in seiner heutigen schillernden Bedeutungsvielfalt leicht die Grenze zwischen zulässiger richterlicher Rechtsfindung contra verba aber secundum rationem legis und grundsätzlich unzulässiger richterlicher Gesetzeskorrektur verwischt wird. In differenzierender Auslegung ist daher vorab zu prüfen, ob der Wortsinn der Norm nicht bereits einem restriktiven Rechtssinn zu weichen habe, sodann, ob nicht bloss eine teleologisch nicht unterstützte Redundanz des grammatikalischen Rechtssinns gegeben sei, die durch eine Reduktion contra verba legis eingeschränkt werden muss. Der Lückenbegriff taugt diesfalls erst, wenn die teleologische Reduktion des Wortsinns ergibt, dass die positive Ordnung einer Regelung entbehrt, mithin eine verdeckte - aber echte - Lücke aufweist, die im Prozess der richterlichen Rechtsschöpfung zu schliessen ist. Wo jedoch der zu weit gefasste Wortlaut durch zweckgerichtete Interpretation eine restriktive Deutung erfährt, liegt ebenso Gesetzesauslegung vor wie im Fall, wo aufgrund teleologischer Reduktion eine verdeckte Lücke festgestellt und korrigiert wird. In beiden Fällen gehört die so gewonnene Erkenntnis zum richterlichen Kompetenzbereich und stellt keine unzulässige berichtigende Rechtsschöpfung dar (grundlegend BGE 121 III 219 E. 1d/aa mit den dort zitierten Hinweisen auf die Rechtsprechung und dem Überblick auf die massgebende Literatur zur Auslegungsmethodik; BGE 126 III 49 E. 2d mit Hinweis auf den neuesten Aufsatz von RIEMER zur teleologischen Reduktion, in: recht 17/1999 S. 176 ff.).
c) Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR regeln die Wohnsitzpflicht der Regierungsstatthalter, und zwar in dem Sinne, dass nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut die Regierungsstatthalter im Amtsbezirk Wohnsitz haben müssen. Die Regelung ist nach ihrem Wortlaut lückenlos.
Die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter wurde beim Erlass des RstG 1995 - also vor bloss sechs Jahren - bewusst beibehalten. Eine Ausnahmemöglichkeit von der Wohnsitzpflicht wurde allein für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten eingeführt (Art. 101 Abs. 2 GOG). Wie der Grosse Rat im angefochtenen Entscheid selber ausführt, war man sich bei der Beratung des RstG "der Problematik der Wohnsitzpflicht in der heutigen Zeit durchaus bewusst", hielt aber "aufgrund der besonderen Stellung der Regierungsstatthalterin bzw. des Regierungsstatthalters im Amtsbezirk an der Wohnsitzpflicht fest, ohne dass eine Ausnahmemöglichkeit vorgesehen wurde". Anders als für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten, denen für die Übernahme von Doppelmandaten Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht eingeräumt wurden, nahm man, wie der Grosse Rat an gleicher Stelle ausführt, in Kauf, dass in den acht kleinen Amtsbezirken in Zukunft nur noch Teilzeit-Regierungsstatthalterinnen und -statthalter amten würden. Damit entspricht der Wortlaut der Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR dem Wortsinn, wie ihn der Gesetzgeber diesen Bestimmungen verleihen wollte.
d) Fragen kann sich nach dem oben in E. 3b Dargelegten unter diesen Umständen nur, ob die ausnahmslose Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter sachlich unhaltbar und schlicht nicht zu rechtfertigen ist, sodass eine zweckgerichtete Interpretation im Sinne der teleologischen Reduktion zum Ergebnis führt, dass - entgegen dem Wortlaut und dem Willen des historischen Gesetzgebers - die umstrittenen Bestimmungen in dem Sinne eine echte Lücke aufweisen, als sie keine Ausnahmeregelung vorsehen, obwohl eine solche unabdingbar ist. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall.
Wie der Grosse Rat selber - und zu Recht - ausführt (oben E. 2c), ist die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter aus den von ihm angeführten Gründen sachlich gerechtfertigt. Zwingende Gründe, Ausnahmen zuzulassen, sind nicht ersichtlich und werden vom Grossen Rat auch gar nicht vorgebracht. Er legt in keiner Weise dar, inwiefern es verfassungswidrig oder unverhältnismässig sein könnte, Erwin Walker zur Wohnsitznahme im Amtsbezirk Saanen zu verpflichten. Ihm ein Doppelmandat zu ermöglichen, stellt offensichtlich keinen triftigen Grund dar, darauf zu verzichten. Der Grosse Rat geht weiter davon aus, dass das bernische Recht keine Doppelmandate für Regierungsstatthalter vorsieht. Selbst wenn man mit ihm davon ausgehen wollte, dass insoweit eine echte Lücke vorläge und man auf dem Wege der Lückenfüllung Doppelmandate zulassen könnte, so wäre damit noch nicht dargetan, dass der Ausschluss des Doppelmandates für die Amtsbezirke Obersimmental und Saanen wegen der bestehenden Wohnsitzpflicht geradezu unhaltbar wäre. Es mangelt daher an einer wesentlichen Voraussetzung, um für Erwin Walker auf dem Wege einer Auslegung contra legem die umstrittene Ausnahme von der gesetzlichen Wohnsitzpflicht einzuführen. Dass ein starres Festhalten an der Wohnsitzpflicht bei den Verhältnissen in den Amtsbezirken Saanen und Obersimmental "nicht unbedingt erforderlich" ist, genügt hierfür eindeutig nicht.
Um die seiner Auffassung nach bestehende Lücke zu füllen, hätte der Grosse Rat im Übrigen ohnehin eine abstrakte Regelung mit Kriterien für ein ausnahmsweises Abweichen von der Wohnsitzpflicht treffen müssen, wie dies voraussichtlich der Gesetzgeber getan hätte, wenn er sich des Problems bewusst gewesen wäre. Dies haben der Grosse Rat und Regierungsrat offensichtlich nicht getan. Vielmehr schuf der letztere erst im Hinblick auf die umstrittene Wahl überhaupt die Voraussetzungen für ein Doppelmandat, indem er die Pensen der Regierungsstatthalter von Obersimmental und Saanen auf 55% bzw. 45% reduzierte, um die Kandidatur von Erwin Walker zu ermöglichen. Ein solches auf einen Einzelfall bezogenes Vorgehen birgt die Gefahr willkürlicher Entscheide in sich.
Der Grosse Rat war unter diesen Umständen nicht befugt, sich über die Wohnsitzpflicht im Amtsbezirk hinwegzusetzen und die streitige Wahl zu validieren. Wenn er die Lockerung der Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter für politisch wünschbar hält, hat er den dafür vorgesehenen Weg der Gesetzesrevision zu beschreiten, wie er das wiederum selber im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit anführt.
e) Nicht stichhaltig ist der Einwand des Regierungsrates, der angefochtene Validierungsentscheid dürfe aus Achtung vor dem demokratisch zustandegekommenen Wahlergebnis nicht aufgehoben werden, da den Stimmberechtigten bei der Wahl klar gewesen sei, dass Erwin Walker im Falle eines Sieges in zwei Amtsbezirken amten werde. Er geht schon deswegen fehl, weil in einem demokratischen Rechtsstaat (Art. 1 Abs. 1 KV) jedermann und damit auch die Mehrheit der Stimmenden bei einer Wahl an das Gesetz gebunden und daher nicht befugt ist, sich über die geltenden gesetzlichen Voraussetzungen der Übernahme des Amtes durch den Gewählten hinwegzusetzen. Zudem bildete allein die Wahl eines neuen Regierungsstatthalters Gegenstand der Volksabstimmung und nicht die Änderung von kantonalen Gesetzesbestimmungen, für die die Stimmberechtigten im Amtsbezirk Saanen allein ja auch nicht zuständig wären.
f) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Entscheid des Grossen Rates gegen die gesetzliche Wohnsitzpflicht verstösst, weil er die Wahl von Erwin Walker zum Regierungsstatthalter validierte, obwohl dieser keinen Wohnsitz im Amtsbezirk Saanen hat und auch nicht gewillt ist, ihn dahin zu verlegen. Damit hat er das passive Wahlrecht des Beschwerdeführers und auch das aktive und passive Stimmrecht der übrigen Stimmberechtigten verletzt. Die Rüge ist begründet.
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de
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Art. 85 let. a OJ; art. 44, 88 et 89 de la loi bernoise sur les droits politiques; art. 2 de la loi sur les préfets et les préfètes. Violation du droit de vote par inobservation de l'obligation de domicile des préfets. A l'instar des règles d'incompatibilité classiques, l'obligation de domicile fait partie du domaine de protection des droits politiques visé par l'art. 85 let. a OJ (consid. 1a-d).
Le recours pour violation du droit de vote protège aussi le droit d'éligibilité (consid. 1e).
L'interprétation peut-elle permettre la création d'exceptions, non prévues par la loi, à l'obligation de domicile (consid. 2 et 3)? Principes et limites de l'interprétation; méthodes d'interprétation (consid. 3b). L'absence de règles sur les exceptions ne constitue pas, in concreto, une lacune proprement dite que le Grand Conseil puisse combler (consid. 3c, d).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 34
Sachverhalt ab Seite 35
Die Stimmberechtigten des Amtsbezirks Saanen wählten am 26. November 2000 Erwin Walker zum Regierungsstatthalter. Am 29. November 2000 reichte der unterlegene Kandidat, Rudolf Hausherr, beim Regierungsrat des Kantons Bern Wahlbeschwerde ein und stellte folgenden Antrag:
"Der Wahl von Erwin Walker zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Saanen sei die Validierung zu versagen, sofern der Gewählte nicht auf sein Amt als Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Obersimmental verzichtet und seinen Wohnsitz in den Amtsbezirk Saanen verlegt."
Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, den Regierungsstatthalter treffe eine gesetzliche Wohnsitzpflicht. Nach der Instruktion des Verfahrens durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) erkannte der Grosse Rat des Kantons Bern am 2. April 2001:
"1. Die Wahlbeschwerde vom 29. November 2000 wird abgewiesen.
2. Das Ergebnis der Wahl vom 26. November 2000 wird nach Zusammenstellung der Protokolle wie folgt erwahrt: 'Herr Erwin Walker, 1953, Lenk, wurde bei einem absoluten Mehr von 955 Stimmen mit 1'286 Stimmen für den Rest der laufenden Amtsdauer bis zum 31. Dezember 2003 im ersten Wahlgang zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirkes Saanen gewählt.
Weitere Stimmen:
Herr Rudolf Hausherr, Bern, 623 Stimmen.'
(3. - 6.)."
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 18. Mai 2001 wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt Rudolf Hausherr, den "Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 2. April 2000 (recte: 2001) betreffend Abweisung der Wahlbeschwerde und Erwahrung der Wahl von Herrn Erwin Walker zum Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Saanen" aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid validiert das Ergebnis der Regierungsstatthalterwahl für den Amtsbezirk Saanen und weist die Wahlbeschwerde des heutigen Beschwerdeführers als unterlegenem Kandidaten ab. Dieser macht geltend, die Wahl Erwin Walkers könne nicht erwahrt werden, falls dieser nicht auf sein Regierungsstatthalteramt im Amtsbezirk Obersimmental verzichte und seinen Wohnsitz in den Amtsbezirk Saanen verlege. Der Grosse Rat erachtet dagegen ein Doppelmandat und im vorliegenden Fall eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht als zulässig. Das rügt der Beschwerdeführer als Verletzung seines Stimmrechts.
b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger. Die politische Stimmberechtigung umfasst unter anderem das aktive und passive Wahlrecht. Mit Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung sämtlicher im Zusammenhang mit den politischen Rechten stehenden Vorschriften gerügt werden (BGE 123 I 97 E. 1b/aa; BGE 120 Ia 194 E. 1b). Ein Anfechtungsobjekt wird in Art. 85 lit. a OG - anders als in Art. 84 Abs. 1 OG für die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte - nicht genannt. Mit Stimmrechtsbeschwerde sind kantonale Erlasse anfechtbar, die das Stimm- und Wahlrecht regeln, ebenso wie Verletzungen von Normen, die den Inhalt des aktiven Stimm- und Wahlrechts als auch des passiven Wahlrechts umschreiben. Auch Wählbarkeits- und Unvereinbarkeitsbestimmungen zählen zum von Art. 85 lit. a OG erfassten Schutzbereich der politischen Rechte (BGE 123 I 97 E. 1; BGE 119 Ia 167 E. 1). Dass auch Unvereinbarkeitsbestimmungen dazu gehören, wird damit begründet, dass sie die gleichen Wirkungen erzielen können wie Vorschriften über die Unwählbarkeit. Das Stimmrecht schliesst nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts den Anspruch ein, dass die durch das Volk gewählten Behörden nicht mit Personen besetzt werden, welche ein bestimmtes Amt aufgrund einer Unvereinbarkeit nicht übernehmen dürfen (BGE 116 Ia 242 E. 1a, 477 E. 1a; BGE 114 Ia 395 E. 3b). In BGE 123 I 97 E. 1b hielt das Bundesgericht fest, für die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde sei entscheidend, dass Vorschriften das Stimmrecht in ihrer Wirkung direkt berührten, und es bejahte dies grundsätzlich auch für Ausstandsbestimmungen für Parlamentarier.
c) Der Grosse Rat ging davon aus, die Frage der Zulässigkeit des Doppelmandates von Erwin Walker trotz Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter im Amtsbezirk sei eine solche der Unvereinbarkeit im Sinne von Art. 88 Abs. 2 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR; danach kann mit Wahlbeschwerde geltend gemacht werden, "dass eine gewählte Person wegen Unvereinbarkeit ihr Mandat nicht annehmen oder nicht weiter ausüben darf"); der Begriff der Unvereinbarkeit in dieser Bestimmung sei weit auszulegen, zumal diese den Schutz des Grundrechtes der Wahlfreiheit bezwecke. Er trat aus diesem Grunde auf die kantonale Wahlbeschwerde des Beschwerdeführers ein.
d) Die Wohnsitzpflicht wird nicht zu den klassischen Unvereinbarkeitsbestimmungen gezählt. Wo diese besteht, ist die Wohnsitznahme im Gemeinwesen jedoch eine rechtliche Voraussetzung der Amtsausübung; bei der Wahl wird stillschweigend davon ausgegangen, dass der Gewählte im Amtsbezirk Wohnsitz nehme, und wenn er dies unterlässt, kann er sein Amt nicht antreten. Eine Wohnsitzpflicht kann auch als Wählbarkeitsvoraussetzung ausgestaltet sein. In diesem Falle ist bereits eine Wahl rechtlich ausgeschlossen und nicht erst der Amtsantritt (HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 224 f. und 243 ff.). Eine als Wählbarkeitsvoraussetzung ausgestaltete Wohnsitzpflicht berührt ohne weiteres das Stimm- und Wahlrecht. Das Gleiche muss aber auch dort gelten, wo diese rechtlich anders ausgestaltet ist, aber in gleicher Weise wie klassische Unvereinbarkeitsvorschriften eine faktische Nichtwählbarkeit (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 1416) zur Folge hat.
Die Pflicht, im Amtsbezirk Wohnsitz zu nehmen, bewirkt, dass eine gewählte Person das Amt nicht antreten und nicht ausüben kann, wenn sie diese nicht erfüllt. Sie hat daher im Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesgerichts die gleiche Wirkung wie eine Vorschrift über die Unwählbarkeit oder die klassische Unvereinbarkeit. Der Grosse Rat betrachtete sie zu Recht als Unvereinbarkeitsvorschrift im weiteren Sinne des Art. 88 Abs. 2 GPR. Da er mit der Validierung der Wahl Erwin Walkers diesem erlaubte, das Amt des Regierungsstatthalters im Amtsbezirk Saanen auch ohne Aufgabe seines Amtes im Obersimmental und Wohnsitznahme in Saanen anzutreten und auszuüben, berührt der angefochtene Entscheid die politischen Rechte. In Frage steht der aus dem Stimmrecht fliessende Anspruch der Stimmberechtigten, dass dieses Amt nicht von einer Person besetzt wird, die das Amt nicht ausüben darf, wenn sie keinen Wohnsitz im Amtsbezirk nimmt. Die Stimmrechtsbeschwerde ist daher zulässig.
e) Der nicht im Amtsbezirk Saanen wohnhafte Beschwerdeführer war an der Regierungsstatthalterwahl vom 26. November 2000 im Amtsbezirk Saanen zwar nicht stimmberechtigt, hat indessen als Kandidat daran teilgenommen. Die Stimmrechtsbeschwerde schützt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch das passive Wahlrecht. Der Beschwerdeführer ist daher als unterlegener Bewerber befugt, die Validierung der Wahl des obsiegenden Bewerbers mit Stimmrechtsbeschwerde anzufechten (BGE 119 Ia 167 E. 1; BGE 114 Ia 395 E. 3 S. 400).
Da diese und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Stimmrechtsbeschwerde einzutreten.
f) Der Regierungsrat macht zwar in der Vernehmlassung geltend, es sei fraglich, ob der Beschwerdeführer überhaupt rechtzeitig Wahlbeschwerde erhoben habe. Eine solche müsse nach Art. 89 Abs. 2 GPR binnen dreier Tage seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes eingereicht werden. Erwin Walker habe bereits vor der Wahl öffentlich erklärt, er wolle in zwei Amtsbezirken das Amt des Regierungsstatthalters ausüben. Dem Beschwerdeführer wäre durchaus zuzumuten gewesen, binnen dreier Tage ab Kenntnisnahme dieser Erklärung Wahlbeschwerde einzureichen. Die binnen dreier Tage nach der Durchführung der Wahl eingereichte Beschwerde sei daher verspätet, weshalb der Grosse Rat darauf nicht hätte eintreten dürfen.
Die Wahlbeschwerde des Beschwerdeführers betraf indessen keine Vorbereitungshandlung, die er nach Art. 89 Abs. 2 GPR binnen dreier Tage hätte anfechten können und müssen, sondern eine Unvereinbarkeit im weiteren Sinne, die nach der Wahl noch hätte beseitigt werden können (vgl. E. 1c hiervor). Die Einreichung der Beschwerde binnen dreier Tage nach der Publikation des Wahlergebnisses war daher jedenfalls fristgerecht, zumal der Grosse Rat anführte, die Beschwerdefrist hätte "frühestens" am Wahlsonntag zu laufen begonnen. Im Übrigen ist mehr als fraglich, ob ein solcher Einwand in der Vernehmlassung überhaupt zulässig wäre, nachdem der Regierungsrat in seinem Antrag an den Grossen Rat zur Behandlung der Wahlbeschwerde die gegenteilige Auffassung vertreten hatte. Das kann hier allerdings offen bleiben.
g) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 120 Ia 194 E. 2; BGE 119 Ia 154 E. 2c; BGE 118 Ia 184 E. 3, je mit Hinweisen). Die Bestimmungen in Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vom 16. März 1995 (RstG) und Art. 44 Abs. 2 GPR betreffend die Wohnsitzpflicht, deren Auslegung vorliegend umstritten ist, betreffen das Stimm- und Wahlrecht und sind daher frei zu prüfen.
2. a) Der Grosse Rat hat im angefochtenen Entscheid zunächst geprüft, ob Doppelmandate - das Innehaben des Regierungsstatthalteramtes in zwei Amtsbezirken durch eine Person - zulässig seien. Er ist dabei zum Schluss gekommen, dass die Verfassung des Kantons Bern Doppelmandate nicht ausschliesse. Gesetzlich seien sie zwar nicht vorgesehen, es bestehe aber in Bezug auf die Frage der Zulässigkeit der Doppelmandate auch kein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers. "Aufgrund einer teleologischen Auslegung" kommt der Grosse Rat sodann zum Schluss, "dass für die Beantwortung dieser Frage im bernischen Recht eine Lücke besteht, die in freier Rechtsfindung geschlossen werden kann." Sei die Einführung des Doppelmandates auf dem Wege der Lückenfüllung möglich, müsse als nächstes geprüft werden, ob die gesetzliche Wohnsitzpflicht dem Doppelmandat entgegenstehe oder ob im vorliegenden Fall Herrn Erwin Walker eine Ausnahme von der gesetzlichen Wohnsitzpflicht erteilt werden dürfe.
b) Die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter ist in den beiden folgenden Bestimmungen verankert:
Art. 2 Abs. 2 RstG lautet:
"Die Regierungsstatthalterin oder der Regierungsstatthalter wohnt im Amtsbezirk."
Art. 44 Abs. 2 GPR (in der Fassung vom 14. März 1995) lautet wie folgt:
"Die Regierungsstatthalter sowie die Gerichtspräsidenten müssen nach ihrer Wahl in demjenigen Wahlkreis politischen Wohnsitz begründen, in dem sie gewählt worden sind. Artikel 101 Absatz 2 des Gesetzes vom 14. März 1995 über die Organisation der Gerichtsbehörden in Zivil- und Strafsachen (GOG; BSG 161.1]) bleibt vorbehalten."
c) Der Grosse Rat hält zunächst fest, dass die in den beiden zitierten Bestimmungen festgeschriebene Wohnsitzpflicht mit der in Art. 24 BV und Art. 16 der Verfassung des Kantons Bern vom 16. Juni 1993 (KV) verankerten Niederlassungsfreiheit vereinbar ist, weil sie durch zwingende dienstliche Gründe gerechtfertigt sei. So obliege dem Regierungsstatthalter z.B. die Leitung des Bezirksführungsstabes bei ausserordentlichen Lagen, und er müsse generell bei Feuerwehr-, Wehrdienst- und Polizeieinsätzen unter Umständen in kürzester Zeit auf dem Schadenplatz sein. Zudem erfordere die Ausübung dieses Amtes eine besonders enge Beziehung zur Bevölkerung.
Ohne weitere Begründung stellt sich der Grosse Rat dann auf den Standpunkt, die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter ohne Ausnahmemöglichkeit sei eine zu strenge Massnahme, weshalb de lege ferenda für Einzelfälle eine Ausnahmemöglichkeit geschaffen werden müsse. Im vorliegenden Fall sei ein starres Festhalten an der Wohnsitzpflicht nicht unbedingt erforderlich und daher unverhältnismässig, weshalb Erwin Walker einen Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung habe.
3. Nach den unbestrittenen Ausführungen des Grossen Rates im angefochtenen Entscheid sieht das Berner Verfassungs- und Gesetzesrecht für Regierungsstatthalter weder Doppelmandate noch Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht ausdrücklich vor. Der Beschwerdeführer wirft ihm Willkür vor, weil er, sich über den klaren Gesetzeswortlaut hinwegsetzend, Erwin Walker eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht zugestanden habe.
a) Grundlage jeden staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 66 Abs. 2 KV). Der Grosse Rat ist daher, wenn er - wie hier - in der Funktion als rechtsanwendende Behörde handelt, ohne weiteres an das Gesetz - hier Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR - gebunden. Er hält diese Regelung indessen für lückenhaft, weil sie keine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht vorsehe, und sich für befugt, diese Lücke zu füllen.
b) Für die Auslegung von öffentlichrechtlichen Gesetzesbestimmungen wie Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR gelten die allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung. Danach muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist. Der Balancegedanke des Prinzips der Gewaltenteilung bestimmt nicht allein die Gesetzesauslegung im herkömmlichen Sinn, sondern führt darüber hinaus zur Massgeblichkeit der bei der Auslegung gebräuchlichen Methoden auf den Bereich richterlicher Rechtsschöpfung, indem ein vordergründig klarer Wortlaut einer Norm entweder auf dem Analogieweg auf einen davon nicht erfassten Sachverhalt ausgedehnt oder umgekehrt auf einen solchen Sachverhalt durch teleologische Reduktion nicht angewandt wird. Die Auslegung des Gesetzes ist zwar nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normverständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt.
Bei der teleologischen Reduktion handelt es sich nach zeitgemässem Methodenverständnis um einen zulässigen Akt richterlicher Rechtsschöpfung und nicht um einen unzulässigen Eingriff in die rechtspolitische Kompetenz des Gesetzgebers. Unstreitig weist zwar das Gesetzesbindungspostulat den Richter an, seine Rechtsschöpfung nach den Institutionen des Gesetzes auszurichten. Es schliesst aber für sich allein richterliche Entscheidungsspielräume nicht grundsätzlich aus, sondern markiert bloss deren gesetzliche Grenzen. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Bei der hier zur Diskussion stehenden Auslegung organisatorischer Normen kommt der historischen Betrachtungsweise indessen eine vorrangige Stellung zu, da der Inhalt des Organisationsrechts weit weniger der Änderung der gesellschaftlichen Vorstellungen unterworfen ist als derjenige materiellrechtlicher Normen (BGE 112 Ia 208 E. 2a; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5.Aufl. Zürich 2001, Rz. 127 ff., insbesondere 129).
Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar. Zu beachten ist indessen, dass mit dem Lückenbegriff in seiner heutigen schillernden Bedeutungsvielfalt leicht die Grenze zwischen zulässiger richterlicher Rechtsfindung contra verba aber secundum rationem legis und grundsätzlich unzulässiger richterlicher Gesetzeskorrektur verwischt wird. In differenzierender Auslegung ist daher vorab zu prüfen, ob der Wortsinn der Norm nicht bereits einem restriktiven Rechtssinn zu weichen habe, sodann, ob nicht bloss eine teleologisch nicht unterstützte Redundanz des grammatikalischen Rechtssinns gegeben sei, die durch eine Reduktion contra verba legis eingeschränkt werden muss. Der Lückenbegriff taugt diesfalls erst, wenn die teleologische Reduktion des Wortsinns ergibt, dass die positive Ordnung einer Regelung entbehrt, mithin eine verdeckte - aber echte - Lücke aufweist, die im Prozess der richterlichen Rechtsschöpfung zu schliessen ist. Wo jedoch der zu weit gefasste Wortlaut durch zweckgerichtete Interpretation eine restriktive Deutung erfährt, liegt ebenso Gesetzesauslegung vor wie im Fall, wo aufgrund teleologischer Reduktion eine verdeckte Lücke festgestellt und korrigiert wird. In beiden Fällen gehört die so gewonnene Erkenntnis zum richterlichen Kompetenzbereich und stellt keine unzulässige berichtigende Rechtsschöpfung dar (grundlegend BGE 121 III 219 E. 1d/aa mit den dort zitierten Hinweisen auf die Rechtsprechung und dem Überblick auf die massgebende Literatur zur Auslegungsmethodik; BGE 126 III 49 E. 2d mit Hinweis auf den neuesten Aufsatz von RIEMER zur teleologischen Reduktion, in: recht 17/1999 S. 176 ff.).
c) Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR regeln die Wohnsitzpflicht der Regierungsstatthalter, und zwar in dem Sinne, dass nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut die Regierungsstatthalter im Amtsbezirk Wohnsitz haben müssen. Die Regelung ist nach ihrem Wortlaut lückenlos.
Die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter wurde beim Erlass des RstG 1995 - also vor bloss sechs Jahren - bewusst beibehalten. Eine Ausnahmemöglichkeit von der Wohnsitzpflicht wurde allein für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten eingeführt (Art. 101 Abs. 2 GOG). Wie der Grosse Rat im angefochtenen Entscheid selber ausführt, war man sich bei der Beratung des RstG "der Problematik der Wohnsitzpflicht in der heutigen Zeit durchaus bewusst", hielt aber "aufgrund der besonderen Stellung der Regierungsstatthalterin bzw. des Regierungsstatthalters im Amtsbezirk an der Wohnsitzpflicht fest, ohne dass eine Ausnahmemöglichkeit vorgesehen wurde". Anders als für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten, denen für die Übernahme von Doppelmandaten Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht eingeräumt wurden, nahm man, wie der Grosse Rat an gleicher Stelle ausführt, in Kauf, dass in den acht kleinen Amtsbezirken in Zukunft nur noch Teilzeit-Regierungsstatthalterinnen und -statthalter amten würden. Damit entspricht der Wortlaut der Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR dem Wortsinn, wie ihn der Gesetzgeber diesen Bestimmungen verleihen wollte.
d) Fragen kann sich nach dem oben in E. 3b Dargelegten unter diesen Umständen nur, ob die ausnahmslose Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter sachlich unhaltbar und schlicht nicht zu rechtfertigen ist, sodass eine zweckgerichtete Interpretation im Sinne der teleologischen Reduktion zum Ergebnis führt, dass - entgegen dem Wortlaut und dem Willen des historischen Gesetzgebers - die umstrittenen Bestimmungen in dem Sinne eine echte Lücke aufweisen, als sie keine Ausnahmeregelung vorsehen, obwohl eine solche unabdingbar ist. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall.
Wie der Grosse Rat selber - und zu Recht - ausführt (oben E. 2c), ist die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter aus den von ihm angeführten Gründen sachlich gerechtfertigt. Zwingende Gründe, Ausnahmen zuzulassen, sind nicht ersichtlich und werden vom Grossen Rat auch gar nicht vorgebracht. Er legt in keiner Weise dar, inwiefern es verfassungswidrig oder unverhältnismässig sein könnte, Erwin Walker zur Wohnsitznahme im Amtsbezirk Saanen zu verpflichten. Ihm ein Doppelmandat zu ermöglichen, stellt offensichtlich keinen triftigen Grund dar, darauf zu verzichten. Der Grosse Rat geht weiter davon aus, dass das bernische Recht keine Doppelmandate für Regierungsstatthalter vorsieht. Selbst wenn man mit ihm davon ausgehen wollte, dass insoweit eine echte Lücke vorläge und man auf dem Wege der Lückenfüllung Doppelmandate zulassen könnte, so wäre damit noch nicht dargetan, dass der Ausschluss des Doppelmandates für die Amtsbezirke Obersimmental und Saanen wegen der bestehenden Wohnsitzpflicht geradezu unhaltbar wäre. Es mangelt daher an einer wesentlichen Voraussetzung, um für Erwin Walker auf dem Wege einer Auslegung contra legem die umstrittene Ausnahme von der gesetzlichen Wohnsitzpflicht einzuführen. Dass ein starres Festhalten an der Wohnsitzpflicht bei den Verhältnissen in den Amtsbezirken Saanen und Obersimmental "nicht unbedingt erforderlich" ist, genügt hierfür eindeutig nicht.
Um die seiner Auffassung nach bestehende Lücke zu füllen, hätte der Grosse Rat im Übrigen ohnehin eine abstrakte Regelung mit Kriterien für ein ausnahmsweises Abweichen von der Wohnsitzpflicht treffen müssen, wie dies voraussichtlich der Gesetzgeber getan hätte, wenn er sich des Problems bewusst gewesen wäre. Dies haben der Grosse Rat und Regierungsrat offensichtlich nicht getan. Vielmehr schuf der letztere erst im Hinblick auf die umstrittene Wahl überhaupt die Voraussetzungen für ein Doppelmandat, indem er die Pensen der Regierungsstatthalter von Obersimmental und Saanen auf 55% bzw. 45% reduzierte, um die Kandidatur von Erwin Walker zu ermöglichen. Ein solches auf einen Einzelfall bezogenes Vorgehen birgt die Gefahr willkürlicher Entscheide in sich.
Der Grosse Rat war unter diesen Umständen nicht befugt, sich über die Wohnsitzpflicht im Amtsbezirk hinwegzusetzen und die streitige Wahl zu validieren. Wenn er die Lockerung der Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter für politisch wünschbar hält, hat er den dafür vorgesehenen Weg der Gesetzesrevision zu beschreiten, wie er das wiederum selber im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit anführt.
e) Nicht stichhaltig ist der Einwand des Regierungsrates, der angefochtene Validierungsentscheid dürfe aus Achtung vor dem demokratisch zustandegekommenen Wahlergebnis nicht aufgehoben werden, da den Stimmberechtigten bei der Wahl klar gewesen sei, dass Erwin Walker im Falle eines Sieges in zwei Amtsbezirken amten werde. Er geht schon deswegen fehl, weil in einem demokratischen Rechtsstaat (Art. 1 Abs. 1 KV) jedermann und damit auch die Mehrheit der Stimmenden bei einer Wahl an das Gesetz gebunden und daher nicht befugt ist, sich über die geltenden gesetzlichen Voraussetzungen der Übernahme des Amtes durch den Gewählten hinwegzusetzen. Zudem bildete allein die Wahl eines neuen Regierungsstatthalters Gegenstand der Volksabstimmung und nicht die Änderung von kantonalen Gesetzesbestimmungen, für die die Stimmberechtigten im Amtsbezirk Saanen allein ja auch nicht zuständig wären.
f) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Entscheid des Grossen Rates gegen die gesetzliche Wohnsitzpflicht verstösst, weil er die Wahl von Erwin Walker zum Regierungsstatthalter validierte, obwohl dieser keinen Wohnsitz im Amtsbezirk Saanen hat und auch nicht gewillt ist, ihn dahin zu verlegen. Damit hat er das passive Wahlrecht des Beschwerdeführers und auch das aktive und passive Stimmrecht der übrigen Stimmberechtigten verletzt. Die Rüge ist begründet.
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Art. 85 lett. a OG; art. 44, 88 e 89 della legge bernese sui diritti politici; art. 2 della legge sui prefetti. Violazione del diritto di voto per inosservanza dell'obbligo di domicilio per i prefetti. L'obbligo di domicilio, come le regole classiche d'incompatibilità, fa parte dell'ambito di protezione dei diritti politici secondo l'art. 85 lett. a OG. (consid. 1a-d).
Il ricorso per violazione del diritto di voto tutela anche il diritto d'eleggibilità (consid. 1e).
Eccezioni all'obbligo di domicilio non previste dalla legge fondate sull'interpretazione (consid. 2 e 3)? Principi e limiti dell'interpretazione; metodi interpretativi (consid. 3b). La mancanza di norme sulle eccezioni non costituisce in concreto una lacuna propria che il Gran Consiglio possa colmare (consid. 3c e d).
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128 I 346
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128 I 346
Sachverhalt ab Seite 346
Am 31. Juli 1998 erstattete Rechtsanwalt A. im Namen seiner Klientschaft (erfolglos) Strafanzeige gegen Rechtsanwalt E. wegen Verletzung des Geschäfts- und des Berufsgeheimnisses. Im Rahmen des anschliessenden Rechtsmittelverfahrens bezeichnete er diesen unter anderem als "käuflichen Verräter". Zudem verweigerte er mehrmals die Annahme des in dieser Sache ergangenen letztinstanzlichen kantonalen Entscheids, der ihm vorgängig im Dispositiv mitgeteilt worden war.
A. führte für seine Klientschaft überdies einen Zivilprozess gegen E., welcher in diesem Verfahren durch Rechtsanwalt T. vertreten wurde. Letzterer reichte am 23. November 1999 bei der Anwaltskammer des Kantons St. Gallen Anzeige gegen A. ein wegen Verletzung der Berufsregeln gemäss Art. 19 ff. des St. Galler Anwaltsgesetzes vom 11. November 1993 (AnwG). Er war von A. in verschiedenen Rechtsschriften unter anderem als "aufgeblasener Wichtigtuer" bezeichnet worden, der im besten Fall bei grober Fahrlässigkeit ein "dummer Schwätzer" und im schlechtesten Fall bei Vorsatz ein "hinterhältiger Verleumder" sei. In seiner Stellungnahme zuhanden der Anwaltskammer, der zuständigen Aufsichtsbehörde, nannte A. Rechtsanwalt T. zudem einen "frechen, hemmungslosen und moralisch defekten Lügner" bzw. einen "leichtfertigen und dummen Schwätzer". Am 5. Juli 2000 verfügte die Anwaltskammer eine Disziplinarbusse in der Höhe von Fr. 5'000.- gegen A., was das Kantonsgericht St. Gallen auf Beschwerde hin schützte.
Am 24. Januar 2002 hat A. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben, die Sache an das Kantonsgericht St. Gallen zurückzuweisen und dieses anzuweisen, eine Strafuntersuchung durchzuführen. Er rügt eine Verletzung von Art. 6 und Art. 7 EMRK (SR 0.101) sowie von Art. 30 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Anwaltskammer und das Kantonsgericht hätten (unter mehreren Gesichtspunkten) Art. 6 EMRK verletzt. Er ist sich bewusst, dass diese Konventionsbestimmung nur auf zivil- und strafrechtliche Verfahren Anwendung findet (vgl. BGE 127 I 44 E. 2a S. 45 mit Hinweisen). Er ist indessen der Auffassung, beim ihn betreffenden Disziplinarverfahren handle es sich um eine strafrechtliche Anklage im Sinne der Konvention.
2.1 Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen "strafrechtlichen Anklage" befindet. Was als solche zu gelten hat, beurteilt sich nach folgenden drei Kriterien: Zunächst wird geprüft, ob die (angeblich) verletzte Regelung landesintern dem Strafrecht zugeordnet wird. Handelt es sich nach der entsprechenden rechtstechnischen Qualifikation nicht um ein Strafverfahren, so ist - angesichts der autonomen Definition der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK - die "wahre Natur" des Tatbestands unter Berücksichtigung von Art und Ziel der Sanktion zu ermitteln. Erscheint das Verfahren auch unter diesem Gesichtspunkt nicht als strafrechtlich, so bleibt aufgrund der Schwere der Sanktion zu beurteilen, ob diese eine Strafe darstellt (vgl. BGE 125 I 104 E. 2a S. 107 f.; BGE 121 I 379 E. 3a S. 380; MARK VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, S. 251 f.; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl am Rhein 1996, Rz. 36 zu Art. 6 EMRK; CHRISTOPH GRABENWARTER, Verfahrensgarantien in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1997, S. 91 ff.).
2.2 Zu Recht macht der Beschwerdeführer nicht geltend, die ihm vorgeworfene Verletzung der Berufspflichten stelle gestützt auf die landesrechtliche Zuordnung oder aufgrund ihrer wahren Natur eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK dar: Die Disziplinaraufsicht gemäss St. Galler Anwaltsgesetz hat nicht pönalen, sondern administrativen Charakter. Sie dient nicht dazu, begangenes (strafrechtlich relevantes) Unrecht zu vergelten, sondern soll das rechtsuchende Publikum bzw. die Rechtspflege schützen und die anwaltliche Standeswürde wahren (vgl. BGE 125 I 417 E. 2a S. 419; FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 173 ff.; MARTIN STERCHI, Kommentar zum bernischen Fürsprechergesetz, Bern 1992, S. 93). Die Anwaltskammer, welcher die Beurteilung des angeblichen Fehlverhaltens des Beschwerdeführers oblag, ist denn auch keine Strafverfolgungsbehörde, sondern ein berufsständisch zusammengesetztes Aufsichtsgremium (Art. 4 AnwG). Die ausdrückliche Bezeichnung der Sanktion gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b AnwG als "Geldleistung" und nicht als "Busse" bringt ihrerseits zum Ausdruck, dass es sich dabei nach der Konzeption des Anwaltsgesetzes um eine Disziplinarmassnahme handelt (so auch das Marginale von Art. 35 AnwG), nicht um eine Strafe. Des Weiteren richten sich die zu sanktionierenden Regeln nicht an die Allgemeinheit, sondern ausschliesslich an die Rechtsanwälte als Personengruppe, welche zum Staat in einem besonderen Rechtsverhältnis steht. Beim dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verhalten (Beleidigung von Standeskollegen, Erschwerung des gerichtlichen Geschäftsgangs, Gefährdung der Interessen seiner Klientschaft) handelt es sich denn auch um typische Disziplinarvergehen (ähnlich: Entscheid der EKMR i.S. X. gegen Österreich vom 9. Oktober 1991, in: ÖJZ 47/1992 S. 162 f., auch zitiert in: RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 65).
2.3 Der Beschwerdeführer begründet seine Auffassung, gemäss welcher eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK vorliegt, mit der Höhe der Geldleistung, zu deren Bezahlung er verpflichtet worden ist. Dabei weist er allerdings selbst darauf hin, dass vorliegend eine Umwandlung der streitigen Geldleistung in Haft nicht möglich ist. Mithin steht - auch wenn es sich bei einer Summe von Fr. 5'000.- nicht mehr um einen unbedeutenden Betrag handelt - keine derart schwere Sanktion in Frage, dass Art. 6 EMRK schon allein wegen deren Gewicht zur Anwendung gelangen müsste: Die Praxis hat bisher einzig Disziplinarbussen, welche bei Uneinbringlichkeit in eine Ersatzfreiheitsstrafe umgewandelt werden können, als strafrechtlich behandelt (zur Bedeutung der Ersatzfreiheitsstrafe für die Qualifikation der Sanktion vgl. GRABENWARTER, a.a.O., S. 98 ff.). Einfache disziplinarrechtliche Bussen gelten seit jeher nicht als Strafen im Sinne der Konvention (BGE 126 I 228 E. 2a/aa S. 230; BGE 125 I 417 E. 2b S. 420; HERZOG, a.a.O., S. 304 f.), dies im Unterschied zum disziplinarrechtlichen Freiheitsentzug, welcher - je nach Dauer und Art der Vollstreckung - zur Anwendung von Art. 6 EMRK führen kann (vgl. Urteil des EGMR i.S. Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A, Bd. 22, in: EuGRZ 1976 S. 232 Ziff. 82; vgl. auch BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 381 mit Hinweisen). Vorliegend kann offen bleiben, ob allenfalls eine empfindliche Busse dennoch allein wegen ihrer Höhe die strafrechtliche Natur der Widerhandlung zu begründen vermöchte (vgl. hiezu: HERZOG, a.a.O., S. 116). Die streitige Geldleistung erreicht so oder anders nicht die erforderliche Schwere: Die Strassburger Organe haben verschiedentlich bezüglich vergleichbarer oder höherer Disziplinarbussen die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK verneint. Weder eine Busse von DM 4'000.- für einen Lehrer, welcher zu einem verbotenen Streik aufgerufen und sich an diesem beteiligt hatte (Entscheid der EKMR i.S. S. gegen Bundesrepublik Deutschland vom 5. Juli 1984, in: DR 39 S. 237 ff.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 65 f.) noch eine solche von DM 6'000.- bzw. DM 12'000.- (bei einer Strafdrohung von DM 20'000.-) wegen Verstössen gegen die Standesordnung der Apotheker (Entscheid der EKMR i.S. M. gegen Bundesrepublik Deutschland vom 5. Juli 1985, in: DR 43 S. 5 ff.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 67; GRABENWARTER, a.a.O., S. 97) wurden als strafrechtlich betrachtet. Selbst im Falle einer disziplinarischen Kürzung des Gehalts um einen Viertel für die Dauer von drei Jahren ging die Kommission nicht von einer strafrechtlichen Sanktion aus (Entscheid der EKMR i.S. X. gegen Österreich vom 14. April 1989, in: ÖJZ 45/1990 S. 126 f.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 66). Soweit sich der Beschwerdeführer auf BGE 126 I 228 beruft, verkennt er, dass der diesem zugrunde liegende Sachverhalt nicht mit seinem Fall vergleichbar ist: Im zitierten Entscheid hat das Bundesgericht Art. 6 EMRK nicht etwa deswegen zur Anwendung gebracht, weil es der verhängten Disziplinarbusse von (lediglich) Fr. 1'000.- strafrechtlichen Charakter attestiert hätte, sondern vielmehr darum, weil es - nachdem der betroffene Rechtsanwalt gleichzeitig für drei Monate im Beruf eingestellt worden war - die zivilrechtliche Natur der Streitigkeit bejahte. Dass es sich beim gegen ihn geführten Disziplinarverfahren, in welchem einzig eine Busse verhängt worden ist, um eine Zivilrechtsstreitigkeit im Sinne von Art. 6 EMRK handle und diese Bestimmung deswegen Anwendung finde, macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend: Disziplinarrechtsstreitigkeiten sind nur dann zivilrechtlicher Natur, wenn das Recht des Betroffenen, seinen Beruf auszuüben, eingeschränkt wird (vgl. BGE 125 I 417 E. 2b S. 420 mit Hinweisen), was hier nicht der Fall ist.
2.4 Nach dem Gesagten stellt die streitige Disziplinarmassnahme keine Strafe im Sinne der Konvention dar; auf die Beschwerde ist nicht weiter einzugehen, soweit eine Verletzung von Art. 6 EMRK geltend gemacht wird. Nicht einzutreten ist sodann auf die Rüge, das Kantonsgericht habe Art. 30 BV verletzt: Der Beschwerdeführer nimmt in seiner Begründung mit keinem Wort auf diese Verfassungsbestimmung Bezug, weshalb die staatsrechtliche Beschwerde insoweit den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht genügt. Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer am Rande noch eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots rügt.
3.
3.1 Im Kanton St. Gallen sind die Berufsregeln für Rechtsanwälte im Anwaltsgesetz umschrieben. Dieses verpflichtet den Rechtsanwalt insbesondere, sich in der Berufsausübung vertrauenswürdig zu erweisen, sowohl gegenüber Rechtsuchenden als auch gegenüber Behörden und anderen Beteiligten, und die Interessen des Auftraggebers nach Recht und Billigkeit zu wahren (Art. 19 und Art. 24 Abs. 1 AnwG). Der Beschwerdeführer bestreitet weitgehend, gegen diese Pflichten verstossen zu haben; er gesteht einzig zu, mit seiner Kritik an Rechtsanwalt T. zu weit gegangen zu sein, ist aber der Auffassung, dieses Fehlverhalten rechtfertige nur einen Verweis.
3.2 Der Beschwerdeführer rügt auch in diesem Zusammenhang fast ausschliesslich die Verletzung von Art. 6 EMRK sowie von Art. 7 EMRK. Letztere Bestimmung untersagt, jemanden wegen Handlungen oder Unterlassungen zu verurteilen, die zur Zeit ihrer Begehung nicht strafbar waren. Der Grundsatz "keine Strafe ohne Gesetz" findet demnach nur auf strafrechtliche Handlungen Anwendung, die zu einer Strafe führen, wobei diese Begriffe unabhängig von ihrer landesrechtlichen Bedeutung auszulegen sind. Der Geltungsbereich von Art. 7 EMRK entspricht somit grundsätzlich jenem der "strafrechtlichen Anklage" im Sinne von Art. 6 EMRK (vgl. VILLIGER, a.a.O., S. 338), weshalb Art. 7 EMRK, gleich wie Art. 6 EMRK, auf das vorliegend zu beurteilende Disziplinarverfahren keine Anwendung findet. Auf die entsprechenden Vorbringen des Beschwerdeführers ist nicht weiter einzugehen.
3.3 Nicht einzutreten ist auf die staatsrechtliche Beschwerde schliesslich auch, soweit der Beschwerdeführer bestreitet, gegen die Berufsregeln verstossen zu haben. Er legt nicht dar, inwieweit der anders lautende Entscheid des Kantonsgerichts anderes Verfassungs- bzw. Konventionsrecht als Art. 6 und Art. 7 EMRK verletzen soll. Der Hinweis auf die Meinungsäusserungsfreiheit, den der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang am Rande anbringt, ändert daran nichts.
4. Die betreffenden, mangelhaft begründeten Einwendungen wären im Übrigen ohnehin unbegründet.
4.1 Eine persönliche Befragung des Beschwerdeführers durch das Kantonsgericht drängte sich nicht zwingend auf, auch nicht unter dem Blickwinkel von Art. 29 BV: Das dem Beschwerdeführer zur Last gelegte Verhalten (insbesondere die verwendeten Ausdrücke und die Verhinderung der Zustellung des Entscheids der Anklagekammer) stand aufgrund der Akten fest und der Beschwerdeführer hatte ausreichend Gelegenheit, die Umstände des Falles aus seiner Sicht darzulegen sowie seine subjektiven Beweggründe zuhanden des Kantonsgerichts schriftlich zu schildern. Bei einem Rechtsanwalt darf eine ausreichende Gewandtheit im schriftlichen Ausdruck vorausgesetzt werden, so dass ein Parteiverhör weder als Beweismittel noch zur Wahrung des rechtlichen Gehörs erforderlich war. Im Übrigen ist nicht nachvollziehbar, was sich der Beschwerdeführer von einer Befragung zu seinem Vorleben erhoffte. Einer öffentlichen Verhandlung, wie sie der Beschwerdeführer verlangt, könnte zudem auch das Anwaltsgeheimnis entgegenstehen.
4.2 Die Äusserungen des Beschwerdeführers überschreiten offensichtlich die Schranken des anwaltsrechtlich Erlaubten, und zwar unabhängig davon, ob und wieweit die erhobenen Anschuldigungen sachlich zutreffend und berechtigt sind. Die kantonalen Instanzen durften ohne weiteres davon ausgehen, die Verwendung beleidigender Ausdrücke dieser Art sei eines Anwalts unwürdig und mithin standeswidrig. Dieser Schlussfolgerung steht die Meinungsäusserungsfreiheit nicht entgegen, soweit derartige Beleidigungen überhaupt in den Schutzbereich dieses Grundrechts fallen.
4.3 Der Beschwerdeführer wendet ferner ein, die beanstandeten Äusserungen seien teilweise in einem Strafverfahren, d.h. im Verhältnis zwischen ihm als Parteianwalt und dem Angeschuldigten gefallen und an die Strafverfolgungsbehörde gerichtet gewesen. Das Anwaltsgesetz finde deshalb keine Anwendung und die Anwaltskammer sei insoweit nicht zuständig. Es sei nicht deren Sache, die "privaten Ehreninteressen" des betreffenden Anwalts zu schützen, weshalb der angefochtene Entscheid Art. 7 EMRK verletzte. Diese Argumentation überzeugt nicht: Der Beschwerdeführer handelte beim Abfassen der Beschwerde vom 19. November 1998 nicht in eigenem Namen, sondern als Rechtsvertreter der angeblich geschädigten Gesellschaften. Schon deshalb war er den besonderen Verhaltensregeln für Rechtsanwälte unterworfen. Wieweit etwas anderes gelten könnte, wenn er in eigenem Namen tätig gewesen wäre, braucht nicht geprüft zu werden. Dass der Inhalt der Eingabe nur einem beschränkten Kreis von Personen zur Kenntnis gelangte, was bei schriftlichen Äusserungen von Anwälten regelmässig der Fall ist, vermag die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit des Beschwerdeführers für die erwähnten Äusserungen ebenfalls nicht in Frage zu stellen. Schliesslich wird der Beschwerdeführer auch nicht dadurch entlastet, dass die Anklagekammer, in deren Verfahren die Äusserungen gemacht worden sind, hierfür nicht bereits selbst eine Ordnungsbusse ausgefällt hat. Zu bemerken ist, dass die gravierendsten Beleidigungen nicht gegenüber Rechtsanwalt E. erfolgten, gegen den das Strafverfahren geführt wurde, sondern dessen Rechtsvertreter betrafen und im Zivilverfahren fielen. Die Standeswidrigkeit dieser Äusserungen anerkennt der Beschwerdeführer zumindest teilweise. Dabei vermag der Einwand, er sei durch das Verhalten von Rechtsanwalt T. (der sich einfach mit prozessualen Mitteln dem Ansinnen des Beschwerdeführers entgegenstellte) zu bestimmten Äusserungen provoziert worden, die massiv ungehörigen Bezeichnungen nicht zu rechtfertigen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass das für den Zivilprozess zuständige Bezirksgericht die entsprechenden Eingaben nicht beanstandet hat.
4.4 Unbegründet und geradezu mutwillig erscheinen die Einwendungen des Beschwerdeführers, was sein Verhalten bei der Zustellung des Entscheids der Anklagekammer betrifft: Auch wenn der Beschwerdeführer nicht die Zustellung überhaupt verhindert haben sollte, sondern zuerst den Erhalt des Entscheids quittierte und diesen dann unverzüglich - offenbar als Protesthandlung - an die betreffende Behörde zurückgehen liess, störte er damit den Gang des Verfahrens in einer mit den Verhaltenspflichten eines Anwalts unvereinbaren Weise. Ein solches Vorgehen ist zudem, wie das Kantonsgericht ohne Willkür annehmen durfte, auch geeignet, die Interessen der Klientschaft zu gefährden. Die Erklärung des Beschwerdeführers spricht für sich: Er sei nach Empfang der Sendung befugt gewesen, über die "Urteilsurkunde frei zu verfügen", und habe gestützt auf diese Kompetenz - ausserhalb des abgeschlossenen Verfahrens vor der Anklagekammer und ohne, dass dieser Anordnung prozessuale Bedeutung zukäme - den Urteilsumschlag mitsamt dem Urteil an die absendende Behörde zurückgeschickt.
4.5 Schliesslich konnte das Kantonsgericht ohne Willkür auch annehmen, der Beschwerdeführer habe unwahre Angaben über die Dauer seiner Abwesenheit gemacht. Dessen Erklärungsversuch, er habe eine Vorbereitungsphase von 10 Tagen und eine vorhersehbare Beeinträchtigung nach seiner Rückkehr durch den Jetlag (5 Tage) eingerechnet, ist unbehelflich.
4.6 Auch die Höhe der Busse, welche dem Beschwerdeführer auferlegt wurde, erscheint angesichts des vorgesehenen Sanktionsrahmens und der mehrfachen, teils massiven Verstösse gegen das Standesrecht, nicht offensichtlich übersetzt. Es ist der Behörde, welche für die Durchsetzung der Standesregeln zuständig ist, nicht verwehrt, Disziplinarbussen so anzusetzen, dass sie nicht nur symbolischen Charakter haben, sondern auch wirtschaftlich eine gewisse Wirkung entfalten.
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Art. 6 und 7 EMRK; Disziplinaraufsicht über die Rechtsanwälte. Eine reine Disziplinarbusse in der Höhe von Fr. 5'000.- stellte weder eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK noch eine Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK dar.
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Sachverhalt ab Seite 346
Am 31. Juli 1998 erstattete Rechtsanwalt A. im Namen seiner Klientschaft (erfolglos) Strafanzeige gegen Rechtsanwalt E. wegen Verletzung des Geschäfts- und des Berufsgeheimnisses. Im Rahmen des anschliessenden Rechtsmittelverfahrens bezeichnete er diesen unter anderem als "käuflichen Verräter". Zudem verweigerte er mehrmals die Annahme des in dieser Sache ergangenen letztinstanzlichen kantonalen Entscheids, der ihm vorgängig im Dispositiv mitgeteilt worden war.
A. führte für seine Klientschaft überdies einen Zivilprozess gegen E., welcher in diesem Verfahren durch Rechtsanwalt T. vertreten wurde. Letzterer reichte am 23. November 1999 bei der Anwaltskammer des Kantons St. Gallen Anzeige gegen A. ein wegen Verletzung der Berufsregeln gemäss Art. 19 ff. des St. Galler Anwaltsgesetzes vom 11. November 1993 (AnwG). Er war von A. in verschiedenen Rechtsschriften unter anderem als "aufgeblasener Wichtigtuer" bezeichnet worden, der im besten Fall bei grober Fahrlässigkeit ein "dummer Schwätzer" und im schlechtesten Fall bei Vorsatz ein "hinterhältiger Verleumder" sei. In seiner Stellungnahme zuhanden der Anwaltskammer, der zuständigen Aufsichtsbehörde, nannte A. Rechtsanwalt T. zudem einen "frechen, hemmungslosen und moralisch defekten Lügner" bzw. einen "leichtfertigen und dummen Schwätzer". Am 5. Juli 2000 verfügte die Anwaltskammer eine Disziplinarbusse in der Höhe von Fr. 5'000.- gegen A., was das Kantonsgericht St. Gallen auf Beschwerde hin schützte.
Am 24. Januar 2002 hat A. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben, die Sache an das Kantonsgericht St. Gallen zurückzuweisen und dieses anzuweisen, eine Strafuntersuchung durchzuführen. Er rügt eine Verletzung von Art. 6 und Art. 7 EMRK (SR 0.101) sowie von Art. 30 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Anwaltskammer und das Kantonsgericht hätten (unter mehreren Gesichtspunkten) Art. 6 EMRK verletzt. Er ist sich bewusst, dass diese Konventionsbestimmung nur auf zivil- und strafrechtliche Verfahren Anwendung findet (vgl. BGE 127 I 44 E. 2a S. 45 mit Hinweisen). Er ist indessen der Auffassung, beim ihn betreffenden Disziplinarverfahren handle es sich um eine strafrechtliche Anklage im Sinne der Konvention.
2.1 Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen "strafrechtlichen Anklage" befindet. Was als solche zu gelten hat, beurteilt sich nach folgenden drei Kriterien: Zunächst wird geprüft, ob die (angeblich) verletzte Regelung landesintern dem Strafrecht zugeordnet wird. Handelt es sich nach der entsprechenden rechtstechnischen Qualifikation nicht um ein Strafverfahren, so ist - angesichts der autonomen Definition der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK - die "wahre Natur" des Tatbestands unter Berücksichtigung von Art und Ziel der Sanktion zu ermitteln. Erscheint das Verfahren auch unter diesem Gesichtspunkt nicht als strafrechtlich, so bleibt aufgrund der Schwere der Sanktion zu beurteilen, ob diese eine Strafe darstellt (vgl. BGE 125 I 104 E. 2a S. 107 f.; BGE 121 I 379 E. 3a S. 380; MARK VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, S. 251 f.; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl am Rhein 1996, Rz. 36 zu Art. 6 EMRK; CHRISTOPH GRABENWARTER, Verfahrensgarantien in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1997, S. 91 ff.).
2.2 Zu Recht macht der Beschwerdeführer nicht geltend, die ihm vorgeworfene Verletzung der Berufspflichten stelle gestützt auf die landesrechtliche Zuordnung oder aufgrund ihrer wahren Natur eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK dar: Die Disziplinaraufsicht gemäss St. Galler Anwaltsgesetz hat nicht pönalen, sondern administrativen Charakter. Sie dient nicht dazu, begangenes (strafrechtlich relevantes) Unrecht zu vergelten, sondern soll das rechtsuchende Publikum bzw. die Rechtspflege schützen und die anwaltliche Standeswürde wahren (vgl. BGE 125 I 417 E. 2a S. 419; FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 173 ff.; MARTIN STERCHI, Kommentar zum bernischen Fürsprechergesetz, Bern 1992, S. 93). Die Anwaltskammer, welcher die Beurteilung des angeblichen Fehlverhaltens des Beschwerdeführers oblag, ist denn auch keine Strafverfolgungsbehörde, sondern ein berufsständisch zusammengesetztes Aufsichtsgremium (Art. 4 AnwG). Die ausdrückliche Bezeichnung der Sanktion gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b AnwG als "Geldleistung" und nicht als "Busse" bringt ihrerseits zum Ausdruck, dass es sich dabei nach der Konzeption des Anwaltsgesetzes um eine Disziplinarmassnahme handelt (so auch das Marginale von Art. 35 AnwG), nicht um eine Strafe. Des Weiteren richten sich die zu sanktionierenden Regeln nicht an die Allgemeinheit, sondern ausschliesslich an die Rechtsanwälte als Personengruppe, welche zum Staat in einem besonderen Rechtsverhältnis steht. Beim dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verhalten (Beleidigung von Standeskollegen, Erschwerung des gerichtlichen Geschäftsgangs, Gefährdung der Interessen seiner Klientschaft) handelt es sich denn auch um typische Disziplinarvergehen (ähnlich: Entscheid der EKMR i.S. X. gegen Österreich vom 9. Oktober 1991, in: ÖJZ 47/1992 S. 162 f., auch zitiert in: RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 65).
2.3 Der Beschwerdeführer begründet seine Auffassung, gemäss welcher eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK vorliegt, mit der Höhe der Geldleistung, zu deren Bezahlung er verpflichtet worden ist. Dabei weist er allerdings selbst darauf hin, dass vorliegend eine Umwandlung der streitigen Geldleistung in Haft nicht möglich ist. Mithin steht - auch wenn es sich bei einer Summe von Fr. 5'000.- nicht mehr um einen unbedeutenden Betrag handelt - keine derart schwere Sanktion in Frage, dass Art. 6 EMRK schon allein wegen deren Gewicht zur Anwendung gelangen müsste: Die Praxis hat bisher einzig Disziplinarbussen, welche bei Uneinbringlichkeit in eine Ersatzfreiheitsstrafe umgewandelt werden können, als strafrechtlich behandelt (zur Bedeutung der Ersatzfreiheitsstrafe für die Qualifikation der Sanktion vgl. GRABENWARTER, a.a.O., S. 98 ff.). Einfache disziplinarrechtliche Bussen gelten seit jeher nicht als Strafen im Sinne der Konvention (BGE 126 I 228 E. 2a/aa S. 230; BGE 125 I 417 E. 2b S. 420; HERZOG, a.a.O., S. 304 f.), dies im Unterschied zum disziplinarrechtlichen Freiheitsentzug, welcher - je nach Dauer und Art der Vollstreckung - zur Anwendung von Art. 6 EMRK führen kann (vgl. Urteil des EGMR i.S. Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A, Bd. 22, in: EuGRZ 1976 S. 232 Ziff. 82; vgl. auch BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 381 mit Hinweisen). Vorliegend kann offen bleiben, ob allenfalls eine empfindliche Busse dennoch allein wegen ihrer Höhe die strafrechtliche Natur der Widerhandlung zu begründen vermöchte (vgl. hiezu: HERZOG, a.a.O., S. 116). Die streitige Geldleistung erreicht so oder anders nicht die erforderliche Schwere: Die Strassburger Organe haben verschiedentlich bezüglich vergleichbarer oder höherer Disziplinarbussen die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK verneint. Weder eine Busse von DM 4'000.- für einen Lehrer, welcher zu einem verbotenen Streik aufgerufen und sich an diesem beteiligt hatte (Entscheid der EKMR i.S. S. gegen Bundesrepublik Deutschland vom 5. Juli 1984, in: DR 39 S. 237 ff.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 65 f.) noch eine solche von DM 6'000.- bzw. DM 12'000.- (bei einer Strafdrohung von DM 20'000.-) wegen Verstössen gegen die Standesordnung der Apotheker (Entscheid der EKMR i.S. M. gegen Bundesrepublik Deutschland vom 5. Juli 1985, in: DR 43 S. 5 ff.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 67; GRABENWARTER, a.a.O., S. 97) wurden als strafrechtlich betrachtet. Selbst im Falle einer disziplinarischen Kürzung des Gehalts um einen Viertel für die Dauer von drei Jahren ging die Kommission nicht von einer strafrechtlichen Sanktion aus (Entscheid der EKMR i.S. X. gegen Österreich vom 14. April 1989, in: ÖJZ 45/1990 S. 126 f.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 66). Soweit sich der Beschwerdeführer auf BGE 126 I 228 beruft, verkennt er, dass der diesem zugrunde liegende Sachverhalt nicht mit seinem Fall vergleichbar ist: Im zitierten Entscheid hat das Bundesgericht Art. 6 EMRK nicht etwa deswegen zur Anwendung gebracht, weil es der verhängten Disziplinarbusse von (lediglich) Fr. 1'000.- strafrechtlichen Charakter attestiert hätte, sondern vielmehr darum, weil es - nachdem der betroffene Rechtsanwalt gleichzeitig für drei Monate im Beruf eingestellt worden war - die zivilrechtliche Natur der Streitigkeit bejahte. Dass es sich beim gegen ihn geführten Disziplinarverfahren, in welchem einzig eine Busse verhängt worden ist, um eine Zivilrechtsstreitigkeit im Sinne von Art. 6 EMRK handle und diese Bestimmung deswegen Anwendung finde, macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend: Disziplinarrechtsstreitigkeiten sind nur dann zivilrechtlicher Natur, wenn das Recht des Betroffenen, seinen Beruf auszuüben, eingeschränkt wird (vgl. BGE 125 I 417 E. 2b S. 420 mit Hinweisen), was hier nicht der Fall ist.
2.4 Nach dem Gesagten stellt die streitige Disziplinarmassnahme keine Strafe im Sinne der Konvention dar; auf die Beschwerde ist nicht weiter einzugehen, soweit eine Verletzung von Art. 6 EMRK geltend gemacht wird. Nicht einzutreten ist sodann auf die Rüge, das Kantonsgericht habe Art. 30 BV verletzt: Der Beschwerdeführer nimmt in seiner Begründung mit keinem Wort auf diese Verfassungsbestimmung Bezug, weshalb die staatsrechtliche Beschwerde insoweit den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht genügt. Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer am Rande noch eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots rügt.
3.
3.1 Im Kanton St. Gallen sind die Berufsregeln für Rechtsanwälte im Anwaltsgesetz umschrieben. Dieses verpflichtet den Rechtsanwalt insbesondere, sich in der Berufsausübung vertrauenswürdig zu erweisen, sowohl gegenüber Rechtsuchenden als auch gegenüber Behörden und anderen Beteiligten, und die Interessen des Auftraggebers nach Recht und Billigkeit zu wahren (Art. 19 und Art. 24 Abs. 1 AnwG). Der Beschwerdeführer bestreitet weitgehend, gegen diese Pflichten verstossen zu haben; er gesteht einzig zu, mit seiner Kritik an Rechtsanwalt T. zu weit gegangen zu sein, ist aber der Auffassung, dieses Fehlverhalten rechtfertige nur einen Verweis.
3.2 Der Beschwerdeführer rügt auch in diesem Zusammenhang fast ausschliesslich die Verletzung von Art. 6 EMRK sowie von Art. 7 EMRK. Letztere Bestimmung untersagt, jemanden wegen Handlungen oder Unterlassungen zu verurteilen, die zur Zeit ihrer Begehung nicht strafbar waren. Der Grundsatz "keine Strafe ohne Gesetz" findet demnach nur auf strafrechtliche Handlungen Anwendung, die zu einer Strafe führen, wobei diese Begriffe unabhängig von ihrer landesrechtlichen Bedeutung auszulegen sind. Der Geltungsbereich von Art. 7 EMRK entspricht somit grundsätzlich jenem der "strafrechtlichen Anklage" im Sinne von Art. 6 EMRK (vgl. VILLIGER, a.a.O., S. 338), weshalb Art. 7 EMRK, gleich wie Art. 6 EMRK, auf das vorliegend zu beurteilende Disziplinarverfahren keine Anwendung findet. Auf die entsprechenden Vorbringen des Beschwerdeführers ist nicht weiter einzugehen.
3.3 Nicht einzutreten ist auf die staatsrechtliche Beschwerde schliesslich auch, soweit der Beschwerdeführer bestreitet, gegen die Berufsregeln verstossen zu haben. Er legt nicht dar, inwieweit der anders lautende Entscheid des Kantonsgerichts anderes Verfassungs- bzw. Konventionsrecht als Art. 6 und Art. 7 EMRK verletzen soll. Der Hinweis auf die Meinungsäusserungsfreiheit, den der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang am Rande anbringt, ändert daran nichts.
4. Die betreffenden, mangelhaft begründeten Einwendungen wären im Übrigen ohnehin unbegründet.
4.1 Eine persönliche Befragung des Beschwerdeführers durch das Kantonsgericht drängte sich nicht zwingend auf, auch nicht unter dem Blickwinkel von Art. 29 BV: Das dem Beschwerdeführer zur Last gelegte Verhalten (insbesondere die verwendeten Ausdrücke und die Verhinderung der Zustellung des Entscheids der Anklagekammer) stand aufgrund der Akten fest und der Beschwerdeführer hatte ausreichend Gelegenheit, die Umstände des Falles aus seiner Sicht darzulegen sowie seine subjektiven Beweggründe zuhanden des Kantonsgerichts schriftlich zu schildern. Bei einem Rechtsanwalt darf eine ausreichende Gewandtheit im schriftlichen Ausdruck vorausgesetzt werden, so dass ein Parteiverhör weder als Beweismittel noch zur Wahrung des rechtlichen Gehörs erforderlich war. Im Übrigen ist nicht nachvollziehbar, was sich der Beschwerdeführer von einer Befragung zu seinem Vorleben erhoffte. Einer öffentlichen Verhandlung, wie sie der Beschwerdeführer verlangt, könnte zudem auch das Anwaltsgeheimnis entgegenstehen.
4.2 Die Äusserungen des Beschwerdeführers überschreiten offensichtlich die Schranken des anwaltsrechtlich Erlaubten, und zwar unabhängig davon, ob und wieweit die erhobenen Anschuldigungen sachlich zutreffend und berechtigt sind. Die kantonalen Instanzen durften ohne weiteres davon ausgehen, die Verwendung beleidigender Ausdrücke dieser Art sei eines Anwalts unwürdig und mithin standeswidrig. Dieser Schlussfolgerung steht die Meinungsäusserungsfreiheit nicht entgegen, soweit derartige Beleidigungen überhaupt in den Schutzbereich dieses Grundrechts fallen.
4.3 Der Beschwerdeführer wendet ferner ein, die beanstandeten Äusserungen seien teilweise in einem Strafverfahren, d.h. im Verhältnis zwischen ihm als Parteianwalt und dem Angeschuldigten gefallen und an die Strafverfolgungsbehörde gerichtet gewesen. Das Anwaltsgesetz finde deshalb keine Anwendung und die Anwaltskammer sei insoweit nicht zuständig. Es sei nicht deren Sache, die "privaten Ehreninteressen" des betreffenden Anwalts zu schützen, weshalb der angefochtene Entscheid Art. 7 EMRK verletzte. Diese Argumentation überzeugt nicht: Der Beschwerdeführer handelte beim Abfassen der Beschwerde vom 19. November 1998 nicht in eigenem Namen, sondern als Rechtsvertreter der angeblich geschädigten Gesellschaften. Schon deshalb war er den besonderen Verhaltensregeln für Rechtsanwälte unterworfen. Wieweit etwas anderes gelten könnte, wenn er in eigenem Namen tätig gewesen wäre, braucht nicht geprüft zu werden. Dass der Inhalt der Eingabe nur einem beschränkten Kreis von Personen zur Kenntnis gelangte, was bei schriftlichen Äusserungen von Anwälten regelmässig der Fall ist, vermag die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit des Beschwerdeführers für die erwähnten Äusserungen ebenfalls nicht in Frage zu stellen. Schliesslich wird der Beschwerdeführer auch nicht dadurch entlastet, dass die Anklagekammer, in deren Verfahren die Äusserungen gemacht worden sind, hierfür nicht bereits selbst eine Ordnungsbusse ausgefällt hat. Zu bemerken ist, dass die gravierendsten Beleidigungen nicht gegenüber Rechtsanwalt E. erfolgten, gegen den das Strafverfahren geführt wurde, sondern dessen Rechtsvertreter betrafen und im Zivilverfahren fielen. Die Standeswidrigkeit dieser Äusserungen anerkennt der Beschwerdeführer zumindest teilweise. Dabei vermag der Einwand, er sei durch das Verhalten von Rechtsanwalt T. (der sich einfach mit prozessualen Mitteln dem Ansinnen des Beschwerdeführers entgegenstellte) zu bestimmten Äusserungen provoziert worden, die massiv ungehörigen Bezeichnungen nicht zu rechtfertigen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass das für den Zivilprozess zuständige Bezirksgericht die entsprechenden Eingaben nicht beanstandet hat.
4.4 Unbegründet und geradezu mutwillig erscheinen die Einwendungen des Beschwerdeführers, was sein Verhalten bei der Zustellung des Entscheids der Anklagekammer betrifft: Auch wenn der Beschwerdeführer nicht die Zustellung überhaupt verhindert haben sollte, sondern zuerst den Erhalt des Entscheids quittierte und diesen dann unverzüglich - offenbar als Protesthandlung - an die betreffende Behörde zurückgehen liess, störte er damit den Gang des Verfahrens in einer mit den Verhaltenspflichten eines Anwalts unvereinbaren Weise. Ein solches Vorgehen ist zudem, wie das Kantonsgericht ohne Willkür annehmen durfte, auch geeignet, die Interessen der Klientschaft zu gefährden. Die Erklärung des Beschwerdeführers spricht für sich: Er sei nach Empfang der Sendung befugt gewesen, über die "Urteilsurkunde frei zu verfügen", und habe gestützt auf diese Kompetenz - ausserhalb des abgeschlossenen Verfahrens vor der Anklagekammer und ohne, dass dieser Anordnung prozessuale Bedeutung zukäme - den Urteilsumschlag mitsamt dem Urteil an die absendende Behörde zurückgeschickt.
4.5 Schliesslich konnte das Kantonsgericht ohne Willkür auch annehmen, der Beschwerdeführer habe unwahre Angaben über die Dauer seiner Abwesenheit gemacht. Dessen Erklärungsversuch, er habe eine Vorbereitungsphase von 10 Tagen und eine vorhersehbare Beeinträchtigung nach seiner Rückkehr durch den Jetlag (5 Tage) eingerechnet, ist unbehelflich.
4.6 Auch die Höhe der Busse, welche dem Beschwerdeführer auferlegt wurde, erscheint angesichts des vorgesehenen Sanktionsrahmens und der mehrfachen, teils massiven Verstösse gegen das Standesrecht, nicht offensichtlich übersetzt. Es ist der Behörde, welche für die Durchsetzung der Standesregeln zuständig ist, nicht verwehrt, Disziplinarbussen so anzusetzen, dass sie nicht nur symbolischen Charakter haben, sondern auch wirtschaftlich eine gewisse Wirkung entfalten.
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de
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Art. 6 et 7 CEDH; surveillance disciplinaire des avocats. Une simple amende disciplinaire d'un montant de 5'000 fr. ne constitue ni une accusation en matière pénale au sens de l'art. 6 CEDH ni une peine au sens de l'art. 7 CEDH.
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fr
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-346%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 346
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128 I 346
Sachverhalt ab Seite 346
Am 31. Juli 1998 erstattete Rechtsanwalt A. im Namen seiner Klientschaft (erfolglos) Strafanzeige gegen Rechtsanwalt E. wegen Verletzung des Geschäfts- und des Berufsgeheimnisses. Im Rahmen des anschliessenden Rechtsmittelverfahrens bezeichnete er diesen unter anderem als "käuflichen Verräter". Zudem verweigerte er mehrmals die Annahme des in dieser Sache ergangenen letztinstanzlichen kantonalen Entscheids, der ihm vorgängig im Dispositiv mitgeteilt worden war.
A. führte für seine Klientschaft überdies einen Zivilprozess gegen E., welcher in diesem Verfahren durch Rechtsanwalt T. vertreten wurde. Letzterer reichte am 23. November 1999 bei der Anwaltskammer des Kantons St. Gallen Anzeige gegen A. ein wegen Verletzung der Berufsregeln gemäss Art. 19 ff. des St. Galler Anwaltsgesetzes vom 11. November 1993 (AnwG). Er war von A. in verschiedenen Rechtsschriften unter anderem als "aufgeblasener Wichtigtuer" bezeichnet worden, der im besten Fall bei grober Fahrlässigkeit ein "dummer Schwätzer" und im schlechtesten Fall bei Vorsatz ein "hinterhältiger Verleumder" sei. In seiner Stellungnahme zuhanden der Anwaltskammer, der zuständigen Aufsichtsbehörde, nannte A. Rechtsanwalt T. zudem einen "frechen, hemmungslosen und moralisch defekten Lügner" bzw. einen "leichtfertigen und dummen Schwätzer". Am 5. Juli 2000 verfügte die Anwaltskammer eine Disziplinarbusse in der Höhe von Fr. 5'000.- gegen A., was das Kantonsgericht St. Gallen auf Beschwerde hin schützte.
Am 24. Januar 2002 hat A. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben, die Sache an das Kantonsgericht St. Gallen zurückzuweisen und dieses anzuweisen, eine Strafuntersuchung durchzuführen. Er rügt eine Verletzung von Art. 6 und Art. 7 EMRK (SR 0.101) sowie von Art. 30 BV.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die Anwaltskammer und das Kantonsgericht hätten (unter mehreren Gesichtspunkten) Art. 6 EMRK verletzt. Er ist sich bewusst, dass diese Konventionsbestimmung nur auf zivil- und strafrechtliche Verfahren Anwendung findet (vgl. BGE 127 I 44 E. 2a S. 45 mit Hinweisen). Er ist indessen der Auffassung, beim ihn betreffenden Disziplinarverfahren handle es sich um eine strafrechtliche Anklage im Sinne der Konvention.
2.1 Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen "strafrechtlichen Anklage" befindet. Was als solche zu gelten hat, beurteilt sich nach folgenden drei Kriterien: Zunächst wird geprüft, ob die (angeblich) verletzte Regelung landesintern dem Strafrecht zugeordnet wird. Handelt es sich nach der entsprechenden rechtstechnischen Qualifikation nicht um ein Strafverfahren, so ist - angesichts der autonomen Definition der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK - die "wahre Natur" des Tatbestands unter Berücksichtigung von Art und Ziel der Sanktion zu ermitteln. Erscheint das Verfahren auch unter diesem Gesichtspunkt nicht als strafrechtlich, so bleibt aufgrund der Schwere der Sanktion zu beurteilen, ob diese eine Strafe darstellt (vgl. BGE 125 I 104 E. 2a S. 107 f.; BGE 121 I 379 E. 3a S. 380; MARK VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, S. 251 f.; JOCHEN FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl am Rhein 1996, Rz. 36 zu Art. 6 EMRK; CHRISTOPH GRABENWARTER, Verfahrensgarantien in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 1997, S. 91 ff.).
2.2 Zu Recht macht der Beschwerdeführer nicht geltend, die ihm vorgeworfene Verletzung der Berufspflichten stelle gestützt auf die landesrechtliche Zuordnung oder aufgrund ihrer wahren Natur eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK dar: Die Disziplinaraufsicht gemäss St. Galler Anwaltsgesetz hat nicht pönalen, sondern administrativen Charakter. Sie dient nicht dazu, begangenes (strafrechtlich relevantes) Unrecht zu vergelten, sondern soll das rechtsuchende Publikum bzw. die Rechtspflege schützen und die anwaltliche Standeswürde wahren (vgl. BGE 125 I 417 E. 2a S. 419; FELIX WOLFFERS, Der Rechtsanwalt in der Schweiz, Zürich 1986, S. 173 ff.; MARTIN STERCHI, Kommentar zum bernischen Fürsprechergesetz, Bern 1992, S. 93). Die Anwaltskammer, welcher die Beurteilung des angeblichen Fehlverhaltens des Beschwerdeführers oblag, ist denn auch keine Strafverfolgungsbehörde, sondern ein berufsständisch zusammengesetztes Aufsichtsgremium (Art. 4 AnwG). Die ausdrückliche Bezeichnung der Sanktion gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b AnwG als "Geldleistung" und nicht als "Busse" bringt ihrerseits zum Ausdruck, dass es sich dabei nach der Konzeption des Anwaltsgesetzes um eine Disziplinarmassnahme handelt (so auch das Marginale von Art. 35 AnwG), nicht um eine Strafe. Des Weiteren richten sich die zu sanktionierenden Regeln nicht an die Allgemeinheit, sondern ausschliesslich an die Rechtsanwälte als Personengruppe, welche zum Staat in einem besonderen Rechtsverhältnis steht. Beim dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verhalten (Beleidigung von Standeskollegen, Erschwerung des gerichtlichen Geschäftsgangs, Gefährdung der Interessen seiner Klientschaft) handelt es sich denn auch um typische Disziplinarvergehen (ähnlich: Entscheid der EKMR i.S. X. gegen Österreich vom 9. Oktober 1991, in: ÖJZ 47/1992 S. 162 f., auch zitiert in: RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 65).
2.3 Der Beschwerdeführer begründet seine Auffassung, gemäss welcher eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK vorliegt, mit der Höhe der Geldleistung, zu deren Bezahlung er verpflichtet worden ist. Dabei weist er allerdings selbst darauf hin, dass vorliegend eine Umwandlung der streitigen Geldleistung in Haft nicht möglich ist. Mithin steht - auch wenn es sich bei einer Summe von Fr. 5'000.- nicht mehr um einen unbedeutenden Betrag handelt - keine derart schwere Sanktion in Frage, dass Art. 6 EMRK schon allein wegen deren Gewicht zur Anwendung gelangen müsste: Die Praxis hat bisher einzig Disziplinarbussen, welche bei Uneinbringlichkeit in eine Ersatzfreiheitsstrafe umgewandelt werden können, als strafrechtlich behandelt (zur Bedeutung der Ersatzfreiheitsstrafe für die Qualifikation der Sanktion vgl. GRABENWARTER, a.a.O., S. 98 ff.). Einfache disziplinarrechtliche Bussen gelten seit jeher nicht als Strafen im Sinne der Konvention (BGE 126 I 228 E. 2a/aa S. 230; BGE 125 I 417 E. 2b S. 420; HERZOG, a.a.O., S. 304 f.), dies im Unterschied zum disziplinarrechtlichen Freiheitsentzug, welcher - je nach Dauer und Art der Vollstreckung - zur Anwendung von Art. 6 EMRK führen kann (vgl. Urteil des EGMR i.S. Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A, Bd. 22, in: EuGRZ 1976 S. 232 Ziff. 82; vgl. auch BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 381 mit Hinweisen). Vorliegend kann offen bleiben, ob allenfalls eine empfindliche Busse dennoch allein wegen ihrer Höhe die strafrechtliche Natur der Widerhandlung zu begründen vermöchte (vgl. hiezu: HERZOG, a.a.O., S. 116). Die streitige Geldleistung erreicht so oder anders nicht die erforderliche Schwere: Die Strassburger Organe haben verschiedentlich bezüglich vergleichbarer oder höherer Disziplinarbussen die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK verneint. Weder eine Busse von DM 4'000.- für einen Lehrer, welcher zu einem verbotenen Streik aufgerufen und sich an diesem beteiligt hatte (Entscheid der EKMR i.S. S. gegen Bundesrepublik Deutschland vom 5. Juli 1984, in: DR 39 S. 237 ff.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 65 f.) noch eine solche von DM 6'000.- bzw. DM 12'000.- (bei einer Strafdrohung von DM 20'000.-) wegen Verstössen gegen die Standesordnung der Apotheker (Entscheid der EKMR i.S. M. gegen Bundesrepublik Deutschland vom 5. Juli 1985, in: DR 43 S. 5 ff.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 67; GRABENWARTER, a.a.O., S. 97) wurden als strafrechtlich betrachtet. Selbst im Falle einer disziplinarischen Kürzung des Gehalts um einen Viertel für die Dauer von drei Jahren ging die Kommission nicht von einer strafrechtlichen Sanktion aus (Entscheid der EKMR i.S. X. gegen Österreich vom 14. April 1989, in: ÖJZ 45/1990 S. 126 f.; vgl. auch HERZOG, a.a.O., S. 66). Soweit sich der Beschwerdeführer auf BGE 126 I 228 beruft, verkennt er, dass der diesem zugrunde liegende Sachverhalt nicht mit seinem Fall vergleichbar ist: Im zitierten Entscheid hat das Bundesgericht Art. 6 EMRK nicht etwa deswegen zur Anwendung gebracht, weil es der verhängten Disziplinarbusse von (lediglich) Fr. 1'000.- strafrechtlichen Charakter attestiert hätte, sondern vielmehr darum, weil es - nachdem der betroffene Rechtsanwalt gleichzeitig für drei Monate im Beruf eingestellt worden war - die zivilrechtliche Natur der Streitigkeit bejahte. Dass es sich beim gegen ihn geführten Disziplinarverfahren, in welchem einzig eine Busse verhängt worden ist, um eine Zivilrechtsstreitigkeit im Sinne von Art. 6 EMRK handle und diese Bestimmung deswegen Anwendung finde, macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend: Disziplinarrechtsstreitigkeiten sind nur dann zivilrechtlicher Natur, wenn das Recht des Betroffenen, seinen Beruf auszuüben, eingeschränkt wird (vgl. BGE 125 I 417 E. 2b S. 420 mit Hinweisen), was hier nicht der Fall ist.
2.4 Nach dem Gesagten stellt die streitige Disziplinarmassnahme keine Strafe im Sinne der Konvention dar; auf die Beschwerde ist nicht weiter einzugehen, soweit eine Verletzung von Art. 6 EMRK geltend gemacht wird. Nicht einzutreten ist sodann auf die Rüge, das Kantonsgericht habe Art. 30 BV verletzt: Der Beschwerdeführer nimmt in seiner Begründung mit keinem Wort auf diese Verfassungsbestimmung Bezug, weshalb die staatsrechtliche Beschwerde insoweit den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht genügt. Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer am Rande noch eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots rügt.
3.
3.1 Im Kanton St. Gallen sind die Berufsregeln für Rechtsanwälte im Anwaltsgesetz umschrieben. Dieses verpflichtet den Rechtsanwalt insbesondere, sich in der Berufsausübung vertrauenswürdig zu erweisen, sowohl gegenüber Rechtsuchenden als auch gegenüber Behörden und anderen Beteiligten, und die Interessen des Auftraggebers nach Recht und Billigkeit zu wahren (Art. 19 und Art. 24 Abs. 1 AnwG). Der Beschwerdeführer bestreitet weitgehend, gegen diese Pflichten verstossen zu haben; er gesteht einzig zu, mit seiner Kritik an Rechtsanwalt T. zu weit gegangen zu sein, ist aber der Auffassung, dieses Fehlverhalten rechtfertige nur einen Verweis.
3.2 Der Beschwerdeführer rügt auch in diesem Zusammenhang fast ausschliesslich die Verletzung von Art. 6 EMRK sowie von Art. 7 EMRK. Letztere Bestimmung untersagt, jemanden wegen Handlungen oder Unterlassungen zu verurteilen, die zur Zeit ihrer Begehung nicht strafbar waren. Der Grundsatz "keine Strafe ohne Gesetz" findet demnach nur auf strafrechtliche Handlungen Anwendung, die zu einer Strafe führen, wobei diese Begriffe unabhängig von ihrer landesrechtlichen Bedeutung auszulegen sind. Der Geltungsbereich von Art. 7 EMRK entspricht somit grundsätzlich jenem der "strafrechtlichen Anklage" im Sinne von Art. 6 EMRK (vgl. VILLIGER, a.a.O., S. 338), weshalb Art. 7 EMRK, gleich wie Art. 6 EMRK, auf das vorliegend zu beurteilende Disziplinarverfahren keine Anwendung findet. Auf die entsprechenden Vorbringen des Beschwerdeführers ist nicht weiter einzugehen.
3.3 Nicht einzutreten ist auf die staatsrechtliche Beschwerde schliesslich auch, soweit der Beschwerdeführer bestreitet, gegen die Berufsregeln verstossen zu haben. Er legt nicht dar, inwieweit der anders lautende Entscheid des Kantonsgerichts anderes Verfassungs- bzw. Konventionsrecht als Art. 6 und Art. 7 EMRK verletzen soll. Der Hinweis auf die Meinungsäusserungsfreiheit, den der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang am Rande anbringt, ändert daran nichts.
4. Die betreffenden, mangelhaft begründeten Einwendungen wären im Übrigen ohnehin unbegründet.
4.1 Eine persönliche Befragung des Beschwerdeführers durch das Kantonsgericht drängte sich nicht zwingend auf, auch nicht unter dem Blickwinkel von Art. 29 BV: Das dem Beschwerdeführer zur Last gelegte Verhalten (insbesondere die verwendeten Ausdrücke und die Verhinderung der Zustellung des Entscheids der Anklagekammer) stand aufgrund der Akten fest und der Beschwerdeführer hatte ausreichend Gelegenheit, die Umstände des Falles aus seiner Sicht darzulegen sowie seine subjektiven Beweggründe zuhanden des Kantonsgerichts schriftlich zu schildern. Bei einem Rechtsanwalt darf eine ausreichende Gewandtheit im schriftlichen Ausdruck vorausgesetzt werden, so dass ein Parteiverhör weder als Beweismittel noch zur Wahrung des rechtlichen Gehörs erforderlich war. Im Übrigen ist nicht nachvollziehbar, was sich der Beschwerdeführer von einer Befragung zu seinem Vorleben erhoffte. Einer öffentlichen Verhandlung, wie sie der Beschwerdeführer verlangt, könnte zudem auch das Anwaltsgeheimnis entgegenstehen.
4.2 Die Äusserungen des Beschwerdeführers überschreiten offensichtlich die Schranken des anwaltsrechtlich Erlaubten, und zwar unabhängig davon, ob und wieweit die erhobenen Anschuldigungen sachlich zutreffend und berechtigt sind. Die kantonalen Instanzen durften ohne weiteres davon ausgehen, die Verwendung beleidigender Ausdrücke dieser Art sei eines Anwalts unwürdig und mithin standeswidrig. Dieser Schlussfolgerung steht die Meinungsäusserungsfreiheit nicht entgegen, soweit derartige Beleidigungen überhaupt in den Schutzbereich dieses Grundrechts fallen.
4.3 Der Beschwerdeführer wendet ferner ein, die beanstandeten Äusserungen seien teilweise in einem Strafverfahren, d.h. im Verhältnis zwischen ihm als Parteianwalt und dem Angeschuldigten gefallen und an die Strafverfolgungsbehörde gerichtet gewesen. Das Anwaltsgesetz finde deshalb keine Anwendung und die Anwaltskammer sei insoweit nicht zuständig. Es sei nicht deren Sache, die "privaten Ehreninteressen" des betreffenden Anwalts zu schützen, weshalb der angefochtene Entscheid Art. 7 EMRK verletzte. Diese Argumentation überzeugt nicht: Der Beschwerdeführer handelte beim Abfassen der Beschwerde vom 19. November 1998 nicht in eigenem Namen, sondern als Rechtsvertreter der angeblich geschädigten Gesellschaften. Schon deshalb war er den besonderen Verhaltensregeln für Rechtsanwälte unterworfen. Wieweit etwas anderes gelten könnte, wenn er in eigenem Namen tätig gewesen wäre, braucht nicht geprüft zu werden. Dass der Inhalt der Eingabe nur einem beschränkten Kreis von Personen zur Kenntnis gelangte, was bei schriftlichen Äusserungen von Anwälten regelmässig der Fall ist, vermag die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit des Beschwerdeführers für die erwähnten Äusserungen ebenfalls nicht in Frage zu stellen. Schliesslich wird der Beschwerdeführer auch nicht dadurch entlastet, dass die Anklagekammer, in deren Verfahren die Äusserungen gemacht worden sind, hierfür nicht bereits selbst eine Ordnungsbusse ausgefällt hat. Zu bemerken ist, dass die gravierendsten Beleidigungen nicht gegenüber Rechtsanwalt E. erfolgten, gegen den das Strafverfahren geführt wurde, sondern dessen Rechtsvertreter betrafen und im Zivilverfahren fielen. Die Standeswidrigkeit dieser Äusserungen anerkennt der Beschwerdeführer zumindest teilweise. Dabei vermag der Einwand, er sei durch das Verhalten von Rechtsanwalt T. (der sich einfach mit prozessualen Mitteln dem Ansinnen des Beschwerdeführers entgegenstellte) zu bestimmten Äusserungen provoziert worden, die massiv ungehörigen Bezeichnungen nicht zu rechtfertigen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass das für den Zivilprozess zuständige Bezirksgericht die entsprechenden Eingaben nicht beanstandet hat.
4.4 Unbegründet und geradezu mutwillig erscheinen die Einwendungen des Beschwerdeführers, was sein Verhalten bei der Zustellung des Entscheids der Anklagekammer betrifft: Auch wenn der Beschwerdeführer nicht die Zustellung überhaupt verhindert haben sollte, sondern zuerst den Erhalt des Entscheids quittierte und diesen dann unverzüglich - offenbar als Protesthandlung - an die betreffende Behörde zurückgehen liess, störte er damit den Gang des Verfahrens in einer mit den Verhaltenspflichten eines Anwalts unvereinbaren Weise. Ein solches Vorgehen ist zudem, wie das Kantonsgericht ohne Willkür annehmen durfte, auch geeignet, die Interessen der Klientschaft zu gefährden. Die Erklärung des Beschwerdeführers spricht für sich: Er sei nach Empfang der Sendung befugt gewesen, über die "Urteilsurkunde frei zu verfügen", und habe gestützt auf diese Kompetenz - ausserhalb des abgeschlossenen Verfahrens vor der Anklagekammer und ohne, dass dieser Anordnung prozessuale Bedeutung zukäme - den Urteilsumschlag mitsamt dem Urteil an die absendende Behörde zurückgeschickt.
4.5 Schliesslich konnte das Kantonsgericht ohne Willkür auch annehmen, der Beschwerdeführer habe unwahre Angaben über die Dauer seiner Abwesenheit gemacht. Dessen Erklärungsversuch, er habe eine Vorbereitungsphase von 10 Tagen und eine vorhersehbare Beeinträchtigung nach seiner Rückkehr durch den Jetlag (5 Tage) eingerechnet, ist unbehelflich.
4.6 Auch die Höhe der Busse, welche dem Beschwerdeführer auferlegt wurde, erscheint angesichts des vorgesehenen Sanktionsrahmens und der mehrfachen, teils massiven Verstösse gegen das Standesrecht, nicht offensichtlich übersetzt. Es ist der Behörde, welche für die Durchsetzung der Standesregeln zuständig ist, nicht verwehrt, Disziplinarbussen so anzusetzen, dass sie nicht nur symbolischen Charakter haben, sondern auch wirtschaftlich eine gewisse Wirkung entfalten.
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Art. 6 e 7 CEDU; sorveglianza disciplinare sugli avvocati. Una pura multa disciplinare dell'importo di fr. 5'000.- non costituisce né un'accusa penale ai sensi dell'art. 6 CEDU, né una pena ai sensi dell'art. 7 CEDU.
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Sachverhalt ab Seite 354
Am 4. August 2000 stellte die A. Ltd. dem Einzelrichter im summarischen Verfahren des Bezirkes Zürich die Begehren, das am 17. April 2000 vom Einzelschiedsrichter Michael Baker-Harber in London gefällte Urteil, mit welchem die B. AG zur Zahlung von US$ 95'062.50 plus £ 1'150.- verpflichtet wurde, vollstreckbar zu erklären, und ihr in der Betreibung Nr. 85779 des Betreibungsamtes Zürich 5 (Zahlungsbefehl vom 10. Mai 2000) für Fr. 167'494.15 nebst Zins und Betreibungskosten definitive Rechtsöffnung zu erteilen. Dieselben Begehren stellte sie in einer separaten Eingabe gleichen Datums mit Bezug auf die Kosten des am 5. Juni 2000 ergangenen schiedsrichterlichen Nebenfolgenentscheids in der Betreibung Nr. 86557 über Fr. 9'087.15 (entsprechend £ 3'404.02 plus £ 275.-). Der Einzelrichter wies die Begehren mit Verfügungen vom 18. Oktober 2000 ab, welche das Obergericht des Kantons Zürich auf Rekurse der A. Ltd. in gesonderten Verfahren am 23. März 2001 bestätigte.
Die A. Ltd. beantragt dem Bundesgericht mit staatsrechtlichen Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG die Aufhebung der Beschlüsse des Obergerichts Zürich vom 23. März 2001. Ausserdem verlangt sie die Einvernahme von C. vor Bundesgericht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. a) Dem Grundsatz nach ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig (Art. 86 Abs. 1 OG). Davon waren staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale Erlasse und Verfügungen (Entscheide) wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG, mit der auch Verletzungen des New Yorker Übereinkommens über die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Schiedssprüche vom 10. Juni 1958 (NYÜ; SR 0.277.12) geltend gemacht werden können, in der bis zum 14. Februar 1992 geltenden Fassung von Art. 86 Abs. 3 OG (e contrario) ausgenommen. Da der kantonale Instanzenzug nicht erschöpft werden musste, hat das Bundesgericht im Beschwerdeverfahren nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG Noven zugelassen (BGE 98 Ia 226 E. 2a, 549 E. 1c; BGE 81 I 139 E. 1, je mit Hinweisen; AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 217, Ziff. 394; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, N. 4 lit. f zu Art. 86 mit Hinweisen; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., S. 114, Rz. 200). Ebenso überprüfte das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von Staatsvertragsnormen sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht mit freier Kognition (BGE 101 Ia 521 E. 1b; BGE 93 I 164 E. 2 mit Hinweisen), jedoch lediglich im Rahmen der vor Bundesgericht gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG erhobenen Rügen (BGE 98 Ia 537 E. 2 und 549 E. 1c). Mit der Begründung, die Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges sei in dieser Materie nicht erforderlich (Art. 86 Abs. 3 OG), liess das Bundesgericht neue Argumente und neue Beweise zu (BGE 99 Ia 78 E. I/3b), und zwar auch in Fällen, in denen die Parteien den kantonalen Instanzenzug ausgeschöpft hatten (BGE 98 Ia 549 E. 1c). Diese Grundsätze wurden in der Folge in unterschiedlichen Formulierungen in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stets wiederholt (vgl. BGE 115 Ib 197 E. 4a S. 198; BGE 109 Ia 335 E. I/5 S. 339; BGE 108 Ib 85 E. 2a; BGE 105 Ib 37 E. 2).
b) Seit dem Inkrafttreten der Gesetzesnovelle vom 4. Oktober 1991 (am 15. Februar 1992; Verordnung des Bundesrates vom 15. Januar 1992, SR 173.110.0) gilt die Ausnahme von der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nur noch für Beschwerden auf dem Gebiet der interkantonalen Doppelbesteuerung und des Arrestes auf Vermögen ausländischer Staaten (Art. 86 Abs. 2 OG). Staatsvertragsbeschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG können daher nicht mehr direkt beim Bundesgericht erhoben werden (PATOCCHI/JERMINI, Basler Kommentar zum IPRG, N. 141 zu Art. 194 IPRG).
Das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges wurde als Entlastungsmassnahme für das Bundesgericht eingeführt in der Meinung, von Vorinstanzen gehe generell eine gewisse Filterwirkung aus (Botschaft des Bundesrates betr. die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege sowie die Änderung des Bundesbeschlusses über eine vorübergehende Erhöhung der Zahl der Ersatzrichter und der Urteilsredaktoren des Bundesgerichts vom 18. März 1991, BBl 1991 II 466, 478, 498 und 506; MOOR, Juridiction de droit public, in: CEDIDAC 1992 S. 70 f.). Diese Gesetzesänderung hat sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts bisher nicht niedergeschlagen. In BGE 119 II 380 E. 3b fasste das Bundesgericht seine Praxis zur Kognition von Rechts- und Tatsachenprüfung im Rahmen der Berufung, der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Verfassung, eines Konkordats oder eines Staatsvertrags zusammen und führte unter Hinweis auf BGE 108 Ib 85 E. 2a und BGE 115 Ib 197 E. 4a aus, das Bundesgericht prüfe den angefochtenen Entscheid frei, aber im Rahmen der erhobenen Rügen. Sodann bemerkte es unter Hinweis auf BGE 115 Ib 197 E. 4a und die dort zitierten Entscheide, neue Tatsachen und Beweismittel seien zulässig. In der nicht veröffentlichten E. 1d von BGE 120 Ib 299 wurden unter Hinweis auf BGE 93 I 278 E. 3 die freie Tatsachen- und Rechtsprüfung wie auch das Novenrecht im Rahmen von Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG hervorgehoben, während sich in BGE 126 III 438 E. 3 lediglich ein Hinweis auf die freie Rechtsprüfung der Anwendung von Staatsverträgen findet.
Dabei wurde pauschal auf BGE 119 II 380 E. 3b und die dort angeführte, nach altem Recht ergangene Rechtsprechung verwiesen.
c) Fraglos ist daran festzuhalten, dass das Bundesgericht die Anwendung von Staatsverträgen, soweit sie gehörig beanstandet ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), frei prüft, bildet doch gerade deren Verletzung den spezifischen Rügegrund von Art. 84 Abs. 1 lit. c OG. Anders verhält es sich mit Bezug auf das Recht, mit der Staatsvertragsbeschwerde neue rechtliche Argumente und entsprechende Tatsachenbehauptungen vorzubringen. Das Novenrecht wird in Lehre und Rechtsprechung aus dem Recht auf Anrufung des Bundesgerichts unter Auslassung kantonaler Instanzen begründet (E. 6a hievor). Nachdem aber die Staatsvertragsbeschwerde dem Grundsatz der relativen Subsidiarität unterstellt wurde und das Bundesgericht nicht mehr als einzige Prüfungsinstanz zur Verfügung steht, greift folgerichtig der Grundsatz des Novenverbots Platz. Ist dem Bundesgericht eine kantonale Prüfungsinstanz vorgelagert, lässt sich nicht rechtfertigen, Staatsvertragsbeschwerden hinsichtlich des Novenrechts anders als die übrigen von der Ausnahmeregelung von Art. 86 Abs. 2 OG ebenfalls nicht erfassten staatsrechtlichen Beschwerden zu behandeln. Soweit sich aus der publizierten Rechtsprechung etwas anderes ergibt, ist daran nicht festzuhalten. Dieser Praxisänderung haben die anderen Abteilungen des Bundesgerichts im Verfahren nach Art. 16 OG zugestimmt.
Damit gilt auch im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland das grundsätzliche Verbot, neue Tatsachenbehauptungen sowie rechtliche Argumente vorzubringen und neue Beweisanträge zu stellen. Festzuhalten ist allerdings, dass nach der Praxis des Bundesgerichts in den folgenden vier Fallgruppen Ausnahmen gelten. So sind neue Vorbringen rechtlicher und tatsächlicher Art zulässig, zu deren Geltendmachung erst die Begründung des angefochtenen Entscheides Anlass gibt. Ebenfalls zuzulassen sind neue Vorbringen zu Gesichtspunkten, die sich aufdrängen und die deshalb von der kantonalen Instanz offensichtlich hätten berücksichtigt werden müssen (BGE 99 Ia 113 E. 4a mit Hinweisen). Eine weitere Ausnahme gilt sodann für Vorbringen, die erstmals im Rahmen von Sachverhaltsabklärungen gemäss Art. 95 OG Bedeutung erlangen (BGE 107 Ia 187 E. 2b mit Hinweisen). Neue rechtliche Vorbringen werden schliesslich zugelassen, falls die letzte kantonale Instanz volle Überprüfungsbefugnis besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 119 Ia 88 E. 1a; BGE 107 Ia 187 E. 2b; zum Ganzen: KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 369 f.).
d) Aus dieser Praxisänderung ergeben sich jedoch nicht zwingend Konsequenzen für die Kognition des Bundesgerichts in Sachverhaltsfragen. Das Bundesgericht hat seine Befugnis zur freien Sachverhaltsprüfung nie mit dem Novenrecht oder der Entbehrlichkeit, den kantonalen Instanzenzug auszuschöpfen, begründet (vgl. BGE 81 I 139 E. 1; BGE 84 I 30 E. 1; BGE 93 I 164 E. 2; BGE 98 Ia 549 E. 1c; BGE 101 Ia 521 E. 1b). In BGE 83 I 16 hat es der Kognition und dem Novenrecht je eine selbständige Erwägung gewidmet (E. 1 und 2). Sodann hat es die Befugnis zur freien Sachverhaltsprüfung nie auf die zulässig vorgebrachten Noven beschränkt, sondern ausdrücklich auf den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt bezogen (BGE 85 I 39 E. 1; BGE 93 I 49 E. 2) und als gesetzeskonform erachtet, dass seine Kognition bei Beurteilung einer Staatsvertragsrüge weiter geht als bei einer identischen Rüge, welche sich auf das innerstaatliche, auch das eidgenössische Recht stützt (BGE 116 II 625 E. 3b). An der freien Sachverhaltsprüfung im Rahmen von Staatsvertragsbeschwerden im Sinne der zitierten Rechtsprechung ist daher festzuhalten.
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Staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG). Das für das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde geltende Novenverbot kommt auch bei der Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland zur Anwendung (Änderung der Rechtsprechung; E. 6).
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Sachverhalt ab Seite 354
Am 4. August 2000 stellte die A. Ltd. dem Einzelrichter im summarischen Verfahren des Bezirkes Zürich die Begehren, das am 17. April 2000 vom Einzelschiedsrichter Michael Baker-Harber in London gefällte Urteil, mit welchem die B. AG zur Zahlung von US$ 95'062.50 plus £ 1'150.- verpflichtet wurde, vollstreckbar zu erklären, und ihr in der Betreibung Nr. 85779 des Betreibungsamtes Zürich 5 (Zahlungsbefehl vom 10. Mai 2000) für Fr. 167'494.15 nebst Zins und Betreibungskosten definitive Rechtsöffnung zu erteilen. Dieselben Begehren stellte sie in einer separaten Eingabe gleichen Datums mit Bezug auf die Kosten des am 5. Juni 2000 ergangenen schiedsrichterlichen Nebenfolgenentscheids in der Betreibung Nr. 86557 über Fr. 9'087.15 (entsprechend £ 3'404.02 plus £ 275.-). Der Einzelrichter wies die Begehren mit Verfügungen vom 18. Oktober 2000 ab, welche das Obergericht des Kantons Zürich auf Rekurse der A. Ltd. in gesonderten Verfahren am 23. März 2001 bestätigte.
Die A. Ltd. beantragt dem Bundesgericht mit staatsrechtlichen Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG die Aufhebung der Beschlüsse des Obergerichts Zürich vom 23. März 2001. Ausserdem verlangt sie die Einvernahme von C. vor Bundesgericht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. a) Dem Grundsatz nach ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig (Art. 86 Abs. 1 OG). Davon waren staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale Erlasse und Verfügungen (Entscheide) wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG, mit der auch Verletzungen des New Yorker Übereinkommens über die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Schiedssprüche vom 10. Juni 1958 (NYÜ; SR 0.277.12) geltend gemacht werden können, in der bis zum 14. Februar 1992 geltenden Fassung von Art. 86 Abs. 3 OG (e contrario) ausgenommen. Da der kantonale Instanzenzug nicht erschöpft werden musste, hat das Bundesgericht im Beschwerdeverfahren nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG Noven zugelassen (BGE 98 Ia 226 E. 2a, 549 E. 1c; BGE 81 I 139 E. 1, je mit Hinweisen; AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 217, Ziff. 394; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, N. 4 lit. f zu Art. 86 mit Hinweisen; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., S. 114, Rz. 200). Ebenso überprüfte das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von Staatsvertragsnormen sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht mit freier Kognition (BGE 101 Ia 521 E. 1b; BGE 93 I 164 E. 2 mit Hinweisen), jedoch lediglich im Rahmen der vor Bundesgericht gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG erhobenen Rügen (BGE 98 Ia 537 E. 2 und 549 E. 1c). Mit der Begründung, die Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges sei in dieser Materie nicht erforderlich (Art. 86 Abs. 3 OG), liess das Bundesgericht neue Argumente und neue Beweise zu (BGE 99 Ia 78 E. I/3b), und zwar auch in Fällen, in denen die Parteien den kantonalen Instanzenzug ausgeschöpft hatten (BGE 98 Ia 549 E. 1c). Diese Grundsätze wurden in der Folge in unterschiedlichen Formulierungen in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stets wiederholt (vgl. BGE 115 Ib 197 E. 4a S. 198; BGE 109 Ia 335 E. I/5 S. 339; BGE 108 Ib 85 E. 2a; BGE 105 Ib 37 E. 2).
b) Seit dem Inkrafttreten der Gesetzesnovelle vom 4. Oktober 1991 (am 15. Februar 1992; Verordnung des Bundesrates vom 15. Januar 1992, SR 173.110.0) gilt die Ausnahme von der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nur noch für Beschwerden auf dem Gebiet der interkantonalen Doppelbesteuerung und des Arrestes auf Vermögen ausländischer Staaten (Art. 86 Abs. 2 OG). Staatsvertragsbeschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG können daher nicht mehr direkt beim Bundesgericht erhoben werden (PATOCCHI/JERMINI, Basler Kommentar zum IPRG, N. 141 zu Art. 194 IPRG).
Das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges wurde als Entlastungsmassnahme für das Bundesgericht eingeführt in der Meinung, von Vorinstanzen gehe generell eine gewisse Filterwirkung aus (Botschaft des Bundesrates betr. die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege sowie die Änderung des Bundesbeschlusses über eine vorübergehende Erhöhung der Zahl der Ersatzrichter und der Urteilsredaktoren des Bundesgerichts vom 18. März 1991, BBl 1991 II 466, 478, 498 und 506; MOOR, Juridiction de droit public, in: CEDIDAC 1992 S. 70 f.). Diese Gesetzesänderung hat sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts bisher nicht niedergeschlagen. In BGE 119 II 380 E. 3b fasste das Bundesgericht seine Praxis zur Kognition von Rechts- und Tatsachenprüfung im Rahmen der Berufung, der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Verfassung, eines Konkordats oder eines Staatsvertrags zusammen und führte unter Hinweis auf BGE 108 Ib 85 E. 2a und BGE 115 Ib 197 E. 4a aus, das Bundesgericht prüfe den angefochtenen Entscheid frei, aber im Rahmen der erhobenen Rügen. Sodann bemerkte es unter Hinweis auf BGE 115 Ib 197 E. 4a und die dort zitierten Entscheide, neue Tatsachen und Beweismittel seien zulässig. In der nicht veröffentlichten E. 1d von BGE 120 Ib 299 wurden unter Hinweis auf BGE 93 I 278 E. 3 die freie Tatsachen- und Rechtsprüfung wie auch das Novenrecht im Rahmen von Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG hervorgehoben, während sich in BGE 126 III 438 E. 3 lediglich ein Hinweis auf die freie Rechtsprüfung der Anwendung von Staatsverträgen findet.
Dabei wurde pauschal auf BGE 119 II 380 E. 3b und die dort angeführte, nach altem Recht ergangene Rechtsprechung verwiesen.
c) Fraglos ist daran festzuhalten, dass das Bundesgericht die Anwendung von Staatsverträgen, soweit sie gehörig beanstandet ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), frei prüft, bildet doch gerade deren Verletzung den spezifischen Rügegrund von Art. 84 Abs. 1 lit. c OG. Anders verhält es sich mit Bezug auf das Recht, mit der Staatsvertragsbeschwerde neue rechtliche Argumente und entsprechende Tatsachenbehauptungen vorzubringen. Das Novenrecht wird in Lehre und Rechtsprechung aus dem Recht auf Anrufung des Bundesgerichts unter Auslassung kantonaler Instanzen begründet (E. 6a hievor). Nachdem aber die Staatsvertragsbeschwerde dem Grundsatz der relativen Subsidiarität unterstellt wurde und das Bundesgericht nicht mehr als einzige Prüfungsinstanz zur Verfügung steht, greift folgerichtig der Grundsatz des Novenverbots Platz. Ist dem Bundesgericht eine kantonale Prüfungsinstanz vorgelagert, lässt sich nicht rechtfertigen, Staatsvertragsbeschwerden hinsichtlich des Novenrechts anders als die übrigen von der Ausnahmeregelung von Art. 86 Abs. 2 OG ebenfalls nicht erfassten staatsrechtlichen Beschwerden zu behandeln. Soweit sich aus der publizierten Rechtsprechung etwas anderes ergibt, ist daran nicht festzuhalten. Dieser Praxisänderung haben die anderen Abteilungen des Bundesgerichts im Verfahren nach Art. 16 OG zugestimmt.
Damit gilt auch im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland das grundsätzliche Verbot, neue Tatsachenbehauptungen sowie rechtliche Argumente vorzubringen und neue Beweisanträge zu stellen. Festzuhalten ist allerdings, dass nach der Praxis des Bundesgerichts in den folgenden vier Fallgruppen Ausnahmen gelten. So sind neue Vorbringen rechtlicher und tatsächlicher Art zulässig, zu deren Geltendmachung erst die Begründung des angefochtenen Entscheides Anlass gibt. Ebenfalls zuzulassen sind neue Vorbringen zu Gesichtspunkten, die sich aufdrängen und die deshalb von der kantonalen Instanz offensichtlich hätten berücksichtigt werden müssen (BGE 99 Ia 113 E. 4a mit Hinweisen). Eine weitere Ausnahme gilt sodann für Vorbringen, die erstmals im Rahmen von Sachverhaltsabklärungen gemäss Art. 95 OG Bedeutung erlangen (BGE 107 Ia 187 E. 2b mit Hinweisen). Neue rechtliche Vorbringen werden schliesslich zugelassen, falls die letzte kantonale Instanz volle Überprüfungsbefugnis besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 119 Ia 88 E. 1a; BGE 107 Ia 187 E. 2b; zum Ganzen: KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 369 f.).
d) Aus dieser Praxisänderung ergeben sich jedoch nicht zwingend Konsequenzen für die Kognition des Bundesgerichts in Sachverhaltsfragen. Das Bundesgericht hat seine Befugnis zur freien Sachverhaltsprüfung nie mit dem Novenrecht oder der Entbehrlichkeit, den kantonalen Instanzenzug auszuschöpfen, begründet (vgl. BGE 81 I 139 E. 1; BGE 84 I 30 E. 1; BGE 93 I 164 E. 2; BGE 98 Ia 549 E. 1c; BGE 101 Ia 521 E. 1b). In BGE 83 I 16 hat es der Kognition und dem Novenrecht je eine selbständige Erwägung gewidmet (E. 1 und 2). Sodann hat es die Befugnis zur freien Sachverhaltsprüfung nie auf die zulässig vorgebrachten Noven beschränkt, sondern ausdrücklich auf den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt bezogen (BGE 85 I 39 E. 1; BGE 93 I 49 E. 2) und als gesetzeskonform erachtet, dass seine Kognition bei Beurteilung einer Staatsvertragsrüge weiter geht als bei einer identischen Rüge, welche sich auf das innerstaatliche, auch das eidgenössische Recht stützt (BGE 116 II 625 E. 3b). An der freien Sachverhaltsprüfung im Rahmen von Staatsvertragsbeschwerden im Sinne der zitierten Rechtsprechung ist daher festzuhalten.
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Recours de droit public pour violation de traités internationaux (art. 84 al. 1 let. c OJ). L'interdiction de faire valoir des faits et des moyens de droit nouveaux dans le cadre d'un recours de droit public s'applique également au recours fondé sur une violation des traités internationaux (modification de la jurisprudence; consid. 6).
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Sachverhalt ab Seite 354
Am 4. August 2000 stellte die A. Ltd. dem Einzelrichter im summarischen Verfahren des Bezirkes Zürich die Begehren, das am 17. April 2000 vom Einzelschiedsrichter Michael Baker-Harber in London gefällte Urteil, mit welchem die B. AG zur Zahlung von US$ 95'062.50 plus £ 1'150.- verpflichtet wurde, vollstreckbar zu erklären, und ihr in der Betreibung Nr. 85779 des Betreibungsamtes Zürich 5 (Zahlungsbefehl vom 10. Mai 2000) für Fr. 167'494.15 nebst Zins und Betreibungskosten definitive Rechtsöffnung zu erteilen. Dieselben Begehren stellte sie in einer separaten Eingabe gleichen Datums mit Bezug auf die Kosten des am 5. Juni 2000 ergangenen schiedsrichterlichen Nebenfolgenentscheids in der Betreibung Nr. 86557 über Fr. 9'087.15 (entsprechend £ 3'404.02 plus £ 275.-). Der Einzelrichter wies die Begehren mit Verfügungen vom 18. Oktober 2000 ab, welche das Obergericht des Kantons Zürich auf Rekurse der A. Ltd. in gesonderten Verfahren am 23. März 2001 bestätigte.
Die A. Ltd. beantragt dem Bundesgericht mit staatsrechtlichen Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG die Aufhebung der Beschlüsse des Obergerichts Zürich vom 23. März 2001. Ausserdem verlangt sie die Einvernahme von C. vor Bundesgericht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. a) Dem Grundsatz nach ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig (Art. 86 Abs. 1 OG). Davon waren staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale Erlasse und Verfügungen (Entscheide) wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. c OG, mit der auch Verletzungen des New Yorker Übereinkommens über die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Schiedssprüche vom 10. Juni 1958 (NYÜ; SR 0.277.12) geltend gemacht werden können, in der bis zum 14. Februar 1992 geltenden Fassung von Art. 86 Abs. 3 OG (e contrario) ausgenommen. Da der kantonale Instanzenzug nicht erschöpft werden musste, hat das Bundesgericht im Beschwerdeverfahren nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG Noven zugelassen (BGE 98 Ia 226 E. 2a, 549 E. 1c; BGE 81 I 139 E. 1, je mit Hinweisen; AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 217, Ziff. 394; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, N. 4 lit. f zu Art. 86 mit Hinweisen; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., S. 114, Rz. 200). Ebenso überprüfte das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung von Staatsvertragsnormen sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht mit freier Kognition (BGE 101 Ia 521 E. 1b; BGE 93 I 164 E. 2 mit Hinweisen), jedoch lediglich im Rahmen der vor Bundesgericht gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG erhobenen Rügen (BGE 98 Ia 537 E. 2 und 549 E. 1c). Mit der Begründung, die Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges sei in dieser Materie nicht erforderlich (Art. 86 Abs. 3 OG), liess das Bundesgericht neue Argumente und neue Beweise zu (BGE 99 Ia 78 E. I/3b), und zwar auch in Fällen, in denen die Parteien den kantonalen Instanzenzug ausgeschöpft hatten (BGE 98 Ia 549 E. 1c). Diese Grundsätze wurden in der Folge in unterschiedlichen Formulierungen in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stets wiederholt (vgl. BGE 115 Ib 197 E. 4a S. 198; BGE 109 Ia 335 E. I/5 S. 339; BGE 108 Ib 85 E. 2a; BGE 105 Ib 37 E. 2).
b) Seit dem Inkrafttreten der Gesetzesnovelle vom 4. Oktober 1991 (am 15. Februar 1992; Verordnung des Bundesrates vom 15. Januar 1992, SR 173.110.0) gilt die Ausnahme von der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nur noch für Beschwerden auf dem Gebiet der interkantonalen Doppelbesteuerung und des Arrestes auf Vermögen ausländischer Staaten (Art. 86 Abs. 2 OG). Staatsvertragsbeschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG können daher nicht mehr direkt beim Bundesgericht erhoben werden (PATOCCHI/JERMINI, Basler Kommentar zum IPRG, N. 141 zu Art. 194 IPRG).
Das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges wurde als Entlastungsmassnahme für das Bundesgericht eingeführt in der Meinung, von Vorinstanzen gehe generell eine gewisse Filterwirkung aus (Botschaft des Bundesrates betr. die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege sowie die Änderung des Bundesbeschlusses über eine vorübergehende Erhöhung der Zahl der Ersatzrichter und der Urteilsredaktoren des Bundesgerichts vom 18. März 1991, BBl 1991 II 466, 478, 498 und 506; MOOR, Juridiction de droit public, in: CEDIDAC 1992 S. 70 f.). Diese Gesetzesänderung hat sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts bisher nicht niedergeschlagen. In BGE 119 II 380 E. 3b fasste das Bundesgericht seine Praxis zur Kognition von Rechts- und Tatsachenprüfung im Rahmen der Berufung, der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung der Verfassung, eines Konkordats oder eines Staatsvertrags zusammen und führte unter Hinweis auf BGE 108 Ib 85 E. 2a und BGE 115 Ib 197 E. 4a aus, das Bundesgericht prüfe den angefochtenen Entscheid frei, aber im Rahmen der erhobenen Rügen. Sodann bemerkte es unter Hinweis auf BGE 115 Ib 197 E. 4a und die dort zitierten Entscheide, neue Tatsachen und Beweismittel seien zulässig. In der nicht veröffentlichten E. 1d von BGE 120 Ib 299 wurden unter Hinweis auf BGE 93 I 278 E. 3 die freie Tatsachen- und Rechtsprüfung wie auch das Novenrecht im Rahmen von Beschwerden nach Art. 84 Abs. 1 lit. c OG hervorgehoben, während sich in BGE 126 III 438 E. 3 lediglich ein Hinweis auf die freie Rechtsprüfung der Anwendung von Staatsverträgen findet.
Dabei wurde pauschal auf BGE 119 II 380 E. 3b und die dort angeführte, nach altem Recht ergangene Rechtsprechung verwiesen.
c) Fraglos ist daran festzuhalten, dass das Bundesgericht die Anwendung von Staatsverträgen, soweit sie gehörig beanstandet ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), frei prüft, bildet doch gerade deren Verletzung den spezifischen Rügegrund von Art. 84 Abs. 1 lit. c OG. Anders verhält es sich mit Bezug auf das Recht, mit der Staatsvertragsbeschwerde neue rechtliche Argumente und entsprechende Tatsachenbehauptungen vorzubringen. Das Novenrecht wird in Lehre und Rechtsprechung aus dem Recht auf Anrufung des Bundesgerichts unter Auslassung kantonaler Instanzen begründet (E. 6a hievor). Nachdem aber die Staatsvertragsbeschwerde dem Grundsatz der relativen Subsidiarität unterstellt wurde und das Bundesgericht nicht mehr als einzige Prüfungsinstanz zur Verfügung steht, greift folgerichtig der Grundsatz des Novenverbots Platz. Ist dem Bundesgericht eine kantonale Prüfungsinstanz vorgelagert, lässt sich nicht rechtfertigen, Staatsvertragsbeschwerden hinsichtlich des Novenrechts anders als die übrigen von der Ausnahmeregelung von Art. 86 Abs. 2 OG ebenfalls nicht erfassten staatsrechtlichen Beschwerden zu behandeln. Soweit sich aus der publizierten Rechtsprechung etwas anderes ergibt, ist daran nicht festzuhalten. Dieser Praxisänderung haben die anderen Abteilungen des Bundesgerichts im Verfahren nach Art. 16 OG zugestimmt.
Damit gilt auch im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland das grundsätzliche Verbot, neue Tatsachenbehauptungen sowie rechtliche Argumente vorzubringen und neue Beweisanträge zu stellen. Festzuhalten ist allerdings, dass nach der Praxis des Bundesgerichts in den folgenden vier Fallgruppen Ausnahmen gelten. So sind neue Vorbringen rechtlicher und tatsächlicher Art zulässig, zu deren Geltendmachung erst die Begründung des angefochtenen Entscheides Anlass gibt. Ebenfalls zuzulassen sind neue Vorbringen zu Gesichtspunkten, die sich aufdrängen und die deshalb von der kantonalen Instanz offensichtlich hätten berücksichtigt werden müssen (BGE 99 Ia 113 E. 4a mit Hinweisen). Eine weitere Ausnahme gilt sodann für Vorbringen, die erstmals im Rahmen von Sachverhaltsabklärungen gemäss Art. 95 OG Bedeutung erlangen (BGE 107 Ia 187 E. 2b mit Hinweisen). Neue rechtliche Vorbringen werden schliesslich zugelassen, falls die letzte kantonale Instanz volle Überprüfungsbefugnis besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 119 Ia 88 E. 1a; BGE 107 Ia 187 E. 2b; zum Ganzen: KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 369 f.).
d) Aus dieser Praxisänderung ergeben sich jedoch nicht zwingend Konsequenzen für die Kognition des Bundesgerichts in Sachverhaltsfragen. Das Bundesgericht hat seine Befugnis zur freien Sachverhaltsprüfung nie mit dem Novenrecht oder der Entbehrlichkeit, den kantonalen Instanzenzug auszuschöpfen, begründet (vgl. BGE 81 I 139 E. 1; BGE 84 I 30 E. 1; BGE 93 I 164 E. 2; BGE 98 Ia 549 E. 1c; BGE 101 Ia 521 E. 1b). In BGE 83 I 16 hat es der Kognition und dem Novenrecht je eine selbständige Erwägung gewidmet (E. 1 und 2). Sodann hat es die Befugnis zur freien Sachverhaltsprüfung nie auf die zulässig vorgebrachten Noven beschränkt, sondern ausdrücklich auf den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt bezogen (BGE 85 I 39 E. 1; BGE 93 I 49 E. 2) und als gesetzeskonform erachtet, dass seine Kognition bei Beurteilung einer Staatsvertragsrüge weiter geht als bei einer identischen Rüge, welche sich auf das innerstaatliche, auch das eidgenössische Recht stützt (BGE 116 II 625 E. 3b). An der freien Sachverhaltsprüfung im Rahmen von Staatsvertragsbeschwerden im Sinne der zitierten Rechtsprechung ist daher festzuhalten.
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Ricorso di diritto pubblico per violazione di trattati internazionali (art. 84 cpv. 1 lett. c OG). Il divieto di nova, che vige nel ricorso di diritto pubblico, si applica anche al ricorso per violazione di trattati internazionali (modifica della giurisprudenza; consid. 6).
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Sachverhalt ab Seite 47
Les hoirs A. sont copropriétaires de la parcelle no x de la commune de Y., sur laquelle est construite une villa de deux logements, le premier occupé par une personne seule, le second par un couple et un enfant. La parcelle est raccordée au réseau d'évacuation des eaux de la commune de Y. qui déverse ses eaux dans le réseau de la commune de Z. C'est par l'intermédiaire de ce dernier que les eaux usées de la commune de Y. arrivent jusqu'à la station d'épuration exploitée à Z. par le Service intercommunal de la gestion des eaux.
Le 27 octobre 1999, la Bourse de la commune de Y. a adressé au représentant de l'hoirie une facture de x fr. pour la taxe annuelle 1999, calculée au taux de 1o/oo de la valeur d'assurance-incendie du bâtiment.
Un recours déposé par les hoirs A. contre cette facture au motif qu'elle ne tient pas compte de la consommation effective de l'eau dans la fixation de la taxe a été rejeté par décision du 30 juin 2000 de la Commission communale de recours en matière de taxes, impôts et informatique (ci-après la Commission).
Les hoirs A. ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud. Ils ont demandé l'annulation de la décision de la Commission du 30 juin 2000, invoquant la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle une taxe annuelle ne devrait pas être fondée sur la seule valeur d'assurance-incendie de l'immeuble, mais devrait également inclure la consommation d'eau. La taxe confirmée par la Commission était de ce fait arbitraire parce qu'elle ne tenait pas compte du nombre modeste des habitants de l'immeuble en cause.
Durant l'échange des écritures, la commune de Y. a versé au dossier un rapport visant à démontrer que les frais d'entretien d'un réseau de canalisation ne dépendent pas du débit évacué. Sur requête du Tribunal administratif, les parties se sont aussi prononcées sur la portée de l'art. 60a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20).
Le Tribunal administratif a rejeté le recours et confirmé la décision de la Commission, écartant la jurisprudence récente du Tribunal fédéral pour les motifs suivants: la taxe annuelle servait à couvrir essentiellement des frais financiers à l'instar d'une taxe de raccordement et la consommation d'eau potable paraissait n'avoir qu'une portée marginale sur les frais d'entretien de ce réseau selon le rapport confirmé par la doctrine récente en la matière. Si le critère du type et de la quantité d'eaux usées était un critère supplémentaire consacré par l'art. 60a LEaux, une solution qui s'affranchissait de la lettre de cet article permettait mieux de prendre en compte une structure des coûts liés à la création, puis au maintien d'un tel réseau, ceux-ci apparaissant indépendants, dans une très large mesure, du volume des eaux usées évacuées. Adopter une autre solution en l'espèce revenait à instaurer un régime de subventions croisées dans lequel les producteurs d'eaux usées importantes finançaient l'extension du réseau dans des zones excentrées.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation des art. 8 et 49 Cst., les hoirs de A. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 22 mars 2001 et la facture de la Bourse communale du 27 octobre 1999.
Le Tribunal fédéral a admis le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extraits des considérants:
1. a) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 II 198 consid. 2 p. 201; ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; ATF 126 I 257 consid. 1a p. 258 et les arrêts cités).
Les recourants ont déposé un recours de droit public. Cette voie de recours n'est ouverte que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale (art. 84 al. 2 OJ; subsidiarité absolue du recours de droit public). Il convient donc d'examiner d'abord si les conditions de recevabilité du recours de droit administratif conformément aux art. 97 ss OJ sont remplies en l'espèce (ATF 127 II 161 consid. 1 p. 164; ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83; ATF 126 II 269 consid. 2a p. 271).
b) aa) Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui sont fondées sur le droit fédéral - ou qui auraient dû l'être - pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173, 300 consid. 1a p. 301/302; ATF 125 I 10 consid. 2a p. 13 et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est aussi recevable contre les décisions cantonales fondées à la fois sur le droit fédéral et sur le droit cantonal dans la mesure où la violation de dispositions du droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31, 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; ATF 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414/415 et les arrêts cités). En revanche, c'est la voie du recours de droit public qui est ouverte contre des décisions fondées uniquement sur le droit cantonal et ne présentant pas un rapport de connexité suffisamment étroit avec l'application du droit fédéral (ATF 127 II 198 consid. 2a p. 201 s.; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173; ATF 126 V 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414; ATF 123 II 359 consid. 1a/aa p. 361; ATF 121 II 72 consid. 1b p. 75). De simples règles de principe ou des dispositions-cadres de droit public fédéral qui, pour être applicables au cas d'espèce, nécessitent des mesures d'exécution relevant du droit cantonal, ne constituent pas la base de la décision, de sorte que celle-ci ne repose pas sur le droit fédéral. Si le droit cantonal indépendant devait violer une règle de principe ou une disposition-cadre du droit public fédéral, seule serait ouverte la voie du recours de droit public pour violation de la force dérogatoire du droit fédéral (ATF 122 II 241 consid. 2a p. 243 s.).
bb) Le présent recours porte sur la perception d'une taxe annuelle d'égout destinée à couvrir les frais d'intérêts, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs publics communaux en application des art. 4 et 4a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC/VD), de l'art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP) et de l'art. 38 du règlement communal du 28 avril 1987 sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires (RCCE). Ces dispositions légales constituent du droit cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection des eaux. Le Tribunal fédéral a jugé que le droit fédéral, dans sa version jusqu'au 1er novembre 1997, date de l'entrée en vigueur de l'art. 60a LEaux (RO 1997 p. 2243, 2248), posait des principes généraux sur le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux; il incombait au droit cantonal et communal, qui revêtait à cet égard un caractère autonome, de les concrétiser, de sorte que seule la voie du recours de droit public était ouverte à l'encontre d'un arrêt rendu en application de ce droit (arrêt 2P.425/1996 du 1er mai 1998). Il convient d'examiner si l'entrée en vigueur des art. 3a et 60a LEaux modifie la portée du droit cantonal qui devrait alors être qualifié de connexe et dont la violation ouvrirait la voie du recours de droit administratif.
cc) En vertu de l'art. 3a LEaux, celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. A cet égard, conformément à l'art. 60a LEaux, les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Entre autres critères de répartition, le prélèvement des taxes doit tenir compte du type et de la quantité d'eaux usées produite et des besoins financiers, en particulier des provisions, amortissements et intérêts, relatifs à la construction, à l'entretien, à l'assainissement et à l'amélioration des installations. Toutefois, d'autres types de financement sont autorisés si les taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité risquent d'entraver l'évacuation des eaux usées selon le principe de la protection de l'environnement. Il ressort du Message que "aux termes de la réglementation proposée, la Confédération n'introduit pas elle-même les émoluments nécessaires, mais charge les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées (...). A cet égard, les cantons peuvent décider s'ils veulent agir eux-mêmes ou s'ils préfèrent déléguer l'élaboration de la législation d'exécution à des collectivités locales" (Message du Conseil fédéral du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux, in FF 1996 IV 1213 ss, p. 1219 s. et 1227). Même si les conditions-cadres de l'art. 60a LEaux augmentent les exigences quant aux critères de répartition des frais, il incombe encore aujourd'hui aux droits cantonal et communal, qui conservent à cet égard un caractère autonome, de les concrétiser. La voie du recours de droit administratif n'est donc pas ouverte (PETER KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999 p. 539 ss, p. 543 s. et 557 s.; contra mais en référence à l'art. 32a de loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01] dont le contenu est identique à l'art. 60a LEaux: VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in DEP 1999 p. 35 ss, p. 42 note 25). Seul subsiste le recours de droit public.
c) Le recours de droit public n'est recevable, sauf exceptions non réalisées en l'espèce (cf. art. 86 al. 2 OJ), qu'à l'encontre d'une décision de dernière instance cantonale. La décision de l'autorité inférieure ne peut être simultanément attaquée que si l'autorité de dernière instance n'avait pas la compétence d'examiner toutes les questions qui font l'objet du recours de droit public ou n'avait qu'un pouvoir d'examen plus restreint que celui du Tribunal fédéral (ATF 126 II 377 consid. 8b p. 395; ATF 120 Ia 19 consid. 2b p. 23; ATF 118 Ia 165 consid. 2b p. 169 et la jurisprudence citée). En l'espèce, le Tribunal administratif jouissait d'un pouvoir au moins aussi étendu que celui du Tribunal fédéral de sorte que la conclusion des recourants tendant à l'annulation de la décision notifiée par la Bourse communale le 27 octobre 1999 est irrecevable.
Par ailleurs, les autres conditions des art. 87 ss OJ sont remplies.
3. a) En vertu de l'art. 66 LVPEP, les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration (al.1). Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2). Selon l'art. 4 LIC/VD, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
b) En vertu de l'art. 36 RCCE, pour tout raccordement, direct ou indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe unique de raccordement, précisée par l'annexe au règlement (al. 1). Le produit des taxes d'introduction est destiné à couvrir les investissements du réseau des collecteurs publics communaux (al. 2). D'après l'art. 1 de l'annexe précitée, la taxe unique est calculée au taux de 7o/oo de la valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA), rapportée à l'indice 100 de 1990. L'art. 37 RCCE prévoit que, pour tout raccordement, direct ou indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe annuelle fixée par l'annexe au règlement [...] (al. 1). Le produit de cette taxe est destiné à couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs publics communaux (al. 2). D'après l'art. 2 de l'annexe précitée, la taxe annuelle d'entretien est calculée au taux de 1o/oo de la valeur ECA du bâtiment rapportée à l'indice 100 de 1990 (al. 1). Elle est payable annuellement (al. 2). Enfin, l'art. 38 RCCE autorise le Service intercommunal de Z. à percevoir, conformément à ses statuts et règlements, une taxe annuelle d'épuration pour couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement, d'entretien et d'exploitation du réseau intercommunal des collecteurs principaux et des stations d'épuration.
En l'espèce, le litige ne porte que sur la taxe annuelle d'entretien prévue par l'art. 37 RCCE.
4. Invoquant l'art. 8 Cst., les recourants soutiennent que la décision litigieuse viole le principe d'équivalence.
a) Selon le principe d'équivalence, qui concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 4 aCst. et art. 5 al. 2, 8 et 9 Cst.), le montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause ce qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; ATF 122 I 279 consid. 6c p. 289; ATF 121 II 183 consid. 4 p. 188; ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174 et les arrêts cités).
L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (arrêt du 29 mai 1999 in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3a p. 97 s.; 122 I 61 consid. 3b p. 67 et les arrêts cités).
Se fondant sur l'art. 4 aCst., la jurisprudence a considéré qu'à la différence d'une taxe de raccordement unique (ATF 109 Ia 325 consid. 5 p. 328; ATF 106 Ia 241 consid. 3b p. 244; ATF 94 I 270 consid. 5a p. 278; ATF 93 I 106 consid. 5b p. 114; DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 111/1992 II p. 209 ss, n. 102 ss), une taxe annuelle hybride destinée à couvrir non seulement le coût de construction de la canalisation mais aussi son entretien est incompatible avec le principe d'une imposition égale si elle n'inclut pas dans sa base de calcul la consommation effectuée par l'immeuble (ATF 125 I 1 consid. 2b/ee p. 6). Le Tribunal fédéral a également jugé qu'il n'est pas conforme à ces principes de calculer des taxes annuelles sur la base de la seule valeur d'assurance-incendie des bâtiments en cause. Il a en effet constaté que "la valeur d'assurance-incendie du bâtiment concerné peut constituer une base de calcul appropriée lorsqu'il s'agit d'établir une taxe de raccordement ou une autre contribution unique, mais non pas lorsqu'il s'agit de fixer une taxe d'utilisation périodique qui doit tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question" (arrêt 2P.249/1999 du 24 mai 2000).
b) Le Tribunal administratif souligne la similitude entre les faits à l'origine de l'arrêt du 9 novembre 1998 (ATF 125 I 1 ss) invoqué par les recourants et ceux de la présente cause. Cependant, vu la structure des coûts liés à la création et au maintien du réseau d'évacuation des eaux, il s'en écarte parce que la taxe litigieuse servirait en l'espèce à couvrir essentiellement des frais financiers à l'instar d'une taxe de raccordement et parce que la consommation d'eau potable paraîtrait n'avoir qu'une importance marginale sur les frais d'entretien du réseau selon le rapport du 7 décembre 2000 confirmé, selon lui, par la doctrine récente en la matière.
Cette opinion ne saurait être suivie. Elle s'écarte indûment des exigences développées sous l'empire de l'art. 4 aCst. déjà résultant du principe de l'équivalence. Sous cet angle, le Tribunal administratif perd de vue que la taxe prévue par l'art. 37 RCCE est une contribution causale prélevée auprès du bénéficiaire d'une prestation mise à sa disposition par la collectivité et destinée, non seulement à couvrir les coûts, mais aussi à compenser l'avantage économique qu'il en retire. Conformément au principe d'équivalence déduit du principe de proportionnalité (art. 4 aCst.), la redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie; en matière d'évacuation et d'épuration des eaux, cet avantage est lié à la quantité d'eaux usées déversées dans les installations. A cet égard, d'ailleurs, contrairement à ce que pense le Tribunal administratif, la doctrine qu'il prend pour fondement de son raisonnement, tient précisément pour inappropriés les critères d'évaluation que sont la valeur officielle ou la valeur d'assurance de l'immeuble, non seulement pour la taxe de raccordement mais surtout pour les frais d'entretien de la canalisation, même si, dit-elle, "le volume d'eau évacué n'a qu'une très petite influence sur les coûts du réseau d'évacuation" (ANDRÉ MÜLLER, Finanzierung der kommunalen Abwasserentsorgung aus ökonomischer Sicht, in DEP 1999 p. 509, 511 et 525).
Par conséquent, en confirmant la taxe litigieuse, qui fait totalement abstraction du volume des eaux usées sous une forme ou sous une autre (nombre de m3, de logements, de personnes, etc.), l'autorité intimée a violé le principe de l'équivalence.
5. Invoquant l'art. 49 Cst., les recourants font encore grief à l'autorité intimée d'avoir violé la force dérogatoire du droit fédéral.
a) En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 127 I 60 consid. 4 p. 68; ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78; ATF 125 I 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral vérifie avec un plein pouvoir d'examen si la norme cantonale ou communale critiquée est compatible avec le droit fédéral. Lorsque cet examen a lieu, comme en l'espèce, à titre préjudiciel (contrôle concret), il convient de distinguer: le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation de la norme cantonale litigieuse respectivement son application par les autorités cantonales, sous réserve d'une atteinte grave à un droit constitutionnel spécial. En revanche, il examine librement, comme déjà dit, si l'interprétation non arbitraire de la norme cantonale est compatible avec le droit fédéral pertinent (ATF 123 I 313 consid. 2b p. 317).
b) aa) Fondés sur les art. 24bis aCst. et 76 Cst., les art. 3a et 60a LEaux concrétisent le principe de causalité (pollueur-payeur) en matière de protection des eaux: "Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais" (art. 3a LEaux). A cet effet, conformément à l'art. 60a LEaux, "les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: (a) du type et de la quantité d'eaux usées produites; (b) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations; (c) des intérêts; (d) des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation" (al. 1). Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits (al. 2). Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions nécessaires (al. 3). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4).
bb) Il ressort des art. 3a et 60a LEaux que la Confédération a renoncé à introduire elle-même les émoluments nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux; elle a chargé les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées. Si les cantons disposent certes d'une grande souplesse dans l'élaboration d'émoluments conformes au principe de causalité, ils doivent néanmoins prévoir "un système combinant des taxes de bases et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à évacuer" (FF 1996 IV 1213 p. 1219). Cette limite est mise en lumière par les objectifs assignés par le législateur au principe de causalité: "Outre qu'elle garantit le financement de la protection des eaux, la répercussion des coûts sur le responsable, en incitant celui-ci à réduire la pollution des eaux, permet d'atteindre un objectif écologique: elle contribue à diminuer l'utilisation des installations de traitement et ménage par conséquent l'environnement (...) et à accroître l'efficacité des mesures de protection de l'environnement" (FF 1996 IV 1213 p. 1219; PETER KARLEN, op. cit., p. 547 ss). Ce double objectif financier et écologique de protection des eaux exige qu'une taxe d'utilisation périodique tienne compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question (PETER KARLEN, op. cit., p. 550). Il s'inscrit ainsi dans la ligne de la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. (cf. consid. 4a ci-dessus). Même s'ils augmentent les exigences en matière de protection de l'environnement, les art. 3a et 60a LEaux n'imposent toutefois pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des quantités d'eaux usées produites (cf. sur ce point, la jurisprudence relative aux taxes d'élimination des déchets: arrêts du Tribunal fédéral 2P.194/1994 du 20 novembre 1995, in RDAT 1996 I n. 51 pag. 149 consid. 11b et 2P.402/1996 du 29 mai 1997, in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3b p. 98 s.; PETER KARLEN, op. cit., p. 550). La relative souplesse de telles limites permet aux cantons d'éviter des coûts administratifs démesurés découlant de l'évaluation du type et de la quantité d'eaux usées (FF 1996 IV 1213 p. 1220; ANDRÉ MÜLLER, op. cit., p. 522).
c) Le Tribunal administratif a considéré que même si le critère du type et de la quantité d'eau usée est un critère supplémentaire consacré par l'art. 60a LEaux, une solution qui s'affranchit de la lettre de cet article permet, à son avis, de mieux prendre en compte une structure des coûts liés à la création et au maintien d'un réseau d'évacuation des eaux lorsque ceux-ci apparaissent indépendants dans une très large mesure du volume des eaux usées évacuées. Elle permettrait aussi d'éviter d'instaurer un régime de subventions croisées dans lequel les producteurs d'eaux usées importantes financeraient l'extension du réseau dans des zones excentrées.
Cette opinion est erronée. Contrairement à l'avis de l'autorité intimée, lorsqu'il s'agit de calculer une taxe périodique, la structure des coûts liés à certains types d'installations, même s'ils devaient apparaître indépendants, dans une large mesure, du volume des eaux usées, n'autorise pas à s'affranchir de la lettre de l'art. 60a LEaux d'autant moins, d'ailleurs, que sous l'empire de l'art. 4 aCst. déjà, la taxe périodique devait intégrer, pour une part au moins, un paramètre relatif à l'utilisation des installations en cause (cf. consid. 4a ci-dessus). Il s'agit avant tout d'une question de politique législative; même si le rapport d'expertise du 7 décembre 2000 n'est pas mis en doute, il ne saurait l'emporter sur le choix du législateur, qui comporte un élément incitatif que l'autorité intimée a ignoré. Ainsi, se fondant exclusivement sur la valeur d'assurance-incendie du bâtiment, l'art. 37 RCCE ne tient aucun compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question. Dans cette mesure, il compromet l'objectif visé par le législateur fédéral de protéger l'environnement en incitant à réduire la production d'eaux usées. Il est donc contraire à la lettre et à l'esprit des art. 3a et 60a LEaux.
Enfin, compte tenu de la relative souplesse que ces articles laissent aux cantons dans l'aménagement de leurs redevances causales, il n'y a pas lieu de craindre a priori la mise en place d'un régime de subventions croisées (cf. à ce sujet: ANDRÉ MÜLLER, op. cit., p. 522). Au demeurant, cette question, s'agissant en particulier de l'habitat dispersé, relève avant tout de la planification de l'aménagement du territoire.
En confirmant la taxe litigieuse qui ne respecte pas les art. 3a et 60a LEaux, l'autorité intimée a violé le principe de primauté du droit fédéral.
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Art. 8, 9 und 49 BV sowie Art. 3a und 60a GSchG; periodische Abwassergebühr; Rechtsmittelweg; Vorrang des Bundesrechts. Obwohl die Rahmenregelung von Art. 60a GSchG nunmehr erhöhte Anforderungen an die für die Kostenverteilung zu berücksichtigenden Kriterien aufstellt, bleibt es auch heute noch dem kantonalen und kommunalen Recht vorbehalten, diese in autonomer Weise zu konkretisieren. Da somit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen entsprechende Gebührenentscheide nicht gegeben ist, können solche allein mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (E. 1).
Es verletzt das aus Art. 8 und 9 BV abgeleitete Äquivalenzprinzip, wenn für die Bemessung der jährlich erhobenen Abwassergebühr in keiner Weise auf die Verbrauchswassermenge abgestellt wird (E. 4).
Art. 60a GSchG enthält in dem Sinn ein Lenkungselement, als er vorschreibt, dass bei der Bemessung der periodischen Abwasserabgaben Parameter zu berücksichtigen sind, welche einen Bezug zur tatsächlichen Benützung der Abwasseranlagen haben, selbst wenn auf gewisse Installationen entfallende Kosten unabhängig von der Menge des tatsächlich verbrauchten Wassers zu sein scheinen (E. 5).
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Sachverhalt ab Seite 47
Les hoirs A. sont copropriétaires de la parcelle no x de la commune de Y., sur laquelle est construite une villa de deux logements, le premier occupé par une personne seule, le second par un couple et un enfant. La parcelle est raccordée au réseau d'évacuation des eaux de la commune de Y. qui déverse ses eaux dans le réseau de la commune de Z. C'est par l'intermédiaire de ce dernier que les eaux usées de la commune de Y. arrivent jusqu'à la station d'épuration exploitée à Z. par le Service intercommunal de la gestion des eaux.
Le 27 octobre 1999, la Bourse de la commune de Y. a adressé au représentant de l'hoirie une facture de x fr. pour la taxe annuelle 1999, calculée au taux de 1o/oo de la valeur d'assurance-incendie du bâtiment.
Un recours déposé par les hoirs A. contre cette facture au motif qu'elle ne tient pas compte de la consommation effective de l'eau dans la fixation de la taxe a été rejeté par décision du 30 juin 2000 de la Commission communale de recours en matière de taxes, impôts et informatique (ci-après la Commission).
Les hoirs A. ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud. Ils ont demandé l'annulation de la décision de la Commission du 30 juin 2000, invoquant la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle une taxe annuelle ne devrait pas être fondée sur la seule valeur d'assurance-incendie de l'immeuble, mais devrait également inclure la consommation d'eau. La taxe confirmée par la Commission était de ce fait arbitraire parce qu'elle ne tenait pas compte du nombre modeste des habitants de l'immeuble en cause.
Durant l'échange des écritures, la commune de Y. a versé au dossier un rapport visant à démontrer que les frais d'entretien d'un réseau de canalisation ne dépendent pas du débit évacué. Sur requête du Tribunal administratif, les parties se sont aussi prononcées sur la portée de l'art. 60a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20).
Le Tribunal administratif a rejeté le recours et confirmé la décision de la Commission, écartant la jurisprudence récente du Tribunal fédéral pour les motifs suivants: la taxe annuelle servait à couvrir essentiellement des frais financiers à l'instar d'une taxe de raccordement et la consommation d'eau potable paraissait n'avoir qu'une portée marginale sur les frais d'entretien de ce réseau selon le rapport confirmé par la doctrine récente en la matière. Si le critère du type et de la quantité d'eaux usées était un critère supplémentaire consacré par l'art. 60a LEaux, une solution qui s'affranchissait de la lettre de cet article permettait mieux de prendre en compte une structure des coûts liés à la création, puis au maintien d'un tel réseau, ceux-ci apparaissant indépendants, dans une très large mesure, du volume des eaux usées évacuées. Adopter une autre solution en l'espèce revenait à instaurer un régime de subventions croisées dans lequel les producteurs d'eaux usées importantes finançaient l'extension du réseau dans des zones excentrées.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation des art. 8 et 49 Cst., les hoirs de A. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 22 mars 2001 et la facture de la Bourse communale du 27 octobre 1999.
Le Tribunal fédéral a admis le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extraits des considérants:
1. a) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 II 198 consid. 2 p. 201; ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; ATF 126 I 257 consid. 1a p. 258 et les arrêts cités).
Les recourants ont déposé un recours de droit public. Cette voie de recours n'est ouverte que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale (art. 84 al. 2 OJ; subsidiarité absolue du recours de droit public). Il convient donc d'examiner d'abord si les conditions de recevabilité du recours de droit administratif conformément aux art. 97 ss OJ sont remplies en l'espèce (ATF 127 II 161 consid. 1 p. 164; ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83; ATF 126 II 269 consid. 2a p. 271).
b) aa) Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui sont fondées sur le droit fédéral - ou qui auraient dû l'être - pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173, 300 consid. 1a p. 301/302; ATF 125 I 10 consid. 2a p. 13 et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est aussi recevable contre les décisions cantonales fondées à la fois sur le droit fédéral et sur le droit cantonal dans la mesure où la violation de dispositions du droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31, 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; ATF 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414/415 et les arrêts cités). En revanche, c'est la voie du recours de droit public qui est ouverte contre des décisions fondées uniquement sur le droit cantonal et ne présentant pas un rapport de connexité suffisamment étroit avec l'application du droit fédéral (ATF 127 II 198 consid. 2a p. 201 s.; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173; ATF 126 V 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414; ATF 123 II 359 consid. 1a/aa p. 361; ATF 121 II 72 consid. 1b p. 75). De simples règles de principe ou des dispositions-cadres de droit public fédéral qui, pour être applicables au cas d'espèce, nécessitent des mesures d'exécution relevant du droit cantonal, ne constituent pas la base de la décision, de sorte que celle-ci ne repose pas sur le droit fédéral. Si le droit cantonal indépendant devait violer une règle de principe ou une disposition-cadre du droit public fédéral, seule serait ouverte la voie du recours de droit public pour violation de la force dérogatoire du droit fédéral (ATF 122 II 241 consid. 2a p. 243 s.).
bb) Le présent recours porte sur la perception d'une taxe annuelle d'égout destinée à couvrir les frais d'intérêts, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs publics communaux en application des art. 4 et 4a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC/VD), de l'art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP) et de l'art. 38 du règlement communal du 28 avril 1987 sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires (RCCE). Ces dispositions légales constituent du droit cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection des eaux. Le Tribunal fédéral a jugé que le droit fédéral, dans sa version jusqu'au 1er novembre 1997, date de l'entrée en vigueur de l'art. 60a LEaux (RO 1997 p. 2243, 2248), posait des principes généraux sur le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux; il incombait au droit cantonal et communal, qui revêtait à cet égard un caractère autonome, de les concrétiser, de sorte que seule la voie du recours de droit public était ouverte à l'encontre d'un arrêt rendu en application de ce droit (arrêt 2P.425/1996 du 1er mai 1998). Il convient d'examiner si l'entrée en vigueur des art. 3a et 60a LEaux modifie la portée du droit cantonal qui devrait alors être qualifié de connexe et dont la violation ouvrirait la voie du recours de droit administratif.
cc) En vertu de l'art. 3a LEaux, celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. A cet égard, conformément à l'art. 60a LEaux, les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Entre autres critères de répartition, le prélèvement des taxes doit tenir compte du type et de la quantité d'eaux usées produite et des besoins financiers, en particulier des provisions, amortissements et intérêts, relatifs à la construction, à l'entretien, à l'assainissement et à l'amélioration des installations. Toutefois, d'autres types de financement sont autorisés si les taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité risquent d'entraver l'évacuation des eaux usées selon le principe de la protection de l'environnement. Il ressort du Message que "aux termes de la réglementation proposée, la Confédération n'introduit pas elle-même les émoluments nécessaires, mais charge les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées (...). A cet égard, les cantons peuvent décider s'ils veulent agir eux-mêmes ou s'ils préfèrent déléguer l'élaboration de la législation d'exécution à des collectivités locales" (Message du Conseil fédéral du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux, in FF 1996 IV 1213 ss, p. 1219 s. et 1227). Même si les conditions-cadres de l'art. 60a LEaux augmentent les exigences quant aux critères de répartition des frais, il incombe encore aujourd'hui aux droits cantonal et communal, qui conservent à cet égard un caractère autonome, de les concrétiser. La voie du recours de droit administratif n'est donc pas ouverte (PETER KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999 p. 539 ss, p. 543 s. et 557 s.; contra mais en référence à l'art. 32a de loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01] dont le contenu est identique à l'art. 60a LEaux: VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in DEP 1999 p. 35 ss, p. 42 note 25). Seul subsiste le recours de droit public.
c) Le recours de droit public n'est recevable, sauf exceptions non réalisées en l'espèce (cf. art. 86 al. 2 OJ), qu'à l'encontre d'une décision de dernière instance cantonale. La décision de l'autorité inférieure ne peut être simultanément attaquée que si l'autorité de dernière instance n'avait pas la compétence d'examiner toutes les questions qui font l'objet du recours de droit public ou n'avait qu'un pouvoir d'examen plus restreint que celui du Tribunal fédéral (ATF 126 II 377 consid. 8b p. 395; ATF 120 Ia 19 consid. 2b p. 23; ATF 118 Ia 165 consid. 2b p. 169 et la jurisprudence citée). En l'espèce, le Tribunal administratif jouissait d'un pouvoir au moins aussi étendu que celui du Tribunal fédéral de sorte que la conclusion des recourants tendant à l'annulation de la décision notifiée par la Bourse communale le 27 octobre 1999 est irrecevable.
Par ailleurs, les autres conditions des art. 87 ss OJ sont remplies.
3. a) En vertu de l'art. 66 LVPEP, les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration (al.1). Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2). Selon l'art. 4 LIC/VD, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
b) En vertu de l'art. 36 RCCE, pour tout raccordement, direct ou indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe unique de raccordement, précisée par l'annexe au règlement (al. 1). Le produit des taxes d'introduction est destiné à couvrir les investissements du réseau des collecteurs publics communaux (al. 2). D'après l'art. 1 de l'annexe précitée, la taxe unique est calculée au taux de 7o/oo de la valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA), rapportée à l'indice 100 de 1990. L'art. 37 RCCE prévoit que, pour tout raccordement, direct ou indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe annuelle fixée par l'annexe au règlement [...] (al. 1). Le produit de cette taxe est destiné à couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs publics communaux (al. 2). D'après l'art. 2 de l'annexe précitée, la taxe annuelle d'entretien est calculée au taux de 1o/oo de la valeur ECA du bâtiment rapportée à l'indice 100 de 1990 (al. 1). Elle est payable annuellement (al. 2). Enfin, l'art. 38 RCCE autorise le Service intercommunal de Z. à percevoir, conformément à ses statuts et règlements, une taxe annuelle d'épuration pour couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement, d'entretien et d'exploitation du réseau intercommunal des collecteurs principaux et des stations d'épuration.
En l'espèce, le litige ne porte que sur la taxe annuelle d'entretien prévue par l'art. 37 RCCE.
4. Invoquant l'art. 8 Cst., les recourants soutiennent que la décision litigieuse viole le principe d'équivalence.
a) Selon le principe d'équivalence, qui concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 4 aCst. et art. 5 al. 2, 8 et 9 Cst.), le montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause ce qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; ATF 122 I 279 consid. 6c p. 289; ATF 121 II 183 consid. 4 p. 188; ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174 et les arrêts cités).
L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (arrêt du 29 mai 1999 in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3a p. 97 s.; 122 I 61 consid. 3b p. 67 et les arrêts cités).
Se fondant sur l'art. 4 aCst., la jurisprudence a considéré qu'à la différence d'une taxe de raccordement unique (ATF 109 Ia 325 consid. 5 p. 328; ATF 106 Ia 241 consid. 3b p. 244; ATF 94 I 270 consid. 5a p. 278; ATF 93 I 106 consid. 5b p. 114; DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 111/1992 II p. 209 ss, n. 102 ss), une taxe annuelle hybride destinée à couvrir non seulement le coût de construction de la canalisation mais aussi son entretien est incompatible avec le principe d'une imposition égale si elle n'inclut pas dans sa base de calcul la consommation effectuée par l'immeuble (ATF 125 I 1 consid. 2b/ee p. 6). Le Tribunal fédéral a également jugé qu'il n'est pas conforme à ces principes de calculer des taxes annuelles sur la base de la seule valeur d'assurance-incendie des bâtiments en cause. Il a en effet constaté que "la valeur d'assurance-incendie du bâtiment concerné peut constituer une base de calcul appropriée lorsqu'il s'agit d'établir une taxe de raccordement ou une autre contribution unique, mais non pas lorsqu'il s'agit de fixer une taxe d'utilisation périodique qui doit tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question" (arrêt 2P.249/1999 du 24 mai 2000).
b) Le Tribunal administratif souligne la similitude entre les faits à l'origine de l'arrêt du 9 novembre 1998 (ATF 125 I 1 ss) invoqué par les recourants et ceux de la présente cause. Cependant, vu la structure des coûts liés à la création et au maintien du réseau d'évacuation des eaux, il s'en écarte parce que la taxe litigieuse servirait en l'espèce à couvrir essentiellement des frais financiers à l'instar d'une taxe de raccordement et parce que la consommation d'eau potable paraîtrait n'avoir qu'une importance marginale sur les frais d'entretien du réseau selon le rapport du 7 décembre 2000 confirmé, selon lui, par la doctrine récente en la matière.
Cette opinion ne saurait être suivie. Elle s'écarte indûment des exigences développées sous l'empire de l'art. 4 aCst. déjà résultant du principe de l'équivalence. Sous cet angle, le Tribunal administratif perd de vue que la taxe prévue par l'art. 37 RCCE est une contribution causale prélevée auprès du bénéficiaire d'une prestation mise à sa disposition par la collectivité et destinée, non seulement à couvrir les coûts, mais aussi à compenser l'avantage économique qu'il en retire. Conformément au principe d'équivalence déduit du principe de proportionnalité (art. 4 aCst.), la redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie; en matière d'évacuation et d'épuration des eaux, cet avantage est lié à la quantité d'eaux usées déversées dans les installations. A cet égard, d'ailleurs, contrairement à ce que pense le Tribunal administratif, la doctrine qu'il prend pour fondement de son raisonnement, tient précisément pour inappropriés les critères d'évaluation que sont la valeur officielle ou la valeur d'assurance de l'immeuble, non seulement pour la taxe de raccordement mais surtout pour les frais d'entretien de la canalisation, même si, dit-elle, "le volume d'eau évacué n'a qu'une très petite influence sur les coûts du réseau d'évacuation" (ANDRÉ MÜLLER, Finanzierung der kommunalen Abwasserentsorgung aus ökonomischer Sicht, in DEP 1999 p. 509, 511 et 525).
Par conséquent, en confirmant la taxe litigieuse, qui fait totalement abstraction du volume des eaux usées sous une forme ou sous une autre (nombre de m3, de logements, de personnes, etc.), l'autorité intimée a violé le principe de l'équivalence.
5. Invoquant l'art. 49 Cst., les recourants font encore grief à l'autorité intimée d'avoir violé la force dérogatoire du droit fédéral.
a) En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 127 I 60 consid. 4 p. 68; ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78; ATF 125 I 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral vérifie avec un plein pouvoir d'examen si la norme cantonale ou communale critiquée est compatible avec le droit fédéral. Lorsque cet examen a lieu, comme en l'espèce, à titre préjudiciel (contrôle concret), il convient de distinguer: le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation de la norme cantonale litigieuse respectivement son application par les autorités cantonales, sous réserve d'une atteinte grave à un droit constitutionnel spécial. En revanche, il examine librement, comme déjà dit, si l'interprétation non arbitraire de la norme cantonale est compatible avec le droit fédéral pertinent (ATF 123 I 313 consid. 2b p. 317).
b) aa) Fondés sur les art. 24bis aCst. et 76 Cst., les art. 3a et 60a LEaux concrétisent le principe de causalité (pollueur-payeur) en matière de protection des eaux: "Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais" (art. 3a LEaux). A cet effet, conformément à l'art. 60a LEaux, "les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: (a) du type et de la quantité d'eaux usées produites; (b) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations; (c) des intérêts; (d) des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation" (al. 1). Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits (al. 2). Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions nécessaires (al. 3). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4).
bb) Il ressort des art. 3a et 60a LEaux que la Confédération a renoncé à introduire elle-même les émoluments nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux; elle a chargé les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées. Si les cantons disposent certes d'une grande souplesse dans l'élaboration d'émoluments conformes au principe de causalité, ils doivent néanmoins prévoir "un système combinant des taxes de bases et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à évacuer" (FF 1996 IV 1213 p. 1219). Cette limite est mise en lumière par les objectifs assignés par le législateur au principe de causalité: "Outre qu'elle garantit le financement de la protection des eaux, la répercussion des coûts sur le responsable, en incitant celui-ci à réduire la pollution des eaux, permet d'atteindre un objectif écologique: elle contribue à diminuer l'utilisation des installations de traitement et ménage par conséquent l'environnement (...) et à accroître l'efficacité des mesures de protection de l'environnement" (FF 1996 IV 1213 p. 1219; PETER KARLEN, op. cit., p. 547 ss). Ce double objectif financier et écologique de protection des eaux exige qu'une taxe d'utilisation périodique tienne compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question (PETER KARLEN, op. cit., p. 550). Il s'inscrit ainsi dans la ligne de la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. (cf. consid. 4a ci-dessus). Même s'ils augmentent les exigences en matière de protection de l'environnement, les art. 3a et 60a LEaux n'imposent toutefois pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des quantités d'eaux usées produites (cf. sur ce point, la jurisprudence relative aux taxes d'élimination des déchets: arrêts du Tribunal fédéral 2P.194/1994 du 20 novembre 1995, in RDAT 1996 I n. 51 pag. 149 consid. 11b et 2P.402/1996 du 29 mai 1997, in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3b p. 98 s.; PETER KARLEN, op. cit., p. 550). La relative souplesse de telles limites permet aux cantons d'éviter des coûts administratifs démesurés découlant de l'évaluation du type et de la quantité d'eaux usées (FF 1996 IV 1213 p. 1220; ANDRÉ MÜLLER, op. cit., p. 522).
c) Le Tribunal administratif a considéré que même si le critère du type et de la quantité d'eau usée est un critère supplémentaire consacré par l'art. 60a LEaux, une solution qui s'affranchit de la lettre de cet article permet, à son avis, de mieux prendre en compte une structure des coûts liés à la création et au maintien d'un réseau d'évacuation des eaux lorsque ceux-ci apparaissent indépendants dans une très large mesure du volume des eaux usées évacuées. Elle permettrait aussi d'éviter d'instaurer un régime de subventions croisées dans lequel les producteurs d'eaux usées importantes financeraient l'extension du réseau dans des zones excentrées.
Cette opinion est erronée. Contrairement à l'avis de l'autorité intimée, lorsqu'il s'agit de calculer une taxe périodique, la structure des coûts liés à certains types d'installations, même s'ils devaient apparaître indépendants, dans une large mesure, du volume des eaux usées, n'autorise pas à s'affranchir de la lettre de l'art. 60a LEaux d'autant moins, d'ailleurs, que sous l'empire de l'art. 4 aCst. déjà, la taxe périodique devait intégrer, pour une part au moins, un paramètre relatif à l'utilisation des installations en cause (cf. consid. 4a ci-dessus). Il s'agit avant tout d'une question de politique législative; même si le rapport d'expertise du 7 décembre 2000 n'est pas mis en doute, il ne saurait l'emporter sur le choix du législateur, qui comporte un élément incitatif que l'autorité intimée a ignoré. Ainsi, se fondant exclusivement sur la valeur d'assurance-incendie du bâtiment, l'art. 37 RCCE ne tient aucun compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question. Dans cette mesure, il compromet l'objectif visé par le législateur fédéral de protéger l'environnement en incitant à réduire la production d'eaux usées. Il est donc contraire à la lettre et à l'esprit des art. 3a et 60a LEaux.
Enfin, compte tenu de la relative souplesse que ces articles laissent aux cantons dans l'aménagement de leurs redevances causales, il n'y a pas lieu de craindre a priori la mise en place d'un régime de subventions croisées (cf. à ce sujet: ANDRÉ MÜLLER, op. cit., p. 522). Au demeurant, cette question, s'agissant en particulier de l'habitat dispersé, relève avant tout de la planification de l'aménagement du territoire.
En confirmant la taxe litigieuse qui ne respecte pas les art. 3a et 60a LEaux, l'autorité intimée a violé le principe de primauté du droit fédéral.
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Art. 8, 9 et 49 Cst. ainsi que art. 3a et 60a LEaux; taxe périodique d'évacuation des eaux; voie de recours; force dérogatoire du droit fédéral. Même si les conditions-cadres de l'art. 60a LEaux augmentent les exigences quant aux critères de répartition des frais, il incombe encore aujourd'hui aux droits cantonal et communal, qui conservent leur caractère autonome, de les concrétiser. La voie du recours de droit administratif n'étant donc pas ouverte, seul subsiste le recours de droit public (consid. 1).
Une taxe annuelle d'évacuation qui fait totalement abstraction du volume des eaux usées viole le principe de l'équivalence tiré des art. 8 et 9 Cst. (consid. 4).
L'art. 60a LEaux comporte un élément incitatif qui exige de tenir compte dans le calcul de taxes périodiques d'évacuation des eaux de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation, même si les coûts liés à certains types d'installation devaient apparaître indépendants du volume des eaux usées (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 47
Les hoirs A. sont copropriétaires de la parcelle no x de la commune de Y., sur laquelle est construite une villa de deux logements, le premier occupé par une personne seule, le second par un couple et un enfant. La parcelle est raccordée au réseau d'évacuation des eaux de la commune de Y. qui déverse ses eaux dans le réseau de la commune de Z. C'est par l'intermédiaire de ce dernier que les eaux usées de la commune de Y. arrivent jusqu'à la station d'épuration exploitée à Z. par le Service intercommunal de la gestion des eaux.
Le 27 octobre 1999, la Bourse de la commune de Y. a adressé au représentant de l'hoirie une facture de x fr. pour la taxe annuelle 1999, calculée au taux de 1o/oo de la valeur d'assurance-incendie du bâtiment.
Un recours déposé par les hoirs A. contre cette facture au motif qu'elle ne tient pas compte de la consommation effective de l'eau dans la fixation de la taxe a été rejeté par décision du 30 juin 2000 de la Commission communale de recours en matière de taxes, impôts et informatique (ci-après la Commission).
Les hoirs A. ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud. Ils ont demandé l'annulation de la décision de la Commission du 30 juin 2000, invoquant la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle une taxe annuelle ne devrait pas être fondée sur la seule valeur d'assurance-incendie de l'immeuble, mais devrait également inclure la consommation d'eau. La taxe confirmée par la Commission était de ce fait arbitraire parce qu'elle ne tenait pas compte du nombre modeste des habitants de l'immeuble en cause.
Durant l'échange des écritures, la commune de Y. a versé au dossier un rapport visant à démontrer que les frais d'entretien d'un réseau de canalisation ne dépendent pas du débit évacué. Sur requête du Tribunal administratif, les parties se sont aussi prononcées sur la portée de l'art. 60a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20).
Le Tribunal administratif a rejeté le recours et confirmé la décision de la Commission, écartant la jurisprudence récente du Tribunal fédéral pour les motifs suivants: la taxe annuelle servait à couvrir essentiellement des frais financiers à l'instar d'une taxe de raccordement et la consommation d'eau potable paraissait n'avoir qu'une portée marginale sur les frais d'entretien de ce réseau selon le rapport confirmé par la doctrine récente en la matière. Si le critère du type et de la quantité d'eaux usées était un critère supplémentaire consacré par l'art. 60a LEaux, une solution qui s'affranchissait de la lettre de cet article permettait mieux de prendre en compte une structure des coûts liés à la création, puis au maintien d'un tel réseau, ceux-ci apparaissant indépendants, dans une très large mesure, du volume des eaux usées évacuées. Adopter une autre solution en l'espèce revenait à instaurer un régime de subventions croisées dans lequel les producteurs d'eaux usées importantes finançaient l'extension du réseau dans des zones excentrées.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation des art. 8 et 49 Cst., les hoirs de A. demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 22 mars 2001 et la facture de la Bourse communale du 27 octobre 1999.
Le Tribunal fédéral a admis le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extraits des considérants:
1. a) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 II 198 consid. 2 p. 201; ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; ATF 126 I 257 consid. 1a p. 258 et les arrêts cités).
Les recourants ont déposé un recours de droit public. Cette voie de recours n'est ouverte que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale (art. 84 al. 2 OJ; subsidiarité absolue du recours de droit public). Il convient donc d'examiner d'abord si les conditions de recevabilité du recours de droit administratif conformément aux art. 97 ss OJ sont remplies en l'espèce (ATF 127 II 161 consid. 1 p. 164; ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83; ATF 126 II 269 consid. 2a p. 271).
b) aa) Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui sont fondées sur le droit fédéral - ou qui auraient dû l'être - pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173, 300 consid. 1a p. 301/302; ATF 125 I 10 consid. 2a p. 13 et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est aussi recevable contre les décisions cantonales fondées à la fois sur le droit fédéral et sur le droit cantonal dans la mesure où la violation de dispositions du droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31, 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; ATF 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414/415 et les arrêts cités). En revanche, c'est la voie du recours de droit public qui est ouverte contre des décisions fondées uniquement sur le droit cantonal et ne présentant pas un rapport de connexité suffisamment étroit avec l'application du droit fédéral (ATF 127 II 198 consid. 2a p. 201 s.; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173; ATF 126 V 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414; ATF 123 II 359 consid. 1a/aa p. 361; ATF 121 II 72 consid. 1b p. 75). De simples règles de principe ou des dispositions-cadres de droit public fédéral qui, pour être applicables au cas d'espèce, nécessitent des mesures d'exécution relevant du droit cantonal, ne constituent pas la base de la décision, de sorte que celle-ci ne repose pas sur le droit fédéral. Si le droit cantonal indépendant devait violer une règle de principe ou une disposition-cadre du droit public fédéral, seule serait ouverte la voie du recours de droit public pour violation de la force dérogatoire du droit fédéral (ATF 122 II 241 consid. 2a p. 243 s.).
bb) Le présent recours porte sur la perception d'une taxe annuelle d'égout destinée à couvrir les frais d'intérêts, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs publics communaux en application des art. 4 et 4a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC/VD), de l'art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP) et de l'art. 38 du règlement communal du 28 avril 1987 sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires (RCCE). Ces dispositions légales constituent du droit cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection des eaux. Le Tribunal fédéral a jugé que le droit fédéral, dans sa version jusqu'au 1er novembre 1997, date de l'entrée en vigueur de l'art. 60a LEaux (RO 1997 p. 2243, 2248), posait des principes généraux sur le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux; il incombait au droit cantonal et communal, qui revêtait à cet égard un caractère autonome, de les concrétiser, de sorte que seule la voie du recours de droit public était ouverte à l'encontre d'un arrêt rendu en application de ce droit (arrêt 2P.425/1996 du 1er mai 1998). Il convient d'examiner si l'entrée en vigueur des art. 3a et 60a LEaux modifie la portée du droit cantonal qui devrait alors être qualifié de connexe et dont la violation ouvrirait la voie du recours de droit administratif.
cc) En vertu de l'art. 3a LEaux, celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. A cet égard, conformément à l'art. 60a LEaux, les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Entre autres critères de répartition, le prélèvement des taxes doit tenir compte du type et de la quantité d'eaux usées produite et des besoins financiers, en particulier des provisions, amortissements et intérêts, relatifs à la construction, à l'entretien, à l'assainissement et à l'amélioration des installations. Toutefois, d'autres types de financement sont autorisés si les taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité risquent d'entraver l'évacuation des eaux usées selon le principe de la protection de l'environnement. Il ressort du Message que "aux termes de la réglementation proposée, la Confédération n'introduit pas elle-même les émoluments nécessaires, mais charge les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées (...). A cet égard, les cantons peuvent décider s'ils veulent agir eux-mêmes ou s'ils préfèrent déléguer l'élaboration de la législation d'exécution à des collectivités locales" (Message du Conseil fédéral du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux, in FF 1996 IV 1213 ss, p. 1219 s. et 1227). Même si les conditions-cadres de l'art. 60a LEaux augmentent les exigences quant aux critères de répartition des frais, il incombe encore aujourd'hui aux droits cantonal et communal, qui conservent à cet égard un caractère autonome, de les concrétiser. La voie du recours de droit administratif n'est donc pas ouverte (PETER KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999 p. 539 ss, p. 543 s. et 557 s.; contra mais en référence à l'art. 32a de loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01] dont le contenu est identique à l'art. 60a LEaux: VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in DEP 1999 p. 35 ss, p. 42 note 25). Seul subsiste le recours de droit public.
c) Le recours de droit public n'est recevable, sauf exceptions non réalisées en l'espèce (cf. art. 86 al. 2 OJ), qu'à l'encontre d'une décision de dernière instance cantonale. La décision de l'autorité inférieure ne peut être simultanément attaquée que si l'autorité de dernière instance n'avait pas la compétence d'examiner toutes les questions qui font l'objet du recours de droit public ou n'avait qu'un pouvoir d'examen plus restreint que celui du Tribunal fédéral (ATF 126 II 377 consid. 8b p. 395; ATF 120 Ia 19 consid. 2b p. 23; ATF 118 Ia 165 consid. 2b p. 169 et la jurisprudence citée). En l'espèce, le Tribunal administratif jouissait d'un pouvoir au moins aussi étendu que celui du Tribunal fédéral de sorte que la conclusion des recourants tendant à l'annulation de la décision notifiée par la Bourse communale le 27 octobre 1999 est irrecevable.
Par ailleurs, les autres conditions des art. 87 ss OJ sont remplies.
3. a) En vertu de l'art. 66 LVPEP, les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration (al.1). Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2). Selon l'art. 4 LIC/VD, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
b) En vertu de l'art. 36 RCCE, pour tout raccordement, direct ou indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe unique de raccordement, précisée par l'annexe au règlement (al. 1). Le produit des taxes d'introduction est destiné à couvrir les investissements du réseau des collecteurs publics communaux (al. 2). D'après l'art. 1 de l'annexe précitée, la taxe unique est calculée au taux de 7o/oo de la valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA), rapportée à l'indice 100 de 1990. L'art. 37 RCCE prévoit que, pour tout raccordement, direct ou indirect, aux collecteurs publics, il est perçu une taxe annuelle fixée par l'annexe au règlement [...] (al. 1). Le produit de cette taxe est destiné à couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs publics communaux (al. 2). D'après l'art. 2 de l'annexe précitée, la taxe annuelle d'entretien est calculée au taux de 1o/oo de la valeur ECA du bâtiment rapportée à l'indice 100 de 1990 (al. 1). Elle est payable annuellement (al. 2). Enfin, l'art. 38 RCCE autorise le Service intercommunal de Z. à percevoir, conformément à ses statuts et règlements, une taxe annuelle d'épuration pour couvrir les frais d'intérêt, d'amortissement, d'entretien et d'exploitation du réseau intercommunal des collecteurs principaux et des stations d'épuration.
En l'espèce, le litige ne porte que sur la taxe annuelle d'entretien prévue par l'art. 37 RCCE.
4. Invoquant l'art. 8 Cst., les recourants soutiennent que la décision litigieuse viole le principe d'équivalence.
a) Selon le principe d'équivalence, qui concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 4 aCst. et art. 5 al. 2, 8 et 9 Cst.), le montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause ce qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; ATF 122 I 279 consid. 6c p. 289; ATF 121 II 183 consid. 4 p. 188; ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174 et les arrêts cités).
L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (arrêt du 29 mai 1999 in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3a p. 97 s.; 122 I 61 consid. 3b p. 67 et les arrêts cités).
Se fondant sur l'art. 4 aCst., la jurisprudence a considéré qu'à la différence d'une taxe de raccordement unique (ATF 109 Ia 325 consid. 5 p. 328; ATF 106 Ia 241 consid. 3b p. 244; ATF 94 I 270 consid. 5a p. 278; ATF 93 I 106 consid. 5b p. 114; DANIELLE YERSIN, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 111/1992 II p. 209 ss, n. 102 ss), une taxe annuelle hybride destinée à couvrir non seulement le coût de construction de la canalisation mais aussi son entretien est incompatible avec le principe d'une imposition égale si elle n'inclut pas dans sa base de calcul la consommation effectuée par l'immeuble (ATF 125 I 1 consid. 2b/ee p. 6). Le Tribunal fédéral a également jugé qu'il n'est pas conforme à ces principes de calculer des taxes annuelles sur la base de la seule valeur d'assurance-incendie des bâtiments en cause. Il a en effet constaté que "la valeur d'assurance-incendie du bâtiment concerné peut constituer une base de calcul appropriée lorsqu'il s'agit d'établir une taxe de raccordement ou une autre contribution unique, mais non pas lorsqu'il s'agit de fixer une taxe d'utilisation périodique qui doit tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question" (arrêt 2P.249/1999 du 24 mai 2000).
b) Le Tribunal administratif souligne la similitude entre les faits à l'origine de l'arrêt du 9 novembre 1998 (ATF 125 I 1 ss) invoqué par les recourants et ceux de la présente cause. Cependant, vu la structure des coûts liés à la création et au maintien du réseau d'évacuation des eaux, il s'en écarte parce que la taxe litigieuse servirait en l'espèce à couvrir essentiellement des frais financiers à l'instar d'une taxe de raccordement et parce que la consommation d'eau potable paraîtrait n'avoir qu'une importance marginale sur les frais d'entretien du réseau selon le rapport du 7 décembre 2000 confirmé, selon lui, par la doctrine récente en la matière.
Cette opinion ne saurait être suivie. Elle s'écarte indûment des exigences développées sous l'empire de l'art. 4 aCst. déjà résultant du principe de l'équivalence. Sous cet angle, le Tribunal administratif perd de vue que la taxe prévue par l'art. 37 RCCE est une contribution causale prélevée auprès du bénéficiaire d'une prestation mise à sa disposition par la collectivité et destinée, non seulement à couvrir les coûts, mais aussi à compenser l'avantage économique qu'il en retire. Conformément au principe d'équivalence déduit du principe de proportionnalité (art. 4 aCst.), la redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie; en matière d'évacuation et d'épuration des eaux, cet avantage est lié à la quantité d'eaux usées déversées dans les installations. A cet égard, d'ailleurs, contrairement à ce que pense le Tribunal administratif, la doctrine qu'il prend pour fondement de son raisonnement, tient précisément pour inappropriés les critères d'évaluation que sont la valeur officielle ou la valeur d'assurance de l'immeuble, non seulement pour la taxe de raccordement mais surtout pour les frais d'entretien de la canalisation, même si, dit-elle, "le volume d'eau évacué n'a qu'une très petite influence sur les coûts du réseau d'évacuation" (ANDRÉ MÜLLER, Finanzierung der kommunalen Abwasserentsorgung aus ökonomischer Sicht, in DEP 1999 p. 509, 511 et 525).
Par conséquent, en confirmant la taxe litigieuse, qui fait totalement abstraction du volume des eaux usées sous une forme ou sous une autre (nombre de m3, de logements, de personnes, etc.), l'autorité intimée a violé le principe de l'équivalence.
5. Invoquant l'art. 49 Cst., les recourants font encore grief à l'autorité intimée d'avoir violé la force dérogatoire du droit fédéral.
a) En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 127 I 60 consid. 4 p. 68; ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78; ATF 125 I 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral vérifie avec un plein pouvoir d'examen si la norme cantonale ou communale critiquée est compatible avec le droit fédéral. Lorsque cet examen a lieu, comme en l'espèce, à titre préjudiciel (contrôle concret), il convient de distinguer: le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation de la norme cantonale litigieuse respectivement son application par les autorités cantonales, sous réserve d'une atteinte grave à un droit constitutionnel spécial. En revanche, il examine librement, comme déjà dit, si l'interprétation non arbitraire de la norme cantonale est compatible avec le droit fédéral pertinent (ATF 123 I 313 consid. 2b p. 317).
b) aa) Fondés sur les art. 24bis aCst. et 76 Cst., les art. 3a et 60a LEaux concrétisent le principe de causalité (pollueur-payeur) en matière de protection des eaux: "Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais" (art. 3a LEaux). A cet effet, conformément à l'art. 60a LEaux, "les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: (a) du type et de la quantité d'eaux usées produites; (b) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations; (c) des intérêts; (d) des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation" (al. 1). Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits (al. 2). Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions nécessaires (al. 3). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4).
bb) Il ressort des art. 3a et 60a LEaux que la Confédération a renoncé à introduire elle-même les émoluments nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux; elle a chargé les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées. Si les cantons disposent certes d'une grande souplesse dans l'élaboration d'émoluments conformes au principe de causalité, ils doivent néanmoins prévoir "un système combinant des taxes de bases et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à évacuer" (FF 1996 IV 1213 p. 1219). Cette limite est mise en lumière par les objectifs assignés par le législateur au principe de causalité: "Outre qu'elle garantit le financement de la protection des eaux, la répercussion des coûts sur le responsable, en incitant celui-ci à réduire la pollution des eaux, permet d'atteindre un objectif écologique: elle contribue à diminuer l'utilisation des installations de traitement et ménage par conséquent l'environnement (...) et à accroître l'efficacité des mesures de protection de l'environnement" (FF 1996 IV 1213 p. 1219; PETER KARLEN, op. cit., p. 547 ss). Ce double objectif financier et écologique de protection des eaux exige qu'une taxe d'utilisation périodique tienne compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question (PETER KARLEN, op. cit., p. 550). Il s'inscrit ainsi dans la ligne de la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. (cf. consid. 4a ci-dessus). Même s'ils augmentent les exigences en matière de protection de l'environnement, les art. 3a et 60a LEaux n'imposent toutefois pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des quantités d'eaux usées produites (cf. sur ce point, la jurisprudence relative aux taxes d'élimination des déchets: arrêts du Tribunal fédéral 2P.194/1994 du 20 novembre 1995, in RDAT 1996 I n. 51 pag. 149 consid. 11b et 2P.402/1996 du 29 mai 1997, in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3b p. 98 s.; PETER KARLEN, op. cit., p. 550). La relative souplesse de telles limites permet aux cantons d'éviter des coûts administratifs démesurés découlant de l'évaluation du type et de la quantité d'eaux usées (FF 1996 IV 1213 p. 1220; ANDRÉ MÜLLER, op. cit., p. 522).
c) Le Tribunal administratif a considéré que même si le critère du type et de la quantité d'eau usée est un critère supplémentaire consacré par l'art. 60a LEaux, une solution qui s'affranchit de la lettre de cet article permet, à son avis, de mieux prendre en compte une structure des coûts liés à la création et au maintien d'un réseau d'évacuation des eaux lorsque ceux-ci apparaissent indépendants dans une très large mesure du volume des eaux usées évacuées. Elle permettrait aussi d'éviter d'instaurer un régime de subventions croisées dans lequel les producteurs d'eaux usées importantes financeraient l'extension du réseau dans des zones excentrées.
Cette opinion est erronée. Contrairement à l'avis de l'autorité intimée, lorsqu'il s'agit de calculer une taxe périodique, la structure des coûts liés à certains types d'installations, même s'ils devaient apparaître indépendants, dans une large mesure, du volume des eaux usées, n'autorise pas à s'affranchir de la lettre de l'art. 60a LEaux d'autant moins, d'ailleurs, que sous l'empire de l'art. 4 aCst. déjà, la taxe périodique devait intégrer, pour une part au moins, un paramètre relatif à l'utilisation des installations en cause (cf. consid. 4a ci-dessus). Il s'agit avant tout d'une question de politique législative; même si le rapport d'expertise du 7 décembre 2000 n'est pas mis en doute, il ne saurait l'emporter sur le choix du législateur, qui comporte un élément incitatif que l'autorité intimée a ignoré. Ainsi, se fondant exclusivement sur la valeur d'assurance-incendie du bâtiment, l'art. 37 RCCE ne tient aucun compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question. Dans cette mesure, il compromet l'objectif visé par le législateur fédéral de protéger l'environnement en incitant à réduire la production d'eaux usées. Il est donc contraire à la lettre et à l'esprit des art. 3a et 60a LEaux.
Enfin, compte tenu de la relative souplesse que ces articles laissent aux cantons dans l'aménagement de leurs redevances causales, il n'y a pas lieu de craindre a priori la mise en place d'un régime de subventions croisées (cf. à ce sujet: ANDRÉ MÜLLER, op. cit., p. 522). Au demeurant, cette question, s'agissant en particulier de l'habitat dispersé, relève avant tout de la planification de l'aménagement du territoire.
En confirmant la taxe litigieuse qui ne respecte pas les art. 3a et 60a LEaux, l'autorité intimée a violé le principe de primauté du droit fédéral.
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Art. 8, 9 e 49 Cost. nonché art. 3a e 60a LPAc; tassa periodica per lo smaltimento delle acque; rimedi giuridici; forza derogatoria del diritto federale. Anche se le condizioni quadro dell'art. 60a LPAc aumentano le esigenze quanto ai criteri di ripartizione dei costi, spetta attualmente ancora al diritto cantonale e a quello comunale, che mantengono il loro carattere autonomo, di concretizzarli. Pertanto, non essendo aperta la via del ricorso di diritto amministrativo, è proponibile solo il ricorso di diritto pubblico (consid. 1).
Viola il principio dell'equivalenza dedotto dagli art. 8 e 9 Cost. una tassa annuale per lo smaltimento delle acque che non considera minimamente la quantità di acque di scarico (consid. 4).
L'art. 60a LPAc stabilisce un elemento incitativo che impone, nel computo delle tasse periodiche per lo smaltimento delle acque, di considerare parametri aventi un rapporto con l'utilizzazione effettiva dell'impianto, anche qualora i costi connessi a determinati tipi d'installazione dovessero apparire indipendenti dalla quantità di acque di scarico (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 59
Die Orange Communications SA reichte am 30. April 1999 bei der Gemeinde Worb ein Baugesuch ein für das Erstellen einer GSM-Mobilfunkanlage (drei Antennen im Frequenzbereich 1800 MHz mit einer äquivalenten Strahlungsleistung [ERP] von je 710 W) auf der in der Landwirtschaftszone liegenden Parzelle Worb Nr. 611 "Hölzlihüsi". Hiergegen gingen mehrere Einsprachen ein, u.a. von M. und I. Der Regierungsstatthalter von Konolfingen erteilte am 2. Juni 1999 die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700); die Baukommission Worb erteilte am 14. September 1999 die Gesamtbaubewilligung und wies die Einsprachen ab.
Gegen den Gesamtbauentscheid erhoben M., I. und weitere Beteiligte zunächst Baubeschwerde an die kantonale Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Am 5. März 2001 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit auf sie eingetreten wurde.
Hiergegen erhoben M. und I. am 9. April 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Die Beschwerdeführer, deren Wohnungen mindestens 280 m vom geplanten Antennenstandort entfernt sind, beantragen im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts und die mitangefochtenen Entscheide der Vorinstanzen seien aufzuheben. Vorgängig sei die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit zu überprüfen.
Das Bundesgericht ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten und hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) und Art. 30 BV, weil das Verwaltungsgericht ihren Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht verneinte einen Anspruch auf eine öffentliche Parteiverhandlung gemäss Art. 6 EMRK: Zum einen hätten die Beschwerdeführer eine Verhandlung ausdrücklich nur "im Sinne des rechtlichen Gehörs" verlangt und nicht unter Berufung auf Art. 6 EMRK; zudem sei diese Bestimmung gar nicht anwendbar.
aa) Es erscheint fraglich, ob der Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung unter Berufung auf das rechtliche Gehör als eindeutiger Verzicht auf den Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 EMRK ausgelegt werden kann (zu den Verzichtsvoraussetzungen vgl. Urteile des Europäischen Gerichtshofs i.S. Schuler-Zgraggen c. Schweiz vom 24. Juni 1993, Serie A Bd. 263 Ziff. 58; i.S. Sauger c. Österreich vom 28. Mai 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997 S. 881 ff. Ziff. 58-63; i.S. Gustafson c. Schweden vom 1. Juli 1997, Recueil 1997 S. 1149 ff. Ziff. 47, je mit Hinweisen), zumal die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht anwaltlich vertreten waren. Die Frage kann allerdings offen bleiben, wenn Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist.
bb) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen in billiger Weise öffentlich von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht gehört wird.
In seiner neueren Rechtsprechung bejaht das Bundesgericht das Vorliegen von "zivilrechtlichen" Ansprüchen im Sinne von Art. 6 EMRK im Bau- und Planungsrecht, wenn ein Nachbar die Verletzung von Normen geltend macht, die auch seinem Schutz dienen. Diese Normen umschreiben den Umfang der Nutzungsrechte des Nachbarn; werden solche Normen verletzt, wird er somit in seinen "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt und kann sich auf diese Bestimmung berufen (BGE 127 I 44 E. 2c S. 45 f.). Nicht anwendbar ist dagegen Art. 6 EMRK, wenn lediglich die Einhaltung öffentlichrechtlicher Bestimmungen verfolgt wird (vgl. auch JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., S. 191).
Das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) bezweckt im Bereich des Immissionsschutzes, Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 USG); zudem sollen im Sinne der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzt werden. Diese beiden Schutzzwecke (Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen einerseits, vorsorgliche Emissionsbegrenzung andererseits) werden in Art. 11 ff. USG aufgegriffen: Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2); die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
Soweit es um den Schutz vor schädlichen oder lästigen Immissionen geht, dient die Emissionsbegrenzung nicht nur dem öffentlichen Interesse am Umweltschutz, sondern bezweckt den Schutz der Personen, die im näheren Umkreis der emittierenden Anlagen wohnen. Art. 6 EMRK ist somit einschlägig, wenn ein Beschwerdeführer geltend macht, die Immissionsgrenzwerte seien auf seinem Grundstück überschritten. Dagegen erscheint es fraglich, ob dies generell auch dann gilt, wenn der Beschwerdeführer nur eine weitergehende vorsorgliche Emissionsbegrenzung verlangt, da diese der Prävention dient und unabhängig von einer konkreten Umweltgefährdung angeordnet wird. Im Bereich der nichtionisierenden Strahlung sind allerdings die Anlagegrenzwerte nicht als Emissions-, sondern als Immissionsgrenzwerte (recte: Immissionsgrenzwerte, i.S.v. am Ort des Einwirkens gemessenen Belastungswerten) ausgestaltet, die an "Orten mit empfindlicher Nutzung" einzuhalten sind. Sie sollen den bestehenden Unsicherheiten über mögliche biologische (nicht thermische) Langzeitwirkungen im Niedrigdosisbereich Rechnung tragen (vgl. BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, S. 5 f.). Sie geben einen Anspruch auf Einhaltung der Anlagegrenzwerte u.a. in Räumen, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten. Auch diese Bestimmungen sind deshalb als nachbarschützend zu qualifizieren.
Art. 6 EMRK wäre daher anwendbar, wenn die Beschwerdeführer geltend machen würden, auf ihrem Grundstück seien die Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten. Das ist jedoch nicht der Fall: Die Beschwerdeführer stellen vielmehr generell die Gesetzmässigkeit der NISV in Frage und kritisieren das von Mobilfunkanlagen für die gesamte Bevölkerung ausgehende Risiko.
cc) Die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK wäre nach der Rechtsprechung des EGMR überdies - unabhängig von der Ausgestaltung des nationalen Rechts - zu bejahen, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ernsthafte Auswirkungen für die Gesundheit oder körperliche Integrität der Beschwerdeführer zu befürchten wären (vgl. Urteile i.S. Balmer-Schafroth c. Schweiz vom 26. August 1997, Recueil 1997 S. 1346 ff. Ziff. 30 ff., insbes. Ziff. 40; i.S. Athanassoglou u. Mitb. c. Schweiz vom 6. April 2000, in: VPB 2000 Nr. 136 Ziff. 45 ff.). Das Verwaltungsgericht hat jedoch eine derartige Gefahr für die - in beträchtlicher Entfernung von der Antennenanlage wohnenden - Beschwerdeführer zu Recht verneint.
dd) Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht Art. 6 EMRK nicht verletzt, als es von der Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung absah.
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Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bei Beschwerden gegen eine Mobilfunksendeanlage. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist anwendbar, wenn ein Beschwerdeführer geltend macht, auf seinem Grundstück seien die Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten (E. 2).
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Sachverhalt ab Seite 59
Die Orange Communications SA reichte am 30. April 1999 bei der Gemeinde Worb ein Baugesuch ein für das Erstellen einer GSM-Mobilfunkanlage (drei Antennen im Frequenzbereich 1800 MHz mit einer äquivalenten Strahlungsleistung [ERP] von je 710 W) auf der in der Landwirtschaftszone liegenden Parzelle Worb Nr. 611 "Hölzlihüsi". Hiergegen gingen mehrere Einsprachen ein, u.a. von M. und I. Der Regierungsstatthalter von Konolfingen erteilte am 2. Juni 1999 die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700); die Baukommission Worb erteilte am 14. September 1999 die Gesamtbaubewilligung und wies die Einsprachen ab.
Gegen den Gesamtbauentscheid erhoben M., I. und weitere Beteiligte zunächst Baubeschwerde an die kantonale Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Am 5. März 2001 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit auf sie eingetreten wurde.
Hiergegen erhoben M. und I. am 9. April 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Die Beschwerdeführer, deren Wohnungen mindestens 280 m vom geplanten Antennenstandort entfernt sind, beantragen im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts und die mitangefochtenen Entscheide der Vorinstanzen seien aufzuheben. Vorgängig sei die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit zu überprüfen.
Das Bundesgericht ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten und hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) und Art. 30 BV, weil das Verwaltungsgericht ihren Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht verneinte einen Anspruch auf eine öffentliche Parteiverhandlung gemäss Art. 6 EMRK: Zum einen hätten die Beschwerdeführer eine Verhandlung ausdrücklich nur "im Sinne des rechtlichen Gehörs" verlangt und nicht unter Berufung auf Art. 6 EMRK; zudem sei diese Bestimmung gar nicht anwendbar.
aa) Es erscheint fraglich, ob der Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung unter Berufung auf das rechtliche Gehör als eindeutiger Verzicht auf den Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 EMRK ausgelegt werden kann (zu den Verzichtsvoraussetzungen vgl. Urteile des Europäischen Gerichtshofs i.S. Schuler-Zgraggen c. Schweiz vom 24. Juni 1993, Serie A Bd. 263 Ziff. 58; i.S. Sauger c. Österreich vom 28. Mai 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997 S. 881 ff. Ziff. 58-63; i.S. Gustafson c. Schweden vom 1. Juli 1997, Recueil 1997 S. 1149 ff. Ziff. 47, je mit Hinweisen), zumal die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht anwaltlich vertreten waren. Die Frage kann allerdings offen bleiben, wenn Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist.
bb) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen in billiger Weise öffentlich von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht gehört wird.
In seiner neueren Rechtsprechung bejaht das Bundesgericht das Vorliegen von "zivilrechtlichen" Ansprüchen im Sinne von Art. 6 EMRK im Bau- und Planungsrecht, wenn ein Nachbar die Verletzung von Normen geltend macht, die auch seinem Schutz dienen. Diese Normen umschreiben den Umfang der Nutzungsrechte des Nachbarn; werden solche Normen verletzt, wird er somit in seinen "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt und kann sich auf diese Bestimmung berufen (BGE 127 I 44 E. 2c S. 45 f.). Nicht anwendbar ist dagegen Art. 6 EMRK, wenn lediglich die Einhaltung öffentlichrechtlicher Bestimmungen verfolgt wird (vgl. auch JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., S. 191).
Das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) bezweckt im Bereich des Immissionsschutzes, Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 USG); zudem sollen im Sinne der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzt werden. Diese beiden Schutzzwecke (Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen einerseits, vorsorgliche Emissionsbegrenzung andererseits) werden in Art. 11 ff. USG aufgegriffen: Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2); die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
Soweit es um den Schutz vor schädlichen oder lästigen Immissionen geht, dient die Emissionsbegrenzung nicht nur dem öffentlichen Interesse am Umweltschutz, sondern bezweckt den Schutz der Personen, die im näheren Umkreis der emittierenden Anlagen wohnen. Art. 6 EMRK ist somit einschlägig, wenn ein Beschwerdeführer geltend macht, die Immissionsgrenzwerte seien auf seinem Grundstück überschritten. Dagegen erscheint es fraglich, ob dies generell auch dann gilt, wenn der Beschwerdeführer nur eine weitergehende vorsorgliche Emissionsbegrenzung verlangt, da diese der Prävention dient und unabhängig von einer konkreten Umweltgefährdung angeordnet wird. Im Bereich der nichtionisierenden Strahlung sind allerdings die Anlagegrenzwerte nicht als Emissions-, sondern als Immissionsgrenzwerte (recte: Immissionsgrenzwerte, i.S.v. am Ort des Einwirkens gemessenen Belastungswerten) ausgestaltet, die an "Orten mit empfindlicher Nutzung" einzuhalten sind. Sie sollen den bestehenden Unsicherheiten über mögliche biologische (nicht thermische) Langzeitwirkungen im Niedrigdosisbereich Rechnung tragen (vgl. BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, S. 5 f.). Sie geben einen Anspruch auf Einhaltung der Anlagegrenzwerte u.a. in Räumen, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten. Auch diese Bestimmungen sind deshalb als nachbarschützend zu qualifizieren.
Art. 6 EMRK wäre daher anwendbar, wenn die Beschwerdeführer geltend machen würden, auf ihrem Grundstück seien die Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten. Das ist jedoch nicht der Fall: Die Beschwerdeführer stellen vielmehr generell die Gesetzmässigkeit der NISV in Frage und kritisieren das von Mobilfunkanlagen für die gesamte Bevölkerung ausgehende Risiko.
cc) Die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK wäre nach der Rechtsprechung des EGMR überdies - unabhängig von der Ausgestaltung des nationalen Rechts - zu bejahen, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ernsthafte Auswirkungen für die Gesundheit oder körperliche Integrität der Beschwerdeführer zu befürchten wären (vgl. Urteile i.S. Balmer-Schafroth c. Schweiz vom 26. August 1997, Recueil 1997 S. 1346 ff. Ziff. 30 ff., insbes. Ziff. 40; i.S. Athanassoglou u. Mitb. c. Schweiz vom 6. April 2000, in: VPB 2000 Nr. 136 Ziff. 45 ff.). Das Verwaltungsgericht hat jedoch eine derartige Gefahr für die - in beträchtlicher Entfernung von der Antennenanlage wohnenden - Beschwerdeführer zu Recht verneint.
dd) Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht Art. 6 EMRK nicht verletzt, als es von der Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung absah.
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Application de l'art. 6 par. 1 CEDH dans les procédures de recours concernant des installations de téléphonie mobile. L'art. 6 par. 1 CEDH est applicable quand un recourant fait valoir que les valeurs limites d'immissions ou les valeurs limites de l'installation, telles qu'elles sont prévues par l'ORNI, seraient dépassées sur son bien-fonds (consid. 2).
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Die Orange Communications SA reichte am 30. April 1999 bei der Gemeinde Worb ein Baugesuch ein für das Erstellen einer GSM-Mobilfunkanlage (drei Antennen im Frequenzbereich 1800 MHz mit einer äquivalenten Strahlungsleistung [ERP] von je 710 W) auf der in der Landwirtschaftszone liegenden Parzelle Worb Nr. 611 "Hölzlihüsi". Hiergegen gingen mehrere Einsprachen ein, u.a. von M. und I. Der Regierungsstatthalter von Konolfingen erteilte am 2. Juni 1999 die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700); die Baukommission Worb erteilte am 14. September 1999 die Gesamtbaubewilligung und wies die Einsprachen ab.
Gegen den Gesamtbauentscheid erhoben M., I. und weitere Beteiligte zunächst Baubeschwerde an die kantonale Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Am 5. März 2001 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit auf sie eingetreten wurde.
Hiergegen erhoben M. und I. am 9. April 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Die Beschwerdeführer, deren Wohnungen mindestens 280 m vom geplanten Antennenstandort entfernt sind, beantragen im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts und die mitangefochtenen Entscheide der Vorinstanzen seien aufzuheben. Vorgängig sei die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit zu überprüfen.
Das Bundesgericht ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten und hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101) und Art. 30 BV, weil das Verwaltungsgericht ihren Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht verneinte einen Anspruch auf eine öffentliche Parteiverhandlung gemäss Art. 6 EMRK: Zum einen hätten die Beschwerdeführer eine Verhandlung ausdrücklich nur "im Sinne des rechtlichen Gehörs" verlangt und nicht unter Berufung auf Art. 6 EMRK; zudem sei diese Bestimmung gar nicht anwendbar.
aa) Es erscheint fraglich, ob der Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung unter Berufung auf das rechtliche Gehör als eindeutiger Verzicht auf den Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 EMRK ausgelegt werden kann (zu den Verzichtsvoraussetzungen vgl. Urteile des Europäischen Gerichtshofs i.S. Schuler-Zgraggen c. Schweiz vom 24. Juni 1993, Serie A Bd. 263 Ziff. 58; i.S. Sauger c. Österreich vom 28. Mai 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997 S. 881 ff. Ziff. 58-63; i.S. Gustafson c. Schweden vom 1. Juli 1997, Recueil 1997 S. 1149 ff. Ziff. 47, je mit Hinweisen), zumal die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht anwaltlich vertreten waren. Die Frage kann allerdings offen bleiben, wenn Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist.
bb) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen in billiger Weise öffentlich von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht gehört wird.
In seiner neueren Rechtsprechung bejaht das Bundesgericht das Vorliegen von "zivilrechtlichen" Ansprüchen im Sinne von Art. 6 EMRK im Bau- und Planungsrecht, wenn ein Nachbar die Verletzung von Normen geltend macht, die auch seinem Schutz dienen. Diese Normen umschreiben den Umfang der Nutzungsrechte des Nachbarn; werden solche Normen verletzt, wird er somit in seinen "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt und kann sich auf diese Bestimmung berufen (BGE 127 I 44 E. 2c S. 45 f.). Nicht anwendbar ist dagegen Art. 6 EMRK, wenn lediglich die Einhaltung öffentlichrechtlicher Bestimmungen verfolgt wird (vgl. auch JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., S. 191).
Das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) bezweckt im Bereich des Immissionsschutzes, Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1 USG); zudem sollen im Sinne der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzt werden. Diese beiden Schutzzwecke (Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen einerseits, vorsorgliche Emissionsbegrenzung andererseits) werden in Art. 11 ff. USG aufgegriffen: Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2); die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
Soweit es um den Schutz vor schädlichen oder lästigen Immissionen geht, dient die Emissionsbegrenzung nicht nur dem öffentlichen Interesse am Umweltschutz, sondern bezweckt den Schutz der Personen, die im näheren Umkreis der emittierenden Anlagen wohnen. Art. 6 EMRK ist somit einschlägig, wenn ein Beschwerdeführer geltend macht, die Immissionsgrenzwerte seien auf seinem Grundstück überschritten. Dagegen erscheint es fraglich, ob dies generell auch dann gilt, wenn der Beschwerdeführer nur eine weitergehende vorsorgliche Emissionsbegrenzung verlangt, da diese der Prävention dient und unabhängig von einer konkreten Umweltgefährdung angeordnet wird. Im Bereich der nichtionisierenden Strahlung sind allerdings die Anlagegrenzwerte nicht als Emissions-, sondern als Immissionsgrenzwerte (recte: Immissionsgrenzwerte, i.S.v. am Ort des Einwirkens gemessenen Belastungswerten) ausgestaltet, die an "Orten mit empfindlicher Nutzung" einzuhalten sind. Sie sollen den bestehenden Unsicherheiten über mögliche biologische (nicht thermische) Langzeitwirkungen im Niedrigdosisbereich Rechnung tragen (vgl. BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, S. 5 f.). Sie geben einen Anspruch auf Einhaltung der Anlagegrenzwerte u.a. in Räumen, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten. Auch diese Bestimmungen sind deshalb als nachbarschützend zu qualifizieren.
Art. 6 EMRK wäre daher anwendbar, wenn die Beschwerdeführer geltend machen würden, auf ihrem Grundstück seien die Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten. Das ist jedoch nicht der Fall: Die Beschwerdeführer stellen vielmehr generell die Gesetzmässigkeit der NISV in Frage und kritisieren das von Mobilfunkanlagen für die gesamte Bevölkerung ausgehende Risiko.
cc) Die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK wäre nach der Rechtsprechung des EGMR überdies - unabhängig von der Ausgestaltung des nationalen Rechts - zu bejahen, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ernsthafte Auswirkungen für die Gesundheit oder körperliche Integrität der Beschwerdeführer zu befürchten wären (vgl. Urteile i.S. Balmer-Schafroth c. Schweiz vom 26. August 1997, Recueil 1997 S. 1346 ff. Ziff. 30 ff., insbes. Ziff. 40; i.S. Athanassoglou u. Mitb. c. Schweiz vom 6. April 2000, in: VPB 2000 Nr. 136 Ziff. 45 ff.). Das Verwaltungsgericht hat jedoch eine derartige Gefahr für die - in beträchtlicher Entfernung von der Antennenanlage wohnenden - Beschwerdeführer zu Recht verneint.
dd) Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht Art. 6 EMRK nicht verletzt, als es von der Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung absah.
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Applicazione dell'art. 6 n. 1 CEDU nelle procedure di ricorso in materia di impianti di telefonia mobile. L'art. 6 n. 1 CEDU è applicabile quando il ricorrente fa valere che i valori limite d'immissione o i valori limite dell'impianto, previsti dall'ORNI, sarebbero superati sul suo fondo (consid. 2).
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constitutional law
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128 I 63
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128 I 63
Sachverhalt ab Seite 63
A.- Die unverheiratete A.A. gebar am 7. August 1968 einen Knaben, der den Namen C.A. erhielt. Nach der Geburt kam das Kind zu Pflegeeltern, die es im Jahre 1973 adoptierten und ihm den Namen B.B. gaben.
Mit Schreiben vom 15. Januar 1998 ersuchte B.B. um Offenlegung seiner leiblichen Abstammung. In der Folge bat der Regierungsstatthalter des Amtes Luzern die Kindsmutter, mit ihm zwecks Vereinbarung eines Gesprächstermins Kontakt aufzunehmen. Da sie auf wiederholte Einladung hin nicht reagierte, teilte ihr der Regierungsstatthalter mit, ohne ihren Gegenbericht gehe er davon aus, dass er ihre Identität dem Gesuchsteller mitteilen könne.
Mit Schreiben vom 3. August 1998 widersetzte sich A.A. der Bekanntgabe ihrer Identität mit der Begründung, es sei ihr bei der Adoptionsfreigabe Geheimhaltung zugesichert worden. Auch einer weiteren Einladung zu einem Gespräch leistete sie keine Folge.
Der Gesuchsteller wurde hierauf unter Geheimhaltung der eine Identifizierung ermöglichenden Daten mit der ablehnenden Antwort der Mutter konfrontiert. Er hielt aber an seinem Gesuch fest und ersuchte um einen behördlichen Entscheid.
Am 6. Januar 1999 ordnete der Regierungsstatthalter des Amtes Luzern an, dem Gesuchsteller werde die Identität der Gesuchsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheids bekanntgegeben.
Eine von A.A. hiergegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Luzern am 17. Oktober 2000 ab. Dabei führte er aus, der von der Gesuchsgegnerin im Rechtsmittelverfahren neu vorgebrachte Einwand zur Verhinderung der Bekanntgabe ihrer Identität, ihr Sohn sei in der Nacht vom 11./12. November 1967 durch eine Vergewaltigung gezeugt worden, sei nicht bewiesen. Dass es sich um eine Vergewaltigung gehandelt hätte, gehe insbesondere auch nicht aus den Adoptions- oder Vormundschaftsakten hervor. Vielmehr lege der vom 2. November 1968 datierte, in Bezug auf die Vaterschaftsabklärung ergangene Bericht des Beistands des Gesuchstellers den Sachverhalt in diesem Punkt anders und zudem eindeutig dar. Beim Vorbringen der Gesuchsgegnerin, sie habe die Umstände der Zeugung ihres Sohnes bis heute nicht verarbeiten können und werde dadurch weiterhin schwer belastet, handle es sich um eine blosse Schutzbehauptung; Hinweise auf eine Vergewaltigung bzw. auf psychische Schwierigkeiten der genannten Art gingen aus den Akten nicht hervor. Vom Gesuchsteller, der in jedem Fall ein fundamentales Persönlichkeitsrecht geltend mache, könne nicht verlangt werden, dass er den Vorrang seines Interesses nachweise. Aus der Gesamtheit der von der Gesuchsgegnerin vorgebrachten Gründe zur Geheimhaltung ihrer Identität gehe vor allem die Angst vor der Auseinandersetzung mit dem damaligen Ereignis sowie die Angst vor einer persönlichen Begegnung mit ihrem Sohn hervor. Ihre Probleme mit der Vergangenheitsbewältigung vermöchten jedoch das Interesse des Gesuchstellers an der Abklärung seiner Herkunft nicht zu überwiegen.
In der Folge erhob A.A. Beschwerde an das Obergericht des Kantons Luzern mit dem Begehren, der Entscheid vom 17. Oktober 2000 sei aufzuheben; dem zuständigen Regierungsstatthalter sei die Preisgabe ihrer Identität gegenüber dem Gesuchsteller zu verbieten. Nachdem dieser die Beschwerde anonymisiert zugestellt erhalten hatte, bestätigte er sein Begehren um Bekanntgabe der Identität der leiblichen Mutter. Mit Urteil vom 17. Mai 2001 wies die II. Kammer des Obergerichts die Beschwerde ab.
B.- A.A. führte mit Eingabe vom 6. Juli 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), wegen willkürlicher Sachverhaltsfeststellung bzw. willkürlicher Beweiswürdigung sowie wegen Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV), sodann auch wegen Verletzung des Rechts auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 8 EMRK [SR 0.101], Art. 5 KV/LU [SR 131.213]) und wegen Verletzung des für die Schweiz am 26. März 1997 in Kraft getretenen UNO-Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK [SR 0.107], namentlich Art. 7 Abs. 1). Sie beantragte, das Urteil vom 17. Mai 2001 sei aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen; der Beschwerde sei gemäss Art. 94 OG die aufschiebende Wirkung beizulegen.
Mit Verfügung vom 29. August 2001 hat der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Obergericht ersucht um Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat bzw. in dessen Namen das kantonale Justiz-, Gemeinde- und Kulturdepartement hat auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde verzichtet, wie sich auch der private Beschwerdegegner nicht dazu geäussert hat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss den Ausführungen im angefochtenen Urteil ist im Kanton Luzern das Obergericht die oberste gerichtliche Behörde zur abschliessenden Beurteilung einer Angelegenheit, wie sie hier in Frage steht (§ 1 Abs. 2 lit. a der am 7. Mai 1993 ergangenen Regierungsratsverordnung über die freiwillige Gerichtsbarkeit, SRL Nr. 260 b). Es handelt sich bei diesem Urteil um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid.
Die Beschwerdeführerin hat staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte bzw. staatsvertraglicher Bestimmungen (Art. 84 Abs. 1 OG) erhoben. Die kantonalen Instanzen gingen davon aus, der Regierungsstatthalter, der die Adoption ausgesprochen habe, sei auch für die Behandlung des Gesuches des Beschwerdegegners um "weitere Informationen zu meiner Herkunft und zur Identität meiner leiblichen Eltern" zuständig, und dementsprechend richtete sich der Rechtsmittelweg nach den kantonalen Bestimmungen über das Adoptionsverfahren. Allerdings ist fraglich, ob es sich nicht eher um ein Gesuch um Bekanntgabe der nach Art. 73a der Zivilstandsverordnung vom 1. Juni 1953 (ZStV; SR 211.112.1) bei der Adoption überdeckten Eintragung im Geburtsregister handelte, die gemäss Art. 138 Abs. 4 ZStV nur mit Bewilligung der kantonalen Aufsichtsbehörde (hier der Regierungsstatthalter: § 29 EG zum ZGB) erfolgen darf. Nach Art. 20 ZStV wäre in diesem Falle die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben. Die Frage kann indes offen bleiben. Am Verfahrensausgang ändert sich nichts, ob die vorliegende Beschwerde als staatsrechtliche oder als Verwaltungsgerichtsbeschwerde behandelt wird, da die vorgetragenen Rügen auch in der letztgenannten Beschwerde in gleicher Weise hätten vorgebracht werden können und zu prüfen wären (vgl. etwa BGE 123 II 88 E. 1a/bb S. 92; BGE 121 II 39 E. 2d/bb S. 47 mit Hinweisen). Es kommt hinzu, dass für Mitte 2002 das Inkrafttreten der neuen Bestimmung von Art. 268c Abs. 1 ZGB, die das Recht auf Kenntnis der Abstammung für den Bereich der Adoption bundesgesetzlich regelt (dazu im Einzelnen die nachfolgenden Erwägungen), vorgesehen ist, wodurch sich die Frage des zulässigen Rechtsmittels an das Bundesgericht neu stellen wird. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind hier so oder anders erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das Obergericht stützt seinen Entscheid, wonach dem - im vorliegenden Fall inzwischen volljährigen - Adoptivkind ein unbedingter bzw. absoluter Anspruch auf Bekanntgabe der Identität seiner leiblichen Mutter (bzw. Eltern) zusteht, zunächst auf Art. 7 Abs. 1 KRK. Es hat dabei erwogen, dem wesentlichen Grundgedanken dieser Bestimmung entspreche auch das schweizerische Verfassungsrecht, dies jedenfalls im Bereiche der Fortpflanzungsmedizin (Art. 119 Abs. 2 lit. g BV, so schon Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV), in welchem der Zugang einer Person zu den Daten über ihre Abstammung zu gewährleisten sei. Somit stehe dem aus einer künstlichen Fortpflanzung stammenden Kind und ebenso dem Adoptivkind, dem das Adoptionsgeheimnis (Art. 268b ZGB) im Hinblick auf die Art. 28 ZGB und 7 Abs. 1 KRK nicht entgegen gehalten werden könne, das Recht auf Kenntnis seiner Abstammung zu, welches das Recht auf Einsicht in die diesbezüglichen Daten einschliesse. Diese Ansicht werde denn auch in der Lehre schon seit längerer Zeit vertreten; und ebenfalls nach der neu vorgesehenen Bestimmung von Art. 268c Abs. 1 ZGB dürfe das Adoptionskind nach vollendetem 18. Lebensjahr jederzeit Auskunft über die Personalien seiner leiblichen Mutter (Eltern) verlangen.
Im Sinne einer Eventualbegründung hat das Obergericht ausgeführt, selbst wenn ein unbedingter Anspruch des Adoptivkindes auf Kenntnis der leiblichen Mutter (Eltern) zu verneinen und daher grundsätzlich eine Abwägung der sich gegenüber stehenden Interessen vorzunehmen wäre, würde sich am Verfahrensausgang nichts ändern. Die Kindsmutter vermöge keine besonderen Umstände nachzuweisen, die ihr Interesse an der Aufrechterhaltung des Adoptionsgeheimnisses als überwiegend erscheinen liessen. Somit sei zu Gunsten des Sohnes zu entscheiden und dem Auskunftsbegehren zu entsprechen.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das Obergericht habe dem Beschwerdegegner zu Unrecht einen bedingungslosen Anspruch auf Kenntnis der Abstammung eingeräumt. Art. 7 KRK sei keine eigenständige Bedeutung neben dem Landesrecht beizumessen. Die vom Obergericht vorgenommene enge und zu absolute Auslegung der Bestimmung sei im Ergebnis offensichtlich unhaltbar; insbesondere entbinde die Bestimmung das Gericht nicht davon, eine Abwägung zwischen den persönlichen Interessen des Kindes und denjenigen der leiblichen Eltern zu machen. Auch der Hinweis auf Art. 119 Abs. 2 lit. g BV (bzw. Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV) vermöge den Standpunkt des Obergerichts nicht zu stärken, denn diese Regelung betreffe einzig den Bereich der Fortpflanzungsmedizin und habe keine weiter gehende Bedeutung etwa für den Bereich des Adoptionsrechts. Es sei selbstverständlich, dass jeder Verfassungsgrundsatz seine Schranke an den Rechten anderer Personen finde, was indes das Obergericht verkenne. Das ihr selber zustehende Persönlichkeitsrecht bleibe vorbehalten und sei ebenfalls zu berücksichtigen. Der Anspruch des Beschwerdegegners auf Kenntnis seiner Abstammung könne daher nicht uneingeschränkt gelten. Daran könne auch der Hinweis auf die Bestimmung von Art. 268c ZGB nichts ändern, denn diese sei noch gar nicht in Kraft getreten.
Müsste sie dem angefochtenen obergerichtlichen Urteil entsprechend unter den gegebenen Umständen ihre Identität preisgeben, so bedeutete dies für sie einen schwerwiegenden Eingriff in ihre Persönlichkeitsrechte, in ihr Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit (Art. 10 BV, entsprechend Art. 8 EMRK und Art. 5 KV/LU). Denn die Bekanntgabe ihrer Identität würde ihre Gesundheit ernsthaft gefährden; sie müsste mit einer erheblichen Störung ihres psychischen Gleichgewichts rechnen, nachdem das Kind durch eine Vergewaltigung gezeugt worden sei, was sie - wie auch dessen Freigabe zur Adoption - nach wie vor schwer belaste und sie bis heute nicht habe verarbeiten können. Indem das Obergericht es unterlassen habe, die von ihr geltend gemachte schwierige Situation einlässlich abzuklären und zu berücksichtigen, sei ihm eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und eine mangelhafte Sachverhaltsfeststellung bzw. willkürliche Beweiswürdigung (Art. 9 BV) anzulasten. Im Übrigen würde durch die Preisgabe ihrer Identität der Grundsatz von Treu und Glauben verletzt, nachdem die Behörden ihr anlässlich der Freigabe ihres Kindes das Adoptionsgeheimnis zugesichert hätten.
3.
3.1 Das Bundesgericht hatte wiederholt Beschwerden zu beurteilen, in denen bevormundete Personen in erster Linie gestützt auf das ihnen gemäss kantonalem Verfahrensrecht bzw. von Verfassungs wegen zustehende Akteneinsichtsrecht (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 4 aBV) Einsicht in die sie betreffenden Vormundschaftsakten verlangten, um Kenntnis von ihrer Abstammung zu erhalten (BGE 125 I 257; BGE 112 Ia 97), nachdem ihnen der Zugang zu diesen Akten durch die zuständigen kantonalen Instanzen verwehrt worden war. Gemäss dieser Rechtsprechung besteht das Recht auf Akteneinsicht nicht nur hinsichtlich hängiger, sondern auch bezüglich abgeschlossener Verfahren, sofern der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse geltend machen kann und weder das öffentliche Interesse noch ein überwiegendes Interesse Dritter dem entgegensteht (vgl. auch BGE 122 I 153 E. 6a S. 161).
Das Recht auf Einsicht in Akten, die persönliche Angaben enthalten, geht sodann gemäss neuerer Rechtsprechung auch aus dem (zunächst ungeschriebenen, nunmehr geschriebenen) Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit hervor (Art. 10 Abs. 2 BV und dazu insbesondere BGE 127 I 6 E. 5 S. 10 mit Hinweisen), die nicht nur die Gewährleistung der Bewegungsfreiheit oder den Schutz der persönlichen Unversehrtheit bezweckt, sondern auch allgemein die Achtung der Persönlichkeit garantiert (BGE 126 I 112 ff. und BGE 125 I 257 E. 3b S. 260 mit weiteren Hinweisen). Das Sammeln, die Bearbeitung und die Aufbewahrung von Personendaten durch die Verwaltung stellen einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar (BGE 122 I 153 E. 6b/bb S. 163), der wie jede Beschränkung dieser Freiheit insbesondere nur dann zulässig ist, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse angeordnet wurde und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz beachtet (Art. 36 BV). Die persönliche Freiheit als fundamentales Institut der Rechtsordnung darf jedoch durch die im öffentlichen Interesse möglichen gesetzlichen Beschränkungen nicht völlig unterdrückt oder ihres Gehalts entleert werden (Art. 36 Abs. 4 BV, BGE 125 I 257 E. 3b S. 260 mit Hinweisen).
Das Sammeln, die Bearbeitung und die Aufbewahrung von Personendaten gehören auch zum Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK (Entscheide des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 7. Juli 1989 i.S. Gaskin, Serie A, Bd. 160, § 37, und vom 26. März 1987 i.S. Leander, Serie A, Bd. 116, § 48; BGE 125 I 257 E. 3b S. 260; BGE 122 I 153 E. 6b/cc S. 163), der indes im hier interessierenden Zusammenhang nicht über den Gehalt der persönlichen Freiheit hinaus geht, wie sie durch die Bundesverfassung gewährleistet ist (vgl. etwa BGE 126 I 112 E. 3a S. 115 mit Hinweisen). Im Entscheid Gaskin erklärte der Gerichtshof, eine Person, die nicht in der eigenen Familie aufgewachsen sei, habe an sich ein von der Konvention geschütztes Recht, über die Kindheit und die Jahre der Entwicklung Auskunft zu erhalten, und es gehe nicht an, die Akteneinsicht einzig von der Zustimmung von Informanten abhängig zu machen (vgl. namentlich §§ 10 und 49 des Entscheids; zudem auch ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 253, sowie OLIVIER GUILLOD, Les garanties de procédure en droit tutélaire, ZVW 1991 S. 41, insb. 46 f.).
3.2 Es stellte sich in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber auch bereits die Frage, ob unabhängig vom Recht auf Akteneinsicht ein Recht des Kindes auf Kenntnis seiner Abstammung besteht.
3.2.1 Im Entscheid BGE 112 Ia 97 hatte das Bundesgericht erwogen, der Anspruch, die abgeschlossenen Vormundschaftsakten hinsichtlich der ausserehelichen Vaterschaft und der Jugendzeit einzusehen, beurteile sich nach dem kantonalen Verfahrensrecht und nach dem aus Art. 4 aBV abgeleiteten Akteneinsichtsrecht. Es erinnerte dabei an die Grenzen des verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit und führte aus, dass gegebenenfalls unabhängig von einem hängigen Verfahren die Anerkennung des Rechts auf Einsicht in abgeschlossene Vormundschaftsakten von einer unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 aBV vorzunehmenden Interessenabwägung abhänge, eine Prüfung, bei der auch allen einander gegenüber stehenden Interessen - einschliesslich der mit dem Schutz der persönlichen Freiheit Dritter verbundenen Interessen - Rechnung getragen werden müsse (BGE 112 Ia 97 E. 5b S. 100 ff.; dazu THOMAS COTTIER, Kein Recht auf Kenntnis des eigenen Vaters? in: recht 4/1986 S. 135 ff.; und vom selben Autor, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Beihefte zur ZSR, Heft 6, Basel 1987, S. 27 ff., wo ein solches Recht aus der persönlichen Freiheit abgeleitet wird, insb. S. 39 ff.).
Im Entscheid betreffend den St. Galler Beschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen zog das Bundesgericht ein Recht des Samenspenders, absolute Anonymität zu beanspruchen, in Zweifel. Es verzichtete aber darauf zu entscheiden, ob ein aus künstlicher Fortpflanzung stammendes Kind über ein auf der persönlichen Freiheit beruhendes Recht verfüge, die Identität des Samenspenders zu kennen (BGE 115 Ia 234 E. 6d S. 254 ff.; diesbezügliche Kritik: SUZETTE SANDOZ/OLIVIER MEXIN, Liberté personnelle et procréation médicalement assistée: quelles limites au pouvoir créateur du juge constitutionnel? in: ZSR 114/1995 I S. 453 ff.; CYRIL HEGNAUER, Künstliche Fortpflanzung und persönliche Freiheit, in: ZBl 92/1991 S. 341 ff.).
3.2.2 Inzwischen, am 26. März 1997, ist das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (KRK) auch für die Schweiz in Kraft getreten. Nach dessen Art. 7 Abs. 1 ist jedes Kind unverzüglich nach seiner Geburt in ein Register einzutragen. Sodann hat das Kind laut dieser Bestimmung das Recht auf einen Namen von Geburt an, das Recht, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, und soweit möglich das Recht, seine Eltern zu kennen und von ihnen betreut zu werden.
Die Bestimmung ist - wie im vorliegenden Fall auch das Obergericht mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zutreffend erwogen hat und von der Beschwerdeführerin zu Unrecht in Abrede gestellt wird - direkt anwendbar und kann folglich vor den Gerichten geltend gemacht werden (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262; STEPHAN WOLF, Die UNO-Konvention über die Rechte des Kindes und ihre Umsetzung in das schweizerische Kindesrecht, in: ZBJV 134/1998 S. 113 ff., insb. S. 134 f.; zudem auch CYRIL HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 5. Aufl., Bern 1999, S. 99, und INGEBORG SCHWENZER, Die UN-Kinderrechtskonvention und das schweizerische Kindesrecht, in: AJP 1994 S. 820 f.; diesbezüglich allerdings kritisch RUTH REUSSER/RAINER J. SCHWEIZER, Das Recht auf Kenntnis der Abstammung aus völker- und landesrechtlicher Sicht, in: ZBJV 136/2000 S. 605 ff., insb. S. 610 ff.). Sodann nahmen Volk und Stände am 17. Mai 1992 Art. 24novies aBV an, der die Fortpflanzungs- und Gentechnologie regelt. Gemäss Abs. 2 lit. g dieser Bestimmung ist der Zugang einer Person zu den Daten über ihre Abstammung zu gewährleisten (gleich lautet Art. 119 Abs. 2 lit. g der auf den 1. Januar 2000 in Kraft getretenen nachgeführten Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998). Gestützt auf diese Verfassungsbestimmung ist am 18. Dezember 1998 ein sie konkretisierendes Bundesgesetz verabschiedet worden, das am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist (unten E. 4.2).
Dementsprechend steht, wie das Bundesgericht in Berücksichtigung dieser neueren Rechtsgrundlagen festgestellt hat, dem aus einer künstlichen Fortpflanzung stammenden Kind jedenfalls dem Grundsatze nach das Recht auf Kenntnis seiner Abstammung zu, welches das Recht auf Einsicht in die diesbezüglichen Daten einschliesst (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262, auch mit Hinweisen auf die Lehre).
3.2.3 Die vom Obergericht bejahte Frage, ob ein derartiges Recht des Kindes unabhängig von der Art und Weise seiner Zeugung und damit auch bei der Adoption sowie unbedingt oder absolut besteht und die Interessen der Eltern zurückzustehen haben, ist indes in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bis anhin offen geblieben, neulich im Entscheid BGE 125 I 257 (E. 3c/cc S. 263). Bei der diesem Entscheid zugrunde liegenden Sach- und Rechtslage bejahte das Bundesgericht das Recht auf Einsicht in die Vormundschaftsakten, wie schon ausgeführt, entsprechend seiner bisherigen Praxis im Lichte des verfassungsmässigen Akteneinsichtsrechts (vgl. dazu kritisch JÖRG PAUL MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1999, in: ZBJV 136/2000 S. 786 f.), nachdem der Beschwerdeführer sich praktisch ausschliesslich darauf berufen hatte. Dabei gelangte es aber im Wesentlichen zum Schluss, das Interesse der um Einsicht in die Akten ersuchenden Person, das nicht wirtschaftlicher, sondern rein therapeutischer Natur sei (Identitätskrise), gehe denjenigen Dritter - d.h. insbesondere den Interessen der inzwischen schon gestorbenen Mutter wie auch den Interessen der möglichen Väter - vor (BGE 125 I 257 E. 4 S. 263 ff.). In BGE 112 Ia 97 hatte das Bundesgericht nach vorgenommener Interessenabwägung einen Anspruch auf vollständige Akteneinsicht im Lichte von Art. 4 aBV verneint (dazu kritisch die schon erwähnten Abhandlungen von COTTIER, oben E. 3.2.1).
3.2.4 Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den genannten Entscheiden BGE 112 Ia 97 und BGE 125 I 257 insofern, als er nicht die Einsichtnahme in Adoptions- oder Vormundschaftsakten, sondern die Offenlegung der leiblichen Abstammung einer kurz nach ihrer Geburt zur Adoption freigegebenen Person zum Gegenstand hat. Mit dem angefochtenen Urteil des Obergerichts, das die vorangehenden Entscheide des Regierunssgstatthalters und der Regierung bestätigte, wurde lediglich entschieden, dem privaten Beschwerdegegner werde die Identität der Beschwerdeführerin als seine leibliche Mutter bekannt gegeben. Eine weiter gehende Einsicht in die Akten des Adoptionsverfahrens oder der Vormundschaftsbehörde, denen er weitere Informationen über seine Mutter und ihre damaligen Lebensumstände entnehmen könnte, bildete nicht Gegenstand des kantonalen Verfahrens und ist daher auch nicht Gegenstand des Verfahrens vor Bundesgericht. Zu prüfen und zu entscheiden ist daher allein, ob ein Recht des Kindes auf Kenntnis seiner Abstammung besteht, d.h. ob es das Recht hat, dass ihm die bei der Adoption im Zivilstandsregister überdeckte Eintragung über seine Abstammung und damit die Identität seiner leiblichen Eltern bzw. hier seiner Mutter, die sich dem widersetzt, bekannt gegeben wird.
Im Unterschied zu den bisher durch das Bundesgericht beurteilten Fällen ist dem hier Auskunft verlangenden Adoptivkind in der Hauptbegründung des angefochtenen Entscheides ein unbedingter bzw. absoluter Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Mutter zugestanden worden, wogegen sich diese vorab zur Wehr setzt. Sie bestreitet einen solchen, keine Interessenabwägung erheischenden unbedingten Anspruch und rügt eine Verletzung ihrer persönlichen Freiheit, indem sie namentlich geltend macht, die Bekanntgabe ihrer Identität hätte für sie eine ernsthafte Störung ihres psychischen Gleichgewichts und damit ihrer Gesundheit zur Folge.
4.
4.1 Nach Art. 7 Abs. 1 KRK hat - wie bereits dargelegt wurde (oben E. 3.2.2) - jedes Kind u.a. soweit möglich das Recht, seine Eltern zu kennen. Die Einschränkung "soweit möglich", die sich auch auf das Recht bezieht, von seinen Eltern betreut zu werden, ist in Bezug auf das Recht auf Kenntnis der Identität der Eltern nicht als Einschränkung rechtlicher Natur zu verstehen; wo die Eltern tatsächlich identifiziert werden können, soll dieser Anspruch bestehen (CLAIRE NEIRINCK, Le Droit de l'Enfance après la Convention des Nations Unies, Paris 1993, S. 28 B 8 N. 38; s. auch SCHWENZER, a.a.O., S. 820). Es gibt allerdings auch Hinweise darauf, dass die Tragweite von Art. 7 Abs. 1 KRK nicht überschätzt werden darf (vgl. die Ausführungen von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., insb. S. 610-612; so hat Frankreich die Anonymität des Samenspenders gesetzlich verankert, obwohl es die KRK diesbezüglich ohne Vorbehalt ratifiziert hat).
Eine mit Art. 7 Abs. 1 KRK vergleichbare Regelung ist unterdessen im Haager Übereinkommen vom 29. Mai 1993 über den Schutz von Kindern und die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Adoption (HAÜ) vorgesehen (dazu BBl 1999 S. 5795 ff.; zudem auch RUTH REUSSER, Neuerungen im Adoptionsrecht des Zivilgesetzbuches, in: ZVW 2001 [Sonderausgabe] S. 133 ff., sowie MONIQUE JAMETTI GREINER, Das Haager Adoptionsübereinkommen und seine Umsetzung im schweizerischen Recht, in: ZVW 1997 S. 171 ff.). Art. 30 dieses mit Bundesbeschluss vom 22. Juni 2001 genehmigten Übereinkommens (BBl 2001 S. 2941 f., vorgesehene SR-Nummer 0.211), das - wie auch die dazu gehörende Ausführungsgesetzgebung (BBl 2001 S. 2908 ff.) - gemäss Auskunft des Bundesamtes für Justiz für die Schweiz voraussichtlich Mitte 2002 in Kraft treten soll, lautet wie folgt:
"1 Die zuständigen Behörden eines Vertragsstaates sorgen dafür, dass die ihnen vorliegenden Angaben über die Herkunft des Kindes, insbesondere über die Identität seiner Eltern, sowie über die Krankheitsgeschichte des Kindes und seiner Familie aufbewahrt werden.
2 Sie gewährleisten, dass das Kind oder sein Vertreter unter angemessener Anleitung Zugang zu diesen Angaben hat, soweit das Recht des betreffenden Staates dies zulässt."
4.2 Die die Fortpflanzungsmedizin betreffende Verfassungsbestimmung (Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV bzw. die damit übereinstimmende Bestimmung von Art. 119 Abs. 2 lit. g der nachgeführten, auf den 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bundesverfassung) entspricht dem wesentlichen Grundgedanken von Art. 7 Abs. 1 KRK: Danach ist der Zugang einer Person zu den Daten ihrer Abstammung zu gewährleisten (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262).
So sieht Art. 27 des am 1. Januar 2001 in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung (Fortpflanzungsmedizingesetz [FMedG], SR 814.90), der die genannte Verfassungsbestimmung konkretisiert, nunmehr ausdrücklich vor, dass ein Kind, wenn es das 18. Lebensjahr vollendet hat, Auskunft über die äussere Erscheinung und die Personalien des Spenders verlangen kann (Abs. 1); und nach Art. 27 Abs. 2 FMedG kann es "im Übrigen", also vor Erreichen des Erwachsenenalters, jederzeit Auskunft über alle Daten des Spenders verlangen, wenn es ein schutzwürdiges Interesse daran hat (vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates zum FMedG, BBl 1996 III 205 ff., insb. S. 274, ferner auch die Botschaft des Bundesrates zum schon erwähnten Übereinkommen über die Rechte des Kindes, BBl 1994 V 1 ff., insb. S. 28 f.; zudem auch CYRIL HEGNAUER, Künstliche Fortpflanzung und Grundrechte, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 144 f., und FRANZISKA BUCHLI-SCHNEIDER, Künstliche Fortpflanzung aus zivilrechtlicher Sicht, Diss. Bern 1987, insb. S. 107 ff.).
Bereits in der Botschaft zum Fortpflanzungsmedizingesetz hatte der Bundesrat die Ansicht vertreten, dass nunmehr auch dem Adoptivkind im Lichte der Bundesverfassung ein unbedingter Anspruch auf Ausstellung eines Registerauszuges (Art. 138 ZStV) zusteht (dazu CYRIL HEGNAUER, Kann das Adoptivkind Auszüge über den ursprünglichen Eintrag seiner Geburt verlangen, Art. 138 ZStV?, in: ZZW 1988 S. 2 ff., und REUSSER, a.a.O., S. 138; s. im Übrigen auch Art. 8 des Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 1992 [SR 235.1]). Im Einzelnen führte der Bundesrat in diesem Zusammenhang aus (BBl 1996 III 271):
"Auswirkungen auf das Adoptionsrecht
Auch im Adoptionsbereich besteht kein Anspruch der leiblichen Eltern auf Geheimhaltung ihrer Identität gegenüber dem Kind. Das in Art. 268b ZGB verbürgte Adoptionsgeheimnis bezweckt lediglich, Adoptiveltern und -kind vor Einmischung der leiblichen Eltern, aber auch vor Dritten, zu schützen. Gestützt auf Art. 138 Abs. 3 ZStV (...) können dem Kind mit Bewilligung der kantonalen Aufsichtsbehörde Auszüge oder Abschriften von überdeckten Eintragungen abgegeben werden. Die Praxis ist freilich zurückhaltend. Die Streitfrage, ob das Adoptivkind einen unbedingten Anspruch auf Ausstellung eines Registerauszuges habe oder ob in jedem Fall eine Interessenabwägung erfolgen müsse, ist nun im Lichte der Bundesverfassung im ersteren Sinn zu entscheiden. Demnach muss mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung Art. 138 ZStV an Art. 27 (FMedG) angepasst werden. ..."
Die entsprechende Anpassung der ZStV ist auf den 1. Januar 1998 in Kraft getreten (Art. 138 ff. ZStV in der Fassung vom 13. August 1997).
Dieser Gleichstellung von auf dem Wege der künstlichen Fortpflanzung gezeugten Kindern und Adoptivkindern ist beizupflichten. Es ist nicht zu sehen, weshalb bzw. inwiefern in Bezug auf den Anspruch des Kindes auf Kenntnis der leiblichen Abstammung im Bereich des Adoptionsrechts eine andere, weniger weit gehende Regelung gelten soll als im Bereich der künstlichen Fortpflanzung (vgl. dazu die Ausführungen von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 605 ff., insb. S. 632 f.). Das Bundesgericht erwog denn auch bereits in BGE 125 I 257 (E. 3c/bb S. 262) eine Gleichstellung des Adoptivkindes, dem das Adoptionsgeheimnis (Art. 268b ZGB) im Hinblick auf die Art. 28 ZGB und Art. 7 Abs. 1 KRK nicht entgegen gehalten werden kann, mit dem auf dem Wege der künstlichen Fortpflanzung gezeugten Kind.
4.3 Ein Grossteil der Lehre ist schon seit längerer Zeit und mit gewichtigen Gründen der Ansicht, dass dem Adoptivkind bereits nach bisherigem schweizerischen Recht ein unbedingter Anspruch auf Kenntnis seiner leiblichen Eltern bzw. auf einen Auszug über den ursprünglichen Eintrag seiner Geburt (nunmehr gemäss Art. 138 ff. ZStV in der Fassung vom 13. August 1997) zusteht, dies - wie gemäss dem angefochtenen obergerichtlichen Urteil - inzwischen insbesondere auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 KRK (s. zum Ganzen HEGNAUER, a.a.O. [Kindesrecht], S. 99, und derselbe, Dürfen dem mündigen Adoptierten die leiblichen Eltern gegen den Willen der Adoptiveltern bekanntgegeben werden?, in: ZVW 1991 S. 101 f.; WOLF, a.a.O., S. 135; SCHWENZER, a.a.O., S. 820; RENÉ LOCHER, Persönlichkeitsschutz und Adoptionsgeheimnis, Diss. Zürich 1993, S. 55 ff., insb. S. 68 f. und S. 96; a.M. FRANZ WERRO, Das Adoptionsgeheimnis - Ausgewählte Fragen, in: ZZW 1995 S. 364 ff.; s. zum Ganzen auch die Übersicht von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 605 ff., und REUSSER, a.a.O., S. 133 ff.). Dieser Anspruch wird mit dem Interesse des Kindes daran begründet, zur eigenen Persönlichkeits- bzw. Identitätsfindung über die eigene biologische Herkunft Kenntnis zu erlangen und damit den Bezug zur eigenen Vergangenheit herstellen zu können (s. Hinweise zur Herkunftsabklärung erwachsener adoptierter Personen, verfasst im Rahmen der Konferenz der kantonalen Vormundschaftsbehörden, in: ZVW 1997 S. 247; dazu auch COTTIER, a.a.O. [ZSR], S. 39 ff.; LOCHER, a.a.O., S. 49 f.; WERRO, a.a.O., S. 365; REUSSER, a.a.O., S. 137; vgl. ferner PETER TUOR/BERNHARD SCHNYDER/JÖRG SCHMID, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. Aufl., Zürich 1995, S. 306).
Verschiedene europäische Länder kennen eine vergleichbare Rechtslage. So hat in England und Norwegen die adoptierte Person vom 18. Altersjahr, in Deutschland, Österreich und Schweden vom 16. Altersjahr an einen vorbehaltlosen Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Eltern (s. dazu LOCHER, a.a.O., S. 38 ff., und HEGNAUER, a.a.O., ZVW 1991 S. 102).
4.4 Im Verlaufe der parlamentarischen Beratung zum HAÜ und zur diesbezüglichen Ausführungsgesetzgebung (s. dazu die Botschaft des Bundesrates, BBl 1999 S. 5795 ff.) wurden verschiedene weitere Anliegen im Zusammenhang mit der Vorlage miteinbezogen. Der Klarheit halber (s. REUSSER, a.a.O., S. 135) ist nun auch für den Adoptionsbereich - namentlich gestützt auf Art. 30 HAÜ - eine Regelung betreffend das Recht auf Kenntnis der Abstammung beraten und ausdrücklich beschlossen worden (s. dazu im Einzelnen AB 2000 S 195 ff., und 2000 N 1026 ff., insb. S. 1029, Votum Ménétrey-Savary), wie sie bereits in Art. 27 FMedG vorgesehen ist (vorstehend lit. b). Diese neu vorgesehene Bestimmung von Art. 268c ZGB lautet wie folgt (s. dazu auch REUSSER, a.a.O., S. 138 ff.):
"1 Hat das Kind das 18. Lebensjahr vollendet, so kann es jederzeit Auskunft über die Personalien seiner leiblichen Eltern verlangen; vorher kann es Auskunft verlangen, wenn es ein schutzwürdiges Interesse hat.
2 Bevor die Behörde oder Stelle, welche über die gewünschten Angaben verfügt, Auskunft erteilt, informiert sie wenn möglich die leiblichen Eltern. Lehnen diese den persönlichen Kontakt ab, so ist das Kind darüber zu informieren und auf die Persönlichkeitsrechte der leiblichen Eltern aufmerksam zu machen.
3 Die Kantone bezeichnen eine geeignete Stelle, welche das Kind auf Wunsch beratend unterstützt."
Diese Regelung wird zwar gemäss den Angaben des Bundesamts für Justiz - voraussichtlich zusammen mit dem HAÜ - erst auf den Sommer 2002 in Kraft treten. Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung kann ihr keine Vorwirkung zukommen (RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 17 S. 50). Doch können nach der Rechtsprechung Vorarbeiten zu Erlassen, die noch nicht in Kraft getreten sind, bei der Auslegung einer Norm berücksichtigt werden (BGE 124 II 193 E. 5d S. 201), dies vor allem dann, wenn das geltende System nicht grundsätzlich geändert werden soll und nur eine Konkretisierung des bereits bestehenden Rechtszustandes angestrebt wird oder Lücken des geltenden Rechts ausgefüllt werden (vgl. auch BGE 122 IV 292 E. 2d; BGE 117 II 466 E. 5a). So verhält es sich im vorliegenden Fall, indem die vorgesehene Regelung von Art. 268c ZGB an sich bloss eine Konkretisierung einer dem Grundsatze nach bereits gegebenen Rechtslage bildet. In Anbetracht dessen steht nichts entgegen, die Bestimmung schon jetzt in die vorliegenden Erwägungen miteinzubeziehen. Sie stellt der Sache nach lediglich klar bzw. bestätigt, dass - wie im Bereich der künstlichen Fortpflanzung - erst recht auch im Bereich des Adoptionsrechts von einem grundsätzlichen Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung auszugehen ist; sie bezweckt bloss der Klarheit halber (REUSSER, a.a.O., S. 135) auch auf Gesetzesstufe eine Angleichung an die schon bestehende Regelung von Art. 27 FMedG, welcher der nach dem Gesagten jeder Person, unabhängig von der Art ihrer Zeugung (REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 620), staatsvertraglich bzw. von Verfassungs wegen zustehende Anspruch auf Kenntnis der Eltern zugrunde liegt.
5. Demnach ist ein Recht des Adoptivkindes, seine leiblichen Eltern zu kennen, als Aspekt des verfassungsrechtlichen und staatsvertraglichen Persönlichkeitsschutzes bzw. der persönlichen Freiheit anzuerkennen (s. COTTIER, a.a.O. [ZSR], S. 39 ff.; RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar BV, Rz. 101 und 104 zu Art. 24novies; MÜLLER, a.a.O., S. 787; HEGNAUER, a.a.O. [Kindesrecht], S. 99; LOCHER, a.a.O., S. 68; zudem auch MARINA MANDOFIA BERNEY/OLIVIER GUILLOD, Liberté personnelle et procréation assistée. Quelques réflexions, in: SJZ 89/1993 S. 205 ff.). Dieses Recht umfasst den Anspruch des Adoptivkindes auf Zugang zu den überdeckten Eintragungen betreffend die Abstammung.
Der Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Eltern kann mit verfassungsrechtlichen Positionen Dritter, namentlich der biologischen Eltern, kollidieren, wie dies denn auch von der Beschwerdeführerin geltend gemacht wird. Ein solcher Konflikt zwischen Grundrechtspositionen ist gestützt auf eine Güter- bzw. Interessenabwägung zu lösen (vgl. etwa BGE 126 II 300 E. 5b S. 315; BGE 123 I 152 E. 3b S. 157; BGE 105 Ia 67 E. 4c S. 72; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 47, mit Hinweis auf den bereits erwähnten Entscheid des EGMR i.S. Gaskin, oben E. 3.1). Wie diese Abwägung vorzunehmen, d.h. welcher Grundrechtsposition bei einer derartigen Konkurrenzsituation allenfalls der Vorrang zu geben ist, kann in der Verfassung oder in dem sie konkretisierenden Gesetz festgelegt sein. Ist eine Rangfolge aus Verfassung und Gesetz nicht ableitbar, ergibt sich der Massstab aus den verfassungsrechtlichen Grundwerten und Garantien insgesamt (vgl. nebst den soeben erwähnten Urteilen auch BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473; ferner JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39, insb. Rz. 25 und 40 ff.; und vom selben Autor: Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, insb. S. 119 ff.). Im vorliegenden Fall ist nach dem Gesagten zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Ratifizierung der angeführten Staatsverträge und in der nationalen Gesetzgebung, auch wenn das HAÜ und die diesbezügliche Ausführungsgesetzgebung mit Art. 268c ZGB erst Mitte 2002 in Kraft treten werden (oben E. 4.4), die Güterabwägung zu Gunsten des volljährigen Adoptivkindes ohne Einschränkungen vorgenommen hat. Der Anspruch, die leiblichen Eltern zu kennen, steht somit dem volljährigen Adoptivkind von Verfassungs wegen unabhängig von einer Abwägung mit entgegenstehenden Interessen zu und ist entsprechend unbedingt; es handelt sich um ein unverzichtbares und nicht verwirkbares Recht.
Im Hinblick auf die einschlägigen Konventionsbestimmungen und den Wertewandel, der in diesem Bereich eingetreten ist, vermögen die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Gründe somit - unabhängig davon, ob sie zutreffen oder nicht - den Informationsanspruch des Beschwerdegegners nicht zurückzudrängen. Haben aber die Interessen der Mutter (Eltern) an einer Geheimhaltung ihrer Identität hinter den ihrem inzwischen volljährigen Sohn zustehenden Anspruch auf Kenntnis seiner Abstammung in jedem Falle zurückzutreten, so verletzt das angefochtene Urteil weder die persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin noch den von ihr zudem angerufenen Grundsatz von Treu und Glauben. Entsprechend ist auch nicht zu beanstanden, dass das Obergericht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine weiteren Abklärungen zu den näheren, nicht rechtserheblichen Umständen im Zeitpunkt der Zeugung traf und auf ihre Darstellung nicht abstellte.
6. Die Beschwerde ist somit unbegründet und daher abzuweisen.
In Anbetracht des Streitgegenstandes ist das Verfahren dem Antrag der Beschwerdeführerin entsprechend unter Wahrung ihrer Anonymität durchgeführt worden. Da die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich rein kassatorischer Natur ist, ist die Anonymität der Mutter gegenüber dem Sohn nicht bereits mit der Zustellung des vorliegenden Urteils durch offene Namensnennung aufzuheben. Das Urteil wird den Parteien noch anonymisiert mitgeteilt. In der Folge wird der Regierungsstatthalter dem Beschwerdegegner die Identität der Beschwerdeführerin bekannt zu geben haben, nachdem sein Entscheid in Rechtskraft erwachsen und mit dem vorliegenden Urteil auch die der staatsrechtlichen Beschwerde zuerkannte aufschiebende Wirkung dahingefallen ist.
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Persönliche Freiheit (Art. 10 BV, Art. 8 EMRK); Art. 7 Abs. 1 des UNO-Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK). Anspruch auf Kenntnis der Abstammung: Der Anspruch, die leiblichen Eltern zu kennen und entsprechend die im Zivilstandsregister überdeckten Eintragungen einzusehen, steht dem volljährigen Adoptivkind unabhängig von einer Abwägung mit entgegenstehenden Interessen zu (E. 2-5).
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128 I 63
Sachverhalt ab Seite 63
A.- Die unverheiratete A.A. gebar am 7. August 1968 einen Knaben, der den Namen C.A. erhielt. Nach der Geburt kam das Kind zu Pflegeeltern, die es im Jahre 1973 adoptierten und ihm den Namen B.B. gaben.
Mit Schreiben vom 15. Januar 1998 ersuchte B.B. um Offenlegung seiner leiblichen Abstammung. In der Folge bat der Regierungsstatthalter des Amtes Luzern die Kindsmutter, mit ihm zwecks Vereinbarung eines Gesprächstermins Kontakt aufzunehmen. Da sie auf wiederholte Einladung hin nicht reagierte, teilte ihr der Regierungsstatthalter mit, ohne ihren Gegenbericht gehe er davon aus, dass er ihre Identität dem Gesuchsteller mitteilen könne.
Mit Schreiben vom 3. August 1998 widersetzte sich A.A. der Bekanntgabe ihrer Identität mit der Begründung, es sei ihr bei der Adoptionsfreigabe Geheimhaltung zugesichert worden. Auch einer weiteren Einladung zu einem Gespräch leistete sie keine Folge.
Der Gesuchsteller wurde hierauf unter Geheimhaltung der eine Identifizierung ermöglichenden Daten mit der ablehnenden Antwort der Mutter konfrontiert. Er hielt aber an seinem Gesuch fest und ersuchte um einen behördlichen Entscheid.
Am 6. Januar 1999 ordnete der Regierungsstatthalter des Amtes Luzern an, dem Gesuchsteller werde die Identität der Gesuchsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheids bekanntgegeben.
Eine von A.A. hiergegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Luzern am 17. Oktober 2000 ab. Dabei führte er aus, der von der Gesuchsgegnerin im Rechtsmittelverfahren neu vorgebrachte Einwand zur Verhinderung der Bekanntgabe ihrer Identität, ihr Sohn sei in der Nacht vom 11./12. November 1967 durch eine Vergewaltigung gezeugt worden, sei nicht bewiesen. Dass es sich um eine Vergewaltigung gehandelt hätte, gehe insbesondere auch nicht aus den Adoptions- oder Vormundschaftsakten hervor. Vielmehr lege der vom 2. November 1968 datierte, in Bezug auf die Vaterschaftsabklärung ergangene Bericht des Beistands des Gesuchstellers den Sachverhalt in diesem Punkt anders und zudem eindeutig dar. Beim Vorbringen der Gesuchsgegnerin, sie habe die Umstände der Zeugung ihres Sohnes bis heute nicht verarbeiten können und werde dadurch weiterhin schwer belastet, handle es sich um eine blosse Schutzbehauptung; Hinweise auf eine Vergewaltigung bzw. auf psychische Schwierigkeiten der genannten Art gingen aus den Akten nicht hervor. Vom Gesuchsteller, der in jedem Fall ein fundamentales Persönlichkeitsrecht geltend mache, könne nicht verlangt werden, dass er den Vorrang seines Interesses nachweise. Aus der Gesamtheit der von der Gesuchsgegnerin vorgebrachten Gründe zur Geheimhaltung ihrer Identität gehe vor allem die Angst vor der Auseinandersetzung mit dem damaligen Ereignis sowie die Angst vor einer persönlichen Begegnung mit ihrem Sohn hervor. Ihre Probleme mit der Vergangenheitsbewältigung vermöchten jedoch das Interesse des Gesuchstellers an der Abklärung seiner Herkunft nicht zu überwiegen.
In der Folge erhob A.A. Beschwerde an das Obergericht des Kantons Luzern mit dem Begehren, der Entscheid vom 17. Oktober 2000 sei aufzuheben; dem zuständigen Regierungsstatthalter sei die Preisgabe ihrer Identität gegenüber dem Gesuchsteller zu verbieten. Nachdem dieser die Beschwerde anonymisiert zugestellt erhalten hatte, bestätigte er sein Begehren um Bekanntgabe der Identität der leiblichen Mutter. Mit Urteil vom 17. Mai 2001 wies die II. Kammer des Obergerichts die Beschwerde ab.
B.- A.A. führte mit Eingabe vom 6. Juli 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), wegen willkürlicher Sachverhaltsfeststellung bzw. willkürlicher Beweiswürdigung sowie wegen Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV), sodann auch wegen Verletzung des Rechts auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 8 EMRK [SR 0.101], Art. 5 KV/LU [SR 131.213]) und wegen Verletzung des für die Schweiz am 26. März 1997 in Kraft getretenen UNO-Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK [SR 0.107], namentlich Art. 7 Abs. 1). Sie beantragte, das Urteil vom 17. Mai 2001 sei aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen; der Beschwerde sei gemäss Art. 94 OG die aufschiebende Wirkung beizulegen.
Mit Verfügung vom 29. August 2001 hat der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Obergericht ersucht um Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat bzw. in dessen Namen das kantonale Justiz-, Gemeinde- und Kulturdepartement hat auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde verzichtet, wie sich auch der private Beschwerdegegner nicht dazu geäussert hat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss den Ausführungen im angefochtenen Urteil ist im Kanton Luzern das Obergericht die oberste gerichtliche Behörde zur abschliessenden Beurteilung einer Angelegenheit, wie sie hier in Frage steht (§ 1 Abs. 2 lit. a der am 7. Mai 1993 ergangenen Regierungsratsverordnung über die freiwillige Gerichtsbarkeit, SRL Nr. 260 b). Es handelt sich bei diesem Urteil um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid.
Die Beschwerdeführerin hat staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte bzw. staatsvertraglicher Bestimmungen (Art. 84 Abs. 1 OG) erhoben. Die kantonalen Instanzen gingen davon aus, der Regierungsstatthalter, der die Adoption ausgesprochen habe, sei auch für die Behandlung des Gesuches des Beschwerdegegners um "weitere Informationen zu meiner Herkunft und zur Identität meiner leiblichen Eltern" zuständig, und dementsprechend richtete sich der Rechtsmittelweg nach den kantonalen Bestimmungen über das Adoptionsverfahren. Allerdings ist fraglich, ob es sich nicht eher um ein Gesuch um Bekanntgabe der nach Art. 73a der Zivilstandsverordnung vom 1. Juni 1953 (ZStV; SR 211.112.1) bei der Adoption überdeckten Eintragung im Geburtsregister handelte, die gemäss Art. 138 Abs. 4 ZStV nur mit Bewilligung der kantonalen Aufsichtsbehörde (hier der Regierungsstatthalter: § 29 EG zum ZGB) erfolgen darf. Nach Art. 20 ZStV wäre in diesem Falle die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben. Die Frage kann indes offen bleiben. Am Verfahrensausgang ändert sich nichts, ob die vorliegende Beschwerde als staatsrechtliche oder als Verwaltungsgerichtsbeschwerde behandelt wird, da die vorgetragenen Rügen auch in der letztgenannten Beschwerde in gleicher Weise hätten vorgebracht werden können und zu prüfen wären (vgl. etwa BGE 123 II 88 E. 1a/bb S. 92; BGE 121 II 39 E. 2d/bb S. 47 mit Hinweisen). Es kommt hinzu, dass für Mitte 2002 das Inkrafttreten der neuen Bestimmung von Art. 268c Abs. 1 ZGB, die das Recht auf Kenntnis der Abstammung für den Bereich der Adoption bundesgesetzlich regelt (dazu im Einzelnen die nachfolgenden Erwägungen), vorgesehen ist, wodurch sich die Frage des zulässigen Rechtsmittels an das Bundesgericht neu stellen wird. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind hier so oder anders erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das Obergericht stützt seinen Entscheid, wonach dem - im vorliegenden Fall inzwischen volljährigen - Adoptivkind ein unbedingter bzw. absoluter Anspruch auf Bekanntgabe der Identität seiner leiblichen Mutter (bzw. Eltern) zusteht, zunächst auf Art. 7 Abs. 1 KRK. Es hat dabei erwogen, dem wesentlichen Grundgedanken dieser Bestimmung entspreche auch das schweizerische Verfassungsrecht, dies jedenfalls im Bereiche der Fortpflanzungsmedizin (Art. 119 Abs. 2 lit. g BV, so schon Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV), in welchem der Zugang einer Person zu den Daten über ihre Abstammung zu gewährleisten sei. Somit stehe dem aus einer künstlichen Fortpflanzung stammenden Kind und ebenso dem Adoptivkind, dem das Adoptionsgeheimnis (Art. 268b ZGB) im Hinblick auf die Art. 28 ZGB und 7 Abs. 1 KRK nicht entgegen gehalten werden könne, das Recht auf Kenntnis seiner Abstammung zu, welches das Recht auf Einsicht in die diesbezüglichen Daten einschliesse. Diese Ansicht werde denn auch in der Lehre schon seit längerer Zeit vertreten; und ebenfalls nach der neu vorgesehenen Bestimmung von Art. 268c Abs. 1 ZGB dürfe das Adoptionskind nach vollendetem 18. Lebensjahr jederzeit Auskunft über die Personalien seiner leiblichen Mutter (Eltern) verlangen.
Im Sinne einer Eventualbegründung hat das Obergericht ausgeführt, selbst wenn ein unbedingter Anspruch des Adoptivkindes auf Kenntnis der leiblichen Mutter (Eltern) zu verneinen und daher grundsätzlich eine Abwägung der sich gegenüber stehenden Interessen vorzunehmen wäre, würde sich am Verfahrensausgang nichts ändern. Die Kindsmutter vermöge keine besonderen Umstände nachzuweisen, die ihr Interesse an der Aufrechterhaltung des Adoptionsgeheimnisses als überwiegend erscheinen liessen. Somit sei zu Gunsten des Sohnes zu entscheiden und dem Auskunftsbegehren zu entsprechen.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das Obergericht habe dem Beschwerdegegner zu Unrecht einen bedingungslosen Anspruch auf Kenntnis der Abstammung eingeräumt. Art. 7 KRK sei keine eigenständige Bedeutung neben dem Landesrecht beizumessen. Die vom Obergericht vorgenommene enge und zu absolute Auslegung der Bestimmung sei im Ergebnis offensichtlich unhaltbar; insbesondere entbinde die Bestimmung das Gericht nicht davon, eine Abwägung zwischen den persönlichen Interessen des Kindes und denjenigen der leiblichen Eltern zu machen. Auch der Hinweis auf Art. 119 Abs. 2 lit. g BV (bzw. Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV) vermöge den Standpunkt des Obergerichts nicht zu stärken, denn diese Regelung betreffe einzig den Bereich der Fortpflanzungsmedizin und habe keine weiter gehende Bedeutung etwa für den Bereich des Adoptionsrechts. Es sei selbstverständlich, dass jeder Verfassungsgrundsatz seine Schranke an den Rechten anderer Personen finde, was indes das Obergericht verkenne. Das ihr selber zustehende Persönlichkeitsrecht bleibe vorbehalten und sei ebenfalls zu berücksichtigen. Der Anspruch des Beschwerdegegners auf Kenntnis seiner Abstammung könne daher nicht uneingeschränkt gelten. Daran könne auch der Hinweis auf die Bestimmung von Art. 268c ZGB nichts ändern, denn diese sei noch gar nicht in Kraft getreten.
Müsste sie dem angefochtenen obergerichtlichen Urteil entsprechend unter den gegebenen Umständen ihre Identität preisgeben, so bedeutete dies für sie einen schwerwiegenden Eingriff in ihre Persönlichkeitsrechte, in ihr Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit (Art. 10 BV, entsprechend Art. 8 EMRK und Art. 5 KV/LU). Denn die Bekanntgabe ihrer Identität würde ihre Gesundheit ernsthaft gefährden; sie müsste mit einer erheblichen Störung ihres psychischen Gleichgewichts rechnen, nachdem das Kind durch eine Vergewaltigung gezeugt worden sei, was sie - wie auch dessen Freigabe zur Adoption - nach wie vor schwer belaste und sie bis heute nicht habe verarbeiten können. Indem das Obergericht es unterlassen habe, die von ihr geltend gemachte schwierige Situation einlässlich abzuklären und zu berücksichtigen, sei ihm eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und eine mangelhafte Sachverhaltsfeststellung bzw. willkürliche Beweiswürdigung (Art. 9 BV) anzulasten. Im Übrigen würde durch die Preisgabe ihrer Identität der Grundsatz von Treu und Glauben verletzt, nachdem die Behörden ihr anlässlich der Freigabe ihres Kindes das Adoptionsgeheimnis zugesichert hätten.
3.
3.1 Das Bundesgericht hatte wiederholt Beschwerden zu beurteilen, in denen bevormundete Personen in erster Linie gestützt auf das ihnen gemäss kantonalem Verfahrensrecht bzw. von Verfassungs wegen zustehende Akteneinsichtsrecht (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 4 aBV) Einsicht in die sie betreffenden Vormundschaftsakten verlangten, um Kenntnis von ihrer Abstammung zu erhalten (BGE 125 I 257; BGE 112 Ia 97), nachdem ihnen der Zugang zu diesen Akten durch die zuständigen kantonalen Instanzen verwehrt worden war. Gemäss dieser Rechtsprechung besteht das Recht auf Akteneinsicht nicht nur hinsichtlich hängiger, sondern auch bezüglich abgeschlossener Verfahren, sofern der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse geltend machen kann und weder das öffentliche Interesse noch ein überwiegendes Interesse Dritter dem entgegensteht (vgl. auch BGE 122 I 153 E. 6a S. 161).
Das Recht auf Einsicht in Akten, die persönliche Angaben enthalten, geht sodann gemäss neuerer Rechtsprechung auch aus dem (zunächst ungeschriebenen, nunmehr geschriebenen) Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit hervor (Art. 10 Abs. 2 BV und dazu insbesondere BGE 127 I 6 E. 5 S. 10 mit Hinweisen), die nicht nur die Gewährleistung der Bewegungsfreiheit oder den Schutz der persönlichen Unversehrtheit bezweckt, sondern auch allgemein die Achtung der Persönlichkeit garantiert (BGE 126 I 112 ff. und BGE 125 I 257 E. 3b S. 260 mit weiteren Hinweisen). Das Sammeln, die Bearbeitung und die Aufbewahrung von Personendaten durch die Verwaltung stellen einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar (BGE 122 I 153 E. 6b/bb S. 163), der wie jede Beschränkung dieser Freiheit insbesondere nur dann zulässig ist, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse angeordnet wurde und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz beachtet (Art. 36 BV). Die persönliche Freiheit als fundamentales Institut der Rechtsordnung darf jedoch durch die im öffentlichen Interesse möglichen gesetzlichen Beschränkungen nicht völlig unterdrückt oder ihres Gehalts entleert werden (Art. 36 Abs. 4 BV, BGE 125 I 257 E. 3b S. 260 mit Hinweisen).
Das Sammeln, die Bearbeitung und die Aufbewahrung von Personendaten gehören auch zum Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK (Entscheide des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 7. Juli 1989 i.S. Gaskin, Serie A, Bd. 160, § 37, und vom 26. März 1987 i.S. Leander, Serie A, Bd. 116, § 48; BGE 125 I 257 E. 3b S. 260; BGE 122 I 153 E. 6b/cc S. 163), der indes im hier interessierenden Zusammenhang nicht über den Gehalt der persönlichen Freiheit hinaus geht, wie sie durch die Bundesverfassung gewährleistet ist (vgl. etwa BGE 126 I 112 E. 3a S. 115 mit Hinweisen). Im Entscheid Gaskin erklärte der Gerichtshof, eine Person, die nicht in der eigenen Familie aufgewachsen sei, habe an sich ein von der Konvention geschütztes Recht, über die Kindheit und die Jahre der Entwicklung Auskunft zu erhalten, und es gehe nicht an, die Akteneinsicht einzig von der Zustimmung von Informanten abhängig zu machen (vgl. namentlich §§ 10 und 49 des Entscheids; zudem auch ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 253, sowie OLIVIER GUILLOD, Les garanties de procédure en droit tutélaire, ZVW 1991 S. 41, insb. 46 f.).
3.2 Es stellte sich in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber auch bereits die Frage, ob unabhängig vom Recht auf Akteneinsicht ein Recht des Kindes auf Kenntnis seiner Abstammung besteht.
3.2.1 Im Entscheid BGE 112 Ia 97 hatte das Bundesgericht erwogen, der Anspruch, die abgeschlossenen Vormundschaftsakten hinsichtlich der ausserehelichen Vaterschaft und der Jugendzeit einzusehen, beurteile sich nach dem kantonalen Verfahrensrecht und nach dem aus Art. 4 aBV abgeleiteten Akteneinsichtsrecht. Es erinnerte dabei an die Grenzen des verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit und führte aus, dass gegebenenfalls unabhängig von einem hängigen Verfahren die Anerkennung des Rechts auf Einsicht in abgeschlossene Vormundschaftsakten von einer unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 aBV vorzunehmenden Interessenabwägung abhänge, eine Prüfung, bei der auch allen einander gegenüber stehenden Interessen - einschliesslich der mit dem Schutz der persönlichen Freiheit Dritter verbundenen Interessen - Rechnung getragen werden müsse (BGE 112 Ia 97 E. 5b S. 100 ff.; dazu THOMAS COTTIER, Kein Recht auf Kenntnis des eigenen Vaters? in: recht 4/1986 S. 135 ff.; und vom selben Autor, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Beihefte zur ZSR, Heft 6, Basel 1987, S. 27 ff., wo ein solches Recht aus der persönlichen Freiheit abgeleitet wird, insb. S. 39 ff.).
Im Entscheid betreffend den St. Galler Beschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen zog das Bundesgericht ein Recht des Samenspenders, absolute Anonymität zu beanspruchen, in Zweifel. Es verzichtete aber darauf zu entscheiden, ob ein aus künstlicher Fortpflanzung stammendes Kind über ein auf der persönlichen Freiheit beruhendes Recht verfüge, die Identität des Samenspenders zu kennen (BGE 115 Ia 234 E. 6d S. 254 ff.; diesbezügliche Kritik: SUZETTE SANDOZ/OLIVIER MEXIN, Liberté personnelle et procréation médicalement assistée: quelles limites au pouvoir créateur du juge constitutionnel? in: ZSR 114/1995 I S. 453 ff.; CYRIL HEGNAUER, Künstliche Fortpflanzung und persönliche Freiheit, in: ZBl 92/1991 S. 341 ff.).
3.2.2 Inzwischen, am 26. März 1997, ist das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (KRK) auch für die Schweiz in Kraft getreten. Nach dessen Art. 7 Abs. 1 ist jedes Kind unverzüglich nach seiner Geburt in ein Register einzutragen. Sodann hat das Kind laut dieser Bestimmung das Recht auf einen Namen von Geburt an, das Recht, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, und soweit möglich das Recht, seine Eltern zu kennen und von ihnen betreut zu werden.
Die Bestimmung ist - wie im vorliegenden Fall auch das Obergericht mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zutreffend erwogen hat und von der Beschwerdeführerin zu Unrecht in Abrede gestellt wird - direkt anwendbar und kann folglich vor den Gerichten geltend gemacht werden (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262; STEPHAN WOLF, Die UNO-Konvention über die Rechte des Kindes und ihre Umsetzung in das schweizerische Kindesrecht, in: ZBJV 134/1998 S. 113 ff., insb. S. 134 f.; zudem auch CYRIL HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 5. Aufl., Bern 1999, S. 99, und INGEBORG SCHWENZER, Die UN-Kinderrechtskonvention und das schweizerische Kindesrecht, in: AJP 1994 S. 820 f.; diesbezüglich allerdings kritisch RUTH REUSSER/RAINER J. SCHWEIZER, Das Recht auf Kenntnis der Abstammung aus völker- und landesrechtlicher Sicht, in: ZBJV 136/2000 S. 605 ff., insb. S. 610 ff.). Sodann nahmen Volk und Stände am 17. Mai 1992 Art. 24novies aBV an, der die Fortpflanzungs- und Gentechnologie regelt. Gemäss Abs. 2 lit. g dieser Bestimmung ist der Zugang einer Person zu den Daten über ihre Abstammung zu gewährleisten (gleich lautet Art. 119 Abs. 2 lit. g der auf den 1. Januar 2000 in Kraft getretenen nachgeführten Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998). Gestützt auf diese Verfassungsbestimmung ist am 18. Dezember 1998 ein sie konkretisierendes Bundesgesetz verabschiedet worden, das am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist (unten E. 4.2).
Dementsprechend steht, wie das Bundesgericht in Berücksichtigung dieser neueren Rechtsgrundlagen festgestellt hat, dem aus einer künstlichen Fortpflanzung stammenden Kind jedenfalls dem Grundsatze nach das Recht auf Kenntnis seiner Abstammung zu, welches das Recht auf Einsicht in die diesbezüglichen Daten einschliesst (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262, auch mit Hinweisen auf die Lehre).
3.2.3 Die vom Obergericht bejahte Frage, ob ein derartiges Recht des Kindes unabhängig von der Art und Weise seiner Zeugung und damit auch bei der Adoption sowie unbedingt oder absolut besteht und die Interessen der Eltern zurückzustehen haben, ist indes in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bis anhin offen geblieben, neulich im Entscheid BGE 125 I 257 (E. 3c/cc S. 263). Bei der diesem Entscheid zugrunde liegenden Sach- und Rechtslage bejahte das Bundesgericht das Recht auf Einsicht in die Vormundschaftsakten, wie schon ausgeführt, entsprechend seiner bisherigen Praxis im Lichte des verfassungsmässigen Akteneinsichtsrechts (vgl. dazu kritisch JÖRG PAUL MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1999, in: ZBJV 136/2000 S. 786 f.), nachdem der Beschwerdeführer sich praktisch ausschliesslich darauf berufen hatte. Dabei gelangte es aber im Wesentlichen zum Schluss, das Interesse der um Einsicht in die Akten ersuchenden Person, das nicht wirtschaftlicher, sondern rein therapeutischer Natur sei (Identitätskrise), gehe denjenigen Dritter - d.h. insbesondere den Interessen der inzwischen schon gestorbenen Mutter wie auch den Interessen der möglichen Väter - vor (BGE 125 I 257 E. 4 S. 263 ff.). In BGE 112 Ia 97 hatte das Bundesgericht nach vorgenommener Interessenabwägung einen Anspruch auf vollständige Akteneinsicht im Lichte von Art. 4 aBV verneint (dazu kritisch die schon erwähnten Abhandlungen von COTTIER, oben E. 3.2.1).
3.2.4 Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den genannten Entscheiden BGE 112 Ia 97 und BGE 125 I 257 insofern, als er nicht die Einsichtnahme in Adoptions- oder Vormundschaftsakten, sondern die Offenlegung der leiblichen Abstammung einer kurz nach ihrer Geburt zur Adoption freigegebenen Person zum Gegenstand hat. Mit dem angefochtenen Urteil des Obergerichts, das die vorangehenden Entscheide des Regierunssgstatthalters und der Regierung bestätigte, wurde lediglich entschieden, dem privaten Beschwerdegegner werde die Identität der Beschwerdeführerin als seine leibliche Mutter bekannt gegeben. Eine weiter gehende Einsicht in die Akten des Adoptionsverfahrens oder der Vormundschaftsbehörde, denen er weitere Informationen über seine Mutter und ihre damaligen Lebensumstände entnehmen könnte, bildete nicht Gegenstand des kantonalen Verfahrens und ist daher auch nicht Gegenstand des Verfahrens vor Bundesgericht. Zu prüfen und zu entscheiden ist daher allein, ob ein Recht des Kindes auf Kenntnis seiner Abstammung besteht, d.h. ob es das Recht hat, dass ihm die bei der Adoption im Zivilstandsregister überdeckte Eintragung über seine Abstammung und damit die Identität seiner leiblichen Eltern bzw. hier seiner Mutter, die sich dem widersetzt, bekannt gegeben wird.
Im Unterschied zu den bisher durch das Bundesgericht beurteilten Fällen ist dem hier Auskunft verlangenden Adoptivkind in der Hauptbegründung des angefochtenen Entscheides ein unbedingter bzw. absoluter Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Mutter zugestanden worden, wogegen sich diese vorab zur Wehr setzt. Sie bestreitet einen solchen, keine Interessenabwägung erheischenden unbedingten Anspruch und rügt eine Verletzung ihrer persönlichen Freiheit, indem sie namentlich geltend macht, die Bekanntgabe ihrer Identität hätte für sie eine ernsthafte Störung ihres psychischen Gleichgewichts und damit ihrer Gesundheit zur Folge.
4.
4.1 Nach Art. 7 Abs. 1 KRK hat - wie bereits dargelegt wurde (oben E. 3.2.2) - jedes Kind u.a. soweit möglich das Recht, seine Eltern zu kennen. Die Einschränkung "soweit möglich", die sich auch auf das Recht bezieht, von seinen Eltern betreut zu werden, ist in Bezug auf das Recht auf Kenntnis der Identität der Eltern nicht als Einschränkung rechtlicher Natur zu verstehen; wo die Eltern tatsächlich identifiziert werden können, soll dieser Anspruch bestehen (CLAIRE NEIRINCK, Le Droit de l'Enfance après la Convention des Nations Unies, Paris 1993, S. 28 B 8 N. 38; s. auch SCHWENZER, a.a.O., S. 820). Es gibt allerdings auch Hinweise darauf, dass die Tragweite von Art. 7 Abs. 1 KRK nicht überschätzt werden darf (vgl. die Ausführungen von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., insb. S. 610-612; so hat Frankreich die Anonymität des Samenspenders gesetzlich verankert, obwohl es die KRK diesbezüglich ohne Vorbehalt ratifiziert hat).
Eine mit Art. 7 Abs. 1 KRK vergleichbare Regelung ist unterdessen im Haager Übereinkommen vom 29. Mai 1993 über den Schutz von Kindern und die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Adoption (HAÜ) vorgesehen (dazu BBl 1999 S. 5795 ff.; zudem auch RUTH REUSSER, Neuerungen im Adoptionsrecht des Zivilgesetzbuches, in: ZVW 2001 [Sonderausgabe] S. 133 ff., sowie MONIQUE JAMETTI GREINER, Das Haager Adoptionsübereinkommen und seine Umsetzung im schweizerischen Recht, in: ZVW 1997 S. 171 ff.). Art. 30 dieses mit Bundesbeschluss vom 22. Juni 2001 genehmigten Übereinkommens (BBl 2001 S. 2941 f., vorgesehene SR-Nummer 0.211), das - wie auch die dazu gehörende Ausführungsgesetzgebung (BBl 2001 S. 2908 ff.) - gemäss Auskunft des Bundesamtes für Justiz für die Schweiz voraussichtlich Mitte 2002 in Kraft treten soll, lautet wie folgt:
"1 Die zuständigen Behörden eines Vertragsstaates sorgen dafür, dass die ihnen vorliegenden Angaben über die Herkunft des Kindes, insbesondere über die Identität seiner Eltern, sowie über die Krankheitsgeschichte des Kindes und seiner Familie aufbewahrt werden.
2 Sie gewährleisten, dass das Kind oder sein Vertreter unter angemessener Anleitung Zugang zu diesen Angaben hat, soweit das Recht des betreffenden Staates dies zulässt."
4.2 Die die Fortpflanzungsmedizin betreffende Verfassungsbestimmung (Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV bzw. die damit übereinstimmende Bestimmung von Art. 119 Abs. 2 lit. g der nachgeführten, auf den 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bundesverfassung) entspricht dem wesentlichen Grundgedanken von Art. 7 Abs. 1 KRK: Danach ist der Zugang einer Person zu den Daten ihrer Abstammung zu gewährleisten (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262).
So sieht Art. 27 des am 1. Januar 2001 in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung (Fortpflanzungsmedizingesetz [FMedG], SR 814.90), der die genannte Verfassungsbestimmung konkretisiert, nunmehr ausdrücklich vor, dass ein Kind, wenn es das 18. Lebensjahr vollendet hat, Auskunft über die äussere Erscheinung und die Personalien des Spenders verlangen kann (Abs. 1); und nach Art. 27 Abs. 2 FMedG kann es "im Übrigen", also vor Erreichen des Erwachsenenalters, jederzeit Auskunft über alle Daten des Spenders verlangen, wenn es ein schutzwürdiges Interesse daran hat (vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates zum FMedG, BBl 1996 III 205 ff., insb. S. 274, ferner auch die Botschaft des Bundesrates zum schon erwähnten Übereinkommen über die Rechte des Kindes, BBl 1994 V 1 ff., insb. S. 28 f.; zudem auch CYRIL HEGNAUER, Künstliche Fortpflanzung und Grundrechte, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 144 f., und FRANZISKA BUCHLI-SCHNEIDER, Künstliche Fortpflanzung aus zivilrechtlicher Sicht, Diss. Bern 1987, insb. S. 107 ff.).
Bereits in der Botschaft zum Fortpflanzungsmedizingesetz hatte der Bundesrat die Ansicht vertreten, dass nunmehr auch dem Adoptivkind im Lichte der Bundesverfassung ein unbedingter Anspruch auf Ausstellung eines Registerauszuges (Art. 138 ZStV) zusteht (dazu CYRIL HEGNAUER, Kann das Adoptivkind Auszüge über den ursprünglichen Eintrag seiner Geburt verlangen, Art. 138 ZStV?, in: ZZW 1988 S. 2 ff., und REUSSER, a.a.O., S. 138; s. im Übrigen auch Art. 8 des Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 1992 [SR 235.1]). Im Einzelnen führte der Bundesrat in diesem Zusammenhang aus (BBl 1996 III 271):
"Auswirkungen auf das Adoptionsrecht
Auch im Adoptionsbereich besteht kein Anspruch der leiblichen Eltern auf Geheimhaltung ihrer Identität gegenüber dem Kind. Das in Art. 268b ZGB verbürgte Adoptionsgeheimnis bezweckt lediglich, Adoptiveltern und -kind vor Einmischung der leiblichen Eltern, aber auch vor Dritten, zu schützen. Gestützt auf Art. 138 Abs. 3 ZStV (...) können dem Kind mit Bewilligung der kantonalen Aufsichtsbehörde Auszüge oder Abschriften von überdeckten Eintragungen abgegeben werden. Die Praxis ist freilich zurückhaltend. Die Streitfrage, ob das Adoptivkind einen unbedingten Anspruch auf Ausstellung eines Registerauszuges habe oder ob in jedem Fall eine Interessenabwägung erfolgen müsse, ist nun im Lichte der Bundesverfassung im ersteren Sinn zu entscheiden. Demnach muss mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung Art. 138 ZStV an Art. 27 (FMedG) angepasst werden. ..."
Die entsprechende Anpassung der ZStV ist auf den 1. Januar 1998 in Kraft getreten (Art. 138 ff. ZStV in der Fassung vom 13. August 1997).
Dieser Gleichstellung von auf dem Wege der künstlichen Fortpflanzung gezeugten Kindern und Adoptivkindern ist beizupflichten. Es ist nicht zu sehen, weshalb bzw. inwiefern in Bezug auf den Anspruch des Kindes auf Kenntnis der leiblichen Abstammung im Bereich des Adoptionsrechts eine andere, weniger weit gehende Regelung gelten soll als im Bereich der künstlichen Fortpflanzung (vgl. dazu die Ausführungen von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 605 ff., insb. S. 632 f.). Das Bundesgericht erwog denn auch bereits in BGE 125 I 257 (E. 3c/bb S. 262) eine Gleichstellung des Adoptivkindes, dem das Adoptionsgeheimnis (Art. 268b ZGB) im Hinblick auf die Art. 28 ZGB und Art. 7 Abs. 1 KRK nicht entgegen gehalten werden kann, mit dem auf dem Wege der künstlichen Fortpflanzung gezeugten Kind.
4.3 Ein Grossteil der Lehre ist schon seit längerer Zeit und mit gewichtigen Gründen der Ansicht, dass dem Adoptivkind bereits nach bisherigem schweizerischen Recht ein unbedingter Anspruch auf Kenntnis seiner leiblichen Eltern bzw. auf einen Auszug über den ursprünglichen Eintrag seiner Geburt (nunmehr gemäss Art. 138 ff. ZStV in der Fassung vom 13. August 1997) zusteht, dies - wie gemäss dem angefochtenen obergerichtlichen Urteil - inzwischen insbesondere auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 KRK (s. zum Ganzen HEGNAUER, a.a.O. [Kindesrecht], S. 99, und derselbe, Dürfen dem mündigen Adoptierten die leiblichen Eltern gegen den Willen der Adoptiveltern bekanntgegeben werden?, in: ZVW 1991 S. 101 f.; WOLF, a.a.O., S. 135; SCHWENZER, a.a.O., S. 820; RENÉ LOCHER, Persönlichkeitsschutz und Adoptionsgeheimnis, Diss. Zürich 1993, S. 55 ff., insb. S. 68 f. und S. 96; a.M. FRANZ WERRO, Das Adoptionsgeheimnis - Ausgewählte Fragen, in: ZZW 1995 S. 364 ff.; s. zum Ganzen auch die Übersicht von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 605 ff., und REUSSER, a.a.O., S. 133 ff.). Dieser Anspruch wird mit dem Interesse des Kindes daran begründet, zur eigenen Persönlichkeits- bzw. Identitätsfindung über die eigene biologische Herkunft Kenntnis zu erlangen und damit den Bezug zur eigenen Vergangenheit herstellen zu können (s. Hinweise zur Herkunftsabklärung erwachsener adoptierter Personen, verfasst im Rahmen der Konferenz der kantonalen Vormundschaftsbehörden, in: ZVW 1997 S. 247; dazu auch COTTIER, a.a.O. [ZSR], S. 39 ff.; LOCHER, a.a.O., S. 49 f.; WERRO, a.a.O., S. 365; REUSSER, a.a.O., S. 137; vgl. ferner PETER TUOR/BERNHARD SCHNYDER/JÖRG SCHMID, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. Aufl., Zürich 1995, S. 306).
Verschiedene europäische Länder kennen eine vergleichbare Rechtslage. So hat in England und Norwegen die adoptierte Person vom 18. Altersjahr, in Deutschland, Österreich und Schweden vom 16. Altersjahr an einen vorbehaltlosen Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Eltern (s. dazu LOCHER, a.a.O., S. 38 ff., und HEGNAUER, a.a.O., ZVW 1991 S. 102).
4.4 Im Verlaufe der parlamentarischen Beratung zum HAÜ und zur diesbezüglichen Ausführungsgesetzgebung (s. dazu die Botschaft des Bundesrates, BBl 1999 S. 5795 ff.) wurden verschiedene weitere Anliegen im Zusammenhang mit der Vorlage miteinbezogen. Der Klarheit halber (s. REUSSER, a.a.O., S. 135) ist nun auch für den Adoptionsbereich - namentlich gestützt auf Art. 30 HAÜ - eine Regelung betreffend das Recht auf Kenntnis der Abstammung beraten und ausdrücklich beschlossen worden (s. dazu im Einzelnen AB 2000 S 195 ff., und 2000 N 1026 ff., insb. S. 1029, Votum Ménétrey-Savary), wie sie bereits in Art. 27 FMedG vorgesehen ist (vorstehend lit. b). Diese neu vorgesehene Bestimmung von Art. 268c ZGB lautet wie folgt (s. dazu auch REUSSER, a.a.O., S. 138 ff.):
"1 Hat das Kind das 18. Lebensjahr vollendet, so kann es jederzeit Auskunft über die Personalien seiner leiblichen Eltern verlangen; vorher kann es Auskunft verlangen, wenn es ein schutzwürdiges Interesse hat.
2 Bevor die Behörde oder Stelle, welche über die gewünschten Angaben verfügt, Auskunft erteilt, informiert sie wenn möglich die leiblichen Eltern. Lehnen diese den persönlichen Kontakt ab, so ist das Kind darüber zu informieren und auf die Persönlichkeitsrechte der leiblichen Eltern aufmerksam zu machen.
3 Die Kantone bezeichnen eine geeignete Stelle, welche das Kind auf Wunsch beratend unterstützt."
Diese Regelung wird zwar gemäss den Angaben des Bundesamts für Justiz - voraussichtlich zusammen mit dem HAÜ - erst auf den Sommer 2002 in Kraft treten. Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung kann ihr keine Vorwirkung zukommen (RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 17 S. 50). Doch können nach der Rechtsprechung Vorarbeiten zu Erlassen, die noch nicht in Kraft getreten sind, bei der Auslegung einer Norm berücksichtigt werden (BGE 124 II 193 E. 5d S. 201), dies vor allem dann, wenn das geltende System nicht grundsätzlich geändert werden soll und nur eine Konkretisierung des bereits bestehenden Rechtszustandes angestrebt wird oder Lücken des geltenden Rechts ausgefüllt werden (vgl. auch BGE 122 IV 292 E. 2d; BGE 117 II 466 E. 5a). So verhält es sich im vorliegenden Fall, indem die vorgesehene Regelung von Art. 268c ZGB an sich bloss eine Konkretisierung einer dem Grundsatze nach bereits gegebenen Rechtslage bildet. In Anbetracht dessen steht nichts entgegen, die Bestimmung schon jetzt in die vorliegenden Erwägungen miteinzubeziehen. Sie stellt der Sache nach lediglich klar bzw. bestätigt, dass - wie im Bereich der künstlichen Fortpflanzung - erst recht auch im Bereich des Adoptionsrechts von einem grundsätzlichen Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung auszugehen ist; sie bezweckt bloss der Klarheit halber (REUSSER, a.a.O., S. 135) auch auf Gesetzesstufe eine Angleichung an die schon bestehende Regelung von Art. 27 FMedG, welcher der nach dem Gesagten jeder Person, unabhängig von der Art ihrer Zeugung (REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 620), staatsvertraglich bzw. von Verfassungs wegen zustehende Anspruch auf Kenntnis der Eltern zugrunde liegt.
5. Demnach ist ein Recht des Adoptivkindes, seine leiblichen Eltern zu kennen, als Aspekt des verfassungsrechtlichen und staatsvertraglichen Persönlichkeitsschutzes bzw. der persönlichen Freiheit anzuerkennen (s. COTTIER, a.a.O. [ZSR], S. 39 ff.; RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar BV, Rz. 101 und 104 zu Art. 24novies; MÜLLER, a.a.O., S. 787; HEGNAUER, a.a.O. [Kindesrecht], S. 99; LOCHER, a.a.O., S. 68; zudem auch MARINA MANDOFIA BERNEY/OLIVIER GUILLOD, Liberté personnelle et procréation assistée. Quelques réflexions, in: SJZ 89/1993 S. 205 ff.). Dieses Recht umfasst den Anspruch des Adoptivkindes auf Zugang zu den überdeckten Eintragungen betreffend die Abstammung.
Der Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Eltern kann mit verfassungsrechtlichen Positionen Dritter, namentlich der biologischen Eltern, kollidieren, wie dies denn auch von der Beschwerdeführerin geltend gemacht wird. Ein solcher Konflikt zwischen Grundrechtspositionen ist gestützt auf eine Güter- bzw. Interessenabwägung zu lösen (vgl. etwa BGE 126 II 300 E. 5b S. 315; BGE 123 I 152 E. 3b S. 157; BGE 105 Ia 67 E. 4c S. 72; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 47, mit Hinweis auf den bereits erwähnten Entscheid des EGMR i.S. Gaskin, oben E. 3.1). Wie diese Abwägung vorzunehmen, d.h. welcher Grundrechtsposition bei einer derartigen Konkurrenzsituation allenfalls der Vorrang zu geben ist, kann in der Verfassung oder in dem sie konkretisierenden Gesetz festgelegt sein. Ist eine Rangfolge aus Verfassung und Gesetz nicht ableitbar, ergibt sich der Massstab aus den verfassungsrechtlichen Grundwerten und Garantien insgesamt (vgl. nebst den soeben erwähnten Urteilen auch BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473; ferner JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39, insb. Rz. 25 und 40 ff.; und vom selben Autor: Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, insb. S. 119 ff.). Im vorliegenden Fall ist nach dem Gesagten zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Ratifizierung der angeführten Staatsverträge und in der nationalen Gesetzgebung, auch wenn das HAÜ und die diesbezügliche Ausführungsgesetzgebung mit Art. 268c ZGB erst Mitte 2002 in Kraft treten werden (oben E. 4.4), die Güterabwägung zu Gunsten des volljährigen Adoptivkindes ohne Einschränkungen vorgenommen hat. Der Anspruch, die leiblichen Eltern zu kennen, steht somit dem volljährigen Adoptivkind von Verfassungs wegen unabhängig von einer Abwägung mit entgegenstehenden Interessen zu und ist entsprechend unbedingt; es handelt sich um ein unverzichtbares und nicht verwirkbares Recht.
Im Hinblick auf die einschlägigen Konventionsbestimmungen und den Wertewandel, der in diesem Bereich eingetreten ist, vermögen die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Gründe somit - unabhängig davon, ob sie zutreffen oder nicht - den Informationsanspruch des Beschwerdegegners nicht zurückzudrängen. Haben aber die Interessen der Mutter (Eltern) an einer Geheimhaltung ihrer Identität hinter den ihrem inzwischen volljährigen Sohn zustehenden Anspruch auf Kenntnis seiner Abstammung in jedem Falle zurückzutreten, so verletzt das angefochtene Urteil weder die persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin noch den von ihr zudem angerufenen Grundsatz von Treu und Glauben. Entsprechend ist auch nicht zu beanstanden, dass das Obergericht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine weiteren Abklärungen zu den näheren, nicht rechtserheblichen Umständen im Zeitpunkt der Zeugung traf und auf ihre Darstellung nicht abstellte.
6. Die Beschwerde ist somit unbegründet und daher abzuweisen.
In Anbetracht des Streitgegenstandes ist das Verfahren dem Antrag der Beschwerdeführerin entsprechend unter Wahrung ihrer Anonymität durchgeführt worden. Da die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich rein kassatorischer Natur ist, ist die Anonymität der Mutter gegenüber dem Sohn nicht bereits mit der Zustellung des vorliegenden Urteils durch offene Namensnennung aufzuheben. Das Urteil wird den Parteien noch anonymisiert mitgeteilt. In der Folge wird der Regierungsstatthalter dem Beschwerdegegner die Identität der Beschwerdeführerin bekannt zu geben haben, nachdem sein Entscheid in Rechtskraft erwachsen und mit dem vorliegenden Urteil auch die der staatsrechtlichen Beschwerde zuerkannte aufschiebende Wirkung dahingefallen ist.
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Liberté personnelle (art. 10 Cst., art. 8 CEDH); art. 7 al. 1 de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant (CDE). Droit de connaître son ascendance: l'enfant adopté majeur dispose du droit de connaître ses parents biologiques et, partant, de consulter les indications masquées du registre d'état civil, indépendamment de toute pesée des intérêts opposés (consid. 2-5).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-63%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 63
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128 I 63
Sachverhalt ab Seite 63
A.- Die unverheiratete A.A. gebar am 7. August 1968 einen Knaben, der den Namen C.A. erhielt. Nach der Geburt kam das Kind zu Pflegeeltern, die es im Jahre 1973 adoptierten und ihm den Namen B.B. gaben.
Mit Schreiben vom 15. Januar 1998 ersuchte B.B. um Offenlegung seiner leiblichen Abstammung. In der Folge bat der Regierungsstatthalter des Amtes Luzern die Kindsmutter, mit ihm zwecks Vereinbarung eines Gesprächstermins Kontakt aufzunehmen. Da sie auf wiederholte Einladung hin nicht reagierte, teilte ihr der Regierungsstatthalter mit, ohne ihren Gegenbericht gehe er davon aus, dass er ihre Identität dem Gesuchsteller mitteilen könne.
Mit Schreiben vom 3. August 1998 widersetzte sich A.A. der Bekanntgabe ihrer Identität mit der Begründung, es sei ihr bei der Adoptionsfreigabe Geheimhaltung zugesichert worden. Auch einer weiteren Einladung zu einem Gespräch leistete sie keine Folge.
Der Gesuchsteller wurde hierauf unter Geheimhaltung der eine Identifizierung ermöglichenden Daten mit der ablehnenden Antwort der Mutter konfrontiert. Er hielt aber an seinem Gesuch fest und ersuchte um einen behördlichen Entscheid.
Am 6. Januar 1999 ordnete der Regierungsstatthalter des Amtes Luzern an, dem Gesuchsteller werde die Identität der Gesuchsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheids bekanntgegeben.
Eine von A.A. hiergegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Luzern am 17. Oktober 2000 ab. Dabei führte er aus, der von der Gesuchsgegnerin im Rechtsmittelverfahren neu vorgebrachte Einwand zur Verhinderung der Bekanntgabe ihrer Identität, ihr Sohn sei in der Nacht vom 11./12. November 1967 durch eine Vergewaltigung gezeugt worden, sei nicht bewiesen. Dass es sich um eine Vergewaltigung gehandelt hätte, gehe insbesondere auch nicht aus den Adoptions- oder Vormundschaftsakten hervor. Vielmehr lege der vom 2. November 1968 datierte, in Bezug auf die Vaterschaftsabklärung ergangene Bericht des Beistands des Gesuchstellers den Sachverhalt in diesem Punkt anders und zudem eindeutig dar. Beim Vorbringen der Gesuchsgegnerin, sie habe die Umstände der Zeugung ihres Sohnes bis heute nicht verarbeiten können und werde dadurch weiterhin schwer belastet, handle es sich um eine blosse Schutzbehauptung; Hinweise auf eine Vergewaltigung bzw. auf psychische Schwierigkeiten der genannten Art gingen aus den Akten nicht hervor. Vom Gesuchsteller, der in jedem Fall ein fundamentales Persönlichkeitsrecht geltend mache, könne nicht verlangt werden, dass er den Vorrang seines Interesses nachweise. Aus der Gesamtheit der von der Gesuchsgegnerin vorgebrachten Gründe zur Geheimhaltung ihrer Identität gehe vor allem die Angst vor der Auseinandersetzung mit dem damaligen Ereignis sowie die Angst vor einer persönlichen Begegnung mit ihrem Sohn hervor. Ihre Probleme mit der Vergangenheitsbewältigung vermöchten jedoch das Interesse des Gesuchstellers an der Abklärung seiner Herkunft nicht zu überwiegen.
In der Folge erhob A.A. Beschwerde an das Obergericht des Kantons Luzern mit dem Begehren, der Entscheid vom 17. Oktober 2000 sei aufzuheben; dem zuständigen Regierungsstatthalter sei die Preisgabe ihrer Identität gegenüber dem Gesuchsteller zu verbieten. Nachdem dieser die Beschwerde anonymisiert zugestellt erhalten hatte, bestätigte er sein Begehren um Bekanntgabe der Identität der leiblichen Mutter. Mit Urteil vom 17. Mai 2001 wies die II. Kammer des Obergerichts die Beschwerde ab.
B.- A.A. führte mit Eingabe vom 6. Juli 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), wegen willkürlicher Sachverhaltsfeststellung bzw. willkürlicher Beweiswürdigung sowie wegen Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV), sodann auch wegen Verletzung des Rechts auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 8 EMRK [SR 0.101], Art. 5 KV/LU [SR 131.213]) und wegen Verletzung des für die Schweiz am 26. März 1997 in Kraft getretenen UNO-Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK [SR 0.107], namentlich Art. 7 Abs. 1). Sie beantragte, das Urteil vom 17. Mai 2001 sei aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen; der Beschwerde sei gemäss Art. 94 OG die aufschiebende Wirkung beizulegen.
Mit Verfügung vom 29. August 2001 hat der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Obergericht ersucht um Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat bzw. in dessen Namen das kantonale Justiz-, Gemeinde- und Kulturdepartement hat auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde verzichtet, wie sich auch der private Beschwerdegegner nicht dazu geäussert hat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Gemäss den Ausführungen im angefochtenen Urteil ist im Kanton Luzern das Obergericht die oberste gerichtliche Behörde zur abschliessenden Beurteilung einer Angelegenheit, wie sie hier in Frage steht (§ 1 Abs. 2 lit. a der am 7. Mai 1993 ergangenen Regierungsratsverordnung über die freiwillige Gerichtsbarkeit, SRL Nr. 260 b). Es handelt sich bei diesem Urteil um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid.
Die Beschwerdeführerin hat staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte bzw. staatsvertraglicher Bestimmungen (Art. 84 Abs. 1 OG) erhoben. Die kantonalen Instanzen gingen davon aus, der Regierungsstatthalter, der die Adoption ausgesprochen habe, sei auch für die Behandlung des Gesuches des Beschwerdegegners um "weitere Informationen zu meiner Herkunft und zur Identität meiner leiblichen Eltern" zuständig, und dementsprechend richtete sich der Rechtsmittelweg nach den kantonalen Bestimmungen über das Adoptionsverfahren. Allerdings ist fraglich, ob es sich nicht eher um ein Gesuch um Bekanntgabe der nach Art. 73a der Zivilstandsverordnung vom 1. Juni 1953 (ZStV; SR 211.112.1) bei der Adoption überdeckten Eintragung im Geburtsregister handelte, die gemäss Art. 138 Abs. 4 ZStV nur mit Bewilligung der kantonalen Aufsichtsbehörde (hier der Regierungsstatthalter: § 29 EG zum ZGB) erfolgen darf. Nach Art. 20 ZStV wäre in diesem Falle die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben. Die Frage kann indes offen bleiben. Am Verfahrensausgang ändert sich nichts, ob die vorliegende Beschwerde als staatsrechtliche oder als Verwaltungsgerichtsbeschwerde behandelt wird, da die vorgetragenen Rügen auch in der letztgenannten Beschwerde in gleicher Weise hätten vorgebracht werden können und zu prüfen wären (vgl. etwa BGE 123 II 88 E. 1a/bb S. 92; BGE 121 II 39 E. 2d/bb S. 47 mit Hinweisen). Es kommt hinzu, dass für Mitte 2002 das Inkrafttreten der neuen Bestimmung von Art. 268c Abs. 1 ZGB, die das Recht auf Kenntnis der Abstammung für den Bereich der Adoption bundesgesetzlich regelt (dazu im Einzelnen die nachfolgenden Erwägungen), vorgesehen ist, wodurch sich die Frage des zulässigen Rechtsmittels an das Bundesgericht neu stellen wird. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind hier so oder anders erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das Obergericht stützt seinen Entscheid, wonach dem - im vorliegenden Fall inzwischen volljährigen - Adoptivkind ein unbedingter bzw. absoluter Anspruch auf Bekanntgabe der Identität seiner leiblichen Mutter (bzw. Eltern) zusteht, zunächst auf Art. 7 Abs. 1 KRK. Es hat dabei erwogen, dem wesentlichen Grundgedanken dieser Bestimmung entspreche auch das schweizerische Verfassungsrecht, dies jedenfalls im Bereiche der Fortpflanzungsmedizin (Art. 119 Abs. 2 lit. g BV, so schon Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV), in welchem der Zugang einer Person zu den Daten über ihre Abstammung zu gewährleisten sei. Somit stehe dem aus einer künstlichen Fortpflanzung stammenden Kind und ebenso dem Adoptivkind, dem das Adoptionsgeheimnis (Art. 268b ZGB) im Hinblick auf die Art. 28 ZGB und 7 Abs. 1 KRK nicht entgegen gehalten werden könne, das Recht auf Kenntnis seiner Abstammung zu, welches das Recht auf Einsicht in die diesbezüglichen Daten einschliesse. Diese Ansicht werde denn auch in der Lehre schon seit längerer Zeit vertreten; und ebenfalls nach der neu vorgesehenen Bestimmung von Art. 268c Abs. 1 ZGB dürfe das Adoptionskind nach vollendetem 18. Lebensjahr jederzeit Auskunft über die Personalien seiner leiblichen Mutter (Eltern) verlangen.
Im Sinne einer Eventualbegründung hat das Obergericht ausgeführt, selbst wenn ein unbedingter Anspruch des Adoptivkindes auf Kenntnis der leiblichen Mutter (Eltern) zu verneinen und daher grundsätzlich eine Abwägung der sich gegenüber stehenden Interessen vorzunehmen wäre, würde sich am Verfahrensausgang nichts ändern. Die Kindsmutter vermöge keine besonderen Umstände nachzuweisen, die ihr Interesse an der Aufrechterhaltung des Adoptionsgeheimnisses als überwiegend erscheinen liessen. Somit sei zu Gunsten des Sohnes zu entscheiden und dem Auskunftsbegehren zu entsprechen.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das Obergericht habe dem Beschwerdegegner zu Unrecht einen bedingungslosen Anspruch auf Kenntnis der Abstammung eingeräumt. Art. 7 KRK sei keine eigenständige Bedeutung neben dem Landesrecht beizumessen. Die vom Obergericht vorgenommene enge und zu absolute Auslegung der Bestimmung sei im Ergebnis offensichtlich unhaltbar; insbesondere entbinde die Bestimmung das Gericht nicht davon, eine Abwägung zwischen den persönlichen Interessen des Kindes und denjenigen der leiblichen Eltern zu machen. Auch der Hinweis auf Art. 119 Abs. 2 lit. g BV (bzw. Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV) vermöge den Standpunkt des Obergerichts nicht zu stärken, denn diese Regelung betreffe einzig den Bereich der Fortpflanzungsmedizin und habe keine weiter gehende Bedeutung etwa für den Bereich des Adoptionsrechts. Es sei selbstverständlich, dass jeder Verfassungsgrundsatz seine Schranke an den Rechten anderer Personen finde, was indes das Obergericht verkenne. Das ihr selber zustehende Persönlichkeitsrecht bleibe vorbehalten und sei ebenfalls zu berücksichtigen. Der Anspruch des Beschwerdegegners auf Kenntnis seiner Abstammung könne daher nicht uneingeschränkt gelten. Daran könne auch der Hinweis auf die Bestimmung von Art. 268c ZGB nichts ändern, denn diese sei noch gar nicht in Kraft getreten.
Müsste sie dem angefochtenen obergerichtlichen Urteil entsprechend unter den gegebenen Umständen ihre Identität preisgeben, so bedeutete dies für sie einen schwerwiegenden Eingriff in ihre Persönlichkeitsrechte, in ihr Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit (Art. 10 BV, entsprechend Art. 8 EMRK und Art. 5 KV/LU). Denn die Bekanntgabe ihrer Identität würde ihre Gesundheit ernsthaft gefährden; sie müsste mit einer erheblichen Störung ihres psychischen Gleichgewichts rechnen, nachdem das Kind durch eine Vergewaltigung gezeugt worden sei, was sie - wie auch dessen Freigabe zur Adoption - nach wie vor schwer belaste und sie bis heute nicht habe verarbeiten können. Indem das Obergericht es unterlassen habe, die von ihr geltend gemachte schwierige Situation einlässlich abzuklären und zu berücksichtigen, sei ihm eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und eine mangelhafte Sachverhaltsfeststellung bzw. willkürliche Beweiswürdigung (Art. 9 BV) anzulasten. Im Übrigen würde durch die Preisgabe ihrer Identität der Grundsatz von Treu und Glauben verletzt, nachdem die Behörden ihr anlässlich der Freigabe ihres Kindes das Adoptionsgeheimnis zugesichert hätten.
3.
3.1 Das Bundesgericht hatte wiederholt Beschwerden zu beurteilen, in denen bevormundete Personen in erster Linie gestützt auf das ihnen gemäss kantonalem Verfahrensrecht bzw. von Verfassungs wegen zustehende Akteneinsichtsrecht (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 4 aBV) Einsicht in die sie betreffenden Vormundschaftsakten verlangten, um Kenntnis von ihrer Abstammung zu erhalten (BGE 125 I 257; BGE 112 Ia 97), nachdem ihnen der Zugang zu diesen Akten durch die zuständigen kantonalen Instanzen verwehrt worden war. Gemäss dieser Rechtsprechung besteht das Recht auf Akteneinsicht nicht nur hinsichtlich hängiger, sondern auch bezüglich abgeschlossener Verfahren, sofern der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse geltend machen kann und weder das öffentliche Interesse noch ein überwiegendes Interesse Dritter dem entgegensteht (vgl. auch BGE 122 I 153 E. 6a S. 161).
Das Recht auf Einsicht in Akten, die persönliche Angaben enthalten, geht sodann gemäss neuerer Rechtsprechung auch aus dem (zunächst ungeschriebenen, nunmehr geschriebenen) Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit hervor (Art. 10 Abs. 2 BV und dazu insbesondere BGE 127 I 6 E. 5 S. 10 mit Hinweisen), die nicht nur die Gewährleistung der Bewegungsfreiheit oder den Schutz der persönlichen Unversehrtheit bezweckt, sondern auch allgemein die Achtung der Persönlichkeit garantiert (BGE 126 I 112 ff. und BGE 125 I 257 E. 3b S. 260 mit weiteren Hinweisen). Das Sammeln, die Bearbeitung und die Aufbewahrung von Personendaten durch die Verwaltung stellen einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar (BGE 122 I 153 E. 6b/bb S. 163), der wie jede Beschränkung dieser Freiheit insbesondere nur dann zulässig ist, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse angeordnet wurde und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz beachtet (Art. 36 BV). Die persönliche Freiheit als fundamentales Institut der Rechtsordnung darf jedoch durch die im öffentlichen Interesse möglichen gesetzlichen Beschränkungen nicht völlig unterdrückt oder ihres Gehalts entleert werden (Art. 36 Abs. 4 BV, BGE 125 I 257 E. 3b S. 260 mit Hinweisen).
Das Sammeln, die Bearbeitung und die Aufbewahrung von Personendaten gehören auch zum Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK (Entscheide des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 7. Juli 1989 i.S. Gaskin, Serie A, Bd. 160, § 37, und vom 26. März 1987 i.S. Leander, Serie A, Bd. 116, § 48; BGE 125 I 257 E. 3b S. 260; BGE 122 I 153 E. 6b/cc S. 163), der indes im hier interessierenden Zusammenhang nicht über den Gehalt der persönlichen Freiheit hinaus geht, wie sie durch die Bundesverfassung gewährleistet ist (vgl. etwa BGE 126 I 112 E. 3a S. 115 mit Hinweisen). Im Entscheid Gaskin erklärte der Gerichtshof, eine Person, die nicht in der eigenen Familie aufgewachsen sei, habe an sich ein von der Konvention geschütztes Recht, über die Kindheit und die Jahre der Entwicklung Auskunft zu erhalten, und es gehe nicht an, die Akteneinsicht einzig von der Zustimmung von Informanten abhängig zu machen (vgl. namentlich §§ 10 und 49 des Entscheids; zudem auch ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 253, sowie OLIVIER GUILLOD, Les garanties de procédure en droit tutélaire, ZVW 1991 S. 41, insb. 46 f.).
3.2 Es stellte sich in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber auch bereits die Frage, ob unabhängig vom Recht auf Akteneinsicht ein Recht des Kindes auf Kenntnis seiner Abstammung besteht.
3.2.1 Im Entscheid BGE 112 Ia 97 hatte das Bundesgericht erwogen, der Anspruch, die abgeschlossenen Vormundschaftsakten hinsichtlich der ausserehelichen Vaterschaft und der Jugendzeit einzusehen, beurteile sich nach dem kantonalen Verfahrensrecht und nach dem aus Art. 4 aBV abgeleiteten Akteneinsichtsrecht. Es erinnerte dabei an die Grenzen des verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit und führte aus, dass gegebenenfalls unabhängig von einem hängigen Verfahren die Anerkennung des Rechts auf Einsicht in abgeschlossene Vormundschaftsakten von einer unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 aBV vorzunehmenden Interessenabwägung abhänge, eine Prüfung, bei der auch allen einander gegenüber stehenden Interessen - einschliesslich der mit dem Schutz der persönlichen Freiheit Dritter verbundenen Interessen - Rechnung getragen werden müsse (BGE 112 Ia 97 E. 5b S. 100 ff.; dazu THOMAS COTTIER, Kein Recht auf Kenntnis des eigenen Vaters? in: recht 4/1986 S. 135 ff.; und vom selben Autor, Die Suche nach der eigenen Herkunft: Verfassungsrechtliche Aspekte, Beihefte zur ZSR, Heft 6, Basel 1987, S. 27 ff., wo ein solches Recht aus der persönlichen Freiheit abgeleitet wird, insb. S. 39 ff.).
Im Entscheid betreffend den St. Galler Beschluss über Eingriffe in die Fortpflanzung beim Menschen zog das Bundesgericht ein Recht des Samenspenders, absolute Anonymität zu beanspruchen, in Zweifel. Es verzichtete aber darauf zu entscheiden, ob ein aus künstlicher Fortpflanzung stammendes Kind über ein auf der persönlichen Freiheit beruhendes Recht verfüge, die Identität des Samenspenders zu kennen (BGE 115 Ia 234 E. 6d S. 254 ff.; diesbezügliche Kritik: SUZETTE SANDOZ/OLIVIER MEXIN, Liberté personnelle et procréation médicalement assistée: quelles limites au pouvoir créateur du juge constitutionnel? in: ZSR 114/1995 I S. 453 ff.; CYRIL HEGNAUER, Künstliche Fortpflanzung und persönliche Freiheit, in: ZBl 92/1991 S. 341 ff.).
3.2.2 Inzwischen, am 26. März 1997, ist das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (KRK) auch für die Schweiz in Kraft getreten. Nach dessen Art. 7 Abs. 1 ist jedes Kind unverzüglich nach seiner Geburt in ein Register einzutragen. Sodann hat das Kind laut dieser Bestimmung das Recht auf einen Namen von Geburt an, das Recht, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, und soweit möglich das Recht, seine Eltern zu kennen und von ihnen betreut zu werden.
Die Bestimmung ist - wie im vorliegenden Fall auch das Obergericht mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zutreffend erwogen hat und von der Beschwerdeführerin zu Unrecht in Abrede gestellt wird - direkt anwendbar und kann folglich vor den Gerichten geltend gemacht werden (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262; STEPHAN WOLF, Die UNO-Konvention über die Rechte des Kindes und ihre Umsetzung in das schweizerische Kindesrecht, in: ZBJV 134/1998 S. 113 ff., insb. S. 134 f.; zudem auch CYRIL HEGNAUER, Grundriss des Kindesrechts, 5. Aufl., Bern 1999, S. 99, und INGEBORG SCHWENZER, Die UN-Kinderrechtskonvention und das schweizerische Kindesrecht, in: AJP 1994 S. 820 f.; diesbezüglich allerdings kritisch RUTH REUSSER/RAINER J. SCHWEIZER, Das Recht auf Kenntnis der Abstammung aus völker- und landesrechtlicher Sicht, in: ZBJV 136/2000 S. 605 ff., insb. S. 610 ff.). Sodann nahmen Volk und Stände am 17. Mai 1992 Art. 24novies aBV an, der die Fortpflanzungs- und Gentechnologie regelt. Gemäss Abs. 2 lit. g dieser Bestimmung ist der Zugang einer Person zu den Daten über ihre Abstammung zu gewährleisten (gleich lautet Art. 119 Abs. 2 lit. g der auf den 1. Januar 2000 in Kraft getretenen nachgeführten Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998). Gestützt auf diese Verfassungsbestimmung ist am 18. Dezember 1998 ein sie konkretisierendes Bundesgesetz verabschiedet worden, das am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist (unten E. 4.2).
Dementsprechend steht, wie das Bundesgericht in Berücksichtigung dieser neueren Rechtsgrundlagen festgestellt hat, dem aus einer künstlichen Fortpflanzung stammenden Kind jedenfalls dem Grundsatze nach das Recht auf Kenntnis seiner Abstammung zu, welches das Recht auf Einsicht in die diesbezüglichen Daten einschliesst (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262, auch mit Hinweisen auf die Lehre).
3.2.3 Die vom Obergericht bejahte Frage, ob ein derartiges Recht des Kindes unabhängig von der Art und Weise seiner Zeugung und damit auch bei der Adoption sowie unbedingt oder absolut besteht und die Interessen der Eltern zurückzustehen haben, ist indes in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bis anhin offen geblieben, neulich im Entscheid BGE 125 I 257 (E. 3c/cc S. 263). Bei der diesem Entscheid zugrunde liegenden Sach- und Rechtslage bejahte das Bundesgericht das Recht auf Einsicht in die Vormundschaftsakten, wie schon ausgeführt, entsprechend seiner bisherigen Praxis im Lichte des verfassungsmässigen Akteneinsichtsrechts (vgl. dazu kritisch JÖRG PAUL MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1999, in: ZBJV 136/2000 S. 786 f.), nachdem der Beschwerdeführer sich praktisch ausschliesslich darauf berufen hatte. Dabei gelangte es aber im Wesentlichen zum Schluss, das Interesse der um Einsicht in die Akten ersuchenden Person, das nicht wirtschaftlicher, sondern rein therapeutischer Natur sei (Identitätskrise), gehe denjenigen Dritter - d.h. insbesondere den Interessen der inzwischen schon gestorbenen Mutter wie auch den Interessen der möglichen Väter - vor (BGE 125 I 257 E. 4 S. 263 ff.). In BGE 112 Ia 97 hatte das Bundesgericht nach vorgenommener Interessenabwägung einen Anspruch auf vollständige Akteneinsicht im Lichte von Art. 4 aBV verneint (dazu kritisch die schon erwähnten Abhandlungen von COTTIER, oben E. 3.2.1).
3.2.4 Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den genannten Entscheiden BGE 112 Ia 97 und BGE 125 I 257 insofern, als er nicht die Einsichtnahme in Adoptions- oder Vormundschaftsakten, sondern die Offenlegung der leiblichen Abstammung einer kurz nach ihrer Geburt zur Adoption freigegebenen Person zum Gegenstand hat. Mit dem angefochtenen Urteil des Obergerichts, das die vorangehenden Entscheide des Regierunssgstatthalters und der Regierung bestätigte, wurde lediglich entschieden, dem privaten Beschwerdegegner werde die Identität der Beschwerdeführerin als seine leibliche Mutter bekannt gegeben. Eine weiter gehende Einsicht in die Akten des Adoptionsverfahrens oder der Vormundschaftsbehörde, denen er weitere Informationen über seine Mutter und ihre damaligen Lebensumstände entnehmen könnte, bildete nicht Gegenstand des kantonalen Verfahrens und ist daher auch nicht Gegenstand des Verfahrens vor Bundesgericht. Zu prüfen und zu entscheiden ist daher allein, ob ein Recht des Kindes auf Kenntnis seiner Abstammung besteht, d.h. ob es das Recht hat, dass ihm die bei der Adoption im Zivilstandsregister überdeckte Eintragung über seine Abstammung und damit die Identität seiner leiblichen Eltern bzw. hier seiner Mutter, die sich dem widersetzt, bekannt gegeben wird.
Im Unterschied zu den bisher durch das Bundesgericht beurteilten Fällen ist dem hier Auskunft verlangenden Adoptivkind in der Hauptbegründung des angefochtenen Entscheides ein unbedingter bzw. absoluter Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Mutter zugestanden worden, wogegen sich diese vorab zur Wehr setzt. Sie bestreitet einen solchen, keine Interessenabwägung erheischenden unbedingten Anspruch und rügt eine Verletzung ihrer persönlichen Freiheit, indem sie namentlich geltend macht, die Bekanntgabe ihrer Identität hätte für sie eine ernsthafte Störung ihres psychischen Gleichgewichts und damit ihrer Gesundheit zur Folge.
4.
4.1 Nach Art. 7 Abs. 1 KRK hat - wie bereits dargelegt wurde (oben E. 3.2.2) - jedes Kind u.a. soweit möglich das Recht, seine Eltern zu kennen. Die Einschränkung "soweit möglich", die sich auch auf das Recht bezieht, von seinen Eltern betreut zu werden, ist in Bezug auf das Recht auf Kenntnis der Identität der Eltern nicht als Einschränkung rechtlicher Natur zu verstehen; wo die Eltern tatsächlich identifiziert werden können, soll dieser Anspruch bestehen (CLAIRE NEIRINCK, Le Droit de l'Enfance après la Convention des Nations Unies, Paris 1993, S. 28 B 8 N. 38; s. auch SCHWENZER, a.a.O., S. 820). Es gibt allerdings auch Hinweise darauf, dass die Tragweite von Art. 7 Abs. 1 KRK nicht überschätzt werden darf (vgl. die Ausführungen von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., insb. S. 610-612; so hat Frankreich die Anonymität des Samenspenders gesetzlich verankert, obwohl es die KRK diesbezüglich ohne Vorbehalt ratifiziert hat).
Eine mit Art. 7 Abs. 1 KRK vergleichbare Regelung ist unterdessen im Haager Übereinkommen vom 29. Mai 1993 über den Schutz von Kindern und die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Adoption (HAÜ) vorgesehen (dazu BBl 1999 S. 5795 ff.; zudem auch RUTH REUSSER, Neuerungen im Adoptionsrecht des Zivilgesetzbuches, in: ZVW 2001 [Sonderausgabe] S. 133 ff., sowie MONIQUE JAMETTI GREINER, Das Haager Adoptionsübereinkommen und seine Umsetzung im schweizerischen Recht, in: ZVW 1997 S. 171 ff.). Art. 30 dieses mit Bundesbeschluss vom 22. Juni 2001 genehmigten Übereinkommens (BBl 2001 S. 2941 f., vorgesehene SR-Nummer 0.211), das - wie auch die dazu gehörende Ausführungsgesetzgebung (BBl 2001 S. 2908 ff.) - gemäss Auskunft des Bundesamtes für Justiz für die Schweiz voraussichtlich Mitte 2002 in Kraft treten soll, lautet wie folgt:
"1 Die zuständigen Behörden eines Vertragsstaates sorgen dafür, dass die ihnen vorliegenden Angaben über die Herkunft des Kindes, insbesondere über die Identität seiner Eltern, sowie über die Krankheitsgeschichte des Kindes und seiner Familie aufbewahrt werden.
2 Sie gewährleisten, dass das Kind oder sein Vertreter unter angemessener Anleitung Zugang zu diesen Angaben hat, soweit das Recht des betreffenden Staates dies zulässt."
4.2 Die die Fortpflanzungsmedizin betreffende Verfassungsbestimmung (Art. 24novies Abs. 2 lit. g aBV bzw. die damit übereinstimmende Bestimmung von Art. 119 Abs. 2 lit. g der nachgeführten, auf den 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bundesverfassung) entspricht dem wesentlichen Grundgedanken von Art. 7 Abs. 1 KRK: Danach ist der Zugang einer Person zu den Daten ihrer Abstammung zu gewährleisten (BGE 125 I 257 E. 3c/bb S. 262).
So sieht Art. 27 des am 1. Januar 2001 in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung (Fortpflanzungsmedizingesetz [FMedG], SR 814.90), der die genannte Verfassungsbestimmung konkretisiert, nunmehr ausdrücklich vor, dass ein Kind, wenn es das 18. Lebensjahr vollendet hat, Auskunft über die äussere Erscheinung und die Personalien des Spenders verlangen kann (Abs. 1); und nach Art. 27 Abs. 2 FMedG kann es "im Übrigen", also vor Erreichen des Erwachsenenalters, jederzeit Auskunft über alle Daten des Spenders verlangen, wenn es ein schutzwürdiges Interesse daran hat (vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates zum FMedG, BBl 1996 III 205 ff., insb. S. 274, ferner auch die Botschaft des Bundesrates zum schon erwähnten Übereinkommen über die Rechte des Kindes, BBl 1994 V 1 ff., insb. S. 28 f.; zudem auch CYRIL HEGNAUER, Künstliche Fortpflanzung und Grundrechte, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 144 f., und FRANZISKA BUCHLI-SCHNEIDER, Künstliche Fortpflanzung aus zivilrechtlicher Sicht, Diss. Bern 1987, insb. S. 107 ff.).
Bereits in der Botschaft zum Fortpflanzungsmedizingesetz hatte der Bundesrat die Ansicht vertreten, dass nunmehr auch dem Adoptivkind im Lichte der Bundesverfassung ein unbedingter Anspruch auf Ausstellung eines Registerauszuges (Art. 138 ZStV) zusteht (dazu CYRIL HEGNAUER, Kann das Adoptivkind Auszüge über den ursprünglichen Eintrag seiner Geburt verlangen, Art. 138 ZStV?, in: ZZW 1988 S. 2 ff., und REUSSER, a.a.O., S. 138; s. im Übrigen auch Art. 8 des Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 1992 [SR 235.1]). Im Einzelnen führte der Bundesrat in diesem Zusammenhang aus (BBl 1996 III 271):
"Auswirkungen auf das Adoptionsrecht
Auch im Adoptionsbereich besteht kein Anspruch der leiblichen Eltern auf Geheimhaltung ihrer Identität gegenüber dem Kind. Das in Art. 268b ZGB verbürgte Adoptionsgeheimnis bezweckt lediglich, Adoptiveltern und -kind vor Einmischung der leiblichen Eltern, aber auch vor Dritten, zu schützen. Gestützt auf Art. 138 Abs. 3 ZStV (...) können dem Kind mit Bewilligung der kantonalen Aufsichtsbehörde Auszüge oder Abschriften von überdeckten Eintragungen abgegeben werden. Die Praxis ist freilich zurückhaltend. Die Streitfrage, ob das Adoptivkind einen unbedingten Anspruch auf Ausstellung eines Registerauszuges habe oder ob in jedem Fall eine Interessenabwägung erfolgen müsse, ist nun im Lichte der Bundesverfassung im ersteren Sinn zu entscheiden. Demnach muss mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung Art. 138 ZStV an Art. 27 (FMedG) angepasst werden. ..."
Die entsprechende Anpassung der ZStV ist auf den 1. Januar 1998 in Kraft getreten (Art. 138 ff. ZStV in der Fassung vom 13. August 1997).
Dieser Gleichstellung von auf dem Wege der künstlichen Fortpflanzung gezeugten Kindern und Adoptivkindern ist beizupflichten. Es ist nicht zu sehen, weshalb bzw. inwiefern in Bezug auf den Anspruch des Kindes auf Kenntnis der leiblichen Abstammung im Bereich des Adoptionsrechts eine andere, weniger weit gehende Regelung gelten soll als im Bereich der künstlichen Fortpflanzung (vgl. dazu die Ausführungen von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 605 ff., insb. S. 632 f.). Das Bundesgericht erwog denn auch bereits in BGE 125 I 257 (E. 3c/bb S. 262) eine Gleichstellung des Adoptivkindes, dem das Adoptionsgeheimnis (Art. 268b ZGB) im Hinblick auf die Art. 28 ZGB und Art. 7 Abs. 1 KRK nicht entgegen gehalten werden kann, mit dem auf dem Wege der künstlichen Fortpflanzung gezeugten Kind.
4.3 Ein Grossteil der Lehre ist schon seit längerer Zeit und mit gewichtigen Gründen der Ansicht, dass dem Adoptivkind bereits nach bisherigem schweizerischen Recht ein unbedingter Anspruch auf Kenntnis seiner leiblichen Eltern bzw. auf einen Auszug über den ursprünglichen Eintrag seiner Geburt (nunmehr gemäss Art. 138 ff. ZStV in der Fassung vom 13. August 1997) zusteht, dies - wie gemäss dem angefochtenen obergerichtlichen Urteil - inzwischen insbesondere auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 KRK (s. zum Ganzen HEGNAUER, a.a.O. [Kindesrecht], S. 99, und derselbe, Dürfen dem mündigen Adoptierten die leiblichen Eltern gegen den Willen der Adoptiveltern bekanntgegeben werden?, in: ZVW 1991 S. 101 f.; WOLF, a.a.O., S. 135; SCHWENZER, a.a.O., S. 820; RENÉ LOCHER, Persönlichkeitsschutz und Adoptionsgeheimnis, Diss. Zürich 1993, S. 55 ff., insb. S. 68 f. und S. 96; a.M. FRANZ WERRO, Das Adoptionsgeheimnis - Ausgewählte Fragen, in: ZZW 1995 S. 364 ff.; s. zum Ganzen auch die Übersicht von REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 605 ff., und REUSSER, a.a.O., S. 133 ff.). Dieser Anspruch wird mit dem Interesse des Kindes daran begründet, zur eigenen Persönlichkeits- bzw. Identitätsfindung über die eigene biologische Herkunft Kenntnis zu erlangen und damit den Bezug zur eigenen Vergangenheit herstellen zu können (s. Hinweise zur Herkunftsabklärung erwachsener adoptierter Personen, verfasst im Rahmen der Konferenz der kantonalen Vormundschaftsbehörden, in: ZVW 1997 S. 247; dazu auch COTTIER, a.a.O. [ZSR], S. 39 ff.; LOCHER, a.a.O., S. 49 f.; WERRO, a.a.O., S. 365; REUSSER, a.a.O., S. 137; vgl. ferner PETER TUOR/BERNHARD SCHNYDER/JÖRG SCHMID, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 11. Aufl., Zürich 1995, S. 306).
Verschiedene europäische Länder kennen eine vergleichbare Rechtslage. So hat in England und Norwegen die adoptierte Person vom 18. Altersjahr, in Deutschland, Österreich und Schweden vom 16. Altersjahr an einen vorbehaltlosen Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Eltern (s. dazu LOCHER, a.a.O., S. 38 ff., und HEGNAUER, a.a.O., ZVW 1991 S. 102).
4.4 Im Verlaufe der parlamentarischen Beratung zum HAÜ und zur diesbezüglichen Ausführungsgesetzgebung (s. dazu die Botschaft des Bundesrates, BBl 1999 S. 5795 ff.) wurden verschiedene weitere Anliegen im Zusammenhang mit der Vorlage miteinbezogen. Der Klarheit halber (s. REUSSER, a.a.O., S. 135) ist nun auch für den Adoptionsbereich - namentlich gestützt auf Art. 30 HAÜ - eine Regelung betreffend das Recht auf Kenntnis der Abstammung beraten und ausdrücklich beschlossen worden (s. dazu im Einzelnen AB 2000 S 195 ff., und 2000 N 1026 ff., insb. S. 1029, Votum Ménétrey-Savary), wie sie bereits in Art. 27 FMedG vorgesehen ist (vorstehend lit. b). Diese neu vorgesehene Bestimmung von Art. 268c ZGB lautet wie folgt (s. dazu auch REUSSER, a.a.O., S. 138 ff.):
"1 Hat das Kind das 18. Lebensjahr vollendet, so kann es jederzeit Auskunft über die Personalien seiner leiblichen Eltern verlangen; vorher kann es Auskunft verlangen, wenn es ein schutzwürdiges Interesse hat.
2 Bevor die Behörde oder Stelle, welche über die gewünschten Angaben verfügt, Auskunft erteilt, informiert sie wenn möglich die leiblichen Eltern. Lehnen diese den persönlichen Kontakt ab, so ist das Kind darüber zu informieren und auf die Persönlichkeitsrechte der leiblichen Eltern aufmerksam zu machen.
3 Die Kantone bezeichnen eine geeignete Stelle, welche das Kind auf Wunsch beratend unterstützt."
Diese Regelung wird zwar gemäss den Angaben des Bundesamts für Justiz - voraussichtlich zusammen mit dem HAÜ - erst auf den Sommer 2002 in Kraft treten. Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung kann ihr keine Vorwirkung zukommen (RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 17 S. 50). Doch können nach der Rechtsprechung Vorarbeiten zu Erlassen, die noch nicht in Kraft getreten sind, bei der Auslegung einer Norm berücksichtigt werden (BGE 124 II 193 E. 5d S. 201), dies vor allem dann, wenn das geltende System nicht grundsätzlich geändert werden soll und nur eine Konkretisierung des bereits bestehenden Rechtszustandes angestrebt wird oder Lücken des geltenden Rechts ausgefüllt werden (vgl. auch BGE 122 IV 292 E. 2d; BGE 117 II 466 E. 5a). So verhält es sich im vorliegenden Fall, indem die vorgesehene Regelung von Art. 268c ZGB an sich bloss eine Konkretisierung einer dem Grundsatze nach bereits gegebenen Rechtslage bildet. In Anbetracht dessen steht nichts entgegen, die Bestimmung schon jetzt in die vorliegenden Erwägungen miteinzubeziehen. Sie stellt der Sache nach lediglich klar bzw. bestätigt, dass - wie im Bereich der künstlichen Fortpflanzung - erst recht auch im Bereich des Adoptionsrechts von einem grundsätzlichen Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung auszugehen ist; sie bezweckt bloss der Klarheit halber (REUSSER, a.a.O., S. 135) auch auf Gesetzesstufe eine Angleichung an die schon bestehende Regelung von Art. 27 FMedG, welcher der nach dem Gesagten jeder Person, unabhängig von der Art ihrer Zeugung (REUSSER/SCHWEIZER, a.a.O., S. 620), staatsvertraglich bzw. von Verfassungs wegen zustehende Anspruch auf Kenntnis der Eltern zugrunde liegt.
5. Demnach ist ein Recht des Adoptivkindes, seine leiblichen Eltern zu kennen, als Aspekt des verfassungsrechtlichen und staatsvertraglichen Persönlichkeitsschutzes bzw. der persönlichen Freiheit anzuerkennen (s. COTTIER, a.a.O. [ZSR], S. 39 ff.; RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar BV, Rz. 101 und 104 zu Art. 24novies; MÜLLER, a.a.O., S. 787; HEGNAUER, a.a.O. [Kindesrecht], S. 99; LOCHER, a.a.O., S. 68; zudem auch MARINA MANDOFIA BERNEY/OLIVIER GUILLOD, Liberté personnelle et procréation assistée. Quelques réflexions, in: SJZ 89/1993 S. 205 ff.). Dieses Recht umfasst den Anspruch des Adoptivkindes auf Zugang zu den überdeckten Eintragungen betreffend die Abstammung.
Der Anspruch auf Kenntnis der leiblichen Eltern kann mit verfassungsrechtlichen Positionen Dritter, namentlich der biologischen Eltern, kollidieren, wie dies denn auch von der Beschwerdeführerin geltend gemacht wird. Ein solcher Konflikt zwischen Grundrechtspositionen ist gestützt auf eine Güter- bzw. Interessenabwägung zu lösen (vgl. etwa BGE 126 II 300 E. 5b S. 315; BGE 123 I 152 E. 3b S. 157; BGE 105 Ia 67 E. 4c S. 72; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 47, mit Hinweis auf den bereits erwähnten Entscheid des EGMR i.S. Gaskin, oben E. 3.1). Wie diese Abwägung vorzunehmen, d.h. welcher Grundrechtsposition bei einer derartigen Konkurrenzsituation allenfalls der Vorrang zu geben ist, kann in der Verfassung oder in dem sie konkretisierenden Gesetz festgelegt sein. Ist eine Rangfolge aus Verfassung und Gesetz nicht ableitbar, ergibt sich der Massstab aus den verfassungsrechtlichen Grundwerten und Garantien insgesamt (vgl. nebst den soeben erwähnten Urteilen auch BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473; ferner JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39, insb. Rz. 25 und 40 ff.; und vom selben Autor: Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, insb. S. 119 ff.). Im vorliegenden Fall ist nach dem Gesagten zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber mit der Ratifizierung der angeführten Staatsverträge und in der nationalen Gesetzgebung, auch wenn das HAÜ und die diesbezügliche Ausführungsgesetzgebung mit Art. 268c ZGB erst Mitte 2002 in Kraft treten werden (oben E. 4.4), die Güterabwägung zu Gunsten des volljährigen Adoptivkindes ohne Einschränkungen vorgenommen hat. Der Anspruch, die leiblichen Eltern zu kennen, steht somit dem volljährigen Adoptivkind von Verfassungs wegen unabhängig von einer Abwägung mit entgegenstehenden Interessen zu und ist entsprechend unbedingt; es handelt sich um ein unverzichtbares und nicht verwirkbares Recht.
Im Hinblick auf die einschlägigen Konventionsbestimmungen und den Wertewandel, der in diesem Bereich eingetreten ist, vermögen die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Gründe somit - unabhängig davon, ob sie zutreffen oder nicht - den Informationsanspruch des Beschwerdegegners nicht zurückzudrängen. Haben aber die Interessen der Mutter (Eltern) an einer Geheimhaltung ihrer Identität hinter den ihrem inzwischen volljährigen Sohn zustehenden Anspruch auf Kenntnis seiner Abstammung in jedem Falle zurückzutreten, so verletzt das angefochtene Urteil weder die persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin noch den von ihr zudem angerufenen Grundsatz von Treu und Glauben. Entsprechend ist auch nicht zu beanstanden, dass das Obergericht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine weiteren Abklärungen zu den näheren, nicht rechtserheblichen Umständen im Zeitpunkt der Zeugung traf und auf ihre Darstellung nicht abstellte.
6. Die Beschwerde ist somit unbegründet und daher abzuweisen.
In Anbetracht des Streitgegenstandes ist das Verfahren dem Antrag der Beschwerdeführerin entsprechend unter Wahrung ihrer Anonymität durchgeführt worden. Da die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich rein kassatorischer Natur ist, ist die Anonymität der Mutter gegenüber dem Sohn nicht bereits mit der Zustellung des vorliegenden Urteils durch offene Namensnennung aufzuheben. Das Urteil wird den Parteien noch anonymisiert mitgeteilt. In der Folge wird der Regierungsstatthalter dem Beschwerdegegner die Identität der Beschwerdeführerin bekannt zu geben haben, nachdem sein Entscheid in Rechtskraft erwachsen und mit dem vorliegenden Urteil auch die der staatsrechtlichen Beschwerde zuerkannte aufschiebende Wirkung dahingefallen ist.
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Libertà personale (art. 10 Cost., art. 8 CEDU); art. 7 n. 1 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo (CDF). Diritto di conoscere i propri ascendenti: il figlio adottato maggiorenne ha il diritto di conoscere i suoi genitori naturali, e quindi di consultare le iscrizioni mascherate del registro dello stato civile, indipendentemente da una ponderazione degli interessi contrapposti (consid. 2-5).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-63%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 81
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128 I 81
Sachverhalt ab Seite 82
A.- Am 20. Januar 1997 erschien B. mit ihrer Tochter (geb. 1992) auf dem Polizeiposten in Zofingen. Sie vermutete sexuelle Übergriffe durch ihren Ehemann X. Das Kind habe ihr gegenüber nach einem Wochenendbesuch beim Vater am 14. Januar 1997 solche Angaben gemacht. Auf dem Polizeiposten wurde das Kind in Anwesenheit der Mutter durch eine Polizeibeamtin befragt. Nach dem Polizeirapport erwies sich die Befragung als relativ schwierig; es konnten keine präziseren Angaben erhältlich gemacht werden; das Kind musste immer wieder zum Thema zurückgeleitet werden, damit es weitere Angaben machte.
Am 4. und 10. Februar 1997 wurde das Kind durch eine Sozialpädagogin des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons Aargau (KJPD) befragt. Am 11. Februar 1997 teilte der KJPD der Kantonspolizei mit, nach Auskunft der Sozialpädagogin habe das diagnostische Interview eindeutige Angaben des Kindes zur Art und Weise des sexuellen Missbrauchs ergeben. Im Bericht vom 20. März 1997 zu den beiden Befragungen führte die Sozialpädagogin aus, die Aussagen des Kindes, die durch die Darstellung mit den anatomischen Puppen bestärkt worden seien, wirkten glaubhaft. Am 6. August 1997 wurde das Videoband der Befragung vom 10. Februar 1997 in Anwesenheit der Parteien visioniert; die als Sachverständige befragte Sozialpädagogin erklärte, es brauche kein weiteres Gutachten, die Aussagen des Kindes seien für sie klar.
In der Folge wurde der KJPD des Kantons Solothurn mit der Begutachtung des Videobandes vom 10. Februar 1997 beauftragt. Nach den Ausführungen der beiden Gutachter im Gutachten vom 18. Februar 1998 fanden sich keine Anhaltspunkte, welche die Glaubhaftigkeit der Aussagen des Kindes auf dem Videoband einschränkten. Sie seien aber sehr rudimentär und liessen keine Rückschlüsse auf den näheren Charakter der Handlungen zu. Die Aussagen, die mögliche sexuell motivierte Handlungen umschrieben, seien auf Grund von Suggestivfragen der Sozialpädagogin erfolgt. Das Kind sei Handlungen von X. ausgesetzt gewesen, die es ängstigten und belasteten. Die Gutachter hielten Zweifel am Bericht vom 20. März 1997 für berechtigt.
Im Ergänzungsgutachten vom 2. Februar 1999 führten die beiden Gutachter aus, die nichtverbalen Aussageelemente auf dem Videoband seien von ihnen im Gutachten zu wenig berücksichtigt worden. Das Gutachten bedürfe deshalb einer Korrektur: Die Analyse des rein verbalen Aussageprotokolls führe zwar hinsichtlich Glaubhaftigkeit der Aussagen zu einer Pattsituation, indem das Kind eine ganze Reihe von belastenden delikttypischen Aussagen mache, welche aber wegen der suggestiven Fragetechnik der Sozialpädagogin zum grösseren Teil kaum verwertet werden könnten. Berücksichtigten sie hingegen die nonverbalen Äusserungen, kämen sie zum Schluss, dass das Kind mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit die Aussagen, die es macht, nicht hätte machen können, wenn nicht ein realer Erlebnishintergrund vorhanden wäre.
B.- An der Verhandlung vor dem Obergericht des Kantons Solothurn vom 2./3. November 2000 führte einer der beiden Gutachter aus, nach dem Gutachtensauftrag sei die Aussagekraft des Videobandes und weniger die Glaubwürdigkeit der Aussagen des Kindes zu prüfen gewesen. Mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin sei man im Ergänzungsgutachten zur Erkenntnis gelangt, dass - bei Würdigung der phänomengemässen Schilderung nicht verstandener Handlungselemente - ein realer Erlebnishintergrund bestehen müsse. Eine Konstanzanalyse führe zum selben Ergebnis. Es sei unwahrscheinlich, dass das Kind die Aussagen erfunden habe. Ebenso könne man eine Suggestion von dritter Seite ausschliessen. Es sei zwar von einer eingeschränkten, aber trotzdem bestehenden Zeugnisfähigkeit auszugehen. Dabei habe man eine gewisse sprachliche Retardierung miteinbezogen.
Der Gutachter visionierte zudem das Videoband der ersten Befragung des Kindes vom 4. Februar 1997 und führte aus, die Zuhilfenahme anatomischer Puppen sei nicht wünschenswert, weil sie Aufforderungscharakter hätten. Das habe aber keinen Einfluss auf die nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes. Die Befragung habe eine stark suggestive Wirkung auf das Kind. Das erste Videoband sei als solches nicht verwertbar. Zwar könne die erste Befragung Auswirkungen auf das verbale Aussageverhalten des Kindes bei der folgenden Befragung zeitigen; aber diese Einschränkungen seien nicht gross, weil die Aussagen des Kindes im zweiten Videoband mit jenen gegenüber der Polizei identisch seien. Zentral sei und bleibe die Aussage der Mutter gegenüber. Die Konstanzanalyse spreche nach wie vor für die Richtigkeit der Aussagen des Kindes. Auf die Stärke der nonverbalen Äusserungen des Kindes im zweiten Videoband habe die erste Befragung keinen Einfluss, weil diesbezüglich keine Suggestion der Befragerin stattfinde und auch nicht möglich sei.
C.- Das Obergericht des Kantons Solothurn erkannte am 2./3. November 2000 X. der mehrfachen Schändung sowie der mehrfachen sexuellen Handlungen mit Kindern schuldig. Es verurteilte ihn zu 18 Monaten Zuchthaus, mit bedingtem Strafvollzug und einer Probezeit von drei Jahren.
D.- X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. d) Der Beschwerdeführer macht geltend, die Befragungen des Kindes, die auf dieser Grundlage erstellten Gutachten und die Aussagen des Gutachters an der obergerichtlichen Verhandlung seien nicht fachgerecht. Das Gutachten bestätige eine suggestive Fragestellung und schliesse auf Übergriffe, könne aber keine Angaben dazu machen. Es kritisiere den Bericht vom 20. März 1997, lasse aber das erste Videoband ausser Betracht, aus dem sich ergebe, dass das Kind verbal und nonverbal mit Puppen beeinflusst worden sei. Auch das Ergänzungsgutachten gehe von falschen Voraussetzungen aus. Die sich aus dem ersten Videoband ergebende sprachliche und intellektuelle Retardierung des Kindes habe der Gutachter erst am Verhandlungstag nach Visionierung dieses Videobandes erkannt. Der reale Hintergrund für das nonverbale Verhalten des Kindes sei in der ersten Befragung durch die Sozialpädagogin gesetzt worden, an der auch das "Bisi machen" Thema gewesen sei und dem Kind Geräusch und Gestik und damit nonverbale Komponenten vorgemacht worden seien. Der Gutachter sehe in der Zuhilfenahme anatomischer Puppen einen Fehler, begründe aber nicht, weshalb das keinen Einfluss auf die nonverbale Kommunikationsform des Kindes gehabt haben solle. Das Urteil sei willkürlich und verletze den Grundsatz in dubio pro reo. Hierauf ist im Sinne der nachstehenden Erwägungen einzutreten.
2. Bei Besonderheiten in der Person oder der Entwicklung des Zeugen kann eine Begutachtung in Betracht kommen, mit der die Zeugenfähigkeit oder die Aussagequalität abgeklärt werden soll. Die Zuverlässigkeit gutachterlicher Diagnosen oder Befunde basiert auf der Verlässlichkeit der Untersuchung; die Verlässlichkeit kann etwa auch durch die Unschärfe verwendeter diagnostischer Kategorien beeinträchtigt werden (HANS KIND, Psychiatrische Untersuchung, 5. Aufl., Berlin 1997, S. 175). Ferner können auf den Opferschutz ausgerichtete Bestrebungen mit Rechten des Beschuldigten in Konkurrenz treten. Therapeuten- und Gutachterstellung sind deshalb klar zu trennen. Auch bei der forensischen Begutachtung besteht im Grundsatz Methodenfreiheit. Die Wahl der Methode muss aber begründet sein. Die wissenschaftlichen Standards müssen eingehalten, der Befund und die diagnostische Bewertung klar voneinander getrennt und die Schlussfolgerungen transparent sowie für die Verfahrensbeteiligten nachvollziehbar dargestellt werden.
Im Besonderen bestehen für die Abklärung des Wahrheitsgehalts von kindlichen Zeugenaussagen bei Verdacht auf sexuellen Kindsmissbrauch fachliche Standards (KLING, Glaubhaftigkeitsgutachten, Standards und Fehler, in: Heer/Pfister [Hrsg.], Das Kind im Straf- und Zivilprozess, Bern 2002; FEGERT [Hrsg.], Begutachtung sexuell missbrauchter Kinder, Neuwied 2001; KRÖBER/STELLER [Hrsg.], Psychologische Begutachtung im Strafverfahren, Darmstadt 2000; GREUEL, Qualitätsstandards aussagepsychologischer Gutachten zur Glaubhaftigkeit von Zeugenaussagen, in: MschrKrim 83/2000 S. 59 ff.; GREUEL ET AL., Glaubhaftigkeit der Zeugenaussage, Weinheim 1998; DITTMANN, Die Begutachtung der Glaubhaftigkeit bei Verdacht auf sexuellen Missbrauch aus psychologisch-psychiatrischer Sicht, in: Bauhofer/Bolle/Dittmann/Niggli [Hrsg.], Jugend und Strafrecht, Chur/Zürich 1998; DITTMANN, Zur Glaubhaftigkeit von Zeugenaussagen, in: Plädoyer 1997 2 S. 28 ff.; STELLER/VOLBERT [Hrsg.], Psychologie im Strafverfahren, Bern 1997). Neben der Überprüfung von Motivationslage und kognitiven Fähigkeiten der kindlichen Zeugen hat sich die in der erwähnten Literatur beschriebene, ursprünglich von UNDEUTSCH entwickelte Aussageanalyse heute weitgehend durchgesetzt. Nach dem empirischen Ausgangspunkt der Aussageanalyse erfordern wahre und falsche Schilderungen unterschiedliche geistige Leistungen. Überprüft wird dabei in erster Linie die Hypothese, ob die aussagende Person unter Berücksichtigung der Umstände, der intellektuellen Leistungsfähigkeit und der Motivlage eine solche Aussage auch ohne realen Erlebnishintergrund machen könnte. Methodisch wird die Prüfung in der Weise vorgenommen, dass das im Rahmen eines hypothesengeleiteten Vorgehens durch Inhaltsanalyse (aussageimmanente Qualitätsmerkmale, sogenannte Realkennzeichen) und Bewertung der Entstehungsgeschichte der Aussage sowie des Aussageverhaltens insgesamt gewonnene Ergebnis auf Fehlerquellen überprüft und die persönliche Kompetenz der aussagenden Person analysiert werden. Bei der Glaubhaftigkeitsbegutachtung ist immer davon auszugehen, dass die Aussage auch nicht realitätsbegründet sein kann. Ergibt die Prüfung, dass diese Unwahrhypothese (Nullhypothese) mit den erhobenen Fakten nicht mehr in Übereinstimmung stehen kann, so wird sie verworfen. Es gilt dann die Alternativhypothese, dass die Aussage wahr sei. Erforderlich ist dafür besonders auch die Analyse der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte der Aussage (Aussagegenese). Streng abgegrenzt werden die allgemeine Glaubwürdigkeit, die sich auf die Person bezieht, und die Glaubhaftigkeit, die nur gerade die spezifische Aussage betrifft und eigentlicher Gegenstand der aussagepsychologischen Begutachtung ist.
Die Prüfung der Glaubhaftigkeit von Aussagen ist primär Sache der Gerichte. Auf Begutachtungen ist nur bei besonderen Umständen zurückzugreifen (Urteil des Bundesgerichts 6P.48/1999 vom 6. Mai 1999). Das Gericht würdigt Gutachten grundsätzlich frei (Art. 249 BStP [SR 312.0]). Es darf in Fachfragen nicht ohne triftige Gründe vom Gutachten abweichen und muss Abweichungen begründen. Das Abstellen auf nicht schlüssige Gutachten kann gegen Art. 9 BV verstossen, so wenn gewichtige, zuverlässig begründete Tatsachen oder Indizien die Überzeugungskraft des Gutachtens ernstlich erschüttern (vgl. BGE 101 IV 129 E. 3a; BGE 102 IV 225 E. 7b; BGE 118 Ia 144 E. 1c). Willkür liegt vor, wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation im klaren Widerspruch stehen, auf einem offenkundigen Fehler beruhen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen. Dabei genügt es nicht, wenn das Urteil sich nur in der Begründung als unhaltbar erweist; eine Aufhebung rechtfertigt sich erst, wenn es im Ergebnis verfassungswidrig ist (BGE 127 I 38 E. 2a). Gemäss dem in Art. 32 Abs. 1 BV und in Art. 6 Ziff. 2 EMRK (SR 0.101) verankerten Grundsatz in dubio pro reo ist bis zum gesetzlichen Nachweis der Schuld zu vermuten, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist (vgl. BGE 127 I 38 E. 2a; BGE 124 IV 86 E. 2a; BGE 120 Ia 31).
3. Das Obergericht bezeichnet als Hauptbelastungsbeweis die klaren Aussagen des Kindes gegenüber der Sozialpädagogin, die im Videoband dokumentiert und mit den Angaben auf dem Polizeiposten und gegenüber der Mutter des Kindes identisch seien. Alle Gutachten attestierten dem Kind Glaubhaftigkeit der Aussagen und Glaubwürdigkeit der Person. Es führt aber an anderer Stelle aus, die Aussagen des Kindes seien nicht eindeutig und bedürften der Interpretation. Das Kind werde von allen Gutachtern als retardiert qualifiziert. Die Erstbefragung sei völlig unprofessionell verlaufen; daraus könne nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Jedoch seien keine Anhaltspunkte für eine Manipulation zu finden. Kinder in diesem Alter könnten ihr nonverbales Verhalten nicht kontrollieren. Auf Grund der Gutachten, insbesondere des Ergänzungsgutachtens, und der Ausführungen des Gutachters an der Verhandlung seien die sexuellen Übergriffe belegt.
a) Das Obergericht bezeichnet die Befragung durch die Sozialpädagogin als "völlig unprofessionelle Erstbefragung", aus der "nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden" könne. Diese Qualifikation betrifft die beiden Befragungen vom 4. und 10. Februar 1997 und den entsprechenden Bericht vom 20. März 1997. Vorausgegangen waren bereits die Befragungen der Polizei am 20. Januar 1997, bei der "keine präziseren Angaben erhältlich gemacht werden konnten", und der Mutter am 14. Januar 1997. Diese Befragungen sind somit nach dem Obergericht insgesamt als "unprofessionell" zu bezeichnen. Es stellt dennoch auf diese "Aussagen" als Hauptbelastungsbeweis ab und erwägt, sie seien durchgehend "identisch" gewesen; es hatte indessen bereits festgestellt, dass sie nicht eindeutig, sondern interpretationsbedürftig sind. Es stützt sich dafür auf die Begutachtung des Videobandes der zweiten Befragung vom 10. Februar 1997. Nach diesem Gutachten finden sich auf dem Videoband, abgesehen von Antworten auf Suggestivfragen, nur rudimentäre Hinweise darauf, was das Kind meint; das Videoprotokoll lasse keine verlässlichen Rückschlüsse über die Art und Weise der Übergriffe zu bzw. die Aussagen seien sehr rudimentär und liessen keine Rückschlüsse auf den näheren Charakter der Handlungen zu. Dagegen wird im Ergänzungsgutachten "mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin" auf einen realen Erlebnishintergrund geschlossen. Erst am Verhandlungstag visionierte einer der Gutachter das Videoband der ersten Befragung vom 4. Februar 1997 und erklärte, er habe dieses Videoband bis anhin nicht gesehen, und es sei als solches nicht verwertbar; er sei über die Vorgeschichte nicht informiert gewesen und habe nicht gewusst, dass das Kind bereits in psychologischer Behandlung gewesen sei; er stellte zudem fest, dass nicht bloss eine sprachliche, sondern auch eine kognitive Retardierung vorliege, dass die Zuhilfenahme anatomischer Puppen nicht wünschenswert sei, dass das Kind ersichtlich habe spielen und nicht reden wollen, dass keine Analyse der Entstehungsgeschichte der Aussagen stattgefunden habe und dass die Aussage der Mutter gegenüber zentral sei und bleibe.
Den lediglich mit der Prüfung des Videobandes vom 10. Februar 1997 auf seine Aussagekraft hin beauftragten Gutachtern fehlten somit wesentliche Beurteilungsgrundlagen. Die Gutachter nahmen keine Untersuchung des Kindes vor und waren sich über dessen körperlichen und psychischen Zustand nicht im Klaren. Der gutachterliche Befund und die Beweiswürdigung beruhen insgesamt auf den tatsächlichen Grundlagen der Erstbefragungen. Offensichtlich wurde weder eine eigentliche Glaubhaftigkeitsbegutachtung in Auftrag gegeben noch erstellt. Wenn daher das Obergericht auf Grund der Gutachten und der (hinsichtlich des ersten Videobandes nur als behelfsmässig zu bezeichnenden) gutachterlichen Ausführungen an der Verhandlung annimmt, damit seien die sexuellen Übergriffe belegt, stellen sich erhebliche Zweifel ein.
b) Als grundsätzlicher Mangel erscheint das Fehlen einer ganzheitlichen aussagepsychologischen Untersuchung (KÖHNKEN, Methodik der Glaubwürdigkeitsbegutachtung, in: Fegert, Begutachtung sexuell missbrauchter Kinder, S. 29 ff.). Die erste zu berücksichtigende "Aussage" stammt von der Mutter des Kindes, die keine Tatzeugin ist. Die polizeiliche Befragung des Kindes ergab "keine präziseren Angaben". Sodann war das Kind wegen Sprachschwierigkeiten (Stammeln, Dyslalie) und teils infolge von durch Legospiel verursachten Geräuschen oft nur schlecht verständlich. Die im gutachterlich erstellten Transkriptionsprotokoll wiedergegebenen Aussagen des Kindes, die zum grössten Teil durch suggestive Fragen zustande gekommen sind und nicht dem freien Bericht entstammen, haben nach Ansicht der Gutachter nur "Annäherungscharakter". Im Gutachten wie im Ergänzungsgutachten wird angenommen, die verbalen Aussagen seien wegen der suggestiven Fragetechnik zum grössten Teil kaum verwertbar. Dennoch spricht das Obergericht von "klaren Aussagen" des Kindes, sie würden seiner eigenen Wahrnehmung entspringen, es wäre nicht in der Lage, eine quasi eingetrichterte Geschichte mehrfach wiederzugeben, ein Kind in seinem Stadium sei der Infiltration nicht zugänglich.
Ein suggestiver Einfluss des sozialen Umfelds muss nun aber nicht durch Infiltration oder Auswendiglernen vorgegebener Inhalte geschehen. Das gesamte familiäre Klima, in dem Gespräche über entsprechende Inhalte geführt, suggestive Fragen gestellt und einschlägige Äusserungen des Kindes beifällig entgegen genommen, zumindest nicht hinterfragt werden, übt den eigentlichen suggestiven Einfluss aus. Auch einfache, wiederholte Fragen können falsche Gedächtnisinhalte implantieren (KLING, a.a.O.). Befragungen können unbeabsichtigt suggestiv Erinnerungsverfälschungen bewirken (MICHAELIS-ARNTZEN, Zur Suggestibilität von Kleinkindern, in: Greuel/Fabian/Stadler [Hrsg.], Psychologie der Zeugenaussage, Weinheim 1997, S. 205 f.). Eine ausserordentliche Dynamik können Abhängigkeitsverhältnisse und Traumatisierungen entwickeln (FISCHER/RIEDESSER, Lehrbuch der Psychotraumatologie, 2. Aufl., München 1999, S. 248 ff.). Die Sozialpädagogin weist in ihrem Bericht auf die Umstände der Erstbekundung hin, dass nämlich der Vater des Kindes das Sorgerecht beantragt hatte. Den Gutachtern schien das Kind ernsthaft in Bedrängnis, nicht nur hinsichtlich möglicher sexueller Übergriffe gefährdet, sondern auch durch die gesamte Situation überfordert.
c) Diagnostisch relevante Informationen dürfen nur aus der Aussage selbst bzw. aus dem unmittelbaren Kontext der zu beurteilenden Aussage gewonnen werden (KÖHNKEN, a.a.O., S. 30). Dass sich die "Aussagen" des Kindes wegen des suggestiven Einflusses in dieser Form als zweifelhaft erweisen, war das Ergebnis des Gutachtens, das im Ergänzungsgutachten aufrechterhalten wurde. Letzteres schloss erst "mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin" auf einen realen Erlebnishintergrund. Dieser Schluss erscheint methodisch unzulässig. Suggestive Fragestellung und sozialpsychologischer Kontext dürfen nicht ausgeblendet werden. Die Haltung der Befragerin prägt das Gespräch insgesamt, und dieses muss als Ganzes betrachtet werden. Dass die Fragestellung auf nonverbale Antworten keinen Einfluss habe, erscheint fraglich. Nonverbale und paraverbale Verhaltensweisen gelten als zu inkonsistent, als dass sich darauf die Beurteilung stützen könnte. Auch kindliches Spielverhalten, insbesondere mit anatomischen Puppen, die nicht zu diesem Zweck entwickelt wurden, erlaubt keine zuverlässigen Schlussfolgerungen (KÖHNKEN, a.a.O., S. 31 f.; DITTMANN, Begutachtung, a.a.O., S. 250). Aus keinem wie auch immer gearteten Verhalten des Kindes lässt sich ein tatsächlich erlittener sexueller Missbrauch mit der notwendigen Sicherheit ableiten; selbst sexualisierte Verhaltensweisen sind keine verlässlichen Hinweise auf sexuelle Übergriffe (KLING, a.a.O.). Besteht ein hoch suggestiver Kontext, sind Hinweisgesten wie Worte auf diesem Hintergrund zu bewerten; sie haben keinen Hinweiswert auf eigenes Erleben (VOLBERT, Suggestibilität kindlicher Zeugen, in: Steller/Volbert, a.a.O., S. 40 ff.). Bei hoch suggestiven Einflussfaktoren wird sogar die Anwendbarkeit der aussagepsychologischen Methode generell in Frage gestellt (GREUEL, a.a.O., S. 62; KLING, a.a.O.). Bei der Hypothese einer suggestiven Aussageverfälschung wäre schliesslich eine Rekonstruktion der Aussagegenese angezeigt gewesen (GREUEL, a.a.O., S. 63, 69; KLING, a.a.O.). Der Blick in die Fachliteratur verstärkt mithin die Bedenken.
d) Nach Prüfung der Aussagegenese ist Kern der aussagepsychologischen Untersuchung die kriterienorientierte Aussageanalyse anhand der sogenannten Realkennzeichen. Mit Hilfe der Realkennzeichen, die inhaltliche Qualitäten einer Aussage beschreiben, wird versucht, zwischen realitäts- oder erlebnisbegründeten und phantasierten Aussagen zu differenzieren (KÖHNKEN, a.a.O., S. 33 ff.; DITTMANN, a.a.O.). Im Gutachten wird festgestellt, infolge der suggestiven Fragetechnik und des fehlenden freien Berichts könne eine Prüfung der 19 Realkennzeichen nicht vorgenommen werden. Dennoch ziehen die Gutachter solche Kennzeichen heran, wie beispielsweise die "phänomengebundene Beschreibung unverstandener Ereignisse". Dieses Kennzeichen liegt vor, wenn die Aussage konkrete Schilderungen von Geschehensabläufen oder Ereignissen enthält, deren Sinn das aussagende Kind nicht erfassen kann (KÖHNKEN, a.a.O., S. 36). An der methodisch vorausgesetzten Aussage für die Prüfung der Realkennzeichen fehlt es aber nach dem Gutachten weitgehend. Die Gutachter ziehen (denn auch eher spekulativ) einige spontane Antworten und Aussagen auf offene Fragen heran, kommen jedoch zum Ergebnis, dass die Sätze auch hier unverbunden und unpräzise blieben. Erst im Ergänzungsgutachten führen sie aus: "Berücksichtigen wir hingegen die nonverbalen Äusserungen, kommen wir zum Schluss, dass das Kind mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit die Aussagen, die es macht, nicht hätte machen können, wenn nicht ein realer Erlebnishintergrund vorhanden wäre" (oben Bst. A). Dieser neue Befund in der Fragebeantwortung stellt gegenüber dem Gutachten einen eigentlichen Bruch dar, ohne dass er methodisch begründet oder klar gestellt würde. Eine Aussageanalyse lässt sich in keinem Fall gestützt auf nonverbale Kommunikationsformen unter Ausblendung des suggestiven Umfelds vornehmen. Die Realkennzeichen beziehen sich auf verbale Aussagen, nicht auf nonverbales Ausdrucksverhalten. Die Analyse kann daher nur vorgenommen werden, wenn überhaupt Aussagematerial in geeigneter Qualität und Quantität vorliegt.
Die Begutachtung erweist sich daher in methodischer Hinsicht als nicht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Standard entsprechend. Diese Kritik trifft die Gutachter insofern nicht, als sie nicht mit einer eigentlichen aussagepsychologischen Begutachtung beauftragt waren; sie haben überdies eindringlich auf Problemfelder hingewiesen. Hingegen ist zu beanstanden, dass sie als Fachleute unter diesen Bedingungen überhaupt eine Begutachtung vornahmen und als hinreichend vertraten. Strafgerichte können zwar nicht eine aussagepsychologische Begutachtung selbst durchführen. Sie müssen aber deren Schlüssigkeit beurteilen können.
4. Zusammengefasst nimmt das Obergericht zwar zunächst an, aus der Erstbefragung könne nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Es stellt dann aber auf diese Befragungsergebnisse ab. Es stützt sich dafür auf eine nicht schlüssige und nicht dem aktuellen wissenschaftlichen Standard entsprechende Begutachtung. Der Gutachter kam vor dem Obergericht zum Ergebnis, zentral sei und bleibe die Aussage des Kindes der Mutter gegenüber; ob man sie als glaubwürdig ansehe oder nicht, sei Aufgabe des Gerichts und nicht durch ihn zu beurteilen. Damit weist er auf die forensische Irrelevanz der Begutachtung hin. Auf dieser Beweisgrundlage ist die Verurteilung des Beschwerdeführers, die sich wesentlich auf die Begutachtung stützt, nicht haltbar.
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de
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Art. 9 BV; Verdacht auf sexuellen Kindsmissbrauch; Begutachtung. Für die Abklärung des Wahrheitsgehalts von kindlichen Zeugenaussagen bei Verdacht auf sexuellen Kindsmissbrauch bestehen fachliche Standards (E. 2).
Methodische Grundlagen der aussagepsychologischen Begutachtung (E. 2 und 3).
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 81
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128 I 81
Sachverhalt ab Seite 82
A.- Am 20. Januar 1997 erschien B. mit ihrer Tochter (geb. 1992) auf dem Polizeiposten in Zofingen. Sie vermutete sexuelle Übergriffe durch ihren Ehemann X. Das Kind habe ihr gegenüber nach einem Wochenendbesuch beim Vater am 14. Januar 1997 solche Angaben gemacht. Auf dem Polizeiposten wurde das Kind in Anwesenheit der Mutter durch eine Polizeibeamtin befragt. Nach dem Polizeirapport erwies sich die Befragung als relativ schwierig; es konnten keine präziseren Angaben erhältlich gemacht werden; das Kind musste immer wieder zum Thema zurückgeleitet werden, damit es weitere Angaben machte.
Am 4. und 10. Februar 1997 wurde das Kind durch eine Sozialpädagogin des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons Aargau (KJPD) befragt. Am 11. Februar 1997 teilte der KJPD der Kantonspolizei mit, nach Auskunft der Sozialpädagogin habe das diagnostische Interview eindeutige Angaben des Kindes zur Art und Weise des sexuellen Missbrauchs ergeben. Im Bericht vom 20. März 1997 zu den beiden Befragungen führte die Sozialpädagogin aus, die Aussagen des Kindes, die durch die Darstellung mit den anatomischen Puppen bestärkt worden seien, wirkten glaubhaft. Am 6. August 1997 wurde das Videoband der Befragung vom 10. Februar 1997 in Anwesenheit der Parteien visioniert; die als Sachverständige befragte Sozialpädagogin erklärte, es brauche kein weiteres Gutachten, die Aussagen des Kindes seien für sie klar.
In der Folge wurde der KJPD des Kantons Solothurn mit der Begutachtung des Videobandes vom 10. Februar 1997 beauftragt. Nach den Ausführungen der beiden Gutachter im Gutachten vom 18. Februar 1998 fanden sich keine Anhaltspunkte, welche die Glaubhaftigkeit der Aussagen des Kindes auf dem Videoband einschränkten. Sie seien aber sehr rudimentär und liessen keine Rückschlüsse auf den näheren Charakter der Handlungen zu. Die Aussagen, die mögliche sexuell motivierte Handlungen umschrieben, seien auf Grund von Suggestivfragen der Sozialpädagogin erfolgt. Das Kind sei Handlungen von X. ausgesetzt gewesen, die es ängstigten und belasteten. Die Gutachter hielten Zweifel am Bericht vom 20. März 1997 für berechtigt.
Im Ergänzungsgutachten vom 2. Februar 1999 führten die beiden Gutachter aus, die nichtverbalen Aussageelemente auf dem Videoband seien von ihnen im Gutachten zu wenig berücksichtigt worden. Das Gutachten bedürfe deshalb einer Korrektur: Die Analyse des rein verbalen Aussageprotokolls führe zwar hinsichtlich Glaubhaftigkeit der Aussagen zu einer Pattsituation, indem das Kind eine ganze Reihe von belastenden delikttypischen Aussagen mache, welche aber wegen der suggestiven Fragetechnik der Sozialpädagogin zum grösseren Teil kaum verwertet werden könnten. Berücksichtigten sie hingegen die nonverbalen Äusserungen, kämen sie zum Schluss, dass das Kind mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit die Aussagen, die es macht, nicht hätte machen können, wenn nicht ein realer Erlebnishintergrund vorhanden wäre.
B.- An der Verhandlung vor dem Obergericht des Kantons Solothurn vom 2./3. November 2000 führte einer der beiden Gutachter aus, nach dem Gutachtensauftrag sei die Aussagekraft des Videobandes und weniger die Glaubwürdigkeit der Aussagen des Kindes zu prüfen gewesen. Mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin sei man im Ergänzungsgutachten zur Erkenntnis gelangt, dass - bei Würdigung der phänomengemässen Schilderung nicht verstandener Handlungselemente - ein realer Erlebnishintergrund bestehen müsse. Eine Konstanzanalyse führe zum selben Ergebnis. Es sei unwahrscheinlich, dass das Kind die Aussagen erfunden habe. Ebenso könne man eine Suggestion von dritter Seite ausschliessen. Es sei zwar von einer eingeschränkten, aber trotzdem bestehenden Zeugnisfähigkeit auszugehen. Dabei habe man eine gewisse sprachliche Retardierung miteinbezogen.
Der Gutachter visionierte zudem das Videoband der ersten Befragung des Kindes vom 4. Februar 1997 und führte aus, die Zuhilfenahme anatomischer Puppen sei nicht wünschenswert, weil sie Aufforderungscharakter hätten. Das habe aber keinen Einfluss auf die nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes. Die Befragung habe eine stark suggestive Wirkung auf das Kind. Das erste Videoband sei als solches nicht verwertbar. Zwar könne die erste Befragung Auswirkungen auf das verbale Aussageverhalten des Kindes bei der folgenden Befragung zeitigen; aber diese Einschränkungen seien nicht gross, weil die Aussagen des Kindes im zweiten Videoband mit jenen gegenüber der Polizei identisch seien. Zentral sei und bleibe die Aussage der Mutter gegenüber. Die Konstanzanalyse spreche nach wie vor für die Richtigkeit der Aussagen des Kindes. Auf die Stärke der nonverbalen Äusserungen des Kindes im zweiten Videoband habe die erste Befragung keinen Einfluss, weil diesbezüglich keine Suggestion der Befragerin stattfinde und auch nicht möglich sei.
C.- Das Obergericht des Kantons Solothurn erkannte am 2./3. November 2000 X. der mehrfachen Schändung sowie der mehrfachen sexuellen Handlungen mit Kindern schuldig. Es verurteilte ihn zu 18 Monaten Zuchthaus, mit bedingtem Strafvollzug und einer Probezeit von drei Jahren.
D.- X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. d) Der Beschwerdeführer macht geltend, die Befragungen des Kindes, die auf dieser Grundlage erstellten Gutachten und die Aussagen des Gutachters an der obergerichtlichen Verhandlung seien nicht fachgerecht. Das Gutachten bestätige eine suggestive Fragestellung und schliesse auf Übergriffe, könne aber keine Angaben dazu machen. Es kritisiere den Bericht vom 20. März 1997, lasse aber das erste Videoband ausser Betracht, aus dem sich ergebe, dass das Kind verbal und nonverbal mit Puppen beeinflusst worden sei. Auch das Ergänzungsgutachten gehe von falschen Voraussetzungen aus. Die sich aus dem ersten Videoband ergebende sprachliche und intellektuelle Retardierung des Kindes habe der Gutachter erst am Verhandlungstag nach Visionierung dieses Videobandes erkannt. Der reale Hintergrund für das nonverbale Verhalten des Kindes sei in der ersten Befragung durch die Sozialpädagogin gesetzt worden, an der auch das "Bisi machen" Thema gewesen sei und dem Kind Geräusch und Gestik und damit nonverbale Komponenten vorgemacht worden seien. Der Gutachter sehe in der Zuhilfenahme anatomischer Puppen einen Fehler, begründe aber nicht, weshalb das keinen Einfluss auf die nonverbale Kommunikationsform des Kindes gehabt haben solle. Das Urteil sei willkürlich und verletze den Grundsatz in dubio pro reo. Hierauf ist im Sinne der nachstehenden Erwägungen einzutreten.
2. Bei Besonderheiten in der Person oder der Entwicklung des Zeugen kann eine Begutachtung in Betracht kommen, mit der die Zeugenfähigkeit oder die Aussagequalität abgeklärt werden soll. Die Zuverlässigkeit gutachterlicher Diagnosen oder Befunde basiert auf der Verlässlichkeit der Untersuchung; die Verlässlichkeit kann etwa auch durch die Unschärfe verwendeter diagnostischer Kategorien beeinträchtigt werden (HANS KIND, Psychiatrische Untersuchung, 5. Aufl., Berlin 1997, S. 175). Ferner können auf den Opferschutz ausgerichtete Bestrebungen mit Rechten des Beschuldigten in Konkurrenz treten. Therapeuten- und Gutachterstellung sind deshalb klar zu trennen. Auch bei der forensischen Begutachtung besteht im Grundsatz Methodenfreiheit. Die Wahl der Methode muss aber begründet sein. Die wissenschaftlichen Standards müssen eingehalten, der Befund und die diagnostische Bewertung klar voneinander getrennt und die Schlussfolgerungen transparent sowie für die Verfahrensbeteiligten nachvollziehbar dargestellt werden.
Im Besonderen bestehen für die Abklärung des Wahrheitsgehalts von kindlichen Zeugenaussagen bei Verdacht auf sexuellen Kindsmissbrauch fachliche Standards (KLING, Glaubhaftigkeitsgutachten, Standards und Fehler, in: Heer/Pfister [Hrsg.], Das Kind im Straf- und Zivilprozess, Bern 2002; FEGERT [Hrsg.], Begutachtung sexuell missbrauchter Kinder, Neuwied 2001; KRÖBER/STELLER [Hrsg.], Psychologische Begutachtung im Strafverfahren, Darmstadt 2000; GREUEL, Qualitätsstandards aussagepsychologischer Gutachten zur Glaubhaftigkeit von Zeugenaussagen, in: MschrKrim 83/2000 S. 59 ff.; GREUEL ET AL., Glaubhaftigkeit der Zeugenaussage, Weinheim 1998; DITTMANN, Die Begutachtung der Glaubhaftigkeit bei Verdacht auf sexuellen Missbrauch aus psychologisch-psychiatrischer Sicht, in: Bauhofer/Bolle/Dittmann/Niggli [Hrsg.], Jugend und Strafrecht, Chur/Zürich 1998; DITTMANN, Zur Glaubhaftigkeit von Zeugenaussagen, in: Plädoyer 1997 2 S. 28 ff.; STELLER/VOLBERT [Hrsg.], Psychologie im Strafverfahren, Bern 1997). Neben der Überprüfung von Motivationslage und kognitiven Fähigkeiten der kindlichen Zeugen hat sich die in der erwähnten Literatur beschriebene, ursprünglich von UNDEUTSCH entwickelte Aussageanalyse heute weitgehend durchgesetzt. Nach dem empirischen Ausgangspunkt der Aussageanalyse erfordern wahre und falsche Schilderungen unterschiedliche geistige Leistungen. Überprüft wird dabei in erster Linie die Hypothese, ob die aussagende Person unter Berücksichtigung der Umstände, der intellektuellen Leistungsfähigkeit und der Motivlage eine solche Aussage auch ohne realen Erlebnishintergrund machen könnte. Methodisch wird die Prüfung in der Weise vorgenommen, dass das im Rahmen eines hypothesengeleiteten Vorgehens durch Inhaltsanalyse (aussageimmanente Qualitätsmerkmale, sogenannte Realkennzeichen) und Bewertung der Entstehungsgeschichte der Aussage sowie des Aussageverhaltens insgesamt gewonnene Ergebnis auf Fehlerquellen überprüft und die persönliche Kompetenz der aussagenden Person analysiert werden. Bei der Glaubhaftigkeitsbegutachtung ist immer davon auszugehen, dass die Aussage auch nicht realitätsbegründet sein kann. Ergibt die Prüfung, dass diese Unwahrhypothese (Nullhypothese) mit den erhobenen Fakten nicht mehr in Übereinstimmung stehen kann, so wird sie verworfen. Es gilt dann die Alternativhypothese, dass die Aussage wahr sei. Erforderlich ist dafür besonders auch die Analyse der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte der Aussage (Aussagegenese). Streng abgegrenzt werden die allgemeine Glaubwürdigkeit, die sich auf die Person bezieht, und die Glaubhaftigkeit, die nur gerade die spezifische Aussage betrifft und eigentlicher Gegenstand der aussagepsychologischen Begutachtung ist.
Die Prüfung der Glaubhaftigkeit von Aussagen ist primär Sache der Gerichte. Auf Begutachtungen ist nur bei besonderen Umständen zurückzugreifen (Urteil des Bundesgerichts 6P.48/1999 vom 6. Mai 1999). Das Gericht würdigt Gutachten grundsätzlich frei (Art. 249 BStP [SR 312.0]). Es darf in Fachfragen nicht ohne triftige Gründe vom Gutachten abweichen und muss Abweichungen begründen. Das Abstellen auf nicht schlüssige Gutachten kann gegen Art. 9 BV verstossen, so wenn gewichtige, zuverlässig begründete Tatsachen oder Indizien die Überzeugungskraft des Gutachtens ernstlich erschüttern (vgl. BGE 101 IV 129 E. 3a; BGE 102 IV 225 E. 7b; BGE 118 Ia 144 E. 1c). Willkür liegt vor, wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation im klaren Widerspruch stehen, auf einem offenkundigen Fehler beruhen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen. Dabei genügt es nicht, wenn das Urteil sich nur in der Begründung als unhaltbar erweist; eine Aufhebung rechtfertigt sich erst, wenn es im Ergebnis verfassungswidrig ist (BGE 127 I 38 E. 2a). Gemäss dem in Art. 32 Abs. 1 BV und in Art. 6 Ziff. 2 EMRK (SR 0.101) verankerten Grundsatz in dubio pro reo ist bis zum gesetzlichen Nachweis der Schuld zu vermuten, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist (vgl. BGE 127 I 38 E. 2a; BGE 124 IV 86 E. 2a; BGE 120 Ia 31).
3. Das Obergericht bezeichnet als Hauptbelastungsbeweis die klaren Aussagen des Kindes gegenüber der Sozialpädagogin, die im Videoband dokumentiert und mit den Angaben auf dem Polizeiposten und gegenüber der Mutter des Kindes identisch seien. Alle Gutachten attestierten dem Kind Glaubhaftigkeit der Aussagen und Glaubwürdigkeit der Person. Es führt aber an anderer Stelle aus, die Aussagen des Kindes seien nicht eindeutig und bedürften der Interpretation. Das Kind werde von allen Gutachtern als retardiert qualifiziert. Die Erstbefragung sei völlig unprofessionell verlaufen; daraus könne nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Jedoch seien keine Anhaltspunkte für eine Manipulation zu finden. Kinder in diesem Alter könnten ihr nonverbales Verhalten nicht kontrollieren. Auf Grund der Gutachten, insbesondere des Ergänzungsgutachtens, und der Ausführungen des Gutachters an der Verhandlung seien die sexuellen Übergriffe belegt.
a) Das Obergericht bezeichnet die Befragung durch die Sozialpädagogin als "völlig unprofessionelle Erstbefragung", aus der "nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden" könne. Diese Qualifikation betrifft die beiden Befragungen vom 4. und 10. Februar 1997 und den entsprechenden Bericht vom 20. März 1997. Vorausgegangen waren bereits die Befragungen der Polizei am 20. Januar 1997, bei der "keine präziseren Angaben erhältlich gemacht werden konnten", und der Mutter am 14. Januar 1997. Diese Befragungen sind somit nach dem Obergericht insgesamt als "unprofessionell" zu bezeichnen. Es stellt dennoch auf diese "Aussagen" als Hauptbelastungsbeweis ab und erwägt, sie seien durchgehend "identisch" gewesen; es hatte indessen bereits festgestellt, dass sie nicht eindeutig, sondern interpretationsbedürftig sind. Es stützt sich dafür auf die Begutachtung des Videobandes der zweiten Befragung vom 10. Februar 1997. Nach diesem Gutachten finden sich auf dem Videoband, abgesehen von Antworten auf Suggestivfragen, nur rudimentäre Hinweise darauf, was das Kind meint; das Videoprotokoll lasse keine verlässlichen Rückschlüsse über die Art und Weise der Übergriffe zu bzw. die Aussagen seien sehr rudimentär und liessen keine Rückschlüsse auf den näheren Charakter der Handlungen zu. Dagegen wird im Ergänzungsgutachten "mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin" auf einen realen Erlebnishintergrund geschlossen. Erst am Verhandlungstag visionierte einer der Gutachter das Videoband der ersten Befragung vom 4. Februar 1997 und erklärte, er habe dieses Videoband bis anhin nicht gesehen, und es sei als solches nicht verwertbar; er sei über die Vorgeschichte nicht informiert gewesen und habe nicht gewusst, dass das Kind bereits in psychologischer Behandlung gewesen sei; er stellte zudem fest, dass nicht bloss eine sprachliche, sondern auch eine kognitive Retardierung vorliege, dass die Zuhilfenahme anatomischer Puppen nicht wünschenswert sei, dass das Kind ersichtlich habe spielen und nicht reden wollen, dass keine Analyse der Entstehungsgeschichte der Aussagen stattgefunden habe und dass die Aussage der Mutter gegenüber zentral sei und bleibe.
Den lediglich mit der Prüfung des Videobandes vom 10. Februar 1997 auf seine Aussagekraft hin beauftragten Gutachtern fehlten somit wesentliche Beurteilungsgrundlagen. Die Gutachter nahmen keine Untersuchung des Kindes vor und waren sich über dessen körperlichen und psychischen Zustand nicht im Klaren. Der gutachterliche Befund und die Beweiswürdigung beruhen insgesamt auf den tatsächlichen Grundlagen der Erstbefragungen. Offensichtlich wurde weder eine eigentliche Glaubhaftigkeitsbegutachtung in Auftrag gegeben noch erstellt. Wenn daher das Obergericht auf Grund der Gutachten und der (hinsichtlich des ersten Videobandes nur als behelfsmässig zu bezeichnenden) gutachterlichen Ausführungen an der Verhandlung annimmt, damit seien die sexuellen Übergriffe belegt, stellen sich erhebliche Zweifel ein.
b) Als grundsätzlicher Mangel erscheint das Fehlen einer ganzheitlichen aussagepsychologischen Untersuchung (KÖHNKEN, Methodik der Glaubwürdigkeitsbegutachtung, in: Fegert, Begutachtung sexuell missbrauchter Kinder, S. 29 ff.). Die erste zu berücksichtigende "Aussage" stammt von der Mutter des Kindes, die keine Tatzeugin ist. Die polizeiliche Befragung des Kindes ergab "keine präziseren Angaben". Sodann war das Kind wegen Sprachschwierigkeiten (Stammeln, Dyslalie) und teils infolge von durch Legospiel verursachten Geräuschen oft nur schlecht verständlich. Die im gutachterlich erstellten Transkriptionsprotokoll wiedergegebenen Aussagen des Kindes, die zum grössten Teil durch suggestive Fragen zustande gekommen sind und nicht dem freien Bericht entstammen, haben nach Ansicht der Gutachter nur "Annäherungscharakter". Im Gutachten wie im Ergänzungsgutachten wird angenommen, die verbalen Aussagen seien wegen der suggestiven Fragetechnik zum grössten Teil kaum verwertbar. Dennoch spricht das Obergericht von "klaren Aussagen" des Kindes, sie würden seiner eigenen Wahrnehmung entspringen, es wäre nicht in der Lage, eine quasi eingetrichterte Geschichte mehrfach wiederzugeben, ein Kind in seinem Stadium sei der Infiltration nicht zugänglich.
Ein suggestiver Einfluss des sozialen Umfelds muss nun aber nicht durch Infiltration oder Auswendiglernen vorgegebener Inhalte geschehen. Das gesamte familiäre Klima, in dem Gespräche über entsprechende Inhalte geführt, suggestive Fragen gestellt und einschlägige Äusserungen des Kindes beifällig entgegen genommen, zumindest nicht hinterfragt werden, übt den eigentlichen suggestiven Einfluss aus. Auch einfache, wiederholte Fragen können falsche Gedächtnisinhalte implantieren (KLING, a.a.O.). Befragungen können unbeabsichtigt suggestiv Erinnerungsverfälschungen bewirken (MICHAELIS-ARNTZEN, Zur Suggestibilität von Kleinkindern, in: Greuel/Fabian/Stadler [Hrsg.], Psychologie der Zeugenaussage, Weinheim 1997, S. 205 f.). Eine ausserordentliche Dynamik können Abhängigkeitsverhältnisse und Traumatisierungen entwickeln (FISCHER/RIEDESSER, Lehrbuch der Psychotraumatologie, 2. Aufl., München 1999, S. 248 ff.). Die Sozialpädagogin weist in ihrem Bericht auf die Umstände der Erstbekundung hin, dass nämlich der Vater des Kindes das Sorgerecht beantragt hatte. Den Gutachtern schien das Kind ernsthaft in Bedrängnis, nicht nur hinsichtlich möglicher sexueller Übergriffe gefährdet, sondern auch durch die gesamte Situation überfordert.
c) Diagnostisch relevante Informationen dürfen nur aus der Aussage selbst bzw. aus dem unmittelbaren Kontext der zu beurteilenden Aussage gewonnen werden (KÖHNKEN, a.a.O., S. 30). Dass sich die "Aussagen" des Kindes wegen des suggestiven Einflusses in dieser Form als zweifelhaft erweisen, war das Ergebnis des Gutachtens, das im Ergänzungsgutachten aufrechterhalten wurde. Letzteres schloss erst "mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin" auf einen realen Erlebnishintergrund. Dieser Schluss erscheint methodisch unzulässig. Suggestive Fragestellung und sozialpsychologischer Kontext dürfen nicht ausgeblendet werden. Die Haltung der Befragerin prägt das Gespräch insgesamt, und dieses muss als Ganzes betrachtet werden. Dass die Fragestellung auf nonverbale Antworten keinen Einfluss habe, erscheint fraglich. Nonverbale und paraverbale Verhaltensweisen gelten als zu inkonsistent, als dass sich darauf die Beurteilung stützen könnte. Auch kindliches Spielverhalten, insbesondere mit anatomischen Puppen, die nicht zu diesem Zweck entwickelt wurden, erlaubt keine zuverlässigen Schlussfolgerungen (KÖHNKEN, a.a.O., S. 31 f.; DITTMANN, Begutachtung, a.a.O., S. 250). Aus keinem wie auch immer gearteten Verhalten des Kindes lässt sich ein tatsächlich erlittener sexueller Missbrauch mit der notwendigen Sicherheit ableiten; selbst sexualisierte Verhaltensweisen sind keine verlässlichen Hinweise auf sexuelle Übergriffe (KLING, a.a.O.). Besteht ein hoch suggestiver Kontext, sind Hinweisgesten wie Worte auf diesem Hintergrund zu bewerten; sie haben keinen Hinweiswert auf eigenes Erleben (VOLBERT, Suggestibilität kindlicher Zeugen, in: Steller/Volbert, a.a.O., S. 40 ff.). Bei hoch suggestiven Einflussfaktoren wird sogar die Anwendbarkeit der aussagepsychologischen Methode generell in Frage gestellt (GREUEL, a.a.O., S. 62; KLING, a.a.O.). Bei der Hypothese einer suggestiven Aussageverfälschung wäre schliesslich eine Rekonstruktion der Aussagegenese angezeigt gewesen (GREUEL, a.a.O., S. 63, 69; KLING, a.a.O.). Der Blick in die Fachliteratur verstärkt mithin die Bedenken.
d) Nach Prüfung der Aussagegenese ist Kern der aussagepsychologischen Untersuchung die kriterienorientierte Aussageanalyse anhand der sogenannten Realkennzeichen. Mit Hilfe der Realkennzeichen, die inhaltliche Qualitäten einer Aussage beschreiben, wird versucht, zwischen realitäts- oder erlebnisbegründeten und phantasierten Aussagen zu differenzieren (KÖHNKEN, a.a.O., S. 33 ff.; DITTMANN, a.a.O.). Im Gutachten wird festgestellt, infolge der suggestiven Fragetechnik und des fehlenden freien Berichts könne eine Prüfung der 19 Realkennzeichen nicht vorgenommen werden. Dennoch ziehen die Gutachter solche Kennzeichen heran, wie beispielsweise die "phänomengebundene Beschreibung unverstandener Ereignisse". Dieses Kennzeichen liegt vor, wenn die Aussage konkrete Schilderungen von Geschehensabläufen oder Ereignissen enthält, deren Sinn das aussagende Kind nicht erfassen kann (KÖHNKEN, a.a.O., S. 36). An der methodisch vorausgesetzten Aussage für die Prüfung der Realkennzeichen fehlt es aber nach dem Gutachten weitgehend. Die Gutachter ziehen (denn auch eher spekulativ) einige spontane Antworten und Aussagen auf offene Fragen heran, kommen jedoch zum Ergebnis, dass die Sätze auch hier unverbunden und unpräzise blieben. Erst im Ergänzungsgutachten führen sie aus: "Berücksichtigen wir hingegen die nonverbalen Äusserungen, kommen wir zum Schluss, dass das Kind mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit die Aussagen, die es macht, nicht hätte machen können, wenn nicht ein realer Erlebnishintergrund vorhanden wäre" (oben Bst. A). Dieser neue Befund in der Fragebeantwortung stellt gegenüber dem Gutachten einen eigentlichen Bruch dar, ohne dass er methodisch begründet oder klar gestellt würde. Eine Aussageanalyse lässt sich in keinem Fall gestützt auf nonverbale Kommunikationsformen unter Ausblendung des suggestiven Umfelds vornehmen. Die Realkennzeichen beziehen sich auf verbale Aussagen, nicht auf nonverbales Ausdrucksverhalten. Die Analyse kann daher nur vorgenommen werden, wenn überhaupt Aussagematerial in geeigneter Qualität und Quantität vorliegt.
Die Begutachtung erweist sich daher in methodischer Hinsicht als nicht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Standard entsprechend. Diese Kritik trifft die Gutachter insofern nicht, als sie nicht mit einer eigentlichen aussagepsychologischen Begutachtung beauftragt waren; sie haben überdies eindringlich auf Problemfelder hingewiesen. Hingegen ist zu beanstanden, dass sie als Fachleute unter diesen Bedingungen überhaupt eine Begutachtung vornahmen und als hinreichend vertraten. Strafgerichte können zwar nicht eine aussagepsychologische Begutachtung selbst durchführen. Sie müssen aber deren Schlüssigkeit beurteilen können.
4. Zusammengefasst nimmt das Obergericht zwar zunächst an, aus der Erstbefragung könne nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Es stellt dann aber auf diese Befragungsergebnisse ab. Es stützt sich dafür auf eine nicht schlüssige und nicht dem aktuellen wissenschaftlichen Standard entsprechende Begutachtung. Der Gutachter kam vor dem Obergericht zum Ergebnis, zentral sei und bleibe die Aussage des Kindes der Mutter gegenüber; ob man sie als glaubwürdig ansehe oder nicht, sei Aufgabe des Gerichts und nicht durch ihn zu beurteilen. Damit weist er auf die forensische Irrelevanz der Begutachtung hin. Auf dieser Beweisgrundlage ist die Verurteilung des Beschwerdeführers, die sich wesentlich auf die Begutachtung stützt, nicht haltbar.
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Art. 9 Cst.; suspicion d'abus sexuels commis sur des enfants; expertise. En présence d'une suspicion d'abus sexuels commis sur des enfants, il existe des critères spécifiques pour apprécier si les déclarations d'un enfant correspondent à la vérité (consid. 2).
Bases méthodiques valables pour l'expertise psychologique du témoignage (consid. 2 et 3).
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constitutional law
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Sachverhalt ab Seite 82
A.- Am 20. Januar 1997 erschien B. mit ihrer Tochter (geb. 1992) auf dem Polizeiposten in Zofingen. Sie vermutete sexuelle Übergriffe durch ihren Ehemann X. Das Kind habe ihr gegenüber nach einem Wochenendbesuch beim Vater am 14. Januar 1997 solche Angaben gemacht. Auf dem Polizeiposten wurde das Kind in Anwesenheit der Mutter durch eine Polizeibeamtin befragt. Nach dem Polizeirapport erwies sich die Befragung als relativ schwierig; es konnten keine präziseren Angaben erhältlich gemacht werden; das Kind musste immer wieder zum Thema zurückgeleitet werden, damit es weitere Angaben machte.
Am 4. und 10. Februar 1997 wurde das Kind durch eine Sozialpädagogin des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons Aargau (KJPD) befragt. Am 11. Februar 1997 teilte der KJPD der Kantonspolizei mit, nach Auskunft der Sozialpädagogin habe das diagnostische Interview eindeutige Angaben des Kindes zur Art und Weise des sexuellen Missbrauchs ergeben. Im Bericht vom 20. März 1997 zu den beiden Befragungen führte die Sozialpädagogin aus, die Aussagen des Kindes, die durch die Darstellung mit den anatomischen Puppen bestärkt worden seien, wirkten glaubhaft. Am 6. August 1997 wurde das Videoband der Befragung vom 10. Februar 1997 in Anwesenheit der Parteien visioniert; die als Sachverständige befragte Sozialpädagogin erklärte, es brauche kein weiteres Gutachten, die Aussagen des Kindes seien für sie klar.
In der Folge wurde der KJPD des Kantons Solothurn mit der Begutachtung des Videobandes vom 10. Februar 1997 beauftragt. Nach den Ausführungen der beiden Gutachter im Gutachten vom 18. Februar 1998 fanden sich keine Anhaltspunkte, welche die Glaubhaftigkeit der Aussagen des Kindes auf dem Videoband einschränkten. Sie seien aber sehr rudimentär und liessen keine Rückschlüsse auf den näheren Charakter der Handlungen zu. Die Aussagen, die mögliche sexuell motivierte Handlungen umschrieben, seien auf Grund von Suggestivfragen der Sozialpädagogin erfolgt. Das Kind sei Handlungen von X. ausgesetzt gewesen, die es ängstigten und belasteten. Die Gutachter hielten Zweifel am Bericht vom 20. März 1997 für berechtigt.
Im Ergänzungsgutachten vom 2. Februar 1999 führten die beiden Gutachter aus, die nichtverbalen Aussageelemente auf dem Videoband seien von ihnen im Gutachten zu wenig berücksichtigt worden. Das Gutachten bedürfe deshalb einer Korrektur: Die Analyse des rein verbalen Aussageprotokolls führe zwar hinsichtlich Glaubhaftigkeit der Aussagen zu einer Pattsituation, indem das Kind eine ganze Reihe von belastenden delikttypischen Aussagen mache, welche aber wegen der suggestiven Fragetechnik der Sozialpädagogin zum grösseren Teil kaum verwertet werden könnten. Berücksichtigten sie hingegen die nonverbalen Äusserungen, kämen sie zum Schluss, dass das Kind mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit die Aussagen, die es macht, nicht hätte machen können, wenn nicht ein realer Erlebnishintergrund vorhanden wäre.
B.- An der Verhandlung vor dem Obergericht des Kantons Solothurn vom 2./3. November 2000 führte einer der beiden Gutachter aus, nach dem Gutachtensauftrag sei die Aussagekraft des Videobandes und weniger die Glaubwürdigkeit der Aussagen des Kindes zu prüfen gewesen. Mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin sei man im Ergänzungsgutachten zur Erkenntnis gelangt, dass - bei Würdigung der phänomengemässen Schilderung nicht verstandener Handlungselemente - ein realer Erlebnishintergrund bestehen müsse. Eine Konstanzanalyse führe zum selben Ergebnis. Es sei unwahrscheinlich, dass das Kind die Aussagen erfunden habe. Ebenso könne man eine Suggestion von dritter Seite ausschliessen. Es sei zwar von einer eingeschränkten, aber trotzdem bestehenden Zeugnisfähigkeit auszugehen. Dabei habe man eine gewisse sprachliche Retardierung miteinbezogen.
Der Gutachter visionierte zudem das Videoband der ersten Befragung des Kindes vom 4. Februar 1997 und führte aus, die Zuhilfenahme anatomischer Puppen sei nicht wünschenswert, weil sie Aufforderungscharakter hätten. Das habe aber keinen Einfluss auf die nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes. Die Befragung habe eine stark suggestive Wirkung auf das Kind. Das erste Videoband sei als solches nicht verwertbar. Zwar könne die erste Befragung Auswirkungen auf das verbale Aussageverhalten des Kindes bei der folgenden Befragung zeitigen; aber diese Einschränkungen seien nicht gross, weil die Aussagen des Kindes im zweiten Videoband mit jenen gegenüber der Polizei identisch seien. Zentral sei und bleibe die Aussage der Mutter gegenüber. Die Konstanzanalyse spreche nach wie vor für die Richtigkeit der Aussagen des Kindes. Auf die Stärke der nonverbalen Äusserungen des Kindes im zweiten Videoband habe die erste Befragung keinen Einfluss, weil diesbezüglich keine Suggestion der Befragerin stattfinde und auch nicht möglich sei.
C.- Das Obergericht des Kantons Solothurn erkannte am 2./3. November 2000 X. der mehrfachen Schändung sowie der mehrfachen sexuellen Handlungen mit Kindern schuldig. Es verurteilte ihn zu 18 Monaten Zuchthaus, mit bedingtem Strafvollzug und einer Probezeit von drei Jahren.
D.- X. erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. d) Der Beschwerdeführer macht geltend, die Befragungen des Kindes, die auf dieser Grundlage erstellten Gutachten und die Aussagen des Gutachters an der obergerichtlichen Verhandlung seien nicht fachgerecht. Das Gutachten bestätige eine suggestive Fragestellung und schliesse auf Übergriffe, könne aber keine Angaben dazu machen. Es kritisiere den Bericht vom 20. März 1997, lasse aber das erste Videoband ausser Betracht, aus dem sich ergebe, dass das Kind verbal und nonverbal mit Puppen beeinflusst worden sei. Auch das Ergänzungsgutachten gehe von falschen Voraussetzungen aus. Die sich aus dem ersten Videoband ergebende sprachliche und intellektuelle Retardierung des Kindes habe der Gutachter erst am Verhandlungstag nach Visionierung dieses Videobandes erkannt. Der reale Hintergrund für das nonverbale Verhalten des Kindes sei in der ersten Befragung durch die Sozialpädagogin gesetzt worden, an der auch das "Bisi machen" Thema gewesen sei und dem Kind Geräusch und Gestik und damit nonverbale Komponenten vorgemacht worden seien. Der Gutachter sehe in der Zuhilfenahme anatomischer Puppen einen Fehler, begründe aber nicht, weshalb das keinen Einfluss auf die nonverbale Kommunikationsform des Kindes gehabt haben solle. Das Urteil sei willkürlich und verletze den Grundsatz in dubio pro reo. Hierauf ist im Sinne der nachstehenden Erwägungen einzutreten.
2. Bei Besonderheiten in der Person oder der Entwicklung des Zeugen kann eine Begutachtung in Betracht kommen, mit der die Zeugenfähigkeit oder die Aussagequalität abgeklärt werden soll. Die Zuverlässigkeit gutachterlicher Diagnosen oder Befunde basiert auf der Verlässlichkeit der Untersuchung; die Verlässlichkeit kann etwa auch durch die Unschärfe verwendeter diagnostischer Kategorien beeinträchtigt werden (HANS KIND, Psychiatrische Untersuchung, 5. Aufl., Berlin 1997, S. 175). Ferner können auf den Opferschutz ausgerichtete Bestrebungen mit Rechten des Beschuldigten in Konkurrenz treten. Therapeuten- und Gutachterstellung sind deshalb klar zu trennen. Auch bei der forensischen Begutachtung besteht im Grundsatz Methodenfreiheit. Die Wahl der Methode muss aber begründet sein. Die wissenschaftlichen Standards müssen eingehalten, der Befund und die diagnostische Bewertung klar voneinander getrennt und die Schlussfolgerungen transparent sowie für die Verfahrensbeteiligten nachvollziehbar dargestellt werden.
Im Besonderen bestehen für die Abklärung des Wahrheitsgehalts von kindlichen Zeugenaussagen bei Verdacht auf sexuellen Kindsmissbrauch fachliche Standards (KLING, Glaubhaftigkeitsgutachten, Standards und Fehler, in: Heer/Pfister [Hrsg.], Das Kind im Straf- und Zivilprozess, Bern 2002; FEGERT [Hrsg.], Begutachtung sexuell missbrauchter Kinder, Neuwied 2001; KRÖBER/STELLER [Hrsg.], Psychologische Begutachtung im Strafverfahren, Darmstadt 2000; GREUEL, Qualitätsstandards aussagepsychologischer Gutachten zur Glaubhaftigkeit von Zeugenaussagen, in: MschrKrim 83/2000 S. 59 ff.; GREUEL ET AL., Glaubhaftigkeit der Zeugenaussage, Weinheim 1998; DITTMANN, Die Begutachtung der Glaubhaftigkeit bei Verdacht auf sexuellen Missbrauch aus psychologisch-psychiatrischer Sicht, in: Bauhofer/Bolle/Dittmann/Niggli [Hrsg.], Jugend und Strafrecht, Chur/Zürich 1998; DITTMANN, Zur Glaubhaftigkeit von Zeugenaussagen, in: Plädoyer 1997 2 S. 28 ff.; STELLER/VOLBERT [Hrsg.], Psychologie im Strafverfahren, Bern 1997). Neben der Überprüfung von Motivationslage und kognitiven Fähigkeiten der kindlichen Zeugen hat sich die in der erwähnten Literatur beschriebene, ursprünglich von UNDEUTSCH entwickelte Aussageanalyse heute weitgehend durchgesetzt. Nach dem empirischen Ausgangspunkt der Aussageanalyse erfordern wahre und falsche Schilderungen unterschiedliche geistige Leistungen. Überprüft wird dabei in erster Linie die Hypothese, ob die aussagende Person unter Berücksichtigung der Umstände, der intellektuellen Leistungsfähigkeit und der Motivlage eine solche Aussage auch ohne realen Erlebnishintergrund machen könnte. Methodisch wird die Prüfung in der Weise vorgenommen, dass das im Rahmen eines hypothesengeleiteten Vorgehens durch Inhaltsanalyse (aussageimmanente Qualitätsmerkmale, sogenannte Realkennzeichen) und Bewertung der Entstehungsgeschichte der Aussage sowie des Aussageverhaltens insgesamt gewonnene Ergebnis auf Fehlerquellen überprüft und die persönliche Kompetenz der aussagenden Person analysiert werden. Bei der Glaubhaftigkeitsbegutachtung ist immer davon auszugehen, dass die Aussage auch nicht realitätsbegründet sein kann. Ergibt die Prüfung, dass diese Unwahrhypothese (Nullhypothese) mit den erhobenen Fakten nicht mehr in Übereinstimmung stehen kann, so wird sie verworfen. Es gilt dann die Alternativhypothese, dass die Aussage wahr sei. Erforderlich ist dafür besonders auch die Analyse der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte der Aussage (Aussagegenese). Streng abgegrenzt werden die allgemeine Glaubwürdigkeit, die sich auf die Person bezieht, und die Glaubhaftigkeit, die nur gerade die spezifische Aussage betrifft und eigentlicher Gegenstand der aussagepsychologischen Begutachtung ist.
Die Prüfung der Glaubhaftigkeit von Aussagen ist primär Sache der Gerichte. Auf Begutachtungen ist nur bei besonderen Umständen zurückzugreifen (Urteil des Bundesgerichts 6P.48/1999 vom 6. Mai 1999). Das Gericht würdigt Gutachten grundsätzlich frei (Art. 249 BStP [SR 312.0]). Es darf in Fachfragen nicht ohne triftige Gründe vom Gutachten abweichen und muss Abweichungen begründen. Das Abstellen auf nicht schlüssige Gutachten kann gegen Art. 9 BV verstossen, so wenn gewichtige, zuverlässig begründete Tatsachen oder Indizien die Überzeugungskraft des Gutachtens ernstlich erschüttern (vgl. BGE 101 IV 129 E. 3a; BGE 102 IV 225 E. 7b; BGE 118 Ia 144 E. 1c). Willkür liegt vor, wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen ausgeht, die mit der tatsächlichen Situation im klaren Widerspruch stehen, auf einem offenkundigen Fehler beruhen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen. Dabei genügt es nicht, wenn das Urteil sich nur in der Begründung als unhaltbar erweist; eine Aufhebung rechtfertigt sich erst, wenn es im Ergebnis verfassungswidrig ist (BGE 127 I 38 E. 2a). Gemäss dem in Art. 32 Abs. 1 BV und in Art. 6 Ziff. 2 EMRK (SR 0.101) verankerten Grundsatz in dubio pro reo ist bis zum gesetzlichen Nachweis der Schuld zu vermuten, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist (vgl. BGE 127 I 38 E. 2a; BGE 124 IV 86 E. 2a; BGE 120 Ia 31).
3. Das Obergericht bezeichnet als Hauptbelastungsbeweis die klaren Aussagen des Kindes gegenüber der Sozialpädagogin, die im Videoband dokumentiert und mit den Angaben auf dem Polizeiposten und gegenüber der Mutter des Kindes identisch seien. Alle Gutachten attestierten dem Kind Glaubhaftigkeit der Aussagen und Glaubwürdigkeit der Person. Es führt aber an anderer Stelle aus, die Aussagen des Kindes seien nicht eindeutig und bedürften der Interpretation. Das Kind werde von allen Gutachtern als retardiert qualifiziert. Die Erstbefragung sei völlig unprofessionell verlaufen; daraus könne nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Jedoch seien keine Anhaltspunkte für eine Manipulation zu finden. Kinder in diesem Alter könnten ihr nonverbales Verhalten nicht kontrollieren. Auf Grund der Gutachten, insbesondere des Ergänzungsgutachtens, und der Ausführungen des Gutachters an der Verhandlung seien die sexuellen Übergriffe belegt.
a) Das Obergericht bezeichnet die Befragung durch die Sozialpädagogin als "völlig unprofessionelle Erstbefragung", aus der "nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden" könne. Diese Qualifikation betrifft die beiden Befragungen vom 4. und 10. Februar 1997 und den entsprechenden Bericht vom 20. März 1997. Vorausgegangen waren bereits die Befragungen der Polizei am 20. Januar 1997, bei der "keine präziseren Angaben erhältlich gemacht werden konnten", und der Mutter am 14. Januar 1997. Diese Befragungen sind somit nach dem Obergericht insgesamt als "unprofessionell" zu bezeichnen. Es stellt dennoch auf diese "Aussagen" als Hauptbelastungsbeweis ab und erwägt, sie seien durchgehend "identisch" gewesen; es hatte indessen bereits festgestellt, dass sie nicht eindeutig, sondern interpretationsbedürftig sind. Es stützt sich dafür auf die Begutachtung des Videobandes der zweiten Befragung vom 10. Februar 1997. Nach diesem Gutachten finden sich auf dem Videoband, abgesehen von Antworten auf Suggestivfragen, nur rudimentäre Hinweise darauf, was das Kind meint; das Videoprotokoll lasse keine verlässlichen Rückschlüsse über die Art und Weise der Übergriffe zu bzw. die Aussagen seien sehr rudimentär und liessen keine Rückschlüsse auf den näheren Charakter der Handlungen zu. Dagegen wird im Ergänzungsgutachten "mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin" auf einen realen Erlebnishintergrund geschlossen. Erst am Verhandlungstag visionierte einer der Gutachter das Videoband der ersten Befragung vom 4. Februar 1997 und erklärte, er habe dieses Videoband bis anhin nicht gesehen, und es sei als solches nicht verwertbar; er sei über die Vorgeschichte nicht informiert gewesen und habe nicht gewusst, dass das Kind bereits in psychologischer Behandlung gewesen sei; er stellte zudem fest, dass nicht bloss eine sprachliche, sondern auch eine kognitive Retardierung vorliege, dass die Zuhilfenahme anatomischer Puppen nicht wünschenswert sei, dass das Kind ersichtlich habe spielen und nicht reden wollen, dass keine Analyse der Entstehungsgeschichte der Aussagen stattgefunden habe und dass die Aussage der Mutter gegenüber zentral sei und bleibe.
Den lediglich mit der Prüfung des Videobandes vom 10. Februar 1997 auf seine Aussagekraft hin beauftragten Gutachtern fehlten somit wesentliche Beurteilungsgrundlagen. Die Gutachter nahmen keine Untersuchung des Kindes vor und waren sich über dessen körperlichen und psychischen Zustand nicht im Klaren. Der gutachterliche Befund und die Beweiswürdigung beruhen insgesamt auf den tatsächlichen Grundlagen der Erstbefragungen. Offensichtlich wurde weder eine eigentliche Glaubhaftigkeitsbegutachtung in Auftrag gegeben noch erstellt. Wenn daher das Obergericht auf Grund der Gutachten und der (hinsichtlich des ersten Videobandes nur als behelfsmässig zu bezeichnenden) gutachterlichen Ausführungen an der Verhandlung annimmt, damit seien die sexuellen Übergriffe belegt, stellen sich erhebliche Zweifel ein.
b) Als grundsätzlicher Mangel erscheint das Fehlen einer ganzheitlichen aussagepsychologischen Untersuchung (KÖHNKEN, Methodik der Glaubwürdigkeitsbegutachtung, in: Fegert, Begutachtung sexuell missbrauchter Kinder, S. 29 ff.). Die erste zu berücksichtigende "Aussage" stammt von der Mutter des Kindes, die keine Tatzeugin ist. Die polizeiliche Befragung des Kindes ergab "keine präziseren Angaben". Sodann war das Kind wegen Sprachschwierigkeiten (Stammeln, Dyslalie) und teils infolge von durch Legospiel verursachten Geräuschen oft nur schlecht verständlich. Die im gutachterlich erstellten Transkriptionsprotokoll wiedergegebenen Aussagen des Kindes, die zum grössten Teil durch suggestive Fragen zustande gekommen sind und nicht dem freien Bericht entstammen, haben nach Ansicht der Gutachter nur "Annäherungscharakter". Im Gutachten wie im Ergänzungsgutachten wird angenommen, die verbalen Aussagen seien wegen der suggestiven Fragetechnik zum grössten Teil kaum verwertbar. Dennoch spricht das Obergericht von "klaren Aussagen" des Kindes, sie würden seiner eigenen Wahrnehmung entspringen, es wäre nicht in der Lage, eine quasi eingetrichterte Geschichte mehrfach wiederzugeben, ein Kind in seinem Stadium sei der Infiltration nicht zugänglich.
Ein suggestiver Einfluss des sozialen Umfelds muss nun aber nicht durch Infiltration oder Auswendiglernen vorgegebener Inhalte geschehen. Das gesamte familiäre Klima, in dem Gespräche über entsprechende Inhalte geführt, suggestive Fragen gestellt und einschlägige Äusserungen des Kindes beifällig entgegen genommen, zumindest nicht hinterfragt werden, übt den eigentlichen suggestiven Einfluss aus. Auch einfache, wiederholte Fragen können falsche Gedächtnisinhalte implantieren (KLING, a.a.O.). Befragungen können unbeabsichtigt suggestiv Erinnerungsverfälschungen bewirken (MICHAELIS-ARNTZEN, Zur Suggestibilität von Kleinkindern, in: Greuel/Fabian/Stadler [Hrsg.], Psychologie der Zeugenaussage, Weinheim 1997, S. 205 f.). Eine ausserordentliche Dynamik können Abhängigkeitsverhältnisse und Traumatisierungen entwickeln (FISCHER/RIEDESSER, Lehrbuch der Psychotraumatologie, 2. Aufl., München 1999, S. 248 ff.). Die Sozialpädagogin weist in ihrem Bericht auf die Umstände der Erstbekundung hin, dass nämlich der Vater des Kindes das Sorgerecht beantragt hatte. Den Gutachtern schien das Kind ernsthaft in Bedrängnis, nicht nur hinsichtlich möglicher sexueller Übergriffe gefährdet, sondern auch durch die gesamte Situation überfordert.
c) Diagnostisch relevante Informationen dürfen nur aus der Aussage selbst bzw. aus dem unmittelbaren Kontext der zu beurteilenden Aussage gewonnen werden (KÖHNKEN, a.a.O., S. 30). Dass sich die "Aussagen" des Kindes wegen des suggestiven Einflusses in dieser Form als zweifelhaft erweisen, war das Ergebnis des Gutachtens, das im Ergänzungsgutachten aufrechterhalten wurde. Letzteres schloss erst "mit dem Einbezug der nonverbalen Kommunikationsformen des Kindes und unter Ausserachtlassung der suggestiven Fragestellung der Untersucherin" auf einen realen Erlebnishintergrund. Dieser Schluss erscheint methodisch unzulässig. Suggestive Fragestellung und sozialpsychologischer Kontext dürfen nicht ausgeblendet werden. Die Haltung der Befragerin prägt das Gespräch insgesamt, und dieses muss als Ganzes betrachtet werden. Dass die Fragestellung auf nonverbale Antworten keinen Einfluss habe, erscheint fraglich. Nonverbale und paraverbale Verhaltensweisen gelten als zu inkonsistent, als dass sich darauf die Beurteilung stützen könnte. Auch kindliches Spielverhalten, insbesondere mit anatomischen Puppen, die nicht zu diesem Zweck entwickelt wurden, erlaubt keine zuverlässigen Schlussfolgerungen (KÖHNKEN, a.a.O., S. 31 f.; DITTMANN, Begutachtung, a.a.O., S. 250). Aus keinem wie auch immer gearteten Verhalten des Kindes lässt sich ein tatsächlich erlittener sexueller Missbrauch mit der notwendigen Sicherheit ableiten; selbst sexualisierte Verhaltensweisen sind keine verlässlichen Hinweise auf sexuelle Übergriffe (KLING, a.a.O.). Besteht ein hoch suggestiver Kontext, sind Hinweisgesten wie Worte auf diesem Hintergrund zu bewerten; sie haben keinen Hinweiswert auf eigenes Erleben (VOLBERT, Suggestibilität kindlicher Zeugen, in: Steller/Volbert, a.a.O., S. 40 ff.). Bei hoch suggestiven Einflussfaktoren wird sogar die Anwendbarkeit der aussagepsychologischen Methode generell in Frage gestellt (GREUEL, a.a.O., S. 62; KLING, a.a.O.). Bei der Hypothese einer suggestiven Aussageverfälschung wäre schliesslich eine Rekonstruktion der Aussagegenese angezeigt gewesen (GREUEL, a.a.O., S. 63, 69; KLING, a.a.O.). Der Blick in die Fachliteratur verstärkt mithin die Bedenken.
d) Nach Prüfung der Aussagegenese ist Kern der aussagepsychologischen Untersuchung die kriterienorientierte Aussageanalyse anhand der sogenannten Realkennzeichen. Mit Hilfe der Realkennzeichen, die inhaltliche Qualitäten einer Aussage beschreiben, wird versucht, zwischen realitäts- oder erlebnisbegründeten und phantasierten Aussagen zu differenzieren (KÖHNKEN, a.a.O., S. 33 ff.; DITTMANN, a.a.O.). Im Gutachten wird festgestellt, infolge der suggestiven Fragetechnik und des fehlenden freien Berichts könne eine Prüfung der 19 Realkennzeichen nicht vorgenommen werden. Dennoch ziehen die Gutachter solche Kennzeichen heran, wie beispielsweise die "phänomengebundene Beschreibung unverstandener Ereignisse". Dieses Kennzeichen liegt vor, wenn die Aussage konkrete Schilderungen von Geschehensabläufen oder Ereignissen enthält, deren Sinn das aussagende Kind nicht erfassen kann (KÖHNKEN, a.a.O., S. 36). An der methodisch vorausgesetzten Aussage für die Prüfung der Realkennzeichen fehlt es aber nach dem Gutachten weitgehend. Die Gutachter ziehen (denn auch eher spekulativ) einige spontane Antworten und Aussagen auf offene Fragen heran, kommen jedoch zum Ergebnis, dass die Sätze auch hier unverbunden und unpräzise blieben. Erst im Ergänzungsgutachten führen sie aus: "Berücksichtigen wir hingegen die nonverbalen Äusserungen, kommen wir zum Schluss, dass das Kind mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit die Aussagen, die es macht, nicht hätte machen können, wenn nicht ein realer Erlebnishintergrund vorhanden wäre" (oben Bst. A). Dieser neue Befund in der Fragebeantwortung stellt gegenüber dem Gutachten einen eigentlichen Bruch dar, ohne dass er methodisch begründet oder klar gestellt würde. Eine Aussageanalyse lässt sich in keinem Fall gestützt auf nonverbale Kommunikationsformen unter Ausblendung des suggestiven Umfelds vornehmen. Die Realkennzeichen beziehen sich auf verbale Aussagen, nicht auf nonverbales Ausdrucksverhalten. Die Analyse kann daher nur vorgenommen werden, wenn überhaupt Aussagematerial in geeigneter Qualität und Quantität vorliegt.
Die Begutachtung erweist sich daher in methodischer Hinsicht als nicht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Standard entsprechend. Diese Kritik trifft die Gutachter insofern nicht, als sie nicht mit einer eigentlichen aussagepsychologischen Begutachtung beauftragt waren; sie haben überdies eindringlich auf Problemfelder hingewiesen. Hingegen ist zu beanstanden, dass sie als Fachleute unter diesen Bedingungen überhaupt eine Begutachtung vornahmen und als hinreichend vertraten. Strafgerichte können zwar nicht eine aussagepsychologische Begutachtung selbst durchführen. Sie müssen aber deren Schlüssigkeit beurteilen können.
4. Zusammengefasst nimmt das Obergericht zwar zunächst an, aus der Erstbefragung könne nichts zum Nachteil des Beschwerdeführers abgeleitet werden. Es stellt dann aber auf diese Befragungsergebnisse ab. Es stützt sich dafür auf eine nicht schlüssige und nicht dem aktuellen wissenschaftlichen Standard entsprechende Begutachtung. Der Gutachter kam vor dem Obergericht zum Ergebnis, zentral sei und bleibe die Aussage des Kindes der Mutter gegenüber; ob man sie als glaubwürdig ansehe oder nicht, sei Aufgabe des Gerichts und nicht durch ihn zu beurteilen. Damit weist er auf die forensische Irrelevanz der Begutachtung hin. Auf dieser Beweisgrundlage ist die Verurteilung des Beschwerdeführers, die sich wesentlich auf die Begutachtung stützt, nicht haltbar.
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de
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Art. 9 Cost.; sospetto di abusi sessuali su minori; perizia. In presenza di un sospetto di abusi sessuali su minori, esistono standard tecnici per determinare se le dichiarazioni di un minore corrispondono alla verità (consid. 2).
Principi metodici per la perizia psicologica concernente una testimonianza (consid. 2 e 3).
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it
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 I 92
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Sachverhalt ab Seite 93
Der Regierungsrat des Kantons Zürich regelte mit Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe der Gesundheitspflege die Bewilligungsvoraussetzungen für die selbstständige Ausübung der Psychotherapie, wobei namentlich ein Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie, drei Jahre Berufsarbeit und zusätzlich 200 Stunden Selbsterfahrung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision verlangt wurden. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob das Bundesgericht die fragliche Verordnungsbestimmung auf, weil eine derartige Neuordnung, welche ausnahmslos einen Hochschulabschluss in Psychologie verlange, zumindest in ihren Grundzügen der Verankerung in einem formellen Gesetz bedürfe.
Am 21. August 2000 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich folgende Änderung des Zürcher Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962:
§ 22. Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über:
a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule,
b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.
Eine vom Regierungsrat in ausgewogener Zusammensetzung gewählte Fachkommission überprüft insbesondere:
a) die nach Absatz 1 lit. b absolvierten integralen Spezialausbildungen,
b) die Qualitätsanforderungen der Institutionen und Praxen nach Absatz 1
lit. c.
In § 22a wurden ferner die Anforderungen an die Ausbildenden festgelegt und in § 22b der Tätigkeitsbereich der Psychotherapeuten umschrieben (selbstständige Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden unter Ausschluss der Medikamentenabgabe). Übergangsrechtlich wurde als Art. II des Beschlusses schliesslich Folgendes bestimmt:
Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende erteilt, die vor dem 31. Dezember 1994 ihre selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit im Kanton Zürich aufgenommen haben, diese seither grundsätzlich ununterbrochen ausüben und über eine ausreichende Ausbildung verfügen. Die Ausbildung gilt als ausreichend, wenn entweder die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. a oder jene der Spezialausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. b erfüllt wird, wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird.
Das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt, wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt worden ist.
Am 15. Dezember 2000 erhoben der Schweizer Psychotherapeuten Verband, der Schweizer Verein für Gestalttherapie und Integrative Therapie, die Schweizer CHARTA für Psychotherapie, das C.G. Jung-Institut Zürich sowie A., B., C., D. und E. staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragten, § 22 lit. a des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich in der Fassung vom 21. August 2000 und die damit zusammenhängende übergangsrechtliche Bestimmung in Art. II aufzuheben, eventuell nur die übergangsrechtliche Bestimmung aufzuheben. Sie machten geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums sei mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) unvereinbar und verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Unter dem Schutz von Art. 27 BV steht somit auch die gewerbsmässige Tätigkeit als selbstständiger Psychotherapeut.
Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) im öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) eingeschränkt werden. Nach der vom Kanton Zürich im Gesundheitsgesetz getroffenen Regelung wird für die selbstständige Ausübung der psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie, eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten Psychotherapiemethode und eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung verlangt. Die gesetzliche Grundlage kann nicht in Frage stehen. Sie wurde mit der angefochtenen Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes gerade geschaffen. Die Beschwerdeführer bestreiten auch nicht, dass die getroffene Regelung im öffentlichen Interesse liegt. Sie machen einzig geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums einschliesslich Psychopathologie sei unverhältnismässig. Es müsse jedes andere Hochschulstudium, und zwar nicht nur in Pädagogik, Anthropologie, Philosophie oder Theologie (Beschwerdeführerin 8), sondern auch in Informatik (Beschwerdeführer 5), Musik (Beschwerdeführerin 9), Architektur oder Chemie als ausreichend angesehen werden; selbst eine Erstausbildung als Lehrerin (Beschwerdeführerin 6) oder als Krankenschwester (Beschwerdeführerin 7) sei genügend.
b) Das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sein müssen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 124 I 40 E. 3e S. 44; BGE 118 Ia 427 E. 7a S. 439). Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (BGE 127 IV 154 E. 4c S. 161).
Die vom Kanton Zürich getroffene Regelung beruht auf drei Säulen, dem Hochschulstudium in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit. Die Beschwerdeführer erachten ein Hochschulstudium in Psychologie für nicht notwendig und wollen dieses Erfordernis gestrichen wissen. Es ist nun allerdings klar, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit, die zur selbstständigen Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie zu deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden berechtigt (§ 22b des Gesundheitsgesetzes), eine sichere Diagnostik und zuverlässige Kenntnisse der eigenen fachlichen Grenzen voraussetzt, wozu ein fundiertes Wissen in Psychologie und Psychopathologie unerlässlich ist. Es kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn eine Grundausbildung in Psychologie unter Einschluss der Psychopathologie verlangt wird (vgl. schon das unter anderem den Beschwerdeführer 1 betreffende Urteil des Bundesgerichts 2P.72/1992 vom 3. Dezember 1993, E. 5b; dieses Ergebnis ist in BGE 125 I 335 E. 3b S. 338 zusammengefasst dargestellt). Fragen kann sich nur, ob verfassungsrechtlich eine inhaltliche Aequivalenzklausel geboten ist im Sinne der Möglichkeit des Nachweises einer dem Hochschulabschluss (in Psychologie) vergleichbaren wissenschaftlichen Ausbildung im psychologischen Fachbereich (offen gelassen im genannten Urteil vom 3. Dezember 1993, E. 5b am Ende). Keine weitergehende allfällige Relativierung des Erfordernisses des Psychologiestudiums ergibt sich aus der in der Beschwerdeschrift wiedergegebenen Textstelle aus dem Gutachten von Peter Saladin und Jörg Paul Müller vom 4. Februar 1977 zur basel-städtischen Regelung.
c) Was die Forderung nach einer derartigen Aequivalenzklausel betrifft, ist zunächst davon auszugehen, dass Absolventen anderer Universitätsabschlüsse Psychologie als Zusatzstudium unter erleichterten Bedingungen studieren können, wobei namentlich Nebenfächer entfallen und keine Lizentiatsarbeit verfasst werden muss. Für den Zürcher Gesetzgeber stand beim Erfordernis eines Psychologiestudiums im Vordergrund, dass damit eine breite Grundausbildung sichergestellt ist, die darüber hinaus, obwohl sechs Fachrichtungen angeboten werden, nicht schon einer bestimmten Therapieform verpflichtet ist, wie dies bei der nachfolgenden Spezialausbildung zutrifft. Würde auf ein Psychologiestudium verzichtet, so müsste sich der angehende Therapeut schon für eine bestimmte Schule und Therapieform entscheiden, bevor er über die erforderlichen wissenschaftlichen Grundlagen verfügt. Es liegt auch nahe, dass ohne diese breite Grundausbildung die Gefahr besteht, dass der Therapeut durch seine Therapiemethode allzu sehr geprägt ist. Qualifizierte Psychotherapie aber setzt die Fähigkeit voraus zu entscheiden, welche Methode bei welchen Krankheitsbildern am wirksamsten eingesetzt werden kann, erfordert somit eben die erwähnte breite Grundausbildung. Auch die Bemerkungen in der Beschwerdeergänzung hiezu vermögen die Überzeugung nicht zu erschüttern, dass das Psychologiestudium gerade in dieser Hinsicht besser auf die Therapietätigkeit vorbereitet als irgend ein anderes Hochschulstudium.
Ins Leere stösst der Hinweis der Beschwerdeführer, dass in keinem Kanton der Abschluss eines Psychologiestudiums zur Erlangung der Berufsausübungsbewilligung ausreiche. Zu betrachten ist die Zulassungsregelung in ihrer Gesamtheit. Der Zürcher Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass sich sagen liesse, die Anforderungen wären unnötig streng oder unzumutbar hoch. Zwar liesse sich durchaus auch in Betracht ziehen, als Erstausbildung einen Hochschulabschluss geisteswissenschaftlicher Art, wie Philosophie, Pädagogik oder Theologie genügen zu lassen. Die durch das Psychologiestudium vermittelten Grundlagen wären diesfalls in einer Zusatzausbildung separat oder im Rahmen der Zweitausbildung zu erwerben. Ein derartiger Studienaufbau könnte für sich in Anspruch nehmen, dass der Zugang zur Psychotherapie breiter wäre, was sich für die angehenden Psychotherapeuten aufgrund des unterschiedlichen Erfahrungshorizonts befruchtend auswirken könnte. Ebenso wenig aber wie es Sache des Bundesgerichts ist, im Hinblick auf die Anforderungen an die Berufsausbildung bzw. an den Fähigkeitsnachweis für die Berufsausübung medizinische Streitfragen zu entscheiden (vgl. BGE 125 I 335 E. 3c S. 342), hat das Bundesgericht vorliegend die Frage der Zweckmässigkeit der vom Gesetzgeber aufgestellten Kriterien betreffend die Ausbildungsanforderungen zu beurteilen. Den kantonalen Behörden kommt jedenfalls bei der Festlegung der Anforderungen an die Erteilung eines Fähigkeitsausweises ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BGE 113 Ia 286 E. 4a S. 289), der nur überschritten ist, wenn unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufgestellt werden, was sich hier aber nicht sagen lässt, weil das Psychologiestudium als Erstausbildung eine unmittelbare und insoweit bessere Grundlage für die Spezialausbildung bildet als dies für andere geisteswissenschaftliche Studien zutrifft. Insofern kommt dem Umstand, dass andere Kantone andere Lösungen kennen, für sich allein keine massgebende Bedeutung zu (vgl. BGE 125 I 276 E. 3d S. 278, 335 E. 2d S. 338 f.). Im gleichen Sinn ist schon aus diesem Grunde auch unerheblich die in der Beschwerdeergänzung aufgeführte Liste der Publikationen von praktisch tätigen Psychotherapeuten, welche Hochschulabschlüsse verschiedenster Disziplinen aufweisen.
Unter der Voraussetzung, dass eine befriedigende Übergangsregelung geschaffen wird (dazu E. 4), lässt sich somit nicht sagen, das Bestehen auf einem Psychologiestudium sei unverhältnismässig.
3. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die derogatorische Kraft (Grundsatz des Vorrangs) des Bundesrechts (Art. 49 BV) und das Rechtsgleichheitsgebot, wobei sie sich auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) beziehen und geltend machen, dieses verpflichte die Kantone, Psychotherapeuten, welche in einem anderen Kanton die Berufsausübungsbewilligung erhalten haben, ebenfalls zuzulassen; weil in anderen Kantonen ein Psychologiestudium nicht verlangt werde, verstosse die Zürcher Regelung gegen Art. 49 BV und - wenn ausserkantonale Fähigkeitsausweise ohne Psychologiestudium anerkannt würden - auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot, weil im Kanton Zürich wohnhafte Psychotherapeuten diesfalls gegenüber kantonsfremden benachteiligt wären.
Diese Argumentation der Beschwerdeführer verkennt Tragweite und Struktur des Binnenmarktgesetzes, das sich auf den interkantonalen Waren- und Dienstleistungsverkehr bezieht und das sog. Cassis-de-Dijon-Prinzip verankert sowie bezüglich kantonaler Fähigkeitsausweise unter gewissen Einschränkungen vorschreibt, dass sie in der ganzen Schweiz Geltung haben. Daraus folgt aber nicht, dass die Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der die geringsten Anforderungen stellt (dazu umfassend BGE 125 I 276 E. 4b-f S. 279-282; nebst anderen auch BGE 125 I 322 E. 2c S. 325 f.). Ob einem Psychotherapeuten, der in einem anderen Kanton zur selbstständigen Berufsausübung zugelassen ist, gestützt auf das Binnenmarktgesetz eine Zulassung auch im Kanton Zürich erteilt werden müsste, braucht denn auch nicht im Zürcher Gesetz selber geregelt zu werden, und die Möglichkeit einer solchen Zulassung bedeutete nicht, dass der kantonale Gesetzgeber die Anforderungen für die ursprünglich vom Kanton Zürich zu erteilenden Bewilligungen herabsetzen müsste.
4. Die Beschwerdeführer beanstanden auch die Übergangsregelung.
Nach der Rechtsprechung kann es verfassungsrechtlich geboten sein, eine Übergangsregelung zu erlassen, was das Bundesgericht in erster Linie unter Beachtung des Grundsatzes rechtsgleicher Behandlung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbots (BGE 123 II 385 E. 9 S. 395 f.; BGE 114 Ib 17 E. 6b S. 25; BGE 106 Ia 254 E. 3c/4a S. 260; BGE 104 Ib 205 E. 5b S. 216) sowie des Vertrauensschutzes (Urteil 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b) beurteilt. Im Übrigen ist die Ausgestaltung einer angemessenen Übergangsregelung allerdings dem Gesetzgeber anheimgestellt, dem hierbei ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht (BGE 106 Ia 254 E. 4a S. 260; Urteile des Bundesgerichts 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, veröffentlicht in: ZBl 101/2000 S. 383, E. 2c; 2P.298/1998 vom 2. Juli 1999, veröffentlicht in: ZBl 102/2001 S. 319, E. 4c, und 2P.276/1995 vom 3. April 1996, veröffentlicht in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b, mit Hinweisen).
Die getroffene Übergangsregelung ermöglicht die erleichterte Bewilligung für diejenigen Psychotherapeuten, die schon lange (d.h. länger als seit 31. Dezember 1994) als solche tätig sind. Sie müssen nur die Zulassungsvoraussetzungen entweder der Erst- oder aber der Spezialausbildung erfüllen. Diese Regelung trägt einerseits den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes Rechnung und ist andererseits für die Psychotherapeuten, welche schon längere Zeit als solche tätig sind, nicht zu einschneidend. Die Beschwerdeführer beanstanden das Stichdatum des 31. Dezember 1994 mit der Begründung, damals habe noch nicht abgesehen werden können, dass als Erstausbildung ein Psychologiestudium verlangt werde. Es liegt in der Natur der Sache, dass vor Verabschiedung eines Gesetzes dessen Inhalt noch nicht mit Sicherheit feststehen kann. Die Situation im Kanton Zürich war dadurch geprägt, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit auf Ärzte beschränkt war, was das kantonale Verwaltungsgericht am 21. August 1991 als mit der Handels- und Gewerbefreiheit unvereinbar erachtete. Die daraufhin getroffene Regelung der selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf Verordnungsstufe ist vom Bundesgericht mangels Grundlage im formellen Gesetz am 3. Dezember 1993 aufgehoben worden. In diesem Urteil hat das Bundesgericht überdies eine Übergangsregelung für erforderlich erachtet, weil in der Vergangenheit die psychotherapeutische Tätigkeit faktisch auch Nichtärzten gestattet gewesen sei. Wer allerdings später die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, musste wissen, dass der Kanton Zürich eine Regelung zu erlassen gewillt war. Er musste auch damit rechnen, dass ein Psychologiestudium Voraussetzung sein könnte, zumal der Regierungsrat ein solches in der aufgehobenen Verordnung vorschreiben wollte. Wer ohne diese Vorbildung noch eine selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, konnte bei diesen zeitlichen Abläufen nicht wirklich darauf vertrauen, dass er nach Erlass des Gesetzes dieser Anforderung nicht gerecht werden müsste. Die getroffene Regelung kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden.
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Art. 27 und 49 BV; Voraussetzungen zur Bewilligung der selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit. § 22 des Zürcher Gesundheitsgesetzes verletzt Art. 27 BV nicht, indem er für die Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium voraussetzt (E. 2).
Das Erfordernis des Psychologiestudiums verstösst nicht darum gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts gemäss Art. 49 BV (in Verbindung mit dem Binnenmarktgesetz), weil einige Kantone dieses Erfordernis nicht kennen. Das Binnenmarktgesetz verlangt nicht, dass ein Kanton im Hinblick auf die Regelungen anderer Kantone die Anforderungen für die ursprüngliche Erteilung der Berufsausübungsbewilligung herabsetzen muss (E. 3).
Erfordernis und Ausgestaltung einer Übergangsregelung. Die vom Kanton Zürich getroffene Übergangsregelung hält vor der Verfassung stand (E. 4).
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128 I 92
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128 I 92
Sachverhalt ab Seite 93
Der Regierungsrat des Kantons Zürich regelte mit Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe der Gesundheitspflege die Bewilligungsvoraussetzungen für die selbstständige Ausübung der Psychotherapie, wobei namentlich ein Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie, drei Jahre Berufsarbeit und zusätzlich 200 Stunden Selbsterfahrung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision verlangt wurden. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob das Bundesgericht die fragliche Verordnungsbestimmung auf, weil eine derartige Neuordnung, welche ausnahmslos einen Hochschulabschluss in Psychologie verlange, zumindest in ihren Grundzügen der Verankerung in einem formellen Gesetz bedürfe.
Am 21. August 2000 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich folgende Änderung des Zürcher Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962:
§ 22. Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über:
a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule,
b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.
Eine vom Regierungsrat in ausgewogener Zusammensetzung gewählte Fachkommission überprüft insbesondere:
a) die nach Absatz 1 lit. b absolvierten integralen Spezialausbildungen,
b) die Qualitätsanforderungen der Institutionen und Praxen nach Absatz 1
lit. c.
In § 22a wurden ferner die Anforderungen an die Ausbildenden festgelegt und in § 22b der Tätigkeitsbereich der Psychotherapeuten umschrieben (selbstständige Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden unter Ausschluss der Medikamentenabgabe). Übergangsrechtlich wurde als Art. II des Beschlusses schliesslich Folgendes bestimmt:
Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende erteilt, die vor dem 31. Dezember 1994 ihre selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit im Kanton Zürich aufgenommen haben, diese seither grundsätzlich ununterbrochen ausüben und über eine ausreichende Ausbildung verfügen. Die Ausbildung gilt als ausreichend, wenn entweder die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. a oder jene der Spezialausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. b erfüllt wird, wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird.
Das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt, wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt worden ist.
Am 15. Dezember 2000 erhoben der Schweizer Psychotherapeuten Verband, der Schweizer Verein für Gestalttherapie und Integrative Therapie, die Schweizer CHARTA für Psychotherapie, das C.G. Jung-Institut Zürich sowie A., B., C., D. und E. staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragten, § 22 lit. a des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich in der Fassung vom 21. August 2000 und die damit zusammenhängende übergangsrechtliche Bestimmung in Art. II aufzuheben, eventuell nur die übergangsrechtliche Bestimmung aufzuheben. Sie machten geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums sei mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) unvereinbar und verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Unter dem Schutz von Art. 27 BV steht somit auch die gewerbsmässige Tätigkeit als selbstständiger Psychotherapeut.
Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) im öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) eingeschränkt werden. Nach der vom Kanton Zürich im Gesundheitsgesetz getroffenen Regelung wird für die selbstständige Ausübung der psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie, eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten Psychotherapiemethode und eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung verlangt. Die gesetzliche Grundlage kann nicht in Frage stehen. Sie wurde mit der angefochtenen Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes gerade geschaffen. Die Beschwerdeführer bestreiten auch nicht, dass die getroffene Regelung im öffentlichen Interesse liegt. Sie machen einzig geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums einschliesslich Psychopathologie sei unverhältnismässig. Es müsse jedes andere Hochschulstudium, und zwar nicht nur in Pädagogik, Anthropologie, Philosophie oder Theologie (Beschwerdeführerin 8), sondern auch in Informatik (Beschwerdeführer 5), Musik (Beschwerdeführerin 9), Architektur oder Chemie als ausreichend angesehen werden; selbst eine Erstausbildung als Lehrerin (Beschwerdeführerin 6) oder als Krankenschwester (Beschwerdeführerin 7) sei genügend.
b) Das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sein müssen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 124 I 40 E. 3e S. 44; BGE 118 Ia 427 E. 7a S. 439). Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (BGE 127 IV 154 E. 4c S. 161).
Die vom Kanton Zürich getroffene Regelung beruht auf drei Säulen, dem Hochschulstudium in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit. Die Beschwerdeführer erachten ein Hochschulstudium in Psychologie für nicht notwendig und wollen dieses Erfordernis gestrichen wissen. Es ist nun allerdings klar, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit, die zur selbstständigen Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie zu deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden berechtigt (§ 22b des Gesundheitsgesetzes), eine sichere Diagnostik und zuverlässige Kenntnisse der eigenen fachlichen Grenzen voraussetzt, wozu ein fundiertes Wissen in Psychologie und Psychopathologie unerlässlich ist. Es kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn eine Grundausbildung in Psychologie unter Einschluss der Psychopathologie verlangt wird (vgl. schon das unter anderem den Beschwerdeführer 1 betreffende Urteil des Bundesgerichts 2P.72/1992 vom 3. Dezember 1993, E. 5b; dieses Ergebnis ist in BGE 125 I 335 E. 3b S. 338 zusammengefasst dargestellt). Fragen kann sich nur, ob verfassungsrechtlich eine inhaltliche Aequivalenzklausel geboten ist im Sinne der Möglichkeit des Nachweises einer dem Hochschulabschluss (in Psychologie) vergleichbaren wissenschaftlichen Ausbildung im psychologischen Fachbereich (offen gelassen im genannten Urteil vom 3. Dezember 1993, E. 5b am Ende). Keine weitergehende allfällige Relativierung des Erfordernisses des Psychologiestudiums ergibt sich aus der in der Beschwerdeschrift wiedergegebenen Textstelle aus dem Gutachten von Peter Saladin und Jörg Paul Müller vom 4. Februar 1977 zur basel-städtischen Regelung.
c) Was die Forderung nach einer derartigen Aequivalenzklausel betrifft, ist zunächst davon auszugehen, dass Absolventen anderer Universitätsabschlüsse Psychologie als Zusatzstudium unter erleichterten Bedingungen studieren können, wobei namentlich Nebenfächer entfallen und keine Lizentiatsarbeit verfasst werden muss. Für den Zürcher Gesetzgeber stand beim Erfordernis eines Psychologiestudiums im Vordergrund, dass damit eine breite Grundausbildung sichergestellt ist, die darüber hinaus, obwohl sechs Fachrichtungen angeboten werden, nicht schon einer bestimmten Therapieform verpflichtet ist, wie dies bei der nachfolgenden Spezialausbildung zutrifft. Würde auf ein Psychologiestudium verzichtet, so müsste sich der angehende Therapeut schon für eine bestimmte Schule und Therapieform entscheiden, bevor er über die erforderlichen wissenschaftlichen Grundlagen verfügt. Es liegt auch nahe, dass ohne diese breite Grundausbildung die Gefahr besteht, dass der Therapeut durch seine Therapiemethode allzu sehr geprägt ist. Qualifizierte Psychotherapie aber setzt die Fähigkeit voraus zu entscheiden, welche Methode bei welchen Krankheitsbildern am wirksamsten eingesetzt werden kann, erfordert somit eben die erwähnte breite Grundausbildung. Auch die Bemerkungen in der Beschwerdeergänzung hiezu vermögen die Überzeugung nicht zu erschüttern, dass das Psychologiestudium gerade in dieser Hinsicht besser auf die Therapietätigkeit vorbereitet als irgend ein anderes Hochschulstudium.
Ins Leere stösst der Hinweis der Beschwerdeführer, dass in keinem Kanton der Abschluss eines Psychologiestudiums zur Erlangung der Berufsausübungsbewilligung ausreiche. Zu betrachten ist die Zulassungsregelung in ihrer Gesamtheit. Der Zürcher Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass sich sagen liesse, die Anforderungen wären unnötig streng oder unzumutbar hoch. Zwar liesse sich durchaus auch in Betracht ziehen, als Erstausbildung einen Hochschulabschluss geisteswissenschaftlicher Art, wie Philosophie, Pädagogik oder Theologie genügen zu lassen. Die durch das Psychologiestudium vermittelten Grundlagen wären diesfalls in einer Zusatzausbildung separat oder im Rahmen der Zweitausbildung zu erwerben. Ein derartiger Studienaufbau könnte für sich in Anspruch nehmen, dass der Zugang zur Psychotherapie breiter wäre, was sich für die angehenden Psychotherapeuten aufgrund des unterschiedlichen Erfahrungshorizonts befruchtend auswirken könnte. Ebenso wenig aber wie es Sache des Bundesgerichts ist, im Hinblick auf die Anforderungen an die Berufsausbildung bzw. an den Fähigkeitsnachweis für die Berufsausübung medizinische Streitfragen zu entscheiden (vgl. BGE 125 I 335 E. 3c S. 342), hat das Bundesgericht vorliegend die Frage der Zweckmässigkeit der vom Gesetzgeber aufgestellten Kriterien betreffend die Ausbildungsanforderungen zu beurteilen. Den kantonalen Behörden kommt jedenfalls bei der Festlegung der Anforderungen an die Erteilung eines Fähigkeitsausweises ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BGE 113 Ia 286 E. 4a S. 289), der nur überschritten ist, wenn unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufgestellt werden, was sich hier aber nicht sagen lässt, weil das Psychologiestudium als Erstausbildung eine unmittelbare und insoweit bessere Grundlage für die Spezialausbildung bildet als dies für andere geisteswissenschaftliche Studien zutrifft. Insofern kommt dem Umstand, dass andere Kantone andere Lösungen kennen, für sich allein keine massgebende Bedeutung zu (vgl. BGE 125 I 276 E. 3d S. 278, 335 E. 2d S. 338 f.). Im gleichen Sinn ist schon aus diesem Grunde auch unerheblich die in der Beschwerdeergänzung aufgeführte Liste der Publikationen von praktisch tätigen Psychotherapeuten, welche Hochschulabschlüsse verschiedenster Disziplinen aufweisen.
Unter der Voraussetzung, dass eine befriedigende Übergangsregelung geschaffen wird (dazu E. 4), lässt sich somit nicht sagen, das Bestehen auf einem Psychologiestudium sei unverhältnismässig.
3. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die derogatorische Kraft (Grundsatz des Vorrangs) des Bundesrechts (Art. 49 BV) und das Rechtsgleichheitsgebot, wobei sie sich auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) beziehen und geltend machen, dieses verpflichte die Kantone, Psychotherapeuten, welche in einem anderen Kanton die Berufsausübungsbewilligung erhalten haben, ebenfalls zuzulassen; weil in anderen Kantonen ein Psychologiestudium nicht verlangt werde, verstosse die Zürcher Regelung gegen Art. 49 BV und - wenn ausserkantonale Fähigkeitsausweise ohne Psychologiestudium anerkannt würden - auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot, weil im Kanton Zürich wohnhafte Psychotherapeuten diesfalls gegenüber kantonsfremden benachteiligt wären.
Diese Argumentation der Beschwerdeführer verkennt Tragweite und Struktur des Binnenmarktgesetzes, das sich auf den interkantonalen Waren- und Dienstleistungsverkehr bezieht und das sog. Cassis-de-Dijon-Prinzip verankert sowie bezüglich kantonaler Fähigkeitsausweise unter gewissen Einschränkungen vorschreibt, dass sie in der ganzen Schweiz Geltung haben. Daraus folgt aber nicht, dass die Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der die geringsten Anforderungen stellt (dazu umfassend BGE 125 I 276 E. 4b-f S. 279-282; nebst anderen auch BGE 125 I 322 E. 2c S. 325 f.). Ob einem Psychotherapeuten, der in einem anderen Kanton zur selbstständigen Berufsausübung zugelassen ist, gestützt auf das Binnenmarktgesetz eine Zulassung auch im Kanton Zürich erteilt werden müsste, braucht denn auch nicht im Zürcher Gesetz selber geregelt zu werden, und die Möglichkeit einer solchen Zulassung bedeutete nicht, dass der kantonale Gesetzgeber die Anforderungen für die ursprünglich vom Kanton Zürich zu erteilenden Bewilligungen herabsetzen müsste.
4. Die Beschwerdeführer beanstanden auch die Übergangsregelung.
Nach der Rechtsprechung kann es verfassungsrechtlich geboten sein, eine Übergangsregelung zu erlassen, was das Bundesgericht in erster Linie unter Beachtung des Grundsatzes rechtsgleicher Behandlung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbots (BGE 123 II 385 E. 9 S. 395 f.; BGE 114 Ib 17 E. 6b S. 25; BGE 106 Ia 254 E. 3c/4a S. 260; BGE 104 Ib 205 E. 5b S. 216) sowie des Vertrauensschutzes (Urteil 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b) beurteilt. Im Übrigen ist die Ausgestaltung einer angemessenen Übergangsregelung allerdings dem Gesetzgeber anheimgestellt, dem hierbei ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht (BGE 106 Ia 254 E. 4a S. 260; Urteile des Bundesgerichts 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, veröffentlicht in: ZBl 101/2000 S. 383, E. 2c; 2P.298/1998 vom 2. Juli 1999, veröffentlicht in: ZBl 102/2001 S. 319, E. 4c, und 2P.276/1995 vom 3. April 1996, veröffentlicht in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b, mit Hinweisen).
Die getroffene Übergangsregelung ermöglicht die erleichterte Bewilligung für diejenigen Psychotherapeuten, die schon lange (d.h. länger als seit 31. Dezember 1994) als solche tätig sind. Sie müssen nur die Zulassungsvoraussetzungen entweder der Erst- oder aber der Spezialausbildung erfüllen. Diese Regelung trägt einerseits den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes Rechnung und ist andererseits für die Psychotherapeuten, welche schon längere Zeit als solche tätig sind, nicht zu einschneidend. Die Beschwerdeführer beanstanden das Stichdatum des 31. Dezember 1994 mit der Begründung, damals habe noch nicht abgesehen werden können, dass als Erstausbildung ein Psychologiestudium verlangt werde. Es liegt in der Natur der Sache, dass vor Verabschiedung eines Gesetzes dessen Inhalt noch nicht mit Sicherheit feststehen kann. Die Situation im Kanton Zürich war dadurch geprägt, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit auf Ärzte beschränkt war, was das kantonale Verwaltungsgericht am 21. August 1991 als mit der Handels- und Gewerbefreiheit unvereinbar erachtete. Die daraufhin getroffene Regelung der selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf Verordnungsstufe ist vom Bundesgericht mangels Grundlage im formellen Gesetz am 3. Dezember 1993 aufgehoben worden. In diesem Urteil hat das Bundesgericht überdies eine Übergangsregelung für erforderlich erachtet, weil in der Vergangenheit die psychotherapeutische Tätigkeit faktisch auch Nichtärzten gestattet gewesen sei. Wer allerdings später die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, musste wissen, dass der Kanton Zürich eine Regelung zu erlassen gewillt war. Er musste auch damit rechnen, dass ein Psychologiestudium Voraussetzung sein könnte, zumal der Regierungsrat ein solches in der aufgehobenen Verordnung vorschreiben wollte. Wer ohne diese Vorbildung noch eine selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, konnte bei diesen zeitlichen Abläufen nicht wirklich darauf vertrauen, dass er nach Erlass des Gesetzes dieser Anforderung nicht gerecht werden müsste. Die getroffene Regelung kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden.
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Art. 27 et 49 Cst.; conditions mises à l'autorisation d'exercer comme psychothérapeute indépendant sans formation médicale. Le § 22 de la loi zurichoise sur la santé ne viole pas l'art. 27 Cst. en exigeant des études complètes de psychologie pour exercer comme psychothérapeute indépendant sans formation médicale (consid. 2).
L'exigence d'études en psychologie ne viole pas le principe de la primauté du droit fédéral au sens de l'art. 49 Cst. (en relation avec la loi sur le marché intérieur) même si certains cantons ne connaissent pas cette condition. La loi sur le marché intérieur n'oblige pas un canton à tenir compte de la réglementation d'autres cantons et à réduire ses exigences en la matière lorsqu'il s'agit d'octroyer une première autorisation d'exercer une profession (consid. 3).
Nécessité et aménagement d'une réglementation transitoire. La réglementation transitoire prévue par le canton de Zurich est conforme à la Constitution (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 93
Der Regierungsrat des Kantons Zürich regelte mit Verordnung vom 8. Januar 1992 über die Berufe der Gesundheitspflege die Bewilligungsvoraussetzungen für die selbstständige Ausübung der Psychotherapie, wobei namentlich ein Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie, drei Jahre Berufsarbeit und zusätzlich 200 Stunden Selbsterfahrung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision verlangt wurden. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob das Bundesgericht die fragliche Verordnungsbestimmung auf, weil eine derartige Neuordnung, welche ausnahmslos einen Hochschulabschluss in Psychologie verlange, zumindest in ihren Grundzügen der Verankerung in einem formellen Gesetz bedürfe.
Am 21. August 2000 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich folgende Änderung des Zürcher Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962:
§ 22. Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über:
a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule,
b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie c) eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.
Eine vom Regierungsrat in ausgewogener Zusammensetzung gewählte Fachkommission überprüft insbesondere:
a) die nach Absatz 1 lit. b absolvierten integralen Spezialausbildungen,
b) die Qualitätsanforderungen der Institutionen und Praxen nach Absatz 1
lit. c.
In § 22a wurden ferner die Anforderungen an die Ausbildenden festgelegt und in § 22b der Tätigkeitsbereich der Psychotherapeuten umschrieben (selbstständige Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden unter Ausschluss der Medikamentenabgabe). Übergangsrechtlich wurde als Art. II des Beschlusses schliesslich Folgendes bestimmt:
Die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit wird an Gesuchstellende erteilt, die vor dem 31. Dezember 1994 ihre selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit im Kanton Zürich aufgenommen haben, diese seither grundsätzlich ununterbrochen ausüben und über eine ausreichende Ausbildung verfügen. Die Ausbildung gilt als ausreichend, wenn entweder die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. a oder jene der Spezialausbildung gemäss § 22 Absatz 1 lit. b erfüllt wird, wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird.
Das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt, wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt worden ist.
Am 15. Dezember 2000 erhoben der Schweizer Psychotherapeuten Verband, der Schweizer Verein für Gestalttherapie und Integrative Therapie, die Schweizer CHARTA für Psychotherapie, das C.G. Jung-Institut Zürich sowie A., B., C., D. und E. staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragten, § 22 lit. a des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich in der Fassung vom 21. August 2000 und die damit zusammenhängende übergangsrechtliche Bestimmung in Art. II aufzuheben, eventuell nur die übergangsrechtliche Bestimmung aufzuheben. Sie machten geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums sei mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) unvereinbar und verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV).
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Unter dem Schutz von Art. 27 BV steht somit auch die gewerbsmässige Tätigkeit als selbstständiger Psychotherapeut.
Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) im öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) eingeschränkt werden. Nach der vom Kanton Zürich im Gesundheitsgesetz getroffenen Regelung wird für die selbstständige Ausübung der psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie, eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten Psychotherapiemethode und eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung verlangt. Die gesetzliche Grundlage kann nicht in Frage stehen. Sie wurde mit der angefochtenen Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes gerade geschaffen. Die Beschwerdeführer bestreiten auch nicht, dass die getroffene Regelung im öffentlichen Interesse liegt. Sie machen einzig geltend, das Erfordernis eines abgeschlossenen Psychologiestudiums einschliesslich Psychopathologie sei unverhältnismässig. Es müsse jedes andere Hochschulstudium, und zwar nicht nur in Pädagogik, Anthropologie, Philosophie oder Theologie (Beschwerdeführerin 8), sondern auch in Informatik (Beschwerdeführer 5), Musik (Beschwerdeführerin 9), Architektur oder Chemie als ausreichend angesehen werden; selbst eine Erstausbildung als Lehrerin (Beschwerdeführerin 6) oder als Krankenschwester (Beschwerdeführerin 7) sei genügend.
b) Das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass staatliche Hoheitsakte für das Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sein müssen (BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 124 I 40 E. 3e S. 44; BGE 118 Ia 427 E. 7a S. 439). Erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (BGE 127 IV 154 E. 4c S. 161).
Die vom Kanton Zürich getroffene Regelung beruht auf drei Säulen, dem Hochschulstudium in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit. Die Beschwerdeführer erachten ein Hochschulstudium in Psychologie für nicht notwendig und wollen dieses Erfordernis gestrichen wissen. Es ist nun allerdings klar, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit, die zur selbstständigen Feststellung von psychischen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen sowie zu deren Behandlung mit psychotherapeutischen Methoden berechtigt (§ 22b des Gesundheitsgesetzes), eine sichere Diagnostik und zuverlässige Kenntnisse der eigenen fachlichen Grenzen voraussetzt, wozu ein fundiertes Wissen in Psychologie und Psychopathologie unerlässlich ist. Es kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn eine Grundausbildung in Psychologie unter Einschluss der Psychopathologie verlangt wird (vgl. schon das unter anderem den Beschwerdeführer 1 betreffende Urteil des Bundesgerichts 2P.72/1992 vom 3. Dezember 1993, E. 5b; dieses Ergebnis ist in BGE 125 I 335 E. 3b S. 338 zusammengefasst dargestellt). Fragen kann sich nur, ob verfassungsrechtlich eine inhaltliche Aequivalenzklausel geboten ist im Sinne der Möglichkeit des Nachweises einer dem Hochschulabschluss (in Psychologie) vergleichbaren wissenschaftlichen Ausbildung im psychologischen Fachbereich (offen gelassen im genannten Urteil vom 3. Dezember 1993, E. 5b am Ende). Keine weitergehende allfällige Relativierung des Erfordernisses des Psychologiestudiums ergibt sich aus der in der Beschwerdeschrift wiedergegebenen Textstelle aus dem Gutachten von Peter Saladin und Jörg Paul Müller vom 4. Februar 1977 zur basel-städtischen Regelung.
c) Was die Forderung nach einer derartigen Aequivalenzklausel betrifft, ist zunächst davon auszugehen, dass Absolventen anderer Universitätsabschlüsse Psychologie als Zusatzstudium unter erleichterten Bedingungen studieren können, wobei namentlich Nebenfächer entfallen und keine Lizentiatsarbeit verfasst werden muss. Für den Zürcher Gesetzgeber stand beim Erfordernis eines Psychologiestudiums im Vordergrund, dass damit eine breite Grundausbildung sichergestellt ist, die darüber hinaus, obwohl sechs Fachrichtungen angeboten werden, nicht schon einer bestimmten Therapieform verpflichtet ist, wie dies bei der nachfolgenden Spezialausbildung zutrifft. Würde auf ein Psychologiestudium verzichtet, so müsste sich der angehende Therapeut schon für eine bestimmte Schule und Therapieform entscheiden, bevor er über die erforderlichen wissenschaftlichen Grundlagen verfügt. Es liegt auch nahe, dass ohne diese breite Grundausbildung die Gefahr besteht, dass der Therapeut durch seine Therapiemethode allzu sehr geprägt ist. Qualifizierte Psychotherapie aber setzt die Fähigkeit voraus zu entscheiden, welche Methode bei welchen Krankheitsbildern am wirksamsten eingesetzt werden kann, erfordert somit eben die erwähnte breite Grundausbildung. Auch die Bemerkungen in der Beschwerdeergänzung hiezu vermögen die Überzeugung nicht zu erschüttern, dass das Psychologiestudium gerade in dieser Hinsicht besser auf die Therapietätigkeit vorbereitet als irgend ein anderes Hochschulstudium.
Ins Leere stösst der Hinweis der Beschwerdeführer, dass in keinem Kanton der Abschluss eines Psychologiestudiums zur Erlangung der Berufsausübungsbewilligung ausreiche. Zu betrachten ist die Zulassungsregelung in ihrer Gesamtheit. Der Zürcher Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass sich sagen liesse, die Anforderungen wären unnötig streng oder unzumutbar hoch. Zwar liesse sich durchaus auch in Betracht ziehen, als Erstausbildung einen Hochschulabschluss geisteswissenschaftlicher Art, wie Philosophie, Pädagogik oder Theologie genügen zu lassen. Die durch das Psychologiestudium vermittelten Grundlagen wären diesfalls in einer Zusatzausbildung separat oder im Rahmen der Zweitausbildung zu erwerben. Ein derartiger Studienaufbau könnte für sich in Anspruch nehmen, dass der Zugang zur Psychotherapie breiter wäre, was sich für die angehenden Psychotherapeuten aufgrund des unterschiedlichen Erfahrungshorizonts befruchtend auswirken könnte. Ebenso wenig aber wie es Sache des Bundesgerichts ist, im Hinblick auf die Anforderungen an die Berufsausbildung bzw. an den Fähigkeitsnachweis für die Berufsausübung medizinische Streitfragen zu entscheiden (vgl. BGE 125 I 335 E. 3c S. 342), hat das Bundesgericht vorliegend die Frage der Zweckmässigkeit der vom Gesetzgeber aufgestellten Kriterien betreffend die Ausbildungsanforderungen zu beurteilen. Den kantonalen Behörden kommt jedenfalls bei der Festlegung der Anforderungen an die Erteilung eines Fähigkeitsausweises ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BGE 113 Ia 286 E. 4a S. 289), der nur überschritten ist, wenn unnötige oder übertriebene Erfordernisse aufgestellt werden, was sich hier aber nicht sagen lässt, weil das Psychologiestudium als Erstausbildung eine unmittelbare und insoweit bessere Grundlage für die Spezialausbildung bildet als dies für andere geisteswissenschaftliche Studien zutrifft. Insofern kommt dem Umstand, dass andere Kantone andere Lösungen kennen, für sich allein keine massgebende Bedeutung zu (vgl. BGE 125 I 276 E. 3d S. 278, 335 E. 2d S. 338 f.). Im gleichen Sinn ist schon aus diesem Grunde auch unerheblich die in der Beschwerdeergänzung aufgeführte Liste der Publikationen von praktisch tätigen Psychotherapeuten, welche Hochschulabschlüsse verschiedenster Disziplinen aufweisen.
Unter der Voraussetzung, dass eine befriedigende Übergangsregelung geschaffen wird (dazu E. 4), lässt sich somit nicht sagen, das Bestehen auf einem Psychologiestudium sei unverhältnismässig.
3. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die derogatorische Kraft (Grundsatz des Vorrangs) des Bundesrechts (Art. 49 BV) und das Rechtsgleichheitsgebot, wobei sie sich auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) beziehen und geltend machen, dieses verpflichte die Kantone, Psychotherapeuten, welche in einem anderen Kanton die Berufsausübungsbewilligung erhalten haben, ebenfalls zuzulassen; weil in anderen Kantonen ein Psychologiestudium nicht verlangt werde, verstosse die Zürcher Regelung gegen Art. 49 BV und - wenn ausserkantonale Fähigkeitsausweise ohne Psychologiestudium anerkannt würden - auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot, weil im Kanton Zürich wohnhafte Psychotherapeuten diesfalls gegenüber kantonsfremden benachteiligt wären.
Diese Argumentation der Beschwerdeführer verkennt Tragweite und Struktur des Binnenmarktgesetzes, das sich auf den interkantonalen Waren- und Dienstleistungsverkehr bezieht und das sog. Cassis-de-Dijon-Prinzip verankert sowie bezüglich kantonaler Fähigkeitsausweise unter gewissen Einschränkungen vorschreibt, dass sie in der ganzen Schweiz Geltung haben. Daraus folgt aber nicht, dass die Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der die geringsten Anforderungen stellt (dazu umfassend BGE 125 I 276 E. 4b-f S. 279-282; nebst anderen auch BGE 125 I 322 E. 2c S. 325 f.). Ob einem Psychotherapeuten, der in einem anderen Kanton zur selbstständigen Berufsausübung zugelassen ist, gestützt auf das Binnenmarktgesetz eine Zulassung auch im Kanton Zürich erteilt werden müsste, braucht denn auch nicht im Zürcher Gesetz selber geregelt zu werden, und die Möglichkeit einer solchen Zulassung bedeutete nicht, dass der kantonale Gesetzgeber die Anforderungen für die ursprünglich vom Kanton Zürich zu erteilenden Bewilligungen herabsetzen müsste.
4. Die Beschwerdeführer beanstanden auch die Übergangsregelung.
Nach der Rechtsprechung kann es verfassungsrechtlich geboten sein, eine Übergangsregelung zu erlassen, was das Bundesgericht in erster Linie unter Beachtung des Grundsatzes rechtsgleicher Behandlung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Willkürverbots (BGE 123 II 385 E. 9 S. 395 f.; BGE 114 Ib 17 E. 6b S. 25; BGE 106 Ia 254 E. 3c/4a S. 260; BGE 104 Ib 205 E. 5b S. 216) sowie des Vertrauensschutzes (Urteil 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b) beurteilt. Im Übrigen ist die Ausgestaltung einer angemessenen Übergangsregelung allerdings dem Gesetzgeber anheimgestellt, dem hierbei ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht (BGE 106 Ia 254 E. 4a S. 260; Urteile des Bundesgerichts 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999, veröffentlicht in: ZBl 101/2000 S. 383, E. 2c; 2P.298/1998 vom 2. Juli 1999, veröffentlicht in: ZBl 102/2001 S. 319, E. 4c, und 2P.276/1995 vom 3. April 1996, veröffentlicht in: Pra 86/1997 Nr. 1 S. 1, E. 4b, mit Hinweisen).
Die getroffene Übergangsregelung ermöglicht die erleichterte Bewilligung für diejenigen Psychotherapeuten, die schon lange (d.h. länger als seit 31. Dezember 1994) als solche tätig sind. Sie müssen nur die Zulassungsvoraussetzungen entweder der Erst- oder aber der Spezialausbildung erfüllen. Diese Regelung trägt einerseits den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes Rechnung und ist andererseits für die Psychotherapeuten, welche schon längere Zeit als solche tätig sind, nicht zu einschneidend. Die Beschwerdeführer beanstanden das Stichdatum des 31. Dezember 1994 mit der Begründung, damals habe noch nicht abgesehen werden können, dass als Erstausbildung ein Psychologiestudium verlangt werde. Es liegt in der Natur der Sache, dass vor Verabschiedung eines Gesetzes dessen Inhalt noch nicht mit Sicherheit feststehen kann. Die Situation im Kanton Zürich war dadurch geprägt, dass die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit auf Ärzte beschränkt war, was das kantonale Verwaltungsgericht am 21. August 1991 als mit der Handels- und Gewerbefreiheit unvereinbar erachtete. Die daraufhin getroffene Regelung der selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf Verordnungsstufe ist vom Bundesgericht mangels Grundlage im formellen Gesetz am 3. Dezember 1993 aufgehoben worden. In diesem Urteil hat das Bundesgericht überdies eine Übergangsregelung für erforderlich erachtet, weil in der Vergangenheit die psychotherapeutische Tätigkeit faktisch auch Nichtärzten gestattet gewesen sei. Wer allerdings später die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, musste wissen, dass der Kanton Zürich eine Regelung zu erlassen gewillt war. Er musste auch damit rechnen, dass ein Psychologiestudium Voraussetzung sein könnte, zumal der Regierungsrat ein solches in der aufgehobenen Verordnung vorschreiben wollte. Wer ohne diese Vorbildung noch eine selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit aufnahm, konnte bei diesen zeitlichen Abläufen nicht wirklich darauf vertrauen, dass er nach Erlass des Gesetzes dieser Anforderung nicht gerecht werden müsste. Die getroffene Regelung kann daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden.
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Art. 27 e 49 Cost.; condizioni per il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività di psicoterapeuta indipendente senza formazione medica. Il § 22 della legge sanitaria zurighese, il quale esige studi completi di psicologia per potere esercitare l'attività di psicoterapeuta indipendente senza formazione medica, non viola l'art. 27 Cost. (consid. 2).
L'esigenza di studi in psicologia non viola il principio della preminenza del diritto federale ai sensi dell'art. 49 Cost. (in relazione con la legge sul mercato interno), anche se alcuni cantoni non pongono questa condizione. La legge sul mercato interno non obbliga un cantone a tener conto della regolamentazione di altri cantoni e a ridurre le proprie esigenze in materia quando si tratta di rilasciare una prima autorizzazione ad esercitare una professione (consid. 3).
Esigenza ed elaborazione di una regolamentazione transitoria. La regolamentazione transitoria prevista dal Cantone Zurigo è conforme alla Costituzione (consid. 4).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-I-92%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 1
Sachverhalt ab Seite 2
Die Pontoniere der Schweizer Armee werden vorwiegend in den Genieschulen des Waffenplatzes Brugg ausgebildet. Die Ausbildung umfasst folgende Stufen: (1) Anlernstufe, (2) Festigungsstufe, (3) Anwendungsstufe. Die Anlernstufe findet in ruhigem, die Festigungsstufe in leicht fliessendem Gewässer statt; die Anwendungsstufe unter realitätsnahen Bedingungen in öffentlichen Gewässern. Da sich die derzeit genutzten Gewässerabschnitte namentlich für die Anlernstufe teilweise nur schlecht eignen, soll künftig ein Grossteil der wasserbezogenen Ausbildung in einer neu zu bauenden Anlage mit einem künstlichen so genannten Lehrbecken durchgeführt werden. Das Bedürfnis für eine solche Anlage ergibt sich insbesondere aufgrund der Einführung der "Schwimmbrücke 95" im August 1996. Um im bestehenden Umfeld die Ausbildung zu ermöglichen, wurde vorerst ein befristeter Vertrag mit den Nordostschweizerischen Kraftwerken (NOK) abgeschlossen. Der Vertrag regelt die Nutzung eines Provisoriums oberhalb des Stauwehrs des Kraftwerks Beznau. Dieses Provisorium genügt jedoch längerfristig für die Ausbildung nicht. Auch aus Gründen der Sicherheit und des Umweltschutzes ist es auf längere Sicht ungeeignet. Die neu zu errichtende Anlage muss insbesondere aus folgenden Teilen bestehen: Einem Lehrbecken, einer Manövrierfläche für den Brückenbau, einem Abstellplatz für 13 Brückentransport-Sattelschlepper und einem Betriebsgebäude.
1993/94 wurde eine Standortevaluation für die Anlage durchgeführt. Dabei wurden 19 Standorte geprüft. Bei einer Begehung des Standortes Au unmittelbar neben der Aare in der Gemeinde Böttstein/AG bestätigten sich dessen Vorteile. Es wurde beschlossen, die Eignung des Standortes Au verstärkt abzuklären und erste Projektideen auszuarbeiten. Die Abklärungen zu den anderen Standorten wurden bis auf weiteres eingestellt. Die Gründe dafür waren:
- kurzer Transportweg von Brugg zum Standort Au;
- die Transportroute liegt überwiegend ausserhalb geschlossener Ortschaften;
- vielfältige Übungsmöglichkeiten durch Verbindung zur Aare (ruhiges, leicht und schneller fliessendes Gewässer);
- die Durchspülung des Beckens mit Flusswasser gewährleistet eine gute Wasserqualität;
- es sind geringe Terrainveränderungen nötig (Gelände auf Höhe der Aare);
- gute Möglichkeiten der Einpassung in die Landschaft.
Der Standort Au liegt zwischen Villigen und Böttstein am westlichen Ufer der nach Norden fliessenden Aare in einer allseitig gegen die Umgebung abgeschlossenen Geländekammer. Östlich begrenzt wird die Au durch das gekrümmte Aareufer. Westlich der Au verläuft die Erschliessungsstrasse zur nördlich gelegenen Beznauinsel sowie die Kantonsstrasse Villigen-Böttstein. Die Au besteht aus Ackerland, Wald und einem bestockten Uferdamm. Ausser einem kleinen Geräteschopf und dem Gittermast der Hochspannungsleitung an der Erschliessungsstrasse gibt es in der Au keine Hochbauten oder Anlagen. Am östlichen Aareufer gegenüber der Au liegt ein Wald. An die Au grenzen verschiedene intensiv genutzte Bereiche. Ca. 500 m flussabwärts liegt die erwähnte Beznauinsel, welche dicht bebaut ist mit dem Kernkraftwerk, dem Wasserkraftwerk und verschiedenen Stromübertragungsanlagen. Schräg gegenüber befindet sich das Zwischenlager für schwach radioaktive Abfälle (ZWILAG). Von der Au aus ca. 500 m flussaufwärts - also südlich - befindet sich das Paul Scherrer Institut mit seinen zahlreichen Gebäuden und Anlagen beidseits der Aare. Die Au ist im Richtplan des Kantons Aargau als Landschaft von kantonaler Bedeutung und im Nutzungsplan der Gemeinde Böttstein als Landschaftsschutzzone ausgeschieden.
Für den Standort Au wurde eine erste Projektidee ausgearbeitet und den betroffenen Grundeigentümern, der Gemeinde Böttstein sowie der Abteilung Landschaft und Gewässer des Baudepartements des Kantons Aargau zur Kenntnis gebracht. Diese äusserten sich alle grundsätzlich zustimmend zum Vorhaben.
Am 17. September 1996 reichte das Bundesamt für Betriebe des Heeres (BABHE) dem damaligen Eidgenössischen Militärdepartement als Plangenehmigungsbehörde das Projekt zum Bau einer Ausbildungsanlage in der Au zur Vorprüfung ein.
Am 18. Oktober 1996 ordnete die Genehmigungsbehörde die Durchführung des ordentlichen Plangenehmigungsverfahrens mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung an.
Ende Februar 1997 reichte das damalige Amt für Bundesbauten ein Vorprojekt ein. Danach bestand die Anlage aus einem Lehrbecken von ungefähr 70 x 85 m Wasserfläche und einem Verbindungskanal zur Aare; überdies aus einem Betriebsgebäude, einem Manövrier- und einem Abstellplatz sowie einer Zufahrt. Das Betriebsgebäude, der Manövrierplatz und die Zufahrt lagen im Süden der Anlage. Mit der Schaffung von ökologischen Ausgleichsflächen wurde der Eingriff in die Geländekammer abgeschwächt. Die Anlage wurde auf eine Benutzungsdauer von 20 Jahren ausgerichtet.
In der Voruntersuchung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) vom Februar 1997 wurde ausgeführt, nach verschiedenen Beobachtungen überquerten im Gebiet Au Rehe und Wildschweine die Aare. Dies werde indirekt dadurch bestätigt, dass hier überdurchschnittlich viele Rehe Opfer des Verkehrs würden. Wohl aufgrund dieser Beobachtungen sei im kantonalen Richtplan an dieser Stelle ein so genannter Vernetzungskorridor für Wildtiere festgelegt worden. Die räumliche Ausbreitung der Tiere werde durch den Bau der Anlage beeinträchtigt. Massnahmen zur möglichst weit gehenden Verminderung dieses Konfliktes müssten im Rahmen der Hauptuntersuchung noch aufgezeigt werden.
Am 15. Juli 1997 ordnete die Genehmigungsbehörde die Hauptuntersuchung zur Umweltverträglichkeit an.
Am 11. März 1998 reichten das BABHE und das Bundesamt für Armeematerial und Bauten (BAB) der Genehmigungsbehörde das Gesuch um Genehmigung des Vorhabens zum Bau der Ausbildungsanlage am Standort Au zusammen mit dem Umweltverträglichkeitsbericht vom Februar 1998 und dem dazugehörigen Spezialbericht Wildtierökologie vom Januar 1998 ein. Die Verfasserin des Spezialberichts legt dar, am südlichen Rand des Gebiets Au verlaufe ein Wildtierkorridor. Die grossräumige Vernetzung von Wildtierpopulationen werde von Fachleuten einhellig als vordringlich erachtet. Der genetische Austausch zwischen Wildtierpopulationen, die Erhaltung von Ausbreitungsmöglichkeiten und Kolonialisierungswegen sowie die Sicherstellung ausreichend grosser Populationsräume durch Gewährleistung der artgemässen Mobilität seien langfristig notwendig für die Überlebenssicherung der Tierpopulationen. Im Bereich des Korridors in der Au seien namentlich folgende Tierarten vorhanden: Wildschwein, Reh, Fuchs, Dachs, Iltis, Hermelin (grosses Wiesel), Mauswiesel (kleines Wiesel), Feldhase, Steinmarder, Biber, Luchs. Die Überquerung eines breiten Flusses sei für Wildtiere eine gefährliche und energieraubende Sache. Nach einer Flussüberquerung müssten die Tiere eine gute Deckung zum Ausruhen finden. Beim Fluss müsse eine breite Ausstiegstelle vorhanden sein. Der Wildtierkorridor in der Au ermögliche grossräumig den Austausch von Tieren zwischen Jura und Nordostschweiz bzw. Schwarzwaldregion. Die Breite des Korridors betrage knapp einen Kilometer. Das Nadelöhr liege beim Fluss. Dieser könne nur passiert werden auf der Höhe der so genannten Zulenkstruktur (d.h. der natürlichen Vegetations- bzw. Geländestruktur, entlang der sich die Tiere zum anschliessenden Lebensraum bewegen); nur dort seien wildtiertaugliche Ausstiegsmöglichkeiten vorhanden. Ohne einen funktionierenden Wildtierkorridor im unteren Aaretal entstünde von der Nord- bis zur Ostgrenze der Schweiz eine weitgehend unpassierbare Schranke, welche mindestens bis zur Linthebene irreparabel wäre. Die Verfasserin des Spezialberichts kommt zum Schluss, bei Erstellung der projektierten Anlage könne die Funktionsfähigkeit des Wildtierkorridors nicht erhalten werden, auch nicht mit flankierenden Massnahmen. Es sei davon auszugehen, dass die Wildtiervernetzung praktisch vollständig zerstört würde. Der Korridor in der Au sei heute im Vergleich mit anderen wichtigen Wildtierkorridoren zwar als recht gut, wenn auch nicht mehr völlig unbelastet zu beurteilen. Die bestehenden Beeinträchtigungen seien nicht so schwerwiegend, dass sie die Tiere an der Passage hindern würden, und die heutige Situation könne mit einfachen Massnahmen verbessert werden. Eine Umplatzierung von Anlageteilen, z.B. des Betriebsgebäudes und des Manövrierplatzes auf die Nordseite des Beckens, brächte vermutlich keine ausreichende Verbesserung. Um die Situation wesentlich verbessern zu können, müsste die Anlage aus dem Korridorbereich heraus verschoben werden, d.h. in rund 200 m Entfernung von der Zulenkstruktur. Dies würde aber praktisch einem neuen Projekt gleichkommen. Dessen Auswirkungen auf andere Naturschutz- und Umweltbereiche müssten neu abgeschätzt werden. Das vorliegende Projekt lasse sich nicht mit dem Ziel der Korridorerhaltung vereinbaren.
In der Folge eröffnete die Genehmigungsbehörde das Anhörungsverfahren bei den betroffenen kantonalen und kommunalen Behörden sowie bei den interessierten Bundesbehörden und veranlasste die öffentliche Auflage des Projekts (22. April bis 25. Mai 1998). Es wurden verschiedene Einsprachen erhoben.
Aufgrund der in der Hauptuntersuchung zur Umweltverträglichkeit aufgezeigten Auswirkungen auf den Wildtierkorridor wurde das Projekt überarbeitet. Die Anlage wurde unter Beibehaltung der Lage des Verbindungskanals nach Norden verschoben, d.h. der Manövrierplatz, das Betriebsgebäude und die Zufahrt wurden auf die Nordseite des Beckens verlegt. Die Anlage rückt damit vom Wildtierkorridor ab. Die Flächenanteile der verschiedenen Anlageteile und die Gesamtfläche der Anlage haben sich nicht verändert. Das Becken beansprucht mit den Nebenanlagen eine Fläche von rund 20'000 m2 Landwirtschaftsland. Für die Schaffung von ökologischen Ausgleichsflächen werden zusätzlich ca. 18'000 m2 Landwirtschaftsland sowie rund 16'000 m2 Wald und Gehölze einbezogen. Die Baukosten werden auf ca. Fr. 7 Mio. veranschlagt.
Auf Anregung des Umweltverbandes Pro Natura wurde das Gebiet Langmatt im Grenzbereich der Gemeinden Möriken-Wildegg und Holderbank als Alternativstandort geprüft. Der dazu verfasste Bericht vom August 1998 beurteilt dieses Gebiet als ungeeignet.
Am 31. März 2000 genehmigte das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) das Vorhaben des BABHE und des BAB zum Bau der Anlage in der Au gemäss dem geänderten Projekt unter Auflagen. Überdies bewilligte das VBS unter Auflagen die Rodung von 4'300 m2 Wald, welcher für die Umsetzung der ökologischen Ausgleichsmassnahmen benötigt wird, und die Ersatzaufforstung von 7'600 m2 Wald. Ferner erteilte es die Bewilligung zur Entnahme von Wasser aus der Aare für das Becken.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, die Plangenehmigung vom 31. März 2000 aufzuheben; das Plangenehmigungsgesuch sei zur Überarbeitung an das VBS zurückzuweisen; das VBS sei anzuweisen, eine Verschiebung der Anlage nach Norden, zumindest um 50 m, vorzunehmen; die in der Plangenehmigung verfügten Auflagen seien sinngemäss den verlegten Standortverhältnissen anzupassen.
Der WWF Schweiz erhebt ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragt, die Plangenehmigung des VBS aufzuheben; das Plangenehmigungsgesuch für die Ausbildungsanlage am Standort Au sei abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde des WWF Schweiz (Beschwerdeführer 2) teilweise gut und schreibt jene des Regierungsrates (Beschwerdeführer 1) als gegenstandslos geworden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer 2 richtet sich gegen den "Grobstandort". Er macht geltend, die Anlage dürfe am Standort Au überhaupt nicht gebaut werden. Demgegenüber wendet sich der Beschwerdeführer 1 lediglich gegen den "Feinstandort". Er ist der Auffassung, die Anlage dürfe zwar am Standort Au gebaut werden; sie müsse aber nach Norden verschoben werden, da beim Bau am genehmigten Standort den Wildtieren ein viel zu geringer Abstand von lediglich 50 m zugemutet werde.
Zunächst ist zu prüfen, ob der Bau der Anlage in der Au zulässig ist. Nur wenn das zu bejahen ist, stellt sich die Frage nach dem Feinstandort. Zu behandeln ist somit zuerst die Beschwerde des Beschwerdeführers 2.
3. Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, der Sachplan sei unvollständig; die Anlage hätte deshalb nicht bewilligt werden dürfen.
a) Die vorgesehene Anlage in der Au wirkt sich erheblich auf Raum und Umwelt aus. Die Plangenehmigung setzt deshalb einen Sachplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung voraus (vgl. Art. 126 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung [MG; SR 510.10]).
Am 19. August 1998 hat der Bundesrat den hier massgeblichen Sachplan Waffen- und Schiessplätze verabschiedet. Darin ist der Neubau der Anlage am Standort Au im Objektblatt 19.13 festgesetzt. Der Wildtierkorridor wird kartografisch nicht erfasst. Ebenso wenig wird er in den Erläuterungen zum Sachplan erwähnt.
b) Der Wildtierkorridor stellt beim Standort Au das wesentliche Problem dar.
Im überarbeiteten Spezialbericht Wildtierökologie vom Dezember 1998 wird ausgeführt, der Wildtierkorridor in der Au müsse unbedingt erhalten bleiben. Die internen Arbeitsgrundlagen für die Festlegung des Korridors im Richtplan des Kantons Aargau wiesen ihm grösste Priorität, d.h. überkantonale bzw. nationale Bedeutung zu. In der Schweiz bestehe noch keine Festlegung von national bedeutenden Wildtierkorridoren in einem Inventar. Entsprechende Vorarbeiten, welche als Grundlage dafür dienen könnten, lägen zurzeit im Entwurf vor. Die Schweiz werde von einigen grossräumigen Wildtierbarrieren durchschnitten, die vorwiegend durch Siedlungen und Verkehrsträger gebildet würden und als irreparabel zu beurteilen seien. Eine dieser Wildtierbarrieren verlaufe von Basel entlang dem Rhein und der Aare, dann durch das Limmattal über Zürich, die Linthebene und den Walensee bis Sargans. Sie trenne den Schwarzwald und die Nordostschweiz vom Jura, der Zentral- und der übrigen Schweiz sowie dem Alpenraum ab. Der insoweit einzige funktionsfähige Korridor sei heute der in der Au. Zur Sicherung der Ausbreitungsrouten und zur Vermeidung langfristig zu kleiner, isolierter Populationen seien die letzten wildtiertauglichen Verbindungen zwischen den Grossräumen unbedingt offen zu halten. Der Wildtierkorridor in der Au habe aufgrund seiner Lage besondere Bedeutung für sich neu oder wieder ausbreitende Tierarten. Da die Tiere zu unterschiedlichen Jahreszeiten wanderten, müsse der Korridor ganzjährig dauernd offen gehalten bzw. von grossen Störungen freigehalten werden.
Im Bericht "Wildtierkorridore Schweiz" der Schweizerischen Gesellschaft für Wildtierbiologie und der Schweizerischen Vogelwarte Sempach vom November 1999 wird der Korridor in der Au als solcher von überregionaler Bedeutung beschrieben. Es handle sich um die einzige für alle Tierarten taugliche Verbindung Jura-Ostschweiz-Schwarzwald. Trotz Belastungen werde der Korridor optimal von den Tieren genutzt. Als mögliche Massnahmen werden unter anderem die Freihaltung und die Verminderung von Störungen genannt.
Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) vertritt in ihrem Gutachten vom 3. Juni 1999 die Auffassung, dem Wildtierkorridor in der Au müsse nationale Bedeutung zuerkannt werden. Der gleichen Ansicht ist das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; Stellungnahme vom 27. Mai 1999).
Aufgrund dieser Fachberichte ist davon auszugehen, dass dem Wildtierkorridor in der Au nationale Bedeutung zukommt.
c) aa) Die ENHK führt im genannten Gutachten aus, das ursprüngliche Projekt käme mitten in den Wildtierkorridor zu liegen und würde diesen damit so stark beeinträchtigen, dass er mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr durch Wildtiere benutzt werden könnte. Der Verlauf des ganzjährig benutzten Korridors sei so eng, dass auf ein Ausweichen der Tiere nicht gehofft werden dürfe. Auch beim überarbeiteten und geänderten Projekt sei der Korridor immer noch erheblich beeinträchtigt, wenn auch aufgrund des etwas flussabwärts verschobenen Lehrbeckens weniger zentral. Eine Verschiebung nach Norden sei an sich sinnvoll, weil das vergleichsweise flachere West- und Ostufer am südlichen Rand der Au liege, d.h. im einzigen Abschnitt, der als Ein- und Ausstieg für Wildtiere nutzbar sei. Aus diesem Grund erscheine auch die südlich des Lehrbeckens nun vorgesehene, mit Weichhölzern zu bestückende ökologische Ausgleichsfläche zweckmässig. Die Anlage liege aber immer noch so direkt beim Wildtierkorridor, dass das Vorhaben klar dessen Verlust bewirken werde.
bb) Das BUWAL legt in seiner Stellungnahme vom 27. Mai 1999 dar, es müsse davon ausgegangen werden, dass eine zusätzliche Beeinträchtigung des Korridors, wie sie mit der Verwirklichung des vorliegenden Projektes (gemäss derzeitigem Planungsstand) verbunden wäre, zum Unterschreiten der minimal notwendigen Lebensraum-Qualität führen würde und somit die Funktionsfähigkeit des Korridors verloren ginge. Das BUWAL kommt zum Schluss, dass das Vorhaben wegen der Beeinträchtigung des Wildtierkorridors auch gemäss überarbeitetem Projekt nicht umweltverträglich sei. Mit Schreiben vom 2. September 1999 an die Vorinstanz bemerkt das BUWAL, die Erhaltung des Wildtierkorridors könne mit dem heutigen Projekt trotz weitreichender Massnahmen innerhalb des Projektperimeters nicht sichergestellt werden.
cc) Nach der überarbeiteten UVB-Hauptuntersuchung und dem ebenfalls überarbeiteten Spezialbericht Wildtierökologie vom Dezember 1998 können die Auswirkungen des geänderten Projektes auf den Wildtierkorridor nur beschränkt vorausgesagt werden, da der aktuelle Forschungsstand noch wesentliche Wissenslücken offen lasse. Zu unterscheiden seien verschiedene Schutzmassnahmen zugunsten des Wildtierkorridors inner- und ausserhalb des Projektperimeters.
Für den Fall der Umsetzung aller Schutzmassnahmen inner- und ausserhalb des Projektperimeters wird gesagt, dank optimierter Situierung und Gestaltung der Anlage und ihrer Nahumgebung, leichter Verschiebung des Wildtierkorridors nach Süden und wesentlichen Biotopaufwertungsmassnahmen gemäss Gesamtaufwertungskonzept werde die Wahrscheinlichkeit, dass der Ersatz bzw. Ausgleich ausreiche und der Korridor für die meisten Arten funktioniere, als recht gross beurteilt. Ob dieser Austausch von Tierindividuen ausreichend und genügend regelmässig stattfinden werde, um die ökologische Funktion des Wildtierkorridors langfristig zu erhalten, könne aufgrund der heute vorhandenen Wissensbasis jedoch nicht mit Sicherheit vorausgesagt werden.
Für den Fall der Umsetzung der Schutzmassnahmen lediglich innerhalb des Projektperimeters wird die Wahrscheinlichkeit, dass der Korridor vollumfänglich funktioniert, in jedem Fall als eher gering beurteilt. Der Korridor werde vermutlich so stark beeinträchtigt, dass er seine Funktion mindestens für einen Teil der Tierarten bzw. der Individuen verliere.
Die Gesuchsteller konnten der Vorinstanz die Umsetzung aller Schutzmassnahmen inner- und ausserhalb des Projektperimeters nicht zusichern. Selbst wenn das der Fall gewesen wäre, könnte damit aufgrund der überarbeiteten UVB-Hauptuntersuchung und des überarbeiteten Spezialberichts Wildtierökologie die uneingeschränkte Funktionsfähigkeit des Korridors für sämtliche Tierarten - soweit man das heute beurteilen kann - langfristig nicht als gesichert gelten.
dd) Aufgrund der angeführten Stellungnahmen ist davon auszugehen, dass der Bau der Anlage am Standort Au - auch wenn man die Auswirkungen nicht in allen Einzelheiten voraussagen kann - jedenfalls zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Wildtierkorridors führen wird.
d) Es stehen sich beim Standort Au somit zwei nationale Interessen gegenüber, nämlich einerseits das der Landesverteidigung und anderseits das an der Erhaltung des Wildtierkorridors. Diese Interessen schliessen sich gegenseitig aus, d.h. sie können nicht miteinander versöhnt werden. Je nachdem, ob man die Sache eher aus dem Blickwinkel der Landesverteidigung oder eher aus dem des Naturschutzes betrachtet, ist man geneigt, dem einen oder anderen Interesse den Vorrang zu geben. Dies kommt auch in den insoweit voneinander abweichenden Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden zum Ausdruck. Für die eine wie für die andere Betrachtungsweise gibt es Gründe. Sowohl das Interesse der Landesverteidigung (Art. 57 ff. BV) als auch das Interesse des Naturschutzes (Art. 78 BV) haben Verfassungsrang. Dass das eine dieser Interessen allgemein höher zu bewerten sei als das andere, lässt sich der Verfassung nicht entnehmen. Die beiden Interessen sind deshalb als grundsätzlich gleichwertig zu betrachten.
Wie dargelegt, bedarf die Anlage in der Au gemäss Art. 126 Abs. 4 MG der Grundlage in einem Sachplan. Nach Art. 6 Abs. 3 der Verordnung vom 13. Dezember 1999 über das Plangenehmigungsverfahren für militärische Bauten und Anlagen (MPV; SR 510.51) setzt die Plangenehmigung eines sachplanrelevanten Vorhabens dessen Festsetzung im Sachplan Militär voraus. Wie das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in der Vernehmlassung zutreffend darlegt, hat damit der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass wichtige Ermessensentscheide von der Sachplanbehörde zu treffen sind. Bei der Frage, welchem von zwei sich widerstreitenden gleichwertigen nationalen Interessen der Vorrang zu geben ist, handelt es sich um einen bedeutenden Ermessensentscheid, den klarerweise die Sachplanbehörde zu treffen hat. Diese hat in den Erläuterungen zum Sachplan im Einzelnen darzulegen, weshalb sie sich zu Gunsten des einen oder anderen Interesses entschieden hat (in diesem Sinne auch LUKAS BÜHLMANN, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 13 N. 4 und 30). Dass der Entscheid der Sachplanbehörde obliegt, ist sachlich begründet. Die Sachplanbehörde - hier der Bundesrat - verfügt über die erforderliche Distanz und ist befähigt, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau die Interessen abzuwägen; die Gefahr der Verengung des Blickwinkels besteht nicht. Fachbehörden neigen demgegenüber dazu, ihre fachspezifischen Interessen in den Vordergrund zu stellen.
Dem Sachplan Waffen- und Schiessplätze vom 19. August 1998 ist zum Wildtierkorridor in der Au, wie gesagt, nichts zu entnehmen. Zwar ergibt sich aus den Akten, dass dem Bundesrat der Korridor vor Verabschiedung des Sachplanes bekannt war. So hat er am 14. Januar 1998 den Richtplan des Kantons Aargau, in dem der Korridor vermerkt ist, genehmigt; überdies hat die Vorinstanz den Bundesrat in einem Schreiben vom 1. Juli 1998 auf den Korridor aufmerksam gemacht. Gestützt darauf lässt sich jedoch nicht sagen, der Bundesrat habe bei der Festsetzung des Sachplanes den erwähnten Interessenkonflikt in der wirklichen Tragweite gekannt und sich klar für den Vorrang der militärischen Interessen entschieden. Dafür fehlen jegliche Hinweise im Objektblatt. Der Entscheid über den gegebenen Interessenkonflikt muss mit der nötigen Klarheit aus der Sachplanfestsetzung selbst hervorgehen. Das trifft hier nicht zu. Für das Vorhaben, wie es der angefochtenen Plangenehmigung zu Grunde liegt, fehlt damit in materieller Hinsicht die vorausgesetzte Festlegung im Sachplan. Dieser Mangel steht der Bewilligung des Projekts am Standort Au entgegen. Die Bewilligungsfähigkeit setzt voraus, dass auch auf der Stufe Sachplanung die Auswirkungen auf den Wildtierkorridor bei der Standortwahl hinreichend in Betracht gezogen werden.
e) Die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 ist insoweit gutzuheissen.
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Art. 57 ff. und 78 BV, Art. 126 Abs. 4 MG, Art. 6 Abs. 3 MPV; Plangenehmigung einer militärischen Ausbildungsanlage; Konflikt von Interessen der Landesverteidigung und des Naturschutzes; Berücksichtigung bei der Sachplanung. Wichtige Ermessensentscheide sind von der Sachplanbehörde zu treffen. Kollidiert das Interesse der Landesverteidigung mit dem Interesse an der Erhaltung eines Wildtierkorridors von nationaler Bedeutung, so setzt die Plangenehmigung voraus, dass sich die Sachplanbehörde (hier: der Bundesrat) mit dem Interessenkonflikt im Sachplan ausdrücklich auseinandergesetzt und sich klar für den Vorrang des militärischen Interesses entschieden hat (E. 3d).
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Sachverhalt ab Seite 2
Die Pontoniere der Schweizer Armee werden vorwiegend in den Genieschulen des Waffenplatzes Brugg ausgebildet. Die Ausbildung umfasst folgende Stufen: (1) Anlernstufe, (2) Festigungsstufe, (3) Anwendungsstufe. Die Anlernstufe findet in ruhigem, die Festigungsstufe in leicht fliessendem Gewässer statt; die Anwendungsstufe unter realitätsnahen Bedingungen in öffentlichen Gewässern. Da sich die derzeit genutzten Gewässerabschnitte namentlich für die Anlernstufe teilweise nur schlecht eignen, soll künftig ein Grossteil der wasserbezogenen Ausbildung in einer neu zu bauenden Anlage mit einem künstlichen so genannten Lehrbecken durchgeführt werden. Das Bedürfnis für eine solche Anlage ergibt sich insbesondere aufgrund der Einführung der "Schwimmbrücke 95" im August 1996. Um im bestehenden Umfeld die Ausbildung zu ermöglichen, wurde vorerst ein befristeter Vertrag mit den Nordostschweizerischen Kraftwerken (NOK) abgeschlossen. Der Vertrag regelt die Nutzung eines Provisoriums oberhalb des Stauwehrs des Kraftwerks Beznau. Dieses Provisorium genügt jedoch längerfristig für die Ausbildung nicht. Auch aus Gründen der Sicherheit und des Umweltschutzes ist es auf längere Sicht ungeeignet. Die neu zu errichtende Anlage muss insbesondere aus folgenden Teilen bestehen: Einem Lehrbecken, einer Manövrierfläche für den Brückenbau, einem Abstellplatz für 13 Brückentransport-Sattelschlepper und einem Betriebsgebäude.
1993/94 wurde eine Standortevaluation für die Anlage durchgeführt. Dabei wurden 19 Standorte geprüft. Bei einer Begehung des Standortes Au unmittelbar neben der Aare in der Gemeinde Böttstein/AG bestätigten sich dessen Vorteile. Es wurde beschlossen, die Eignung des Standortes Au verstärkt abzuklären und erste Projektideen auszuarbeiten. Die Abklärungen zu den anderen Standorten wurden bis auf weiteres eingestellt. Die Gründe dafür waren:
- kurzer Transportweg von Brugg zum Standort Au;
- die Transportroute liegt überwiegend ausserhalb geschlossener Ortschaften;
- vielfältige Übungsmöglichkeiten durch Verbindung zur Aare (ruhiges, leicht und schneller fliessendes Gewässer);
- die Durchspülung des Beckens mit Flusswasser gewährleistet eine gute Wasserqualität;
- es sind geringe Terrainveränderungen nötig (Gelände auf Höhe der Aare);
- gute Möglichkeiten der Einpassung in die Landschaft.
Der Standort Au liegt zwischen Villigen und Böttstein am westlichen Ufer der nach Norden fliessenden Aare in einer allseitig gegen die Umgebung abgeschlossenen Geländekammer. Östlich begrenzt wird die Au durch das gekrümmte Aareufer. Westlich der Au verläuft die Erschliessungsstrasse zur nördlich gelegenen Beznauinsel sowie die Kantonsstrasse Villigen-Böttstein. Die Au besteht aus Ackerland, Wald und einem bestockten Uferdamm. Ausser einem kleinen Geräteschopf und dem Gittermast der Hochspannungsleitung an der Erschliessungsstrasse gibt es in der Au keine Hochbauten oder Anlagen. Am östlichen Aareufer gegenüber der Au liegt ein Wald. An die Au grenzen verschiedene intensiv genutzte Bereiche. Ca. 500 m flussabwärts liegt die erwähnte Beznauinsel, welche dicht bebaut ist mit dem Kernkraftwerk, dem Wasserkraftwerk und verschiedenen Stromübertragungsanlagen. Schräg gegenüber befindet sich das Zwischenlager für schwach radioaktive Abfälle (ZWILAG). Von der Au aus ca. 500 m flussaufwärts - also südlich - befindet sich das Paul Scherrer Institut mit seinen zahlreichen Gebäuden und Anlagen beidseits der Aare. Die Au ist im Richtplan des Kantons Aargau als Landschaft von kantonaler Bedeutung und im Nutzungsplan der Gemeinde Böttstein als Landschaftsschutzzone ausgeschieden.
Für den Standort Au wurde eine erste Projektidee ausgearbeitet und den betroffenen Grundeigentümern, der Gemeinde Böttstein sowie der Abteilung Landschaft und Gewässer des Baudepartements des Kantons Aargau zur Kenntnis gebracht. Diese äusserten sich alle grundsätzlich zustimmend zum Vorhaben.
Am 17. September 1996 reichte das Bundesamt für Betriebe des Heeres (BABHE) dem damaligen Eidgenössischen Militärdepartement als Plangenehmigungsbehörde das Projekt zum Bau einer Ausbildungsanlage in der Au zur Vorprüfung ein.
Am 18. Oktober 1996 ordnete die Genehmigungsbehörde die Durchführung des ordentlichen Plangenehmigungsverfahrens mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung an.
Ende Februar 1997 reichte das damalige Amt für Bundesbauten ein Vorprojekt ein. Danach bestand die Anlage aus einem Lehrbecken von ungefähr 70 x 85 m Wasserfläche und einem Verbindungskanal zur Aare; überdies aus einem Betriebsgebäude, einem Manövrier- und einem Abstellplatz sowie einer Zufahrt. Das Betriebsgebäude, der Manövrierplatz und die Zufahrt lagen im Süden der Anlage. Mit der Schaffung von ökologischen Ausgleichsflächen wurde der Eingriff in die Geländekammer abgeschwächt. Die Anlage wurde auf eine Benutzungsdauer von 20 Jahren ausgerichtet.
In der Voruntersuchung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) vom Februar 1997 wurde ausgeführt, nach verschiedenen Beobachtungen überquerten im Gebiet Au Rehe und Wildschweine die Aare. Dies werde indirekt dadurch bestätigt, dass hier überdurchschnittlich viele Rehe Opfer des Verkehrs würden. Wohl aufgrund dieser Beobachtungen sei im kantonalen Richtplan an dieser Stelle ein so genannter Vernetzungskorridor für Wildtiere festgelegt worden. Die räumliche Ausbreitung der Tiere werde durch den Bau der Anlage beeinträchtigt. Massnahmen zur möglichst weit gehenden Verminderung dieses Konfliktes müssten im Rahmen der Hauptuntersuchung noch aufgezeigt werden.
Am 15. Juli 1997 ordnete die Genehmigungsbehörde die Hauptuntersuchung zur Umweltverträglichkeit an.
Am 11. März 1998 reichten das BABHE und das Bundesamt für Armeematerial und Bauten (BAB) der Genehmigungsbehörde das Gesuch um Genehmigung des Vorhabens zum Bau der Ausbildungsanlage am Standort Au zusammen mit dem Umweltverträglichkeitsbericht vom Februar 1998 und dem dazugehörigen Spezialbericht Wildtierökologie vom Januar 1998 ein. Die Verfasserin des Spezialberichts legt dar, am südlichen Rand des Gebiets Au verlaufe ein Wildtierkorridor. Die grossräumige Vernetzung von Wildtierpopulationen werde von Fachleuten einhellig als vordringlich erachtet. Der genetische Austausch zwischen Wildtierpopulationen, die Erhaltung von Ausbreitungsmöglichkeiten und Kolonialisierungswegen sowie die Sicherstellung ausreichend grosser Populationsräume durch Gewährleistung der artgemässen Mobilität seien langfristig notwendig für die Überlebenssicherung der Tierpopulationen. Im Bereich des Korridors in der Au seien namentlich folgende Tierarten vorhanden: Wildschwein, Reh, Fuchs, Dachs, Iltis, Hermelin (grosses Wiesel), Mauswiesel (kleines Wiesel), Feldhase, Steinmarder, Biber, Luchs. Die Überquerung eines breiten Flusses sei für Wildtiere eine gefährliche und energieraubende Sache. Nach einer Flussüberquerung müssten die Tiere eine gute Deckung zum Ausruhen finden. Beim Fluss müsse eine breite Ausstiegstelle vorhanden sein. Der Wildtierkorridor in der Au ermögliche grossräumig den Austausch von Tieren zwischen Jura und Nordostschweiz bzw. Schwarzwaldregion. Die Breite des Korridors betrage knapp einen Kilometer. Das Nadelöhr liege beim Fluss. Dieser könne nur passiert werden auf der Höhe der so genannten Zulenkstruktur (d.h. der natürlichen Vegetations- bzw. Geländestruktur, entlang der sich die Tiere zum anschliessenden Lebensraum bewegen); nur dort seien wildtiertaugliche Ausstiegsmöglichkeiten vorhanden. Ohne einen funktionierenden Wildtierkorridor im unteren Aaretal entstünde von der Nord- bis zur Ostgrenze der Schweiz eine weitgehend unpassierbare Schranke, welche mindestens bis zur Linthebene irreparabel wäre. Die Verfasserin des Spezialberichts kommt zum Schluss, bei Erstellung der projektierten Anlage könne die Funktionsfähigkeit des Wildtierkorridors nicht erhalten werden, auch nicht mit flankierenden Massnahmen. Es sei davon auszugehen, dass die Wildtiervernetzung praktisch vollständig zerstört würde. Der Korridor in der Au sei heute im Vergleich mit anderen wichtigen Wildtierkorridoren zwar als recht gut, wenn auch nicht mehr völlig unbelastet zu beurteilen. Die bestehenden Beeinträchtigungen seien nicht so schwerwiegend, dass sie die Tiere an der Passage hindern würden, und die heutige Situation könne mit einfachen Massnahmen verbessert werden. Eine Umplatzierung von Anlageteilen, z.B. des Betriebsgebäudes und des Manövrierplatzes auf die Nordseite des Beckens, brächte vermutlich keine ausreichende Verbesserung. Um die Situation wesentlich verbessern zu können, müsste die Anlage aus dem Korridorbereich heraus verschoben werden, d.h. in rund 200 m Entfernung von der Zulenkstruktur. Dies würde aber praktisch einem neuen Projekt gleichkommen. Dessen Auswirkungen auf andere Naturschutz- und Umweltbereiche müssten neu abgeschätzt werden. Das vorliegende Projekt lasse sich nicht mit dem Ziel der Korridorerhaltung vereinbaren.
In der Folge eröffnete die Genehmigungsbehörde das Anhörungsverfahren bei den betroffenen kantonalen und kommunalen Behörden sowie bei den interessierten Bundesbehörden und veranlasste die öffentliche Auflage des Projekts (22. April bis 25. Mai 1998). Es wurden verschiedene Einsprachen erhoben.
Aufgrund der in der Hauptuntersuchung zur Umweltverträglichkeit aufgezeigten Auswirkungen auf den Wildtierkorridor wurde das Projekt überarbeitet. Die Anlage wurde unter Beibehaltung der Lage des Verbindungskanals nach Norden verschoben, d.h. der Manövrierplatz, das Betriebsgebäude und die Zufahrt wurden auf die Nordseite des Beckens verlegt. Die Anlage rückt damit vom Wildtierkorridor ab. Die Flächenanteile der verschiedenen Anlageteile und die Gesamtfläche der Anlage haben sich nicht verändert. Das Becken beansprucht mit den Nebenanlagen eine Fläche von rund 20'000 m2 Landwirtschaftsland. Für die Schaffung von ökologischen Ausgleichsflächen werden zusätzlich ca. 18'000 m2 Landwirtschaftsland sowie rund 16'000 m2 Wald und Gehölze einbezogen. Die Baukosten werden auf ca. Fr. 7 Mio. veranschlagt.
Auf Anregung des Umweltverbandes Pro Natura wurde das Gebiet Langmatt im Grenzbereich der Gemeinden Möriken-Wildegg und Holderbank als Alternativstandort geprüft. Der dazu verfasste Bericht vom August 1998 beurteilt dieses Gebiet als ungeeignet.
Am 31. März 2000 genehmigte das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) das Vorhaben des BABHE und des BAB zum Bau der Anlage in der Au gemäss dem geänderten Projekt unter Auflagen. Überdies bewilligte das VBS unter Auflagen die Rodung von 4'300 m2 Wald, welcher für die Umsetzung der ökologischen Ausgleichsmassnahmen benötigt wird, und die Ersatzaufforstung von 7'600 m2 Wald. Ferner erteilte es die Bewilligung zur Entnahme von Wasser aus der Aare für das Becken.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, die Plangenehmigung vom 31. März 2000 aufzuheben; das Plangenehmigungsgesuch sei zur Überarbeitung an das VBS zurückzuweisen; das VBS sei anzuweisen, eine Verschiebung der Anlage nach Norden, zumindest um 50 m, vorzunehmen; die in der Plangenehmigung verfügten Auflagen seien sinngemäss den verlegten Standortverhältnissen anzupassen.
Der WWF Schweiz erhebt ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragt, die Plangenehmigung des VBS aufzuheben; das Plangenehmigungsgesuch für die Ausbildungsanlage am Standort Au sei abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde des WWF Schweiz (Beschwerdeführer 2) teilweise gut und schreibt jene des Regierungsrates (Beschwerdeführer 1) als gegenstandslos geworden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer 2 richtet sich gegen den "Grobstandort". Er macht geltend, die Anlage dürfe am Standort Au überhaupt nicht gebaut werden. Demgegenüber wendet sich der Beschwerdeführer 1 lediglich gegen den "Feinstandort". Er ist der Auffassung, die Anlage dürfe zwar am Standort Au gebaut werden; sie müsse aber nach Norden verschoben werden, da beim Bau am genehmigten Standort den Wildtieren ein viel zu geringer Abstand von lediglich 50 m zugemutet werde.
Zunächst ist zu prüfen, ob der Bau der Anlage in der Au zulässig ist. Nur wenn das zu bejahen ist, stellt sich die Frage nach dem Feinstandort. Zu behandeln ist somit zuerst die Beschwerde des Beschwerdeführers 2.
3. Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, der Sachplan sei unvollständig; die Anlage hätte deshalb nicht bewilligt werden dürfen.
a) Die vorgesehene Anlage in der Au wirkt sich erheblich auf Raum und Umwelt aus. Die Plangenehmigung setzt deshalb einen Sachplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung voraus (vgl. Art. 126 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung [MG; SR 510.10]).
Am 19. August 1998 hat der Bundesrat den hier massgeblichen Sachplan Waffen- und Schiessplätze verabschiedet. Darin ist der Neubau der Anlage am Standort Au im Objektblatt 19.13 festgesetzt. Der Wildtierkorridor wird kartografisch nicht erfasst. Ebenso wenig wird er in den Erläuterungen zum Sachplan erwähnt.
b) Der Wildtierkorridor stellt beim Standort Au das wesentliche Problem dar.
Im überarbeiteten Spezialbericht Wildtierökologie vom Dezember 1998 wird ausgeführt, der Wildtierkorridor in der Au müsse unbedingt erhalten bleiben. Die internen Arbeitsgrundlagen für die Festlegung des Korridors im Richtplan des Kantons Aargau wiesen ihm grösste Priorität, d.h. überkantonale bzw. nationale Bedeutung zu. In der Schweiz bestehe noch keine Festlegung von national bedeutenden Wildtierkorridoren in einem Inventar. Entsprechende Vorarbeiten, welche als Grundlage dafür dienen könnten, lägen zurzeit im Entwurf vor. Die Schweiz werde von einigen grossräumigen Wildtierbarrieren durchschnitten, die vorwiegend durch Siedlungen und Verkehrsträger gebildet würden und als irreparabel zu beurteilen seien. Eine dieser Wildtierbarrieren verlaufe von Basel entlang dem Rhein und der Aare, dann durch das Limmattal über Zürich, die Linthebene und den Walensee bis Sargans. Sie trenne den Schwarzwald und die Nordostschweiz vom Jura, der Zentral- und der übrigen Schweiz sowie dem Alpenraum ab. Der insoweit einzige funktionsfähige Korridor sei heute der in der Au. Zur Sicherung der Ausbreitungsrouten und zur Vermeidung langfristig zu kleiner, isolierter Populationen seien die letzten wildtiertauglichen Verbindungen zwischen den Grossräumen unbedingt offen zu halten. Der Wildtierkorridor in der Au habe aufgrund seiner Lage besondere Bedeutung für sich neu oder wieder ausbreitende Tierarten. Da die Tiere zu unterschiedlichen Jahreszeiten wanderten, müsse der Korridor ganzjährig dauernd offen gehalten bzw. von grossen Störungen freigehalten werden.
Im Bericht "Wildtierkorridore Schweiz" der Schweizerischen Gesellschaft für Wildtierbiologie und der Schweizerischen Vogelwarte Sempach vom November 1999 wird der Korridor in der Au als solcher von überregionaler Bedeutung beschrieben. Es handle sich um die einzige für alle Tierarten taugliche Verbindung Jura-Ostschweiz-Schwarzwald. Trotz Belastungen werde der Korridor optimal von den Tieren genutzt. Als mögliche Massnahmen werden unter anderem die Freihaltung und die Verminderung von Störungen genannt.
Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) vertritt in ihrem Gutachten vom 3. Juni 1999 die Auffassung, dem Wildtierkorridor in der Au müsse nationale Bedeutung zuerkannt werden. Der gleichen Ansicht ist das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; Stellungnahme vom 27. Mai 1999).
Aufgrund dieser Fachberichte ist davon auszugehen, dass dem Wildtierkorridor in der Au nationale Bedeutung zukommt.
c) aa) Die ENHK führt im genannten Gutachten aus, das ursprüngliche Projekt käme mitten in den Wildtierkorridor zu liegen und würde diesen damit so stark beeinträchtigen, dass er mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr durch Wildtiere benutzt werden könnte. Der Verlauf des ganzjährig benutzten Korridors sei so eng, dass auf ein Ausweichen der Tiere nicht gehofft werden dürfe. Auch beim überarbeiteten und geänderten Projekt sei der Korridor immer noch erheblich beeinträchtigt, wenn auch aufgrund des etwas flussabwärts verschobenen Lehrbeckens weniger zentral. Eine Verschiebung nach Norden sei an sich sinnvoll, weil das vergleichsweise flachere West- und Ostufer am südlichen Rand der Au liege, d.h. im einzigen Abschnitt, der als Ein- und Ausstieg für Wildtiere nutzbar sei. Aus diesem Grund erscheine auch die südlich des Lehrbeckens nun vorgesehene, mit Weichhölzern zu bestückende ökologische Ausgleichsfläche zweckmässig. Die Anlage liege aber immer noch so direkt beim Wildtierkorridor, dass das Vorhaben klar dessen Verlust bewirken werde.
bb) Das BUWAL legt in seiner Stellungnahme vom 27. Mai 1999 dar, es müsse davon ausgegangen werden, dass eine zusätzliche Beeinträchtigung des Korridors, wie sie mit der Verwirklichung des vorliegenden Projektes (gemäss derzeitigem Planungsstand) verbunden wäre, zum Unterschreiten der minimal notwendigen Lebensraum-Qualität führen würde und somit die Funktionsfähigkeit des Korridors verloren ginge. Das BUWAL kommt zum Schluss, dass das Vorhaben wegen der Beeinträchtigung des Wildtierkorridors auch gemäss überarbeitetem Projekt nicht umweltverträglich sei. Mit Schreiben vom 2. September 1999 an die Vorinstanz bemerkt das BUWAL, die Erhaltung des Wildtierkorridors könne mit dem heutigen Projekt trotz weitreichender Massnahmen innerhalb des Projektperimeters nicht sichergestellt werden.
cc) Nach der überarbeiteten UVB-Hauptuntersuchung und dem ebenfalls überarbeiteten Spezialbericht Wildtierökologie vom Dezember 1998 können die Auswirkungen des geänderten Projektes auf den Wildtierkorridor nur beschränkt vorausgesagt werden, da der aktuelle Forschungsstand noch wesentliche Wissenslücken offen lasse. Zu unterscheiden seien verschiedene Schutzmassnahmen zugunsten des Wildtierkorridors inner- und ausserhalb des Projektperimeters.
Für den Fall der Umsetzung aller Schutzmassnahmen inner- und ausserhalb des Projektperimeters wird gesagt, dank optimierter Situierung und Gestaltung der Anlage und ihrer Nahumgebung, leichter Verschiebung des Wildtierkorridors nach Süden und wesentlichen Biotopaufwertungsmassnahmen gemäss Gesamtaufwertungskonzept werde die Wahrscheinlichkeit, dass der Ersatz bzw. Ausgleich ausreiche und der Korridor für die meisten Arten funktioniere, als recht gross beurteilt. Ob dieser Austausch von Tierindividuen ausreichend und genügend regelmässig stattfinden werde, um die ökologische Funktion des Wildtierkorridors langfristig zu erhalten, könne aufgrund der heute vorhandenen Wissensbasis jedoch nicht mit Sicherheit vorausgesagt werden.
Für den Fall der Umsetzung der Schutzmassnahmen lediglich innerhalb des Projektperimeters wird die Wahrscheinlichkeit, dass der Korridor vollumfänglich funktioniert, in jedem Fall als eher gering beurteilt. Der Korridor werde vermutlich so stark beeinträchtigt, dass er seine Funktion mindestens für einen Teil der Tierarten bzw. der Individuen verliere.
Die Gesuchsteller konnten der Vorinstanz die Umsetzung aller Schutzmassnahmen inner- und ausserhalb des Projektperimeters nicht zusichern. Selbst wenn das der Fall gewesen wäre, könnte damit aufgrund der überarbeiteten UVB-Hauptuntersuchung und des überarbeiteten Spezialberichts Wildtierökologie die uneingeschränkte Funktionsfähigkeit des Korridors für sämtliche Tierarten - soweit man das heute beurteilen kann - langfristig nicht als gesichert gelten.
dd) Aufgrund der angeführten Stellungnahmen ist davon auszugehen, dass der Bau der Anlage am Standort Au - auch wenn man die Auswirkungen nicht in allen Einzelheiten voraussagen kann - jedenfalls zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Wildtierkorridors führen wird.
d) Es stehen sich beim Standort Au somit zwei nationale Interessen gegenüber, nämlich einerseits das der Landesverteidigung und anderseits das an der Erhaltung des Wildtierkorridors. Diese Interessen schliessen sich gegenseitig aus, d.h. sie können nicht miteinander versöhnt werden. Je nachdem, ob man die Sache eher aus dem Blickwinkel der Landesverteidigung oder eher aus dem des Naturschutzes betrachtet, ist man geneigt, dem einen oder anderen Interesse den Vorrang zu geben. Dies kommt auch in den insoweit voneinander abweichenden Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden zum Ausdruck. Für die eine wie für die andere Betrachtungsweise gibt es Gründe. Sowohl das Interesse der Landesverteidigung (Art. 57 ff. BV) als auch das Interesse des Naturschutzes (Art. 78 BV) haben Verfassungsrang. Dass das eine dieser Interessen allgemein höher zu bewerten sei als das andere, lässt sich der Verfassung nicht entnehmen. Die beiden Interessen sind deshalb als grundsätzlich gleichwertig zu betrachten.
Wie dargelegt, bedarf die Anlage in der Au gemäss Art. 126 Abs. 4 MG der Grundlage in einem Sachplan. Nach Art. 6 Abs. 3 der Verordnung vom 13. Dezember 1999 über das Plangenehmigungsverfahren für militärische Bauten und Anlagen (MPV; SR 510.51) setzt die Plangenehmigung eines sachplanrelevanten Vorhabens dessen Festsetzung im Sachplan Militär voraus. Wie das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in der Vernehmlassung zutreffend darlegt, hat damit der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass wichtige Ermessensentscheide von der Sachplanbehörde zu treffen sind. Bei der Frage, welchem von zwei sich widerstreitenden gleichwertigen nationalen Interessen der Vorrang zu geben ist, handelt es sich um einen bedeutenden Ermessensentscheid, den klarerweise die Sachplanbehörde zu treffen hat. Diese hat in den Erläuterungen zum Sachplan im Einzelnen darzulegen, weshalb sie sich zu Gunsten des einen oder anderen Interesses entschieden hat (in diesem Sinne auch LUKAS BÜHLMANN, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 13 N. 4 und 30). Dass der Entscheid der Sachplanbehörde obliegt, ist sachlich begründet. Die Sachplanbehörde - hier der Bundesrat - verfügt über die erforderliche Distanz und ist befähigt, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau die Interessen abzuwägen; die Gefahr der Verengung des Blickwinkels besteht nicht. Fachbehörden neigen demgegenüber dazu, ihre fachspezifischen Interessen in den Vordergrund zu stellen.
Dem Sachplan Waffen- und Schiessplätze vom 19. August 1998 ist zum Wildtierkorridor in der Au, wie gesagt, nichts zu entnehmen. Zwar ergibt sich aus den Akten, dass dem Bundesrat der Korridor vor Verabschiedung des Sachplanes bekannt war. So hat er am 14. Januar 1998 den Richtplan des Kantons Aargau, in dem der Korridor vermerkt ist, genehmigt; überdies hat die Vorinstanz den Bundesrat in einem Schreiben vom 1. Juli 1998 auf den Korridor aufmerksam gemacht. Gestützt darauf lässt sich jedoch nicht sagen, der Bundesrat habe bei der Festsetzung des Sachplanes den erwähnten Interessenkonflikt in der wirklichen Tragweite gekannt und sich klar für den Vorrang der militärischen Interessen entschieden. Dafür fehlen jegliche Hinweise im Objektblatt. Der Entscheid über den gegebenen Interessenkonflikt muss mit der nötigen Klarheit aus der Sachplanfestsetzung selbst hervorgehen. Das trifft hier nicht zu. Für das Vorhaben, wie es der angefochtenen Plangenehmigung zu Grunde liegt, fehlt damit in materieller Hinsicht die vorausgesetzte Festlegung im Sachplan. Dieser Mangel steht der Bewilligung des Projekts am Standort Au entgegen. Die Bewilligungsfähigkeit setzt voraus, dass auch auf der Stufe Sachplanung die Auswirkungen auf den Wildtierkorridor bei der Standortwahl hinreichend in Betracht gezogen werden.
e) Die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 ist insoweit gutzuheissen.
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Art. 57 ss et 78 Cst., art. 126 al. 4 LAAM, art. 6 al. 3 OAPCM; approbation des plans d'une installation de formation militaire; conflit d'intérêts entre la défense nationale et la protection de la nature; prise en considération dans la planification sectorielle. Les décisions appelant l'exercice d'un pouvoir d'appréciation important doivent être prises par l'autorité chargée d'établir le plan sectoriel. Lorsque l'intérêt de la défense nationale entre en conflit avec l'intérêt au maintien d'un couloir pour la faune sauvage d'importance nationale, l'approbation des plans suppose que l'autorité qui a établi le plan sectoriel (en l'occurrence: le Conseil fédéral) se soit expressément déterminée sur le conflit d'intérêts dans le plan sectoriel et qu'elle se soit prononcée de manière claire en faveur de la primauté de l'intérêt militaire (consid. 3d).
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Sachverhalt ab Seite 2
Die Pontoniere der Schweizer Armee werden vorwiegend in den Genieschulen des Waffenplatzes Brugg ausgebildet. Die Ausbildung umfasst folgende Stufen: (1) Anlernstufe, (2) Festigungsstufe, (3) Anwendungsstufe. Die Anlernstufe findet in ruhigem, die Festigungsstufe in leicht fliessendem Gewässer statt; die Anwendungsstufe unter realitätsnahen Bedingungen in öffentlichen Gewässern. Da sich die derzeit genutzten Gewässerabschnitte namentlich für die Anlernstufe teilweise nur schlecht eignen, soll künftig ein Grossteil der wasserbezogenen Ausbildung in einer neu zu bauenden Anlage mit einem künstlichen so genannten Lehrbecken durchgeführt werden. Das Bedürfnis für eine solche Anlage ergibt sich insbesondere aufgrund der Einführung der "Schwimmbrücke 95" im August 1996. Um im bestehenden Umfeld die Ausbildung zu ermöglichen, wurde vorerst ein befristeter Vertrag mit den Nordostschweizerischen Kraftwerken (NOK) abgeschlossen. Der Vertrag regelt die Nutzung eines Provisoriums oberhalb des Stauwehrs des Kraftwerks Beznau. Dieses Provisorium genügt jedoch längerfristig für die Ausbildung nicht. Auch aus Gründen der Sicherheit und des Umweltschutzes ist es auf längere Sicht ungeeignet. Die neu zu errichtende Anlage muss insbesondere aus folgenden Teilen bestehen: Einem Lehrbecken, einer Manövrierfläche für den Brückenbau, einem Abstellplatz für 13 Brückentransport-Sattelschlepper und einem Betriebsgebäude.
1993/94 wurde eine Standortevaluation für die Anlage durchgeführt. Dabei wurden 19 Standorte geprüft. Bei einer Begehung des Standortes Au unmittelbar neben der Aare in der Gemeinde Böttstein/AG bestätigten sich dessen Vorteile. Es wurde beschlossen, die Eignung des Standortes Au verstärkt abzuklären und erste Projektideen auszuarbeiten. Die Abklärungen zu den anderen Standorten wurden bis auf weiteres eingestellt. Die Gründe dafür waren:
- kurzer Transportweg von Brugg zum Standort Au;
- die Transportroute liegt überwiegend ausserhalb geschlossener Ortschaften;
- vielfältige Übungsmöglichkeiten durch Verbindung zur Aare (ruhiges, leicht und schneller fliessendes Gewässer);
- die Durchspülung des Beckens mit Flusswasser gewährleistet eine gute Wasserqualität;
- es sind geringe Terrainveränderungen nötig (Gelände auf Höhe der Aare);
- gute Möglichkeiten der Einpassung in die Landschaft.
Der Standort Au liegt zwischen Villigen und Böttstein am westlichen Ufer der nach Norden fliessenden Aare in einer allseitig gegen die Umgebung abgeschlossenen Geländekammer. Östlich begrenzt wird die Au durch das gekrümmte Aareufer. Westlich der Au verläuft die Erschliessungsstrasse zur nördlich gelegenen Beznauinsel sowie die Kantonsstrasse Villigen-Böttstein. Die Au besteht aus Ackerland, Wald und einem bestockten Uferdamm. Ausser einem kleinen Geräteschopf und dem Gittermast der Hochspannungsleitung an der Erschliessungsstrasse gibt es in der Au keine Hochbauten oder Anlagen. Am östlichen Aareufer gegenüber der Au liegt ein Wald. An die Au grenzen verschiedene intensiv genutzte Bereiche. Ca. 500 m flussabwärts liegt die erwähnte Beznauinsel, welche dicht bebaut ist mit dem Kernkraftwerk, dem Wasserkraftwerk und verschiedenen Stromübertragungsanlagen. Schräg gegenüber befindet sich das Zwischenlager für schwach radioaktive Abfälle (ZWILAG). Von der Au aus ca. 500 m flussaufwärts - also südlich - befindet sich das Paul Scherrer Institut mit seinen zahlreichen Gebäuden und Anlagen beidseits der Aare. Die Au ist im Richtplan des Kantons Aargau als Landschaft von kantonaler Bedeutung und im Nutzungsplan der Gemeinde Böttstein als Landschaftsschutzzone ausgeschieden.
Für den Standort Au wurde eine erste Projektidee ausgearbeitet und den betroffenen Grundeigentümern, der Gemeinde Böttstein sowie der Abteilung Landschaft und Gewässer des Baudepartements des Kantons Aargau zur Kenntnis gebracht. Diese äusserten sich alle grundsätzlich zustimmend zum Vorhaben.
Am 17. September 1996 reichte das Bundesamt für Betriebe des Heeres (BABHE) dem damaligen Eidgenössischen Militärdepartement als Plangenehmigungsbehörde das Projekt zum Bau einer Ausbildungsanlage in der Au zur Vorprüfung ein.
Am 18. Oktober 1996 ordnete die Genehmigungsbehörde die Durchführung des ordentlichen Plangenehmigungsverfahrens mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung an.
Ende Februar 1997 reichte das damalige Amt für Bundesbauten ein Vorprojekt ein. Danach bestand die Anlage aus einem Lehrbecken von ungefähr 70 x 85 m Wasserfläche und einem Verbindungskanal zur Aare; überdies aus einem Betriebsgebäude, einem Manövrier- und einem Abstellplatz sowie einer Zufahrt. Das Betriebsgebäude, der Manövrierplatz und die Zufahrt lagen im Süden der Anlage. Mit der Schaffung von ökologischen Ausgleichsflächen wurde der Eingriff in die Geländekammer abgeschwächt. Die Anlage wurde auf eine Benutzungsdauer von 20 Jahren ausgerichtet.
In der Voruntersuchung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) vom Februar 1997 wurde ausgeführt, nach verschiedenen Beobachtungen überquerten im Gebiet Au Rehe und Wildschweine die Aare. Dies werde indirekt dadurch bestätigt, dass hier überdurchschnittlich viele Rehe Opfer des Verkehrs würden. Wohl aufgrund dieser Beobachtungen sei im kantonalen Richtplan an dieser Stelle ein so genannter Vernetzungskorridor für Wildtiere festgelegt worden. Die räumliche Ausbreitung der Tiere werde durch den Bau der Anlage beeinträchtigt. Massnahmen zur möglichst weit gehenden Verminderung dieses Konfliktes müssten im Rahmen der Hauptuntersuchung noch aufgezeigt werden.
Am 15. Juli 1997 ordnete die Genehmigungsbehörde die Hauptuntersuchung zur Umweltverträglichkeit an.
Am 11. März 1998 reichten das BABHE und das Bundesamt für Armeematerial und Bauten (BAB) der Genehmigungsbehörde das Gesuch um Genehmigung des Vorhabens zum Bau der Ausbildungsanlage am Standort Au zusammen mit dem Umweltverträglichkeitsbericht vom Februar 1998 und dem dazugehörigen Spezialbericht Wildtierökologie vom Januar 1998 ein. Die Verfasserin des Spezialberichts legt dar, am südlichen Rand des Gebiets Au verlaufe ein Wildtierkorridor. Die grossräumige Vernetzung von Wildtierpopulationen werde von Fachleuten einhellig als vordringlich erachtet. Der genetische Austausch zwischen Wildtierpopulationen, die Erhaltung von Ausbreitungsmöglichkeiten und Kolonialisierungswegen sowie die Sicherstellung ausreichend grosser Populationsräume durch Gewährleistung der artgemässen Mobilität seien langfristig notwendig für die Überlebenssicherung der Tierpopulationen. Im Bereich des Korridors in der Au seien namentlich folgende Tierarten vorhanden: Wildschwein, Reh, Fuchs, Dachs, Iltis, Hermelin (grosses Wiesel), Mauswiesel (kleines Wiesel), Feldhase, Steinmarder, Biber, Luchs. Die Überquerung eines breiten Flusses sei für Wildtiere eine gefährliche und energieraubende Sache. Nach einer Flussüberquerung müssten die Tiere eine gute Deckung zum Ausruhen finden. Beim Fluss müsse eine breite Ausstiegstelle vorhanden sein. Der Wildtierkorridor in der Au ermögliche grossräumig den Austausch von Tieren zwischen Jura und Nordostschweiz bzw. Schwarzwaldregion. Die Breite des Korridors betrage knapp einen Kilometer. Das Nadelöhr liege beim Fluss. Dieser könne nur passiert werden auf der Höhe der so genannten Zulenkstruktur (d.h. der natürlichen Vegetations- bzw. Geländestruktur, entlang der sich die Tiere zum anschliessenden Lebensraum bewegen); nur dort seien wildtiertaugliche Ausstiegsmöglichkeiten vorhanden. Ohne einen funktionierenden Wildtierkorridor im unteren Aaretal entstünde von der Nord- bis zur Ostgrenze der Schweiz eine weitgehend unpassierbare Schranke, welche mindestens bis zur Linthebene irreparabel wäre. Die Verfasserin des Spezialberichts kommt zum Schluss, bei Erstellung der projektierten Anlage könne die Funktionsfähigkeit des Wildtierkorridors nicht erhalten werden, auch nicht mit flankierenden Massnahmen. Es sei davon auszugehen, dass die Wildtiervernetzung praktisch vollständig zerstört würde. Der Korridor in der Au sei heute im Vergleich mit anderen wichtigen Wildtierkorridoren zwar als recht gut, wenn auch nicht mehr völlig unbelastet zu beurteilen. Die bestehenden Beeinträchtigungen seien nicht so schwerwiegend, dass sie die Tiere an der Passage hindern würden, und die heutige Situation könne mit einfachen Massnahmen verbessert werden. Eine Umplatzierung von Anlageteilen, z.B. des Betriebsgebäudes und des Manövrierplatzes auf die Nordseite des Beckens, brächte vermutlich keine ausreichende Verbesserung. Um die Situation wesentlich verbessern zu können, müsste die Anlage aus dem Korridorbereich heraus verschoben werden, d.h. in rund 200 m Entfernung von der Zulenkstruktur. Dies würde aber praktisch einem neuen Projekt gleichkommen. Dessen Auswirkungen auf andere Naturschutz- und Umweltbereiche müssten neu abgeschätzt werden. Das vorliegende Projekt lasse sich nicht mit dem Ziel der Korridorerhaltung vereinbaren.
In der Folge eröffnete die Genehmigungsbehörde das Anhörungsverfahren bei den betroffenen kantonalen und kommunalen Behörden sowie bei den interessierten Bundesbehörden und veranlasste die öffentliche Auflage des Projekts (22. April bis 25. Mai 1998). Es wurden verschiedene Einsprachen erhoben.
Aufgrund der in der Hauptuntersuchung zur Umweltverträglichkeit aufgezeigten Auswirkungen auf den Wildtierkorridor wurde das Projekt überarbeitet. Die Anlage wurde unter Beibehaltung der Lage des Verbindungskanals nach Norden verschoben, d.h. der Manövrierplatz, das Betriebsgebäude und die Zufahrt wurden auf die Nordseite des Beckens verlegt. Die Anlage rückt damit vom Wildtierkorridor ab. Die Flächenanteile der verschiedenen Anlageteile und die Gesamtfläche der Anlage haben sich nicht verändert. Das Becken beansprucht mit den Nebenanlagen eine Fläche von rund 20'000 m2 Landwirtschaftsland. Für die Schaffung von ökologischen Ausgleichsflächen werden zusätzlich ca. 18'000 m2 Landwirtschaftsland sowie rund 16'000 m2 Wald und Gehölze einbezogen. Die Baukosten werden auf ca. Fr. 7 Mio. veranschlagt.
Auf Anregung des Umweltverbandes Pro Natura wurde das Gebiet Langmatt im Grenzbereich der Gemeinden Möriken-Wildegg und Holderbank als Alternativstandort geprüft. Der dazu verfasste Bericht vom August 1998 beurteilt dieses Gebiet als ungeeignet.
Am 31. März 2000 genehmigte das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) das Vorhaben des BABHE und des BAB zum Bau der Anlage in der Au gemäss dem geänderten Projekt unter Auflagen. Überdies bewilligte das VBS unter Auflagen die Rodung von 4'300 m2 Wald, welcher für die Umsetzung der ökologischen Ausgleichsmassnahmen benötigt wird, und die Ersatzaufforstung von 7'600 m2 Wald. Ferner erteilte es die Bewilligung zur Entnahme von Wasser aus der Aare für das Becken.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, die Plangenehmigung vom 31. März 2000 aufzuheben; das Plangenehmigungsgesuch sei zur Überarbeitung an das VBS zurückzuweisen; das VBS sei anzuweisen, eine Verschiebung der Anlage nach Norden, zumindest um 50 m, vorzunehmen; die in der Plangenehmigung verfügten Auflagen seien sinngemäss den verlegten Standortverhältnissen anzupassen.
Der WWF Schweiz erhebt ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragt, die Plangenehmigung des VBS aufzuheben; das Plangenehmigungsgesuch für die Ausbildungsanlage am Standort Au sei abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde des WWF Schweiz (Beschwerdeführer 2) teilweise gut und schreibt jene des Regierungsrates (Beschwerdeführer 1) als gegenstandslos geworden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer 2 richtet sich gegen den "Grobstandort". Er macht geltend, die Anlage dürfe am Standort Au überhaupt nicht gebaut werden. Demgegenüber wendet sich der Beschwerdeführer 1 lediglich gegen den "Feinstandort". Er ist der Auffassung, die Anlage dürfe zwar am Standort Au gebaut werden; sie müsse aber nach Norden verschoben werden, da beim Bau am genehmigten Standort den Wildtieren ein viel zu geringer Abstand von lediglich 50 m zugemutet werde.
Zunächst ist zu prüfen, ob der Bau der Anlage in der Au zulässig ist. Nur wenn das zu bejahen ist, stellt sich die Frage nach dem Feinstandort. Zu behandeln ist somit zuerst die Beschwerde des Beschwerdeführers 2.
3. Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, der Sachplan sei unvollständig; die Anlage hätte deshalb nicht bewilligt werden dürfen.
a) Die vorgesehene Anlage in der Au wirkt sich erheblich auf Raum und Umwelt aus. Die Plangenehmigung setzt deshalb einen Sachplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung voraus (vgl. Art. 126 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung [MG; SR 510.10]).
Am 19. August 1998 hat der Bundesrat den hier massgeblichen Sachplan Waffen- und Schiessplätze verabschiedet. Darin ist der Neubau der Anlage am Standort Au im Objektblatt 19.13 festgesetzt. Der Wildtierkorridor wird kartografisch nicht erfasst. Ebenso wenig wird er in den Erläuterungen zum Sachplan erwähnt.
b) Der Wildtierkorridor stellt beim Standort Au das wesentliche Problem dar.
Im überarbeiteten Spezialbericht Wildtierökologie vom Dezember 1998 wird ausgeführt, der Wildtierkorridor in der Au müsse unbedingt erhalten bleiben. Die internen Arbeitsgrundlagen für die Festlegung des Korridors im Richtplan des Kantons Aargau wiesen ihm grösste Priorität, d.h. überkantonale bzw. nationale Bedeutung zu. In der Schweiz bestehe noch keine Festlegung von national bedeutenden Wildtierkorridoren in einem Inventar. Entsprechende Vorarbeiten, welche als Grundlage dafür dienen könnten, lägen zurzeit im Entwurf vor. Die Schweiz werde von einigen grossräumigen Wildtierbarrieren durchschnitten, die vorwiegend durch Siedlungen und Verkehrsträger gebildet würden und als irreparabel zu beurteilen seien. Eine dieser Wildtierbarrieren verlaufe von Basel entlang dem Rhein und der Aare, dann durch das Limmattal über Zürich, die Linthebene und den Walensee bis Sargans. Sie trenne den Schwarzwald und die Nordostschweiz vom Jura, der Zentral- und der übrigen Schweiz sowie dem Alpenraum ab. Der insoweit einzige funktionsfähige Korridor sei heute der in der Au. Zur Sicherung der Ausbreitungsrouten und zur Vermeidung langfristig zu kleiner, isolierter Populationen seien die letzten wildtiertauglichen Verbindungen zwischen den Grossräumen unbedingt offen zu halten. Der Wildtierkorridor in der Au habe aufgrund seiner Lage besondere Bedeutung für sich neu oder wieder ausbreitende Tierarten. Da die Tiere zu unterschiedlichen Jahreszeiten wanderten, müsse der Korridor ganzjährig dauernd offen gehalten bzw. von grossen Störungen freigehalten werden.
Im Bericht "Wildtierkorridore Schweiz" der Schweizerischen Gesellschaft für Wildtierbiologie und der Schweizerischen Vogelwarte Sempach vom November 1999 wird der Korridor in der Au als solcher von überregionaler Bedeutung beschrieben. Es handle sich um die einzige für alle Tierarten taugliche Verbindung Jura-Ostschweiz-Schwarzwald. Trotz Belastungen werde der Korridor optimal von den Tieren genutzt. Als mögliche Massnahmen werden unter anderem die Freihaltung und die Verminderung von Störungen genannt.
Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) vertritt in ihrem Gutachten vom 3. Juni 1999 die Auffassung, dem Wildtierkorridor in der Au müsse nationale Bedeutung zuerkannt werden. Der gleichen Ansicht ist das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; Stellungnahme vom 27. Mai 1999).
Aufgrund dieser Fachberichte ist davon auszugehen, dass dem Wildtierkorridor in der Au nationale Bedeutung zukommt.
c) aa) Die ENHK führt im genannten Gutachten aus, das ursprüngliche Projekt käme mitten in den Wildtierkorridor zu liegen und würde diesen damit so stark beeinträchtigen, dass er mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr durch Wildtiere benutzt werden könnte. Der Verlauf des ganzjährig benutzten Korridors sei so eng, dass auf ein Ausweichen der Tiere nicht gehofft werden dürfe. Auch beim überarbeiteten und geänderten Projekt sei der Korridor immer noch erheblich beeinträchtigt, wenn auch aufgrund des etwas flussabwärts verschobenen Lehrbeckens weniger zentral. Eine Verschiebung nach Norden sei an sich sinnvoll, weil das vergleichsweise flachere West- und Ostufer am südlichen Rand der Au liege, d.h. im einzigen Abschnitt, der als Ein- und Ausstieg für Wildtiere nutzbar sei. Aus diesem Grund erscheine auch die südlich des Lehrbeckens nun vorgesehene, mit Weichhölzern zu bestückende ökologische Ausgleichsfläche zweckmässig. Die Anlage liege aber immer noch so direkt beim Wildtierkorridor, dass das Vorhaben klar dessen Verlust bewirken werde.
bb) Das BUWAL legt in seiner Stellungnahme vom 27. Mai 1999 dar, es müsse davon ausgegangen werden, dass eine zusätzliche Beeinträchtigung des Korridors, wie sie mit der Verwirklichung des vorliegenden Projektes (gemäss derzeitigem Planungsstand) verbunden wäre, zum Unterschreiten der minimal notwendigen Lebensraum-Qualität führen würde und somit die Funktionsfähigkeit des Korridors verloren ginge. Das BUWAL kommt zum Schluss, dass das Vorhaben wegen der Beeinträchtigung des Wildtierkorridors auch gemäss überarbeitetem Projekt nicht umweltverträglich sei. Mit Schreiben vom 2. September 1999 an die Vorinstanz bemerkt das BUWAL, die Erhaltung des Wildtierkorridors könne mit dem heutigen Projekt trotz weitreichender Massnahmen innerhalb des Projektperimeters nicht sichergestellt werden.
cc) Nach der überarbeiteten UVB-Hauptuntersuchung und dem ebenfalls überarbeiteten Spezialbericht Wildtierökologie vom Dezember 1998 können die Auswirkungen des geänderten Projektes auf den Wildtierkorridor nur beschränkt vorausgesagt werden, da der aktuelle Forschungsstand noch wesentliche Wissenslücken offen lasse. Zu unterscheiden seien verschiedene Schutzmassnahmen zugunsten des Wildtierkorridors inner- und ausserhalb des Projektperimeters.
Für den Fall der Umsetzung aller Schutzmassnahmen inner- und ausserhalb des Projektperimeters wird gesagt, dank optimierter Situierung und Gestaltung der Anlage und ihrer Nahumgebung, leichter Verschiebung des Wildtierkorridors nach Süden und wesentlichen Biotopaufwertungsmassnahmen gemäss Gesamtaufwertungskonzept werde die Wahrscheinlichkeit, dass der Ersatz bzw. Ausgleich ausreiche und der Korridor für die meisten Arten funktioniere, als recht gross beurteilt. Ob dieser Austausch von Tierindividuen ausreichend und genügend regelmässig stattfinden werde, um die ökologische Funktion des Wildtierkorridors langfristig zu erhalten, könne aufgrund der heute vorhandenen Wissensbasis jedoch nicht mit Sicherheit vorausgesagt werden.
Für den Fall der Umsetzung der Schutzmassnahmen lediglich innerhalb des Projektperimeters wird die Wahrscheinlichkeit, dass der Korridor vollumfänglich funktioniert, in jedem Fall als eher gering beurteilt. Der Korridor werde vermutlich so stark beeinträchtigt, dass er seine Funktion mindestens für einen Teil der Tierarten bzw. der Individuen verliere.
Die Gesuchsteller konnten der Vorinstanz die Umsetzung aller Schutzmassnahmen inner- und ausserhalb des Projektperimeters nicht zusichern. Selbst wenn das der Fall gewesen wäre, könnte damit aufgrund der überarbeiteten UVB-Hauptuntersuchung und des überarbeiteten Spezialberichts Wildtierökologie die uneingeschränkte Funktionsfähigkeit des Korridors für sämtliche Tierarten - soweit man das heute beurteilen kann - langfristig nicht als gesichert gelten.
dd) Aufgrund der angeführten Stellungnahmen ist davon auszugehen, dass der Bau der Anlage am Standort Au - auch wenn man die Auswirkungen nicht in allen Einzelheiten voraussagen kann - jedenfalls zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Wildtierkorridors führen wird.
d) Es stehen sich beim Standort Au somit zwei nationale Interessen gegenüber, nämlich einerseits das der Landesverteidigung und anderseits das an der Erhaltung des Wildtierkorridors. Diese Interessen schliessen sich gegenseitig aus, d.h. sie können nicht miteinander versöhnt werden. Je nachdem, ob man die Sache eher aus dem Blickwinkel der Landesverteidigung oder eher aus dem des Naturschutzes betrachtet, ist man geneigt, dem einen oder anderen Interesse den Vorrang zu geben. Dies kommt auch in den insoweit voneinander abweichenden Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden zum Ausdruck. Für die eine wie für die andere Betrachtungsweise gibt es Gründe. Sowohl das Interesse der Landesverteidigung (Art. 57 ff. BV) als auch das Interesse des Naturschutzes (Art. 78 BV) haben Verfassungsrang. Dass das eine dieser Interessen allgemein höher zu bewerten sei als das andere, lässt sich der Verfassung nicht entnehmen. Die beiden Interessen sind deshalb als grundsätzlich gleichwertig zu betrachten.
Wie dargelegt, bedarf die Anlage in der Au gemäss Art. 126 Abs. 4 MG der Grundlage in einem Sachplan. Nach Art. 6 Abs. 3 der Verordnung vom 13. Dezember 1999 über das Plangenehmigungsverfahren für militärische Bauten und Anlagen (MPV; SR 510.51) setzt die Plangenehmigung eines sachplanrelevanten Vorhabens dessen Festsetzung im Sachplan Militär voraus. Wie das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in der Vernehmlassung zutreffend darlegt, hat damit der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass wichtige Ermessensentscheide von der Sachplanbehörde zu treffen sind. Bei der Frage, welchem von zwei sich widerstreitenden gleichwertigen nationalen Interessen der Vorrang zu geben ist, handelt es sich um einen bedeutenden Ermessensentscheid, den klarerweise die Sachplanbehörde zu treffen hat. Diese hat in den Erläuterungen zum Sachplan im Einzelnen darzulegen, weshalb sie sich zu Gunsten des einen oder anderen Interesses entschieden hat (in diesem Sinne auch LUKAS BÜHLMANN, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 13 N. 4 und 30). Dass der Entscheid der Sachplanbehörde obliegt, ist sachlich begründet. Die Sachplanbehörde - hier der Bundesrat - verfügt über die erforderliche Distanz und ist befähigt, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau die Interessen abzuwägen; die Gefahr der Verengung des Blickwinkels besteht nicht. Fachbehörden neigen demgegenüber dazu, ihre fachspezifischen Interessen in den Vordergrund zu stellen.
Dem Sachplan Waffen- und Schiessplätze vom 19. August 1998 ist zum Wildtierkorridor in der Au, wie gesagt, nichts zu entnehmen. Zwar ergibt sich aus den Akten, dass dem Bundesrat der Korridor vor Verabschiedung des Sachplanes bekannt war. So hat er am 14. Januar 1998 den Richtplan des Kantons Aargau, in dem der Korridor vermerkt ist, genehmigt; überdies hat die Vorinstanz den Bundesrat in einem Schreiben vom 1. Juli 1998 auf den Korridor aufmerksam gemacht. Gestützt darauf lässt sich jedoch nicht sagen, der Bundesrat habe bei der Festsetzung des Sachplanes den erwähnten Interessenkonflikt in der wirklichen Tragweite gekannt und sich klar für den Vorrang der militärischen Interessen entschieden. Dafür fehlen jegliche Hinweise im Objektblatt. Der Entscheid über den gegebenen Interessenkonflikt muss mit der nötigen Klarheit aus der Sachplanfestsetzung selbst hervorgehen. Das trifft hier nicht zu. Für das Vorhaben, wie es der angefochtenen Plangenehmigung zu Grunde liegt, fehlt damit in materieller Hinsicht die vorausgesetzte Festlegung im Sachplan. Dieser Mangel steht der Bewilligung des Projekts am Standort Au entgegen. Die Bewilligungsfähigkeit setzt voraus, dass auch auf der Stufe Sachplanung die Auswirkungen auf den Wildtierkorridor bei der Standortwahl hinreichend in Betracht gezogen werden.
e) Die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 ist insoweit gutzuheissen.
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Art. 57 segg. e 78 Cost., art. 126 cpv. 4 LM, art. 6 cpv. 3 OAPCM; approvazione dei piani di un impianto di formazione militare; conflitto d'interessi tra la difesa nazionale e la protezione della natura; presa in considerazione nell'ambito della pianificazione settoriale. Le decisioni importanti prese nell'esercizio del potere di apprezzamento devono essere adottate dall'autorità incaricata di allestire il piano settoriale. Quando l'interesse della difesa nazionale si scontri con l'interesse al mantenimento di un corridoio per la fauna selvatica d'importanza nazionale, l'approvazione dei piani presuppone che l'autorità che ha allestito il piano settoriale (in concreto: il Consiglio federale) si sia determinata espressamente sul conflitto d'interessi nel piano settoriale e che si sia pronunciata chiaramente per la preminenza dell'interesse militare (consid. 3d).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 103
Sachverhalt ab Seite 103
Der aus dem Libanon stammende E., geb. 1970, reiste am 8. April 2001 in die Schweiz ein und stellte zwei Tage später unter dem Namen A. ein Asylgesuch. Nachdem er am 18. Juni 2001 sein Asylgesuch zurückgezogen hatte, schrieb das Bundesamt für Flüchtlinge dieses am 21. Juni 2001 als durch Rückzug erledigt ab; es ordnete keine Wegweisung an, sondern hielt fest, dafür sowie für allfällige weitere fremdenpolizeiliche Massnahmen sei der Kanton Zürich zuständig.
Mit Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 20. November 2001 wurde E. insbesondere wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz mit 18 Monaten Gefängnis bei bedingtem Vollzug sowie mit fünf Jahren Landesverweisung unbedingt bestraft. Gleichentags verfügte der Gerichtspräsident, E. sei aus der Sicherheitshaft zu entlassen und dem Migrationsamt des Kantons Zürich zuzuführen. Am 21. November 2001 ordnete dieses die Ausschaffungshaft an, welche mit Entscheid des Haftrichters am Bezirksgericht Zürich vom 23. November 2001 bis zum 19. Februar 2002 bestätigt wurde.
Am 12. Februar 2002 beantragte das Migrationsamt beim Bezirksgericht die Verlängerung der Ausschaffungshaft. Mit Verfügung vom 15. Februar 2002 verlängerte der Haftrichter die Haft bis zum 19. Mai 2002.
E. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, die Verfügung des Haftrichters über die Fortsetzung der Ausschaffungshaft sei aufzuheben und er sei umgehend aus der Haft zu entlassen.
Das Migrationsamt schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Haftrichter hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Bundesamt für Ausländerfragen liess sich innert Frist nicht vernehmen. E. hat sich mit weiterer Eingabe vom 26. Februar 2002 nochmals zur Sache geäussert.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus den folgenden Erwägungen:
1.
1.1 Die zuständige Behörde kann einen Ausländer zunächst für die Dauer von drei Monaten in Ausschaffungshaft nehmen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; BGE 122 II 148 ff.), dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Reisepapiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 2a S. 379). Stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 ANAG).
1.2 Als das Migrationsamt den Beschwerdeführer in Ausschaffungshaft nahm, war er fremdenpolizeilich weder aus- noch weggewiesen worden. Bei der einzigen vorher gegen ihn ergangenen Entfernungsmassnahme handelte es sich um die unbedingt ausgesprochene strafrechtliche Landesverweisung. Der ursprüngliche Haftrichterentscheid vom 23. November 2001, mit welchem die Anordnung der Ausschaffungshaft bestätigt wurde, nennt denn auch diese Landesverweisung und keine andere Entfernungsmassnahme als Grundlage für die Haft. Der Beschwerdeführer wendet nun allerdings ein, die Landesverweisung sei nicht vollziehbar gewesen, insbesondere weil noch keine Vollstreckungsverfügung ergangen sei. Dies gelte auch für den Entscheid über die Fortsetzung der Ausschaffungshaft, sei doch die Vollstreckungsverfügung dem Haftrichter bei Fällung seines Verlängerungsentscheids am 15. Februar 2002 noch immer nicht vorgelegen. Daran ändere nichts, dass das strafrichterliche Urteil am 29. Januar 2002 rechtskräftig geworden und der Vollzug der Landesverweisung am 13. Februar 2002 angeordnet worden sei, habe der Haftrichter davon doch keine Kenntnis gehabt.
1.3 Das Gesetz nennt die Landesverweisung nicht ausdrücklich als zulässige Entfernungsmassnahme, die einer Ausschaffungshaft zugrunde liegen könnte. Das Bundesgericht hat jedoch schon vor einiger Zeit - in Übereinstimmung mit dem Schrifttum - entschieden, dass grundsätzlich auch eine strafrechtliche Landesverweisung die Grundlage für eine Ausschaffungshaft bilden kann (Urteil 2A.405/1996 vom 29. August 1996, bestätigt mit den Urteilen 2A.1/1998 vom 23. Januar 1998 und 2A.13/1999 vom 28. Januar 1999; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 61; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 329; ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in: AJP 1995 S. 854; vgl. neuerdings auch PHILIP GRANT, Les mesures de contrainte en droit des étrangers, hrsg. von der Schweizerischen Flüchtlingshilfe, Bern 2001, S. 12).
Wie sich aus dem Wortlaut von Art. 13b ANAG ergibt, wonach eine erstinstanzliche Entfernungsmassnahme für die Anordnung von Ausschaffungshaft genügt, muss die verfügte Entfernungsmassnahme nicht vollstreckbar sein. Die tatsächliche Ausschaffung hat einzig - aus Gründen der Verhältnismässigkeit - in einer nahen Zukunft, d.h. jedenfalls innert der gesetzlich zulässigen Haftdauer, als möglich zu erscheinen. Dies gilt nicht nur bei Aus- oder Wegweisungen, sondern grundsätzlich auch bei der Landesverweisung, und zwar unabhängig davon, dass bei dieser in der Regel eine getrennt von der Anordnung der Landesverweisung zu treffende Vollstreckungsverfügung zu ergehen hat (vgl. BGE 121 IV 345; BGE 116 IV 105 E. 4 S. 115). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bildet eine unbedingt ausgesprochene Landesverweisung selbst dann eine genügende Grundlage für die Ausschaffungshaft, wenn noch keine Vollstreckungsverfügung ergangen ist, sofern das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt bleibt (Urteil 2A.1/1998 vom 23. Januar 1998).
1.4 Im vorliegenden Fall gibt es zurzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass die Landesverweisung nicht innert absehbarer Frist, insbesondere während der möglichen Höchstdauer der Ausschaffungshaft, vollzogen werden könnte. Entsprechende Zweifel bestanden auch nicht im jeweiligen Zeitpunkt der haftrichterlichen Entscheide über die Anordnung bzw. Verlängerung der Ausschaffungshaft. Sodann bestehen im Kanton Zürich - im Unterschied etwa zum Kanton Bern - keine verschiedenen Zuständigkeiten für die Anordnung der Haft je nach dem, ob sich diese auf eine strafrechtliche Landesverweisung oder eine fremdenpolizeiliche Entfernungsmassnahme stützt. Auch wenn für die Vollstreckungsverfügung bei einer Landesverweisung der Justizvollzug des Kantons Zürich zuständig ist, bleibt die Kompetenz für die Anordnung von Ausschaffungshaft beim Migrationsamt (vgl. § 1 der zürcherischen Verordnung vom 4. Dezember 1996 zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht), das im Übrigen, wie der vorliegende Fall zeigt, vom Justizvollzug in der Regel auch mit dem tatsächlichen Vollzug der Landesverweisung beauftragt zu werden scheint. Der Beschwerdeführer macht im Übrigen gar nicht geltend, die Haft sei nicht von der nach Art. 13c Abs. 1 ANAG kompetenten Behörde verfügt bzw. verlängert (Art. 13c Abs. 1 i.V.m. Art. 13b Abs. 2 ANAG) worden. Damit beruhte die Haft von Anfang an auf einer zulässigen Grundlage und kann gestützt auf diese auch verlängert werden.
1.5 Unter diesen Umständen kann offen bleiben, inwieweit die Wegweisungsverfügung, welche das Migrationsamt nachträglich getroffen hat, nachdem es vom Haftrichter im Haftverlängerungsverfahren dazu angehalten worden war, ebenfalls als Grundlage für die Ausschaffungshaft dienen könnte. Nach der Rechtsprechung sind die Formerfordernisse bei der Anordnung einer so genannt formlosen Wegweisung nach Art. 12 ANAG freilich gering, und es ist insbesondere nicht von vornherein ausgeschlossen, eine - vorweg angeordnete - Wegweisung zusammen mit dem Hafturteil zu eröffnen (Urteil des Bundesgerichts 2A.313/2001 vom 20. Juli 2001; vgl. auch GRANT, a.a.O., S. 12). Wie dies und das damit verbundene - eher ungewöhnliche - Vorgehen des Haftrichters im vorliegenden Fall zu beurteilen wären, ist aber für die Frage der Zulässigkeit der Haft nicht von Belang, nachdem sich die Ausschaffungshaft bereits auf die Landesverweisung zu stützen vermag.
1.6 Schliesslich bestreitet der Beschwerdeführer das Vorliegen der weiteren Haftvoraussetzungen, insbesondere eines Haftgrundes, nicht. Es sind denn auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die gegen die Zulässigkeit der Haft bzw. deren Verlängerung sprechen würden.
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Art. 13b und 13c Abs. 1 ANAG, Art. 55 StGB; Ausschaffungshaft zur Sicherstellung des Vollzugs einer strafrechtlichen Landesverweisung. Eine unbedingt ausgesprochene Landesverweisung bildet selbst dann eine genügende Grundlage für die Ausschaffungshaft, wenn noch keine Vollstreckungsverfügung ergangen ist, sofern das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt bleibt (E. 1).
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Sachverhalt ab Seite 103
Der aus dem Libanon stammende E., geb. 1970, reiste am 8. April 2001 in die Schweiz ein und stellte zwei Tage später unter dem Namen A. ein Asylgesuch. Nachdem er am 18. Juni 2001 sein Asylgesuch zurückgezogen hatte, schrieb das Bundesamt für Flüchtlinge dieses am 21. Juni 2001 als durch Rückzug erledigt ab; es ordnete keine Wegweisung an, sondern hielt fest, dafür sowie für allfällige weitere fremdenpolizeiliche Massnahmen sei der Kanton Zürich zuständig.
Mit Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 20. November 2001 wurde E. insbesondere wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz mit 18 Monaten Gefängnis bei bedingtem Vollzug sowie mit fünf Jahren Landesverweisung unbedingt bestraft. Gleichentags verfügte der Gerichtspräsident, E. sei aus der Sicherheitshaft zu entlassen und dem Migrationsamt des Kantons Zürich zuzuführen. Am 21. November 2001 ordnete dieses die Ausschaffungshaft an, welche mit Entscheid des Haftrichters am Bezirksgericht Zürich vom 23. November 2001 bis zum 19. Februar 2002 bestätigt wurde.
Am 12. Februar 2002 beantragte das Migrationsamt beim Bezirksgericht die Verlängerung der Ausschaffungshaft. Mit Verfügung vom 15. Februar 2002 verlängerte der Haftrichter die Haft bis zum 19. Mai 2002.
E. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, die Verfügung des Haftrichters über die Fortsetzung der Ausschaffungshaft sei aufzuheben und er sei umgehend aus der Haft zu entlassen.
Das Migrationsamt schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Haftrichter hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Bundesamt für Ausländerfragen liess sich innert Frist nicht vernehmen. E. hat sich mit weiterer Eingabe vom 26. Februar 2002 nochmals zur Sache geäussert.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus den folgenden Erwägungen:
1.
1.1 Die zuständige Behörde kann einen Ausländer zunächst für die Dauer von drei Monaten in Ausschaffungshaft nehmen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; BGE 122 II 148 ff.), dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Reisepapiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 2a S. 379). Stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 ANAG).
1.2 Als das Migrationsamt den Beschwerdeführer in Ausschaffungshaft nahm, war er fremdenpolizeilich weder aus- noch weggewiesen worden. Bei der einzigen vorher gegen ihn ergangenen Entfernungsmassnahme handelte es sich um die unbedingt ausgesprochene strafrechtliche Landesverweisung. Der ursprüngliche Haftrichterentscheid vom 23. November 2001, mit welchem die Anordnung der Ausschaffungshaft bestätigt wurde, nennt denn auch diese Landesverweisung und keine andere Entfernungsmassnahme als Grundlage für die Haft. Der Beschwerdeführer wendet nun allerdings ein, die Landesverweisung sei nicht vollziehbar gewesen, insbesondere weil noch keine Vollstreckungsverfügung ergangen sei. Dies gelte auch für den Entscheid über die Fortsetzung der Ausschaffungshaft, sei doch die Vollstreckungsverfügung dem Haftrichter bei Fällung seines Verlängerungsentscheids am 15. Februar 2002 noch immer nicht vorgelegen. Daran ändere nichts, dass das strafrichterliche Urteil am 29. Januar 2002 rechtskräftig geworden und der Vollzug der Landesverweisung am 13. Februar 2002 angeordnet worden sei, habe der Haftrichter davon doch keine Kenntnis gehabt.
1.3 Das Gesetz nennt die Landesverweisung nicht ausdrücklich als zulässige Entfernungsmassnahme, die einer Ausschaffungshaft zugrunde liegen könnte. Das Bundesgericht hat jedoch schon vor einiger Zeit - in Übereinstimmung mit dem Schrifttum - entschieden, dass grundsätzlich auch eine strafrechtliche Landesverweisung die Grundlage für eine Ausschaffungshaft bilden kann (Urteil 2A.405/1996 vom 29. August 1996, bestätigt mit den Urteilen 2A.1/1998 vom 23. Januar 1998 und 2A.13/1999 vom 28. Januar 1999; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 61; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 329; ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in: AJP 1995 S. 854; vgl. neuerdings auch PHILIP GRANT, Les mesures de contrainte en droit des étrangers, hrsg. von der Schweizerischen Flüchtlingshilfe, Bern 2001, S. 12).
Wie sich aus dem Wortlaut von Art. 13b ANAG ergibt, wonach eine erstinstanzliche Entfernungsmassnahme für die Anordnung von Ausschaffungshaft genügt, muss die verfügte Entfernungsmassnahme nicht vollstreckbar sein. Die tatsächliche Ausschaffung hat einzig - aus Gründen der Verhältnismässigkeit - in einer nahen Zukunft, d.h. jedenfalls innert der gesetzlich zulässigen Haftdauer, als möglich zu erscheinen. Dies gilt nicht nur bei Aus- oder Wegweisungen, sondern grundsätzlich auch bei der Landesverweisung, und zwar unabhängig davon, dass bei dieser in der Regel eine getrennt von der Anordnung der Landesverweisung zu treffende Vollstreckungsverfügung zu ergehen hat (vgl. BGE 121 IV 345; BGE 116 IV 105 E. 4 S. 115). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bildet eine unbedingt ausgesprochene Landesverweisung selbst dann eine genügende Grundlage für die Ausschaffungshaft, wenn noch keine Vollstreckungsverfügung ergangen ist, sofern das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt bleibt (Urteil 2A.1/1998 vom 23. Januar 1998).
1.4 Im vorliegenden Fall gibt es zurzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass die Landesverweisung nicht innert absehbarer Frist, insbesondere während der möglichen Höchstdauer der Ausschaffungshaft, vollzogen werden könnte. Entsprechende Zweifel bestanden auch nicht im jeweiligen Zeitpunkt der haftrichterlichen Entscheide über die Anordnung bzw. Verlängerung der Ausschaffungshaft. Sodann bestehen im Kanton Zürich - im Unterschied etwa zum Kanton Bern - keine verschiedenen Zuständigkeiten für die Anordnung der Haft je nach dem, ob sich diese auf eine strafrechtliche Landesverweisung oder eine fremdenpolizeiliche Entfernungsmassnahme stützt. Auch wenn für die Vollstreckungsverfügung bei einer Landesverweisung der Justizvollzug des Kantons Zürich zuständig ist, bleibt die Kompetenz für die Anordnung von Ausschaffungshaft beim Migrationsamt (vgl. § 1 der zürcherischen Verordnung vom 4. Dezember 1996 zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht), das im Übrigen, wie der vorliegende Fall zeigt, vom Justizvollzug in der Regel auch mit dem tatsächlichen Vollzug der Landesverweisung beauftragt zu werden scheint. Der Beschwerdeführer macht im Übrigen gar nicht geltend, die Haft sei nicht von der nach Art. 13c Abs. 1 ANAG kompetenten Behörde verfügt bzw. verlängert (Art. 13c Abs. 1 i.V.m. Art. 13b Abs. 2 ANAG) worden. Damit beruhte die Haft von Anfang an auf einer zulässigen Grundlage und kann gestützt auf diese auch verlängert werden.
1.5 Unter diesen Umständen kann offen bleiben, inwieweit die Wegweisungsverfügung, welche das Migrationsamt nachträglich getroffen hat, nachdem es vom Haftrichter im Haftverlängerungsverfahren dazu angehalten worden war, ebenfalls als Grundlage für die Ausschaffungshaft dienen könnte. Nach der Rechtsprechung sind die Formerfordernisse bei der Anordnung einer so genannt formlosen Wegweisung nach Art. 12 ANAG freilich gering, und es ist insbesondere nicht von vornherein ausgeschlossen, eine - vorweg angeordnete - Wegweisung zusammen mit dem Hafturteil zu eröffnen (Urteil des Bundesgerichts 2A.313/2001 vom 20. Juli 2001; vgl. auch GRANT, a.a.O., S. 12). Wie dies und das damit verbundene - eher ungewöhnliche - Vorgehen des Haftrichters im vorliegenden Fall zu beurteilen wären, ist aber für die Frage der Zulässigkeit der Haft nicht von Belang, nachdem sich die Ausschaffungshaft bereits auf die Landesverweisung zu stützen vermag.
1.6 Schliesslich bestreitet der Beschwerdeführer das Vorliegen der weiteren Haftvoraussetzungen, insbesondere eines Haftgrundes, nicht. Es sind denn auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die gegen die Zulässigkeit der Haft bzw. deren Verlängerung sprechen würden.
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Art. 13b et 13c al. 1 LSEE, art. 55 CP; détention en vue de refoulement pour garantir l'exécution d'une expulsion judiciaire pénale. Une expulsion judiciaire ferme constitue en elle-même un fondement suffisant pour une détention en vue de refoulement même si aucune décision d'exécution n'a été rendue, pour autant que le principe de proportionnalité soit observé (consid. 1).
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Sachverhalt ab Seite 103
Der aus dem Libanon stammende E., geb. 1970, reiste am 8. April 2001 in die Schweiz ein und stellte zwei Tage später unter dem Namen A. ein Asylgesuch. Nachdem er am 18. Juni 2001 sein Asylgesuch zurückgezogen hatte, schrieb das Bundesamt für Flüchtlinge dieses am 21. Juni 2001 als durch Rückzug erledigt ab; es ordnete keine Wegweisung an, sondern hielt fest, dafür sowie für allfällige weitere fremdenpolizeiliche Massnahmen sei der Kanton Zürich zuständig.
Mit Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 20. November 2001 wurde E. insbesondere wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz mit 18 Monaten Gefängnis bei bedingtem Vollzug sowie mit fünf Jahren Landesverweisung unbedingt bestraft. Gleichentags verfügte der Gerichtspräsident, E. sei aus der Sicherheitshaft zu entlassen und dem Migrationsamt des Kantons Zürich zuzuführen. Am 21. November 2001 ordnete dieses die Ausschaffungshaft an, welche mit Entscheid des Haftrichters am Bezirksgericht Zürich vom 23. November 2001 bis zum 19. Februar 2002 bestätigt wurde.
Am 12. Februar 2002 beantragte das Migrationsamt beim Bezirksgericht die Verlängerung der Ausschaffungshaft. Mit Verfügung vom 15. Februar 2002 verlängerte der Haftrichter die Haft bis zum 19. Mai 2002.
E. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, die Verfügung des Haftrichters über die Fortsetzung der Ausschaffungshaft sei aufzuheben und er sei umgehend aus der Haft zu entlassen.
Das Migrationsamt schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Haftrichter hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Bundesamt für Ausländerfragen liess sich innert Frist nicht vernehmen. E. hat sich mit weiterer Eingabe vom 26. Februar 2002 nochmals zur Sache geäussert.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab
Erwägungen
aus den folgenden Erwägungen:
1.
1.1 Die zuständige Behörde kann einen Ausländer zunächst für die Dauer von drei Monaten in Ausschaffungshaft nehmen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; BGE 122 II 148 ff.), dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Reisepapiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 2a S. 379). Stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 ANAG).
1.2 Als das Migrationsamt den Beschwerdeführer in Ausschaffungshaft nahm, war er fremdenpolizeilich weder aus- noch weggewiesen worden. Bei der einzigen vorher gegen ihn ergangenen Entfernungsmassnahme handelte es sich um die unbedingt ausgesprochene strafrechtliche Landesverweisung. Der ursprüngliche Haftrichterentscheid vom 23. November 2001, mit welchem die Anordnung der Ausschaffungshaft bestätigt wurde, nennt denn auch diese Landesverweisung und keine andere Entfernungsmassnahme als Grundlage für die Haft. Der Beschwerdeführer wendet nun allerdings ein, die Landesverweisung sei nicht vollziehbar gewesen, insbesondere weil noch keine Vollstreckungsverfügung ergangen sei. Dies gelte auch für den Entscheid über die Fortsetzung der Ausschaffungshaft, sei doch die Vollstreckungsverfügung dem Haftrichter bei Fällung seines Verlängerungsentscheids am 15. Februar 2002 noch immer nicht vorgelegen. Daran ändere nichts, dass das strafrichterliche Urteil am 29. Januar 2002 rechtskräftig geworden und der Vollzug der Landesverweisung am 13. Februar 2002 angeordnet worden sei, habe der Haftrichter davon doch keine Kenntnis gehabt.
1.3 Das Gesetz nennt die Landesverweisung nicht ausdrücklich als zulässige Entfernungsmassnahme, die einer Ausschaffungshaft zugrunde liegen könnte. Das Bundesgericht hat jedoch schon vor einiger Zeit - in Übereinstimmung mit dem Schrifttum - entschieden, dass grundsätzlich auch eine strafrechtliche Landesverweisung die Grundlage für eine Ausschaffungshaft bilden kann (Urteil 2A.405/1996 vom 29. August 1996, bestätigt mit den Urteilen 2A.1/1998 vom 23. Januar 1998 und 2A.13/1999 vom 28. Januar 1999; PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 13/1995 S. 61; ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 1997 I S. 329; ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in: AJP 1995 S. 854; vgl. neuerdings auch PHILIP GRANT, Les mesures de contrainte en droit des étrangers, hrsg. von der Schweizerischen Flüchtlingshilfe, Bern 2001, S. 12).
Wie sich aus dem Wortlaut von Art. 13b ANAG ergibt, wonach eine erstinstanzliche Entfernungsmassnahme für die Anordnung von Ausschaffungshaft genügt, muss die verfügte Entfernungsmassnahme nicht vollstreckbar sein. Die tatsächliche Ausschaffung hat einzig - aus Gründen der Verhältnismässigkeit - in einer nahen Zukunft, d.h. jedenfalls innert der gesetzlich zulässigen Haftdauer, als möglich zu erscheinen. Dies gilt nicht nur bei Aus- oder Wegweisungen, sondern grundsätzlich auch bei der Landesverweisung, und zwar unabhängig davon, dass bei dieser in der Regel eine getrennt von der Anordnung der Landesverweisung zu treffende Vollstreckungsverfügung zu ergehen hat (vgl. BGE 121 IV 345; BGE 116 IV 105 E. 4 S. 115). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bildet eine unbedingt ausgesprochene Landesverweisung selbst dann eine genügende Grundlage für die Ausschaffungshaft, wenn noch keine Vollstreckungsverfügung ergangen ist, sofern das Verhältnismässigkeitsprinzip gewahrt bleibt (Urteil 2A.1/1998 vom 23. Januar 1998).
1.4 Im vorliegenden Fall gibt es zurzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass die Landesverweisung nicht innert absehbarer Frist, insbesondere während der möglichen Höchstdauer der Ausschaffungshaft, vollzogen werden könnte. Entsprechende Zweifel bestanden auch nicht im jeweiligen Zeitpunkt der haftrichterlichen Entscheide über die Anordnung bzw. Verlängerung der Ausschaffungshaft. Sodann bestehen im Kanton Zürich - im Unterschied etwa zum Kanton Bern - keine verschiedenen Zuständigkeiten für die Anordnung der Haft je nach dem, ob sich diese auf eine strafrechtliche Landesverweisung oder eine fremdenpolizeiliche Entfernungsmassnahme stützt. Auch wenn für die Vollstreckungsverfügung bei einer Landesverweisung der Justizvollzug des Kantons Zürich zuständig ist, bleibt die Kompetenz für die Anordnung von Ausschaffungshaft beim Migrationsamt (vgl. § 1 der zürcherischen Verordnung vom 4. Dezember 1996 zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht), das im Übrigen, wie der vorliegende Fall zeigt, vom Justizvollzug in der Regel auch mit dem tatsächlichen Vollzug der Landesverweisung beauftragt zu werden scheint. Der Beschwerdeführer macht im Übrigen gar nicht geltend, die Haft sei nicht von der nach Art. 13c Abs. 1 ANAG kompetenten Behörde verfügt bzw. verlängert (Art. 13c Abs. 1 i.V.m. Art. 13b Abs. 2 ANAG) worden. Damit beruhte die Haft von Anfang an auf einer zulässigen Grundlage und kann gestützt auf diese auch verlängert werden.
1.5 Unter diesen Umständen kann offen bleiben, inwieweit die Wegweisungsverfügung, welche das Migrationsamt nachträglich getroffen hat, nachdem es vom Haftrichter im Haftverlängerungsverfahren dazu angehalten worden war, ebenfalls als Grundlage für die Ausschaffungshaft dienen könnte. Nach der Rechtsprechung sind die Formerfordernisse bei der Anordnung einer so genannt formlosen Wegweisung nach Art. 12 ANAG freilich gering, und es ist insbesondere nicht von vornherein ausgeschlossen, eine - vorweg angeordnete - Wegweisung zusammen mit dem Hafturteil zu eröffnen (Urteil des Bundesgerichts 2A.313/2001 vom 20. Juli 2001; vgl. auch GRANT, a.a.O., S. 12). Wie dies und das damit verbundene - eher ungewöhnliche - Vorgehen des Haftrichters im vorliegenden Fall zu beurteilen wären, ist aber für die Frage der Zulässigkeit der Haft nicht von Belang, nachdem sich die Ausschaffungshaft bereits auf die Landesverweisung zu stützen vermag.
1.6 Schliesslich bestreitet der Beschwerdeführer das Vorliegen der weiteren Haftvoraussetzungen, insbesondere eines Haftgrundes, nicht. Es sind denn auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die gegen die Zulässigkeit der Haft bzw. deren Verlängerung sprechen würden.
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Art. 13b e 13c cpv. 1 LLDS, art. 55 CP; detenzione in vista di sfratto al fine di garantire l'esecuzione di un'espulsione giudiziaria penale. Un'espulsione giudiziaria incondizionata costituisce una base legale sufficiente per una detenzione in vista di sfratto, anche in assenza di una decisione di esecuzione, a condizione che sia ossequiato il principio della proporzionalità (consid. 1).
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128 II 107
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128 II 107
Sachverhalt ab Seite 108
A.- K. stellte am 12. Januar 1998 bei der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg, Deutschland, Strafanzeige gegen L. wegen gefährlicher Körperverletzung, da dieser ihn auf der Insel Sylt, in der Zeit vom 15. bis 24. Juli 1997, in Kenntnis seiner Aids-Erkrankung mit dem HI-Virus infiziert habe. Mit Bescheid vom 28. Juli 2000 teilte die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg K. mit, dass das Ermittlungsverfahren gegen L. eingestellt werden müsse, weil dieser zum Tatzeitpunkt schuldunfähig gewesen sei.
B.- Am 27. Januar 2001 stellte K. bei der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, Opferhilfe, ein Gesuch um finanzielle Leistungen. Die kantonale Opferhilfestelle wies das Gesuch ab, weil der Gesuchsteller zum Zeitpunkt der Tat keinen Wohnsitz in der Schweiz gehabt habe und der Anspruch auf Opferhilfe ohnehin gemäss Art. 16 Abs. 3 des Opferhilfegesetzes vom 4. Oktober 1991 (OHG; SR 312.5) verwirkt sei.
C.- Hiergegen erhob K. Beschwerde an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, ihm sei eine Entschädigung und eine Genugtuung in Höhe von Fr. 150'000.- bis 200'000.- zu zahlen. Zudem beantragte er weitere Opferhilfe in Form einer intensiven psychotherapeutischen Behandlung, um die psychischen und seelischen Folgeschäden der Tat aufzuarbeiten, sowie Wiedereingliederungsmassnahmen und Umschulungsbeihilfen zum Wiedereinstieg in das Berufsleben. Das Sozialversicherungsgericht wies die Beschwerde am 5. Juli 2001 ab.
D.- Hiergegen erhob K. am 10. August 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Art. 11 OHG unterscheidet für den Anspruch auf Entschädigung und Genugtuung zwischen Straftaten, die in der Schweiz verübt werden (Abs. 1 und 2) und Straftaten im Ausland (Abs. 3). Während jedes Opfer einer in der Schweiz verübten Straftat - unabhängig von Staatsangehörigkeit und Wohnsitz - zur Geltendmachung eines Entschädigungs- oder Genugtuungsanspruchs berechtigt ist, beschränkt Art. 11 Abs. 3 OHG die Berechtigung bei Auslandstraftaten auf Personen mit Schweizer Bürgerrecht und Wohnsitz in der Schweiz (BGE 126 II 228 E. 2b S. 231 f.). Beide Voraussetzungen müssen im Zeitpunkt der Tat vorliegen (VPB 58/1994 Nr. 65 E. 2 S. 515).
2.2 Da der Beschwerdeführer im Tatzeitpunkt zwar Schweizer Bürger war, seinen Wohnsitz aber in Deutschland hatte, stehen ihm somit keine Ansprüche auf Schadenersatz oder Genugtuung nach Art. 11 ff. OHG zu.
3. Der Beschwerdeführer verlangt ferner Hilfe bei der psychischen Verarbeitung der Folgen der Straftat sowie Hilfe zur Wiedereingliederung in das Berufsleben. Hierbei handelt es sich um längerfristige Hilfen i.S.v. Art. 3 OHG, die von den Beratungsstellen erbracht (Abs. 3) oder finanziert werden, soweit dies aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Opfers angezeigt ist (Abs. 4).
3.1 Nach seinem Wortlaut ist der Anspruch auf Beratung und auf Kostenübernahme durch die Beratungsstelle gemäss Art. 3 OHG weder vom Wohnsitz oder der Nationalität des Opfers noch vom Begehungs- und Erfolgsort der Straftat abhängig. Auch Art. 2 OHG, der den Geltungsbereich des Opferhilfegesetzes umschreibt, enthält keine derartige Einschränkung. Das Bundesgericht folgerte jedoch aus der Systematik, der Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck des Opferhilfegesetzes, dass das Opfer einer im Ausland begangenen Straftat Leistungen gemäss Art. 3 OHG nur in Anspruch nehmen könne, wenn es schon im Tatzeitpunkt eine hinreichende Beziehung zur Schweiz unterhalten habe (BGE 126 II 228 E. 2d-f S. 234 ff.). Dies sei anzunehmen, wenn das Opfer im Zeitpunkt der Tat Wohnsitz in der Schweiz hatte; war dies nicht der Fall, könnten in der Regel keine Hilfeleistungen nach Art. 3 OHG beansprucht werden. Ob allenfalls eine andere persönliche Beziehung des Opfers zur Schweiz genügen könne, liess das Bundesgericht ausdrücklich offen (a.a.O., E. 2f S. 236). Diese müsste jedenfalls so geartet sein, dass sie eine ähnlich enge Beziehung wie der Wohnsitz darstellt.
3.2 Das Bundesgericht hat im zitierten Entscheid u.a. auf Art. 11 Abs. 3 OHG Bezug genommen, weil die Kosten weiterer Hilfsmassnahmen gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG regelmässig auch unter den Begriff des Schadens nach Art. 41 OR fallen und deshalb auch mit der Entschädigung abgegolten werden können (BGE 126 II 228 E. 2c/bb S. 233/234). Es liege deshalb nahe, auch für die Inanspruchnahme weiterer Hilfe gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG das Bestehen einer persönlichen Beziehung zur Schweiz im Tatzeitpunkt zu verlangen (a.a.O., E. 2f S. 236/237). Allerdings verlangt Art. 11 Abs. 3 OHG kumulativ die schweizerische Staatsangehörigkeit und den Wohnsitz in der Schweiz, während das Bundesgericht im Entscheid BGE 126 II 228 eines dieser Elemente - den Wohnsitz in der Schweiz - genügen liess. Dann aber sollte auch das Vorliegen des anderen Elements - der Staatsangehörigkeit - im Tatzeitpunkt genügen, um Beratungshilfe i.S.v. Art. 3 ff. OHG in Anspruch nehmen zu können (so DOMINIK ZEHNTNER, Anmerkung zum Bundesgerichtsentscheid vom 19. Mai 2000, in: AJP 2000 S. 1574).
3.3 Für das Ausreichen der schweizerischen Staatsangehörigkeit spricht auch die in BGE 126 II 228 E. 2e S. 235 betonte Parallele zwischen der Opferhilfe und der Zuständigkeit der schweizerischen Strafbehörden: Zwar knüpft die schweizerische Strafgewalt in erster Linie an den Begehungsort an (Art. 3 StGB); gemäss Art. 5 StGB können aber unter besonderen Voraussetzungen auch Vergehen oder Verbrechen, die im Ausland gegen einen Schweizer begangen worden sind, nach schweizerischem Strafrecht geahndet werden. Es mag sich um eine in der Praxis seltene Fallkonstellation handeln; dennoch ist der Bezug zur schweizerischen Strafgewalt grösser als bei Auslandstraftaten gegen Ausländer mit Wohnsitz in der Schweiz, für welche grundsätzlich keine schweizerische Strafzuständigkeit besteht.
3.4 Gegen das Genügen der schweizerischen Staatsangehörigkeit lassen sich Praktikabilitätserwägungen anführen. In der Tat kann es schwierig sein, mehrere Jahre nach der Tatbegehung im Ausland zu ermitteln, ob der Gesuchsteller tatsächlich Opfer i.S. des OHG und somit anspruchsberechtigt ist. lmmerhin kann die Behörde bei der Gewährung von längerfristiger Hilfe - im Gegensatz zur Soforthilfe - hohe Anforderungen an den Nachweis einer Straftat stellen (vgl. BGE 125 II 265 E. 2c/aa S. 270), und wird sich in der Regel auf die Ergebnisse des ausländischen Straf- oder Ermittlungsverfahrens stützen können. Der vorliegende Fall zeigt, dass die Schwierigkeiten nicht überschätzt werden dürfen: Aufgrund der Strafanzeige des Beschwerdeführers bei den deutschen Behörden und des Bescheids der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg ist erstellt, dass der Beschwerdeführer durch eine Straftat in seiner körperlichen Integrität beeinträchtigt worden und hilfsbedürftig geworden ist.
3.5 Zusammenfassend genügt die schweizerische Staatsbürgerschaft des Opfers im Tatzeitpunkt, um eine persönliche Beziehung zur Schweiz und damit die Anspruchsberechtigung gemäss Art. 3 OHG zu begründen. Voraussetzung für die Hilfeleistung ist ferner, dass die Hilfe in der Schweiz benötigt wird (vgl. BGE 122 II 315 E. 2a S. 318). Dies ist zu bejahen, wenn das Opfer zum Zeitpunkt, in dem es die Beratungshilfe beansprucht, seinen Lebensmittelpunkt in der Schweiz hat. Mit dieser Anforderung kann eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme von Opferhilfe durch Schweizer mit Wohnsitz im Ausland, die nur kurzfristig in die Schweiz zurückkehren, um hier Opferhilfe zu beanspruchen, regelmässig ausgeschlossen werden.
3.6 Im vorliegenden Fall liegen keinerlei Anzeichen für eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme von Opferhilfe vor: Der Beschwerdeführer wurde am 10. September 1999 aus Deutschland ausgewiesen, kehrte also unfreiwillig in die Schweiz zurück, und hat seit dem 17. September 1999 seinen Wohnsitz in Zürich. Er beantragt Hilfen (psychotherapeutische Behandlung, berufliche Wiedereingliederungsmassnahmen), die auch von ihm einen erheblichen Einsatz verlangen und deshalb vermutlich einem echten Bedürfnis entsprechen.
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Art. 3 Abs. 3 und 4 OHG; Anspruch eines zum Tatzeitpunkt im Ausland wohnhaften Schweizer Opfers auf weitere Opferhilfe. Die schweizerische Staatsbürgerschaft des Opfers im Tatzeitpunkt genügt, um eine persönliche Beziehung zur Schweiz und damit die Anspruchsberechtigung gemäss Art. 3 OHG zu begründen. Voraussetzung für die Hilfeleistung ist ferner, dass die Hilfe in der Schweiz benötigt wird. Dies ist zu bejahen, wenn das Opfer zum Zeitpunkt, in dem es die Hilfe beansprucht, seinen Lebensmittelpunkt in der Schweiz hat (E. 3).
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Sachverhalt ab Seite 108
A.- K. stellte am 12. Januar 1998 bei der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg, Deutschland, Strafanzeige gegen L. wegen gefährlicher Körperverletzung, da dieser ihn auf der Insel Sylt, in der Zeit vom 15. bis 24. Juli 1997, in Kenntnis seiner Aids-Erkrankung mit dem HI-Virus infiziert habe. Mit Bescheid vom 28. Juli 2000 teilte die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg K. mit, dass das Ermittlungsverfahren gegen L. eingestellt werden müsse, weil dieser zum Tatzeitpunkt schuldunfähig gewesen sei.
B.- Am 27. Januar 2001 stellte K. bei der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, Opferhilfe, ein Gesuch um finanzielle Leistungen. Die kantonale Opferhilfestelle wies das Gesuch ab, weil der Gesuchsteller zum Zeitpunkt der Tat keinen Wohnsitz in der Schweiz gehabt habe und der Anspruch auf Opferhilfe ohnehin gemäss Art. 16 Abs. 3 des Opferhilfegesetzes vom 4. Oktober 1991 (OHG; SR 312.5) verwirkt sei.
C.- Hiergegen erhob K. Beschwerde an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, ihm sei eine Entschädigung und eine Genugtuung in Höhe von Fr. 150'000.- bis 200'000.- zu zahlen. Zudem beantragte er weitere Opferhilfe in Form einer intensiven psychotherapeutischen Behandlung, um die psychischen und seelischen Folgeschäden der Tat aufzuarbeiten, sowie Wiedereingliederungsmassnahmen und Umschulungsbeihilfen zum Wiedereinstieg in das Berufsleben. Das Sozialversicherungsgericht wies die Beschwerde am 5. Juli 2001 ab.
D.- Hiergegen erhob K. am 10. August 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Art. 11 OHG unterscheidet für den Anspruch auf Entschädigung und Genugtuung zwischen Straftaten, die in der Schweiz verübt werden (Abs. 1 und 2) und Straftaten im Ausland (Abs. 3). Während jedes Opfer einer in der Schweiz verübten Straftat - unabhängig von Staatsangehörigkeit und Wohnsitz - zur Geltendmachung eines Entschädigungs- oder Genugtuungsanspruchs berechtigt ist, beschränkt Art. 11 Abs. 3 OHG die Berechtigung bei Auslandstraftaten auf Personen mit Schweizer Bürgerrecht und Wohnsitz in der Schweiz (BGE 126 II 228 E. 2b S. 231 f.). Beide Voraussetzungen müssen im Zeitpunkt der Tat vorliegen (VPB 58/1994 Nr. 65 E. 2 S. 515).
2.2 Da der Beschwerdeführer im Tatzeitpunkt zwar Schweizer Bürger war, seinen Wohnsitz aber in Deutschland hatte, stehen ihm somit keine Ansprüche auf Schadenersatz oder Genugtuung nach Art. 11 ff. OHG zu.
3. Der Beschwerdeführer verlangt ferner Hilfe bei der psychischen Verarbeitung der Folgen der Straftat sowie Hilfe zur Wiedereingliederung in das Berufsleben. Hierbei handelt es sich um längerfristige Hilfen i.S.v. Art. 3 OHG, die von den Beratungsstellen erbracht (Abs. 3) oder finanziert werden, soweit dies aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Opfers angezeigt ist (Abs. 4).
3.1 Nach seinem Wortlaut ist der Anspruch auf Beratung und auf Kostenübernahme durch die Beratungsstelle gemäss Art. 3 OHG weder vom Wohnsitz oder der Nationalität des Opfers noch vom Begehungs- und Erfolgsort der Straftat abhängig. Auch Art. 2 OHG, der den Geltungsbereich des Opferhilfegesetzes umschreibt, enthält keine derartige Einschränkung. Das Bundesgericht folgerte jedoch aus der Systematik, der Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck des Opferhilfegesetzes, dass das Opfer einer im Ausland begangenen Straftat Leistungen gemäss Art. 3 OHG nur in Anspruch nehmen könne, wenn es schon im Tatzeitpunkt eine hinreichende Beziehung zur Schweiz unterhalten habe (BGE 126 II 228 E. 2d-f S. 234 ff.). Dies sei anzunehmen, wenn das Opfer im Zeitpunkt der Tat Wohnsitz in der Schweiz hatte; war dies nicht der Fall, könnten in der Regel keine Hilfeleistungen nach Art. 3 OHG beansprucht werden. Ob allenfalls eine andere persönliche Beziehung des Opfers zur Schweiz genügen könne, liess das Bundesgericht ausdrücklich offen (a.a.O., E. 2f S. 236). Diese müsste jedenfalls so geartet sein, dass sie eine ähnlich enge Beziehung wie der Wohnsitz darstellt.
3.2 Das Bundesgericht hat im zitierten Entscheid u.a. auf Art. 11 Abs. 3 OHG Bezug genommen, weil die Kosten weiterer Hilfsmassnahmen gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG regelmässig auch unter den Begriff des Schadens nach Art. 41 OR fallen und deshalb auch mit der Entschädigung abgegolten werden können (BGE 126 II 228 E. 2c/bb S. 233/234). Es liege deshalb nahe, auch für die Inanspruchnahme weiterer Hilfe gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG das Bestehen einer persönlichen Beziehung zur Schweiz im Tatzeitpunkt zu verlangen (a.a.O., E. 2f S. 236/237). Allerdings verlangt Art. 11 Abs. 3 OHG kumulativ die schweizerische Staatsangehörigkeit und den Wohnsitz in der Schweiz, während das Bundesgericht im Entscheid BGE 126 II 228 eines dieser Elemente - den Wohnsitz in der Schweiz - genügen liess. Dann aber sollte auch das Vorliegen des anderen Elements - der Staatsangehörigkeit - im Tatzeitpunkt genügen, um Beratungshilfe i.S.v. Art. 3 ff. OHG in Anspruch nehmen zu können (so DOMINIK ZEHNTNER, Anmerkung zum Bundesgerichtsentscheid vom 19. Mai 2000, in: AJP 2000 S. 1574).
3.3 Für das Ausreichen der schweizerischen Staatsangehörigkeit spricht auch die in BGE 126 II 228 E. 2e S. 235 betonte Parallele zwischen der Opferhilfe und der Zuständigkeit der schweizerischen Strafbehörden: Zwar knüpft die schweizerische Strafgewalt in erster Linie an den Begehungsort an (Art. 3 StGB); gemäss Art. 5 StGB können aber unter besonderen Voraussetzungen auch Vergehen oder Verbrechen, die im Ausland gegen einen Schweizer begangen worden sind, nach schweizerischem Strafrecht geahndet werden. Es mag sich um eine in der Praxis seltene Fallkonstellation handeln; dennoch ist der Bezug zur schweizerischen Strafgewalt grösser als bei Auslandstraftaten gegen Ausländer mit Wohnsitz in der Schweiz, für welche grundsätzlich keine schweizerische Strafzuständigkeit besteht.
3.4 Gegen das Genügen der schweizerischen Staatsangehörigkeit lassen sich Praktikabilitätserwägungen anführen. In der Tat kann es schwierig sein, mehrere Jahre nach der Tatbegehung im Ausland zu ermitteln, ob der Gesuchsteller tatsächlich Opfer i.S. des OHG und somit anspruchsberechtigt ist. lmmerhin kann die Behörde bei der Gewährung von längerfristiger Hilfe - im Gegensatz zur Soforthilfe - hohe Anforderungen an den Nachweis einer Straftat stellen (vgl. BGE 125 II 265 E. 2c/aa S. 270), und wird sich in der Regel auf die Ergebnisse des ausländischen Straf- oder Ermittlungsverfahrens stützen können. Der vorliegende Fall zeigt, dass die Schwierigkeiten nicht überschätzt werden dürfen: Aufgrund der Strafanzeige des Beschwerdeführers bei den deutschen Behörden und des Bescheids der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg ist erstellt, dass der Beschwerdeführer durch eine Straftat in seiner körperlichen Integrität beeinträchtigt worden und hilfsbedürftig geworden ist.
3.5 Zusammenfassend genügt die schweizerische Staatsbürgerschaft des Opfers im Tatzeitpunkt, um eine persönliche Beziehung zur Schweiz und damit die Anspruchsberechtigung gemäss Art. 3 OHG zu begründen. Voraussetzung für die Hilfeleistung ist ferner, dass die Hilfe in der Schweiz benötigt wird (vgl. BGE 122 II 315 E. 2a S. 318). Dies ist zu bejahen, wenn das Opfer zum Zeitpunkt, in dem es die Beratungshilfe beansprucht, seinen Lebensmittelpunkt in der Schweiz hat. Mit dieser Anforderung kann eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme von Opferhilfe durch Schweizer mit Wohnsitz im Ausland, die nur kurzfristig in die Schweiz zurückkehren, um hier Opferhilfe zu beanspruchen, regelmässig ausgeschlossen werden.
3.6 Im vorliegenden Fall liegen keinerlei Anzeichen für eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme von Opferhilfe vor: Der Beschwerdeführer wurde am 10. September 1999 aus Deutschland ausgewiesen, kehrte also unfreiwillig in die Schweiz zurück, und hat seit dem 17. September 1999 seinen Wohnsitz in Zürich. Er beantragt Hilfen (psychotherapeutische Behandlung, berufliche Wiedereingliederungsmassnahmen), die auch von ihm einen erheblichen Einsatz verlangen und deshalb vermutlich einem echten Bedürfnis entsprechen.
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Art. 3 al. 3 et 4 LAVI; droit aux autres prestations lorsque la victime, de nationalité suisse, était domiciliée à l'étranger au moment de l'infraction. La nationalité suisse de la victime au moment des faits suffit pour admettre un rapport personnel avec la Suisse justifiant l'octroi de prestations selon l'art. 3 LAVI. Il faut toutefois encore qu'une aide soit nécessaire en Suisse. Tel est le cas lorsque la victime a le centre de son existence en Suisse au moment où elle demande l'assistance (consid. 3).
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Sachverhalt ab Seite 108
A.- K. stellte am 12. Januar 1998 bei der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg, Deutschland, Strafanzeige gegen L. wegen gefährlicher Körperverletzung, da dieser ihn auf der Insel Sylt, in der Zeit vom 15. bis 24. Juli 1997, in Kenntnis seiner Aids-Erkrankung mit dem HI-Virus infiziert habe. Mit Bescheid vom 28. Juli 2000 teilte die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg K. mit, dass das Ermittlungsverfahren gegen L. eingestellt werden müsse, weil dieser zum Tatzeitpunkt schuldunfähig gewesen sei.
B.- Am 27. Januar 2001 stellte K. bei der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, Opferhilfe, ein Gesuch um finanzielle Leistungen. Die kantonale Opferhilfestelle wies das Gesuch ab, weil der Gesuchsteller zum Zeitpunkt der Tat keinen Wohnsitz in der Schweiz gehabt habe und der Anspruch auf Opferhilfe ohnehin gemäss Art. 16 Abs. 3 des Opferhilfegesetzes vom 4. Oktober 1991 (OHG; SR 312.5) verwirkt sei.
C.- Hiergegen erhob K. Beschwerde an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, ihm sei eine Entschädigung und eine Genugtuung in Höhe von Fr. 150'000.- bis 200'000.- zu zahlen. Zudem beantragte er weitere Opferhilfe in Form einer intensiven psychotherapeutischen Behandlung, um die psychischen und seelischen Folgeschäden der Tat aufzuarbeiten, sowie Wiedereingliederungsmassnahmen und Umschulungsbeihilfen zum Wiedereinstieg in das Berufsleben. Das Sozialversicherungsgericht wies die Beschwerde am 5. Juli 2001 ab.
D.- Hiergegen erhob K. am 10. August 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Art. 11 OHG unterscheidet für den Anspruch auf Entschädigung und Genugtuung zwischen Straftaten, die in der Schweiz verübt werden (Abs. 1 und 2) und Straftaten im Ausland (Abs. 3). Während jedes Opfer einer in der Schweiz verübten Straftat - unabhängig von Staatsangehörigkeit und Wohnsitz - zur Geltendmachung eines Entschädigungs- oder Genugtuungsanspruchs berechtigt ist, beschränkt Art. 11 Abs. 3 OHG die Berechtigung bei Auslandstraftaten auf Personen mit Schweizer Bürgerrecht und Wohnsitz in der Schweiz (BGE 126 II 228 E. 2b S. 231 f.). Beide Voraussetzungen müssen im Zeitpunkt der Tat vorliegen (VPB 58/1994 Nr. 65 E. 2 S. 515).
2.2 Da der Beschwerdeführer im Tatzeitpunkt zwar Schweizer Bürger war, seinen Wohnsitz aber in Deutschland hatte, stehen ihm somit keine Ansprüche auf Schadenersatz oder Genugtuung nach Art. 11 ff. OHG zu.
3. Der Beschwerdeführer verlangt ferner Hilfe bei der psychischen Verarbeitung der Folgen der Straftat sowie Hilfe zur Wiedereingliederung in das Berufsleben. Hierbei handelt es sich um längerfristige Hilfen i.S.v. Art. 3 OHG, die von den Beratungsstellen erbracht (Abs. 3) oder finanziert werden, soweit dies aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Opfers angezeigt ist (Abs. 4).
3.1 Nach seinem Wortlaut ist der Anspruch auf Beratung und auf Kostenübernahme durch die Beratungsstelle gemäss Art. 3 OHG weder vom Wohnsitz oder der Nationalität des Opfers noch vom Begehungs- und Erfolgsort der Straftat abhängig. Auch Art. 2 OHG, der den Geltungsbereich des Opferhilfegesetzes umschreibt, enthält keine derartige Einschränkung. Das Bundesgericht folgerte jedoch aus der Systematik, der Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck des Opferhilfegesetzes, dass das Opfer einer im Ausland begangenen Straftat Leistungen gemäss Art. 3 OHG nur in Anspruch nehmen könne, wenn es schon im Tatzeitpunkt eine hinreichende Beziehung zur Schweiz unterhalten habe (BGE 126 II 228 E. 2d-f S. 234 ff.). Dies sei anzunehmen, wenn das Opfer im Zeitpunkt der Tat Wohnsitz in der Schweiz hatte; war dies nicht der Fall, könnten in der Regel keine Hilfeleistungen nach Art. 3 OHG beansprucht werden. Ob allenfalls eine andere persönliche Beziehung des Opfers zur Schweiz genügen könne, liess das Bundesgericht ausdrücklich offen (a.a.O., E. 2f S. 236). Diese müsste jedenfalls so geartet sein, dass sie eine ähnlich enge Beziehung wie der Wohnsitz darstellt.
3.2 Das Bundesgericht hat im zitierten Entscheid u.a. auf Art. 11 Abs. 3 OHG Bezug genommen, weil die Kosten weiterer Hilfsmassnahmen gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG regelmässig auch unter den Begriff des Schadens nach Art. 41 OR fallen und deshalb auch mit der Entschädigung abgegolten werden können (BGE 126 II 228 E. 2c/bb S. 233/234). Es liege deshalb nahe, auch für die Inanspruchnahme weiterer Hilfe gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG das Bestehen einer persönlichen Beziehung zur Schweiz im Tatzeitpunkt zu verlangen (a.a.O., E. 2f S. 236/237). Allerdings verlangt Art. 11 Abs. 3 OHG kumulativ die schweizerische Staatsangehörigkeit und den Wohnsitz in der Schweiz, während das Bundesgericht im Entscheid BGE 126 II 228 eines dieser Elemente - den Wohnsitz in der Schweiz - genügen liess. Dann aber sollte auch das Vorliegen des anderen Elements - der Staatsangehörigkeit - im Tatzeitpunkt genügen, um Beratungshilfe i.S.v. Art. 3 ff. OHG in Anspruch nehmen zu können (so DOMINIK ZEHNTNER, Anmerkung zum Bundesgerichtsentscheid vom 19. Mai 2000, in: AJP 2000 S. 1574).
3.3 Für das Ausreichen der schweizerischen Staatsangehörigkeit spricht auch die in BGE 126 II 228 E. 2e S. 235 betonte Parallele zwischen der Opferhilfe und der Zuständigkeit der schweizerischen Strafbehörden: Zwar knüpft die schweizerische Strafgewalt in erster Linie an den Begehungsort an (Art. 3 StGB); gemäss Art. 5 StGB können aber unter besonderen Voraussetzungen auch Vergehen oder Verbrechen, die im Ausland gegen einen Schweizer begangen worden sind, nach schweizerischem Strafrecht geahndet werden. Es mag sich um eine in der Praxis seltene Fallkonstellation handeln; dennoch ist der Bezug zur schweizerischen Strafgewalt grösser als bei Auslandstraftaten gegen Ausländer mit Wohnsitz in der Schweiz, für welche grundsätzlich keine schweizerische Strafzuständigkeit besteht.
3.4 Gegen das Genügen der schweizerischen Staatsangehörigkeit lassen sich Praktikabilitätserwägungen anführen. In der Tat kann es schwierig sein, mehrere Jahre nach der Tatbegehung im Ausland zu ermitteln, ob der Gesuchsteller tatsächlich Opfer i.S. des OHG und somit anspruchsberechtigt ist. lmmerhin kann die Behörde bei der Gewährung von längerfristiger Hilfe - im Gegensatz zur Soforthilfe - hohe Anforderungen an den Nachweis einer Straftat stellen (vgl. BGE 125 II 265 E. 2c/aa S. 270), und wird sich in der Regel auf die Ergebnisse des ausländischen Straf- oder Ermittlungsverfahrens stützen können. Der vorliegende Fall zeigt, dass die Schwierigkeiten nicht überschätzt werden dürfen: Aufgrund der Strafanzeige des Beschwerdeführers bei den deutschen Behörden und des Bescheids der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Flensburg ist erstellt, dass der Beschwerdeführer durch eine Straftat in seiner körperlichen Integrität beeinträchtigt worden und hilfsbedürftig geworden ist.
3.5 Zusammenfassend genügt die schweizerische Staatsbürgerschaft des Opfers im Tatzeitpunkt, um eine persönliche Beziehung zur Schweiz und damit die Anspruchsberechtigung gemäss Art. 3 OHG zu begründen. Voraussetzung für die Hilfeleistung ist ferner, dass die Hilfe in der Schweiz benötigt wird (vgl. BGE 122 II 315 E. 2a S. 318). Dies ist zu bejahen, wenn das Opfer zum Zeitpunkt, in dem es die Beratungshilfe beansprucht, seinen Lebensmittelpunkt in der Schweiz hat. Mit dieser Anforderung kann eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme von Opferhilfe durch Schweizer mit Wohnsitz im Ausland, die nur kurzfristig in die Schweiz zurückkehren, um hier Opferhilfe zu beanspruchen, regelmässig ausgeschlossen werden.
3.6 Im vorliegenden Fall liegen keinerlei Anzeichen für eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme von Opferhilfe vor: Der Beschwerdeführer wurde am 10. September 1999 aus Deutschland ausgewiesen, kehrte also unfreiwillig in die Schweiz zurück, und hat seit dem 17. September 1999 seinen Wohnsitz in Zürich. Er beantragt Hilfen (psychotherapeutische Behandlung, berufliche Wiedereingliederungsmassnahmen), die auch von ihm einen erheblichen Einsatz verlangen und deshalb vermutlich einem echten Bedürfnis entsprechen.
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Art. 3 cpv. 3 e 4 LAV; diritto ad altre prestazioni di una vittima, di cittadinanza svizzera, domiciliata all'estero al momento della commissione del reato. La nazionalità svizzera della vittima al momento della commissione del reato è sufficiente per creare una relazione personale con la Svizzera e quindi il diritto a prestazioni secondo l'art. 3 LAV. Quale ulteriore presupposto occorre tuttavia che l'aiuto sia necessario in Svizzera. Ciò è il caso quando la vittima, nel momento in cui chiede l'aiuto, ha il centro delle sue relazioni personali in Svizzera (consid. 3).
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128 II 112
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128 II 112
Sachverhalt ab Seite 113
La société Grande Dixence SA (ci-après: la Société) bénéficie de deux concessions octroyées par l'Etat du Valais pour l'utilisation des eaux du Rhône provenant de la Viège et de la Borgne; elle est également au bénéfice de concessions délivrées par diverses communes valaisannes pour l'exploitation des forces hydrauliques des eaux de la Viège, de la Borgne et de la Fara. Certaines de ces concessions avaient initialement été établies, en 1948, en faveur de la société Energie de l'Ouest-Suisse SA (sur l'état actuel et la répartition de ces concessions, cf. HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, thèse Berne 2000, Annexe II: Extrait du Répertoire des concessions de forces hydrauliques valaisannes [état 1999], p. 34/35).
Le 3 décembre 1997, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a décidé que, pour l'année civile 1997, le calcul de la redevance hydraulique et de l'impôt spécial se ferait sur la base d'un taux maximum de 54 fr. par kilowatt théorique jusqu'au 30 avril 1997, et de 80 fr. par kilowatt théorique dès le 1er mai 1997. Ce nouveau taux faisait suite à une modification, intervenue le 1er mai 1997 (RO 1997 p. 991 ss, p. 998), de l'art. 49 al. 1 de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: LFH ou loi fédérale; RS 721.80).
Le Département de la santé, des affaires sociales et de l'énergie du canton du Valais (ci-après: le Département) a fixé l'impôt spécial sur les forces hydrauliques dû par la Société pour les années 1997 et 1998 sur la base du nouveau taux maximum (décisions des 31 janvier 1998 et 1999). La Société a formé réclamation contre ces décisions, en faisant valoir que, malgré la modification de la législation fédérale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial sur les forces hydrauliques devait continuer de se calculer selon l'ancien taux de 32 fr. 40 par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum admis par la législation fédérale, qui était de 54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Elle soutenait en effet que l'application du nouveau taux de 48 fr. par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum de 80 fr. admis par la législation fédérale à partir du 1er mai 1997) violait le principe de la légalité et portait atteinte à ses droits acquis. Elle se réservait également le droit, selon l'issue de discussions qui étaient en cours avec le Conseil d'Etat, de contester l'existence même d'une base légale suffisante permettant de prélever l'impôt spécial.
Sous réserve d'une légère réduction du montant de l'impôt spécial dû pour l'année civile 1998 (résultant de la prise en compte de l'ancien taux d'imposition pour les quatre premiers mois de cette année-là), le Département a rejeté les réclamations dont il était saisi, par deux décisions du 30 septembre 1999. Le Tribunal cantonal a également rejeté, dans un seul et même arrêt du 20 septembre 2000, les recours formés par la Société contre les deux décisions précitées.
La Société dépose au Tribunal fédéral un recours de droit administratif (cause no 2A.525/2000) et un recours de droit public (cause no 2P.272/2000) contre l'arrêt rendu le 20 septembre 2000 par le Tribunal cantonal. Dans son recours de droit administratif, elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi du dossier au Département pour, s'il y a lieu, nouvelle taxation. Aux termes de son recours de droit public, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué sous suite de frais et dépens. Elle se plaint, en substance, de l'absence de base légale et de l'arbitraire de l'impôt spécial qui lui est réclamé et invoque la force dérogatoire du droit cantonal (sic) ainsi que la violation de ses droits acquis, du principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété.
Après avoir joint les causes, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours de droit administratif et rejeté le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. a) Aux termes de l'art. 76 al. 4 Cst. - qui a clarifié l'art. 24bis al. 3 aCst. sans y apporter de changement matériel (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1, p. 254 ad art. 60 al. 4 du projet de nouvelle Constitution; HANS WYER, op. cit., p. 16) -, les cantons disposent des ressources en eau et peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation.
Les limites que doit prévoir la législation fédérale, selon la disposition constitutionnelle précitée, sont fixées à l'art. 49 LFH, dont la teneur est la suivante:
"1 La redevance hydraulique annuelle ne peut excéder 80 francs par kilowatt théorique (...).
2 Les usines faisant l'objet d'une concession et l'énergie qu'elles produisent ne peuvent être grevées d'impôts spéciaux. Toutefois, si la législation cantonale fixe une redevance maximum inférieure au taux admis par les prescriptions fédérales, le canton peut percevoir un impôt spécial, pourvu que les deux taxes réunies n'excèdent pas ce taux.
3 (...)
4 (...)."
b) Le prélèvement de la redevance et de l'impôt spécial font l'objet, dans la loi cantonale, de deux chapitres distincts (respectivement des chapitres 2 et 3).
aa) Intitulé "Des concessions des forces hydrauliques", le chapitre 2 de la loi cantonale traite notamment, sous la lettre D, des "taxes et redevances" (art. 63 ss de la loi du 28 mars 1990 sur l'utilisation des forces hydrauliques [ci-après: LFH/VS ou loi cantonale]).
Ainsi, l'art. 63 LFH/VS pose le principe d'une "taxe initiale" que doit payer le concessionnaire au concédant pour tout octroi, renouvellement ou transfert de concession de droits d'eau, tandis que l'art. 64 LFH/VS met à la charge du concessionnaire un "émolument" en faveur de l'Etat dans un certain nombre de situations proches de celles décrites à l'art. 63 (notamment en cas d'octroi, de modification, de renouvellement ou de transfert d'une concession de forces hydrauliques cantonales ou communales). Quant aux art. 65 et 66 LFH/VS, ils fixent le principe et les modalités de calcul de la redevance de la manière suivante:
"Art. 65 Redevance
1 Dès le moment où le premier groupe commence à produire régulièrement du courant, le concessionnaire est tenu de verser à la communauté qui dispose de la force la redevance pour le droit d'eau concédé, redevance calculée d'après la puissance théorique et payable pour chaque année à la fin janvier de l'année suivante.
2 Aussi longtemps que le prix de la matière première force hydraulique n'est pas déterminé selon le marché libre, la redevance correspond au plus à 40% du montant maximum tel que fixé par la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques et dans la mesure où la concession de droit d'eau n'a pas expressément prévu un montant inférieur. Si la redevance maximum selon le droit fédéral est modifiée, le maximum de la redevance appliqué dans le canton subira une modification proportionnelle.
3 (...)
Art. 66 Calcul de la puissance théorique
1 Fait règle pour le calcul de la redevance hydraulique la puissance théorique moyenne, calculée d'après la hauteur de chute et le débit utilisables.
2 La hauteur de chute utilisable correspond à la différence de niveau dans le cours d'eau naturel entre la prise d'eau et le point de restitution.
3 Est considérée comme débit utilisable la quantité d'eau disponible en vertu de la concession de droits d'eau pour autant que celle-ci ne dépasse pas la capacité d'absorption des installations autorisées.
4 Si la détermination de la puissance théorique moyenne rencontre des difficultés d'ordre technique particulières, celle-ci peut être calculée sur la base de l'énergie produite, compte tenu de la hauteur de chute et du débit disponible non utilisés. Le département décide dans quels cas ce mode de calcul peut être adopté et ordonne au besoin les mesures nécessaires. Il tient à la disposition des communes toutes les données techniques nécessaires et les assiste de ses conseils pour le calcul de la redevance.
5 (...)"
bb) L'impôt spécial fait, quant à lui, l'objet du chapitre 3 de la loi cantonale, qui comprend les art. 71 à 74 LFH/VS.
L'art. 71 LFH/VS dispose notamment ceci:
"1 Le canton perçoit de toute entreprise utilisant des forces hydrauliques, dès la mise en service de l'usine, un impôt spécial sur les forces hydrauliques égal à 60% du taux maximum prévu dans la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques.
2 Le 15% de l'impôt spécial brut revenant au canton est versé chaque année dans un fonds de financement destiné à l'augmentation du capital social des Forces motrices valaisannes (FMV). Ce fonds est à disposition du canton et des communes qui pourront l'utiliser proportionnellement à leurs droits dans la société organisée selon la présente loi.
3 Ce fonds de financement est exempté de tous impôts et est géré par le département compétent.
4 (...)
5 Le Conseil d'Etat peut, sur demande, réduire pour une durée indéterminée l'impôt spécial sur l'énergie produite dans le canton, si cette énergie est consommée par des exploitations économiquement importantes installées dans le canton et que celles-ci en tirent profit directement.
6 (...)"
Les art. 72 et 73 LFH/VS règlent des questions particulières (répartition de l'indemnité versée par la Confédération pour perte d'impôts et calcul de l'impôt spécial en cas de modernisation des installations) alors que l'art. 74 LFH/VS délègue au Conseil d'Etat la compétence d'édicter dans un règlement d'exécution les dispositions concernant notamment les modalités du calcul et de la perception des redevances et de l'impôt spécial sur les forces hydrauliques.
5. La recourante fait valoir que l'art. 71 LFH/VS ne constitue pas une base légale suffisante pour la perception d'un impôt spécial sur les forces hydrauliques.
a) En matière de contributions publiques, le principe de la légalité est un droit constitutionnel indépendant dont la violation peut être directement invoquée dans un recours de droit public (cf. dans ce sens, en rapport avec l'art. 4 aCst., ATF 126 I 180 consid. 2a/aa p. 182). Il est concrétisé par l'art. 127 al. 1 Cst. qui prévoit que la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul sont définis par la loi. Cette disposition reprend la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale et vaut aussi bien pour les impôts fédéraux que cantonaux (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 351 s.).
Le principe de la légalité, qui vise notamment à protéger l'administré contre tout comportement arbitraire de l'Etat, s'applique de façon générale à toutes les contributions publiques, mais avec des nuances visant à tenir compte de la nature spécifique de certaines contributions. Ainsi, il peut notamment être assoupli lorsque d'autres principes remplissent également une fonction protectrice, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence qui permettent, dans une certaine mesure, de contrôler le montant de la contribution (cf. ATF 126 I 180 consid. 3a p. 188). Ces principes ne sauraient toutefois remplacer complètement et entièrement l'exigence d'une base légale formelle (cf. ATF 125 I 173 consid. 9c p. 180).
b) Dans le cas particulier, l'impôt spécial est destiné, pour une petite part seulement, à alimenter des fonds spéciaux (cf. art. 70 al. 1 et art. 71 al. 2 LFH/VS), sans toutefois qu'on puisse dire que ceux-ci servent directement les intérêts des entreprises qui y sont assujetties (sur les buts de ces fonds, cf. art. 70 al. 2 et 89 LFH/VS). La contribution en cause ne saurait donc être qualifiée de charge de préférence (sur cette notion, cf. ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309 s.). Au demeurant, dans sa plus grande part, il faut admettre - en l'absence d'indications contraires - que l'impôt spécial sert au financement des dépenses générales du canton. Il doit par conséquent reposer sur une base légale formelle possédant la densité normative requise pour les impôts au sens strict du terme (cf. ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193; ATF 124 I 11 consid. 6a p. 19).
6. a) Selon la recourante, la loi cantonale ne définit pas l'objet de l'impôt spécial, le renvoi de l'art. 71 al. 1 LFH/VS à la législation fédérale ne permettant pas de remédier à cette insuffisance. Elle considère en effet que ce point devrait être réglé directement dans la loi cantonale elle-même, la possibilité de déterminer l'objet de l'impôt par le recours à une interprétation systématique de la loi n'étant pas, à ses yeux, en accord avec les exigences qui découlent du principe de la légalité. Par ailleurs, en ce qui concerne l'assiette de l'impôt spécial, l'art. 71 al. 1 LFH/VS ne comporterait pas réellement de renvoi au droit fédéral, le texte de la disposition précitée étant "muet à ce sujet". Un tel renvoi ne serait d'ailleurs pas suffisamment clair pour être pris en considération, car la loi fédérale ne définit nullement l'assiette de l'impôt spécial, mais seulement celle de la redevance (cf. art. 51 LFH). Enfin, la recourante souligne que la législation fédérale ne pose qu'une seule limite, à savoir que, cumulés, redevance et impôt spécial ne doivent pas dépasser le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH. L'application de l'art. 71 LFH/VS conduirait ainsi à "un résultat absurde qui débouche en réalité sur un renvoi circulaire", allant de la législation cantonale à la législation fédérale pour fixer le taux d'imposition, puis de la législation fédérale à la législation cantonale pour déterminer les bases de calcul applicables.
b) Il est vrai que, considéré isolément, l'art. 71 al. 1 LFH/VS ne permet pas de déterminer précisément l'objet de l'impôt spécial et la manière de le calculer. Toutefois, en prévoyant que cet impôt "est égal à 60 pour cent du taux maximum prévu dans la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques", la disposition précitée renvoie clairement au montant maximum prévu à l'art. 49 al. 1 LFH, soit 80 fr. par kilowatt théorique (54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Avec l'autorité intimée, il faut donc convenir que ce renvoi permet aisément de déterminer tant l'objet de l'impôt spécial (les kilowatts théoriques) que son taux (48 fr. par kilowatt théorique, soit les 60 pour cent du taux maximum admis par la loi fédérale). Que seule soit définie dans la loi fédérale la manière de calculer la redevance (cf. art. 51 LFH), mais non celle de calculer l'impôt spécial, n'est d'aucun secours à la recourante. En effet, le législateur cantonal a manifesté de manière reconnaissable son intention, par le renvoi à la législation fédérale, d'établir un impôt spécial qui reprenne l'objet et les bases de calcul applicables à la redevance, tant il serait contraire à toute logique que le taux d'imposition prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS, qui est égal à 60 pour cent du montant - exprimé en kilowatt théorique - fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, soit finalement destiné à taxer autre chose que des kilowatts théoriques.
c) Certes, on peut se demander si le droit cantonal peut valablement, par le simple jeu d'un renvoi, laisser au droit fédéral le soin de définir l'objet et l'assiette d'un impôt cantonal. Cette question peut toutefois rester ouverte.
Il apparaît en effet que, dans le cas particulier, la loi cantonale décrit de manière claire et précise les contours de la redevance hydraulique, en prévoyant que c'est la puissance théorique moyenne, calculée d'après la hauteur de chute et le débit utilisables, qui fait généralement règle pour le calcul de cette contribution (cf. art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LFH/VS), sauf difficultés d'ordre technique particulières (cf. art. 66 al. 4 LFH/VS). Or, le renvoi à la loi fédérale qui, s'agissant de la redevance, procède de l'art. 65 al. 2 LFH/VS, est formulé de manière tout à fait comparable à celui que consacre l'art. 71 al. 1 LFH/VS pour déterminer le taux de l'impôt spécial. Il existe donc, dans la loi cantonale, une évidente symétrie entre la redevance et l'impôt spécial en ce qui concerne l'objet et l'assiette de ces contributions. Cette symétrie est encore soulignée par la complémentarité que présentent les taux d'imposition applicables à chacune des contributions en cause, soit respectivement 60 et 40 pour cent (au plus) du montant maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH. Ces similitudes témoignent clairement de la volonté du législateur cantonal de voir appliquer à l'impôt spécial les mêmes bases d'imposition qu'à la redevance, à savoir la puissance théorique moyenne calculée selon la hauteur de chute et le débit utilisables. Cette volonté a d'ailleurs été explicitée à l'art. 13 du règlement valaisan du 4 juillet 1990 concernant l'exécution de la loi du 28 mars 1990 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: RLFH/VS ou le règlement cantonal).
Il s'ensuit que, bien que la disposition formelle de droit cantonal instituant l'impôt spécial (art. 71 LFH/VS) ne définisse pas elle-même directement l'objet et l'assiette de cette contribution, l'un et l'autre de ces paramètres se laissent facilement déduire d'autres dispositions du texte même de la loi cantonale (soit les art. 65 ss LFH/VS relatifs à la redevance), sans que celui-ci ne puisse donner lieu à aucune autre interprétation, ce qui satisfait à l'exigence d'une base légale formelle (cf. ATF 109 Ib 308 consid. 6b p. 316).
d) L'analyse historique que propose la recourante ne permet pas d'aboutir à une autre conclusion.
Certes, il est exact qu'avant l'entrée en vigueur de la loi valaisanne du 5 février 1957 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: la loi cantonale de 1957), l'impôt spécial ne se calculait pas, comme aujourd'hui, sur la base d'une puissance théorique (kilowatt théorique), mais sur la base de l'énergie qui était effectivement produite (cf. art. 1er de la loi valaisanne du 25 mai 1923 concernant l'établissement d'un impôt sur les forces hydrauliques; cf. art. 3 de la loi valaisanne du 15 novembre 1946, modifiée le 13 novembre 1953, concernant les redevances et l'impôt spécial sur les forces hydrauliques [ci-après: la loi cantonale de 1946]). Il en allait différemment pour la redevance qui était déterminée en cheval-moyen année calculé sur l'arbre de la turbine (cf. art. 1 de la loi de 1946), soit, semble-t-il, par référence à l'énergie pouvant être produite par l'eau concédée (cf. art. 2 de la convention du 24 mars 1948 entre la commune d'Evolène et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA); certaines concessions établies en 1948 faisaient toutefois également référence à l'énergie effectivement produite (cf. art. 1 de la convention du 4 mars 1948 entre la commune d'Hérémence et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA; art. 2 de la convention du 4 mars 1948 entre la commune de Vex et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA).
Dans le souci de coordonner et de compléter la législation cantonale sur les forces hydrauliques et de l'adapter à la législation fédérale, le législateur cantonal a toutefois clairement opté, lors de l'adoption de la loi cantonale de 1957 (cf. le préambule de cette loi), pour le système qui est encore actuellement en vigueur, à savoir la détermination de l'impôt spécial et de la redevance en prenant en compte, comme matière imposable, la puissance théorique (calculée à l'époque en cheval-théorique) et, comme taux d'imposition, un pourcentage du montant maximum admis par l'art. 49 al. 1 LFH (cf. Message du Conseil d'Etat du 27 septembre 1955 concernant la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session ordinaire de mai 1956, p. 33 ss, p. 37-41). L'art. 70 de la loi cantonale de 1957 reflète particulièrement bien la volonté du législateur d'harmoniser le droit cantonal avec le droit supérieur en disposant que "le canton perçoit de toute entreprise utilisant des forces hydrauliques, dès la mise en service de l'usine, un impôt spécial sur les forces hydrauliques égal à la différence entre le maximum de la redevance prévu à l'art. 65 (alors calculée en cheval-théorique) et le maximum autorisé par l'art. 49 modifié de la loi fédérale".
Par ailleurs, lorsqu'il s'est agi de remplacer la loi cantonale de 1957, le législateur s'est expressément prononcé en faveur du maintien des mêmes principes qu'auparavant en matière de taxes et de redevances, en considérant que ce système avait "fait ses preuves" (cf. Message accompagnant le projet de révision de la loi du 5 février 1957 sur l'utilisation des forces hydrauliques [LFH/VS], Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session prorogée de mai 1989 [deuxième partie septembre/octobre 1989], p. 304 ss, p. 321, p. 337 ss).
Est donc sans fondement le doute émis par la recourante qui l'amène à "se demander si l'impôt (spécial), tel qu'il est prévu par la loi valaisanne de 1990, ne devrait pas être toujours perçu sur l'énergie effectivement produite": depuis plus de quarante ans maintenant, le législateur valaisan a ouvertement choisi, en harmonie avec le droit fédéral, d'imposer la force hydraulique (redevance et impôt spécial) sur la base de la puissance théorique.
e) C'est en vain que la recourante cherche à mettre en doute cette conclusion en s'appuyant sur l'art. 71 al. 4 (recte: 71 al. 5) LFH/VS.
Cette disposition vise à attirer dans le canton du Valais des entreprises nouvelles en leur fournissant de l'énergie bon marché (cf. les débats parlementaires consacrés à cette disposition in Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session prorogée de mai 1989 [deuxième partie septembre/octobre 1989], p. 677 ss, en particulier p. 682). A cette fin, l'art. 71 al. 5 LFH/VS autorise le Conseil d'Etat, sur demande, à réduire pour une durée indéterminée l'impôt spécial sur l'énergie produite dans le canton, si cette énergie est consommée par des exploitations économiquement importantes installées dans le canton et que celles-ci en tirent profit directement. Au regard du but recherché, la référence à l'énergie produite, par opposition à l'énergie théorique, se comprend dès lors aisément et n'est pas de nature à jeter un doute sur l'objet de l'impôt spécial qui demeure, en règle générale, la puissance théorique.
D'ailleurs, le fait que le concessionnaire doive, en cas de modernisation des installations, faire une demande expresse pour que l'impôt spécial soit calculé sur la force hydraulique "réellement utilisée" durant la période de construction (cf. art. 73 LFH/VS) atteste bien que c'est ordinairement la puissance théorique qui sert de base de calcul.
A l'argumentation de la recourante s'oppose donc non seulement l'interprétation historique de la loi cantonale, mais encore son interprétation téléologique et systématique.
f) En résumé, tant l'objet de l'impôt spécial que son assiette trouvent un fondement suffisant dans la loi cantonale (art. 71 en relation avec les art. 65 ss LFH/VS).
7. La recourante conteste également la légalité du renvoi à la législation fédérale pour déterminer le taux de l'impôt spécial.
Comme l'a justement rappelé l'autorité intimée dans l'arrêt attaqué, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur une question analogue (cf. arrêt 2A.517/1998 du 13 avril 2000 dans la cause Kraftwerke Oberhasli AG contre canton de Berne, partiellement publié aux ATF 126 II 171 ss). Il s'agissait, dans cette affaire, d'examiner la légalité de l'art. 72 al. 1 (let. b) de la loi bernoise du 3 décembre 1950 sur l'utilisation des eaux (ci-après: la loi bernoise), en vigueur jusqu'au 31 décembre 1997. Pour la détermination du montant de la redevance, la disposition cantonale précitée renvoyait au "taux maximal fixé par le droit fédéral". Or, sans trancher la question de manière générale et définitive, le Tribunal fédéral a considéré qu'un tel renvoi était compatible avec les exigences découlant du principe de la légalité, car la valeur prise comme référence par le jeu du renvoi à la loi fédérale (soit le taux maximal fixé par l'art. 49 al. 1 LFH) était dans un rapport direct et particulier avec la contribution cantonale litigieuse (consid. 5b non publié de l'arrêt précité). Ces considérations sont transposables mutatis mutandis à la présente affaire.
En effet, contrairement à ce que soutient la recourante, la loi fédérale ne traite pas seulement de la redevance, puisqu'elle réserve précisément aux cantons le droit de percevoir un impôt spécial, pourvu que les deux contributions réunies (impôt et redevance) n'excèdent pas le taux maximum de 80 fr. par kilowatt théorique. Pour ce motif déjà, il existe donc bel et bien, comme l'a retenu l'autorité intimée, un rapport privilégié entre l'impôt spécial et le taux maximum autorisé par la loi fédérale. Ce rapport est d'autant plus étroit, en l'occurrence, que le législateur cantonal a fait le choix, comme on l'a vu (supra consid. 6b à 6f), de déterminer l'impôt spécial selon le même objet et la même assiette que la redevance, seul le taux applicable à chacune de ces contributions étant différent.
Sous cet angle également, le moyen tiré de la violation du principe de la légalité apparaît ainsi mal fondé.
8. a) La recourante soutient encore que l'autorité intimée aurait violé de manière grossière les art. 74 et 107 LFH/VS en procédant à une taxation directement fondée sur l'art. 71 LFH/VS, sans que le règlement cantonal n'ait été modifié.
C'est un fait que le nouveau taux maximum admis par la loi fédérale à partir du 1er mai 1997 (80 fr.) n'a pas été transposé dans le règlement d'exécution (cf. l'art. 13 RLFH/VS où il est toujours question d'un taux maximum de 54 fr.). Du moment toutefois que l'art. 71 LFH/VS constitue, ainsi qu'on l'a vu, une base légale suffisante (en relation avec les art. 65 ss LFH/VS ainsi que l'art. 49 al. 1 LFH) pour déterminer l'objet, l'assiette et le taux de l'impôt spécial, le principe de la hiérarchie des normes conduit à rejeter purement et simplement le grief de la recourante, les dispositions de la loi devant, en cas de conflit avec des dispositions réglementaires, l'emporter sur celles-ci (cf. ATF 111 V 310 consid. 2b p. 314). Au demeurant, l'art. 74 LFH/VS prévoit expressément que seules les modalités du calcul et de la perception de l'impôt spécial doivent être précisées dans le règlement d'exécution; or, le taux d'imposition applicable est assurément un élément essentiel pour déterminer l'impôt spécial, et non une simple modalité de son calcul. Au demeurant, la loi cantonale ne laisse aucune latitude au Conseil d'Etat pour influencer le taux de l'impôt spécial, qui correspond invariablement à 60 pour cent du montant maximum admis par la loi fédérale.
En définitive, bien qu'on puisse regretter que le Conseil d'Etat n'ait pas pris soin de répercuter dans le règlement d'exécution le nouveau taux maximum, sa négligence est sans incidence sur le taux de l'impôt spécial. La modification de l'art. 71 al. 1 LFH entraînait donc, à partir du 1er mai 1997, ipso iure le prélèvement de l'impôt spécial sur la base d'un taux maximum de 80 fr. par kilowatt théorique (cf. consid. 5b de l'arrêt précité Kraftwerke Oberhasli AG c/ canton de Berne).
L'arrêt attaqué échappe donc, de ce point de vue également, à toute critique.
b) Il est certes exact que le renvoi au droit fédéral, tel qu'aménagé dans la loi cantonale, conduit à l'adaptation quasi automatique du taux de l'impôt spécial sur le nouveau taux maximum autorisé par la loi fédérale, c'est-à-dire en dehors de toute intervention ponctuelle du législateur valaisan. Celui-ci a toutefois voulu cet automatisme en adoptant le renvoi prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS. Vu par ailleurs le lien objectif et étroit qui existe entre l'impôt spécial et ledit taux maximum, cette solution est, comme on l'a déjà dit, tout à fait admissible dans son principe (cf. supra consid. 7). Au demeurant, rien n'empêche le législateur cantonal de modifier en tout temps l'art. 71 LFH/VS si ce système devait ne plus lui paraître satisfaisant, par exemple en prévision ou à la suite d'une modification du taux maximum.
Les craintes de la recourante relatives à une entorse au principe démocratique sont donc, en toute hypothèse, infondées.
9. a) Se référant à certains auteurs (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1011 ss p. 355 ss), la recourante invoque également, en se fondant sur l'art. 3 Cst., le "principe de la force dérogatoire du droit cantonal". Selon ce principe, le droit fédéral ne primerait le droit cantonal que pour autant que le premier soit lui-même conforme à la répartition des compétences opérée par la Constitution et la législation fédérales; quant au second, lorsqu'il est conforme à la répartition des compétences, il devrait l'emporter sur le droit fédéral, même si ce dernier prend la forme d'une loi fédérale (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, op. cit., n. 1016 p. 358 s.). Ceci exposé, la recourante fait valoir qu'en laissant à la Confédération, par le renvoi de l'art. 71 al. 1 LFH/VS, le soin de déterminer le taux de l'impôt spécial, le législateur cantonal aurait porté atteinte à la répartition des compétences découlant de l'art. 24bis aCst.
On comprend mal cette argumentation, qui est formulée de manière confuse et contradictoire. En effet, dès l'instant où la loi cantonale ne serait pas conforme à la répartition des compétences prévue par la Constitution fédérale, comme semble finalement le soutenir la recourante, l'invocation du principe de la force dérogatoire du droit cantonal n'a pas de sens. Pour peu qu'on en saisisse le sens et la portée, ce principe présupposerait en effet que le droit cantonal soit lui-même en accord avec la répartition des compétences prévue dans la Constitution fédérale, contrairement au droit fédéral. Or, tel ne serait précisément pas le cas en l'occurrence si l'on en croit la recourante.
Tel qu'il est allégué, le grief ne semble donc pas répondre aux exigences de motivation posées par la jurisprudence (cf. ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; ATF 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; ATF 114 Ia 317 consid. 2b p. 318). Peu importe toutefois, puisque le moyen est de toute façon manifestement mal fondé.
b) D'une part, on ne voit en effet pas que le droit fédéral serait de quelque manière que ce soit contraire à l'art. 76 al. 4 Cst. (ou 24bis al. 3 aCst.) en réservant aux cantons le droit de prévoir un impôt spécial sur les forces hydrauliques (sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, cf. HANS WYER, op. cit., p. 4 ss). Au demeurant, la recourante se trompe lorsqu'elle laisse entendre que la nouvelle Constitution fédérale (cf. art. 191 Cst.) autoriserait désormais l'examen de la constitutionnalité des lois fédérales (cf. ATF 126 IV 236 consid. 4b p. 248).
D'autre part, il est inexact de prétendre que le canton du Valais se serait dessaisi d'une de ses compétences propres en renvoyant à l'art. 49 al. 1 LFH pour la détermination du taux de l'impôt spécial: un tel renvoi, loin de s'apparenter à un dessaisissement de compétence, reflète au contraire la volonté et la détermination du législateur cantonal d'imposer l'énergie hydraulique jusqu'à concurrence du maximum autorisé par le droit fédéral. De surcroît, le législateur cantonal reste parfaitement libre, ainsi qu'on l'a vu, d'adopter une nouvelle solution si et quand bon lui semble (cf. supra consid. 8b), de sorte qu'il est tout simplement abusif de parler d'un dessaisissement de compétence.
10. Invoquant la garantie de la propriété et le principe de la bonne foi, la recourante soutient qu'elle est au bénéfice de droits acquis qui lui permettent de s'opposer au relèvement de l'impôt spécial, voire même à son prélèvement.
a) Le Tribunal fédéral admet que la protection des droits acquis peut découler aussi bien de la garantie de la propriété que du principe de la bonne foi. Selon que sont avant tout en cause, dans les relations juridiques considérées, la réglementation de droits réels (voire de droits analogues) ou des rapports de confiance entre l'administré et l'Etat, il faut considérer au premier chef comme décisif, soit la garantie de la propriété, soit le principe de la bonne foi, l'autre droit constitutionnel devant être pris en compte à titre secondaire (cf. ATF 118 Ia 245 consid. 5a p. 255; ATF 106 Ia 163 consid. 1b p. 167 et les références citées; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, n. 122 III p. 366).
En l'espèce, il y a lieu d'envisager la problématique des droits acquis sous ses deux aspects, dès lors que la recourante soutient, d'une part, que l'Etat du Valais aurait manqué à sa parole en lui imposant des charges nouvelles postérieurement à l'octroi de la concession et, d'autre part, que celles-ci emporteraient les effets d'une expropriation matérielle.
b) aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces dernières (cf. ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 et les arrêts cités). Ce principe lie également le législateur, en particulier s'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis (ATF 102 Ia 331 consid. 3c et les références citées; voir aussi ATF 118 Ia 245 consid. 5b p. 256; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, éd. 1991, n. 514 p. 109 s.).
bb) La garantie de la propriété inscrite à l'art. 26 Cst. (cf. art. 22ter aCst.) s'étend aussi aux droits acquis découlant, par exemple, d'actes de concession (RENÉ RHINOW, Wirtschafts- und Eigentumsverfassung, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 27 ad par. 35; GEORG MÜLLER, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich 1993, n. 2 ad art. 22ter Cst.).
En matière fiscale, elle ne va toutefois pas au-delà de l'interdiction d'une imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter atteinte au noyau essentiel de la propriété privée. Il incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable et de lui laisser la possibilité d'en former un nouveau. Pour juger si une imposition a un effet confiscatoire, le taux de l'impôt exprimé en pour cent n'est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l'imposition sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l'atteinte ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions et la possibilité de reporter l'impôt sur d'autres personnes (cf. ATF 122 I 305 consid. 7 p. 313; ATF 112 Ia 240 consid. 6 p. 247; ATF 106 Ia 342 consid. 6a p. 348; ATF 105 Ia 134 consid. 3a p. 139 et les références; sur l'évolution de cette jurisprudence, voir DANIELLE YERSIN, Les protections constitutionnelles et légales contre les impositions confiscatoires, in Publications de l'Institut suisse de droit comparé, vol. 12, Zurich 1990, p. 271 ss, en particulier p. 274-278).
c) En matière de concessions de forces hydrauliques, la redevance hydraulique, soit la contre-prestation annuelle due en échange du droit d'utiliser les droits d'eau concédés (cf. DOMINIK STRUB, Wohlerworbene Rechte insbesondere im Bereich des Elektrizitätsrechts, thèse Fribourg 2001, p. 196; WERNER DUBACH, Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, expertise publiée par l'Office fédéral des eaux, novembre 1979, p. 104), est un élément essentiel du rapport juridique entre le concédant et le concessionnaire; à ce titre, elle doit impérativement figurer dans l'acte même de concession en vertu de l'art. 54 let. f LFH.
La jurisprudence a très tôt admis que la redevance hydraulique relevait des droits acquis. A cet égard, l'art. 74 al. 3bis LFH - en vigueur depuis le 8 octobre 1976 (RO 1977 p. 171) - n'a donc fait que formaliser un principe établi depuis longtemps en posant que c'est seulement dans la mesure où il ne porte pas atteinte à des droits acquis que le taux maximum de l'art. 49 al. 1 LFH est applicable (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 et les références; DOMINIK STRUB, eod. loc.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 594). Au plan valaisan, la loi cantonale instaure également une protection semblable en prévoyant que "les prestations et charges du concessionnaire en vertu de la concession relèvent de la législation en force au moment de l'octroi de la concession de droits d'eau, pour autant que celle-ci n'ait pas réservé expressément ou dans le cas d'espèce l'application du nouveau droit" (art. 102 al. 3 let. b LFH/VS).
En raison de sa nature, la redevance hydraulique ne peut être modifiée par l'autorité concédante que s'il existe, dans l'acte même de concession, une réserve expresse et précise l'y autorisant (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 ss; DOMINIK STRUB, op. cit., p. 199).
d) A l'inverse, l'impôt spécial n'a pas le caractère d'une contre-prestation, mais est indépendant de la décision d'octroi de la concession hydraulique. Il n'est donc pas un simple supplément de redevance, mais un véritable impôt (cf. CHARLES OSER, Les concessions hydrauliques dans le canton du Valais, thèse Lausanne 1927, p. 83 s.; WALTER SPILLMANN, Die bundesrechtliche Beschränkung der öffentlichen Abgaben der Wasserkraftwerke, thèse Zurich 1936, p. 55; voir aussi DOMINIK STRUB, op. cit., p. 98). En conséquence, l'impôt spécial ne relève pas des prestations économiques imposées au concessionnaire, au sens de l'art. 54 let. f LFH in initio, telles que notamment la redevance hydraulique annuelle; en outre, vu son caractère de contribution publique, il n'entre pas non plus dans les "autres prestations qui, en vertu de prescriptions spéciales, résultent de l'utilisation de la force hydraulique", au sens de l'art. 54 let. f LFH in fine (cf. l'art. 54 let. d LFH dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 1997, qui parlait "de charges ne résultant pas de prescriptions généralement obligatoires"). Au reste, est assujettie à l'impôt spécial valaisan toute entreprise utilisant des forces hydrauliques (art. 71 al. 1 LFH/VS), mais non nécessairement le concessionnaire lui-même. Redevance et impôt spécial visent donc, abstraitement du moins, des "contribuables" distincts, même si ceux-ci se recoupent le plus souvent dans la pratique. Enfin, sous réserve du cas - exceptionnel - où l'Etat du Valais est lui-même autorité concédante, la redevance et l'impôt spécial sont tous deux rattachés à la souveraineté fiscale de collectivités publiques différentes, soit les communes concédantes pour la première des contributions en cause, et l'Etat du Valais pour la seconde.
Ainsi donc, contrairement à la redevance hydraulique qui ne peut en principe pas être modifiée - du moins pendant un certain temps - après l'octroi de la concession (sauf si l'acte de concession réserve cette possibilité), l'impôt spécial n'est pas à l'abri de modifications ultérieures (cf. WERNER DUBACH, op. cit., p. 105 s. à propos de l'art. 54 let. d aLFH précité, disposition dont le contenu était semblable à celui de l'art. 54 let. f LFH, en dépit d'un texte sensiblement différent); réserve doit néanmoins être faite de l'existence de droits acquis qui auraient valablement été constitués, soit par l'effet de la loi, soit par une disposition prise dans l'acte même de concession, pour peu toutefois, dans cette dernière hypothèse, que l'impôt spécial entre bien dans la sphère de compétence de l'autorité concédante (cf. WERNER DUBACH, op. cit., p. 106; voir aussi DOMINIK STRUB, op. cit., p. 98 s. et p. 198 s.).
e) En l'espèce, ni la loi fédérale, ni la loi cantonale ne contiennent de disposition ayant pour effet de conférer à l'impôt spécial la protection des droits acquis. Il n'existe, par ailleurs, aucune promesse ou assurance à ce sujet, ni de la part de l'autorité intimée, ni de la part de l'une des autorités concédantes. Les actes de concession n'en font en tout cas pas mention et la recourante ne soutient pas que de telles garanties lui auraient été accordées. Au demeurant, à l'exception de l'Etat du Valais, qui n'intervient comme autorité concédante que dans deux conventions octroyant le droit d'utiliser une partie des eaux du Rhône, les autres autorités concédantes sont toutes des communes (Riddes, Sion, Evolène, St-Martin...) qui, l'auraient-elles souhaité, n'auraient de toute façon pas eu la compétence d'accorder des garanties au sujet de l'impôt spécial, cette contribution étant du ressort exclusif du canton.
La recourante soutient toutefois que l'impôt spécial doit, au même titre que la redevance hydraulique, bénéficier de la protection des droits acquis, à défaut de quoi les cantons seraient libres, pourvu qu'ils respectent le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, de réduire de manière substantielle le montant de la redevance pour augmenter dans la même proportion le montant de l'impôt spécial. De l'avis qu'une telle manière de procéder "n'a rien d'hypothétique si l'on considère qu'en Valais, l'impôt spécial représente, pour les concessionnaires, aujourd'hui déjà, une charge plus lourde que la redevance", la recourante y voit le risque de voir ses droits acquis en matière de redevance hydraulique être vidés de leur substance.
f) Pour être pertinente, cette argumentation présuppose que l'intéressée soit au bénéfice de la protection des droits acquis en ce qui concerne le montant de la redevance. On peut toutefois se demander si tel est le cas ou, du moins, si la protection en cause est aussi nette et rigide que ne le soutient la recourante. En effet, toutes les concessions concernées (soit dix-sept au total selon les pièces au dossier) soumettent la redevance au principe de la révision décennale; par ailleurs, sur l'ensemble de ces concessions, douze d'entre elles précisent que la révision est également possible en cas d'augmentation du taux maximum, tandis que trois d'entre elles vont jusqu'à prévoir une adaptation automatique en cas d'augmentation dudit taux maximum (sur les principes applicables pour interpréter de telles clauses d'une concession, cf. ATF 126 II 171 consid. 4 p. 179 ss; voir aussi WERNER DUBACH, op. cit., p. 107 ss).
La question n'a toutefois pas à être examinée plus avant ici, car le moyen tiré de la protection des droits acquis est, comme on le verra, mal fondé pour une autre raison.
g) En 1953, lorsque le taux maximum a été porté de 6 fr. à 10 fr. par cheval théorique, il n'a pas échappé au Conseil fédéral que, "sous le titre de l'impôt spécial, (les cantons pourraient) chercher à utiliser la marge qui pourrait exister entre la redevance maximum fixée par le droit cantonal et le taux maximum prescrit par le droit fédéral" (Message du 13 novembre 1951 du Conseil fédéral relatif à une modification partielle de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, FF 1951 III 565 ss, p. 572). Ce risque avait cependant alors été jugé limité, si bien qu'aucune mesure n'avait été proposée (cf. Message précité du Conseil fédéral, eod. loc.).
Par ailleurs, dans deux arrêts déjà anciens (ATF 38 I 341; ATF 48 I 580), le Tribunal fédéral avait jugé admissible l'introduction d'un impôt spécial cantonal bien qu'une redevance n'eût - en raison notamment du caractère privé des eaux utilisées - pas pu être prélevée. Pour l'essentiel, le Tribunal fédéral avait alors considéré que le prélèvement de l'impôt spécial répondait à d'autres motivations et exigences que celui de la redevance, vu la nature différente de ces contributions. Il n'y avait dès lors ni violation du principe de l'égalité de traitement ou de la bonne foi, ni atteinte à la garantie de la propriété, ni même fraude à la loi, dans le fait d'introduire, en lieu et place d'une redevance que la législation ne permettait pas de prélever, un impôt spécial. Seul comptait que le taux maximum fixé par le droit fédéral ne fût pas dépassé. Critiquée par WALTER SPILLMANN (op. cit., p. 56 ss, p. 58), cette jurisprudence a été abandonnée, le Tribunal fédéral ayant finalement estimé qu'il était contraire au principe de l'égalité de traitement de mettre à la charge des usines exploitées en vertu de droits privés - exemptes de toute redevance - un impôt spécial équivalant au montant de la redevance prélevée sur les usines exploitées en vertu du droit public (ATF 68 I 18 consid. 4 et 5 p. 30 ss).
L'argumentation de la recourante n'est donc, en soi, pas dénuée de pertinence lorsqu'elle s'en prend au risque - ou à la tentation - pouvant exister de prélever sous couvert de l'impôt spécial des contributions qui ne pourraient l'être au titre de la redevance en raison de la protection des droits acquis dont cette dernière bénéficie. La présente contestation se situe toutefois sur un tout autre terrain.
h) Ce qui est en cause en effet, ce n'est pas de savoir si l'impôt spécial contesté a été utilisé comme un moyen déguisé pour augmenter, au mépris des droits acquis de la recourante, le montant de la redevance. Une telle situation se présenterait notamment si, dans la charge contributive totale, la proportion entre la redevance et l'impôt spécial était soudainement modifiée au profit de cette dernière contribution. Mais rien de tel ne s'est passé en l'occurrence, puisque le relèvement de l'impôt spécial à l'origine de la présente contestation résulte de la seule augmentation du taux maximum et ne s'accompagne nullement d'un transfert des charges dues sous le titre de la redevance vers celles prélevées au titre de l'impôt spécial: aujourd'hui comme avant la modification légale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial représente toujours 60 pour cent du taux maximum, contre 40 pour cent (au plus) pour la redevance.
Dans cette mesure, l'impôt spécial peut, comme n'importe quelle autre contribution générale, subir une augmentation, à la seule réserve que celle-ci n'ait pas un effet confiscatoire mettant en péril la pérennité de l'activité concédée. La recourante ne démontre toutefois pas que tel serait le cas en l'espèce, se bornant à émettre à ce sujet de vagues allégués qui ne satisfont pas aux exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
i) En définitive, c'est donc sans fondement que la recourante se plaint d'une violation de ses droits acquis.
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fr
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Art. 76 Abs. 4 BV; Art. 49 Abs. 1 und 2 WRG; Gesetzmässigkeit der besonderen Wasserkraftsteuer des Kantons Wallis; allfällige wohlerworbene Rechte des Konzessionärs Obwohl die der besonderen Steuer zu Grunde liegende Bestimmung des kantonalen Rechts weder das Objekt der Besteuerung noch die Bemessungsgrundlage dieser Steuer unmittelbar festlegt, genügt sie als gesetzliche Grundlage. Die entsprechenden Parameter lassen sich leicht aus anderen Bestimmungen des kantonalen Gesetzes ableiten, deren systematische, historische und teleologische Auslegung in diesem Punkt übereinstimmt (E. 5 und 6). Zur Bestimmung des Satzes der besonderen Steuer darf das kantonale Gesetz zulässigerweise auf den bundesrechtlich vorgesehenen Maximalsatz verweisen (E. 7-9).
Rechtsnatur der besonderen Wasserkraftsteuer im Verhältnis zum Wasserzins; Tragweite allfälliger wohlerworbener Rechte des Konzessionärs (abgeleitet aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und aus der Eigentumsgarantie) im Falle einer Erhöhung der besonderen Steuer (E. 10).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 113
La société Grande Dixence SA (ci-après: la Société) bénéficie de deux concessions octroyées par l'Etat du Valais pour l'utilisation des eaux du Rhône provenant de la Viège et de la Borgne; elle est également au bénéfice de concessions délivrées par diverses communes valaisannes pour l'exploitation des forces hydrauliques des eaux de la Viège, de la Borgne et de la Fara. Certaines de ces concessions avaient initialement été établies, en 1948, en faveur de la société Energie de l'Ouest-Suisse SA (sur l'état actuel et la répartition de ces concessions, cf. HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, thèse Berne 2000, Annexe II: Extrait du Répertoire des concessions de forces hydrauliques valaisannes [état 1999], p. 34/35).
Le 3 décembre 1997, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a décidé que, pour l'année civile 1997, le calcul de la redevance hydraulique et de l'impôt spécial se ferait sur la base d'un taux maximum de 54 fr. par kilowatt théorique jusqu'au 30 avril 1997, et de 80 fr. par kilowatt théorique dès le 1er mai 1997. Ce nouveau taux faisait suite à une modification, intervenue le 1er mai 1997 (RO 1997 p. 991 ss, p. 998), de l'art. 49 al. 1 de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: LFH ou loi fédérale; RS 721.80).
Le Département de la santé, des affaires sociales et de l'énergie du canton du Valais (ci-après: le Département) a fixé l'impôt spécial sur les forces hydrauliques dû par la Société pour les années 1997 et 1998 sur la base du nouveau taux maximum (décisions des 31 janvier 1998 et 1999). La Société a formé réclamation contre ces décisions, en faisant valoir que, malgré la modification de la législation fédérale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial sur les forces hydrauliques devait continuer de se calculer selon l'ancien taux de 32 fr. 40 par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum admis par la législation fédérale, qui était de 54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Elle soutenait en effet que l'application du nouveau taux de 48 fr. par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum de 80 fr. admis par la législation fédérale à partir du 1er mai 1997) violait le principe de la légalité et portait atteinte à ses droits acquis. Elle se réservait également le droit, selon l'issue de discussions qui étaient en cours avec le Conseil d'Etat, de contester l'existence même d'une base légale suffisante permettant de prélever l'impôt spécial.
Sous réserve d'une légère réduction du montant de l'impôt spécial dû pour l'année civile 1998 (résultant de la prise en compte de l'ancien taux d'imposition pour les quatre premiers mois de cette année-là), le Département a rejeté les réclamations dont il était saisi, par deux décisions du 30 septembre 1999. Le Tribunal cantonal a également rejeté, dans un seul et même arrêt du 20 septembre 2000, les recours formés par la Société contre les deux décisions précitées.
La Société dépose au Tribunal fédéral un recours de droit administratif (cause no 2A.525/2000) et un recours de droit public (cause no 2P.272/2000) contre l'arrêt rendu le 20 septembre 2000 par le Tribunal cantonal. Dans son recours de droit administratif, elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi du dossier au Département pour, s'il y a lieu, nouvelle taxation. Aux termes de son recours de droit public, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué sous suite de frais et dépens. Elle se plaint, en substance, de l'absence de base légale et de l'arbitraire de l'impôt spécial qui lui est réclamé et invoque la force dérogatoire du droit cantonal (sic) ainsi que la violation de ses droits acquis, du principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété.
Après avoir joint les causes, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours de droit administratif et rejeté le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. a) Aux termes de l'art. 76 al. 4 Cst. - qui a clarifié l'art. 24bis al. 3 aCst. sans y apporter de changement matériel (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1, p. 254 ad art. 60 al. 4 du projet de nouvelle Constitution; HANS WYER, op. cit., p. 16) -, les cantons disposent des ressources en eau et peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation.
Les limites que doit prévoir la législation fédérale, selon la disposition constitutionnelle précitée, sont fixées à l'art. 49 LFH, dont la teneur est la suivante:
"1 La redevance hydraulique annuelle ne peut excéder 80 francs par kilowatt théorique (...).
2 Les usines faisant l'objet d'une concession et l'énergie qu'elles produisent ne peuvent être grevées d'impôts spéciaux. Toutefois, si la législation cantonale fixe une redevance maximum inférieure au taux admis par les prescriptions fédérales, le canton peut percevoir un impôt spécial, pourvu que les deux taxes réunies n'excèdent pas ce taux.
3 (...)
4 (...)."
b) Le prélèvement de la redevance et de l'impôt spécial font l'objet, dans la loi cantonale, de deux chapitres distincts (respectivement des chapitres 2 et 3).
aa) Intitulé "Des concessions des forces hydrauliques", le chapitre 2 de la loi cantonale traite notamment, sous la lettre D, des "taxes et redevances" (art. 63 ss de la loi du 28 mars 1990 sur l'utilisation des forces hydrauliques [ci-après: LFH/VS ou loi cantonale]).
Ainsi, l'art. 63 LFH/VS pose le principe d'une "taxe initiale" que doit payer le concessionnaire au concédant pour tout octroi, renouvellement ou transfert de concession de droits d'eau, tandis que l'art. 64 LFH/VS met à la charge du concessionnaire un "émolument" en faveur de l'Etat dans un certain nombre de situations proches de celles décrites à l'art. 63 (notamment en cas d'octroi, de modification, de renouvellement ou de transfert d'une concession de forces hydrauliques cantonales ou communales). Quant aux art. 65 et 66 LFH/VS, ils fixent le principe et les modalités de calcul de la redevance de la manière suivante:
"Art. 65 Redevance
1 Dès le moment où le premier groupe commence à produire régulièrement du courant, le concessionnaire est tenu de verser à la communauté qui dispose de la force la redevance pour le droit d'eau concédé, redevance calculée d'après la puissance théorique et payable pour chaque année à la fin janvier de l'année suivante.
2 Aussi longtemps que le prix de la matière première force hydraulique n'est pas déterminé selon le marché libre, la redevance correspond au plus à 40% du montant maximum tel que fixé par la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques et dans la mesure où la concession de droit d'eau n'a pas expressément prévu un montant inférieur. Si la redevance maximum selon le droit fédéral est modifiée, le maximum de la redevance appliqué dans le canton subira une modification proportionnelle.
3 (...)
Art. 66 Calcul de la puissance théorique
1 Fait règle pour le calcul de la redevance hydraulique la puissance théorique moyenne, calculée d'après la hauteur de chute et le débit utilisables.
2 La hauteur de chute utilisable correspond à la différence de niveau dans le cours d'eau naturel entre la prise d'eau et le point de restitution.
3 Est considérée comme débit utilisable la quantité d'eau disponible en vertu de la concession de droits d'eau pour autant que celle-ci ne dépasse pas la capacité d'absorption des installations autorisées.
4 Si la détermination de la puissance théorique moyenne rencontre des difficultés d'ordre technique particulières, celle-ci peut être calculée sur la base de l'énergie produite, compte tenu de la hauteur de chute et du débit disponible non utilisés. Le département décide dans quels cas ce mode de calcul peut être adopté et ordonne au besoin les mesures nécessaires. Il tient à la disposition des communes toutes les données techniques nécessaires et les assiste de ses conseils pour le calcul de la redevance.
5 (...)"
bb) L'impôt spécial fait, quant à lui, l'objet du chapitre 3 de la loi cantonale, qui comprend les art. 71 à 74 LFH/VS.
L'art. 71 LFH/VS dispose notamment ceci:
"1 Le canton perçoit de toute entreprise utilisant des forces hydrauliques, dès la mise en service de l'usine, un impôt spécial sur les forces hydrauliques égal à 60% du taux maximum prévu dans la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques.
2 Le 15% de l'impôt spécial brut revenant au canton est versé chaque année dans un fonds de financement destiné à l'augmentation du capital social des Forces motrices valaisannes (FMV). Ce fonds est à disposition du canton et des communes qui pourront l'utiliser proportionnellement à leurs droits dans la société organisée selon la présente loi.
3 Ce fonds de financement est exempté de tous impôts et est géré par le département compétent.
4 (...)
5 Le Conseil d'Etat peut, sur demande, réduire pour une durée indéterminée l'impôt spécial sur l'énergie produite dans le canton, si cette énergie est consommée par des exploitations économiquement importantes installées dans le canton et que celles-ci en tirent profit directement.
6 (...)"
Les art. 72 et 73 LFH/VS règlent des questions particulières (répartition de l'indemnité versée par la Confédération pour perte d'impôts et calcul de l'impôt spécial en cas de modernisation des installations) alors que l'art. 74 LFH/VS délègue au Conseil d'Etat la compétence d'édicter dans un règlement d'exécution les dispositions concernant notamment les modalités du calcul et de la perception des redevances et de l'impôt spécial sur les forces hydrauliques.
5. La recourante fait valoir que l'art. 71 LFH/VS ne constitue pas une base légale suffisante pour la perception d'un impôt spécial sur les forces hydrauliques.
a) En matière de contributions publiques, le principe de la légalité est un droit constitutionnel indépendant dont la violation peut être directement invoquée dans un recours de droit public (cf. dans ce sens, en rapport avec l'art. 4 aCst., ATF 126 I 180 consid. 2a/aa p. 182). Il est concrétisé par l'art. 127 al. 1 Cst. qui prévoit que la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul sont définis par la loi. Cette disposition reprend la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale et vaut aussi bien pour les impôts fédéraux que cantonaux (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 351 s.).
Le principe de la légalité, qui vise notamment à protéger l'administré contre tout comportement arbitraire de l'Etat, s'applique de façon générale à toutes les contributions publiques, mais avec des nuances visant à tenir compte de la nature spécifique de certaines contributions. Ainsi, il peut notamment être assoupli lorsque d'autres principes remplissent également une fonction protectrice, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence qui permettent, dans une certaine mesure, de contrôler le montant de la contribution (cf. ATF 126 I 180 consid. 3a p. 188). Ces principes ne sauraient toutefois remplacer complètement et entièrement l'exigence d'une base légale formelle (cf. ATF 125 I 173 consid. 9c p. 180).
b) Dans le cas particulier, l'impôt spécial est destiné, pour une petite part seulement, à alimenter des fonds spéciaux (cf. art. 70 al. 1 et art. 71 al. 2 LFH/VS), sans toutefois qu'on puisse dire que ceux-ci servent directement les intérêts des entreprises qui y sont assujetties (sur les buts de ces fonds, cf. art. 70 al. 2 et 89 LFH/VS). La contribution en cause ne saurait donc être qualifiée de charge de préférence (sur cette notion, cf. ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309 s.). Au demeurant, dans sa plus grande part, il faut admettre - en l'absence d'indications contraires - que l'impôt spécial sert au financement des dépenses générales du canton. Il doit par conséquent reposer sur une base légale formelle possédant la densité normative requise pour les impôts au sens strict du terme (cf. ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193; ATF 124 I 11 consid. 6a p. 19).
6. a) Selon la recourante, la loi cantonale ne définit pas l'objet de l'impôt spécial, le renvoi de l'art. 71 al. 1 LFH/VS à la législation fédérale ne permettant pas de remédier à cette insuffisance. Elle considère en effet que ce point devrait être réglé directement dans la loi cantonale elle-même, la possibilité de déterminer l'objet de l'impôt par le recours à une interprétation systématique de la loi n'étant pas, à ses yeux, en accord avec les exigences qui découlent du principe de la légalité. Par ailleurs, en ce qui concerne l'assiette de l'impôt spécial, l'art. 71 al. 1 LFH/VS ne comporterait pas réellement de renvoi au droit fédéral, le texte de la disposition précitée étant "muet à ce sujet". Un tel renvoi ne serait d'ailleurs pas suffisamment clair pour être pris en considération, car la loi fédérale ne définit nullement l'assiette de l'impôt spécial, mais seulement celle de la redevance (cf. art. 51 LFH). Enfin, la recourante souligne que la législation fédérale ne pose qu'une seule limite, à savoir que, cumulés, redevance et impôt spécial ne doivent pas dépasser le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH. L'application de l'art. 71 LFH/VS conduirait ainsi à "un résultat absurde qui débouche en réalité sur un renvoi circulaire", allant de la législation cantonale à la législation fédérale pour fixer le taux d'imposition, puis de la législation fédérale à la législation cantonale pour déterminer les bases de calcul applicables.
b) Il est vrai que, considéré isolément, l'art. 71 al. 1 LFH/VS ne permet pas de déterminer précisément l'objet de l'impôt spécial et la manière de le calculer. Toutefois, en prévoyant que cet impôt "est égal à 60 pour cent du taux maximum prévu dans la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques", la disposition précitée renvoie clairement au montant maximum prévu à l'art. 49 al. 1 LFH, soit 80 fr. par kilowatt théorique (54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Avec l'autorité intimée, il faut donc convenir que ce renvoi permet aisément de déterminer tant l'objet de l'impôt spécial (les kilowatts théoriques) que son taux (48 fr. par kilowatt théorique, soit les 60 pour cent du taux maximum admis par la loi fédérale). Que seule soit définie dans la loi fédérale la manière de calculer la redevance (cf. art. 51 LFH), mais non celle de calculer l'impôt spécial, n'est d'aucun secours à la recourante. En effet, le législateur cantonal a manifesté de manière reconnaissable son intention, par le renvoi à la législation fédérale, d'établir un impôt spécial qui reprenne l'objet et les bases de calcul applicables à la redevance, tant il serait contraire à toute logique que le taux d'imposition prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS, qui est égal à 60 pour cent du montant - exprimé en kilowatt théorique - fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, soit finalement destiné à taxer autre chose que des kilowatts théoriques.
c) Certes, on peut se demander si le droit cantonal peut valablement, par le simple jeu d'un renvoi, laisser au droit fédéral le soin de définir l'objet et l'assiette d'un impôt cantonal. Cette question peut toutefois rester ouverte.
Il apparaît en effet que, dans le cas particulier, la loi cantonale décrit de manière claire et précise les contours de la redevance hydraulique, en prévoyant que c'est la puissance théorique moyenne, calculée d'après la hauteur de chute et le débit utilisables, qui fait généralement règle pour le calcul de cette contribution (cf. art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LFH/VS), sauf difficultés d'ordre technique particulières (cf. art. 66 al. 4 LFH/VS). Or, le renvoi à la loi fédérale qui, s'agissant de la redevance, procède de l'art. 65 al. 2 LFH/VS, est formulé de manière tout à fait comparable à celui que consacre l'art. 71 al. 1 LFH/VS pour déterminer le taux de l'impôt spécial. Il existe donc, dans la loi cantonale, une évidente symétrie entre la redevance et l'impôt spécial en ce qui concerne l'objet et l'assiette de ces contributions. Cette symétrie est encore soulignée par la complémentarité que présentent les taux d'imposition applicables à chacune des contributions en cause, soit respectivement 60 et 40 pour cent (au plus) du montant maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH. Ces similitudes témoignent clairement de la volonté du législateur cantonal de voir appliquer à l'impôt spécial les mêmes bases d'imposition qu'à la redevance, à savoir la puissance théorique moyenne calculée selon la hauteur de chute et le débit utilisables. Cette volonté a d'ailleurs été explicitée à l'art. 13 du règlement valaisan du 4 juillet 1990 concernant l'exécution de la loi du 28 mars 1990 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: RLFH/VS ou le règlement cantonal).
Il s'ensuit que, bien que la disposition formelle de droit cantonal instituant l'impôt spécial (art. 71 LFH/VS) ne définisse pas elle-même directement l'objet et l'assiette de cette contribution, l'un et l'autre de ces paramètres se laissent facilement déduire d'autres dispositions du texte même de la loi cantonale (soit les art. 65 ss LFH/VS relatifs à la redevance), sans que celui-ci ne puisse donner lieu à aucune autre interprétation, ce qui satisfait à l'exigence d'une base légale formelle (cf. ATF 109 Ib 308 consid. 6b p. 316).
d) L'analyse historique que propose la recourante ne permet pas d'aboutir à une autre conclusion.
Certes, il est exact qu'avant l'entrée en vigueur de la loi valaisanne du 5 février 1957 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: la loi cantonale de 1957), l'impôt spécial ne se calculait pas, comme aujourd'hui, sur la base d'une puissance théorique (kilowatt théorique), mais sur la base de l'énergie qui était effectivement produite (cf. art. 1er de la loi valaisanne du 25 mai 1923 concernant l'établissement d'un impôt sur les forces hydrauliques; cf. art. 3 de la loi valaisanne du 15 novembre 1946, modifiée le 13 novembre 1953, concernant les redevances et l'impôt spécial sur les forces hydrauliques [ci-après: la loi cantonale de 1946]). Il en allait différemment pour la redevance qui était déterminée en cheval-moyen année calculé sur l'arbre de la turbine (cf. art. 1 de la loi de 1946), soit, semble-t-il, par référence à l'énergie pouvant être produite par l'eau concédée (cf. art. 2 de la convention du 24 mars 1948 entre la commune d'Evolène et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA); certaines concessions établies en 1948 faisaient toutefois également référence à l'énergie effectivement produite (cf. art. 1 de la convention du 4 mars 1948 entre la commune d'Hérémence et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA; art. 2 de la convention du 4 mars 1948 entre la commune de Vex et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA).
Dans le souci de coordonner et de compléter la législation cantonale sur les forces hydrauliques et de l'adapter à la législation fédérale, le législateur cantonal a toutefois clairement opté, lors de l'adoption de la loi cantonale de 1957 (cf. le préambule de cette loi), pour le système qui est encore actuellement en vigueur, à savoir la détermination de l'impôt spécial et de la redevance en prenant en compte, comme matière imposable, la puissance théorique (calculée à l'époque en cheval-théorique) et, comme taux d'imposition, un pourcentage du montant maximum admis par l'art. 49 al. 1 LFH (cf. Message du Conseil d'Etat du 27 septembre 1955 concernant la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session ordinaire de mai 1956, p. 33 ss, p. 37-41). L'art. 70 de la loi cantonale de 1957 reflète particulièrement bien la volonté du législateur d'harmoniser le droit cantonal avec le droit supérieur en disposant que "le canton perçoit de toute entreprise utilisant des forces hydrauliques, dès la mise en service de l'usine, un impôt spécial sur les forces hydrauliques égal à la différence entre le maximum de la redevance prévu à l'art. 65 (alors calculée en cheval-théorique) et le maximum autorisé par l'art. 49 modifié de la loi fédérale".
Par ailleurs, lorsqu'il s'est agi de remplacer la loi cantonale de 1957, le législateur s'est expressément prononcé en faveur du maintien des mêmes principes qu'auparavant en matière de taxes et de redevances, en considérant que ce système avait "fait ses preuves" (cf. Message accompagnant le projet de révision de la loi du 5 février 1957 sur l'utilisation des forces hydrauliques [LFH/VS], Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session prorogée de mai 1989 [deuxième partie septembre/octobre 1989], p. 304 ss, p. 321, p. 337 ss).
Est donc sans fondement le doute émis par la recourante qui l'amène à "se demander si l'impôt (spécial), tel qu'il est prévu par la loi valaisanne de 1990, ne devrait pas être toujours perçu sur l'énergie effectivement produite": depuis plus de quarante ans maintenant, le législateur valaisan a ouvertement choisi, en harmonie avec le droit fédéral, d'imposer la force hydraulique (redevance et impôt spécial) sur la base de la puissance théorique.
e) C'est en vain que la recourante cherche à mettre en doute cette conclusion en s'appuyant sur l'art. 71 al. 4 (recte: 71 al. 5) LFH/VS.
Cette disposition vise à attirer dans le canton du Valais des entreprises nouvelles en leur fournissant de l'énergie bon marché (cf. les débats parlementaires consacrés à cette disposition in Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session prorogée de mai 1989 [deuxième partie septembre/octobre 1989], p. 677 ss, en particulier p. 682). A cette fin, l'art. 71 al. 5 LFH/VS autorise le Conseil d'Etat, sur demande, à réduire pour une durée indéterminée l'impôt spécial sur l'énergie produite dans le canton, si cette énergie est consommée par des exploitations économiquement importantes installées dans le canton et que celles-ci en tirent profit directement. Au regard du but recherché, la référence à l'énergie produite, par opposition à l'énergie théorique, se comprend dès lors aisément et n'est pas de nature à jeter un doute sur l'objet de l'impôt spécial qui demeure, en règle générale, la puissance théorique.
D'ailleurs, le fait que le concessionnaire doive, en cas de modernisation des installations, faire une demande expresse pour que l'impôt spécial soit calculé sur la force hydraulique "réellement utilisée" durant la période de construction (cf. art. 73 LFH/VS) atteste bien que c'est ordinairement la puissance théorique qui sert de base de calcul.
A l'argumentation de la recourante s'oppose donc non seulement l'interprétation historique de la loi cantonale, mais encore son interprétation téléologique et systématique.
f) En résumé, tant l'objet de l'impôt spécial que son assiette trouvent un fondement suffisant dans la loi cantonale (art. 71 en relation avec les art. 65 ss LFH/VS).
7. La recourante conteste également la légalité du renvoi à la législation fédérale pour déterminer le taux de l'impôt spécial.
Comme l'a justement rappelé l'autorité intimée dans l'arrêt attaqué, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur une question analogue (cf. arrêt 2A.517/1998 du 13 avril 2000 dans la cause Kraftwerke Oberhasli AG contre canton de Berne, partiellement publié aux ATF 126 II 171 ss). Il s'agissait, dans cette affaire, d'examiner la légalité de l'art. 72 al. 1 (let. b) de la loi bernoise du 3 décembre 1950 sur l'utilisation des eaux (ci-après: la loi bernoise), en vigueur jusqu'au 31 décembre 1997. Pour la détermination du montant de la redevance, la disposition cantonale précitée renvoyait au "taux maximal fixé par le droit fédéral". Or, sans trancher la question de manière générale et définitive, le Tribunal fédéral a considéré qu'un tel renvoi était compatible avec les exigences découlant du principe de la légalité, car la valeur prise comme référence par le jeu du renvoi à la loi fédérale (soit le taux maximal fixé par l'art. 49 al. 1 LFH) était dans un rapport direct et particulier avec la contribution cantonale litigieuse (consid. 5b non publié de l'arrêt précité). Ces considérations sont transposables mutatis mutandis à la présente affaire.
En effet, contrairement à ce que soutient la recourante, la loi fédérale ne traite pas seulement de la redevance, puisqu'elle réserve précisément aux cantons le droit de percevoir un impôt spécial, pourvu que les deux contributions réunies (impôt et redevance) n'excèdent pas le taux maximum de 80 fr. par kilowatt théorique. Pour ce motif déjà, il existe donc bel et bien, comme l'a retenu l'autorité intimée, un rapport privilégié entre l'impôt spécial et le taux maximum autorisé par la loi fédérale. Ce rapport est d'autant plus étroit, en l'occurrence, que le législateur cantonal a fait le choix, comme on l'a vu (supra consid. 6b à 6f), de déterminer l'impôt spécial selon le même objet et la même assiette que la redevance, seul le taux applicable à chacune de ces contributions étant différent.
Sous cet angle également, le moyen tiré de la violation du principe de la légalité apparaît ainsi mal fondé.
8. a) La recourante soutient encore que l'autorité intimée aurait violé de manière grossière les art. 74 et 107 LFH/VS en procédant à une taxation directement fondée sur l'art. 71 LFH/VS, sans que le règlement cantonal n'ait été modifié.
C'est un fait que le nouveau taux maximum admis par la loi fédérale à partir du 1er mai 1997 (80 fr.) n'a pas été transposé dans le règlement d'exécution (cf. l'art. 13 RLFH/VS où il est toujours question d'un taux maximum de 54 fr.). Du moment toutefois que l'art. 71 LFH/VS constitue, ainsi qu'on l'a vu, une base légale suffisante (en relation avec les art. 65 ss LFH/VS ainsi que l'art. 49 al. 1 LFH) pour déterminer l'objet, l'assiette et le taux de l'impôt spécial, le principe de la hiérarchie des normes conduit à rejeter purement et simplement le grief de la recourante, les dispositions de la loi devant, en cas de conflit avec des dispositions réglementaires, l'emporter sur celles-ci (cf. ATF 111 V 310 consid. 2b p. 314). Au demeurant, l'art. 74 LFH/VS prévoit expressément que seules les modalités du calcul et de la perception de l'impôt spécial doivent être précisées dans le règlement d'exécution; or, le taux d'imposition applicable est assurément un élément essentiel pour déterminer l'impôt spécial, et non une simple modalité de son calcul. Au demeurant, la loi cantonale ne laisse aucune latitude au Conseil d'Etat pour influencer le taux de l'impôt spécial, qui correspond invariablement à 60 pour cent du montant maximum admis par la loi fédérale.
En définitive, bien qu'on puisse regretter que le Conseil d'Etat n'ait pas pris soin de répercuter dans le règlement d'exécution le nouveau taux maximum, sa négligence est sans incidence sur le taux de l'impôt spécial. La modification de l'art. 71 al. 1 LFH entraînait donc, à partir du 1er mai 1997, ipso iure le prélèvement de l'impôt spécial sur la base d'un taux maximum de 80 fr. par kilowatt théorique (cf. consid. 5b de l'arrêt précité Kraftwerke Oberhasli AG c/ canton de Berne).
L'arrêt attaqué échappe donc, de ce point de vue également, à toute critique.
b) Il est certes exact que le renvoi au droit fédéral, tel qu'aménagé dans la loi cantonale, conduit à l'adaptation quasi automatique du taux de l'impôt spécial sur le nouveau taux maximum autorisé par la loi fédérale, c'est-à-dire en dehors de toute intervention ponctuelle du législateur valaisan. Celui-ci a toutefois voulu cet automatisme en adoptant le renvoi prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS. Vu par ailleurs le lien objectif et étroit qui existe entre l'impôt spécial et ledit taux maximum, cette solution est, comme on l'a déjà dit, tout à fait admissible dans son principe (cf. supra consid. 7). Au demeurant, rien n'empêche le législateur cantonal de modifier en tout temps l'art. 71 LFH/VS si ce système devait ne plus lui paraître satisfaisant, par exemple en prévision ou à la suite d'une modification du taux maximum.
Les craintes de la recourante relatives à une entorse au principe démocratique sont donc, en toute hypothèse, infondées.
9. a) Se référant à certains auteurs (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1011 ss p. 355 ss), la recourante invoque également, en se fondant sur l'art. 3 Cst., le "principe de la force dérogatoire du droit cantonal". Selon ce principe, le droit fédéral ne primerait le droit cantonal que pour autant que le premier soit lui-même conforme à la répartition des compétences opérée par la Constitution et la législation fédérales; quant au second, lorsqu'il est conforme à la répartition des compétences, il devrait l'emporter sur le droit fédéral, même si ce dernier prend la forme d'une loi fédérale (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, op. cit., n. 1016 p. 358 s.). Ceci exposé, la recourante fait valoir qu'en laissant à la Confédération, par le renvoi de l'art. 71 al. 1 LFH/VS, le soin de déterminer le taux de l'impôt spécial, le législateur cantonal aurait porté atteinte à la répartition des compétences découlant de l'art. 24bis aCst.
On comprend mal cette argumentation, qui est formulée de manière confuse et contradictoire. En effet, dès l'instant où la loi cantonale ne serait pas conforme à la répartition des compétences prévue par la Constitution fédérale, comme semble finalement le soutenir la recourante, l'invocation du principe de la force dérogatoire du droit cantonal n'a pas de sens. Pour peu qu'on en saisisse le sens et la portée, ce principe présupposerait en effet que le droit cantonal soit lui-même en accord avec la répartition des compétences prévue dans la Constitution fédérale, contrairement au droit fédéral. Or, tel ne serait précisément pas le cas en l'occurrence si l'on en croit la recourante.
Tel qu'il est allégué, le grief ne semble donc pas répondre aux exigences de motivation posées par la jurisprudence (cf. ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; ATF 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; ATF 114 Ia 317 consid. 2b p. 318). Peu importe toutefois, puisque le moyen est de toute façon manifestement mal fondé.
b) D'une part, on ne voit en effet pas que le droit fédéral serait de quelque manière que ce soit contraire à l'art. 76 al. 4 Cst. (ou 24bis al. 3 aCst.) en réservant aux cantons le droit de prévoir un impôt spécial sur les forces hydrauliques (sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, cf. HANS WYER, op. cit., p. 4 ss). Au demeurant, la recourante se trompe lorsqu'elle laisse entendre que la nouvelle Constitution fédérale (cf. art. 191 Cst.) autoriserait désormais l'examen de la constitutionnalité des lois fédérales (cf. ATF 126 IV 236 consid. 4b p. 248).
D'autre part, il est inexact de prétendre que le canton du Valais se serait dessaisi d'une de ses compétences propres en renvoyant à l'art. 49 al. 1 LFH pour la détermination du taux de l'impôt spécial: un tel renvoi, loin de s'apparenter à un dessaisissement de compétence, reflète au contraire la volonté et la détermination du législateur cantonal d'imposer l'énergie hydraulique jusqu'à concurrence du maximum autorisé par le droit fédéral. De surcroît, le législateur cantonal reste parfaitement libre, ainsi qu'on l'a vu, d'adopter une nouvelle solution si et quand bon lui semble (cf. supra consid. 8b), de sorte qu'il est tout simplement abusif de parler d'un dessaisissement de compétence.
10. Invoquant la garantie de la propriété et le principe de la bonne foi, la recourante soutient qu'elle est au bénéfice de droits acquis qui lui permettent de s'opposer au relèvement de l'impôt spécial, voire même à son prélèvement.
a) Le Tribunal fédéral admet que la protection des droits acquis peut découler aussi bien de la garantie de la propriété que du principe de la bonne foi. Selon que sont avant tout en cause, dans les relations juridiques considérées, la réglementation de droits réels (voire de droits analogues) ou des rapports de confiance entre l'administré et l'Etat, il faut considérer au premier chef comme décisif, soit la garantie de la propriété, soit le principe de la bonne foi, l'autre droit constitutionnel devant être pris en compte à titre secondaire (cf. ATF 118 Ia 245 consid. 5a p. 255; ATF 106 Ia 163 consid. 1b p. 167 et les références citées; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, n. 122 III p. 366).
En l'espèce, il y a lieu d'envisager la problématique des droits acquis sous ses deux aspects, dès lors que la recourante soutient, d'une part, que l'Etat du Valais aurait manqué à sa parole en lui imposant des charges nouvelles postérieurement à l'octroi de la concession et, d'autre part, que celles-ci emporteraient les effets d'une expropriation matérielle.
b) aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces dernières (cf. ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 et les arrêts cités). Ce principe lie également le législateur, en particulier s'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis (ATF 102 Ia 331 consid. 3c et les références citées; voir aussi ATF 118 Ia 245 consid. 5b p. 256; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, éd. 1991, n. 514 p. 109 s.).
bb) La garantie de la propriété inscrite à l'art. 26 Cst. (cf. art. 22ter aCst.) s'étend aussi aux droits acquis découlant, par exemple, d'actes de concession (RENÉ RHINOW, Wirtschafts- und Eigentumsverfassung, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 27 ad par. 35; GEORG MÜLLER, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich 1993, n. 2 ad art. 22ter Cst.).
En matière fiscale, elle ne va toutefois pas au-delà de l'interdiction d'une imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter atteinte au noyau essentiel de la propriété privée. Il incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable et de lui laisser la possibilité d'en former un nouveau. Pour juger si une imposition a un effet confiscatoire, le taux de l'impôt exprimé en pour cent n'est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l'imposition sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l'atteinte ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions et la possibilité de reporter l'impôt sur d'autres personnes (cf. ATF 122 I 305 consid. 7 p. 313; ATF 112 Ia 240 consid. 6 p. 247; ATF 106 Ia 342 consid. 6a p. 348; ATF 105 Ia 134 consid. 3a p. 139 et les références; sur l'évolution de cette jurisprudence, voir DANIELLE YERSIN, Les protections constitutionnelles et légales contre les impositions confiscatoires, in Publications de l'Institut suisse de droit comparé, vol. 12, Zurich 1990, p. 271 ss, en particulier p. 274-278).
c) En matière de concessions de forces hydrauliques, la redevance hydraulique, soit la contre-prestation annuelle due en échange du droit d'utiliser les droits d'eau concédés (cf. DOMINIK STRUB, Wohlerworbene Rechte insbesondere im Bereich des Elektrizitätsrechts, thèse Fribourg 2001, p. 196; WERNER DUBACH, Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, expertise publiée par l'Office fédéral des eaux, novembre 1979, p. 104), est un élément essentiel du rapport juridique entre le concédant et le concessionnaire; à ce titre, elle doit impérativement figurer dans l'acte même de concession en vertu de l'art. 54 let. f LFH.
La jurisprudence a très tôt admis que la redevance hydraulique relevait des droits acquis. A cet égard, l'art. 74 al. 3bis LFH - en vigueur depuis le 8 octobre 1976 (RO 1977 p. 171) - n'a donc fait que formaliser un principe établi depuis longtemps en posant que c'est seulement dans la mesure où il ne porte pas atteinte à des droits acquis que le taux maximum de l'art. 49 al. 1 LFH est applicable (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 et les références; DOMINIK STRUB, eod. loc.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 594). Au plan valaisan, la loi cantonale instaure également une protection semblable en prévoyant que "les prestations et charges du concessionnaire en vertu de la concession relèvent de la législation en force au moment de l'octroi de la concession de droits d'eau, pour autant que celle-ci n'ait pas réservé expressément ou dans le cas d'espèce l'application du nouveau droit" (art. 102 al. 3 let. b LFH/VS).
En raison de sa nature, la redevance hydraulique ne peut être modifiée par l'autorité concédante que s'il existe, dans l'acte même de concession, une réserve expresse et précise l'y autorisant (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 ss; DOMINIK STRUB, op. cit., p. 199).
d) A l'inverse, l'impôt spécial n'a pas le caractère d'une contre-prestation, mais est indépendant de la décision d'octroi de la concession hydraulique. Il n'est donc pas un simple supplément de redevance, mais un véritable impôt (cf. CHARLES OSER, Les concessions hydrauliques dans le canton du Valais, thèse Lausanne 1927, p. 83 s.; WALTER SPILLMANN, Die bundesrechtliche Beschränkung der öffentlichen Abgaben der Wasserkraftwerke, thèse Zurich 1936, p. 55; voir aussi DOMINIK STRUB, op. cit., p. 98). En conséquence, l'impôt spécial ne relève pas des prestations économiques imposées au concessionnaire, au sens de l'art. 54 let. f LFH in initio, telles que notamment la redevance hydraulique annuelle; en outre, vu son caractère de contribution publique, il n'entre pas non plus dans les "autres prestations qui, en vertu de prescriptions spéciales, résultent de l'utilisation de la force hydraulique", au sens de l'art. 54 let. f LFH in fine (cf. l'art. 54 let. d LFH dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 1997, qui parlait "de charges ne résultant pas de prescriptions généralement obligatoires"). Au reste, est assujettie à l'impôt spécial valaisan toute entreprise utilisant des forces hydrauliques (art. 71 al. 1 LFH/VS), mais non nécessairement le concessionnaire lui-même. Redevance et impôt spécial visent donc, abstraitement du moins, des "contribuables" distincts, même si ceux-ci se recoupent le plus souvent dans la pratique. Enfin, sous réserve du cas - exceptionnel - où l'Etat du Valais est lui-même autorité concédante, la redevance et l'impôt spécial sont tous deux rattachés à la souveraineté fiscale de collectivités publiques différentes, soit les communes concédantes pour la première des contributions en cause, et l'Etat du Valais pour la seconde.
Ainsi donc, contrairement à la redevance hydraulique qui ne peut en principe pas être modifiée - du moins pendant un certain temps - après l'octroi de la concession (sauf si l'acte de concession réserve cette possibilité), l'impôt spécial n'est pas à l'abri de modifications ultérieures (cf. WERNER DUBACH, op. cit., p. 105 s. à propos de l'art. 54 let. d aLFH précité, disposition dont le contenu était semblable à celui de l'art. 54 let. f LFH, en dépit d'un texte sensiblement différent); réserve doit néanmoins être faite de l'existence de droits acquis qui auraient valablement été constitués, soit par l'effet de la loi, soit par une disposition prise dans l'acte même de concession, pour peu toutefois, dans cette dernière hypothèse, que l'impôt spécial entre bien dans la sphère de compétence de l'autorité concédante (cf. WERNER DUBACH, op. cit., p. 106; voir aussi DOMINIK STRUB, op. cit., p. 98 s. et p. 198 s.).
e) En l'espèce, ni la loi fédérale, ni la loi cantonale ne contiennent de disposition ayant pour effet de conférer à l'impôt spécial la protection des droits acquis. Il n'existe, par ailleurs, aucune promesse ou assurance à ce sujet, ni de la part de l'autorité intimée, ni de la part de l'une des autorités concédantes. Les actes de concession n'en font en tout cas pas mention et la recourante ne soutient pas que de telles garanties lui auraient été accordées. Au demeurant, à l'exception de l'Etat du Valais, qui n'intervient comme autorité concédante que dans deux conventions octroyant le droit d'utiliser une partie des eaux du Rhône, les autres autorités concédantes sont toutes des communes (Riddes, Sion, Evolène, St-Martin...) qui, l'auraient-elles souhaité, n'auraient de toute façon pas eu la compétence d'accorder des garanties au sujet de l'impôt spécial, cette contribution étant du ressort exclusif du canton.
La recourante soutient toutefois que l'impôt spécial doit, au même titre que la redevance hydraulique, bénéficier de la protection des droits acquis, à défaut de quoi les cantons seraient libres, pourvu qu'ils respectent le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, de réduire de manière substantielle le montant de la redevance pour augmenter dans la même proportion le montant de l'impôt spécial. De l'avis qu'une telle manière de procéder "n'a rien d'hypothétique si l'on considère qu'en Valais, l'impôt spécial représente, pour les concessionnaires, aujourd'hui déjà, une charge plus lourde que la redevance", la recourante y voit le risque de voir ses droits acquis en matière de redevance hydraulique être vidés de leur substance.
f) Pour être pertinente, cette argumentation présuppose que l'intéressée soit au bénéfice de la protection des droits acquis en ce qui concerne le montant de la redevance. On peut toutefois se demander si tel est le cas ou, du moins, si la protection en cause est aussi nette et rigide que ne le soutient la recourante. En effet, toutes les concessions concernées (soit dix-sept au total selon les pièces au dossier) soumettent la redevance au principe de la révision décennale; par ailleurs, sur l'ensemble de ces concessions, douze d'entre elles précisent que la révision est également possible en cas d'augmentation du taux maximum, tandis que trois d'entre elles vont jusqu'à prévoir une adaptation automatique en cas d'augmentation dudit taux maximum (sur les principes applicables pour interpréter de telles clauses d'une concession, cf. ATF 126 II 171 consid. 4 p. 179 ss; voir aussi WERNER DUBACH, op. cit., p. 107 ss).
La question n'a toutefois pas à être examinée plus avant ici, car le moyen tiré de la protection des droits acquis est, comme on le verra, mal fondé pour une autre raison.
g) En 1953, lorsque le taux maximum a été porté de 6 fr. à 10 fr. par cheval théorique, il n'a pas échappé au Conseil fédéral que, "sous le titre de l'impôt spécial, (les cantons pourraient) chercher à utiliser la marge qui pourrait exister entre la redevance maximum fixée par le droit cantonal et le taux maximum prescrit par le droit fédéral" (Message du 13 novembre 1951 du Conseil fédéral relatif à une modification partielle de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, FF 1951 III 565 ss, p. 572). Ce risque avait cependant alors été jugé limité, si bien qu'aucune mesure n'avait été proposée (cf. Message précité du Conseil fédéral, eod. loc.).
Par ailleurs, dans deux arrêts déjà anciens (ATF 38 I 341; ATF 48 I 580), le Tribunal fédéral avait jugé admissible l'introduction d'un impôt spécial cantonal bien qu'une redevance n'eût - en raison notamment du caractère privé des eaux utilisées - pas pu être prélevée. Pour l'essentiel, le Tribunal fédéral avait alors considéré que le prélèvement de l'impôt spécial répondait à d'autres motivations et exigences que celui de la redevance, vu la nature différente de ces contributions. Il n'y avait dès lors ni violation du principe de l'égalité de traitement ou de la bonne foi, ni atteinte à la garantie de la propriété, ni même fraude à la loi, dans le fait d'introduire, en lieu et place d'une redevance que la législation ne permettait pas de prélever, un impôt spécial. Seul comptait que le taux maximum fixé par le droit fédéral ne fût pas dépassé. Critiquée par WALTER SPILLMANN (op. cit., p. 56 ss, p. 58), cette jurisprudence a été abandonnée, le Tribunal fédéral ayant finalement estimé qu'il était contraire au principe de l'égalité de traitement de mettre à la charge des usines exploitées en vertu de droits privés - exemptes de toute redevance - un impôt spécial équivalant au montant de la redevance prélevée sur les usines exploitées en vertu du droit public (ATF 68 I 18 consid. 4 et 5 p. 30 ss).
L'argumentation de la recourante n'est donc, en soi, pas dénuée de pertinence lorsqu'elle s'en prend au risque - ou à la tentation - pouvant exister de prélever sous couvert de l'impôt spécial des contributions qui ne pourraient l'être au titre de la redevance en raison de la protection des droits acquis dont cette dernière bénéficie. La présente contestation se situe toutefois sur un tout autre terrain.
h) Ce qui est en cause en effet, ce n'est pas de savoir si l'impôt spécial contesté a été utilisé comme un moyen déguisé pour augmenter, au mépris des droits acquis de la recourante, le montant de la redevance. Une telle situation se présenterait notamment si, dans la charge contributive totale, la proportion entre la redevance et l'impôt spécial était soudainement modifiée au profit de cette dernière contribution. Mais rien de tel ne s'est passé en l'occurrence, puisque le relèvement de l'impôt spécial à l'origine de la présente contestation résulte de la seule augmentation du taux maximum et ne s'accompagne nullement d'un transfert des charges dues sous le titre de la redevance vers celles prélevées au titre de l'impôt spécial: aujourd'hui comme avant la modification légale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial représente toujours 60 pour cent du taux maximum, contre 40 pour cent (au plus) pour la redevance.
Dans cette mesure, l'impôt spécial peut, comme n'importe quelle autre contribution générale, subir une augmentation, à la seule réserve que celle-ci n'ait pas un effet confiscatoire mettant en péril la pérennité de l'activité concédée. La recourante ne démontre toutefois pas que tel serait le cas en l'espèce, se bornant à émettre à ce sujet de vagues allégués qui ne satisfont pas aux exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
i) En définitive, c'est donc sans fondement que la recourante se plaint d'une violation de ses droits acquis.
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Art. 76 al. 4 Cst.; art. 49 al. 1 et 2 LFH: légalité de l'impôt spécial valaisan sur les forces hydrauliques; droits acquis éventuels du concessionnaire. Bien que la disposition de droit cantonal instituant l'impôt spécial ne définisse directement ni l'objet ni l'assiette de cette contribution, le principe de la légalité est respecté, car ces paramètres se laissent facilement déduire d'autres dispositions du texte même de la loi cantonale, dont l'interprétation systématique, historique et téléologique est sur ce point univoque (consid. 5 et 6). La loi cantonale peut valablement renvoyer au taux maximum prévu par le droit fédéral pour déterminer le taux de l'impôt spécial (consid. 7-9).
Nature de l'impôt spécial par rapport à la redevance hydraulique; portée d'éventuels droits acquis du concessionnaire déduits du principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété en cas d'augmentation de l'impôt spécial (consid. 10).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 113
La société Grande Dixence SA (ci-après: la Société) bénéficie de deux concessions octroyées par l'Etat du Valais pour l'utilisation des eaux du Rhône provenant de la Viège et de la Borgne; elle est également au bénéfice de concessions délivrées par diverses communes valaisannes pour l'exploitation des forces hydrauliques des eaux de la Viège, de la Borgne et de la Fara. Certaines de ces concessions avaient initialement été établies, en 1948, en faveur de la société Energie de l'Ouest-Suisse SA (sur l'état actuel et la répartition de ces concessions, cf. HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, thèse Berne 2000, Annexe II: Extrait du Répertoire des concessions de forces hydrauliques valaisannes [état 1999], p. 34/35).
Le 3 décembre 1997, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a décidé que, pour l'année civile 1997, le calcul de la redevance hydraulique et de l'impôt spécial se ferait sur la base d'un taux maximum de 54 fr. par kilowatt théorique jusqu'au 30 avril 1997, et de 80 fr. par kilowatt théorique dès le 1er mai 1997. Ce nouveau taux faisait suite à une modification, intervenue le 1er mai 1997 (RO 1997 p. 991 ss, p. 998), de l'art. 49 al. 1 de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: LFH ou loi fédérale; RS 721.80).
Le Département de la santé, des affaires sociales et de l'énergie du canton du Valais (ci-après: le Département) a fixé l'impôt spécial sur les forces hydrauliques dû par la Société pour les années 1997 et 1998 sur la base du nouveau taux maximum (décisions des 31 janvier 1998 et 1999). La Société a formé réclamation contre ces décisions, en faisant valoir que, malgré la modification de la législation fédérale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial sur les forces hydrauliques devait continuer de se calculer selon l'ancien taux de 32 fr. 40 par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum admis par la législation fédérale, qui était de 54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Elle soutenait en effet que l'application du nouveau taux de 48 fr. par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum de 80 fr. admis par la législation fédérale à partir du 1er mai 1997) violait le principe de la légalité et portait atteinte à ses droits acquis. Elle se réservait également le droit, selon l'issue de discussions qui étaient en cours avec le Conseil d'Etat, de contester l'existence même d'une base légale suffisante permettant de prélever l'impôt spécial.
Sous réserve d'une légère réduction du montant de l'impôt spécial dû pour l'année civile 1998 (résultant de la prise en compte de l'ancien taux d'imposition pour les quatre premiers mois de cette année-là), le Département a rejeté les réclamations dont il était saisi, par deux décisions du 30 septembre 1999. Le Tribunal cantonal a également rejeté, dans un seul et même arrêt du 20 septembre 2000, les recours formés par la Société contre les deux décisions précitées.
La Société dépose au Tribunal fédéral un recours de droit administratif (cause no 2A.525/2000) et un recours de droit public (cause no 2P.272/2000) contre l'arrêt rendu le 20 septembre 2000 par le Tribunal cantonal. Dans son recours de droit administratif, elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi du dossier au Département pour, s'il y a lieu, nouvelle taxation. Aux termes de son recours de droit public, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué sous suite de frais et dépens. Elle se plaint, en substance, de l'absence de base légale et de l'arbitraire de l'impôt spécial qui lui est réclamé et invoque la force dérogatoire du droit cantonal (sic) ainsi que la violation de ses droits acquis, du principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété.
Après avoir joint les causes, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours de droit administratif et rejeté le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. a) Aux termes de l'art. 76 al. 4 Cst. - qui a clarifié l'art. 24bis al. 3 aCst. sans y apporter de changement matériel (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1, p. 254 ad art. 60 al. 4 du projet de nouvelle Constitution; HANS WYER, op. cit., p. 16) -, les cantons disposent des ressources en eau et peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation.
Les limites que doit prévoir la législation fédérale, selon la disposition constitutionnelle précitée, sont fixées à l'art. 49 LFH, dont la teneur est la suivante:
"1 La redevance hydraulique annuelle ne peut excéder 80 francs par kilowatt théorique (...).
2 Les usines faisant l'objet d'une concession et l'énergie qu'elles produisent ne peuvent être grevées d'impôts spéciaux. Toutefois, si la législation cantonale fixe une redevance maximum inférieure au taux admis par les prescriptions fédérales, le canton peut percevoir un impôt spécial, pourvu que les deux taxes réunies n'excèdent pas ce taux.
3 (...)
4 (...)."
b) Le prélèvement de la redevance et de l'impôt spécial font l'objet, dans la loi cantonale, de deux chapitres distincts (respectivement des chapitres 2 et 3).
aa) Intitulé "Des concessions des forces hydrauliques", le chapitre 2 de la loi cantonale traite notamment, sous la lettre D, des "taxes et redevances" (art. 63 ss de la loi du 28 mars 1990 sur l'utilisation des forces hydrauliques [ci-après: LFH/VS ou loi cantonale]).
Ainsi, l'art. 63 LFH/VS pose le principe d'une "taxe initiale" que doit payer le concessionnaire au concédant pour tout octroi, renouvellement ou transfert de concession de droits d'eau, tandis que l'art. 64 LFH/VS met à la charge du concessionnaire un "émolument" en faveur de l'Etat dans un certain nombre de situations proches de celles décrites à l'art. 63 (notamment en cas d'octroi, de modification, de renouvellement ou de transfert d'une concession de forces hydrauliques cantonales ou communales). Quant aux art. 65 et 66 LFH/VS, ils fixent le principe et les modalités de calcul de la redevance de la manière suivante:
"Art. 65 Redevance
1 Dès le moment où le premier groupe commence à produire régulièrement du courant, le concessionnaire est tenu de verser à la communauté qui dispose de la force la redevance pour le droit d'eau concédé, redevance calculée d'après la puissance théorique et payable pour chaque année à la fin janvier de l'année suivante.
2 Aussi longtemps que le prix de la matière première force hydraulique n'est pas déterminé selon le marché libre, la redevance correspond au plus à 40% du montant maximum tel que fixé par la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques et dans la mesure où la concession de droit d'eau n'a pas expressément prévu un montant inférieur. Si la redevance maximum selon le droit fédéral est modifiée, le maximum de la redevance appliqué dans le canton subira une modification proportionnelle.
3 (...)
Art. 66 Calcul de la puissance théorique
1 Fait règle pour le calcul de la redevance hydraulique la puissance théorique moyenne, calculée d'après la hauteur de chute et le débit utilisables.
2 La hauteur de chute utilisable correspond à la différence de niveau dans le cours d'eau naturel entre la prise d'eau et le point de restitution.
3 Est considérée comme débit utilisable la quantité d'eau disponible en vertu de la concession de droits d'eau pour autant que celle-ci ne dépasse pas la capacité d'absorption des installations autorisées.
4 Si la détermination de la puissance théorique moyenne rencontre des difficultés d'ordre technique particulières, celle-ci peut être calculée sur la base de l'énergie produite, compte tenu de la hauteur de chute et du débit disponible non utilisés. Le département décide dans quels cas ce mode de calcul peut être adopté et ordonne au besoin les mesures nécessaires. Il tient à la disposition des communes toutes les données techniques nécessaires et les assiste de ses conseils pour le calcul de la redevance.
5 (...)"
bb) L'impôt spécial fait, quant à lui, l'objet du chapitre 3 de la loi cantonale, qui comprend les art. 71 à 74 LFH/VS.
L'art. 71 LFH/VS dispose notamment ceci:
"1 Le canton perçoit de toute entreprise utilisant des forces hydrauliques, dès la mise en service de l'usine, un impôt spécial sur les forces hydrauliques égal à 60% du taux maximum prévu dans la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques.
2 Le 15% de l'impôt spécial brut revenant au canton est versé chaque année dans un fonds de financement destiné à l'augmentation du capital social des Forces motrices valaisannes (FMV). Ce fonds est à disposition du canton et des communes qui pourront l'utiliser proportionnellement à leurs droits dans la société organisée selon la présente loi.
3 Ce fonds de financement est exempté de tous impôts et est géré par le département compétent.
4 (...)
5 Le Conseil d'Etat peut, sur demande, réduire pour une durée indéterminée l'impôt spécial sur l'énergie produite dans le canton, si cette énergie est consommée par des exploitations économiquement importantes installées dans le canton et que celles-ci en tirent profit directement.
6 (...)"
Les art. 72 et 73 LFH/VS règlent des questions particulières (répartition de l'indemnité versée par la Confédération pour perte d'impôts et calcul de l'impôt spécial en cas de modernisation des installations) alors que l'art. 74 LFH/VS délègue au Conseil d'Etat la compétence d'édicter dans un règlement d'exécution les dispositions concernant notamment les modalités du calcul et de la perception des redevances et de l'impôt spécial sur les forces hydrauliques.
5. La recourante fait valoir que l'art. 71 LFH/VS ne constitue pas une base légale suffisante pour la perception d'un impôt spécial sur les forces hydrauliques.
a) En matière de contributions publiques, le principe de la légalité est un droit constitutionnel indépendant dont la violation peut être directement invoquée dans un recours de droit public (cf. dans ce sens, en rapport avec l'art. 4 aCst., ATF 126 I 180 consid. 2a/aa p. 182). Il est concrétisé par l'art. 127 al. 1 Cst. qui prévoit que la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul sont définis par la loi. Cette disposition reprend la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale et vaut aussi bien pour les impôts fédéraux que cantonaux (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1 ss, p. 351 s.).
Le principe de la légalité, qui vise notamment à protéger l'administré contre tout comportement arbitraire de l'Etat, s'applique de façon générale à toutes les contributions publiques, mais avec des nuances visant à tenir compte de la nature spécifique de certaines contributions. Ainsi, il peut notamment être assoupli lorsque d'autres principes remplissent également une fonction protectrice, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence qui permettent, dans une certaine mesure, de contrôler le montant de la contribution (cf. ATF 126 I 180 consid. 3a p. 188). Ces principes ne sauraient toutefois remplacer complètement et entièrement l'exigence d'une base légale formelle (cf. ATF 125 I 173 consid. 9c p. 180).
b) Dans le cas particulier, l'impôt spécial est destiné, pour une petite part seulement, à alimenter des fonds spéciaux (cf. art. 70 al. 1 et art. 71 al. 2 LFH/VS), sans toutefois qu'on puisse dire que ceux-ci servent directement les intérêts des entreprises qui y sont assujetties (sur les buts de ces fonds, cf. art. 70 al. 2 et 89 LFH/VS). La contribution en cause ne saurait donc être qualifiée de charge de préférence (sur cette notion, cf. ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309 s.). Au demeurant, dans sa plus grande part, il faut admettre - en l'absence d'indications contraires - que l'impôt spécial sert au financement des dépenses générales du canton. Il doit par conséquent reposer sur une base légale formelle possédant la densité normative requise pour les impôts au sens strict du terme (cf. ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193; ATF 124 I 11 consid. 6a p. 19).
6. a) Selon la recourante, la loi cantonale ne définit pas l'objet de l'impôt spécial, le renvoi de l'art. 71 al. 1 LFH/VS à la législation fédérale ne permettant pas de remédier à cette insuffisance. Elle considère en effet que ce point devrait être réglé directement dans la loi cantonale elle-même, la possibilité de déterminer l'objet de l'impôt par le recours à une interprétation systématique de la loi n'étant pas, à ses yeux, en accord avec les exigences qui découlent du principe de la légalité. Par ailleurs, en ce qui concerne l'assiette de l'impôt spécial, l'art. 71 al. 1 LFH/VS ne comporterait pas réellement de renvoi au droit fédéral, le texte de la disposition précitée étant "muet à ce sujet". Un tel renvoi ne serait d'ailleurs pas suffisamment clair pour être pris en considération, car la loi fédérale ne définit nullement l'assiette de l'impôt spécial, mais seulement celle de la redevance (cf. art. 51 LFH). Enfin, la recourante souligne que la législation fédérale ne pose qu'une seule limite, à savoir que, cumulés, redevance et impôt spécial ne doivent pas dépasser le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH. L'application de l'art. 71 LFH/VS conduirait ainsi à "un résultat absurde qui débouche en réalité sur un renvoi circulaire", allant de la législation cantonale à la législation fédérale pour fixer le taux d'imposition, puis de la législation fédérale à la législation cantonale pour déterminer les bases de calcul applicables.
b) Il est vrai que, considéré isolément, l'art. 71 al. 1 LFH/VS ne permet pas de déterminer précisément l'objet de l'impôt spécial et la manière de le calculer. Toutefois, en prévoyant que cet impôt "est égal à 60 pour cent du taux maximum prévu dans la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques", la disposition précitée renvoie clairement au montant maximum prévu à l'art. 49 al. 1 LFH, soit 80 fr. par kilowatt théorique (54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Avec l'autorité intimée, il faut donc convenir que ce renvoi permet aisément de déterminer tant l'objet de l'impôt spécial (les kilowatts théoriques) que son taux (48 fr. par kilowatt théorique, soit les 60 pour cent du taux maximum admis par la loi fédérale). Que seule soit définie dans la loi fédérale la manière de calculer la redevance (cf. art. 51 LFH), mais non celle de calculer l'impôt spécial, n'est d'aucun secours à la recourante. En effet, le législateur cantonal a manifesté de manière reconnaissable son intention, par le renvoi à la législation fédérale, d'établir un impôt spécial qui reprenne l'objet et les bases de calcul applicables à la redevance, tant il serait contraire à toute logique que le taux d'imposition prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS, qui est égal à 60 pour cent du montant - exprimé en kilowatt théorique - fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, soit finalement destiné à taxer autre chose que des kilowatts théoriques.
c) Certes, on peut se demander si le droit cantonal peut valablement, par le simple jeu d'un renvoi, laisser au droit fédéral le soin de définir l'objet et l'assiette d'un impôt cantonal. Cette question peut toutefois rester ouverte.
Il apparaît en effet que, dans le cas particulier, la loi cantonale décrit de manière claire et précise les contours de la redevance hydraulique, en prévoyant que c'est la puissance théorique moyenne, calculée d'après la hauteur de chute et le débit utilisables, qui fait généralement règle pour le calcul de cette contribution (cf. art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LFH/VS), sauf difficultés d'ordre technique particulières (cf. art. 66 al. 4 LFH/VS). Or, le renvoi à la loi fédérale qui, s'agissant de la redevance, procède de l'art. 65 al. 2 LFH/VS, est formulé de manière tout à fait comparable à celui que consacre l'art. 71 al. 1 LFH/VS pour déterminer le taux de l'impôt spécial. Il existe donc, dans la loi cantonale, une évidente symétrie entre la redevance et l'impôt spécial en ce qui concerne l'objet et l'assiette de ces contributions. Cette symétrie est encore soulignée par la complémentarité que présentent les taux d'imposition applicables à chacune des contributions en cause, soit respectivement 60 et 40 pour cent (au plus) du montant maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH. Ces similitudes témoignent clairement de la volonté du législateur cantonal de voir appliquer à l'impôt spécial les mêmes bases d'imposition qu'à la redevance, à savoir la puissance théorique moyenne calculée selon la hauteur de chute et le débit utilisables. Cette volonté a d'ailleurs été explicitée à l'art. 13 du règlement valaisan du 4 juillet 1990 concernant l'exécution de la loi du 28 mars 1990 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: RLFH/VS ou le règlement cantonal).
Il s'ensuit que, bien que la disposition formelle de droit cantonal instituant l'impôt spécial (art. 71 LFH/VS) ne définisse pas elle-même directement l'objet et l'assiette de cette contribution, l'un et l'autre de ces paramètres se laissent facilement déduire d'autres dispositions du texte même de la loi cantonale (soit les art. 65 ss LFH/VS relatifs à la redevance), sans que celui-ci ne puisse donner lieu à aucune autre interprétation, ce qui satisfait à l'exigence d'une base légale formelle (cf. ATF 109 Ib 308 consid. 6b p. 316).
d) L'analyse historique que propose la recourante ne permet pas d'aboutir à une autre conclusion.
Certes, il est exact qu'avant l'entrée en vigueur de la loi valaisanne du 5 février 1957 sur l'utilisation des forces hydrauliques (ci-après: la loi cantonale de 1957), l'impôt spécial ne se calculait pas, comme aujourd'hui, sur la base d'une puissance théorique (kilowatt théorique), mais sur la base de l'énergie qui était effectivement produite (cf. art. 1er de la loi valaisanne du 25 mai 1923 concernant l'établissement d'un impôt sur les forces hydrauliques; cf. art. 3 de la loi valaisanne du 15 novembre 1946, modifiée le 13 novembre 1953, concernant les redevances et l'impôt spécial sur les forces hydrauliques [ci-après: la loi cantonale de 1946]). Il en allait différemment pour la redevance qui était déterminée en cheval-moyen année calculé sur l'arbre de la turbine (cf. art. 1 de la loi de 1946), soit, semble-t-il, par référence à l'énergie pouvant être produite par l'eau concédée (cf. art. 2 de la convention du 24 mars 1948 entre la commune d'Evolène et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA); certaines concessions établies en 1948 faisaient toutefois également référence à l'énergie effectivement produite (cf. art. 1 de la convention du 4 mars 1948 entre la commune d'Hérémence et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA; art. 2 de la convention du 4 mars 1948 entre la commune de Vex et la société Energie de l'Ouest-Suisse SA).
Dans le souci de coordonner et de compléter la législation cantonale sur les forces hydrauliques et de l'adapter à la législation fédérale, le législateur cantonal a toutefois clairement opté, lors de l'adoption de la loi cantonale de 1957 (cf. le préambule de cette loi), pour le système qui est encore actuellement en vigueur, à savoir la détermination de l'impôt spécial et de la redevance en prenant en compte, comme matière imposable, la puissance théorique (calculée à l'époque en cheval-théorique) et, comme taux d'imposition, un pourcentage du montant maximum admis par l'art. 49 al. 1 LFH (cf. Message du Conseil d'Etat du 27 septembre 1955 concernant la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session ordinaire de mai 1956, p. 33 ss, p. 37-41). L'art. 70 de la loi cantonale de 1957 reflète particulièrement bien la volonté du législateur d'harmoniser le droit cantonal avec le droit supérieur en disposant que "le canton perçoit de toute entreprise utilisant des forces hydrauliques, dès la mise en service de l'usine, un impôt spécial sur les forces hydrauliques égal à la différence entre le maximum de la redevance prévu à l'art. 65 (alors calculée en cheval-théorique) et le maximum autorisé par l'art. 49 modifié de la loi fédérale".
Par ailleurs, lorsqu'il s'est agi de remplacer la loi cantonale de 1957, le législateur s'est expressément prononcé en faveur du maintien des mêmes principes qu'auparavant en matière de taxes et de redevances, en considérant que ce système avait "fait ses preuves" (cf. Message accompagnant le projet de révision de la loi du 5 février 1957 sur l'utilisation des forces hydrauliques [LFH/VS], Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session prorogée de mai 1989 [deuxième partie septembre/octobre 1989], p. 304 ss, p. 321, p. 337 ss).
Est donc sans fondement le doute émis par la recourante qui l'amène à "se demander si l'impôt (spécial), tel qu'il est prévu par la loi valaisanne de 1990, ne devrait pas être toujours perçu sur l'énergie effectivement produite": depuis plus de quarante ans maintenant, le législateur valaisan a ouvertement choisi, en harmonie avec le droit fédéral, d'imposer la force hydraulique (redevance et impôt spécial) sur la base de la puissance théorique.
e) C'est en vain que la recourante cherche à mettre en doute cette conclusion en s'appuyant sur l'art. 71 al. 4 (recte: 71 al. 5) LFH/VS.
Cette disposition vise à attirer dans le canton du Valais des entreprises nouvelles en leur fournissant de l'énergie bon marché (cf. les débats parlementaires consacrés à cette disposition in Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session prorogée de mai 1989 [deuxième partie septembre/octobre 1989], p. 677 ss, en particulier p. 682). A cette fin, l'art. 71 al. 5 LFH/VS autorise le Conseil d'Etat, sur demande, à réduire pour une durée indéterminée l'impôt spécial sur l'énergie produite dans le canton, si cette énergie est consommée par des exploitations économiquement importantes installées dans le canton et que celles-ci en tirent profit directement. Au regard du but recherché, la référence à l'énergie produite, par opposition à l'énergie théorique, se comprend dès lors aisément et n'est pas de nature à jeter un doute sur l'objet de l'impôt spécial qui demeure, en règle générale, la puissance théorique.
D'ailleurs, le fait que le concessionnaire doive, en cas de modernisation des installations, faire une demande expresse pour que l'impôt spécial soit calculé sur la force hydraulique "réellement utilisée" durant la période de construction (cf. art. 73 LFH/VS) atteste bien que c'est ordinairement la puissance théorique qui sert de base de calcul.
A l'argumentation de la recourante s'oppose donc non seulement l'interprétation historique de la loi cantonale, mais encore son interprétation téléologique et systématique.
f) En résumé, tant l'objet de l'impôt spécial que son assiette trouvent un fondement suffisant dans la loi cantonale (art. 71 en relation avec les art. 65 ss LFH/VS).
7. La recourante conteste également la légalité du renvoi à la législation fédérale pour déterminer le taux de l'impôt spécial.
Comme l'a justement rappelé l'autorité intimée dans l'arrêt attaqué, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur une question analogue (cf. arrêt 2A.517/1998 du 13 avril 2000 dans la cause Kraftwerke Oberhasli AG contre canton de Berne, partiellement publié aux ATF 126 II 171 ss). Il s'agissait, dans cette affaire, d'examiner la légalité de l'art. 72 al. 1 (let. b) de la loi bernoise du 3 décembre 1950 sur l'utilisation des eaux (ci-après: la loi bernoise), en vigueur jusqu'au 31 décembre 1997. Pour la détermination du montant de la redevance, la disposition cantonale précitée renvoyait au "taux maximal fixé par le droit fédéral". Or, sans trancher la question de manière générale et définitive, le Tribunal fédéral a considéré qu'un tel renvoi était compatible avec les exigences découlant du principe de la légalité, car la valeur prise comme référence par le jeu du renvoi à la loi fédérale (soit le taux maximal fixé par l'art. 49 al. 1 LFH) était dans un rapport direct et particulier avec la contribution cantonale litigieuse (consid. 5b non publié de l'arrêt précité). Ces considérations sont transposables mutatis mutandis à la présente affaire.
En effet, contrairement à ce que soutient la recourante, la loi fédérale ne traite pas seulement de la redevance, puisqu'elle réserve précisément aux cantons le droit de percevoir un impôt spécial, pourvu que les deux contributions réunies (impôt et redevance) n'excèdent pas le taux maximum de 80 fr. par kilowatt théorique. Pour ce motif déjà, il existe donc bel et bien, comme l'a retenu l'autorité intimée, un rapport privilégié entre l'impôt spécial et le taux maximum autorisé par la loi fédérale. Ce rapport est d'autant plus étroit, en l'occurrence, que le législateur cantonal a fait le choix, comme on l'a vu (supra consid. 6b à 6f), de déterminer l'impôt spécial selon le même objet et la même assiette que la redevance, seul le taux applicable à chacune de ces contributions étant différent.
Sous cet angle également, le moyen tiré de la violation du principe de la légalité apparaît ainsi mal fondé.
8. a) La recourante soutient encore que l'autorité intimée aurait violé de manière grossière les art. 74 et 107 LFH/VS en procédant à une taxation directement fondée sur l'art. 71 LFH/VS, sans que le règlement cantonal n'ait été modifié.
C'est un fait que le nouveau taux maximum admis par la loi fédérale à partir du 1er mai 1997 (80 fr.) n'a pas été transposé dans le règlement d'exécution (cf. l'art. 13 RLFH/VS où il est toujours question d'un taux maximum de 54 fr.). Du moment toutefois que l'art. 71 LFH/VS constitue, ainsi qu'on l'a vu, une base légale suffisante (en relation avec les art. 65 ss LFH/VS ainsi que l'art. 49 al. 1 LFH) pour déterminer l'objet, l'assiette et le taux de l'impôt spécial, le principe de la hiérarchie des normes conduit à rejeter purement et simplement le grief de la recourante, les dispositions de la loi devant, en cas de conflit avec des dispositions réglementaires, l'emporter sur celles-ci (cf. ATF 111 V 310 consid. 2b p. 314). Au demeurant, l'art. 74 LFH/VS prévoit expressément que seules les modalités du calcul et de la perception de l'impôt spécial doivent être précisées dans le règlement d'exécution; or, le taux d'imposition applicable est assurément un élément essentiel pour déterminer l'impôt spécial, et non une simple modalité de son calcul. Au demeurant, la loi cantonale ne laisse aucune latitude au Conseil d'Etat pour influencer le taux de l'impôt spécial, qui correspond invariablement à 60 pour cent du montant maximum admis par la loi fédérale.
En définitive, bien qu'on puisse regretter que le Conseil d'Etat n'ait pas pris soin de répercuter dans le règlement d'exécution le nouveau taux maximum, sa négligence est sans incidence sur le taux de l'impôt spécial. La modification de l'art. 71 al. 1 LFH entraînait donc, à partir du 1er mai 1997, ipso iure le prélèvement de l'impôt spécial sur la base d'un taux maximum de 80 fr. par kilowatt théorique (cf. consid. 5b de l'arrêt précité Kraftwerke Oberhasli AG c/ canton de Berne).
L'arrêt attaqué échappe donc, de ce point de vue également, à toute critique.
b) Il est certes exact que le renvoi au droit fédéral, tel qu'aménagé dans la loi cantonale, conduit à l'adaptation quasi automatique du taux de l'impôt spécial sur le nouveau taux maximum autorisé par la loi fédérale, c'est-à-dire en dehors de toute intervention ponctuelle du législateur valaisan. Celui-ci a toutefois voulu cet automatisme en adoptant le renvoi prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS. Vu par ailleurs le lien objectif et étroit qui existe entre l'impôt spécial et ledit taux maximum, cette solution est, comme on l'a déjà dit, tout à fait admissible dans son principe (cf. supra consid. 7). Au demeurant, rien n'empêche le législateur cantonal de modifier en tout temps l'art. 71 LFH/VS si ce système devait ne plus lui paraître satisfaisant, par exemple en prévision ou à la suite d'une modification du taux maximum.
Les craintes de la recourante relatives à une entorse au principe démocratique sont donc, en toute hypothèse, infondées.
9. a) Se référant à certains auteurs (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1011 ss p. 355 ss), la recourante invoque également, en se fondant sur l'art. 3 Cst., le "principe de la force dérogatoire du droit cantonal". Selon ce principe, le droit fédéral ne primerait le droit cantonal que pour autant que le premier soit lui-même conforme à la répartition des compétences opérée par la Constitution et la législation fédérales; quant au second, lorsqu'il est conforme à la répartition des compétences, il devrait l'emporter sur le droit fédéral, même si ce dernier prend la forme d'une loi fédérale (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, op. cit., n. 1016 p. 358 s.). Ceci exposé, la recourante fait valoir qu'en laissant à la Confédération, par le renvoi de l'art. 71 al. 1 LFH/VS, le soin de déterminer le taux de l'impôt spécial, le législateur cantonal aurait porté atteinte à la répartition des compétences découlant de l'art. 24bis aCst.
On comprend mal cette argumentation, qui est formulée de manière confuse et contradictoire. En effet, dès l'instant où la loi cantonale ne serait pas conforme à la répartition des compétences prévue par la Constitution fédérale, comme semble finalement le soutenir la recourante, l'invocation du principe de la force dérogatoire du droit cantonal n'a pas de sens. Pour peu qu'on en saisisse le sens et la portée, ce principe présupposerait en effet que le droit cantonal soit lui-même en accord avec la répartition des compétences prévue dans la Constitution fédérale, contrairement au droit fédéral. Or, tel ne serait précisément pas le cas en l'occurrence si l'on en croit la recourante.
Tel qu'il est allégué, le grief ne semble donc pas répondre aux exigences de motivation posées par la jurisprudence (cf. ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; ATF 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; ATF 114 Ia 317 consid. 2b p. 318). Peu importe toutefois, puisque le moyen est de toute façon manifestement mal fondé.
b) D'une part, on ne voit en effet pas que le droit fédéral serait de quelque manière que ce soit contraire à l'art. 76 al. 4 Cst. (ou 24bis al. 3 aCst.) en réservant aux cantons le droit de prévoir un impôt spécial sur les forces hydrauliques (sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, cf. HANS WYER, op. cit., p. 4 ss). Au demeurant, la recourante se trompe lorsqu'elle laisse entendre que la nouvelle Constitution fédérale (cf. art. 191 Cst.) autoriserait désormais l'examen de la constitutionnalité des lois fédérales (cf. ATF 126 IV 236 consid. 4b p. 248).
D'autre part, il est inexact de prétendre que le canton du Valais se serait dessaisi d'une de ses compétences propres en renvoyant à l'art. 49 al. 1 LFH pour la détermination du taux de l'impôt spécial: un tel renvoi, loin de s'apparenter à un dessaisissement de compétence, reflète au contraire la volonté et la détermination du législateur cantonal d'imposer l'énergie hydraulique jusqu'à concurrence du maximum autorisé par le droit fédéral. De surcroît, le législateur cantonal reste parfaitement libre, ainsi qu'on l'a vu, d'adopter une nouvelle solution si et quand bon lui semble (cf. supra consid. 8b), de sorte qu'il est tout simplement abusif de parler d'un dessaisissement de compétence.
10. Invoquant la garantie de la propriété et le principe de la bonne foi, la recourante soutient qu'elle est au bénéfice de droits acquis qui lui permettent de s'opposer au relèvement de l'impôt spécial, voire même à son prélèvement.
a) Le Tribunal fédéral admet que la protection des droits acquis peut découler aussi bien de la garantie de la propriété que du principe de la bonne foi. Selon que sont avant tout en cause, dans les relations juridiques considérées, la réglementation de droits réels (voire de droits analogues) ou des rapports de confiance entre l'administré et l'Etat, il faut considérer au premier chef comme décisif, soit la garantie de la propriété, soit le principe de la bonne foi, l'autre droit constitutionnel devant être pris en compte à titre secondaire (cf. ATF 118 Ia 245 consid. 5a p. 255; ATF 106 Ia 163 consid. 1b p. 167 et les références citées; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, n. 122 III p. 366).
En l'espèce, il y a lieu d'envisager la problématique des droits acquis sous ses deux aspects, dès lors que la recourante soutient, d'une part, que l'Etat du Valais aurait manqué à sa parole en lui imposant des charges nouvelles postérieurement à l'octroi de la concession et, d'autre part, que celles-ci emporteraient les effets d'une expropriation matérielle.
b) aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces dernières (cf. ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 et les arrêts cités). Ce principe lie également le législateur, en particulier s'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis (ATF 102 Ia 331 consid. 3c et les références citées; voir aussi ATF 118 Ia 245 consid. 5b p. 256; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, éd. 1991, n. 514 p. 109 s.).
bb) La garantie de la propriété inscrite à l'art. 26 Cst. (cf. art. 22ter aCst.) s'étend aussi aux droits acquis découlant, par exemple, d'actes de concession (RENÉ RHINOW, Wirtschafts- und Eigentumsverfassung, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 27 ad par. 35; GEORG MÜLLER, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich 1993, n. 2 ad art. 22ter Cst.).
En matière fiscale, elle ne va toutefois pas au-delà de l'interdiction d'une imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter atteinte au noyau essentiel de la propriété privée. Il incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable et de lui laisser la possibilité d'en former un nouveau. Pour juger si une imposition a un effet confiscatoire, le taux de l'impôt exprimé en pour cent n'est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l'imposition sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l'atteinte ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions et la possibilité de reporter l'impôt sur d'autres personnes (cf. ATF 122 I 305 consid. 7 p. 313; ATF 112 Ia 240 consid. 6 p. 247; ATF 106 Ia 342 consid. 6a p. 348; ATF 105 Ia 134 consid. 3a p. 139 et les références; sur l'évolution de cette jurisprudence, voir DANIELLE YERSIN, Les protections constitutionnelles et légales contre les impositions confiscatoires, in Publications de l'Institut suisse de droit comparé, vol. 12, Zurich 1990, p. 271 ss, en particulier p. 274-278).
c) En matière de concessions de forces hydrauliques, la redevance hydraulique, soit la contre-prestation annuelle due en échange du droit d'utiliser les droits d'eau concédés (cf. DOMINIK STRUB, Wohlerworbene Rechte insbesondere im Bereich des Elektrizitätsrechts, thèse Fribourg 2001, p. 196; WERNER DUBACH, Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, expertise publiée par l'Office fédéral des eaux, novembre 1979, p. 104), est un élément essentiel du rapport juridique entre le concédant et le concessionnaire; à ce titre, elle doit impérativement figurer dans l'acte même de concession en vertu de l'art. 54 let. f LFH.
La jurisprudence a très tôt admis que la redevance hydraulique relevait des droits acquis. A cet égard, l'art. 74 al. 3bis LFH - en vigueur depuis le 8 octobre 1976 (RO 1977 p. 171) - n'a donc fait que formaliser un principe établi depuis longtemps en posant que c'est seulement dans la mesure où il ne porte pas atteinte à des droits acquis que le taux maximum de l'art. 49 al. 1 LFH est applicable (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 et les références; DOMINIK STRUB, eod. loc.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 594). Au plan valaisan, la loi cantonale instaure également une protection semblable en prévoyant que "les prestations et charges du concessionnaire en vertu de la concession relèvent de la législation en force au moment de l'octroi de la concession de droits d'eau, pour autant que celle-ci n'ait pas réservé expressément ou dans le cas d'espèce l'application du nouveau droit" (art. 102 al. 3 let. b LFH/VS).
En raison de sa nature, la redevance hydraulique ne peut être modifiée par l'autorité concédante que s'il existe, dans l'acte même de concession, une réserve expresse et précise l'y autorisant (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 ss; DOMINIK STRUB, op. cit., p. 199).
d) A l'inverse, l'impôt spécial n'a pas le caractère d'une contre-prestation, mais est indépendant de la décision d'octroi de la concession hydraulique. Il n'est donc pas un simple supplément de redevance, mais un véritable impôt (cf. CHARLES OSER, Les concessions hydrauliques dans le canton du Valais, thèse Lausanne 1927, p. 83 s.; WALTER SPILLMANN, Die bundesrechtliche Beschränkung der öffentlichen Abgaben der Wasserkraftwerke, thèse Zurich 1936, p. 55; voir aussi DOMINIK STRUB, op. cit., p. 98). En conséquence, l'impôt spécial ne relève pas des prestations économiques imposées au concessionnaire, au sens de l'art. 54 let. f LFH in initio, telles que notamment la redevance hydraulique annuelle; en outre, vu son caractère de contribution publique, il n'entre pas non plus dans les "autres prestations qui, en vertu de prescriptions spéciales, résultent de l'utilisation de la force hydraulique", au sens de l'art. 54 let. f LFH in fine (cf. l'art. 54 let. d LFH dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 1997, qui parlait "de charges ne résultant pas de prescriptions généralement obligatoires"). Au reste, est assujettie à l'impôt spécial valaisan toute entreprise utilisant des forces hydrauliques (art. 71 al. 1 LFH/VS), mais non nécessairement le concessionnaire lui-même. Redevance et impôt spécial visent donc, abstraitement du moins, des "contribuables" distincts, même si ceux-ci se recoupent le plus souvent dans la pratique. Enfin, sous réserve du cas - exceptionnel - où l'Etat du Valais est lui-même autorité concédante, la redevance et l'impôt spécial sont tous deux rattachés à la souveraineté fiscale de collectivités publiques différentes, soit les communes concédantes pour la première des contributions en cause, et l'Etat du Valais pour la seconde.
Ainsi donc, contrairement à la redevance hydraulique qui ne peut en principe pas être modifiée - du moins pendant un certain temps - après l'octroi de la concession (sauf si l'acte de concession réserve cette possibilité), l'impôt spécial n'est pas à l'abri de modifications ultérieures (cf. WERNER DUBACH, op. cit., p. 105 s. à propos de l'art. 54 let. d aLFH précité, disposition dont le contenu était semblable à celui de l'art. 54 let. f LFH, en dépit d'un texte sensiblement différent); réserve doit néanmoins être faite de l'existence de droits acquis qui auraient valablement été constitués, soit par l'effet de la loi, soit par une disposition prise dans l'acte même de concession, pour peu toutefois, dans cette dernière hypothèse, que l'impôt spécial entre bien dans la sphère de compétence de l'autorité concédante (cf. WERNER DUBACH, op. cit., p. 106; voir aussi DOMINIK STRUB, op. cit., p. 98 s. et p. 198 s.).
e) En l'espèce, ni la loi fédérale, ni la loi cantonale ne contiennent de disposition ayant pour effet de conférer à l'impôt spécial la protection des droits acquis. Il n'existe, par ailleurs, aucune promesse ou assurance à ce sujet, ni de la part de l'autorité intimée, ni de la part de l'une des autorités concédantes. Les actes de concession n'en font en tout cas pas mention et la recourante ne soutient pas que de telles garanties lui auraient été accordées. Au demeurant, à l'exception de l'Etat du Valais, qui n'intervient comme autorité concédante que dans deux conventions octroyant le droit d'utiliser une partie des eaux du Rhône, les autres autorités concédantes sont toutes des communes (Riddes, Sion, Evolène, St-Martin...) qui, l'auraient-elles souhaité, n'auraient de toute façon pas eu la compétence d'accorder des garanties au sujet de l'impôt spécial, cette contribution étant du ressort exclusif du canton.
La recourante soutient toutefois que l'impôt spécial doit, au même titre que la redevance hydraulique, bénéficier de la protection des droits acquis, à défaut de quoi les cantons seraient libres, pourvu qu'ils respectent le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, de réduire de manière substantielle le montant de la redevance pour augmenter dans la même proportion le montant de l'impôt spécial. De l'avis qu'une telle manière de procéder "n'a rien d'hypothétique si l'on considère qu'en Valais, l'impôt spécial représente, pour les concessionnaires, aujourd'hui déjà, une charge plus lourde que la redevance", la recourante y voit le risque de voir ses droits acquis en matière de redevance hydraulique être vidés de leur substance.
f) Pour être pertinente, cette argumentation présuppose que l'intéressée soit au bénéfice de la protection des droits acquis en ce qui concerne le montant de la redevance. On peut toutefois se demander si tel est le cas ou, du moins, si la protection en cause est aussi nette et rigide que ne le soutient la recourante. En effet, toutes les concessions concernées (soit dix-sept au total selon les pièces au dossier) soumettent la redevance au principe de la révision décennale; par ailleurs, sur l'ensemble de ces concessions, douze d'entre elles précisent que la révision est également possible en cas d'augmentation du taux maximum, tandis que trois d'entre elles vont jusqu'à prévoir une adaptation automatique en cas d'augmentation dudit taux maximum (sur les principes applicables pour interpréter de telles clauses d'une concession, cf. ATF 126 II 171 consid. 4 p. 179 ss; voir aussi WERNER DUBACH, op. cit., p. 107 ss).
La question n'a toutefois pas à être examinée plus avant ici, car le moyen tiré de la protection des droits acquis est, comme on le verra, mal fondé pour une autre raison.
g) En 1953, lorsque le taux maximum a été porté de 6 fr. à 10 fr. par cheval théorique, il n'a pas échappé au Conseil fédéral que, "sous le titre de l'impôt spécial, (les cantons pourraient) chercher à utiliser la marge qui pourrait exister entre la redevance maximum fixée par le droit cantonal et le taux maximum prescrit par le droit fédéral" (Message du 13 novembre 1951 du Conseil fédéral relatif à une modification partielle de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, FF 1951 III 565 ss, p. 572). Ce risque avait cependant alors été jugé limité, si bien qu'aucune mesure n'avait été proposée (cf. Message précité du Conseil fédéral, eod. loc.).
Par ailleurs, dans deux arrêts déjà anciens (ATF 38 I 341; ATF 48 I 580), le Tribunal fédéral avait jugé admissible l'introduction d'un impôt spécial cantonal bien qu'une redevance n'eût - en raison notamment du caractère privé des eaux utilisées - pas pu être prélevée. Pour l'essentiel, le Tribunal fédéral avait alors considéré que le prélèvement de l'impôt spécial répondait à d'autres motivations et exigences que celui de la redevance, vu la nature différente de ces contributions. Il n'y avait dès lors ni violation du principe de l'égalité de traitement ou de la bonne foi, ni atteinte à la garantie de la propriété, ni même fraude à la loi, dans le fait d'introduire, en lieu et place d'une redevance que la législation ne permettait pas de prélever, un impôt spécial. Seul comptait que le taux maximum fixé par le droit fédéral ne fût pas dépassé. Critiquée par WALTER SPILLMANN (op. cit., p. 56 ss, p. 58), cette jurisprudence a été abandonnée, le Tribunal fédéral ayant finalement estimé qu'il était contraire au principe de l'égalité de traitement de mettre à la charge des usines exploitées en vertu de droits privés - exemptes de toute redevance - un impôt spécial équivalant au montant de la redevance prélevée sur les usines exploitées en vertu du droit public (ATF 68 I 18 consid. 4 et 5 p. 30 ss).
L'argumentation de la recourante n'est donc, en soi, pas dénuée de pertinence lorsqu'elle s'en prend au risque - ou à la tentation - pouvant exister de prélever sous couvert de l'impôt spécial des contributions qui ne pourraient l'être au titre de la redevance en raison de la protection des droits acquis dont cette dernière bénéficie. La présente contestation se situe toutefois sur un tout autre terrain.
h) Ce qui est en cause en effet, ce n'est pas de savoir si l'impôt spécial contesté a été utilisé comme un moyen déguisé pour augmenter, au mépris des droits acquis de la recourante, le montant de la redevance. Une telle situation se présenterait notamment si, dans la charge contributive totale, la proportion entre la redevance et l'impôt spécial était soudainement modifiée au profit de cette dernière contribution. Mais rien de tel ne s'est passé en l'occurrence, puisque le relèvement de l'impôt spécial à l'origine de la présente contestation résulte de la seule augmentation du taux maximum et ne s'accompagne nullement d'un transfert des charges dues sous le titre de la redevance vers celles prélevées au titre de l'impôt spécial: aujourd'hui comme avant la modification légale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial représente toujours 60 pour cent du taux maximum, contre 40 pour cent (au plus) pour la redevance.
Dans cette mesure, l'impôt spécial peut, comme n'importe quelle autre contribution générale, subir une augmentation, à la seule réserve que celle-ci n'ait pas un effet confiscatoire mettant en péril la pérennité de l'activité concédée. La recourante ne démontre toutefois pas que tel serait le cas en l'espèce, se bornant à émettre à ce sujet de vagues allégués qui ne satisfont pas aux exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
i) En définitive, c'est donc sans fondement que la recourante se plaint d'une violation de ses droits acquis.
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fr
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Art. 76 cpv. 4 Cost.; art. 49 cpv. 1 e 2 LUFI; legalità dell'imposta speciale vallesana sulle forze idrauliche; eventuali diritti acquisiti del concessionario. Sebbene la disposizione di diritto cantonale che istituisce l'imposta non definisca direttamente né l'oggetto né la base di calcolo del tributo, il principio della legalità risulta comunque rispettato, dato che detti parametri possono essere facilmente dedotti da altre disposizioni contemplate dalla medesima legge, la cui interpretazione sistematica, storica e teleologica è su questo punto univoca (consid. 5 e 6). Per determinare l'aliquota dell'imposta speciale, la legislazione cantonale può validamente rinviare all'aliquota massima prevista dal diritto federale (consid. 7-9).
Natura giuridica dell'imposta speciale in rapporto al canone idrico; portata di eventuali diritti acquisiti del concessionario, derivanti dal principio della buona fede e dalla garanzia della proprietà in caso di aumento dell'imposta speciale (consid. 10).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 14
A.- X. est une entreprise active dans le domaine de l'isolation et du calorifugeage. Elle est membre de l'Association suisse des entreprises de l'isolation, qui a conclu avec le Syndicat de l'industrie, de la construction et des services (ci-après: FTMH) la convention collective de travail du 1er janvier 1999 pour le secteur suisse de l'isolation (ci-après: la convention nationale ou CCNT), étendue par arrêté du Conseil fédéral du 19 janvier 1999 à toute la Suisse, à l'exception des cantons de Genève, Vaud et Valais. X. appartient au groupe Y. dont toutes les entreprises sont soumises à la convention nationale.
Le 14 décembre 1998, la Fédération vaudoise des entrepreneurs (ci-après: la Fédération des entrepreneurs) et la FTMH ont conclu une convention collective de travail de la construction métallique, de l'isolation et du calorifugeage du canton de Vaud (ci-après: la convention vaudoise). Par courrier du 26 mars 1999 adressé au Conseil d'Etat du canton de Vaud, les partenaires conventionnés ont demandé l'extension du champ d'application de la convention vaudoise à l'ensemble du territoire du canton de Vaud. Cette requête ainsi que le contenu de la convention vaudoise ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 21 décembre 1999.
B.- Le 20 janvier 2000, X., agissant par la voie de l'opposition, a demandé au Conseil d'Etat de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application toute entreprise soumise à la convention nationale, subsidiairement, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application les articles 10 à 13 et 46 de la convention vaudoise et plus subsidiairement, de refuser l'extension requise, essentiellement au motif que dite extension entraînerait pour elle l'obligation d'être soumise à plusieurs conventions collectives de travail.
Par arrêté du 29 mai 2000, le Conseil d'Etat a rejeté l'opposition de X. et prononcé l'extension du champ d'application de la convention vaudoise, dans le canton de Vaud, aux rapports de travail entre les employeurs qui vouent leur activité principale au travail des métaux, à l'isolation technique et au calorifugeage et les travailleurs d'exploitation des entreprises soumises à ladite convention. Le 3 août 2000, le Département fédéral de l'économie a approuvé l'arrêté du Conseil d'Etat, qui a été notifié à X. le 24 août 2000 et publié dans la Feuille des avis officiels le 8 septembre 2000.
C.- Le 25 septembre 2000, agissant par la voie du recours de droit administratif, subsidiairement de droit public, X. demande au Tribunal fédéral, en conclusion de son recours de droit administratif, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application toute entreprise soumise à la convention nationale, subsidiairement, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application les articles 10 à 13 et 46 de la convention vaudoise et plus subsidiairement, de refuser l'extension requise et, en conclusion de son recours de droit public, d'annuler la décision entreprise. A l'appui de son recours de droit public, elle invoque la violation du droit d'être entendu, du droit à la liberté économique, du principe de la proportionnalité et du principe de la primauté du droit fédéral. Dans son recours de droit administratif, elle invoque, en sus des droits constitutionnels précités, la violation de la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311; ci-après: loi d'extension des conventions collectives), de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02; ci-après: loi sur le marché intérieur) et de la loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics (LMP; RS 172.056.1; ci-après: loi sur les marchés publics).
La Fédération des entrepreneurs et le Conseil d'Etat ont conclu au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, avec suite de frais et dépens.
A l'issue d'un second échange d'écriture, les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Département fédéral de l'économie a déclaré se rallier aux observations du Conseil d'Etat.
D.- Le 1er novembre 2000, le Président de la IIe Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par la recourante.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif traité comme recours de droit public, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extraits des considérants:
1. a) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1 p. 93; ATF 126 I 257 consid. 1a p. 258 et 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités). La recourante a déposé dans une même écriture un recours de droit administratif et, à titre subsidiaire, un recours de droit public. Cette manière de procéder est admise par la jurisprudence (ATF 126 II 377 consid. 1 p. 381; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52 et les arrêts cités). Toutefois, selon l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Il convient dès lors d'examiner en priorité si le recours de droit administratif est recevable.
b) Selon l'art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021), la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune exception prévue aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173, 300 consid. 1a p. 301, 506 consid. 1b p. 508 et les arrêts cités). L'arrêté attaqué a été promulgué en application de l'art. 1 al. 1 LECCT qui autorise l'autorité compétente, par une "décision spéciale" dite "d'extension", à étendre le champ d'application d'une convention collective de travail conclue par des associations aux employeurs et aux travailleurs qui appartiennent à la branche économique ou à la profession visée et ne sont pas liés par cette convention.
c) Les art. 99 à 102 OJ ne contiennent aucune exception expresse (cf. HEINZ HAUSHEER, Die Allgemeinverbindlicherklärung von Kollektivverträgen als gesetzgeberisches Gestaltungsmittel, in RDS 95/1976 II p. 225 ss, p. 333 n. 280).
d) aa) Dans un arrêt du 15 juin 1990 (DTA 1990 p. 69 ss), le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si la décision d'extension est une décision au sens de l'art. 5 PA. En l'espèce, puisque la recourante invoque la violation des dispositions contenues dans les lois d'extension, sur le marché intérieur et sur les marchés publics et que ces griefs, hormis la violation de la force dérogatoire du droit fédéral, ne pourraient en principe être examinés, dans un recours de droit public que sous l'angle de l'arbitraire (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne 1994, p. 164 s.), il convient de préciser la nature de la décision d'extension, dans la mesure où elle concerne l'intéressée, soit à l'endroit des tiers à la convention vaudoise.
bb) L'extension d'une convention collective de travail consiste en une déclaration de l'autorité compétente (Conseil fédéral ou autorité cantonale) qui rend applicable aux employeurs et aux travailleurs de la branche économique ou de la profession visée ne faisant pas partie des associations contractantes les clauses qui lient les employeurs et travailleurs conformément aux art. 341 et 357 CO ou qui obligent les employeurs et travailleurs envers la communauté conventionnelle conformément à l'art. 357b CO (art. 1 al. 2 et art. 4 LECCT). La décision prise au sujet de l'extension doit être motivée et notifiée par écrit aux parties et, dans la mesure où elle les touche, aux opposants (art. 12 al. 3 LECCT). La loi ne prévoit aucune voie de recours. La déclaration d'extension ne modifie pas le contenu de la convention collective de travail; la nature juridique du contrat collectif subsiste: il s'agit toujours de droit objectif né de l'accord entre deux sujets de droit investis à cet effet par le législateur (Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la convention collective de travail et l'extension de son champ d'application, in FF 1954 I 125 ss, p. 149; FRANK VISCHER, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. II, t. I, 2, Fribourg 1982, p. 223 et les références citées).
Dans un arrêt du 3 octobre 1972, le Tribunal fédéral a jugé que la déclaration d'extension est un acte administratif qui appartient au droit public et qu'elle est, en quelque sorte, "une manière particulière de légiférer" (ATF 98 II 205 consid. 1 p. 208 s.). La doctrine est divisée. De l'avis de HÄFELIN/HALLER (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5ème éd., Zurich 2001, p. 549 s. n. 1880), il s'agit d'une décision. Pour MANFRED REHBINDER (Schweizerisches Arbeitsrecht, 13ème éd., Berne 1997, p. 211; le même, Droit suisse du travail, Berne 1979, p. 177; le même, Basler Kommentar, Bâle 1996, n. 9 ad art. 357 CO, p. 1885 s.) et FRANK VISCHER (Der Gesamtarbeitsvertrag, Zürcher Kommentar, t. V, 2c, n. 92 ad art. 356b CO, p. B 122; le même, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. VII, t. I, 2, Fribourg 1982, p. 223), c'est un arrêté de portée générale à l'endroit des tiers à la convention. Ces auteurs ne se prononcent en revanche pas sur la recevabilité du recours de droit administratif. Selon SCHWEINGRUBER/BIGLER (Kommentar zum Gesamtarbeitsvertrag, Berne 1985, p. 130 et la référence citée), HEINZ HAUSHEER (op. cit., p. 333, n. 280) et J.-F. STÖCKLI (Gesamtarbeitsvertrag und Normalarbeitsvertrag, Berner Kommentar, Berne 1999, n. 52 ad art. 356b CO, p. 200 ss), la déclaration d'extension est un acte administratif, mais qui ne saurait être qualifié d'individuel et de concret au sens strict, en sorte qu'elle ne revêt pas la qualité de décision susceptible de recours de droit administratif.
cc) L'opinion de la doctrine majoritaire précitée est fondée. En effet, il y a décision et non pas norme, lorsque, par l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, le nombre de destinataires ou le nombre de situations ou les deux à la fois, sont déterminés ou déterminables (P. MOOR, Droit administratif, Berne 1991, vol. II, p. 116). Or, tel n'est pas le cas de la déclaration d'extension à l'endroit des tiers à la convention, puisque par définition, elle étend la validité de la convention collective de travail à un nombre indéterminé d'employeurs et de travailleurs. Cette conclusion est au demeurant en harmonie avec l'art. 99 al. 1 let. abis OJ qui ferme la voie du recours de droit administratif aux décisions relatives à la déclaration de force obligatoire générale de contrats-cadres de baux à loyer dont le régime juridique est comparable à celui de la déclaration d'extension d'une convention collective de travail (cf. sur ce point, Message du Conseil fédéral du 27 septembre 1993 concernant la loi fédérale sur les contrats-cadres de baux à loyer et leur déclaration de force obligatoire in FF 1993 III 912 ss, p. 921 s.). Par conséquent, le recours de droit administratif n'est pas ouvert contre une décision d'extension d'une convention collective de travail. Seule subsiste la possibilité d'un recours de droit public au sens de l'art. 84 OJ.
2. a) Le recours de droit public est recevable lorsqu'il est formé contre un arrêté cantonal de portée générale pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ).
b) De l'avis de la Fédération des entrepreneurs, le recours est mal dirigé; la recourante aurait dû attaquer la décision du Conseil fédéral approuvant l'arrêté cantonal qui étend la convention vaudoise. A l'appui de son objection, elle allègue que la décision cantonale d'extension n'est valable qu'après approbation par la Confédération. Elle n'aurait pas d'effet aussi longtemps que l'approbation n'a pas été délivrée. Dès lors elle ne saurait être qualifiée de finale, puisqu'elle peut être revue par l'autorité fédérale et que les opposants ont la possibilité de s'exprimer à ce stade aussi.
Ce point de vue est erroné. En effet, à l'égard d'un arrêté de portée générale, la qualification de "final" ne joue aucun rôle, à la différence d'une décision (art. 87 OJ). De manière générale en revanche, l'approbation d'un arrêté cantonal par le Conseil fédéral n'exclut pas un nouvel examen de l'autorité fédérale compétente dans le cadre du contrôle abstrait des normes (ATF 114 II 40 consid. 3 p. 43 s.; ATF 103 Ia 130 consid. 3a/3b p. 133 s. ainsi que les arrêts et références cités). En l'occurrence, la décision d'approbation prise par le Conseil fédéral en application de l'art. 13 LECCT permet de valider et de promulguer l'arrêté cantonal, mais "l'autorité doit la rapporter si elle constate d'office ou sur dénonciation que les conditions d'extension ne sont pas ou plus réunies" (art. 13 al. 4 et 18 al. 2 LECCT). Au surplus, l'opposant à l'extension d'une convention collective de travail n'est pas partie à la procédure d'approbation de l'acte cantonal par la Confédération (cf. ordonnance du 30 janvier 1991 relative à l'approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération; RS 172.068). Cette décision ne lui est d'ailleurs pas communiquée, contrairement à la décision d'extension (art. 12 al. 2 et 13 al. 3 LECCT) et n'est pas soumise à recours (STÖCKLI, op. cit., n. 107 ad art. 356b CO, p. 225 et les références citées). Par conséquent, le recours de droit public doit être dirigé contre la décision cantonale.
5. a) Aux termes de l'art. 110 Cst. (art. 34ter aCst.), la Confédération peut légiférer sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail (al. 1). Le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale (al. 2). Le législateur a fait usage de cette faculté en édictant la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail. L'art. 2 LECCT précise les conditions d'extension d'une convention collective contenues à l'art. 110 al. 2 Cst.
b) La recourante ne conteste pas au Conseil d'Etat le droit de promulguer l'arrêté attaqué en application de la loi d'extension des conventions collectives. Elle prétend en revanche qu'il viole certains principes de la loi d'extension des conventions collectives, la loi sur le marché intérieur et la loi sur les marchés publics. A la lecture de son mémoire de recours, elle semble, sous cet angle, ne pas accorder au droit qu'elle tire de sa liberté économique une portée indépendante du principe de la primauté du droit fédéral. Selon elle, la violation de la primauté du droit fédéral entraînerait celle de sa liberté économique. En l'espèce, les rapports entre ces droits constitutionnels n'ont pas besoin d'être examinés, les deux griefs devant de toute façon être rejetés.
aa) Tout en admettant que le seul fait d'être soumise à la convention vaudoise ne serait pas en soi une source de difficultés et en reconnaissant que sur de nombreux points la convention nationale est plus contraignante que la convention vaudoise, elle prétend être défavorisée par rapport à d'autres entreprises concurrentes exclusivement vaudoises en raison de la soumission aux deux conventions à laquelle elle serait inévitablement exposée.
Ce point de vue est erroné. En effet, la recourante n'est pas soumise simultanément à deux conventions collectives. Pour les travaux qu'elle exécute dans le canton de Vaud, elle n'est soumise, comme toutes les entreprises vaudoises, qu'à la convention vaudoise. Pour les travaux qu'elle exécute dans d'autres cantons - hormis les cantons de Genève et Valais -, elle est soumise, comme toutes les autres entreprises étrangères, vaudoises, genevoises ou valaisannes exerçant une activité dans ces cantons, à certaines dispositions de la convention nationale garantissant une protection minimale. Il n'y a donc, pour les mêmes travaux, qu'une seule convention collective applicable. L'intéressée n'est donc pas défavorisée par l'arrêté d'extension.
bb) Selon la recourante, le fait d'être soumise à un double système de convention collective dont elle devrait satisfaire l'ensemble des conditions les plus favorables aux travailleurs fait d'elle une entreprise moins compétitive que celles ne pratiquant que sur le territoire du canton de Vaud ou celles ayant leur siège ailleurs en Suisse. Elle serait ainsi soumise à des conditions d'accès au marché suisse plus restrictives que les autres entreprises. Ces restrictions constitueraient une violation de la loi sur le marché intérieur et de la loi sur les marchés publics. Dans la mesure où la loi d'extension des conventions collectives et l'arrêté litigieux permettent cette extension, ils seraient contraires aux lois précitées de rang fédéral, pourtant postérieures.
Cette opinion ne peut pas être suivie. En effet, ni la loi sur le marché intérieur ni la loi sur les marchés publics n'excluent l'application de la loi d'extension des conventions collectives. La loi sur le marché intérieur vise à assurer le libre accès au marché à l'intérieur de la Suisse, à supprimer les mesures protectionnistes de droit public fédéral, cantonal et communal à la concurrence ainsi qu'à éliminer les barrières à la mobilité, comme les prescriptions techniques non harmonisées, le protectionnisme en matière de marchés publics et la non-reconnaissance des diplômes qui entravent les relations économiques à l'intérieur de la Suisse (art. 1 et 2 LMI; cf. EVELYNE CLERC, L'ouverture des marchés publics: Effectivité et protection juridique, Fribourg 1997, p. 15 et 392 et les références citées). La loi sur les marchés publics vise à accroître la concurrence entre les soumissionnaires (art. 1 al. 1 let. b LMP) tout en améliorant les conditions sociopolitiques par une meilleure protection des consommateurs, des travailleurs et des femmes (art. 8 LMP; cf. EVELYNE CLERC, op. cit., p. 12 s.). A l'instar de la loi d'extension des conventions collectives, ces deux lois tendent notamment à garantir l'égalité de traitement (art. 1 al. 1, 2 al. 1 et 3 al. 1 let. a LMI; art. 1 al. 2 LMP). A cet égard, le Tribunal fédéral a jugé que la proposition de subordonner l'aide de l'Etat aux entreprises à la conclusion par celles-ci d'une convention collective de travail est contraire au droit fédéral. Disproportionnée, elle viole en particulier la loi d'extension des conventions collectives, la loi sur le marché intérieur ainsi que la liberté d'association (ATF 124 I 107 ss). En revanche, compte tenu des objectifs assignés à ces lois, il n'y a pas lieu de considérer a priori que l'extension d'une convention collective en application de la loi d'extension des conventions collectives soit contraire à la loi sur le marché intérieur et à la loi sur les marchés publics. Il apparaît au contraire que les restrictions à la liberté d'accès au marché intérieur sont compatibles avec la loi sur le marché intérieur si elles s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux et sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants, tels que la poursuite d'objectifs de politique sociale (art. 3 al. 1 let. a et b et al. 2 let. d LMI). L'extension d'une convention collective de travail est précisément soumise à de telles conditions (art. 2 LECCT). Enfin, conformément à l'art. 3 al. 1 let. c LMI, l'extension d'une convention collective respecte aussi le principe de proportionnalité, puisqu'elle constitue la seule façon d'assurer aux travailleurs de la branche visée dans une région donnée les avantages sociaux qu'elle prévoit. Par conséquent, l'arrêté litigieux n'est contraire ni aux dispositions de la loi sur le marché intérieur ni à celles de la loi sur les marchés publics. Au demeurant, il a déjà été constaté que, pour les mêmes travaux, une seule convention collective était applicable à la recourante.
c) Invoquant les art. 5 et 36 Cst., la recourante est d'avis que l'arrêté litigieux viole le principe constitutionnel de proportionnalité. Elle devrait en effet conclure des contrats exagérément astreignants, en particulier en matière de cotisations de prévoyance professionnelle. Les restrictions qui lui sont imposées ne seraient dès lors pas justifiées par des motifs de politique sociale proportionnés à l'ensemble des intérêts en jeu.
aa) L'intéressée soutient d'abord que la convention vaudoise, qui prévoit un taux unique de cotisation, entraînerait pour elle une difficulté particulière, disproportionnée en regard du but poursuivi. Cette difficulté découlerait de l'application concurrente pour ses travailleurs de deux systèmes de calcul des cotisations de prévoyance professionnelle, dès lors qu'elle est soumise, par l'effet de la convention nationale, à un système de cotisations échelonnées selon l'âge des assurés.
La loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) est obligatoire pour tous les salariés en Suisse (art. 2 LPP). L'art. 61 CCNT qui prévoit que les travailleurs doivent être assurés conformément à la loi sur la prévoyance professionnelle en est un rappel. L'art. 66 LPP ne fixe pas le montant des cotisations que doivent verser les salariés et les employeurs à l'institution de prévoyance. Il est donc licite de prévoir, à l'instar de la convention vaudoise, que les cotisations sont au minimum et pour tous les salariés, sans distinction d'âge, de 9% des salaires AVS, soit 4,5% à la charge de l'employeur et 4,5% à la charge de l'assuré. Ce taux unique, qui évite de pénaliser les travailleurs âgés, pourrait, certes, entraîner des inconvénients pour la recourante qui dit employer principalement de jeunes travailleurs. Elle avance à cet égard le fait que cela provoquerait "une explosion des coûts (...) disproportionnée au regard des avantages offerts aux travailleurs". Cette affirmation n'est toutefois nullement démontrée (art. 90 al. 1 let. b OJ). Au demeurant, même si selon ses dires elle doit procéder à certains aménagements dans la gestion de son personnel, force est de constater que la recourante se voit imposer le même régime de cotisations que toutes les autres entreprises du canton de Vaud, par ailleurs également conforme à l'art. 61 CCNT.
bb) La recourante fait encore valoir que nombre de dispositions de la convention nationale offrent aux travailleurs une meilleure protection que celles de la convention vaudoise. Selon elle, la protection offerte par les deux conventions serait globalement équivalente au sens où l'entend la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'équivalence des prestations salariales dérogeant par contrat-type de travail ou convention collective aux dispositions de l'art. 324a CO. L'obliger à appliquer à ses travailleurs un double régime de prestations serait dès lors contraire au principe de proportionnalité.
Cet argument se heurte une nouvelle fois à la constatation que l'intéressée n'est contrainte d'appliquer la convention vaudoise que pour les travaux exécutés sur le territoire du canton de Vaud, à l'exclusion de la convention nationale. Aussi n'est-elle en principe pas soumise à un double régime conventionnel. Pour le surplus, elle se borne à affirmer l'existence d'une équivalence globale sans la démontrer ni exposer en quoi consiste la violation du principe de proportionnalité (art. 90 al. 1 let. b OJ). Au demeurant, force est de constater que les dispositions de l'art. 324a CO règlent la question du salaire dû au travailleur empêché de travailler; en particulier, elles précisent qu'un accord écrit, un contrat-type de travail ou une convention collective de travail peut déroger à ces dispositions, à condition d'accorder au travailleur des prestations au moins équivalentes. Pour juger s'il y a prestations au moins équivalentes au sens de l'art. 324a CO, le Tribunal fédéral applique, il est vrai, la théorie de l'équivalence abstraite (arrêt du 4 février 1982 in SJ 1982 p. 574 s. et arrêt du 17 novembre 1994 in SJ 1995 p. 784 consid. 4 non publié). Cet article toutefois ne traite que de la question du salaire durant l'empêchement de travailler et rien n'indique qu'il faille lui accorder une portée générale, d'autant moins que les conventions règlent d'autres questions que celle du salaire en cas d'empêchement de travailler.
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Art. 110 BV und Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (AVEG); Rechtsmittel gegen die Ausdehnung der Allgemeinverbindlichkeit; Übereinstimmung mit dem Bundesgesetz über den Binnenmarkt (BGBM) und dem Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BoeB). Gegen die kantonale Verfügung über die Ausdehnung eines Gesamtarbeitsvertrags steht - unter Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde - die staatsrechtliche Beschwerde offen. Die bundesrätliche Genehmigung schliesst nicht aus, dass die zuständige Bundesbehörde auch eine abstrakte Normenkontrolle vornimmt (E. 1 und 2).
Dass ein Betrieb für im Kanton ausgeführte Arbeiten dem kantonalen und für ausserkantonale Arbeiten dem nationalen Gesamtarbeitsvertrag untersteht, verletzt weder die erwähnten Bundesgesetze (BGBM, BoeB, AVEG) noch das Verhältnismässigkeitsprinzip, insbesondere im Bereich der beruflichen Vorsorge, wobei die Berufung auf Art. 324a OR unbehelflich ist (E. 5).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 14
A.- X. est une entreprise active dans le domaine de l'isolation et du calorifugeage. Elle est membre de l'Association suisse des entreprises de l'isolation, qui a conclu avec le Syndicat de l'industrie, de la construction et des services (ci-après: FTMH) la convention collective de travail du 1er janvier 1999 pour le secteur suisse de l'isolation (ci-après: la convention nationale ou CCNT), étendue par arrêté du Conseil fédéral du 19 janvier 1999 à toute la Suisse, à l'exception des cantons de Genève, Vaud et Valais. X. appartient au groupe Y. dont toutes les entreprises sont soumises à la convention nationale.
Le 14 décembre 1998, la Fédération vaudoise des entrepreneurs (ci-après: la Fédération des entrepreneurs) et la FTMH ont conclu une convention collective de travail de la construction métallique, de l'isolation et du calorifugeage du canton de Vaud (ci-après: la convention vaudoise). Par courrier du 26 mars 1999 adressé au Conseil d'Etat du canton de Vaud, les partenaires conventionnés ont demandé l'extension du champ d'application de la convention vaudoise à l'ensemble du territoire du canton de Vaud. Cette requête ainsi que le contenu de la convention vaudoise ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 21 décembre 1999.
B.- Le 20 janvier 2000, X., agissant par la voie de l'opposition, a demandé au Conseil d'Etat de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application toute entreprise soumise à la convention nationale, subsidiairement, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application les articles 10 à 13 et 46 de la convention vaudoise et plus subsidiairement, de refuser l'extension requise, essentiellement au motif que dite extension entraînerait pour elle l'obligation d'être soumise à plusieurs conventions collectives de travail.
Par arrêté du 29 mai 2000, le Conseil d'Etat a rejeté l'opposition de X. et prononcé l'extension du champ d'application de la convention vaudoise, dans le canton de Vaud, aux rapports de travail entre les employeurs qui vouent leur activité principale au travail des métaux, à l'isolation technique et au calorifugeage et les travailleurs d'exploitation des entreprises soumises à ladite convention. Le 3 août 2000, le Département fédéral de l'économie a approuvé l'arrêté du Conseil d'Etat, qui a été notifié à X. le 24 août 2000 et publié dans la Feuille des avis officiels le 8 septembre 2000.
C.- Le 25 septembre 2000, agissant par la voie du recours de droit administratif, subsidiairement de droit public, X. demande au Tribunal fédéral, en conclusion de son recours de droit administratif, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application toute entreprise soumise à la convention nationale, subsidiairement, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application les articles 10 à 13 et 46 de la convention vaudoise et plus subsidiairement, de refuser l'extension requise et, en conclusion de son recours de droit public, d'annuler la décision entreprise. A l'appui de son recours de droit public, elle invoque la violation du droit d'être entendu, du droit à la liberté économique, du principe de la proportionnalité et du principe de la primauté du droit fédéral. Dans son recours de droit administratif, elle invoque, en sus des droits constitutionnels précités, la violation de la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311; ci-après: loi d'extension des conventions collectives), de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02; ci-après: loi sur le marché intérieur) et de la loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics (LMP; RS 172.056.1; ci-après: loi sur les marchés publics).
La Fédération des entrepreneurs et le Conseil d'Etat ont conclu au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, avec suite de frais et dépens.
A l'issue d'un second échange d'écriture, les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Département fédéral de l'économie a déclaré se rallier aux observations du Conseil d'Etat.
D.- Le 1er novembre 2000, le Président de la IIe Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par la recourante.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif traité comme recours de droit public, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extraits des considérants:
1. a) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1 p. 93; ATF 126 I 257 consid. 1a p. 258 et 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités). La recourante a déposé dans une même écriture un recours de droit administratif et, à titre subsidiaire, un recours de droit public. Cette manière de procéder est admise par la jurisprudence (ATF 126 II 377 consid. 1 p. 381; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52 et les arrêts cités). Toutefois, selon l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Il convient dès lors d'examiner en priorité si le recours de droit administratif est recevable.
b) Selon l'art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021), la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune exception prévue aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173, 300 consid. 1a p. 301, 506 consid. 1b p. 508 et les arrêts cités). L'arrêté attaqué a été promulgué en application de l'art. 1 al. 1 LECCT qui autorise l'autorité compétente, par une "décision spéciale" dite "d'extension", à étendre le champ d'application d'une convention collective de travail conclue par des associations aux employeurs et aux travailleurs qui appartiennent à la branche économique ou à la profession visée et ne sont pas liés par cette convention.
c) Les art. 99 à 102 OJ ne contiennent aucune exception expresse (cf. HEINZ HAUSHEER, Die Allgemeinverbindlicherklärung von Kollektivverträgen als gesetzgeberisches Gestaltungsmittel, in RDS 95/1976 II p. 225 ss, p. 333 n. 280).
d) aa) Dans un arrêt du 15 juin 1990 (DTA 1990 p. 69 ss), le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si la décision d'extension est une décision au sens de l'art. 5 PA. En l'espèce, puisque la recourante invoque la violation des dispositions contenues dans les lois d'extension, sur le marché intérieur et sur les marchés publics et que ces griefs, hormis la violation de la force dérogatoire du droit fédéral, ne pourraient en principe être examinés, dans un recours de droit public que sous l'angle de l'arbitraire (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne 1994, p. 164 s.), il convient de préciser la nature de la décision d'extension, dans la mesure où elle concerne l'intéressée, soit à l'endroit des tiers à la convention vaudoise.
bb) L'extension d'une convention collective de travail consiste en une déclaration de l'autorité compétente (Conseil fédéral ou autorité cantonale) qui rend applicable aux employeurs et aux travailleurs de la branche économique ou de la profession visée ne faisant pas partie des associations contractantes les clauses qui lient les employeurs et travailleurs conformément aux art. 341 et 357 CO ou qui obligent les employeurs et travailleurs envers la communauté conventionnelle conformément à l'art. 357b CO (art. 1 al. 2 et art. 4 LECCT). La décision prise au sujet de l'extension doit être motivée et notifiée par écrit aux parties et, dans la mesure où elle les touche, aux opposants (art. 12 al. 3 LECCT). La loi ne prévoit aucune voie de recours. La déclaration d'extension ne modifie pas le contenu de la convention collective de travail; la nature juridique du contrat collectif subsiste: il s'agit toujours de droit objectif né de l'accord entre deux sujets de droit investis à cet effet par le législateur (Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la convention collective de travail et l'extension de son champ d'application, in FF 1954 I 125 ss, p. 149; FRANK VISCHER, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. II, t. I, 2, Fribourg 1982, p. 223 et les références citées).
Dans un arrêt du 3 octobre 1972, le Tribunal fédéral a jugé que la déclaration d'extension est un acte administratif qui appartient au droit public et qu'elle est, en quelque sorte, "une manière particulière de légiférer" (ATF 98 II 205 consid. 1 p. 208 s.). La doctrine est divisée. De l'avis de HÄFELIN/HALLER (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5ème éd., Zurich 2001, p. 549 s. n. 1880), il s'agit d'une décision. Pour MANFRED REHBINDER (Schweizerisches Arbeitsrecht, 13ème éd., Berne 1997, p. 211; le même, Droit suisse du travail, Berne 1979, p. 177; le même, Basler Kommentar, Bâle 1996, n. 9 ad art. 357 CO, p. 1885 s.) et FRANK VISCHER (Der Gesamtarbeitsvertrag, Zürcher Kommentar, t. V, 2c, n. 92 ad art. 356b CO, p. B 122; le même, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. VII, t. I, 2, Fribourg 1982, p. 223), c'est un arrêté de portée générale à l'endroit des tiers à la convention. Ces auteurs ne se prononcent en revanche pas sur la recevabilité du recours de droit administratif. Selon SCHWEINGRUBER/BIGLER (Kommentar zum Gesamtarbeitsvertrag, Berne 1985, p. 130 et la référence citée), HEINZ HAUSHEER (op. cit., p. 333, n. 280) et J.-F. STÖCKLI (Gesamtarbeitsvertrag und Normalarbeitsvertrag, Berner Kommentar, Berne 1999, n. 52 ad art. 356b CO, p. 200 ss), la déclaration d'extension est un acte administratif, mais qui ne saurait être qualifié d'individuel et de concret au sens strict, en sorte qu'elle ne revêt pas la qualité de décision susceptible de recours de droit administratif.
cc) L'opinion de la doctrine majoritaire précitée est fondée. En effet, il y a décision et non pas norme, lorsque, par l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, le nombre de destinataires ou le nombre de situations ou les deux à la fois, sont déterminés ou déterminables (P. MOOR, Droit administratif, Berne 1991, vol. II, p. 116). Or, tel n'est pas le cas de la déclaration d'extension à l'endroit des tiers à la convention, puisque par définition, elle étend la validité de la convention collective de travail à un nombre indéterminé d'employeurs et de travailleurs. Cette conclusion est au demeurant en harmonie avec l'art. 99 al. 1 let. abis OJ qui ferme la voie du recours de droit administratif aux décisions relatives à la déclaration de force obligatoire générale de contrats-cadres de baux à loyer dont le régime juridique est comparable à celui de la déclaration d'extension d'une convention collective de travail (cf. sur ce point, Message du Conseil fédéral du 27 septembre 1993 concernant la loi fédérale sur les contrats-cadres de baux à loyer et leur déclaration de force obligatoire in FF 1993 III 912 ss, p. 921 s.). Par conséquent, le recours de droit administratif n'est pas ouvert contre une décision d'extension d'une convention collective de travail. Seule subsiste la possibilité d'un recours de droit public au sens de l'art. 84 OJ.
2. a) Le recours de droit public est recevable lorsqu'il est formé contre un arrêté cantonal de portée générale pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ).
b) De l'avis de la Fédération des entrepreneurs, le recours est mal dirigé; la recourante aurait dû attaquer la décision du Conseil fédéral approuvant l'arrêté cantonal qui étend la convention vaudoise. A l'appui de son objection, elle allègue que la décision cantonale d'extension n'est valable qu'après approbation par la Confédération. Elle n'aurait pas d'effet aussi longtemps que l'approbation n'a pas été délivrée. Dès lors elle ne saurait être qualifiée de finale, puisqu'elle peut être revue par l'autorité fédérale et que les opposants ont la possibilité de s'exprimer à ce stade aussi.
Ce point de vue est erroné. En effet, à l'égard d'un arrêté de portée générale, la qualification de "final" ne joue aucun rôle, à la différence d'une décision (art. 87 OJ). De manière générale en revanche, l'approbation d'un arrêté cantonal par le Conseil fédéral n'exclut pas un nouvel examen de l'autorité fédérale compétente dans le cadre du contrôle abstrait des normes (ATF 114 II 40 consid. 3 p. 43 s.; ATF 103 Ia 130 consid. 3a/3b p. 133 s. ainsi que les arrêts et références cités). En l'occurrence, la décision d'approbation prise par le Conseil fédéral en application de l'art. 13 LECCT permet de valider et de promulguer l'arrêté cantonal, mais "l'autorité doit la rapporter si elle constate d'office ou sur dénonciation que les conditions d'extension ne sont pas ou plus réunies" (art. 13 al. 4 et 18 al. 2 LECCT). Au surplus, l'opposant à l'extension d'une convention collective de travail n'est pas partie à la procédure d'approbation de l'acte cantonal par la Confédération (cf. ordonnance du 30 janvier 1991 relative à l'approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération; RS 172.068). Cette décision ne lui est d'ailleurs pas communiquée, contrairement à la décision d'extension (art. 12 al. 2 et 13 al. 3 LECCT) et n'est pas soumise à recours (STÖCKLI, op. cit., n. 107 ad art. 356b CO, p. 225 et les références citées). Par conséquent, le recours de droit public doit être dirigé contre la décision cantonale.
5. a) Aux termes de l'art. 110 Cst. (art. 34ter aCst.), la Confédération peut légiférer sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail (al. 1). Le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale (al. 2). Le législateur a fait usage de cette faculté en édictant la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail. L'art. 2 LECCT précise les conditions d'extension d'une convention collective contenues à l'art. 110 al. 2 Cst.
b) La recourante ne conteste pas au Conseil d'Etat le droit de promulguer l'arrêté attaqué en application de la loi d'extension des conventions collectives. Elle prétend en revanche qu'il viole certains principes de la loi d'extension des conventions collectives, la loi sur le marché intérieur et la loi sur les marchés publics. A la lecture de son mémoire de recours, elle semble, sous cet angle, ne pas accorder au droit qu'elle tire de sa liberté économique une portée indépendante du principe de la primauté du droit fédéral. Selon elle, la violation de la primauté du droit fédéral entraînerait celle de sa liberté économique. En l'espèce, les rapports entre ces droits constitutionnels n'ont pas besoin d'être examinés, les deux griefs devant de toute façon être rejetés.
aa) Tout en admettant que le seul fait d'être soumise à la convention vaudoise ne serait pas en soi une source de difficultés et en reconnaissant que sur de nombreux points la convention nationale est plus contraignante que la convention vaudoise, elle prétend être défavorisée par rapport à d'autres entreprises concurrentes exclusivement vaudoises en raison de la soumission aux deux conventions à laquelle elle serait inévitablement exposée.
Ce point de vue est erroné. En effet, la recourante n'est pas soumise simultanément à deux conventions collectives. Pour les travaux qu'elle exécute dans le canton de Vaud, elle n'est soumise, comme toutes les entreprises vaudoises, qu'à la convention vaudoise. Pour les travaux qu'elle exécute dans d'autres cantons - hormis les cantons de Genève et Valais -, elle est soumise, comme toutes les autres entreprises étrangères, vaudoises, genevoises ou valaisannes exerçant une activité dans ces cantons, à certaines dispositions de la convention nationale garantissant une protection minimale. Il n'y a donc, pour les mêmes travaux, qu'une seule convention collective applicable. L'intéressée n'est donc pas défavorisée par l'arrêté d'extension.
bb) Selon la recourante, le fait d'être soumise à un double système de convention collective dont elle devrait satisfaire l'ensemble des conditions les plus favorables aux travailleurs fait d'elle une entreprise moins compétitive que celles ne pratiquant que sur le territoire du canton de Vaud ou celles ayant leur siège ailleurs en Suisse. Elle serait ainsi soumise à des conditions d'accès au marché suisse plus restrictives que les autres entreprises. Ces restrictions constitueraient une violation de la loi sur le marché intérieur et de la loi sur les marchés publics. Dans la mesure où la loi d'extension des conventions collectives et l'arrêté litigieux permettent cette extension, ils seraient contraires aux lois précitées de rang fédéral, pourtant postérieures.
Cette opinion ne peut pas être suivie. En effet, ni la loi sur le marché intérieur ni la loi sur les marchés publics n'excluent l'application de la loi d'extension des conventions collectives. La loi sur le marché intérieur vise à assurer le libre accès au marché à l'intérieur de la Suisse, à supprimer les mesures protectionnistes de droit public fédéral, cantonal et communal à la concurrence ainsi qu'à éliminer les barrières à la mobilité, comme les prescriptions techniques non harmonisées, le protectionnisme en matière de marchés publics et la non-reconnaissance des diplômes qui entravent les relations économiques à l'intérieur de la Suisse (art. 1 et 2 LMI; cf. EVELYNE CLERC, L'ouverture des marchés publics: Effectivité et protection juridique, Fribourg 1997, p. 15 et 392 et les références citées). La loi sur les marchés publics vise à accroître la concurrence entre les soumissionnaires (art. 1 al. 1 let. b LMP) tout en améliorant les conditions sociopolitiques par une meilleure protection des consommateurs, des travailleurs et des femmes (art. 8 LMP; cf. EVELYNE CLERC, op. cit., p. 12 s.). A l'instar de la loi d'extension des conventions collectives, ces deux lois tendent notamment à garantir l'égalité de traitement (art. 1 al. 1, 2 al. 1 et 3 al. 1 let. a LMI; art. 1 al. 2 LMP). A cet égard, le Tribunal fédéral a jugé que la proposition de subordonner l'aide de l'Etat aux entreprises à la conclusion par celles-ci d'une convention collective de travail est contraire au droit fédéral. Disproportionnée, elle viole en particulier la loi d'extension des conventions collectives, la loi sur le marché intérieur ainsi que la liberté d'association (ATF 124 I 107 ss). En revanche, compte tenu des objectifs assignés à ces lois, il n'y a pas lieu de considérer a priori que l'extension d'une convention collective en application de la loi d'extension des conventions collectives soit contraire à la loi sur le marché intérieur et à la loi sur les marchés publics. Il apparaît au contraire que les restrictions à la liberté d'accès au marché intérieur sont compatibles avec la loi sur le marché intérieur si elles s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux et sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants, tels que la poursuite d'objectifs de politique sociale (art. 3 al. 1 let. a et b et al. 2 let. d LMI). L'extension d'une convention collective de travail est précisément soumise à de telles conditions (art. 2 LECCT). Enfin, conformément à l'art. 3 al. 1 let. c LMI, l'extension d'une convention collective respecte aussi le principe de proportionnalité, puisqu'elle constitue la seule façon d'assurer aux travailleurs de la branche visée dans une région donnée les avantages sociaux qu'elle prévoit. Par conséquent, l'arrêté litigieux n'est contraire ni aux dispositions de la loi sur le marché intérieur ni à celles de la loi sur les marchés publics. Au demeurant, il a déjà été constaté que, pour les mêmes travaux, une seule convention collective était applicable à la recourante.
c) Invoquant les art. 5 et 36 Cst., la recourante est d'avis que l'arrêté litigieux viole le principe constitutionnel de proportionnalité. Elle devrait en effet conclure des contrats exagérément astreignants, en particulier en matière de cotisations de prévoyance professionnelle. Les restrictions qui lui sont imposées ne seraient dès lors pas justifiées par des motifs de politique sociale proportionnés à l'ensemble des intérêts en jeu.
aa) L'intéressée soutient d'abord que la convention vaudoise, qui prévoit un taux unique de cotisation, entraînerait pour elle une difficulté particulière, disproportionnée en regard du but poursuivi. Cette difficulté découlerait de l'application concurrente pour ses travailleurs de deux systèmes de calcul des cotisations de prévoyance professionnelle, dès lors qu'elle est soumise, par l'effet de la convention nationale, à un système de cotisations échelonnées selon l'âge des assurés.
La loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) est obligatoire pour tous les salariés en Suisse (art. 2 LPP). L'art. 61 CCNT qui prévoit que les travailleurs doivent être assurés conformément à la loi sur la prévoyance professionnelle en est un rappel. L'art. 66 LPP ne fixe pas le montant des cotisations que doivent verser les salariés et les employeurs à l'institution de prévoyance. Il est donc licite de prévoir, à l'instar de la convention vaudoise, que les cotisations sont au minimum et pour tous les salariés, sans distinction d'âge, de 9% des salaires AVS, soit 4,5% à la charge de l'employeur et 4,5% à la charge de l'assuré. Ce taux unique, qui évite de pénaliser les travailleurs âgés, pourrait, certes, entraîner des inconvénients pour la recourante qui dit employer principalement de jeunes travailleurs. Elle avance à cet égard le fait que cela provoquerait "une explosion des coûts (...) disproportionnée au regard des avantages offerts aux travailleurs". Cette affirmation n'est toutefois nullement démontrée (art. 90 al. 1 let. b OJ). Au demeurant, même si selon ses dires elle doit procéder à certains aménagements dans la gestion de son personnel, force est de constater que la recourante se voit imposer le même régime de cotisations que toutes les autres entreprises du canton de Vaud, par ailleurs également conforme à l'art. 61 CCNT.
bb) La recourante fait encore valoir que nombre de dispositions de la convention nationale offrent aux travailleurs une meilleure protection que celles de la convention vaudoise. Selon elle, la protection offerte par les deux conventions serait globalement équivalente au sens où l'entend la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'équivalence des prestations salariales dérogeant par contrat-type de travail ou convention collective aux dispositions de l'art. 324a CO. L'obliger à appliquer à ses travailleurs un double régime de prestations serait dès lors contraire au principe de proportionnalité.
Cet argument se heurte une nouvelle fois à la constatation que l'intéressée n'est contrainte d'appliquer la convention vaudoise que pour les travaux exécutés sur le territoire du canton de Vaud, à l'exclusion de la convention nationale. Aussi n'est-elle en principe pas soumise à un double régime conventionnel. Pour le surplus, elle se borne à affirmer l'existence d'une équivalence globale sans la démontrer ni exposer en quoi consiste la violation du principe de proportionnalité (art. 90 al. 1 let. b OJ). Au demeurant, force est de constater que les dispositions de l'art. 324a CO règlent la question du salaire dû au travailleur empêché de travailler; en particulier, elles précisent qu'un accord écrit, un contrat-type de travail ou une convention collective de travail peut déroger à ces dispositions, à condition d'accorder au travailleur des prestations au moins équivalentes. Pour juger s'il y a prestations au moins équivalentes au sens de l'art. 324a CO, le Tribunal fédéral applique, il est vrai, la théorie de l'équivalence abstraite (arrêt du 4 février 1982 in SJ 1982 p. 574 s. et arrêt du 17 novembre 1994 in SJ 1995 p. 784 consid. 4 non publié). Cet article toutefois ne traite que de la question du salaire durant l'empêchement de travailler et rien n'indique qu'il faille lui accorder une portée générale, d'autant moins que les conventions règlent d'autres questions que celle du salaire en cas d'empêchement de travailler.
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Art. 110 Cst. et loi fédérale permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT); voie de recours contre une décision d'extension; conformité à la loi fédérale sur le marché intérieur (LMI) et à la loi fédérale sur les marchés publics (LMP). Le recours de droit public, à l'exclusion d'un recours de droit administratif, peut être dirigé contre l'arrêté cantonal d'extension de la convention collective. Son approbation par le Conseil fédéral n'exclut pas que l'autorité fédérale compétente exerce également un contrôle abstrait (consid. 1 et 2).
Le fait pour une entreprise d'être soumise à la convention collective cantonale pour les travaux effectués sur le territoire cantonal et à la convention collective nationale pour les travaux effectués hors canton ne viole ni les lois fédérales précitées (LMI, LMP, LECCT) ni le principe de proportionnalité, en particulier dans le domaine de la prévoyance professionnelle, l'art. 324a CO n'étant sous ce dernier aspect d'aucun secours (consid. 5).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 14
A.- X. est une entreprise active dans le domaine de l'isolation et du calorifugeage. Elle est membre de l'Association suisse des entreprises de l'isolation, qui a conclu avec le Syndicat de l'industrie, de la construction et des services (ci-après: FTMH) la convention collective de travail du 1er janvier 1999 pour le secteur suisse de l'isolation (ci-après: la convention nationale ou CCNT), étendue par arrêté du Conseil fédéral du 19 janvier 1999 à toute la Suisse, à l'exception des cantons de Genève, Vaud et Valais. X. appartient au groupe Y. dont toutes les entreprises sont soumises à la convention nationale.
Le 14 décembre 1998, la Fédération vaudoise des entrepreneurs (ci-après: la Fédération des entrepreneurs) et la FTMH ont conclu une convention collective de travail de la construction métallique, de l'isolation et du calorifugeage du canton de Vaud (ci-après: la convention vaudoise). Par courrier du 26 mars 1999 adressé au Conseil d'Etat du canton de Vaud, les partenaires conventionnés ont demandé l'extension du champ d'application de la convention vaudoise à l'ensemble du territoire du canton de Vaud. Cette requête ainsi que le contenu de la convention vaudoise ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 21 décembre 1999.
B.- Le 20 janvier 2000, X., agissant par la voie de l'opposition, a demandé au Conseil d'Etat de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application toute entreprise soumise à la convention nationale, subsidiairement, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application les articles 10 à 13 et 46 de la convention vaudoise et plus subsidiairement, de refuser l'extension requise, essentiellement au motif que dite extension entraînerait pour elle l'obligation d'être soumise à plusieurs conventions collectives de travail.
Par arrêté du 29 mai 2000, le Conseil d'Etat a rejeté l'opposition de X. et prononcé l'extension du champ d'application de la convention vaudoise, dans le canton de Vaud, aux rapports de travail entre les employeurs qui vouent leur activité principale au travail des métaux, à l'isolation technique et au calorifugeage et les travailleurs d'exploitation des entreprises soumises à ladite convention. Le 3 août 2000, le Département fédéral de l'économie a approuvé l'arrêté du Conseil d'Etat, qui a été notifié à X. le 24 août 2000 et publié dans la Feuille des avis officiels le 8 septembre 2000.
C.- Le 25 septembre 2000, agissant par la voie du recours de droit administratif, subsidiairement de droit public, X. demande au Tribunal fédéral, en conclusion de son recours de droit administratif, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application toute entreprise soumise à la convention nationale, subsidiairement, de prononcer l'extension requise, mais en excluant du champ d'application les articles 10 à 13 et 46 de la convention vaudoise et plus subsidiairement, de refuser l'extension requise et, en conclusion de son recours de droit public, d'annuler la décision entreprise. A l'appui de son recours de droit public, elle invoque la violation du droit d'être entendu, du droit à la liberté économique, du principe de la proportionnalité et du principe de la primauté du droit fédéral. Dans son recours de droit administratif, elle invoque, en sus des droits constitutionnels précités, la violation de la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311; ci-après: loi d'extension des conventions collectives), de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02; ci-après: loi sur le marché intérieur) et de la loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics (LMP; RS 172.056.1; ci-après: loi sur les marchés publics).
La Fédération des entrepreneurs et le Conseil d'Etat ont conclu au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, avec suite de frais et dépens.
A l'issue d'un second échange d'écriture, les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Département fédéral de l'économie a déclaré se rallier aux observations du Conseil d'Etat.
D.- Le 1er novembre 2000, le Président de la IIe Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par la recourante.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif traité comme recours de droit public, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extraits des considérants:
1. a) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1 p. 93; ATF 126 I 257 consid. 1a p. 258 et 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités). La recourante a déposé dans une même écriture un recours de droit administratif et, à titre subsidiaire, un recours de droit public. Cette manière de procéder est admise par la jurisprudence (ATF 126 II 377 consid. 1 p. 381; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52 et les arrêts cités). Toutefois, selon l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Il convient dès lors d'examiner en priorité si le recours de droit administratif est recevable.
b) Selon l'art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021), la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune exception prévue aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173, 300 consid. 1a p. 301, 506 consid. 1b p. 508 et les arrêts cités). L'arrêté attaqué a été promulgué en application de l'art. 1 al. 1 LECCT qui autorise l'autorité compétente, par une "décision spéciale" dite "d'extension", à étendre le champ d'application d'une convention collective de travail conclue par des associations aux employeurs et aux travailleurs qui appartiennent à la branche économique ou à la profession visée et ne sont pas liés par cette convention.
c) Les art. 99 à 102 OJ ne contiennent aucune exception expresse (cf. HEINZ HAUSHEER, Die Allgemeinverbindlicherklärung von Kollektivverträgen als gesetzgeberisches Gestaltungsmittel, in RDS 95/1976 II p. 225 ss, p. 333 n. 280).
d) aa) Dans un arrêt du 15 juin 1990 (DTA 1990 p. 69 ss), le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si la décision d'extension est une décision au sens de l'art. 5 PA. En l'espèce, puisque la recourante invoque la violation des dispositions contenues dans les lois d'extension, sur le marché intérieur et sur les marchés publics et que ces griefs, hormis la violation de la force dérogatoire du droit fédéral, ne pourraient en principe être examinés, dans un recours de droit public que sous l'angle de l'arbitraire (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne 1994, p. 164 s.), il convient de préciser la nature de la décision d'extension, dans la mesure où elle concerne l'intéressée, soit à l'endroit des tiers à la convention vaudoise.
bb) L'extension d'une convention collective de travail consiste en une déclaration de l'autorité compétente (Conseil fédéral ou autorité cantonale) qui rend applicable aux employeurs et aux travailleurs de la branche économique ou de la profession visée ne faisant pas partie des associations contractantes les clauses qui lient les employeurs et travailleurs conformément aux art. 341 et 357 CO ou qui obligent les employeurs et travailleurs envers la communauté conventionnelle conformément à l'art. 357b CO (art. 1 al. 2 et art. 4 LECCT). La décision prise au sujet de l'extension doit être motivée et notifiée par écrit aux parties et, dans la mesure où elle les touche, aux opposants (art. 12 al. 3 LECCT). La loi ne prévoit aucune voie de recours. La déclaration d'extension ne modifie pas le contenu de la convention collective de travail; la nature juridique du contrat collectif subsiste: il s'agit toujours de droit objectif né de l'accord entre deux sujets de droit investis à cet effet par le législateur (Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la convention collective de travail et l'extension de son champ d'application, in FF 1954 I 125 ss, p. 149; FRANK VISCHER, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. II, t. I, 2, Fribourg 1982, p. 223 et les références citées).
Dans un arrêt du 3 octobre 1972, le Tribunal fédéral a jugé que la déclaration d'extension est un acte administratif qui appartient au droit public et qu'elle est, en quelque sorte, "une manière particulière de légiférer" (ATF 98 II 205 consid. 1 p. 208 s.). La doctrine est divisée. De l'avis de HÄFELIN/HALLER (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5ème éd., Zurich 2001, p. 549 s. n. 1880), il s'agit d'une décision. Pour MANFRED REHBINDER (Schweizerisches Arbeitsrecht, 13ème éd., Berne 1997, p. 211; le même, Droit suisse du travail, Berne 1979, p. 177; le même, Basler Kommentar, Bâle 1996, n. 9 ad art. 357 CO, p. 1885 s.) et FRANK VISCHER (Der Gesamtarbeitsvertrag, Zürcher Kommentar, t. V, 2c, n. 92 ad art. 356b CO, p. B 122; le même, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. VII, t. I, 2, Fribourg 1982, p. 223), c'est un arrêté de portée générale à l'endroit des tiers à la convention. Ces auteurs ne se prononcent en revanche pas sur la recevabilité du recours de droit administratif. Selon SCHWEINGRUBER/BIGLER (Kommentar zum Gesamtarbeitsvertrag, Berne 1985, p. 130 et la référence citée), HEINZ HAUSHEER (op. cit., p. 333, n. 280) et J.-F. STÖCKLI (Gesamtarbeitsvertrag und Normalarbeitsvertrag, Berner Kommentar, Berne 1999, n. 52 ad art. 356b CO, p. 200 ss), la déclaration d'extension est un acte administratif, mais qui ne saurait être qualifié d'individuel et de concret au sens strict, en sorte qu'elle ne revêt pas la qualité de décision susceptible de recours de droit administratif.
cc) L'opinion de la doctrine majoritaire précitée est fondée. En effet, il y a décision et non pas norme, lorsque, par l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, le nombre de destinataires ou le nombre de situations ou les deux à la fois, sont déterminés ou déterminables (P. MOOR, Droit administratif, Berne 1991, vol. II, p. 116). Or, tel n'est pas le cas de la déclaration d'extension à l'endroit des tiers à la convention, puisque par définition, elle étend la validité de la convention collective de travail à un nombre indéterminé d'employeurs et de travailleurs. Cette conclusion est au demeurant en harmonie avec l'art. 99 al. 1 let. abis OJ qui ferme la voie du recours de droit administratif aux décisions relatives à la déclaration de force obligatoire générale de contrats-cadres de baux à loyer dont le régime juridique est comparable à celui de la déclaration d'extension d'une convention collective de travail (cf. sur ce point, Message du Conseil fédéral du 27 septembre 1993 concernant la loi fédérale sur les contrats-cadres de baux à loyer et leur déclaration de force obligatoire in FF 1993 III 912 ss, p. 921 s.). Par conséquent, le recours de droit administratif n'est pas ouvert contre une décision d'extension d'une convention collective de travail. Seule subsiste la possibilité d'un recours de droit public au sens de l'art. 84 OJ.
2. a) Le recours de droit public est recevable lorsqu'il est formé contre un arrêté cantonal de portée générale pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ).
b) De l'avis de la Fédération des entrepreneurs, le recours est mal dirigé; la recourante aurait dû attaquer la décision du Conseil fédéral approuvant l'arrêté cantonal qui étend la convention vaudoise. A l'appui de son objection, elle allègue que la décision cantonale d'extension n'est valable qu'après approbation par la Confédération. Elle n'aurait pas d'effet aussi longtemps que l'approbation n'a pas été délivrée. Dès lors elle ne saurait être qualifiée de finale, puisqu'elle peut être revue par l'autorité fédérale et que les opposants ont la possibilité de s'exprimer à ce stade aussi.
Ce point de vue est erroné. En effet, à l'égard d'un arrêté de portée générale, la qualification de "final" ne joue aucun rôle, à la différence d'une décision (art. 87 OJ). De manière générale en revanche, l'approbation d'un arrêté cantonal par le Conseil fédéral n'exclut pas un nouvel examen de l'autorité fédérale compétente dans le cadre du contrôle abstrait des normes (ATF 114 II 40 consid. 3 p. 43 s.; ATF 103 Ia 130 consid. 3a/3b p. 133 s. ainsi que les arrêts et références cités). En l'occurrence, la décision d'approbation prise par le Conseil fédéral en application de l'art. 13 LECCT permet de valider et de promulguer l'arrêté cantonal, mais "l'autorité doit la rapporter si elle constate d'office ou sur dénonciation que les conditions d'extension ne sont pas ou plus réunies" (art. 13 al. 4 et 18 al. 2 LECCT). Au surplus, l'opposant à l'extension d'une convention collective de travail n'est pas partie à la procédure d'approbation de l'acte cantonal par la Confédération (cf. ordonnance du 30 janvier 1991 relative à l'approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération; RS 172.068). Cette décision ne lui est d'ailleurs pas communiquée, contrairement à la décision d'extension (art. 12 al. 2 et 13 al. 3 LECCT) et n'est pas soumise à recours (STÖCKLI, op. cit., n. 107 ad art. 356b CO, p. 225 et les références citées). Par conséquent, le recours de droit public doit être dirigé contre la décision cantonale.
5. a) Aux termes de l'art. 110 Cst. (art. 34ter aCst.), la Confédération peut légiférer sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail (al. 1). Le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale (al. 2). Le législateur a fait usage de cette faculté en édictant la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail. L'art. 2 LECCT précise les conditions d'extension d'une convention collective contenues à l'art. 110 al. 2 Cst.
b) La recourante ne conteste pas au Conseil d'Etat le droit de promulguer l'arrêté attaqué en application de la loi d'extension des conventions collectives. Elle prétend en revanche qu'il viole certains principes de la loi d'extension des conventions collectives, la loi sur le marché intérieur et la loi sur les marchés publics. A la lecture de son mémoire de recours, elle semble, sous cet angle, ne pas accorder au droit qu'elle tire de sa liberté économique une portée indépendante du principe de la primauté du droit fédéral. Selon elle, la violation de la primauté du droit fédéral entraînerait celle de sa liberté économique. En l'espèce, les rapports entre ces droits constitutionnels n'ont pas besoin d'être examinés, les deux griefs devant de toute façon être rejetés.
aa) Tout en admettant que le seul fait d'être soumise à la convention vaudoise ne serait pas en soi une source de difficultés et en reconnaissant que sur de nombreux points la convention nationale est plus contraignante que la convention vaudoise, elle prétend être défavorisée par rapport à d'autres entreprises concurrentes exclusivement vaudoises en raison de la soumission aux deux conventions à laquelle elle serait inévitablement exposée.
Ce point de vue est erroné. En effet, la recourante n'est pas soumise simultanément à deux conventions collectives. Pour les travaux qu'elle exécute dans le canton de Vaud, elle n'est soumise, comme toutes les entreprises vaudoises, qu'à la convention vaudoise. Pour les travaux qu'elle exécute dans d'autres cantons - hormis les cantons de Genève et Valais -, elle est soumise, comme toutes les autres entreprises étrangères, vaudoises, genevoises ou valaisannes exerçant une activité dans ces cantons, à certaines dispositions de la convention nationale garantissant une protection minimale. Il n'y a donc, pour les mêmes travaux, qu'une seule convention collective applicable. L'intéressée n'est donc pas défavorisée par l'arrêté d'extension.
bb) Selon la recourante, le fait d'être soumise à un double système de convention collective dont elle devrait satisfaire l'ensemble des conditions les plus favorables aux travailleurs fait d'elle une entreprise moins compétitive que celles ne pratiquant que sur le territoire du canton de Vaud ou celles ayant leur siège ailleurs en Suisse. Elle serait ainsi soumise à des conditions d'accès au marché suisse plus restrictives que les autres entreprises. Ces restrictions constitueraient une violation de la loi sur le marché intérieur et de la loi sur les marchés publics. Dans la mesure où la loi d'extension des conventions collectives et l'arrêté litigieux permettent cette extension, ils seraient contraires aux lois précitées de rang fédéral, pourtant postérieures.
Cette opinion ne peut pas être suivie. En effet, ni la loi sur le marché intérieur ni la loi sur les marchés publics n'excluent l'application de la loi d'extension des conventions collectives. La loi sur le marché intérieur vise à assurer le libre accès au marché à l'intérieur de la Suisse, à supprimer les mesures protectionnistes de droit public fédéral, cantonal et communal à la concurrence ainsi qu'à éliminer les barrières à la mobilité, comme les prescriptions techniques non harmonisées, le protectionnisme en matière de marchés publics et la non-reconnaissance des diplômes qui entravent les relations économiques à l'intérieur de la Suisse (art. 1 et 2 LMI; cf. EVELYNE CLERC, L'ouverture des marchés publics: Effectivité et protection juridique, Fribourg 1997, p. 15 et 392 et les références citées). La loi sur les marchés publics vise à accroître la concurrence entre les soumissionnaires (art. 1 al. 1 let. b LMP) tout en améliorant les conditions sociopolitiques par une meilleure protection des consommateurs, des travailleurs et des femmes (art. 8 LMP; cf. EVELYNE CLERC, op. cit., p. 12 s.). A l'instar de la loi d'extension des conventions collectives, ces deux lois tendent notamment à garantir l'égalité de traitement (art. 1 al. 1, 2 al. 1 et 3 al. 1 let. a LMI; art. 1 al. 2 LMP). A cet égard, le Tribunal fédéral a jugé que la proposition de subordonner l'aide de l'Etat aux entreprises à la conclusion par celles-ci d'une convention collective de travail est contraire au droit fédéral. Disproportionnée, elle viole en particulier la loi d'extension des conventions collectives, la loi sur le marché intérieur ainsi que la liberté d'association (ATF 124 I 107 ss). En revanche, compte tenu des objectifs assignés à ces lois, il n'y a pas lieu de considérer a priori que l'extension d'une convention collective en application de la loi d'extension des conventions collectives soit contraire à la loi sur le marché intérieur et à la loi sur les marchés publics. Il apparaît au contraire que les restrictions à la liberté d'accès au marché intérieur sont compatibles avec la loi sur le marché intérieur si elles s'appliquent de la même façon aux offreurs locaux et sont indispensables à la préservation d'intérêts publics prépondérants, tels que la poursuite d'objectifs de politique sociale (art. 3 al. 1 let. a et b et al. 2 let. d LMI). L'extension d'une convention collective de travail est précisément soumise à de telles conditions (art. 2 LECCT). Enfin, conformément à l'art. 3 al. 1 let. c LMI, l'extension d'une convention collective respecte aussi le principe de proportionnalité, puisqu'elle constitue la seule façon d'assurer aux travailleurs de la branche visée dans une région donnée les avantages sociaux qu'elle prévoit. Par conséquent, l'arrêté litigieux n'est contraire ni aux dispositions de la loi sur le marché intérieur ni à celles de la loi sur les marchés publics. Au demeurant, il a déjà été constaté que, pour les mêmes travaux, une seule convention collective était applicable à la recourante.
c) Invoquant les art. 5 et 36 Cst., la recourante est d'avis que l'arrêté litigieux viole le principe constitutionnel de proportionnalité. Elle devrait en effet conclure des contrats exagérément astreignants, en particulier en matière de cotisations de prévoyance professionnelle. Les restrictions qui lui sont imposées ne seraient dès lors pas justifiées par des motifs de politique sociale proportionnés à l'ensemble des intérêts en jeu.
aa) L'intéressée soutient d'abord que la convention vaudoise, qui prévoit un taux unique de cotisation, entraînerait pour elle une difficulté particulière, disproportionnée en regard du but poursuivi. Cette difficulté découlerait de l'application concurrente pour ses travailleurs de deux systèmes de calcul des cotisations de prévoyance professionnelle, dès lors qu'elle est soumise, par l'effet de la convention nationale, à un système de cotisations échelonnées selon l'âge des assurés.
La loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) est obligatoire pour tous les salariés en Suisse (art. 2 LPP). L'art. 61 CCNT qui prévoit que les travailleurs doivent être assurés conformément à la loi sur la prévoyance professionnelle en est un rappel. L'art. 66 LPP ne fixe pas le montant des cotisations que doivent verser les salariés et les employeurs à l'institution de prévoyance. Il est donc licite de prévoir, à l'instar de la convention vaudoise, que les cotisations sont au minimum et pour tous les salariés, sans distinction d'âge, de 9% des salaires AVS, soit 4,5% à la charge de l'employeur et 4,5% à la charge de l'assuré. Ce taux unique, qui évite de pénaliser les travailleurs âgés, pourrait, certes, entraîner des inconvénients pour la recourante qui dit employer principalement de jeunes travailleurs. Elle avance à cet égard le fait que cela provoquerait "une explosion des coûts (...) disproportionnée au regard des avantages offerts aux travailleurs". Cette affirmation n'est toutefois nullement démontrée (art. 90 al. 1 let. b OJ). Au demeurant, même si selon ses dires elle doit procéder à certains aménagements dans la gestion de son personnel, force est de constater que la recourante se voit imposer le même régime de cotisations que toutes les autres entreprises du canton de Vaud, par ailleurs également conforme à l'art. 61 CCNT.
bb) La recourante fait encore valoir que nombre de dispositions de la convention nationale offrent aux travailleurs une meilleure protection que celles de la convention vaudoise. Selon elle, la protection offerte par les deux conventions serait globalement équivalente au sens où l'entend la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'équivalence des prestations salariales dérogeant par contrat-type de travail ou convention collective aux dispositions de l'art. 324a CO. L'obliger à appliquer à ses travailleurs un double régime de prestations serait dès lors contraire au principe de proportionnalité.
Cet argument se heurte une nouvelle fois à la constatation que l'intéressée n'est contrainte d'appliquer la convention vaudoise que pour les travaux exécutés sur le territoire du canton de Vaud, à l'exclusion de la convention nationale. Aussi n'est-elle en principe pas soumise à un double régime conventionnel. Pour le surplus, elle se borne à affirmer l'existence d'une équivalence globale sans la démontrer ni exposer en quoi consiste la violation du principe de proportionnalité (art. 90 al. 1 let. b OJ). Au demeurant, force est de constater que les dispositions de l'art. 324a CO règlent la question du salaire dû au travailleur empêché de travailler; en particulier, elles précisent qu'un accord écrit, un contrat-type de travail ou une convention collective de travail peut déroger à ces dispositions, à condition d'accorder au travailleur des prestations au moins équivalentes. Pour juger s'il y a prestations au moins équivalentes au sens de l'art. 324a CO, le Tribunal fédéral applique, il est vrai, la théorie de l'équivalence abstraite (arrêt du 4 février 1982 in SJ 1982 p. 574 s. et arrêt du 17 novembre 1994 in SJ 1995 p. 784 consid. 4 non publié). Cet article toutefois ne traite que de la question du salaire durant l'empêchement de travailler et rien n'indique qu'il faille lui accorder une portée générale, d'autant moins que les conventions règlent d'autres questions que celle du salaire en cas d'empêchement de travailler.
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Art. 110 Cost. e legge federale concernente il conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro (LOCCL); rimedi di diritto contro il conferimento del carattere obbligatorio generale; conformità alla legge federale sul mercato interno (LMI) e alla legge federale sugli acquisti pubblici (LAPub). Contro un decreto cantonale che conferisce carattere obbligatorio generale ad un contratto collettivo è proponibile solo il ricorso di diritto pubblico ed è escluso il ricorso di diritto amministrativo. La sua approvazione da parte del Consiglio federale non impedisce all'autorità federale competente di effettuare anche un controllo astratto (consid. 1 e 2).
Il fatto che un'impresa soggiaccia alla convenzione collettiva cantonale per i lavori eseguiti sul territorio cantonale e alla convenzione collettiva nazionale per i lavori effettuati fuori cantone non viola le leggi federali sopraccitate (LMI, LAPub, LOCCL) né il principio della proporzionalità, segnatamente nell'ambito della previdenza professionale, l'art. 324a CO non essendo in tal contesto di nessun aiuto (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 132
Am 5. September 1998 gegen Mitternacht fuhr B. auf der Autobahnausfahrt in Pregny-Chambésy mit seinem Auto mit einer rechtlich massgebenden Geschwindigkeit von 86 km/h anstelle der signalisierten Geschwindigkeit von 60 km/h. Am 18. November 1998 wurde B. deswegen in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) wegen Überschreitens der signalisierten Höchstgeschwindigkeit zu einer Busse von Fr. 480.- verurteilt.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau entzog B. am 25. März 1999 den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. Am 4. Juli 2000 wies das Departement des Innern des Kantons Aargau eine Verwaltungsbeschwerde des Betroffenen ab. Eine dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 25. September 2001 ab.
B. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und er sei lediglich zu verwarnen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Geschwindigkeitsüberschreitungen von 31 bis 34 km/h auf Autobahnen ist der Führerausweis, und zwar selbst bei günstigen Umständen (günstige Verkehrsverhältnisse und guter automobilistischer Leumund), gestützt auf Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG zu entziehen (BGE 123 II 106 E. 2c S. 113). Ein mittelschwerer Fall mit der Rechtsfolge eines fakultativen Führerausweisentzugs liegt ebenso vor, wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit ausserorts von 80 km/h um 26 bis 29 km/h überschritten wird (BGE 124 II 259 E. 2c).
b) Wie das Bundesamt für Strassen (ASTRA) zutreffend ausführt, kann eine Geschwindigkeitsüberschreitung auf einer Autobahnausfahrt nicht mit einer Überschreitung auf der Autobahn selbst, der Stammlinie, gleichgesetzt werden. Die Stammlinie weist beispielsweise in aller Regel weitere Kurvenradien auf als eine Ausfahrtsstrecke mit einer verhältnismässig tiefen zulässigen Höchstgeschwindigkeit. Gerade die relativ engen Kurvenradien auf Autobahnausfahrten, die je nach Bepflanzung oder Verbauungen die Sicht nach vorne oft stark beeinträchtigen, erhöhen die Gefahr von Auffahrkollisionen bei Stau erheblich. Diese Gefahrenlage besteht - dank der relativ weiten Sicht - kaum auf Autobahnen. Auch kommt auf einer Autobahn eine Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h nur in seltenen Ausnahmefällen, zum Beispiel einer sehr schwierig zu befahrenden Baustelle, in Betracht. Zudem wird die gesetzliche Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h auf Autobahnen auf der Autobahnausfahrt nicht unvermittelt auf 60 km/h herabgesetzt. Denn Art. 22 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) schreibt in solchen Fällen eine stufenweise Senkung der Höchstgeschwindigkeit vor.
Eine Autobahnausfahrt ist daher hinsichtlich des Gefahrenpotentials mit einer Ausserortsstrecke vergleichbar und nicht mit einer Autobahn. Das bedeutet, dass bezüglich Geschwindigkeitsüberschreitungen im Regelfall die von der Rechtsprechung für Ausserortsstrecken entwickelten Grundsätze anzuwenden sind. Danach liegt bei einer Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit um 26 bis 29 km/h ungeachtet der konkreten Umstände ein mittelschwerer Fall vor, der grundsätzlich einen Führerausweisentzug nach Art. 16 Abs. 2 SVG nach sich zieht (BGE 124 II 259). Besondere Verhältnisse, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen könnten (BGE 118 Ib 229 ff.), liegen nicht vor. Damit erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet.
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Art. 16 Abs. 2 SVG; Geschwindigkeitsüberschreitungen auf Autobahnausfahrten, Entzug des Führerausweises. Für Geschwindigkeitsüberschreitungen auf Autobahnausfahrten gelten in der Regel die von der Rechtsprechung für Ausserortsstrecken entwickelten Grundsätze (BGE 124 II 259).
Bei einer Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit um 26 bis 29 km/h liegt ungeachtet der konkreten Umstände ein mittelschwerer Fall vor, der grundsätzlich einen Führerausweisentzug nach Art. 16 Abs. 2 SVG nach sich zieht (E. 2).
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Sachverhalt ab Seite 132
Am 5. September 1998 gegen Mitternacht fuhr B. auf der Autobahnausfahrt in Pregny-Chambésy mit seinem Auto mit einer rechtlich massgebenden Geschwindigkeit von 86 km/h anstelle der signalisierten Geschwindigkeit von 60 km/h. Am 18. November 1998 wurde B. deswegen in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) wegen Überschreitens der signalisierten Höchstgeschwindigkeit zu einer Busse von Fr. 480.- verurteilt.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau entzog B. am 25. März 1999 den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. Am 4. Juli 2000 wies das Departement des Innern des Kantons Aargau eine Verwaltungsbeschwerde des Betroffenen ab. Eine dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 25. September 2001 ab.
B. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und er sei lediglich zu verwarnen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Geschwindigkeitsüberschreitungen von 31 bis 34 km/h auf Autobahnen ist der Führerausweis, und zwar selbst bei günstigen Umständen (günstige Verkehrsverhältnisse und guter automobilistischer Leumund), gestützt auf Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG zu entziehen (BGE 123 II 106 E. 2c S. 113). Ein mittelschwerer Fall mit der Rechtsfolge eines fakultativen Führerausweisentzugs liegt ebenso vor, wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit ausserorts von 80 km/h um 26 bis 29 km/h überschritten wird (BGE 124 II 259 E. 2c).
b) Wie das Bundesamt für Strassen (ASTRA) zutreffend ausführt, kann eine Geschwindigkeitsüberschreitung auf einer Autobahnausfahrt nicht mit einer Überschreitung auf der Autobahn selbst, der Stammlinie, gleichgesetzt werden. Die Stammlinie weist beispielsweise in aller Regel weitere Kurvenradien auf als eine Ausfahrtsstrecke mit einer verhältnismässig tiefen zulässigen Höchstgeschwindigkeit. Gerade die relativ engen Kurvenradien auf Autobahnausfahrten, die je nach Bepflanzung oder Verbauungen die Sicht nach vorne oft stark beeinträchtigen, erhöhen die Gefahr von Auffahrkollisionen bei Stau erheblich. Diese Gefahrenlage besteht - dank der relativ weiten Sicht - kaum auf Autobahnen. Auch kommt auf einer Autobahn eine Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h nur in seltenen Ausnahmefällen, zum Beispiel einer sehr schwierig zu befahrenden Baustelle, in Betracht. Zudem wird die gesetzliche Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h auf Autobahnen auf der Autobahnausfahrt nicht unvermittelt auf 60 km/h herabgesetzt. Denn Art. 22 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) schreibt in solchen Fällen eine stufenweise Senkung der Höchstgeschwindigkeit vor.
Eine Autobahnausfahrt ist daher hinsichtlich des Gefahrenpotentials mit einer Ausserortsstrecke vergleichbar und nicht mit einer Autobahn. Das bedeutet, dass bezüglich Geschwindigkeitsüberschreitungen im Regelfall die von der Rechtsprechung für Ausserortsstrecken entwickelten Grundsätze anzuwenden sind. Danach liegt bei einer Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit um 26 bis 29 km/h ungeachtet der konkreten Umstände ein mittelschwerer Fall vor, der grundsätzlich einen Führerausweisentzug nach Art. 16 Abs. 2 SVG nach sich zieht (BGE 124 II 259). Besondere Verhältnisse, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen könnten (BGE 118 Ib 229 ff.), liegen nicht vor. Damit erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet.
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Art. 16 al. 2 LCR; excès de vitesse sur les sorties d'autoroute, retrait du permis de conduire. Les principes jurisprudentiels dégagés pour les tronçons hors des localités sont en règle générale applicables aux excès de vitesse commis sur les sorties d'autoroute (ATF 124 II 259).
Un dépassement de la vitesse maximale autorisée de 26 à 29 km/h constitue, sans égard aux circonstances concrètes, un cas de gravité moyenne, qui entraîne en principe un retrait du permis de conduire selon l'art. 16 al. 2 LCR (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 132
Am 5. September 1998 gegen Mitternacht fuhr B. auf der Autobahnausfahrt in Pregny-Chambésy mit seinem Auto mit einer rechtlich massgebenden Geschwindigkeit von 86 km/h anstelle der signalisierten Geschwindigkeit von 60 km/h. Am 18. November 1998 wurde B. deswegen in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) wegen Überschreitens der signalisierten Höchstgeschwindigkeit zu einer Busse von Fr. 480.- verurteilt.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau entzog B. am 25. März 1999 den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. Am 4. Juli 2000 wies das Departement des Innern des Kantons Aargau eine Verwaltungsbeschwerde des Betroffenen ab. Eine dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 25. September 2001 ab.
B. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und er sei lediglich zu verwarnen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Bei Geschwindigkeitsüberschreitungen von 31 bis 34 km/h auf Autobahnen ist der Führerausweis, und zwar selbst bei günstigen Umständen (günstige Verkehrsverhältnisse und guter automobilistischer Leumund), gestützt auf Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG zu entziehen (BGE 123 II 106 E. 2c S. 113). Ein mittelschwerer Fall mit der Rechtsfolge eines fakultativen Führerausweisentzugs liegt ebenso vor, wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit ausserorts von 80 km/h um 26 bis 29 km/h überschritten wird (BGE 124 II 259 E. 2c).
b) Wie das Bundesamt für Strassen (ASTRA) zutreffend ausführt, kann eine Geschwindigkeitsüberschreitung auf einer Autobahnausfahrt nicht mit einer Überschreitung auf der Autobahn selbst, der Stammlinie, gleichgesetzt werden. Die Stammlinie weist beispielsweise in aller Regel weitere Kurvenradien auf als eine Ausfahrtsstrecke mit einer verhältnismässig tiefen zulässigen Höchstgeschwindigkeit. Gerade die relativ engen Kurvenradien auf Autobahnausfahrten, die je nach Bepflanzung oder Verbauungen die Sicht nach vorne oft stark beeinträchtigen, erhöhen die Gefahr von Auffahrkollisionen bei Stau erheblich. Diese Gefahrenlage besteht - dank der relativ weiten Sicht - kaum auf Autobahnen. Auch kommt auf einer Autobahn eine Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h nur in seltenen Ausnahmefällen, zum Beispiel einer sehr schwierig zu befahrenden Baustelle, in Betracht. Zudem wird die gesetzliche Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h auf Autobahnen auf der Autobahnausfahrt nicht unvermittelt auf 60 km/h herabgesetzt. Denn Art. 22 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) schreibt in solchen Fällen eine stufenweise Senkung der Höchstgeschwindigkeit vor.
Eine Autobahnausfahrt ist daher hinsichtlich des Gefahrenpotentials mit einer Ausserortsstrecke vergleichbar und nicht mit einer Autobahn. Das bedeutet, dass bezüglich Geschwindigkeitsüberschreitungen im Regelfall die von der Rechtsprechung für Ausserortsstrecken entwickelten Grundsätze anzuwenden sind. Danach liegt bei einer Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit um 26 bis 29 km/h ungeachtet der konkreten Umstände ein mittelschwerer Fall vor, der grundsätzlich einen Führerausweisentzug nach Art. 16 Abs. 2 SVG nach sich zieht (BGE 124 II 259). Besondere Verhältnisse, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen könnten (BGE 118 Ib 229 ff.), liegen nicht vor. Damit erweist sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet.
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Art. 16 cpv. 2 LCStr; eccesso di velocità sulle uscite autostradali, revoca della licenza di condurre. I principi giurisprudenziali sviluppati per i tratti stradali all'esterno delle località sono di regola applicabili agli eccessi di velocità commessi sulle uscite autostradali (DTF 124 II 259).
Il superamento della velocità massima consentita di 26 a 29 km/h costituisce, indipendentemente dalle circostanze concrete, un caso di media gravità che comporta in linea di principio la revoca della licenza di condurre in virtù dell'art. 16 cpv. 2 LCStr (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 134
A.- S., wohnhaft im Kanton Aargau, fuhr am 21. November 1997, um 09.45 Uhr mit seinem Personenwagen Mercedes-Benz S 600, in D-Hartheim, auf der A5 von Basel in Richtung Karlsruhe mit einer Geschwindigkeit von 198 km/h (nach Abzug der Toleranz). Damit überschritt er die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h um 78 km/h. Er hat den Tatbestand der Geschwindigkeitsüberschreitung anerkannt.
B.- Mit Bussgeldbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe, Zentrale Bussgeldstelle Bretten, vom 19. Januar 1998 wurde S. zu einer Busse von DM 500.- verurteilt. Ausserdem wurde er mit vier Punkten im Verkehrszentralregister des Kraftfahrtbundesamtes in Flensburg eingetragen. Auf den Entzug des Führerausweises (Fahrverbot nach deutschem Recht) verzichtete die Behörde ausdrücklich. Der Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Wegen des Vorfalls vom 21. November 1997 entzog das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau dem Lenker am 9. Juli 1998 den Führerausweis für alle Kategorien von Motorfahrzeugen für die Dauer von vier Monaten.
Das Departement des Innern des Kantons Aargau wies eine gegen den Führerausweisentzug gerichtete Beschwerde am 13. Dezember 1999 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, hiess am 13. März 2001 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde von S. teilweise gut und entzog ihm den Führerausweis gestützt auf Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 SVG (SR 741.01) für die Dauer von drei Monaten.
C.- S. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, der Entscheid vom 13. März 2001 sei aufzuheben. Es sei von einer Massnahme abzusehen; eventuell sei eine Verwarnung, subeventuell ein Führerausweisentzug von zwei Wochen und subsubeventuell ein Führerausweisentzug von einem Monat auszusprechen. Ferner sei eine öffentliche Verhandlung durchzuführen, zu welcher der Beschwerdeführer einzuladen sei.
D.- Das Verwaltungsgericht verzichtet unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesamt für Strassen beantragt sinngemäss Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Auf Ersuchen des Bundesgerichtes erstattete es überdies einen Amtsbericht zur Frage der Auswirkungen des Europäischen Übereinkommens über den Entzug der Fahrerlaubnis auf das schweizerische Recht.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer geltend gemacht, es sei zu berücksichtigen, dass er bereits in Deutschland bestraft worden sei, weshalb eine weitere Bestrafung für dasselbe Vergehen nach dem Grundsatz "ne bis in idem" verboten sei. Zudem sei er in Deutschland mit einer Administrativmassnahme, nämlich mit vier Strafpunkten im zentralen Verkehrsregister in Flensburg, belegt worden. Andererseits habe die deutsche Behörde von einem Führerausweisentzug ausdrücklich abgesehen. Der Führerausweisentzug in der Schweiz stelle somit eine zusätzliche, drakonische Massnahme dar.
b) aa) Nach ständiger und langjähriger Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt die im schweizerischen Recht vorgesehene Zweispurigkeit der Verfahren nach Strassenverkehrsdelikten den Grundsatz "ne bis in idem" nicht (letztmals BGE 125 II 402 E. 1). Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat diese Regelung als mit der EMRK (SR 0.101) konform bestätigt (vgl. den Entscheid des Gerichtshofes Nr. 31982/96 i.S. T. c. Schweiz, publ. in: VPB 64/2000 Nr. 152 S. 1391 f.). Während der Strafrichter über die strafrechtlichen Sanktionen Busse und Haftstrafe befindet, entscheidet die zuständige Administrativbehörde über die Administrativmassnahmen der Verwarnung und des Führerausweisentzuges. Obwohl der Führerausweisentzug eine gewisse Strafähnlichkeit aufweist, handelt es sich bei dieser Sanktion wesentlich um eine im Verwaltungsverfahren ausgesprochene Massnahme, welche primär die Erziehung des Fehlbaren, nicht dessen Bestrafung bezweckt. Es kann deshalb nicht davon die Rede sein, der Betroffene werde, wenn er für ein Verkehrsdelikt strafrechtlich belangt worden ist, mit dem Führerausweisentzug ein zweites Mal für dasselbe Verhalten bestraft.
bb) Nicht anwendbar ist der Grundsatz "ne bis in idem" auf den Umstand, dass gegebenenfalls vom Tatortstaat und von der zuständigen schweizerischen Behörde für ein Verkehrsdelikt im Ausland eine Administrativmassnahme ausgesprochen wird. Dieser Grundsatz bezieht sich allein auf die strafrechtliche Verfolgung von Delikten. Allerdings müssen die auf Grund der bestehenden Doppelspurigkeit ausgesprochenen Sanktionen in ihrer Gesamtheit schuldangemessen sein und dürfen nicht zu einer verkappten Doppelbestrafung führen (BGE 123 II 464 E. 2).
4. a) Formell beruht die Rechtsprechung, wonach die schweizerische Behörde eine Administrativmassnahme zu prüfen und gegebenenfalls zu verfügen hat, wenn eine Administrativmassnahme vom Tatortstaat verhängt worden ist, auf Art. 16 Abs. 2 und Abs. 3 SVG sowie auf Art. 30 Abs. 2 und Abs. 4 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51). In materieller Hinsicht liegt der Regelung von Art. 30 Abs. 4 VZV folgender Gedanke zu Grunde:
Begeht eine Person mit schweizerischem Wohnsitz im Ausland ein Strassenverkehrsdelikt, so kann der Tatortstaat eine Administrativmassnahme allein mit Wirkung für das eigene Staatsgebiet erlassen, Führerausweisentzüge sind nur möglich in Bezug auf die Fahrberechtigung im Tatortstaat; der schweizerische Fahrausweis kann als solcher vom Tatortstaat nicht entzogen werden. Das bedeutet, dass die Massnahme, welche primär der Erziehung des Fehlbaren dienen sollte, bei Personen, die nicht regelmässig im Tatortstaat mit ihrem Fahrzeug unterwegs sind, nur eine sehr begrenzte Wirkung zu entfalten vermag. Aus diesem Grund hat die zuständige schweizerische Behörde gemäss Art. 30 Abs. 4 VZV und ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Falle eines Ausweisentzugs durch einen Drittstaat und bezogen auf die Fahrberechtigung in diesem Drittstaat zu prüfen, ob diese Massnahme auch mit Wirkung für die Schweiz zu verfügen und deshalb, den ausländischen Entscheid ergänzend, der schweizerische Fahrausweis zu entziehen sei. Vom Ausland angeordnete Administrativmassnahmen können und sollen in der Regel also nach Massgabe des schweizerischen Rechts mit Wirkung für den schweizerischen Führerausweis übersetzt und nachvollzogen werden. An dieser Praxis ist festzuhalten (vgl. auch BGE 123 II 464 E. 2d mit Hinweis auf BGE 123 II 97 E. 2c).
b) Im Entscheid BGE 123 II 464 ist das Bundesgericht in Konkretisierung der genannten Rechtsprechung in Bezug auf diesen Punkt jedoch einen Schritt weiter gegangen und hat in einem Fall, in dem der Tatortstaat von einem Führerausweisentzug abgesehen hatte, den Entzug des schweizerischen Führerausweises für die gesetzliche Minimaldauer von einem Monat als rechtmässig erachtet. Neben der grundsätzlichen Erwägung zu Art. 34 Abs. 4 VZV, welcher nur die bereits etablierte Praxis zum Führerausweisentzug für den Regelfall aufnehme, liess sich das Bundesgericht vor allem vom Gedanken leiten, dass sich die nationalen gesetzlich vorgesehenen Sanktionen bei Strassenverkehrsdelikten erheblich unterscheiden und die Übertragung ins schweizerische Recht und mit Geltung für die Schweiz deshalb nicht einfach sei. Fallbezogen erachtete es deshalb den Entzug des schweizerischen Führerausweises für die gesetzliche Minimalfrist von einem Monat im Hinblick auf die von der deutschen Behörde verfügte Eintragung von drei Strafpunkten im Verkehrszentralregister als angemessen.
c) In der Folge dieses Entscheides sind die zuständigen schweizerischen Behörden dazu übergegangen, bei Strassenverkehrsdelikten im Ausland den Fahrzeugführern mit Wohnsitz in der Schweiz den Führerausweis routinemässig zu entziehen, wenn er nach schweizerischer Gerichtspraxis für das nämliche Delikt im Inland entzogen worden wäre. Der Ausgang des Administrativverfahrens im Tatortstaat war dabei nicht mehr von Belang. So konnte es geschehen, dass die schweizerische Behörde einen Geschwindigkeitsexzess auf einer deutschen Autobahn als grobe Verkehrsregelverletzung qualifizierte - weshalb der Führerausweis zu entziehen war -, obwohl die deutsche Behörde in demselben Verhalten lediglich eine Ordnungswidrigkeit zu erkennen vermochte.
d) Würde diese Praxis allein unter dem Gesichtspunkt der Strafähnlichkeit eines Führerausweisentzuges betrachtet, müsste sie als bedenklich erscheinen, zumal wenn in der Schweiz der Führerausweis entzogen wird, obwohl der Tatortstaat diese Massnahme selbst explizit geprüft, aber verworfen hat: Die Schweiz würde so ein Verhalten sanktionieren, das vom Tatortstaat bereits abschliessend milder sanktioniert worden ist.
Mit ein wesentlicher Grund dafür, dass das Bundesgericht auf die im Entscheid BGE 123 II 464 begründete Praxis zurückkommt, liegt jedoch darin, dass innerhalb der Europäischen Union die Umsetzung von Führerausweisentzügen durch den Wohnsitzstaat des fehlbaren Lenkers vertraglich geregelt wurde und der Bundesrat ausserdem am 21. November 2001 bekannt gegeben hat, das nationale Führerausweisrecht mit dem europäischen harmonisieren zu wollen (vgl. Übereinkommen der EU über den Entzug der Fahrerlaubnis vom 17. Juni 1998, publ. in Amtsblatt Nr. C 216 vom 10. Juli 1998, S. 2-12; Begleitschreiben des Vorstehers UVEK vom 21. November 2001 zur Vernehmlassung zur Teilrevision des Strassenverkehrsrechtes). Das europäische Übereinkommen statuiert folgende Grundregel: Die durch europäische Drittstaaten als Tatortstaaten verfügten Führerausweisentzüge können und sollen durch den Wohnsitzstaat übernommen oder gerichtlich nachvollzogen werden, der Wohnsitzstaat darf jedoch mit der von ihm verfügten Massnahme nicht über das Sanktionsmass hinausgehen, das vom Tatortstaat festgesetzt worden ist.
Die schweizerische Verwaltungs- und Gerichtspraxis, wonach bei Strassenverkehrsdelikten im Ausland der schweizerische Führerausweis entzogen werden kann, auch wenn der Tatortstaat von dieser Massnahme abgesehen hat, ist im europäischen Umfeld singulär. Aus den genannten Gründen kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass der schweizerische Nachvollzug einer vom Ausland verfügten Massnahme durch die Art der ausländischen Massnahme begrenzt wird: Der schweizerische Führerausweis darf deshalb nur noch entzogen werden, wenn auch der Tatortstaat die Fahrberechtigung für sein Staatsgebiet entzogen hat, eine Verwarnung darf nur noch ausgesprochen werden, wenn auch der Tatortstaat eine der schweizerischen Verwarnung entsprechende Massnahme verfügt hat. Dazu bleibt anzumerken, was folgt:
e) Die nationalen Systeme gesetzlich vorgesehener Administrativmassnahmen unterscheiden sich teilweise erheblich. Gewisse Länder kennen Verkehrszentralregister, in welchen nach Geschwindigkeitsexzessen oder anderen Strassenverkehrsdelikten Strafpunkte eingetragen oder Bonuspunkte abgezogen werden. Die Schweiz kennt als leichteste Administrativmassnahme nur die Verwarnung. Die zuständigen schweizerischen Behörden haben deshalb nach pflichtgemässem Ermessen zu prüfen, ob nach einem Auslanddelikt, für das der Tatortstaat eine dem schweizerischen Rechtssystem fremde Administrativmassnahme verfügt hat, in der Schweiz eine Verwarnung auszusprechen ist. Voraussetzung für eine allfällige Verwarnung ist dabei lediglich, dass der Tatortstaat überhaupt eine Administrativmassnahme angeordnet hat; nicht erforderlich ist hingegen, dass die ausländische Administrativmassnahme nach schweizerischem Recht bereits eine Verwarnung darstellt.
Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer mit seinem Verhalten die deutschen Behörden veranlasst, vier Strafpunkte im Verkehrszentralregister einzutragen. Er ist deshalb nach schweizerischem Recht zu verwarnen.
f) Die Einschränkung des Führerausweisentzuges nach Auslanddelikten betrifft nur den Warnungsentzug. Stellt eine Person mit Wohnsitz in der Schweiz mit ihrem Verkehrsverhalten im Ausland ihre Fahreignung in Frage, steht es den schweizerischen Behörden nach wie vor frei, einen Sicherungsentzug des Führerausweises zu prüfen und gegebenenfalls anzuordnen (vgl. dazu auch Art. 5 des europäischen Übereinkommens über den Entzug der Fahrerlaubnis).
5. Zusammenfassend ist festzuhalten: Verletzt eine Person mit Schweizer Wohnsitz Verkehrsregeln im Ausland, so kann die zuständige inländische Administrativbehörde einen Warnungsentzug des Führerausweises nur aussprechen, wenn die Fahrberechtigung auch vom Tatortstaat entzogen wird. Diese Einschränkung gilt nicht für den Sicherungsentzug des Führerausweises. Erlässt der Tatortstaat neben der strafrechtlichen Sanktion eine andere Administrativmassnahme als den Entzug des Führerausweises (Verwarnung, Strafpunkte in einem Verkehrsregister o.ä.), so prüft die zuständige inländische Behörde mit pflichtgemässem Ermessen, ob eine Verwarnung auszusprechen ist.
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Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG, Art. 30 Abs. 1, 2 und 4 VZV; Führerausweisentzug nach Verkehrsregeldelikten im Ausland. Verletzt eine Person mit Wohnsitz in der Schweiz Verkehrsregeln im Ausland, so kann die zuständige inländische Administrativbehörde einen Warnungsentzug des Führerausweises nur aussprechen, wenn die Fahrberechtigung auch vom Tatortstaat entzogen wird (E. 4a-d).
Diese Einschränkung gilt nicht für den Sicherungsentzug des Führerausweises (E. 4f).
Verfügt der Tatortstaat eine andere Administrativmassnahme als den Führerausweisentzug, prüft die inländische Behörde mit pflichtgemässem Ermessen, ob eine Verwarnung auszusprechen ist (E. 4e).
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administrative law and public international law
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128 II 133
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128 II 133
Sachverhalt ab Seite 134
A.- S., wohnhaft im Kanton Aargau, fuhr am 21. November 1997, um 09.45 Uhr mit seinem Personenwagen Mercedes-Benz S 600, in D-Hartheim, auf der A5 von Basel in Richtung Karlsruhe mit einer Geschwindigkeit von 198 km/h (nach Abzug der Toleranz). Damit überschritt er die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h um 78 km/h. Er hat den Tatbestand der Geschwindigkeitsüberschreitung anerkannt.
B.- Mit Bussgeldbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe, Zentrale Bussgeldstelle Bretten, vom 19. Januar 1998 wurde S. zu einer Busse von DM 500.- verurteilt. Ausserdem wurde er mit vier Punkten im Verkehrszentralregister des Kraftfahrtbundesamtes in Flensburg eingetragen. Auf den Entzug des Führerausweises (Fahrverbot nach deutschem Recht) verzichtete die Behörde ausdrücklich. Der Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Wegen des Vorfalls vom 21. November 1997 entzog das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau dem Lenker am 9. Juli 1998 den Führerausweis für alle Kategorien von Motorfahrzeugen für die Dauer von vier Monaten.
Das Departement des Innern des Kantons Aargau wies eine gegen den Führerausweisentzug gerichtete Beschwerde am 13. Dezember 1999 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, hiess am 13. März 2001 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde von S. teilweise gut und entzog ihm den Führerausweis gestützt auf Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 SVG (SR 741.01) für die Dauer von drei Monaten.
C.- S. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, der Entscheid vom 13. März 2001 sei aufzuheben. Es sei von einer Massnahme abzusehen; eventuell sei eine Verwarnung, subeventuell ein Führerausweisentzug von zwei Wochen und subsubeventuell ein Führerausweisentzug von einem Monat auszusprechen. Ferner sei eine öffentliche Verhandlung durchzuführen, zu welcher der Beschwerdeführer einzuladen sei.
D.- Das Verwaltungsgericht verzichtet unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesamt für Strassen beantragt sinngemäss Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Auf Ersuchen des Bundesgerichtes erstattete es überdies einen Amtsbericht zur Frage der Auswirkungen des Europäischen Übereinkommens über den Entzug der Fahrerlaubnis auf das schweizerische Recht.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer geltend gemacht, es sei zu berücksichtigen, dass er bereits in Deutschland bestraft worden sei, weshalb eine weitere Bestrafung für dasselbe Vergehen nach dem Grundsatz "ne bis in idem" verboten sei. Zudem sei er in Deutschland mit einer Administrativmassnahme, nämlich mit vier Strafpunkten im zentralen Verkehrsregister in Flensburg, belegt worden. Andererseits habe die deutsche Behörde von einem Führerausweisentzug ausdrücklich abgesehen. Der Führerausweisentzug in der Schweiz stelle somit eine zusätzliche, drakonische Massnahme dar.
b) aa) Nach ständiger und langjähriger Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt die im schweizerischen Recht vorgesehene Zweispurigkeit der Verfahren nach Strassenverkehrsdelikten den Grundsatz "ne bis in idem" nicht (letztmals BGE 125 II 402 E. 1). Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat diese Regelung als mit der EMRK (SR 0.101) konform bestätigt (vgl. den Entscheid des Gerichtshofes Nr. 31982/96 i.S. T. c. Schweiz, publ. in: VPB 64/2000 Nr. 152 S. 1391 f.). Während der Strafrichter über die strafrechtlichen Sanktionen Busse und Haftstrafe befindet, entscheidet die zuständige Administrativbehörde über die Administrativmassnahmen der Verwarnung und des Führerausweisentzuges. Obwohl der Führerausweisentzug eine gewisse Strafähnlichkeit aufweist, handelt es sich bei dieser Sanktion wesentlich um eine im Verwaltungsverfahren ausgesprochene Massnahme, welche primär die Erziehung des Fehlbaren, nicht dessen Bestrafung bezweckt. Es kann deshalb nicht davon die Rede sein, der Betroffene werde, wenn er für ein Verkehrsdelikt strafrechtlich belangt worden ist, mit dem Führerausweisentzug ein zweites Mal für dasselbe Verhalten bestraft.
bb) Nicht anwendbar ist der Grundsatz "ne bis in idem" auf den Umstand, dass gegebenenfalls vom Tatortstaat und von der zuständigen schweizerischen Behörde für ein Verkehrsdelikt im Ausland eine Administrativmassnahme ausgesprochen wird. Dieser Grundsatz bezieht sich allein auf die strafrechtliche Verfolgung von Delikten. Allerdings müssen die auf Grund der bestehenden Doppelspurigkeit ausgesprochenen Sanktionen in ihrer Gesamtheit schuldangemessen sein und dürfen nicht zu einer verkappten Doppelbestrafung führen (BGE 123 II 464 E. 2).
4. a) Formell beruht die Rechtsprechung, wonach die schweizerische Behörde eine Administrativmassnahme zu prüfen und gegebenenfalls zu verfügen hat, wenn eine Administrativmassnahme vom Tatortstaat verhängt worden ist, auf Art. 16 Abs. 2 und Abs. 3 SVG sowie auf Art. 30 Abs. 2 und Abs. 4 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51). In materieller Hinsicht liegt der Regelung von Art. 30 Abs. 4 VZV folgender Gedanke zu Grunde:
Begeht eine Person mit schweizerischem Wohnsitz im Ausland ein Strassenverkehrsdelikt, so kann der Tatortstaat eine Administrativmassnahme allein mit Wirkung für das eigene Staatsgebiet erlassen, Führerausweisentzüge sind nur möglich in Bezug auf die Fahrberechtigung im Tatortstaat; der schweizerische Fahrausweis kann als solcher vom Tatortstaat nicht entzogen werden. Das bedeutet, dass die Massnahme, welche primär der Erziehung des Fehlbaren dienen sollte, bei Personen, die nicht regelmässig im Tatortstaat mit ihrem Fahrzeug unterwegs sind, nur eine sehr begrenzte Wirkung zu entfalten vermag. Aus diesem Grund hat die zuständige schweizerische Behörde gemäss Art. 30 Abs. 4 VZV und ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Falle eines Ausweisentzugs durch einen Drittstaat und bezogen auf die Fahrberechtigung in diesem Drittstaat zu prüfen, ob diese Massnahme auch mit Wirkung für die Schweiz zu verfügen und deshalb, den ausländischen Entscheid ergänzend, der schweizerische Fahrausweis zu entziehen sei. Vom Ausland angeordnete Administrativmassnahmen können und sollen in der Regel also nach Massgabe des schweizerischen Rechts mit Wirkung für den schweizerischen Führerausweis übersetzt und nachvollzogen werden. An dieser Praxis ist festzuhalten (vgl. auch BGE 123 II 464 E. 2d mit Hinweis auf BGE 123 II 97 E. 2c).
b) Im Entscheid BGE 123 II 464 ist das Bundesgericht in Konkretisierung der genannten Rechtsprechung in Bezug auf diesen Punkt jedoch einen Schritt weiter gegangen und hat in einem Fall, in dem der Tatortstaat von einem Führerausweisentzug abgesehen hatte, den Entzug des schweizerischen Führerausweises für die gesetzliche Minimaldauer von einem Monat als rechtmässig erachtet. Neben der grundsätzlichen Erwägung zu Art. 34 Abs. 4 VZV, welcher nur die bereits etablierte Praxis zum Führerausweisentzug für den Regelfall aufnehme, liess sich das Bundesgericht vor allem vom Gedanken leiten, dass sich die nationalen gesetzlich vorgesehenen Sanktionen bei Strassenverkehrsdelikten erheblich unterscheiden und die Übertragung ins schweizerische Recht und mit Geltung für die Schweiz deshalb nicht einfach sei. Fallbezogen erachtete es deshalb den Entzug des schweizerischen Führerausweises für die gesetzliche Minimalfrist von einem Monat im Hinblick auf die von der deutschen Behörde verfügte Eintragung von drei Strafpunkten im Verkehrszentralregister als angemessen.
c) In der Folge dieses Entscheides sind die zuständigen schweizerischen Behörden dazu übergegangen, bei Strassenverkehrsdelikten im Ausland den Fahrzeugführern mit Wohnsitz in der Schweiz den Führerausweis routinemässig zu entziehen, wenn er nach schweizerischer Gerichtspraxis für das nämliche Delikt im Inland entzogen worden wäre. Der Ausgang des Administrativverfahrens im Tatortstaat war dabei nicht mehr von Belang. So konnte es geschehen, dass die schweizerische Behörde einen Geschwindigkeitsexzess auf einer deutschen Autobahn als grobe Verkehrsregelverletzung qualifizierte - weshalb der Führerausweis zu entziehen war -, obwohl die deutsche Behörde in demselben Verhalten lediglich eine Ordnungswidrigkeit zu erkennen vermochte.
d) Würde diese Praxis allein unter dem Gesichtspunkt der Strafähnlichkeit eines Führerausweisentzuges betrachtet, müsste sie als bedenklich erscheinen, zumal wenn in der Schweiz der Führerausweis entzogen wird, obwohl der Tatortstaat diese Massnahme selbst explizit geprüft, aber verworfen hat: Die Schweiz würde so ein Verhalten sanktionieren, das vom Tatortstaat bereits abschliessend milder sanktioniert worden ist.
Mit ein wesentlicher Grund dafür, dass das Bundesgericht auf die im Entscheid BGE 123 II 464 begründete Praxis zurückkommt, liegt jedoch darin, dass innerhalb der Europäischen Union die Umsetzung von Führerausweisentzügen durch den Wohnsitzstaat des fehlbaren Lenkers vertraglich geregelt wurde und der Bundesrat ausserdem am 21. November 2001 bekannt gegeben hat, das nationale Führerausweisrecht mit dem europäischen harmonisieren zu wollen (vgl. Übereinkommen der EU über den Entzug der Fahrerlaubnis vom 17. Juni 1998, publ. in Amtsblatt Nr. C 216 vom 10. Juli 1998, S. 2-12; Begleitschreiben des Vorstehers UVEK vom 21. November 2001 zur Vernehmlassung zur Teilrevision des Strassenverkehrsrechtes). Das europäische Übereinkommen statuiert folgende Grundregel: Die durch europäische Drittstaaten als Tatortstaaten verfügten Führerausweisentzüge können und sollen durch den Wohnsitzstaat übernommen oder gerichtlich nachvollzogen werden, der Wohnsitzstaat darf jedoch mit der von ihm verfügten Massnahme nicht über das Sanktionsmass hinausgehen, das vom Tatortstaat festgesetzt worden ist.
Die schweizerische Verwaltungs- und Gerichtspraxis, wonach bei Strassenverkehrsdelikten im Ausland der schweizerische Führerausweis entzogen werden kann, auch wenn der Tatortstaat von dieser Massnahme abgesehen hat, ist im europäischen Umfeld singulär. Aus den genannten Gründen kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass der schweizerische Nachvollzug einer vom Ausland verfügten Massnahme durch die Art der ausländischen Massnahme begrenzt wird: Der schweizerische Führerausweis darf deshalb nur noch entzogen werden, wenn auch der Tatortstaat die Fahrberechtigung für sein Staatsgebiet entzogen hat, eine Verwarnung darf nur noch ausgesprochen werden, wenn auch der Tatortstaat eine der schweizerischen Verwarnung entsprechende Massnahme verfügt hat. Dazu bleibt anzumerken, was folgt:
e) Die nationalen Systeme gesetzlich vorgesehener Administrativmassnahmen unterscheiden sich teilweise erheblich. Gewisse Länder kennen Verkehrszentralregister, in welchen nach Geschwindigkeitsexzessen oder anderen Strassenverkehrsdelikten Strafpunkte eingetragen oder Bonuspunkte abgezogen werden. Die Schweiz kennt als leichteste Administrativmassnahme nur die Verwarnung. Die zuständigen schweizerischen Behörden haben deshalb nach pflichtgemässem Ermessen zu prüfen, ob nach einem Auslanddelikt, für das der Tatortstaat eine dem schweizerischen Rechtssystem fremde Administrativmassnahme verfügt hat, in der Schweiz eine Verwarnung auszusprechen ist. Voraussetzung für eine allfällige Verwarnung ist dabei lediglich, dass der Tatortstaat überhaupt eine Administrativmassnahme angeordnet hat; nicht erforderlich ist hingegen, dass die ausländische Administrativmassnahme nach schweizerischem Recht bereits eine Verwarnung darstellt.
Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer mit seinem Verhalten die deutschen Behörden veranlasst, vier Strafpunkte im Verkehrszentralregister einzutragen. Er ist deshalb nach schweizerischem Recht zu verwarnen.
f) Die Einschränkung des Führerausweisentzuges nach Auslanddelikten betrifft nur den Warnungsentzug. Stellt eine Person mit Wohnsitz in der Schweiz mit ihrem Verkehrsverhalten im Ausland ihre Fahreignung in Frage, steht es den schweizerischen Behörden nach wie vor frei, einen Sicherungsentzug des Führerausweises zu prüfen und gegebenenfalls anzuordnen (vgl. dazu auch Art. 5 des europäischen Übereinkommens über den Entzug der Fahrerlaubnis).
5. Zusammenfassend ist festzuhalten: Verletzt eine Person mit Schweizer Wohnsitz Verkehrsregeln im Ausland, so kann die zuständige inländische Administrativbehörde einen Warnungsentzug des Führerausweises nur aussprechen, wenn die Fahrberechtigung auch vom Tatortstaat entzogen wird. Diese Einschränkung gilt nicht für den Sicherungsentzug des Führerausweises. Erlässt der Tatortstaat neben der strafrechtlichen Sanktion eine andere Administrativmassnahme als den Entzug des Führerausweises (Verwarnung, Strafpunkte in einem Verkehrsregister o.ä.), so prüft die zuständige inländische Behörde mit pflichtgemässem Ermessen, ob eine Verwarnung auszusprechen ist.
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Art. 16 al. 2 et 3 LCR, art. 30 al. 1, 2 et 4 OAC; retrait du permis de conduire consécutif à des infractions de circulation commises à l'étranger. Lorsqu'une personne domiciliée en Suisse viole des règles de la circulation à l'étranger, l'autorité administrative cantonale peut prononcer un retrait d'admonestation du permis de conduire uniquement si le droit de conduire a été retiré également par l'Etat où la violation a été commise (consid. 4a-d).
Cette réserve ne vaut pas en matière de retrait de sécurité (consid. 4f).
Lorsque l'Etat où la violation a été commise prononce une autre mesure administrative que le retrait du permis, l'autorité examine, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, s'il y a lieu de prononcer un avertissement (consid. 4e).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-133%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 134
A.- S., wohnhaft im Kanton Aargau, fuhr am 21. November 1997, um 09.45 Uhr mit seinem Personenwagen Mercedes-Benz S 600, in D-Hartheim, auf der A5 von Basel in Richtung Karlsruhe mit einer Geschwindigkeit von 198 km/h (nach Abzug der Toleranz). Damit überschritt er die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h um 78 km/h. Er hat den Tatbestand der Geschwindigkeitsüberschreitung anerkannt.
B.- Mit Bussgeldbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe, Zentrale Bussgeldstelle Bretten, vom 19. Januar 1998 wurde S. zu einer Busse von DM 500.- verurteilt. Ausserdem wurde er mit vier Punkten im Verkehrszentralregister des Kraftfahrtbundesamtes in Flensburg eingetragen. Auf den Entzug des Führerausweises (Fahrverbot nach deutschem Recht) verzichtete die Behörde ausdrücklich. Der Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Wegen des Vorfalls vom 21. November 1997 entzog das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau dem Lenker am 9. Juli 1998 den Führerausweis für alle Kategorien von Motorfahrzeugen für die Dauer von vier Monaten.
Das Departement des Innern des Kantons Aargau wies eine gegen den Führerausweisentzug gerichtete Beschwerde am 13. Dezember 1999 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, hiess am 13. März 2001 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde von S. teilweise gut und entzog ihm den Führerausweis gestützt auf Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 SVG (SR 741.01) für die Dauer von drei Monaten.
C.- S. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, der Entscheid vom 13. März 2001 sei aufzuheben. Es sei von einer Massnahme abzusehen; eventuell sei eine Verwarnung, subeventuell ein Führerausweisentzug von zwei Wochen und subsubeventuell ein Führerausweisentzug von einem Monat auszusprechen. Ferner sei eine öffentliche Verhandlung durchzuführen, zu welcher der Beschwerdeführer einzuladen sei.
D.- Das Verwaltungsgericht verzichtet unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesamt für Strassen beantragt sinngemäss Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Auf Ersuchen des Bundesgerichtes erstattete es überdies einen Amtsbericht zur Frage der Auswirkungen des Europäischen Übereinkommens über den Entzug der Fahrerlaubnis auf das schweizerische Recht.
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer geltend gemacht, es sei zu berücksichtigen, dass er bereits in Deutschland bestraft worden sei, weshalb eine weitere Bestrafung für dasselbe Vergehen nach dem Grundsatz "ne bis in idem" verboten sei. Zudem sei er in Deutschland mit einer Administrativmassnahme, nämlich mit vier Strafpunkten im zentralen Verkehrsregister in Flensburg, belegt worden. Andererseits habe die deutsche Behörde von einem Führerausweisentzug ausdrücklich abgesehen. Der Führerausweisentzug in der Schweiz stelle somit eine zusätzliche, drakonische Massnahme dar.
b) aa) Nach ständiger und langjähriger Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt die im schweizerischen Recht vorgesehene Zweispurigkeit der Verfahren nach Strassenverkehrsdelikten den Grundsatz "ne bis in idem" nicht (letztmals BGE 125 II 402 E. 1). Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat diese Regelung als mit der EMRK (SR 0.101) konform bestätigt (vgl. den Entscheid des Gerichtshofes Nr. 31982/96 i.S. T. c. Schweiz, publ. in: VPB 64/2000 Nr. 152 S. 1391 f.). Während der Strafrichter über die strafrechtlichen Sanktionen Busse und Haftstrafe befindet, entscheidet die zuständige Administrativbehörde über die Administrativmassnahmen der Verwarnung und des Führerausweisentzuges. Obwohl der Führerausweisentzug eine gewisse Strafähnlichkeit aufweist, handelt es sich bei dieser Sanktion wesentlich um eine im Verwaltungsverfahren ausgesprochene Massnahme, welche primär die Erziehung des Fehlbaren, nicht dessen Bestrafung bezweckt. Es kann deshalb nicht davon die Rede sein, der Betroffene werde, wenn er für ein Verkehrsdelikt strafrechtlich belangt worden ist, mit dem Führerausweisentzug ein zweites Mal für dasselbe Verhalten bestraft.
bb) Nicht anwendbar ist der Grundsatz "ne bis in idem" auf den Umstand, dass gegebenenfalls vom Tatortstaat und von der zuständigen schweizerischen Behörde für ein Verkehrsdelikt im Ausland eine Administrativmassnahme ausgesprochen wird. Dieser Grundsatz bezieht sich allein auf die strafrechtliche Verfolgung von Delikten. Allerdings müssen die auf Grund der bestehenden Doppelspurigkeit ausgesprochenen Sanktionen in ihrer Gesamtheit schuldangemessen sein und dürfen nicht zu einer verkappten Doppelbestrafung führen (BGE 123 II 464 E. 2).
4. a) Formell beruht die Rechtsprechung, wonach die schweizerische Behörde eine Administrativmassnahme zu prüfen und gegebenenfalls zu verfügen hat, wenn eine Administrativmassnahme vom Tatortstaat verhängt worden ist, auf Art. 16 Abs. 2 und Abs. 3 SVG sowie auf Art. 30 Abs. 2 und Abs. 4 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51). In materieller Hinsicht liegt der Regelung von Art. 30 Abs. 4 VZV folgender Gedanke zu Grunde:
Begeht eine Person mit schweizerischem Wohnsitz im Ausland ein Strassenverkehrsdelikt, so kann der Tatortstaat eine Administrativmassnahme allein mit Wirkung für das eigene Staatsgebiet erlassen, Führerausweisentzüge sind nur möglich in Bezug auf die Fahrberechtigung im Tatortstaat; der schweizerische Fahrausweis kann als solcher vom Tatortstaat nicht entzogen werden. Das bedeutet, dass die Massnahme, welche primär der Erziehung des Fehlbaren dienen sollte, bei Personen, die nicht regelmässig im Tatortstaat mit ihrem Fahrzeug unterwegs sind, nur eine sehr begrenzte Wirkung zu entfalten vermag. Aus diesem Grund hat die zuständige schweizerische Behörde gemäss Art. 30 Abs. 4 VZV und ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Falle eines Ausweisentzugs durch einen Drittstaat und bezogen auf die Fahrberechtigung in diesem Drittstaat zu prüfen, ob diese Massnahme auch mit Wirkung für die Schweiz zu verfügen und deshalb, den ausländischen Entscheid ergänzend, der schweizerische Fahrausweis zu entziehen sei. Vom Ausland angeordnete Administrativmassnahmen können und sollen in der Regel also nach Massgabe des schweizerischen Rechts mit Wirkung für den schweizerischen Führerausweis übersetzt und nachvollzogen werden. An dieser Praxis ist festzuhalten (vgl. auch BGE 123 II 464 E. 2d mit Hinweis auf BGE 123 II 97 E. 2c).
b) Im Entscheid BGE 123 II 464 ist das Bundesgericht in Konkretisierung der genannten Rechtsprechung in Bezug auf diesen Punkt jedoch einen Schritt weiter gegangen und hat in einem Fall, in dem der Tatortstaat von einem Führerausweisentzug abgesehen hatte, den Entzug des schweizerischen Führerausweises für die gesetzliche Minimaldauer von einem Monat als rechtmässig erachtet. Neben der grundsätzlichen Erwägung zu Art. 34 Abs. 4 VZV, welcher nur die bereits etablierte Praxis zum Führerausweisentzug für den Regelfall aufnehme, liess sich das Bundesgericht vor allem vom Gedanken leiten, dass sich die nationalen gesetzlich vorgesehenen Sanktionen bei Strassenverkehrsdelikten erheblich unterscheiden und die Übertragung ins schweizerische Recht und mit Geltung für die Schweiz deshalb nicht einfach sei. Fallbezogen erachtete es deshalb den Entzug des schweizerischen Führerausweises für die gesetzliche Minimalfrist von einem Monat im Hinblick auf die von der deutschen Behörde verfügte Eintragung von drei Strafpunkten im Verkehrszentralregister als angemessen.
c) In der Folge dieses Entscheides sind die zuständigen schweizerischen Behörden dazu übergegangen, bei Strassenverkehrsdelikten im Ausland den Fahrzeugführern mit Wohnsitz in der Schweiz den Führerausweis routinemässig zu entziehen, wenn er nach schweizerischer Gerichtspraxis für das nämliche Delikt im Inland entzogen worden wäre. Der Ausgang des Administrativverfahrens im Tatortstaat war dabei nicht mehr von Belang. So konnte es geschehen, dass die schweizerische Behörde einen Geschwindigkeitsexzess auf einer deutschen Autobahn als grobe Verkehrsregelverletzung qualifizierte - weshalb der Führerausweis zu entziehen war -, obwohl die deutsche Behörde in demselben Verhalten lediglich eine Ordnungswidrigkeit zu erkennen vermochte.
d) Würde diese Praxis allein unter dem Gesichtspunkt der Strafähnlichkeit eines Führerausweisentzuges betrachtet, müsste sie als bedenklich erscheinen, zumal wenn in der Schweiz der Führerausweis entzogen wird, obwohl der Tatortstaat diese Massnahme selbst explizit geprüft, aber verworfen hat: Die Schweiz würde so ein Verhalten sanktionieren, das vom Tatortstaat bereits abschliessend milder sanktioniert worden ist.
Mit ein wesentlicher Grund dafür, dass das Bundesgericht auf die im Entscheid BGE 123 II 464 begründete Praxis zurückkommt, liegt jedoch darin, dass innerhalb der Europäischen Union die Umsetzung von Führerausweisentzügen durch den Wohnsitzstaat des fehlbaren Lenkers vertraglich geregelt wurde und der Bundesrat ausserdem am 21. November 2001 bekannt gegeben hat, das nationale Führerausweisrecht mit dem europäischen harmonisieren zu wollen (vgl. Übereinkommen der EU über den Entzug der Fahrerlaubnis vom 17. Juni 1998, publ. in Amtsblatt Nr. C 216 vom 10. Juli 1998, S. 2-12; Begleitschreiben des Vorstehers UVEK vom 21. November 2001 zur Vernehmlassung zur Teilrevision des Strassenverkehrsrechtes). Das europäische Übereinkommen statuiert folgende Grundregel: Die durch europäische Drittstaaten als Tatortstaaten verfügten Führerausweisentzüge können und sollen durch den Wohnsitzstaat übernommen oder gerichtlich nachvollzogen werden, der Wohnsitzstaat darf jedoch mit der von ihm verfügten Massnahme nicht über das Sanktionsmass hinausgehen, das vom Tatortstaat festgesetzt worden ist.
Die schweizerische Verwaltungs- und Gerichtspraxis, wonach bei Strassenverkehrsdelikten im Ausland der schweizerische Führerausweis entzogen werden kann, auch wenn der Tatortstaat von dieser Massnahme abgesehen hat, ist im europäischen Umfeld singulär. Aus den genannten Gründen kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass der schweizerische Nachvollzug einer vom Ausland verfügten Massnahme durch die Art der ausländischen Massnahme begrenzt wird: Der schweizerische Führerausweis darf deshalb nur noch entzogen werden, wenn auch der Tatortstaat die Fahrberechtigung für sein Staatsgebiet entzogen hat, eine Verwarnung darf nur noch ausgesprochen werden, wenn auch der Tatortstaat eine der schweizerischen Verwarnung entsprechende Massnahme verfügt hat. Dazu bleibt anzumerken, was folgt:
e) Die nationalen Systeme gesetzlich vorgesehener Administrativmassnahmen unterscheiden sich teilweise erheblich. Gewisse Länder kennen Verkehrszentralregister, in welchen nach Geschwindigkeitsexzessen oder anderen Strassenverkehrsdelikten Strafpunkte eingetragen oder Bonuspunkte abgezogen werden. Die Schweiz kennt als leichteste Administrativmassnahme nur die Verwarnung. Die zuständigen schweizerischen Behörden haben deshalb nach pflichtgemässem Ermessen zu prüfen, ob nach einem Auslanddelikt, für das der Tatortstaat eine dem schweizerischen Rechtssystem fremde Administrativmassnahme verfügt hat, in der Schweiz eine Verwarnung auszusprechen ist. Voraussetzung für eine allfällige Verwarnung ist dabei lediglich, dass der Tatortstaat überhaupt eine Administrativmassnahme angeordnet hat; nicht erforderlich ist hingegen, dass die ausländische Administrativmassnahme nach schweizerischem Recht bereits eine Verwarnung darstellt.
Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer mit seinem Verhalten die deutschen Behörden veranlasst, vier Strafpunkte im Verkehrszentralregister einzutragen. Er ist deshalb nach schweizerischem Recht zu verwarnen.
f) Die Einschränkung des Führerausweisentzuges nach Auslanddelikten betrifft nur den Warnungsentzug. Stellt eine Person mit Wohnsitz in der Schweiz mit ihrem Verkehrsverhalten im Ausland ihre Fahreignung in Frage, steht es den schweizerischen Behörden nach wie vor frei, einen Sicherungsentzug des Führerausweises zu prüfen und gegebenenfalls anzuordnen (vgl. dazu auch Art. 5 des europäischen Übereinkommens über den Entzug der Fahrerlaubnis).
5. Zusammenfassend ist festzuhalten: Verletzt eine Person mit Schweizer Wohnsitz Verkehrsregeln im Ausland, so kann die zuständige inländische Administrativbehörde einen Warnungsentzug des Führerausweises nur aussprechen, wenn die Fahrberechtigung auch vom Tatortstaat entzogen wird. Diese Einschränkung gilt nicht für den Sicherungsentzug des Führerausweises. Erlässt der Tatortstaat neben der strafrechtlichen Sanktion eine andere Administrativmassnahme als den Entzug des Führerausweises (Verwarnung, Strafpunkte in einem Verkehrsregister o.ä.), so prüft die zuständige inländische Behörde mit pflichtgemässem Ermessen, ob eine Verwarnung auszusprechen ist.
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Art. 16 cpv. 2 e 3 LCStr, art. 30 cpv. 1, 2 e 4 OAC; revoca della licenza di condurre in seguito a violazioni di norme della circolazione perpetrate all'estero. Quando una persona domiciliata in Svizzera viola all'estero le norme della circolazione, l'autorità amministrativa cantonale competente può revocare a scopo di ammonimento la licenza di guida solo se il diritto di condurre è stato revocato ugualmente nello Stato del luogo di commissione (consid. 4a-d).
La restrizione testé citata non vale per la revoca a scopo di sicurezza (consid. 4f).
Quando lo Stato ove è stata perpetrata l'infrazione ordina, al posto della revoca della licenza, un'altra misura amministrativa, l'autorità cantonale esamina nei limiti del suo potere di apprezzamento se è il caso di pronunciare un ammonimento (consid. 4e).
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Sachverhalt ab Seite 140
A.- K. fuhr am 31. August 2000 mit einem Personenwagen auf der N5 von Biel in Richtung Neuenburg. In Tüscherz überschritt er die zulässige Innerortshöchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 27 km/h.
Die Kommission für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr des Kantons Freiburg entzog ihm deswegen am 9. November 2000 den Führerausweis für die Dauer von einem Monat.
B.- Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg am 28. September 2001 ab.
C.- K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei eine Verwarnung auszusprechen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Kommission für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr entzog dem Beschwerdeführer am 9. November 2000 wegen Überschreitens der innerorts zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 27 km/h den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. In der Beschwerde an die Vorinstanz beantragte der Beschwerdeführer, das Administrativverfahren sei bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Strafurteils zu sistieren, eventuell sei lediglich eine Verwarnung auszusprechen, weil er sich bezüglich der tatsächlich erlaubten Höchstgeschwindigkeit in einem nachvollziehbaren Irrtum befunden habe. In der Folge wurde das Verfahren bis zum Vorliegen des Strafurteils ausgesetzt.
Der Gerichtspräsident von Biel-Nidau verurteilte den Beschwerdeführer am 20. August 2001 wegen Überschreitens der signalisierten Höchstgeschwindigkeit innerorts um 27 km/h und in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 800.-. Das Dispositiv des Entscheids, der öffentlich verkündet und kurz mündlich begründet worden war, liess der Beschwerdeführer der Vorinstanz zukommen. Die Möglichkeit, innert zehn Tagen eine schriftliche Urteilsbegründung zu verlangen, liess der Beschwerdeführer unbenutzt verstreichen.
b) Die Vorinstanz bestätigte den einmonatigen Führerausweisentzug im Wesentlichen mit der Begründung, der Beschwerdeführer sei in einem ordentlichen Strafverfahren rechtskräftig und damit endgültig wegen der Geschwindigkeitsüberschreitung verurteilt worden. Er habe offensichtlich auf eine schriftliche Begründung des Strafurteils verzichtet, da er im Verwaltungsgerichtsverfahren lediglich das Urteilsdispositiv unterbreitet habe. Unter diesen Umständen seien seine Einwände nicht weiter zu hören, der Strafrichter sei ebenfalls zum Schluss gekommen, der Beschwerdeführer habe aus nachvollziehbaren Gründen meinen müssen, er würde sich noch auf einer Strecke mit einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h befinden. Wenn dem tatsächlich so gewesen wäre, hätte er eine schriftliche Begründung des Urteils verlangen oder den Strafbescheid gar mit einem Rechtsmittel anfechten sollen. Denn der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer habe wissen müssen, dass die Administrativbehörde und mithin das Verwaltungsgericht an das Strafurteil gebunden sei. Immerhin sei auch aus diesem Grund das Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen des Strafurteils ausgesetzt worden.
c) Der Beschwerdeführer verweist auf BGE 111 Ia 169 E. 4c, wonach das Stillschweigen einer Behörde überspitzten Formalismus darstellt, wenn sie den Mangel der Unterschrift auf einer Rechtsschrift so rechtzeitig erkennt, dass die Partei bei entsprechendem Hinweis den Fehler innert Frist hätte verbessern können. Ausgehend von dieser Rechtsprechung könne allgemein gesagt werden, prozessuales Verhalten einer Behörde sei überspitzt formalistisch, wenn die strikte Anwendung von Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt werde. Mit Erhalt des Dispositivs sei für die Vorinstanz ersichtlich gewesen, dass das Strafurteil nicht schriftlich begründet gewesen sei. Indem die Vorinstanz es unterlassen habe, innert der 10-tägigen Frist vom Beschwerdeführer eine schriftliche Begründung des Strafurteils nachzufordern, und ihn die Folgen der fehlenden schriftlichen Begründung habe tragen lassen, sei sie in überspitzten Formalismus verfallen.
2. a) Das aus Art. 29 Abs. 1 BV (früher aus Art. 4 aBV) fliessende Verbot des überspitzten Formalismus wendet sich gegen prozessuale Formenstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert. Das Bundesgericht prüft frei, ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt (BGE 127 I 31 E. 2a/bb S. 34; BGE 125 I 166 E. 3a S. 170, je mit weiteren Hinweisen).
Die Rüge des Beschwerdeführers geht an der Sache vorbei. Es stellt sich nicht die Frage, ob der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren eine (innert Frist verbesserbare) Formvorschrift verletzt hat, sondern inwieweit er verpflichtet war, bei der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken. Er legte das entscheidende Prozessthema nämlich selbst fest, indem er geltend machte, er sei irrtümlich von einer erlaubten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf dem fraglichen Strassenabschnitt ausgegangen. Zudem beantragte er die Sistierung des Verwaltungsgerichtsverfahrens, bis der Strafrichter diese Frage beurteilt habe.
b) Für die Feststellung des Sachverhalts gilt im Verwaltungsverfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime (ebenso Art. 45 VRG/FR). Diese wird jedoch relativiert durch die Mitwirkungspflicht der Parteien, welche namentlich insoweit greift, als eine Partei das Verfahren durch eigenes Begehren eingeleitet hat oder darin eigene Rechte geltend macht. Die Mitwirkungspflicht gilt vorab gerade für solche Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden und welche diese ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht ohne vernünftigen Aufwand erheben können (BGE 124 II 361 E. 2b). Das Freiburger Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht eine Mitwirkungspflicht der Parteien insbesondere vor, wenn sie sich auf einen bestimmten Sachverhalt berufen (Art. 47 lit. a VRG/FR), und berechtigt die Behörde, auf die Begehren der Partei nicht einzutreten oder aufgrund der Akten zu entscheiden, wenn die Partei die zumutbare Mitwirkung nicht leistet (Art. 49 Abs. 1 VRG/FR).
c) Zunächst ist der Behauptung des Beschwerdeführers entgegenzutreten, seine Verurteilung gestützt auf Art. 90 Ziff. 1 SVG könne nur bedeuten, dass der Strafrichter zur Überzeugung gelangt sei, der Beschwerdeführer habe aus nachvollziehbaren Gründen meinen dürfen, er befinde sich noch auf einer Strecke mit einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h. Die Verurteilung gemäss Ziff. 1 schliesst lediglich die Annahme einer groben Verkehrsregelverletzung durch den Strafrichter aus; ob er aber das Verschulden als leicht oder mittelschwer beurteilte, lässt sich daraus nicht ableiten. Möglicherweise erkannte er bloss auf eine einfache Verkehrsregelverletzung, weil die Innerortshöchstgeschwindigkeit auf dem fraglichen Streckenabschnitt 60 km/h betrug und er die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die auf der generellen Innerortshöchstgeschwindigkeit von 50 km/h beruht, entsprechend anpasste. Auf weitere Mutmassungen kann hier jedoch verzichtet werden. Aus dem Urteilsdispositiv des Strafrichters geht lediglich hervor, dass der Beschwerdeführer die signalisierte Höchstgeschwindigkeit innerorts um 27 km/h überschritten hatte und deswegen in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG mit Fr. 800.- gebüsst wurde. In Bezug auf den Einwand des Beschwerdeführers, er habe irrtümlich angenommen, am fraglichen Ort sei das Fahren mit 80 km/h erlaubt, bringt das Dispositiv keine Klarheit.
Entscheidend ist nun aber, dass der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer das vorinstanzliche Verfahren sistieren liess, damit der Strafrichter die Irrtumsfrage kläre. In dieser Situation traf den Beschwerdeführer eine Mitwirkungspflicht bei der Beschaffung der Ergebnisse des Strafverfahrens. Nachdem wie erwähnt dem Urteilsdispositiv keine Angaben bezüglich der Irrtumsfrage zu entnehmen waren, konnte die Vorinstanz vom Beschwerdeführer nach Treu und Glauben erwarten, dass er die schriftliche Begründung des Strafurteils verlange, zumal ihm ja die Urteilsmotive vom Strafrichter bereits kurz mündlich erläutert worden waren. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz auf weitere Abklärungen verzichten und ihren Entscheid auf das vom Beschwerdeführer eingereichte Dispositiv stützen. Jedenfalls hat sie dabei keine wesentlichen Verfahrensbestimmungen (Art. 105 Abs. 2 OG) verletzt.
Im Übrigen enthalten Angaben des Beschwerdeführers Anhaltspunkte, die eher gegen einen Irrtum sprechen. Angesichts des Wohnorts des Beschwerdeführers, seiner drei Arbeitsorte und der hohen jährlichen Fahrleistung liegt die Vermutung nahe, dass er bezüglich des fraglichen Streckenabschnitts der N5 ortskundig ist. Zudem gab er selbst an, bei der zu schnellen Fahrt habe es sich um eine Testfahrt mit einem Fahrzeug mit Alternativ-Treibstoffen auf Rapsöl-Basis gehandelt; er habe auf der breiten und übersichtlichen Strasse zwischen Biel und Neuenburg eine neue Fahrweise (Fahrt in hohen Gängen bei möglichst geringer Tourenzahl) getestet und sich auf diese Fahrweise bzw. die Messungen konzentriert.
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Art. 16 Abs. 2 SVG, Art. 105 Abs. 2 OG, Art. 9 und 29 BV, Art. 45, 47 lit. a und 49 Abs. 1 VRG/FR; Führerausweisentzug, Mitwirkungspflichten des Betroffenen im Verfahren. Wer durch seinen Rechtsbeistand das Administrativverfahren sistieren lässt, damit der Strafrichter vorgängig eine bestimmte Sachverhaltsfrage entscheide, und in der Folge lediglich das zur aufgeworfenen Frage nichts sagende Dispositiv des Strafurteils ins Recht legt, obwohl ihm die Urteilsgründe kurz mündlich erläutert worden sind und er eine schriftliche Urteilsbegründung hätte verlangen können, genügt seiner Mitwirkungspflicht im Verwaltungsverfahren nicht; lässt die Verwaltungsbehörde den Betroffenen die Folgen der unbewiesenen Behauptung tragen, verletzt sie keine wesentlichen Verfahrensbestimmungen.
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Sachverhalt ab Seite 140
A.- K. fuhr am 31. August 2000 mit einem Personenwagen auf der N5 von Biel in Richtung Neuenburg. In Tüscherz überschritt er die zulässige Innerortshöchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 27 km/h.
Die Kommission für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr des Kantons Freiburg entzog ihm deswegen am 9. November 2000 den Führerausweis für die Dauer von einem Monat.
B.- Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg am 28. September 2001 ab.
C.- K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei eine Verwarnung auszusprechen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Kommission für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr entzog dem Beschwerdeführer am 9. November 2000 wegen Überschreitens der innerorts zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 27 km/h den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. In der Beschwerde an die Vorinstanz beantragte der Beschwerdeführer, das Administrativverfahren sei bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Strafurteils zu sistieren, eventuell sei lediglich eine Verwarnung auszusprechen, weil er sich bezüglich der tatsächlich erlaubten Höchstgeschwindigkeit in einem nachvollziehbaren Irrtum befunden habe. In der Folge wurde das Verfahren bis zum Vorliegen des Strafurteils ausgesetzt.
Der Gerichtspräsident von Biel-Nidau verurteilte den Beschwerdeführer am 20. August 2001 wegen Überschreitens der signalisierten Höchstgeschwindigkeit innerorts um 27 km/h und in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 800.-. Das Dispositiv des Entscheids, der öffentlich verkündet und kurz mündlich begründet worden war, liess der Beschwerdeführer der Vorinstanz zukommen. Die Möglichkeit, innert zehn Tagen eine schriftliche Urteilsbegründung zu verlangen, liess der Beschwerdeführer unbenutzt verstreichen.
b) Die Vorinstanz bestätigte den einmonatigen Führerausweisentzug im Wesentlichen mit der Begründung, der Beschwerdeführer sei in einem ordentlichen Strafverfahren rechtskräftig und damit endgültig wegen der Geschwindigkeitsüberschreitung verurteilt worden. Er habe offensichtlich auf eine schriftliche Begründung des Strafurteils verzichtet, da er im Verwaltungsgerichtsverfahren lediglich das Urteilsdispositiv unterbreitet habe. Unter diesen Umständen seien seine Einwände nicht weiter zu hören, der Strafrichter sei ebenfalls zum Schluss gekommen, der Beschwerdeführer habe aus nachvollziehbaren Gründen meinen müssen, er würde sich noch auf einer Strecke mit einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h befinden. Wenn dem tatsächlich so gewesen wäre, hätte er eine schriftliche Begründung des Urteils verlangen oder den Strafbescheid gar mit einem Rechtsmittel anfechten sollen. Denn der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer habe wissen müssen, dass die Administrativbehörde und mithin das Verwaltungsgericht an das Strafurteil gebunden sei. Immerhin sei auch aus diesem Grund das Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen des Strafurteils ausgesetzt worden.
c) Der Beschwerdeführer verweist auf BGE 111 Ia 169 E. 4c, wonach das Stillschweigen einer Behörde überspitzten Formalismus darstellt, wenn sie den Mangel der Unterschrift auf einer Rechtsschrift so rechtzeitig erkennt, dass die Partei bei entsprechendem Hinweis den Fehler innert Frist hätte verbessern können. Ausgehend von dieser Rechtsprechung könne allgemein gesagt werden, prozessuales Verhalten einer Behörde sei überspitzt formalistisch, wenn die strikte Anwendung von Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt werde. Mit Erhalt des Dispositivs sei für die Vorinstanz ersichtlich gewesen, dass das Strafurteil nicht schriftlich begründet gewesen sei. Indem die Vorinstanz es unterlassen habe, innert der 10-tägigen Frist vom Beschwerdeführer eine schriftliche Begründung des Strafurteils nachzufordern, und ihn die Folgen der fehlenden schriftlichen Begründung habe tragen lassen, sei sie in überspitzten Formalismus verfallen.
2. a) Das aus Art. 29 Abs. 1 BV (früher aus Art. 4 aBV) fliessende Verbot des überspitzten Formalismus wendet sich gegen prozessuale Formenstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert. Das Bundesgericht prüft frei, ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt (BGE 127 I 31 E. 2a/bb S. 34; BGE 125 I 166 E. 3a S. 170, je mit weiteren Hinweisen).
Die Rüge des Beschwerdeführers geht an der Sache vorbei. Es stellt sich nicht die Frage, ob der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren eine (innert Frist verbesserbare) Formvorschrift verletzt hat, sondern inwieweit er verpflichtet war, bei der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken. Er legte das entscheidende Prozessthema nämlich selbst fest, indem er geltend machte, er sei irrtümlich von einer erlaubten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf dem fraglichen Strassenabschnitt ausgegangen. Zudem beantragte er die Sistierung des Verwaltungsgerichtsverfahrens, bis der Strafrichter diese Frage beurteilt habe.
b) Für die Feststellung des Sachverhalts gilt im Verwaltungsverfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime (ebenso Art. 45 VRG/FR). Diese wird jedoch relativiert durch die Mitwirkungspflicht der Parteien, welche namentlich insoweit greift, als eine Partei das Verfahren durch eigenes Begehren eingeleitet hat oder darin eigene Rechte geltend macht. Die Mitwirkungspflicht gilt vorab gerade für solche Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden und welche diese ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht ohne vernünftigen Aufwand erheben können (BGE 124 II 361 E. 2b). Das Freiburger Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht eine Mitwirkungspflicht der Parteien insbesondere vor, wenn sie sich auf einen bestimmten Sachverhalt berufen (Art. 47 lit. a VRG/FR), und berechtigt die Behörde, auf die Begehren der Partei nicht einzutreten oder aufgrund der Akten zu entscheiden, wenn die Partei die zumutbare Mitwirkung nicht leistet (Art. 49 Abs. 1 VRG/FR).
c) Zunächst ist der Behauptung des Beschwerdeführers entgegenzutreten, seine Verurteilung gestützt auf Art. 90 Ziff. 1 SVG könne nur bedeuten, dass der Strafrichter zur Überzeugung gelangt sei, der Beschwerdeführer habe aus nachvollziehbaren Gründen meinen dürfen, er befinde sich noch auf einer Strecke mit einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h. Die Verurteilung gemäss Ziff. 1 schliesst lediglich die Annahme einer groben Verkehrsregelverletzung durch den Strafrichter aus; ob er aber das Verschulden als leicht oder mittelschwer beurteilte, lässt sich daraus nicht ableiten. Möglicherweise erkannte er bloss auf eine einfache Verkehrsregelverletzung, weil die Innerortshöchstgeschwindigkeit auf dem fraglichen Streckenabschnitt 60 km/h betrug und er die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die auf der generellen Innerortshöchstgeschwindigkeit von 50 km/h beruht, entsprechend anpasste. Auf weitere Mutmassungen kann hier jedoch verzichtet werden. Aus dem Urteilsdispositiv des Strafrichters geht lediglich hervor, dass der Beschwerdeführer die signalisierte Höchstgeschwindigkeit innerorts um 27 km/h überschritten hatte und deswegen in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG mit Fr. 800.- gebüsst wurde. In Bezug auf den Einwand des Beschwerdeführers, er habe irrtümlich angenommen, am fraglichen Ort sei das Fahren mit 80 km/h erlaubt, bringt das Dispositiv keine Klarheit.
Entscheidend ist nun aber, dass der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer das vorinstanzliche Verfahren sistieren liess, damit der Strafrichter die Irrtumsfrage kläre. In dieser Situation traf den Beschwerdeführer eine Mitwirkungspflicht bei der Beschaffung der Ergebnisse des Strafverfahrens. Nachdem wie erwähnt dem Urteilsdispositiv keine Angaben bezüglich der Irrtumsfrage zu entnehmen waren, konnte die Vorinstanz vom Beschwerdeführer nach Treu und Glauben erwarten, dass er die schriftliche Begründung des Strafurteils verlange, zumal ihm ja die Urteilsmotive vom Strafrichter bereits kurz mündlich erläutert worden waren. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz auf weitere Abklärungen verzichten und ihren Entscheid auf das vom Beschwerdeführer eingereichte Dispositiv stützen. Jedenfalls hat sie dabei keine wesentlichen Verfahrensbestimmungen (Art. 105 Abs. 2 OG) verletzt.
Im Übrigen enthalten Angaben des Beschwerdeführers Anhaltspunkte, die eher gegen einen Irrtum sprechen. Angesichts des Wohnorts des Beschwerdeführers, seiner drei Arbeitsorte und der hohen jährlichen Fahrleistung liegt die Vermutung nahe, dass er bezüglich des fraglichen Streckenabschnitts der N5 ortskundig ist. Zudem gab er selbst an, bei der zu schnellen Fahrt habe es sich um eine Testfahrt mit einem Fahrzeug mit Alternativ-Treibstoffen auf Rapsöl-Basis gehandelt; er habe auf der breiten und übersichtlichen Strasse zwischen Biel und Neuenburg eine neue Fahrweise (Fahrt in hohen Gängen bei möglichst geringer Tourenzahl) getestet und sich auf diese Fahrweise bzw. die Messungen konzentriert.
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Art. 16 al. 2 LCR, art. 105 al. 2 OJ, art. 9 et 29 Cst., art. 45, 47 let. a et 49 al. 1 CPJA/FR; retrait du permis de conduire, devoir de coopération de l'intéressé dans la procédure. Ne se conforme pas à ses devoirs de coopération en matière de procédure administrative celui qui fait suspendre la procédure par l'entremise de son avocat, afin que le juge pénal tranche au préalable une question de fait précise, puis qui se limite à verser à la procédure le dispositif du jugement pénal, muet quant à la question posée, bien que les motifs lui aient été brièvement indiqués oralement et qu'il eût pu exiger une motivation écrite ; si l'autorité administrative laisse l'intéressé supporter les conséquences de l'allégué non prouvé, elle ne méconnaît pas des règles essentielles de procédure.
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A.- K. fuhr am 31. August 2000 mit einem Personenwagen auf der N5 von Biel in Richtung Neuenburg. In Tüscherz überschritt er die zulässige Innerortshöchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 27 km/h.
Die Kommission für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr des Kantons Freiburg entzog ihm deswegen am 9. November 2000 den Führerausweis für die Dauer von einem Monat.
B.- Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg am 28. September 2001 ab.
C.- K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei eine Verwarnung auszusprechen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Die Kommission für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr entzog dem Beschwerdeführer am 9. November 2000 wegen Überschreitens der innerorts zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 60 km/h um 27 km/h den Führerausweis für die Dauer von einem Monat. In der Beschwerde an die Vorinstanz beantragte der Beschwerdeführer, das Administrativverfahren sei bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Strafurteils zu sistieren, eventuell sei lediglich eine Verwarnung auszusprechen, weil er sich bezüglich der tatsächlich erlaubten Höchstgeschwindigkeit in einem nachvollziehbaren Irrtum befunden habe. In der Folge wurde das Verfahren bis zum Vorliegen des Strafurteils ausgesetzt.
Der Gerichtspräsident von Biel-Nidau verurteilte den Beschwerdeführer am 20. August 2001 wegen Überschreitens der signalisierten Höchstgeschwindigkeit innerorts um 27 km/h und in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 800.-. Das Dispositiv des Entscheids, der öffentlich verkündet und kurz mündlich begründet worden war, liess der Beschwerdeführer der Vorinstanz zukommen. Die Möglichkeit, innert zehn Tagen eine schriftliche Urteilsbegründung zu verlangen, liess der Beschwerdeführer unbenutzt verstreichen.
b) Die Vorinstanz bestätigte den einmonatigen Führerausweisentzug im Wesentlichen mit der Begründung, der Beschwerdeführer sei in einem ordentlichen Strafverfahren rechtskräftig und damit endgültig wegen der Geschwindigkeitsüberschreitung verurteilt worden. Er habe offensichtlich auf eine schriftliche Begründung des Strafurteils verzichtet, da er im Verwaltungsgerichtsverfahren lediglich das Urteilsdispositiv unterbreitet habe. Unter diesen Umständen seien seine Einwände nicht weiter zu hören, der Strafrichter sei ebenfalls zum Schluss gekommen, der Beschwerdeführer habe aus nachvollziehbaren Gründen meinen müssen, er würde sich noch auf einer Strecke mit einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h befinden. Wenn dem tatsächlich so gewesen wäre, hätte er eine schriftliche Begründung des Urteils verlangen oder den Strafbescheid gar mit einem Rechtsmittel anfechten sollen. Denn der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer habe wissen müssen, dass die Administrativbehörde und mithin das Verwaltungsgericht an das Strafurteil gebunden sei. Immerhin sei auch aus diesem Grund das Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen des Strafurteils ausgesetzt worden.
c) Der Beschwerdeführer verweist auf BGE 111 Ia 169 E. 4c, wonach das Stillschweigen einer Behörde überspitzten Formalismus darstellt, wenn sie den Mangel der Unterschrift auf einer Rechtsschrift so rechtzeitig erkennt, dass die Partei bei entsprechendem Hinweis den Fehler innert Frist hätte verbessern können. Ausgehend von dieser Rechtsprechung könne allgemein gesagt werden, prozessuales Verhalten einer Behörde sei überspitzt formalistisch, wenn die strikte Anwendung von Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt werde. Mit Erhalt des Dispositivs sei für die Vorinstanz ersichtlich gewesen, dass das Strafurteil nicht schriftlich begründet gewesen sei. Indem die Vorinstanz es unterlassen habe, innert der 10-tägigen Frist vom Beschwerdeführer eine schriftliche Begründung des Strafurteils nachzufordern, und ihn die Folgen der fehlenden schriftlichen Begründung habe tragen lassen, sei sie in überspitzten Formalismus verfallen.
2. a) Das aus Art. 29 Abs. 1 BV (früher aus Art. 4 aBV) fliessende Verbot des überspitzten Formalismus wendet sich gegen prozessuale Formenstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert. Das Bundesgericht prüft frei, ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt (BGE 127 I 31 E. 2a/bb S. 34; BGE 125 I 166 E. 3a S. 170, je mit weiteren Hinweisen).
Die Rüge des Beschwerdeführers geht an der Sache vorbei. Es stellt sich nicht die Frage, ob der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren eine (innert Frist verbesserbare) Formvorschrift verletzt hat, sondern inwieweit er verpflichtet war, bei der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken. Er legte das entscheidende Prozessthema nämlich selbst fest, indem er geltend machte, er sei irrtümlich von einer erlaubten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf dem fraglichen Strassenabschnitt ausgegangen. Zudem beantragte er die Sistierung des Verwaltungsgerichtsverfahrens, bis der Strafrichter diese Frage beurteilt habe.
b) Für die Feststellung des Sachverhalts gilt im Verwaltungsverfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime (ebenso Art. 45 VRG/FR). Diese wird jedoch relativiert durch die Mitwirkungspflicht der Parteien, welche namentlich insoweit greift, als eine Partei das Verfahren durch eigenes Begehren eingeleitet hat oder darin eigene Rechte geltend macht. Die Mitwirkungspflicht gilt vorab gerade für solche Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden und welche diese ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht ohne vernünftigen Aufwand erheben können (BGE 124 II 361 E. 2b). Das Freiburger Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht eine Mitwirkungspflicht der Parteien insbesondere vor, wenn sie sich auf einen bestimmten Sachverhalt berufen (Art. 47 lit. a VRG/FR), und berechtigt die Behörde, auf die Begehren der Partei nicht einzutreten oder aufgrund der Akten zu entscheiden, wenn die Partei die zumutbare Mitwirkung nicht leistet (Art. 49 Abs. 1 VRG/FR).
c) Zunächst ist der Behauptung des Beschwerdeführers entgegenzutreten, seine Verurteilung gestützt auf Art. 90 Ziff. 1 SVG könne nur bedeuten, dass der Strafrichter zur Überzeugung gelangt sei, der Beschwerdeführer habe aus nachvollziehbaren Gründen meinen dürfen, er befinde sich noch auf einer Strecke mit einer signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h. Die Verurteilung gemäss Ziff. 1 schliesst lediglich die Annahme einer groben Verkehrsregelverletzung durch den Strafrichter aus; ob er aber das Verschulden als leicht oder mittelschwer beurteilte, lässt sich daraus nicht ableiten. Möglicherweise erkannte er bloss auf eine einfache Verkehrsregelverletzung, weil die Innerortshöchstgeschwindigkeit auf dem fraglichen Streckenabschnitt 60 km/h betrug und er die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die auf der generellen Innerortshöchstgeschwindigkeit von 50 km/h beruht, entsprechend anpasste. Auf weitere Mutmassungen kann hier jedoch verzichtet werden. Aus dem Urteilsdispositiv des Strafrichters geht lediglich hervor, dass der Beschwerdeführer die signalisierte Höchstgeschwindigkeit innerorts um 27 km/h überschritten hatte und deswegen in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG mit Fr. 800.- gebüsst wurde. In Bezug auf den Einwand des Beschwerdeführers, er habe irrtümlich angenommen, am fraglichen Ort sei das Fahren mit 80 km/h erlaubt, bringt das Dispositiv keine Klarheit.
Entscheidend ist nun aber, dass der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer das vorinstanzliche Verfahren sistieren liess, damit der Strafrichter die Irrtumsfrage kläre. In dieser Situation traf den Beschwerdeführer eine Mitwirkungspflicht bei der Beschaffung der Ergebnisse des Strafverfahrens. Nachdem wie erwähnt dem Urteilsdispositiv keine Angaben bezüglich der Irrtumsfrage zu entnehmen waren, konnte die Vorinstanz vom Beschwerdeführer nach Treu und Glauben erwarten, dass er die schriftliche Begründung des Strafurteils verlange, zumal ihm ja die Urteilsmotive vom Strafrichter bereits kurz mündlich erläutert worden waren. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz auf weitere Abklärungen verzichten und ihren Entscheid auf das vom Beschwerdeführer eingereichte Dispositiv stützen. Jedenfalls hat sie dabei keine wesentlichen Verfahrensbestimmungen (Art. 105 Abs. 2 OG) verletzt.
Im Übrigen enthalten Angaben des Beschwerdeführers Anhaltspunkte, die eher gegen einen Irrtum sprechen. Angesichts des Wohnorts des Beschwerdeführers, seiner drei Arbeitsorte und der hohen jährlichen Fahrleistung liegt die Vermutung nahe, dass er bezüglich des fraglichen Streckenabschnitts der N5 ortskundig ist. Zudem gab er selbst an, bei der zu schnellen Fahrt habe es sich um eine Testfahrt mit einem Fahrzeug mit Alternativ-Treibstoffen auf Rapsöl-Basis gehandelt; er habe auf der breiten und übersichtlichen Strasse zwischen Biel und Neuenburg eine neue Fahrweise (Fahrt in hohen Gängen bei möglichst geringer Tourenzahl) getestet und sich auf diese Fahrweise bzw. die Messungen konzentriert.
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Art. 16 cpv. 2 LCStr, art. 105 cpv. 2 OG, art. 9 e 29 Cost., art. 45, 47 lett. a e 49 cpv. 1 CPGA/FR. Revoca della licenza di condurre, dovere di collaborazione dell'interessato durante il procedimento. Non si conforma ai suoi doveri di collaborazione chi nell'ambito del procedimento amministrativo richiede, tramite il suo avvocato, la sospensione della procedura affinché il giudice penale possa statuire su una precisa questione di fatto preliminare e poi si limita, dopo una breve esposizione orale dei motivi e nonostante la possibilità di esigere una motivazione scritta, a produrre il dispositivo della sentenza penale silente sulla questione posta. In queste circostanze, l'autorità amministrativa non viola le regole essenziali di procedura se lascia sopportare all'interessato le conseguenze dell'allegato non comprovato.
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 146
Der türkische Staatsangehörige X., geboren 1971, reiste am 14. Mai 1996 in die Schweiz ein. Am 19. Juli 1996 heiratete er die Schweizerin S., geboren 1958, worauf ihm die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei der Ehefrau sowie eine Arbeitsbewilligung erteilt wurden. Die Aufenthaltsbewilligung wurde in der Folge regelmässig verlängert, letztmals bis zum 18. Januar 2000.
Im Sommer 1997 wurde die eheliche Wohngemeinschaft von X. und seiner Ehefrau beendet. Diese lernte im März 1998 ihren derzeitigen Lebenspartner kennen, mit dem sie einen (im April 1999 geborenen) Sohn hat. Eine erste Scheidungsklage der Ehefrau, der sich X. widersetzte, wurde anlässlich der Hauptverhandlung vor Bezirksgericht Zürich zurückgezogen, worauf das Gericht die Klage am 3. September 1999 als erledigt abschrieb. Auf einen gegen diesen Beschluss gerichteten Rekurs der Ehefrau trat das Obergericht des Kantons Zürich am 2. November 1999 nicht ein. Am 20. Oktober 1999 erstattete die Ehefrau Anzeige gegen X. wegen Nötigung.
Nachdem es zur Anklageerhebung gekommen war, sprach der Einzelrichter des Bezirksgerichts Zürich X. mit Urteil vom 4. April 2000 von diesem Vorwurf frei. Eine erneute Scheidungsklage der Ehefrau wies das Bezirksgericht Zürich mit Urteil vom 9. Mai 2000 ab mit der Begründung, da es an einer vierjährigen Trennungszeit fehle, komme die Scheidung gegen den Willen des beklagten Ehegatten nur gestützt auf Art. 115 ZGB in Frage; dessen Voraussetzungen seien indessen nicht erfüllt, sei doch die Klägerin bewusst eine fremdenpolizeilich motivierte Ehe eingegangen, weshalb auch das Weiterführen der Ehe auf dem Papier bis zum Verstreichen der Vierjahresfrist nicht unzumutbar sei. Eine hiegegen eingereichte Berufung zog die Ehefrau am 23. August 2000 zurück, worauf das Obergericht das Berufungsverfahren abschrieb.
Mit Verfügung vom 10. November 2000 wies die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, Fremdenpolizei, das Gesuch von X. vom 29. November 1999 um Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung ab und setzte ihm Frist zur Aufgabe der Erwerbstätigkeit und zum Verlassen des Kantonsgebiets. Zur Begründung gab die Behörde an, es bestehe keine eheliche Beziehung mehr und die Absicht von X., das formale Band der Ehe aufrechtzuerhalten, laufe auf einen Missbrauch der Ehe zum Ertrotzen einer Aufenthaltsbewilligung hinaus.
Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom 4. April 2001 ab, soweit er darauf eintrat.
Mit Entscheid vom 19. September 2001 (versandt am 23. Oktober 2001) wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (4. Kammer) die von X. gegen den regierungsrätlichen Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Im Wesentlichen kam das Gericht zum Schluss, dass zwischen den Ehegatten keine eheliche Gemeinschaft mehr bestehe und Hoffnungen auf eine Wiederaufnahme derselben nicht mehr gehegt werden könnten, womit sich X. denn auch abgefunden habe. Die Berufung auf die Ehe zur Begründung einer Anwesenheitsberechtigung sei daher als rechtsmissbräuchlich zu werten.
Mit Eingabe vom 23. November 2001 hat X. beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, mit der er beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. September 2001 aufzuheben und die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, Migrationsamt, anzuweisen, die Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung des Beschwerdeführers ordnungsgemäss zu verlängern. In der Beschwerdeschrift teilt X. im Übrigen unter Hinweis auf ein (mit eingereichtes) Urteil des Bezirksgerichts Bülach vom 3. September 2001 mit, dass seine Ehe inzwischen (auf gemeinsames Begehren) geschieden worden sei.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
1.1.1 Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der Fremdenpolizei aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) entscheiden die zuständigen Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines Staatsvertrages berufen (BGE 127 II 161 E. 1a S. 164, 60 E. 1a S. 62 f., je mit Hinweisen).
Vorliegend beantragt der Beschwerdeführer neben der Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung auch die Verlängerung der Arbeitsbewilligung. Aus der Begründung seiner Beschwerde ist zu schliessen, dass er der Arbeitsbewilligung keine selbständige Bedeutung beimisst und diese als Teil des Aufenthaltsrechts versteht. Insofern erübrigt sich die gesonderte Prüfung der Zulässigkeit dieses Rechtsbegehrens.
1.1.2 Nach Art. 7 Abs. 1 ANAG (in der Fassung vom 23. März 1990) hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers grundsätzlich Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Satz 1) sowie nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (Satz 2); der Anspruch erlischt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt (Satz 3). Für die Eintretensfrage ist im Zusammenhang mit Art. 7 ANAG einzig darauf abzustellen, ob formell eine Ehe besteht; anders als bei Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]; vgl. dazu BGE 126 II 425 E. 2a S. 427 mit Hinweisen) ist nicht erforderlich, dass die Ehe intakt ist und tatsächlich gelebt wird (BGE 126 II 265 E. 1b S. 266; BGE 122 II 289 E. 1b S. 292, je mit Hinweisen).
1.1.3 Bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines fremdenpolizeilichen Entscheids sind für das Bundesgericht in der Regel die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie zum Zeitpunkt des Entscheids der richterlichen Vorinstanz herrschten; dies ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2 OG (vgl. unten E. 1.2.1). Für die Eintretensfrage hingegen, d.h. für die Frage, ob ein Anspruch im Sinne von Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG vorliegt, stellt das Bundesgericht grundsätzlich auf die im Zeitpunkt seinen Entscheides bestehende Rechts- und Sachlage ab (BGE 127 II 60 E. 1b S. 63 mit Hinweisen).
1.1.4 Die Ehe des Beschwerdeführers mit seiner Schweizer Gattin wurde am 3. September 2001 geschieden. Er hat deshalb keinen Anspruch mehr auf eine Aufenthaltsbewilligung nach Art. 7 Abs. 1 erster Satz ANAG. Sollte er aber vor der Scheidung einen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 zweiter Satz ANAG erworben haben, so kann er sich hierauf auch nach Beendigung der Ehe berufen (BGE 122 II 145 E. 3a/b S. 146 f.; BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f.; Urteile 2A.127/1992 vom 27. August 1993, publ. in: RDAT 1994 I Nr. 55 S. 133, E. 4c sowie 2A.546/1999 vom 4. Februar 2000, publ. in: AJP 2000 S. 1006, E. 4b). Wohl steht vorliegend keine Niederlassungsbewilligung in Frage, hat sich doch der Beschwerdeführer in den bisherigen Verfahren darauf beschränkt, die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu beantragen. Indessen könnte ihm, falls ein Anspruch auf Niederlassungsbewilligung bestünde, was als Rechtsfrage von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, die - ein weniger gefestigtes Anwesenheitsrecht gewährende - Aufenthaltsbewilligung erst recht nicht verweigert werden (Urteile des Bundesgerichts 2P.382/1997 vom 28. Mai 1998, E. 3b sowie 2A.412/1997 vom 15. Dezember 1997, E. 1b/bb, je mit Hinweisen).
1.1.5 Nachdem die Ehe des Beschwerdeführers mit seiner Schweizer Ehefrau fünf Jahre dauerte und er während dieser Zeit ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz gelebt hat, bevor die Scheidung rechtskräftig geworden ist, hat er grundsätzlich Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (BGE 122 II 145 E. 3b S. 147; BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f., mit Hinweisen). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ersucht wird, ist nach dem Gesagten somit einzutreten. Die Frage, ob die Bewilligung verweigert werden durfte, weil einer der in Art. 7 ANAG vorgesehenen Ausnahmetatbestände oder ein Verstoss gegen das Rechtsmissbrauchsverbot gegeben ist, betrifft nicht das Eintreten, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 126 II 265 E. 1b S. 266 mit Hinweisen).
1.2
1.2.1 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG) gerügt werden. Hat - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Damit wird die Möglichkeit, vor Bundesgericht neue Tatsachen vorzubringen und neue Beweismittel einzureichen, weitgehend eingeschränkt. Das Bundesgericht lässt diesfalls nur solche neuen Tatsachen und Beweismittel zu, welche die Vorinstanz von Amtes wegen hätte berücksichtigen müssen und deren Nichtbeachtung eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt (BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 f., 110 E. 2c S. 114; BGE 107 Ib 167 E. 1b S. 169; BGE 106 Ib 79 E. 2a S. 79 f.; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 286/287). Nachträgliche Veränderungen des Sachverhalts (sog. "echte" Noven) können in der Regel nicht mehr berücksichtigt werden, denn einer Behörde ist nicht vorzuwerfen, sie habe den Sachverhalt im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG fehlerhaft festgestellt, wenn sich dieser nach ihrem Entscheid verändert hat (BGE 125 II 217 E. 3a S. 221; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 943). Insofern ist der der Vorinstanz im Urteilszeitpunkt nicht bekannt gewesene Umstand, dass die Ehe des Beschwerdeführers inzwischen geschieden wurde, für die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles unbeachtlich.
1.2.2 Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an; es ist gemäss Art. 114 Abs. 1 OG an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 127 II 264 E. 1b S. 268 mit Hinweisen).
2.
2.1 Gemäss Art. 7 Abs. 2 ANAG hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers keinen Anspruch auf Erteilung der ihm nach Absatz 1 grundsätzlich zustehenden Aufenthaltsbewilligung, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern und namentlich jene über die Begrenzung der Zahl der Ausländer zu umgehen. Erfasst wird davon die sog. Scheinehe bzw. Ausländerrechtsehe, bei der die Ehegatten von vornherein keine echte eheliche Gemeinschaft beabsichtigen (BGE 127 II 49 E. 4a S. 55 mit Hinweisen). Auch wenn die Ehe nicht bloss zum Schein eingegangen worden ist, heisst dies jedoch nicht zwingend, dass dem ausländischen Ehepartner der Aufenthalt ungeachtet der weiteren Entwicklung gestattet werden muss. Zu prüfen ist diesfalls, ob sich die Berufung auf die Ehe nicht anderweitig als rechtsmissbräuchlich erweist (BGE 127 II 49 E. 5a S. 56 mit Hinweisen).
2.2 Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 121 I 367 E. 3b S. 375; BGE 121 II 97 E. 4 S. 103). Im Zusammenhang mit Art. 7 ANAG ist dies der Fall, wenn der Ausländer sich im Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung auf eine Ehe beruft, welche nur (noch) formell und ohne Aussicht auf Aufnahme bzw. Wiederaufnahme einer ehelichen Gemeinschaft besteht (vgl. BGE 127 II 49 E. 5a S. 56; BGE 123 II 49 E. 4 und 5 S. 50 ff.; BGE 121 II 97 E. 2 und 4 S. 100 f. bzw. 103 ff.). Ein Rechtsmissbrauch darf aber nicht leichthin angenommen werden, namentlich nicht schon deshalb, weil die Ehegatten nicht mehr zusammenleben oder ein Eheschutz- oder Scheidungsverfahren eingeleitet worden ist. Gerade weil der ausländische Ehegatte nicht der Willkür des schweizerischen ausgeliefert sein soll, hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung vom ehelichen Zusammenleben abhängig zu machen (ausführlich: BGE 118 Ib 145 E. 3 S. 149 ff.). Erforderlich sind klare Hinweise darauf, dass die Führung einer Lebensgemeinschaft nicht mehr beabsichtigt und nicht mehr zu erwarten ist (BGE 127 II 49 E. 5a S. 56 f. mit Hinweisen). Ist dies erstellt, so kann es für die ausländerrechtliche Würdigung keine Rolle spielen, dass der ausländische Ehegatte, der sich vor Ablauf der Vierjahresfrist des Getrenntlebens (Art. 114 ZGB) der Scheidungsklage des schweizerischen Ehegatten widersetzt, sich damit in der Regel zivilrechtlich nicht rechtsmissbräuchlich verhält (vgl. zum Rechtsmissbrauch nach neuem Scheidungsrecht das Urteil des Bundesgerichts 5C.242/2001 vom 11. Dezember 2001, E. 2b/bb). Dies muss schon deshalb gelten, weil der an der Ehe festhaltende Partner nicht verpflichtet ist, die Verweigerung der Scheidung zu begründen (E. 4b des zitierten Urteils), und er sich mithin in diesem Entschluss allenfalls auch allein von ausländerrechtlichen Überlegungen leiten lassen kann. Dass der Scheidungsrichter die rechtliche Aufrechterhaltung dieser Ehe während der Dauer der Vierjahresfrist als für den klagenden Ehegatten nicht unzumutbar im Sinne von Art. 115 ZGB erachtet, schliesst aber nicht aus, dass die Berufung auf eine solche, nur noch formell bestehende Ehe als Grundlage für eine Aufenthaltsbewilligung ausländerrechtlich einen Rechtsmissbrauch darstellen kann.
2.3 Dass die Ehe nur (noch) formell und ohne Aussicht auf Aufnahme bzw. Wiederaufnahme einer ehelichen Gemeinschaft besteht, entzieht sich in der Regel einem direkten Beweis und ist oft bloss durch Indizien zu erstellen (BGE 127 II 49 E. 5a S. 57). Feststellungen über das Bestehen von solchen Hinweisen können äussere Gegebenheiten, aber auch innere psychische Vorgänge betreffen (Wille der Ehegatten). In beiden Fällen handelt es sich um tatsächliche Feststellungen (BGE 98 II 1 E. 2a S. 6; vgl. auch BGE 119 IV 242 E. 2c S. 248), welche für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich sind (oben E. 1.2.1). Frei zu prüfen ist dagegen die Rechtsfrage, ob die festgestellten Tatsachen (Indizien) darauf schliessen lassen, die Berufung auf die Ehe sei rechtsmissbräuchlich oder bezwecke die Umgehung fremdenpolizeilicher Vorschriften.
3.
3.1 Vorliegend deuten der nicht unbeträchtliche Altersunterschied zwischen den Ehegatten, die kurze Bekanntschaft vor der Eheschliessung und die relativ kurze Zeit des ehelichen Zusammenlebens auf das Vorliegen einer Scheinehe hin. Auch verweist die Vorinstanz auf entsprechende Aussagen der Ehefrau im Scheidungsverfahren über die Motive der Ehe, welche allerdings insofern zu relativieren seien, als sich bei den Akten ebenfalls gegenteilige Äusserungen fänden. Die Feststellung des Bezirksgerichts Zürich in seinem Urteil vom 9. Mai 2000, es handle sich bei der Ehe des Beschwerdeführers um eine Scheinehe, ist jedoch für die Fremdenpolizeibehörden, wie die Vorinstanz mit Recht annimmt, nicht verbindlich. Die betreffenden Erwägungen des Bezirksgerichts beziehen sich auf die Zumutbarkeit des Abwartens der vierjährigen Trennungszeit für die Klägerin (Art. 114 f. ZGB) und basieren einseitig auf Aussagen der Ehefrau. Fremdenpolizeilich ist demgegenüber (primär) die Sicht des ausländischen Ehegatten massgebend (Urteil des Bundesgerichts 2A.424/2000, E. 3c in fine, mit Hinweisen). Mit der Vorinstanz kann offen gelassen werden, ob eine Scheinehe vorliegt, da sich die Berufung des Beschwerdeführers auf die Ehe jedenfalls als rechtsmissbräuchlich erweist.
3.2 Der gemeinsame Haushalt des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau wurde im Sommer 1997 nach knapp einem Jahr ehelichen Zusammenlebens aufgelöst. Im Jahr 1998 ist die Ehefrau des Beschwerdeführers eine Beziehung zu einem anderen Partner eingegangen, mit dem sie zumindest seit Frühling 1999 zusammenlebt und den sie zu heiraten beabsichtigt. Mit ihm verbindet sie ausserdem ein 1999 geborenes gemeinsames Kind. In den Jahren 1999 und 2000 hat die Ehefrau des Beschwerdeführers sodann auch zweimal - unter Anrufung von jeweils zwei Instanzen - den Versuch unternommen, sich von ihrem Ehemann zu scheiden. Im Weiteren erstattete sie Anzeige gegen ihn, wobei sie ihm zur Last legte, er habe sie genötigt, auf die Scheidung zu verzichten. Am 11. Januar 2001 bekundeten die beiden Ehegatten schliesslich in einer gemeinsam unterzeichneten Erklärung die Absicht, eine Scheidung "nach Ablauf der vierjährigen Trennungszeit im Juli 2001" in Erwägung zu ziehen.
3.3 Gestützt auf diese nicht bestrittenen Tatsachen durfte das Verwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht annehmen, die Ehe des Beschwerdeführers habe im fraglichen Zeitpunkt nur noch formell bestanden und die Berufung darauf sei mit dem alleinigen Zweck erfolgt, ihm eine Anwesenheitsbewilligung zu ermöglichen. Auch wenn die Bemühungen der Ehefrau, sich von ihrem Ehemann zu scheiden, (vorerst) erfolglos blieben und der Vorwurf der Nötigung vom zuständigen Strafgericht nicht als erwiesen erachtet wurde, kann kein Zweifel bestehen, dass ihr Ehewillen definitiv erloschen war und für sie eine Wiederaufnahme der ehelichen Gemeinschaft jedenfalls ab Mitte 1999 nicht mehr in Frage kam. Selbst wenn der Beschwerdeführer - wie er vorbringt - selber noch an eine Wiedervereinigung geglaubt haben und mehrmals (aber erfolglos) dahingehend aktiv geworden sein sollte, konnte auch für ihn nach mehrjähriger faktischer Trennung bei objektiver Einschätzung der gesamten Umstände kein Zweifel mehr am definitiven Scheitern der Ehe bestehen. Indem der Beschwerdeführer im Januar 2001 Bereitschaft signalisierte, (erst) nach Ablauf der vierjährigen Trennungszeit eine Scheidung in Erwägung zu ziehen, hat er sich darauf einzurichten versucht, die nur noch formell bestehende Ehe zur Sicherung seiner Anwesenheit in der Schweiz aufrechtzuerhalten, fiel doch der Ablauf dieser Vierjahresfrist (Juli 2001) mit jenem Zeitpunkt zusammen, in dem ihm ein grundsätzlicher Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwuchs (19. Juli 2001). Ein solches Verhalten lässt die Anrufung von Art. 7 ANAG, dessen Zweck darin besteht, die Führung des Familienlebens in der Schweiz zu ermöglichen und abzusichern, als rechtsmissbräuchlich erscheinen (BGE 127 II 49 E. 5d S. 59).
3.4 Was der Beschwerdeführer im Weiteren einwendet, überzeugt nicht: Zunächst schliesst der Umstand, dass die Eingehung der Ehe nicht nachweislich fremdenpolizeilich motiviert war, nicht aus, dass sich eine Berufung darauf zu einem späteren Zeitpunkt als rechtsmissbräuchlich erweist (vgl. oben E. 2.1). Auf die Beweggründe der Gatten anlässlich der Eheschliessung, welche der Beschwerdeführer als von der Vorinstanz willkürlich gewürdigt erachtet, kommt es damit vorliegend nur beschränkt an. Im Weiteren spielen die Gründe für das Scheitern der Ehe bzw. für die Unmöglichkeit einer Wiederannäherung der Gatten, welche der Beschwerdeführer allein im Verhalten seiner Ehefrau erblickt, für die Beurteilung des Rechtsmissbrauchs keine Rolle, soweit - wie hier - mit einer Wiederaufnahme der ehelichen Gemeinschaft offensichtlich nicht mehr zu rechnen ist (BGE 127 II 49 E. 5d S. 59 f.). Dass der Beschwerdeführer im massgeblichen Zeitpunkt nach wie vor gewillt gewesen sei, die eheliche Gemeinschaft wieder aufzunehmen, erscheint im Übrigen bei Würdigung der gesamten Umstände des Falles unglaubwürdig, insbesondere nachdem er mit seiner Ehefrau übereingekommen war, eine Scheidung dereinst (nach Entstehung des Anspruches auf die Niederlassungsbewilligung) in Erwägung zu ziehen, welchen Schritt er in der Folge denn auch getan hat. Beruft sich der Beschwerdeführer - unabhängig vom Vorliegen einer konkreten Umgehungsabsicht - auf die auch aus seiner Sicht nur noch formell bestehende Ehe, so erscheint dies unter dem Blickwinkel von Art. 7 ANAG als rechtsmissbräuchlich. An dieser fremdenpolizeilichen Beurteilung ändert sich auch dadurch nichts, dass das Bezirksgericht Zürich die Scheidungsklage der Ehefrau wegen der nach Art. 114 ZGB einzuhaltenden Vierjahresfrist abgewiesen und die Unzumutbarkeit der Fortsetzung der Ehe im Sinne von Art. 115 ZGB verneint hat (vgl. oben E. 2.2).
3.5 Der Beschwerdeführer bringt vor, aufgrund der langjährigen gängigen Praxis der Fremdenpolizei des Kantons Zürich erhielten Ausländer mit einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG nach 3-jähriger Ehe einen zivilstandsunabhängigen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung. Infolgedessen hätte die Fremdenpolizei die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers trotz der Trennung erneuern müssen.
Der Umstand, dass sich der Beschwerdeführer rechtsmissbräuchlich auf die Ehe zu seiner Schweizer Ehegattin beruft, hat an sich nicht zwingend zur Folge, dass die Bewilligung verweigert werden muss. Vielmehr steht es den kantonalen Behörden frei, die Aufenthaltsbewilligung trotz Fehlens eines Anspruches gestützt auf das ihnen nach Art. 4 ANAG zustehende Ermessen zu verlängern (Urteil des Bundesgerichts 2A.345/2001 vom 12. Dezember 2001, E. 3d). Die vom Beschwerdeführer ins Feld geführte Praxis, soweit sie effektiv in der von ihm dargelegten Weise besteht (vgl. dazu auch MARC SPESCHA, Handbuch zum Ausländerrecht, Bern 1999, S. 162, Fn. 16), wäre diesem behördlichen Ermessensbereich zuzuordnen. Von Bundesrechts wegen waren die kantonalen Behörden aber nicht zu einer Bewilligungserteilung verpflichtet, weshalb insofern eine Überprüfung der Bewilligungsverweigerung durch das Bundesgericht ausgeschlossen ist (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG). Soweit vorliegend (sinngemäss) eine rechtsungleiche Rechtsanwendung geltend gemacht wird, vermag auch das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV keinen Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung zu begründen (Urteil des Bundesgerichts 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2c/dd in fine). Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer das Vorgehen der Fremdenpolizeibehörden in diesem Zusammenhang als willkürlich (im Sinne von Art. 9 BV) bezeichnet (BGE 126 II 377 E. 4 S. 388).
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Art. 4 und 7 ANAG; Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG; Art. 8 Abs. 1 BV; Art. 114 f. ZGB; Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung; Scheinehe; Rechtsmissbrauch. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Dem inzwischen von seinem Schweizer Ehegatten geschiedenen Ausländer steht dann ein grundsätzlicher Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu, wenn er bereits vor der Scheidung einen Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erworben hatte (E. 1).
Rechtsmissbrauch im Zusammenhang mit Art. 7 ANAG kann auch im Falle eines sich (nach Massgabe des neuen Scheidungsrechts) der Scheidung widersetzenden ausländischen Ehegatten während der Dauer der Vierjahresfrist von Art. 114 ZGB vorliegen; unerheblich ist, dass der Scheidungsrichter die Aufrechterhaltung der Ehe als nicht unzumutbar im Sinne von Art. 115 ZGB erachtet (E. 2).
Feststellungen des Scheidungsrichters über das Vorliegen einer Scheinehe sind für die Fremdenpolizeibehörden nicht verbindlich; massgebend ist (primär) die Sicht des ausländischen Ehegatten (E. 3.1); Rechtsmissbrauch bejaht (E. 3.2-3.4).
Das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) vermag keine Rechtsansprüche auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung zu begründen (E. 3.5).
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administrative law and public international law
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128 II 145
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Sachverhalt ab Seite 146
Der türkische Staatsangehörige X., geboren 1971, reiste am 14. Mai 1996 in die Schweiz ein. Am 19. Juli 1996 heiratete er die Schweizerin S., geboren 1958, worauf ihm die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei der Ehefrau sowie eine Arbeitsbewilligung erteilt wurden. Die Aufenthaltsbewilligung wurde in der Folge regelmässig verlängert, letztmals bis zum 18. Januar 2000.
Im Sommer 1997 wurde die eheliche Wohngemeinschaft von X. und seiner Ehefrau beendet. Diese lernte im März 1998 ihren derzeitigen Lebenspartner kennen, mit dem sie einen (im April 1999 geborenen) Sohn hat. Eine erste Scheidungsklage der Ehefrau, der sich X. widersetzte, wurde anlässlich der Hauptverhandlung vor Bezirksgericht Zürich zurückgezogen, worauf das Gericht die Klage am 3. September 1999 als erledigt abschrieb. Auf einen gegen diesen Beschluss gerichteten Rekurs der Ehefrau trat das Obergericht des Kantons Zürich am 2. November 1999 nicht ein. Am 20. Oktober 1999 erstattete die Ehefrau Anzeige gegen X. wegen Nötigung.
Nachdem es zur Anklageerhebung gekommen war, sprach der Einzelrichter des Bezirksgerichts Zürich X. mit Urteil vom 4. April 2000 von diesem Vorwurf frei. Eine erneute Scheidungsklage der Ehefrau wies das Bezirksgericht Zürich mit Urteil vom 9. Mai 2000 ab mit der Begründung, da es an einer vierjährigen Trennungszeit fehle, komme die Scheidung gegen den Willen des beklagten Ehegatten nur gestützt auf Art. 115 ZGB in Frage; dessen Voraussetzungen seien indessen nicht erfüllt, sei doch die Klägerin bewusst eine fremdenpolizeilich motivierte Ehe eingegangen, weshalb auch das Weiterführen der Ehe auf dem Papier bis zum Verstreichen der Vierjahresfrist nicht unzumutbar sei. Eine hiegegen eingereichte Berufung zog die Ehefrau am 23. August 2000 zurück, worauf das Obergericht das Berufungsverfahren abschrieb.
Mit Verfügung vom 10. November 2000 wies die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, Fremdenpolizei, das Gesuch von X. vom 29. November 1999 um Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung ab und setzte ihm Frist zur Aufgabe der Erwerbstätigkeit und zum Verlassen des Kantonsgebiets. Zur Begründung gab die Behörde an, es bestehe keine eheliche Beziehung mehr und die Absicht von X., das formale Band der Ehe aufrechtzuerhalten, laufe auf einen Missbrauch der Ehe zum Ertrotzen einer Aufenthaltsbewilligung hinaus.
Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom 4. April 2001 ab, soweit er darauf eintrat.
Mit Entscheid vom 19. September 2001 (versandt am 23. Oktober 2001) wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (4. Kammer) die von X. gegen den regierungsrätlichen Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Im Wesentlichen kam das Gericht zum Schluss, dass zwischen den Ehegatten keine eheliche Gemeinschaft mehr bestehe und Hoffnungen auf eine Wiederaufnahme derselben nicht mehr gehegt werden könnten, womit sich X. denn auch abgefunden habe. Die Berufung auf die Ehe zur Begründung einer Anwesenheitsberechtigung sei daher als rechtsmissbräuchlich zu werten.
Mit Eingabe vom 23. November 2001 hat X. beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, mit der er beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. September 2001 aufzuheben und die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, Migrationsamt, anzuweisen, die Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung des Beschwerdeführers ordnungsgemäss zu verlängern. In der Beschwerdeschrift teilt X. im Übrigen unter Hinweis auf ein (mit eingereichtes) Urteil des Bezirksgerichts Bülach vom 3. September 2001 mit, dass seine Ehe inzwischen (auf gemeinsames Begehren) geschieden worden sei.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
1.1.1 Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der Fremdenpolizei aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) entscheiden die zuständigen Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines Staatsvertrages berufen (BGE 127 II 161 E. 1a S. 164, 60 E. 1a S. 62 f., je mit Hinweisen).
Vorliegend beantragt der Beschwerdeführer neben der Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung auch die Verlängerung der Arbeitsbewilligung. Aus der Begründung seiner Beschwerde ist zu schliessen, dass er der Arbeitsbewilligung keine selbständige Bedeutung beimisst und diese als Teil des Aufenthaltsrechts versteht. Insofern erübrigt sich die gesonderte Prüfung der Zulässigkeit dieses Rechtsbegehrens.
1.1.2 Nach Art. 7 Abs. 1 ANAG (in der Fassung vom 23. März 1990) hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers grundsätzlich Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Satz 1) sowie nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (Satz 2); der Anspruch erlischt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt (Satz 3). Für die Eintretensfrage ist im Zusammenhang mit Art. 7 ANAG einzig darauf abzustellen, ob formell eine Ehe besteht; anders als bei Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]; vgl. dazu BGE 126 II 425 E. 2a S. 427 mit Hinweisen) ist nicht erforderlich, dass die Ehe intakt ist und tatsächlich gelebt wird (BGE 126 II 265 E. 1b S. 266; BGE 122 II 289 E. 1b S. 292, je mit Hinweisen).
1.1.3 Bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines fremdenpolizeilichen Entscheids sind für das Bundesgericht in der Regel die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie zum Zeitpunkt des Entscheids der richterlichen Vorinstanz herrschten; dies ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2 OG (vgl. unten E. 1.2.1). Für die Eintretensfrage hingegen, d.h. für die Frage, ob ein Anspruch im Sinne von Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG vorliegt, stellt das Bundesgericht grundsätzlich auf die im Zeitpunkt seinen Entscheides bestehende Rechts- und Sachlage ab (BGE 127 II 60 E. 1b S. 63 mit Hinweisen).
1.1.4 Die Ehe des Beschwerdeführers mit seiner Schweizer Gattin wurde am 3. September 2001 geschieden. Er hat deshalb keinen Anspruch mehr auf eine Aufenthaltsbewilligung nach Art. 7 Abs. 1 erster Satz ANAG. Sollte er aber vor der Scheidung einen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 zweiter Satz ANAG erworben haben, so kann er sich hierauf auch nach Beendigung der Ehe berufen (BGE 122 II 145 E. 3a/b S. 146 f.; BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f.; Urteile 2A.127/1992 vom 27. August 1993, publ. in: RDAT 1994 I Nr. 55 S. 133, E. 4c sowie 2A.546/1999 vom 4. Februar 2000, publ. in: AJP 2000 S. 1006, E. 4b). Wohl steht vorliegend keine Niederlassungsbewilligung in Frage, hat sich doch der Beschwerdeführer in den bisherigen Verfahren darauf beschränkt, die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu beantragen. Indessen könnte ihm, falls ein Anspruch auf Niederlassungsbewilligung bestünde, was als Rechtsfrage von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, die - ein weniger gefestigtes Anwesenheitsrecht gewährende - Aufenthaltsbewilligung erst recht nicht verweigert werden (Urteile des Bundesgerichts 2P.382/1997 vom 28. Mai 1998, E. 3b sowie 2A.412/1997 vom 15. Dezember 1997, E. 1b/bb, je mit Hinweisen).
1.1.5 Nachdem die Ehe des Beschwerdeführers mit seiner Schweizer Ehefrau fünf Jahre dauerte und er während dieser Zeit ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz gelebt hat, bevor die Scheidung rechtskräftig geworden ist, hat er grundsätzlich Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (BGE 122 II 145 E. 3b S. 147; BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f., mit Hinweisen). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ersucht wird, ist nach dem Gesagten somit einzutreten. Die Frage, ob die Bewilligung verweigert werden durfte, weil einer der in Art. 7 ANAG vorgesehenen Ausnahmetatbestände oder ein Verstoss gegen das Rechtsmissbrauchsverbot gegeben ist, betrifft nicht das Eintreten, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 126 II 265 E. 1b S. 266 mit Hinweisen).
1.2
1.2.1 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG) gerügt werden. Hat - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Damit wird die Möglichkeit, vor Bundesgericht neue Tatsachen vorzubringen und neue Beweismittel einzureichen, weitgehend eingeschränkt. Das Bundesgericht lässt diesfalls nur solche neuen Tatsachen und Beweismittel zu, welche die Vorinstanz von Amtes wegen hätte berücksichtigen müssen und deren Nichtbeachtung eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt (BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 f., 110 E. 2c S. 114; BGE 107 Ib 167 E. 1b S. 169; BGE 106 Ib 79 E. 2a S. 79 f.; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 286/287). Nachträgliche Veränderungen des Sachverhalts (sog. "echte" Noven) können in der Regel nicht mehr berücksichtigt werden, denn einer Behörde ist nicht vorzuwerfen, sie habe den Sachverhalt im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG fehlerhaft festgestellt, wenn sich dieser nach ihrem Entscheid verändert hat (BGE 125 II 217 E. 3a S. 221; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 943). Insofern ist der der Vorinstanz im Urteilszeitpunkt nicht bekannt gewesene Umstand, dass die Ehe des Beschwerdeführers inzwischen geschieden wurde, für die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles unbeachtlich.
1.2.2 Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an; es ist gemäss Art. 114 Abs. 1 OG an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 127 II 264 E. 1b S. 268 mit Hinweisen).
2.
2.1 Gemäss Art. 7 Abs. 2 ANAG hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers keinen Anspruch auf Erteilung der ihm nach Absatz 1 grundsätzlich zustehenden Aufenthaltsbewilligung, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern und namentlich jene über die Begrenzung der Zahl der Ausländer zu umgehen. Erfasst wird davon die sog. Scheinehe bzw. Ausländerrechtsehe, bei der die Ehegatten von vornherein keine echte eheliche Gemeinschaft beabsichtigen (BGE 127 II 49 E. 4a S. 55 mit Hinweisen). Auch wenn die Ehe nicht bloss zum Schein eingegangen worden ist, heisst dies jedoch nicht zwingend, dass dem ausländischen Ehepartner der Aufenthalt ungeachtet der weiteren Entwicklung gestattet werden muss. Zu prüfen ist diesfalls, ob sich die Berufung auf die Ehe nicht anderweitig als rechtsmissbräuchlich erweist (BGE 127 II 49 E. 5a S. 56 mit Hinweisen).
2.2 Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 121 I 367 E. 3b S. 375; BGE 121 II 97 E. 4 S. 103). Im Zusammenhang mit Art. 7 ANAG ist dies der Fall, wenn der Ausländer sich im Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung auf eine Ehe beruft, welche nur (noch) formell und ohne Aussicht auf Aufnahme bzw. Wiederaufnahme einer ehelichen Gemeinschaft besteht (vgl. BGE 127 II 49 E. 5a S. 56; BGE 123 II 49 E. 4 und 5 S. 50 ff.; BGE 121 II 97 E. 2 und 4 S. 100 f. bzw. 103 ff.). Ein Rechtsmissbrauch darf aber nicht leichthin angenommen werden, namentlich nicht schon deshalb, weil die Ehegatten nicht mehr zusammenleben oder ein Eheschutz- oder Scheidungsverfahren eingeleitet worden ist. Gerade weil der ausländische Ehegatte nicht der Willkür des schweizerischen ausgeliefert sein soll, hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung vom ehelichen Zusammenleben abhängig zu machen (ausführlich: BGE 118 Ib 145 E. 3 S. 149 ff.). Erforderlich sind klare Hinweise darauf, dass die Führung einer Lebensgemeinschaft nicht mehr beabsichtigt und nicht mehr zu erwarten ist (BGE 127 II 49 E. 5a S. 56 f. mit Hinweisen). Ist dies erstellt, so kann es für die ausländerrechtliche Würdigung keine Rolle spielen, dass der ausländische Ehegatte, der sich vor Ablauf der Vierjahresfrist des Getrenntlebens (Art. 114 ZGB) der Scheidungsklage des schweizerischen Ehegatten widersetzt, sich damit in der Regel zivilrechtlich nicht rechtsmissbräuchlich verhält (vgl. zum Rechtsmissbrauch nach neuem Scheidungsrecht das Urteil des Bundesgerichts 5C.242/2001 vom 11. Dezember 2001, E. 2b/bb). Dies muss schon deshalb gelten, weil der an der Ehe festhaltende Partner nicht verpflichtet ist, die Verweigerung der Scheidung zu begründen (E. 4b des zitierten Urteils), und er sich mithin in diesem Entschluss allenfalls auch allein von ausländerrechtlichen Überlegungen leiten lassen kann. Dass der Scheidungsrichter die rechtliche Aufrechterhaltung dieser Ehe während der Dauer der Vierjahresfrist als für den klagenden Ehegatten nicht unzumutbar im Sinne von Art. 115 ZGB erachtet, schliesst aber nicht aus, dass die Berufung auf eine solche, nur noch formell bestehende Ehe als Grundlage für eine Aufenthaltsbewilligung ausländerrechtlich einen Rechtsmissbrauch darstellen kann.
2.3 Dass die Ehe nur (noch) formell und ohne Aussicht auf Aufnahme bzw. Wiederaufnahme einer ehelichen Gemeinschaft besteht, entzieht sich in der Regel einem direkten Beweis und ist oft bloss durch Indizien zu erstellen (BGE 127 II 49 E. 5a S. 57). Feststellungen über das Bestehen von solchen Hinweisen können äussere Gegebenheiten, aber auch innere psychische Vorgänge betreffen (Wille der Ehegatten). In beiden Fällen handelt es sich um tatsächliche Feststellungen (BGE 98 II 1 E. 2a S. 6; vgl. auch BGE 119 IV 242 E. 2c S. 248), welche für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich sind (oben E. 1.2.1). Frei zu prüfen ist dagegen die Rechtsfrage, ob die festgestellten Tatsachen (Indizien) darauf schliessen lassen, die Berufung auf die Ehe sei rechtsmissbräuchlich oder bezwecke die Umgehung fremdenpolizeilicher Vorschriften.
3.
3.1 Vorliegend deuten der nicht unbeträchtliche Altersunterschied zwischen den Ehegatten, die kurze Bekanntschaft vor der Eheschliessung und die relativ kurze Zeit des ehelichen Zusammenlebens auf das Vorliegen einer Scheinehe hin. Auch verweist die Vorinstanz auf entsprechende Aussagen der Ehefrau im Scheidungsverfahren über die Motive der Ehe, welche allerdings insofern zu relativieren seien, als sich bei den Akten ebenfalls gegenteilige Äusserungen fänden. Die Feststellung des Bezirksgerichts Zürich in seinem Urteil vom 9. Mai 2000, es handle sich bei der Ehe des Beschwerdeführers um eine Scheinehe, ist jedoch für die Fremdenpolizeibehörden, wie die Vorinstanz mit Recht annimmt, nicht verbindlich. Die betreffenden Erwägungen des Bezirksgerichts beziehen sich auf die Zumutbarkeit des Abwartens der vierjährigen Trennungszeit für die Klägerin (Art. 114 f. ZGB) und basieren einseitig auf Aussagen der Ehefrau. Fremdenpolizeilich ist demgegenüber (primär) die Sicht des ausländischen Ehegatten massgebend (Urteil des Bundesgerichts 2A.424/2000, E. 3c in fine, mit Hinweisen). Mit der Vorinstanz kann offen gelassen werden, ob eine Scheinehe vorliegt, da sich die Berufung des Beschwerdeführers auf die Ehe jedenfalls als rechtsmissbräuchlich erweist.
3.2 Der gemeinsame Haushalt des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau wurde im Sommer 1997 nach knapp einem Jahr ehelichen Zusammenlebens aufgelöst. Im Jahr 1998 ist die Ehefrau des Beschwerdeführers eine Beziehung zu einem anderen Partner eingegangen, mit dem sie zumindest seit Frühling 1999 zusammenlebt und den sie zu heiraten beabsichtigt. Mit ihm verbindet sie ausserdem ein 1999 geborenes gemeinsames Kind. In den Jahren 1999 und 2000 hat die Ehefrau des Beschwerdeführers sodann auch zweimal - unter Anrufung von jeweils zwei Instanzen - den Versuch unternommen, sich von ihrem Ehemann zu scheiden. Im Weiteren erstattete sie Anzeige gegen ihn, wobei sie ihm zur Last legte, er habe sie genötigt, auf die Scheidung zu verzichten. Am 11. Januar 2001 bekundeten die beiden Ehegatten schliesslich in einer gemeinsam unterzeichneten Erklärung die Absicht, eine Scheidung "nach Ablauf der vierjährigen Trennungszeit im Juli 2001" in Erwägung zu ziehen.
3.3 Gestützt auf diese nicht bestrittenen Tatsachen durfte das Verwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht annehmen, die Ehe des Beschwerdeführers habe im fraglichen Zeitpunkt nur noch formell bestanden und die Berufung darauf sei mit dem alleinigen Zweck erfolgt, ihm eine Anwesenheitsbewilligung zu ermöglichen. Auch wenn die Bemühungen der Ehefrau, sich von ihrem Ehemann zu scheiden, (vorerst) erfolglos blieben und der Vorwurf der Nötigung vom zuständigen Strafgericht nicht als erwiesen erachtet wurde, kann kein Zweifel bestehen, dass ihr Ehewillen definitiv erloschen war und für sie eine Wiederaufnahme der ehelichen Gemeinschaft jedenfalls ab Mitte 1999 nicht mehr in Frage kam. Selbst wenn der Beschwerdeführer - wie er vorbringt - selber noch an eine Wiedervereinigung geglaubt haben und mehrmals (aber erfolglos) dahingehend aktiv geworden sein sollte, konnte auch für ihn nach mehrjähriger faktischer Trennung bei objektiver Einschätzung der gesamten Umstände kein Zweifel mehr am definitiven Scheitern der Ehe bestehen. Indem der Beschwerdeführer im Januar 2001 Bereitschaft signalisierte, (erst) nach Ablauf der vierjährigen Trennungszeit eine Scheidung in Erwägung zu ziehen, hat er sich darauf einzurichten versucht, die nur noch formell bestehende Ehe zur Sicherung seiner Anwesenheit in der Schweiz aufrechtzuerhalten, fiel doch der Ablauf dieser Vierjahresfrist (Juli 2001) mit jenem Zeitpunkt zusammen, in dem ihm ein grundsätzlicher Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwuchs (19. Juli 2001). Ein solches Verhalten lässt die Anrufung von Art. 7 ANAG, dessen Zweck darin besteht, die Führung des Familienlebens in der Schweiz zu ermöglichen und abzusichern, als rechtsmissbräuchlich erscheinen (BGE 127 II 49 E. 5d S. 59).
3.4 Was der Beschwerdeführer im Weiteren einwendet, überzeugt nicht: Zunächst schliesst der Umstand, dass die Eingehung der Ehe nicht nachweislich fremdenpolizeilich motiviert war, nicht aus, dass sich eine Berufung darauf zu einem späteren Zeitpunkt als rechtsmissbräuchlich erweist (vgl. oben E. 2.1). Auf die Beweggründe der Gatten anlässlich der Eheschliessung, welche der Beschwerdeführer als von der Vorinstanz willkürlich gewürdigt erachtet, kommt es damit vorliegend nur beschränkt an. Im Weiteren spielen die Gründe für das Scheitern der Ehe bzw. für die Unmöglichkeit einer Wiederannäherung der Gatten, welche der Beschwerdeführer allein im Verhalten seiner Ehefrau erblickt, für die Beurteilung des Rechtsmissbrauchs keine Rolle, soweit - wie hier - mit einer Wiederaufnahme der ehelichen Gemeinschaft offensichtlich nicht mehr zu rechnen ist (BGE 127 II 49 E. 5d S. 59 f.). Dass der Beschwerdeführer im massgeblichen Zeitpunkt nach wie vor gewillt gewesen sei, die eheliche Gemeinschaft wieder aufzunehmen, erscheint im Übrigen bei Würdigung der gesamten Umstände des Falles unglaubwürdig, insbesondere nachdem er mit seiner Ehefrau übereingekommen war, eine Scheidung dereinst (nach Entstehung des Anspruches auf die Niederlassungsbewilligung) in Erwägung zu ziehen, welchen Schritt er in der Folge denn auch getan hat. Beruft sich der Beschwerdeführer - unabhängig vom Vorliegen einer konkreten Umgehungsabsicht - auf die auch aus seiner Sicht nur noch formell bestehende Ehe, so erscheint dies unter dem Blickwinkel von Art. 7 ANAG als rechtsmissbräuchlich. An dieser fremdenpolizeilichen Beurteilung ändert sich auch dadurch nichts, dass das Bezirksgericht Zürich die Scheidungsklage der Ehefrau wegen der nach Art. 114 ZGB einzuhaltenden Vierjahresfrist abgewiesen und die Unzumutbarkeit der Fortsetzung der Ehe im Sinne von Art. 115 ZGB verneint hat (vgl. oben E. 2.2).
3.5 Der Beschwerdeführer bringt vor, aufgrund der langjährigen gängigen Praxis der Fremdenpolizei des Kantons Zürich erhielten Ausländer mit einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG nach 3-jähriger Ehe einen zivilstandsunabhängigen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung. Infolgedessen hätte die Fremdenpolizei die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers trotz der Trennung erneuern müssen.
Der Umstand, dass sich der Beschwerdeführer rechtsmissbräuchlich auf die Ehe zu seiner Schweizer Ehegattin beruft, hat an sich nicht zwingend zur Folge, dass die Bewilligung verweigert werden muss. Vielmehr steht es den kantonalen Behörden frei, die Aufenthaltsbewilligung trotz Fehlens eines Anspruches gestützt auf das ihnen nach Art. 4 ANAG zustehende Ermessen zu verlängern (Urteil des Bundesgerichts 2A.345/2001 vom 12. Dezember 2001, E. 3d). Die vom Beschwerdeführer ins Feld geführte Praxis, soweit sie effektiv in der von ihm dargelegten Weise besteht (vgl. dazu auch MARC SPESCHA, Handbuch zum Ausländerrecht, Bern 1999, S. 162, Fn. 16), wäre diesem behördlichen Ermessensbereich zuzuordnen. Von Bundesrechts wegen waren die kantonalen Behörden aber nicht zu einer Bewilligungserteilung verpflichtet, weshalb insofern eine Überprüfung der Bewilligungsverweigerung durch das Bundesgericht ausgeschlossen ist (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG). Soweit vorliegend (sinngemäss) eine rechtsungleiche Rechtsanwendung geltend gemacht wird, vermag auch das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV keinen Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung zu begründen (Urteil des Bundesgerichts 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2c/dd in fine). Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer das Vorgehen der Fremdenpolizeibehörden in diesem Zusammenhang als willkürlich (im Sinne von Art. 9 BV) bezeichnet (BGE 126 II 377 E. 4 S. 388).
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Art. 4 et 7 LSEE; art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ; art. 8 al. 1 Cst.; art. 114 s. CC; prolongation de l'autorisation de séjour; mariage fictif; abus de droit. Recevabilité du recours de droit administratif. S'il pouvait prétendre à l'octroi d'un permis d'établissement avant de divorcer, l'ex-époux étranger d'un ressortissant suisse bénéficie d'un droit à la prolongation de son autorisation de séjour après le divorce (consid. 1).
Un abus de droit au sens de l'art. 7 LSEE peut également exister lorsqu'un époux étranger s'oppose au divorce (selon le nouveau droit du divorce) pendant le délai de quatre ans prévu à l'art. 114 CC; le fait que le juge du divorce ait considéré que le maintien du mariage n'était pas insupportable au sens de l'art. 115 CC n'est pas déterminant (consid. 2).
Les constatations du juge du divorce relatives à l'existence d'un abus de droit ne lient pas les autorités de la police des étrangers; le point de vue de l'époux étranger est primordial (consid. 3.1); abus de droit admis en l'espèce (consid. 3.2-3.4).
Le principe général d'égalité (art. 8 al. 1 Cst.) n'est pas de nature à fonder un droit à une autorisation de la police des étrangers (consid. 3.5).
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Sachverhalt ab Seite 146
Der türkische Staatsangehörige X., geboren 1971, reiste am 14. Mai 1996 in die Schweiz ein. Am 19. Juli 1996 heiratete er die Schweizerin S., geboren 1958, worauf ihm die Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei der Ehefrau sowie eine Arbeitsbewilligung erteilt wurden. Die Aufenthaltsbewilligung wurde in der Folge regelmässig verlängert, letztmals bis zum 18. Januar 2000.
Im Sommer 1997 wurde die eheliche Wohngemeinschaft von X. und seiner Ehefrau beendet. Diese lernte im März 1998 ihren derzeitigen Lebenspartner kennen, mit dem sie einen (im April 1999 geborenen) Sohn hat. Eine erste Scheidungsklage der Ehefrau, der sich X. widersetzte, wurde anlässlich der Hauptverhandlung vor Bezirksgericht Zürich zurückgezogen, worauf das Gericht die Klage am 3. September 1999 als erledigt abschrieb. Auf einen gegen diesen Beschluss gerichteten Rekurs der Ehefrau trat das Obergericht des Kantons Zürich am 2. November 1999 nicht ein. Am 20. Oktober 1999 erstattete die Ehefrau Anzeige gegen X. wegen Nötigung.
Nachdem es zur Anklageerhebung gekommen war, sprach der Einzelrichter des Bezirksgerichts Zürich X. mit Urteil vom 4. April 2000 von diesem Vorwurf frei. Eine erneute Scheidungsklage der Ehefrau wies das Bezirksgericht Zürich mit Urteil vom 9. Mai 2000 ab mit der Begründung, da es an einer vierjährigen Trennungszeit fehle, komme die Scheidung gegen den Willen des beklagten Ehegatten nur gestützt auf Art. 115 ZGB in Frage; dessen Voraussetzungen seien indessen nicht erfüllt, sei doch die Klägerin bewusst eine fremdenpolizeilich motivierte Ehe eingegangen, weshalb auch das Weiterführen der Ehe auf dem Papier bis zum Verstreichen der Vierjahresfrist nicht unzumutbar sei. Eine hiegegen eingereichte Berufung zog die Ehefrau am 23. August 2000 zurück, worauf das Obergericht das Berufungsverfahren abschrieb.
Mit Verfügung vom 10. November 2000 wies die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, Fremdenpolizei, das Gesuch von X. vom 29. November 1999 um Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung ab und setzte ihm Frist zur Aufgabe der Erwerbstätigkeit und zum Verlassen des Kantonsgebiets. Zur Begründung gab die Behörde an, es bestehe keine eheliche Beziehung mehr und die Absicht von X., das formale Band der Ehe aufrechtzuerhalten, laufe auf einen Missbrauch der Ehe zum Ertrotzen einer Aufenthaltsbewilligung hinaus.
Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss vom 4. April 2001 ab, soweit er darauf eintrat.
Mit Entscheid vom 19. September 2001 (versandt am 23. Oktober 2001) wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (4. Kammer) die von X. gegen den regierungsrätlichen Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab. Im Wesentlichen kam das Gericht zum Schluss, dass zwischen den Ehegatten keine eheliche Gemeinschaft mehr bestehe und Hoffnungen auf eine Wiederaufnahme derselben nicht mehr gehegt werden könnten, womit sich X. denn auch abgefunden habe. Die Berufung auf die Ehe zur Begründung einer Anwesenheitsberechtigung sei daher als rechtsmissbräuchlich zu werten.
Mit Eingabe vom 23. November 2001 hat X. beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, mit der er beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. September 2001 aufzuheben und die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, Migrationsamt, anzuweisen, die Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung des Beschwerdeführers ordnungsgemäss zu verlängern. In der Beschwerdeschrift teilt X. im Übrigen unter Hinweis auf ein (mit eingereichtes) Urteil des Bezirksgerichts Bülach vom 3. September 2001 mit, dass seine Ehe inzwischen (auf gemeinsames Begehren) geschieden worden sei.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1
1.1.1 Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG schliesst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der Fremdenpolizei aus gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) entscheiden die zuständigen Behörden, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts (einschliesslich Bundesverfassungsrecht) oder eines Staatsvertrages berufen (BGE 127 II 161 E. 1a S. 164, 60 E. 1a S. 62 f., je mit Hinweisen).
Vorliegend beantragt der Beschwerdeführer neben der Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung auch die Verlängerung der Arbeitsbewilligung. Aus der Begründung seiner Beschwerde ist zu schliessen, dass er der Arbeitsbewilligung keine selbständige Bedeutung beimisst und diese als Teil des Aufenthaltsrechts versteht. Insofern erübrigt sich die gesonderte Prüfung der Zulässigkeit dieses Rechtsbegehrens.
1.1.2 Nach Art. 7 Abs. 1 ANAG (in der Fassung vom 23. März 1990) hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers grundsätzlich Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung (Satz 1) sowie nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (Satz 2); der Anspruch erlischt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt (Satz 3). Für die Eintretensfrage ist im Zusammenhang mit Art. 7 ANAG einzig darauf abzustellen, ob formell eine Ehe besteht; anders als bei Art. 8 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]; vgl. dazu BGE 126 II 425 E. 2a S. 427 mit Hinweisen) ist nicht erforderlich, dass die Ehe intakt ist und tatsächlich gelebt wird (BGE 126 II 265 E. 1b S. 266; BGE 122 II 289 E. 1b S. 292, je mit Hinweisen).
1.1.3 Bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines fremdenpolizeilichen Entscheids sind für das Bundesgericht in der Regel die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie zum Zeitpunkt des Entscheids der richterlichen Vorinstanz herrschten; dies ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2 OG (vgl. unten E. 1.2.1). Für die Eintretensfrage hingegen, d.h. für die Frage, ob ein Anspruch im Sinne von Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG vorliegt, stellt das Bundesgericht grundsätzlich auf die im Zeitpunkt seinen Entscheides bestehende Rechts- und Sachlage ab (BGE 127 II 60 E. 1b S. 63 mit Hinweisen).
1.1.4 Die Ehe des Beschwerdeführers mit seiner Schweizer Gattin wurde am 3. September 2001 geschieden. Er hat deshalb keinen Anspruch mehr auf eine Aufenthaltsbewilligung nach Art. 7 Abs. 1 erster Satz ANAG. Sollte er aber vor der Scheidung einen Anspruch auf Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 zweiter Satz ANAG erworben haben, so kann er sich hierauf auch nach Beendigung der Ehe berufen (BGE 122 II 145 E. 3a/b S. 146 f.; BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f.; Urteile 2A.127/1992 vom 27. August 1993, publ. in: RDAT 1994 I Nr. 55 S. 133, E. 4c sowie 2A.546/1999 vom 4. Februar 2000, publ. in: AJP 2000 S. 1006, E. 4b). Wohl steht vorliegend keine Niederlassungsbewilligung in Frage, hat sich doch der Beschwerdeführer in den bisherigen Verfahren darauf beschränkt, die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung zu beantragen. Indessen könnte ihm, falls ein Anspruch auf Niederlassungsbewilligung bestünde, was als Rechtsfrage von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, die - ein weniger gefestigtes Anwesenheitsrecht gewährende - Aufenthaltsbewilligung erst recht nicht verweigert werden (Urteile des Bundesgerichts 2P.382/1997 vom 28. Mai 1998, E. 3b sowie 2A.412/1997 vom 15. Dezember 1997, E. 1b/bb, je mit Hinweisen).
1.1.5 Nachdem die Ehe des Beschwerdeführers mit seiner Schweizer Ehefrau fünf Jahre dauerte und er während dieser Zeit ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz gelebt hat, bevor die Scheidung rechtskräftig geworden ist, hat er grundsätzlich Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (BGE 122 II 145 E. 3b S. 147; BGE 121 II 97 E. 4c S. 104 f., mit Hinweisen). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ersucht wird, ist nach dem Gesagten somit einzutreten. Die Frage, ob die Bewilligung verweigert werden durfte, weil einer der in Art. 7 ANAG vorgesehenen Ausnahmetatbestände oder ein Verstoss gegen das Rechtsmissbrauchsverbot gegeben ist, betrifft nicht das Eintreten, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 126 II 265 E. 1b S. 266 mit Hinweisen).
1.2
1.2.1 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG) gerügt werden. Hat - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Damit wird die Möglichkeit, vor Bundesgericht neue Tatsachen vorzubringen und neue Beweismittel einzureichen, weitgehend eingeschränkt. Das Bundesgericht lässt diesfalls nur solche neuen Tatsachen und Beweismittel zu, welche die Vorinstanz von Amtes wegen hätte berücksichtigen müssen und deren Nichtbeachtung eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt (BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 f., 110 E. 2c S. 114; BGE 107 Ib 167 E. 1b S. 169; BGE 106 Ib 79 E. 2a S. 79 f.; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 286/287). Nachträgliche Veränderungen des Sachverhalts (sog. "echte" Noven) können in der Regel nicht mehr berücksichtigt werden, denn einer Behörde ist nicht vorzuwerfen, sie habe den Sachverhalt im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG fehlerhaft festgestellt, wenn sich dieser nach ihrem Entscheid verändert hat (BGE 125 II 217 E. 3a S. 221; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 943). Insofern ist der der Vorinstanz im Urteilszeitpunkt nicht bekannt gewesene Umstand, dass die Ehe des Beschwerdeführers inzwischen geschieden wurde, für die materielle Beurteilung des vorliegenden Falles unbeachtlich.
1.2.2 Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an; es ist gemäss Art. 114 Abs. 1 OG an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 127 II 264 E. 1b S. 268 mit Hinweisen).
2.
2.1 Gemäss Art. 7 Abs. 2 ANAG hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers keinen Anspruch auf Erteilung der ihm nach Absatz 1 grundsätzlich zustehenden Aufenthaltsbewilligung, wenn die Ehe eingegangen worden ist, um die Vorschriften über Aufenthalt und Niederlassung von Ausländern und namentlich jene über die Begrenzung der Zahl der Ausländer zu umgehen. Erfasst wird davon die sog. Scheinehe bzw. Ausländerrechtsehe, bei der die Ehegatten von vornherein keine echte eheliche Gemeinschaft beabsichtigen (BGE 127 II 49 E. 4a S. 55 mit Hinweisen). Auch wenn die Ehe nicht bloss zum Schein eingegangen worden ist, heisst dies jedoch nicht zwingend, dass dem ausländischen Ehepartner der Aufenthalt ungeachtet der weiteren Entwicklung gestattet werden muss. Zu prüfen ist diesfalls, ob sich die Berufung auf die Ehe nicht anderweitig als rechtsmissbräuchlich erweist (BGE 127 II 49 E. 5a S. 56 mit Hinweisen).
2.2 Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 121 I 367 E. 3b S. 375; BGE 121 II 97 E. 4 S. 103). Im Zusammenhang mit Art. 7 ANAG ist dies der Fall, wenn der Ausländer sich im Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsbewilligung auf eine Ehe beruft, welche nur (noch) formell und ohne Aussicht auf Aufnahme bzw. Wiederaufnahme einer ehelichen Gemeinschaft besteht (vgl. BGE 127 II 49 E. 5a S. 56; BGE 123 II 49 E. 4 und 5 S. 50 ff.; BGE 121 II 97 E. 2 und 4 S. 100 f. bzw. 103 ff.). Ein Rechtsmissbrauch darf aber nicht leichthin angenommen werden, namentlich nicht schon deshalb, weil die Ehegatten nicht mehr zusammenleben oder ein Eheschutz- oder Scheidungsverfahren eingeleitet worden ist. Gerade weil der ausländische Ehegatte nicht der Willkür des schweizerischen ausgeliefert sein soll, hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung vom ehelichen Zusammenleben abhängig zu machen (ausführlich: BGE 118 Ib 145 E. 3 S. 149 ff.). Erforderlich sind klare Hinweise darauf, dass die Führung einer Lebensgemeinschaft nicht mehr beabsichtigt und nicht mehr zu erwarten ist (BGE 127 II 49 E. 5a S. 56 f. mit Hinweisen). Ist dies erstellt, so kann es für die ausländerrechtliche Würdigung keine Rolle spielen, dass der ausländische Ehegatte, der sich vor Ablauf der Vierjahresfrist des Getrenntlebens (Art. 114 ZGB) der Scheidungsklage des schweizerischen Ehegatten widersetzt, sich damit in der Regel zivilrechtlich nicht rechtsmissbräuchlich verhält (vgl. zum Rechtsmissbrauch nach neuem Scheidungsrecht das Urteil des Bundesgerichts 5C.242/2001 vom 11. Dezember 2001, E. 2b/bb). Dies muss schon deshalb gelten, weil der an der Ehe festhaltende Partner nicht verpflichtet ist, die Verweigerung der Scheidung zu begründen (E. 4b des zitierten Urteils), und er sich mithin in diesem Entschluss allenfalls auch allein von ausländerrechtlichen Überlegungen leiten lassen kann. Dass der Scheidungsrichter die rechtliche Aufrechterhaltung dieser Ehe während der Dauer der Vierjahresfrist als für den klagenden Ehegatten nicht unzumutbar im Sinne von Art. 115 ZGB erachtet, schliesst aber nicht aus, dass die Berufung auf eine solche, nur noch formell bestehende Ehe als Grundlage für eine Aufenthaltsbewilligung ausländerrechtlich einen Rechtsmissbrauch darstellen kann.
2.3 Dass die Ehe nur (noch) formell und ohne Aussicht auf Aufnahme bzw. Wiederaufnahme einer ehelichen Gemeinschaft besteht, entzieht sich in der Regel einem direkten Beweis und ist oft bloss durch Indizien zu erstellen (BGE 127 II 49 E. 5a S. 57). Feststellungen über das Bestehen von solchen Hinweisen können äussere Gegebenheiten, aber auch innere psychische Vorgänge betreffen (Wille der Ehegatten). In beiden Fällen handelt es sich um tatsächliche Feststellungen (BGE 98 II 1 E. 2a S. 6; vgl. auch BGE 119 IV 242 E. 2c S. 248), welche für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich sind (oben E. 1.2.1). Frei zu prüfen ist dagegen die Rechtsfrage, ob die festgestellten Tatsachen (Indizien) darauf schliessen lassen, die Berufung auf die Ehe sei rechtsmissbräuchlich oder bezwecke die Umgehung fremdenpolizeilicher Vorschriften.
3.
3.1 Vorliegend deuten der nicht unbeträchtliche Altersunterschied zwischen den Ehegatten, die kurze Bekanntschaft vor der Eheschliessung und die relativ kurze Zeit des ehelichen Zusammenlebens auf das Vorliegen einer Scheinehe hin. Auch verweist die Vorinstanz auf entsprechende Aussagen der Ehefrau im Scheidungsverfahren über die Motive der Ehe, welche allerdings insofern zu relativieren seien, als sich bei den Akten ebenfalls gegenteilige Äusserungen fänden. Die Feststellung des Bezirksgerichts Zürich in seinem Urteil vom 9. Mai 2000, es handle sich bei der Ehe des Beschwerdeführers um eine Scheinehe, ist jedoch für die Fremdenpolizeibehörden, wie die Vorinstanz mit Recht annimmt, nicht verbindlich. Die betreffenden Erwägungen des Bezirksgerichts beziehen sich auf die Zumutbarkeit des Abwartens der vierjährigen Trennungszeit für die Klägerin (Art. 114 f. ZGB) und basieren einseitig auf Aussagen der Ehefrau. Fremdenpolizeilich ist demgegenüber (primär) die Sicht des ausländischen Ehegatten massgebend (Urteil des Bundesgerichts 2A.424/2000, E. 3c in fine, mit Hinweisen). Mit der Vorinstanz kann offen gelassen werden, ob eine Scheinehe vorliegt, da sich die Berufung des Beschwerdeführers auf die Ehe jedenfalls als rechtsmissbräuchlich erweist.
3.2 Der gemeinsame Haushalt des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau wurde im Sommer 1997 nach knapp einem Jahr ehelichen Zusammenlebens aufgelöst. Im Jahr 1998 ist die Ehefrau des Beschwerdeführers eine Beziehung zu einem anderen Partner eingegangen, mit dem sie zumindest seit Frühling 1999 zusammenlebt und den sie zu heiraten beabsichtigt. Mit ihm verbindet sie ausserdem ein 1999 geborenes gemeinsames Kind. In den Jahren 1999 und 2000 hat die Ehefrau des Beschwerdeführers sodann auch zweimal - unter Anrufung von jeweils zwei Instanzen - den Versuch unternommen, sich von ihrem Ehemann zu scheiden. Im Weiteren erstattete sie Anzeige gegen ihn, wobei sie ihm zur Last legte, er habe sie genötigt, auf die Scheidung zu verzichten. Am 11. Januar 2001 bekundeten die beiden Ehegatten schliesslich in einer gemeinsam unterzeichneten Erklärung die Absicht, eine Scheidung "nach Ablauf der vierjährigen Trennungszeit im Juli 2001" in Erwägung zu ziehen.
3.3 Gestützt auf diese nicht bestrittenen Tatsachen durfte das Verwaltungsgericht ohne Verletzung von Bundesrecht annehmen, die Ehe des Beschwerdeführers habe im fraglichen Zeitpunkt nur noch formell bestanden und die Berufung darauf sei mit dem alleinigen Zweck erfolgt, ihm eine Anwesenheitsbewilligung zu ermöglichen. Auch wenn die Bemühungen der Ehefrau, sich von ihrem Ehemann zu scheiden, (vorerst) erfolglos blieben und der Vorwurf der Nötigung vom zuständigen Strafgericht nicht als erwiesen erachtet wurde, kann kein Zweifel bestehen, dass ihr Ehewillen definitiv erloschen war und für sie eine Wiederaufnahme der ehelichen Gemeinschaft jedenfalls ab Mitte 1999 nicht mehr in Frage kam. Selbst wenn der Beschwerdeführer - wie er vorbringt - selber noch an eine Wiedervereinigung geglaubt haben und mehrmals (aber erfolglos) dahingehend aktiv geworden sein sollte, konnte auch für ihn nach mehrjähriger faktischer Trennung bei objektiver Einschätzung der gesamten Umstände kein Zweifel mehr am definitiven Scheitern der Ehe bestehen. Indem der Beschwerdeführer im Januar 2001 Bereitschaft signalisierte, (erst) nach Ablauf der vierjährigen Trennungszeit eine Scheidung in Erwägung zu ziehen, hat er sich darauf einzurichten versucht, die nur noch formell bestehende Ehe zur Sicherung seiner Anwesenheit in der Schweiz aufrechtzuerhalten, fiel doch der Ablauf dieser Vierjahresfrist (Juli 2001) mit jenem Zeitpunkt zusammen, in dem ihm ein grundsätzlicher Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung erwuchs (19. Juli 2001). Ein solches Verhalten lässt die Anrufung von Art. 7 ANAG, dessen Zweck darin besteht, die Führung des Familienlebens in der Schweiz zu ermöglichen und abzusichern, als rechtsmissbräuchlich erscheinen (BGE 127 II 49 E. 5d S. 59).
3.4 Was der Beschwerdeführer im Weiteren einwendet, überzeugt nicht: Zunächst schliesst der Umstand, dass die Eingehung der Ehe nicht nachweislich fremdenpolizeilich motiviert war, nicht aus, dass sich eine Berufung darauf zu einem späteren Zeitpunkt als rechtsmissbräuchlich erweist (vgl. oben E. 2.1). Auf die Beweggründe der Gatten anlässlich der Eheschliessung, welche der Beschwerdeführer als von der Vorinstanz willkürlich gewürdigt erachtet, kommt es damit vorliegend nur beschränkt an. Im Weiteren spielen die Gründe für das Scheitern der Ehe bzw. für die Unmöglichkeit einer Wiederannäherung der Gatten, welche der Beschwerdeführer allein im Verhalten seiner Ehefrau erblickt, für die Beurteilung des Rechtsmissbrauchs keine Rolle, soweit - wie hier - mit einer Wiederaufnahme der ehelichen Gemeinschaft offensichtlich nicht mehr zu rechnen ist (BGE 127 II 49 E. 5d S. 59 f.). Dass der Beschwerdeführer im massgeblichen Zeitpunkt nach wie vor gewillt gewesen sei, die eheliche Gemeinschaft wieder aufzunehmen, erscheint im Übrigen bei Würdigung der gesamten Umstände des Falles unglaubwürdig, insbesondere nachdem er mit seiner Ehefrau übereingekommen war, eine Scheidung dereinst (nach Entstehung des Anspruches auf die Niederlassungsbewilligung) in Erwägung zu ziehen, welchen Schritt er in der Folge denn auch getan hat. Beruft sich der Beschwerdeführer - unabhängig vom Vorliegen einer konkreten Umgehungsabsicht - auf die auch aus seiner Sicht nur noch formell bestehende Ehe, so erscheint dies unter dem Blickwinkel von Art. 7 ANAG als rechtsmissbräuchlich. An dieser fremdenpolizeilichen Beurteilung ändert sich auch dadurch nichts, dass das Bezirksgericht Zürich die Scheidungsklage der Ehefrau wegen der nach Art. 114 ZGB einzuhaltenden Vierjahresfrist abgewiesen und die Unzumutbarkeit der Fortsetzung der Ehe im Sinne von Art. 115 ZGB verneint hat (vgl. oben E. 2.2).
3.5 Der Beschwerdeführer bringt vor, aufgrund der langjährigen gängigen Praxis der Fremdenpolizei des Kantons Zürich erhielten Ausländer mit einer Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG nach 3-jähriger Ehe einen zivilstandsunabhängigen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung. Infolgedessen hätte die Fremdenpolizei die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers trotz der Trennung erneuern müssen.
Der Umstand, dass sich der Beschwerdeführer rechtsmissbräuchlich auf die Ehe zu seiner Schweizer Ehegattin beruft, hat an sich nicht zwingend zur Folge, dass die Bewilligung verweigert werden muss. Vielmehr steht es den kantonalen Behörden frei, die Aufenthaltsbewilligung trotz Fehlens eines Anspruches gestützt auf das ihnen nach Art. 4 ANAG zustehende Ermessen zu verlängern (Urteil des Bundesgerichts 2A.345/2001 vom 12. Dezember 2001, E. 3d). Die vom Beschwerdeführer ins Feld geführte Praxis, soweit sie effektiv in der von ihm dargelegten Weise besteht (vgl. dazu auch MARC SPESCHA, Handbuch zum Ausländerrecht, Bern 1999, S. 162, Fn. 16), wäre diesem behördlichen Ermessensbereich zuzuordnen. Von Bundesrechts wegen waren die kantonalen Behörden aber nicht zu einer Bewilligungserteilung verpflichtet, weshalb insofern eine Überprüfung der Bewilligungsverweigerung durch das Bundesgericht ausgeschlossen ist (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG). Soweit vorliegend (sinngemäss) eine rechtsungleiche Rechtsanwendung geltend gemacht wird, vermag auch das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV keinen Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung zu begründen (Urteil des Bundesgerichts 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2c/dd in fine). Gleiches gilt, soweit der Beschwerdeführer das Vorgehen der Fremdenpolizeibehörden in diesem Zusammenhang als willkürlich (im Sinne von Art. 9 BV) bezeichnet (BGE 126 II 377 E. 4 S. 388).
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Art. 4 e 7 LDDS; art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; art. 8 cpv. 1 Cost.; art. 114 seg. CC; rinnovo del permesso di dimora; matrimonio fittizio; abuso di diritto. Ricevibilità del ricorso di diritto amministrativo. Il coniuge straniero, nel frattempo divorziato, di un cittadino svizzero beneficia di principio di un diritto al rinnovo del permesso di dimora, se prima dello scioglimento del vincolo matrimoniale aveva acquisito un diritto all'ottenimento del permesso di domicilio (consid. 1).
Un abuso di diritto ai sensi dell'art. 7 LDDS può sussistere anche quando il coniuge straniero si oppone al divorzio (secondo le nuove regole vigenti in materia di diritto del divorzio) durante il periodo di quattro anni previsto dall'art. 114 CC; il fatto che il giudice del divorzio abbia considerato che non sia inesigibile una continuazione del vincolo coniugale, giusta l'art. 115 CC, non è determinante (consid. 2).
Le constatazioni da parte del giudice del divorzio in merito all'esistenza di un matrimonio fittizio non sono vincolanti per le autorità di polizia degli stranieri; decisivo è (in primo luogo) il punto di vista dello straniero (consid. 3.1); abuso di diritto ammesso nel caso di specie (consid. 3.2-3.4).
Dal principio generale della parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.) non può essere dedotto nessun diritto al rilascio di un permesso di polizia degli stranieri (consid. 3.5).
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Sachverhalt ab Seite 157
R. s'est présenté le 5 février 2001 au Centre d'enregistrement de X. et a déposé une demande d'asile. Il a ensuite été placé dans ce centre d'enregistrement.
Les requérants d'asile placés dans un centre d'enregistrement ont besoin d'une autorisation de sortie octroyée par le personnel chaque fois qu'ils veulent quitter leur logement. Le 19 février 2001 au matin, le personnel du centre d'enregistrement précité n'a pas accordé d'autorisation de sortie à R., parce qu'il était convoqué l'après-midi même pour se voir notifier son attribution à un canton.
Le 21 février 2001, après que R. eut définitivement quitté le centre d'enregistrement susmentionné, le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s à Vallorbe, agissant pour le prénommé, a adressé au Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) une requête intitulée recours administratif, tendant à l'annulation de la décision attaquée, c'est-à-dire de l'interdiction de quitter le Centre d'enregistrement de X. le 19 février 2001.
Par lettre du 15 mars 2001, le Département fédéral a fait savoir à R. que son cas n'était pas régi par la loi fédérale sur la procédure administrative. Il s'est cependant déclaré prêt à examiner la requête susmentionnée sous l'angle de la dénonciation conformément à l'art. 71 PA (RS 172.021).
Par recours de droit administratif du 26 mars 2001, R. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Département fédéral du 15 mars 2001.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Le recourant qualifie de décision incidente la lettre du Département fédéral du 15 mars 2001. Le Département fédéral doute qu'il s'agisse formellement d'une décision incidente dans une procédure de dénonciation; mais, à supposer que tel soit le cas, comme le recours de droit administratif n'est pas recevable contre la décision mettant fin à la procédure de dénonciation, il ne l'est pas non plus contre la décision incidente, selon l'art. 101 let. a OJ.
En considérant comme une simple dénonciation la requête précitée tendant à interjeter formellement recours, le Département fédéral a pris une décision de non-entrée en matière en ce qui concerne le recours administratif; il existe donc une décision mettant un terme à la procédure de recours au sens des art. 44 ss PA. Cette décision porte sur une matière régie par le droit public fédéral et elle a pour objet (du point de vue procédural) des droits et obligations du recourant. Ainsi, elle constitue en tant que décision de procédure, une décision au sens de l'art. 5 PA, à l'encontre de laquelle la voie du recours de droit administratif est ouverte selon l'art. 97 OJ.
b) En outre, la recevabilité du recours de droit administratif est soumise à la condition que cette voie de droit ne soit exclue ni par la loi fédérale d'organisation judiciaire ni par une loi spéciale. L'art. 100 al. 1 let. b OJ déclare le recours de droit administratif irrecevable en matière de police des étrangers, en particulier dans le domaine du droit d'asile, contre les décisions sur l'octroi ou le refus de l'asile (ch. 2), contre le renvoi (ch. 4) et contre les décisions concernant l'admission provisoire des étrangers (ch. 5). Le contrôle de la liberté de mouvement des requérants d'asile dans les centres d'enregistrement ne tombe sous aucun de ces motifs d'irrecevabilité. En outre, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31) ne contient pas non plus de motif d'exclusion à ce sujet. Pour autant que la Commission suisse de recours en matière d'asile ne soit pas compétente, le Département fédéral statue définitivement, sous réserve du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 105 al. 4 LAsi); la loi sur l'asile renvoie sur ce point à la loi fédérale d'organisation judiciaire, qui précisément n'exclut pas le recours de droit administratif.
c) Enfin, seul a qualité pour former un recours de droit administratif celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 let. a OJ).
L'intérêt digne de protection exigé par l'art. 103 let. a OJ doit en principe être actuel. Comme le recourant ne séjourne plus dans le Centre d'enregistrement de X., il n'a pas d'intérêt actuel à la solution du litige. Cependant, le séjour des requérants d'asile dans les centres d'enregistrement est généralement de courte durée; en outre, comme la question de la forme à respecter, soit de la procédure à suivre, pour soulever des griefs concernant l'hébergement dans de tels centres se posera vraisemblablement souvent à l'avenir mais n'est pas encore clarifiée, le Tribunal fédéral ne peut guère être saisi à temps. Dans ces circonstances, il se justifie de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel (cf. ATF 125 II 497 consid. 1a/bb p. 499/500 et la jurisprudence citée). Par conséquent, le Tribunal fédéral n'est pas obligé de s'en tenir aux circonstances concrètes telles qu'elles se présentaient au moment où le recours a été déposé; dans un pareil cas, il faut au contraire se fonder sur la situation de fait et de droit existant au moment du jugement et prévisible pour la suite (cf., en matière de recours de droit public, ATF 126 I 250 consid. 1b in fine p. 252). Concrètement, dans la présente espèce, il y a lieu de prendre en considération l'ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistrement (ci-après: l'Ordonnance ou OCEnr; RS 142.311.23) et le règlement interne des centres d'enregistrement pour requérants d'asile et personnes à protéger (ci-après: le Règlement) édicté par l'Office fédéral des réfugiés (ci-après: l'Office fédéral), bien que ces deux textes ne soient entrés en vigueur que le 1er avril 2001 donc après le départ du recourant du Centre d'enregistrement de X.
d) Par conséquent, le Tribunal fédéral doit entrer en matière sur le présent recours. Comme le Département fédéral a pris en définitive une décision de non-entrée en matière, ce recours ne peut porter que sur la question de savoir si l'autorité intimée aurait dû considérer la requête précitée du 21 février 2001 comme un recours formel, point de vue que défend apparemment le recourant. Pour répondre à cette question, il est indispensable d'examiner s'il existe une voie de droit permettant de faire contrôler les restrictions imposées à un étranger en rapport avec son séjour dans un centre d'enregistrement et, le cas échéant, à quelles conditions un tel contrôle est soumis.
2. a) L'art. 26 al. 1 LAsi prévoit que la Confédération crée pour les requérants d'asile des centres d'enregistrement dont elle confie la gestion à l'Office fédéral. Selon l'art. 26 al. 2 LAsi, le centre d'enregistrement recueille les données personnelles du requérant d'asile; en règle générale, il relève ses empreintes digitales et le photographie; il peut l'interroger sommairement sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté. L'art. 26 al. 3 LAsi habilite le Département fédéral à édicter des dispositions relatives aux centres d'enregistrement afin d'en assurer le bon fonctionnement et de garantir une procédure rapide.
Les centres d'enregistrement ne sont pas simplement des bureaux où les requérants d'asile doivent s'annoncer et participer à des auditions. Il s'agit plutôt de bâtiments disposant notamment de réfectoires et de dortoirs; les centres d'enregistrement doivent être de véritables locaux collectifs, comme cela ressort en particulier des débats parlementaires (cf. BO 1997 CN 1226 ss et, avant déjà, BO 1989 CN 1009). Durant les premiers jours suivant le dépôt d'une demande d'asile, les requérants d'asile habitent dans de tels centres d'enregistrement; ils y sont en fait obligés en l'absence d'autres possibilités d'hébergement. Normalement, l'Office fédéral n'a pas besoin de prendre de décision expresse pour assigner formellement au requérant d'asile un centre d'enregistrement comme lieu d'hébergement. Une telle compétence d'assignation existe cependant légalement. Elle ne résulte pas clairement du texte de l'article 26 LAsi, mais bien de l'art. 28 LAsi qui habilite l'Office fédéral à assigner au requérant d'asile un lieu de séjour, soit un logement, et à l'héberger le cas échéant dans un logement collectif.
b) Le législateur lui-même n'a pas réglé en détail les modalités du séjour dans les centres d'enregistrement. Il a délégué cette compétence au Département fédéral (art. 26 al. 3 LAsi). Le Conseil fédéral a concrétisé ladite compétence à l'art. 20 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure (OA 1; RS 142.311): le Département fédéral doit réglementer en particulier les heures d'ouverture, le droit d'accès, les conditions d'entrée et de sortie, ainsi que la garde des objets appartenant aux requérants d'asile. C'est sur la base de la délégation précitée que le Département fédéral a édicté l'Ordonnance qui est entrée en vigueur le 1er avril 2001. L'art. 1 al. 2 OCEnr dispose que l'Office fédéral précise, dans un règlement interne (dans la version allemande: "Hausordnung"), les mesures d'organisation liées à l'exploitation des logements de la Confédération. C'est en se fondant sur cet article que l'Office fédéral a mis le Règlement en vigueur, le 1er avril 2001.
L'Ordonnance contient des dispositions concernant les heures d'ouverture durant lesquelles les requérants d'asile et les personnes à protéger peuvent être enregistrés (art. 2 OCEnr), le repos nocturne (art. 3 OCEnr), la saisie d'objets et de valeurs patrimoniales (art. 4 OCEnr), le mode d'hébergement (art. 5 OCEnr), l'obligation pour les personnes hébergées de participer à l'entretien des locaux (art. 7 OCEnr), les contacts (art. 9 OCEnr) ainsi que l'accès des visiteurs (art. 10 OCEnr). En l'espèce, c'est surtout l'art. 8 OCEnr qui est important. Selon l'art. 8 al. 2 et 3 OCEnr, les requérants d'asile ne peuvent quitter le logement qu'à des moments déterminés (en semaine de 9 à 17 heures, le week-end du vendredi à 9 heures au dimanche à 19 heures). Pour cela, ils ont besoin d'une autorisation écrite de sortie accordée par le personnel (art. 8 al. 1 OCEnr). L'autorisation de sortie peut notamment être refusée si la présence du requérant d'asile est requise dans le cadre de l'examen de sa demande ou de l'exécution de son renvoi; elle est également refusée si l'intéressé est tenu de participer à l'entretien des locaux (art. 8 al. 4 OCEnr).
c) La présence dans un centre d'enregistrement aux conditions précitées (réglementation du déroulement de la journée, règlement intérieur, interdiction de sortir durant des périodes bloquées pour tout le monde, exigence d'une autorisation pour sortir en dehors de ces périodes) impose au requérant d'asile des restrictions dans l'organisation de sa journée. Compte tenu en particulier de la possibilité qu'a le personnel du centre d'enregistrement de refuser une autorisation de sortie au requérant d'asile, ce dernier peut subir une atteinte à son droit fondamental à la liberté personnelle, respectivement à la liberté de mouvement. Si le séjour dans le centre d'enregistrement se limitait à quelques jours, cette situation ne poserait guère de problème de protection juridique sérieux. Au départ, le requérant d'asile ne dispose pas d'un autre logement; de plus, il est normalement prêt à se tenir à disposition sur place pour de premiers éclaircissements. Le séjour dans un centre d'enregistrement sert simplement, d'après le concept initial, à recueillir des données personnelles et à effectuer un examen médical; puis le requérant d'asile peut être sommairement interrogé sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté (art. 26 al. 2 LAsi et 19 OA 1). Ensuite intervient l'attribution à un canton (art. 27 LAsi). En principe, l'audition sur les motifs de la demande d'asile a lieu là-bas et elle est effectuée par l'autorité cantonale (art. 29 LAsi). Le législateur prévoyait que le séjour dans un centre d'enregistrement durerait quatre à dix jours (BO 1997 CN 1228), respectivement deux à cinq jours seulement (BO 1989 CN 1009).
En réalité, les requérants d'asile restent nettement plus longtemps dans un centre d'enregistrement. Déjà sous l'empire de la législation antérieure, le séjour moyen dans le Centre d'enregistrement de Genève atteignait treize jours, dans quelques cas seulement quatre à cinq jours, mais dans d'autres deux à trois ou même cinq à six semaines (cf. PHILIP GRANT/NICOLAS WISARD, La liberté personnelle des requérants d'asile dans les Centres d'enregistrement, in ASYL 1996/3 p. 82). Cela est dû notamment au fait que l'Office fédéral procède parfois lui-même à l'audition du requérant d'asile sur les motifs de sa demande (PHILIP GRANT/NICOLAS WISARD, op. cit., loc. cit.). L'Office fédéral règle de toute façon certains cas sans l'aide des cantons. Il n'attribue pas l'étranger à un canton et le retient dans le centre d'enregistrement s'il envisage un renvoi préventif au sens de l'art. 42 LAsi ou une décision de non-entrée en matière; dans des cas clairs, des requérants d'asile sont même retenus jusqu'à ce qu'une décision matérielle d'asile soit prise (cf., à ce sujet, URSINA STGIER, Rechtsschutzdefizite im Empfangsstellenverfahren, in ASYL 2000/3 p. 25 ss). L'étranger ne peut souvent pas prévoir jusqu'à quel stade de la procédure il devra rester dans un centre d'enregistrement et s'il sera attribué, le cas échéant, à un canton; il ne peut guère évaluer la durée probable de son séjour dans un tel centre. En l'espèce, le recourant a été attribué à un canton deux semaines après son admission dans le Centre d'enregistrement de X.
Une protection juridique réglementée peut être nécessaire dans des cas particuliers, au moins lorsque le séjour dans un centre d'enregistrement ne reste pas limité à un court laps de temps (ATF 126 I 250 consid. 2d p. 255; ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; ATF 121 I 87 consid. 1a et 1b p. 90/91; arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001, consid. 5c). Il convient dès lors d'examiner à quelles conditions et de quelle manière le requérant d'asile doit pouvoir obtenir un contrôle juridique de sa situation.
3. a) En droit administratif fédéral, le point de départ de la protection juridique est la décision. Seule une décision est sujette à recours (art. 44 PA), étant précisé qu'un recours aboutit à un contrôle réglementé de l'acte émanant de l'autorité fédérale à laquelle on reproche d'avoir violé le droit. Sont considérées comme décisions, selon l'art. 5 al. 1 PA, les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c).
La décision a la particularité de toucher, par son contenu, la situation juridique du destinataire. Vu sa portée, elle doit satisfaire à certaines exigences de forme. En principe, il faut accorder à l'intéressé le droit d'être entendu au préalable (art. 30 PA). La décision doit revêtir la forme écrite (art. 34 PA), être désignée comme telle, être motivée et indiquer les voies de droit (art. 35 PA). Il n'est pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la forme d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'administration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensable que les autorités procèdent de façon informelle (cf. LUKAS S. BRÜHWILER-FRÉSEY, Verfügung, Vertrag, Realakt und andere verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Berne 1984, p. 274 ss; ALEXANDRE FLÜCKIGER, L'extension du contrôle juridictionnel des activités de l'administration, Berne 1998, p. 3; PAUL RICHLI, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in PJA 1992 p. 196 ss, p. 200/201).
b) Au début de la procédure, le requérant d'asile ne dispose pas encore de points de repère propres par rapport au pays et doit recevoir une large assistance. Pour que ses besoins puissent être satisfaits, il faut le rattacher à une organisation structurée. Certaines des restrictions qu'il doit supporter sont dues au séjour comme tel dans un centre d'enregistrement, c'est-à-dire au règlement intérieur ou d'exploitation prévu pour l'essentiel par l'Ordonnance. Le requérant d'asile se trouve ainsi dans un rapport de droit particulier (cf. ALBERTO ACHERMANN/CHRISTINA HAUSAMMANN, Handbuch des Asylrechts, 2e éd., Berne/Stuttgart 1991, p. 368). Dans de telles conditions, il est impensable d'exiger des décisions formelles pour tous les actes appliquant la réglementation liée à ce statut. Des décisions formelles et concrètes sont inutiles, par exemple, pour fixer les heures des repas ou le menu de chaque repas particulier, pour assigner l'entretien des locaux ou attribuer les dortoirs; même le respect des heures de visite (art. 10 al. 4 OCEnr) se règle de manière informelle. Dans cette optique, le personnel procède par des instructions qui, bien qu'obligatoires, peuvent être données de façon informelle. Compte tenu de la situation inhérente à ce statut spécial, on ne peut parler en principe d'atteintes particulières aux droits fondamentaux à propos des circonstances et des tâches, respectivement des injonctions, quotidiennes les plus diverses; en définitive, pour autant qu'un véritable besoin de protection juridique existe, il ne saurait en tout cas pas fonder un droit général et illimité à la prise de décisions formelles.
Il en va toutefois autrement en ce qui concerne les ordres du personnel du centre d'enregistrement qui peuvent porter une atteinte non négligeable à la personnalité et à la liberté du requérant d'asile. Les autorisations de sortie (respectivement leur refus) en font partie. Au bout d'un ou deux jours, une fois que les empreintes digitales et les photographies ont été prises, les requérants d'asile ont en principe le droit de quitter le centre d'enregistrement pour des périodes limitées. Le personnel bien en vue à l'entrée du centre d'enregistrement accorde l'autorisation en apposant sur un document un tampon approuvant la sortie. Si l'autorisation doit exceptionnellement être refusée selon l'art. 8 al. 4 OCEnr (par exemple, en cas d'audition le jour en question), l'apposition du tampon est refusée et le requérant d'asile est empêché de sortir. En principe, une telle mesure interviendra dans le court terme et ne sera pas prévisible longtemps à l'avance. D'après l'organisation prévue par l'Ordonnance et le Règlement, une autorisation de sortie est nécessaire chaque jour. Dans ces circonstances, une véritable procédure de décision pour chaque sortie en particulier ne paraît ni indiquée ni praticable; l'opinion du Département fédéral, selon laquelle les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative ne sont pas applicables en raison de l'art. 3 let. f PA, part de cette idée.
4. a) Il s'agit de garantir une protection juridique à partir de cette situation (absence d'une décision constituant l'objet indispensable d'un recours), sans pour autant étendre le concept de décision. Le requérant d'asile, qui se sent atteint de façon excessive dans sa liberté, doit pouvoir recourir contre des actes particuliers respectivement contre le comportement général du personnel du centre d'enregistrement. En revanche, il n'y a pas lieu d'admettre systématiquement une voie de recours à l'encontre de n'importe quelle atteinte. Une telle protection juridique ne s'harmoniserait pas avec la loi fédérale sur la procédure administrative. L'ouverture d'une voie de recours doit rester limitée à des cas graves.
Pour autant que, concrètement, la violation de la liberté personnelle soit invoquée, une simple dénonciation - seule possibilité prise en considération par le Département fédéral - n'est pas toujours suffisante puisque, dans ce cas, l'intéressé ne jouit pas des droits reconnus à la partie et ne peut pas exiger que son affaire soit traitée (art. 71 al. 2 PA; cf. également, au sujet du manque d'efficacité de la dénonciation, ATF 121 I 87 consid. 1a p. 90). En outre, il n'est pas admissible de renvoyer à la voie de l'action en responsabilité de l'Etat le requérant d'asile qui se sent atteint dans sa liberté par l'organisation de son séjour dans un centre d'enregistrement. Une protection juridique de ce genre, simplement indirecte et a posteriori, ne peut pas suffire et n'est finalement pas dans l'intérêt de la collectivité publique. Il convient au contraire de permettre au requérant d'asile qui estime ses droits fondamentaux gravement lésés de faire valoir ses griefs à l'encontre d'actes étatiques qui viennent de se produire, durent encore ou sont imminents.
b) La nécessité d'une protection juridique a pour origine, comme on l'a constaté, l'existence d'un intérêt digne de protection au contrôle d'une intervention étatique prétendument illicite. En soi et comme on l'a vu plus haut, l'existence d'un intérêt digne de protection ne doit pas conduire à transformer l'action étatique incriminée en une décision. En revanche, quiconque est à tel point touché par une intervention étatique qu'il risque d'être atteint de façon inadmissible dans ses droits fondamentaux doit avoir la possibilité de demander à l'autorité compétente (de première instance) une décision attaquable, normalement en constatation (cf. ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; ATF 121 I 87 consid. 1b p. 90/91). D'ailleurs, une telle possibilité existe déjà dans le droit en vigueur: si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection, l'autorité (compétente) concernée doit entrer en matière sur sa demande en constatation (art. 25 al. 2 PA). De la sorte, une voie de recours s'ouvre à l'intéressé contre la décision en cause, que celle-ci soit constatatoire, formatrice ou même d'irrecevabilité, si l'autorité refuse d'entrer en matière.
c) Ainsi, les principes et les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative permettent l'obtention d'une décision et rendent possible l'ouverture d'une voie de droit. Mais ils ne donnent pas assez d'indications concrètes pour montrer, dans le cas particulier d'un centre d'enregistrement, comment et à quelles conditions existe cette protection juridique. Comme cela a été exposé ci-dessus, étant donné les particularités du séjour dans un centre d'enregistrement, le requérant d'asile doit en principe se soumettre au règlement intérieur et obtempérer aux injonctions (informelles) du personnel. L'autorité ne doit qu'exceptionnellement libeller par écrit et motiver un ordre qui pourrait porter sérieusement atteinte aux droits fondamentaux du requérant d'asile, et cela seulement si ce dernier conteste l'ordre et demande expressément une décision formelle. Dans l'intérêt de la sécurité du droit en général et d'une bonne gestion des centres d'enregistrement en particulier, il paraît utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser cette procédure de décision. La réglementation de ladite procédure ne devrait nullement émaner du législateur ordinaire ni même forcément du Conseil fédéral. Il conviendrait d'examiner si, le cas échéant, le Département fédéral lui-même ne pourrait pas, sur la base de l'art. 26 al. 3 LAsi et dans un délai raisonnable, édicter une réglementation, respectivement insérer des règles à ce sujet dans l'Ordonnance. Cette réglementation déterminerait avant tout l'autorité à laquelle l'intéressé devrait s'adresser pour demander une décision et celle auprès de laquelle il pourrait déposer un recours. Il serait opportun d'attribuer la compétence décisionnelle à la Direction de l'établissement. On pourrait alors concevoir que l'Office fédéral fonctionne comme instance de recours. La réglementation fixerait concrètement (grâce à une énumération ou à une clause générale) pour quelles catégories d'ordres, respectivement à quelles conditions (par exemple, à partir d'une durée de séjour minimale), le requérant d'asile serait en droit d'exiger une décision.
d) En l'absence de texte réglementant cette procédure, le recourant n'a pas obtenu de décision formelle sur la requête susmentionnée lorsqu'elle était d'actualité. Il a omis de demander une décision formelle à l'Office fédéral, en se fondant directement sur la loi fédérale sur la procédure administrative, bien que cela fût envisageable. En tout cas, la requête précitée n'était pas dirigée contre une décision formelle. C'est pourquoi le Département fédéral était en droit de refuser de la traiter comme un recours administratif et pouvait la considérer comme une simple dénonciation. Dès lors, le recours de droit administratif tendant à obliger le Département fédéral à traiter formellement cette requête n'est pas fondé et doit être rejeté.
e) Les griefs soulevés par le recourant à l'encontre de son séjour dans le Centre d'enregistrement de X. n'ont pas été jugés matériellement. Il n'y a plus d'intérêt actuel à ce qu'ils soient examinés (cf. consid. 1c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a renoncé en l'espèce à l'existence d'un intérêt actuel digne de protection pour pouvoir se prononcer sur des questions de procédure qui, sans cela, n'auraient probablement jamais pu être tranchées. Il faut partir du fait que les requérants d'asile séjournant dans un centre d'enregistrement auront désormais l'occasion de faire contrôler les conditions essentielles de séjour dans un tel centre, en particulier la réglementation des sorties sous l'angle de la liberté personnelle, respectivement de la liberté de mouvement. Pour le moment, en l'absence d'une réglementation attribuant une compétence décisionnelle à ce sujet à la Direction de l'établissement, l'Office fédéral devrait être directement compétent. Mais, en l'état, il n'y a pas de raison de transmettre la requête susmentionnée avec toutes les pièces du dossier audit Office fédéral pour qu'il se prononce concrètement a posteriori sur les conditions de séjour du recourant dans le Centre d'enregistrement de X., dans le cadre d'une procédure de décision formelle au sens des considérants qui précèdent.
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fr
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Art. 97 ff. OG, Art. 5 VwVG, Art. 26 AsylG, Art. 16 ff. AsylV 1, Verordnung des EJPD vom 14. März 2001 zum Betrieb von Empfangsstellen; Rechtsschutzbedürfnis von Asylbewerbern in Empfangsstellen. Die Weigerung des Departements, das förmliche Begehren anders zu behandeln denn als Aufsichtsbeschwerde, stellt einen Nichteintretensentscheid dar, gegen den die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht (E. 1).
Notwendigkeit, den Asylbewerbern für die Dauer ihres Aufenthalts in Empfangsstellen in gewissen Fällen einen speziell geregelten Rechtsschutz zu gewähren (E. 2).
Merkmale der förmlichen Verfügung, die gemäss Bundesverwaltungsrecht ein Rechtsschutzbedürfnis begründet. Besonderheiten des Aufenthalts in einer Empfangsstelle; kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf eine förmliche, anfechtbare Verfügung (E. 3).
Schon bei der jetzigen Rechtslage ermöglicht das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, eine förmliche Verfügung zu erwirken und diese mit einem Rechtsmittel anzufechten, wenn sich ein Rechtsschutz als notwendig erweist. Es wäre nützlich, spezielle Regeln zu erarbeiten, um das Verfügungsverfahren in den Empfangsstellen zu konkretisieren (E. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-156%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 156
Sachverhalt ab Seite 157
R. s'est présenté le 5 février 2001 au Centre d'enregistrement de X. et a déposé une demande d'asile. Il a ensuite été placé dans ce centre d'enregistrement.
Les requérants d'asile placés dans un centre d'enregistrement ont besoin d'une autorisation de sortie octroyée par le personnel chaque fois qu'ils veulent quitter leur logement. Le 19 février 2001 au matin, le personnel du centre d'enregistrement précité n'a pas accordé d'autorisation de sortie à R., parce qu'il était convoqué l'après-midi même pour se voir notifier son attribution à un canton.
Le 21 février 2001, après que R. eut définitivement quitté le centre d'enregistrement susmentionné, le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s à Vallorbe, agissant pour le prénommé, a adressé au Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) une requête intitulée recours administratif, tendant à l'annulation de la décision attaquée, c'est-à-dire de l'interdiction de quitter le Centre d'enregistrement de X. le 19 février 2001.
Par lettre du 15 mars 2001, le Département fédéral a fait savoir à R. que son cas n'était pas régi par la loi fédérale sur la procédure administrative. Il s'est cependant déclaré prêt à examiner la requête susmentionnée sous l'angle de la dénonciation conformément à l'art. 71 PA (RS 172.021).
Par recours de droit administratif du 26 mars 2001, R. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Département fédéral du 15 mars 2001.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Le recourant qualifie de décision incidente la lettre du Département fédéral du 15 mars 2001. Le Département fédéral doute qu'il s'agisse formellement d'une décision incidente dans une procédure de dénonciation; mais, à supposer que tel soit le cas, comme le recours de droit administratif n'est pas recevable contre la décision mettant fin à la procédure de dénonciation, il ne l'est pas non plus contre la décision incidente, selon l'art. 101 let. a OJ.
En considérant comme une simple dénonciation la requête précitée tendant à interjeter formellement recours, le Département fédéral a pris une décision de non-entrée en matière en ce qui concerne le recours administratif; il existe donc une décision mettant un terme à la procédure de recours au sens des art. 44 ss PA. Cette décision porte sur une matière régie par le droit public fédéral et elle a pour objet (du point de vue procédural) des droits et obligations du recourant. Ainsi, elle constitue en tant que décision de procédure, une décision au sens de l'art. 5 PA, à l'encontre de laquelle la voie du recours de droit administratif est ouverte selon l'art. 97 OJ.
b) En outre, la recevabilité du recours de droit administratif est soumise à la condition que cette voie de droit ne soit exclue ni par la loi fédérale d'organisation judiciaire ni par une loi spéciale. L'art. 100 al. 1 let. b OJ déclare le recours de droit administratif irrecevable en matière de police des étrangers, en particulier dans le domaine du droit d'asile, contre les décisions sur l'octroi ou le refus de l'asile (ch. 2), contre le renvoi (ch. 4) et contre les décisions concernant l'admission provisoire des étrangers (ch. 5). Le contrôle de la liberté de mouvement des requérants d'asile dans les centres d'enregistrement ne tombe sous aucun de ces motifs d'irrecevabilité. En outre, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31) ne contient pas non plus de motif d'exclusion à ce sujet. Pour autant que la Commission suisse de recours en matière d'asile ne soit pas compétente, le Département fédéral statue définitivement, sous réserve du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 105 al. 4 LAsi); la loi sur l'asile renvoie sur ce point à la loi fédérale d'organisation judiciaire, qui précisément n'exclut pas le recours de droit administratif.
c) Enfin, seul a qualité pour former un recours de droit administratif celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 let. a OJ).
L'intérêt digne de protection exigé par l'art. 103 let. a OJ doit en principe être actuel. Comme le recourant ne séjourne plus dans le Centre d'enregistrement de X., il n'a pas d'intérêt actuel à la solution du litige. Cependant, le séjour des requérants d'asile dans les centres d'enregistrement est généralement de courte durée; en outre, comme la question de la forme à respecter, soit de la procédure à suivre, pour soulever des griefs concernant l'hébergement dans de tels centres se posera vraisemblablement souvent à l'avenir mais n'est pas encore clarifiée, le Tribunal fédéral ne peut guère être saisi à temps. Dans ces circonstances, il se justifie de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel (cf. ATF 125 II 497 consid. 1a/bb p. 499/500 et la jurisprudence citée). Par conséquent, le Tribunal fédéral n'est pas obligé de s'en tenir aux circonstances concrètes telles qu'elles se présentaient au moment où le recours a été déposé; dans un pareil cas, il faut au contraire se fonder sur la situation de fait et de droit existant au moment du jugement et prévisible pour la suite (cf., en matière de recours de droit public, ATF 126 I 250 consid. 1b in fine p. 252). Concrètement, dans la présente espèce, il y a lieu de prendre en considération l'ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistrement (ci-après: l'Ordonnance ou OCEnr; RS 142.311.23) et le règlement interne des centres d'enregistrement pour requérants d'asile et personnes à protéger (ci-après: le Règlement) édicté par l'Office fédéral des réfugiés (ci-après: l'Office fédéral), bien que ces deux textes ne soient entrés en vigueur que le 1er avril 2001 donc après le départ du recourant du Centre d'enregistrement de X.
d) Par conséquent, le Tribunal fédéral doit entrer en matière sur le présent recours. Comme le Département fédéral a pris en définitive une décision de non-entrée en matière, ce recours ne peut porter que sur la question de savoir si l'autorité intimée aurait dû considérer la requête précitée du 21 février 2001 comme un recours formel, point de vue que défend apparemment le recourant. Pour répondre à cette question, il est indispensable d'examiner s'il existe une voie de droit permettant de faire contrôler les restrictions imposées à un étranger en rapport avec son séjour dans un centre d'enregistrement et, le cas échéant, à quelles conditions un tel contrôle est soumis.
2. a) L'art. 26 al. 1 LAsi prévoit que la Confédération crée pour les requérants d'asile des centres d'enregistrement dont elle confie la gestion à l'Office fédéral. Selon l'art. 26 al. 2 LAsi, le centre d'enregistrement recueille les données personnelles du requérant d'asile; en règle générale, il relève ses empreintes digitales et le photographie; il peut l'interroger sommairement sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté. L'art. 26 al. 3 LAsi habilite le Département fédéral à édicter des dispositions relatives aux centres d'enregistrement afin d'en assurer le bon fonctionnement et de garantir une procédure rapide.
Les centres d'enregistrement ne sont pas simplement des bureaux où les requérants d'asile doivent s'annoncer et participer à des auditions. Il s'agit plutôt de bâtiments disposant notamment de réfectoires et de dortoirs; les centres d'enregistrement doivent être de véritables locaux collectifs, comme cela ressort en particulier des débats parlementaires (cf. BO 1997 CN 1226 ss et, avant déjà, BO 1989 CN 1009). Durant les premiers jours suivant le dépôt d'une demande d'asile, les requérants d'asile habitent dans de tels centres d'enregistrement; ils y sont en fait obligés en l'absence d'autres possibilités d'hébergement. Normalement, l'Office fédéral n'a pas besoin de prendre de décision expresse pour assigner formellement au requérant d'asile un centre d'enregistrement comme lieu d'hébergement. Une telle compétence d'assignation existe cependant légalement. Elle ne résulte pas clairement du texte de l'article 26 LAsi, mais bien de l'art. 28 LAsi qui habilite l'Office fédéral à assigner au requérant d'asile un lieu de séjour, soit un logement, et à l'héberger le cas échéant dans un logement collectif.
b) Le législateur lui-même n'a pas réglé en détail les modalités du séjour dans les centres d'enregistrement. Il a délégué cette compétence au Département fédéral (art. 26 al. 3 LAsi). Le Conseil fédéral a concrétisé ladite compétence à l'art. 20 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure (OA 1; RS 142.311): le Département fédéral doit réglementer en particulier les heures d'ouverture, le droit d'accès, les conditions d'entrée et de sortie, ainsi que la garde des objets appartenant aux requérants d'asile. C'est sur la base de la délégation précitée que le Département fédéral a édicté l'Ordonnance qui est entrée en vigueur le 1er avril 2001. L'art. 1 al. 2 OCEnr dispose que l'Office fédéral précise, dans un règlement interne (dans la version allemande: "Hausordnung"), les mesures d'organisation liées à l'exploitation des logements de la Confédération. C'est en se fondant sur cet article que l'Office fédéral a mis le Règlement en vigueur, le 1er avril 2001.
L'Ordonnance contient des dispositions concernant les heures d'ouverture durant lesquelles les requérants d'asile et les personnes à protéger peuvent être enregistrés (art. 2 OCEnr), le repos nocturne (art. 3 OCEnr), la saisie d'objets et de valeurs patrimoniales (art. 4 OCEnr), le mode d'hébergement (art. 5 OCEnr), l'obligation pour les personnes hébergées de participer à l'entretien des locaux (art. 7 OCEnr), les contacts (art. 9 OCEnr) ainsi que l'accès des visiteurs (art. 10 OCEnr). En l'espèce, c'est surtout l'art. 8 OCEnr qui est important. Selon l'art. 8 al. 2 et 3 OCEnr, les requérants d'asile ne peuvent quitter le logement qu'à des moments déterminés (en semaine de 9 à 17 heures, le week-end du vendredi à 9 heures au dimanche à 19 heures). Pour cela, ils ont besoin d'une autorisation écrite de sortie accordée par le personnel (art. 8 al. 1 OCEnr). L'autorisation de sortie peut notamment être refusée si la présence du requérant d'asile est requise dans le cadre de l'examen de sa demande ou de l'exécution de son renvoi; elle est également refusée si l'intéressé est tenu de participer à l'entretien des locaux (art. 8 al. 4 OCEnr).
c) La présence dans un centre d'enregistrement aux conditions précitées (réglementation du déroulement de la journée, règlement intérieur, interdiction de sortir durant des périodes bloquées pour tout le monde, exigence d'une autorisation pour sortir en dehors de ces périodes) impose au requérant d'asile des restrictions dans l'organisation de sa journée. Compte tenu en particulier de la possibilité qu'a le personnel du centre d'enregistrement de refuser une autorisation de sortie au requérant d'asile, ce dernier peut subir une atteinte à son droit fondamental à la liberté personnelle, respectivement à la liberté de mouvement. Si le séjour dans le centre d'enregistrement se limitait à quelques jours, cette situation ne poserait guère de problème de protection juridique sérieux. Au départ, le requérant d'asile ne dispose pas d'un autre logement; de plus, il est normalement prêt à se tenir à disposition sur place pour de premiers éclaircissements. Le séjour dans un centre d'enregistrement sert simplement, d'après le concept initial, à recueillir des données personnelles et à effectuer un examen médical; puis le requérant d'asile peut être sommairement interrogé sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté (art. 26 al. 2 LAsi et 19 OA 1). Ensuite intervient l'attribution à un canton (art. 27 LAsi). En principe, l'audition sur les motifs de la demande d'asile a lieu là-bas et elle est effectuée par l'autorité cantonale (art. 29 LAsi). Le législateur prévoyait que le séjour dans un centre d'enregistrement durerait quatre à dix jours (BO 1997 CN 1228), respectivement deux à cinq jours seulement (BO 1989 CN 1009).
En réalité, les requérants d'asile restent nettement plus longtemps dans un centre d'enregistrement. Déjà sous l'empire de la législation antérieure, le séjour moyen dans le Centre d'enregistrement de Genève atteignait treize jours, dans quelques cas seulement quatre à cinq jours, mais dans d'autres deux à trois ou même cinq à six semaines (cf. PHILIP GRANT/NICOLAS WISARD, La liberté personnelle des requérants d'asile dans les Centres d'enregistrement, in ASYL 1996/3 p. 82). Cela est dû notamment au fait que l'Office fédéral procède parfois lui-même à l'audition du requérant d'asile sur les motifs de sa demande (PHILIP GRANT/NICOLAS WISARD, op. cit., loc. cit.). L'Office fédéral règle de toute façon certains cas sans l'aide des cantons. Il n'attribue pas l'étranger à un canton et le retient dans le centre d'enregistrement s'il envisage un renvoi préventif au sens de l'art. 42 LAsi ou une décision de non-entrée en matière; dans des cas clairs, des requérants d'asile sont même retenus jusqu'à ce qu'une décision matérielle d'asile soit prise (cf., à ce sujet, URSINA STGIER, Rechtsschutzdefizite im Empfangsstellenverfahren, in ASYL 2000/3 p. 25 ss). L'étranger ne peut souvent pas prévoir jusqu'à quel stade de la procédure il devra rester dans un centre d'enregistrement et s'il sera attribué, le cas échéant, à un canton; il ne peut guère évaluer la durée probable de son séjour dans un tel centre. En l'espèce, le recourant a été attribué à un canton deux semaines après son admission dans le Centre d'enregistrement de X.
Une protection juridique réglementée peut être nécessaire dans des cas particuliers, au moins lorsque le séjour dans un centre d'enregistrement ne reste pas limité à un court laps de temps (ATF 126 I 250 consid. 2d p. 255; ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; ATF 121 I 87 consid. 1a et 1b p. 90/91; arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001, consid. 5c). Il convient dès lors d'examiner à quelles conditions et de quelle manière le requérant d'asile doit pouvoir obtenir un contrôle juridique de sa situation.
3. a) En droit administratif fédéral, le point de départ de la protection juridique est la décision. Seule une décision est sujette à recours (art. 44 PA), étant précisé qu'un recours aboutit à un contrôle réglementé de l'acte émanant de l'autorité fédérale à laquelle on reproche d'avoir violé le droit. Sont considérées comme décisions, selon l'art. 5 al. 1 PA, les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c).
La décision a la particularité de toucher, par son contenu, la situation juridique du destinataire. Vu sa portée, elle doit satisfaire à certaines exigences de forme. En principe, il faut accorder à l'intéressé le droit d'être entendu au préalable (art. 30 PA). La décision doit revêtir la forme écrite (art. 34 PA), être désignée comme telle, être motivée et indiquer les voies de droit (art. 35 PA). Il n'est pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la forme d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'administration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensable que les autorités procèdent de façon informelle (cf. LUKAS S. BRÜHWILER-FRÉSEY, Verfügung, Vertrag, Realakt und andere verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Berne 1984, p. 274 ss; ALEXANDRE FLÜCKIGER, L'extension du contrôle juridictionnel des activités de l'administration, Berne 1998, p. 3; PAUL RICHLI, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in PJA 1992 p. 196 ss, p. 200/201).
b) Au début de la procédure, le requérant d'asile ne dispose pas encore de points de repère propres par rapport au pays et doit recevoir une large assistance. Pour que ses besoins puissent être satisfaits, il faut le rattacher à une organisation structurée. Certaines des restrictions qu'il doit supporter sont dues au séjour comme tel dans un centre d'enregistrement, c'est-à-dire au règlement intérieur ou d'exploitation prévu pour l'essentiel par l'Ordonnance. Le requérant d'asile se trouve ainsi dans un rapport de droit particulier (cf. ALBERTO ACHERMANN/CHRISTINA HAUSAMMANN, Handbuch des Asylrechts, 2e éd., Berne/Stuttgart 1991, p. 368). Dans de telles conditions, il est impensable d'exiger des décisions formelles pour tous les actes appliquant la réglementation liée à ce statut. Des décisions formelles et concrètes sont inutiles, par exemple, pour fixer les heures des repas ou le menu de chaque repas particulier, pour assigner l'entretien des locaux ou attribuer les dortoirs; même le respect des heures de visite (art. 10 al. 4 OCEnr) se règle de manière informelle. Dans cette optique, le personnel procède par des instructions qui, bien qu'obligatoires, peuvent être données de façon informelle. Compte tenu de la situation inhérente à ce statut spécial, on ne peut parler en principe d'atteintes particulières aux droits fondamentaux à propos des circonstances et des tâches, respectivement des injonctions, quotidiennes les plus diverses; en définitive, pour autant qu'un véritable besoin de protection juridique existe, il ne saurait en tout cas pas fonder un droit général et illimité à la prise de décisions formelles.
Il en va toutefois autrement en ce qui concerne les ordres du personnel du centre d'enregistrement qui peuvent porter une atteinte non négligeable à la personnalité et à la liberté du requérant d'asile. Les autorisations de sortie (respectivement leur refus) en font partie. Au bout d'un ou deux jours, une fois que les empreintes digitales et les photographies ont été prises, les requérants d'asile ont en principe le droit de quitter le centre d'enregistrement pour des périodes limitées. Le personnel bien en vue à l'entrée du centre d'enregistrement accorde l'autorisation en apposant sur un document un tampon approuvant la sortie. Si l'autorisation doit exceptionnellement être refusée selon l'art. 8 al. 4 OCEnr (par exemple, en cas d'audition le jour en question), l'apposition du tampon est refusée et le requérant d'asile est empêché de sortir. En principe, une telle mesure interviendra dans le court terme et ne sera pas prévisible longtemps à l'avance. D'après l'organisation prévue par l'Ordonnance et le Règlement, une autorisation de sortie est nécessaire chaque jour. Dans ces circonstances, une véritable procédure de décision pour chaque sortie en particulier ne paraît ni indiquée ni praticable; l'opinion du Département fédéral, selon laquelle les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative ne sont pas applicables en raison de l'art. 3 let. f PA, part de cette idée.
4. a) Il s'agit de garantir une protection juridique à partir de cette situation (absence d'une décision constituant l'objet indispensable d'un recours), sans pour autant étendre le concept de décision. Le requérant d'asile, qui se sent atteint de façon excessive dans sa liberté, doit pouvoir recourir contre des actes particuliers respectivement contre le comportement général du personnel du centre d'enregistrement. En revanche, il n'y a pas lieu d'admettre systématiquement une voie de recours à l'encontre de n'importe quelle atteinte. Une telle protection juridique ne s'harmoniserait pas avec la loi fédérale sur la procédure administrative. L'ouverture d'une voie de recours doit rester limitée à des cas graves.
Pour autant que, concrètement, la violation de la liberté personnelle soit invoquée, une simple dénonciation - seule possibilité prise en considération par le Département fédéral - n'est pas toujours suffisante puisque, dans ce cas, l'intéressé ne jouit pas des droits reconnus à la partie et ne peut pas exiger que son affaire soit traitée (art. 71 al. 2 PA; cf. également, au sujet du manque d'efficacité de la dénonciation, ATF 121 I 87 consid. 1a p. 90). En outre, il n'est pas admissible de renvoyer à la voie de l'action en responsabilité de l'Etat le requérant d'asile qui se sent atteint dans sa liberté par l'organisation de son séjour dans un centre d'enregistrement. Une protection juridique de ce genre, simplement indirecte et a posteriori, ne peut pas suffire et n'est finalement pas dans l'intérêt de la collectivité publique. Il convient au contraire de permettre au requérant d'asile qui estime ses droits fondamentaux gravement lésés de faire valoir ses griefs à l'encontre d'actes étatiques qui viennent de se produire, durent encore ou sont imminents.
b) La nécessité d'une protection juridique a pour origine, comme on l'a constaté, l'existence d'un intérêt digne de protection au contrôle d'une intervention étatique prétendument illicite. En soi et comme on l'a vu plus haut, l'existence d'un intérêt digne de protection ne doit pas conduire à transformer l'action étatique incriminée en une décision. En revanche, quiconque est à tel point touché par une intervention étatique qu'il risque d'être atteint de façon inadmissible dans ses droits fondamentaux doit avoir la possibilité de demander à l'autorité compétente (de première instance) une décision attaquable, normalement en constatation (cf. ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; ATF 121 I 87 consid. 1b p. 90/91). D'ailleurs, une telle possibilité existe déjà dans le droit en vigueur: si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection, l'autorité (compétente) concernée doit entrer en matière sur sa demande en constatation (art. 25 al. 2 PA). De la sorte, une voie de recours s'ouvre à l'intéressé contre la décision en cause, que celle-ci soit constatatoire, formatrice ou même d'irrecevabilité, si l'autorité refuse d'entrer en matière.
c) Ainsi, les principes et les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative permettent l'obtention d'une décision et rendent possible l'ouverture d'une voie de droit. Mais ils ne donnent pas assez d'indications concrètes pour montrer, dans le cas particulier d'un centre d'enregistrement, comment et à quelles conditions existe cette protection juridique. Comme cela a été exposé ci-dessus, étant donné les particularités du séjour dans un centre d'enregistrement, le requérant d'asile doit en principe se soumettre au règlement intérieur et obtempérer aux injonctions (informelles) du personnel. L'autorité ne doit qu'exceptionnellement libeller par écrit et motiver un ordre qui pourrait porter sérieusement atteinte aux droits fondamentaux du requérant d'asile, et cela seulement si ce dernier conteste l'ordre et demande expressément une décision formelle. Dans l'intérêt de la sécurité du droit en général et d'une bonne gestion des centres d'enregistrement en particulier, il paraît utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser cette procédure de décision. La réglementation de ladite procédure ne devrait nullement émaner du législateur ordinaire ni même forcément du Conseil fédéral. Il conviendrait d'examiner si, le cas échéant, le Département fédéral lui-même ne pourrait pas, sur la base de l'art. 26 al. 3 LAsi et dans un délai raisonnable, édicter une réglementation, respectivement insérer des règles à ce sujet dans l'Ordonnance. Cette réglementation déterminerait avant tout l'autorité à laquelle l'intéressé devrait s'adresser pour demander une décision et celle auprès de laquelle il pourrait déposer un recours. Il serait opportun d'attribuer la compétence décisionnelle à la Direction de l'établissement. On pourrait alors concevoir que l'Office fédéral fonctionne comme instance de recours. La réglementation fixerait concrètement (grâce à une énumération ou à une clause générale) pour quelles catégories d'ordres, respectivement à quelles conditions (par exemple, à partir d'une durée de séjour minimale), le requérant d'asile serait en droit d'exiger une décision.
d) En l'absence de texte réglementant cette procédure, le recourant n'a pas obtenu de décision formelle sur la requête susmentionnée lorsqu'elle était d'actualité. Il a omis de demander une décision formelle à l'Office fédéral, en se fondant directement sur la loi fédérale sur la procédure administrative, bien que cela fût envisageable. En tout cas, la requête précitée n'était pas dirigée contre une décision formelle. C'est pourquoi le Département fédéral était en droit de refuser de la traiter comme un recours administratif et pouvait la considérer comme une simple dénonciation. Dès lors, le recours de droit administratif tendant à obliger le Département fédéral à traiter formellement cette requête n'est pas fondé et doit être rejeté.
e) Les griefs soulevés par le recourant à l'encontre de son séjour dans le Centre d'enregistrement de X. n'ont pas été jugés matériellement. Il n'y a plus d'intérêt actuel à ce qu'ils soient examinés (cf. consid. 1c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a renoncé en l'espèce à l'existence d'un intérêt actuel digne de protection pour pouvoir se prononcer sur des questions de procédure qui, sans cela, n'auraient probablement jamais pu être tranchées. Il faut partir du fait que les requérants d'asile séjournant dans un centre d'enregistrement auront désormais l'occasion de faire contrôler les conditions essentielles de séjour dans un tel centre, en particulier la réglementation des sorties sous l'angle de la liberté personnelle, respectivement de la liberté de mouvement. Pour le moment, en l'absence d'une réglementation attribuant une compétence décisionnelle à ce sujet à la Direction de l'établissement, l'Office fédéral devrait être directement compétent. Mais, en l'état, il n'y a pas de raison de transmettre la requête susmentionnée avec toutes les pièces du dossier audit Office fédéral pour qu'il se prononce concrètement a posteriori sur les conditions de séjour du recourant dans le Centre d'enregistrement de X., dans le cadre d'une procédure de décision formelle au sens des considérants qui précèdent.
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Art. 97 ss OJ, art. 5 PA, art. 26 LAsi, art. 16 ss OA 1, ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistrement; protection juridique des requérants d'asile dans des centres d'enregistrement. En refusant de traiter la requête présentée autrement que sous l'angle d'une simple dénonciation, le Département fédéral a rendu une décision d'irrecevabilité susceptible de recours de droit administratif (consid. 1).
Nécessité pour les requérants d'asile de bénéficier dans certains cas d'une protection juridique réglementée durant leur séjour dans un centre d'enregistrement (consid. 2).
Caractéristiques de la décision qui est le point de départ de la protection juridique en droit administratif fédéral. Particularités inhérentes au séjour dans un centre d'enregistrement; pas de droit général et illimité à la prise de décisions formelles (consid. 3).
Actuellement déjà, la loi fédérale sur la procédure administrative permet l'obtention d'une décision et rend possible l'ouverture d'une voie de droit lorsqu'une protection juridique est nécessaire. Il serait utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser la procédure de décision dans les centres d'enregistrement (consid. 4).
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administrative law and public international law
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II
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